Utökat informationsutbyte
Ds 2022:13
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Omslag: Regeringskansliets standard
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022
ISBN
ISBN
ISSN
Förord
Den 20 juni 2021 beslutade chefen för Finansdepartementet, statsrådet Magdalena Andersson, att tillsätta en utredning för att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndig- heter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi2021:B).
Den 2 augusti 2021 fick ställföreträdande chefsjuristen, numera expeditionschefen Kerstin Bynander i uppdrag att biträda departe- mentet som utredare. Som ämnessakkunniga, med uppgift att vara sekreterare och biträda i uppdraget, anställdes fr.o.m. den 14 augusti
2021 adjungerade |
rådet Liselotte |
Westerlind, |
fr.o.m. den |
1 september 2021 |
sakkunnige Björn |
Axelsson och |
fr.o.m. den |
10 januari 2022 rättsliga specialisten Ulrika Ljung. |
|
||
Utredningen vill rikta ett särskilt tack till de myndigheter, kommuner och organisationer som bidragit med underlag och värdefulla synpunkter under utredningsarbetet.
Den 31 januari 2022 överlämnade utredningen delrapporten Informationsutbyte för att säkerställa beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen och för samverkan vid kontroll av arbetsplatser – Kartläggning av behov för myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor (Fi2021/02991).
Härmed överlämnas utredningens slutrapport Utökat informationsutbyte.
Stockholm i juni 2022
Kerstin Bynander
/Liselotte Westerlind
Björn Axelsson
Ulrika Ljung
Ds 2022:13 |
Innehåll |
Innehåll
1.1Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen
(2001:453) ............................................................................... |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:378) om
lägenhetsregister ..................................................................... |
1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
sekretesslagen (2009:400)....................................................... |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen
|
|
verksamheten .......................................................................... |
|
|
studiestödsförordningen (2000:655) ..................................... |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den
arbetsmarknadspolitiska verksamheten................................. |
1.7Förslag till förordning om ändring i
utlänningsförordningen (2006:97)......................................... |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2007:108) om lägenhetsregister............................................ |
5
Innehåll |
Ds 2022:13 |
1.9Förslag till förordning om ändring i
2.5Behov av författningsändringar som ligger utanför
uppdraget ................................................................................ |
|
2.6 Arbete som bedrivits parallellt med utredningen ................. |
2.6.1Utredningens arbete i förhållande till annat
arbete inom Regeringskansliet ............................... |
2.6.2Utredningens arbete i förhållande till andra
3.3Ett visst intrång i den personliga integriteten är nödvändigt för att upprätthålla viktiga
samhällsfunktioner ................................................................. |
3.4Möjligheten att ta ett helhetsansvar behöver underlättas
och förstärkas ......................................................................... |
|
3.5 Regelverket ska vara begripligt och enkelt att tillämpa........ |
6
Ds 2022:13 |
Innehåll |
3.6Regelverket om informationsutbyte ska utformas så
teknikneutralt som möjligt..................................................... |
3.7Samtycke som grund för informationsutbyte räcker
inte ........................................................................................... |
3.8Informationsutbytet ska vara förenligt med allmänna
4.2.2Lagen om underrättelseskyldighet vid
4.7För att förslaget ska få fullt genomslag behöver även
|
andra åtgärder vidtas ............................................................. |
||
Bakgrund och gällande rätt................................................... |
|||
|
|||
5.1.2Utlämnande av offentliga uppgifter på eget
initiativ ................................................................... |
5.2Offentliga uppgifter bör utbytas mellan myndigheter i
större utsträckning................................................................ |
5.3En ny bestämmelse införs som rättslig grund för att
lämna ut offentliga uppgifter på eget initiativ ..................... |
7
Innehåll |
|
Ds 2022:13 |
Bevarande och gallring ......................................................... |
||
Skyddet för den enskildes personliga integritet ................. |
5.6För att förslaget ska få fullt genomslag behöver även
6.3.1En ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet
införs ...................................................................... |
6.3.2Bestämmelser om sekretess och
|
personuppgiftsbehandling .................................... |
|
6.4 Uppgiftsskyldighet gentemot CSN .................................... |
||
6.4.1En ny och en utvidgad bestämmelse om
uppgiftsskyldighet införs...................................... |
6.4.2Bestämmelser om sekretess och
|
personuppgiftsbehandling .................................... |
|
6.5Underrättelseskyldighet gentemot Försäkringskassan
och Pensionsmyndigheten ................................................... |
|
||
|
6.5.2Bestämmelser om sekretess, personuppgiftsbehandling, bevarande och
8
Ds 2022:13 |
Innehåll |
7.1.1Behov av att få utbyta personuppgifter
|
elektroniskt ............................................................ |
|
Elektroniskt utlämnande....................................... |
7.2Det finns omotiverade begränsningar eller hinder för
myndigheter att utbyta personuppgifter elektroniskt ........ |
7.3Personuppgifter ska i större utsträckning kunna utbytas
8.1.2Lagen (2006:378) om lägenhetsregister och
tillhörande förordning........................................... |
8.2Migrationsverket ges elektronisk åtkomst till
lägenhetsregistret .................................................................. |
8.3Bestämmelser om personuppgiftsbehandling, bevarande
9.4Utredningens förslag är förenliga med skyddet för den
enskildes personliga integritet.............................................. |
9
Innehåll |
Ds 2022:13 |
10
Ds 2022:13 |
|
Innehåll |
|
||
sekretesslagen (2009:400)..................................................... |
||
Bilaga 1 |
|
|
|
||
Bilaga 2 |
Utredningens delrapport (Fi2021/02991) |
|
11
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har utvärderat möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor.
I en delrapport har utredningen gjort en sammanställning av tidigare förslag och en kartläggning av behov av ytterligare inform- ationsutbyte för att säkerställa att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor har tillgång till den information om enskilda personer och företag som de behöver för att fatta korrekta beslut i fråga om ersättningar från välfärdssystemen, och för att motverka arbetslivskriminalitet. Utredningen har i sin slutrapport bedömt om det finns behov av ändrade regler avseende sekretess eller behandling av personuppgifter, för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte, samtidigt som behovet av skydd för den enskildes personliga integritet beaktas. Utredningen har i de fall där det bedömts lämpligt föreslagit nödvändiga författnings- ändringar.
Delrapporten
I delrapporten görs en analys av vad som begränsar eller hindrar ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte mellan myndig- heter, kommuner och arbetslöshetskassor. De identifierade orsa- kerna varierar och bilden av vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet är mångfasetterad. De rättsliga hindren är de mest framträdande. Vid sidan av rättsliga hinder handlar det om hinder förknippade med tekniska förutsättningar och hinder kopp- lade till tillämpningen av regelverket.
När det gäller rättsliga hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte konstaterar utredningen att befintliga sekretess-
13
Sammanfattning |
Ds 2022:13 |
brytande bestämmelser inte medger att uppgifter av betydelse för en annan myndighet utbyts i tillräcklig omfattning. T.ex. är tillämp- ningsområdet för generalklausulen i offentlighets- och sekretess- lagen (OSL) för begränsat och befintliga bestämmelser om uppgifts- skyldighet är i vissa fall för detaljerade. Uppgifter behöver i större utsträckning få lämnas på initiativ av den som förfogar över uppgiften. Regelverken om hur personuppgifter får behandlas utgör ytterligare en begränsning för informationsutbyte.
Utredningens utgångspunkter
Mot bakgrund av utredningens analys i delrapporten av vad som hindrar informationsutbytet har utredningen formulerat ett antal utgångspunkter som lagts till grund för förslagen. Därutöver finns också ett flertal grundläggande utgångspunkter som utgör viktiga ingångsvärden för utredningens förslag.
Utredningen konstaterar att förtroendet för välfärdssystemen är centralt och att tillit till det offentliga är en av grundstenarna för ett väl fungerande samhälle. Förtroendet för den offentliga förvalt- ningen påverkas av flera faktorer. Utbetalningar från välfärds- systemen och andra närliggande offentliga ersättningar ska vara korrekta och endast ske till de mottagare som de är avsedda för. Ett bra företagsklimat och sund konkurrens bidrar för alla företag som bedriver seriös näringsverksamhet till tillväxt och jobbskapande. Felaktiga utbetalningar uppgår till betydande belopp. Arbetslivs- kriminalitet har bedömts vara ett omfattande och växande problem i samhället. Dessa samhällsproblem kan påverka förtroendet för den offentliga förvaltningen och riskerar, i förlängningen, att försämra tilltron till myndigheternas förmåga att hantera allmänna medel och utföra sina uppdrag. Det kan leda till att viljan att vara med och finansiera välfärdssystemen urholkas. Ett effektivt och ändamåls- enligt informationsutbyte är därför betydelsefullt, inte bara ur ett statsfinansiellt perspektiv, utan också för att upprätthålla förtro- endet för det allmänna och gemensamma.
Utredningen konstaterar att ett visst intrång i den personliga integriteten är nödvändigt för att upprätthålla viktiga samhälls- funktioner. Frågor om sekretess och informationsutbyte är nära kopplat till skyddet för den enskildes personliga integritet. När ett
14
Ds 2022:13 |
Sammanfattning |
intrång i den personliga integriteten ska bedömas måste en av- vägning göras utifrån berörda intressen. Det intrång i den enskildes personliga integritet som ett utökat informationsutbyte innebär, ska vägas mot möjligheterna för myndigheter och andra organ som omfattas av OSL, t.ex. arbetslöshetskassor, att fullgöra sina uppdrag. Skyddet för den enskildes personliga integritet bör generellt sett inte ges en så stark ställning att utförandet av viktiga samhällsfunktioner försvåras. Det bör inte heller ske till priset av en alltför hämmande inverkan på samarbetet mellan vissa myndigheter.
Statliga och kommunala myndigheter ska inom sitt verksamhets- område samverka och bistå varandra. För att detta ska kunna upprätthållas i praktiken, behöver de som samverkar ha de verktyg som är nödvändiga för att syftet med samverkan ska kunna uppnås. Det är därför viktigt att anlägga ett myndighetsövergripande perspektiv och ge bättre förutsättningar att ta ansvar för helheten.
Regelverket bör vara begripligt och enkelt att tillämpa. Under de
40 år som gått sedan sekretess mellan myndigheter reglerades har författningarna ändrats och försetts med ett stort antal tillägg. Regleringen har till följd härav i delar blivit svåröverskådlig och delvis svårtolkad. Utredningen har därför haft ambitionen att i så stor utsträckning som möjligt åstadkomma en helhetslösning vad gäller myndigheters framförda behov. Samtidigt som regelverken om sekretess och personuppgiftsbehandling blivit alltmer svår- tillämpade har samhällsutvecklingen gjort att behovet av inform- ationsutbyte nu är större än tidigare. Utredningen har därför haft som utgångspunkt att reglera informationsutbytet genom bestäm- melser som kan tillämpas mer generellt, i den utsträckning detta kan ske med ett godtagbart skydd för enskildas personliga integritet och ett godtagbart skydd för såväl privatpersoner som företag.
Regelverket om informationsutbyte ska också utformas så teknikneutralt som möjligt. En digital förvaltning ska vara en rättssäker och även i övrigt säker förvaltning. Det är viktigt att det finns stabila rättsliga förutsättningar för fortsatt utveckling av en digital förvaltning som samverkar såväl internt inom organisationer som i förhållande till andra.
Utredningen anser att det inte är en framkomlig väg, varken i ett sekretess- eller personuppgiftsperspektiv, att använda samtycke som grund för personuppgiftsbehandlingar i samband med ett utökat informationsutbyte.
15
Sammanfattning |
Ds 2022:13 |
De allmänna förvaltningsrättsliga principerna om
Utredningens förslag
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse införs
Utredningen anser att statliga och kommunala myndigheter samt de som jämställs med myndigheter enligt OSL bör ges förutsättningar att utbyta sekretessbelagda uppgifter i större utsträckning än i dag. Det finns ett omotiverat glapp mellan de undersökta statliga myn- digheternas uppdrag och de rättsliga förutsättningarna för att genomföra det. Detsamma gäller i viss utsträckning för kommunala myndigheter och arbetslöshetskassor. Det innebär att i förhållande till myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag är de befintliga sekretessbrytande bestämmelserna inte tillräckliga för att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen. Motsvarande gäller de sekretessbrytande bestämmelser som reglerar myndigheters förutsättningar att samverka och utbyta information inom ramen för myndighetsgemensamma åtgärder mot arbetslivs- kriminalitet.
En generell möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda till en annan myndighet införs i
10kap. OSL. Den nya bestämmelsen innebär att sekretess inte hind- rar att uppgifter som en myndighet förfogar över lämnas till en annan myndighet, om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet.
Bestämmelsen innebär att uppgifter ska få lämnas ut såväl på begäran som på eget initiativ. Det innebär inte att den myndighet som förfogar över uppgiften har en skyldighet att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Om en myndighet vet att en annan myndighet behöver uppgifterna bör dock uppgifterna lämnas ut om övriga förutsättningar är uppfyllda. Ett utlämnande av uppgifter på den
16
Ds 2022:13 |
Sammanfattning |
utlämnande myndighetens initiativ kan innebära att ett ärende hos den mottagande myndigheten initieras eller att uppgifterna används i ett redan pågående ärende. Informationsutbytet kan alltså ske både inom ramen för handläggning och inom myndigheters faktiska handlande.
Bestämmelsen bryter endast sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Med enskild avses såväl en fysisk person som en juridisk person. Det innebär att sekretess som skyddar andra intressen inte bryts med stöd av bestämmelsen. Bestämmelsen omfattar uppgiftsutbyte som sker rutinmässigt. När det är motiverat med ett rutinmässigt uppgiftslämnande med stöd av bestämmelsen måste det göras en bedömning på förhand och den behöver inte avse en prövning i varje enskilt fall. Om utlämnandet avser en större mängd uppgifter som rutinmässigt behöver utbytas, får det förutsättas att myndigheterna i samråd med varandra, gemensamt tar fram lämpliga former för att se till att endast relevanta uppgifter utbyts.
Den sekretessbrytande bestämmelsen omfattar samtliga statliga och kommunala myndigheter samt de som enligt OSL jämställs med myndigheter.
Utöver de begränsningar som ligger i att utlämnande endast får ske om en annan myndighet behöver de aktuella uppgifterna för sin författningsreglerade verksamhet ska inte heller uppgifter lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgifterna lämnas ut. Det innebär att det finns en möjlighet att i särskilda fall beakta starka integritetsintressen rörande enskilda och känsliga uppgifter i en myndighets verksamhet. Kravet på övervägande skäl är ett uttryck för att behovet av ett utökat informationsutbyte normalt sett ska ha företräde framför andra intressen. Det är emellertid ett viktigt led i avvägningen mellan integritet och effektivitet att säkerställa att bestämmelsen inte går längre än vad som är motiverat och att skyddet för vissa uppgifter upprätthålls i situationer där t.ex. ett utlämnande kan framstå som olämpligt eller resultatet skulle framstå som stötande.
Den föreslagna regleringen påverkar inte tillämpningen av andra bestämmelser, t.ex. avseende myndigheters möjligheter att behandla personuppgifter. Sådana bestämmelser kommer alltjämt att gälla, även med den föreslagna bestämmelsen.
17
Sammanfattning |
Ds 2022:13 |
Även om den föreslagna bestämmelsen inte innebär en skyldighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter till en annan myndighet har viss sekretess som ansetts särskilt angelägen att upprätthålla undan- tagits från bestämmelsens tillämpningsområde. Utredningen anser att de överväganden som gjorts avseende begränsningen av generalklausulens tillämpningsområde är giltiga även för en ny generell sekretessbrytande bestämmelse och att samma avgränsning därför bör gälla för den nu föreslagna bestämmelsen.
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter
En ny bestämmelse som gör det möjligt för en myndighet att i större utsträckning på eget initiativ lämna ut offentliga uppgifter till en annan myndighet införs i 6 kap. OSL.
Utredningen konstaterar att uppgifter som är offentliga av lagstiftaren har bedömts vara av sådan karaktär att de inte ska omfattas av sekretess. Det finns redan i dag en skyldighet att lämna ut sådana uppgifter om en annan myndighet begär att få del av uppgifterna, så länge det inte hindrar arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Den föreslagna bestämmelsen kompletterar denna bestämmelse.
När offentliga uppgifter sammanställs och behandlas tillsammans med andra uppgifter kan detta anses utgöra ett intrång i den personliga integriteten. För att motverka en omotiverad spridning av offentliga uppgifter begränsas därför tillämpningsområdet för bestämmelsen till att avse uppgifter som kan antas vara av betydelse för den mottagande myndighetens verksamhet. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte en skyldighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter. Bestämmelsen ger utrymme för informationsutbyte i enskilda fall och för rutinmässigt informationsutbyte.
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall
Utredningen bedömer att behovet av ett utökat informationsutbyte som framförts till utredningen i flera fall kommer att tillgodoses genom de förslag som redovisas ovan. Den sekretessbrytande bestämmelse som utredningen föreslår ska föras in i 10 kap. OSL är emellertid begränsad. Bestämmelsen innebär inte heller en skyldig-
18
Ds 2022:13 |
Sammanfattning |
het att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Utredningen föreslår därför en särskilt författningsreglerad uppgiftsskyldighet i vissa fall.
En ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet införs i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bestäm- melsen innebär att Migrationsverket, Skatteverket och Centrala studiestödsnämnden (CSN) på begäran av Arbetsförmedlingen ska lämna uppgifter och som är av betydelse för ett ärende inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
En ny bestämmelse införs i studiestödsförordningen (2000:655) och 21 § och 23 § förordningen (2017:532) om studiestartsstöd får nya lydelser som innebär att Arbetsförmedlingen på begäran av CSN ska lämna uppgifter som behövs för tillämpningen av 2 och 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och lagen (2017:527) om studiestarts- stöd eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagarna. Vidare utvidgas den nuvarande uppgiftsskyldigheten för Migrationsverket gentemot CSN och Överklagandenämnden för studiestöd till att omfatta uppgifter som behövs för tillämpningen av 2 och 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och lagen (2017:527) om studiestarts- stöd eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till de lagarna.
En ny bestämmelse om underrättelseskyldighet för kommunerna införs i socialtjänstlagen (2001:453). Bestämmelsen innebär att socialnämnden ska underrätta Försäkringskassan när beslut om insatser för enskilda upphör eller ändras om uppgifterna är av betydelse för ärenden som regleras i SFB (2010:110).
En ny bestämmelse införs också i utlänningsförordningen (2006:97). Förslaget innebär att Migrationsverket ska underrätta Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om beslut att en person blivit avvisad eller utvisad när Migrationsverkets beslut har fått laga kraft och när beslutet har verkställts. Migrationsverket ska även underrätta Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om att en persons uppehållstillstånd har löpt ut och uppgifter om att en enskild person inte ansökt om ett nytt tillstånd.
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt
En stor del av de behov av utökat informationsutbyte som framförts till utredningen rör formerna för utbyte av personuppgifter. Flera statliga myndigheter och kommuner har framfört behov av att i
19
Sammanfattning |
Ds 2022:13 |
större utsträckning få utbyta personuppgifter elektroniskt och enligt ett förfarande som innebär ett annat sätt än genom direktåtkomst. Utredningen gör bedömningen att det finns omotiverade begräns- ningar eller hinder för såväl statliga som kommunala myndigheter att utbyta uppgifter elektroniskt. Därutöver görs bedömningen att det är nödvändigt för dem att kunna utbyta uppgifter elektroniskt i större utsträckning och att detta bör kunna ske elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Utredningen lämnar förslag om en utökad möjlighet till elektroniskt utbyte för CSN och för Arbets- förmedlingen. Andra myndigheters behov av författningsändringar som rör behandling av personuppgifter för att åstadkomma ett effektivare informationsutbyte bereds inom Regeringskansliet och behandlas inte i utredningen.
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret
Utredningen föreslår att Migrationsverket läggs till bland de myn- digheter som får ha direktåtkomst till lägenhetsregistret. Migrationsverket får även ta del av uppgifter ur lägenhetsregistret på medium för automatiserad behandling. Förslaget innebär att Migrationsverket ges elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret för kontroll av lämnade uppgifter. Utredningen föreslår även att uppgifter i lägenhetsregistret får behandlas för sådan verksamhet som staten eller en kommun ansvarar för.
Konsekvenser för den personliga integriteten
Utredningen lämnar flera förslag i syfte att åstadkomma ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter och andra organ som jämställs med myndigheter enligt OSL. Förslagen väntas leda till att fler uppgifter utbyts mellan olika myndigheter. Ett utökat och mer omfattande informationsutbyte har påverkan på den personliga integriteten.
Utredningen bedömer att det integritetsintrång de olika för- slagen innebär vid en intresseavvägning får accepteras och anses vara godtagbart. Utredningen anser vid en bedömning av respektive förslag att uppgifterna omfattas av ett tillfredsställande sekre-
20
Ds 2022:13 |
Sammanfattning |
tesskydd efter utlämnandet. De bestämmelser för hantering av frågor om bevarande och gallring som finns i dag är tillräckliga och behöver inte justeras med anledning av förslagen.
Utredningen har analyserat konsekvenserna för den personliga integriteten för att särskilt belysa förslagens redovisade samlade effekt för den personliga integriteten. I detta avseende konstaterar utredningen i avvägningen att informationsutbytet är en nödvändig förutsättning för att myndigheter samt sådana som enligt OSL jämställs med myndigheter får tillgång till uppgifter som de behöver i sin författningsreglerade verksamhet.
Ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte är viktigt, inte bara ur ett statsfinansiellt perspektiv, utan också för att upp- rätthålla förtroendet för den offentliga förvaltningen. Intresset för att skydda det allmänna och gemensamma väger därför tungt. Utredningen konstaterar att medborgarna har förväntningar på det allmänna och att förtroendet för välfärdssystemens legitimitet är centralt. Informationsutbytet bör vara i takt med tiden och uppgifter behöver därför i större utsträckning kunna utbytas elektroniskt.
Utredningen anser att även den samlade effekten av utredningens förslag är förenlig med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den enskildes personliga integritet. Personuppgiftsbehandlingen är också nödvändig och tillåten på det sätt som krävs enligt artikel 6 i dataskyddsförordningen och 2 kap. 1 § brottsdatalagen. Utred- ningen anser att det inte finns några realistiska alternativa vägar för att nå samma resultat som är mindre integritetskänsliga. Vidtagna och befintliga skyddsåtgärder får anses vara tillräckliga.
Övriga konsekvenser av förslagen
Utredningen bedömer att effektivitetsvinsterna överstiger kostna- derna för ett utökat informationsutbyte. Utredningen bedömer att förslagen kan förväntas leda till dels besparingar i form av minskade felaktiga utbetalningar (såväl avsiktliga som oavsiktliga) från utbeta- lande statliga myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor, dels effektivitetsvinster vid de utbetalande myndigheterna. Utredningen bedömer att förslagen om ett utökat informationsutbyte kommer att leda till att minska skattefelet eftersom myndigheternas kontroll- verksamhet i vid mening kan förväntas bidra till att försvåra för
21
Sammanfattning |
Ds 2022:13 |
företag som drivs av oseriösa personer att anlita svart arbetskraft. En annan indirekt effekt är att konkurrensvillkoren förbättras för majo- riteten av näringslivet som följer lagar och andra regler. I förläng- ningen kan förslagen om ett utökat informationsutbyte också väntas ge allmänheten bättre och säkrare service.
Utredningen anser inte att kommunerna behöver statlig finansie- ring för att förslagen ska genomföras eller att förslaget om kommu- nernas underrättelseskyldighet utgör ett oproportionerligt intrång i den kommunala självstyrelsen.
För arbetslöshetskassornas del kan eventuella kostnader som för- slagen innebär förväntas vägas upp av de besparingar som förslagen möjliggör.
Vad gäller effekter för företag konstaterar utredningen att pro- blem med fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet bedöms vara ett ökande problem, särskilt i vissa branscher. Företag som är verksamma inom sådana branscher möter konkurrens från oseriösa företag. När företag bryter mot uppställda lagar och regler får de fördelar gentemot sina konkurrenter. För seriösa företag kan det vara svårt att verka under sådana villkor. Det kan också antas att investeringsviljan är låg i branscher där det är känt att det före- kommer osund konkurrens, vilket ytterligare hämmar möjligheterna för seriösa företag att verka och växa på en sådan marknad. Ett utökat informationsutbyte bidrar således till att fastslagna villkor inom näringslivet kan upprätthållas och att seriösa företag kan växa i branscher där de i dag möter osund konkurrens.
Utredningen bedömer att förslagen kommer att innebära positiva effekter för möjligheterna att motverka brottslighet och att de stärker det brottsförebyggande arbetet. Den effektivisering som förslagen i flera avseenden bidrar till kan dessutom frigöra resurser som kan användas åt mer djupgående utredningar där risken för fel är som störst vilket leder till att fler brott kan upptäckas.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Bestämmelserna bör träda i kraft den 1 juli 2023. Utredningen be- dömer att det inte finns något behov av övergångsbestämmelser.
22
Summary
Remit
The Inquiry has evaluated the possibilities of exchanges of in- formation between public authorities, municipalities and unemployment insurance funds.
In an interim report the Inquiry has made a compilation of previous proposals and surveyed the need for any additional exchange of information to ensure that public authorities, munici- palities and unemployment insurance funds have access to the information about private individuals and companies that they need to make correct decisions concerning benefits/compensation from welfare systems and to counter
Interim report
In the interim report what restrictions or impediments for an effective and appropriate exchange of information between public authorities, municipalities and unemployment insurance funds are analysed. The causes identified vary and the picture of what restricts or impedes the exchange of information is multifaceted. The legal impediments are most prominent. Alongside the legal impediments there are impediments associated with technical requirements and impediments linked to the application of the regulations.
23
Summary |
Ds 2022:13 |
As regards legal impediments to an effective and appropriate exchange of information, the Inquiry notes that the current secrecy- override provisions do not permit sufficient exchange of in- formation of importance for another public authority. For example, the scope of the general clause in the Public Access to Information and Secrecy Act (PAISA) is too limited and current provisions about the obligation to provide information are too detailed in certain cases. It needs to be possible to release information to a greater extent at the initiative of the party that has the information at its disposal. The regulations concerning how personal data may be processed are another restriction on the exchange of information.
The Inquiry’s starting points
Against the background of the Inquiry’s analysis in its interim report of what impedes the exchange of information, the Inquiry has formulated a number of starting points that have formed the basis for its proposals. There are also a number of fundamental principles that have provided important input for the Inquiry’s proposals.
The Inquiry notes that confidence in welfare systems is of central importance and that trust in public institutions is one of the foundations of a
24
Ds 2022:13 |
Summary |
The Inquiry notes that some invasion of privacy is necessary to maintain important functions in society. Issues concerning secrecy and the exchange of information are closely linked to the privacy of private persons. In assessing an invasion of privacy, a balance must be struck on the basis of the interests affected. The invasion of a private person’s privacy that a greater exchange of information entails must be weighed against the possibilities for public authorities and other bodies covered by the PAISA, e.g., un- employment insurance funds, to perform their duties. In general, the protection of a private person’s privacy should not be given such a strong standing that the performance of important public functions is made more difficult. No should this be done at the cost of too restrictive an effect on cooperation between certain public authorities.
Central government authorities and municipal authorities shall collaborate and assist one another in their areas of activities. If this is to be maintained in practice the collaborating bodies need to have the tools necessary to be able to achieve the purpose of their collaboration. It is therefore important to adopt a
The regulations should be comprehensible and easy to apply. During the 40 years that have elapsed since secrecy between public authorities was regulated, the statues have been amended and a large number of further provisions have been added. As a result, parts of the regulations have become hard to overview and parts difficult to interpret. The Inquiry has therefore had the ambition of achieving, as far as possible, an overall solution to the needs reported by public authorities. At the same time as the regulations concerning secrecy and the processing of personal data have become more and more difficult to apply, the development of society has meant that the need to exchange information now is greater than it used to be. The Inquiry has therefore had the starting point of regulating the exchange of information through provisions that can be applied more generally, to the extent that this can be done with acceptable protection for individual privacy and acceptable protection for both private individuals and companies.
The regulations on the exchange of information should also be designed to be as
25
Summary |
Ds 2022:13 |
stration has to be legally certain administration and also a secure administration in other respects. It is important that there are stable legal conditions for the continued development of a digital administration that collaborates both internally within organisations and in relation to other organisations.
The Inquiry considers that the use of consent as a basis for processing personal data in connection with an increased exchange of information is not a viable way forward from the perspective of either secrecy or personal data.
The general administrative law principles of legality, objectivity and proportionality should be applied to all exchange of in- formation, while the other provisions of the Administrative Procedure Act will only be applicable once a case is considered to have been opened. The Inquiry’s starting point of presenting proposals concerning the exchange of information that meet a high standard of requirements for effective administration, therefore takes account of these principles.
The Inquiry’s proposals
Introduction of a new general
The Inquiry considers that central government authorities and municipal authorities and the bodies equated with public authorities under the PAISA should be given the ability to exchange information covered by secrecy to a greater extent than at present. There is an unjustified gap between the duties of the central government authorities surveyed and their legal ability to perform them. The same applies to some extent to municipal authorities and unemployment insurance funds. This means that the present
A general possibility of releasing information covered by secrecy for the protection of private persons to another public authority
26
Ds 2022:13 |
Summary |
should be added to Chapter 10 of the PAISA. The new provision means that secrecy does not prevent information that is at the disposal of a public authority being passed to another public authority if the information is needed to enable the receiving public authority to perform its activities regulated by statute.
The provision means that information may be released both on request and on the initiative of the public authority. This does not mean that the public authority that has the information at its disposal has an obligation to release information on its own initiative. If a public authority knows that another public authority needs the information, the information should, however, be released if the other requirements are met, A release of information on the initiative of the releasing public authority may mean that a case is initiated at the receiving public authority or that the information is used in a case that is already ongoing. So the exchange of information can take place both as part of processing of cases and in the public authority’s actual actions.
The provision only overrides secrecy concerning protection for the personal and financial circumstances of private persons. Private person means both a natural person and a legal person. This means that secrecy that protects other interests is not overridden pursuant to the provision. The provision covers exchanges of information that take place routinely. When a routine release of information is justified pursuant to the provision, an assessment shall be made in advance, and it does not need to refer to an examination of each individual case. If the release refers to a large quantity of information that needs to be exchanged routinely, it must be presumed that the public authorities will, in consultation with one another, jointly put suitable forms in place for ensuring that only relevant information is exchanged.
The
In addition to limitations applying since the release may only be made if another public authority needs the information in question for its activities regulated by statute, the information must not be released either if preponderant reasons indicate that the interest to be protected by the secrecy takes precedence over the interest in releasing the information. This means that there is a possibility, in
27
Summary |
Ds 2022:13 |
special cases, of taking account of strong privacy interests concerning private persons and sensitive information in a public authority’s activities. The requirement of preponderant reasons is an expression of the need for expanded exchange of information to normally take precedence over other interests. However, one important step in balancing integrity and effectiveness is to ensure that the provision does not go further than justified and that the protection for certain information is maintained in situations where, for example a release can appear to be inappropriate, or the result would appear to be offensive.
The proposed regime does not affect the application of other provisions regarding, for instance, public authorities’ possibilities of processing personal data. These provisions will continue to apply, even with the proposed provision.
Even if the proposed provision does not entail an obligation for a public authority to release information on its own initiative to another public authority, certain secrecy that has been considered to be particularly important to maintain has been exempted from the scope of the provision. The Inquiry considers that the deliberations made regarding the restriction of the scope of the general clause are also valid for a new general
Expanded possibility of exchanging public information
A new provision making it possible for a public authority to release information to another public authority on its own initiative to a greater extent should be inserted in Chapter 6 of the PAISA.
The Inquiry notes that information that is public has been judged by the legislator to be of such a nature that it shall not be covered by secrecy. There is already an obligation to release this information if another public authority requests access to the information as long as this does not impede the due conduct of the authority's work (Chapter 6, Section 5 of the PAISA). The proposed provision supplements this provision.
When public information is compiled and processed along with other information, this can be considered an invasion of privacy. To
28
Ds 2022:13 |
Summary |
counter an unjustified dissemination of public information the scope of the provision should therefore be restricted to relate to in- formation that can be presumed to be of importance for the activities of the receiving public authority. The proposed provision does not entail an obligation for a public authority to release information on its own initiative. The provision provides scope for the exchange of information in individual cases and for the routine exchange of information.
An expanded obligation to release information in certain cases
The Inquiry makes the assessment that, in several cases, the need for an expanded exchange of information reported to the Inquiry will be satisfied by the proposals set out above. However, the secrecy- override provision that the Inquiry proposes should be entered in Chapter 10 of the PAISA is limited. Nor does the provision mean an obligation for a public authority to release information on its own initiative. The Inquiry therefore proposes a special statutory obligation to provide information in certain cases.
A new provision on an obligation to release information should be inserted in the Ordinance on Labour Market Activities (2000:628). The provision requires the Swedish Migration Agency, the Swedish Tax Agency and the Swedish Board of Student Finance (CSN) to release information at the request of Arbetsförmedlingen [the Swedish Public Employment Service] that is of importance for a case in labour market activities.
A new provision should be inserted in the Student Aid Ordinance (2000:655) and Sections 21 and 23 of the Education Entry Grant Ordinance (2017:532) should be given new wording requiring CSN to release, at the request of Arbetsförmedlingen, information needed for the application of Chapters 2 and 3 of the Student Aid Act (1999:1395) and the Education Entry Grant Act (2017:527) or regulations issued pursuant to these Acts. Moreover, the present obligation for the Swedish Migration Agency to release information to CSN and the National Board of Appeal for Student Aid should be expanded to cover information needed for the application of Chapters 2 and 3 of the Student Aid Act (1999:1395) and the Edu-
29
Summary |
Ds 2022:13 |
cation Entry Grant Act (2017:527) or regulations issued pursuant to these Acts.
A new provision concerning an obligation to notify for municipalities should be inserted in the Social Services Act (2001:453). The provision requires the municipal social welfare committee to notify Försäkringskassan [the Swedish Social Insurance Agency] when decisions on services for individuals expire or are amended if the information is of importance for cases regulated in the Social Insurance Code (2010:110).
A new provision should also be inserted in the Aliens Ordinance (2006:97). The proposal requires the Swedish Migration Agency to notify Försäkringskassan and the Swedish Pensions Agency of a decision that a person has been refused entry or expelled when the Migration Agency’s decision has become legally binding and when the decision has been enforced. The Migration Agency is also required to notify Försäkringskassan and the Pensions Agency that a person’s residence permit has expired and information that a private individual has not applied for a new permit.
It should be possible for the exchange of information between public authorities to take place electronically
A large part of the need for an expanded exchange of information reported to the Inquiry concerns the forms for exchanging personal data. Several central government authorities and municipalities have reported a need to exchange personal data electronically to a greater extent and to do so according to a procedure that involves some way of doing so other than direct access. The Inquiry makes the assessment that there are unjustified restrictions or impediments for both central government authorities and municipal authorities in exchanging information electronically. The Inquiry also makes the assessment that it is essential for them to be able to exchange information electronically to a greater extent and that it should be possible for this to be done in some other way than through direct access. The Inquiry presents proposals for an expanded possibility of direct electronic exchanges for CSN and Arbetsförmedlingen. Other public authorities’ need for statutory amendments con- cerning the processing of personal data to achieve a more effective
30
Ds 2022:13 |
Summary |
exchange of information are being processed in the Government Offices and are not dealt with in the Inquiry.
The question of the Swedish Migration Agency’s need for electronic access to the register of dwellings
The Inquiry proposes that the Swedish Migration Agency be added to the public authorities that may have direct access to the register of dwellings. The Migration Agency may also access to information from the register of dwellings on a medium for automated pro- cessing. The proposal means giving the Migration Agency electronic access to the register of dwellings for controls of information given. The Inquiry also proposes that information in the register of dwellings may be used for activities that central government or a municipality is responsible for.
Impact on privacy
The Inquiry presents several proposals to achieve a greater exchange of information between public authorities and other bodies equated with public authorities under the PAISA. The proposals are expected to lead to more information being exchanged between public authorities. An expanded and more extensive exchange of information also affects personal integrity.
The Inquiry’s assessment is that the invasion of privacy entailed by the various proposals when interests are balanced must be accepted and is considered acceptable. In assessing each proposal, the Inquiry considers that the information is covered by satisfactory confidentiality protection after disclosure. The current provisions for handling questions concerning preservation and weeding are sufficient and do not need to be adjusted on account of the proposals.
The Inquiry has analysed the impacts on privacy so as to cast particular light on the aggregate reported effect of the proposals on privacy. In this respect the Inquiry notes that, when balancing, the exchange of information is essential to enable public authorities and bodies equated with public authorities under the PAISA to access information they need in their activities regulated by statute.
31
Summary |
Ds 2022:13 |
An effective and appropriate exchange of information is important not only from a fiscal perspective, but also to maintain confidence in the public administration. The interest in protecting the public institutions and common concerns therefore carries a great deal of weight. The Inquiry notes that citizens have expectations of the public institutions and that confidence in the legitimacy of welfare systems is of central importance. The exchange of information must also keep pace with time, and it therefore needs to be possible to exchange information electronically to a greater extent.
The Inquiry considers that the overall effect of the Inquiry’s proposals is compatible with the requirements for protection from unacceptable invasions of privacy. The processing of personal data is also essential and permitted in the way required under Article 6 of the General Data Protection Regulation and Chapter 2, Section 1 of the Crime Data Act. The Inquiry considers that there are no realistic alternative routes to achieving the same result that are less sensitive in terms of privacy. The current and implemented/proposed safe- guards must be considered sufficient.
Other impacts of the proposals
The Inquiry considers that the gains in terms of effectiveness exceed the costs of an expanded exchange of information. In the Inquiry’s assessment, its proposals can be expected to lead both to savings in the form of decreases in incorrect payments (both intentional and unintentional) from central government authorities, municipalities and unemployment insurance funds making payments and to gains in effectiveness at the public authorities making payments. In the Inquiry’s assessment, its proposals for an expanded exchange of information will lead to a reduction of the tax error since the control activities in broad terms of the public authorities will help to make it more difficult for companies run by fraudulent individuals to engage unregistered labour. Another indirect effect is that the conditions for competition will be improved for the majority in the business sector who comply with laws and other regulations. in the longer term the proposals for an expanded exchange of information are also expected to give the public better and more secure service.
32
Ds 2022:13 |
Summary |
The Inquiry does not consider that the municipalities need central government funding because the proposals are to be implemented or that the proposal of the municipalities’ obligation to notify is a disproportionate intrusion into local
As regards the unemployment insurance funds, any costs resulting from the proposals are expected to be offset by the savings made possible by the proposals.
As regards the effects on companies, the Inquiry notes that problems of cheating, regulatory breaches and crime in working life are judged to be on the increase, especially in certain industries. Companies operating in these industries meet competition from unserious companies. When companies break the laws and re- gulations in place, they get advantages over their competitors. In can be difficult for serious companies to operate in such conditions. It can also be assumed that the willingness to invest is low in industries where unsound competition is known to occur, further inhibiting the possibilities for serious companies to operate and grow in such a market. So, an expanded exchange of information contributes to enabling the conditions put in place in the business sector to be maintained and also to enabling serious companies to grow in industries where they currently meet unsound competition.
The Inquiry’s assessment is that its proposals will entail positive effects for the possibilities of countering crime and that they strengthen crime prevention work. Moreover, the increase in effectiveness that the proposals contribute to in several respects can release resources that can be used for more penetrating in- vestigations where the risk of errors is greatest, which leads to it being possible to detect more criminal offences.
Entry into force and transitional provisions
The provisions should enter into force on 1 July 2023. The Inquiry’s assessment is that there is no need for transitional provisions.
33
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs att det i socialtjänstlagen (2001:453) ska införas en ny paragraf, 12 kap. 7 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
12kap. 7 a §
Socialnämnden ska underrätta Försäkringskassan om att beslut om insatser för enskilda upphör eller ändras om uppgiften är av betydelse för ärenden som regleras
isocialförsäkringsbalken (2010:110).
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
35
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:378) om lägenhetsregister
Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2006:378) om lägenhetsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
5 §1 |
|
Uppgifter i lägenhetsregistret |
Uppgifter i lägenhetsregistret |
får behandlas för |
får behandlas för |
1.folkbokföring,
2.framställning av statistik,
3.forskning,
4.planering, uppföljning och utvärdering av bostadsbestånd och byggande.
1.verksamhet för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författ- ning,
2.framställning av statistik,
3.forskning,
4.planering, uppföljning och ut- värdering av bostadsbestånd och byggande.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
1Senaste lydelse 2006:378.
36
Ds 2022:13 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att det ska införas en ny rubrik närmast före 10 kap. 15 a §, dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 5 a § och 10 kap.
15 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
6 kap.
5 a §
En myndighet får till en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd och uppgiften kan antas vara av betydelse för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.
10 kap.
Myndigheters författnings- reglerade verksamhet
15 a §
Sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden hindrar inte att uppgift lämnas till en annan myndighet, om det behövs för att den motta- gande myndigheten ska kunna fullgöra författningsreglerad verk- samhet.
En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska
37
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
skydda har företräde framför in- tresset av att uppgiften lämnas ut.
Första stycket gäller inte i fråga om sekretess enligt 24 kap. 2 a och 8 §§, 25 kap.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
38
Ds 2022:13 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
|
17 a § |
|
|
|
Migrationsverket, |
Skatte- |
|
|
verket och Centrala studiestöds- |
||
|
nämnden ska på begäran lämna |
||
|
Arbetsförmedlingen uppgifter som |
||
|
är av betydelse för ett ärende inom |
||
|
den |
arbetsmarknadspolitiska |
|
|
verksamheten. |
|
|
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
39
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
1.5Förslag till förordning om ändring i studiestödsförordningen (2000:655)
Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödsförordningen (2000:655)
dels att 13 a § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 13 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
6 kap.
13 a §1
Migrationsverket skall på begäran lämna Centrala studie- stödsnämnden eller Överkla- gandenämnden för studiestöd uppgift om en utlänning vistas i Sverige enligt utlänningslagen (2005:716). Uppgiftsskyldigheten avser
1. namn,
2.personnummer eller samord- ningsnummer,
3.medborgarskap,
4.tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige med angivande av vilken typ av tillstånd eller annat bevis som har beviljats eller utfärdats,
5.dag för beslut om tillstånd eller utfärdande av annat bevis om rätt att vistas i Sverige samt uppgift om hur länge tillståndet eller beviset gäller,
1Senaste lydelse 2006:862.
40
Ds 2022:13 |
Författningsförslag |
6.klassning av tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige enligt Migrations- verkets klassificeringssystem, och
7.upplysning om en person saknas.
Detta gäller dock bara om uppgifterna har betydelse för tillämpningen av 2 och 3 kap.
studiestödslagen (1999:1395) eller föreskrifter som har med- delats i anslutning till lagen.
6kap.
13b §
Arbetsförmedlingen ska på begäran lämna Centrala studie- stödsnämnden uppgifter som be- hövs för tillämpningen av 2 och 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
41
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
dels att paragraferna 12
dels att det ska införas en ny paragraf, 11 c §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
|
|
Föreslagen lydelse |
|
|
|
|
|
|
11 c § |
|
|
|
|
|
Får personuppgifter lämnas ut |
|
|
|
|
|
till en annan myndighet, får det |
|
|
|
|
|
ske på ett medium för auto- |
|
|
|
|
|
matiserad behandling. |
|
|
|
|
12 §1 |
|
|
Personuppgifter |
som |
får |
Personuppgifter |
som får |
|
behandlas enligt 6 § får lämnas ut |
behandlas enligt 6 § får lämnas ut |
||||
på ett medium för automatiserad |
på ett medium för automatiserad |
||||
behandling |
till |
Försäkrings- |
behandling till |
arbetslöshets- |
|
kassan, Centrala |
studiestöds- |
kassorna. |
|
||
nämnden |
och |
arbetslöshets- |
|
|
|
kassorna. |
|
|
|
|
|
Personuppgifter |
som |
får |
|
|
|
behandlas enligt 6 a § får lämnas |
|
|
|||
ut på ett medium för automati- |
|
|
|||
serad behandling till Försäkrings- |
|
|
|||
kassan. |
|
|
|
|
|
Personuppgifter som får be- |
|
|
|||
handlas enligt 7 a och 7 b §§ får |
|
|
|||
lämnas ut på ett medium för auto- |
|
|
|||
matiserad |
behandling till |
In- |
|
|
|
1Senaste lydelse 2014:1443.
42
Ds 2022:13 |
Författningsförslag |
spektionen för arbetslöshetsför- säkringen
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
43
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
1.7Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)
Härigenom föreskrivs att det i utlänningsförordningen (2006:97) ska införas en ny paragraf, 7 kap. 8 c §, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
7 kap.
8 c §
Om Migrationsverket fattar ett beslut om avvisning eller utvis- ning, ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten underrättas, dels när beslutet fått laga kraft, dels när det är verk- ställt.
Migrationsverket ska även till Försäkringskassan och Pensions- myndigheten lämna uppgift om att en enskilds uppehållstillstånd har löpt ut och uppgift om att en enskild inte ansökt om ett nytt tillstånd.
Första och andra styckena gäller inte om det är uppenbart att en underrättelse inte behöver lämnas.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
44
Ds 2022:13 |
Författningsförslag |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:108) om lägenhetsregister
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:108) om lägenhetsregister att 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
6 §1
Skatteverket får ha direkt- Migrationsverketoch
åtkomst till lägenhetsregistret. Skatteverket får ha direkt- åtkomst till lägenhetsregistret.
|
7 §2 |
|
|
|
Uppgifter i lägenhetsregistret |
|
Uppgifter i lägenhetsregistret |
får lämnas ut på medium för |
får |
lämnas ut på medium för |
|
automatiserad behandling till |
automatiserad behandling till |
||
1. |
Skatteverket, |
1. |
Migrationsverket, |
2. |
Statistiska centralbyrån, |
2. |
Skatteverket, |
3. |
den kommun där fastigheten är |
3. |
Statistiska centralbyrån, |
|
belägen, |
4. |
den kommun där fastigheten är |
|
|
||
4. |
fastighetsägaren. |
|
belägen, |
|
|
5. |
fastighetsägaren. |
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
1Senaste lydelse 2007:108.
2Senaste lydelse 2007:108.
45
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
1.9Förslag till förordning om ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321)
Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödsdataförordningen (2009:321)
dels att 15 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 15 a §, med följande lydelse.
Lydelse enligt Fi2022/00578
15 §
Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst enligt följande.
Mottagare |
Personuppgifter |
|
||
Allmän förvaltningsdomstol |
Uppgifter som krävs för pröv- |
|||
|
ning av överklagade beslut som |
|||
|
Centrala |
studiestödsnämnden |
||
|
har fattat. |
|
|
|
Bank eller annan betalnings- |
Namn, |
adress, personnummer, |
||
förmedlare |
samordningsnummer, särskilt |
|||
|
identifikationsnummer |
som |
||
|
getts av Centrala studiestöds- |
|||
|
nämnden, |
kontonummer, |
be- |
|
|
lopp, |
utbetalningsdatum |
och |
|
|
aviseringstext. |
|
||
Företag som tar fram och till studerande distribuerar bevis om studiestöd för studier
Namn, adress, personnummer, samordningsnummer, särskilt
identifikationsnummer som getts av Centrala studiestöds- nämnden, typ av bevis, giltig- hetstid för beviset och under vilken tidsperiod den studerande har beviljats studiestöd för studier.
46
Ds 2022:13Författningsförslag
Försäkringskassan |
Namn, kontaktuppgifter, |
|
|||
|
personnummer, |
samordnings- |
|||
|
nummer, |
särskilt |
identifi- |
||
|
kationsnummer |
som |
getts |
av |
|
|
Centrala |
studiestödsnämnden, |
|||
|
inkomster av förvärvsarbete, års- |
||||
|
arbetstid, karenstid för egen- |
||||
|
företagare, |
arbetsgivare eller |
|||
|
namn på företag för egenföre- |
||||
|
tagare och yrke. |
|
|
|
|
Inkassoföretag |
Namn, adress, |
personnummer, |
|||
|
samordningsnummer, |
särskilt |
|||
|
identifikationsnummer |
som |
|||
|
getts av Centrala studiestöds- |
||||
|
nämnden, |
skulduppgifter, |
den |
||
|
åtgärd som Centrala studie- |
||||
|
stödsnämnden begär att inkasso- |
||||
|
företaget ska vidta och orsak till |
||||
|
en återkallelse av begäran. |
|
|||
Kommun |
– Personnummer, samordnings- |
||||
|
nummer, |
särskilt |
identifi- |
||
|
kationsnummer |
som |
getts |
av |
|
|
Centrala |
studiestödsnämnden, |
|||
|
kommunkod, |
läroanstaltens |
|||
|
kod, studieväg, |
klass, studietid, |
|||
|
tid för studieavbrott och närvaro |
||||
|
på läroanstalten i fråga |
om |
|||
studerande som har fått studie- hjälp och som ansökt om stöd till inackordering enligt 15 kap. 32 § skollagen (2010:800),
–namn, adress, personnummer och samordningsnummer för betalningsmottagare av studie- hjälp, och
–namn, personnummer eller
samordningsnummer, adress
47
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
|
och tidigare studiestöd för att |
||||
|
kommunen ska kunna fullgöra |
||||
|
sina |
uppgifter |
enligt |
lagen |
|
|
(2017:527) om studiestartsstöd, |
||||
|
uppgift om den studerande har |
||||
|
beviljats studiestartsstöd |
samt |
|||
|
uppgifter om kommunens elek- |
||||
|
troniska åtkomst till person- |
||||
|
uppgifter hos Centrala studie- |
||||
|
stödsnämnden. |
|
|
||
Kronofogdemyndigheten |
Uppgifter som krävs för hand- |
||||
|
läggning av ärenden enligt lagen |
||||
|
(1990:746) |
om betalningsföre- |
|||
|
läggande och handräckning och |
||||
|
mål enligt lagen (1993:891) om |
||||
|
indrivning av statliga fordringar |
||||
|
m.m. som initierats av Centrala |
||||
|
studiestödsnämnden. |
|
|||
Migrationsverket |
Uppgift om att en person som |
||||
|
har fyllt 18 men inte 21 år har |
||||
|
beviljats |
studiehjälp |
enligt |
||
|
studiestödslagen |
(1999:1395), |
|||
|
som krävs för prövningen av om |
||||
|
en kommun har rätt till |
||||
|
ersättning |
enligt |
förordningen |
||
|
(1990:927) om statlig ersättning |
||||
|
för |
flyktingmottagande |
m.m. |
||
|
eller |
enligt |
förordningen |
||
|
(2010:1122) om statlig ersätt- |
||||
|
ning för insatser för vissa |
||||
|
utlänningar, samt namn, person- |
||||
|
nummer |
och |
samordnings- |
||
|
nummer. |
|
|
|
|
Myndighet eller organisation som är mottagare av under- rättelse enligt lagen (2008:206)
Uppgifter som krävs för att lämna en underrättelse enligt 3 § lagen (2008:206) om under-
48
Ds 2022:13Författningsförslag
om underrättelseskyldighet vid |
rättelseskyldighet vid |
felaktiga |
|||
felaktiga utbetalningar från väl- |
utbetalningar |
från |
välfärds- |
||
färdssystemen |
systemen. |
|
|
|
|
Myndighet som begär det eller |
Namn, adress, den studerandes |
||||
sådant organ som anges i bilagan |
länskod, |
kommunkod, |
läro- |
||
till offentlighets- och sekretess- |
anstaltens |
kod, |
studievägskod, |
||
lagen (2009:400) som begär det |
årskurs, |
läroanstaltens |
namn, |
||
|
utbildningens namn och läro- |
||||
|
anstaltens länskod. |
|
|
||
Omställningsorganisation enligt
4§ lagen (2022:000) om omställ- ningsstudiestöd
Namn, personnummer, sam-
ordningsnummer, särskilt
identifikationsnummer som getts av Centrala studie- stödsnämnden, beviljat omställ-
ningsstudiebidrag, stödets omfattning och inkomst
som ligger till grund för beslut om omställningsstudiestöd.
Polismyndigheten |
Uppgifter som krävs dels för att |
||||
|
Centrala |
studiestödsnämnden |
|||
|
ska kunna |
göra anmälningar |
|||
|
enligt |
|
bidragsbrottslagen |
||
|
(2007:612), dels för Polis- |
||||
|
myndighetens handläggning |
av |
|||
|
sådana anmälningar. |
|
|
||
Skatteverket |
Uppgifter |
som krävs |
för |
att |
|
|
fullgöra skyldigheten att lämna |
||||
|
kontrolluppgifter eller uppgifter |
||||
|
om |
betalningsmottagare |
i |
||
|
arbetsgivardeklarationer |
enligt |
|||
|
skatteförfarandelagen |
|
|
||
|
(2011:1244) och uppgifter som |
||||
|
krävs för att fullgöra skyldig- |
||||
|
heten |
att |
underrätta |
Skatte- |
|
49
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
|
verket |
enligt |
folkbokförings- |
||||
|
lagen (1991:481). |
|
|
|
|||
Transportstyrelsen |
Namn |
och |
|
personnummer i |
|||
|
ärende |
om |
körkortslån enligt |
||||
|
förordningen |
|
(2018:1118) |
om |
|||
|
körkortslån. |
|
|
|
|
|
|
Örebro kommun |
Namn, personnummer, samord- |
||||||
|
ningsnummer, särskilt |
identifi- |
|||||
|
kationsnummer |
som |
getts |
av |
|||
|
Centrala studiestödsnämnden, |
||||||
|
beviljat belopp i bidrag enligt |
||||||
|
förordningen |
|
(1995:667) |
om |
|||
|
bidrag till vissa funktions- |
||||||
|
hindrade elever i gymnasieskolan |
||||||
|
som |
utbetalas |
till |
Örebro |
|||
|
kommun för kostnad för kost, |
||||||
|
logi och annan service i samband |
||||||
|
med boendet som kommunen |
||||||
|
tillhandahåller |
samt den totala |
|||||
|
kostnaden för sådant. |
|
|
||||
Överklagandenämnden |
för Uppgifter |
som |
krävs |
för |
|||
studiestöd |
prövning av överklagade beslut |
||||||
|
som Centrala studiestödsnämn- |
||||||
|
den har fattat. |
|
|
|
|
||
Centrala studiestödsnämnden får också lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst i den ut- sträckning det behövs för att någon annan ska kunna lämna ut personuppgifter elektroniskt till myndigheten.
Föreslagen lydelse
15 §
Centrala studiestödsnämnden får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst till enskild enligt följande.
50
Ds 2022:13 |
Författningsförslag |
Mottagare |
Personuppgifter |
|
Bank eller annan betalnings- |
Namn, adress, personnummer, |
|
förmedlare |
samordningsnummer, |
särskilt |
|
identifikationsnummer |
som getts |
|
av Centrala studiestödsnämnden, |
|
|
kontonummer, |
belopp, |
|
utbetalningsdatum |
och |
|
aviseringstext. |
|
Företag som tar fram och till studerande distribuerar bevis om studiestöd för studier
Namn, adress, personnummer,
samordningsnummer, särskilt identifikationsnummer som getts av Centrala studiestödsnämnden, typ av bevis, giltighetstid för beviset och under vilken tids- period den studerande har be- viljats studiestöd för studier.
Inkassoföretag |
Namn, adress, |
personnummer, |
|
|
samordningsnummer, |
särskilt |
|
|
identifikationsnummer |
som getts |
|
|
av Centrala studiestödsnämnden, |
||
|
skulduppgifter, |
den åtgärd som |
|
|
Centrala studiestödsnämnden be- |
||
gär att inkassoföretaget ska vidta och orsak till en återkallelse av begäran.
Organisation som är mottagare av
underrättelse enligt lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen
Sådant organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) som begär det
Uppgifter som krävs för att lämna en underrättelse enligt 3 § lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen.
Namn, adress, den studerandes länskod, kommunkod, läro- anstaltens kod, studievägskod,
51
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
Omställningsorganisation enligt 4 § lagen (2022:000) om omställ- ningsstudiestöd
årskurs, läroanstaltens namn, utbildningens namn och läro- anstaltens länskod.
Namn, personnummer, samord- ningsnummer, särskilt identifi- kationsnummer som getts av
Centrala studiestödsnämnden, beviljat omställningsstudiebidrag, stödets omfattning och inkomst som ligger till grund för beslut om omställningsstudiestöd
Centrala studiestödsnämnden får också lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst i den utsträckning det behövs för att någon annan ska kunna lämna ut personuppgifter elektroniskt till myndigheten.
15 a §
Får en personuppgift lämnas ut till en myndighet, kan det ske elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
52
Ds 2022:13 |
Författningsförslag |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:532) om studiestartsstöd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:532) om studiestartsstöd att 21 och 23 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
|
|
|
Föreslagen lydelse |
|
|||
|
|
|
|
|
21 §1 |
|
|
|
Arbetsförmedlingen |
ska |
på |
Arbetsförmedlingen |
ska på |
||||
begäran lämna Centrala studie- |
begäran lämna Centrala studie- |
|||||||
stödsnämnden |
eller |
Över- |
stödsnämnden |
eller |
Över- |
|||
klagandenämnden för studiestöd |
klagandenämnden för studiestöd |
|||||||
uppgift om huruvida en sökande |
uppgift som behövs för tillämp- |
|||||||
uppfyller villkoren enligt 4 §. |
|
ningen av lagen (2017:527) om |
||||||
Första stycket gäller bara om |
studiestartsstöd |
eller föreskrifter |
||||||
uppgiften |
har |
betydelse |
för |
som har meddelats i anslutning till |
||||
tillämpningen |
av |
lagen |
lagen. |
|
|
|||
(2017:527) |
om studiestartsstöd |
|
|
|
||||
eller |
föreskrifter |
som |
har |
|
|
|
||
meddelats i anslutning till lagen.
Författningsförslag |
Ds 2022:13 |
tillstånd eller annat bevis som har beviljats eller utfärdats,
5.dag för beslut om tillstånd eller utfärdande av annat bevis om rätt att vistas i Sverige samt uppgift om hur länge tillståndet eller beviset gäller,
6.klassning av tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige enligt Migrations- verkets klassificeringssystem, och
7.upplysning om en person saknas.
Första stycket gäller bara om uppgifterna har betydelse för
tillämpningen av lagen (2017:527) om studiestartsstöd eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
54
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Uppdraget
Utredningen har i uppdrag att utvärdera möjligheterna till in- formationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor (Fi2021/02442). Syftet är att säkerställa att myndig- heter, kommuner och arbetslöshetskassor har tillgång till den information om enskilda personer och företag som de behöver för att fatta korrekta beslut i fråga om ersättningar från välfärds- systemen, och för att motverka arbetslivskriminalitet. Utredningen ska undersöka om de möjligheter till informationsutbyte som redan finns tillämpas på ett effektivt sätt, men också om det finns behov av utökade möjligheter till informationsutbyte. Utredningen ska vid sina överväganden beakta behovet av skydd för den enskildes personliga integritet.
Utredningen ska bl.a.
•göra en sammanställning av de förslag som myndigheter och utredningar tidigare har lämnat när det gäller behovet av informa- tionsutbyte för att motverka bidragsbrott, felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och arbetslivskriminalitet,
•kartlägga vilka uppgifter berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver för att säkerställa korrekta besluts- underlag för utbetalningar från välfärdssystemen,
•analysera vilket behov av informationsutbyte som berörda myn- digheter har för att kunna samverka och kontrollera arbetsplatser mer effektivt i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet och hur ett sådant informationsutbyte skulle kunna regleras,
55
Utredningens uppdrag och arbete |
Ds 2022:13 |
•göra en översyn av de regler som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte och bedöma om, och i så fall hur, informationsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket,
•bedöma om det finns behov av ändrade regler, avseende till exem- pel sekretess eller behandling av personuppgifter, för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte, samtidigt som behovet av skydd för den enskildes personliga integritet beaktas, och i så fall föreslå nödvändiga författnings- ändringar, samt
•ta ställning till hur uppgifter ska lämnas, till exempel genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behandling, på ett sätt som säkerställer ett bibehållet skydd för den personliga integriteten, och vid behov lämna författningsförslag som möjlig- gör detta.
En delredovisning ska lämnas senast den 31 januari 2022. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 juni 2022.
Uppdraget är omfattande och vissa avgränsningar utöver dem som redan framgår av direktiven har därför gjorts. I avsnitt 2.4 redogörs närmare för de avgränsningar som utredningen har gjort i sitt arbete. Uppdraget återges i dess helhet i bilaga 2 (s.
2.2Utredningens arbete
Utredningsarbetet påbörjades i augusti 2021. I utredningens uppdrag anges att utredningen vid behov ska samråda med relevanta myndigheter och aktörer. Utredningen har i arbetet med del- rapporten samrått med Bolagsverket, Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Ekobrottsmyndigheten, Arbetsmiljö- verket, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen, Inspektionen för vård och omsorg, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Sveriges a- kassor och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Samråd med de som anges ovan har skett genom inledande möten under hösten 2021. Därefter har sekretariatet haft fortlöpande kontakter med
56
Ds 2022:13 |
Utredningens uppdrag och arbete |
företrädare för berörda myndigheter och organisationer. Inledande möten genomfördes i syfte att ge dem som mer direkt berörs av utredningens uppdrag en möjlighet att framföra synpunkter på nuvarande förutsättningar för informationsutbyte samt redovisa eventuella behov och förslag till utökat informationsutbyte. Vid sidan av ovanstående kontakter har utredningen deltagit vid myn- dighetsöverskridande samverkansmöten med Stora branschgrup- pen8, samverkansinitiativet motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR9) och eSamverkansprogrammet (eSam10). Utredningen har haft kontakt med företrädare för Krono- fogdemyndigheten, Integritetsskyddsmyndigheten och Byggmark- nadskommissionen. Utredningen har löpande haft kontakt med Ekonomistyrningsverket och har också gett tillfälle för vissa intresseorganisationer att utifrån sina perspektiv föra fram syn- punkter. Därutöver har utredningen deltagit vid ett seminarium anordnat av Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (SNS)11 Sekretess mellan myndigheter – ett hinder för effektiv brotts- bekämpning?
Utöver samråd med relevanta myndigheter och aktörer har utredningen också löpande haft kontakt med andra utredningar som behandlar närliggande frågor (se vidare avsnitt 2.6), däribland Delegationen mot arbetslivskriminalitet (A 2021:04), utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brotts- bekämpande myndigheter (Ju 2022:03) samt utredningen om in- rättande av Utbetalningsmyndigheten (Fi 2022:01).
2.3Delrapporten
De delar av uppdraget som avser en sammanställning av tidigare förslag, kartläggning av behov av ytterligare informationsutbyte och
8Stora branschgruppen innehåller representanter från arbetstagar- och arbetsgivarorganisa- tioner, bransch- och intresseorganisationer samt myndigheter. Den arbetar för lösningar som ska leda till ökad konkurrensneutralitet mellan företag i Sverige.
9I MUR deltar 18 olika myndigheter i ett arbete mot missbruk och brott inom välfärds- systemen.
10eSam är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan myndigheter och SKR som bildades 2015 när
11SNS är en oberoende ideell förening som sammanför företrädare för näringsliv, förvaltning, akademi och politik.
57
Utredningens uppdrag och arbete |
Ds 2022:13 |
bedömning av om informationsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket, har redovisats i en delrapport som överlämnades den 31 januari 2022. Där redovisas också utredningens bedömning av om det finns behov av ändrade regler för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte. Rapporten återges i sin helhet i bilaga 2.
Sedan utredningen lämnat sin delrapport har kartläggningen kompletterats med underlag från kommunerna. Vidare har CSN inkommit med underlag i vilket de redovisar myndighetens behov av utökat informationsutbyte. Redovisningen av kommunernas och CSN:s behov av uppgifter för att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och arbetet mot arbetslivskriminalitet redovisas i bilaga 1.
2.4Avgränsningar
I delrapporten redovisas en sammanställning av tidigare framförda förslag och utredningens kartläggning av berörda statliga myndig- heters, kommuners och arbetslöshetskassors redovisade behov av utökat informationsutbyte.
Sammanställningen omfattar förslag som tidigare redovisats i statliga utredningar, departementspromemorior eller lämnats i myndighetsrapporter samt i särskilda skrivelser till regeringen. Sammanställningen är inte uttömmande utan avser de för uppdraget mest relevanta förslagen (se bilaga 2, s.
Det kvarstående behovet av utökat informationsutbyte som framförts till utredningen under arbetet har kartlagts av utredningen (se bilaga 2, s.
Av kartläggningen framgår att behoven som framförts är omfattande. Det har därför inte varit möjligt att inom ramen för utredningens arbete omhänderta samtliga framförda behov (se också avsnitt 4.7 och 5.6).
58
Ds 2022:13 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Ett skäl till detta är att det inom den begränsade tid som utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att utreda frågorna närmare. Utredningen har dessutom i flera fall mottagit information om behov av uppgifter för vilka det av underlaget inte framgår närmare vilka uppgifter som avses eller vad som hindrar eller begränsar ett utbyte av sådana uppgifter i dag. Trots att vissa behov inte har preciserats utesluter utredningen inte att sådana uppgifter kan ha stor betydelse för myndigheternas verksamhet.
Ett annat skäl till att utredningen inte lämnar förslag avseende vissa framförda behov är att behovet av utökat informationsutbyte i vissa fall har ett nära samband med andra frågor, som t.ex. ändrade förutsättningar för när ett tillstånd att bedriva viss verksamhet ska ges eller vilka utredningsbefogenheter en kommun eller statlig myn- dighet har. Frågorna bör i dessa fall, enligt utredningens mening, lämpligen behandlas tillsammans. Samma sak gäller sådana behov som utgör en del av en större översyn av t.ex. registerförfattningar, där frågorna om utökat informationsutbyte lämpligen bör behandlas tillsammans med andra närliggande frågor.
2.5Behov av författningsändringar som ligger utanför uppdraget
Under arbetet med utredningens delrapport har flera myndigheter lyft fram vikten av att se över de olika myndigheternas registerlagar. Regelverket om hur personuppgifter får behandlas har stor betydelse för statliga och kommunala myndigheters och arbetslöshetskassors förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar och för att förebygga arbetslivskriminalitet. Vissa frågor som rör behandling av personuppgifter för att åstadkomma ett effektivare informations- utbyte behandlas i promemorian. För en del statliga myndigheter pågår redan arbete med större översyner av registerförfattningar. För övriga myndigheter kan motsvarande eller liknande översyner behöva göras och särskilda utredningar kan behöva tillsättas för detta ändamål. Sådana generella översyner ryms inte inom ramen för utredningens uppdrag.
59
Utredningens uppdrag och arbete |
Ds 2022:13 |
2.6Arbete som bedrivits parallellt med utredningen
2.6.1Utredningens arbete i förhållande till annat arbete inom Regeringskansliet
Utredningen ska säkerställa att samordning sker med det övriga arbete på området som pågår inom Regeringskansliet. Nedan redo- visas arbete som bedrivits parallellt med utredningen inom Rege- ringskansliet och som är av betydelse för utredningens uppdrag.
Reformeringen av Arbetsförmedlingen
Den 9 maj 2019 fick Arbetsförmedlingen i uppdrag av regeringen att genomföra vissa förberedelser, löpande bistå Regeringskansliet och särskilt analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av myndigheten (A2019/00923/A). I rapporten Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen - Rapportering i enlighet med regeringsuppdrag
Arbetsförmedlingen och Statens skolverk (Skolverket) fick i sina respektive regleringsbrev för budgetåret 2021 i uppdrag att gemensamt analysera hur informationsutbytet kan förbättras mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen i syfte att effektivisera samverkan och underlätta övergångar från arbetslöshet till studier i kommunal vuxenutbildning. I rapporten Förbättrat informations- utbyte mellan Arbetsförmedlingen och kommuner för att underlätta övergångar till studier i kommunal vuxenutbildning
Förslagen bereds inom Regeringskansliet.
60
Ds 2022:13 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Underrättelser om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen på medium för automatiserad behandling
Parallellt med utredningens arbete har promemorian Utökade möjligheter att lämna underrättelse om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen på medium för automatiserad behandling (Fi 2022/00578) tagits fram inom Finansdepartementet. Den har även remissbehandlats.
De förslag till förordningsändringar som lämnas i promemorian föreslås träda i kraft den 1 juli 2022.
Omställningsstudiestöd
Ett nytt omställningsstudiestöd har nyligen beslutats (prop. 2021/22:176, bet. 2021/22:AU12, rskr. 2021/22:365). Stödet är ett komplement till det reguljära studiestödet och syftar till att förbättra förutsättningarna för vuxna att finansiera studier som kan stärka deras framtida ställning på arbetsmarknaden med beaktande av arbetsmarknadens behov. Omställningsstudiestödet är ett statligt studiestöd och det är CSN som ska pröva frågor om stöd. För att kunna hantera omställningsstudiestödet och genomföra den prövning som förutsätts, måste CSN ha tillgång till vissa uppgifter från bl.a. myndigheter, läroanstalter och andra utbildningsanord- nare. Det är uppgifter som bedöms behövas bl.a. för att CSN ska kunna beräkna vilket belopp som ska betalas ut och för att kunna kontrollera att inte någon har tagit emot stödet felaktigt eller med för högt belopp.
Ändringar i 114 kap. socialförsäkringsbalken och förordningen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har lämnat en hemställan om ändringar i 114 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110), förkortad SFB, och förordningen (2003:766) om be- handling av personuppgifter inom socialförsäkringens admini- stration (S2020/09443). Promemorian omfattar såväl ändringar som rör formen för utlämnande av information som förslag om be-
61
Utredningens uppdrag och arbete |
Ds 2022:13 |
stämmelsernas tillämpningsområde, personuppgiftsansvar och för vilka ändamål uppgifter ska få behandlas. Promemorian har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.
2.6.2Utredningens arbete i förhållande till andra utredningar
Det finns också andra pågående utredningar vars uppdrag har betydelse för att motverka felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och arbetslivskriminalitet samt utredningar som har i uppdrag att se över informationsutbyte i vissa avseenden. Nedan redogörs för dessa utredningar.
Stärkta möjligheter att bekämpa bidragsbrott för myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen
I juni 2021 gavs en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot ett antal välfärdsmyndigheter (dir. 2021:39). I uppdraget ingår att kartlägga och analysera om informationsutbytet mellan myndig- heter som omfattas av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, här förkortad
Delegationen mot arbetslivskriminalitet
I september 2021 tillsatte regeringen Delegationen mot arbets- livskriminalitet som har i uppdrag att ur ett samhällsövergripande perspektiv verka samlande och stödjande i förhållande till aktörer som motverkar arbetslivskriminalitet. Delegationen ska också främja samverkan och erfarenhetsutbyte mellan aktörerna (dir. 2021:74). Delegationen har i en promemoria den 31 mars 2022 redovisat en definition av begreppet arbetslivskriminalitet (A2022/00541). I ett delbetänkande Arbetslivskriminalitet – en definition, en inledande
62
Ds 2022:13 |
Utredningens uppdrag och arbete |
bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge (SOU 2022:36) har delegationen redovisat arbetet mot arbetslivskriminalitet i Norge samt gjort en inledande bedömning av arbetslivskriminalitetens omfattning. Delegationen ska redovisa övriga delar av uppdraget den 24 februari 2023 och den 23 februari 2024, samt slutredovisa sitt uppdrag senast den 28 februari 2025.
Bolaget som brottsverktyg
I december 2021 gavs en särskild utredare i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som syftar till att motverka att aktiebolag och andra företag används för att begå brott och andra oegentligheter (dir. 2021:115).
I uppdraget ingår bl.a. att redovisa de för- och nackdelar som finns med nuvarande undantag från revisionsplikten för små aktie- bolag respektive en återinförd revisionsplikt för sådana bolag samt föreslå de författningsändringar som skulle krävas vid ett eventuellt återinförande. Utredaren ska också utreda om Bolagsverkets kon- trollerande roll bör utökas i ett brottsförebyggande syfte och ta ställning till hur en skyldighet att upprätta och ge in års- och koncernredovisningen i elektroniskt format bör utformas och vilka företag som bör omfattas. Därutöver ska utredaren bedöma om det bör införas en särskild straffbestämmelse om bolagskapning och analysera för- och nackdelar med reglerna om tvångslikvidation vid kapitalbrist i aktiebolag samt föreslå de författningsändringar som behövs. Uppdraget ska, i den del som avser årsredovisningar i elektroniskt format, redovisas i form av en promemoria senast den 22 december 2022. I övriga delar ska uppdraget redovisas senast den 22 juni 2023.
Inrättande av Utbetalningsmyndigheten
Den 3 mars 2022 beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare som ska lämna förslag och vidta nödvändiga åtgärder i syfte att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet, Utbetal- ningsmyndigheten (dir. 2022:8). Myndigheten ska bl.a. förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Myndigheten ska även ansvara för att genomföra ut-
63
Utredningens uppdrag och arbete |
Ds 2022:13 |
betalningar av förmåner och stöd från de anslutna statliga välfärds- systemen samt utbetalningar från skattekontot hos Skatteverket, genom ett system med transaktionskonto.
Utredaren ska bl.a. föreslå hur Utbetalningsmyndighetens in- struktion och regleringsbrev ska utformas, bemanna myndigheten, och vidta de ytterligare åtgärder som krävs för att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2024. Uppdraget ska slut- redovisas senast den 31 december 2023.
En modern dataskyddsreglering för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten
Den 3 november 2021 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredning som ska göra en fullständig översyn av Skatteverkets, Tullverkets och Kronofogdemyndighetens registerförfattningar i syfte att skapa ändamålsenliga regler som är anpassade efter dagens behov (dir. 2021:104). Reglerna bör vara flexibla och anpassade efter såväl den tekniska utvecklingen som den
En översyn av registerförfattningarnas struktur och terminologi ingår också i uppdraget. Utredaren ska även se över förutsätt- ningarna för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten att använda dataanalyser och urval som verktyg för en effektivare kontrollverksamhet. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2023.
Offentligt register för bostadsrätter
En särskild utredare ska utreda och lämna förslag på hur ett offentligt register för bostadsrätter bör utformas i syfte att stärka bostadsmarknadens funktionssätt (dir. 2020:123). I uppdraget ingår att föreslå för vilka ändamål som uppgifter i registret ska få behandlas och att ta ställning till vilken information som registret bör innehålla. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2022.
64
Ds 2022:13 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter
En särskild utredare ska lämna förslag på förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och vissa andra statliga och kommunala myndigheter samt enskilda huvudmän för fristående skolor (dir. 2022:37). Syftet är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträck- ning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2023.
2.7Utredningens begreppsanvändning
2.7.1Felaktiga utbetalningar
Med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen avses ekonomiska förmåner eller ekonomiskt stöd som beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt eller lågt belopp.12 Med förmån avses ekonomisk förmån i form av bidrag, ersättning, pension och lån för personligt ändamål (utbetalningar till fysiska personer). Det är samma definition av begreppet förmån som används i bidragsbrottslagen (2007:612) och i
12Jämför även med Delegationen mot felaktiga utbetalningar, här förkortad
65
Utredningens uppdrag och arbete |
Ds 2022:13 |
2.7.2Arbetslivskriminalitet
I utredningens uppdrag ingår att analysera behovet av inform- ationsutbyte för att motverka arbetslivskriminalitet, främst kopplat till möjligheterna att samverka och kontrollera arbetsplatser mer effektivt i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Delegationen mot arbetslivskriminalitet har haft i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till definition av begreppet arbetslivskriminalitet (se avsnitt 2.6.2).
Delegationen menar att arbetslivskriminalitet är kvalificerade förfaranden som strider mot bestämmelser i författningar eller avtal och som rör arbetslivet. Vid bedömningen av om ett förfarande är kvalificerat ska särskilt beaktas om förfarandet innebär att arbetstagare utnyttjas, innebär att konkurrensen snedvrids, utförs i organiserad form eller systematiskt, eller är av allvarlig eller omfattande karaktär. I denna promemoria anses begreppet ha samma innebörd som i delegationens definition.
2.7.3Kontroll av beslutsunderlag
Utredningens uppdrag tar främst sikte på informationsutbyte i syfte att säkerställa korrekta beslutsunderlag. Det gäller såväl i den del som handlar om utbetalningar från välfärdssystemen som vid samverkan mot arbetslivskriminalitet. För många utbetalningar handlar det om att säkerställa och kontrollera att de uppgifter som de försäkrade eller arbetsgivare lämnar när det gäller t.ex. inkomst, förmögenhet, boende, arbetstider och den aktuella arbetsförmågan är korrekta. Motsvarande gäller vid kontroller av arbetsplatser.
Med begreppet kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Kontroll är något som bör ses som en aspekt i hela handläggnings- och beslutsprocessen, från det att information lämnas, genom hela beslutskedjan, fram till och med eventuella efterkontroller.13 Det innebär att såväl kontroll i den ursprungliga beslutsprocessen som kontroll som initierats senare av myndigheten
–efterkontroll – omfattas av begreppet.
13Se andra definitioner av begreppet i SOU 2014:16 Det ska vara lätt att göra rätt, s. 72 och
SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 123.
66
Ds 2022:13 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Kontrollen i den ursprungliga beslutsprocessen är ofta en integrerad del av ärendehandläggningen, där kontrollen kan ske i form av manuella kontroller eller inbyggda systemkontroller med ett utvecklat
2.8Promemorians disposition
Promemorian är indelad i 12 kapitel. I kapitel 1 redovisas utredningens författningsförslag. Uppdraget och utredningens arbete redovisas i kapitel 2. Kapitel 3 innehåller några generella utgångspunkter som ligger till grund för de föreslagna författnings- ändringarna. I kapitel
67
3 Utredningens utgångspunkter
3.1Inledning
Utredningen har i sin delrapport (bilaga 2, s.
När det gäller rättsliga hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte konstaterar utredningen att befintliga sekretess- brytande bestämmelser inte medger att uppgifter av betydelse för en annan myndighet eller kommun utbyts i tillräcklig omfattning. Generalklausulens tillämpningsområde är för begränsat och befint- liga bestämmelser om uppgiftsskyldighet är i vissa fall för detalje- rade. Vidare behöver uppgifter i större utsträckning få lämnas på den utlämnande myndighetens, kommunens eller arbetslöshetskassans eget initiativ. En annan begränsning är regelverken om hur personuppgifter får behandlas, som inte i tillräcklig omfattning möjliggör att uppgifter kan utbytas elektroniskt.
69
Utredningens utgångspunkter |
Ds 2022:13 |
Mot bakgrund av utredningens analys av vad som hindrar informationsutbytet har utredningen formulerat ett antal utgångs- punkter som lagts till grund för förslagen. Därutöver finns också ett antal grundläggande utgångpunkter som utgör viktiga ingångs- värden för utredningens förslag.
3.2Förtroendet för välfärdssystemen är centralt
Tillit till det offentliga är en av grundstenarna för ett väl fungerande samhälle. Förtroendet för myndigheter påverkas bl.a. av relationen mellan den enskilde och myndigheten, t.ex. förhållandet till handläggaren, att den enskilde känner sig förstådd, att besluten är begripliga och att handläggningstider inte är för långa.
I Sverige har välfärdssystemen en central roll och utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande offentliga ersättningar ska vara korrekta och endast ske till de mottagare som de är avsedda för. Det betyder att rätt ersättning ska betalas ut till rätt person i rätt tid och varken med ett för högt eller för lågt belopp. Tidigare utredningar har visat att de felaktiga utbetalningarna uppgår till betydande belopp. Vidare har arbetslivskriminalitet bedömts vara ett omfattande och växande samhällsproblem. Ett bra företagsklimat för alla de företag som bedriver seriös näringsverksamhet och som vill göra rätt för sig utgör grunden för tillväxt och jobbskapande. En sund konkurrens och ordning och reda på arbetsmarknaden utgör i det avseendet viktiga faktorer.
Kontroller av de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar och även kontroller för att tillse att företag följer de regler som finns på arbetslivsområdet är viktiga för att förebygga brottslighet mot välfärdssystemen och för att motverka arbetslivs- kriminalitet. Vid kontroller finns behov av att utbyta information såväl mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet som mellan olika myndigheter och arbetslöshetskassor. Ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte är därför betydelsefullt, inte bara ur ett statsfinansiellt perspektiv, utan också för att upprätthålla förtroendet för det allmänna och gemensamma. Förtroendet är centralt för välfärdssystemens legitimitet och folkliga stöd. Med ett försämrat förtroende riskerar, i förlängningen, tilltron till myndig- heternas förmåga att hantera allmänna medel och utföra sina
70
Ds 2022:13 |
Utredningens utgångspunkter |
uppdrag att skadas och viljan att vara med och finansiera välfärds- systemen att urholkas.
3.3Ett visst intrång i den personliga integriteten är nödvändigt för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner
Respekten för individens självbestämmande och integritet är grund- läggande i en demokrati. Det finns ett skydd för den personliga integriteten både i den svenska grundlagen och i olika internationella rättsakter.14 Någon allmängiltig definition av vad som avses med begreppet personlig integritet finns inte i svensk lagstiftning.
Genom bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, skyddas vissa uppgifter i allmänna handlingar som rör enskildas personliga och ekonomiska förhållanden från allmänhetens insyn. Utformningen av sekretess- reglerna i OSL ger därför ett skydd för den personliga integriteten genom att obefogad spridning av personuppgifterna motverkas. Före införandet av den numera upphävda sekretesslagen (1980:100) var inte sekretess mellan myndigheter närmare reglerad. Frågor om hänsyn till den personliga integriteten hade dock uppmärksammats tidigare. Till exempel hade datalagen (1973:289) införts 1973 och frågorna hade börjat diskuteras alltmer. Starka skäl talade för att sekretessens räckvidd även mellan myndigheter och inom en myndighet skulle regleras så långt det var möjligt. Särskilt viktigt ansågs detta vara i de fall sekretessen gäller till skydd för enskilda.15
Skydd för enskildas personliga integritet finns också i EU:s dataskyddsförordning (GDPR)16 som innehåller den generella regleringen för personuppgiftsbehandling inom EU och syftar bl.a. till att skydda fysiska personers rätt till skydd för personuppgifter vid helt eller delvis automatiserad behandling samt viss manuell behandling (artikel 2.1 i dataskyddsförordningen). Dataskyddsför- ordningen reglerar automatiserad behandling av personuppgifter,
14Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen) och EU:s rättighetsstadga (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02).
15Prop. 1979/80:2 Del A s. 90.
16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.
71
Utredningens utgångspunkter |
Ds 2022:13 |
dvs. uppgifter om fysiska personer som är i livet. Regleringen omfattar alltså inte behandling av uppgifter om juridiska personer. Såväl uppgifter om fysiska som juridiska personer behöver ofta behandlas vid informationsutbyte mellan myndigheter. Uppgifter som anknyter till juridiska personer är ofta en blandning av person- uppgifter och annan data och det är många gånger svårt att skilja på dessa uppgifter. Exempelvis kan uppgifter som rör juridiska personer innehålla namn på styrelseledamöter och företrädare vilket är personuppgifter. Brottsbekämpande myndigheters personupp- giftsbehandling regleras i dataskyddsdirektivet ([EU] 2016/680)17 som har genomförts i svensk rätt genom brottsdatalagen (2018:1177).
När ett intrång i den personliga integriteten ska bedömas måste en avvägning göras utifrån berörda intressen. Faktorer som utredningen har att beakta när det gäller att bedöma integritets- känsligheten vid helt eller delvis automatiserad behandling samt vid viss manuell behandling av personuppgifter är arten av personupp- gifter som samlas in och registreras, varför det görs, hur och av vem uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar.18
Även hur många personer som har tillgång till personuppgifterna är av betydelse. För att ta till vara den enskildes skyddsintresse kan denna krets minimeras genom behörighetsstyrning. Det är ett sätt att begränsa åtkomsten till personuppgifter så att endast de personer som har behov av uppgifterna för att lösa sina arbetsuppgifter har tillgång till dem. Det intrång som behandling av personuppgifter innebär ska vägas mot möjligheterna för myndigheter och andra organ som omfattas av OSL, t.ex. arbetslöshetskassor att fullgöra sina uppdrag.
En annan faktor, som enligt utredningen bör vägas in, är hur ett utökat informationsutbyte eller en viss behandling påverkar allmänhetens förtroende.19 Som framgår ovan är frågor om sekretess
17Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.
18Prop. 2005/06:173 Översyn av personuppgiftslagen, s. 15.
19Jfr SOU 2016:41 Hur står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integritetskommittén, s. 150.
72
Ds 2022:13 |
Utredningens utgångspunkter |
och informationsutbyte nära kopplat till skyddet för den enskildes personliga integritet. Grundprincipen är att sekretessbelagd in- formation om enskilda hos en myndighet inte ska vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken uppgifterna förekommer. Hur starkt skyddet för den enskildes personliga integritet ska vara beror på vilken information det rör och vilken situation det handlar om.
En utgångspunkt för utredningens arbete är emellertid att skyddet för den enskildes personliga integritet generellt sett inte bör ges en så stark ställning att utförandet av viktiga samhällsfunktioner försvåras. Så kan bli fallet om myndigheter och andra organ som omfattas av OSL inte har möjlighet att säkerställa korrekta besluts- underlag. Det bör inte heller ske till priset av en alltför hämmande inverkan på samarbetet mellan vissa myndigheter.20 Ett visst mått av intrång i enskildas personliga integritet är därför nödvändigt för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner.
Särskilt känsliga personuppgifter kan självklart kräva särskilda överväganden för om de uppgifterna ska få utbytas.
Det bör i sammanhanget också särskilt noteras att den sekretess som ger ett minimiskydd för den enskildes personliga integritet som regleras i 21 kap. OSL även kommer gälla hos den som tar emot uppgiften. Bestämmelserna i 21 kap. OSL omfattar bl.a. vissa särskilt känsliga uppgifter om enskildas hälsa eller sexualliv eller vissa andra uppgifter om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgifterna röjs. Bestämmel- serna som gäller inom hela den offentliga sektorn kommer alltså ge ett skydd för den enskildes personliga integritet i vissa fall även efter ett informationsutbyte.
3.4Möjligheten att ta ett helhetsansvar behöver underlättas och förstärkas
Det är viktigt att allmänheten har förtroende för att myndigheter och andra organ som utför förvaltningsuppgifter utför sina uppgifter på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. När det gäller de olika väl- färdssystem som ryms inom välfärdsstaten utgör dessa en helhet.
20Jfr den kritik som riktades mot förslaget i promemorian Ds Ju 1977:11 som redogörs för i prop. 1979/80:2 Del A s. 89 f.
73
Utredningens utgångspunkter |
Ds 2022:13 |
Enskilda välfärdssystem, med olika syften, handläggs emellertid av ett antal olika statliga och kommunala myndigheter som sinsemellan behöver samarbeta. Vidare har flera statliga myndigheter uppdrag som på olika sätt bidrar till att motverka arbetslivskriminalitet.
Skyldigheten för myndigheter att samverka och bistå varandra framgår av flera lagar och förordningar. I FL anges att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter (8 §). Lagen gäller i detta avseende för i princip hela förvaltningen och omfattar både statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter.21 FL:s bestämmelser är dock inte generellt tillämpliga vid handläggningen av förvaltningsärenden som överlämnats för att fullgöras av ett privaträttsligt organ som t.ex. arbetslöshets- kassorna.22
I myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndigheter ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 §). Myndighetsförordningen är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen vilket innebär att kommunala myndigheter inte omfattas.
Lagstiftarens ambitioner om att myndigheter ska bistå varandra kommer även till uttryck i offentlighets- och sekretessregleringen. Ett exempel är skyldigheten i 6 kap. 5 § OSL att lämna varandra uppgifter. Av bestämmelsen framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna en uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Bestämmelsen omfattar statliga och kommunala myndigheter samt andra organ som vid tillämpningen av OSL ska jämställas med myndigheter, tex. arbetslöshetskassor i deras verksamhet som avser prövning av ärenden om arbetslöshetsersätt- ning och prövning av ärenden om medlemsavgift för arbetslösa medlemmar.23
För att principen om att myndigheter ska samarbeta med och bistå varandra i praktiken ska kunna upprätthållas behöver de som
21Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning - ny förvaltningslag, s.
22I Ds 2021:24 Arbetslöshetsförsäkringen och förvaltningslagen föreslås att FL ska tillämpas för handläggningen hos en arbetslöshetskassa av ärenden enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring och för överklagande av arbetslöshetskassans beslut i sådana ärenden.
232 kap. 4 § OSL.
74
Ds 2022:13 |
Utredningens utgångspunkter |
samverkar ha de verktyg som är nödvändiga för att syftet med samverkan ska kunna uppnås. I det ligger bl.a. att information ska kunna utbytas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Utrymmet för den samverkan som föreskrivs och det informationsutbyte som då är nödvändigt påverkas av innehållet i reglerna i OSL och andra författningar som den lagen hänvisar till. Hur samverkan utformas påverkas också av de bestämmelser som reglerar hur personuppgifter får behandlas.
En utgångspunkt för utredningen är att informationsutbyte mellan myndigheter och andra organ, som vid tillämpningen av OSL ska jämställas med myndigheter t.ex. arbetslöshetskassor, i större utsträckning än i dag bör underlätta för enskilda och stärka samhället som helhet. Det är därför viktigt att anlägga ett myndighetsöver- gripande perspektiv. Det gör det också möjligt att jämföra olika myndigheters och organs rättsliga förutsättningar till ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte. FL:s och myndighetsför- ordningens skrivningar om samverkan skulle också kunna ses som uttryck för att en myndighet inte bör se sin uppgift som strikt isolerad från en annan myndighets verksamhet utan att båda bör göra vad de kan för att underlätta för varandra och därmed ta ett helhetsansvar för det allmänna i det fall det bedöms lämpligt. En samverkan får dock inte anta sådana former att de medverkande myndigheternas olika funktioner blandas samman och inte kan utskiljas.
Utredningens förslag till utökade möjligheter till informations- utbyte ska bidra till att myndigheter och andra organ som omfattas av OSL får bättre förutsättningar att ta ansvar för helheten. Det handlar om rättsliga förutsättningar för att på eget initiativ kunna lämna ut uppgifter som har betydelse för andra offentliga verksamheter och därigenom ta ett större ansvar för samhället i stort.24
24Jfr också Tillitsdelegationens slutbetänkande SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten för en utförligare diskussion om behovet av helhetssyn för möjligheterna att ta ansvar för helheten.
75
Utredningens utgångspunkter |
Ds 2022:13 |
3.5Regelverket ska vara begripligt och enkelt att tillämpa
Under de 40 år som gått sedan sekretess mellan myndigheter kom att regleras har författningarna ändrats och försetts med ett stort antal tillägg. I samband med utredningens kartläggning av statliga myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors behov av ut- ökat informationsutbyte har förslag som framförts till utredningen i flera fall följt den nuvarande strukturen. Myndigheterna har alltså
–i syfte att möjliggöra ett utökat utbyte av uppgifter – framfört behov av ändringar i en stor mängd olika lagar och förordningar. Samtidigt har den kritik som riktats mot det nuvarande regelverket bl.a. bestått i att bestämmelserna utformats på ett sätt så att de blir ett hinder i myndigheternas verksamhet. Det har delvis att göra med den snabba digitala utvecklingen som har inneburit att nya tekniska möjligheter att utbyta information har utvecklats utan att regel- verket har anpassats i samma utsträckning. De nya bestämmelserna är omfattande i antal och följer inte alltid samma systematik. Regleringen har till följd härav i delar blivit svåröverskådlig och delvis svårtolkad, vilket var en av utredningens bedömningar i del- rapporten. Många gånger överlappar bestämmelsernas tillämpnings- områden och en uppgift kan ibland lämnas ut med stöd av olika bestämmelser.
I tidigare utredningar och lagstiftningsärenden har frågan om att införa mer generella sekretessbrytande bestämmelser diskuterats. Frågan har då främst rört uppgiftsutbyte i samband med brottslig- het. Ett utökat informationsutbyte med stöd av mer generella bestämmelser har bl.a. behandlats i betänkandena Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53), Tullverkets brottsbekämp- ning,
Med utgångspunkt i resonemang som förts kring behoven av utökat informationsutbyte i tidigare utredningar och i utredningens delrapport har utredningen haft ambitionen att i så stor utsträckning som möjligt åstadkomma en helhetslösning vad gäller statliga och kommunala myndigheters framförda behov. Samtidigt som regel- verken om sekretess och personuppgiftsbehandling blivit alltmer
76
Ds 2022:13 |
Utredningens utgångspunkter |
svårtillämpade har samhällsutvecklingen gjort att behovet av in- formationsutbyte är större än tidigare. Det gör att frågan om att införa mer generella bestämmelser har kommit i ett annat läge.
En utgångspunkt för utredningens förslag har därför varit att reglera informationsutbytet genom bestämmelser som kan tillämpas mer generellt, i den utsträckning detta kan ske med ett godtagbart skydd för den enskildes personliga integritet och ett godtagbart skydd för företag. En mer generell utformning av bestämmelser som reglerar informationsutbyte bör kunna leda till ett enklare och tydligare regelverk samt till en mer enhetlig tillämpning. Mer generellt utformade bestämmelser kan också väntas leda till ett mer förutsägbart regelverk för den enskilde och tydlighet om att myndigheter och andra som jämställs med myndigheter kommer att utbyta uppgifter.
3.6Regelverket om informationsutbyte ska utformas så teknikneutralt som möjligt
Det är viktigt att det finns stabila rättsliga förutsättningar för den fortsatta utvecklingen av en digital förvaltning som samverkar såväl internt inom organisationer som i förhållande till andra myndigheter och arbetslöshetskassor. Samma sak gäller vid digital kommuni- kation med enskilda. De möjligheter digitaliseringen ger till effekti- vitetssprång måste dock vägas mot de risker som finns.
En digital förvaltning ska vara en rättssäker och även i övrigt en säker förvaltning. Att statliga och kommunala myndigheter, arbets- löshetskassor m.fl. i olika avseenden behöver använda sig av kända tekniska lösningar, med beredskap för kommande, för att på ett tryggt och effektivt sätt fullgöra sina uppdrag står klart. Det har delvis sin förklaring i att det på flera områden inte finns resurser för en manuell handläggning av ärenden utifrån de krav som ställs på förvaltningen att upprätthålla en god service och en effektiv och rättssäker handläggning. Behovet av att använda digitaliseringens möjligheter för att möta krav på att statlig och kommunal verk- samhet bedrivs effektivt kan enligt utredningen också förutses öka med tanke på digitaliseringen av samhället i stort.
Förvaltningen behöver mot denna bakgrund ha rättsliga förut- sättningar för att kunna använda de möjligheter till digitalisering,
77
Utredningens utgångspunkter |
Ds 2022:13 |
inbegripet automation av förfaranden, som den tekniska ut- vecklingen ger. Det innebär att informationsutbytet som huvudregel bör ske elektroniskt med beaktande av de krav på en säkerhetsnivå som är lämplig i förhållande till risken med behandlingen. För att inte oförutsedda hinder ska uppkomma i myndigheternas verk- samhet är en utgångspunkt för utredningen att utforma regelverken på ett så teknikneutralt sätt som möjligt.
3.7Samtycke som grund för informationsutbyte räcker inte
En enskild kan helt eller delvis häva den sekretess som gäller till skydd för den enskilde själv genom att lämna ett samtycke (12 kap. 2 § OSL). Bestämmelsen har betydelse för rätten att lämna sekre- tessbelagda uppgifter både till en annan enskild och till en myn- dighet. Det finns inga formkrav för hur ett sådant medgivande ska vara utformat, men det behöver säkerställas att den som hämtar in samtycket har uppfattat det på rätt sätt (JO beslut
Ett samtycke kan lämnas i förväg. I förhållande till myndigheten kan dock ett sådant samtycke alltid återkallas. Ett samtycke får inte ges ett så pass generellt innehåll att den enskilde allmänt förklarar sig avstå från sekretessen hos en viss myndighet eller tjänsteman. Avtvingas en enskild mer eller mindre ett generellt samtycke, kan omständigheterna vara sådana att samtycket inte bör tillerkännas rättslig giltighet (prop. 1979/80:80 s. 331).
Vad gäller stödet för att få behandla personuppgifter för ett eller flera specifika ändamål, om den registrerade har lämnat sitt sam- tycke, regleras det i artikel 6.1 a i dataskyddsförordningen. Ett samtycke definieras av att den registrerade som en frivillig, specifik, informerad och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, antingen genom ett uttalande eller genom en entydig bekräftande handling, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Att ett giltigt samtycke har inhämtats behöver kunna visas. Det gäller både att den registrerade har fått relevant information och att den som utför behandlingen har ett arbetssätt som uppfyller kraven. Det som behöver dokumenteras är hur och när samtycket inhämtades samt vilken information som den registrerade fick. För
78
Ds 2022:13 |
Utredningens utgångspunkter |
att samtycket ska anses vara frivilligt måste det som regel vara möjligt att lämna separata samtycken för olika behandlingar av personuppgifter. För att säkerställa att samtycket lämnas frivilligt bör det inte utgöra giltig rättslig grund för behandling av person- uppgifter i ett särskilt fall där det råder betydande ojämlikhet mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige, särskilt om den personuppgiftsansvarige är en offentlig myndighet och det därför är osannolikt att samtycket har lämnats frivilligt när det gäller alla förhållanden som denna särskilda situation omfattar.25 Myndigheter har därför begränsade möjligheter att använda sig av samtycke som rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som utförs inom myndigheten. Vad gäller sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av brottsdatalagens tillämpningsområde saknas samtycke som grund.
Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att det inte är en framkomlig väg, varken i ett sekretess- eller personuppgifts- perspektiv, att använda samtycke som grund för personuppgifts- behandlingar i samband med ett utökat informationsutbyte i syfte att säkerställa korrekta beslutsunderlag. Dessutom skulle detta förfarande, med hänsyn bl.a. till de dokumentationskrav som ett samtycke omgärdas av, enligt utredningens bedömning, bli admini- strativt tungrott och mindre effektivt.
3.8Informationsutbytet ska vara förenligt med allmänna förvaltningsrättsliga principer
FL gäller, med vissa undantag, för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsären- den hos domstolarna. Bestämmelserna i
25Artikel 4 punkt 11 och
79
Utredningens utgångspunkter |
Ds 2022:13 |
I förarbetena till FL (prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning, s. 24) förs ett resonemang om skillnaden mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande. Där framgår bl.a. att gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, i många fall är förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena eller det andra slaget är att handläggning av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myn- digheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det, enligt förarbetena till FL, av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handläggningen genom ett beslut. Ett beslut innefattar regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Det är uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation. Den del av myndighetens verksamhet i förhållande till enskilda som inte är ärendehandläggning benämns faktiskt handlande.
Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse och bildar utgångspunkt för myndigheternas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver. Legalitets- principen är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är legalitetsprincipen också grundlagsfäst genom att det i 1 kap. 1 § regeringsformen (1974:152), förkortad RF, anges att den offentliga makten utövas under lagarna. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte endast sådana föreskrifter som riksdagen har beslutat, utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt (prop. 1973:90 s. 397 och KU 1973:26 s. 59). Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas maktutövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen (prop. 2016/17:180 s. 57 f).
En annan princip är objektivitetsprincipen som kan beskrivas som en skyldighet att agera sakligt och opartiskt. Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas
80
Ds 2022:13 |
Utredningens utgångspunkter |
likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Inom förvaltningsrätten innebär objektivitetsprincipen ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författ- ningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (prop. 2016/17:180 s. 60).
Även proportionalitetsprincipen är av central betydelse. Pro- portionalitetsprincipen kan sägas innebära att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel. Krav på proportionalitet finns bl.a. i föreskrifter i 2 kap. RF i fråga om den bedömning som ska göras när relativa rättigheter begränsas i lag eller genom annan författning (se t.ex.
Som framgår av redogörelsen ovan är det inte alltid helt tydligt var gränsen går mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande hos myndigheter. En utgångspunkt för utredningens förslag är emellertid att informationsutbytet, i de fall det inte särskilt anges att informationsutbyte endast får ske inom ramen för ett ärende, bör vara tillåtet såväl för handläggningen av ett ärende som för myndigheternas faktiska handlande. Det innebär att de allmänna förvaltningsrättsliga principerna ska tillämpas på allt informations- utbyte medan FL:s bestämmelser i övrigt endast blir tillämpliga när väl ett ärende anses ha inletts. Utredningens utgångspunkt att lämna förslag om informationsutbyte så att högt ställda krav på en effektiv förvaltning tillgodoses, görs därför med beaktande av ovanstående principer.
81
4En ny generell sekretessbrytande bestämmelse
4.1Bakgrund
4.1.1Behov av utökat informationsutbyte
Utredningens kartläggning
Utifrån den problembild som framträtt under senare år har regeringen vidtagit ett antal åtgärder, både i syfte att hindra felaktiga utbetalningar och för att motarbeta arbetslivskriminalitet (se bilaga 2, s.
Utredningen har i sin delrapport gjort bedömningen att uppgifter som är sekretessbelagda i större utsträckning behöver få lämnas på initiativ av den myndighet eller arbetslöshetskassa som förfogar över dem (bilaga 2, s. 181). Det avser såväl uppgifter som kan ha betydelse för att kontrollera underlaget inför ett beslut i ett ärende som uppgifter som behövs för kontroll som initierats senare i en efterkontroll (se avsnitt 2.7.3). Det kan handla om uppgifter som regelmässigt behöver utbytas mellan olika statliga eller kommunala myndigheter eller arbetslöshetskassor och uppgifter som utbyts mer sällan.
Behoven inkluderar informationsutbyte som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar och brott mot välfärdssystemen samt utbyte av uppgifter som behövs vid planering, genomförande och efterarbete vid myndighetsgemensamma kontroller av arbets- platser i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Några exempel på uppgifter som myndigheter framfört behöver utbytas är uppgifter om ansökningar om företrädaransvar,
83
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
beslut om skatterevision samt revisionspromemoria, anmälan om brott, ansökan om momsregistrering samt uppgifter om redovis- ningsperiod. Andra exempel är uppgifter om att personer eller företag har arbetsmarknadspolitiskt stöd, uppgifter om en stude- rande har fått ett examensbevis eller studiebevis eller motsvarande från gymnasieskolan, uppgifter om en person har rätt att arbeta och vistas i Sverige eller uppgifter om assistenter och assistansanordnare i ärenden om assistans. Vidare finns behov av uppgifter om asyl- sökande tilldelats samordningsnummer och om det inkommit anmälan av preliminär
Ovanstående framförda behov gäller informationsutbyte mellan myndigheter. Uppgifter kan också behöva utbytas mellan själv- ständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet, eftersom sekretess gäller även mellan dem. Informationsutbytet som tas upp i det här kapitlet gäller uppgifter som är sekretessreglerade och i regel är sekretessbelagda, dvs. att sekretess gäller i det enskilda fallet, hos den som förfogar över dem. För att uppgifterna ska få lämnas ut behövs därför en sekretessbrytande bestämmelse.
Andra utredningar, rapporter och skrivelser
De senaste åren har ett antal utredningar och rapporter publicerats som på olika sätt behandlar frågor om ett utökat informations- utbyte. Behoven har i flera fall inte särskilt tagit sikte på uppgifter i syfte att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen eller för samverkan vid kontroll av arbetsplatser. Behovet av ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter har uppmärksammats på ett övergripande plan eller i enskilda frågor. Det har då handlat om utökat informationsutbyte för att fastställa en korrekt skatt eller för att säkerställa att myndigheterna har ett korrekt underlag för andra beslut än utbetalningar som till exempel
84
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
arbetstillstånd eller vid handläggning av anknytningsärenden. Det finns också framförda förslag som tar sikte på större och mer generella förändringar av sekretessen mellan myndigheter. Frågor som handlar om att sekretess utgör ett omotiverat hinder för effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte har dessutom kommit att uppmärksammas såväl i massmedia som i den politiska debatten. Till exempel gjorde riksdagen under våren 2022 tre tillkännagivanden på området. Dels i bet. 2021/22:SfU8 angående Riksrevisionens granskningsrapport om att komma till Sverige som anhörig, dels i bet. 2021/22:SfU16 vari motioner om utlänningar i Sverige utan tillstånd behandlas och dels i bet. 2021/22:SfU17 om socialförsäkringsfrågor.
Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
I
Delegationen bedömde att eftersom uppgifter om inkomster är centrala i så många ersättningssystem skulle möjligheten att elektro- nisk inhämta uppgifter om inkomster från de månatliga arbetsgivar- deklarationerna förbättra myndigheternas möjligheter att upptäcka felaktiga utbetalningar (s. 219). Vidare föreslog delegationen att Skatteverket, tillsammans med de utbetalande myndigheterna, skulle ges i uppdrag att ta fram förslag på hur rättelser av löneinkomster ska vidareförmedlas till berörda aktörer (inklusive arbetslöshets- kassorna). I uppdraget ansåg delegationen att det också bör ingå att föreslå vilka uppgifter Skatteverket ska ha möjlighet att ta del av från Arbetsförmedlingen innan kontrollinsatsen samt hur Arbetsför- medlingen kan underrättas med relevant information när fel- aktigheter upptäcks i en sådan kontroll (s. 241 f).
Delegationen konstaterade bl.a. att svartarbete orsakar en hög andel av de felaktiga utbetalningarna. Baserat på Statistiska central- byråns (SCB) uppskattningar av omfattningen av svartarbete i sam- hället bedömde
85
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
gick dessutom att allmänheten ser mycket allvarligt på att någon arbetar svart samtidigt som denne får sjuk- eller arbetslöshets- ersättning. Mot bakgrund av omfattningen av problemen ansåg utredningen att arbetet mot den dubbla brottsligheten (svartarbete och bidragsbrott) behövde förstärkas.
Delegationen noterade att Skatteverket i sina kontroller ibland upptäcker personer som fått svarta löner samtidigt som de är sjukskrivna eller uppbär arbetslöshetsersättning. Att undanhålla sina inkomster kan enligt delegationen orsaka fara för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Dele- gationen ansåg därför att när en person påträffas med att ha arbetat svart bör Skatteverket rutinmässigt meddela utbetalande myndig- heter som då kan kontrollera om personen felaktigt har fått utbetal- ningar från välfärdssystemen under perioden som svartarbetet har pågått.
Att komma till Sverige som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden
År 2021 publicerade Riksrevisionen en granskningsrapport om anknytningsärenden (RiR 2021:9). Den övergripande frågan var om Migrationsverket och utlandsmyndigheterna bedriver verksamheten på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknytningsärenden håller hög rättslig kvalitet.26
Riksrevisionens övergripande slutsats var att verksamheten inte bedrivs på ett sätt som säkerställer att handläggningen i anknyt- ningsärenden håller hög rättslig kvalitet. Riksrevisionen konstate- rade att om handläggningen av anknytningsärenden inte utförs rätts- säkert och enhetligt finns en risk för att sökande som har rätt till uppehållstillstånd får avslag på sin ansökan, och omvänt att sökande som inte uppfyller villkoren ändå får uppehållstillstånd. Det kan leda till att familjer inte kan återförenas fast att de har rätt till det, samtidigt som bristerna i handläggningen innebär risk för till exempel skenäktenskap och människohandel. Brister i handlägg- ningen kan även leda till onödigt lång väntan på beslut och ökade kostnader. I förlängningen finns en risk att allmänhetens förtroende
26Med utlandsmyndigheterna menade Riksrevisionen den verksamhet som personal vid svenska ambassader och konsulat bedriver kopplat till anknytningsärenden och där Migrationsverket ansvarar för process och grundläggande rutiner.
86
Ds 2022:13En ny generell sekretessbrytande bestämmelse
för migrationsverksamheten påverkas negativt, menade Riksrevisionen.
När det gäller informationsutbyte redovisade Riksrevisionen att flera handläggare i intervjuer lyft fram att det inte sällan är nödvändigt att handläggare stämmer av uppgifter med Skatteverket för att kunna validera en persons anställning och bedöma huruvida försörjningskravet är uppfyllt. I intervjuerna framkom att hand- läggarna inte har formella kontaktvägar med andra myndigheter, utan att handläggare måste sitta och vänta i långa telefonköer för att kunna stämma av uppgifter. Handläggarna efterlyste tydliga rutiner för hur kontakter och delning av uppgifter ska ske. Företrädare för Migrationsverkets huvudkontor uppgav att det finns upparbetade kanaler på central nivå mellan Migrationsverket och till exempel Skatteverket och Försäkringskassan, men att samarbetet mellan myndigheterna behöver utvecklas, särskilt på handläggarnivå.
Riksrevisionen bedömde att regeringen bör ge i uppdrag till Migrationsverket att i samverkan med berörda myndigheter, exem- pelvis Försäkringskassan och Skatteverket, utreda om det finns behov av ändringar av rättsliga och andra förutsättningar som skulle kunna leda till en effektivare informationsöverföring i anknytnings- ärenden. Riksrevisionen ansåg att Migrationsverket och berörda myndigheter bör överväga hur man även i övrigt åstadkommer en fungerande rutin för informationsöverföring mellan myndigheterna för att effektivisera handläggningen.
En av de rekommendationer som Riksrevisionen lämnande till regeringen var därför att ge Migrationsverket i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utreda hur Migrationsverket enklare ska kunna ta del av nödvändiga uppgifter i handläggningen av anknytningsärenden. Med anledning av regeringens skrivelse angående granskningsrapporten (skr. 2021/22:29) gjorde riksdagen ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt skulle lägga fram författningsförslag som syftar till enklare informationsinhämtning och informationsutbyte mellan myndigheter (bet. 2021/22:SfU8, rskr. 2021/22:153).
87
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
Förslag om att utreda att sekretessgränser mellan myndigheter ska avskaffas när det gäller sekretess till skydd för enskilda
Försäkringskassan har i en skrivelse
Den främsta orsaken är, enligt Försäkringskassan, att det behövs ett förändrat sätt att se på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen och att det behövs en effektivare statsförvaltning som är mindre sårbar för organiserade och avsiktligt brottsliga upplägg. Försäkringskassan skriver att man kontinuerligt arbetar med att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetal- ningar. Myndigheten anser att det regelverk som finns i dag inte är tillräckligt effektivt eller ändamålsenligt för att kunna komma till rätta med de felaktiga utbetalningarna. Myndigheten menar att möj- ligheterna att samköra uppgifter från olika myndigheter för att göra effektiva eller prediktiva kontroller inför beslut är mycket begrän- sade. Utgångspunkten är att beslut ska fattas på ett så fullgott underlag som möjligt, vilket också måste anses vara det bästa för den enskilde. För den enskilde skulle det innebära att man inte behöver skicka in samma underlag flera gånger till olika myndigheter. I stället skulle enskilda bara behöva kontrollera att uppgifterna är korrekta.
Försäkringskassan framhåller att dagens regelverk för hur myn- digheter får dela uppgifter med varandra har kommit att bli svår- överskådligt och svårtillämpat med nya uppgiftsskyldigheter som har tillkommit vartefter. Många gånger är myndigheterna också hän- visade till att använda generalklausulen i OSL, som enligt Försäk- ringskassan ska tillämpas restriktivt och av flera myndigheter upp- fattas som svårtillämpad.
Inom ramen för den utredning som Försäkringskassan anser be- höver göras bör en rad komplexa områden analyseras enligt myndig- heten. Det handlar framför allt om regelverken om offentlighet och sekretess och skyddet för den enskilde vid behandling av personupp- gifter samt frågor om informationssäkerhet. Ett utökat inform- ationsutbyte mellan myndigheter innebär en större spridning av per- sonuppgifter. En utredning behöver enligt Försäkringskassan därför ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att den information som myndigheterna hanterar tillgodoser
88
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
skyddet för den personliga integriteten och uppfyller de krav som finns på behandling av personuppgifter.
4.2Gällande rätt
Tillämpningsområdet för OSL omfattar de organ som liksom i RF, och tryckfrihetsförordningen (1949:105), förkortad TF, ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Därutöver har tillämpningsområdet för offentlighets- och sekretesslagen på det statliga och kommunala området utvidgats genom att vissa organ jämställs med myndighet i vissa fall (se 2 kap.
Det finns ett stort antal bestämmelser som bryter sekretess. De sekretessbrytande bestämmelser som gäller till förmån för myndig- heter och är tillämpliga på sekretess enligt ett stort antal sekretess- bestämmelser finns samlade i kapitel 10 i OSL. Det finns även sekretessbrytande bestämmelser som regleras i särskilda lagar som bl.a. omfattar vissa utpekade myndigheter och som tillkommit i ett visst syfte. Dessa bestämmelser utgör relevanta exempel för jäm- förelser med den bestämmelse som föreslås nedan och redovisas därför i detta avsnitt. I tillägg har visst informationsutbyte mellan myndigheter reglerats särskilt i ett antal olika författningar om uppgiftsskyldighet (se bilaga 2, s.
4.2.1Generella sekretessbrytande bestämmelser
Nödvändigt utlämnande enligt 10 kap. 2 § OSL
Sekretess hindrar inte att en myndighet lämnar ut uppgifter om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna full- göra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Bestämmelsen gäller till förmån för såväl enskilda som myndigheter. Vid tillämpning av bestämmelsen bör enligt förarbetena en restriktiv tillämpning iakttas. Innebörden av restriktiv utvecklas dock inte närmare.
89
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
Sekretessen får brytas endast i de fall, då det är en nödvändig förut- sättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut för att en myndig- het ska kunna fullgöra de uppgifter som åligger den. Enbart en bedömning att effektiviteten i en myndighets handlande minskas, får inte leda till att sekretessen åsidosätts.27
I förarbetena anges att det är uppenbart att sekretess inte får innebära att de offentliga funktionärerna hindras att fullgöra sina egna uppgifter. Inom ramen för en myndighets verksamhet ryms även vissa kontakter med enskilda. I särskilda fall kan det vara nöd- vändigt för en tjänsteman att vända sig till en utomstående expert och att därvid upplysa om hemliga omständigheter. När det gäller frågan om i vilken utsträckning sekretessbelagda uppgifter får röjas genom anmälan eller angivelse till åtal anges att det många gånger måste ligga inom en myndighets verksamhet att se till att misstanke om brott blir utredd. Så är exempelvis fallet när misstanke om skatte- bedrägerier (numera skattebrott) uppkommer hos Skatteverket. Ett annat exempel är att fall av misstänkt barnmisshandel kommer till en socialnämnds kännedom. Det ligger i denna myndighets intresse att få utrett huruvida misshandel verkligen har förekommit, och i vissa fall måste socialnämnden se till att brottet beivras. Inom en myndig- hets verksamhet ligger också att se till att misstanke om förmögen- hetsbrott, som riktar sig mot den del av den offentliga verksamhet som företräds av myndigheten, blir utredd. Exempel på det är försök att genom vilseledande uppgifter få socialhjälp som inte borde utgå (prop. 1979/80:2 del A s. 122 f).
Generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL
I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmel- sen gäller endast till förmån för andra myndigheter. Syftet med generalklausulen är att den ska utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Skälet vid införandet av bestämmelsen var
27Jfr prop. 1979/80:2 del A s. 465 och 494 samt prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretess- lag, s. 368.
90
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
att sekretesslagstiftningen inte får hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar måste ges företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut (prop. 1979/80:2 Del A s. 91).
En förutsättning för att generalklausulen ska vara tillämplig är att det inte finns en specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga i annan lag eller förordning. Generalklausulen är alltså subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och ska inte tillämpas i ett fall där någon annan sekretessbrytande bestämmelse kan tillämpas. Har det t.ex. föreskrivits att en viss myndighet kan ta del av vissa sekretessbelagda uppgifter hos en annan myndighet genom angivna villkor är det inte aktuellt att lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen om de angivna villkoren inte är uppfyllda.
Generalklausulen är i regel tillämplig vid uppgiftslämnande mellan såväl olika myndigheter som olika självständiga verksamhets- grenar inom en och samma myndighet. Det finns emellertid viss sekretess som har ansetts så pass viktig att upprätthålla gentemot andra myndigheter att den har undantagits från generalklausulens tillämpningsområde. Bestämmelsen i 10 kap. 27 § OSL gäller därför inte på alla områden, t.ex. bryter den inte statistiksekretess eller sekretess som gäller för uppgifter inom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården (prop. 1979/80:2 Del A s. 328).
En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda upp- gifter till en annan myndighet med stöd av generalklausulen. Det krävs således inte att det finns en uttrycklig begäran från en annan myndighet. Det är den förvarande myndigheten, dvs. den myndighet där uppgifterna finns, som ska pröva om en uppgift kan lämnas ut. Vid intresseavvägningen ska hänsyn bl.a. tas till i vilken utsträckning uppgiften är skyddad hos den mottagande myndigheten. Bestäm- melsen ger särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med, som det uttrycks i propositionen, ”samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna”.
Enligt förarbetena föreligger inte något hinder mot att utbyte av uppgifter sker rutinmässigt mellan myndigheter och mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Generalklau- sulen bygger emellertid på att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte av sekretessbelagda uppgifter i regel ska vara särskilt författnings-
91
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
reglerat. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men likväl kan anses tillräckligt motiverat ska intresseavvägningen enligt generalklausulen ske på förhand och den behöver inte avse prövning av individuella fall. Bedömningen kan då göras på ett sätt som liknar bedömningar i fråga om utlämnande av uppgifter om väldigt många personer ur ett register (ett s.k. mass- uttag). Man ska vid prövningen i en utlämnandefråga väga den mottagande myndighetens behov av uppgifterna mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodoser (prop. 1979/80:2 Del A s. 327).
I senare lagstiftningsärenden har regeringen gjort bedömningen att det oftast inte är lämpligt att ett omfattande utlämnande av sekretessbelagda uppgifter sker enbart med stöd av generalklausulen (se bl.a. prop. 2015/16:65 Utlänningsdatalag, s. 94 och prop. 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, s. 126).
4.2.2Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Genom lagen infördes en skyldighet för Migrationsverket, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, CSN, Arbetsförmed- lingen, arbetslöshetskassorna och Skatteverket, med undantag för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, att gällande vissa ekonomiska förmåner för personligt ändamål som beslutats av Migrationsverket, Försäkringskassan, CSN, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna, underrätta den myndighet eller organisation som fattat beslutet, om det finns anledning att anta att förmånen har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Det hade före lagens ikraftträdande inte funnits några särskilda bestämmelser om en skyldighet för en myndighet att underrätta en annan myndighet om den bedömde att myndigheten felaktigt hade betalat ut en förmån till en enskild. Det innebar att informationen, bl.a. av sekretesskäl, i regel inte fördes vidare till den myndighet som kunde ha rättat till felaktigheten.
92
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
När det gäller skyldighetens omfattning ska en underrättelse lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Skyldigheten omfattar såväl fall där det finns anledning att anta att en förmån har beslutats eller betalats ut med ett för högt belopp som fall där det finns anledning att anta att förmånen inte alls skulle ha utgått. Rekvisitet anledning att anta innebär att tröskeln för underrättelseskyldighet är lågt satt (prop. 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 28).
Avsikten är inte att den som gör antagandet om en felaktighet ska företa någon särskild utredning. Den som lämnar en underrättelse behöver inte heller ha särskild kännedom om de bestämmelser där förmånen regleras och exempelvis kunna avgöra om två förmåner kan utgå samtidigt. Även ett så kallat tips från allmänheten kan vara av sådan beskaffenhet att den som mottar informationen har anledning att anta att en ekonomisk förmån felaktigt har beslutats eller betalats ut av en annan myndighet eller organisation. Om så är fallet föreligger också en underrättelseskyldighet (prop. 2007/08:48, s. 23 f).
93
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
Lagen omfattar inte antaganden om framtida felaktigheter
När
4.2.3Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot organiserad brottslighet
Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, förkortad LUS, gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. I 2 § förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldig- het vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, här förkortad
Bakgrunden till att en uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet infördes var att regeringen hade identifierat ett behov för myndigheter att samverka och utbyta information med
94
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
varandra på ett mer effektivt sätt i syfte att bekämpa organiserad brottslighet. Regeringen anförde att organiserad brottslighet berör stora delar av samhället och ofta utnyttjar välfärdssystemen på ett systematiskt sätt. Samtidigt fanns det svårigheter för myndigheterna vid utlämnande av uppgifter som var för sig inte är av så stor betydelse, men som tillsammans med andra uppgifter bedöms vara det. Det kunde vid utlämnande ibland vara svårt att slå fast att det, för var och en av uppgifterna, är uppenbart att intresset av att upp- gifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Regeringen menade att om myndigheter prövar frågan om utlämnande utifrån uppenbarhetsrekvisitet i generalklausulen innebär det svåra intresseavvägningar i enskilda fall. Det fanns, ansåg regeringen, en risk för att sådana avvägningar leder till en alltför restriktiv tillämpning.
För att det ska vara tydligt när LUS är tillämplig finns ett krav på att samverkan ska vara särskilt beslutad och formaliserad för att lagen ska vara tillämplig. Det framgår av 1 § i lagen och har utvecklats i lagens förarbeten (prop. 2015/16:167 Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet, s. 27 f). Enligt förarbetena är ett exempel på sådan samverkan det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet som ett flertal myndigheter, såväl inom som utanför rättsväsendet, på uppdrag av regeringen har utfört sedan 2009 (Ju2008/5776/PO,
Lagen gäller endast vid myndighetssamverkan på det s.k. under- rättelsestadiet. Så snart det finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts, eller arbetet avser en redan begången individuali- serad gärning, är det fråga om utredning eller lagföring av brott, vilket faller utanför lagens tillämpningsområde.
95
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
Utvidgning av kretsen som omfattas av lagen
När LUS trädde i kraft år 2016 omfattades 11 myndigheter av upp- giftsskyldigheten enligt 2 §
4.2.4Personuppgiftsbehandling
Med behandling av personuppgifter menas all behandling som görs med personuppgifter, helt eller delvis på automatisk väg samt annan än automatisk behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Även ett efterföljande utlämnande av personuppgifter som behandlats är därför en behandling oavsett om utlämnandet görs muntligen, på papper eller i elektronisk form (se SOU 1997:39 Integritet, offentlighet, informationsteknik och SOU 2003:40 Utlänningsdatalag).
Dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och registerförfattningar
Dataskyddsförordningen är tillämplig på behandling av personupp- gifter i såväl offentlig som privat verksamhet. Den kompletteras i Sverige genom lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, förkortad dataskyddslagen, och tillhörande förordning (2018:219) med samma namn. De innehåller bestämmelser som för svenskt vidkommande gäller vid sidan av dataskyddsförordningen. Dataskyddslagen är enligt 1 kap. 6 § subsi- diär i förhållande till andra lagar och förordningar, t.ex. myndig- heternas registerförfattningar. I registerförfattningarna finns be- stämmelser som reglerar hur personuppgifter får hanteras i vissa offentliga verksamheter.
96
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
För varje behandling av personuppgifter ska det finnas minst en rättslig grund. De villkor som ska vara uppfyllda framgår av arti- kel 6.1
Artikel 6.4 innehåller omständigheter som ska beaktas vid en prövning av om en ny behandling för andra ändamål ändå ska anses förenlig med de ändamål som personuppgifterna ursprungligen samlades in för. I skäl 50 till dataskyddsförordningen anges att ifall personuppgifter behandlas för andra ändamål än de för vilka personuppgifterna samlades in, som är förenliga med de ursprung- liga ändamålen, krävs inte någon annan rättslig grund än den med stöd av vilken insamlingen av personuppgifter medgavs. En sådan behandling är alltså förenlig med finalitetsprincipen och tillåten.
Om en prövning enligt finalitetsprincipen i stället innebär att ändamålen är oförenliga, är en ny behandling av insamlade personuppgifter bara tillåten om den har stöd i en bestämmelse i unionsrätten eller den nationella lagstiftningen som utgör ett tillåtet undantag från finalitetsprincipen. Om det i lag eller förordning finns en sekretessbrytande bestämmelse som reglerar att en myndighet ska eller får lämna ut personuppgifter, innebär det att någon särskild prövning av om utlämnandet är förenligt med det ursprungliga ändamålet inte behöver ske. Både finalitetsprincipen och kravet på att det ska föreligga en rättslig grund för behandlingen får i sådant fall anses vara uppfyllda. Det är därmed ofta tillräckligt att pröva ett utlämnande i enlighet med dessa bestämmelser, dock kan det finnas begränsningar i ändamålsbestämmelser i särskilda registerförfatt- ningar som kan utgöra ett hinder.
När bestämmelser som anger att en myndighet ska eller får lämna personuppgifter införs, ska det göras en avvägning mellan intresset av att personuppgiften lämnas ut och intresset av att skydda enskilda personers integritet. Lagstiftaren anses därmed ha tagit ställning till
97
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
att uppgiftslämnandet är nödvändigt och proportionerligt.28 Bestäm- melserna utgör därmed den rättsliga grunden för behandlingen.
Dataskyddsdirektivet, brottsdatalagen och registerförfattningar
Den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för myndigheter- nas brottsbekämpande verksamhet regleras i ett särskilt direktiv från EU och i nationell rätt. Dataskyddsdirektivet har införlivats i svensk rätt genom brottsdatalagen, med tillhörande förordning. Lagen är en ramlag och gäller vid behandling av personuppgifter som utförs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Brottsdatalagen är enligt 1 kap. 5 § subsidiär i förhållande till myn- digheternas s.k. registerförfattningar. I registerförfattningarna finns bestämmelser som reglerar hur personuppgifter får hanteras i vissa offentliga verksamheter.
För varje behandling av personuppgifter ska det enligt brotts- datalagen finnas minst en rättslig grund. De villkor som ska vara uppfyllda framgår av 2 kap.
Behandling av personuppgifter för ett nytt ändamål utanför brottsdatalagens tillämpningsområde ska enligt förordningen i de flesta fall anses vara en ny behandling. I sådana fall är det inte fråga om vidarebehandling, vilket gör att finalitetsprincipen inte ska tillämpas vid en sådan behandling. Det innebär att finalitetsprincipen aldrig blir tillämplig när personuppgifter som behandlas med stöd av brottsdatalagen ska behandlas för nya ändamål (prop. 2017/18:232 s. 126 och 132). Innan personuppgifterna får behandlas för ett nytt ändamål ska det säkerställas att det finns en rättslig grund för den nya behandlingen och att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet. I den utsträck- ning som skyldighet att lämna personuppgifter följer av lag eller förordning ska någon prövning av om det är nödvändigt och pro- portionerligt att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet inte göras (2 kap. 4 och 22 §§ brottsdatalagen). För behandling av
28Artikel 6.4 och 23 i dataskyddsförordningen, prop. 2017/18:95 Anpassningar av vissa författ- ningar inom skatt, tull och exekution till EU:s dataskyddsförordning, s. 47 f och HFD 2021 ref. 10.
98
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
personuppgifter för nya ändamål som inte omfattas av brottsdata- lagens tillämpningsområde, är dataskyddsförordningen tillämplig.
Personuppgiftsansvar
Den personuppgiftsansvarige är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer för vilka ändamål personuppgifter ska behandlas och hur behandlingen ska gå till (artikel 4.7 i dataskydds- förordningen och 1 kap. 6 § brottsdatalagen).
När en anställd hos en organisation behandlar personuppgifter för att utföra sina arbetsuppgifter, är det inte den anställde som är personuppgiftsansvarig för behandlingarna utan organisationen. En anställd ska behandla personuppgifter i enlighet med de in- struktioner som arbetsgivaren ger.
Det kan finnas mer än en personuppgiftsansvarig för en behand- ling, t.ex. om flera myndigheter har en gemensam databas. Artikel 26 i dataskyddsförordningen och 3 kap. 20 § brottsdatalagen innehåller bestämmelser om gemensamt personuppgiftsansvar. De ansvariga myndigheterna ska i så fall reglera sina respektive förpliktelser i en skriftlig överenskommelse.
Ansvaret innebär en skyldighet att se till att behandlingen av personuppgifter sker i enlighet med dataskyddsförordningen re- spektive brottsdatalagen. Som personuppgiftsansvarig måste organi- sationerna kunna visa att behandlingen av personuppgifter är för- fattningsenlig och att den registrerades rättigheter skyddas genom att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder.
Den personuppgiftsansvarige ska göra en konsekvensbedömning för situationer där en behandling av personuppgifter sannolikt leder till hög risk för de registrerades fri- och rättigheter (artikel 35 i dataskyddsförordningen och 3 kap. 7 § brottsdatalagen).29 Enligt den s.k. Artikel
29I skäl 91 till dataskyddsförordningen berörs typer av behandling av personuppgifter som sannolikt leder till hög risk. Bl.a. storskalig uppgiftsbehandling med syftet att behandla betydande mängder personuppgifter på regional, nationell eller övernationell nivå, vilket skulle kunna påverka ett stort antal registrerade och sannolikt kommer att innebära en hög risk, exempelvis till följd av uppgifternas känsliga natur.
99
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
behandlingen genom att bedöma riskerna och bestämma vilka åtgärder som ska vidtas.30 Den ska stödja valet av säkerhetsåtgärder och tekniska lösningar. Dataskyddsförordningen förutsätter i all- mänhet att den som ansvarar för behandlingen säkerställer att be- stämmelserna följs. Det ska ske med utgångspunkt i ett riskbaserat arbetssätt och är också ett sätt att visa de registrerade och Integri- tetsskyddsmyndigheten att den personuppgiftsansvarige följer regleringen. Detta bidrar till transparens gentemot allmänheten och Integritetsskyddsmyndigheten.
Den personuppgiftsansvarige kan bli skyldig att betala en sanktionsavgift om man bryter mot bestämmelserna i dataskydds- förordningen, dataskyddslagen. brottsdatalagen eller andra före- skrifter som kompletterar bestämmelserna, t.ex. de särskilda registerförfattningarna.
Närmare om begreppet nödvändig
I artikel 6.1 i dataskyddsförordningen finns en uttömmande upp- räkning av i vilka fall det är tillåtet, lagligt, att behandla person- uppgifter, dvs. rättsliga grunder för behandlingen. De rättsliga grunder som främst är av intresse här framgår av artikel 6.1 c och e. I dessa grunder finns bl. ett krav på att behandlingen ska vara nödvändig. Begreppet nödvändig har i dataskyddsförordningen en mindre strikt betydelse än vad som normalt kan anses ligga i ordet (om begreppets tillämpning i samband med nödvändigt utlämnande enligt 10 kap. 2 § OSL se avsnitt 4.2.1 ovan). En behandling ska enligt dataskyddsförordningen ses som nödvändig t.ex. om den bi- drar till att effektivisera tillämpningen av relevanta bestämmelser. Även om exempelvis en uppgift av allmänt intresse skulle kunna utföras utan att personuppgifter behandlas på ett visst sätt, kan behandlingen anses vara nödvändig och därmed tillåten enligt artikel 6.1 e, om behandlingen leder till effektivitetsvinster (prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 188 f).
Det kan anses vara nödvändigt att mer eller mindre regelmässigt använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla personuppgifter
30Den s.k. Artikel
100
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
på automatisk väg, eftersom en manuell informationshantering inte utgör ett realistiskt alternativ för vare sig myndigheter eller företag (prop. 2017/18:105 s. 46). Prövning av om en behandling är nöd- vändig måste göras inte bara då en personuppgift samlas in och registreras. Även senare behandlingar ska vara nödvändiga för att få genomföras, t.ex. fortsatt lagring av personuppgiften i ett data- system eller behandling för uppföljning, framställning av statistik
m.m.Det innebär alltså att insamlingen av personuppgifter kan anses vara nödvändig, men att ett utlämnande av dem till en annan myn- dighet ändå inte är det.
Även i brottsdatalagen finns ett nödvändighetsrekvisit för att personuppgifter ska få behandlas (2 kap.
4.3Behovet av en ny sekretessbrytande bestämmelse
Utredningens bedömning: Myndigheter bör ges förutsättningar att utbyta sekretessbelagda uppgifter i större utsträckning.
Om myndigheter i högre utsträckning kan lämna ut uppgifter som andra myndigheter behöver i sin verksamhet skulle myndig- heterna få ett bättre underlag för sina beslut och kontrollverk- samheten effektiviseras.
Utökade möjligheter att utbyta sekretessbelagda uppgifter kan även vara positivt för enskilda och företag samt ge positiva offentligfinansiella effekter.
Skälen för utredningens bedömning
Behovet av utökat informationsutbyte i syfte att minska felaktiga utbetalningar och för att motverka arbetslivskriminalitet
I utredningens delrapport drogs slutsatsen att det finns ett omotive- rat glapp mellan de undersökta statliga myndigheternas uppdrag och de rättsliga förutsättningarna för att genomföra det. Detsamma gäller i viss utsträckning för kommunala myndigheter och arbetslöshetskassor (se bilaga 2, s.
101
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
utredningens mening, att i förhållande till myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag är de befintliga sekretessbrytande bestämmelserna inte tillräckliga för att säkerställa korrekta besluts- underlag vid utbetalningar från välfärdssystemen. Motsvarande gäller de sekretessbrytande bestämmelser som reglerar myndig- heters förutsättningar att samverka och utbyta information inom ramen för myndighetsgemensamma åtgärder mot arbetslivs- kriminalitet.
Som exempel på uppgifter som är av betydelse och behövs för andra utbetalande myndigheter och som endast i vissa fall kan utbytas i dag är sådana som Skatteverkets beskattningsverksamhet har om huruvida en asylsökande har tilldelats ett samordnings- nummer. Det kan också avse uppgifter om anmälan om preliminär
Andra exempel är att Försäkringskassan behöver få del av sekretessbelagda uppgifter från Inspektionen för vård och omsorg för att kunna utföra nödvändiga kontroller inför myndighetens beslut om assistansersättning. Det är fråga om uppgifter som behövs för att kontrollera om assistansanordnare, dvs. företag som arbetar med assistansen, bedriver en seriös verksamhet eller om In- spektionen för vård och omsorg har en utredning om företaget. Vidare behöver kommunerna uppgifter från Försäkringskassan och Inspektionen för vård och omsorg som framkommit i utredningar om assistansersättning eller tillstånd, och som är av betydelse vid tillämpning av SoL och LSS.
En del av ovanstående uppgifter kan utbytas med stöd av FUT- lagen. Andra uppgifter kan utbytas med stöd av sekretessbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldighet efter en begäran. Möjlig- heterna att lämna ut uppgifter med stöd av
102
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
belagda uppgifter i högre utsträckning även utan anknytning till ett pågående ärende, t.ex. uppgifter för att initiera ett ärende. Vidare menar utredningen att utlämnande av uppgifter i fler fall ska kunna göras på initiativ av den myndighet som fått kännedom om och förfogar över uppgiften.
Behovet av utökat informationsutbyte är inte begränsat till uppgifter för att utbetalande myndigheter ska kunna säkerställa ett korrekt beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen. Det finns behov som särskilt tar sikte på informationsutbyte vid kontroller av arbetsplatser som omfattar andra åtgärder och beslut som myndigheter som deltar i samverkan fattar. Myndigheterna har bl.a. framfört att möjligheten att utbyta information om ifall en arbetsplats bör prioriteras för en myndighetsgemensam kontroll är ett av de vanligaste behoven av informationsutbyte i samband med samverkan mot arbetslivskriminalitet.
Även andra sekretessbelagda uppgifter som förvaras hos sam- verkande myndigheter kan vara nödvändiga att utbyta, exempelvis har det framförts behov av information för att garantera säkerheten för den egna personalen vid de gemensamma kontrollerna eller om det finns avvikande uppgifter om ägare och företrädare hos t.ex. Ekobrottsmyndigheten eller Skatteverket. Myndigheterna har även framför att när en myndighetsgemensam kontroll är genomförd har det typiskt sett framkommit uppgifter som även de myndigheter som inte varit på plats skulle behöva få del av (se Ds 2021:1 s. 83 f för en närmare redovisning av dessa behov).
Utredningen anser att ovan redovisade uppgifter som i dag inte går att utbyta behövs för att utbetalande myndigheter ska kunna säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetalningar från välfärds- systemen. Vidare behövs ovanstående uppgifter för att den sam- verkan som sker inom ramen för myndigheters verksamhetsom- råden ska få avsedd effekt. När det gäller arbetet mot arbetslivs- kriminalitet bör det t.ex. vara möjligt för Skatteverket att, utan hinder av sekretess, lämna information till övriga myndigheter om vilka arbetsställen som anses lämpliga för myndighetsgemensamma kontroller, dvs. ange vilka företag som har tagits fram i Skatteverkets urval av företag som bör kontrolleras. Skatteverket bör, utan att hindras av sekretess, kunna informera övriga myndigheter om upp- gifter som krävs för att praktiskt kunna genomföra en kontroll, t.ex. adresser till arbetsställen såsom verksamhetslokalens adress och
103
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
kassaregistrets adress. Skatteverket bör också, utan att hindras av sekretess, kunna informera övriga myndigheter om vad som kommit fram under genomförda kontroller som behövs för deras verksam- het. Därutöver bör Arbetsförmedlingen, utan att hindras av sekre- tess, kunna lämna ut uppgifter om att personer eller företag har arbetsmarknadspolitiskt stöd.
Det finns ett generellt behov av bättre möjligheter för myndigheter att lämna underrättelser till varandra
De specifika behov som kartlagts inom ramen för denna utredning gäller informationsutbyte för att säkerställa korrekta besluts- underlag vid utbetalningar från välfärdssystemen samt för kontroller av arbetsplatser. Behovet av utökat informationsutbyte mellan myn- digheter har också uppmärksammats i flera andra utredningar samt i den allmänna debatten.31 I utredningens arbete har det framkommit att behoven av uppgifter utvecklas över tid, i takt med att fusk och brottslighet förändras. Det finns behov av uppgifter för att säker- ställa korrekta beslutsunderlag även i andra typer av ärenden i myndigheternas verksamhet. Uppgifter som en myndighet förfogar över kan ofta ha en indirekt betydelse för att t.ex. hindra en felaktig utbetalning. Det är mot bakgrund av ovanstående svårt att dra någon skarp gräns för exakt vilka uppgifter som kan behövas för en annan myndighets verksamhet. Det är vidare inte möjligt att på förhand veta vilka myndigheter som kommer få kännedom om uppgifter som kan behövas för en annan myndighets verksamhet.
Som exempel på uppgifter som inte direkt syftar till att motverka en felaktig utbetalning från välfärdssystemen men som myndigheter på eget initiativ bör kunna utbyta kan nämnas att Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, i samband med handläggning av vissa ärenden, erhåller uppgifter som har direkt betydelse för beskattning. Uppgifterna kan i vissa fall efter en prövning anses vara sekretess- belagda och kan då inte utan stöd av en sekretessbrytande bestäm- melse lämnas ut till Skatteverkets beskattningsverksamhet. Det kan handla om uppgifter om att arbetsgivaren inte har gjort avdrag för
31Se bl.a. utredningens delrapport (bilaga 2) s.
104
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
skatt från utbetalad lön. Det förekommer även att enskilda lämnar uppgifter till Skatteverkets folkbokföringsverksamhet om att skatteundandragande pågår, t.ex. att någon arbetar svart, att det fuskas med personalliggare eller att en arbetsgivare underlåter att uppta delar av intäkterna från verksamheten i redovisningen. Vidare kan t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan eller Migrations- verket, när de i sina kontroller upptäcker tveksamheter och oegent- ligheter avseende registrering för eller fastställande av skatter och avgifter, få del av uppgifter som Skatteverkets beskattningsverksam- het behöver.
I samband med handläggning av ärenden kan också myndigheter få kännedom om uppgifter som behövs för andra myndigheters beslut. Ett exempel är att Skatteverket i sin verksamhet kan ha uppgifter som är av betydelse för Inspektionen för vård och omsorg, t.ex. om någon bedriver familjehem i aktiebolagsform med F- skattsedel, vilket inte är tillåtet enligt SoL eller när det finns misstanke om att ett tillståndspliktigt företag bedriver verksamhet utan tillstånd.
Utredningen bedömer att möjligheten för myndigheter att ta ett helhetsansvar för det offentliga åtagandet genom att uppmärksamma andra myndigheter om felaktigheter eller andra omständigheter som har betydelse för den mottagande myndighetens beslut behöver förbättras. Uppgifter behöver därför i större uträckning få lämnas på en utlämnande myndighets eget initiativ och bör inte begränsas till uppgifter om felaktiga utbetalningar eller arbetslivskriminalitet.
De befintliga sekretessbrytande bestämmelserna är inte tillräckliga
Välfärdssystemen utgör en stor och viktig beståndsdel i det allmänna åtagandet. Att myndigheter fattar beslut på felaktiga grunder kan ha många olika orsaker. Det kan röra sig om oavsiktliga fel till följd av exempelvis slarv eller okunskap från den som lämnar uppgifter eller bristfällig information från en beslutande myndighets sida. Det kan också handla om att sökande avsiktligen lämnar oriktiga uppgifter. Fusk, regelöverträdelser och brottslighet motverkar den välfärd som ska garantera människors trygghet. Det är därför viktigt att så långt det är möjligt säkerställa att myndigheterna kan utbyta den information som behövs för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag.
105
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
Det behövs för att långsiktigt kunna upprätthålla tilltron till statens, kommunernas och regionernas verksamhet i allmänhet och välfärds- systemen i synnerhet. I takt med att arbetet mot fusk och brottslig- het utvecklas kan också de kriminellas tillvägagångsätt komma att förändras. För att möta en sådan utveckling behöver myndigheter och arbetslöshetskassor kunna utveckla nya samarbeten för att utbyta uppgifter utan att i för stor utsträckning hindras av sekretess.
Införandet av
Utifrån vad som framförts till utredningen och utifrån bedöm- ningar som gjorts i andra sammanhang, anser utredningen att möjligheterna att utbyta information som statliga myndigheter upptäcker i sitt eget arbete eller vid kontroller av arbetsplatser, trots de åtgärder som vidtagits, fortfarande är för begränsade. Det har exempelvis framförts till utredningen att
Det nuvarande regelverket innebär att om det inte finns en tillämplig sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som gör det möjligt för den utlämnande myndigheten att lämna ut sekretessbelagda uppgifter på eget initiativ, kan uppgifterna lämnas ut endast med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Såsom nämnts ovan (avsnitt 4.2.1) kräver ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter
106
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
till en annan myndighet med stöd av generalklausulen att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Regelverket om offentlig- het och sekretess är utformat på ett sådant sätt att samma uppgifter som skyddas av stark sekretess i en verksamhet kan vara offentliga i en annan. Det gäller t.ex. för vissa uppgifter som skyddas av sekre- tess enligt 27 kap. 1 § OSL och som finns i beskattningsverksam- heten hos Skatteverket. Vid den intresseavvägning som ska ske enligt generalklausulen ska hänsyn bl.a. tas till i vilken utsträckning uppgifterna är skyddade hos den mottagande myndigheten. Det innebär att sekretessbelagda uppgifter som kan antas vara nöd- vändiga för en annan myndighet i vissa fall ändå inte kan lämnas ut med stöd av generalklausulen. Bestämmelsen är inte heller tänkt att användas för mer rutinmässigt informationsutbyte.
Utredningen anser att generalklausulens begränsade tillämp- ningsområde och de tidigare beskrivna tillämpningsproblem som är förknippade med den utgör ett hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte. Det gäller även om den i undan- tagsfall kan användas för rutinmässigt utbyte. Tillämpningen av generalklausulen medför många gånger svåra intresseavvägningar i det enskilda fallet och det finns därför risk för såväl alltför restriktiv som extensiv tillämpning av bestämmelsen. Utredningen anser att generalklausulen, som ursprungligen var tänkt att fungera som en ventil för informationsutbyte i fall där det inte finns andra tillämp- liga sekretessbrytande bestämmelser, är otillräcklig för att tillgodose de behov av informationsutbyte som finns i dag. Det innebär dessutom att myndigheterna, vars arbete i väsentlig grad förutsätter ett digitaliserat informationsutbyte med andra myndigheter, inte kan leva upp till dagens förväntningar på effektivitet i alla avseenden.
Som framgår av de behov som framförts till utredningen finns det uppgifter där sekretessen bör brytas på grund av att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Trots de möjligheter som finns att lämna ut underrättelser med stöd av
107
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
är de befintliga bestämmelserna inte tillräckliga för att uppgifter ska utbytas i situationer där, som det heter i förarbetena till sekretess- lagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 83), gängse värderingar i samhället borde innebära att uppgifterna lämnas ut.
Ett utökat informationsutbyte av sekretessbelagda uppgifter kan vara positivt även för enskilda och företag
Utgångspunkten för utredningens bedömning att förutsättningarna för ett utökat informationsutbyte behöver förbättras är att myndigheterna ska ha ett så korrekt underlag för sitt beslutsfattande som möjligt. Bestämmelserna i FL bidrar till att beslutsfattandet präglas av objektivitet, saklighet och öppenhet och att besluten blir sakligt riktiga samt att beslutsförfarandet är rättssäkert. Att myndig- heterna ges större möjligheter att dela uppgifter med varandra innebär inte någon ändring av principen att det är den som ansöker om ett bidrag som normalt är skyldig att visa att villkoren är uppfyllda. För den enskilde skulle ett utökat informationsutbyte emellertid innebära att man inte behöver skicka in samma underlag flera gånger till olika myndigheter. I stället skulle den enskilde i större utsträckning endast behöva kontrollera att uppgifter som en myndighet fått från en annan är korrekta. Ytterligare fördelar för enskilda och företag är att handläggningstiderna kan komma att kortas ned. Om uppgifterna som registreras är riktiga från början innebär det även att risken för en framtida ändring av besluten minskar, vilket stärker såväl rättssäkerheten som förtroendet för myndigheternas handläggning.
En utökad möjlighet att utbyta uppgifter på eget initiativ skulle vidare leda till bättre förutsättningar att på förhand upptäcka och förhindra oseriösa och kriminella aktörer, vilket i förlängningen kan väntas leda till rättsvinster för arbetstagare och sundare konkurrens- villkor för företag.
108
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
4.4En ny generell sekretessbrytande bestämmelse införs
Utredningens förslag: En generell möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda till en annan myndighet införs i 10 kap. OSL. Den nya bestämmelsen innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter som en myndighet för- fogar över lämnas till en annan myndighet, om uppgifterna be- hövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra författningsreglerad verksamhet.
En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Från bestämmelsens tillämpningsområde undantas uppgifter som omfattas av sekretess enligt 24 kap. 2 a och 8 §§, 25 kap. 1– 8 §§, 26 kap.
Skälen för utredningens förslag
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse eller andra möjliga alternativ till ändrad lagstiftning
I utredningens delrapport gjordes bedömningen att regelverket som styr informationsutbyte mellan myndigheter med tiden har blivit svåröverskådligt, att det saknas tillräcklig praxis om hur olika be- stämmelser ska tolkas samt framför allt att det finns ett omotiverat glapp mellan myndigheternas uppdrag och de rättsliga förutsätt- ningarna att genomföra det. Bedömningarna i delrapporten ligger till grund för utredningens överväganden om behov av ny eller föränd- rad lagstiftning. För att kunna uppnå ett effektivt och ändamåls- enligt informationsutbyte mellan olika myndigheter har utredningen övervägt olika alternativ.
Ett alternativ är att utforma en särskild lag om uppgiftsskyldig- het, motsvarande LUS, för det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetskriminalitet. Det är i sig en rimlig utgångspunkt att ta avstamp i en lagstiftning som är känd, och har varit och är till nytta, när man
109
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
söker nya lösningar. En sådan lag skulle ha ett avgränsat tillämp- ningsområde, både avseende vilka myndigheter som kan utbyta uppgifter och vilka uppgifter som får utbytas. Mot en sådan lösning talar att lagens tillämpningsområde skulle behöva avgränsas på ett sätt som inte tillgodoser de breda behov av informationsutbyte som utredningen har identifierat. Därtill visar den utveckling som skett när det gäller myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet att kretsen myndigheter som omfattas av en sådan ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet kan komma att behöva vidgas i takt med att allt fler myndigheter deltar i samverkan. Tillämpningsområdet skulle, enligt utredningens mening, riskera att bli för snävt. En sådan särskild lag som tar sikte på samverkan mot arbetslivskriminalitet skulle i och för sig kunna kompletteras med fler uppgifts- skyldigheter.
Flera myndigheter och SKR har bl.a. lyft behovet av en möjlighet att kunna lämna underrättelser om felaktiga utbetalningar vid försök att tillskansa sig medel på felaktiga grunder eller då det finns en risk för en felaktig utbetalning. Enligt
En utvidgning av lagens tillämpningsområde i enlighet med vad myndigheterna och SKR har framfört skulle innebära att en underrättelse ska ske då det föreligger en risk för felaktig utbetalning eller risk för felaktig registrering som i sin tur kan leda till en felaktig utbetalning. En sådan lösning skulle i och för sig kunna innebära att lagen blir enklare att tillämpa samt ge en tydligare effekt jämfört med dagens situation. När
110
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
en felaktig utbetalning och risken för felbedömningar. Det ansågs vara av betydelse för såväl den enskildes personliga integritet som för myndigheternas möjlighet att effektivt hantera underrättelse- skyldigheten, att skyldigheten i möjligaste mån är hänförlig till objektiva förhållanden som är tämligen enkla att konstatera. I likhet med regeringen anser utredningen att det alltjämt finns skäl som talar emot en utvidgning av tillämpningsområdet för
Att införa en särskild lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot arbetslivskriminalitet – kompletterad med fler uppgifts- skyldigheter som till exempel en utvidgning av de myndigheter som har åtkomst till arbetsgivardeklarationer och ett utvidgat tillämp- ningsområde för
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse som gör det möjligt att utbyta sekretessbelagda uppgifter mellan myndigheter bör införas
Utredningen menar att behovet av att utbyta uppgifter är om- fattande. Det är inte bara uppgifter som behövs för samverkan som bör få utbytas utan även uppgifter i övrigt som behövs för att säkerställa korrekta beslutsunderlag, oavsett om kontrollen har sin grund i samverkan eller inte. Den brottslighet och det fusk som riktas mot välfärdssystemen och som också förekommer i delar av arbetslivet är avancerad och tillvägagångsätten för att kringgå reglerna förändras i takt med att nya stöd och regler införs. Ett generellt utökat informationsutbyte kan också bidra till att fler ärenden kan bli rätt från början. En mer generellt sekretessbrytande bestämmelse innebär också att ytterligare bestämmelser inte be- höver införas och anpassas i samma omfattning. Utredningen anser därför att en generell bestämmelse som är utformad med en presumtion för att uppgifter ska kunna utbytas är mer ändamålsenlig för att möta de breda behov som föreligger. Den blir också lättare
111
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
att tillämpa och motverkar att oförutsedda hinder för informations- utbytet uppstår.
Mot bakgrund av ovanstående gör utredningen bedömningen att det är mest naturligt att söka en lösning av myndigheternas behov genom att – i huvudsak – föreslå ändringar i OSL och utarbeta en ny generell sekretessbrytande bestämmelse. Uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda kan vara integritetskänsliga. En generell sekretessbrytande bestämmelse till förmån för myndigheter innebär inte att sekretessen gentemot allmänheten förändras. Be- stämmelsen och dess tillämpningsområde måste dock utformas med balans mellan effektivitet och skyddet för den enskildes personliga integritet. Med hänsyn till det sistnämnda intresset bör den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde begränsas i vissa avseenden.
Bestämmelsen bör omfatta uppgifter som behövs för den mottagande myndigheten
Utgångspunkten för den sekretessbrytande bestämmelsen är att den endast ska omfatta uppgifter som en annan myndighet behöver. Det ska alltså finnas ett behov för den mottagande myndigheten att få del av uppgifterna. Det krävs alltså att myndigheten först prövar om informationsutbytet kan antas leda till det avsedda resultatet.
Bestämmelsen innebär att uppgifter ska få lämnas ut såväl på begäran som på eget initiativ. Det innebär inte att den myndighet som förfogar över uppgiften har en skyldighet att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Om en myndighet vet att en annan myndighet behöver uppgifterna bör dock uppgifterna lämnas ut om övriga förutsättningar är uppfyllda. Ett utlämnande av uppgifter på den utlämnande myndighetens initiativ kan innebära att ett ärende hos den mottagande myndigheten initieras eller att uppgifterna används i ett redan pågående ärende.
För den mottagande myndigheten kan uppgifterna innebära att behov av ytterligare uppgifter uppstår. Den föreslagna bestämmel- sen gäller då även för situationer där en myndighet behöver inhämta kompletterande uppgifter från den myndighet som lämnat ut en uppgift på eget initiativ. Bestämmelsen gäller även när komplette- rande uppgifter t.ex. behöver inhämtas med anledning av en under- rättelse enligt
112
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
digheter inom en samverkan har behov av att få del av samma information vid t.ex. ett gemensamt möte. I de flesta fall torde behovet av uppgifter väckas i en pågående samverkan eller efter en dialog mellan myndigheterna och därmed föregås av en diskussion mellan de berörda myndigheterna om behovet av och lämpligheten i att lämna ut uppgifter.
Utredningen har övervägt om rekvisitet nödvändigt bör användas i stället för rekvisitet behövs. Begreppet nödvändigt finns i 10 kap. 2 § OSL. I förarbetena till bestämmelsen framförs att en restriktiv tillämpning ska iakttas. Sekretessen får brytas endast i de fall, då det är en nödvändig förutsättning för den utlämnande myndigheten att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut för att den myndigheten ska kunna fullgöra de uppgifter som åligger den. Det är således inte tillräckligt att myndighetens arbete blir mer effektivt om uppgiften lämnas ut (se närmare under avsnitt 4.2.1). Utredningen bedömer mot bakgrund av dessa uttalanden att begreppet nödvändigt i OSL har en snävare innebörd än begreppet nödvändig enligt dataskydds- regleringen (se närmare om begreppet nödvändigt enligt data- skyddsregleringen under avsnitt 4.2.4).
Generellt sett är det den myndighet som har den aktuella uppgiften som ska göra sekretessprövningen. Det bör gälla även i fall som aktualiseras i samband med den föreslagna bestämmelsen. Ett krav på att uppgiften är nödvändig för den mottagande myndigheten skulle, enligt utredningens mening, som huvudprincip innebära att den utlämnande myndigheten måste göra en bedömning av uppgiftens slutliga betydelse för den mottagande myndigheten. Införande av begreppet nödvändigt skulle därför kunna innebära en alltför restriktiv bedömning av om uppgiften är nödvändig för den mottagande myndigheten vilket kan leda till att tillämpningsområdet blir allt för snävt. Detta kan i så fall riskera att den sekretessbrytande bestämmelsen inte får önskad effekt.
Rekvisitet behövs innebär en något lägre tröskel för när uppgiften kan lämnas än rekvisitet nödvändig. Rekvisitet behövs används i ett flertal bestämmelser i OSL, men begreppets innebörd har inte pre- ciserats närmare i förarbetena. I propositionen till LUS (prop. 2015/16:167 s. 35 och 50) menade regeringen, efter att rekvi- sitet behövs ifrågasatts av vissa remissinstanser, att en rimlig begräns- ning av uppgiftsskyldighetens omfattning är att den mottagande myndigheten behöver uppgiften för dess deltagande i den beslutade
113
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
samverkan. Flera myndigheter har, noterade regeringen, redan stor erfarenhet av samarbete och uppgiftsutbyte, vilket regeringen menade borde utgöra en god grund för behovsbedömningen enligt LUS. Detsamma kan antas gälla för informationsutbytet med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen.
Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att uppgifter som behövs för att olika myndigheter ska kunna fullgöra sina uppdrag ska få utbytas med stöd av bestämmelsen.
Bestämmelsen begränsas till uppgifter som behövs för myndigheternas författningsreglerade verksamhet
Myndigheter har olika uppdrag och olika roller i samhället. I de statliga myndigheternas instruktion framgår bl.a. deras huvudsakliga uppgifter, men delar av deras verksamhet har sin grund i årliga regleringsbrev och i särskilda beslut. Deras befogenheter framgår av lagar och förordningar. Där framgår deras utövande av befogenhet att för enskild bestämma om förmåner, rättigheter eller andra jäm- förbara förhållanden. För kommunernas del anges i 14 kap. 2 § RF att de sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och att närmare bestäm- melser om detta finns i lag. Kommunallagen reglerar bl.a. kom- munernas angelägenheter och grundläggande befogenheter. Bestäm- melser om vilka uppgifter kommunerna har finns också i andra lagar, exempelvis i SoL och skollagen (2010:800).
Inom förvaltningens olika sakområden är frågor om ärendehand- läggning och beslutsfattande ofta relativt detaljerat reglerade i tillämpliga specialförfattningar. I övrigt gäller de allmänna bestäm- melserna i FL. De bildar utgångspunkt för myndigheternas verksam- het såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om andra åtgärder en myndighet vidtar (se avsnitt 3.8). Det kan också vara fråga om att tillämpa allmänna eller särskilda be- stämmelser i myndighetens instruktion eller myndighetsförord- ningen eller i någon annan förordning.
Den nya bestämmelsen bör utformas så att uppgifter som en myndighet förfogar över får lämnas till en annan myndighet om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra författningsreglerad verksamhet (jfr prop. 2009/10:85 Inte-
114
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
gritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, s. 192 och prop. 2013/14:110 En ny organisation för polisen, s. 513).
Myndigheter arbetar på olika sätt för att fullgöra sin för- fattningsreglerade verksamhet. Ett sätt eller en form för att göra detta är genom att delta i samverkan med andra myndigheter. I begreppet författningsreglerad verksamhet omfattas därför, enligt utredningens bedömning, även sådan samverkan som myndig- heterna utifrån sina respektive författningsreglerade verksamhets- områden deltar i tillsammans med andra myndigheter. Vidare om- fattas såväl handläggning som faktiskt handlande.
Avgränsningen till myndigheternas författningsreglerade verk- samhet har gjorts med beaktande av den förhållandevis låga tröskel för utlämnande som rekvisitet behövs innebär. Med avgränsningen säkerställs att myndigheter inte utbyter andra uppgifter än de som behövs för verksamhet som fastslagits av riksdag och regering i lag eller förordning.
Utredningen har övervägt att i stället avgränsa tillämpnings- området till myndighetens verksamhet, där utlämnandet utöver be- gränsningarna i bestämmelsen avgränsas till vilka uppgifter som är tillåtna att behandla enligt registerförfattningar och dataskydds- förordningen. Begreppet verksamhet används i 10 kap. 2 § OSL om nödvändigt utlämnande. Begreppet verksamhet vore sannolikt enklare att tillämpa för myndigheternas handläggare eftersom de i så fall inte behöver ha i åtanke om uppgiften behövs för verksamhet som har sin grund i lag eller förordning.
Vid en avvägning bedömer utredningen att rekvisitet behövs i kombination med verksamhet utgör en låg tröskel för informations- utbyte. För att tydliggöra tillämpningsområdet och för att undvika en obefogad spridning av personuppgifter bedömer utredningen att författningsreglerad verksamhet innebär en lämpligare avgränsning.
Bestämmelsen bryter endast sekretess till skydd för enskilda
Med enskild avses såväl en fysisk person som en juridisk person (prop. 1979/80:2 Del A s. 329). Begreppet enskild har samma betydelse oavsett var i OSL det förekommer.
Flera myndigheter, bl.a. Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen och Polismyndigheten, har framfört att de i samband med sam-
115
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
verkan mot arbetslivskriminalitet har behov av att få uppgifter om vilka arbetsplatser Skatteverket har kontrollerat eller planerar att kontrollera. Likaså har myndigheter för andra typer av beslut fram- fört behov av uppgifter från Ekobrottsmyndigheten eller Polis- myndigheten om att det pågår förundersökning mot tänkta tillsyns- objekt eller personer som sökt tillstånd att bedriva viss verksamhet. Uppgifterna kan vara av betydelse för myndigheters kontroller inom sina respektive områden.
Många myndigheter har i sin verksamhet uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för andra intressen än den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden. Det kan handla om sekretess som syftar till att skydda rikets säkerhet eller förhållandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott eller det allmännas ekonomiska intresse. I 18 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd främst för intresset av att förebygga eller beivra brott hänförligt till förundersökningar, underrättelseverksamhet, m.m. Härutöver aktualiseras exempelvis för vissa myndigheter utrikessekretess (15 kap. 1 § OSL) och försvarssekretess (15 kap. 2 § OSL) samt, för Skatteverket, sekretess till skydd för verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (17 kap.
Utredningen anser att den föreslagna bestämmelsen endast ska bryta sekretess till skydd för enskilda. Skälet är att det, vad gäller sekretess till skydd för andra intressen, kan finnas särskilt starka skäl att inte röja uppgifterna. I exempelvis den brottsbekämpande verk- samheten kan det finnas uppgifter om metoder och tillvägagångssätt som skulle kunna hämma det brottsbekämpande arbetet om de röjs. Även om uppgifter är av stor betydelse för en annan myndighet, får ett informationsutbyte inte inskränka den utlämnande myndig- hetens möjligheter att utföra sitt primära uppdrag eller i övrigt försvåra myndighetens arbete och verksamhet.
Sekretess som skyddar andra intressen bör därför inte brytas med stöd av bestämmelsen. Det innebär att uppgifter som vissa myndigheter anser behöver utbytas som rör t.ex. skatterevision eller brottsanmälningar och för vilka sekretess kan gälla enligt 17 kap. och 18 kap. OSL inte omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Vad gäller sådana uppgifter finns det emellertid, efter en sekretess-
116
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
prövning mot det aktuella skaderekvisitet, en möjlighet för myndig- heten som förfogar över uppgiften att själv göra en bedömning av om uppgiften kan lämnas ut. Det gör att det med vissa undantag redan i dag är möjligt att utbyta sekretessbelagd information som skyddar det allmänna där det uppstår behov av uppgiftsutbyte.
Bestämmelsen omfattar uppgiftsutbyte som sker rutinmässigt
Ett omfattande utlämnande av sekretessbelagda uppgifter enbart med stöd av den sekretessbrytande generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL har av regeringen inte ansetts lämpligt.32 Utredningen kon- staterar att det begränsar möjligheterna till rutinmässigt inform- ationsutbyte via digitala tjänster. Med hänsyn till att verksamheten hos myndigheter och andra organ som jämställs med myndigheter i hög grad är digitaliserad bör sekretessbelagda uppgifter kunna utbytas rutinmässigt på ett sätt som i dag inte är möjligt att göra med stöd av 10 kap. 27 § OSL.
När det är motiverat med ett rutinmässigt uppgiftslämnande med stöd av bestämmelsen måste den bedömning som ska ske enligt bestämmelsen göras på förhand och den behöver inte avse en prövning i varje enskilt fall. Det är den mottagande myndigheten som har kunskap om vilka uppgifter som behövs för myndighetens verksamhet. I vissa fall kommer det vara uppenbart att uppgiften behövs i ett enskilt fall. Så är t.ex. fallet med uppgifter som behöver utbytas i samband med myndighetsgemensamt arbete där man har en löpande dialog. I andra fall, och om utlämnandet avser en större mängd uppgifter som rutinmässigt behöver utbytas, får det förut- sättas att myndigheterna i samråd med varandra, gemensamt tar fram lämpliga former för att se till att endast relevanta uppgifter utbyts. Det innebär att genom överenskommelser och rutiner säkerställs att uppgifter som den mottagande myndigheten verkligen behöver utbyts. Sådana gemensamma bedömningar av de rättsliga förutsätt- ningarna främjar en enhetlig och rättssäker tillämpning av be- stämmelsen. Möjligheterna till rutinmässigt informationsutbyte via elektroniska tjänster innebär också att handläggningen kan effektiviseras.
32Se t.ex. prop. 2015/16 Utlänningslag, s. 94 och prop. 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, s. 126.
117
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
Möjligheten att lämna ut uppgifter bör omfatta samtliga myndigheter
Utgångspunkten för svensk offentlighets- och sekretesslagstiftning är att sekretess inte bara gäller mellan myndigheter och enskilda utan även mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhets- grenar inom en myndighet. Utredningens förslag om en generellt sekretessbrytande bestämmelse har sin utgångspunkt i de bedöm- ningar som finns i delrapporten (bilaga 2) och tar främst sikte på sådant utlämnande av uppgifter som inte i detalj på förhand kunnat förutses av lagstiftaren.
Under utredningens arbete har det framförts att även andra myndigheter, än de som vanligtvis förutsätts ha uppgifter av betydelse för felaktiga utbetalningar eller arbetslivskriminalitet, kan få kännedom om omständigheter som är av betydelse för andra än den egna myndighetens beslut. Möjligheten för myndigheter att uppmärksamma varandra om felaktigheter eller andra omständig- heter som har betydelse för en annan myndighets beslut behöver därför förbättras för alla myndigheter.
Utredningen konstaterar att det finns ett stort antal myndigheter som på olika sätt får in uppgifter som i sin tur kan få betydelse för en annan myndighets beslut. Myndigheter med särskild information kan exempelvis vara myndigheter som gör utbetalningar. Det kan också vara myndigheter som svarar för handläggning eller kontroll av ansökningar om tillstånd och liknande, eller myndigheter som utövar tillsyn och inspektioner av företag. Andra exempel är kommunala myndigheter som hanterar tillstånd för och tillsyn av miljöfarliga verksamheter, bygglov, servering av vissa alkoholhaltiga drycker och försäljning av tobak. Det finns också myndigheter som genom sitt ansvar att föra register har tillgång till viktig information som har betydelse för helhetsbilden, som exempelvis Bolagsverket och Lantmäteriet. Därtill kan Sveriges utlandsmyndigheter, som handlägger migrationsärenden, passärenden och ärenden om konsulärt bistånd till enskilda, ha uppgifter som myndigheter kan behöva få del av. Det kan exempelvis röra sig om uppgifter om var vissa personer är bosatta.
Utredningen har övervägt lämpligheten i att den nya bestämmel- sen omfattar alla myndigheter. Kretsen myndigheter som kommer att lämna ut sekretessbelagda uppgifter med stöd av bestämmelsen kan emellertid förväntas vara delvis avgränsad. Även om förslaget i
118
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
princip träffar hela myndighetssfären är tillämpningsområdet av- gränsat till uppgifter om enskilda som behövs för myndigheters för- fattningsreglerade verksamhet när inte övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför in- tresset av att uppgiften lämnas ut. Denna begränsning bidrar till att upprätthålla sekretessen mellan myndigheter där det är befogat.
Det sekretessgenombrott som nu föreslås innebär inte heller en skyldighet att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Till detta kommer att regelverket om personuppgiftsbehandling utgör den yttre ramen för vilka personuppgifter som får behandlas av en myndighet och för vilket ändamål (se vidare om detta nedan). För det fall att myndig- heter får kännedom om uppgifter som behövs för en annan myn- dighets författningsreglerade verksamhet kommer dock upp- gifterna, med beaktande av de föreslagna begränsningarna av be- stämmelsen, kunna lämnas ut.
Utredningen anser att om alla myndigheter omfattas av bestäm- melsen stärks myndigheternas möjligheter att ta ett helhetsansvar för samhällets utveckling. Med bättre förutsättningar att säkerställa korrekta beslutsunderlag ökar möjligheterna för samhället att använda allmänna medel på rätt sätt och upprätthålla förtroendet för myndigheternas arbete i allmänhet. Det är också viktigt för den enskildes rätt till förmåner, ersättningar och annat stöd från det allmänna. En generellt utformad bestämmelse kan dessutom på sikt leda till utvecklingen av en tydlig praxis kring vilka uppgifter som kan lämnas ut med stöd av bestämmelsen.
Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att någon begränsning av vilka myndigheter som ska omfattas av bestäm- melsen inte bör införas. Möjligheten att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter kommer därmed, under vissa förutsättningar, gälla för alla myndigheter och självständiga verk- samhetsgrenar som kan finnas inom en och samma myndighet. Begreppet myndighet omfattar vidare såväl statliga som kommunala myndigheter. Det finns även andra organ som jämställs med myn- digheter enligt OSL, däribland arbetslöshetskassor, som också kommer att omfattas av regleringen, i den mån verksamheten anges i bilagan till OSL. Eftersom bestämmelsen kommer omfatta hela myndighetssfären är det samtidigt av integritetsskäl viktigt att be- gränsa bestämmelsens tillämpningsområde till att enbart gälla de områden där det finns tillräckligt starka skäl för att sekretessen ska
119
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
brytas. Avgränsningen av tillämpningsområdet bör dock ske på annat sätt än att begränsa vilka myndigheter som bör omfattas.
En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar mot det
Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär att uppgifter utan hinder av sekretess får lämnas ut på eget initiativ och på begäran. Som framhållits tidigare är intresset av att myndigheterna kan säkerställa korrekta beslutsunderlag för myndigheter och motverka arbetslivskriminalitet starkt. Samtidigt kan uppgifter som omfattas av sekretess vara känsliga. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör därför utformas så att det finns en möjlighet att i särskilda fall beakta starka integritetsintressen rörande enskilda och känsliga uppgifter i en myndighets verksamhet. En uppgift bör därför inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Kravet på övervägande skäl är ett uttryck för att behovet av ett utökat informationsutbyte för att säkerställa korrekta underlag för myndigheters beslut normalt sett ska ha företräde framför andra intressen. Kravet innebär emellertid att den utlämnande myn- digheten ska göra en prövning av om övervägande skäl talar mot ett utlämnande innan en uppgift lämnas ut. Det krävs inte att det alltid görs en prövning i varje enskilt fall utan en bedömning kan göras utifrån de behov av sekretess som typiskt sett finns för en viss kategori av uppgifter (jfr prop. 1979/80:2 s. 80 f och 326 f).
Ett syfte med den nya bestämmelsen är att det ska bli lättare för myndigheter och enskilda handläggare att göra den sekretesspröv- ning som ska föregå ett utlämnande. Intresset av att myndigheter har tillgång till uppgifter som de behöver väger alltså i regel tyngre än andra intressen. Det är emellertid ett viktigt led i avvägningen mellan integritet och effektivitet att säkerställa att bestämmelsen inte går längre än vad som är motiverat och att skyddet för vissa uppgifter upprätthålls i situationer där ett utlämnande kan framstå som olämpligt eller resultatet skulle framstå som stötande. Som exempel kan nämnas uppgifter som omfattas av sekretess i ett sådant uppföljningsärende som definieras i 1 kap. 8 § 4 lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden (32 kap. 3
120
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
b § OSL). I dessa fall bör övervägande skäl tala för att inte lämna ut en sådan uppgift.
Som framhålls ovan bryts sekretessen endast för uppgifter som en annan myndighet behöver. Det krävs alltså att myndigheten först prövar om informationsutbytet kan antas leda till det avsedda resultatet. Det innebär att en handling som t.ex. innehåller känsliga uppgifter som inte behövs för den mottagande myndigheten inte kan lämnas ut i sin helhet. Det kan t.ex. handla om sådana särskilt känsliga uppgifter som anges i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen och 2 kap.
Vid intresseavvägningen ska också, som utgångspunkt, sekre- tesskyddet hos den mottagande myndigheten vägas in i bedöm- ningen. Det faktum att styrkan i sekretessen ibland skiljer sig åt hos den utlämnande och den mottagande myndigheten ska dock som huvudregel inte vara av avgörande betydelse. I vissa fall kan emellertid övervägande skäl tala emot ett utlämnande. Som exempel kan nämnas om ett utlämnande skulle innebära att skyddet för företagshemligheter i form av uppfinningar eller forskningsresultat skulle komma att äventyras om uppgifterna efter ett överlämnande skulle bli offentliga. Ett annat exempel är om det i det enskilda fallet inte skulle anses tillräckligt att uppgifterna hos den mottagande myndigheten endast omfattas av sådan sekretess som enligt 21 kap. OSL gäller hos alla myndigheter och andra organ som ska tillämpa OSL.
Vanliga regler om partsinsyn kommer att gälla hos den motta- gande myndigheten, vilket innebär bl.a. att sekretess för uppgifter i ett mål eller ärende hos en myndighet kan få ge vika för en parts rätt till insyn i målet eller ärendet. Vid bedömningen av om övervägande skäl talar emot ett utlämnande kan även detta behöva beaktas.
Det är i detta sammanhang viktigt att lyfta fram att den föreslagna regleringen inte påverkar tillämpningen av andra bestämmelser, t.ex. avseende myndigheters möjligheter att behandla personuppgifter, bestämmelser om parters rätt till insyn eller bestämmelserna om s.k.
121
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
användarbegränsningar till följd av en överenskommelse med annan stat. Sådana bestämmelser kommer alltjämt att gälla, även med den föreslagna bestämmelsen. Att en uppgift inte behöver lämnas ut om övervägande skäl talar mot det innebär också att det finns utrymme för domstolar att avstå från att lämna ut uppgifter i de fall det kan inverka på förtroendet för domstolarnas opartiskhet. Utredningen anser att det är av betydelse för tilliten till rättsväsendet att dom- stolarna även fortsättningsvis visar återhållsamhet när det kommer till att dela vissa uppgifter som uppkommit under handläggningen av ett mål (jfr bl.a. prop. 1983/84:142 s. 39, JO 1990/91 s. 29, JO 2003/04 s. 33 och JO 2017/18 s. 66). Den nu aktuella bestäm- melsen är inte avsedd att innebära någon förändring i detta avseende.
Undantag från bestämmelsens tillämpningsområde
Viss sekretess till skydd för enskilda bör vara undantagen från bestämmelsens tillämpningsområde. Det finns sekretess som ansetts så angelägen att upprätthålla att den har undantagits från general- klausulens tillämpningsområde. Sekretess som inte bryts med stöd av generalklausulen är sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen (2013:794) om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa (24 kap. 2 a § OSL), statistiksekretess (24 kap. 8 § OSL), hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap.
Frågan om i vilken utsträckning det är lämpligt att låta kommunerna, och framför allt socialtjänsten, omfattas av sekretess- brytande bestämmelser har aktualiserats i andra sammanhang. Utredningen kan konstatera att det finns ett flertal sekretess- brytande bestämmelser i OSL där lagstiftaren gjort särskilda
122
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
överväganden för när socialtjänstsekretessen bör brytas. Ett huvud- skäl för att undanta socialtjänstsekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL har i flera fall varit att ett utlämnande kan riskera att skada den enskildes förtroende för kommunernas socialtjänst vilka har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.
Den nu föreslagna bestämmelsen är utformad som en presumtion för att uppgifter som behövs för en annan myndighets författnings- reglerade verksamhet får lämnas ut vilket främst syftar till att utöka möjligheten för myndigheter att på eget initiativ lämna ut uppgifter. Med hänsyn därtill samt då möjligheten att underrätta kommer att avse uppgifter om en enskilds personliga förhållanden bedömer utredningen att det, om bestämmelsen även kommer att bryta social- tjänstsekretessen, finns en risk för att människor som är särskilt utsatta undviker att söka den hjälp och det stöd hos socialtjänsten som de behöver. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns skäl för att undanta socialtjänsten från bestämmelsens tillämpningsområde.
Utredningen bedömer att de överväganden som gjorts avseende begränsningen av generalklausulens tillämpningsområde i övrigt är giltiga även för en ny generell sekretessbrytande bestämmelse och att samma avgränsning därför bör gälla för den nu föreslagna bestämmelsen.
Bestämmelsen bör placeras i 10 kap. OSL
När förutsättningarna för informationsutbyte har reglerats som en uppgiftsskyldighet mellan enbart vissa myndigheter eller själv- ständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet följer systematiken i lagstiftningen att bestämmelserna införs som en specifik reglering utanför OSL. Den nu föreslagna möjligheten kommer att gälla för alla myndigheter. Bestämmelsen är formulerad så att uppgifter får lämnas ut under vissa förutsättningar. Det är därför inte fråga om en uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen med stöd av 10 kap. 28 § OSL. Sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga på sekre- tess enligt alla sekretessbestämmelser eller enligt ett stort antal sekretessbestämmelser finns samlade i tredje avdelningen OSL. Utredningen anser därför att den föreslagna bestämmelsen bör
123
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
införas där. Placeringen bidrar till en sammanhållen reglering av vilka bestämmelser som alla myndigheterna har att förhålla sig till. Systematiken i 10 kap. OSL talar för att bestämmelsen ska placeras under rubriken Bestämmelser som gäller till förmån för myndigheter.
Den nya bestämmelsen innebär ingen inskränkning av generalklausulens tillämpningsområde
De sekretessbrytande bestämmelser i OSL som i dag används av myndigheterna, i huvudsak 10 kap. 27 §, ska även fortsättningsvis kunna tillämpas. Att generalklausulen är subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser framgår av första meningen.
Den nya bestämmelsen gäller utöver generalklausulen. Utred- ningen menar att bestämmelsen medför att myndigheternas möjlig- heter att utbyta uppgifter förbättras och att de tillämpningsproblem som finns i förbindelse med generalklausulen kommer att minska. I praktiken kommer detta innebära att utlämnande mer sällan behöver ske med stöd av generalklausulen. Den föreslagna bestämmelsen utesluter inte att det även fortsättningsvis kommer finnas situationer där generalklausulen kommer tillämpas, t.ex. för uppgifter som skyddas av sekretess till skydd för det allmänna. Det kan även handla om en bedömning av uppgifter som behövs för en myndighets verk- samhet som ligger utanför den författningsreglerade verksamheten.
Författningsförslag
En ny paragraf, 10 kap. 15 a § införs i OSL.
4.5Bestämmelser om sekretess, bevarande och gallring
Utredningen bedömning: Det krävs inte nya bestämmelser om sekretess med anledning av förslaget.
Det krävs inte nya bestämmelser för hantering av frågor om bevarande och gallring med anledning av förslaget.
124
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Skälen för utredningens bedömning
Det krävs inte nya bestämmelser om sekretess med anledning av förslagen
En av de grundläggande principerna för sekretessregleringen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Detta beror bl.a. på att behovet av och styrkan i en sekretessbestämmelse inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Sekretessintresset måste i varje sam- manhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Denna avvägning kan mycket väl tänkas utfalla på skilda sätt hos olika myndigheter och inom olika områden. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f).
När uppgifter som rör en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden lämnas ut kommer uppgifterna därmed som huvud- regel att omfattas av de eventuella sekretessbestämmelser som mottagaren har att tillämpa. Det kan innebära att uppgifter som lämnas ut kan komma att omfattas av en bestämmelse om sekretess med samma skyddsnivå, med svagare skyddsnivå eller starkare skyddsnivå.
Det skulle kunna hävdas att den reglering som nu föreslås inte ger ett tillräckligt sekretesskydd för de uppgifter som lämnas ut. Mot detta kan anföras att i samband med att ett informationsutbyte prövas ska den utlämnande myndigheten beakta om övervägande skäl talar mot att uppgiften lämnas ut. Ett sådant skäl kan vara att det skulle framstå som orimligt eller stötande om uppgiften får en svagare skyddsnivå hos den mottagande myndigheten.
Med beaktande av detta anser utredningen att ett svagare sekre- tesskydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i vissa fall får anses godtagbart. Det bör i sammanhanget särskilt noteras att den sekretess som ger ett minimiskydd för den enskildes personliga integritet som regleras i 21 kap. OSL även kommer gälla hos den som mottar uppgiften efter ett utlämnade. Några nya be- stämmelser om sekretess behöver därför inte införas med anledning av förslaget.
125
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
Det krävs inte nya bestämmelser för hantering av frågor om bevarande och gallring med anledning av förslaget
De handlingar som inkommer till en mottagande myndighet utgör allmänna handlingar där. Arkivlagen (1990:782) och tillhörande för- ordning samt av Riksarkivet meddelade föreskrifter om gallring innehåller bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar. Med gallring avses förstöring av allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar.33 Därutöver finns bl.a. bestäm- melser om längsta tid för bevarande (gallring) i myndigheters registerförfattningar med tillhörande förordningar.
För bevarande respektive gallring av de uppgifter som nu föreslås utbytas gäller de befintliga bestämmelserna för hantering av upp- gifter som inkommer till de olika verksamheterna. Detta innebär att om uppgifter utbyts mellan myndigheter, kan de komma att utgöra allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten och därmed omfattas av gällande regler för gallring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar.
Utredningen bedömer att gällande regler om bevarande och gallring är tillräckliga och att det inte behöver införas några nya bestämmelser i det avseendet. Riksarkivet är bemyndigat att utfärda såväl generella som myndighetsspecifika gallringsföreskrifter vid behov.
4.6Skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med skyddet för den enskildes personliga integritet.
Skälen för utredningens bedömning
Det kan konstateras att det nu aktuella förslaget innebär ett ökat intrång i den enskildes personliga integritet. Förslaget bedöms få till följd att personuppgifter lämnas mellan myndigheter i högre ut- sträckning än i dag, vilket innebär en ökad spridning av person- uppgifterna. Utredningens bedömning är emellertid att det utökade
33Jfr t.ex. 2 kap. 1 §
126
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
uppgiftsutbytet, som endast avser uppgifter som den mottagande myndigheten har behov av, inte innebär att arten av personuppgifter och hur de kommer att användas av mottagande myndighet kommer att förändras. Utredningen anser att uppgifter som lämnas ut kommer omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd, bl.a. med beaktande av att sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten ska vägas in i bedömningen om en uppgift ska lämnas ut eller inte.
Utredningens kartläggning har visat att det finns ett starkt allmänintresse som talar för ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter. Förslaget syftar till att tillgodose detta intresse genom att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informations- utbyte som är nödvändigt för att säkerställa att myndigheter har tillgång till den information om enskilda och företag som myndig- heterna behöver. Behovet av informationsutbyte är en konsekvens av utformningen av de materiella regelverk som styr statliga och kommunala myndigheters verksamhet. De materiella regelverken förutsätter många gånger att uppgifter inhämtas från andra aktörer. I många fall är alltså ett informationsutbyte mellan olika aktörer nödvändigt för att t.ex. den beslutande myndigheten ska kunna få det underlag som behövs för att kunna fatta beslut i ett ärende. Det gäller för myndigheter i allmänhet och för välfärdsystemen i synner- het. Mot det integritetsintrång som utbytet av personuppgifter innebär ska därför ställas vikten av att myndigheterna har förutsätt- ningar att fullgöra sina uppdrag. Enligt utredningens bedömning finns inga realistiska alternativa vägar för att uppnå önskat resultat, med ett mindre integritetsintrång för den enskilde än vad förslaget innebär.
Av integritetsskäl har lagens tillämpningsområde begränsats till uppgifter som behövs för att en mottagande myndighet ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Enligt andra stycket får inte heller en uppgift lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför in- tresset av att uppgiften lämnas ut. Därutöver har också viss sekretess som ansetts särskilt angelägen att upprätthålla undantagits från be- stämmelsens tillämpningsområde.
Utredningen konstaterar att förslaget innebär att de person- uppgifter som kommer att utbytas och behandlas hos mottagande myndighet i huvudsak är samma typ av personuppgifter som redan i dag behandlas inom respektive myndighet, i synnerhet som det
127
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
endast är personuppgifter som behövs i den mottagande myndig- hetens författningsreglerade verksamhet som får lämnas ut. Re- spektive myndighet är också personuppgiftsansvarig för den person- uppgiftsbehandling som utförs. Med det följer ett ansvar för att dataskyddsreglerna följs. Personuppgiftsansvarig måste även kunna visa att behandlingen av personuppgifter är författningsenlig och att den registrerades rättigheter skyddas genom att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder. Det ansvar som följer av det personuppgiftsansvar som utlämnande respektive mottagande myn- dighet omfattas av innebär att skyddet mot omotiverat intrång i den personliga integriteten upprätthålls, även vid ett utökat inform- ationsutbyte. Vidare kommer förslaget, enligt utredningens bedöm- ning att öka förutsebarheten avseende att sekretessbelagda uppgifter kan utbytas, i synnerhet jämfört med det informationsutbyte som i dag görs med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Den föreslagna bestämmelsen kan således bidra till ökad transparens gentemot medborgare och andra.
Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att den före- slagna bestämmelsen om tillåtna uppgiftsutbyten innebär en godtag- bar avvägning mellan intresset av att uppgiften lämnas och intresset av att skydda den enskildes personliga integritet. Syftet är att säkerställa allmänna intressen och bestämmelsen är utformad med hänsyn till de grundläggande rättigheterna. Utredningen bedömer vidare att både finalitetsprincipen och kravet på att det ska finnas en rättslig grund för behandlingen, för den vidarebehandling eller nya behandling som den föreslagna bestämmelsen ger upphov till, är uppfylld.
Slutligen bedömer utredningen att den utökade behandling av personuppgifter som förslaget innebär är en nödvändig och pro- portionell åtgärd utifrån de avsedda ändamålen med behandlingen. När det gäller ett utlämnande av personuppgifter som behandlas av brottsbekämpande myndigheter ska det särskilt framhållas att eftersom den föreslagna bestämmelsen endast föreskriver en möjlig- het, men ingen skyldighet, behöver emellertid utlämnande behörig myndighet, särskilt pröva om det är nödvändigt och proportionerligt att lämna ut personuppgifter som behandlas (2 kap. 4 § andra stycket och 22 § andra stycket brottsdatalagen). Utredningens bedömning är dock att dessa prövningar, som sker med stöd av den föreslagna
128
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
bestämmelsen, i regel bör utmynna i att det är nödvändigt och proportionerligt att lämna personuppgifterna.
Det finns inte några alternativa vägar att nå samma resultat som är mindre integritetskänsliga. De integritetshöjande bestämmelser (skyddsåtgärder) som finns är dessutom tillräckliga. Sammantaget får det integritetsintrång som förslaget innebär vid en intresseavväg- ning accepteras och anses vara godtagbart. Se vidare kapitel 9 för en övergripande integritetsanalys.
4.7För att förslaget ska få fullt genomslag behöver även andra åtgärder vidtas
Utredningens bedömning: För att förslaget ska få fullt genom- slag behöver andra åtgärder vidtas som inte rymts inom ramen för utredningens arbete.
Möjligheten att behandla de personuppgifter som får utbytas med stöd av förslaget behöver ses över. Det kan också finnas skäl att upphäva vissa sekretessbrytande bestämmelser.
Skälen för utredningens bedömning
Myndigheters behandling av personuppgifter
Den föreslagna bestämmelsen innebär inte någon ändring av de bestämmelser som i dag reglerar myndigheternas möjligheter att behandla personuppgifter. De begränsningar som finns i sådana be- stämmelser kommer alltjämt att gälla.
Under utredningens arbete har vissa myndigheter framfört att utformningen av bestämmelsen kan få konsekvenser för möjlig- heterna att lämna ut uppgifter med stöd av den. CSN har i kontakter med utredningen meddelat att eftersom den föreslagna bestämmel- sen i 10 kap. 15 a § OSL inte innebär en skyldighet utan en rätt att lämna ut uppgifter finns det inte stöd i ändamålsbestämmelsen i 4 § studiestödsdatalagen (2009:287) för personuppgiftsbehandlingen att lämna ut uppgifterna. Stöd måste därför hämtas i 4 a § studie- stödsdatalagen. Enligt CSN väcks därvid frågan om ett utlämnande till en annan myndighet i enlighet med den föreslagna rätten enligt
129
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
Ds 2022:13 |
10 kap. 15 a § i något fall kan vara oförenligt med det ändamål för vilket personuppgifterna samlades in, normalt för att handlägga ärenden. Härvid kan beaktas att regeringen i prop. 2019/20:113 En mer ändamålsenlig dataskyddsreglering för studiestödsverksamheten (s.
24)beträffande utlämnanden till utländska myndigheter, har anfört att utlämnande för ett syfte som helt saknar samband med studie- stödsverksamheten, t.ex. för att ingå i en bedömning av om personen i fråga har rätt eller inte rätt till någon annan förmån eller liknande, inte vinner stöd i finalitetsprincipen. För att ge önskad tydlighet anser CSN att rätten att behandla personuppgifter enligt 4 § studie- stödsdatalagen uttryckligen bör omfatta ändamålet att lämna ut uppgifter enligt de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 5 a § (se kapitel 5) och 10 kap. 15 a § OSL.
Även Försäkringskassan har till utredningen framfört att det finns en viss osäkerhet om allmänt formulerade bestämmelser om informationsskyldighet eller sekretessbrytande bestämmelser är sådana bestämmelser som avses i 114 kap. 24 § och 9 § andra punk- ten SFB, vilka ger Försäkringskassan stöd att lämna ut personupp- gifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst.
Utredningen konstaterar att det, för att förslagen ska tjäna sitt syfte och kunna tillämpas på det sätt som är avsett, finns behov av ändringar i vissa myndigheters registerförfattningar. Inom Rege- ringskansliet pågår arbete med några myndigheters registerförfatt- ningar (se avsnitt 2.6.1). Det kan emellertid inte uteslutas att det finns begränsningar, motsvarande de som CSN och Försäkrings- kassan framför ovan, även för andra myndigheter vad avser möjlig- heten att dels behandla personuppgifter för att kunna lämna ut dem, dels möjligheten att lämna ut dem elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Det är även, i de fall då en mottagande myn- dighets personuppgiftsbehandling regleras i en särskild registerför- fattning, nödvändigt att ändamålsbestämmelserna hos den motta- gande myndigheten inte förhindrar att myndigheten kan ta emot personuppgifter som föreslås kunna utbytas.
Någon möjlighet att lämna förslag som omfattar en utvidgning av hur personuppgifterna får behandlas inom olika myndigheter har inte funnits inom ramen för utredningens uppdrag. Inte heller har utredningen förutsättningar att lämna förslag i samtliga fall där det föreligger begränsningar i myndigheters registerförfattningar för det utökade informationsutbytet som den föreslagna bestämmelsen
130
Ds 2022:13 |
En ny generell sekretessbrytande bestämmelse |
avser att möjliggöra. Det finns därför, enligt utredningens mening, skäl för regeringen att se över vilka övriga författningsändringar som är nödvändiga för att den föreslagna bestämmelsens syfte ska kunna uppnås.
Det kan finnas skäl att upphäva vissa bestämmelser
En ny sekretessbrytande bestämmelse i 10 kap. 15 a § OSL kan innebära att andra bestämmelser inte längre behövs och därför bör upphävas. Det finns därför, enligt utredningens mening, skäl för regeringen att se över vilka författningsändringar som är nödvändiga för att undvika att olika sekretessbrytande bestämmelsers tillämp- ningsområden överlappar varandra.
131
5En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter
5.1Bakgrund och gällande rätt
5.1.1Behov av utökat informationsutbyte
Utredningen har i sin delrapport bedömt att uppgifter i större utsträckning behöver få lämnas på initiativ av den som förfogar över dem (se bilaga 2 s. 176 f). Möjligheten att få lämna sekretessbelagda uppgifter på eget initiativ i större utsträckning behandlas i kapitel 4. Såsom redovisades i kapitel 4 är det vanligt att en myndighet inte alltid har kännedom om att en annan myndighet har uppgifter som är av betydelse för den förstnämnda myndigheten. Behovet av att lämna ut uppgifter på eget initiativ kan även omfatta uppgifter som inte är sekretessreglerade eller undantagna sekretess, dvs. offentliga uppgifter. Inom ramen för utredningens kartläggning har statliga myndigheter och kommuner framfört att de för sin handläggning behöver ett antal uppgifter som är offentliga. I vissa avseenden har det framförts att utbytet bör ske genom en uppgiftsskyldighet. Som exempel på behov av att i utökad utsträckning få del av uppgifter som i regel är offentliga kan nämnas uppgifter i utstationerings- registret, beslut om rätt att vistas och arbeta i Sverige och avslag på ansökan om arbetstillstånd som personlig assistent. Vidare har CSN bl.a. framfört behov av vissa beslut som i regel är offentliga hos Försvarsmakten, Specialpedagogiska skolmyndigheten och statliga universitet och högskolor samt vissa uppgifter hos Sametinget.
I vissa fall är uppgifterna offentliga på grund av att uppgifterna inte är sekretessreglerade, i andra fall för att det finns ett undantag från sekretess för den aktuella uppgiften. Offentliga uppgifter kan redan i dag lämnas ut på begäran från en annan myndighet med stöd av 6 kap. 5 § OSL. Uppgifterna kan emellertid i regel inte lämnas ut
133
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
på den utlämnande myndighetens initiativ i den uträckning som det finns behov av eftersom det i vissa fall saknas rättslig grund t.ex. i form av en uppgiftsskyldighet.
5.1.2Utlämnande av offentliga uppgifter på eget initiativ
Personuppgiftsbehandling
Myndigheters hantering av personuppgifter sker i regel helt eller delvist automatiserat. Ett utlämnande av personuppgifter måste vara förenligt med dataskyddsförordningen och dataskyddslagen med tillhörande förordning, eller i förekommande fall med brottsdata- lagen och tillhörande förordning. Dessutom finns det i vissa fall tillämpliga registerförfattningar. En närmare redovisning av rele- vanta bestämmelser, grundläggande principer och krav finns i kapitel 4 under avsnitt 4.2.4. Där görs även en närmare genomgång av vad som anses med begreppet nödvändigt enligt dataskyddsför- ordningen och brottsdatalagen.
Den rättsliga grunden i 6 kap. 5 § OSL
I 6 kap. 5 § OSL regleras den allmänna skyldigheten för en myndighet att lämna ut uppgifter på begäran av en annan myndig- het.34 Skyldigheten gäller även när begäran görs av en annan själv- ständig verksamhetsgren inom samma myndighet (8 kap. 2 § OSL). Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Bestämmelsen bryter inte eventuell sekretess. För att en uppgift ska kunna lämnas ut krävs att uppgiften inte är sekretessreglerad, att det finns ett undantag från sekretess, att den efter en sekretessprövning av det befintliga skaderekvisitet kan lämnas ut eller att det finns en sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig. Skyldigheten gäller alla uppgifter som en myndighet förfogar över och är inte begränsad till uppgifter i allmänna handlingar.
34Angående vilka som omfattas av begreppet myndighet i OSL, se avsnitt 4.2.
134
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
5.2Offentliga uppgifter bör utbytas mellan myndigheter i större utsträckning
Utredningens bedömning: Myndigheter bör i större utsträck- ning ges möjlighet att, till en annan myndighet på eget initiativ, lämna ut offentliga uppgifter som kan antas vara av betydelse för den andra myndighetens verksamhet. Detta skulle ge den mottagande myndigheten ett bättre underlag för sina beslut och bättre förutsättningar att effektivisera kontrollverksamheten. Det skulle även vara positivt för enskilda och företag samt ha positiva offentligfinansiella effekter.
Skälen för utredningens bedömning
Myndigheternas behov av utökat informationsutbyte
Många gånger är offentliga uppgifter, som exempelvis offentliga beslut som har fattas av en myndighet, av betydelse för en annan myndighet eller för en annan självständig verksamhetsgren inom samma myndighet. I samband med sin handläggning av ärenden kan de också erhålla uppgifter som är offentliga och som kan ha direkt betydelse för en annan myndighet eller självständig verksamhets- grens beslutsfattande. I dag finns möjligheter att lämna ut sådan offentlig information om en annan myndighet begär att få del av uppgiften eller på eget initiativ om den som förfogar över uppgiften exempelvis omfattas av en uppgiftsskyldighet.
Utöver det behov av informationsutbyte som har kunnat förutses av lagstiftaren och som därför omfattas av en uppgiftsskyldighet kan olika situationer uppkomma där offentliga uppgifter som är av betydelse för en annan myndighets verksamhet, behöver utbytas. Det gäller även situationer när personuppgifter inte kan utbytas för att ändamålen med behandlingen, efter en prövning enligt finalitets- principen, är oförenliga. Den behövande myndigheten känner ofta inte heller till att uppgiften finns och vet då inte att det finns uppgifter som bör begäras ut. Som exempel kan nämnas att folkbok- föringsverksamheten hos Skatteverket inom ramen för sin hand- läggning av ärenden av folkbokföring kan få del av uppgifter, där handläggaren kan konstatera att uppgiften visar eller tyder på att ett
135
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
skatteundandragande föreligger. Det kan t.ex. handla om att under- lag som inkommit i samband med en anmälan om inflyttning där Skatteverket har att pröva om den enskilde har uppehållsrätt i Sverige visar att en arbetsgivare inte har gjort skatteavdrag från utbetalad lön.
Vidare kan det i ett ärende om efterkontroll framkomma att lönespecifikationer lämnas in till folkbokföringsverksamheten inte överensstämmer med de arbetsgivaravgifter eller skatteavdrag som arbetsgivaren redovisat. Enligt uppgift från Skatteverket före- kommer det även att enskilda eller en representant för ett företag själv uppger att skatteundandragande pågår, t.ex. att någon arbetar svart, att det fuskas med personalliggare eller att en arbetsgivare underlåter att uppta delar av intäkterna från verksamheten i redovisningen.
Som ett ytterligare exempel kan nämnas Migrationsverkets beslut om rätt att vistas och arbeta i Sverige vilket har betydelse för bl.a. Arbetsförmedlingens beslut om arbetsmarknadspolitiska åtgärder och Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut om bosättningsbaserade förmåner. Andra exempel, vilka har betydelse för CSN:s bedömning om rätt till studiestöd, är beslut som fattas av Försvarsmakten om rätt till dagersättning i samband med tjänst- göring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och för den som fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer samt uppgifter om statsbidrag för kortare studier i alfabetisering i samiska som förvaras hos Sametinget. Även vissa beslut om statsbidrag som fattas av Specialpedagogiska skolmyndigheten och vissa beslut om utbild- ningsbidrag som fattas av statliga universitet och högskolor har betydelse för CSN:s bedömning om rätt till studiestöd.
Behov av att i större utsträckning få utbyta offentliga uppgifter finns också för samverkande myndigheter inför planering av kon- troller av arbetsplatser. Exempel på uppgifter som de samverkande myndigheterna har framfört behöver utbytas är namn och person- nummer i utstationeringsregistret. Sådan information har bl.a. betydelse för att upptäcka personer som har varit i Sverige så länge att de ska beskattas i Sverige.
136
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
De efterfrågade uppgifterna är i normalfallet offentliga
En del av de uppgifter som behöver utbytas är offentliga. Som exem- pel kan nämnas att de flesta uppgifter som förekommer i verksamhet som avser folkbokföring normalt sett är offentliga. Endast om det av särskild anledning kan antas att ett utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden från en sådan verksamhet skulle kunna leda till skada eller men kan sådana uppgifter hemlighållas (22 kap. 1 § första stycket OSL).
Vad gäller Skatteverkets beskattningsverksamhet finns olika sekretessregler som gäller till skydd för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (27 kap. 1 och 2 §§ OSL). Beslut, varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs, är emellertid som huvudregel undantagna från sekretess (27 kap. 6 § OSL). Även be- slut i vissa ärendetyper som regleras i 27 kap. 2 § första och andra styckena OSL undantas från sekretess (27 kap. 2 § tredje stycket OSL). Det innebär att det inom Skatteverkets beskattningsverksam- het finns en stor mängd uppgifter som är undantagna från sekretess. Några exempel på uppgifter som andra myndigheter kan ha behov av är vissa uppgifter på skattekonton som t.ex. beslut om slutlig skatt, debiterad preliminärskatt, moms att betala eller att få tillbaka, beslutade arbetsgivaravgifter och avdragen skatt, anstånd med betal- ning av skatt och alla omprövningsbeslut på ovanstående grund- beslut. Även beslut om godkännande eller avslag på en ansökan att få bli godkänd för
Inom Kronofogdemyndigheten gäller sekretess enligt 34 kap. 1 § OSL inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verk- ställigheten i pågående mål eller beslut. Det innebär att uppgifter om t.ex. en avhysning eller annan handräckning, en fordrings storlek eller det belopp som ska drivas in härigenom alltid är offentliga. Uppgifter om skatteskulder och socialförsäkringsavgifter på ett skattekonto omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL (se HFD 2020 ref. 36). När beloppen förfaller till betalning och förblir obetalda överförs de per automatik (maskinellt) från Skatteverket till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Uppgifter om förfallna
137
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
samt obetalda skatteskulder och socialförsäkringsavgifter är däri- genom offentliga hos Kronofogdemyndigheten enligt 34 kap. 1 § OSL.
Arbetsmiljöverket ansvarar för att förvalta ett nationellt register över utstationering.35 En utstationerad arbetstagare är en person som skickas till ett annat land av sin arbetsgivare för att arbeta där under en begränsad tid. Utländska arbetsgivare som utstationerar arbets- tagare till Sverige är bl.a. skyldiga att anmäla när utstationeringen sker. Uppgifter i utstationeringsregistret är inte sekretessreglerade och därför offentliga.
För Migrationsverkets del gäller sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i verksamhet för kontroll över ut- länningar och i ärende om svenskt medborgarskap, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men. För beslut i ärenden gäller sekretessen enligt första och andra styckena endast för uppgifter i skälen (37 kap. 1 § första och tredje stycket OSL). Det innebär att beslut, med undantag för skälen, om uppehålls- och arbetstillstånd, återkallelse- beslut eller förlängning av uppehålls- och arbetstillstånd i normal- fallet är offentliga. Motsvarande gäller beslut om att utfärda uppe- hållskort och
Även de uppgifter som CSN uppgett sig ha behov av är offentliga i stor utsträckning. Vad gäller de uppgifter som CSN behöver från Försvarsmakten gäller sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden om uppgiften förekommer i ärende som angår bl.a. antagning till utbildning vid Försvarsmakten och skyldig- het att tjänstgöra med totalförsvarsplikt samt uppskov med eller avbrott i sådan tjänstgöring (38 kap. 1 § första stycket OSL). För beslut i sådana ärenden gäller emellertid inte sekretess (38 kap. 1 § andra stycket OSL). Det innebär bl.a. att beslut om rätt till dag- ersättning i samband med tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt för den som fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer i regel är offentliga.
35I 12 § utstationeringslagen (1999:678) anges att en arbetsgivare ska anmäla en utstationering till Arbetsmiljöverket senast när en utstationerad arbetstagare påbörjar sitt arbete i Sverige. Se SOU 2019:25 Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet, s.
138
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
För att ovanstående uppgifter ska få utbytas på initiativ av den myndighet som förfogar över uppgifterna krävs som framgår av avsnitt 4.2.4 en rättslig grund.
Offentliga uppgifter bör få utbytas i större utsträckning på initiativ av den som förfogar över uppgiften
Utredningen konstaterar att uppgifter som är offentliga av lagstiftaren har bedömts vara av sådan karaktär att de inte ska omfattas av sekretess. Det finns redan i dag en skyldighet att lämna ut sådana uppgifter om en annan myndighet begär att få del av uppgifterna, så länge det inte hindrar arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Uppgifterna, om de finns i allmänna handlingar, ska också på begäran lämnas ut till enskilda (6 kap. 4 § OSL). Enligt utredningens bedömning får det anses rimligt att myndigheter samt de organ som jämställs med myndigheter i OSL ges en generell möjlighet att också på eget initiativ utbyta offentliga uppgifter med andra myndigheter.
En utökad möjlighet för den myndighet som förfogar över upp- gifterna att på eget initiativ lämna ut offentliga uppgifter skulle innebära att den myndighet vars verksamhet berörs, i större ut- sträckning får kännedom om uppgifter som har betydelse för den egna verksamheten. Det skulle leda till bättre beslutsunderlag och effektivare kontrollverksamhet hos den mottagande myndigheten. Det skulle också leda till en effektivare tillsyn för tillsynsmyndig- heter, exempelvis Inspektionen för vård och omsorg. Den föreslagna bestämmelsen skulle vidare medföra ökade möjligheter för myndig- heter att bistå varandra när det gäller att upptäcka omständigheter som kan leda till felaktiga beslut. Förslaget kan därutöver väntas leda till bättre förutsättningar för den offentliga förvaltningen att ta ett helhetsansvar för regelefterlevnaden, och kontroll över välfärds- systemen samt åtgärder för en mer effektiv förvaltning.
Utredningen bedömer att förslaget också skulle medföra fördelar för enskilda och företag. Om offentliga uppgifter i större utsträck- ning utbyts direkt mellan myndigheter innebär det en förenkling för enskilda och företag som då inte behöver lämna motsvarande upp- gifter till flera myndigheter i samma omfattning som i dag. Det innebär dessutom att handläggningstiderna kan förkortas. Där- utöver förutsätter allmänheten många gånger att myndigheter har
139
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
kännedom om offentliga uppgifter som lämnats till en annan myndighet eller offentliga beslut som fattas av andra myndigheter, vilket inte alltid är fallet. Ett utökat utbyte av offentliga uppgifter torde därför också kunna leda till att risken för oavsiktliga fel, som beror på att enskilda och företag förutsätter att en myndighet har tillgång till uppgifter som lämnats till andra myndigheter, kommer att minska.
Sammantaget gör utredningen bedömningen att det finns skäl att ge myndigheter samt andra organ som omfattas av OSL möjlighet att i större utsträckning utbyta uppgifter som är offentliga.
5.3En ny bestämmelse införs som rättslig grund för att lämna ut offentliga uppgifter på eget initiativ
Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs som gör det möjligt att i större utsträckning på eget initiativ lämna ut offent- liga uppgifter till en annan myndighet.
Tillämpningsområdet begränsas till uppgifter som kan antas vara av betydelse för den mottagande myndighetens verksamhet. Bestämmelsen införs i 6 kap. 5 a § OSL.
Skälen för utredningens förslag
Det behövs en ny generell bestämmelse som rättslig grund för att lämna ut offentliga uppgifter på eget initiativ
Något hinder enligt sekretessregleringen att lämna ut offentliga uppgifter på eget initiativ finns inte. I dag är emellertid myndig- heternas verksamhet i hög grad digitaliserad. I princip alla uppgifter som behöver utbytas behandlas alltså helt eller delvis elektroniskt inom myndigheterna.
Som framgår under avsnitt 4.2.4 får enligt dataskyddsförord- ningen insamlade personuppgifter visserligen behandlas för andra ändamål än de för vilka de samlades in, om de nya ändamålen inte är oförenliga med de ursprungliga ändamålen (finalitetsprincipen). För att en sådan vidarebehandling som ett utlämnande innebär ska vara tillåten, krävs en bedömning i varje enskilt fall. I de fall bedömningen
140
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
är att de nya ändamålen är oförenliga med de ursprungliga ändamålen behövs emellertid en rättslig grund för att informationsutbytet ska vara förenligt med dataskyddsförordningen. En bestämmelse i lag eller förordning med innebörden att en myndighet ska eller får lämna ut personuppgifter utgör en sådan rättslig grund. Vad gäller ut- lämnande av personuppgifter som samlats in inom ramen för brotts- datalagens tillämpningsområde gäller detta emellertid endast om det föreskrivs att uppgifter ska lämnas. När det gäller bestämmelser som innebär att uppgifter får lämnas ut behöver alltså utlämnade myndighet även säkerställa att utlämnandet är nödvändigt och proportionerligt.
Den rättsliga grunden som finns i 6 kap. 5 § OSL gör det endast möjligt att lämna ut uppgifter som inte är sekretessbelagda om en annan myndighet begär att få del av uppgiften. För vissa offentliga uppgifter finns det rättslig grund för ett utlämnande om uppgiften omfattas av en bestämmelse om uppgiftsskyldighet eller en annan rättslig grund som innebär att uppgiften får lämnas ut (se av- snitt 4.2.4 och 5.1.2).
Utredningen menar att offentliga uppgifter i större utsträckning bör kunna utbytas mellan myndigheter och andra organ som omfattas av OSL. Som framgår av de ovan redovisade behoven finns det, utöver behovet att utbyta uppgifter som är sekretessbelagda och som behandlas i kapitel 4, behov av att lämna ut uppgifter som är offentliga på initiativ av den som förfogar över uppgiften. I vissa fall saknas rättslig grund. Det behövs därför en ny bestämmelse som gör det möjligt för den som förfogar över uppgiften att på eget initiativ lämna ut uppgifter till en annan myndighet i större utsträckning. Den föreslagna bestämmelsen innebär att hanteringen för myndig- heter förenklas och det blir tydligare för enskilda vad de insamlade uppgifterna kan komma att användas till. Detta gäller även i de fall uppgifterna får lämnas ut på grund av att de inte är oförenliga med de ursprungliga ändamålen.
De behov av offentliga uppgifter som utredningen har identifierat i delrapporten är sådana som främst syftar till att säkerställa korrekta beslutsunderlag hos statliga myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen eller för samverkan vid kontroll av arbetsplatser. Utred- ningen konstaterarar därutöver att även andra än utbetalande eller samverkande myndigheter kan ha uppgifter som är av betydelse för
141
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
andras verksamheter. Omständigheterna i olika ärenden kan variera och det kan också finnas andra offentliga uppgifter hos olika myndigheter som kan ha betydelse för andra myndigheters verksam- heter. Utredningen anser därför att bestämmelsen inte bör begränsas till vissa särskilt angivna myndigheter i syfte att motverka felaktiga utbetalningar eller för att samverka vid arbetsplatsbesök. Möjlig- heten att lämna ut offentliga uppgifter bör därför gälla för alla som omfattas av OSL på motsvarande sätt som den befintliga bestäm- melsen i 6 kap. 5 § OSL.
Bestämmelsen omfattar endast uppgifter som kan antas ha betydelse för en annan myndighets verksamhet
För att motverka en omotiverad spridning av offentliga uppgifter som, när de sammanställs och behandlas tillsammans med andra uppgifter, kan anses utgöra ett intrång i den personliga integriteten, bör bestämmelsens räckvidd begränsas.
Utredningen anser att en förutsättning för att uppgifterna ska få lämnas är att uppgifterna kan antas ha betydelse för en annan myndig- hets verksamhet. Motsvarande skäl att i nu föreslagna bestämmelse, som rör uppgifter som inte är sekretessbelagda, ange författnings- reglerad verksamhet anser inte utredningen föreligger. Avgräns- ningen innebär att offentliga uppgifter kommer att kunna lämnas ut där omständigheterna är sådana att uppgifterna kan antas ha betydelse för att t.ex. inleda eller kontrollera ärenden som den mottagande myndigheten handlägger. Att uppgifterna kan antas ha betydelse för en annan myndighets verksamhet innebär också att möjligheten att lämna ut offentliga uppgifter på eget initiativ kommer att omfatta fall där uppgifterna kan antas ha betydelse för registrering, t.ex. hos Bolagsverket. Det innebär att offentliga beslut om arbetstillstånd, skatter och avgifter samt beslut om tillstånd att yrkesmässigt bedriva verksamhet enligt LSS och enligt SoL kommer kunna lämnas ut på den utlämnande myndighetens initiativ. Detta under förutsättning att uppgifterna kan antas ha betydelse för den mottagande myndighetens verksamhet. Bestämmelsens tillämp- ningsområde avgränsas dessutom genom att endast de personupp- gifter som är tillåtna att behandla enligt dataskyddsregleringen får utbytas elektroniskt.
142
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Kravet på att uppgiften kan antas ha betydelse för den mottagande myndigheten innebär att offentliga uppgifter inte kommer att spridas fritt mellan myndigheter utan den utlämnande myndigheten måste göra en bedömning av den mottagande myndig- hetens behov. Formuleringen kan antas innebär emellertid att tröskeln för vilka situationer offentliga uppgifter får utbytas på initiativ av den utlämnande myndigheten är lågt satt. Bestämmelsen avser emellertid endast att åstadkomma lättnader vid utbyte av offentliga uppgifter. Det handlar också om uppgifter som får lämnas ut till enskilda. Utredningen bedömer därför att kraven på uppgiftens betydelse är tillräcklig.
Det är den mottagande myndigheten som har kunskap om vilka uppgifter som i det enskilda fallet kommer att ha betydelse, varför det många gånger inte kommer vara möjligt för den utlämnande myndigheten att i förväg avgöra vilken betydelse uppgiften kommer att få. I vissa fall kommer det vara uppenbart att uppgiften i ett enskilt fall kan antas ha betydelse. Så är t.ex. fallet med uppgifter som behöver utbytas i samband med samverkan där myndigheterna arbetar tillsammans och har en löpande dialog. I andra fall, och om utlämnandet avser en större mängd offentliga uppgifter som rutin- mässigt behöver utbytas, får det förutsättas att myndigheterna i samråd med varandra, gemensamt tar fram lämpliga former för att tillse att relevanta uppgifter utbyts. Myndigheterna bör dessutom, vid mer rutinmässiga utbyten, genom överenskommelser och rutiner säkerställa att endast uppgifter som kan antas vara av betydelse för den mottagande myndigheten utbyts.
Den nu föreslagna bestämmelsen innebär inte en skyldighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter
Bestämmelsen innebär att uppgifter får lämnas ut om de kan antas vara av betydelse för en annan myndighets verksamhet. Det skulle kunna hävdas att föreslagen begränsning är onödig. Enligt utred- ningens mening innebär emellertid en generell bestämmelse formu- lerad som en skyldighet att lämna ut uppgifter på eget initiativ en större spridning av uppgifter som senare kan visa sig inte ha betydelse för den mottagande myndigheten. En generell bestäm- melse formulerad som en skyldighet skulle också kunna bli be- tungande för många myndigheter. Bestämmelsen har därför formu-
143
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
lerats på ett sådant sätt att den ger en möjlighet och inte en skyldighet att lämna uppgifter på eget initiativ.
I samband med att myndigheterna framfört behov av utökat informationsutbyte har flera av dem ansett att den utlämnande myn- digheten bör ges en skyldighet att lämna vissa uppgifter som är offentliga på eget initiativ. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet mellan myndigheter är ett sätt att reglera ett ofta förekommande informationsutbyte och att tillförsäkra en verksamhet de uppgifter som behövs i den mottagande myndighetens verksamhet. Flera av de uppgifter som myndigheterna har framfört ett behov av är sådana som skulle kunna regleras genom en uppgiftsskyldighet.
Utredningen konstaterar emellertid att ett stort antal upp- giftsskyldigheter har vuxit fram över tid och att regelverket därför blivit svåröverskådligt.36 Utredningen har därför haft som utgångs- punkt att lämna mer generellt hållna förslag. Bestämmelsen bör dessutom ge utrymme för både informationsutbyte i enskilda fall och rutinmässigt informationsutbyte.
Något hinder för ett ofta förekommande rutinmässigt inform- ationsutbyte med stöd av bestämmelsen finns således inte. Som exempel på uppgifter som behöver utbytas regelmässigt kan lyftas fram att CSN har behov att få del av uppgifter om vissa beviljade bidrag från Sametinget, Specialpedagogiska skolmyndigheten och från Statliga universitet och högskolor för ett stort antal personer som ansöker om studiestöd. Detsamma gäller uppgifter i vissa beslut från Försvarsmakten. Bestämmelsen ger därmed CSN och dessa myndigheter rättsliga förutsättningar att skapa ett informations- utbyte där dessa myndigheter meddelar CSN t.ex. om vilka personer som har beviljats aktuella bidrag eller dagersättning i samband med tjänstgöring eller utbildning vid Försvarsmakten. Motsvarande gäller för de offentliga uppgifter som Inspektionen för vård och omsorg anser bör omfattas av uppgiftsskyldigheter.37
Utredningen bedömer att de framförda behoven av utökat informationsutbyte bäst kan tillgodoses genom att den utlämnande myndigheten ges en möjlighet att lämna uppgifter på eget initiativ samtidigt som kravet på att uppgifterna kan antas vara av betydelse för den mottagande myndighetens verksamhet tillgodoser kravet på
36För en redogörelse för aktuella uppgiftsskyldigheter se bilaga 2, s.
37 För en redovisning av Inspektionen för vård och omsorgs framförda behov se bilaga 2, s.
144
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
uppgiftsminimering. Några skäl att låta dessa uppgifter omfattas av en särskilt författningsreglerad skyldighet för den utlämnande myndigheten anser utredningen därför inte vara nödvändig. Som anges ovan bör myndigheterna i stället genom överenskommelser och rutiner säkerställa att andra myndigheter, för vilka uppgifterna regelmässigt har betydelse, får tillgång till de offentliga uppgifter som med stöd av den föreslagna bestämmelsen får utbytas.
Författningsförslag
Förslaget innebär att en ny paragraf, 6 kap. 5 a § införs i OSL.
5.4Bevarande och gallring
Utredningens bedömning: Det krävs inga ytterligare bestäm- melser med anledning av förslagen för hantering av frågor om bevarande och gallring. Befintliga bestämmelser gäller för beva- rande och gallring av inkomna allmänna handlingar och uppgifter med anledning av förslaget.
Skälen för utredningens bedömning
De handlingar som inkommer till en mottagande myndighet utgör allmänna handlingar där. Arkivlagen och tillhörande förordning samt av Riksarkivet meddelade föreskrifter om gallring innehåller bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar. Med gallring avses förstöring av allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar.38 Därutöver finns bl.a. bestämmelser om längsta tid för bevarande (gallring) i myndigheters registerförfatt- ningar med tillhörande förordningar.
För bevarande respektive gallring av de uppgifter som nu föreslås utbytas gäller normal hantering av uppgifter som inkommer till de olika verksamheterna. Detta innebär att om uppgifterna utbyts mellan myndigheter, kommer de att utgöra allmänna handlingar, eller del av allmän handling, även hos den mottagande myndigheten
38Jfr t.ex. 2 kap. 1 §
145
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
och därmed även omfattas av gällande regler för gallring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar.
Utredningen bedömer att gällande regler om bevarande och gall- ring är tillräckliga och att det inte behöver införas några nya be- stämmelser i det avseendet. Riksarkivet är bemyndigat att utfärda såväl generella som myndighetsspecifika gallringsföreskrifter vid behov.
5.5Skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med skyddet för den enskildes personliga integritet.
Den personuppgiftsbehandling som den föreslagna bestämmelsen ger upphov till är förenligt med dataskyddsförordningen och brottsdatalagen.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen bedömer att ett utökat informationsutbyte av offent- liga uppgifter i enlighet med förslaget är förenligt med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Be- stämmelsens tillämpningsområde har begränsats vilket innebär att en omotiverad spridning av offentliga uppgifter motverkas.
Förslaget omfattar endast uppgifter som lagstiftaren har ansett inte ska skyddas av sekretess hos den utlämnande myndigheten. Efter ett utlämnande kommer de bestämmelser om sekretess som gäller hos den mottagande myndigheten bli tillämpliga. I den uträckning som uppgifterna efter ett utlämnande tillförs ett ärende hos den mottagande myndigheten kommer uppgifterna att omfattas av samma sekretesskydd som finns hos myndigheten i det ärende som uppgiften tillförs. Det finns, enligt utredningens bedömning, därför ett tillfredsställande skydd för uppgifterna även efter att de har lämnats ut. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte heller någon ändring av de bestämmelser som i dag reglerar myndigheter- nas möjligheter att behandla personuppgifter. Det är därför viktigt att framhålla att de begränsningar som finns i sådana bestämmelser alltjämt kommer att gälla.
146
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Utredningen förutsätter att uppgifterna kommer att utbytas elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Syftet med ut- redningens förslag om utökat utbyte av offentliga uppgifter mellan myndigheterna handlar om att säkerställa att myndigheter får tillgång till uppgifter som de behöver för sin verksamhet. Det inne- bär att ett utökat utbyte av uppgifter inte innebär att arten av de personuppgifter som myndigheterna kommer att behandla föränd- ras, dock kan mängden uppgifter öka. Den kartläggning som utred- ningen gjort har visat att myndigheterna har ett konkret behov av att i större utsträckning, på eget initiativ, få lämna ut uppgifter som kan vara av betydelse för att en annan myndighet inte ska fatta ett felaktigt beslut eller för att åtgärda ett tidigare felaktigt beslut.
Genom kravet på att uppgifterna ska antas vara av betydelse för den mottagande myndigheten är behandlingen en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa dessa allmänna intressen. Behandlingen bidrar vidare till att effektivisera tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen. Den är därmed tillåten på så sätt som krävs enligt artikel 6 i dataskyddsförordningen. På samma sätt som anges i avsnitt 4.6 gäller att ett utlämnande av personuppgifter som be- handlas av brottsbekämpande myndigheter ska föregås av att utläm- nande behörig myndighet prövar om det är nödvändigt och pro- portionerligt att lämna ut personuppgifterna (2 kap. 4 andra stycket och 22 § andra stycket brottsdatalagen). Utredningens bedömning är dock att dessa prövningar, som sker med stöd av föreslagen bestämmelse, i regel bör utmynna i att det är nödvändigt och pro- portionerligt att lämna personuppgifterna.
Utredningen bedömer sammanfattningsvis att skyddet för per- sonuppgifter, som är offentliga, kommer att vara tillfredsställande efter ett utlämnande. Förslaget möjliggör ett utökat utbyte av per- sonuppgifter av samma slag som i flera fall kan utbytas i dag sam- tidigt som det bidrar till att möta ökade krav på en effektivare ärendehandläggning. Att myndigheterna på eget initiativ samverkar och hjälps åt genom att lämna ut uppgifter som är av betydelse för en annan myndighet är dessutom en angelägenhet för hela samhället. Det integritetsintrång förslaget innebär får därför vid en intresse- avvägning accepteras och anses vara godtagbart. Se vidare kapitel 9 för en övergripande integritetsanalys.
147
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
Ds 2022:13 |
5.6För att förslaget ska få fullt genomslag behöver även andra åtgärder vidtas
Utredningens bedömning: För att förslaget ska få fullt genom- slag krävs ändringar i registerförfattningar vilka inte ryms inom ramen för utredningens arbete.
Skälen för utredningens bedömning
I kartläggningen av myndigheternas behov har CSN framfört att de har rätt att behandla personuppgifter som Sametinget kan komma att lämna i de fall en studerande har antagits till en utbildning som ger rätt till studiemedel eller om ett ärende om studiestöd är aktuellt hos CSN (4 § 1 studiestödsdatalagen). Motsvarande gäller för upp- gifter som har efterfrågats från Specialpedagogiska skolmyndigheten och statliga universitet och högskolor. CSN kommer dock även ta emot uppgifter om personer som inte förekommer i ärende hos CSN. För att CSN ska ha rätt att behandla personuppgifter avseende personer som har beviljats aktuella bidrag av Sametinget, Special- pedagogiska skolmyndigheten eller statliga universitet och hög- skolor, men som inte förekommer i ett ärende om studiemedel hos CSN fordras enligt CSN att myndigheten får behandla person- uppgifter för ändamålet att förbereda handläggningen (4 § 3 studie- stödsdatalagen).
Vilka personuppgifter som CSN får behandla för att förbereda ärenden om studiemedel anges närmare i 2 § 2 och 4 § studiestödsdataförordningen (2009:321). Av bestämmelserna följer ingen rätt för CSN att behandla uppgifter om att en viss person beviljats nu aktuella bidrag för att förbereda handläggningen. CSN bedömer således att myndigheten inte har rätt att behandla aktuella personuppgifter om beviljade bidrag från Sametinget, Specialpeda- gogiska skolmyndigheten eller statliga universitet och högskolor beträffande personer som inte förekommer i ett ärende om studie- medel hos CSN. För att sådan rätt ska föreligga behövs en justering i 2 § 2 och tillägg till 4 § 1 studiestödsdataförordningen.
För att behovet av utökat informationsutbyte ska tillgodoses bör därför frågan om vilka personuppgifter som CSN ska få behandla i den förberedande handläggningen ses över. Vidare har CSN lyft
148
Ds 2022:13 |
En utökad möjlighet att utbyta offentliga uppgifter |
fram vissa andra begränsningar i myndighetens möjlighet att lämna ut uppgifter med stöd av såväl den föreslagna 10 kap. 15 a § och 6 kap. 5 a § OSL. Behovet att se över detta samt frågan om behovet att se över mottagande myndigheters rättsliga förutsättningar att behandla personuppgifter som tas emot från en utlämnande myn- dighet behandlas i avsnitt 4.7.
149
6En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall
6.1Bakgrund och gällande rätt
6.1.1Behov av utökat informationsutbyte
Av utredningens kartläggning av statliga myndigheters, kommuners, och arbetslöshetskassors behov av ytterligare uppgifter (se bilaga 1 och 2 s.
Utredningen bedömer att behovet av ett utökat informations- utbyte i flera fall kommer att tillgodoses genom de förslag som redovisats i kapitel 4 och 5. Förslagen innebär att den myndighet som förfogar över uppgifterna ges en möjlighet att på eget initiativ eller efter begäran lämna ut uppgifter som behövs för en annan myndighets eller kommuns verksamhet. Den sekretessbrytande be- stämmelse som utredningen föreslår i kapitel 4 är emellertid begrän- sad och kommer till exempel inte att bryta den sekretess som gäller inom kommunernas socialtjänst enligt 26 kap. 1 § OSL. Den före- slagna bestämmelsen innebär inte heller en skyldighet att lämna ut uppgifter på eget initiativ.
Bland de behov som framförts till utredningen finns uppgifter, såväl offentliga som sekretessbelagda, där utredningen redan på för- hand kan konstatera att den mottagande myndighetens behov regel- mässigt väger tyngre än det intresse som sekretessen skyddar. Det handlar om uppgifter som rutinmässigt behöver utbytas i vissa ärenden som Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten handlägger. De uppgifter som utredningen
151
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
anser bör omfattas av en särskilt författningsreglerad uppgifts- skyldighet framgår av nedanstående tabell.
Tabell 6.1 Uppgifter som behöver utbytas med stöd av en särskilt reglerad uppgiftsskyldighet
Behövande myndighet |
Myndighet som förfogar |
Uppgift om |
|
över uppgiften |
|
|
|
|
Arbetsförmedlingen |
Skatteverket |
Ett sökande företag och om |
|
|
arbetssökandes inkomster |
|
CSN |
En arbetssökandes studiestöd |
|
|
|
|
Migrationsverket |
En arbetssökandes rätt att vistas och |
|
|
arbeta i Sverige |
CSN |
Arbetsförmedlingen |
Uppgifter som har betydelse för |
|
|
tillämpningen av 2 och 3 kap. |
|
|
studiestödslagen (1999:1395) eller |
|
|
lagen (2017:527) om studiestartsstöd |
|
|
|
|
Migrationsverket |
Uppgifter som har betydelse för |
|
|
tillämpningen av 2 och 3 kap. |
|
|
studiestödslagen (1999:1395) eller |
|
|
lagen (2017:527) om studiestartsstöd |
Försäkringskassan |
Kommuner |
Insatser enligt SoL upphör eller |
|
|
ändras för någon som har pågående |
|
|
ersättning39 |
Försäkringskassan och |
Migrationsverket |
Utvisning, avvisning, att |
Pensionsmyndigheten |
|
uppehållstillstånd löpt ut och att den |
|
|
enskilde inte ansökt om nytt tillstånd |
|
|
samt avslag på ansökan om |
|
|
arbetstillstånd |
|
|
|
Källa: Utredningen egen sammanställning.
Flera av ovanstående uppgifter kan redan i dag, efter sedvanlig sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, lämnas ut i enskilda fall. Generalklausulens tillämpnings- område är emellertid begränsat och är inte heller tänkt att användas för ett mer rutinmässigt informationsutbyte. Någon författnings- reglerad uppgiftsskyldighet avseende ovanstående uppgifter finns inte i dag.
39Motsvarande behov har framförts av Pensionsmyndigheten som uppgett att de behöver uppgifterna för beslut om bosättningsbaserade förmåner enligt SFB i form av t.ex. efter- levandeförmån för barn, bostadstillägg och garantipension/äldreförsörjningsstöd.
152
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
6.1.2Sekretessbrytande uppgiftsskyldigheter
Bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL
I 10 kap. 28 § OSL finns en bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det finns en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Det är alltså fråga om en generell regel om att föreskrift i lag eller för- ordning om utbyte av uppgifter mellan myndigheter ska kunna ske utan hinder av sekretessregleringen. Något lagligt hinder mot att regeringen genom förordning medger att annars sekretessbelagda uppgifter lämnas ut myndigheter emellan finns därmed inte.
Sekretessbrytande uppgiftsskyldigheter bygger på överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myn- digheten och huruvida den mottagande myndighetens behov gene- rellt sett kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen skyddar. En avvägning mellan skyddsaspekterna och den motta- gande myndighetens behov ska vid sådana sekretessgenombrott kunna göras i förhållande till varje utlämnande myndighet (jfr prop. 2020/21:160 Säkrare samordningsnummer och bättre förutsätt- ningar för korrekta uppgifter i folkbokföringen, s. 25). Bestämmelser om uppgiftsskyldighet mellan myndigheter är alltså ett sätt för lagstiftaren att särskilt reglera ett ofta förekommande informations- utbyte och att tillförsäkra en verksamhet de uppgifter som behövs i den mottagande myndighetens verksamhet. Om en myndighet enligt lag eller förordning är skyldig att lämna uppgifter till en annan myndighet bryts sålunda sekretesskyddet med stöd av 10 kap. 28 § OSL.40
För utlämnandet är det inte nödvändigt att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med tanke på att uppgifterna ska vara sekretessbelagda. Såväl offentliga som sekretessbelagda upp- gifter kan omfattas av en uppgiftsskyldighet. Däremot ska bestäm- melsen uppfylla vissa krav på konkretion. Den kan:
–ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag,
–gälla en viss myndighets rätt att ta del av uppgifter i allmänhet, eller
40Det finns bestämmelser som anger att 10 kap. 28 § första stycket OSL inte ska tillämpas i vissa fall. Det gäller bl.a. uppgifter som erhållits genom internationella avtal och som är sekretessbelagda enligt 15 kap. 1 a §, 27 kap. 5 § eller 34 kap. 4 § OSL.
153
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
–avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndig- heter information (prop. 1979/80:2 Del A s. 322).
Sekretessen bryts endast om det rör sig om en skyldighet att lämna ut uppgifter, dvs. att en uppgift ska och inte bara får lämnas ut. En allmän bestämmelse om serviceskyldighet eller reglerna i 6 kap. 5 § OSL och 8 § FL är alltså inte tillräckliga för att 10 kap. 28 § OSL ska bli tillämplig.
Uppgiftsskyldigheter mellan olika statliga och kommunala myndigheter och arbetslöshetskassor
Uppgiftsskyldigheter mellan de nu aktuella myndigheterna finns såväl i egna lagar som i andra lagar och förordningar som reglerar annat än informationsutbyte. Om en bestämmelse om uppgiftsskyl- dighet är tillämplig innebär det att såväl uppgifter som är sekretess- belagda som offentliga ska lämnas ut. Bestämmelserna kan vara begränsade på ett sådant sätt att uppgiftsskyldigheten uppstår först när en myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa begärt att få ta del av uppgiften. Vidare kan bestämmelserna variera i konkretion.
I likhet med myndigheterna har utredningen noterat att vissa bestämmelser om uppgiftsskyldighet innehåller detaljerade uppräk- ningar av vilka uppgifter som mottagande myndighet får ta del av medan andra är mer generellt formulerade. Utöver den under- rättelseskyldighet som följer av
6.2Inledande överväganden
För att det ska vara möjligt att tillgodose de behov av effektiv informationsinhämtning som framförts behöver uppgifterna, om de är sekretessbelagda, utbytas med stöd av sekretessbrytande bestäm- melser. Det kan ske med stöd av särskilda sekretessbrytande be- stämmelser i 10 kap. OSL eller med stöd av 10 kap. 28 § OSL i kombination med uppgiftsskyldigheter i andra lagar eller för- ordningar.
154
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
En uppgiftsskyldighet ska uppfylla vissa krav på konkretion och många bestämmelser tar sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag och innehåller därför detaljerade uppräkningar av vilka uppgifter som ska lämnas. Vilka uppgifter som behövs i varje enskilt ärende kan emellertid variera, så också vem som förfogar över uppgiften. Det är därför inte möjligt att föreslå uppgiftsskyldigheter som helt täcker det behov av uppgifter som mottagarna kan ha. Utredningen menar att dagens detaljerade uppgiftsskyldigheter i vissa fall hindrar att uppgifter som behövs i ett ärende lämnas ut trots att det borde anses motiverat ur integritetshänseende att de lämnas ut. Uppgiftsskyldigheterna bör därför i så stor utsträckning som möjligt i stället konkretiseras utifrån en viss myndighets rätt att ta del av uppgifter, eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information.
6.3Uppgiftsskyldighet gentemot Arbetsförmedlingen
6.3.1En ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet införs
Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bestämmelsen innebär att Migrationsverket, Skatteverket och CSN på begäran av Arbetsförmedlingen ska lämna uppgifter som är av betydelse för ett ärende inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Skälen för utredningens förslag
Arbetsförmedlingens uppdrag framgår av
155
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
Arbetsförmedlingens behov av uppgifter från Migrationsverket
Av utredningens kartläggning framgår att Arbetsförmedlingen behöver uppgifter som de i dag inte kan få del av från Migrations- verket för att kontrollera en arbetssökandes rätt att vistas och arbeta i Sverige. Det nuvarande regelverket medför att personer utan rätt att arbeta och vistas i Sverige kan vara inskrivna vid Arbetsförmed- lingen. För personer som blir av med sin rätt att arbeta och vistas i Sverige finns likaså fortsatt möjlighet att vara inskriven. Det finns enligt utredningens bedömning därför en risk att personer som är inskrivna också erhåller stöd på felaktiga grunder. Eftersom det finns inskrivna personer utan rätt att arbeta och vistas i Sverige behövs information som möjliggör kontroller vid beslut om arbetsmark- nadspolitiska program samt löpande kontroller under tiden som en person deltar i sådant program.
Förutom risken att Arbetsförmedlingens resurser används fel finns det också en risk att även andra aktörer, såsom till exempel arbetslöshetskassorna vid sin handläggning av arbetslöshetsersätt- ning, eller Försäkringskassan vid utbetalning av aktivitetsstöd, gör felaktiga utbetalningar. Därutöver är det inte rimligt att Arbetsför- medlingen, även om arbetsgivare har en egen skyldighet att kon- trollera sina anställdas rätt att arbeta i Sverige, anvisar personer som inte får arbeta i Sverige till arbetsgivare.
Utredningen anser att det är nödvändigt att Arbetsförmedlingen kan ta del av uppgifter från Migrationsverket om rätten att arbeta och vistas i Sverige inför de beslut som myndigheten fattar. Efter- som status för rätten att arbeta och vistas i landet kan ändras bör Arbetsförmedlingen också löpande kunna ta del av uppgifter om förändringar av de förutsättningar som förelåg vid beslutstillfället.
Arbetsförmedlingens behov av uppgifter från Skatteverket
Av kartläggningen framgår att Arbetsförmedlingen vid handlägg- ningen av arbetsmarknadspolitiska stöd från Skatteverket behöver ta del av uppgifter om företag som arbetssökande har anvisats till. Arbetsgivarstöden ska betalas ut först efter att arbetsgivaren betalat lön och sociala avgifter. Enligt Arbetsförmedlingen förekommer det att arbetsgivare saknar möjlighet att själva bära sina lönekostnader.
156
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Genom arbetsgivarstödet finansieras i sådana fall en verksamhet som inte bär sig själv, vilket inte är syftet med stöden.
Utredningen anser att Arbetsförmedlingen behöver ges förut- sättningar att, innan beslut fattas, kunna kontrollera de uppgifter som lämnas till Arbetsförmedlingen för att bedöma om förutsätt- ningarna för att erhålla stöd är uppfyllda. Uppgifter som enligt utredningens bedömning kan behövas är uppgifter om det sökande företagets omsättning, antalet betalningsmottagare som ett företag redovisar i arbetsgivardeklaration, beslutade underlag för arbets- givaravgifter och arbetsgivaravgifter per redovisningsperiod. Det kan också handla om uppgifter som visar om en arbetssökande har inkomster och vem som redovisat ersättningen. Uppgifterna är, enligt utredningens mening, av betydelse för att bedöma att det är en pågående seriös verksamhet och att företaget kan antas ha förutsättningar att betala ut löner till sina anställda.
Uppgifterna är också av betydelse för att säkerställa att en arbets- sökande verkligen är att betrakta som arbetslös och för att följa upp att deklarerad inkomst motsvarar den inkomst som Arbetsförmed- lingen betalat ut stöd för. Utredningen anser att Arbetsförmed- lingen har behov att få reda på om det utgår full arbetsgivaravgift för en anställd. Om avgiften är nedsatt, exempelvis på grund av olika subventioner för unga arbetstagare eller om ett företag erhållit stöd för korttidsarbete för viss personal, och Arbetsförmedlingen inte får uppgift om detta kan anställningsstöd utgå med ett för högt belopp i förhållande till de arbetsgivaravgifter som faktiskt har betalats in.
Arbetsförmedlingens behov av uppgifter från CSN
Arbetsförmedlingen behöver, för att kunna kontrollera lämnade uppgifter, få del av uppgift om en arbetssökande är registrerad för studier. CSN har uppgifter om att arbetssökande har beviljats studiestöd, för vilka studier, under vilken period och i vilken om- fattning. Utbetalning av studiestöd sker först när det är styrkt att den studerande har påbörjat sina studier. En uppgift om att studie- stöd har börjat betalas ut visar därmed att den studerande har på- börjat sina studier. En studerande som avbryter sina studier förlorar rätten till studiestöd för tiden efter avbrottet. CSN har även uppgift om att ett beslut om studiestöd har ändrats till följd av avbrutna
157
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
studier. I dag meddelar den enskilde själv Arbetsförmedlingen om påbörjade studier. Eftersom Arbetsförmedlingen inte får del av upp- gifter om studier innebär det en risk för att en person både studerar och erhåller stöd i form av något arbetssökandeprogram. I syfte att ge Arbetsförmedlingen ett bättre beslutsunderlag bör, enligt utred- ningens mening, uppgifter om beviljat och utbetalat studiestöd på ett effektivt sätt kunna lämnas ut till Arbetsförmedlingen.
En uppgiftsskyldighet för CSN, Migrationsverket och Skatteverket gentemot Arbetsförmedlingen bör införas
Utredningen bedömer att ovanstående uppgifter från Migrations- verket, Skatteverket och CSN, utan hinder av sekretess, ska kunna lämnas ut för att ge Arbetsförmedlingen bättre förutsättningar att fatta korrekta beslut i enlighet med sitt uppdrag.
Flera av de uppgifter som Arbetsförmedlingen har behov av att ta del av från Migrationsverket är offentliga uppgifter. En betydande del av behovet består dock av uppgifter som i regel kommer vara sekretessbelagda (37 kap. 1 § OSL). De uppgifter som Arbetsför- medlingen behöver ta del av hos Skatteverket omfattas av sekretess (27 kap. 1 § OSL). Sekretessen gäller emellertid inte för vissa beslut (27 kap. 2 § tredje stycket och 6 § OSL). Även de uppgifter som Arbetsförmedlingen behöver få ta del av hos CSN kan vara sekre- tessbelagda (28 kap. 9 § OSL). Sekretess i ärende om studiestöd gäller emellertid inte beslut i ärende, med undantag för om ärendet gäller studiestöd under sjukdom. Utöver de uppgifter som före- kommer i CSN:s beslut kan det finnas enstaka uppgifter, eller upp- gifter avseende enstaka personer i andra handlingar hos CSN, som Arbetsförmedlingen har behov av som kan vara sekretessbelagda. Ett exempel på uppgifter som inte återfinns i beslut om studiestöd och som omfattas av 28 kap. 9 § första stycket OSL är uppgifter om att ett beslut har börjat verkställas, dvs. att CSN har börjat betala ut studiestöd.
I 25 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare finns en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för Migrationsverket. Bestämmelsen medför att Migrationsverket till Arbetsförmedlingen ska lämna de uppgifter som har betydelse för ärenden om etableringsinsatser. Vidare finns det för beräkning och kontroll av ett flertal stöd som Arbetsförmedlingen hanterar en
158
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
uppgiftsskyldighet för Skatteverket i 8 c § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, här förkortad SdbF. Enligt bestämmelsen ska uppgifter lämnas ut till Arbetsförmedlingen från beskattningsdatabasen i den utsträckning det behövs för beräkning eller kontroll av stöd till arbetsgivare enligt förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb, förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga, förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd eller förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar. De uppgifter som ska lämnas ut med stöd av bestämmelsen är uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardek- laration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalnings- mottagaren, och uppgift om den redovisningsperiod som dekla- rationen avser.
Arbetsförmedlingen hanterar ett flertal stöd utöver de som omfattas av ovanstående uppgiftsskyldigheter. För uppgifter som har betydelse för andra stöd finns inte några motsvarande sekretess- brytande bestämmelser. Uppgifterna kan dock, efter sedvanlig sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, lämnas ut i enskilda fall. För att Arbetsförmedlingen ska kunna kontrollera att de uppgifter som en sökande lämnar i sin ansökan är riktiga anser utredningen att Arbetsförmedlingen även behöver få ta del av uppgifter som har betydelse för andra stöd som myndigheten handlägger.
Utredningen bedömer att behovet av att kunna kontrollera upp- gifter som ligger till grund för ett ärende inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten generellt sett kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen hos de utlämnande myndigheterna skyddar. Det handlar också om ett informationsutbyte som kan antas behöva ske relativt ofta. Utredningen anser därför att det bör införas en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för CSN, Migrationsverket och Skatteverket gentemot Arbetsförmedlingen.
Utöver det behov av uppgifter som redovisats ovan kan utred- ningen konstatera att det, med de förändringar som reformeringen av Arbetsförmedlingen innebär, inte går att förutse om det kommer att finnas behov av uppgifter även från andra myndigheter i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Arbetsförmed-
159
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
lingen har framfört att myndigheten har ett betydande och uttalat behov av uppgifter från ytterligare myndigheter, vilket har redo- gjorts för och rapporterats till regeringen. Arbetsförmedlingen anser därför att uppgiftsskyldigheten bör gälla för alla myndigheter.41
I detta avseende kan utredningen konstatera att sekretess- brytande uppgiftsskyldigheter som utgångspunkt ska utformats efter överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myndigheten och huruvida den mottagande myndig- hetens behov generellt sett kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen skyddar. En avvägning mellan skyddsaspekterna och den mottagande myndighetens behov ska vid sådana sekretessgenom- brott således göras i förhållande till varje utlämnande myndighet. En förutsättning för att utredningen ska kunna göra sådana bedöm- ningar är att det framgår vilka myndigheter som berörs och vilken sekretess som uppgifterna hos den utlämnande myndigheten om- fattas av. Eftersom underlag för ytterligare uppgiftsskyldigheter saknas anser utredningen att en generell intresseavvägning som gäller alla myndigheter inte kan göras på förhand. En uppgifts- skyldighet som omfattar fler myndigheter än CSN, Migrations- verket och Skatteverket föreslås därför inte av utredningen. Det utesluter emellertid inte att uppgifter som Arbetsförmedlingen behöver från andra myndigheter kan inhämtas med stöd av andra sekretessbrytande bestämmelser, t.ex. de som föreslås i kapitel 4 och 5 i denna promemoria.
Utredningen anser därför att bestämmelsen bör konkretiseras på så sätt att CSN, Migrationsverket och Skatteverket ska omfattas av uppgiftsskyldigheten och att uppgifterna som ska lämnas ut ska ha betydelse för ett ärende inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Utlämnandet bör ske på begäran och avse uppgifter som är av betydelse för ett ärende i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Med hänsyn till att behovet av att få del av uppgifter kan variera mellan olika typer av ärenden bör uppgiftsskyldigheten begränsas till att utlämnande ska ske på begäran av Arbetsförmedlingen. Någon
41Se Arbetsförmedlingen (2021) Hemställan om författningsändringar för att möjliggöra kontroller av enskildas rätt att arbeta och vistas i Sverige m.m. (A2021/00917), s. 17 med där gjorda hänvisningar.
160
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
skyldighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter ska alltså inte före- ligga.
Uppgiftsskyldigheten bör omfatta uppgifter om en enskild som avser förhållanden som är av betydelse för ett ärende inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En utgångspunkt för utred- ningens förslag är att Arbetsförmedlingen, som är mottagare av uppgiften, ska ha ett tydligt behov av uppgifterna. För att en uppgift ska lämnas ut krävs att den behövs för ett ärende i den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Det innebär att ärenden inom hela Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet omfattas av skyldigheten, inte endast vissa utvalda stöd. Uppgifter kan där- med också lämnas ut till Arbetsförmedlingen efter en begäran om de är av betydelse för inskrivningsärenden hos myndigheten.
Det kan i ett ärende inom den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten vara nödvändigt att få del av andra uppgifter än de som exemplifierats ovan. Utredningen anser därför att det inte i detalj bör regleras vilka uppgifter Arbetsförmedlingen ska få ta del av från CSN, Migrationsverket och Skatteverket. Skälet till det är att be- hovet kan variera mellan olika typer av ärenden men också över tid. Av principen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen (artikel 5.1 c) följer att Arbetsförmedlingen är förhindrat från att inhämta fler personuppgifter än vad som är nödvändigt. Någon risk för att fler uppgifter inhämtas än vad som behövs i det enskilda fallet föreligger därför inte enligt utredningen.
Författningsförslag
En ny paragraf, 17 a §, införs i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
161
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
6.3.2Bestämmelser om sekretess och personuppgiftsbehandling
Utredningens bedömning: Det behövs inte nya sekretess- bestämmelser till skydd för uppgifterna efter ett utlämnande till Arbetsförmedlingen.
Det finns inte behov av ändringar i myndigheternas ändamåls- bestämmelser för att nu aktuella personuppgifter ska få utbytas.
Skälen för utredningens bedömning
Det behövs inte nya sekretessbestämmelser till skydd för uppgifterna efter ett utlämnande till Arbetsförmedlingen
Som nämns i avsnitt 4.5 är en av de grundläggande principerna för sekretessregleringen att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Detta beror bl.a. på att behovet av och styrkan i en sekretessbestämmelse inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Sekretess- intresset måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Denna avvägning kan mycket väl tänkas utfalla på skilda sätt hos olika myndigheter och inom olika områden. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f).
När uppgifter som rör en enskilds personliga förhållanden lämnas från CSN, Migrationsverket och Skatteverket till Arbetsförmed- lingens verksamhet kommer de sekretessbestämmelser som gäller hos Arbetsförmedlingen att bli tillämpliga på uppgifterna. Sekretessen inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för enskildas personliga förhållanden och affärs- eller driftförhållanden regleras framför allt i 28 kap. 11 och 12 §§ OSL.
I 28 kap. 11 § OSL anges att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i ärende om arbetsförmedling, yrkesvägledning, arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbild- ning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställ-
162
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
ningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretessen gäller dock inte beslut i ett ärende. I 28 kap.
12§ OSL anges att sekretess gäller i ärende om arbetsförmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada. Sekretessen gäller dock inte beslut om stöd i ärende enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. Bestämmelserna har i dag omvända skaderekvisit som innebär att presumtionen är att uppgifterna omfattas av sekretess.
Riksdagen har på förslag av regeringen (prop. 2021/22:216 För- bättrade förutsättningar för den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten, bet. 2021/22:AU15, rskr. 2021/22:426) beslutat att ändra de sekretessbestämmelser som gäller för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Beslutet innebär att, när det gäller uppgifter om enskildas personliga förhållanden, ska sekretess gälla om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess ska även gälla i den arbetsmarknads- politiska verksamheten för uppgift om en enskilds affärs- eller drift- förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om upp- giften röjs. Ändringarna i 28 kap. 11 och 12 §§ innebär att upp- gifterna presumeras vara offentliga. Ändringarna träder i kraft den
1december 2022.
Uppgifter som lämnas från CSN kommer med förändringarna som beslutats av riksdagen att omfattas av en bestämmelse om sekretess med samma skyddsnivå hos Arbetsförmedlingen. Upp- gifterna från CSN kommer således ha ett fullgott skydd hos Arbets- förmedlingen även efter ett utlämnande. När det gäller uppgifter som lämnas från Migrationsverket och Skatteverkets beskattnings- verksamhet kommer däremot uppgifterna typiskt sett att ha ett svagare skydd hos Arbetsförmedlingen. Det bör dock understrykas att en presumtion för offentlighet inte utesluter att sekretess alltjämt gäller för vissa typer av uppgifter. Presumtionen för offentlighet kan alltså brytas om uppgiften som sådan är av den arten att ett ut- lämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Det ska i det sammanhanget också nämnas att uppgifter som rör en utlänning omfattas av ett sekretesskydd enligt 21 kap. 5 § OSL, som gäller
163
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Det gäller även för uppgifter i beslut. För sekretessen enligt denna bestämmelse gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtion för offentlighet.
Med beaktande av att uppgifterna även efter ett utlämnande kommer att vara sekretessreglerade, Arbetsförmedlingens behov av uppgifter och att uppgiftsutbytet får anses nödvändigt för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet anser utred- ningen att ett något svagare sekretesskydd för uppgifterna från Migrationsverket och Skatteverket kan godtas.
Det finns inte behov av ändringar i ändamålsbestämmelser för att nu aktuella personuppgifter ska få utbytas
När det gäller behov av ändringar för att personuppgifterna ska få behandlas för ett utlämnande finns, beträffande de utlämnande myn- digheter som nu är aktuella, i registerförfattningarna s.k. sekundära ändamål som ger stöd för att behandla personuppgifter när det finns en skyldighet enligt lag eller förordning att tillhandahålla inform- ation till en annan myndighet. För CSN finns stödet i 4 § studie- stödsdatalagen, för Migrationsverket finns stöd i 13 § första stycket 2 utlänningsdatalagen och för Skatteverket finns stöd i 1 kap. 5 § 3 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets be- skattningsverksamhet, här förkortad SdbL.
För Arbetsförmedlingens del gäller, enligt 4 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om det är nöd- vändigt för bl.a. handläggning av ärenden och för kontroll av eko- nomiskt stöd till arbetsgivare och enskilda som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det behövs således ingen ändring av denna ändamålsbestämmelse för att tillåta den behandling som förslagen i detta avsnitt föranleder.
I 7 och 8 §§ samma lag och i
164
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
databas). Av lagens 9 § första stycket framgår bl.a. att känsliga personuppgifter får behandlas i en databas endast om de har lämnats i ett ärende. I förordningens 3 § begränsas vilken typ av personupp- gifter som får behandlas om en arbetssökande och andra personer som omfattas av verksamheten och i 4 § finns motsvarande begräns- ning bl.a. om arbetsgivare. Båda bestämmelserna innehåller en punkt som innebär att utöver uppräknande personuppgifter får andra upp- gifter som har lämnats i ett ärende eller som är absolut nödvändiga för ett ärendes handläggning behandlas. Det finns därför enligt utredningens bedömning inget behov av att göra något tillägg i ändamålsbestämmelserna i aktuell registerförfattning för att nu aktuella personuppgifter ska kunna behandlas i den arbetsmarknads- politiska verksamheten.
Frågan om elektroniskt informationsutbyte behandlas närmare i kapitel 7. Utredningen lämnar där förslag som innebär att om en personuppgift får lämnas ut av CSN till en myndighet, kan det ske elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst.
6.3.3Skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med skyddet för den enskildes personliga integritet.
Skälen för utredningens bedömning
När uppgifter sprids till fler myndigheter ökar risken för integritets- intrång. Utlämnande av uppgifter från CSN, Migrationsverket och Skatteverkets beskattningsverksamhet till Arbetsförmedlingen sker emellertid redan i dag i viss omfattning såväl med stöd av bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet som med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Det handlar också om uppgifter som Arbets- förmedlingen har stöd för att hantera i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och som kommer att vara sekretessreglerade även efter ett utlämnande.
Utredningens bedömning är att bestämmelsen inte innebär att arten av de personuppgifter som Arbetsförmedlingen kommer att behandla förändras, dock kan mängden uppgifter öka. Utredningens
165
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
avsikt med förslaget om utökat informationsutbyte mellan myndig- heterna är att säkerställa att Arbetsförmedlingen får tillgång till personuppgifter som är av betydelse för att handlägga och kon- trollera uppgifter i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten som myndigheten ansvarar för. Av utredningens kart- läggning framgår att Arbetsförmedlingen har ett konkret behov av att inhämta uppgifterna i sin verksamhet. Även om det är fråga om ansökningsärenden, där sökande har att visa att ett visst förhållande föreligger, bedömer utredningen att uppgifterna är av betydelse för att kontrollera att lämnade uppgifter är riktiga. Genom kravet på att personuppgifterna ska vara av betydelse för den ärendehandläggning som Arbetsförmedlingen ansvarar för är behandlingen en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa dessa allmänna intressen. Den är därmed tillåten på så sätt som krävs enligt artikel 6 i dataskyddsförordningen. Vidare kommer personuppgifter endast lämnas ut på begäran vilket innebär att risken för att fler uppgifter än vad som behövs för att fatta ett korrekt beslut i ett ärende hos Arbetsförmedlingen motverkas. Detta är även i linje med vad som följer av den grundläggande principen om uppgiftsminimering (artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen).
Utredningen har i avsnitt 6.3.2 bedömt att sekretesskyddet för personuppgifterna kommer att vara tillfredsställande även efter överlämnandet. Förslaget möjliggör ett utökat utbyte av uppgifter av samma slag som i flera fall kan utbytas i dag samtidigt som det bidrar till att möta ökade krav på en effektivare ärendehandläggning. Korrekta beslut om utbetalningar från välfärdsystemen är dessutom en angelägenhet för hela samhället. Det integritetsintrång förslaget innebär får vid en intresseavvägning därför accepteras och anses vara godtagbart. Se vidare kapitel 9 för en övergripande integritetsanalys.
Bestämmelsen bör placeras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Sekretessbrytande bestämmelser mellan statliga myndigheter kan tas in i både lag och förordning. Utredningen anser att när det gäller regleringen av uppgiftsskyldigheten, bl.a. vilka uppgifter som ska lämnas och till vilka myndigheter uppgifterna ska lämnas, är det nu fråga om en bestämmelse som lämpligen bör placeras i förordning. Det handlar också om en bestämmelse där uppgiftsskyldigheten
166
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
inträder först efter en begäran från Arbetsförmedlingen. Utred- ningen anser det därför ändamålsenligt att placera den nu aktuella bestämmelsen i förordningen om den arbetsmarknadspoliska verksamheten.
6.4Uppgiftsskyldighet gentemot CSN
6.4.1En ny och en utvidgad bestämmelse om uppgiftsskyldighet införs
Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs i studiestöds- förordningen (2000:655) och 21 § och 23 § förordningen (2017:532) om studiestartsstöd får nya lydelser. Bestämmelsen innebär att Arbetsförmedlingen på begäran av CSN ska lämna uppgifter som behövs för tillämpningen av 2 och 3 kap. studie- stödslagen (1999:1395) och lagen (2017:527) om studiestartsstöd eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagarna. Uppgifterna behövs för att CSN ska kunna bedöma rätten till studiestöd.
Den nuvarande uppgiftsskyldigheten för Migrationsverket gentemot CSN och Överklagandenämnden för studiestöd utvid- gas till att omfatta uppgifter som behövs för tillämpningen av 2 och 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och lagen (2017:527) om studiestartsstöd eller föreskrifter som har meddelats i an- slutning till de lagarna.
Skälen för utredningens förslag
CSN:s behov av uppgifter från Arbetsförmedlingen och Migrations- verket
CSN:s uppdrag framgår av förordningen (2017:1114) med in- struktion för Centrala studiestödsnämnden. CSN ska administrera studiestöd och andra stöd till enskilda som enligt lag eller förordning ska hanteras av myndigheten. Verksamheten omfattar hemutrust- ningslån, studiestöd och körkortslån. CSN ska också motverka bi- dragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Studiestöd är ett samlingsnamn som omfattar studiehjälp och studie- medel enligt studiestödslagen (1999:1395), studiestartsstöd enligt
167
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
lagen (2017:527) om studiestartsstöd och omställningsstudiestöd enligt den nyligen beslutade lagen (2022:856) om omställnings- studiestöd.
Vid bedömningen av om en studerande har varaktig anknytning till Sverige i enlighet med 2 kap. 4 § tredje stycket och 3 kap. 4 § tredje stycket studiestödslagen (1999:1395), och därmed har rätt till studiestöd, får den studerande räkna in tid som inskriven vid Arbetsförmedlingen.42 För att CSN ska ha tillgång till ett korrekt beslutsunderlag och inte riskera att bevilja personer studiestöd på felaktiga grunder bedömer utredningen att CSN därför behöver få ta del av uppgifter som rör en studerandes inskrivning vid Arbets- förmedlingen.
För handläggning av ärenden om studiestöd behöver CSN också ta del av ett flertal uppgifter från Migrationsverket. De uppgifter från Migrationsverket som CSN inte i dag får ta del av är bl.a. ansökan om uppehållstillstånd, vilken dag sådan ansökan lämnats in, på vilken grund uppehållstillstånd sökts, vilken typ av tillstånd som sökts, när beslut om avslag vunnit laga kraft och tidsfrist för frivillig avresa. Det kan också uppkomma behov av andra uppgifter som inte omfattas av den nuvarande uppgiftsskyldigheten som behövs för tillämpningen av 2 och 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och lagen (2017:527) om studiestartsstöd.
En utökad uppgiftsskyldighet för Arbetsförmedlingen och
Migrationsverket gentemot CSN bör införas
Utredningen bedömer att ovanstående uppgifter från Arbets- förmedlingen och Migrationsverket på begäran av CSN ska kunna lämnas ut utan hinder av sekretess. Uppgifterna behövs för att CSN ska kunna fatta korrekta beslut i enlighet med sitt uppdrag avseende studiestöd. De uppgifter som CSN behöver ta del av hos Arbets- förmedlingen kan vara sekretessbelagda (28 kap. 11 § OSL). Utred- ningens bedömning är att uppgifterna, efter sedvanlig sekretess- prövning eller med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, kan lämnas ut i enskilda fall. Vidare finns en bestämmelse om uppgifts- skyldighet för vissa uppgifter i 21 § förordningen om studiestarts- stöd. För att säkerställa att CSN i samtliga fall kan få tillgång till
427 § Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2006:7) om utländska medborgares rätt till studiestöd.
168
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
nödvändiga uppgifter bedömer utredningen att en ny uppgifts- skyldighet bör införas vad gäller uppgifter som behövs för tillämp- ningen av 2 kap. och 3 kap. studiestödslagen samt att den nuvarande uppgiftsskyldigheten i 21 § förordningen om studiestartsstöd bör utvidgas. Uppgiftsskyldigheten för Arbetsförmedlingen bör omfatta uppgifter som behövs vid handläggning av ärenden om studiehjälp, studiemedel och studiestartsstöd.
När det gäller uppgifter som CSN behöver få del av hos Migrationsverket konstaterar utredningen att uppgifterna är sekre- tessreglerade i 37 kap. 1 § första stycket OSL och 21 kap. 5 § OSL. Beträffande beslut gäller sekretess endast för uppgifter i skälen. I 6 kap. 13 a § studiestödsförordningen (2000:655) och i 23 § för- ordningen (2017:532) om studiestartsstöd finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet för Migrationsverket gentemot CSN. Enligt be- stämmelserna får vissa uppräknade uppgifter lämnas ut på begäran av CSN. Den nuvarande uppgiftsskyldigheten omfattar namn, personnummer eller samordningsnummer, medborgarskap, tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige med angivande av vilken typ av tillstånd eller annat bevis som har beviljats eller utfärdats, dag för beslut om tillstånd eller utfärdande av annat bevis om rätt att vistas i Sverige samt uppgift om hur länge tillståndet eller beviset gäller, klassning av tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige enligt Migrationsverkets klassificeringssystem, och upplys- ning om en person saknas. Som framgår ovan har CSN också behov av uppgifter om ansökan om uppehållstillstånd, vilken dag sådan ansökan lämnats in, på vilken grund uppehållstillstånd söks, vilken typ av tillstånd som sökts, när beslut om avslag vunnit laga kraft och tidsfrist för frivillig avresa samt ytterligare uppgifter som behövs för att bedöma för rätten till studiestöd och studiestartsstöd.
Utredningen kan konstatera att CSN har behov av ett flertal uppgifter från Migrationsverket varav några redan omfattas av den nu gällande uppgiftsskyldigheten. CSN har även behov av andra uppgifter än de som räknats upp ovan för att säkerställa ett korrekt beslutsunderlag vid handläggning av ärenden hos CSN. Omständig- heterna i olika ärenden kan variera och det kan alltså finnas andra sekretessbelagda uppgifter än de identifierade som i det enskilda fallet är nödvändiga att ta del av. De nu aktuella bestämmelserna i 6 kap. 13 a studiestödsförordningen (2000:655) och i 23 § förord- ningen (2017:532) om studiestartsstöd innehåller detaljerade upp-
169
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
räkningar om vilka uppgifter som mottagande myndighet får ta del av. Utredningen anser att den uppräkning som finns i de nuvarande bestämmelserna har avgränsats på ett sätt som kan hindra att uppgifter som behövs i ett ärende lämnas ut. Utredningen anser där- för att bestämmelsernas konkretion i stället bör framgå av uppräk- ningen av myndigheter som ska omfattas av uppgiftsskyldigheten och att uppgifterna ska behövas för ärende om studiehjälp, studie- medel och studiestartsstöd.
Utlämnandet ska ske på begäran och avse uppgifter som behövs för ärende om studiehjälp, studiemedel och studiestartsstöd
Med hänsyn till att behovet av att få del av uppgifter kan variera i olika ärenden bör uppgiftsskyldigheten begränsas till att utlämnande ska ske på begäran av CSN. Någon skyldighet att utan föregående begäran lämna ut uppgifter bör alltså inte införas.
Med hänsyn till att bestämmelserna kommer ta sikte på ut- lämnande av uppgifter som behövs vid handläggningen av vissa ärendeslag och avser en skyldighet för vissa angivna myndigheter anser utredningen att förslagen uppfyller kravet på konkretion. Bestämmelserna om Migrationsverkets uppgiftsskyldighet i 6 kap. 13 a § studiestödsförordningen och i 23 § förordningen om studie- startsstöd gäller i sin helhet gentemot både CSN och Överklagande- nämnden för studiestöd. Motsvarande gäller Arbetsförmedlingens uppgiftsskyldighet enligt bestämmelsen i 21 § förordningen om studiestartsstöd. Något skäl att begränsa uppgiftsskyldigheten av- seende de nu aktuella uppgifterna till att enbart gälla gentemot CSN finns inte. Den utvidgade uppgiftsskyldigheten bör därför gälla även mot Överklagandenämnden för studiestöd.
Den nya bestämmelsen bör placeras i studiestödsförordningen
Sekretessbrytande bestämmelser mellan myndigheter kan tas in i både lag och förordning. Utredningen anser att när det gäller regleringen av uppgiftsskyldigheten, bl.a. vilka uppgifter som ska lämnas och till vilka myndigheter uppgifterna ska lämnas, är det nu fråga om bestämmelser som lämpligen bör placeras i förordning. Det är också fråga om bestämmelser där uppgiftsskyldigheten inträder
170
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
först efter en begäran från CSN. De nuvarande bestämmelserna finns i studiestödsförordningen (2000:655) och i förordningen (2017:532) om studiestartsstöd. Den nu föreslagna nya bestämmel- sen bör därför införas i studiestödsförordningen.
Författningsförslag
Lydelsen i 6 kap. 13 a § ändras och en ny paragraf, 6 kap. 13 b §, införs i studiestödsförordningen (2000:655). Lydelsen i 21 § och 23 § förordningen (2017:532) om studiestartsstöd ändras.
6.4.2Bestämmelser om sekretess och personuppgiftsbehandling
Utredningens bedömning: Det behövs inte nya sekretess- bestämmelser som skyddar uppgifterna efter ett utlämnande till CSN.
Det finns inte behov av ändringar i myndigheternas ändamåls- bestämmelser för att nu aktuella personuppgifter ska få utbytas för handläggning av ärenden.
Skälen för utredningens bedömning
Det behövs inte nya sekretessbestämmelser som skyddar uppgifterna efter ett utlämnande till CSN
De av riksdagen nyligen beslutade förändringarna i den arbets- marknadspolitiska verksamheten kommer, när ändringarna träder i kraft, att innebära att uppgifterna hos Arbetsförmedlingen kommer att omfattas av ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att upp- gifterna kommer vara offentliga. Den utökade uppgiftsskyldighet som föreslås för Migrationsverket avser uppgifter som i regel är sekretessbelagda enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Beträffande beslut hos Migrationsverket gäller sekretess endast för uppgifter i skälen. Utredningens bedömning är att uppgifterna, efter sedvanlig
171
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
sekretessprövning eller med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, redan i dag kan lämnas ut till CSN i vissa enskilda fall.
När uppgifter som rör en enskilds personliga förhållanden lämnas till CSN från Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket kommer de sekretessbestämmelser som gäller hos CSN att bli tillämpliga på uppgifterna, det vill säga 28 kap. 9 § OSL. Enligt bestämmelsen gäller sekretess hos CSN för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i bl.a. ärende om studiestöd.
Uppgift om bl.a. en studerandes inskrivning vid Arbetsförmed- lingen kommer efter den nyligen gjorda ändringen i OSL omfattas av samma skyddsnivå som finns hos CSN (se prop. 2021/22:216). För uppgifter som omfattas av en utökad uppgiftsskyldighet för Migrationsverket gäller att uppgifter som lämnas ut typiskt sett kommer att få ett något svagare skydd hos CSN.
Uppgifterna kommer emellertid även hos CSN att vara sekretess- reglerade samt omfattas av 21 kap. 5 § OSL, som gäller uppgift som rör en utlänning. Uppgiftsutbytet syftar till att säkerställa att CSN har ett korrekt beslutsunderlag i sin handläggning. Uppgifterna får anses nödvändiga för att motverka felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemet. Utredningen anser därför att ett något svagare sekre- tesskydd för uppgifterna ändå kan godtas.
Det finns inte behov av ändringar i ändamålsbestämmelser för att nu aktuella personuppgifter ska få utbytas för handläggning av ärenden
Beträffande de utlämnade myndigheter som nu är aktuella finns det i registerförfattningarna s.k. sekundära ändamål som ger stöd för att behandla personuppgifter när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till en annan myndighet om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning. För Arbetsförmedlingen finns stöd i 5 § andra stycket lagen om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten och för Migrationsverket finns stöd i 13 § första stycket 2 utlänningsdatalagen.
I kartläggningen av myndigheternas behov har CSN framfört att de har rätt att behandla personuppgifter som Arbetsförmedlingen och Migrationsverket kan komma att lämna ut vid handläggning av ärenden (4 § 1 studiestödsdatalagen). Utredningen delar den
172
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
bedömningen. Något behov av ändringar i studiestödsdatalagen eller studiestödsdataförordningen, för att CSN ska kunna behandla personuppgifterna vid handläggning av ärenden, krävs därför inte.
CSN har framfört att personuppgifter från Migrationsverket även behöver få behandlas i den förberedande handläggningen. För det behövs ändringar i 3 och 4 §§ studiestödsdataförordningen. Frågan om för vilka ändamål och vilka personuppgifter CSN ska få behandla i den förberedande handläggningen bör därför ses över i särskild ordning för att CSN:s behov av utökat informationsutbyte ska tillgodoses fullt ut.
6.4.3Skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Förslagen är förenliga med skyddet för den enskildes personliga integritet.
Skälen för utredningens bedömning
När uppgifter sprids till fler myndigheter ökar risken för integritets- intrång. Informationsutbyte från Arbetsförmedlingen och Migrationsverket till CSN sker emellertid redan i dag i viss omfatt- ning. Det handlar också om personuppgifter som CSN har stöd för att behandla i sin verksamhet och som kommer att vara sekretess- reglerade även efter ett utlämnande. Det nu aktuella uppgiftsutbytet handlar om ärenden om studiestöd. Uppgiftsskyldigheten gäller bara på begäran av CSN varför endast uppgifter som är nödvändiga i det enskilda fallet ska hämtas in av CSN. Detta följer också av principen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen (artikel 5.1 c), även om behandlingen kommer att medföra ett visst integritets- intrång. Med hänsyn till den prövning som CSN enligt regelverket har att göra i det här sammanhanget bedömer utredningen att det är en nödvändig behandling för att uppfylla ändamålet att besluta om rätt till studiestöd. Det är därmed fråga om en behandling av personuppgifter som är adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Det finns inte andra uppgifter som i stället skulle kunna användas vid handläggning
173
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
av dessa ärenden och på så sätt vara effektiva i förhållande till syftet med behandlingen och ytterligare minimera integritetsintrånget.
Utredningens avsikt är att förslaget om utökat informations- utbyte mellan myndigheterna ska säkerställa att CSN får tillgång till personuppgifter som får anses nödvändiga för att handlägga och kontrollera uppgifter i ärenden som myndigheten handlägger. Ut- redningen bedömer att uppgifterna kommer att omfattas av ett till- fredsställande sekretesskydd även efter överlämnandet. Uppgifts- utbytet kommer att bidra till att möta de ökade kraven på en effektivare ärendehandläggning. Korrekta beslut om utbetalningar från välfärdsystemen är dessutom en angelägenhet för hela sam- hället. Utredningen anser därför att det integritetsintrång förslagen innebär, vid en intresseavvägning, kan accepteras och är godtagbart. Se vidare kapitel 9 för en övergripande integritetsanalys.
6.5Underrättelseskyldighet gentemot Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten
6.5.1Nya bestämmelser om underrättelseskyldigheter införs
Utredningens förslag: En ny bestämmelse om underrättelse- skyldighet för kommunerna införs i socialtjänstlagen (2001:453). Bestämmelsen innebär att socialnämnden ska underrätta Försäk- ringskassan om att beslut om insatser för enskilda upphör eller ändras om uppgiften är av betydelse för ärenden som regleras i SFB (2010:110).
En ny bestämmelse införs i utlänningsförordningen (2006:97). Förslaget innebär att Migrationsverket ska underrätta Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om beslut att en person blivit avvisad eller utvisad när Migrationsverkets beslut har fått laga kraft och när beslutet har verkställts. Migrations- verket ska även underrätta Försäkringskassan och Pensions- myndigheten om att en persons uppehållstillstånd har löpt ut och uppgift om att en enskild person inte ansökt om ett nytt tillstånd. Skyldigheten gäller inte om det är uppenbart att en underrättelse inte behöver lämnas.
174
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Skälen för utredningens förslag
Försäkringskassans behov av att uppgifter om insatser för enskilda lämnas på kommuners initiativ
Försäkringskassans uppdrag framgår av förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Försäkringskassan är förvaltningsmyndighet för de delar av socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av Försäkringskassan. Verksamheten består huvud- sakligen i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för. Myndigheten ska även säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
Ansvaret för insatsen personlig assistans enligt LSS är fördelat mellan kommuner och Försäkringskassan. Kommunens ansvar framgår av 9 § 2 LSS (jfr med 2 § andra stycket samma lag). Om en persons behov av assistans för det som i lagen benämns grund- läggande behov bedöms understiga 20 timmar i veckan är det kom- munen som tillgodoser behovet. Om en person bedöms behöva mer än 20 timmars personlig assistans i veckan för grundläggande behov är det Försäkringskassans ansvar att utreda och bevilja ersättning (se 51 kap. SFB). I dag ska kommuner underrätta Försäkringskassan när någon som får assistansersättning enligt 51 kap. SFB beviljas boende med särskild service, daglig verksamhet, barnomsorg eller någon annan insats som kan påverka behovet av personlig assistans (15 § 9 LSS). Detta innebär att Försäkringskassan ska få en underrättelse när behovet, för personer som omfattas av 1 § 3 LSS och som inte har rätt till vissa insatser enligt LSS, i stället tillgodoses av kommunen genom insatser enligt SoL. Det kan handla om t.ex. dagverksamhet, hemtjänst och växelvis boende för personer över 65 år.
Försäkringskassan har framfört att när beslut enligt SoL upphör eller ändras har detta betydelse även för andra ärenden enligt SFB. Enligt Försäkringskassan har uppgiften bl.a. betydelse vad avser frågan om vem som ska vara mottagare av en utbetalning (jfr 16 kap. 18 § SFB). Uppgifterna behövs alltså enligt Försäkringskassan för att annan ersättning som betalas ut enligt SFB inte ska betalas ut felaktigt. En mer generell uppgiftsskyldighet för kommuner att underrätta Försäkringskassan om beslut om insatser upphör eller ändras om det har betydelse för ett ärende enligt SFB skulle enligt myndigheten leda till minskade felaktiga utbetalningar och färre
175
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
återkrav. Om Försäkringskassan inte får kännedom om att en insats har upphört eller ändrats för en person som har en pågående ersättning hos Försäkringskassan finns det en risk att personer som inte längre är berättigade till insatser eller stöd enligt SFB erhåller utbetalningar på felaktiga grunder.
Det har framförts till utredningen att kommuners möjligheter att ändra gynnande beslut är begränsade. Kommuners förutsättningar att ändra gynnande beslut framgår av 37 § andra stycket FL. Där anges att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får ändras till den enskildes nackdel bara om det framgår av beslutet, eller de föreskrifter som det har grundats på, att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Vad som framförts är att det efter införandet av 37 § andra stycket FL är oklart om när en kommun får ändra ett gynnande beslut till den enskildes nackdel när ändringen har sin grund i ändrade för- hållanden. Frågan behandlas i betänkandet Hållbar socialtjänst - En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47 s.
Utredningen bedömer att det är rimligt att Försäkringskassan, även om den enskilde har en egen skyldighet att till dem anmäla förändrade förhållanden, regelmässigt blir uppmärksammade på när en insats enligt SoL upphör eller ändras av kommunen. Försäkrings- kassan har då möjlighet att begära in de närmare uppgifter som de behöver ta del av rörande förändringar av de förutsättningar som förelåg vid beslutstillfället. Om kommunen underrättar Försäk- ringskassan om att insatser från socialtjänsten upphört eller ändrats kan myndigheten skyndsamt utreda frågan närmare och vidta eventuella åtgärder. Det kan exempelvis aktualisera att ett ompröv- ningsärende om rätten till ersättning initieras, till följd av ändrade förhållanden enligt 51 kap. 12 § SFB.
Det kan särskilt noteras att Pensionsmyndigheten framfört att även de har behov av att kommuner underrättar dem om när insatser enligt SoL ändras eller upphör. Pensionsmyndigheten har framfört att uppgiften behövs för beslut om bosättningsbaserade förmåner
176
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
enligt SFB i form av t.ex. efterlevandeförmån för barn, bostads- tillägg, garantipension och äldreförsörjningsstöd. Utredningen bedömer emellertid att det nuvarande underlaget inte är tillräckligt för att föreslå att även Pensionsmyndigheten ska omfattas av kommunens underrättelseskyldighet. Dessutom bör det framhållas att regeringen har lämnat förslag om en ny uppgiftsskyldighet för kommuner i 110 kap. 37 a § SFB avseende insatser för barn som får underhållsstöd eller efterlevandestöd (prop. 2021/22:182). Upp- giftsskyldigheten gäller även gentemot Pensionsmyndigheten.
Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens behov av att vissa uppgifter lämnas på Migrationsverkets initiativ
Av utredningens kartläggning framgår att Försäkringskassan be- höver få kännedom om att Migrationsverket fattat beslut om att en person blivit avvisad eller utvisad. Försäkringskassan behöver även få kännedom om att ett uppehållstillstånd har löpt ut och att per- sonen inte har ansökt om ett nytt tillstånd. Motsvarande behov har framförts av Pensionsmyndigheten efter att delrapporten redovisats.
Bosättningsbaserade förmåner får bara lämnas så länge en person har ett uppehållstillstånd eller så länge en ny ansökan om fortsatt uppehållstillstånd inkommit till Migrationsverket (se 5 kap. 12 § SFB och jfr HFD 2016 ref. 43).
Försäkringskassan har framfört när det gäller assistansersättning enligt 51 kap. SFB att myndigheten vid ansökan kontrollerar den försäkrades (brukarens) uppehållstillstånd och att denne har rätt att vistas i Sverige. För brukare med tidsbegränsade uppehållstillstånd lägger Försäkringskassan i dagsläget en bevakning i systemet som de agerar på när det slutat att gälla. Det innebär att Försäkringskassan själv kontaktar Migrationsverket för att kontrollera om en ny ansökan inkommit. För att förhindra oseriösa anordnare på mark- naden som utnyttjar illegal arbetskraft är det också viktigt att Försäkringskassan får kännedom om personer som inte har rätt att vistas i Sverige utför och redovisar tid för utförd assistans. För- säkringskassan kan då bl.a. informera Inspektionen för vård och omsorg om det finns anledning att ifrågasätta anordnarens lämplighet.
Försäkringskassan har anfört att uppgifter om att en person blivit avvisad eller utvisad samt att ett uppehållstillstånd har löpt ut och att
177
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
personen inte har ansökt om ett nytt tillstånd också har betydelse för andra bosättningsbaserade förmåner, t.ex. bostadsbidrag, barn- bidrag, flerbarnstillägg och statligt tandvårdsstöd. Även Pensions- myndigheten har framfört behov av motsvarande uppgifter från Migrationsverket, vilka behövs när myndigheten ska fatta beslut om bosättningsbaserade förmåner. Det kan bl.a. avse bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd eller garantipension.
Enligt Försäkringskassan behöver myndigheten få en impuls från Migrationsverket när ett uppehållstillstånd upphör och personen inte ansökt om ett nytt eller har fått avslag på sin ansökan om fort- satt uppehållstillstånd. Avsaknaden av en sådan underrättelse inne- bär att Försäkringskassan i flera fall inte får kännedom om att personen inte längre är bosatt i Sverige förrän denne avregistrerats från folkbokföringen. Detta innebär att bosättningsbaserade ersätt- ningar felaktigt kan betalas ut genom att myndigheten inte har ett korrekt underlag för sitt beslut om försäkringstillhörighet. Fördröj- ningen innebär också att det blir svårare att kräva tillbaka felaktigt utbetald ersättning.
Utredningen bedömer att uppgifter från Migrationsverket varom nu är i fråga är avgörande för att inte felaktiga beslut om bosättnings- baserade förmåner ska fattas och betalas ut till personer som lämnat Sverige eller har rätt att vistas här. Detta oaktat att en person som uppbär en bosättningsrelaterad ersättning har en egen skyldighet att anmäla ändrade förhållanden (110 kap. 43 § SFB). Utredningen bedömer att det är rimligt att Försäkringskassan och Pensions- myndigheten regelmässigt blir uppmärksammade av Migrations- verket om bosättningsrelaterade förhållanden och får del av upp- gifter om förändringar av de förutsättningar som förelåg vid beslutstillfället. Utredningen anser att om Migrationsverket regel- mässigt underrättar Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten om en person blivit avvisad eller utvisad eller att ett uppehålls- tillstånd har löpt ut och att personen inte har ansökt om ett nytt tillstånd kan myndigheterna skyndsamt utreda frågan närmare och vidta eventuella åtgärder. Det kan exempelvis aktualisera att ett omprövningsärende, till följd av att en person inte längre anses bosatt i Sverige. Det skulle det också effektivera hanteringen av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens ärenden.
178
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
En underrättelseskyldighet för kommuner och Migrationsverket bör införas
Utredningen bedömer att redovisade uppgifter från kommuner och Migrationsverket behövs för att Försäkringskassan ska kunna fatta korrekta beslut om assistansersättning enligt 51 kap. SFB och andra bosättningsbaserade förmåner. Vad gäller de ovan beskrivna upp- gifterna från Migrationsverket behövs dessa även för att Pensions- myndigheten ska kunna fatta beslut om bosättningsbaserade för- måner. Utredningen anser också att underrättelse ska lämnas på Migrationsverkets eller kommunens initiativ.
Riksdagen har efter förslag från regeringen nyligen beslutat om en ny uppgiftsskyldighet för kommuner i 110 kap. 37 a § SFB avseende insatser för barn som får underhållsstöd eller efterlevande- stöd (prop. 2021/22:182, bet. 2021/22:SfU27, rskr. 2021/22:385). Det finns också en möjlighet för Försäkringskassan och Pensions- myndigheten att med stöd av bestämmelsen i 110 kap. 31 § SFB, som bryter sekretessen i kombination med 10 kap. 28 § OSL, begära ut uppgifter från kommuner och Migrationsverket om en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämp- ningen av SFB. Bestämmelsen innebär dock att informationen endast kan lämnas ut efter en begäran från Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan avseende behovet anser utredningen att de nuvarande bestämmel- serna och den nyligen beslutade bestämmelsen inte är tillräckliga.
De uppgifter som den föreslagna underrättelseskyldigheten för kommuner omfattar är i regel sekretessbelagda hos kommunernas socialnämnder enligt 26 kap. 1 § OSL. Uppgifter som den föreslagna underrättelseskyldigheten för Migrationsverket omfattar är sekre- tessreglerade enligt 37 kap. 1 § OSL. Beslut, med undantag för skälen, är emellertid undantagna från sekretess.
Utredningen kan konstatera att uppgifter som lämnas från kommuner även efter ett utlämnande är sekretessreglerade i ett ärende hos Försäkringskassan (28 kap. 1 § OSL). Utifrån detta bedömer utredningen att behovet av att kunna kontrollera uppgifter som ligger till grund för dels ett beslut om assistansersättning, dels andra förmåner, generellt sett kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen hos de utlämnande myndigheterna skyddar. Mot- svarande gäller för uppgifter som Försäkringskassan och Pensions-
179
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
myndigheten har behov av från Migrationsverket och som avser uppgift om att en person blivit avvisad eller utvisad eller att uppehållstillstånd har löpt ut och att personen inte har ansökt om ett nytt tillstånd.
Utredningen konstaterar att även om möjligheterna för kom- muner, med de befintliga reglerna, att ändra ett gynnande beslut för den enskilde är begränsade bör det införas en underrättelse- skyldighet i SoL som innebär att kommuner ska underrätta För- säkringskassan när beslut om insatser för enskilda upphör eller ändras och uppgiften är av betydelse för ärenden som regleras i SFB.
En underrättelseskyldighet för Migrationsverket bör också in- föras som innebär att myndigheten ska underrätta Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten om beslut om att en person blivit avvisad eller utvisad. Underrättelse ska lämnas när beslutet har fått laga kraft och när beslutet är verkställt. Migrationsverket ska även underrätta Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten om att en persons uppehållstillstånd har löpt ut och till myndigheterna lämna ut uppgift om att en enskild person inte ansökt om ett nytt uppe- hållstillstånd. Skyldigheten bör dock inte gälla om det är uppenbart att en underrättelse inte behöver lämnas.
Underrättelseskyldigheten för kommuner ska regleras i lag och för Migrationsverket i förordning
Utredningen föreslår en utvidgad underrättelseskyldighet för kom- muner. I förhållande till den nuvarande uppgiftsskyldigheten som följer av 110 kap. 31 § SFB (jfr 12 kap. 7 § SoL) och den föreslagna bestämmelsen i 110 kap. 37 a § SFB innebär förslagen en utvidgning på så sätt att fler uppgifter kommer att omfattas och att uppgifterna ska lämnas på initiativ av kommunen. Det finns därför skäl att överväga om underrättelseskyldigheten bör regleras i lag och när- mare överväga bestämmelsens placering.
Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF ska föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt föreskrifter om kom- munernas befogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas i lag. Den nu föreslagna underrättelseskyldigheten omfattar åligganden för kommunerna. Redan av det skälet föreslås att den ska regleras i lag och inte i förordning.
180
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
När det gäller frågan om var i lag bestämmelsen bör placeras finns flera alternativ. Ett är att placera bestämmelsen i SFB (jfr prop. 2021/22:182). Bestämmelsen kan också placeras i anslutning till de materiella bestämmelser som reglerar rätten till stöd. I
När det gäller sekretessbrytande bestämmelser mellan statliga myndigheter kan de placeras i både lag och förordning. I 7 kap. ut- länningsförordningen regleras Migrationsverkets underrättelse- skyldighet i förhållande till andra myndigheter. Den nya bestämmel- sen om underrättelseskyldighet i förhållande till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten bör lämpligen placeras i anslutning till dessa bestämmelser.
Författningsförslag
En ny paragraf, 12 kap. 7 a §, införs i socialtjänstlagen (2001:453). En ny paragraf, 7 kap. 8 c §, införs i utlänningsförordningen (2006:97).
181
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
6.5.2Bestämmelser om sekretess, personuppgiftsbehandling, bevarande och gallring
Utredningens bedömning: Det behövs inte nya sekretess- bestämmelser till skydd för uppgifterna efter ett utlämnande till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.
Det finns inte behov av ändringar i myndigheternas ändamåls- bestämmelser för att nu aktuella personuppgifter ska få utbytas.
De befintliga bestämmelserna gäller för bevarande och gallring av inkomna allmänna handlingar och uppgifter med anledning av förslagen.
Skälen för utredningens bedömning
Det behövs inte nya sekretessbestämmelser till skydd för uppgifterna efter ett utlämnande till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten
När uppgifter som rör en enskilds personliga förhållanden lämnas från en kommun eller Migrationsverket kommer den sekretess- bestämmelse som gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten att bli tillämplig på uppgifterna, det vill säga 28 kap. 1 § OSL. Enligt 28 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ett ärende enligt lag- stiftningen om allmän försäkring. Det finns således en presumtion för offentlighet. Flera av de uppgifter som kommer att omfattas av en underrättelseskyldighet skyddas av ett starkare skaderekvisit inom en kommuns socialtjänst och hos Migrationsverket. Det innebär att uppgifter som Försäkringskassan får från en kommuns socialtjänst respektive Migrationsverket kommer att omfattas av en svagare sekretess (jfr 26 kap. 1 § och 37 kap. 1 § OSL). Motsvarande kommer gälla de uppgifter som Pensionsmyndigheten får från Migrationsverket. Som huvudregel gäller emellertid sekretess inte beslut i ärenden hos Migrationsverket, men skälen kan hållas hemliga.
Uppgift om att ett beslut upphört eller ändrats som rör en enskilds personliga förhållanden som lämnas från en kommun kommer därmed typiskt sett att få ett något svagare skydd efter ett
182
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
utlämnande. Det innebär att de lämnade uppgifterna kommer omfattas av sekretess endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (28 kap. 1 § OSL). Det ska dock framhållas att därutöver gäller den sekretess som enligt 21 kap. OSL även ska tillämpas hos Försäkringskassan.
Utredningen konstaterar att uppgifterna även efter ett ut- lämnande från kommunen är sekretessreglerade i ett ärende hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (28 kap. 1 § OSL). Den skyldighet som föreslås innebär att kommunerna ska lämna en underrättelse till Försäkringskassan när ett beslut upphör eller ändras. Detta innebär att ytterligare uppgifter endast kommer begäras in när det behövs för en namngiven person och då med stöd av 110 kap. 31 § SFB, vilket omfattar uppgifter som redan i dag får utbytas på begäran. Med beaktande av detta och med hänsyn till att uppgiftsutbytet syftar till att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet anser utredningen att ett något svagare sekre- tesskydd för uppgifterna från kommunernas socialtjänster kan godtas.
När det gäller uppgifter som lämnas från Migrationsverket är beslut som huvudregel, med undantag för skälen, undantagna från sekretess. Andra uppgifter kommer att få ett något svagare skydd efter ett utlämnande. Även sådana uppgifter får i dag utlämnas efter en begäran från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten med stöd av 110 kap. 31 § SFB. Uppgifter om Migrationsverket fattat ett beslut om avvisning eller utvisning, samt om en enskilds uppehållstillstånd har löpt ut och inte ansökt om ett nytt tillstånd är av avgörande betydelse för rätten till en bosättningsbaserad förmån som beslutas av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Med beaktande av detta och med hänsyn till att uppgiftsutbytet syftar till att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet anser utredningen att ett något svagare sekretesskydd för uppgifterna från Migrationsverket kan godtas. Det ska dock framhållas att därutöver gäller den sekretess som enligt 21 kap. OSL även ska tillämpas hos Försäkringskassan.
183
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
Det finns inte behov av ändringar i ändamålsbestämmelser för att nu aktuella personuppgifter ska få utbytas
Beträffande utlämnande myndigheter som nu är aktuella finns det i registerförfattningarna s.k. sekundära ändamål som ger stöd för att behandla personuppgifter när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till en annan myndighet om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning. Socialtjänsten får med stöd av 6 § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten behandla personuppgifter bl.a. för uppgiftsutlämnande som före- skrivs i lag eller förordning. Det finns alltså stöd för en kommuns socialtjänst att behandla personuppgifter för ändamålet att tillhanda- hålla uppgifter i enlighet med förslaget om underrättelseskyldighet. I de registerförfattningar som reglerar Migrationsverkets person- uppgiftsbehandling finns stöd i 13 § första stycket 2 utlännings- datalagen. Det finns alltså stöd för Migrationsverket att behandla personuppgifter för ändamålet att tillhandahålla uppgifter i enlighet med förslaget om underrättelseskyldighet.
För Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens del framgår av 114 kap. 7 § SFB att myndigheterna i sin verksamhet får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att bl.a. tillgodose behov av underlag som krävs för att den registrerades eller annans rättig- heter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar som avses i 2 § ska kunna bedömas eller fastställas, och för att handlägga ärenden. Det behövs således ingen ändring av denna ändamåls- bestämmelse för att tillåta den behandling som förslagen i detta avsnitt föranleder. I 114 kap.
184
Ds 2022:13 |
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Det krävs inga ytterligare bestämmelser med anledning av förslagen för hantering av bevarande och gallring
De handlingar som inkommer till Försäkringskassan och Pensions- myndigheten utgör allmänna handlingar där. Arkivlagen och till- hörande förordning samt av Riksarkivet meddelade föreskrifter om gallring innehåller bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar. Därutöver finns bl.a. bestämmelser om gallring i 114 kap. 31 § SFB och i förordningen om behandling av person- uppgifter inom socialförsäkringens administration samt lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Gallring av personuppgifter i elektroniska handlingar sker huvudsakligen med stöd av 114 kap. 31 § SFB respektive 19 § första stycket lagen om den officiella statistiken. Det innebär att personuppgifter enligt huvudregeln ska gallras när de inte längre är nödvändiga för de ändamål som anges i 114 kap. 7 § SFB. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet, bl.a. om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Med gallring avses förstöring av allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar.43
För bevarande respektive gallring av de uppgifter som nu föreslås utbytas gäller normal hantering av uppgifter som inkommer till Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten. Detta innebär att om uppgifterna utbyts, kommer de att utgöra allmänna handlingar, eller del av allmän handling, även hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten och därmed även omfattas av gällande regler för gallring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar.
Utredningen bedömer att gällande regler om bevarande och gallring är tillräckliga och att det inte behöver införas några nya bestämmelser i det avseendet. Utredningen vill dock särskilt betona vikten av att Försäkringskassan säkerställer att handlingar som inte är nödvändiga för de ändamål som anges i 114 kap. 7 § SFB gallras. Riksarkivet är bemyndigat att utfärda såväl generella som myndig- hetsspecifika gallringsföreskrifter vid behov.
43Jfr t.ex. 2 kap. 1 §
185
En utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall |
Ds 2022:13 |
6.5.3Skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med skyddet för den enskildes personliga integritet.
Skälen för utredningens bedömning
När personuppgifter lämnas på eget initiativ med stöd av en underrättelseskyldighet kommer fler uppgifter att spridas. Det innebär att risken för integritetsintrång ökar. Utredningens avsikt med förslaget om utökat informationsutbyte mellan myndigheterna är att säkerställa att Försäkringskassan får uppgifter om att insatser enligt SoL upphört eller ändrats samt att såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten får beslut om avvisning eller utvisning eller uppgift om att en enskilds uppehållstillstånd har löpt ut och denne inte ansökt om ett nytt tillstånd. Uppgifterna får anses nödvändiga för att handlägga och kontrollera uppgifter i ärenden enligt 51 kap. SFB och andra bosättningsbaserade förmåner som myndigheterna handlägger.
Utredningen bedömer att personuppgifterna kommer att om- fattas av ett tillfredsställande sekretesskydd även efter överlämnan- det. Förslaget avser ett utökat utbyte av personuppgifter av samma slag som redan i dag kan utbytas med stöd av bestämmelsen i 110 kap. 31 § SFB och som Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten har stöd för att behandla. Dessutom kommer uppgifter, som inte gallras enligt 114 kap. 31 § SFB, att vara sekretessreglerade även efter informationsutbytet.
Ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte är viktigt, inte bara ur ett statsfinansiellt perspektiv, utan också för att upprätt- hålla förtroendet för välfärdssystemen. Förtroendet är centralt för välfärdssystemens legitimitet och folkliga stöd. Med ett försämrat förtroende riskerar, i förlängningen, viljan att vara med och finansi- era välfärdssystemen att urholkas. Korrekta beslut om utbetalningar från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är därför en an- gelägenhet för hela samhället. Utredningen anser därför att det inte- gritetsintrång förslaget innebär, vid en intresseavvägning, kan accep- teras och är godtagbart. Se vidare kapitel 9 för en övergripande integritetsanalys.
186
7Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt
7.1Bakgrund och gällande rätt
7.1.1Behov av att få utbyta personuppgifter elektroniskt
I utredningens kartläggning av statliga myndigheters, kommuners, och arbetslöshetskassors behov av ytterligare uppgifter (se bilaga 1 och 2) framgår att en stor del av redovisade behov rör formen för utbyte av personuppgifter. Flera statliga myndigheter och kom- muner har framfört behov av att i större utsträckning få utbyta personuppgifter elektroniskt och enligt ett förfarande som innebär ett annat sätt än genom direktåtkomst.
När det gäller behov avseende möjligheter att elektroniskt kunna lämna underrättelser enligt
187
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Ds 2022:13 |
möjligheter att utbyta personuppgifter elektroniskt kommer därför inte behandlas närmare i denna promemoria.44
I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden om hur uppgifterna bör utbytas och lämnar förslag om en utökad möjlighet till elektroniskt utbyte för några av de myndigheter som framfört sådana behov.
7.1.2Elektroniskt utlämnande
Myndigheternas hantering av personuppgifter sker i regel helt eller delvist automatiserat. Ett utlämnande av personuppgifter måste vara förenligt med dataskyddsförordningen och dataskyddslagen med tillhörande förordning eller i förekommande fall med brottsdata- lagen och tillhörande förordning. Dessutom finns det i vissa fall tillämpliga registerförfattningar. En närmare redovisning av rele- vanta bestämmelser, grundläggande principer och krav samt person- uppgiftsansvar framgår i kapitel 4 under avsnitt 4.2.4.
Dataskyddsförordningen och dataskyddslagen innehåller inga begränsningar när det gäller sättet för utlämnande, utöver krav på att behandlingen ska ske på ett säkert sätt. Bestämmelser som reglerar formen, dvs. sättet för ett utlämnande finns emellertid i de statliga och kommunala myndigheternas registerförfattningar. Förslagen i detta kapitel omfattar endast myndigheter som behandlar person- uppgifter med stöd av dataskyddsförordningen. Brottsdatalagen behandlas därför inte närmare här.
Elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst
Med elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst menas utlämnande på medium för automatiserad behandling.45 Be- greppet medium för automatiserad behandling nämns varken i data- skyddsförordningen eller i dataskyddslagen. Med utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling avses
44I utredningens kartläggning av kommuners behov har det framkommit att olika statliga myndigheters förutsättningar för elektroniskt informationsutbyte hindrar ett effektivt informationsutbyte mellan statliga myndigheter och kommuner. Utredningen menar att de behov som kommunerna har i huvudsak täcks in av förslagen gällande de statliga myndig- heterna i det här kapitlet.
45Begreppet medium för automatiserad behandling kommer av utredningen att användas utbytbart med elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst.
188
Ds 2022:13 |
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
utlämnande av personuppgifter i elektronisk form på ett sådant sätt att mottagaren kan bearbeta informationen. Det kan exempelvis ske genom att personuppgifterna överlämnas via
Utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling leder i regel till effektivitetsvinster. Det kan även inne- bära utökade möjligheter för mottagaren att bearbeta en större mängd personuppgifter. Bearbetning av en större mängd personupp- gifter kan i sig innebära risk för otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet. Det är också bakgrunden till att många registerförfattningar innehåller bestämmelser om i vilka situationer utlämnande på medium för automatiserad behandling är tillåtet.
Ett utlämnande via medium för automatiserad behandling ställer krav på autentisering och auktorisering. Den manuella hanteringen som förr gjordes vid en förfrågan och innan ett svar skickades till mottagaren har i dag automatiserats i en process där båda parter tillsammans säkerställer att endast behörig myndighet och behöriga personer kan ställa frågor. Sekretessprövningen har automatiserats genom de tjänster som utvecklats. Det sker genom att kontroller görs för att säkerställa att de formella förutsättningarna för ett utlämnande är uppfyllda på ett sådant sätt att endast vissa frågor kan ställas och att endast vissa personuppgifter kan lämnas ut. Denna form av utlämnande kräver att överenskommelser mellan myndig- heterna görs och att loggning av trafik sker hos den utlämnande myndigheten. Vidare behöver ytterligare åtgärder vidtas för att säkerställa en säkerhetsnivå som är lämplig i förhållande till risken med behandlingen, bl.a. med hänsyn till den senaste utvecklingen, genomförandekostnaderna, behandlingens art, omfattning och riskerna för fysiska personers rättigheter och friheter. Med kon- struktionen
Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder
I artikel 5.1 f i dataskyddsförordningen, som rör vissa grundläggande principer för behandling av personuppgifter, uppställs krav på att personuppgifter ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig
189
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Ds 2022:13 |
säkerhet för personuppgifterna med användning av lämpliga tek- niska eller organisatoriska åtgärder. Vidare följer av artikel 32 att den personuppgiftsansvarige ska vidta lämpliga tekniska och organisa- toriska åtgärder för att säkerställa en säkerhetsnivå som är lämplig i förhållande till risken för fysiska personers rättigheter och friheter. Vid bedömningen av lämplig säkerhetsnivå ska särskild hänsyn tas till de risker som behandlingen medför, i synnerhet för oavsiktlig eller olaglig förstöring, förlust eller ändring eller till obehörigt röjande av eller obehörig åtkomst till de personuppgifter som över- förts, lagrats eller på annat sätt behandlats. Syftet med bestämmel- serna om säkerhetsåtgärder är att skydda de registrerade personernas personliga integritet.
Enligt artikel 25.1 ska den personuppgiftsansvarige genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder vilket bl.a. innebär att adekvata skyddsåtgärder ska vidtas vid utveckling av system. Redan vid konstruktion eller val av programvara och liknande ska den personuppgiftsansvariga beakta dataskyddsregleringen och utforma systemen så att dataskyddsprinciperna beaktas.
7.2Det finns omotiverade begränsningar eller hinder för myndigheter att utbyta personuppgifter elektroniskt
Utredningens bedömning: Det är nödvändigt för myndigheter att kunna utbyta personuppgifter elektroniskt i större utsträck- ning. Utbytet bör ske elektroniskt på annat sätt än genom direkt- åtkomst.
Det finns omotiverade begränsningar och hinder för myndig- heter att utbyta personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst.
190
Ds 2022:13 |
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Skälen för utredningens bedömning
Det är nödvändigt för myndigheter att kunna utbyta personuppgifter elektroniskt i större utsträckning
Det finns ett behov av utökade möjligheter till elektroniskt in- formationsutbyte för att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen och för myndighetssamverkan vid kontroller av arbetsplatser. Allmänheten och statsmakterna ställer krav på en effektiv ärendehantering inom offentliga verksam- heter. För den enskilde är det betydelsefullt att beslut i utbetalnings- ärenden fattas snabbt och är korrekta.
Utredningen kan konstatera att arbetet hos myndigheter och arbetslöshetskassor i dag är digitaliserat i hög utsträckning. Ett digi- taliserat informationsutbyte mellan dessa är av stor betydelse för deras respektive verksamhet i allmänhet och möjligheterna att säker- ställa korrekta beslutsunderlag i synnerhet. I många fall där det funnits rättsliga förutsättningar har ett digitaliserat informations- utbyte också utvecklats. Det finns också positiva kvalitativa effekter av digitaliseringen.
Ett elektroniskt utlämnande av personuppgifter innebär en be- handling av personuppgifter. Enligt dataskyddsförordningen är kraven desamma som gäller för all elektronisk behandling av person- uppgifter. Det finns alltså inga särskilda bestämmelser för formerna för ett utlämnande. Om utlämnande är tillåtet, får det således ske på vilket sätt som helst så länge adekvata säkerhetsåtgärder vidtas.
Utredningen anser att det i dag är nödvändigt att använda tek- niska hjälpmedel i handläggningen och vid informationsutbyte med andra myndigheter (se närmare om begreppet nödvändigt i kapitel 4, avsnitt 4.2.5). En manuell informationshantering utgör inte ett realistiskt alternativ för vare sig myndigheter eller företag. Det är därför angeläget att förbättra möjligheterna för elektroniskt inform- ationsutbyte och säkerställa att det inte finns några omotiverade rättsliga begränsningar för myndigheterna att utbyta och behandla personuppgifterna.
191
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Ds 2022:13 |
Utbytet bör ske elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst
Som framgår under avsnitt 7.1.2 ovan kan utlämnade av person- uppgifter elektroniskt ske på olika sätt.
Utredningen anser, som framgår ovan, att om tekniska lösningar för elektroniskt informationsutbyte utformas på ett bra och säkert sätt kommer det innebära effektiviseringar och besparingar för de berörda parterna. Utlämnandeformen direktåtkomst har allmänt sett anses innebära särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång. Utlämnandet bör emellertid enligt utredningens mening i regel kunna ske elektroniskt, på annat sätt än genom direktåtkomst. Till skillnad från situationer med direktåtkomst blir inte någon annan information än den som faktiskt lämnas över till den mottagande myndigheten allmän handling där. Ett överlämnande av elektroniskt lagrade personuppgifter via t.ex.
Av det underlag utredningen har tagit del av och vad som har framkommit i kontakter med berörda statliga myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor framgår dessutom att fler personuppgifter skulle kunna utbytas inom ramen för det befintliga regelverket om det fanns bättre tekniska lösningar som svarade mot myndigheternas behov och som säkerställer en adekvat skyddsnivå. Utredningen anser därför att utökade möjligheter att utbyta personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst leder till att tekniska lösningar som
Det finns omotiverade begränsningar eller hinder för myndigheter att utbyta personuppgifter elektroniskt
Det är vanligt att det i registerlagar regleras i vilka fall person- uppgifter ur ett register får lämnas till andra statliga eller kommunala myndigheter, eller till enskilda på medium för automatiserad be- handling, dvs. elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Hur regleringen är utformad skiljer sig åt mellan olika författningar.
192
Ds 2022:13 |
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
I vissa registerförfattningar finns en uttömmande uppräkning över vilka personuppgifter och under vilka förutsättningar som dessa får lämnas ut medan en sådan uttömmande reglering inte finns i andra författningar.
Bolagsverket, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket (med un- dantag för Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet), Migrationsverket, kommunerna och Inspektionen för vård och omsorg har inte någon begränsning i registerförfattningarna avse- ende när personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter. Någon särskild reglering för utbyte av personuppgifter på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter är som ovan angetts inte heller nödvändig enligt dataskyddsförordningen (se avsnitt 7.1.2). En förutsättning är emellertid att personuppgifterna får behandlas hos utlämnande och mottagande myndigheter samt att den mottagande myndigheten får ta del av dessa enligt gällande sekretessregler. Även kraven i säkerhetsbestämmelserna måste tillgodoses vid överföringen av personuppgifterna. Det är upp till respektive utlämnande organ att bestämma om personuppgifterna ska lämnas ut på detta sätt.
För kommunernas del innehåller de registerförfattningar som gäller för skolväsendet respektive socialtjänsten inte några regler om sättet för utlämnande av personuppgifter. Kommunerna kan således lämna personuppgifter från skolväsendet och socialtjänsten på medium för automatiserad behandling, under förutsättning att det sker på ett säkert sätt. För hälso- och sjukvård som bedrivs i kommunal regi är det patientdatalagen (2008:355) som reglerar möjligheterna till underrättelser på medium för automatiserad behandling. I den lagen framgår det uttryckligen att alla person- uppgifter som får lämnas ut är möjliga att lämna på medium för automatiserad behandling (5 kap. 6 § patientdatalagen).
För vissa verksamheter finns det, som redovisats i utredningens delrapport, bestämmelser som begränsar möjligheterna till utläm- nande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling.
För Arbetsförmedlingens del får personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska databasen endast lämnas ut på medium för auto- matiserad behandling om det meddelats föreskrifter om det. Detta gäller oavsett om mottagaren är en myndighet eller enskild. Person- uppgifter får endast lämnas ut om de behövs för något av de särskilt uppräknade sekundära ändamålen eller för att fullgöra uppgifts-
193
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Ds 2022:13 |
lämnande i enlighet med lag eller förordning. För att göra det möjligt att utbyta personuppgifter mellan Arbetsförmedlingen och andra myndigheter på medium för automatiserad behandling bör en generell bestämmelse som medger det införas i förordningen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
CSN:s registerförfattningar, studiestödsdatalagen med till- hörande förordning, medger inte någon generell möjlighet att lämna ut personuppgifter elektroniskt till andra myndigheter, förutom i de fall direktåtkomst har medgivits och i de särskilda fall som anges i 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321). Den uttömmande detaljreglering som beskrivs är alltså hänförlig till de särskilt specificerade undantagsfall där ett elektroniskt utlämnande möjlig- gjorts genom en specificerad reglering i studiestödsdataförord- ningen. Det innebär att CSN endast när det särskilt medges får lämna ut personuppgifter elektroniskt till andra myndigheter.
Även Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens möjlig- heter att lämna ut personuppgifter till andra myndigheter elektro- niskt på annat sätt än genom direktåtkomst är begränsade genom den detaljregleringen som finns i 114 kap. SFB (se avsnitt 7.1).46
Som framgår ovan skiljer sig de olika myndigheternas förutsätt- ningar åt vad gäller möjligheterna att utbyta personuppgifter på medium för automatiserad behandling. Något skäl för detta har utredningen inte kunnat identifiera. Bestämmelsernas detaljerade utformning innebär dessutom att det ofta krävs en förändring av en befintlig bestämmelse, alternativt en ny bestämmelse, när behovet eller elektroniska tjänster utvecklas eller förändras. Utredningen anser att i de fall som personuppgifter får utbytas mellan myndigheter bör de ha liknande möjligheter att kunna utbyta dessa elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Det finns alltså för vissa myndigheter, enligt utredningens mening, omotiverade begränsningar eller hinder för myndigheter att utbyta personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst.
46Kommunernas möjligheter att få del av uppgifter elektroniskt som t.ex. beslut om utbetal- ning av stöd (inklusive motivering) som inte omfattas av sekretess, begränsas av den nuvarande regleringen för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.
194
Ds 2022:13 |
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
7.3Personuppgifter ska i större utsträckning kunna utbytas elektroniskt
Utredningens förslag: Arbetsförmedlingen och CSN ges en generell möjlighet att på medium för automatiserad behandling utbyta personuppgifter med andra statliga och kommunala myndigheter, som med stöd av andra bestämmelser får utbytas. Bestämmelser införs i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i studiestödsdataförordningen (2009:321).
Skälen för utredningens förslag
Arbetsförmedlingens behov av utökade möjligheter att utbyta personuppgifter elektroniskt
Arbetsförmedlingen har särskilda bestämmelser för behandling av personuppgifter i lagen (2002:546) om behandling av personupp- gifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i förord- ningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Lagen ska tillämpas vid behand- ling av personuppgifter i Arbetsförmedlingens arbetsmarknads- politiska verksamhet, som inte utgör hälso- och sjukvårdsverk- samhet enligt hälso- och sjukvårdslagen. I den delen av verksam- heten tillämpas i stället patientdatalagen (2008:355).
Av
Kronofogdemyndighetenochsocialnämnderna
195
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Ds 2022:13 |
Föreskrifterna ger i de fall Arbetsförmedlingen har en uppgifts- skyldighet i förhållande till någon av dessa aktörer en möjlighet att lämna personuppgifter på medium för automatiserad behandling. Bestämmelserna begränsar emellertid möjligheten för Arbets- förmedlingen att begära in personuppgifter på detta sätt, exempelvis i samband med den föreslagna uppgiftsskyldigheten för Migrations- verket (avsnitt 6.3.1).
Utredningen anser att huvudregeln bör vara att personuppgifter som med stöd av sekretessbrytande bestämmelser får utbytas ska få utbytas elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. En ny bestämmelse bör därför införas i förordningen (2002:623) om be- handling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten som innebär att om en personuppgift får lämnas ut till en annan statlig eller kommunal myndighet, kan det ske elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Förslaget innebär bl.a. att Arbetsförmedlingen får möjlighet att lämna ut personuppgifter som inte är sekretessbelagda, elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst till kommunerna.
Utredningen har i andra förslag till författningstext använt uttrycket elektroniskt på annat sätt än direktåtkomst. Det kan noteras att begreppet medium för automatiserad behandling används i den aktuella förordningen i rubriken innan aktuella bestämmelser och i 11 a och b §§ och 13 c §, 14 § och 15 §. För att det inte inom samma regelverk ska förekomma två olika begrepp med samma innebörd använder utredningen begreppet medium för automatiserad behand- ling i författningsförslaget.
Eftersom den nya bestämmelsen bör utformas som en generell bestämmelse bör också bestämmelserna i 12
196
Ds 2022:13 |
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Särskilt om den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL
När det gäller uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden i ett ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder omfattas de av sekretess enligt 28 kap. 12 § OSL. Sekretessen gäller inte beslut om stöd i ärende enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. För andra beslut gäller sekretess. En sekretessbelagd uppgift får emellertid lämnas ut med stöd av 10 kap. 2 § OSL om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. För att kunna inhämta personuppgifter från andra myndigheter i syfte att kontrollera uppgifter som lämnats vid ansökan är det oftast nödvändigt att uppge för vem eller för vilket företag uppgifterna behövs. Utredningen anser att det är nödvändigt för Arbetsförmedlingen att lämna ut namn,
CSN:s behov av utökade möjligheter att utbyta personuppgifter elektroniskt
CSN:s verksamhet omfattar hemutrustningslån, studiestöd och kör- kortslån. För hemutrustningslåneverksamheten finns ingen register- lagstiftning som medför hinder eller begränsningar avseende på vilket sätt personuppgifter får lämnas ut. CSN har dock särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter i verksamhet som avser studiestöd och körkortslån i studiestödsdatalagen (2009:287) och i studiestödsdataförordningen (2009:321). Av 4 § första stycket studiestödsdatalagen framgår för vilka ändamål som personuppgifter får behandlas i CSN:s studiestödsverksamhet. Av andra stycket framgår att personuppgifter som behandlas enligt första stycket även får behandlas i den utsträckning det finns en skyldighet för CSN att lämna ut uppgifter som följer av lag eller förordning, till andra.
197
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Ds 2022:13 |
Bestämmelserna i studiestödsdatalagen med tillhörande förord- ning, medger inte någon generell möjlighet att lämna ut person- uppgifter elektroniskt till andra myndigheter eller aktörer, förutom i de fall direktåtkomst har medgivits samt i särskilda fall. I 10 § studiestödsdatalagen anges bl.a. att direktåtkomst och annat elek- troniskt utlämnande av personuppgifter är tillåtet bara i den ut- sträckning som det anges i lag eller förordning. Av 13 § samma lag följer att personuppgifter som får lämnas ut till någon genom direkt- åtkomst också får lämnas ut till mottagaren på något annat sätt elektroniskt. När personuppgifter får lämnas ut till någon genom direktåtkomst, får personuppgifterna också på annat sätt lämnas ut elektroniskt till mottagaren. Försäkringskassan och arbetslöshets- kassorna har direktåtkomst till vissa personuppgifter enligt bestäm- melserna i 10 och 11 §§ studiestödsdataförordningen. Direktåt- komsten är dock begränsad i tiden vilket följer av 14 §, genom hänvisningen till 7 § i samma förordning. Det innebär att CSN endast inom den tidsram som gäller för direktåtkomst kan lämna ut enstaka personuppgifter som omfattas av direktåtkomsten till För- säkringskassan och arbetslöshetskassorna på medium för automati- serad behandling. Vad gäller rätten för CSN att lämna ut person- uppgifter elektroniskt till Försäkringskassan har riksdagen nyligen beslutat om en ändring av 11 § studiestödsdatalagen som innebär att Försäkringskassans direktåtkomst till vissa uppgifter upphävs (prop. 2021/22:176, bet. 2021/22:AU12, rskr. 2021/22:365). I propo- sitionen anges att regeringens avser att göra nödvändiga ändringar i studiestödsdataförordningen för att sådana elektroniska överfö- ringar fortsatt ska vara möjliga.
Utöver möjligheten till utlämnande av personuppgifter som be- skrivits ovan, medger 13 § studiestödsdatalagen att enstaka person- uppgifter lämnas ut på medium för automatiserad behandling eller via elektronisk kommunikation i enskilda fall. Genom att möjlig- heten att lämna ut personuppgifter enligt denna bestämmelse har begränsats till att gälla enstaka uppgifter har man velat åstadkomma en ordning där mer omfattande eller systematiskt uppgiftsutläm- nande förutsätter särskilt författningsstöd. Här avses situationer där personuppgifter i enskilda fall lämnas ut till mottagare som inte har direktåtkomst och där utlämnandet endast avser enstaka person- uppgifter. Ett helt register eller delar av register kan alltså inte lämnas ut enligt denna bestämmelse (prop. 2008/09:96 s. 65 och 86).
198
Ds 2022:13 |
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst till enskilda och myndigheter regleras i 15 § studiestödsdatalagen. I 15 § studiestöds- dataförordningen (2009:321) finns en uttömmande detaljreglering som är hänförlig till de särskilt specificerade undantagsfall där ett elektroniskt utlämnande möjliggjorts.
Utredningen anser att huvudregeln bör vara att personuppgifter ska få utbytas elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. En ny bestämmelse bör därför införas i studiestödsdataförordningen (2009:321) som innebär att om en personuppgift får lämnas ut till en annan myndighet, kan det ske elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Förslaget innebär bl.a. att CSN får möjlighet att lämna ut beslut om körkortslån eller andra beslut om utbetalning av stöd (inklusive motivering) som inte omfattas av sekretess, elektroniskt till kommunerna.
Regeringen har uttalat att bestämmelser om direktåtkomst, som inte används eller kommer att behöva användas, bör upphävas, inte minst av integritetsskäl (prop. 2021/22:176 s. 273). CSN har framfört till utredningen att CSN inte har några utlämnanden till andra myndigheter som sker genom direktåtkomst och inte heller avser att införa några sådana, bl.a. mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2015 ref 61. Mot bakgrund av regeringens uttalande kan det därför finnas skäl att upphäva be- stämmelser om direktåtkomst. Mot bakgrund av den korta utred- ningstid som utredningen haft till sitt förfogande lämnar utred- ningen inte några förslag i det avseendet.
Författningsförslag
Förslaget innebär att en ny paragraf, 11 c §, införs, paragraf 12 § får en ny lydelse och paragraferna 12
199
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
Ds 2022:13 |
7.4Skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Förslagen är förenliga med skyddet för den enskildes personliga integritet.
Den personuppgiftsbehandling som de föreslagna bestämmel- serna ger upphov till är förenliga med dataskyddsförordningen.
Skälen för utredningens bedömning
I dataskyddsförordningen finns det inga särskilda bestämmelser som direkt rör på vilket sätt personuppgifter får lämnas ut, utan det krävs, i likhet med vad som gäller för all behandling av personuppgifter, att behandlingen uppfyller de grundläggande principerna i artikel 5 och har en rättslig grund enligt artikel 6. Det krävs också att säkerhets- åtgärder enligt artikel 24.1 och 32 i är vidtagna. Om utlämnandet avser känsliga personuppgifter krävs i tillämpliga fall stöd enligt artikel 9. Om utlämnandet i sig är tillåtet, får det således ske på vilket sätt som helst så länge föreskrivna säkerhetsåtgärder vidtas.
Bestämmelser om när direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande är tillåtet har av lagstiftaren bedömts vara lämpliga skyddsåtgärder som det är tillåtet att ha i nationell rätt för att reglera behandling som grundar sig på en rättslig förpliktelse eller en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighets- utövning enligt artikel 6.1 c eller e i dataskyddsförordningen.
Eftersom begärande myndigheter vid utlämnande på medium för automatiserad behandling, till skillnad från vid direktåtkomst, inte självständigt kan söka i andra myndigheters verksamhetsregister anses ett sådant utlämnande generellt sett vara mindre känsligt ur integritetssynpunkt. Det innebär också, till skillnad från direkt- åtkomst, att endast de uppgifter som faktiskt begärs och lämnas ut till en annan myndighet blir allmänna handlingar där. Den ut- lämnande myndigheten kan vid utlämnande på medium för auto- matiserad behandling också fortfarande i ett enskilt fall stoppa utlämningen av uppgifter.
Respektive statlig eller kommunal myndighet och arbetslöshets- kassa är personuppgiftsansvarig för den personuppgiftsbehandling som utförs inom respektive organisation. Med det följer ett ansvar för att dataskyddsreglerna följs vid behandling av personuppgifter
200
Ds 2022:13 |
Informationsutbyte mellan myndigheter ska kunna ske elektroniskt |
och den personuppgiftsansvarige måste även kunna visa att behandlingen av personuppgifter är författningsenlig och att den registrerades rättigheter skyddas genom att lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder vidtas. Sammantaget innebär det ett säker- ställande av att intrånget som det elektroniska informationsutbytet innebär för den registrerade hamnar på en acceptabel nivå.
Genom överenskommelser mellan berörda myndigheter eller andra organ, som inbegriper säkerställande av att samtliga krav på teknik och säkerhet uppfylls, kan tjänster skapas som innebär att effektivitetskraven för mottagarna uppnås samtidigt som skyddet för den personliga integriteten inte äventyras. Utredningens be- dömning är att de föreslagna bestämmelserna om tillåtna uppgifts- utbyten är väl avvägda mellan intresset av att uppgiften lämnas och intresset av att skydda den enskildes personliga integritet. Förslagen är nödvändiga och proportionella åtgärder för att säkerställa allmänna intressen. Det är fråga om utbyte av personuppgifter som i stor utsträckning redan i dag kan utbytas analogt. Ett elektroniskt utbyte av personuppgifter på annat sätt än genom direktåtkomst innebär enligt utredningen inte heller att tillgängligheten till person- uppgifterna ökar på ett sådant sätt att det innebär oacceptabelt intrång i den personliga integriteten. Se vidare kapitel 9 för en övergripande integritetsanalys.
201
8Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret
8.1Bakgrund och gällande rätt
8.1.1Framförda behov av att få åtkomst till uppgifter i lägenhetsregistret
I en skrivelse till regeringen har Migrationsverket framfört att myn- digheten har behov av att få direktåtkomst till uppgifter ur lägen- hetsregistret
Av förarbetena till bestämmelsen om begränsning av eget boende för asylsökande (prop. 2019/20:10 Ett socialt hållbart eget boende för asylsökande, s. 24) framgår att en asylsökande ska anses bo där denne regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Enligt Migrationsverket ger detta uttalande stöd för att vid tillämpningen av lagen (1994:137) om mottagning av asylsökande dra paralleller till folkbokföringslagen när så är möjligt. Migrationsverket kan begära att en asylsökande som väljer att ordna bostad på egen hand, utöver ny bostads- och postadress, även ska uppge fastighetens registerbeteckning och lägenhetsnummer samt vem som upplåtit bostaden. Det finns enligt Migrationsverket inga rättsliga hinder mot att begära in även andra uppgifter som rimligen kan anses behövas för att bedöma om det är sannolikt att den asylsökande bor i den uppgivna bostaden, t.ex.
203
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
Ds 2022:13 |
uppgift om bostadens storlek och antalet personer som bor i den (och eventuellt även vilka dessa personer är) eller någon handling som visar med vilken rätt den asylsökande bor där.
I dagsläget kan Migrationsverket inte genom registerslagningar kontrollera de muntliga eller skriftliga uppgifter som lämnas av den asylsökande om den uppgivna adressen avser en bostad, bostadens storlek eller vem som upplåtit den. Några andra möjligheter för Migrationsverket att kontrollera uppgifter som lämnats finns inte heller. Migrationsverket har inte den typ av utrednings- och kon- trollbefogenheter som Skatteverket har att förelägga eller att göra kontrollbesök enligt
I sammanhanget kan nämnas att Lantmäteriet har föreslagit en flexiblare ordning för lägenhetsregistrets användning.47 I pro- memorian om nya användningsområden för lägenhetsregistret gör Lantmäteriet en jämförelse med regleringen av fastighetsregistret. Myndigheten menar att uppgifterna i fastighetsregistret har ett nära samband med lägenhetsregistrets uppgifter, men att fastighets- registret innehåller betydligt fler personuppgifter än lägenhets- registret. Trots det är ändamålen för fastighetsregistret betydligt vidare än för lägenhetsregistret. Det gäller även för sådana person- uppgifter som kan uppfattas som integritetskänsliga. Lagen (2000:224) om fastighetsregister och dataskyddsregleringen har an- setts vara tillräckliga för att säkerställa skyddet för den enskildes personliga integritet. Enligt Lantmäteriet talar detta för att lägen-
47Lantmäteriet (2017) Uppdrag att utreda nya användningsområden för lägenhetsregistret (dnr Fi2016/03951/SFÖ). Se också promemorian Nya användningsområden för lägenhetsregistret (DNR LM2021/000871 version 2).
204
Ds 2022:13 |
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
hetsregistrets ändamål bör utvidgas och att angränsande bestämmel- ser bör ses över.
Lantmäteriverket, Riksskatteverket och SCB föreslog redan 2001 i en gemensam rapport att lägenhetsregistret borde vara en del av fastighetsregistret och regleras av fastighetsregisterförfattningarna i stället för dagens ordning där lägenhetsregistret har sin egen lag- stiftning.
8.1.2Lagen (2006:378) om lägenhetsregister och tillhörande förordning
Det nationella lägenhetsregistret infördes genom lagen (2006:378) om lägenhetsregister (lägenhetsregisterlagen). Innan dess hade en försöksverksamhet med lägenhetsregister i Gävle kommun och Högalids församling i Stockholms kommun genomförts. Bak- grunden var att ett lägenhetsregister behövdes för att kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata, men upp- gifterna skulle även kunna användas för andra samhällsnyttiga ändamål. Med samhällsnyttiga ändamål avsåg regeringen samhälls- planering i vid bemärkelse (prop. 1995/96:90 Registerbaserad folk- och bostadsräkning 2000 m.m.). Det rikstäckande lägenhetsregistret upprättades successivt i samtliga kommuner under åren
Registerändamål
Av lägenhetsregisterlagen framgår för vilka ändamål uppgifter i lägenhetsregister får behandlas (5 §). Uppgifterna får behandlas för folkbokföring, framställning av statistik, forskning samt planering, uppföljning och utvärdering av bostadsbestånd. Genom att ange ändamålet med lägenhetsregistret anges den yttre ramen för vad uppgifter som finns i registret får användas till. Ändamålsbestäm- ningen har avgörande betydelse för vilka uppgifter som får tas in i registret och hur uppgifterna får behandlas (prop. 2004/05:171 En ny lag om lägenhetsregister s. 34 f).
205
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
Ds 2022:13 |
Uppgifter i registret
Av 6 § 1 lägenhetsregisterlagen framgår att registret får innehålla uppgifter om lägenhetsnummer, antal rum, kökstyp, lägenhets- kategori och bostadsarea för en bostadslägenhet. Med bostads- lägenhet avses en lägenhet som är avsedd att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad (prop. 2004/05:171 s. 38). I lägenhetsregistret förekommer inga uppgifter om de boende eller om fastighetsägare. Däremot anges om ägaren är en fysisk eller juridisk person och i så fall, vilket slag av juridisk person.
Personuppgifter i lägenhetsregistret
Uppgifterna i lägenhetsregistret är inte sekretessreglerade och är därför offentliga. Av förarbetena till lägenhetsregisterlagen uttalas att de uppgifter som finns i lägenhetsregistret inte enbart med ledning av andra uppgifter i registret kan hänföras till enskilda. De uppgifter som tas in i registret kan således i detta sammanhang inte anses utgöra uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i tryckfrihetsförordningens mening. I lägenhets- registret ska det inte förekomma några direkta uppgifter om fysiska personer. Fysiska personer kommer dock att kunna kopplas till registret t.ex. genom samkörning med andra register såsom fastighetsregistret och folkbokföringsdatabasen (prop. 2004/05:171 s. 49 och 51).
Uppgifter om lägenhetsnummer är den uppgift i lägenhets- registret där kopplingen tydligast kan göras till enskilda. Kopplingen möjliggörs genom tillgång till uppgifter från andra källor som innehåller namn eller liknande uppgifter och som därigenom kan matchas med lägenhetsregistrets lägenhetsnummer. På detta vis kan man enligt Lantmäteriet koppla ihop en enskild och den bostad där den enskilde är registrerad. Dessa uppgifter kan enligt Lantmäteriet utgöra personuppgifter.
Elektroniskt utlämnande av uppgifter
Av 17 § lägenhetsregisterlagen framgår att direktåtkomst endast är tillåtet i den uträckning som anges i lag eller förordning. I 20 §
206
Ds 2022:13 |
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
samma lag framgår att utlämnande på medium för automatiserad behandling endast är tillåtet om regeringen meddelat föreskrifter om det och endast för de ändamål som anges i 5 § och för registrering enligt 13 § samma lag.
En kommun får ha direktåtkomst till sådana uppgifter i lägen- hetsregistret som avser bostadslägenhet som har belägenhetsadress i kommunen. Skatteverket får ha direktåtkomst till registret för hela landet. Lantmäteriet får dessutom till den kommun där fastigheten är belägen samt till Skatteverket lämna ut uppgifter från lägenhets- registret på medium för automatiserad behandling, detsamma gäller utlämnande till SCB och fastighetsägaren (18 och 20 §§ lägenhets- registerlagen samt 6 och 7 §§ lägenhetsregisterförordningen).
Enligt 19 § lägenhetsregisterlagen får Lantmäteriet och den som har direktåtkomst till lägenhetsregistret samköra uppgifter i registret med uppgifter om namn och personnummer endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det.
8.2Migrationsverket ges elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret
Utredningens förslag: Migrationsverket läggs till bland de myn- digheter som får ha direktåtkomst enligt 6 § lägenhetsregister- förordningen (2007:108).
Migrationsverket läggs även till i uppräkningen av myndig- heter och andra som får ta del av uppgifter ur lägenhetsregistret på medium för automatisk behandling enligt 7 § lägenhets- registerförordningen. Förslaget innebär att Migrationsverket ges elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret för kontroll av lämnade uppgifter.
Bestämmelsen i 5 § lägenhetsregisterlagen ändras så att det framgår att uppgifter i lägenhetsregistret får behandlas för sådan verksamhet som staten eller en kommun ansvarar för.
207
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
Ds 2022:13 |
Skälen för utredningens förslag
Migrationsverkets behov av direktåtkomst till uppgifter i lägenhetsregistret
Ändamålet med lägenhetsregistret är att, tillsammans med folk- bokföring på lägenhet, skapa förutsättningar för en registerbaserad hushålls- och bostadsstatistik. Vid införandet av lägenhetsregister- lagen menade regeringen att lägenhetsregistret också skulle kunna användas för andra samhällsnyttiga ändamål. Regeringen poäng- terade att lägenhetsregistret inte innehåller några uppgifter om fysiska personer. Uppgifterna i registret kommer att avse bostads- lägenheter och byggnader.
Migrationsverket behöver tillgång till lägenhetsregistret för att kontrollera uppgifter i samband med bedömningen av inkomna ansökningar av bistånd och stöd. Behovet handlar i allt väsentligt om att kunna bekräfta uppgifter som lämnats av asylsökande om den uppgivna bostaden. Av Migrationsverkets skrivelse framgår att det inte finns några rättsliga hinder för myndigheten att begära in även andra uppgifter från sökande, som rimligen kan anses behövas för att bedöma om det är sannolikt att den asylsökande bor i den uppgivna bostaden. Detta gäller t.ex. uppgifter om bostadens storlek och antalet personer som bor i den eller någon handling som visar med vilken rätt den asylsökande bor där.
Migrationsverket ges direktåtkomst till lägenhetsregistret
Uppgifter som är offentliga har av lagstiftaren bedömts vara av sådan karaktär att de inte ska omfattas av sekretess. Det finns redan i dag en skyldighet att lämnat ut sådana uppgifter om en annan myndighet begär att få del av uppgiften så länge det inte hindrar arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL). Frågan handlar därmed i huvudsak endast om formen för utlämnandet från Lantmäteriet till Migrationsverket. Migrationsverket har behov av att ta del av uppgifter i lägenhetsregistret i samband med handläggning av ärenden om bistånd och stöd till asylsökande samt ärenden om uppehållstillstånd.
Den nuvarande åtkomsten för Skatteverket och kommunerna är reglerad på så sätt att de medges direktåtkomst. Därutöver är det
208
Ds 2022:13 |
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
endast tillåtet att samköra uppgifter från lägenhetsregistret med uppgifter om namn och personnummer om direktåtkomst tillåts och regeringen har meddelat föreskrifter om det (19 § lägenhets- registret).
Utredningen anser mot bakgrund av det som Migrationsverket framfört om behovet, att myndigheten behöver få ta del av uppgifter i lägenhetsregistret. Några skäl att inte medge Migrationsverket motsvarande elektroniska åtkomst som Skatteverket och kommuner finns inte enligt utredningens mening. Direktåtkomsten avser dessutom uppgifter som är offentliga. Utredningens bedömning är därför att det i detta fall är rimligt att Migrationsverket, på samma sätt som kommunerna och Skatteverket, medges direktåtkomst till lägenhetsregistret. I likhet med vad som gäller i förhållande till Skatteverket och kommunerna regleras också att uppgifterna även ska kunna lämnas ut på medium för automatiserad behandling till Migrationsverket.
Uppgifterna i lägenhetsregistret ska få behandlas för statlig och kommunal författningsreglerad verksamhet
Lantmäteriet har på uppdrag av regeringen sammanställt en pro- memoria om nya användningsområden för lägenhetsregistret. I promemorian gör Lantmäteriet bedömningen att ändamålen för lägenhetsregistret bör ersättas med sex nya ändamål, däribland tillhandahållandet av uppgifter för verksamhet för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning. Lantmäteriet menar att bl.a. statliga och kommunala myndigheter bör ges direktåtkomst till lägenhetsuppgifterna för sin författningsreglerade verksamhet. Lantmäteriet har framfört även till utredningen att man bör ta ett helhetsgrepp i frågan och utreda om andra myndigheter bör ges åtkomst.
De nu angivna ändamålen i 5 § innebär att uppgifter i lägenhets- registret får behandlas för folkbokföring, framställning av statistik, forskning samt planering, uppföljning och utvärdering av bostads- bestånd och byggande. För att uppgifter ska får lämnas ut till Migrationsverket genom direktåtkomst krävs ändringar i ändamåls- bestämmelsen i 5 §. Mot bakgrund av vad som framförts av Lant- mäteriet i sin promemoria finns skäl att överväga den närmare utformningen av ändamålet.
209
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
Ds 2022:13 |
Lantmäteriet har i sin promemoria framfört att den verksamhet som kommunerna ansvarar för enligt författning består av olika områden som får anses representera likvärdiga behov vad gäller tillgång till uppgifter ur lägenhetsregistret. Enligt Lantmäteriet saknas det därför anledning att rangordna dessa genom att, enligt nuvarande lagstiftning, närmare i lagtexten precisera vilka områden inom den kommunala verksamheten som kan vara aktuella. Lant- mäteriet anser att i stället bör en lösning väljas där kommunerna får tillhandahållas uppgifter ur lägenhetsregistret för fullgörandet av den verksamhet som en kommun ansvarar för enligt lag eller annan författning. Den registrering som kommunerna ska genomföra enligt 13 § lägenhetsregisterlagen är författningsreglerad och om- fattas därför av det föreslagna ändamålet.
Vad gäller de statliga myndigheterna får uppgifter ur lägenhets- registret i dag tillhandahållas för SCB och Skatteverket inom vissa utpekade områden som följer av lag eller annan författning och som reglerar myndigheternas uppgifter, däribland statistik och folkbokföring. Enligt Lantmäteriet bör myndigheter ges tillgång till lägenhetsuppgifterna för all sin författningsreglerade verksamhet.
Utredningen delar Lantmäteriets bedömning att det saknas skäl att, för de kommunala och statliga myndigheter som enligt den nuvarande regleringen tillhandahålls uppgifter, precisera ändamålen i enlighet med den nuvarande utformningen av bestämmelsen. Ändamålet bör i stället formuleras så att uppgifterna får behandlas för verksamhet för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning. Förslaget innebär att uppgifterna får behandlas för Migrationsverkets författningsreglerade verksamhet. Utredningens förslag innebär också en utvidgning av kretsen av statliga och kommunala myndigheter som har direktåtkomst i dag.
Med författningsreglerad verksamhet avses bl.a. att antal lägenheter, storlek och kategori kan ligga till grund för kommunal planering och resursfördelning inom en rad områden och för samhällsplaneringen i vid bemärkelse. Som exempel nämner Lant- mäteriet att lägenhetsuppgifter kan användas vid beräkning av VA- och avfallstaxor, fördelning av studentlägenheter eller vid planering av hemtjänst, där antalet lägenheter och lägenheternas samman- sättning påverkar behovet. Ett annat exempel är möjligheten för kommuner att planera samhällsservice och infrastruktur för kommunmedlemmarna. Vidare anges som exempel att räddnings-
210
Ds 2022:13 |
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
tjänst eller annan typ av blåljusverksamhet har behov av uppgifter ur lägenhetsregistret inom ramen för sitt arbete där informationen kan användas vid olika räddningsinsatser där det är avgörande att veta strukturen på lägenhetsbeståndet i en viss byggnad. För Skatte- verkets del innebär utvidgningen att uppgifterna får användas inte bara för folkbokföring. Uppgifter kan även användas inom en rad andra områden där lägenhetsregisterinformation kan förenkla ärendehandläggningen, exempelvis vid fastighetstaxering.
Som ovan framgår har Lantmäteriet föreslagit att fler än Migrationsverket bör ges direktåtkomst samt att uppgifterna bör få behandlas även för andra ändamål, bl.a. för tillhandahållande av tjänster som har samband med verksamhet för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning. Enligt Lantmäteriet kan sambandet uttryckas som ett tillhandahållande av tjänster som inte direkt utförs av aktörer som omfattas av den författningsreglerade verksamheten men där sådana tjänster bidrar till de uppgifter som omfattas av den författningsreglerade verk- samheten. Inom ramen för utredningens arbete har behov av tillgång till lägenhetsregistret endast framförts av Migrationsverket. Med utgångspunkt i det nu identifierade behovet finns det inte för utredningen något närmare underlag för att föreslå att även andra myndigheter ges direktåtkomst till uppgifterna i lägenhetsregistret. För att föreslå ytterligare ändringar än de ovan föreslagna vad avser för vilka ändamål uppgifterna ska få behandlas behöver också en närmare analys göras. Detta har inte rymts inom ramen för utredningens arbete. Utredningen föreslår därför ändringar som är nödvändiga för att göra det möjligt för Migrationsverket att få direktåtkomst till uppgifterna.
Författningsförslag
Förslaget innebär en ny lydelse av 5 § lagen (2006:378) om lägen- hetsregister och en ny lydelse av 6 och 7 §§ förordningen (2007:108) om lägenhetsregister.
211
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
Ds 2022:13 |
Särskilt om behovet av uppgifter om ägare av bostadsrätter
Både Migrationsverket och SKR har framfört behov av uppgifter om ägare till lägenheter. Lägenhetsregistret innehåller inga uppgifter om ägaren, bortsett från om det är en fysisk eller juridisk person som äger lägenheten. Frågan om behov av uppgifter om ägare av bostads- rätter kan därför inte lösas genom tillgång till lägenhetsregistret.
Utredningen konstaterar emellertid att frågan om ett bostads- rättsregister är under utredning (dir. 2020:123). Bostadsrätts- registerutredningen ska lämna förslag på hur ett offentligt register för bostadsrätter bör utformas. I uppdraget ingår att föreslå för vilka ändamål som uppgifter i registret ska få behandlas och att ta ställning till vilken information som registret bör innehålla. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2022.
8.3Bestämmelser om personuppgiftsbehandling, bevarande och gallring
Utredningens bedömning: Det finns inte behov av ändringar i Migrationsverkets ändamålsbestämmelser för att myndigheten ska få behandla personuppgifterna för handläggning av ärenden.
Det krävs inga ytterligare bestämmelser med anledning av förslagen för hantering av frågor om bevarande och gallring.
Skälen för utredningen bedömning
Det finns inte behov av ändringar i Migrationsverkets ändamålsbestämmelser för att få behandla personuppgifter vid handläggning av ärenden
Migrationsverkets behandling av personuppgifter omfattas av utlänningsdatalagen (2016:27) med tillhörande förordning. Lagens tillämpningsområde omfattar bl.a. Migrationsverkets verksamhet som rör utlänningars vistelse eller arbete i Sverige samt bistånd och stöd till utlänningar (2 §). I 11 § 1 samma lag framgår att Migrations- verket får behandla personuppgifter för handläggning av ärenden i sådan verksamhet som avses i 2 §. Känsliga personuppgifter (artikel 9.1 i dataskyddsförordningen) får endast behandlas för
212
Ds 2022:13 |
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
ändamålet om uppgifterna är absolut nödvändiga för syftet med behandlingen (14 § första stycket 1 utlänningsdatalagen).
Det finns därmed stöd för Migrationsverket att behandla person- uppgifter för ändamålet att handlägga ärenden om uppehållstillstånd samt bistånd och stöd till utlänningar som omfattas av föreslagen direktåtkomst. Det är fråga om behandling för handläggning i enskilda ärenden, och därmed inte sådan samkörning av uppgifter i lägenhetsregistret med uppgifter om namn och personnummer i andra register. För att täcka Migrationsverkets behov av uppgifter bedömer utredningen att det inte behövs några ändringar av myndig- hetens ändamålsbestämmelser. Med utredningens förslag kommer Migrationsverket emellertid ges möjlighet till sådan samkörning som anges i 19 § lägenhetsregisterlagen. För det fall att Migrations- verket har behov att samköra uppgifter får det utredas närmare huruvida detta kräver ändringar i Migrationsverkets ändamåls- bestämmelser.
Det krävs inga ytterligare bestämmelser med anledning av förslagen för hantering av frågor om bevarande och gallring
De uppgifter som kan komma att bli tillgängliga genom förslaget om direktåtkomst anses som expedierade och därmed allmänna hand- lingar hos Migrationsverket redan genom tillgången till uppgifter (HFD 2011 ref. 52).
Arkivlagen och tillhörande förordning samt av Riksarkivet med- delade föreskrifter om gallring innehåller bestämmelser om be- varande och gallring av allmänna handlingar. Med gallring avses för- störing av allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna hand- lingar.48
För bevarande respektive gallring av de uppgifter som nu föreslås utbytas gäller normal hantering av uppgifter som inkommer till Migrationsverkets verksamheter. Detta innebär att om uppgifterna utbyts mellan myndigheter, kommer de att utgöra allmänna handlingar eller del av allmän handling, hos Migrationsverket och följer då reglerna för gallring av allmänna handlingar och uppgifter i allmänna handlingar. Utredningen bedömer att gällande regler om bevarande och gallring är tillräckliga och att det inte behöver införas
48Jfr t.ex. 2 kap. 1 §
213
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
Ds 2022:13 |
några nya bestämmelser i det avseendet. Riksarkivet är bemyndigat att utfärda såväl generella som myndighetsspecifika gallringsföre- skrifter vid behov.
8.4Skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Förslaget är förenligt med skyddet för den enskildes personliga integritet.
Skälen för utredningens bedömning
Genom att det är möjligt att indirekt koppla uppgifter från lägen- hetsregistret till en fysiskt levande person innebär det att registret innehåller personuppgifter. Ett utlämnande av uppgifter från lägen- hetsregistret innebär därmed en behandling av personuppgifter. Den föreslagna direktåtkomsten innebär att fler personuppgifter kom- mer att behandlas. Det är emellertid fråga om samma typ av person- uppgifter som Migrationsverket redan i dag behandlar inom ramen för aktuella ärenden dels genom att sökande lämnar uppgifter, dels genom att Migrationsverket har möjlighet att begära ut dem exempelvis med stöd av 6 kap. 5 § OSL.
Ett ökat tillhandahållande av uppgifter ur lägenhetsregistret genom att uppgifterna får användas för fler ändamål kan vara integritetskänsligt. Utredningens bedömning är emellertid att det inte är fråga om sådana personuppgifter som ur integritetssynpunkt är särskilt känsliga då förslaget endast omfattar uppgifter som är offentliga hos Lantmäteriet. Syftet med utredningens förslag om utökat informationsutbyte från Lantmäteriet till Migrationsverket är att säkerställa att Migrationsverket får tillgång till uppgifter som får anses nödvändiga för att handlägga och kontrollera uppgifter i ärenden om utbetalningar av ersättning till asylsökande och andra utlänningar samt i ärenden om uppehållstillstånd. Uppgifterna kommer att vara sekretessreglerade och omfattas av bestämmelser med ett omvänt skaderekvisit efter utlämnandet (26 kap. 1 § fjärde stycket 1 och 37 kap. 1 § OSL). Utredningen bedömer att person- uppgifterna därmed kommer att omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd efter överlämnandet. Utredningens förslag innebär
214
Ds 2022:13 |
Särskilt om Migrationsverkets behov av elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret |
också en utvidgning i förhållande till de myndigheter som har direktåtkomst i dag. Vad gäller det utvidgade ändamålet för kom- muner och Skatteverket anser utredningen att nyttan av möjligheten att använda uppgifter ur lägenhetsregistret är motiverad även med beaktande av skyddet för den personliga integriteten.
Ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte är viktigt, inte bara ur ett statsfinansiellt perspektiv, utan också för att upprätt- hålla förtroendet för välfärdssystemen. Förtroendet är centralt för välfärdssystemens legitimitet och vilja att vara med och finansiera detta. Korrekta beslut om utbetalningar från Migrationsverket är därför angeläget. Det får dessutom anses rimligt att Skatteverket och kommuner får ta del av uppgifterna för verksamhet som de enligt lag och förordning ansvarar för.
Utredningen anser därför att det integritetsintrång förslaget innebär, vid en intresseavvägning, kan accepteras och är godtagbart. Se vidare kapitel 9 för en övergripande integritetsanalys.
215
9Konsekvenser för den personliga integriteten
9.1Behovet av en noggrann integritetsanalys
Utredningen lämnar flera förslag i syfte att åstadkomma ett utökat informationsutbyte mellan statliga och kommunala myndigheter och andra organ som omfattas av OSL. Ett förslag handlar om att införa en bestämmelse som medger utlämnande av offentliga uppgifter på initiativ av den som förfogar över uppgiften (kapitel 5). Ett annat förslag handlar om att införa en bestämmelse som medger utlämnande av sekretessbelagda uppgifter (kapitel 4). Ytterligare förslag handlar om utökad uppgiftsskyldighet för vissa angivna stat- liga och kommunala myndigheter (kapitel 6). Utredningen lämnar även förslag om utökade möjligheter till elektroniskt informations- utbyte (kapitel 7). Därutöver lämnar utredningen ett förslag om elektronisk tillgång till lägenhetsregistret för Migrationsverket (kapitel 8).
Förslagen väntas leda till att fler uppgifter utbyts mellan olika myndigheter och andra organ som jämställs med myndigheter enligt OSL. Ett utökat och mer omfattande informationsutbyte har påverkan på den personliga integriteten. Det är därför viktigt att en noggrann bedömning av hur förslagen förhåller sig till regerings- formen och dataskyddsbestämmelserna görs. Utredningen har i anslutning till respektive förslag redovisat hur förslagen och den behandling av personuppgifter som utbytet innebär förhåller sig till skyddet för den personliga integriteten. I det här kapitlet hanteras dessa frågor för att särskilt belysa förslagens redovisade samlade effekt för den enskildes personliga integritet.
När ett intrång i den personliga integriteten ska bedömas måste en avvägning göras utifrån berörda intressen. Faktorer som kan beaktas vid en sådan avvägning är bl.a. syftet med och behovet av det
217
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
aktuella intrånget samt vilken nytta intrånget kan förväntas inne- bära. Det ska ställas mot den inverkan som intrånget har för den enskilde. Denna inverkan är bl.a. beroende av graden av känslighet, både avseende personuppgifterna som sådana och intrångets karaktär. Sammanhanget och intrångets omfattning, dvs. hur många som drabbas och ifall åtgärden är riktad mot en viss krets eller är helt urskillningslös, är också av betydelse. Möjligheten att uppnå det önskvärda syftet med hjälp av andra mindre ingripande alternativ bör också bedömas. Vilken spridning av personuppgifter som intrånget innebär har också betydelse. Risken för oönskad spridning har också betydelse för riskbedömningen. En ytterligare faktor, som kan vägas in, är risken för att en viss behandling negativt påverkar allmänhetens förtroende i de fall den personuppgiftsansvarige till exempel är en statlig myndighet.
Många intrång i den personliga integriteten är befogade. I sådana sammanhang är det av stor vikt att t.ex. lagstiftaren eller en tilläm- pande myndighet på olika sätt ändå försöker begränsa intrånget. Det kan t.ex. handla om krav på proportionalitet för att en åtgärd ska få vidtas, interna och externa kontrollfunktioner, hur verksamheten organiseras och teknisk säkerhet för information.
9.2Skyddet för den personliga integriteten
Det rättsliga skyddet för den enskildes personliga integritet finns i grundlagen, dataskyddsförordningen och kompletterande nationella bestämmelser, brottsdatalagen, olika registerförfattningar och i vissa andra lagar. Sverige har även anslutit sig till vissa internationella konventioner på området. Begränsningar i såväl rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som fri- och rättigheterna i 2 kap. RF, får göras endast med stöd av lag. Det krävs då att begränsningarna görs för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.
9.2.1Regeringsformen
I 1 kap. 2 § RF förskrivs att det allmänna ska värna den enskildes privatliv. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket är var och en gentemot det
218
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden. Begreppet enskilds personliga förhållanden har enligt propositionen (2009/10:80 En reformerad grundlag) samma innebörd som i tryckfrihetsförord- ningen och OSL.
Enligt 2 kap. 20 § RF får vissa fri- och rättigheter begränsas. Begränsningen ska då, med några få undantag, ske genom lag. Begränsningarna får enligt 2 kap. 21 § RF emellertid endast ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
För att grundlagsbestämmelsen inte skulle innebära ett hinder mot sådan lagstiftning som behövs till skydd för viktiga samhälls- intressen eller lagstiftning som utgör ett led i anpassningen av normerna till den fortgående samhällsutvecklingen menade rege- ringen att det grundlagsskyddade området borde avgränsas på ett sådant sätt att det enbart omfattar de mest ingripande intrången.
Det utökade rättighetsskyddet skulle, enligt vad som uttalades i propositionen, utformas så att det tog sikte på att skydda den personliga integriteten mot vissa intrång som kan anses vara särskilt känsliga. Regleringen har därför en generell utformning utan att hän- visning till någon specifikt tekniskt förfarande (prop. 2009/10:80 s. 177).
9.2.2Dataskydd
I dataskyddsförordningen samt dataskyddslagen och tillhörande förordning finns bestämmelser som har stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten i fråga om dataskydd. Bestämmelserna ska tillämpas av enskilda, myndigheter och domstolar. Den person- uppgiftsbehandling som är nödvändig för myndigheters brotts- bekämpande verksamhet framgår av brottsdatalagen, en ramlag, som har genomförts efter ett
219
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
Registerförfattningarna kan innehålla regler som kompletterar eller avviker från det integritetsskydd som följer av dessa regleringar. Det finns i dessa regelverk bestämmelser som reglerar hur person- uppgifter får behandlas hos de myndigheter som tar emot upp- gifterna. Dessa bestämmelser ger således ett skydd för den enskildes personliga integritet vid ett utbyte av personuppgifter. Person- uppgifter får t.ex. behandlas av de mottagande myndigheterna endast om det behövs för vissa särskilda ändamål. Både i data- skyddsförordningen och brottsdatalagen ställs dessutom särskilda krav på säkerheten vid personuppgiftsbehandlingen. Även utform- ningen av sekretessreglerna i OSL ger ett skydd för den personliga integriteten hos mottagaren av personuppgifter genom att obefogad spridning av uppgifterna motverkas. Vissa faktorer har ansetts särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritets- känsligheten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Det gäller arten av de personuppgifter som samlas in och registreras, varför detta görs, hur och av vem uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar.
För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig måste den vila på åtminstone någon av de rättsliga grunder som framgår av dataskyddsförordningen och brottsdatalagen. Enligt artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen ska behandlingen vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgifts- ansvariga. Av artikel 6.1 e följer att behandlingen ska vara nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Begreppet nöd- vändig har i detta sammanhang en mindre strikt betydelse än vad som normalt kan anses ligga i ordet. En behandling ska ses som nödvändig t.ex. om den bidrar till att effektivisera tillämpningen av relevanta bestämmelser. Även om exempelvis en uppgift av allmänt intresse skulle kunna utföras utan att personuppgifter behandlas på visst sätt, kan behandlingen anses vara nödvändig och därmed tillåten enligt artikel 6, om behandlingen leder till effektivitetsvinster (se t.ex. prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 188).
Alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 56 f). Därav följer att den verksamhet som en statlig eller kommunal myndighet bedriver, inom ramen för sin
220
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
befogenhet, är av allmänt intresse. Den rättsliga grunden i artikel 6.1 e bör därmed vanligen tillämpas av myndigheter, även utanför området för myndighetsutövning. Av förarbetena framgår att de privata organ som enligt OSL omfattas av offentlighets- principen genom att de antingen anförtrotts förvaltningsuppgifter som rör myndighetsutövning eller att organets verksamhet helt eller delvis finansieras med allmänna medel, i motsvarande utsträckning måste anses utföra uppgifter av allmänt intresse i den mening som avses i dataskyddsförordningen.
Inom myndigheters brottsbekämpande verksamheter kommer kravet på den rättsliga grunden till uttryck i 2 kap. 1 och 2 §§ brottsdatalagen, där det bl.a. anges att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Nödvändighetsrek- visitet har samma betydelse som i dataskyddsförordningen. Där- utöver finns det bestämmelser om rättsliga grunder i de brotts- bekämpande myndigheternas registerförfattningar.
9.2.3Närmare om begreppet personlig integritet
Någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet finns inte i svensk rätt. Uppfattningen om vad som omfattas av den personliga integriteten har varierat över tid. En vid tolkning utifrån rättighetskatalogen i regeringsformen eller Europakonventionen brukar omfatta rumslig integritet (hemfrid), materiell integritet (egendomsskyddet), kroppslig integritet (skydd för liv och hälsa, mot ingrepp i eller mot kroppen, kroppsvisitation, kroppsbesiktning m.m.), personlig integritet i fysisk mening (personlig frihet och rörelsefrihet) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för personligheten och för privatlivet inklusive den privata ekonomin). I konsekvens med detta brukar rätten till personlig integritet beskrivas som den enskildes rätt till en privat sfär som är skyddad från fysiska och psykiska intrång.
Försök har gjorts för att hitta en entydig definition av begreppet personlig integritet. Begreppet har behandlats i olika utredningar (se t.ex. SOU 2016:41 och SOU 1980:8), i internationella konventioner
221
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
(t.ex. den internationella juristkommissionens konferens i Stockholm 1967) och inom den rättsvetenskapliga forskningen. Enligt 1966 års integritetsskyddskommitté torde grundtanken med personlig integritet kunna uttryckas så, att den enskilde kan göra anspråk på en fredad privat sektor inom vilken hen kan avvisa inblandning från utomstående. I departementspromemorian Skyddet för enskilda personers privatliv – En studie (Ds 1994:51) framfördes bl.a. att uppfattningen om vad som hör, eller bör höra till den personliga integriteten förändras med tidens gång och den allmänna samhällsutvecklingen. Det är med andra ord svårt att ge ett sådant begrepp en tydligare avgränsning än att det innefattar vad som normalt framstår som en angelägenhet att värna om för att den enskilde ska vara tillförsäkrad en rimlig, fredad, privat zon.
I propositionen (prop. 2009/10:80) till grundlagsändringen 2010 resonerade regeringen kring svårigheten att definiera begreppet personlig integritet. Regeringen ansåg att förhållanden som medför att begreppet personlig integritet är svårt att definiera också medför att det är förenat med svårigheter att peka ut vilka specifika företeelser som är av sådant slag att de innebär ett betydande intrång i integriteten. Regeringen gav även uttryck för vad tidigare utred- ningar framhållit om behovet av att anpassa skyddet efter tidens gång och den allmänna samhällsutvecklingen. Vad som utgör ett betydande integritetsintrång måste, menade regeringen, bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle. Dessa kan påverkas av en rad omständigheter, inte minst av den fortsatta tekniska utvecklingen men även av andra förhållanden i vår omvärld. I sista hand, menade regeringen, är det riksdagen som får avgöra vilka företeelser som är av så ingripande karaktär att de inte bör kunna begränsas på annat sätt än genom lag och med tillämpning av det kvalificerade förfarandet vid inskränkningar av de grund- läggande fri- och rättigheterna.
9.2.4Rätten till personlig integritet är inte absolut
Rätten till skydd för den personliga integriteten är inte absolut, utan kan bli föremål för inskränkningar. Skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot motstående legitima och grund- läggande värden och intressen. Sådana intressen kan vara exempelvis
222
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
yttrandefrihet, informationsfrihet, offentlighet, brottsbekämpning samt effektiv och korrekt ärendehandläggning hos myndigheter. Avvägningar mellan behovet av skydd för den personliga integri- teten och andra intressen har skett och sker i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas bestämmelser i OSL som ger en möjlighet att lämna ut uppgifter, som kan omfattas av sekretess, efter en prövning av risken för skada som ett utlämnande innebär. Dessutom finns i registerförfattningar angivet under vilka förhållanden som vissa statliga och kommunala myndigheter får behandla personuppgifter och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut. En väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att medföra intrång i enskildas personliga integritet. Av avgörande betydelse är vad som härvid kan tolereras och vad som utgör oacceptabelt intrång i den personliga integriteten.
9.3Uppgifternas integritetskänslighet
Personuppgifternas karaktär och art har stor betydelse för vilka integritetsrisker som ett utbyte och en behandling av uppgifterna kan medföra. Utgångspunkten enligt dataskyddsförordningen och brottsdatalagen är att känsliga personuppgifter inte alls får behandlas (artikel 9.1 i dataskyddsförordningen och 2 kap. 11 § brottsdata- lagen). Båda tillåter dock att behandling får ske enligt vissa angivna förutsättningar genom att det är föreskrivet i nationell rätt, antingen genom generell reglering (3 kap.
Utredningen konstaterar att förslagen om utökat informations- utbyte kommer innebära att känsliga personuppgifter kan komma att utbytas. Det avser exempelvis uppgifter om hälsa. Även uppgifter om lagöverträdelser, som har ett starkt skydd men ändå inte är
223
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
sådana särskilt känsliga personuppgifter, kan komma att behandlas. Vidare kommer personnummer och samordningsnummer, som är extra skyddsvärda personuppgifter (3 kap. 10 § dataskyddslagen), att behandlas. Även uppgifter som kan uppfattas som tämligen harmlösa kommer att behandlas.
Uppgiftsutbytet kommer att innefatta behandling av uppgifter om såväl fysiska som juridiska personer. Det utökade informations- utbytet kommer att avse uppgifter som är sekretessbelagda enligt OSL, men även offentliga uppgifter. Uppgifterna kan efter ut- lämnandet komma att omfattas såväl av en svagare, som av en starkare sekretess. Eftersom flera typer av beslut hos många myndig- heter är offentliga, kan i de fall uppgifterna ingår i dessa, få till konsekvens att de kommer att bli offentliga. Behandlingen kommer att ske i författningsreglerade verksamheter och som i många fall omfattas av särskilda registerförfattningar.
Det utbyte av personuppgifter som de föreslagna bestämmel- serna kan komma att generera är i stort sett samma kategorier av uppgifter som det redan i dag finns stöd för att utbyta. Dessa utbyten har redan bedömts vara förenliga med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Antalet person- uppgifter som kan lämnas med stöd av de föreslagna bestämmelserna är vidare genom utformningen av förslagen begränsade och får bara behandlas om de behövs i myndigheternas respektive verksamheter. Utredningens bedömning är att överskottsinformation kan minime- ras med de föreslagna bestämmelserna och att intrånget i den personliga integriteten i vissa fall dessutom kan komma att bli mindre än i dagsläget.
9.4Utredningens förslag är förenliga med skyddet för den enskildes personliga integritet
Utredningens bedömning: Den samlade effekten av utred- ningens förslag är förenlig med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den enskildes personliga integritet.
Personuppgiftsbehandlingen är nödvändig och tillåten på det sätt som krävs enligt artikel 6 i dataskyddsförordningen och 2 kap. 1 § brottsdatalagen.
224
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Det finns inga realistiska alternativa vägar för att nå samma resultat och som är mindre integritetskänsliga
Vidtagna och befintliga skyddsåtgärder anses tillräckliga.
Intresset att skydda det allmänna och gemensamma väger tungt
Informationsutbyte är en nödvändig förutsättning för att det allmänna ska fatta korrekta beslut
Utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande statliga ersättningar ska vara korrekta och endast gå till de mottagare som de är avsedda för. Det är också angeläget att motverka arbetslivs- kriminalitet vilket anses vara ett omfattande och växande samhälls- problem. Vidare behöver de rättsliga förutsättningarna förbättras så att myndigheter och andra som utför förvaltningsuppgifter på ett mer övergripande plan kan bidra till att andra myndigheter samt andra organ som omfattas av OSL får tillgång till uppgifter som de behöver i sin författningsreglerade verksamhet. Detta för att de, inom sitt verksamhetsområde, ska kunna fatta korrekta beslut som avser enskilda.
Vid bedömningen av om de nu aktuella förslagen kan godtas från integritetsskyddssynpunkt är det av betydelse att behovet av ett informationsutbyte är en konsekvens av utformningen av de materiella regelverk som styr de offentliga organens verksamhet. De materiella regelverken förutsätter att uppgifter inhämtas från andra aktörer. Regelverken har beslutats av riksdagen och i några fall av regeringen. I många fall är alltså ett informationsutbyte mellan olika aktörer en förutsättning för att t.ex. en beslutande myndigheten ska kunna få det underlag som behövs för att kunna fatta beslut i ett ärende. Det gäller för förvaltningen i allmänhet och för välfärds- systemen i synnerhet. Det torde i normalfallet därför vara svårt att motivera att informationsutbytet som är en nödvändig följd av de materiella bestämmelsernas utformning skulle utgör oacceptabla intrång i den personliga integriteten (jfr prop. 2000/01:129 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäk- ringen och studiestödet, s. 39).
Utredningen anser att motsvarande gäller informationsutbyte som syftar till att kontrollera de underlag som läggs till grund för beslut i förhållande till enskilda. Utredningens förslag om en ny
225
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
generell sekretessbrytande bestämmelse och förslaget att i större utsträckning dela offentliga uppgifter syftar till sådan kontroll. De syftar också till att minska det glapp som finns mellan myndigheters uppdrag och förutsättningarna att utföra dem. Ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte är viktigt, inte bara ur ett stats- finansiellt perspektiv, utan också för att upprätthålla förtroendet för den offentliga förvaltningen. Med ett försämrat förtroende riskerar viljan att vara med och finansiera det gemensamma att på sikt urholkas. Intresset för att skydda det allmänna och gemensamma väger därför tungt.
Medborgarna har förväntningar på det allmänna
Medborgarnas förtroende för välfärdssystemens legitimitet är centralt. Frågor som rör personlig integritet har till stor del kommit att handla om möjligheten att kontrollera spridning och användning av personlig information. Utredningen kan konstatera att vilken information som olika personer vill hålla för sig själva eller dela med andra varierar. En uppgift som inte är känslig i det sammanhang där den lämnas ut, kan bli känslig t.ex. om den sammanställs med andra uppgifter. Även skälen till att man vill hålla information för sig själv varierar. Detta innebär att vad olika personer anser hör till den personliga sfären varierar också mellan individer, och förändras över tid (jfr SOU 2016:41).
Myndigheter och utredningar har genomfört attitydundersök- ningar om befolkningens inställning till bidragsmoralen i samhället. En nyligen genomförd enkätundersökning från Ekonomistyrnings- verket pekar på att många tror att bidragsfusket är omfattande och risken att upptäckas är låg. Respondenterna i undersökningen är positiva till ökade kontroller och utökat informationsutbyte. En attitydundersökning från
För att motverka felaktiga utbetalningar och arbetslivskrimina- litet har ett antal åtgärder vidtagits, både på myndighetsnivå och från regeringen. Till exempel har olika myndighetsövergripande sam- arbeten såsom eSam och
226
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
heten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har utökats till att omfatta även pensioner och sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (prop. 2018/19:132 Ett
starkare skydd för välfärdssystemen, bet. 2018/19:SfU8, rskr. 2019/20:13). CSN:s instruktion har kompletterats med uppgiften att motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs (SFS 2017:1114). Parallellt med denna utredning arbetar 2021 års bidragsbrottsutredning (dir. 2021:39), Delegationen mot arbetslivskriminalitet (dir. 2021:74) och orga- nisationskommittén för inrättande av Utbetalningsmyndigheten (dir. 2022:8). Rådet för korrekta utbetalningar från välfärds- systemen har bildats vid Ekonomistyrningsverket (SFS 2021:663). Frågor som gäller utökat informationsutbyte mellan myndigheter förekommer också regelbundet i den politiska debatten (se t.ex. RD 2021/22:99,
Ett ärende hos en myndighet eller en arbetslöshetskassa ska vara ordentligt utrett, parternas intressen ska tillgodoses på ett rimligt sätt och besluten ska vara korrekta och väl motiverade. När det gäller utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande statliga ersättningar ska de gå till de mottagare som de är avsedda för. Utredningen anser att en situation där den som ska fatta ett beslut av integritetsskäl inte får del av relevant information och därmed är förhindrade från att säkerställa att beslutet blir riktigt får konse- kvenser för medborgarnas förtroende för det allmänna. Risken för felaktiga beslut, exempelvis felaktiga utbetalningar eller att ett stöd på felaktiga grunder inte beviljas, utmanar förtroendet för det allmänna och legitimiteten i välfärdsystemen. Motsvarande gäller risken för arbetslivskriminalitet. Om myndigheter som deltar i samverkan inte har möjlighet att effektivt undersöka arbetsplatser i syfte att kontrollera att de regelverk de förfogar över följs kan det väntas påverka efterlevnaden av regelverken, vilket får konsekvenser för arbetsmarknaden och näringslivet. Utredningen anser därför att om skyddet för den enskildes personliga integritet ges för stor vikt i förhållande till andra intressen så att fusk och kriminalitet samt andra överträdelser av regelverk skyddas från samhällets kontroller, försvagas förtroendet för det allmänna åtagandet.
227
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
Informationsutbytet bör vara i takt med tiden
Utredningen har tagit ställning för att uppgifter i större utsträckning ska kunna utbytas elektroniskt. Frågan om elektroniskt inform- ationsutbyte mellan statliga och kommunala myndigheter har varit föremål för flera olika utredningar som har behandlat de avvägningar som behöver göras vid ett utökat elektroniskt uppgiftslämnande. I dessa sammanhang har bl.a. framhållits att skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot de viktiga allmänintressen som kan motivera ett utökat informationsutbyte, såsom att in- formationsutbytet kan leda till en ökad effektivitet hos myn- digheter, ge den enskilde bättre service och behövas för att genom bättre kontrollmöjligheter undvika att välfärdssystemen undergrävs av bidragsbrott och felaktiga utbetalningar (jfr prop. 2007/08:160 Utökat elektroniskt informationsutbyte, s. 48). Skillnaden mellan att uppgifter utbyts på papper eller elektroniskt ska inte heller över- drivas ur integritetssynpunkt. Med modern teknik kan text på papper förhållandevis enkelt omvandlas till elektroniska uppgifter. I lagstiftningsarbetet har också regeringen vid tidigare tillfälle bedömt att det inte finns några bärande skäl till att skilja på elektroniskt
informationsutbyte och informationsutbyte på papper (prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 111 f). Även
Till skillnad från manuella överföringar kan en elektronisk över- föring avse på förhand definierade uppgifter. Härigenom motverkas riskerna för att överskottsinformation lämnas ut. Elektroniskt upp- giftsutbyte ställer också krav på autentisering och auktorisering. En manuell hantering som görs vid en förfrågan kan i dag automatiserats i en process där båda parter tillsammans säkerställer att endast behörig myndighet och behöriga personer får del av uppgifterna.
Utlämnande av personuppgifter elektroniskt kan dock innebära risker för den personliga integriteten. Elektroniskt informations- utbyte innebär utökade möjligheter för mottagaren att bearbeta en
228
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
större mängd personuppgifter. Sådan bearbetning kan i sig utgöra ett intrång i skyddet för den enskildes personliga integritet. Utlämnan- det innebär nämligen som regel att mottagaren kan bearbeta inform- ationen, t.ex. genom att samköra den med information som hämtas från andra källor. När det gäller hur personuppgifterna får behandlas hos mottagaren aktualiseras frågan skyddet mot övervakning och kartläggning. I detta avseende vill utredningen framhålla att de uppgifter som kan förväntas utbytas med stöd av de föreslagna bestämmelserna endast får behandlas i den utsträckning som det är tillåtet för den mottagande myndigheten eller arbetslöshetskassan. Det innebär att, även om förslagen leder till att fler personuppgifter än tidigare kommer utbytas är behandlingen för mottagaren bara tillåten i vissa angivna fall.
Grundlagsskyddet i RF om förbud mot övervakning och kart- läggning, dataskyddsförordningens samt brottsdatalagens bestäm- melser om hur personuppgifter får behandlas utgör en yttre ram för hanteringen av personuppgifter. Utredningen anser att den allmänna samhällsutvecklingen och regeringens mål på digitaliseringsområdet ställer krav på att informationsutbytet ska vara i takt med tiden och som huvudregel ske elektroniskt. Den behandling som det utökade informationsutbytet leder till ska ha stöd i författningar som reglerar behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet. Utredningen anser därför att ett utökat elektroniskt uppgiftsutbyte i enlighet med utredningens förslag inte innebär ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § RF.
Den enskildes insyn och sekretessen för uppgifterna bidrar till att skydda den enskildes integritet
Det ska vara klart och tydligt för den enskilde hur myndigheter och andra organ behandlar deras personuppgifter. Enskilda ska alltså veta att personuppgifter samlas in, varför det sker och hur uppgifterna sedan används av dem. Detta följer av dataskyddsförordningen och brottsdatalagen. Den enskilde kommer också i många fall att få del av inhämtade uppgifter innan ett ärende avgörs. Huvudregeln är att innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den enskilde underrättas om allt material av betydelse för beslutet och ges tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet om avgörandet går parten emot. Att även sådana uppgifter som myndigheter och andra
229
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
organ får från annan än den enskilde kommuniceras med denne är givetvis av avgörande betydelse för att skyddet för den personliga integriteten ska kunna garanteras.
Enligt utredningens bedömning kommer också skyddet för den personliga integriteten att bibehållas även efter utbytet då utred- ningen i respektive förslag bedömt att uppgifterna omfattas av ett tillfredsställande sekretesskydd efter utlämnandet. Utredningen vill dessutom framhålla att det är av betydelse för kraven på skydd för den personliga integriteten att de myndigheter samt andra organ mellan vilka rutinmässiga elektroniska informationsutbyten upp- rättas, är införstådda med vilka uppgifter som omfattas av utbytena och vad dessa uppgifter får användas till. Berörda handläggare måste ges information om detta samt hur uppgifter som inhämtas från andra ska och får användas, exempelvis om fråga är om uppgifter som omfattas av ett ärende eller om uppgifterna i första hand utgör underlag för att bedöma om ett ärende behöver inledas. Utredningen förutsätter att berörda myndigheter och andra organ som omfattas av bestämmelserna, vid upprättandet av rutinmässiga uppgifts- utbyten, genom samråd med varandra och genom andra insatser inom den egna verksamheten ser till att det i detta avseende skapas ytterligare garantier för skyddet för den personliga integriteten.
Det finns inga realistiska alternativa vägar för att nå samma resultat och som är mindre integritetskänsliga
Ett alternativ till att utöka informationsutbytet mellan olika myn- digheter och andra organ som omfattas av OSL är att uppmana den enskilde att i större utsträckning komma in med kompletterande underlag. Det skulle i många fall innebära att respektive myndighet eller organ i hög utsträckning måste inhämta uppgifter från med- borgarna för sin handläggning, vilket innebär att medborgarnas kontaktytor med myndigheter är fler än nödvändigt. Ett sådant alternativ skulle emellertid inte tillgodose behovet att kontrollera och verifiera lämnade uppgifter. Enligt utredningens bedömning skulle det också kunna leda till en mer omfattande personuppgifts- behandling än vad som är nödvändigt, eftersom risken för mängden överskottsinformation ökar.
Isamband med utredningens kartläggning (bilaga 2) framfördes att det i dag förekommer att den enskilde behöver skicka in samma
230
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
underlag flera gånger till olika myndigheter. Vid kontroller av arbetsplatser kan en arbetsgivare besvara samma fråga flera gånger, eftersom de deltagande myndigheterna inte får dela svaret med varandra. Att utöka informationsutbytet kan väntas leda till att medborgarnas kontakter med myndigheterna minskar i antal och förenklas. Myndigheterna kan med de föreslagna bestämmelserna på ett bättre sätt verka för att intrånget i den enskildes personliga sfär minskar. Dessutom minskar risken för felaktiga uppgifter om myndigheter hämtar uppgifter från varandra jämfört med om den enskilde ska lämna en uppgift till flera olika myndigheter. Intresset av att uppgifter inte utbyts står här i kontrast till intresset av att minska inblandningen i den enskildes privata sfär.
Utredningens bedömning är att det inte är möjligt att uppnå syftet att säkerställa korrekta beslutsunderlag med mindre integri- tetskänsliga alternativ. Enligt utredningen finns det dessutom för- delar för den enskilde att fler uppgifter utbyts så att denne inte själv behöver lämna fler uppgifter än nödvändigt.
Vidtagna och befintliga skyddsåtgärder anses tillräckliga
Vad gäller förslaget om att utbyta sekretessbelagda uppgifter i större utsträckning (kapitel 4) har tillämpningsområdet begränsats. Endast uppgifter som behövs för författningsreglerad verksamhet får ut- bytas. Vidare är bestämmelsens tillämpningsområde begränsat till att endast bryta viss sekretess och det ska dessutom göras en intresse- avvägning innan ett utlämnande kan ske. Även den föreslagna bestämmelsen som gör det möjligt att utbyta offentliga uppgifter i större utsträckning har ett begränsat tillämpningsområde som inne- bär att offentliga personuppgifter får lämnas ut elektroniskt om de kan antas vara av betydelse för en annan myndighets verksamhet (kapitel 5). Utöver detta följer bl.a. av personuppgiftsansvaret att den registrerades rättigheter ska skyddas genom att lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska vidtas.
Utredningen bedömer att begränsningen av bestämmelsernas tillämpningsområden utgör integritetshöjande åtgärder till skydd för de personuppgifter som kommer att bli behandlade. Tillämpliga sekretessbestämmelser hos mottagaren utgör ett tillräckligt skydd för den enskildes integritet. Därutöver är utlämnande och motta-
231
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
gande organ personuppgiftsansvarig och ålagda ett ansvar för de behandlingar av personuppgifter som utförs. Sammantaget är det utredningens bedömning att de skyddsåtgärder som gäller och kommer att gälla är adekvata och tillräckliga och att några ytterligare skyddsåtgärder inte behövs.
Sammanfattande bedömning
Utredningens förslag syftar till att säkerställa att alla myndigheter och andra organ som enligt OSL jämställs med myndigheter har korrekta beslutsunderlag i alla typer av ärenden. Förslagen är ut- formade på ett ändamålsenligt sätt för att möta det breda behov av uppgiftsutbyte som föreligger för att uppnå detta och för att motverka att oförutsedda hinder uppstår. Utredningens förslag har utarbetats med utgångspunkt i utredningens bedömningar i del- rapporten (bilaga 2). Utredningen menar att regelverket är svår- överskådligt och att det finns ett glapp mellan myndigheternas upp- drag och de rättsliga förutsättningarna att fullgöra det. De förslag som utredningen lämnar väntas omhänderta dessa problem sam- tidigt som regelverket blir tydligare för allmänheten. Behovet att utöka informationsutbytet är omfattande och framgår i anslutning till förslagen i kapitel
En förutsättning för att få behandla personuppgifter enligt data- skyddsförordningen och brottsdatalagen är att informationsutbytet och personuppgiftsbehandlingen är nödvändig utifrån de avsedda ändamålen. Mot bakgrund av den problembild som etablerats under senare år, allmänhetens förväntningar och, inte minst, utredningens bedömning om att myndigheterna i dag inte har förutsättningar att fullt ut genomföra sitt uppdrag menar utredningen att nya bestäm- melser som undanröjer hinder för informationsutbyte är motiverat. Föreslagna bestämmelser ger värdefulla verktyg som gör det möj- lighet att effektivisera arbetet inom respektive uppdrag. När det
232
Ds 2022:13 |
Konsekvenser för den personliga integriteten |
gäller frågan om övervakning och kartläggning har utredningen konstaterat att de personuppgifter som kan förväntas utbytas, hos mottagaren, endast får behandlas i enlighet med det nuvarande regelverket. Utbytet och behandlingen av personuppgifter kan komma att avse uppgifter av integritetskänslig karaktär. Med för- slagens utformning har emellertid informationsutbytet begränsats till ett minimum. De skyddsåtgärder som följer av dataskydds- förordningen, dataskyddslagen, brottsdatalagen eller myndigheters registerförfattningar för behandling av integritetskänsliga person- uppgifter bedöms tillsammans med eventuell tillämplig sekretess- reglering vara tillräckliga även efter ett utbyte. Det ansvar som ett personuppgiftsansvar innebär, ger dessutom ytterligare skydd mot det intrång i den personliga integriteten som ett utökat uppgifts- utbyte innebär.
Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att effekten av utredningens förslag är förenlig med kraven på skydd mot oaccep- tabla intrång i den enskildes personliga integritet. Den person- uppgiftsbehandling som förslagen kan komma att ge upphov till är, vid avvägningen mellan behovet av ett utökat informationsutbyte för statliga och kommunala myndigheter och andra som omfattas av OSL och den enskildes rätt till skydd mot intrång i den personliga integriteten, också nödvändiga på det sätt som dataskydds- förordningen, dataskyddslagen och brottsdatalagen ställer krav på. Förslagen anses mot den bakgrunden sammantaget vara pro- portionerliga. Utredningen bedömer att de föreslagna bestämmel- serna uppfyller ett mål av allmänt intresse och är proportionerliga mot det legitima mål som eftersträvas (jfr artikel 6.3 b i data- skyddsförordningen).
När det gäller ett utlämnande av uppgifter som behandlas av brottsbekämpande myndigheter ska det också framhållas att eftersom de föreslagna bestämmelserna föreskriver en möjlighet, men ingen skyldighet att lämna ut uppgifter, ska utlämnande behörig myndighet pröva om det är nödvändigt och proportionerligt att lämna ut uppgifterna (2 kap. 4 § andra stycket och 22 § andra stycket brottsdatalagen). Detta beror på att det av förarbetena till 2 kap. 4 och 22 §§ brottsdatalagen framgår att när det gäller bestämmelser som inte innebär en skyldighet kan lagstiftaren inte anses ha gjort de överväganden som framgår av bestämmelserna i förväg (jfr prop. 2017/18:232 s. 138).
233
Konsekvenser för den personliga integriteten |
Ds 2022:13 |
Förslagen innebär inte ett sådant betydande intrång i den per- sonliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § RF.
234
10Övriga konsekvenser av förslagen
10.1Inledning
Enligt uppdragsbeskrivningen ska utredningen bedöma de offentlig- finansiella konsekvenserna av förslagen. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Kostnader för specifika myndigheter ska redovisas separat. I arbetet med att analysera konsekvenserna av förslagen har utredningen i övrigt utgått från vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474).
Utredningen redovisar också i detta kapitel ett resonemang om konsekvenserna av ett oförändrat regelverk som stöd för den fort- satta beredningen av förslagen. Utredningens överväganden om förslagens överensstämmelse med skyddet för den enskildes personliga integritet redovisas separat (kap. 9).
10.2Utredningens förslag
I promemorian lämnas förslag till utökade möjligheter till informationsutbyte mellan statliga myndigheter, kommuner och andra organ, som vid tillämpningen av OSL ska jämställas med myndigheter.49 Förslagen syftar till att säkerställa att myndigheter och andra organ som omfattas av OSL har korrekta beslutsunderlag. Det gäller i synnerhet de myndigheter som har i uppdrag att förebygga felaktiga utbetalningar samt motverka bidragsbrott och arbetslivskriminalitet.
49I kapitlet hänvisas till organ vilket i sammanhanget ska uppfattas som sådana organ som i OSL jämställs med myndigheter, t.ex. arbetslöshetskassor.
235
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
Förslagen tar sin utgångspunkt i utredningens kartläggning av behovet av utökat informationsutbyte (bilaga 1 och 2) och i den problembild som har beskrivits i ett antal utredningar och rapporter gällande felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och arbets- livskriminalitet.
Förslagen kan delas in i fyra övergripande delar. Det gäller in- förandet av en generell sekretessbrytande bestämmelse i OSL som möjliggör för myndigheter att utbyta sekretessbelagda uppgifter om uppgifterna behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra författningsreglerad verksamhet (kapitel 4). Det gäller att myndigheter bör ges utökad möjlighet att på eget initiativ lämna ut offentliga uppgifter (kapitel 5). Det handlar också om nya upp- giftsskyldigheter. De som berörs av uppgiftsskyldigheterna är Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och kommunerna (kapitel 6). Den sista delen avser förslag gällande utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte på annat sätt än direktåtkomst för Arbetsförmedlingen och CSN (kapitel 7). Utöver dessa delar lämnar utredningen ett särskilt förslag som gäller Migrationsverkets tillgång till lägenhetsregistret (kapitel 8).
Till grund för förslagen ligger de bedömningar som redovisas i kapitel
10.3Konsekvenser av ett oförändrat regelverk
10.3.1Det kostar för mycket att inte åtgärda det som kan åtgärdas
Ersättningar till enskilda eller som avser enskilda uppgick enligt en rapport från Ekonomistyrningsverket till sammanlagt närmare 350 miljarder kronor exklusive ålderspensionssystemet år 2020.50
50ESV rapport 2021:37 Underlag inför 2022 års omfattningsstudier, s. 8.
236
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
kronor (SOU 2019:59 s. 19). De sex ersättningssystemen sjuk- ersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldra- penning, lönebidrag och nystartsjobb ansågs särskilt utsatta då de svarade för nästan hälften av de uppskattade felaktiga utbetal- ningarna. Svartarbete ansågs vara en stor orsak till felaktiga utbetal- ningar då det orsakade närmare 12 procent av de totalt uppskattade felen (SOU 2019:59 s. 131).51 Enligt
Tidigare utredningar har också lyft fram att det finns tecken på att den brottslighet som riktas mot välfärdssystemen har blivit mer organiserad och systematisk under senare år, och att företag i allt större utsträckning används som verktyg för att begå brott (SOU 2017:37).
När det gäller arbetslivskriminalitet har en oroande utveckling gällande fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet observerats under senare år. Arbetslivskriminalitet kan handla om arbetskraftsexploatering, ekonomisk brottslighet, bidragsbrott, människohandel, brott mot utlänningslagen och brott mot arbets- miljöregler. Det drabbar såväl arbetstagare och företag som samhället i stort. Det leder till osäkra arbetsvillkor och kränkningar av arbetstagares rättigheter. Företag som följer reglerna tvingas konkurrera med oseriösa företag.52
Utredningen kan konstatera att det förekommer att välfärds- systemen missbrukas avsiktligt i syfte att få felaktiga utbetalningar och för att undanhålla skatt samt för annan brottslighet. En kombination av åtgärder behövs för att motverka detta. Om utred- ningens förslag inte genomförs kan de problem som relaterar till informationsutbyte och som avser felaktiga utbetalningar, arbets- livskriminalitet och annan därtill relaterad brottslighet förväntas kvarstå. I förlängningen leder dessutom felaktiga utbetalningar till att utrymmet minskar för satsningar och reformer som bidrar positivt till tillväxt och utveckling. Enligt utredningens bedömning
51För en utförligare redovisning av kopplingen mellan svartarbete och felaktiga utbetalningar, se
52Se bl.a. Ds 2021:1 Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, s. 25 f, ISF och Brå 2011, Bidragsbrott och skattebrott. Brå 2015:18, Intyget som dörröppnare till välfärden. Brå 2016:10, Kriminell infiltration av företag.
237
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
kan inte heller de problem som uppmärksammats betraktas som något övergående som kommer att försvinna utan åtgärder.
10.3.2Förtroendet för det allmänna riskerar att skadas
Som utredningen beskrivit i kapitel 3 är tillit till det offentliga en av grundstenarna för ett väl fungerande samhälle. I Sverige har välfärds- systemen en central roll. Systemen finansieras kollektivt av skatte- betalarna. Bedrägerier, bidragsfusk och andra typer av välfärdsbrott undergräver förtroendet för samhället och tilliten mellan människor. Det är därför viktigt att bygga upp effektiva system för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen samt fusk, regel- överträdelser och brottslighet i arbetslivet.
Samhällets medel ska användas till det de är ämnade för. Utbetal- ningar från välfärdssystemen och andra närliggande statliga ersätt- ningar ska vara korrekta och endast ske till de mottagare som de är avsedda för. Det betyder att rätt ersättning ska betalas ut till rätt person eller rätt företag i rätt tid och varken med ett för högt eller för lågt belopp.
Genom ett utökat informationsutbyte motverkas möjligheten att kringgå gällande regelverk på välfärdsområdet, skatteområdet och arbetslivsområdet. Utredningens förslag kan antas leda till att felaktiga utbetalningar, skattefusk, bidragsbrott och annan brottslig- het i större uträckning upptäcks och på sikt kommer att minska. Felaktiga utbetalningar orsakar inte bara betydande ekonomiska förluster för det allmänna utan innebär också att systemen riskerar att tappa i legitimitet.
Om problemen inte åtgärdas riskerar tilltron till myndigheternas förmåga att hantera allmänna medel och utföra sina uppdrag att skadas. Vidare finns det på längre sikt en risk att förtroendet för väl- färdsystemen urholkas och förmågan att upprätthålla dagens system undermineras.
10.3.3Utan ändamålsenliga rättsliga förutsättningar finns en risk för ineffektiv förvaltning
Staten och kommunerna har ett delat ansvar för att allmänna medel används på det sätt som ger mest nytta för befolkningen.
238
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
I delrapporten konstaterade utredningen att det vid sidan av rättsliga begränsningar finns tekniska problem och tillämpnings- problem som gör att det finns brister i informationsutbytet. Även om myndigheterna utan ändrade rättsliga förändringar kan förväntas ha kapacitet att omhänderta vissa sådana problem kvarstår då bristerna i de rättsliga förutsättningarna. Varken förbättringar när det gäller att tillgodogöra sig de möjligheter som den tekniska och digitala utvecklingen för med sig eller t.ex. utbildningsåtgärder kommer kunna åtgärda de problem som kräver förändringar i regel- verken.
Utredningens förslag om utökat elektroniskt informationsutbyte kan förväntas leda till en mer ändamålsenlig och effektiv hand- läggning. I förlängningen kan förslagen väntas ge allmänheten bättre och säkrare service. Om de förslag som utredningen lämnat avseende bättre möjligheter till elektroniskt informationsutbyte inte genom- förs finns en risk att myndigheter och kommuner inte kan utforma sina system så att de stödjer en effektiv handläggning. Olika förut- sättningar för statliga myndigheter, kommuner och arbetslöshets- kassor att utbyta uppgifter elektroniskt innebär dessutom att det blir svårare att parallellt eller tillsammans utveckla nya informations- utbyten som kan bidra till enklare ansökningsförfaranden för enskilda och till minskad administration för berörda myndigheter.
10.4Offentligfinansiella effekter
Statliga myndigheter, kommuner och andra organ utbyter redan i dag uppgifter för att säkerställa korrekta beslutsunderlag. Utred- ningens ambition är att förslagen ska åtgärda kvarvarande brister i de rättsliga förutsättningarna för informationsutbyte.
Förslagen om utökat informationsutbyte kommer att möjliggöra att fler uppgifter än i dag utbyts mellan myndigheter, kommuner och andra organ. Motivet till och grunden för förslagen är att minska felaktiga utbetalningar och underlätta myndighetsgemensamma kontroller av arbetsplatser. Utredningens förslag medför även att statliga myndigheter och kommuner ges bättre förutsättningar att i vidare mening fullgöra sina uppdrag och därmed leva upp till de förväntningar som medborgarna har på dem.
239
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
På övergripande nivå kommer förslagen att innebära att regel- efterlevnaden ökar. Detta oavsett om det handlar om utbetalningar från välfärdssystemen eller myndigheters kontroller och tillsyns- arbete i övrigt.
Det kan inte uteslutas att statliga myndigheter, kommuner och andra kan behöva göra vissa investeringar och andra anpassningar för att utredningens förslag ska få full genomslagskraft. Utredningen bedömer emellertid att effektivitetsvinsterna överstiger kostnaderna för ett utökat informationsutbyte.
10.4.1Direkta effekter av förslagen
Den främsta direkta effekten av utredningens förslag är att statliga myndigheter, kommuner och andra organ kan utbyta uppgifter som de behöver. Handlingsutrymmet när det gäller att säkerställa korrekta beslutsunderlag, genomföra kontroller och bedriva tillsynsverksamhet ökar. I vilken utsträckning handlingsutrymmet kommer till användning ankommer delvis på respektive myndighet, kommun eller organ.
När det gäller de föreslagna uppgiftsskyldigheterna kommer vissa statliga myndigheter och kommuner behöva göra vissa justeringar i sin verksamhet, vilket berörs nedan.
10.4.2Indirekta effekter av förslagen
Indirekt kan förslagen förväntas medföra positiva offentligfinan- siella effekter. Effekterna kommer dock sannolikt att fördelas ojämnt mellan olika områden beroende på hur bristerna fördelar sig mellan olika områden i dag.
Att göra en närmare beräkning av de offentligfinansiella effekter som förbättrade möjligheter till informationsutbyte i förlängningen kan väntas leda till är komplicerat. Utredningen bedömer emellertid att förslagen kan förväntas leda till dels besparingar i form av minskade felaktiga utbetalningar (såväl avsiktliga som oavsiktliga) från utbetalande statliga myndigheter, kommuner och arbetslöshets- kassor, dels effektivitetsvinster.
Utredningen bedömer att förslagen om ett utökat informations- utbyte kommer att leda till att minska skattefelet eftersom kontroll-
240
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
verksamheten i vid mening kan förväntas bidra till att försvåra för företag som drivs av oseriösa personer att anlita svart arbetskraft. Om Skatteverket får tillgång till mer och bättre information om svartarbete, leder ett ökat informationsutbyte till att en del oseriösa företag börjar betala skatt. Samtidigt kan en del oseriösa företag förväntas lämna marknaden, vilket ökar möjligheterna för seriösa företag att växa, vilket då också ökar skatteintäkterna till det allmänna.
Den grundläggande principen om att den som ansöker om en förmån, ersättning eller annat stöd normalt är skyldig att visa att hen uppfyller villkoren för att få detta, hindrar inte att myndigheter, kommuner och andra organ inhämtar uppgifter från andra för att kontrollera riktigheten i uppgifterna och underlätta handläggningen av ansökan. Om myndigheternas beslutfattande enbart bygger på uppgifter som den enskilde tillhandahåller är risken för fel större än i fall uppgifter kan inhämtas från och bekräftas av andra statliga eller kommunala myndigheter. Myndigheten får därigenom tillgång till ett bättre underlag för sina beslut och kan dessutom kontrollera lämnade uppgifter i större utsträckning.
En annan indirekt effekt är att konkurrensvillkoren förbättras för majoriteten av näringslivet som följer lagar och andra regler.
I förlängningen kan förslagen om ett utökat informationsutbyte väntas ge allmänheten bättre och säkrare service. De effektivitets- vinster som informationsutbytet bidrar till kan väntas bidra till besparingar för statliga myndigheter, kommuner och andra organ, men även för samhället i stort eftersom efterlevnaden kan förväntas öka även på andra områden.
För att uppskatta effekterna av utredningens förslag när det gäller felaktiga utbetalningar kan ett räkneexempel göras utifrån de upp- skattningar som
241
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
pensionärer (628 miljoner kronor), lönebidrag (417 miljoner kro- nor) och aktivitetsstöd (372 miljoner kronor). Totalt sett uppgår storleken på de felaktiga utbetalningarna till 16,1 miljarder kronor enligt den uppskattning delegationen gjorde.
En indirekt effekt av felaktiga utbetalningar är också att det förorsakar felaktiga avsättningar till den pensionsgrundande in- komsten. Som pensionsgrundande inkomst räknas alla inkomster som man betalar skatt för. Felaktiga utbetalningar innebär förenklat att avsättningen till den pensionsgrundande inkomsten blir felaktig. Det leder i sin tur till felaktiga pensionsutbetalningar längre fram i tiden. Förslagen om informationsutbyte kan väntas bidra till att minska en del av dessa problem.
I promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminali- tet (Ds 2021:1) refereras uppskattningar av svarta arbetsinkomster i svensk ekonomi. Enligt promemorian handlar det om 91 miljarder kronor årligen, men då ingår inte
53I sammanhanget kan tilläggas att även andra ändringar har genomförts i syfte att minska felaktiga utbetalningar. De positiva effekter som dessa ändringar har, får antas rymmas i utredningens bedömning eftersom utredningen inte har haft möjlighet att analysera effekterna närmare än så.
242
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
intäkter ökar med ca 4,5 miljarder med en genomsnittlig skattesats om 50 procent.
Till de besparingar och intäktsökningar som förslagen om utökat informationsutbyte kan bidra till kommer de effektivitetsvinster i form av snabbare handläggning och bättre beslutsunderlag som möj- liggörs av förslagen.
På kostnadssidan kan en indirekt effekt av förslagen vara att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöva göra vissa investeringar i
10.5Effekter för statliga myndigheter, kommuner och andra
De uppgifter statliga och kommunala myndigheter förfogar över varierar beroende på deras olika uppdrag eller åligganden. Möjlig- heterna att genom utökat informationsutbyte bidra till andras verk- samheter är alltså olika för olika myndigheter. Exempelvis förfogar Skatteverket över många uppgifter som andra har uttryckt behov av (se utredningens delrapport i bilaga 2) medan andra snarare kommer att vara mottagare av uppgifter. Skillnaderna i behov och möjlighet- erna att bidra till andras verksamhet gör att kostnader förknippade med de åtgärder som behövs för att förslagen ska få full genomslags- kraft inte kommer att fördelas jämnt mellan olika myndigheter.
Utredningen har efterfrågat underlag från de statliga myndig- heter, kommuner och andra aktörer som omfattas av utredningens behovsinventering i delrapporten, för att närmare beräkna de eko- nomiska konsekvenserna för dessa. Med anledning av de tidsramar som de berörda myndigheterna har haft till sitt förfogande bör inrapporterade uppgifter uppfattas som preliminära. Motsvarande gäller för SKR när det gäller effekter för kommuner och för Sveriges
Nedan redogör utredningen för de redovisade effekter som inkommit samt utredningens bedömning av dessa. Eftersom de generella bestämmelser för informationsutbyte som föreslås i kapitel 4 och 5 inte innebär någon skyldighet att på eget initiativ lämna uppgifter bör, enligt utredningens mening, risken för att utredningens förslag blir alltför betungande att vara liten. Det kan dessutom antas att ett antal myndigheter som omfattas av förslagen
243
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
kommer att ha ett ytterst begränsat behov av, om ens något, att lämna uppgifter till andra myndigheter, utöver de möjligheter som redan finns i dag.
Förslagen om uppgiftsskyldighet kan ha vissa konsekvenser som myndigheterna inte själva kan styra över. För mottagande myndig- heter handlar det om att ta emot uppgifter som lämnas ut.
Det utökade informationsutbyte som förslagen väntas medföra innebär att statliga myndigheter, kommuner och andra organ i högre utsträckning kommer att behöva prioritera arbetet med skyddsåt- gärder såsom behörighetsbegränsningar, rutiner för att avsluta per- sonuppgiftsbehandling, rutiner för gallring osv. för att säkerställa ett bibehållet skydd för den enskildes personliga integritet.
10.5.1Effekter för statliga myndigheter
Effekter för de myndigheter som beretts tillfälle att komma in med underlag
Försäkringskassan har framfört att ett utökat informationsutbyte kommer leda till att myndigheten kan förhindra fler felaktiga ut- betalningar och försök till bidragsbrottslighet. Förslagen kan även innebära att antalet återkravsärenden och fordringsärenden minskar då fler ärenden kan bli rätt från början. Myndigheten har uppskattat att kostnaderna för förslaget uppskattas till mellan 20 och 40 miljo- ner kronor och att det rör sig om en ökning av mellan 13 och 30 års- arbetskrafter.
Pensionsmyndigheten har framfört att förslagen i förlängningen kan leda till att fler kontrollärenden kan hanteras, på grund av det ökade informationsutbytet.
Kronofogdemyndigheten lyfter fram att förslagen kommer inne- bära behov av vissa implementeringsåtgärder, främst i form av utbildningsåtgärder. Dessa bedöms emellertid kunna rymmas inom befintliga budgetramar.
Utifrån antagandet att fler uppgifter delas mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor bedömer Polismyndigheten att ärendemängden kommer att öka, vilket i sin tur leder till ökade kost- nader för myndigheten.
För Inspektionen för vård och omsorgs del kan eventuella kostnader uppstå, primärt avseende investeringar i tekniska lös-
244
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
ningar för säker informationsbehandling. Myndigheten bedömer emellertid att det kommer uppvägas av effektivare arbetssätt och den ökade måluppfyllelse som ett ökat informationsutbyte möjliggör.
Arbetsmiljöverket bedömer att förslagen inte kommer att öka myndighetens arbetsbelastning eller kostnader av andra slag i på- taglig utsträckning.
CSN har framfört att myndigheten kan behöva utveckla tekniska lösningar för ett automatiserat och elektroniskt informationsutbyte för det fall det visar sig att andra myndigheter har ett rutinmässigt behov av uppgifter som CSN förvarar. Motsvarande gäller om andra myndigheter har uppgifter som CSN rutinmässigt har behov av. Förslaget om utökade uppgiftsskyldigheter (kap. 6) bedömer CSN kommer att medföra utvecklingskostnader om 6,5 miljoner kronor. Därutöver tillkommer en årlig förvaltningskostnad om 0,7 miljoner kronor. Med beaktande av avskrivningstider anser myndigheten att kostnaden uppgår till ca 3,2 miljoner kronor årligen de närmsta tio åren.
Effekter för andra statliga myndigheter
Förslagen om utökat informationsutbyte i kapitel 4 och 5 omfattar hela myndighetssfären och de organ som jämställs med myndigheter enligt OSL. Förslagen kommer emellertid för många statliga myndigheters del att ha en begränsad effekt, eftersom de typiskt sett inte förfogar över uppgifter som andra myndigheter behöver. Med hänsyn till att de sekretessbrytande bestämmelser som föreslås inte innebär en skyldighet att på eget initiativ lämna ut uppgifter bör, enligt utredningens mening, förslagen inte innebära sådana ökade kostnader för andra statliga myndigheter som inte kan hanteras inom deras befintliga anslag.
Aktuella förslag är inte avsedda att innebära någon förändring vad gäller domstolarnas återhållsamhet när det kommer till att lämna ut uppgifter som uppkommit under handläggningen av ett mål. Den effekt som förslagen antas leda till för domstolarna får därför sammantaget anses marginell och kan därmed hanteras inom deras tilldelade medel.
245
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
Utredningens bedömning
Utredningen bedömer att förslagen när de fått genomslag innebär att, även om det är svårt att mäta, frågor om offentlighet och sekre- tess blir mindre arbetskrävande för myndigheterna. Utredningen konstaterar att kostnaderna som följer av förslagen i huvudsak handlar om investeringar i och förvaltning av
De samarbeten som utredningen har kommit i kontakt med under utredningen, t.ex.
Utbildning av personal och att bistå andra myndigheter är sådant som myndigheter kan förväntas utföra inom ramen för sina befintliga uppdrag. När det gäller kostnader för investering i och förvaltning av
Kostnaderna för utökat informationsutbyte med stöd av de före- slagna författningsändringarna kan komma att fördela sig ojämnt mellan olika myndigheter. Myndigheter som har behov av många uppgifter från andra kommer att kunna effektivisera sin verksamhet med hjälp av informationsutbytet. Däremot kommer verksamheten hos myndigheter som i huvudsak kommer att lämna ut uppgifter, t.ex. Skatteverket, inte förväntas effektiviseras i samma utsträckning. Såvitt utredningen erfar har myndigheter som ofta utbyter uppgifter redan i dag upparbetade former för informationsutbyte, vilket inne- bär att de kostnader som det utökade informationsutbytet medför bör kunna hållas nere. I sammanhanget vill utredningen framhålla att informationsutbyte som främst bidrar till att andra myndigheters verksamhet effektiviseras bidrar till ett ökat helhetsperspektiv och
246
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
ett större ansvar för samhället i stort på det sätt som utredningen menar behöver stärkas (se avsnitt 3.4).
Även om det kan krävas investeringar i
I jämförelse med de besparingar inom olika välfärdssystem som ökat informationsutbyte indirekt kan leda till framstår kostnader för
Ifall myndigheter behöver ytterligare medel för
10.5.2Effekter för kommuner och regioner
Utredningen har i samarbete med SKR genomfört en enkät som 38 kommuner besvarade. Därutöver har utredningen haft kontakter med SKR för att komplettera kommunernas behov. Utredningen bedömer att de bestämmelser som föreslås, i kombination med andra åtgärder som bereds inom Regeringskansliet (se exempel på sådana åtgärder i kap. 2), kommer att omhänderta de behov som kan adresseras inom ramen för denna utredning.
En eventuell effekt av förslagen är att färre personer på sikt beviljas ersättning från statliga ersättningssystem och att en del av dessa då kan komma att söka ekonomiskt bistånd från kommunen. En sådan förändring kan leda till högre kostnader för kommunen.
247
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
De eventuella ökade kostnaderna för kommunerna uppstår i så fall till följd av den rådande ansvarsfördelningen och inte som en konsekvens av utredningens förslag i sig. Därav följer att en sådan effekt inte ska föranleda att kommunerna kompenseras för denna eventuella kostnadsökning. Samverkan med myndigheter sker i frågor som gäller informationsutbyte redan i dag och den ökade samverkan som kan bli en effekt av förslagen bedöms inte medföra några ökade kostnader för kommunerna. När det gäller kostnader för
De kostnader som förslagen leder till ska vägas mot de potentiella besparingar som möjligheterna att stoppa felaktiga utbetalningar av t.ex. ekonomiskt bistånd leder till. I tillägg kan effektivare kontroller av arbetsplatser som statliga myndigheter genomför leda till att skatteintäkterna för kommuner ökar. De eventuella ökade kostnader som förslagen ger upphov till ska vägas mot de besparingar och intäkter som de antas komma att medföra. Under det visserligen starka antagandet att felaktiga utbetalningar och arbetslivskri- minalitet fördelar sig jämnt mellan olika kommuner kan det förut- sättas att de positiva effekterna överväger kostnaderna för samtliga kommuner.
De förslag som lämnas i kapitel 4 och 5 kommer även att omfatta statliga regionala myndigheter. I likhet med vad som anförts om myndigheter utanför välfärds- och arbetlivskriminalitetsområdet bedömer utredningen att kostnaderna för regionerna kommer att vara begränsade, men att ökade skatteintäkter kommer att vara en positiv effekt för regionerna.
Kommunerna behöver inte statlig finansiering för att förslagen ska genomföras
Förslaget om underrättelseskyldighet för kommunerna gentemot Försäkringskassan innebär en ny uppgift för kommunerna. Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kommun- sektorn. Principen innebär att kommuner och regioner ska kompen- seras för statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kom- munala verksamheten. Principen gäller när riksdagen, regeringen
248
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. En analys av om ett förslag påverkar kommunernas verksamhet och om det får effekt på deras ekonomi måste dock alltid göras.
I ett inledande skede kan det bli fråga om vissa kostnader för utbildning och att ta fram rutiner för hur uppgifterna ska utbytas, oavsett om det gäller den i kapitel 6 föreslagna underrättelse- skyldigheten eller sådant utbyte av uppgifter som beskrivits i kapitel 4 och 5.
Utredningen erfar att kommunerna redan i dag utbyter uppgifter och att det finns upparbetade former för sådant informationsutbyte. Att tidigare erfarenheter tas till vara liksom att uppgifter kan skickas via befintliga elektroniska säkerhetslösningar talar för att kost- naderna kan hållas nere väsentligt. Efter det inledande skedet torde informationsutbytet bli en del av den löpande verksamheten. Utred- ningens slutsats blir därför att detta inte kommer att medföra ökade kostnader för kommunerna.
Den kommunala självstyrelsen
Det kan diskuteras huruvida förslaget om att kommunerna ska lämna ut vissa uppgifter till Försäkringskassan (se kapitel 6) innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag knyter på ett generellt plan an till den i regeringsformens för- arbeten uttalade utgångspunkten om att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemen- samma samhälleliga mål (prop. 1973:90 Med förslag till ny regeringsform och riksdagsordning, s. 190).
Det finns ingen exakt definition av vad som avses med kommunal självstyrelse. Vid grundlagsreformen 2010, då ett särskilt kapitel om kommunerna fogades till regeringsformen, menade regeringen att principen om den kommunala självstyrelsen på sätt och vis är begränsad av vad som följer av normgivningsmakten som definierar de yttre ramarna för principens räckvidd (prop. 2009/10:80).
Det förekommer relativt ofta att den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsärenden ställs mot andra intressen. Intresset av kom- munal självstyrelse ska under beredningen av lagförslag ställas mot de intressen som ligger bakom lagförslaget (proportionalitets-
249
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
principen). I förarbetena till grundlagsändringen framhölls att den slutliga bedömningen av hur denna prövning faller ut görs av riks- dagen i samband med att den tar ställning till förslaget. Proportion- alitetsprincipen innebär att det vid lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen ska prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Den ska undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör riksdagen av hänsyn till principen om kommunal självstyrelse välja den reglering som lägger minst band på den kommunala själv- bestämmanderätten.
Utredningen menar att den inskränkning av det kommunala självstyret som den föreslagna underrättelseskyldigheten ger upphov till är marginella. Inte minst eftersom det handlar om ett slags in- formationsutbyte som förekommer redan i dag. I proportion till det behov av ändrade regler som har redovisats menar utredningen att förslaget är välmotiverat. Utredningen anser att det saknas alternativ som kan väntas uppnå samma resultat och som är mindre ingripande för kommunernas del. Förslaget kan därför inte anses vara oproportionerligt i förhållande till den kommunala självstyrelsen.
10.5.3Effekter för arbetslöshetskassor
Sveriges
Arbetslöshetskassornas ökade kostnader ska vägas mot de för- bättrade möjligheter att kontrollera beslutsunderlag som utred- ningens förslag innebär. Enligt
250
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
uppgår de felaktiga utbetalningarna från arbetslöshetskassorna till ca 760 miljoner kronor. Under förutsättning att
10.5.4Effekter för företag
Förslagen minskar möjligheterna att missbruka systemen genom att förutsättningarna för att motverka att företag skaffar sig kon- kurrensfördelar genom att kringgå skyddsregler för arbetstagare eller skatterättsliga regelverk förbättras.
Problemet med fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbets- livet bedöms vara ett ökande problem, särskilt i vissa branscher. Företag som är verksamma inom sådana branscher möter kon- kurrens från oseriösa företag. När företag bryter mot uppställda lagar och regler får de fördelar gentemot sina konkurrenter. I branscher där sådant agerande är vanligt finns det osund konkurrens. För seriösa företag kan det vara svårt att verka under sådana villkor. Vidare kan det antas att investeringsviljan är låg i branscher där det är känt att det förekommer osund konkurrens, vilket ytterligare hämmar möjligheterna för seriösa företag att verka och växa på en sådan marknad.
Utredningen bedömer således att förslagen bidrar till att efter- levnaden av spelreglerna på marknaden kommer att öka. Genom förbättrade möjligheter att utbyta information ökar möjligheterna för myndigheter att rikta sina kontroller till de områden där kontrollen mest behövs. Ett utökat informationsutbyte bidrar således till att fastslagna villkor inom näringslivet kan upprätthållas och att seriösa företag kan växa i branscher där de i dag möter osund konkurrens.
Eftersom utredningens förslag endast rör informationsutbyte mellan statliga och kommunala myndigheter och andra organ som enligt OSL jämställs med myndigheter bedömer utredningen att
251
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
förslagen inte får några effekter på företagens administrativa börda. Det innebär att förslagen inte heller kan väntas leda till några negativa effekter för små och medelstora företag, vilka ofta har svårare än stora företag att hantera ökade administrativa kostnader.
10.6Konsekvenser för Regeringskansliets arbete
Enligt förslaget i kapitel 4 får en myndighet lämna uppgifter till en annan myndighet, om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra författningsreglerad verksamhet. Av- gränsningen av området för uppgiftsutbyte till författningsreglerad verksamhet kan ha konsekvenser för regeringens styrning av de statliga förvaltningsmyndigheterna.
Enligt regeringsformen lyder statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, bortsett från myndigheter som är underställda riksdagen (12 kap. 1 § RF). Frågan om formerna för regeringens styrning av myndigheterna m.m. har varit föremål för analyser och överväganden i flera olika sammanhang och under lång tid. Styr- ningen av statsförvaltningen behandlas i den senaste förvaltnings- politiska propositionen (prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt), i vilken regeringen bl.a. lade fram mål och riktlinjer för det fortsatta arbetet med den statliga förvalt- ningen och inriktningen för arbetet med att utveckla styrningen av statsförvaltningen. Regeringen menade att statlig verksamhet i huvudsak borde bedrivas i myndighetsform och att det för förvalt- ningsmyndigheter i regel bör finnas en förordning med instruktion för myndigheten. Instruktionen bör, ansåg regeringen, vara det grundläggande instrumentet i styrningen av myndigheterna.
Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas att ändras inom en närmare framtid, mål, liksom uppgifter och uppdrag där regeringen ser behov att vara utförlig i beskrivningen är exempel på sådant som vanligtvis inte regleras i instruktionen utan i annat beslut (prop. 2009/10:175 s. 111). Vidare framhöll regeringen att myndigheters resultatredovisning från och med 2009 ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut (3 kap. 3 § förordningen [2000:605] om årsredovisning och budgetunderlag), vilket kan tjäna som ledning i fråga om vilka styr-
252
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
ningsformer regeringen anser vara de viktigaste för myndigheternas verksamhet.
I och med formuleringen att en myndighet ska behöva uppgifter för att fullgöra författningsreglerad verksamhet avgränsas den del av den mottagande myndighetens verksamhet där utbyte av sekretess- belagda uppgifter kan ske med stöd i den generella sekretessbrytande bestämmelsen som föreslås i kapitel 4. Myndigheter arbetar på olika sätt för att fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Ett sätt eller en form för att göra detta är genom att delta i samverkan med andra myndigheter. I begreppet författningsreglerad verksamhet omfattas därför, enligt utredningens bedömning, även sådan sam- verkan som myndigheterna utifrån sina respektive författnings- reglerade verksamhetsområden deltar i tillsammans med andra myn- digheter. För att undvika osäkerhet hos myndigheter om vad som avses med författningsreglerad verksamhet bör emellertid verksam- het som förutsätter ett mer omfattande och regelmässigt inform- ationsutbyte framgå av t.ex. myndigheternas instruktion. Utform- ningen av bestämmelsen kan alltså få betydelse för arbetet i Regeringskansliet och för hur regeringen styr myndigheterna.
10.7Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Utredningen bedömer att förslagen kommer att innebära positiva effekter för möjligheterna att motverka brottslighet och att de stärker det brottsförebyggande arbetet. Den effektivisering som för- slagen i flera avseenden bidrar till kan dessutom frigöra resurser som kan användas åt mer djupgående utredningar där risken för fel är som störst vilket leder till att fler brott kan upptäckas.
Förslaget att införa en utökad möjlighet att lämna ut sekretess- belagda uppgifter kan, tillsammans med förslaget att utvidga möjlig- heterna att lämna ut offentliga uppgifter, antas leda till att brottslig- het som begås genom att lämna oriktiga uppgifter till den myndighet som fattar beslut försvåras. I den attitydundersökning som genom- förts av
253
Övriga konsekvenser av förslagen |
Ds 2022:13 |
Ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och andra organ kan också förväntas leda till att förutsättningarna för att bekämpa fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet blir bättre, vilket gagnar alla de företag som följer gällande regler. Det är också något som ligger i linje med det som anges i det nationella brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott (skr. 2016/17:126) om att regeringen ska verka för att samhällets kontrollfunktioner, inklusive samordningen mellan dessa, utvecklas för att motverka brottslighet riktad mot välfärdssystemen. För- slagen kan även antas innebära att fler ärenden kan handläggas på rätt sätt från början. Det innebär att förslaget kan förväntas ha positiva effekter på såväl det brottsförebyggande som brottsbekämpande arbetet.
10.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och de integrationspolitiska målen
Förslagen kommer att leda till korrigeringar av vissa felaktiga utbetalningar. Även om kvinnor respektive män är överrepresente- rade i olika ersättningssystem finns inte skäl att tro att föränd- ringarna kommer att leda till att kvinnor eller män förfördelas i några ersättningssystem. Förslagen väntas därmed ha ringa eller ingen påverkan på de jämställdhetspolitiska målen. Däremot väntas an- delen korrekta beslut, dvs. beslut som är i linje med vad lagstiftaren har bestämt, att öka. Det innebär att styrkraften i välfärdssystemen kommer att öka oavsett vilket mål lagstiftaren väljer att styra mot.
När det gäller de integrationspolitiska målen om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund väntas förslagen ha positiva effekter. Myndigheters, kom- muners och arbetslöshetskassors utökade möjligheter att utbyta uppgifter gör att de i framtiden bättre kommer att kunna kontrollera uppgifter hos andra myndigheter, och därmed bistå den sökande i ansökningsprocessen, vilket underlättar för denne att få de för- måner, ersättningar och andra stöd i den storlek som hen har rätt till.
Utredningen konstaterar även att nyanlända personer är särskilt utsatta och löper större risk att utsättas för felaktig behandling i arbetslivet. Förbättrade möjligheter att motverka arbetslivskri-
254
Ds 2022:13 |
Övriga konsekvenser av förslagen |
minalitet kan på sikt antas leda till bättre arbetsvillkor för dessa personer.
10.9Konsekvenser för sysselsättningen och fördelningseffekter
Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att ha några direkta effekter för sysselsättningen. Däremot kan effekten av de förbätt- rade kontrollmöjligheter som utökat informationsutbyte i förläng- ningen leder till, bli att färre arbetar svart vilket i sin tur medför att fler betalar skatt och arbetsgivaravgifter etc. vilket t.ex. Arbetsmiljö- verket framhållit.
När det gäller fördelningseffekter kan korrigeringar av felaktiga utbetalningar och bättre arbetsvillkor i branscher med osund kon- kurrens ha effekter, men utredningen har inte underlag nog att dra några säkra slutsatser om konsekvenserna på dessa områden.
255
11Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: De föreslagna ändringarna i socialtjänst- lagen (2001:453), lagen (2006:378) om lägenhetsregister och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska träda i kraft den 1 juli 2023. Detsamma gäller för de föreslagna förordnings- ändringarna.
Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser.
Skälen för utredningens förslag
Det är angeläget att de föreslagna lag- och förordningsändringarna träder i kraft så snart som möjligt. Arbetet med att ge myndigheterna möjlighet att utbyta uppgifter bl.a. i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och att motverka arbetslivskriminalitet är en prioriterad fråga. Att utbetal- ningar från välfärdssystem går till det som de är avsedda för är en viktig förutsättning för allmänhetens förtroende och tillit till systemen. Ikraftträdandet bör därför ske så snart som möjligt. Någon tid för anpassning hos berörda myndigheter, eller andra organ som jämställs med myndigheter enligt OSL är inte nödvändig innan förändringarna träder i kraft utan formerna för det närmare informationsutbytet kan utvecklas över tid. Tiden för ikraft- trädandet är dock beroende av den tid som krävs för remissbehand- ling, fortsatt beredning i Regeringskansliet, lagrådsremiss och riks- dagsbehandling. Mot denna bakgrund anser utredningen att lag- och förordningsförslagen bör träda i kraft den 1 juli 2023.
Utredningen bedömer att det inte finns något behov av över- gångsbestämmelser.
257
12 Författningskommentarer
12.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
12 kap.
7 a § Socialnämnden ska underrätta Försäkringskassan om att beslut om insatser för enskilda upphör eller ändras om uppgiften är av betydelse för ärenden som regleras i socialförsäkringsbalken (2010:110).
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om en skyldighet för kommunernas socialnämnder att i vissa fall lämna underrättelser till Försäkringskassan. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.
Av paragrafen följer att kommunerna regelmässigt ska underrätta Försäkringskassan om att beslut om insatser för enskilda upphör eller ändras när uppgiften är av betydelse för ärenden som regleras i socialförsäkringsbalken (2010:110). Skyldigheten innebär att kom- munen kan lämna ut uppgifter utan hinder av eventuell sekretess. Som exempel på när en uppgift kan ha betydelse är att uppgiften påverkar vem som ska vara mottagare av en utbetalning.
12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:378) om lägenhetsregister
5 § Uppgifter i lägenhetsregistret får behandlas för
1.verksamhet för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning,
2.framställning av statistik,
3.forskning,
4.planering, uppföljning och utvärdering av bostadsbestånd och byggande.
259
Författningskommentarer |
Ds 2022:13 |
Paragrafen innehåller bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter får behandlas i lägenhetsregistret. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.
Bestämmelsen i punkten 1 ändras på så sätt att ändamålet för vilket uppgifter i lägenhetsregistret får behandlas, utvidgas. Av bestämmelsen följer att uppgifter i lägenhetsregistret får behandlas för verksamhet för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning. Det innebär bl.a. att antal lägenheter, storlek eller kategori kan ligga till grund för kommunal planering och resursfördelning inom en rad områden och för samhällsplaneringen i vid bemärkelse. Som exempel kan lägenhetsuppgifterna användas vid beräkning av VA- och avfallstaxor, fördelning av studentlägen- heter eller vid planering av hemtjänst, där antalet lägenheter och lägenheternas sammansättning påverkar behovet.
Verksamhet för vilken staten eller en kommun ansvarar enligt lag eller annan författning kan även gälla t.ex. planering av sam- hällsservice och infrastruktur för kommuninvånarna eller för att räddningstjänst eller annan typ av blåljusverksamhet har behov av uppgifter vid olika räddningsinsatser där det är avgörande att veta strukturen på lägenhetsbeståndet i en viss byggnad. För Skatte- verkets del innebär utvidgningen att uppgifterna får användas inte bara för folkbokföring och folkbokföringskontroll. Uppgifter kan även användas inom en rad andra områden där lägenhetsregister- information kan förenkla ärendehandläggningen, exempelvis vid fastighetstaxeringen.
12.3Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
6 kap.
5 a § En myndighet får till en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd och uppgiften kan antas vara av betydelse för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att en myndighet får lämna uppgifter till en annan myndighet om inte uppgifterna är sekretessbelagda. Övervägandena finns i avsnitt
Bestämmelsen innebär en möjlighet och inte en skyldighet att lämna uppgifter på eget initiativ. Bestämmelsen innebär att det finns
260
Ds 2022:13 |
Författningskommentarer |
en rättslig grund för att behandla personuppgifter i enlighet med dataskyddsförordningen när uppgifter lämnas ut på initiativ av en utlämnande myndigheten i de fall det saknas en rättslig grund för ett sådant utlämnande. Bestämmelsen innebär också, i de fall person- uppgifterna får lämnas ut på grund av att de inte är oförenliga med de ursprungliga ändamålen, att hanteringen för myndigheter för- enklas och det blir tydligare för enskilda vad insamlade uppgifter kan komma att användas till. Den rättsliga grunden för att lämna ut offentliga uppgifter kompletterar bestämmelsen i 6 kap. 5 § OSL som utgör en rättslig grund för att lämna ut uppgifter som inte är sekretessbelagda efter en begäran från en annan myndighet.
För ett utlämnade krävs att uppgiften kan antas ha betydelse för den mottagande myndigheten. Den utlämnande myndigheten måste göra en bedömning av den mottagande myndighetens behov. Eftersom det är den mottagande myndigheten som har kunskap om vilka uppgifter som i det enskilda fallet slutligen kommer att ha betydelse kommer det många gånger inte vara möjligt för den ut- lämnande myndigheten att i förväg avgöra vilken betydelse upp- giften kommer att få. Formuleringen kan antas innebär emellertid att tröskeln för vilka situationer offentliga uppgifter får utbytas på initiativ av den utlämnande myndigheten är lågt satt. I vissa fall kommer det vara uppenbart att uppgiften i ett enskilt fall kan antas ha betydelse. Så är t.ex. fallet med uppgifter som behöver utbytas i samband med samverkan där myndigheterna arbetar tillsammans och har en löpande dialog. I andra fall, och om utlämnandet avser en större mängd offentliga uppgifter som rutinmässigt behöver utbytas, förutsätts att myndigheterna i samråd med varandra, gemensamt tar fram lämpliga former så att endast relevanta uppgifter utbyts. Det innebär att offentliga uppgifter kommer att kunna lämnas ut där omständigheterna är sådana att uppgifterna kan antas ha betydelse för att t.ex. inleda eller kontrollera ärenden som den mottagande myndigheten handlägger.
Uppgifterna får lämnas när uppgifterna kan antas ha betydelse för en annan myndighets verksamhet. Det innebär exempelvis att möj- ligheten att lämna ut offentliga uppgifter på eget initiativ kommer att omfatta fall där uppgifterna kan antas ha betydelse för registre- ring t.ex. hos Bolagsverket. Det innebär att offentliga beslut om arbetstillstånd, skatter och avgifter samt beslut om tillstånd att yrkesmässigt bedriva verksamhet enligt LSS och enligt SoL kan
261
Författningskommentarer |
Ds 2022:13 |
lämnas ut elektroniskt på den utlämnande myndighetens initiativ under förutsättning att uppgiften kan antas ha betydelse för den mottagande myndighetens verksamhet.
10 kap.
15 a § Sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hindrar inte att uppgift lämnas till en annan myndighet, om det behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra för- fattningsreglerad verksamhet.
En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Första stycket gäller inte i fråga om sekretess enligt 24 kap. 2 a och 8 §§,
25 kap.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om när sekretess som skyddar enskilda kan brytas om det behövs för att den mot- tagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Övervägandena finns i avsnitt
Av paragrafens första stycke framgår att bestämmelsen bryter sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden. Sekretess som skyddar andra intressen bryts däremot inte med stöd av bestämmelsen. Sekretessen bryts om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författ- ningsreglerade verksamhet. Med författningsreglerad verksamhet avses verksamhet som följer av lag eller förordning. I detta begrepp ryms även sådan samverkan som myndigheterna utifrån sina respek- tive författningsreglerade verksamhetsområden deltar i tillsammans med andra myndigheter. Vidare omfattas såväl handläggning som faktiskt handlande.
Bestämmelsen innebär att uppgifter ska få lämnas ut såväl på begäran som på eget initiativ. Det innebär emellertid inte en skyldig- het att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Om en myndighet vet att en annan myndighet behöver uppgifterna bör dock uppgifterna lämnas ut. En förutsättning för att sekretessen ska brytas är att uppgiften behövs hos den mottagande myndigheten. Kravet på att uppgiften behövs innebär att andra myndigheter enbart får tillgång till sådana uppgifter när de behöver dem. Det är den myndighet som
262
Ds 2022:13 |
Författningskommentarer |
har den aktuella uppgiften som ska göra sekretessprövningen. I de flesta fall torde behovet av uppgifter väckas i en pågående samverkan eller efter dialog mellan myndigheterna, och därmed föregås utlämnandet av en diskussion mellan de berörda myndigheterna om behovet av och lämpligheten i att lämna ut uppgifter. Ett utlämnande av uppgifter på den utlämnande myndighetens initiativ kan innebära att ett ärende hos den mottagande myndigheten initieras eller att uppgifterna används i ett redan pågående ärende. För den mottagande myndigheten kan uppgifterna innebära att behov av ytterligare uppgifter uppstår. Den föreslagna bestämmelsen gäller då även för situationer där en myndighet behöver inhämta kompletterande uppgifter från en annan myndighet.
Bestämmelsen hindrar inte att uppgiftsutbytet sker rutinmässigt. Om utlämnandet avser en större mängd uppgifter som rutinmässigt behöver utbytas, förutsätts att myndigheterna i samråd med varandra gemensamt tar fram lämpliga former för att se till att endast relevanta uppgifter utbyts. Den bedömning som ska göras enligt bestämmelsen kan då ske på förhand och den behöver inte avse en prövning i varje enskilt fall.
Av bestämmelsens andra stycke följer att en uppgift inte ska lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekre- tessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Genom denna formulering införs en presumtion för att uppgifter får lämnas ut. Intresset av att myndigheter har tillgång till uppgifter som de behöver för sin författningsreglerade verksamhet väger alltså i regel tyngre än andra intressen. Den utlämnande myndigheten ska göra en prövning av om övervägande skäl talar mot ett utlämnande innan en uppgift lämnas ut. Det krävs inte att det görs en prövning i varje enskilt fall utan en bedömning kan göras utifrån de behov av sekretess som typiskt sett finns för en viss kate- gori av uppgifter.
Övervägande skäl för att inte lämna ut en uppgift kan finnas när det exempelvis handlar om uppgifter där ett utlämnande kan framstå som olämpligt eller resultatet skulle framstå som stötande. Som exempel kan nämnas uppgifter som omfattas av sekretess i ett sådant uppföljningsärende som definieras i 1 kap. 8 § 4 lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden (32 kap. 3 b § OSL). I dessa fall bör övervägande skäl tala för att inte lämna ut en sådan uppgift.
263
Författningskommentarer |
Ds 2022:13 |
Sekretessen bryts endast för uppgifter som en annan myndighet behöver. Det krävs alltså att myndigheten först prövar om inform- ationsutbytet kan antas leda till det avsedda resultatet. Det innebär att en handling som t.ex. innehåller känsliga uppgifter som inte behövs för den mottagande myndigheten inte kan lämnas ut i sin helhet. Det kan t.ex. handla om sådana särskilt känsliga uppgifter som anges i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen och 2 kap.
Vid intresseavvägningen ska också, som utgångspunkt, sekre- tesskyddet hos den mottagande myndigheten vägas in i bedöm- ningen. Det faktum att styrkan i sekretessen ibland skiljer sig åt hos den utlämnande och den mottagande myndigheten ska dock som huvudregel inte vara av avgörande betydelse. I vissa fall kan emeller- tid övervägande skäl tala emot ett utlämnande. Som exempel kan nämnas om ett utlämnande skulle innebära att skyddet för företags- hemligheter i form av uppfinningar eller forskningresultat skulle komma att äventyras om uppgifterna efter ett överlämnande skulle bli offentliga. Ett annat exempel är om det i det enskilda fallet inte skulle anses tillräckligt att uppgifterna hos den mottagande myndig- heten endast omfattas av sådan sekretess som enligt 21 kap. OSL gäller hos alla myndigheter och andra organ som ska tillämpa OSL.
Vanliga regler om partsinsyn kommer att gälla hos den mot- tagande myndigheten, vilket innebär bl.a. att sekretess för uppgifter i ett mål eller ärende hos en myndighet kan få ge vika för en parts rätt till insyn i målet eller ärendet. Vid bedömningen av om övervägande skäl talar emot ett utlämnande kan även detta behöva beaktas.
Av paragrafens tredje stycke följer att bestämmelsen i första stycket inte bryter viss sekretess. Det avser sekretess som ansetts så angelägen att upprätthålla att den har undantagits från bestämmel- sens tillämpningsområde.
264
Bilaga 1
Behov av utökat informationsutbyte framfört av kommuner och Centrala Studiestödsnämnden
Inledning
I utredningens delrapport kartläggs vilka uppgifter berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetalningar från välfärds- systemen. För en närmare genomgång av de redovisade behoven se bilaga 2. De behov som framförts avser dels nya uppgifter för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetalningar från välfärds- systemen,54 dels behov som innebär att uppgifter ska kunna utbytas på ett effektivare sätt.
I denna bilaga redovisar utredningen det behov av utökat in- formationsutbyte som avser kommuner. Kartläggningen utgår från vad kommuner och SKR har framfört. Vidare redovisas komplette- rande behov från CSN. Under arbetet med delrapporten meddelade CSN att det, utöver vad som framförts till utredningen, kunde finnas behov av vissa ytterligare uppgifter från andra myndigheter, kom- muner eller arbetslöshetskassor än sådana de i dag kan ta del av, för att bättre kunna säkerställa korrekta beslutsunderlag för ut- betalningar från välfärdssystemen. Även CSN har därför inkommit med kompletterande behov.
På samma sätt som för övriga myndigheter, vars behov redovisas i utredningens delrapport, har utredningen i behovsinventeringen inte gjort någon egen bedömning om skäligheten av de redovisade behoven eller någon egen rättslig bedömning av vad som begränsar
54När det gäller vilka utbetalningar som omfattas av utredningen uppdrag har utredningen utgått från samma avgränsningar som
265
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
informationsutbytet. Utredningen har i flera fall mottagit in- formation om behov av uppgifter för vilka det av underlaget inte framgår närmare vilka uppgifter som avses eller vad som hindrar eller begränsar ett utbyte av sådana uppgifter i dag. Trots att vissa sådana behov inte har preciserats utesluter utredningen inte att sådana upp- gifter kan ha stor betydelse för kommunernas verksamhet. Eftersom utredningen inte haft förutsättningar att självständigt göra en djupare analys av detta redovisas inte sådana behov i kartläggningen.
Behov av utökat informationsutbyte för kommuner
Uppdrag och ansvarsområde
Kommunerna ansvarar för en stor del av den samhällsservice som finns för de boende i kommunen. Varje kommun svarar för social- tjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Det är i regel kommunernas socialnämnd som ansvarar för det kommunala välfärdssystemet. I vissa större kommuner kan det finnas flera socialnämnder som antingen utgår från geografiska områden i kommunen, eller från verksamhetsområden enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. I mindre kommuner förekommer det att kommunstyrelsen är ansvarig för socialtjänsten. Hur kommunerna har organiserat sin verksamhet skiljer sig således åt mellan olika kommuner i landet.
Kommuninvånare som inte själva kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd från socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Det ekonomiska biståndet består alltså av två delar, försörjningsstöd och stöd till livsföringen i övrigt. I den senare delen ingår andra nödvändiga utgifter vid sidan av försörjningen, som exempelvis kostnader för barnomsorg, läkarvård, medicin och nödvändig tandvård.
Enligt de uppskattningar som
266
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
556miljoner kronor utgjorde felaktiga utbetalningar.55 I en register- baserad studie som gjordes inom ramen för delegationens arbete uppskattades att 15 miljoner kronor av det som betalades ut felaktigt 2017 betalades ut till personer som fått ekonomiskt bistånd från två kommuner samtidigt.56 I sammanhanget kan nämnas att Stockholm publicerat en kartläggning av arbetet med att samordna och utveckla arbetet för att förebygga och åtgärda felaktiga utbetalningar.57
Kommunerna omfattas av underrättelseskyldigheten i FUT- lagen. Underrättelser bedöms främst kunna aktualiseras inom skola, socialtjänst och kommunal hälso- och sjukvård. De registerförfatt- ningar som gäller för skolväsendet58 respektive socialtjänsten59 inne- håller inte några regler om sättet för utlämnande av personuppgifter. Kommunerna kan enligt uppgift således fullgöra sin underrättelse- skyldighet vad gäller personuppgifter från skolväsendet och social- tjänsten genom att lämna dem på medium för automatiserad behand- ling, under förutsättning att det sker på ett säkert sätt.60 För hälso- och sjukvård som bedrivs i kommunal regi reglerar patientdatalagen (2008:305) möjligheterna till underrättelser på medium för automa- tiserad behandling. I lagen framgår det uttryckligen att alla person- uppgifter som får lämnas ut är möjliga att lämna på medium för automatiserad behandling.
I varje kommun har socialtjänsten det yttersta ansvaret för att enskilda får den hjälp som de behöver. På
55Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärds- systemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 26 och SOU 2019:59 s. 91. SKR har framfört att siffrorna är osäkra då de bygger på data från ett fåtal kommuner.
56Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärds- systemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 239.
57Rapport över arbetet mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i Stockholm 2019 (dnr
58Se 26 a kap. skollagen.
59Lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten och i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.
60Se Framställan om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar (dnr Fi2021/02564).
267
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
Kommunernas personuppgiftsbehandling
När det gäller kommunerna bedöms underrättelser enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, här förkortad
De registerförfattningar som gäller för skolväsendet respektive socialtjänsten innehåller inte några regler om sättet för utlämnande av personuppgifter.61 Kommunerna kan således, vad gäller person- uppgifter från skolväsendet och socialtjänsten, lämna ut dem på medium för automatiserad behandling, under förutsättning att det sker på ett säkert sätt.
För hälso- och sjukvård som bedrivs i kommunal regi, till exempel elevhälsan inom skolan, är det patientdatalagen som reglerar möjligheterna att lämna ut personuppgifter på medium för auto- matiserad behandling. I den lagen framgår det uttryckligen att alla personuppgifter som får lämnas ut är möjliga att lämna på medium för automatiserad behandling.62
Behov av utökat informationsutbyte för kommuner
Utredningen har i samarbete med SKR genomfört en enkät- undersökning för att få en bättre bild av kommunernas behov av uppgifter och vilka hinder som i dag finns för att inhämta sådana uppgifter från andra kommuner, myndigheter och arbetslöshets- kassor. Enkäten skickades till 71 kommuner. 38 kommuner be- svarade enkäten, vilket ger en svarsfrekvens på 54 procent. Någon bortfallsanalys har inte gjorts, men av underlaget framgår att för kommuner i kategorin storstäder och storstadsnära kommuner var svarsfrekvensen 78 procent medan i kategorin mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner var svarsfrekvensen lägre (33 procent).63
61När det gäller skolväsendet finns bestämmelser om personuppgiftsbehandling i 26 a kap. skollagen. Dessa bestämmelser gäller bland annat för förskola, grundskola och gymnasieskola. För socialtjänstens del finns bestämmelserna om behandling av personuppgifter i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten och i förordningen
(2001:637) med samma namn.
62Patientdatalagen (2008:305) är tillämplig på behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvården, oavsett huvudmannaskap. Bestämmelsen om utlämnande på medium för automatiserad behandling finns i 5 kap. 6 § patientdatalagen.
63Indelningen av kommuner i olika kategorier har gjorts av SKR.
268
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
Vidare har utredningen mottagit underlag från SKR och tagit del av synpunkter som lämnats i ett remissyttrande från Uppsala kom- mun. Underlaget från SKR har tagits fram inom ramen för det arbete som sker i Sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd, SSBTEK, som är en digital tjänst för ekonomiskt bistånd.64 SKR samordnar och förvaltar tjänsten och bidrar till samverkan mellan kommuner och myndigheter. För närvarande pågår ett arbete mellan SKR och myndigheterna för att närmare precisera de rättsliga hindren för in- formationsutbyte.
De redovisade behoven från Uppsala kommun kommer från ett remissyttrande över betänkandet Kontroll för ökad tilltro - en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35). I yttrandet adresseras frågor som är relevanta för utredningen.
64SSBTEK är en tjänst som tagits fram i samverkan med de uppgiftslämnande myndigheterna Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Sveriges
269
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
Tabell 1 |
Kommuners behov av utökat informationsutbyte |
||
|
|
|
|
Behov av |
|
Från/till |
Framförd begränsning eller |
|
|
|
hinder för informations- |
|
|
|
utbyte |
Behov av att utbyta |
Andra socialnämnder |
Sekretessbrytande regel |
|
information mellan |
|
saknas i SoL |
|
socialnämnder |
|
|
|
Utökade möjligheter till |
Myndigheter, |
Andra myndigheters |
|
informationsutbyte på |
|
begränsningar att lämna |
|
medium för automatiserad |
|
personuppgifter elektroniskt |
|
behandling |
|
|
|
|
|
|
|
Behov av att utbyta uppgifter |
Arbetsförmedlingen |
28 kap. 12 § OSL |
|
om personer som deltar i |
|
|
|
arbetsmarknadspolitiska |
|
|
|
program |
|
|
|
Uppgifter om lön i |
Skatteverket |
Saknas sekretessbrytande |
|
arbetsgivardeklarationer |
|
bestämmelse i 11 kap. |
|
|
|
|
11 b § SoL och förordningen |
|
|
|
(2008:975) om |
|
|
|
uppgiftsskyldighet i vissa |
|
|
|
fall enligt socialtjänstlagen |
|
|
|
(2001:453) |
|
|
|
|
Uppgifter i beslut om |
Migrationsverket |
26 kap. 1 § fjärde stycket 1 |
|
dagersättning |
|
|
OSL |
Behov av uppgifter som är av |
Myndigheter |
Det saknas |
|
betydelse för tillämpning av |
|
sekretessbrytande regel |
|
SoL och LSS |
|
|
|
Källa: Utredningens sammanställning av kommuners framförda behov .
Behov av utökat informationsutbyte mellan olika socialnämnder
Av underlag som utredningen tagit del av framgår att i en större kommun som delat upp socialtjänsten i flera olika nämnder, kan en enskild individ ha kontakt med flera socialnämnder samtidigt. En person kan ha behov av försörjningsstöd, äldreomsorg, insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, förkortad LSS, respektive missbruksvård parallellt. Det har framförts att dessa nämnder inte obehindrat kan dela information med varandra, vilket innebär svårigheter när det gäller uppföljning och kontroll. Om nämnderna skulle kunna dela information med varandra kan till exempel systematiska kontroller av tidsrapportering för en enskild individ genomföras. Detta för att
270
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
säkerställa att ett företag inte begär ersättning för en utförd insats enligt LSS under samma tidsperiod som ett annat företag, med avtal hos en annan nämnd, begär ersättning för en utförd insats enligt SoL för samma brukare.
I den enkätundersökning utredningen har genomfört har flera kommuner framfört att informationsutbytet mellan socialnämnder i olika kommuner behöver förbättras för att en kommun ska få den helhetsbild som krävs för en effektiv kontroll. Till exempel kan en och samma individ förekomma hos flera kommuner samtidigt, antingen i egenskap av brukare i båda kommunerna eller genom att individen agerar brukare i en kommun och samtidigt är anställd av en privat verksamhet som utför insatser i en annan kommun. Sådana förhållanden skulle kunna kontrolleras om det fanns ökade möjlig- heter till informationsutbyte mellan kommunerna.
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Utöver att sekretess gäller mellan olika kommuner gäller också sekretess mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). Eftersom varje kommunal nämnd utgör självständiga verk- samheter i förhållande till varandra uppstår sekretessgränser mellan de olika nämnderna. Detta försvårar möjligheten att dela sekretess- belagd information. Kommunernas val av nämndorganisation på- verkar därför möjligheten att dela information inom kommunen. I små kommuner kan socialtjänsten ofta organiseras inom en och samma nämnd, vilket förenklar informationsutbytet. I en större kommun är det däremot ofrånkomligt att uppdelningar av social- tjänsten behöver göras.
Uppsala kommun har tidigare framfört önskemål om ett tydligt undantag i OSL som möjliggör för kommunerna att lämna sekre- tessbelagda uppgifter mellan två nämnder inom samma kommun även om den enskilde motsätter sig detta, om det görs i syfte att verkställa en insats. Regeringen uttalade förståelse för denna pro- blematik, men ansåg att det låg utanför det dåvarande lagstiftnings- ärendet att närmare överväga förändringar av OSL.65
65Prop. 2016/17:171, s. 165 f.
271
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
Utökade möjligheter till informationsutbyte på medium för automatiserad behandling
Kommuner och SKR har framfört ett antal behov av personuppgifter där förutsättningar för informationsutbyte på medium för auto- matiserad behandling, enligt deras mening, saknas. I vissa fall är det inte klarlagt om det handlar om rättsliga hinder eller tekniska hinder för att utbyta uppgifterna. Till exempel uppger SKR att man inom ramen för utredningen inte kunnat klarlägga om dagens rättsliga förutsättningar medger sådant elektroniskt informationsutbyte gällande grundbeslut från Försäkringskassan som kommunerna behöver.
Behov av uppgifter om körkortslån
Av underlag som utredningen har tagit del av framgår att kommuner granskat personer med större inkomster, där detta visat sig handla om körkortslån. Utbetalningen av körkortslån redovisas som inkomst. Uppgift om inkomsten kan påverka en persons rätt till ekonomiskt bistånd. Uppgiften att inkomsten avser ett körskortslån behövs för att beräkningen av storleken på det ekonomiska biståndet ska bli korrekt. I dagsläget behöver individerna skaffa intyg för att visa att inkomsten avser körkortslån, vilket innebär en ökad handläggning för både uppgiftslämnande myndighet och kommun.
Enligt SKR har kommunerna redan i dag möjlighet att ta del av beslut om körkortslån från CSN, men det saknas rättsliga förutsättningar för att CSN ska kunna lämna ut uppgifterna elektroniskt via SSBTEK. Uppgifter som förekommer i ärenden om körkortslån är sekretessbelagda enligt 28 kap. 9 § första stycket OSL. Däremot omfattas beslut i sådana ärenden i regel inte av sekretess enligt andra stycket i samma paragraf. Beslut om körkortslån kan i dag inte lämnas ut elektroniskt eftersom det saknas stöd för sådant utlämnande i studiestödsdatalagen (2009:287) och studiestödsdataförordningen (2009:321).
272
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
Behov av uppgifter om ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd och behov av kompletteringar samt motivering till reducerad utbetalning
SKR har uppgett att kommunerna har behov av att få ta del av uppgifter om att en ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd har inkommit till andra myndigheter. Vidare behövs uppgifter om att den som söker en förmån, ersättning eller annat stöd har ombetts komplettera sin ansökan.
Det behöver vara klarlagt att individen har gjort det som står i individens makt inom andra delar av socialförsäkringssystemet innan ekonomiskt bistånd är aktuellt. Om individen inte gjort detta stöttar socialnämnden individen att utöva sin rätt. Eftersom tid för ut- betalning från respektive myndigheter och socialnämnd kan variera bidrar informationsmängden till att handläggaren ska kunna fatta ett så välgrundat beslut som möjligt och tillhandahålla det stöd som behövs för att individen ska klara sig ekonomiskt.
SKR har uppgett att kommunerna har behov av att få ta del av motiveringen i beslut om reducerad utbetalning från andra myndig- heter. Uppgifter som behövs är till exempel uppgift om och orsakerna till reducerat aktivitetsstöd, studiestöd eller arbetslöshets- ersättning. Beslut som leder till reducerad utbetalning från andra myndigheter kan ha legitima skäl, såsom sjukfrånvaro, men om avdraget eller utebliven utbetalning beror på till exempel ogiltig frånvaro som leder till en minskning av studiebidraget eller om personen av något skäl blivit avstängd från arbetslöshetskassan kan det ha betydelse för kommunens beslut om försörjningsstöd och det fortsatta stödet till personer för att de ska bli självförsörjande.
Beslut om utbetalning av stöd (inklusive motivering) omfattas sällan av sekretess. Däremot omfattas informationsmängderna inte av uppgiftsskyldigheten i förordningen (2008:975) om uppgifts- skyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453). Uppgifts- skyldigheten omfattar uppgifter om att en ansökan om studiestöd har lämnats in till CSN (2 § 2 p.), att ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd lämnats in till Försäkringskassan (3 § 2 p.), att en ansökan lämnats in till en arbetslöshetskassa (4 § 3 p.), om en person deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program (5 § 5 p.) och att en anmälan eller ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd har lämnats in till Pensionsmyndigheten (7 § 2 p.). Däremot omfattas
273
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
inte uppgift om huruvida komplettering har begärts in av uppgifts- skyldigheten i förordningen.
Behov av att utbyta uppgifter om personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program
Inom ekonomiskt bistånd ska kommunen samråda med Arbets- förmedlingen när kommunen begär att den som får försörjningsstöd under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Arbets- förmedlingen fattar beslut om anvisning till kommunens egna in- satser. Kommunen har behov av information om Arbetsförmed- lingens planering för klienten.
Uppgifter om programbeslut kan i dag utbytas elektroniskt. Pro- grambeslutet förmedlar inget om innehållet i personens program. Även om personen är inskriven på heltid i ett program betyder det inte alltid att aktiviteterna fyller hela tiden. Kommunen önskar att få tillgång till mer information om innehållet i aktiviteterna. Det ger också möjlighet att kontrollera att den information personen uppger stämmer.
Om kommunen kan se att Arbetsförmedlingens planering för klienten faktiskt uppgår till en heltidssysselsättning behöver kom- munen inte kontakta Arbetsförmedlingen för att samplanera. Kom- muner behöver därför uppgifter om vilka aktiviteter som ingår i programbeslutet, för vilken period som aktiviteterna gäller, vilken omfattning aktiviteterna har, vilka krav som ställs på personen i samband med deltagande i aktiviteten och om personen erhåller aktiviteter som tillhandahålls av någon extern aktör.
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om uppgiften förkommer i ärenden om bl.a. arbetsförmedling och hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställnings- främjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretess gäller inte beslut i ärende (28 kap. 11 § första stycket 1 och 5 och andra stycket OSL). Sekretess gäller i ärende om
274
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
arbetsförmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställnings- främjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärs- eller drift- förhållanden (28 kap. 12 § första stycket OSL) Beslut i ärenden om stöd vid korttidsarbete är offentliga enligt bestämmelsens andra stycke.
Behov av uppgifter i beslut om dagersättning
SKR har uppgett att kommunerna har behov av att få ta del av uppgifter i beslut om dagersättning från Migrationsverket. Om en person har ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har personen inte rätt till försörjningsstöd. Kommunerna behöver därför uppgifter som finns i beslut hos Migrationsverket såsom vilka dagar personen har ersättning för och sista dagen som personen får pengar utbetalade.
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Kommuners socialnämnder har enligt 11 kap. 11, 11 a och 11 b §§ SoL rätt att ta del av uppgifter om enskilda som förvaras hos olika myndigheter. Migrationsverket ingår inte bland dessa. SKR har i en framställan framfört att reglerna behöver ändras.66 Ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar är sekretessreglerade i 26 kap. 1 § fjärde stycket 1 OSL.
Behov av uppgifter om lön i arbetsgivardeklarationer
SKR har uppgett att kommunerna har behov av att löpande få ta del av uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer från Skatte- verket. Om en person inte söker försörjningsstöd i mer än ett år kan kommunen inte veta om personen även haft lön under tiden då denne har haft försörjningsstöd.
66SKR (2017) Begäran om författningsändringar för att få uppgifter ur Migrationsverkets verk- samhetsregister
275
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Löneinformation som framgår av uppgifter per betalningsmottagare i arbetsgivardeklaration kan inte hämtas eftersom uppgifterna är belagda med sekretess (enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL). Det finns en bestämmelse som möjliggör direktåtkomst för en social- nämnd (2 kap. 8 a § SdbL), men det saknas en sekretessbrytande bestämmelse för att lämna ut individuppgifter till kommunernas socialtjänster.
För att uppgifter per betalningsmottagare i arbetsgivardekla- rationer ska kunna lämnas ut behöver de tas upp i listan på uppgifter för vilka sekretessen bryts genom ändringar i 11 kap. 11 b § SoL och i 6 § förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen (2001:453).
Behov av uppgifter som är av betydelse för tillämpning av SoL och LSS67
Myndigheter, arbetsgivare, uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgift om en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB (110 kap. 31 § SFB). Uppsala kommun lyfter i sitt remissvar över utredningen Kontroll för ökad tilltro (SOU 2020:35) fram att det inte finns någon motsvarande uppgiftsskyldighet för myndigheter när det gäller handläggningen av ärenden enligt SoL.
Det innebär enligt Uppsala kommun att en socialnämnd i kommunen får lämna ut uppgifter till Försäkringskassan i ett ärende om assistansersättning enligt SFB, men får inte lämna ut mot- svarande uppgifter till en annan socialnämnd i samma kommun i ett ärende om personlig assistans. Trots att assistansersättning och personlig assistans enligt LSS till vissa funktionshindrade beslutas enligt samma kriterier oavsett lagstiftning har kommunerna och Försäkringskassan olika förutsättningar till informationsinhämtning i samband med sina respektive utredningar. För kommunernas del sker informationsinhämtningen enbart med stöd av samtycke från
67Uppsala kommuns remissvar över SOU 2020:35.
276
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
den enskilde, vilket begränsar möjligheterna att kunna genomföra en ordentlig kontroll vid misstanke om oegentligheter.
Även i den enkätundersökning som utredningen låtit göra har ett antal behov som gäller möjligheterna att göra kontroller på assistans- området framkommit. Det handlar t.ex. om att andra myndigheter har inlett ett kontrollärende av en assistansanordnare eller brukare, eller behov av uppgifter om företag som tillhandahåller sådana insatser åt kommunen. Vidare har kommuner behov av att ta del av uppgifter från Skatteverket avseende de personliga assistenterna på motsvarande sätt som Försäkringskassan för att kunna kontrollera att rätt person har utfört tjänsten. Genom att få kunskap om vilka individer som ett företag betalar arbetsgivaravgifter för, vilka arbetsmarknadspolitiska bidrag ett företag får eller vilka andra ersättningar den som påstås vara anställd i ett välfärdsföretag erhåller från andra arbetsgivare kan kommunen göra en bedömning av om den påstådda arbetstiden för en anställd framstår som rimlig eller ej.
Det gäller t.ex. uppgift om utredningar hos Försäkringskassan eller Inspektionen för vård och omsorg om assistansersättning eller tillstånd. Motsvarande möjlighet som Försäkringskassan och Inspektionen för vård och omsorg har, när det gäller inhämtandet av uppgifter från kommuner, borde kommuner ha för att få uppgifter från de båda myndigheterna.
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Uppsala kommun lyfter fram den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2020 som innebär att kommunerna numera omfattas av den underrättelseskyldighet som regleras i
277
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
Uppgifter som socialnämnder i dag kan inhämta med stöd av SoL kan inte inhämtas i
Komplettering från CSN avseende behov av utökat informationsutbyte
Uppdrag och ansvarsområde
CSN:s uppdrag och ansvarsområde redovisas i delredovisningen under avsnitt 4.7.1.
Behov av utökat informationsutbyte för CSN
Av nedanstående tabell framgår redovisat behov av ytterligare upp- gifter som CSN anser sig behöva för att säkerställa korrekta besluts- underlag vid utbetalningar från välfärdssystemen.68
68Utöver de behov som redovisas i tabellen har CSN även framfört behov av uppgifter från Kriminalvården om att person är intagen i kriminalvårdsanstalt och att dessa uppgifter ska vara möjliga att lämna till CSN elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst samt att CSN ska kunna behandla uppgifterna i den förberedande handläggningen av studiemedel/studie- startstöd. Vidare har CSN framfört behov av uppgifter från Skatteverket - arbetsinkomster som redovisas i arbetsgivardeklaration - för kontroller i ärenden om studiestöd. Detta behov omhändertas om föreslagen ändring i Ds 2021:18 beslutas.
278
Ds 2022:13Bilaga 1
Tabell 2 |
CSN:s behov av utökat informationsutbyte |
||
|
|
|
|
Behov av |
|
Från/till |
Framförd begränsning eller |
|
|
|
hinder för informations- |
|
|
|
utbyte |
Utökade möjligheter att få lämna ut och |
Myndighet eller |
10 § studiestödsdatalag |
|
ta emot uppgifter på medium för |
annat organ |
(2009:287), |
|
automatiserad behandling |
|
studiestödsdataförordningen |
|
|
|
|
(2009:321) |
Uppgifter om inskrivning vid |
Arbetsförmedlingen |
28 kap. 11 § OSL |
|
Arbetsförmedlingen |
|
|
|
Uppgifter i beslut om rätt till |
Försvarsmakten |
38 kap. 1 § punkt 4 och 5 |
|
dagersättning då den studerande |
|
OSL |
|
tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om |
|
|
|
totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning |
|
|
|
till reserv- eller yrkesofficer69 |
|
|
|
Vissa angivna uppgifter om |
Migrationsverket |
37 kap. 1 § första stycket |
|
uppehållstillstånd70 |
|
OSL och 21 kap. 5 § OSL |
|
Uppgifter om statsbidrag för kortare |
Sametinget |
2 och 4 §§ |
|
studier i alfabetisering i samiska har |
|
studiestödsdataförordningen |
|
beviljats |
|
|
(2009:321) |
Vissa beslut om statsbidrag för kortare |
Specialpedagogiska |
2 och 4 §§ |
|
studier om funktionsnedsättning |
skolmyndigheten |
studiestödsdataförordningen |
|
|
|
|
(2009:321) |
|
|
|
|
Vissa uppgifter om beslut om |
Statliga universitet |
2 och 4 §§ |
|
utbildningsbidrag lämnas enligt 2 § |
och högskolor |
studiestödsdataförordningen |
|
förordningen (2016:706) om |
|
(2009:321) |
|
utbildningsbidrag för kompletterande |
|
|
|
pedagogisk utbildning som leder till |
|
|
|
ämneslärarexamen för personer som har |
|
|
|
en examen på forskarnivå |
|
|
|
Uppgifter om en studerande har uppnått |
Universitets- och |
24 kap. 8 § OSL |
|
ett examensbevis, studiebevis eller |
högskolerådet |
|
|
motsvarande från gymnasieskolan |
(UHR) |
|
|
Källa: Utredningens sammanställning av CSN:s framförda behov.
Behov av att få utbyta personuppgifter på medium för automatiserad behandling
CSN har framfört att det finns behov av att kunna utbyta uppgifter med andra myndigheter i elektronisk form. CSN:s uppfattning är att utbyte inte ska ske i form av direktåtkomst utan i form av
69CSN lyfter att även Överklagandenämnden för studiestöd (ÖKS) har samma behov.
70CSN lyfter att även Överklagandenämnden för studiestöd (ÖKS) har samma behov.
279
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
elektroniskt utlämnade. Behovet omfattar att CSN ska ha möjlighet att både lämna ut uppgifter till annan myndighet eller organ och att ta emot uppgifter från annan myndighet eller organ i denna form.
Vidare har CSN framfört behov av att, i vissa fall, i den för- beredande handläggningen kunna behandla ytterligare uppgifter.71
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
CSN:s registerlagstiftning, studiestödsdatalagen med tillhörande förordning, medger inte någon generell möjlighet att lämna ut personuppgifter elektroniskt till andra myndigheter eller aktörer, förutom i de fall direktåtkomst har medgivits och i de särskilda fall som anges i 15 § studiestödsdataförordningen (2009:321).72 Bestäm- melsen utgör en uttömmande detaljreglering i de särskilt specifice- rade undantagsfall där ett elektroniskt utlämnande möjliggjorts. Det innebär att CSN endast när det särskilt medges får lämna ut person- uppgifter elektroniskt till andra myndigheter.
I
71CSN har bl.a. framfört behov av att 3 § studiestödsdataförordningen bör korrigeras på så sätt att CSN ges möjlighet att behandla uppgifter om studier i den förberedande handlägg- ningen av studiehjälpsärenden, detta eftersom CSN i dag enligt 6 kap. 10 § andra stycket studiestödsförordningen kan ålägga läroanstalter att lämna uppgift om alla elever som tagits in på utbildning som ger rätt till studiehjälp, samtidigt som CSN endast får behandla sådana uppgifter om det redan finns ett ärende om studiehjälp hos CSN.
72Jfr 10 § studiestödsdatalagen (2009:287).
73Av CSN framförda behov av uppgifter från Kriminalvården, Sametinget, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Statliga universitet och högskolor. CSN har framfört att, i vissa fall, för att i den förberedande handläggningen av studiestöd i form av studiehjälp (inklusive studiebidrag) och studiemedel kunna behandla personuppgifter som andra myndigheter och organ kan vara skyldiga att lämna till CSN utgör
280
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
Behov av uppgifter från Arbetsförmedlingen
CSN har framfört att det finns ett behov av att på begäran få del av uppgifter om studerandes inskrivning vid Arbetsförmedlingen. Uppgiften behövs för att kunna handlägga ärenden i enlighet med 2 och 3 kap. studiestödslagen och bedöma rätten till studiestöd. 74
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Uppgiften om en persons inskrivning vid Arbetsförmedlingen är sekretessreglerad i 28 kap. 11 § OSL. För att CSN ska kunna ta del av uppgiften krävs en tillämplig sekretessbrytande regel. För att säkerställa att CSN ska kunna få nödvändiga uppgifter från Arbets- förmedlingen gällande studerandes inskrivning där önskar CSN en sekretessbrytande bestämmelse som ger CSN rätt att från Arbets- förmedlingen begäran in de uppgifter som behövs för handläggning av ärenden om studiestöd.
Behov av uppgifter från Försvarsmakten
CSN har framfört att det finns ett behov av att på begäran få del av uppgifter som framgår i beslut om rätt till dagersättning i samband med tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt för den som fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer. Uppgifterna behövs bl.a. i samband med handläggning av ärenden som rör studerande som har ansökt om eller beviljats studiemedel eller studiestartsstöd.75
74Vid bedömning av om en studerande har varaktig anknytning till Sverige i enlighet med
2kap. 4 § 3 stycket och 3 kap. 4 § 3 stycket studiestödslagen (1999:1395), och därmed rätt till studiestöd får den studerande, enligt 7 § 1 Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp, räkna in tid som inskriven vid Arbets- förmedlingen.
75Enligt 3 kap. 25 § andra stycket studiestödslagen, 25 § första stycket andra meningen lagen (2017:527) om studiestartsstöd och 29 § andra stycket 1 förslaget till lag om omställnings- studiestöd får studiemedel, studiestartsstöd och omställningsstudiestöd inte lämnas eller tas emot under den tid då den studerande tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer.
281
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Uppgifter om tid då den studerande tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer är sekretessreglerade i 38 kap. 1 § punkt 4 och 5 OSL. Uppgifterna är emellertid som utgångspunkt offentliga. Enligt andra stycket gäller inte sekretess beslut i ärenden. För att säkerställa att CSN ska kunna få nödvändiga uppgifter från Försvarsmakten gällande dessa uppgifter önskar CSN en sekretessbrytande be- stämmelse som ger CSN rätt att från Försvarsmakten begära in de uppgifter som behövs för handläggning av dessa ärenden.
Behov av uppgifter från Migrationsverket
CSN har framfört att det finns ett behov av att på begäran få del av uppgifter från Migrationsverket om ansökan om uppehållstillstånd, vilken dag sådan ansökan lämnats in, på vilken grund uppehålls- tillstånd söks, vilken typ av tillstånd som sökts, när beslut om avslag vunnit laga kraft och tidsfrist för frivillig avresa samt ytterligare uppgifter som har betydelse för tillämpningen av 2 kap. och 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) eller lagen (2017:527) om studiestarts- stöd, dock inte sådana personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning (känsliga personuppgifter). Uppgifterna be- hövs för handläggning av ärenden om studiestöd och studiestarts- stöd.
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
De ytterligare uppgifter som CSN har behov av är sekretessreglerade i 37 kap. 1 § första stycket OSL och 21 kap. 5 § OSL. Beträffande beslut gäller sekretess endast för uppgifter i skälen. För att säker- ställa att CSN ska kunna få nödvändiga uppgifter från Migrations- verket gällande dessa uppgifter önskar CSN en utökad uppgifts- skyldighet i 6 kap. 13 a § studiestödsförordningen (2000:655) och i 23 § förordningen (2017:532) om studiestartsstöd.76
76CSN anser att nuvarande regleringar i 6 kap. 13 a § studiestödsförordningen och i 23 § förordningen om studiestartsstöd bör ersättas med ”Uppgifter som har betydelse för tillämpningen av 2 och 3 kap, studiestödslagen (1999:1395) eller lagen (2017:527) om studie-
282
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
CSN har framfört att studiehjälp i form av studiebidrag för studier i Sverige enligt 2 kap. 28 § studiestödsförordningen får lämnas utan ansökan. För att utländska medborgare (exempelvis ensamkommande flyktingbarn) ska kunna beviljas studiehjälp utan en ansökan krävs dock att CSN, i den förberedande handläggningen av studiehjälp, även får behandla uppgifter om uppehållstillstånd och att sådan behandling är tillåten även för andra elever än de som fyller 16 år. Bestämmelserna i 2 och 3 §§ studiestödsdataförordningen utgör hinder för behandling av personuppgift om uppehållstillstånd vid förberedande handläggning i studiehjälpsärenden.
Behov av uppgifter från Sametinget
CSN har framfört att det finns ett behov av att få del av uppgifter om statsbidrag för kortare studier i alfabetisering i samiska har beviljats från Samtinget. Uppgifterna behövs bl.a. i samband med handläggning av ärenden som rör studerande som har ansökt om eller beviljats studiemedel eller studiestartsstöd.77 Uppgifterna ska lämnas på eget initiativ av Sametinget. CSN kan inte löpande begära uppgifter om 500 000 – 600 000 studiestödstagare från Sametinget. Uppgifterna behövs bl.a. i samband med handläggning av ärenden om studiestöd och studiestartsstöd.
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Sametinget saknar uppgiftsskyldighet i förhållandet till CSN.
CSN har rätt att behandla de personuppgifter som Sametinget skickar i de fall en studerande har antagits till en utbildning som ger rätt till studiemedel eller om ett ärende om studiestöd är aktuellt hos CSN (4 § studiestödsdatalagen och 2 § studiestödsdataförord- ningen). Vilka personuppgifter som CSN får behandla i den för- beredande handläggningen av studiemedelsärenden framgår av 4 § studiestödsdataförordningen. I den bestämmelsen räknas dock inte
startsstöd, dock inte sådana personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskydds- förordning (känsliga personuppgifter)”. CSN anser att uppgiftsskyldigheten för Migrations- verket även bör innefatta en uppgiftsskyldighet gentemot ÖKS.
77Enligt 3 kap. 25 § första stycket 5 studiestödslagen, 25 § första stycket andra meningen lagen om studiestartsstöd och 29 § första stycket 4 förslaget till lag om omställningsstudiestöd får studiemedel, studiestartsstöd och omställningsstudiestöd inte lämnas eller tas emot av den som samtidigt får statsbidrag.
283
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
de aktuella personuppgifterna från Sametinget upp. Dessutom finns ingen bestämmelse som medger förberedande handläggning av studiestartsstödsärenden. Den önskade uppgiftsskyldigheten för Sametinget innebär dock att CSN kan komma att ta emot person- uppgifter innan ett ärende har aktualiserats hos CSN. Bestämmel- serna i studiestödsdataförordningen utgör ett hinder för behandling av personuppgifterna i förberedande handläggning av ärenden om studiemedel och studiestartsstöd.
Behov av uppgifter från Specialpedagogiska skolmyndigheten
CSN har framfört att det finns ett behov av att få del av uppgifter om statsbidrag för kortare studier om funktionsnedsättning, på grundskole- eller gymnasienivå som är särskilt anpassade för per- soner med funktionsnedsättning och inom kommunal vuxenut- bildning som särskild utbildning från Specialpedagogiska skol- myndigheten. Uppgifterna ska lämnas på eget initiativ av Special- pedagogiska skolmyndigheten. CSN kan inte löpande begära upp- gifter om 500
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Specialpedagogiska skolmyndigheten saknar uppgiftsskyldighet i förhållandet till CSN.
CSN har rätt att behandla de personuppgifter som Special- pedagogiska skolmyndigheten skickar i de fall en studerande har antagits till en utbildning som ger rätt till studiemedel eller om ett ärende om studiestöd är aktuellt hos CSN (4 § studiestödsdatalagen och 2 § studiestödsdataförordningen). CSN har dock framfört att vilka personuppgifter CSN får behandla i den förberedande hand- läggningen av studiemedelsärenden framgår av 4 § studiestödsdata- förordningen. I den bestämmelsen räknas inte de aktuella person-
78Enligt 3 kap. 25 § första stycket 4 studiestödslagen, 25 § första stycket andra meningen lagen om studiestartsstöd och 29 § första stycket 3 förslaget till lag om omställningsstudiestöd får studiemedel, studiestartsstöd och omställningsstudiestöd inte lämnas eller tas emot av den som samtidigt får vissa typer av statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska skol- myndigheten.
284
Ds 2022:13 |
Bilaga 1 |
uppgifterna från Specialpedagogiska skolmyndigheten upp. Dess- utom finns ingen bestämmelse som medger förberedande hand- läggning av studiestartsstödsärenden. Den önskade uppgiftsskyldig- heten för Specialpedagogiska skolmyndigheten innebär dock att CSN kan komma att ta emot personuppgifter innan ett ärende har aktualiserats hos CSN. Bestämmelserna i studiestödsdataförord- ningen utgör ett hinder för behandling av personuppgifterna i för- beredande handläggning av ärenden om studiemedel och studie- startsstöd.
Behov av uppgifter från statliga universitet och högskolor
CSN har framfört att det finns ett behov av att få del av uppgifter om att utbildningsbidrag enligt förordningen (2016:706) om utbild- ningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå har beviljats från statliga universitet och högskolor. Uppgifterna ska lämnas på eget initiativ av statliga universitet och högskolor. CSN kan inte löpande begära uppgifter om 500
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Statliga universitet och högskolor saknar uppgiftsskyldighet i för- hållandet till CSN.
Vilka personuppgifter CSN får behandla i den förberedande handläggningen av studiemedelsärenden framgår av 4 § studiestöds- dataförordningen. I den bestämmelsen räknas inte de aktuella per- sonuppgifterna från statliga universitet och högskolor upp. Den önskade uppgiftsskyldigheten för statliga universitet och högskolor innebär dock att CSN kan komma att ta emot personuppgifter innan ett ärende har aktualiserats hos CSN. Bestämmelserna i studiestöds-
79Enligt 3 kap. 25 § första stycket 6 studiestödslagen, 25 § första stycket andra meningen lagen om studiestartsstöd och 29 § första stycket 5 förslaget till lag om omställningsstudiestöd får studiemedel, studiestartsstöd och omställningsstudiestöd inte lämnas eller tas emot av den som samtidigt får utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå.
285
Bilaga 1 |
Ds 2022:13 |
dataförordningen utgör ett hinder för behandling av personupp- gifterna i förberedande handläggning av ärenden om studiemedel och studiestartsstöd.
Behov av uppgifter från Universitets- och högskolerådet (UHR)
CSN har framfört att det finns ett behov av att på begäran få del av uppgifter om en studerande har uppnått ett examensbevis, studie- bevis eller motsvarande från gymnasieskolan från Universitets- och högskolerådet (UHR). Uppgifterna behövs för bedömning av om en sökande har rätt till studiemedel med en högre bidragsdel enligt 3 kap. 9 § studiestödsförordningen (2000:655).
Vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Om de uppgifter som CSN har behov av behöver hämtas från betygsdatabasen BEDA kan uppgifterna inte lämnas ut. Uppgifterna omfattas av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL då den aktuella databasen har bedömts som särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik.80 UHR saknar uppgiftsskyldig- het i förhållandet till CSN.
80Kammarrätten i Stockholms dom den 10 oktober 2002, mål nr.
286
Ds 2022:13 |
Bilaga 2 |
Utredningens delrapport (Fi2021/02991)
FinansdepartementetFi2021/02991
Fi 2021:B
Informationsutbyte för att säkerställa beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen och för samverkan vid kontroll av arbetsplatser
-Kartläggning av behov för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor
Januari 2022
Förord
Den 20 juni 2021 beslutade chefen för Finansdepartementet, stats- rådet Magdalena Andersson, att tillsätta en utredning för att utvär- dera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi 2021:B).
Den 2 augusti 2021 fick ställföreträdande chefsjuristen Kerstin Bynander i uppdrag att biträda departementet som utredare. Som ämnessakkunniga, med uppgift att vara sekreterare och biträda i uppdraget, anställdes fr.o.m. den 14 augusti 2021 adjungerade rådet Liselotte Westerlind och fr.o.m. den 1 september 2021 sakkunnige Björn Axelsson.
Härmed överlämnas utredningens delrapport Informationsutbyte för att säkerställa beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssyste- men och för samverkan vid kontroll av arbetsplatser – Kartläggning av behov för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor.
Den andra delen av uppdraget kommer att redovisas senast den
30 juni 2022.
Stockholm i januari 2022
Kerstin Bynander
/Liselotte Westerlind
Björn Axelsson
Innehåll
2.2.2Sekretess hos myndigheter, kommuner och
|
arbetslöshetskassor.................................................. |
|
Sekretess mellan myndigheter ................................ |
||
2.3Den personliga integriteten och behandling av
2.4Närmare om uppgiftsskyldigheter mellan berörda
myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor ............... |
||
|
||
|
||
2.4.2Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan
mot viss organiserad brottslighet ........................... |
3
Fi 2021:B
2.5Särskilt om informationsöverföring av uppgifter på
individnivå i arbetsgivardeklarationen................................... |
||
Uppgifter som omfattas ......................................... |
||
2.5.2Berörda myndigheters, kommuners och
3.3.2Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU
2017:37) ................................................................... |
3.3.3Delegationen för korrekta utbetalningar från
3.3.4Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen –
3.3.5Juridik som stöd för förvaltningens
|
digitalisering (SOU 2018:25) ................................. |
|
|
||
|
|
|
|
nya coronaviruset (Ds 2020:28) ............................. |
3.3.8Om folkbokföring, samordningsnummer och
4
Fi 2021:B
4.2.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
4.3.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
4.4.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
av Skatteverket......................................................... |
4.4.3Redovisade hinder för ett effektivt och
|
||
4.5 Arbetsförmedlingen................................................................ |
||
Uppdrag och ansvarsområde .................................. |
||
4.5.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
av Arbetsförmedlingen............................................ |
4.5.3Redovisade hinder för ett effektivt och
|
||
4.6 Arbetslöshetskassorna .......................................................... |
||
4.6.2Behov av utökat informationsutbyte för
|
arbetslöshetskassorna............................................ |
|
4.7 Centrala Studiestödsnämnden ............................................. |
||
4.7.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
av CSN ................................................................... |
4.7.3Redovisade hinder för ett effektivt och
|
||
4.8 Försäkringskassan ................................................................. |
||
5
Fi 2021:B
4.8.2Försäkringskassans framförda behov av utökat
informationsutbyte ............................................... |
4.8.3Redovisade hinder för ett effektivt och
|
||
4.9 Migrationsverket .................................................................. |
||
4.9.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
av Migrationsverket .............................................. |
4.9.3Redovisade hinder för ett effektivt och
4.10 Kommuner ............................................................................ |
|
4.10.1 Uppdrag och ansvarsområde ................................ |
4.10.2Behov av utökat informationsutbyte för
4.11.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
av Pensionsmyndigheten ...................................... |
4.11.3Redovisade hinder för ett effektivt och
4.12 Inspektionen för vård och omsorg ...................................... |
|
4.12.1 Uppdrag och ansvarsområde ................................ |
4.12.2Behov av utökat informationsutbyte framfört
|
|
|
|
||
|
||
|
arbetsplatser ........................................................... |
5.1Behov av att identifiera vad som begränsar eller hindrar
informationsutbytet ............................................................. |
|
5.2 Myndighetssamverkan vid arbetslivskriminalitet ............... |
5.2.1Arbetet inom ramen för samverkansuppdraget
|
mot arbetslivskriminalitet..................................... |
|
Deltagande myndigheter ...................................... |
||
Arbetsplatsbesök i praktiken................................ |
6
Fi 2021:B
5.3Situationer när svårigheter att utbyta information
aktualiseras ............................................................................ |
5.4Närmare om myndigheternas behov av uppgifter vid
planering, genomförande och efterarbete............................ |
5.4.1Behov av uppgifter vid planering och
genomförande ........................................................ |
5.4.2Behov av uppgifter i efterarbetet av en
5.5Rättsliga begränsningar och hinder för
informationsutbyte ............................................................... |
5.5.1Skatteverkets förutsättningar att lämna ut
|
|
arbetsplatser ........................................................... |
5.5.2Arbetsmiljöverkets förutsättningar att lämna
|
|
arbetsplatser ........................................................... |
5.5.3Polismyndighetens och Ekobrottsmyndighetens förutsättningar att
|
|
kontroller av arbetsplatser .................................... |
5.5.4Arbetsförmedlingens förutsättningar att
|
|
kontroller av arbetsplatser .................................... |
5.5.5Migrationsverkets förutsättningar att lämna ut
6.2Utredningens analys av vad som hindrar eller begränsar
informationsutbytet.............................................................. |
7
Fi 2021:B
6.2.1Det finns tillämpningsproblem som begränsar
|
|
informationsutbyte ............................................... |
6.2.2Det finns tekniska hinder som begränsar de
|
|
informationsutbyte ............................................... |
6.2.3Det finns rättsliga hinder för ett effektivt och
6.3 Utredningens bedömning .................................................... |
6.3.1Fler uppgifter kan utbytas inom ramen för det
befintliga regelverket ............................................ |
6.3.2Det finns behov av författningsändringar för
|
||
6.4 Utredningens fortsatta arbete.............................................. |
||
|
||
|
författningsändringar ............................................ |
|
6.4.2Behov som identifierats men inte ryms inom
|
|
|
|
|
|
(Fi2021/02442)............................................................. |
8
1Utredningens uppdrag och arbete
1.1Utredningens uppdrag
För att säkerställa att myndigheter, kommuner och arbetslöshets- kassor har tillgång till den information om enskilda personer och företag som de behöver för att fatta korrekta beslut i fråga om ersätt- ningar från välfärdssystemen, och för att motverka arbetslivskrimi- nalitet, är utredningens uppdrag att kartlägga möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor. Utredningen ska undersöka om de möjligheter till infor- mationsutbyte som redan finns tillämpas på ett effektivt sätt, men också om det finns behov av utökade möjligheter till informations- utbyte. Utredningen ska vid sina överväganden beakta behovet av skydd för den enskildes personliga integritet.
Utredningen ska bl.a.
•göra en sammanställning av de förslag som myndigheter och utredningar tidigare har lämnat när det gäller behovet av informa- tionsutbyte för att motverka bidragsbrott, felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och arbetslivskriminalitet,
•kartlägga vilka uppgifter berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver för att säkerställa korrekta besluts- underlag för utbetalningar från välfärdssystemen,
•analysera vilket behov av informationsutbyte som berörda myn- digheter har för att kunna samverka och kontrollera arbetsplatser mer effektivt i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet och hur ett sådant informationsutbyte skulle kunna regleras,
9
Fi 2021:B
•göra en översyn av de regler som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte och bedöma om, och i så fall hur, informationsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket,
•bedöma om det finns behov av ändrade regler, avseende till exem- pel sekretess eller behandling av personuppgifter, för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte, samtidigt som behovet av skydd för den enskildes personliga integritet beaktas, och i så fall föreslå nödvändiga författnings- ändringar, samt
•ta ställning till hur uppgifter ska lämnas, till exempel genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behandling, på ett sätt som säkerställer ett bibehållet skydd för den personliga integriteten, och vid behov lämna författningsförslag som möjlig- gör detta.
I den här delrapporten redovisas de delar av uppdraget som utgör en sammanställning, kartläggning och översyn. Uppdragets övriga delar redovisas senast den 30 juni 2022.
1.2Utredningens arbete
Utredningens arbete med att bedöma hur informationsutbytet fungerar och vilka behov av utökat informationsutbyte som finns handlar till stor del om att kartlägga berörda myndigheters, kom- muners och arbetslöshetskassors uppfattning om behovet av utökat informationsutbyte. För att komplettera myndigheternas tidigare inlämnade underlag i form av myndighetsrapporter, särskilda skri- velser och andra utredningar och för att fördjupa bilden av hur informationsutbytet fungerar i dag samt vilka behov som finns har utredningen haft kontakt med företrädare för de berörda myndig- heterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna.
Möten har genomförts med de utbetalande myndigheterna Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäk- ringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten. Möten har också genomförts med Sveriges
10
Fi 2021:B
muner och regioner (SKR). Vidare har möten genomförts med Skatteverket och Bolagsverket. Utredningen har också träffat Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Inspektionen för vård och omsorg. Mötena har genomförts i syfte att ge berörda aktörer en möjlighet att framföra synpunkter på nuvarande förut- sättningar för informationsutbyte samt redovisa eventuella behov och förslag till utökat informationsutbyte mellan berörda myndig- heter, kommuner och arbetslöshetskassor.
För att särskilt fånga upp frågor som rör informationsutbyte för att motverka arbetslivskriminalitet har utredningen också träffat Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten. Vid sidan av ovanstående kontakter har utredningen deltagit vid myndighetsöverskridande samverkansmöten med Stora bransch- gruppen1 och träffat representanter som arbetat med informations- utbytesfrågor inom
1.3Promemorians disposition
Promemorian är indelad i sex kapitel. I kapitel 2 redovisas över- siktligt de regelverk med betydelse för berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte. I kapi- tel 3 finns en sammanställning av de förslag som myndigheter och utredningar tidigare har lämnat när det gäller behovet av infor- mationsutbyte för att motverka bidragsbrott, felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och arbetslivskriminalitet. En del av förslagen som finns med i sammanställningen har genomförts medan andra inte har lett till åtgärder. I kapitel 4 finns en beskrivning av vad
1Stora branschgruppen innehåller representanter från arbetstagar- och arbetsgivarorganisa- tioner, bransch- och intresseorganisationer samt myndigheter. Den arbetar för lösningar som ska leda till ökad konkurrensneutralitet mellan företag i Sverige.
2Initiativet MUR står för Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter, där
18olika myndigheter deltar i ett arbete mot missbruk och brott i välfärdssystemen.
3eSam är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan myndigheter och SKR som bildades 2015 när
11
Fi 2021:B
myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna framfört inom ramen för utredningens arbete avseende kvarstående behov av ytterligare uppgifter och utökat informationsutbyte. Motsvarande beskrivning av myndigheternas redovisade behov för att mer effektivt kunna samverka och kontrollera arbetsplatser finns i kapitel 5. I kapitel 6 följer utredningens bedömning om informa- tionsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag, inom ramen för det befintliga regelverket, och om det finns behov av författnings- ändringar samt en beskrivning av utredningens fortsatta arbete.
12
2Regler som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte
2.1Om informationsutbyte
Välfärdssystemen är till stor del beroende av att uppgifter som påverkar riktigheten i beslut om utbetalning och som förvaras av andra än den myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som fattar beslutet, kan utbytas. Utbyte av uppgifter kan därför vara en förutsättning för att den beslutande myndigheten ska kunna få det underlag som behövs för att kunna fatta korrekta beslut i ärenden. Informationsutbytet kan också bidra till att förenkla för den enskilde.
Myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor samarbetar för att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar. Detta samarbete och berörda aktörers interna arbete med att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar har pågått under flera år och kommer till uttryck i form av kontroller samt genom informationsinsatser och andra förebyggande åtgärder. Skyldigheten för myndigheter att samarbeta och bistå varandra framgår av flera lagar och förordningar. I förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, anges att en myn- dighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter (8 §). I myndighetsförordningen (2007:515) anges att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet (6 §).
13
Fi 2021:B
För att uppgifter ska få utbytas krävs att informationsutbytet sker i enlighet med gällande regelverk om sekretess och skydd för den personliga integriteten.
2.2Offentlighet och sekretess
2.2.1Allmänt om sekretessregleringen
Den rättsliga regleringen om sekretess finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Lagens tillämpnings- område omfattar de organ som liksom i regeringsformen (1974:152), förkortad RF, och tryckfrihetsförordningen (1949:105), förkortad TF, ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisa- tionen. Därutöver har tillämpningsområdet för offentlighets- och sekretesslagen på det statliga och kommunala området utvidgats genom att vissa organ jämställs med myndighet (se 2 kap.
I OSL finns bestämmelser som reglerar begränsningarna av rätten att ta del av allmänna handlingar och den tystnadsplikt som gäller i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en allmän hand- ling eller genom att uppgifter röjs muntligt eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess råder mot enskilda och mot andra myn- digheter samt mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndig- heter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekretessen är normalt sett reglerad för ett avgränsat tillämpningsområde och gäller vanligtvis för vissa angivna uppgifter, i en viss typ av ärenden, i en viss typ av verk- samhet eller hos en viss myndighet.
Möjligheten att utbyta uppgifter utgör emellertid en viktig förut- sättning för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppdrag och för en fungerande samverkan mellan myndigheter i övrigt. Det är därför nödvändigt att vissa sekretessbelagda uppgifter kan utbytas.4 På begäran av en annan myndighet ska en myndighet lämna en uppgift som den förfogar över såvida inte uppgiften är sekretess- belagd eller om det hindrar arbetets behöriga gång (6 kap. 5 § OSL).
4Prop. 1979/80:2 Med förslag till sekretesslag m.m. Del A, s. 89.
14
Fi 2021:B
2.2.2Sekretess hos myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor
Offentlighetsprincipen, som framför allt handlar om rätten att ta del av allmänna handlingar, genomsyrar all offentlig verksamhet. Rätten att ta del av allmänna handlingar får bara begränsas om det krävs med hänsyn till sju särskilt angivna intressen. De sju är de s.k. sekretess- grunderna, vilka anges i 2 kap. 2 § TF. De sekretessgrunder som nu är av intresse är myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn och intresset av att förebygga eller beivra brott och skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga bygg- stenar som anger förutsättningarna för bestämmelsens tillämplighet. Dessa är sekretessens föremål, räckvidd och styrka.
Sekretessens föremål beskriver för vilken typ av uppgift sekretess gäller. Sekretessens föremål anges i OSL genom ordet uppgift till- sammans med en mer eller mindre långtgående precisering av upp- giftens art som t.ex. uppgift om hälsotillstånd.
Sekretessens räckvidd anger var i den offentliga verksamheten bestämmelsen ska tillämpas. De flesta sekretessbestämmelser har en begränsad räckvidd på så sätt att sekretess för uppgiften anses gälla hos en viss myndighet eller inom en viss verksamhet. Det finns dock sekretessbestämmelser som gäller inom hela den offentliga förvalt- ningen.
Sekretessen begränsas också i de flesta fall av ett skaderekvisit, som anger sekretessens styrka. Det syftar till att sekretessen inte ska bli mer långtgående än vad som är absolut nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Det förekommer i huvud- sak två slags skaderekvisit, ett rakt och ett omvänt skaderekvisit. Det raka innebär att sekretess föreligger om det kan antas att en viss skada eller ett visst men uppkommer om uppgiften röjs, vilket inne- bär en svag sekretess. Presumtionen för det raka skaderekvisitet är att offentlighet råder för uppgifterna. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller däremot att sekretess föreligger om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan skada eller men. Bestämmelser med ett omvänt skaderekvisit innebär en starkare sekretess och presumtionen är i stället att sekretess föreligger för uppgifterna. Om en sekretess- bestämmelse saknar skaderekvisit är sekretessen absolut. Sådana bestämmelser har alltså starkast sekretess. Sekretessens styrka kan
15
Fi 2021:B
också påverkas av om skaderekvisitet är formulerat med ett krav på avsevärd skada eller betydande men för att en uppgift ska omfattas av sekretess, dvs. ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit. Ett kvali- ficerat rakt skaderekvisit innebär en extra stark presumtion för att uppgifterna är offentliga.
Nedan redovisas de för berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor mest centrala bestämmelserna om sekretess som är av intresse för utredningen. Bestämmelser som reglerar sekretess till skydd för uppgift om enskildas personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer, dvs. med obegränsad räckvidd, har samlats i 21 kap. OSL.5 Även om myndigheterna också ska tillämpa sådana bestämmelser behandlas de inte närmare nedan.
Arbetsförmedlingen
Sekretess för uppgifter hos Arbetsförmedlingen regleras i 28 kap. 11– 12 a §§ OSL. Av 11 § framgår bl.a. att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i ärende om arbetsför- medling eller hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretess gäller dock inte beslut i ett ärende.
Sekretess gäller vidare enligt 12 § i ärende om arbetsförmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada. Sekretessen gäller inte beslut om stöd i ärende enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. Enligt 12 a § gäller också sekre- tess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden när upp- giften förekommer i ärende om etableringsinsatser och i ärende om ersättning som kan lämnas för deltagande i etableringsinsatser, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
5Det finns även andra bestämmelser som gäller för flera myndigheter som inte behandlas närmare här, exempelvis sekretess för anbud vid upphandling (19 kap. 3 § OSL) och sekretess till skydd för enskild i personaladministrativ verksamhet (39 kap. OSL).
16
Fi 2021:B
Arbetslöshetskassor
Arbetslöshetskassornas verksamhet ska vid tillämpningen av OSL jämställas med myndigheter vid prövning av ärenden om arbetslös- hetsersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (2 kap. 4 § OSL, jfr bilaga). För arbetslöshetskassorna gäller, enligt 28 kap. 13 § OSL, sekretess för uppgift om enskildas personliga förhållanden i ärenden om arbetslöshetsförsäkring enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i ärenden om med- lemsavgift för arbetslös medlem. Sekretess gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs. Sekretess gäller även för beslut i ärenden.
Arbetsmiljöverket
I Arbetsmiljöverkets verksamhet gäller sekretess till skydd för enskilda främst enligt 28 kap. 14 och 15 §§ OSL. Sekretess gäller enligt 14 § för uppgifter om enskildas hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Detta innebär att huvudregeln är att uppgifterna är offentliga. Hos myndigheten gäller sekretess också för arbets- tagares anmälan i ärenden om arbetarskydd. I dessa fall är dock sek- retessen absolut. Av 15 § framgår att sekretess gäller i ärende enligt lagstiftningen om arbetsmiljön, om reglering av arbetstid eller om arbetstillstånd för utlänning för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Även i dessa fall är alltså huvudregeln att uppgifterna är offentliga.
Bolagsverket
I stort sett alla uppgifter som skickas in och registreras i Bolags- verkets register är offentliga. Det finns emellertid uppgifter som kan omfattas av sekretess. Det gäller t.ex. vissa uppgifter i verksamhet som består i tillståndsgivning (30 kap. 23 § OSL, jfr 9 § offentlig- hets- och sekretessförordningen [2009:641]), uppgift om en regi- strerad inteckningsbrevshavare (31 kap. 8 § OSL) och vissa upp- gifter i mål eller ärende om varu- eller näringskännetecken, exempel-
17
Fi 2021:B
vis vid ansökningar om företagsnamn eller administrativ hävning hos Bolagsverket (31 kap. 22 a § OSL).6
CSN
Bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i CSN:s verk- samhet finns i 28 kap. 9 § OSL. Sekretess gäller i ärende om studie- stöd och i ärende hos CSN om körkortslån samt lån till hem- utrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I andra ärenden än sådana om studiestöd under sjukdom gäller sekretessen inte beslut i ärenden.
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten
I 28 kap.
6I SOU 2021:18 Bolags rörlighet över gränserna lämnas förslag på en ny sekretessbestämmelse;
31kap. 25 a § OSL gällande gränsöverskridande associationsrättsliga förfaranden (s. 183).
18
Fi 2021:B
Inspektionen för vård och omsorg
Det finns inget eget kapitel i OSL som reglerar sekretess för den verksamhet Inspektionen för vård och omsorg bedriver. Av 11 kap. 1 § OSL framgår att om en myndighet i en verksamhet som avser tillsyn från en annan myndighet får en sekretessbelagd uppgift, blir sekretessbestämmelsen tillämplig hos den mottagande myndig- heten. Den sekretess som gäller hos en myndighet som tillsynen utövas över kommer alltså alltjämt att gälla för sekretessbelagda upp- gifter som lämnas till Inspektionen för vård och omsorg, med undantag för uppgifter som förekommer i beslut hos myndigheten (11 kap. 1 § andra stycket OSL)7. Bestämmelsen ska emellertid inte alltid tillämpas. Finns en annan primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse som är tillämplig hos Inspektionen för vård och omsorg är det den sekretessbestämmelsen som ska tilläm- pas (11 kap. 8 § OSL).
I 25 kap. OSL regleras sekretess till skydd för enskild i verk- samhet som avser hälso- och sjukvård, m.m. Av 25 kap. 1 § OSL framgår att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men av att uppgifterna lämnas ut. Samma sekretess gäller i samband med tillsyn över verksamhet som bedriver sådan verksamhet (25 kap. 3 § OSL). Av 25 kap. 10 § OSL framgår att vissa beslut är undantagna sekretess.
Enligt 25 kap. 8 § första stycket OSL gäller sekretess hos bl.a. Inspektionen för vård och omsorg för uppgift om en enskilds hälso- tillstånd eller andra personliga förhållanden i ärenden om klagomål mot hälso- och sjukvården eller dess personal enligt 7 kap. patient- säkerhetslagen (2010:659), om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller bara för uppgift i anmälningar och huvudregeln är att uppgifterna är offentliga. För uppgifter i övriga handlingar gäller sekretessregleringen i 25 kap. 3 § OSL.
Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess med ett omvänt skade- rekvisit för enskilds personliga förhållanden för flera uppgifter inom
7Sekretessbestämmelser som regelmässigt tillämpas av Inspektionen för vård och omsorg är
27kap. 1 § OSL (uppgifter från Skatteverkets beskattningsverksamhet), 34 kap.
19
Fi 2021:B
socialtjänsten. Av tredje stycket 1 samma bestämmelse framgår att den även ska tillämpas hos Inspektionen för vård och omsorg.
Av 30 kap. 23 § OSL framgår att sekretess med ett rakt skade- rekvisit gäller för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden m.m. vid tillståndsgivning och tillsyn i fråga om näringslivet.
Migrationsverket
Dagersättning är en form av bistånd som kan beviljas asylsökande enligt bestämmelserna i lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. I ärende om bistånd åt asylsökande och andra utlän- ningar gäller enligt 26 kap. 1 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Av 37 kap. 1 § OSL framgår vidare att utöver vad som gäller i
21 kap. 5 § OSL (utlännings säkerhet i vissa fall) gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgifter om enskildas personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Även uppgifter om utlänningens ekonomiska omständigheter av personlig natur kan skyddas. Med verksamhet för kontroll avses såväl förvaltnings- ärenden om t.ex. uppehållstillstånd, arbetstillstånd och avvisning eller utvisning som kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn.
För uppgift i en anmälan eller utsaga av en enskild är sekretessen svagare och gäller endast om det kan antas att fara uppkommer för att den som lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Som huvudregel gäller sekretess inte för myndighetens beslut i ett ärende, men skälen kan hållas hemliga.
Kommuner
Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd
20
Fi 2021:B
åt asylsökande och andra utlänningar samt verksamhet enligt lag- stiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Kronofogdemyndigheten
Bestämmelser om sekretess till skydd för enskild vid utsökning och indrivning, skuldsanering, m.m. finns i 34 kap. OSL. I mål eller ärende om utsökning och indrivning samt i verksamhet enligt lagen (2014:836) om näringsförbud finns i 34 kap. 1 § OSL ett skydd för en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Sekretess gäller enligt 34 kap. 1 § OSL inte uppgift om förpliktelse som avses med den sökta verkställigheten i pågående mål eller beslut.8 Det innebär att uppgifter om t.ex. en avhysning eller annan handräck- ning, en fordrings storlek eller det belopp som ska drivas in häri- genom alltid blir offentliga. Bestämmelser gällande sekretess för uppgifter i ärenden om skuldsanering finns i 34 kap. 6 § OSL. Vid tillsyn i konkurs tillämpas bestämmelser om sekretess enligt 34 kap.
Skatteverket
I Skatteverkets beskattningsverksamhet skyddas uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden främst av sekre- tessbestämmelserna i 27 kap.
8Enligt 34 kap. 2 § OSL gäller motsvarande förutsättningar hos de myndigheter som har direktåtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen enligt lagen (2001:184) om behand- ling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet för uppgift om en enskilds person- liga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen.
21
Fi 2021:B
Sekretess till skydd för enskild inom Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet regleras i 22 kap. OSL. I 1 § första stycket stadgas att sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträck- ning som regeringen föreskriver, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon till denne närstående person lider men om uppgiften röjs. Sekretessen omfattar uppgifter i verksamhet som avser registrering av befolk- ningen i exempelvis Statens personadressregister (SPAR), Försäk- ringskassans register och SCB:s register över totalbefolkningen (RTB), Polismyndighetens passregister, Skatteverkets databas över identitetskort för folkbokförda i Sverige och Statens tjänste- pensionsverks pensionsregister. Utöver sekretess som gäller till skydd för enskilda finns sekretessbestämmelser till skydd för Skatte- verkets kontrollverksamhet i 17 kap. 1 och 2 §§ OSL.
Uppgifter i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet skyddas av bestämmelser som gäller för brottsbekämpande myndigheter (se nedan).
Brottsbekämpande myndigheter
Sekretessbestämmelser till skydd för enskilda i verksamhet som syf- tar till att förebygga eller beivra brott återfinns framför allt i 35 kap. OSL. Enligt 1 § gäller sekretess för uppgift om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i ett antal uppräknade situationer. En sådan situation är när uppgiften förekommer i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Det gäller även situationer då uppgiften förekommer i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott. Det gäller vidare då uppgiften förekommer i angelägenhet som avser säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585). Därutöver gäller det situa- tioner då uppgiften förekommer i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller verkställa
22
Fi 2021:B
uppbörd och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen. Slutligen gäller det situationer då uppgiften finns i olika register.9
Bestämmelser till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott finns i 18 kap. OSL. Av 18 kap 1 § framgår att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretessbestäm- melsen gäller även för uppgifter som hänför sig till verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde eller annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen. Av 18 kap. 2 § OSL framgår att sekretess också gäller för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet som bedrivs bl.a. av Polismyndigheten, Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, Tullverket och Kust- bevakningen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas.
Sekretessen i 18 kap.
2.2.3Sekretess mellan myndigheter
Före införandet av den numera upphävda sekretesslagen (1980:100) var inte sekretessen mellan myndigheter närmare reglerad. I propositionen med förslag till sekretesslag anfördes att ett allt större intresse under senare år koncentrerats till frågan om skyddet gente- mot myndigheter för sekretessbelagd information om enskilda.11 Ett
9Register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister, register som förs av Skatte- verket enligt lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, särskilt ärende- register över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registre- ring som avses i 5 kap 1 § OSL och register som förs av Tullverket enligt lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller som annars behandlas där med stöd av samma lag.
10Prop. 1979/80:2 del A, s. 140.
11Prop. 1979/80:2 del A, s. 90.
23
Fi 2021:B
fullgott integritetsskydd för information hos en myndighet om enskilda ansågs i princip ställa krav på att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats. Närmast avsågs sådana situationer där uppgifter hos en annan myndighet kan ligga till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Om ett större antal tjänstemän får kunskap om känsliga förhållanden så kan det i sig upplevas som menligt av den som uppgiften rör menade reger- ingen. Starka skäl ansågs därför tala för att sekretessens räckvidd inom en myndighet och mellan myndigheterna skulle regleras så långt detta var möjligt.
I propositionen erinrades också om den i och för sig självklara principen att alla myndigheter är skyldiga att samarbeta med och bistå varandra i den utsträckning som kan ske. Det lyftes fram att utbyte av information mellan myndigheterna är ett utomordentligt viktigt led i detta samarbete och att sekretessregleringen kan ha en hämmande inverkan på samarbetet. Sekretesslagen skulle därför inte hindra myndigheter från att utväxla information i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar måste ges företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut.12
Mot bakgrund av detta infördes därför ett antal bestämmelser som bröt sekretessen och möjliggjorde att myndigheter och olika verksamhetsgrenar inom myndigheter kunde lämna information till varandra.
OSL som trädde i kraft den 30 juni 2009 utgjorde i huvudsak en omarbetning av den tidigare sekretesslagen i syfte att göra regle- ringen mer lättförståelig och lättillämpad.13 Omarbetningen innebar inte några förändringar avseende att sekretess gäller mellan myndig- heter.
2.2.4Sekretessbrytande bestämmelser
I 10 kap. OSL finns sekretessbrytande bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter under vissa förutsättningar läm- nas ut till andra myndigheter. De bestämmelser som är mest centrala för att utbyta uppgifter som behövs för att fatta korrekta beslut i
12Prop. 1979/80:2 Del A, s.
13Prop. 2008/09:150 Offentlighets- och sekretesslag, bet. 2008/09:KU24, rskr. 2008/09:237.
24
Fi 2021:B
fråga om ersättningar från välfärdssystemen finns i 10 kap. 2 §, 27 §och 28 § OSL. Vad avser informationsutbyte för att motverka arbetslivskriminalitet så har även de sekretessbrytande bestämmel- serna som rör misstankar om begångna brott i 10 kap. 23 § och 24 § OSL stor betydelse.
Det finns också generella sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör utlämnande av uppgifter till såväl enskilda som myndig- heter. Bland dessa kan nämnas att av 10 kap. 1 § OSL framgår att sekretess till skydd för en enskild, med vissa begränsningar, inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myn- dighet, om den enskilde samtycker till det.
Nödvändigt uppgiftsutlämnande
Enligt 10 kap. 2 § OSL hindrar inte sekretess att en myndighet läm- nar ut uppgift om det är nödvändigt för att den utlämnande myn- digheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL ska tolkas restriktivt och avsikten är inte att man enbart av effektivitetsskäl ska kunna bryta sekretessen. Sekretessen får brytas endast i de fall, då det är en nödvändig förutsättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut för att en annan myndighet ska kunna fullgöra de uppgifter som åligger den.14
Generalklausulen
I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen som innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har före- träde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Syftet med generalklausulens är att den ska utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Skälet vid införandet av bestämmelsen var att sekretesslagstiftningen inte får hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligt gängse värderingar måste ges företräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut.15
14Prop. 1979/80:2 del A, s. 465 och prop. 2008/09:150, s. 368.
15Prop. 1979/80:2 Del A, s. 91.
25
Fi 2021:B
En förutsättning för att generalklausulen ska vara tillämplig är att det inte finns en specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga i annan lag eller förordning. Generalklausulen är alltså subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och ska inte tillämpas i ett fall där någon annan sekretessbrytande bestämmelse kan tillämpas. Har det t.ex. föreskrivits att en viss myndighet kan ta del av vissa sekretessbelagda uppgifter hos en annan myndighet genom angivna villkor är det inte aktuellt att lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen om de angivna villkoren inte är uppfyllda.16
Viss sekretess kan inte brytas med stöd av generalklausulen
Generalklausulen är i regel tillämplig vid uppgiftslämnande mellan såväl olika myndigheter som olika självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet. Det finns emellertid viss sekretess som har ansetts så pass viktig att upprätthålla gentemot andra myndigheter att den har undantagits från generalklausulens tillämp- ningsområde. Bestämmelsen i 10 kap. 27 § OSL gäller därför inte på alla områden, t.ex. bryter den inte sekretess som gäller för uppgifter inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.17
Generalklausulen kan användas på den utlämnande myndighetens initiativ
En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen. Det krävs således inte att det finns en uttrycklig begäran från en annan myndighet.18
Intresseavvägningen
Det är den förvarande myndigheten, dvs. den myndighet där upp- gifterna finns, som ska pröva om förutsättningar för utlämnande föreligger. Vid intresseavvägningen ska hänsyn bl.a. tas till i vilken utsträckning uppgiften är skyddad hos den mottagande myndig-
16Prop. 1979/80:2 Del A, s. 328.
17Prop. 1979/80:2 Del A, s. 328.
18Prop. 1979/80:2 Del A, s. 327.
26
Fi 2021:B
heten.19 Bestämmelsen ger särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med, som det uttrycks i proposi- tionen, ”samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompe- tensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna”.20 Exempel på myndigheter som har närbesläktade funktioner är Skatteverkets beskattningsverksamhet och Kronofog- dens indrivning av skatter och avgifter.
Inget absolut hinder för rutinmässigt utlämnande av uppgifter
Enligt förarbetena föreligger inte något hinder mot att utbyte av uppgifter sker rutinmässigt mellan myndigheter och mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Generalklausulen bygger emellertid på att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte av sekretessbelagda uppgifter i regel ska vara särskilt författningsreglerat. I de undan- tagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreg- lerat men likväl kan anses tillräckligt motiverat ska intresseavväg- ningen enligt generalklausulen ske på förhand och den behöver inte avse prövning av individuella fall. Bedömningen kan därvid göras på ett sätt som liknar den som ska ske i fråga om utlämnande vid en begäran att få ta del av uppgifter om väldigt många personer ur ett register (ett s.k. massuttag). Man ska vid prövningen av en utläm- nandefråga väga den mottagande myndighetens behov av upp- gifterna mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodo- ser.21
Regeringen har i samband med senare författningsändringar gjort bedömningen att det ofta inte är lämpligt att ett omfattande utläm- nande av sekretessbelagda uppgifter sker enbart med stöd av den sekretessbrytande generalklausulen.22
19Prop. 1979/80:2 Del A, s. 91.
20Prop. 1979/80:2 Del A, s.
21Prop. 1979/80:2 Del A, s. 327.
22Se t.ex, prop. 2015/16:65 Utlänningslag, s. 94 och prop. 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen, s. 126.
27
Fi 2021:B
Uppgiftsskyldighet
Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det finns en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Sekretessbrytande uppgiftsskyldig- heter bygger som utgångspunkt på överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myndigheten och huruvida den mottagande myndighetens behov generellt sett kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen skyddar. Bestäm- melser om uppgiftsskyldighet mellan myndigheter är alltså ett sätt för lagstiftaren att reglera ett ofta förekommande informations- utbyte och att tillförsäkra en verksamhet de uppgifter som behövs i den mottagande myndighetens verksamhet. Om en myndighet enligt lag eller förordning är skyldig att lämna uppgifter till en annan myndighet bryts sålunda sekretesskyddet med stöd av 10 kap. 28 § OSL.23
Det är inte nödvändigt att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med tanke på att uppgifterna ska vara sekretess- belagda. Däremot krävs att bestämmelsen uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan:
1.ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag,
2.gälla en viss myndighets rätt att ta del av uppgifter i allmänhet, eller
3.avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndig- heter information.24
Sekretessen bryts endast om det rör sig om en skyldighet att lämna uppgifter, dvs. att en uppgift ska och inte bara får lämnas ut. En allmän bestämmelse om serviceskyldighet eller reglerna i 6 kap. 5 § OSL och 8 § FL är alltså inte tillräckliga för att 10 kap. 28 § OSL ska bli tillämplig.
23Det finns bestämmelser som anger att 10 kap. 28 § första stycket OSL inte ska tillämpas i vissa fall. Det gäller bl.a. uppgifter som erhållits genom internationella avtal och som är sekretessbelagda enligt 15 kap. 1 a §, 27 kap. 5 § eller 34 kap. 4 § OSL.
24Prop. 1979/80:2 Del A, s. 322.
28
Fi 2021:B
2.3Den personliga integriteten och behandling av personuppgifter
2.3.1Den personliga integriteten
Någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet finns inte i svensk rätt.25 I 1 kap. 2 § RF förskrivs att det allmänna ska värna den enskildes privatliv. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhål- landen. Enligt 2 kap. 20 § RF får skyddet för intrånget emellertid begränsas. Begränsningen ska då, med några få undantag, ske genom lag. Begränsningarna får enligt 2 kap. 21 § RF emellertid endast ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
Den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som svensk lag. Rättigheterna är också grundlagsskyddade enligt 2 kap. 19 § RF. Av konventionen framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landet eko- nomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa och moral eller för andra personers fri- och rättigheter (artikel 8).
I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
25Se bl.a. prop. 2009/08:80 En reformerad grundlag, s. 175.
29
Fi 2021:B
2.3.2Dataskyddsregler
Sedan 2018 utgör EU:s dataskyddsförordning26 (GDPR) grunden för den generella personuppgiftsbehandlingen inom EU. Syftet med förordningen är dels att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, dels att säkerställa ett fritt flöde av personuppgifter inom unionen.
Förordningens bestämmelser ska tillämpas av enskilda, myndig- heter och domstolar som om de vore nationella författningsbestäm- melser.27 Förordningen har alltså allmän giltighet och är i alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Dataskyddsför- ordningen innehåller emellertid många bestämmelser som förut- sätter eller ger utrymme för kompletterande bestämmelser av olika slag. I Sverige kompletteras dataskyddsförordningen av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt av de registerförfattningar som i stor utsträckning reglerar svenska myndigheters personuppgiftsbehandling.
Det materiella tillämpningsområdet för dataskyddsförordningen omfattar, med vissa undantag, sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt annan behand- ling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1). Förordningen reglerar alltså automatiserad behandling av personuppgifter. Regleringen omfattar uppgifter om fysiska personer som är i livet. Regleringen omfattar inte behandling av uppgifter om juridiska personer. Dataskyddsförordningen gäller inte heller för sådan personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsdirektivets28 tillämpningsområde (artikel 2.2 d29).
26Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.
27Se artikel 288 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
28Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (dataskyddsdirektivet). I svensk rätt har dataskyddsdirektivet införlivats genom brottsdatalagen (2018:1177).
29I artikel 2 framgår fler undantag från dataskyddsförordningens tillämpningsområde.
30
Fi 2021:B
Grundläggande principer för personuppgiftsbehandling
Dataskyddsförordningen innehåller ett antal grundläggande krav som gäller för personuppgiftsbehandling. All personuppgiftsbe- handling som personuppgiftsansvarig gör måste alltid uppfylla de grundläggande principerna i artikel 5.1. Principerna innebär bl.a. att en personuppgiftsansvarig måste ha stöd i dataskyddsförordningen för att få behandla personuppgifter (laglighet), att endast person- uppgifter för specifika, särskilt angivna och berättigade ändamål (ändamålsbegränsning) får samlas in och att inte fler personupp- gifter än vad som behövs för ändamålen ska behandlas (uppgifts- minimering). Därutöver ställs också krav på att den personuppgifts- ansvarige säkerställer att personuppgifterna är korrekta, raderas när de inte längre behövs och skyddas på erforderligt sätt. Det ska också vara klart och tydligt för de registrerade hur uppgifterna behandlas, varvid information om detta måste lämnas till de registrerade.
Att personuppgiftsbehandlingen ska vara laglig innebär att det måste finnas en rättslig grund för varje behandling av personupp- gifter. Vilka de rättsliga grunderna är framgår av artikel 6. Artik- larna 5 och 6 i dataskyddsförordningen är alltså grundläggande och ska läsas tillsammans. Skillnaden mellan artiklarna är att artikel 6 reglerar om personuppgifterna får behandlas, medan artikel 5 handlar om hur de får behandlas. Det innebär att någon av de rättsliga grunderna i artikel 6 måste vara tillämplig, samtidigt som samtliga principer i artikel 5 ska följas.
Laglighet och rättslig grund
För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig måste den alltså vila på åtminstone någon av de rättsliga grunder som framgår av artikel 6.1
För de utlämnande myndigheterna, kommunerna och arbetslös- hetskassornas del är främst artikel 6.1 c aktuell. Enligt artikeln ska behandlingen vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvariga. En myndighet, en kommun eller en arbetslöshetskassa fullgör en rättslig förpliktelse t.ex. när
31
Fi 2021:B
den lämnar ut uppgift ur en allmän handling i enlighet med 6 kap. 4 § OSL eller när den på begäran av en annan myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa lämnar ut en uppgift som den förfogar över i enlighet med 6 kap. 5 § OSL. Bestämmelserna i OSL om utlämnande av uppgifter är alltså en sådan rättslig förpliktelse som gör att de får behandla de personuppgifter som är nödvändiga för att lämna ut uppgifterna.
För den mottagande myndigheten, kommunen eller arbetslös- hetskassans del är främst artikel 6.1 e av intresse. Enligt denna artikel ska behandlingen vara nödvändig för att fullgöra en uppgift av all- mänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsskyldiges myn- dighetsutövning. Av förarbetena till dataskyddslagen framgår att alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse. Därav följer att den verksamhet som en statlig eller kommunal myndighet bedriver, inom ramen för sin befogenhet, är av allmänt intresse. Den rättsliga grunden i artikel 6.1 e bör därmed vanligen tillämpas av myndig- heter, även utanför området för myndighetsutövning. Detta ute- sluter dock inte att också andra rättsliga grunder samtidigt kan vara tillämpliga i vissa situationer.30 Av förarbetena framgår vidare att de privata organ som enligt OSL omfattas av offentlighetsprincipen genom att de antingen anförtrotts förvaltningsuppgifter som rör myndighetsutövning eller att organets verksamhet helt eller delvis finansieras med allmänna medel, i motsvarande utsträckning måste anses utföra uppgifter av allmänt intresse i den mening som avses i dataskyddsförordningen.31
I artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen anges att den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. För behandling som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse (artikel 6.1 e) måste det därför även finnas ett annat stöd i rättsordningen än det som ges i dataskyddsförordningen.32 I artikel
6.3andra stycket anges att syftet med behandlingen enligt artikel 6.1 c ska fastställas i den rättsliga grunden. Vad gäller behandling som
30Prop. 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s.
31Jfr prop. 2017/18:105, s.
32Prop. 2017/18:105, s. 49.
32
Fi 2021:B
sker i myndighetsutövning och för att utföra uppgifter av allmänt intresse (artikel 6.1 e) anges i stället att syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra uppgiften eller myndighetsutöv- ningen. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska dessutom uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.
Närmare om begreppet nödvändig
Begreppet nödvändig i artikel 6 dataskyddsförordningen har i detta sammanhang en mindre strikt betydelse än vad som normalt kan anses ligga i ordet. En behandling ska enligt dataskyddsförordningen ses som nödvändig t.ex. om den bidrar till att effektivisera tillämp- ningen av relevanta bestämmelser. Även om exempelvis en uppgift av allmänt intresse skulle kunna utföras utan att personuppgifter behandlas på ett visst sätt, kan behandlingen anses vara nödvändig och därmed tillåten enligt artikel 6, om behandlingen leder till effek- tivitetsvinster.33 Det kan vidare anses vara nödvändigt att mer eller mindre regelmässigt använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla personuppgifter på automatisk väg, eftersom en manuell informationshantering inte utgör ett realistiskt alternativ för vare sig myndigheter eller företag.34
Ändamålsbegränsning - finalitetsprincipen
Utöver det grundläggande kravet på att all behandling måste vara laglig, i betydelsen att någon av de rättsliga grunder som anges i artikel
6.1i dataskyddsförordningen är tillämplig, omfattas varje behandling av personuppgifter också av andra krav. I artikel 5.1 b anges att personuppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (finalitetsprincipen). Ett tydligt an- givet ändamål är som regel en förutsättning för att man ska kunna bedöma om en viss behandling är laglig, dvs. om den är nödvändig i något av de sammanhang som räknas upp i artikel 6.1
33Prop. 2017/18:105, s.
34Prop. 2017/18:105, s. 46.
33
Fi 2021:B
liga är en ny behandling av insamlade uppgifter bara tillåten om det finns en bestämmelse i unionsrätten eller den nationella lagstiftningen som utgör ett undantag från finalitetsprincipen. Det ställs dock vissa krav på en sådan bestämmelses syfte och utformning. Syftet ska vara att säkerställa särskilda allmänna intressen och bestämmelsen ska vara utformad med respekt för de grundläggande rättigheterna och vara en nödvändig och proportionell åtgärd för säkerställandet av dessa all- männa intressen.35 Det kan t.ex. gälla uppgiftsskyldigheter.
2.3.3Myndigheternas registerlagar
Dataskyddsförordningen kompletteras av dataskyddslagen. Dataskydds- lagen är subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser i annan lag eller i förordning. Sådana avvikande bestämmelser finns i en rad registerförfattningar, som reglerar behandling av personuppgifter i en viss verksamhet eller hos en viss myndighet. Syftet med register- författningarna är att anpassa lagstiftningen till de behov som finns inom olika verksamhetsområden och samtidigt som behovet av skydd för enskildas integritet beaktas.
Särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter som finns för myndigheter och kommuner redovisas i nedanstående tabell. Sammanställningen nedan är inte uttömmande utan redovisar de i sammanhanget viktigaste författningarna.
Tabell 2.1 |
Myndigheters särskilda registerförfattningar |
||
|
|
|
|
Myndighet |
|
Lag |
Förordning |
Arbetsförmedlingen |
Lag (2002:546) om behandling av |
Förordning (2002:623) om be- |
|
|
|
personuppgifter i den |
handling av personuppgifter i den |
|
|
arbetsmarknadspolitiska |
arbetsmarknadspolitiska |
|
|
verksamheten |
verksamheten |
Bolagsverket |
|
Handelsregisterlag (1974:157) |
Aktiebolagsförordningen |
|
|
|
(2005:559), Handelsregister- |
|
|
|
förordningen (1974:188) och |
|
|
|
Förordningen (1987:978) om |
|
|
|
ekonomiska föreningar |
CSN36 |
|
Studiestödsdatalagen (2009:287) |
Studiestödsdataförordningen |
|
|
|
(2009:321) |
|
|
|
|
35Se artikel 6.4, 23 och skäl 50 EU:s dataskyddsförordning. För en tolkning, se den s.k. Artikel
36Avser körkortsverksamheten och studiestödsverksamheten.
34
Fi 2021:B
Myndighet |
Lag |
Förordning |
Försäkringskassan |
114 kap. SFB37 |
Förordning (2003:766) om |
|
|
behandling av personuppgifter |
|
|
inom socialförsäkringens |
|
|
administration |
|
|
|
Kommuner |
Lag (2001:454) om behandling av |
Förordning (2001:637) om |
|
personuppgifter inom |
behandling av personuppgifter |
|
socialtjänsten |
inom socialtjänsten |
Kronofogde- |
Lag (2001:184) om behandling av |
Förordning (2001:590) om |
myndigheten |
uppgifter i |
behandling av uppgifter i |
|
Kronofogdemyndighetens |
Kronofogdemyndighetens |
|
verksamhet |
verksamhet |
|
|
|
Pensions- |
114 kap. SFB |
Förordning (2003:766) om |
myndigheten |
|
behandling av personuppgifter |
|
|
inom socialförsäkringens |
|
|
administration |
Migrationsverket |
Utlänningsdatalagen (2016:27) |
Utlänningsdataförordningen |
|
|
(2016:30) |
|
|
|
Skatteverkets |
Lagen (2001:181) om behandling |
SdbF39 |
beskattnings- |
av uppgifter i Skatteverkets |
|
verksamhet38 |
beskattningsverksamhet |
|
Skatteverkets |
Lagen (2001:182) om behandling |
Förordning (2001:589) om |
folkbokförings- |
av personuppgifter i Skatteverkets |
behandling av personuppgifter i |
verksamhet |
folkbokföringsverksamhet |
folkbokföringsverksamhet |
Källa: Utredningens egen sammanställning.
2.3.4Formen för utlämnande
Utlämnade av uppgifter kan enligt författningarna ske på olika sätt. Ett elektroniskt utlämnande omfattar utlämnande av uppgifter antingen genom direktåtkomst eller genom utlämnande på medium
37Socialförsäkringsbalken (2010:110), förkortad SFB.
38Skatteverket behandlar också personuppgifter med stöd av lagen (2015:899) om identitets- kort för folkbokförda i Sverige, förordningen (2015:904) om identitetskort för folkbokförda i Sverige, lagen (2015:898) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets äktenskapsregister- och bouppteckningsverksamheter, förordningen (2015:905) om
behandling av personuppgifter i Skatteverkets äktenskapsregister- och bouppteckningsverksamhet, lag (1998:527) om det statliga personadressregistret, förordning
(1998:1234) om det statliga personuppgiftsregistret och lagen (2018:1696) om Skatteverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.
39Förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad SdbF.
35
Fi 2021:B
för automatiserad behandling.40 Någon legaldefinition av begreppen finns inte och de tar bara sikte på formen för utlämnandet.41
Direktåtkomst
Med direktåtkomst avses vanligen att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas, och på egen hand kan söka efter information, men utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Prövningen av om ett utlämnande är förenligt med OSL måste därför ske redan då uppgifter görs tillgängliga genom direkt- åtkomst. I praxis och förarbeten har direktåtkomst definierats före- ligga om en myndighet har sådan teknisk tillgång till upptagningar som avses i 2 kap. 6 § första stycket TF (tidigare 2 kap. 3 § andra stycket TF) hos en annan myndighet. Det innebär att upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. För att ett informations- utlämnande ska betraktas som direktåtkomst krävs alltså att den mottagande myndigheten själv kan söka i databasen, utan att den utlämnande myndigheten behöver reagera på en begäran om att vissa uppgifter ska lämnas ut. 42
Om en myndighet ges direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet innebär det att alla uppgifter redan i och med tillgänglig- görandet blir allmänna handlingar hos den mottagande myndig- heten. Även överskottsinformation som blir tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten i samband med direktåtkomst är nor- malt sett allmän handling där oavsett om den mottagande myndig- heten har tagit del av informationen eller inte.43
Direktåtkomst kan även ge den mottagande myndigheten möjlig- het att hämta in information till sitt eget system och bearbeta den
40I en del nyare författningar används begreppet elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst.
41Se HFD 2015 ref. 61. Frågan i målet gällde om socialnämndernas åtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen genom datasystemet LEFI Online var att anse som direktåtkomst i socialförsäkringsbalkens mening.
42Se bl.a. Justitiedepartementets promemoria De brottsbekämpande myndigheternas direkt- åtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen, s. 15, SOU 2015:39 Myndighetsdatalag, s. 121 och
389ff. och HFD 2015 ref. 61.
43Se bl.a. SOU 2012:90 Överskottsinformation vid direktåtkomst, s. 85 och prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 111.
36
Fi 2021:B
där.44 Genom att utlämnandeformen direktåtkomst allmänt sett anses innebära särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång har det ansetts att direktåtkomst bör särregleras i registerförfattningar för att sådan åtkomst ska vara tillåten.
Elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst
Vid annat elektroniskt utlämnande än genom direktåtkomst används ibland uttrycket utlämnande på medium för automatiserad behand- ling. Begreppet medium för automatiserad behandling saknar legal- definition men vanligen avses ett överlämnande av elektroniskt lag- rade uppgifter via t.ex.
Det är vanligt att det i registerlagstiftningar regleras i vilka fall uppgifter ur ett register får lämnas till andra myndigheter eller till enskilda via medium för automatiserad behandling. Hur regleringen är utformad skiljer sig åt mellan olika författningar. I vissa register- författningar finns en uttömmande uppräkning över vilka uppgifter och under vilka förutsättningar som uppgifter får lämnas ut via medium för automatiserad behandling medan en sådan uttömmande reglering inte finns i andra författningar. Till skillnad från situationer med direktåtkomst blir inte någon annan information än den som
44Se t.ex. prop. 2016/17:58 s. 112 och prop. 2007/08:160 Utökat elektroniskt informations- utbyte, s. 57.
45Se t.ex. prop. 2007/08:126 Patientdatalag m.m., s. 77.
46SOU 2015:39, s.
47Se också SOU 2021:57 Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer, s. 263.
37
Fi 2021:B
faktiskt lämnas över till den mottagande myndigheten allmän hand- ling hos den mottagande myndigheten.
2.4Närmare om uppgiftsskyldigheter mellan berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor
I 10 kap. 28 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det finns en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Bestämmelsen är tillämplig även på självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Uppgifts- skyldigheter, som bryter eventuell sekretess med stöd av 10 kap. 28 § OSL mellan myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor finns såväl i egna lagar som i andra lagar och förordningar som reglerar annat än informationsutbyte. Om en bestämmelse om uppgiftsskyldighet är tillämplig innebär det att såväl uppgifter som är sekretessbelagda som offentliga ska lämnas ut.
2.4.1Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
I lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen, här förkortad
Lagen omfattar sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa och betalas ut till en enskild person (ekonomisk förmån). Den omfattar även sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd).
Skyldigheten innebär att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats
38
Fi 2021:B
ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller till- godoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp.
Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses t.ex. att en underrättelse kan vara onödig om den myndighet eller organisation som har beslutat om en förmån redan känner till felet. I dessa fall bör självfallet, om kunskap finns om detta förhållande, den som upptäcker en felaktighet kunna underlåta att lämna underrättelse. Det kan därutöver även finnas ytterligare fall där underrättelse bör kunna underlåtas. Ett sådant fall är ett enstaka fel avseende ett försumbart belopp. Det förhållandet att skyldigheten kan vara resurskrävande bör dock inte utgöra särskilda skäl.48
Lagen infördes i syfte att minska felaktiga utbetalningar och för att det ansågs angeläget att myndigheter bistår varandra för att upp- täcka och förhindra felaktiga utbetalningar.
Underrättelseskyldighetens omfattning
En förutsättning för underrättelseskyldighet är enligt första stycket att det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslu- tats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Skyldig- heten omfattar såväl fall där det finns anledning att anta att en förmån har beslutats eller betalats ut med ett för högt belopp som fall där det finns anledning att anta att förmånen inte alls skulle ha utgått. Antaganden om kommande felaktiga beslut eller utbetal- ningar omfattas inte. Rekvisitet "anledning att anta" innebär att trös- keln för underrättelseskyldighet är lågt satt. Antagandet kommer i normalfallet att grunda sig på omständigheter som myndigheten i sin verksamhet har fått tillgång till vid handläggningen av ett eget ärende.49 Avsikten är inte att den som gör antagandet om en felaktig- het ska företa någon särskild utredning. Den som lämnar under- rättelse behöver inte heller ha särskild kännedom om de bestäm- melser där förmånen regleras och exempelvis kunna avgöra om två
48Prop. 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 25.
49Prop. 2007/08:48, s. 28
39
Fi 2021:B
förmåner kan utgå samtidigt. Även ett s.k. tips från allmänheten kan vara av sådan beskaffenhet att den som mottar informationen har anledning att anta att en ekonomisk förmån felaktigt har beslutats eller betalats ut av en annan myndighet eller organisation. Om så är fallet föreligger också en underrättelseskyldighet.50
2.4.2Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet
Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, förkortad LUS, gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer.51 De myndigheter som omfattas är Arbetsförmed- lingen, Ekobrottsmyndigheten när den bedriver polisiär verksamhet, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Kriminalvården, Krono- fogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Pensions- myndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tillväxtverket och Tullverket.
Bakgrunden till att en uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet infördes var att regeringen hade identifierat ett behov för myndigheter att samverka och utbyta information med varandra på ett mer effektivt sätt i syfte att bekämpa den organi- serade brottsligheten. Regeringen anförde att den organiserade brottsligheten berör stora delar av samhället och ofta utnyttjar väl- färdssystemen på ett systematiskt sätt. Samtidigt fanns det svårig- heter för myndigheterna vid utlämnande av uppgifter som var för sig inte är av så stor betydelse, men som tillsammans med andra upp- gifter bedöms vara det, menade regeringen. Det kunde vid utläm- nande ibland vara svårt att slå fast att det, för var och en av upp- gifterna, är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Reger- ingen menade att om myndigheter prövar frågan om utlämnande utifrån uppenbarhetsrekvisitet i generalklausulen innebär det svåra
50Prop. 2007/08:48, s.
51Prop. 2015/16:167 Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet, bet. 2015/16:JuU31, rskr. 2015/16:314.
40
Fi 2021:B
intresseavvägningar i enskilda fall. Det fanns, ansåg regeringen, en risk för att sådana avvägningar leder till en alltför restriktiv tillämpning.
Inom ramen för sådan särskilt beslutad samverkan mellan myn- digheter ska uppgifter lämnas ut trots sekretess om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. Såsom lagen är utformad gäller detta emellertid inte om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Lagen gäller endast vid myndig- hetsöverskridande samverkan på det s.k. underrättelsestadiet. Den är alltså inte tillämplig när myndigheter mer sporadiskt tar kontakt med varandra eller endast tillfälligt samarbetar kring någon specifik fråga.52 I
2.4.3Särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet
Nedan redovisas särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet för respektive myndighet, kommuner och arbetslöshetskassor som har betydelse för att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetal- ningar från välfärdssystemen och för att motverka arbetslivskrimi- nalitet.
Uppgifter till Arbetsförmedlingen
Utöver den skyldighet att lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen som följer av
52Prop. 2015/16:167, s. 48.
41
Fi 2021:B
Tabell 2.2 Uppgiftsskyldighet för myndigheter och arbetslöshetskassor gentemot Arbetsförmedlingen
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
8 c § SdbF |
Skatteverket |
Vissa uppgifter ur arbets- |
Direktåtkomst54 |
|
|
givardeklaration som behövs |
|
|
|
för beräkning eller kontroll av |
|
|
|
vissa stöd till arbetsgivare53 |
|
48 b § ALF55 |
Arbetslöshetskassa |
Uppgifter om arbetslöshets- |
Eget Initiativ |
|
|
ersättning som har betydelse |
|
|
|
i ett ärende om arbets- |
|
|
|
förmedling |
|
|
|
|
|
9 kap. 3 § |
Försäkringskassan |
Uppgifter som har betydelse |
Eget Initiativ |
förordningen om |
|
för vissa angivna ärenden hos |
|
ersättning till |
|
Arbetsförmedlingen |
|
deltagare i |
|
|
|
arbetsmarknads- |
|
|
|
politiska insatser |
|
|
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till Arbetslöshetskassor
Utöver den skyldighet att lämna uppgifter till arbetslöshetskassor som följer av
53Avser uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren, och uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser.
54Arbetsförmedlingen har uppgett att de inte använder sig av direktåtkomst utan av en
55Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALF.
42
Fi 2021:B
Tabell 2.3 Uppgiftsskyldighet för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor gentemot Arbetslöshetskassor
Bestämmelse |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
110 kap. 41 § SFB |
Skatteverket och |
Uppgift om inkomstgrundad |
Begäran |
|
Pensionsmyndigheten |
ålderspension eller inkomst- |
|
|
|
relaterad efterlevandepension, |
|
|
|
om den behövs för samordning |
|
|
|
med ersättning från |
|
|
|
arbetslöshetskassa |
|
8 d § SdbF |
Skatteverket |
Vissa uppgifter ur arbetsgivar- |
Eget initiativ |
|
|
deklaration, som behövs för |
|
|
|
beräkning eller kontroll av |
|
|
|
arbetslöshetsersättning56 |
|
48 a § ALF |
Arbetsförmedlingen |
Uppgifter om en arbetssökande, |
Eget initiativ |
|
|
som har betydelse för tillämp- |
|
|
|
ningen av ALF |
|
48 c § ALF |
Försäkringskassan, |
Uppgifter om förmån, |
Eget initiativ |
|
Pensionsmyndigheten |
ersättning eller annat stöd åt |
|
|
och CSN |
enskild, som har betydelse för |
|
|
|
tillämpningen av ALF |
|
|
|
|
|
48 e § ALF |
Arbetslöshetskassa |
Uppgifter om en enskild, som |
Eget initiativ |
|
|
har betydelse för hand- |
|
|
|
läggningen av ett ärende om |
|
|
|
arbetslöshetsersättning |
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till Arbetsmiljöverket
Några särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet för andra myn- digheter och som nu är av intresse för att uppgifter ska komma Arbetsmiljöverket till del finns inte.
56Avser uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. SFL, identifikationsuppgifter för den uppgifts- skyldige och betalningsmottagaren, och uppgift om den redovisningsperiod som deklara- tionen avser.
43
Fi 2021:B
Uppgifter till CSN
Utöver den skyldighet att lämna uppgifter till CSN som följer av
Tabell 2.4 |
Uppgiftsskyldighet för myndigheter, kommuner och |
|
||
|
arbetslöshetskassor gentemot CSN |
|
||
|
|
|
|
|
Lagrum |
|
Skyldighet för |
Typ av uppgifter |
Lämnas på |
6 kap. 7 § första stycket |
Försäkringskassan |
Uppgifter som har |
Begäran |
|
studiestödslagen |
|
|
betydelse för |
|
(1999:1395) |
|
|
tillämpningen av |
|
|
|
|
studiestödslagen |
|
6 kap. 7 § andra stycket |
Myndigheter |
Uppgifter i fråga om viss |
Begäran |
|
studiestödslagen |
|
|
person som är av |
|
|
|
|
betydelse för återbetalning |
|
|
|
|
av studielån |
|
|
|
|
|
|
3 § förordning |
|
Försäkringskassan |
Uppgifter om enskildas |
Begäran |
(1980:995) om |
|
och |
adress, deras arbets- |
|
skyldighet för |
|
Pensionsmyndigheten |
givares namn och adress |
|
Försäkringskassan och |
|
samt enskildas ekono- |
|
|
Pensionsmyndigheten |
|
miska förhållanden och |
|
|
att lämna uppgifter till |
|
den tidsperiod en utgiven |
|
|
andra myndigheter |
|
ersättning avser, om |
|
|
|
|
|
uppgifterna behövs i |
|
|
|
|
ärenden |
|
6 kap. 13 § |
|
Försäkringskassan |
Vissa uppgifter, om upp- |
Eget initiativ |
studiestödsförordningen |
|
gifterna har betydelse för |
|
|
(2000:655) |
|
|
tillämpningen av studie- |
|
|
|
|
stödslagen eller före- |
|
|
|
|
skrifter57 |
|
57Avser uppgift om sådan sjukperiod enligt 3 kap. 26 § som har godkänts av Försäkrings- kassan, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning under ett arbetsmark- nadspolitiskt program, och rehabiliteringsersättning, sjukersättning och aktivitetsersättning enligt SFB.
44
Fi 2021:B
Lagrum |
|
Skyldighet för |
|
Typ av uppgifter |
|
Lämnas på |
|
6 kap. 13 a § |
|
Migrationsverket |
|
Vissa uppgifter om en |
|
Begäran |
|
studiestödsförordningen |
|
|
|
utlänning vistas i Sverige, |
|
|
|
|
|
|
|
om uppgifterna har |
|
|
|
|
|
|
|
betydelse för studiehjälp |
|
|
|
|
|
|
|
och studiemedel58 |
|
|
|
35 § förordning |
|
Arbetsförmedlingen |
|
Uppgift om huruvida en |
|
Begäran |
|
(2018:1118) om |
|
|
|
sökande uppfyller vissa |
|
|
|
körkortslån59 |
|
|
|
villkor eller deltar i visst |
|
|
|
|
|
|
|
arbetsmarknadspolitiskt |
|
|
|
|
|
|
|
program60 |
|
|
|
21§ förordning |
|
Arbetsförmedlingen |
|
Uppgift om huruvida en |
|
Begäran |
|
(2017:532) om |
|
|
|
sökande uppfyller vissa |
|
|
|
studiestartsstöd |
|
|
|
villkor, om den har |
|
|
|
|
|
|
|
betydelse för tillämp- |
|
|
|
|
|
|
|
ningen av lagen om |
|
|
|
|
|
|
|
studiestartstöd eller |
|
|
|
|
|
|
|
föreskrifter som har |
|
|
|
|
|
|
|
meddelats i anslutning till |
|
|
|
|
|
|
|
lagen |
|
|
|
22 § förordning om |
|
Försäkringskassan |
|
Uppgift om huruvida en |
|
Eget initiativ |
|
studiestartsstöd |
|
|
|
sökande uppfyller villkoren |
|
|
|
|
|
|
|
enligt 4 § samma |
|
|
|
|
|
|
|
förordning, om den har |
|
|
|
|
|
|
|
betydelse för |
|
|
|
|
|
|
|
tillämpningen av lagen om |
|
|
|
|
|
|
|
studiestartstöd eller |
|
|
|
|
|
|
|
föreskrifter som har |
|
|
|
|
|
|
|
meddelats i anslutning till |
|
|
|
|
|
|
|
lagen |
|
|
|
23 § förordning om |
|
Migrationsverket |
|
Vissa uppräknade |
|
Begäran |
|
studiestartsstöd |
|
|
|
uppgifter, |
|
|
|
|
|
|
|
om de har betydelse för |
|
|
|
|
|
|
|
tillämpningen av lagen om |
|
|
|
|
|
|
|
studiestartsstöd eller |
|
|
|
föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen61
58Uppgiftsskyldigheten avser namn, personnummer eller samordningsnummer, medborgar- skap, tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige med angivande av vilken typ av tillstånd eller annat bevis som har beviljats eller utfärdats, dag för beslut om tillstånd eller utfärdande av annat bevis om rätt att vistas i Sverige samt uppgift om hur länge tillståndet eller beviset gäller, klassning av tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige enligt Migrationsverkets klassificeringssystem, och upplysning om en person saknas.
59Med stöd av 35 a § och 37 § förordningen om körkortslån har CSN också rätt att på begäran få vissa uppgifter från Universitets- och högskolerådet och Trafikverket.
60Avser uppgift om huruvida en sökande uppfyller villkoren enligt 9 eller 10 §, eller
deltar i ett sådant arbetsmarknadspolitiskt program som anges i 9 § samma lag.
61Avser samma uppgifter som anges i fotnot 52.
45
Fi 2021:B
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgifter |
Lämnas på |
30 § förordning |
Migrationsverket |
Uppgifter som har |
Begäran |
(1990:1361) om lån till |
|
betydelse för ett ärende |
|
hemutrustning för |
|
hos nämnden om |
|
flyktingar och vissa |
|
hemutrustningslån |
|
andra utlänningar62 |
|
|
|
6 § SdbF |
Skatteverket |
Uppgifter om överskott och |
Begäran |
|
|
underskott i inkomst- |
|
|
|
slagen tjänst, närings- |
|
|
|
verksamhet och kapital, |
|
|
|
och registrering i |
|
|
|
sjömansregistret, i den |
|
|
|
utsträckning det behövs |
|
|
|
för kontroll av vissa |
|
|
|
ansökningar och ärenden |
|
25 § förordningen om |
En sökandes |
Vissa uppgifter om den |
Eget initiativ |
arbetslöshetsförsäkring |
arbetslöshetskassa |
sökande63 |
|
9 kap. 4 § förordningen |
Försäkringskassan |
Uppgifter som har |
Eget initiativ |
om ersättning till |
|
betydelse för ett ärende |
|
deltagare i |
|
om studiestöd eller |
|
arbetsmarknadspolitiska |
|
studiestartsstöd |
|
insatser |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Utöver ovanstående finns också ett flertal föreslagna bestämmelser om uppgiftsskyldigheter gentemot CSN i de förslag som lämnats i promemorian Omställningsstudiestöd – för flexibilitet, omställ- ningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden64.
Uppgifter till Försäkringskassan
Utöver den skyldighet att lämna uppgifter till Försäkringskassan som följer av
62Förordningen är upphävd sedan 1 januari 2022. Gäller dock för ansökningar som inkommit före ikraftträdandet samt för redan beviljade lån.
63Avser uppgift om namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer, beräknad dagpenning som lämnas eller skulle ha lämnats, hans eller hennes normalarbetstid, antal möjliga ersättningsdagar som återstår innan studietiden börjar, och om han eller hon inte har rätt till ersättning.
64Ds 2021:18.
46
Fi 2021:B
Tabell 2.5 Uppgiftsskyldighet för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor gentemot Försäkringskassan
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
7 § SdbF |
Skatteverket |
Vissa uppgifter ur |
Eget initiativ |
|
|
beskattningsdatabasen, |
|
|
|
när de behövs för angiven |
|
|
|
beräkning, kontroll m.m.65 |
|
110 kap. 31 § SFB |
Myndigheter |
Uppgifter som avser en |
Begäran |
|
m.fl. |
namngiven person som är |
|
|
|
av betydelse för tillämpning |
|
|
|
av SFB66 |
|
110 kap. 34 § SFB |
CSN |
Uppgifter om vilka |
Eget initiativ |
|
|
studerande som beviljats |
|
|
|
studiebidrag för det andra |
|
|
|
kvartalet varje år |
|
110 kap. 34 a § SFB |
Skatteverket |
Uppgifter om personliga |
Begäran67 |
|
|
assistenter och dem som |
|
|
|
bedriver yrkesmässig |
|
|
|
verksamhet med personlig |
|
|
|
assistans som behövs för |
|
|
|
kontroll av användningen |
|
|
|
av assistansersättning |
|
110 kap. 37 § SFB |
Huvudmannen |
Uppgifter som behövs för |
Eget initiativ |
|
för en skola |
förlängt barnbidrag |
|
48 d § ALF |
Arbetslöshets- |
Uppgift om |
Eget initiativ |
|
kassa |
arbetslöshetsersättning |
|
|
|
som har betydelse hos |
|
|
|
mottagaren i ett ärende om |
|
|
|
förmån, ersättning eller |
|
|
|
annat stöd åt enskild |
|
|
|
|
|
9 kap. 6 § förordningen om |
Skatteverket |
Uppgifter som har |
Eget initiativ |
ersättning till deltagare i |
|
betydelse för ett ärende om |
|
arbetsmarknadspolitiska |
|
ersättning enligt denna |
|
insatser |
|
förordning |
|
65Vissa i bestämmelsen uppräknande uppgifter ska lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning den behövs för beräkning eller kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, fördelning av ålderspensionsavgifter, fastställande av underhållsstöd och betalningsskyldighet för sådant stöd enl. SFB, beräkning och kontroll av bostadsbidrag enl. SFB, beräkning av betalningsskyldighet enligt 8 § andra stycket lagen (2004:1237) om särskild sjukförsäkrings- avgift, beräkning och kontroll av bostadstillägg enl. SFB eller beräkning av ersättning för sjuklönekostnad enl. 17 eller 14 d § lagen (1991:1047) om sjuklön.
66Bestämmelsen gäller handläggning av ärenden som avser förmåner enligt SFB (110 kap. 2 § SFB).
67Enligt uppgift från Försäkringskassan tillämpas bestämmelsen främst för att begära upp- gifter om anordnarens arbetsgivardeklarationer för att utreda assistenters arbetstid och anställningsförhållanden. Uppgifterna kan emellertid inte utbytas elektroniskt.
47
Fi 2021:B
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
9 kap. 1 § förordningen om |
Arbetsförmed- |
Uppgifter som har |
Eget initiativ |
ersättning till deltagare i |
lingen |
betydelse för ett ärende om |
|
arbetsmarknadspolitiska |
|
aktivitetsstöd, |
|
insatser |
|
utvecklingsersättning eller |
|
|
|
etableringsersättning |
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till Inspektionen för vård och omsorg
Nedan redovisas en för utredningen relevant bestämmelse om upp- giftsskyldighet som är av betydelse för att uppgifter ska komma IVO till del.
Tabell 2.6 |
Uppgiftsskyldighet för myndigheter, kommuner och |
|
|
|
arbetslöshetskassor gentemot IVO |
|
|
|
|
|
|
Lagrum |
Från |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
8 i § SdbF |
Skatteverket68 |
Uppgifter som är hänförliga till underskott |
Begäran |
|
|
på skattekonto, som behövs för viss |
|
|
|
tillståndsgivning eller tillsyn69 |
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till kommuner
Utöver den skyldighet att lämna uppgifter till kommuner som följer av
68Bestämmelsen avser uppgifter som är hänförliga till underskott på ett sådant skattekonto som avses i 61 kap. 1 § SFL.
69Avser tillståndsgivning eller tillsyn avseende yrkesmässig enskild verksamhet som omfattas av 7 kap. 1 § SoL eller 23 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS.
48
Fi 2021:B
skyldighet i vissa fall enligt SoL specificeras närmare vilka uppgifter myndigheter och arbetslöshetskassor ska lämna ut till en socialnämnd. Nedan redovisas de för utredningen mest relevanta bestämmelserna.
Tabell 2.7 Uppgiftsskyldighet för myndigheter och arbetslöshetskassor gentemot kommuner70
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
2 § förordning |
CSN |
Vissa uppräknande uppgifter |
Eget Initiativ |
(2008:975) om |
|
om enskilda som avser |
|
uppgiftsskyldighet i |
|
studiestöd eller lån till |
|
vissa fall enligt SoL |
|
hemutrustning71 |
|
3 § förordning |
Försäkringskassan |
Vissa uppräknade uppgifter |
Eget Initiativ |
(2008:975) om |
Pensionsmyndigheten |
om enskilda som avser en |
|
uppgiftsskyldighet i |
|
anmälan eller ansökan om |
|
vissa fall enligt SoL |
|
förmån, ersättning eller annat |
|
|
|
stöd72 |
|
4 § förordning |
Arbetslöshetskassor |
Vissa uppgifter om enskilda |
Eget Initiativ |
(2008:975) om |
|
som avser |
|
uppgiftsskyldighet i |
|
arbetslöshetsersättning73 |
|
vissa fall enligt SoL |
|
|
|
5 § förordning |
Arbetsförmedlingen |
Vissa uppgifter om enskilda |
Eget Initiativ |
(2008:975) om |
|
som är eller har varit |
|
uppgiftsskyldighet i |
|
arbetssökande hos |
|
vissa fall enligt SoL |
|
Arbetsförmedlingen74 |
|
70Som rättslig grund för deltagande i tjänsten SSBTEK finns också bestämmelser som rör Transportstyrelsen i 3 kap. 4 § vägtrafikdatalagen (2019:369), 4 kap. 13¬ och 14 §§ vägtrafik- dataförordningen (2019:382), 4 kap. 15 § och punkt 2 vägtrafikdataförordningen (2019:382) samt 8 kap.
71Avser uppgift om namn, personnummer, samordningsnummer, att en ansökan om studielån eller lån till hemutrustning har lämnats in. Vilken form av studiestöd som har sökts, beviljats respektive betalats ut samt tidsperiod, omfattning, belopp och utbetalningsdatum för studie- stödet och lån för hemutrustning. Omfattar även studiemedel som avser studier på grund- skolenivå.
72Avser namn, personnummer, samordningsnummer, att en anmälan eller ansökan om förmån, ersättning eller annat stöd har lämnats in, vilken förmån, ersättning eller annat stöd som har beviljats, samt vilken tidsperiod och i vilken omfattning förmånen, ersättningen eller annat stöd utges eller utgetts, vilket belopp som har betalats ut och utbetalningsdatumet.
73Avser uppgift om namn, personnummer, samordningsnummer. Beslut om
74Avser namn, personnummer, samordningsnummer. Från vilken dag en person är anmäld eller inte längre är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. En arbetssökandes tillhörighet till
49
Fi 2021:B
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
6 § förordning |
Skatteverket |
Uppgift om namn, |
Eget Initiativ |
(2008:975) om |
|
personnummer, samordnings- |
|
uppgiftsskyldighet i |
|
nummer, sammanlagda |
|
vissa fall enligt SoL |
|
intäktsposter och överskott av |
|
|
|
inkomstslaget kapital och |
|
|
|
belopp och datum för |
|
|
|
återbetalning av skatt |
|
3 § förordning |
Försäkringskassan |
Uppgifter om enskildas |
Begäran |
(1980:995) om |
Pensionsmyndigheten |
adress, arbetsgivares namn |
|
skyldighet för |
|
och adress samt ekonomiska |
|
Försäkringskassan |
|
förhållanden och den |
|
och Pensions- |
|
tidsperiod en utgiven |
|
myndigheten att |
|
ersättning avser om |
|
lämna uppgifter till |
|
uppgifterna behövs i ärenden |
|
andra myndigheter |
|
|
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till Migrationsverket
Utöver den skyldighet att lämna uppgifter till Migrationsverket som följer av
50
Fi 2021:B
Tabell 2.8 Uppgiftsskyldighet för myndigheter gentemot Migrationsverket
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
|
|
|
|
8 a § SdbF |
Skatteverket |
Vissa uppgifter från |
Begäran |
|
|
beskattningsdatabasen |
|
|
|
som behövs för |
|
|
|
handläggning av |
|
|
|
ansökningar och kontroll av |
|
|
|
vissa uppehållstillstånd |
|
|
|
och arbetstillstånd, |
|
|
|
tillstånd för företagsintern |
|
|
|
flyttning och tillstånd för |
|
|
|
säsongsarbete75 |
|
8 b § SdbF |
Skatteverket |
Vissa uppgifter ur |
Direktåtkomst |
|
|
arbetsgivardeklaration som |
|
|
|
behövs för beräkning eller |
|
|
|
kontroll av dagersättning76 |
|
3 § förordning om |
Försäkringskassan |
Uppgifter om en persons |
Begäran |
skyldighet för |
Pensionsmyndigheten |
adress, arbetsgivares namn |
|
Försäkringskassan |
|
och adress samt ekono- |
|
och Pensions- |
|
miska förhållanden och den |
|
myndigheten att |
|
tidsperiod en utgiven |
|
lämna uppgifter till |
|
ersättning avser om upp- |
|
andra myndigheter |
|
gifterna behövs i ärenden |
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till Pensionsmyndigheten
Utöver den skyldighet att lämna uppgifter till Pensionsmyndigheten som följer av
75De uppgifter som ska lämnas enligt bestämmelsen är uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1 5 och
11lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad SdbL.
76Avser uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. SFL, identifikationsuppgifter för den uppgifts- skyldige och betalningsmottagaren, och uppgift om den redovisningsperiod som deklarat- ionen avser.
51
Fi 2021:B
Tabell 2.9 |
Uppgiftsskyldighet för myndigheter, kommuner och |
|
||
|
arbetslöshetskassor gentemot Pensionsmyndigheten |
|
||
|
|
|
|
|
Lagrum |
|
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
24 a § förordningen om |
En sökandes |
Uppgift om namn, |
Eget initiativ |
|
arbetslöshetsförsäkring |
arbetslöshetskassa |
personnummer, samordnings- |
|
|
|
|
|
nummer, tidsperiod, antal |
|
|
|
|
dagar och med vilket belopp |
|
|
|
|
som arbetslöshetsersättning |
|
|
|
|
lämnats |
|
110 kap 31 § SFB |
Myndigheter m.fl. |
Uppgifter som avser en |
Begäran |
|
|
|
|
namngiven person som är av |
|
|
|
|
betydelse för tillämpning av |
|
|
|
|
SFB77 |
|
48 d § ALF |
|
Arbetslöshetskassa |
Uppgifter om |
Eget initiativ |
|
|
|
arbetslöshetsersättning som |
|
|
|
|
har betydelse för |
|
|
|
|
myndighetens handläggning |
|
|
|
|
av ärende om förmån, |
|
|
|
|
ersättning eller annat stöd åt |
|
|
|
|
enskild |
|
7 c § SdbF |
|
Skatteverket |
Uppgifter om inkomster m.m., |
Eget initiativ |
|
|
|
som behövs för |
|
pensionsberäkning, beräkning av inkomstindex eller beräkning och kontroll av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd78
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till Skatteverket
Från den 1 juni 2020 finns ömsesidiga uppgiftsskyldigheter för Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet å ena sidan och verksamhets- grenarna beskattning, folkbokföring respektive
77Bestämmelsen gäller handläggning av ärenden som avser förmåner enligt SFB (110 kap. 2 § SFB).
78Avser uppgifter om pensionsgrundande inkomst, tjänstepension, intäkts- och kostnads- poster i inkomstslagen tjänst och kapital samt överskott och underskott i inkomstslaget näringsverksamhet.
79
52
Fi 2021:B
Tabell 2.10 Uppgiftsskyldighet för myndigheter gentemot Skatteverket
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
|
|
|
|
42 a § kap. 1 § SFL |
Myndigheter |
Uppgift som en myndighet |
Begäran |
|
|
förfogar över och som behövs för |
|
|
|
kontroll eller beslut enligt SFL, |
|
|
|
med vissa undantag |
|
32 c § första stycket |
Myndigheter81 |
Vissa uppgifter om det kan antas |
Eget Initiativ |
FOL80 |
|
att en uppgift i folkbokföringen |
|
|
|
om en person är oriktig eller |
|
|
|
ofullständig82 |
|
3 § förordning om |
Försäkrings- |
Uppgift om enskilds adress, deras |
Begäran |
skyldighet för |
kassan och |
arbetsgivares namn och adress |
|
Försäkringskassan och |
Pensions- |
samt enskildas ekonomiska |
|
Pensionsmyndigheten |
myndigheten |
förhållanden och den tidsperiod |
|
att lämna uppgifter till |
|
en utgiven ersättning avser om |
|
andra myndigheter |
|
uppgifterna behövs i ärenden |
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
Uppgifter till Polismyndigheten eller åklagare
Det finns ett flertal bestämmelser om skyldighet att anmäla miss- tänkta brott. På samma sätt som vid andra uppgiftsskyldigheter innebär bestämmelser om skyldighet att anmäla misstänkta brott att den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL blir tillämp- lig. Bestämmelser som är av betydelse för Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten och som är de för utredningen mest rele- vanta redovisas nedan.
80Folkbokföringslag (1991:481), förkortad FOL
81Underrättelseskyldigheten omfattar, med de undantag som anges i tredje stycket, dvs. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet, samtliga myndigheter.
82Vilka uppgifter som avses framgår av 2 kap. 3 § första stycket lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.
53
Fi 2021:B
Tabell 2.11 Uppgiftsskyldighet gentemot Polismyndighet eller åklagare
Lagrum |
Skyldighet för |
Typ av uppgift |
Lämnas på |
|
|
|
|
3 § förordning om |
Försäkringskassan och |
Uppgifter om enskildas |
Begäran |
skyldighet för |
Pensionsmyndigheten |
adress, deras arbetsgivares |
|
Försäkringskassan |
|
namn och adress samt |
|
och Pensions- |
|
enskildas ekonomiska |
|
myndigheten att |
|
förhållanden och den |
|
lämna uppgifter till |
|
tidsperiod en utgiven |
|
andra myndigheter |
|
ersättning avser till |
|
|
|
följande myndigheter, om |
|
|
|
uppgifterna behövs i |
|
|
|
ärenden |
|
17 § SkbrL83 |
Skatteverkets |
Anmälan till åklagare så |
Eget initiativ |
|
beskattningsverksamhet |
snart det finns anledning |
|
|
|
att anta att brott enligt |
|
|
|
Skattebrottslagen har |
|
|
|
begåtts |
|
|
|
|
|
11 § FOF84 |
Skatteverkets |
Anmälan till |
Eget initiativ |
|
folkbokföringsverksamhet |
Polismyndigheten eller till |
|
|
|
åklagare så snart det finns |
|
|
|
anledning att anta att |
|
|
|
någon har gjort sig skyldig |
|
|
|
till folkbokföringsbrott |
|
6 § |
Försäkringskassan, |
Anmälan till |
Eget Initiativ |
bidragsbrottslagen |
Pensionsmyndigheten, |
Polismyndigheten om det |
|
(2007:612) |
CSN, Migrationsverket, |
kan misstänkas att brott |
|
|
Arbetsförmedlingen, en |
enligt bidragsbrottslagen |
|
|
kommun eller en |
har begåtts |
|
|
arbetslöshetskassa |
|
|
Källa: Utredningens egen sammanställning.
2.5Särskilt om informationsöverföring av uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen
Den 1 januari 2019 trädde lagändringar i kraft som innebär att upp- gifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå, dvs. per betalningsmottagare, ska lämnas löpande till Skatteverket, normalt månadsvis i en arbetsgivardeklaration.85 I samband med lagändringarna medgavs Försäkringskassan, Migra- tionsverket och Arbetsförmedlingen direktåtkomst till beskatt-
83Skattebrottslagen (1971:69), förkortad SbrL.
84Folkbokföringsförordningen (1991:749), förkortad FOF.
85Prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256.
54
Fi 2021:B
ningsdatabasen i fråga om uppgifter per betalningsmottagare och vissa andra uppgifter i en arbetsgivardeklaration. Bestämmelserna finns i 2 kap. 8
2.5.1Uppgifter som omfattas
Utlämnandet avser uppgifter som utbetalare av ersättning har lämnat till Skatteverket i arbetsgivardeklarationer och förenklade arbets- givardeklarationer, ändringar och tillägg till dessa uppgifter som görs av den deklarationsskyldige samt Skatteverkets ändringar och kom- pletteringar vid uppenbara felaktigheter. Utlämnandet avser inte uppgifter som Skatteverket får tillgång till på annat sätt och som kan leda till att Skatteverket vid beskattningen frångår de uppgifter som har lämnats av utbetalaren. Bestämmelserna är utformade så att det framgår att inte alla uppgifter per betalningsmottagare som arbets- givare och andra utbetalare redovisat i arbetsgivardeklarationerna kommer att lämnas vidare. Endast sådana typer av uppgifter som behövs för avsedda ändamål ska lämnas ut. Skatteverket och upp- giftsmottagarna måste därför identifiera de nödvändiga uppgifterna och begränsa de tekniska systemen för utlämnande därefter.
2.5.2Berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors åtkomst
Uppgifter i arbetsgivardeklarationerna får hämtas in i ärenden om lönebidrag, nystartsjobb, dagersättning och för att fastställa sjukpenninggrundande inkomst, beräkna bostadsbidragets storlek samt för betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder enligt 19 kap. SFB. Åtkomsten framgår av nedanstående tabell.
55
Fi 2021:B
Tabell 2.12 Myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors åtkomst till uppgifter i arbetsgivardeklarationer
Myndighet |
Ärenden |
Åtkomst |
Arbetsförmedlingen |
Ersättning till deltagare i |
Saknas |
|
arbetsmarknadspolitiskt |
|
|
program |
|
|
Lönebidrag |
Direktåtkomst |
|
Nystartsjobb |
Direktåtkomst |
Arbetslöshetskassor |
Arbetslöshetsersättning |
Medium för automatiserad |
|
|
behandling |
CSN |
Studiemedel för studier i |
Saknas |
|
Sverige |
|
|
Studiemedel för utlandsstudier |
Saknas |
Försäkringskassan |
Arbetsskadelivränta |
Saknas |
|
Assistansersättning |
Saknas |
|
Bostadsbidrag |
Direktåtkomst86 |
|
Rehabiliteringspenning |
Saknas |
|
Sjuk- och aktivitetsersättning |
Saknas87 |
|
Sjukpenning |
Saknas |
|
Föräldrapenning |
Saknas |
|
Tillfällig föräldrapenning |
Saknas |
|
Bostadstillägg till personer med |
Medium för automatiserad |
|
sjuk- eller aktivitetsersättning |
behandling |
Kommuner |
Ekonomiskt bistånd |
Saknas |
|
(försörjningsstöd) |
|
Migrationsverket |
Dagersättning till asylsökande |
Direktåtkomst |
|
|
|
Pensionsmyndigheten |
Bostadstillägg till pensionärer |
Medium för automatiserad |
|
och Äldreförsörjningsstöd |
behandling |
|
|
|
Källa: SOU 2019:59 Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen , s. 222 samt utredningens egen bearbetning.
86Försäkringskassan använder inte möjligheten till direktåtkomst utan använder i stället en
87Arbetsförmedlingen beslutar om aktivitetsstöd och Försäkringskassan betalar ut aktivitetsstödet.
56
3Sammanställning av tidigare lämnade förslag om utökat informationsutbyte
3.1Om sammanställningen
I utredningens uppdrag ingår att göra en sammanställning av de förslag som myndigheter och utredningar tidigare har lämnat när det gäller behovet av informationsutbyte för att motverka bidragsbrott, felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och arbetslivskriminalitet.
Sammanställningen omfattar förslag som tidigare redovisats i statliga utredningar, departementspromemorior eller lämnats i myndighetsrapporter samt i särskilda skrivelser till regeringen. Sammanställningen är inte uttömmande utan avser de för uppdraget mest relevanta. Den omfattar förslag om informationsutbyte som särskilt tar sikte på att motverka bidragsbrott, felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen och arbetslivskriminalitet. Även vissa förslag om informationsutbyte som indirekt kan få betydelse för att säkerställa korrekta beslutsunderlag eller motverka arbetslivs- kriminalitet finns med i sammanställningen. Bland tidigare lämnade förslag finns också sådana som inte handlar om ett utökat informa- tionsutbyte men ändå har stor betydelse för att motverka bidrags- brott, felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet och arbetslivs- kriminalitet. Sådana förslag, liksom mer övergripande förslag som kan ha betydelse för myndigheternas generella förutsättningar att utbyta information, redovisas mer översiktligt.
En del av förslagen som finns med i sammanställningen har genomförts medan andra inte har lett till åtgärder. Det kvarstående behovet av ytterligare uppgifter och utökat informationsutbyte som framförts under utredningen arbete redovisas i kapitel 4.
57
Fi 2021:B
3.2Kort om några vidtagna åtgärder och pågående arbete
Utifrån den problembild som framträtt under senare år har regeringen vidtagit ett antal åtgärder, både i syfte att hindra felaktiga utbetalningar och för att motarbeta arbetslivskriminalitet.88 Utred- ningar har genomförts, regeringsuppdrag har lämnats och författ- ningsändringar har gjorts.
Flera av de tidigare utredningarna har haft bredare uppdrag än att utreda hur möjligheterna till informationsutbyte mellan myndig- heter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver vara utformade för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetalningar från välfärdssystemen och för att motverka arbetslivskriminalitet. Det har bl.a. resulterat i åtgärder som syftar till att förbättra kvaliteten i folkbokföringen och i Bolagsverkets register över företagsuppgifter vilka har en viktig roll som underlag för andra aktörers beslut.89 Det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen har förstärkts genom att t.ex. bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde utvidgats och att maximistraffet för grovt bidragsbrott har skärpts.90 Ett annat exempel är att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten efter ett regeringsuppdrag har genomfört åtgärder för att förbättra hand- läggningen av bidragsbrott i syfte att uppnå en ökad uppklaring vilket lett till att fler bidragsbrott har kunnat utredas och lagföras.91 Vidare har exempelvis underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbe- talningar från välfärdssystemen utökats till att omfatta även pensioner och sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkrings- kassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde.92
När det gäller åtgärder mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet kan nämnas att ett flertal myndigheter
88För en utförligare redovisning av olika åtgärder som regeringen vidtagit se Ds 2020:28 Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser som vidtas med anledning av det nya coronaviruset, s.
89Se vidare prop. 2017/18:145 Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen, bet. 2017/18:SkU19, rskr. 2017/18:317. Se även regeringsuppdraget Uppdrag att utveckla metoder och arbetssätt för ökade kontroller vid registrering av företagsuppgifter (N2018/01305/SUN,
90Prop. 2018/19:132 Ett starkare skydd för välfärdssystemen, bet. 2019/20:SfU8, rskr. 2019/20:13.
91Se myndigheternas redovisning i rapporten Förbättrad hantering av bidragsbrott (A310.133/2018 och
92Se vidare prop. 2018/19:132, bet. 2019/20:SfU8, rskr. 2019/20:13.
58
Fi 2021:B
sedan flera år haft i uppdrag att samverka i syfte att motverka osund konkurrens. Uppdraget ersattes år 2017 av ett uppdrag att utveckla metoder för myndighetsgemensamma kontroller för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.93 Mellan 2018 och 2020 gjordes 4 200 kontroller av arbetsplatser inom ramen för myndighetssamverkan mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. På arbetsmiljöområdet har kontrollerna bl.a. resulterat i drygt 500 underlag för möjligt uttag av sanktionsavgift. Det har handlat om brister kopplade till fallskydd, besiktningar och uteblivna medicinska kontroller. Samtidigt har Arbetsmiljöverket fattat beslut om ungefär lika många förbud och förelägganden.94
Det finns också pågående utredningar som har i uppdrag att lämna förslag för att motverka felaktiga utbetalningar och arbets- livskriminalitet. En sådan är 2021 års bidragsbrottsutredning som har till uppdrag att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot ett antal välfärds- myndigheter.95 I uppdraget ingår att kartlägga och analysera om informationsutbytet mellan myndigheter som omfattas av FUT- lagen är ändamålsenligt. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2023.
Vidare ska en särskild utredare göra en översyn över regelverket om den tillfälliga föräldrapenningen.96 Syftet är att modernisera regelverket och minska utrymmet för fusk och felaktiga utbetal- ningar samt stärka möjligheterna till kontroll. I uppdraget ingår att lämna förslag som möjliggör informationsutbyte för det fall det behövs för att säkerställa att utbetalningarna kan kontrolleras. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2022.
Därutöver tillsatte regeringen under 2021 en nationell delegation mot arbetslivskriminalitet som ur ett samhällsövergripande perspek- tiv ska verka samlande och stödjande i förhållande till aktörer som motverkar arbetslivskriminalitet och främja samverkan och erfaren-
93Uppdrag om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (A2017/02422/ARM, A2017/00678/ARM,
94Arbetsmiljöverket (2021) Återrapportering – regeringsuppdrag om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2017/065732). Se vidare i kap. 5 för en närmare beskrivning av arbetet.
95Dir. 2021:39 Stärkta möjligheter att bekämpa bidragsbrott för myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen.
96Dir. 2020:114 Ett modernare och enklare regelverk för tillfällig föräldrapenning med minskad risk för felaktiga utbetalningar.
59
Fi 2021:B
hetsutbyte dem emellan.97 Delegationen ska lämna två delrapporter och slutredovisa sitt uppdrag senast den 28 februari 2025.
3.3Förslag från tidigare utredningar
3.3.1Myndighetsdatalag (SOU 2015:39)
I syfte att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e- förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksam- heten tillgodoses, tillsatte regeringen 2011 Informationshanterings- utredningen.
Utredningens övergripande uppdrag var att se över register- lagstiftningen, som kompletterade den då gällande personupp- giftslagen (1998:204), och som innehåller bestämmelser om statliga och kommunala myndigheters behandling av personuppgifter.98
Det hade i olika sammanhang framförts kritik mot register- lagstiftningen för att vara ett svåröverblickbart och fragmenterat rättsområde med bristande enhetlighet i struktur och normtekniska lösningar. Därutöver ansåg utredningen att rättsområdet i en del fall var otillräckligt anpassat till annan lagstiftning av central betydelse för myndigheternas informationshantering såsom TF:s bestäm- melser om allmänna handlingar och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Utredningen delade i stort denna problembild och kunde konstatera att problemen skapar osäkerhet i tillämpningen, vilket bl.a. gör informationsutbyte och annat samarbete mellan myndigheter onödigt komplicerat. Vidare försvårar det för enskilda registrerade och allmänheten att förstå vad som egentligen gäller för myndigheters informationshantering. Det är också ett problem i sig att registerlagar behöver ändras ofta som en följd av att myndig- heterna får nya uppgifter.
Utredningen uppmärksammade att den övergripande problem- bilden med registerförfattningarna inte enbart hängde på utform- ningen av författningarna. Den allmänna regleringen i den då gällande personuppgiftslagen var i flera avseenden utformad utan hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för myndigheters personuppgifts- behandling. Utredningen identifierade att det fanns ett behov av att
97Dir 2021:74 En nationell delegation mot arbetslivskriminalitet.
98Personuppgiftslagen har sedan dess ersatts av EU:s dataskyddsförordning.
60
Fi 2021:B
hantera frågor som inte var begränsade till registerförfattnings- reglerade områden. Utredningens arbete sammanföll också i tid med reformeringen av dataskyddsregleringen på
Utredningen föreslog stiftandet av en ny lag, myndighets- datalagen. Den föreslagna lagen hade likheter med registerför- fattningar men innehöll bestämmelser som enligt förslaget skulle gälla för alla statliga och kommunala myndigheters personupp- giftsbehandling, frånsett den brottsbekämpande sektorn (som var exkluderad från utredningens arbete). Till den nya lagen skulle det enligt förslaget finnas ett antal bilagor och anslutande förordningar. Efter hand som behov av sektors- eller myndighetsspecifika sär- regler uppstod skulle sådana kunna tas in i förordningar på ett sätt som kompletterar den föreslagna myndighetsdatalagen. Man uteslöt emellertid inte att det även fortsättningsvis för vissa myndigheter eller viss verksamhet kunde behövas särreglering i separata författ- ningar som skulle gälla utöver den nya lagen.
Den nya lagen skulle enligt förslaget gälla i stället för person- uppgiftslagen. Den skulle dock särskilt hänvisa till vissa bestäm- melser i personuppgiftslagen som skulle tillämpas på motsvarande sätt vid myndigheters behandling av personuppgifter enligt den nya lagen.
Utredningens förslag har inte genomförts.99
3.3.2Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37)
Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet tillsattes år 2015. Utredningen fick i uppdrag att göra en över- syn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet. Syftet var att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag.
99Förslaget är remissbehandlat. Se remissammanställning (Ju2015/03364/L6).
61
Fi 2021:B
Utredningen gjorde bedömningen att samtliga utbetalande aktörer som ingick i utredningens kartläggning i varierande grad var utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Ett övergripande känne- tecken för den kvalificerade välfärdsbrottsligheten ansågs vara att den riktar in sig på de svagare punkterna i välfärdssystemen där uppgifterna inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera.
Utredningen identifierade tre övergripande riskfaktorer. För det första speglade uppgifter i register med betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen inte alltid verkliga förhållanden. För det andra framhöll utredningen att förutsättningarna för att inhämta och kontrollera lämnade uppgifter inte var ändamålsenliga och väl avvägda. Det fanns därmed en risk att beslut om ersättning från välfärdssystemen fattades på felaktiga grunder. Slutligen menade utredningen att de brottsbekämpande myndigheterna inte hade nöd- vändiga förutsättningar för att utreda och beivra brott mot väl- färdssystemen i tillräcklig utsträckning.
Mot bakgrund av vad som framkom i utredningens kartläggning och riskanalys lämnades ett stort antal förslag i syfte att förebygga och motverka problemen. Förslagen gällde t.ex. bättre möjligheter att kontrollera och justera de uppgifter som finns i olika register, samt förbättrade möjligheter till informationsutbyte.
Särskilt om utredningens förslag om utökat informationsutbyte
Många av de förslag som utredningen mot organiserad och syste- matisk brottslighet lämnade har genomförts. Vad gäller utred- ningens förslag om informationsutbyte kan nämnas att regeringen beslutade om förordningsändringar som trädde i kraft den 1 april 2020.100 Ändringarna syftar till att underlätta ett elektroniskt utlämnande av uppgifter från Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten till Migrationsverket i olika ärenden om uppehållstillstånd för arbete.101 Sedan den 1 juni 2020 ska uppgifter, på begäran av Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, lämnas ut
100SFS 2020:49 Förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.
101SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra s.
62
Fi 2021:B
från beskattningsdatabasen i den utsträckning det behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.102 Informationsutbytet utökades också mellan andra verksamhetsgrenar inom Skatteverket genom änd- ringar i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.103 Från den 1 juni 2021 har därutöver skyldigheten att underrätta Skatteverket om misstänkta fel i folkbokföringen utvid- gas och omfattar i huvudsak samtliga myndigheter och gäller fler uppgifter än tidigare.104
Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brott- slighet föreslog att Skatteverkets direktåtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister skulle utökas till att omfatta vissa särskilt angivna uppgifter som Skatteverket behöver för handläggningen av ärenden om folkbokföring. Förslaget är inte genomfört.105 Förslag lämnades också om att Försäkringskassans möjligheter att inhämta uppgifter som avser en namngiven person utvidgas till att också omfatta uppgifter om en juridisk person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB.106 Förslaget är inte genomfört.
3.3.3Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59)
År 2016 tillsatte regeringen Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
102SFS 2020:335 Förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av upp- gifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Se Skatteverkets promemoria (2020) Utläm- nande av uppgifter från beskattningsdatabasen till folkbokföringsverksamheten (Fi2020/02020). I sak skiljde sig författningsförslaget i form av en sekretessbrytande bestämmelse på förord- ningsnivå endast marginellt mot förslaget i SOU 2017:37.
103Prop. 2019/20:166 Extra ändringsbudget för 2020 – Fler kraftfulla åtgärder med anledning av coronaviruset, bet. 2019/20:FiU59, rskr. 2019/20:276.
104Prop. 2020/21:160, bet. 2020/21:SkU11, rskr. 2020/21:292.
105Förslagen behandlas också i SOU 2021:57, s.
106Se också Försäkringskassans redovisning av regeringsuppdraget (2018) Uppdrag att utreda förutsättningar för och konsekvenser av förslag om förbättrade möjligheter att inhämta uppgifter till beslutsunderlag (S2017/07516).
63
Fi 2021:B
Vid sidan av betänkandet publicerades sex underlagsrapporter där olika delar av arbetet med att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar beskrevs. Rapporterna behandlade risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, bidragsmoralen i samhället, styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetal- ningar, omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssys- temen samt digitalisering och AI för korrekta utbetalningar.
Delegationen konstaterade bl.a. att många miljarder betalades ut felaktigt från välfärdssystemen varje år.107 Omfattningsstudierna visade att de felaktiga utbetalningarna uppskattades till cirka 5,5 pro- cent av de totala utgifterna exklusive ålderspensionssystemet vilket motsvarade 18 miljarder kronor årligen. Osäkerhetsintervallet beräk- nades till
När det gäller orsakerna till de felaktiga utbetalningarna kon- staterade delegationen att felaktiga uppgifter i ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden var orsaken till drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna i enskilda ersättningssystem som ingick i omfattningsstudierna. Den stora potentialen för att minska felaktiga utbetalningar ansågs därför ligga i att säkerställa att upp- gifterna som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta.
Delegationen konstaterade vidare att det finns en stor outnyttjad potential i digitalisering och artificiell intelligens (AI) för att minska felaktiga utbetalningar, bl.a. framfördes att det finns en outnyttjad
107Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärds- systemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från
vissa välfärdssystem (Rapport 4) och Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
108Särskilt riskfyllda system ansågs vara arbetslöshetsersättning, assistansersättning, bostads- tillägg till pensionärer, äldreförsörjningsstöd, dagersättning till asylsökande, ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, lönebidrag, nystartsjobb, studiemedel för studier i utlandet och tillfällig föräldrapenning.
109Tillfällig föräldrapenning, lönebidrag, nystartsjobb, assistansersättning, sjukersättning och sjukpenning.
64
Fi 2021:B
potential i riskbaserade kontroller och informationsutbyte. Dele- gationens kartläggning visade exempelvis att kontroller som baseras på dataanalyser och AI används i liten men varierande omfattning på berörda myndigheter. Det framkom också att det fanns rättsliga hinder samt osäkerhet som hämmade utvecklingen på området. Det gällde särskilt utvecklingen av riskbaserade kontroller och informa- tionsutbyte, vilka bedömdes som centrala verktyg för att säkerställa korrekta uppgifter.110
När det gällde styrning och uppföljning ansåg delegationen att det var svårt att få en helhetsbild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Frågorna hanterades inte samlat. Det sak- nades mål på utgiftsområdesnivå och återrapporteringen i budget- propositionen var svår att överblicka. Det framhölls att frågorna inte heller hanterades systematiskt i riksdagsutskottens behandling av budgetpropositionen utan i stället utgick styrningen från enskilda utgiftsområden och enskilda myndigheters verksamhet.
Utredningen lämnade ett antal förslag i syfte att åtgärda de ovan beskrivna och andra problem på området, t.ex. lämnades förslag om att inrätta ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen med representanter för berörda myndigheter och Finansdeparte- mentet. Rådets kansli skulle inrättas hos Ekonomistyrningsverket. Ett sådant råd inrättades också under 2021.111 Vidare föreslog utredningen att s.k. omfattningsstudier skulle göras återkommande och att potentialen med nya digitala metoder och AI skulle realiseras för att minska de felaktiga utbetalningarna. Därutöver föreslogs ett antal myndigheter få i uppdrag att ta fram förslag som ger dem uttryckligt lagstöd för förbättrade kontroller och i övrigt genomföra arbete i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna.
Särskilt om utredningens förslag om utökat informationsutbyte
Delegationen lämnade förslag om författningsändring i förord- ningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration. Ändringen syftade till att Försäk- ringskassan elektroniskt ska kunna inhämta uppgifter från arbets-
110Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5).
111Se vidare förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
65
Fi 2021:B
givardeklarationerna i de ersättningssystem där uppgifterna är av betydelse för tillämpningen av SFB.112
Det fanns också frågor som delegationen ansåg behövde utredas ytterligare. Delegationen föreslog därför att regeringen skulle till- sätta en utredning för att identifiera myndigheters, arbetslöshets- kassors och kommuners behov av informationsutbyte i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar.113 Vidare föreslogs att de utbe- talande myndigheterna skulle uppdras att ta fram förslag som ger dem uttryckligt lagstöd att behandla personuppgifter för kontroll- ändamål.114
Utredningen bedömde att det fanns en stor outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifter i arbetsgivardeklarationerna i ersättningssystem som administreras av andra myndigheter och organisationer än Försäkringskassan. Därför föreslogs att de fem utbetalande myndigheterna, Skatteverket och SKR skulle få i uppdrag att lämna förslag på hur ett rättsligt stöd kan utformas som ger de utbetalande myndigheterna och kommunerna elektronisk tillgång till uppgifter från arbetsgivardeklarationerna. I det tänkta uppdraget skulle det ingå att se över regleringen av hur uppgifterna får användas, att göra en bedömning av uppgifternas kvalitet och att ta fram åtgärdsförslag i syfte att stärka kvaliteten på uppgifterna. Vidare skulle det ingå i uppdraget att identifiera vilka ytterligare uppgifter som vore önskvärda att inkludera i deklara- tionerna i syfte att motverka felaktiga utbetalningar och för att kunna bedöma effekterna av de föreslagna förändringarna när det gäller felaktiga utbetalningar.115
112Frågan behandlas också i två tidigare framställningar från Försäkringskassan se bl.a. Behov av ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (S2018/05693).
113Delegationens förslag om att myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas behov borde identifieras överensstämmer delvis med uppdragsbeskrivningen för föreliggande utredning
114Arbetsförmedlingen har fått uttryckligt lagstöd för att behandla personuppgifter för kontrolländamål. Se prop. 2019/20:117 Förutsättningar för etableringsjobb och vissa frågor om kontroll inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, bet. 2019/20:AU12, rskr. 2019/20:282. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har inkommit med en skrivelse Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (S2020/09443) som behandlar sådana frågor. Promemorian har remissbehandlats. Se också Arbetsförmedlingens hemställan om krav på arbetsgivare och behandling av personuppgifter för kontroll (A2021/01159).
115Delar av förslaget till uppdrag ingår i
66
Fi 2021:B
3.3.4Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14)
År 2016 tillsattes en utredning för att utvärdera tillämpningen och effekten av bidragsbrottslagen samt
Utredningen menade att
Särskilt om utredningens förslag om utökat informationsutbyte
Utredningen föreslog ändringar i bidragsbrottslagen och FUT- lagen. Riksdagen har efter förslag från regeringen beslutat i enlighet med förslaget.116 Bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde har därigenom utvidgas och avser även stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd). Därutöver genomfördes också ändringar i FUT- lagen som innebär att underrättelseskyldigheten även omfattar pensioner och sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Underrättelseskyldigheten utvidgades till att även omfatta kommunerna. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 2020.
116 Prop. 2018/19:132, bet. 2019/20:SfU8, rskr. 2019/20:13. Regeringen har tillsatt en utredning (S 2021:03) som ska göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott (dir. 2021:39). Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2023. En delredovisning avseende Försäkringskassan ska lämnas senast den 15 juni 2022.
67
Fi 2021:B
3.3.5Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25)
Mot bakgrund av den snabba teknik- och samhällsutvecklingen tillsatte regeringen Digitaliseringsrättsutredningen år 2016. Utred- ningen hade till uppgift att kartlägga och analysera vilken lag- stiftning som kan anses i onödan försvåra den fortsatta digitali- seringen av den offentliga förvaltningen. Några prioriterade områden belystes särskilt, nämligen hur digitaliseringen kunde underlätta informationsdelning mellan myndigheter och enskilda samt förhållandet mellan myndigheter och leverantörer.
Utredningens kartläggning visade bl.a. att det finns behov av att anpassa gällande rätt rörande informationsutbyten mellan myndig- heter. Utredningen konstaterade att dataskyddsregleringen och sekretessregleringen var onödigt hindrande eller hämmande i sam- band med digitaliseringsåtgärder. Utredningen menade vidare att digitalisering av informationsutbyten mellan myndigheter är av stor betydelse, inte bara för de effektivitetsvinster som den digitala formen för sådana utbyten i sig för med sig, utan även för fortsatt automation av myndigheters ärendeprocesser. Utredningens kart- läggning visade vidare att flera myndigheter under senare år samverkat för att ta fram gemensamma hemställningar om författningsändringar som behövs för myndighetsgemensamma utvecklingsarbeten. Mot bakgrund av den problembild som framkom i kartläggningen övervägde utredningen att föreslå större ändringar i gällande rätt, men tidigare erfarenheter talade emot det eftersom större reformer på rättsområdet varit svåra att genomföra på kort tid. Med tanke på behovet av att i närtid undanröja rättsliga hinder mot digitala informationsutbyten såg utredningen i den närmaste framtiden i stället framför sig ett anpassningsarbete av gällande rätt. Utred- ningen menade därför att förändringar i registerförfattningar bör prioriteras för att på ett samordnat och metodiskt sätt se till att digitaliseringsarbetet inte hämmas eller hindras i onödan. Vidare föreslogs ett beredningsorgan i form av en kommitté eller särskild utredare som under de närmast kommande åren skulle ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt vid digitalisering av ärendehandläggning i förvaltningen.
68
Fi 2021:B
3.3.6Kontroll för ökad tilltro (SOU 2020:35)
Den tidigare Utredningen om organiserad och systematisk eko- nomisk brottslighet mot välfärden117 hade i uppdrag att göra en inledande analys av vilka för- och nackdelar som finns med en samordnad utbetalningsfunktion för utbetalningar från välfärds- systemen. Utredningen drog slutsatsen att det finns stora fördelar med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen och ansåg därför att en samordnad statlig utbetalningsfunktion borde inrättas och kombineras med en förstärkt utbetalnings- kontroll. Utredningen menade att regeringen i särskild ordning borde utreda frågan om hur en samordnad statlig utbetalningsfunktion borde organiseras och hur dess uppdrag närmare bör se ut.118
År 2018 tillsatte regeringen Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (dir. 2018:50). I direk- tiven till utredningen konstaterade regeringen att det trots ett mångårigt arbete för att förebygga och förhindra felaktiga utbetal- ningar fortfarande fanns risk för felaktiga och oförenliga utbetal- ningar från olika utbetalningssystem. Utredningen uppdrogs därför bl.a. att analysera hur en samordnande funktion för systemöver- gripande riskanalyser, urval och kontroller av utbetalningar från välfärdssystemen kan stärka arbetet mot felaktiga utbetalningar samt lämna förslag på hur funktionen kan organiseras.
I betänkandet konstaterade utredningen att det skett stora förändringar i samhället de senaste två decennierna som fört med sig en rad konsekvenser. En sådan var att riskerna för mer sofistikerat och mer medvetet missbruk av välfärdssystemen har ökat. Där problembilden tidigare i stor utsträckning handlade om enskilda individers fusk, exempelvis kolliderande utbetalningar, uppfattade utredningen en helt annan typ av upplägg som numera drabbar välfärden. Företag och identitetsmissbruk används som verktyg för att felaktigt få utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen konstaterade att det stora flertalet företag i välfärden är seriösa men att svårigheten är att upptäcka de företag som används för att missbruka välfärdssystemen. Digitaliseringen innebär att identitets- missbruk kan bedrivas i stor skala på ett sätt som tidigare inte gått.
117SOU 2017:37.
118Att en gemensam statlig utbetalningsfunktion snarast bör utredas lyftes även fram i SOU 2018:14 Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
– en utvärdering.
69
Fi 2021:B
Utredningen konstaterade vidare att myndigheterna lägger ner ett omfattande arbete på att motverka felaktiga utbetalningar, men alla myndigheter utgår från den egna verksamheten. Begränsningar i gällande regelverk och otillräckliga möjligheter för myndigheter att snabbt kommunicera information om nya former av fusk gör att myndigheternas möjligheter att ingripa är begränsade, vilket ytter- ligare hämmar möjligheterna att upptäcka felaktiga utbetalningar.
Utredningen konstaterade att många gånger finns de uppgifter som skulle behövas för att upptäcka felaktigheter hos en annan myndighet. Det kan vara så att den beslutande myndigheten inte har tillgång till uppgiften eller inte får använda den för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar på grund av sekretessregler och bestämmelser om behandling av personuppgifter.
Utredningen föreslog att en ny myndighet inrättas för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen. I budgetpropositionen för 2022119 med- delade regeringen att en ny myndighet för systemövergripande kontroller av utbetalningar från välfärdssystemen bör bildas. Enligt regeringen ska myndigheten inleda sin verksamhet under 2023.
Enligt utredningens förslag ska verksamheten vara ett komple- ment till välfärdsmyndigheternas kontrollarbete. Ansvaret för ärendehandläggning och beslut ska enligt förslaget ligga kvar på res- pektive myndighet. Utredningens förslag ska inte heller begränsa de kontroller som görs hos myndigheterna inom ramen för respektive förmån eller stöd. Myndigheten för utbetalningskontroll ska även administrera ett system med transaktionskonto för utbetalningar. Enligt förslaget ska utbetalningar från Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten omfattas av myndig- hetens uppdrag. Även Skatteverket omfattas av förslagen i vissa delar.
När det gäller frågan om kommuners utbetalningar konstaterade utredningen att omfattningen och beskaffenheten av felaktiga utbe- talningar inom den kommunala välfärden inte är tillräckligt belagd. Problembilden tycks likna den som finns för de statliga välfärds- utbetalningarna. Flera stora skillnader finns dock mellan statliga och kommunala utbetalningar inom välfärden, varför möjligheten för kommuner att ansluta sig till de funktioner som Myndigheten för utbetalningskontroll ansvarar för borde utredas vidare. Även möjlig-
119Prop. 2021/22:1, utg. omr. 2.
70
Fi 2021:B
heten för regionerna att ansluta sig till dessa funktioner menade utredningen borde utredas.
Särskilt om utredningens förslag om utökat informationsutbyte
Utöver inrättandet av den nya myndigheten föreslog utredningen bl.a. sekretessbrytande underrättelse- och uppgiftsskyldigheter för att möjliggöra informationsutbytet. Förslagen innebär att ett antal myndigheter ska kunna lämna vissa närmare angivna uppgifter till den nya myndighetens verksamhet med dataanalyser, urval och för fördjupade granskningar. Utredningen menade att intrånget i enskil- das personliga integritet var proportionerligt till syftet att kunna upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssys- temen och därigenom motverka välfärdsbrottslighet.
3.3.7Förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder som vidtas med anledning av det nya coronaviruset (Ds 2020:28)
Isamband med
Mot bakgrund av att många av de stödåtgärder som beslutades togs fram under stor tidspress fanns ett behov att tillsammans med dessa analysera samhällets förmåga att stå emot brottslighet, särskilt organiserad och systematisk sådan, som skulle kunna begås i sam- band med de nya regler och åtgärder som beslutats. Analysen redo- visades i departementspromemorian Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med statsfinansiella och samhälls- ekonomiska konsekvenser som vidtas med anledning av det nya coronaviruset.120
De slutsatser som drogs i promemorian var att system för bidrag och stöd måste vara robusta under normala förhållanden. Det fram- hölls bl.a. att myndigheterna behöver ha reella möjligheter att före en utbetalning utföra effektiva kontroller av den som ansöker om
120Ds 2020:28.
71
Fi 2021:B
stöd och att arbetet i Regeringskansliet med åtgärder mot fusk med välfärdssystemen måste samordnas mellan departementen.
Särskilt om promemorians förslag om utökat informationsutbyte
Några nya förslag lämnades inte i promemorian. Däremot gjordes en inventering av förslag med koppling till välfärdsystemet som antingen förts fram av myndigheterna själva eller föreslagits av olika utredningar. Bland de förslag som redovisades fanns tidigare lämnade förslag som gällde de utbetalande myndigheternas behov av utökat informationsutbyte. Av de förslag som redovisades i prome- morian har en del lett till författningsändringar eller andra åtgärder.121
3.3.8Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer (SOU 2021:57)
I syfte att åstadkomma ett regelverk som ökar folkbokföringens tillförlitlighet och förhindrar att uppgifterna i folkbokföringen kan utnyttjas på ett felaktigt sätt tillsattes Utredningen om folkbok- föring och samordningsnummer 2019.
I uppdraget ingick att föreslå åtgärder som förbättrar förut- sättningarna för att en persons bosättning ska kunna fastställas korrekt och att rätt personuppgifter om dem som är folkbokförda finns registrerade i folkbokföringsdatabasen. I uppdraget ingick att lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer.
Utredningen lämnade utöver förslag som syftar till att stärka kvaliteten i folkbokföringen vissa förslag om utökat informations- utbyte.
121Som exempel kan nämnas att Tillväxtverkets beslut om stöd vid korttidsarbete och beslut om återkrav av stödet numera är offentliga (prop. 2020/21:168 Undantag från sekretess för beslut om stöd vid korttidsarbete, bet. 2020/21:KU32, rskr. 2020/21:373). Regeringen har tillsatt ett antal utredningar på området:
72
Fi 2021:B
Särskilt om utredningens förslag om utökat informationsutbyte
Utredningen föreslog att vissa myndigheter, utan hinder av sekretess, ska vara skyldiga att på begäran lämna uppgifter till Skatte- verket för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Det rör sig främst om upp- gifter som Skatteverket redan i dag inhämtar från olika myndigheter på manuellt sätt, såsom adress och andra kontaktuppgifter, uppgifter om utbetalningar av olika förmåner och uppgift om en person är arbetssökande. Utredningens förslag innebär att uppgiftslämnandet skulle kunna ske på medium för automatiserad behandling.122
Utredningen föreslog även att Migrationsverkets och migrations- domstolarnas underrättelseskyldighet till Skatteverket avseende beslut om avvisning eller utvisning ska gälla oavsett om beslutet förenats med återreseförbud och att Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om ett uppehållstillstånd har återkallats genom laga- kraftvunnet beslut. Vidare föreslogs att underrättelseskyldigheten i samband med utvisning, avvisning och återkallade eller utgångna uppehållstillstånd ska gälla i samtliga fall, inte bara för folkbokförda personer.123
3.3.9Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet (Ds 2021:1)
För att följa upp och analysera arbetet med myndighetsgemensamma kontroller mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet samt lämna förslag på hur insatser inom området ska vara effektiva och ändamålsenliga utreddes frågor om arbetslivskriminalitet när- mare i departementspromemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet.
Bakgrunden var att flera myndigheter i återrapporteringen av ett regeringsuppdrag framfört att det finns svårigheter förknippade med informationsutbyte. Svårigheterna innebär bl.a. att möjligheterna att gemensamt ta fram riskurval är otillräckliga.124 I departements-
122Betänkandet har remissbehandlats.
123Förslag om utökat informationsutbyte mellan Skatteverket och Migrationsverket lämnades också i SOU 2017:37, s.
124Arbetsmiljöverket (2019) Återrapportering – regeringsuppdraget om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2017/065732).
73
Fi 2021:B
promemorian kartlades därför i vilka situationer dessa svårigheter aktualiseras och vilken information som behöver utbytas för en effektiv och ändamålsenlig kontroll. En del av arbetet var att undersöka förutsättningarna för digitalt informationsutbyte och en myndighetsgemensam tipsingång. Det ingick inte i uppdraget att lämna författningsförslag.
Särskilt om promemorians förslag om utökat informationsutbyte
I promemorian föreslogs att regeringen skyndsamt bör tillsätta en utredning för att identifiera det ur juridisk synvinkel lämpligaste sättet att möjliggöra för samtliga eller en delmängd av de sam- verkande myndigheterna att kunna delge varandra nödvändig infor- mation. Utredningen borde enligt promemorian särskilt överväga ändamålsenligheten i, och möjlig utformning av, en sekretess- brytande bestämmelse i lag för ändamålet samt bedöma möjlig- heterna till avsedd informationsöverföring inom nuvarande regel- verk. Vidare framfördes att den föreslagna utredningen borde bedöma om åtgärder behövs för att öka myndigheternas reella möjligheter att dela information med stöd av
3.4Förslag från myndigheter
3.4.1Några myndighetsrapporter
Vid sidan av de statliga utredningar och departementspromemorior som författats under senare år har olika myndigheter producerat ett antal rapporter på området. En del av dessa är resultat av särskilda uppdrag som regeringen beslutat om. I andra fall har myndigheterna själva uppfattat ett behov av att på eget initiativ utreda frågorna. Ett flertal rapporter lyfter frågan om att det finns behov av att se över sekretesslagstiftningen för effektiv samverkan.126 Nedan redovisas några myndighetsrapporter som är relevanta för utredningens arbete med att identifiera vilka ytterligare uppgifter myndigheterna behöver.
125Vid sidan av föreliggande utredning har regeringen också beslutat att inrätta en nationell delegation mot arbetslivskriminalitet (dir. 2021:74).
126Se t.ex. rapporten - Lägesbild 2021 För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Behoven redovisas närmare i kapitel 5.
74
Fi 2021:B
Bolagsverket
Bolagsverket fick i regleringsbrevet för 2018 i uppdrag att redovisa hur myndigheten utifrån sin instruktion arbetar med att förebygga ekonomisk brottslighet.127 Vidare skulle myndigheten lämna förslag på möjliga åtgärder inom ramen för myndighetens verksamhets- område för att i ökad utsträckning förebygga penningtvätt, finan- siering av terrorism eller annan ekonomisk brottslighet. Samma år fick Bolagsverket i uppdrag att, i dialog med Skatteverket och Eko- brottsmyndigheten, utveckla metoder och arbetssätt vid Bolags- verket för att utöka sina kontrollfunktioner vid registrering av olika företagsuppgifter såsom nyregistrering av företag, ändring av före- trädare för företag och inlämnande av årsredovisning.128 Metoderna skulle syfta till att försvåra möjligheterna att nyttja företag för att begå brott och att den tidsrymd som företag kan användas i ett sådant syfte minskas. Vid uppdragets genomförande skulle hänsyn tas till resultat och slutsatser från det pågående uppdraget i reg- leringsbrevet.
Bolagsverkets förebyggande arbete mot penningtvätt, finansiering av terrorism och annan ekonomisk brottslighet
I rapporten om Återrapportering av regeringsuppdrag om Bolags- verkets förebyggande arbete mot penningtvätt, finansiering av terro- rism och annan ekonomisk brottslighet redovisades myndighetens ekobrottsarbete.129
Bolagsverket redovisade ett flertal åtgärder som myndigheten har vidtagit, bl.a. åtgärder för att minska risken för s.k. företagskap- ningar där obehöriga personer registrerar sig som företrädare i företag och för en enklare informationsspridning. Bolagsverket konstaterade att myndigheten även skulle kunna bidra till att eko- nomisk brottslighet förhindras eller upptäcks genom att analysera registerinnehåll, händelser och samband för att identifiera beteenden som kan vara tecken på ekonomisk brottslighet för att sedan leverera
127Bolagsverkets regleringsbrev för 2018 (dnr N2017/07675/SUN,
128Uppdrag att utveckla metoder och arbetssätt för ökade kontroller vid registrering av företagsuppgifter (dnr N2018/01305/SUN,
129AD 212/2018. Se också Bolagsverket (2018) Återrapportering av regeringsuppdrag att utveckla metoder och arbetssätt för ökade kontroller vid registrering av olika företagsuppgifter (AD 212/2018) och (2019) Bolagsverkets brottsförebyggande arbete (AD 1743/2019).
75
Fi 2021:B
analysresultatet till brottsbekämpande myndigheter. Enligt Bolags- verket kräver ett sådant förfarande ett tydliggörande av myndig- hetens instruktion och att de författningar Bolagsverket lyder under ses över. Vidare ansåg Bolagsverket att myndigheten bör omfattas av LUS.130
Inspektionen för vård och omsorg
I regleringsbrevet för 2020 fick Inspektionen för vård och omsorg i uppdrag att göra en analys av regelverket för tillståndsprövning, en analys av arbetet med assistansanordnare och en analys av ägar- och ledningsprövning samt att upprätta ett omsorgsregister.131
Inom ramen för regeringsuppdraget har Inspektionen för vård och omsorg lämnat tre rapporter med ett flertal förslag till författ- ningsändringar varav några avser ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter och kommuner.
Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare
I rapporten Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistans- anordnare132 lämnades ett flertal förslag på författningsändringar i syfte att ge myndigheten bättre förutsättningar att säkerställa kva- liteten för brukare genom att snabbare, enklare och mer träffsäkert identifiera oseriösa verksamheter. Inspektionen för vård och omsorg föreslog att Försäkringskassan och kommuner ska få möjlighet att stoppa utbetalning av assistansersättning till brukare som anlitat anordnare utan tillstånd och att Försäkringskassan genom en för- fattningsändring i 110 kap. 14 § SFB ges möjlighet att hämta uppgifter om andra än den försäkrade.133
När det gäller ett utökat informationsutbyte föreslogs att Inspek- tionen för vård och omsorg ska omfattas av LUS samt att
130Bolagsverket har i ett rättsligt ställningstagande (AD 3697/2020) gjort bedömningar som innebär att det inte längre föreligger något hinder mot att göra riskanalyser och samanställningar och dela resultatet. I sammanhanget kan nämnas att regeringen nyligen tillsatt en utredning som ska överväga och föreslå åtgärder för att motverka att företag används för att begå brott (Ju 2021:18, dir. 2021:115).
131Inspektionen för vård och omsorgs regleringsbrev för 2020 (S2019/05315/RS,
132IVO
133Se också Försäkringskassans skrivelse (2020) Framställning om ändring i 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken (S2020/04520) och Ds 2020:28.
76
Fi 2021:B
myndigheten ska ges direktåtkomst till vissa uppgifter i belastnings- och misstankeregister. Vidare föreslogs att en sekretessbrytande bestämmelse gentemot Skatteverket införs i SdbF så att Inspek- tionen för vård och omsorg kan få tillgång till uppgifter om enskildas skattekonton. I rapporten föreslås också att det i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, införs en skyldighet för Migrations- verket att till Inspektionen för vård och omsorg anmäla avslag på ansökningar om arbetstillstånd hos assistansanordnare på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentlig- heter.
Mot ett datadrivet arbetssätt
I rapporten Mot ett datadrivet arbetssätt – En analys av möjlig- heterna att förenkla ägar- och ledningsprövningen och tillgänglig- göra omsorgsregistret134 redovisades att det manuella arbetssätt myndigheten använder i dag inte är ändamålsenligt. Det nuvarande arbetssättet möjliggör inte en effektiv inhämtning och bearbetning av all information som behövs för att myndigheten ska kunna göra ägar- och ledningsprövningar på ett effektivt och träffsäkert sätt och hålla ändamålsenliga register med korrekt information. Inspek- tionen för vård och omsorg redovisade att myndigheten har påbörjat ett brett omställningsarbete mot ett mer digitaliserat arbetssätt som myndigheten menar kan lösa en del av de problem som är förknip- pade med det manuella arbetssättet. För att nå hela vägen ansåg myn- digheten att det behövs författningsändringar.
En del av förslagen var följdändringar av de förslag som lämnats i rapporten Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare (se ovan). Inspektionen för vård och omsorg presenterade även flera förslag som utökar och harmoniserar sanktionsmöjligheterna kop- plade till den föreslagna utökningen av anmälningsplikten, tillstånd och olovliga verksamheter.
När det gäller förslag om utökat informationsutbyte menade Inspektionen för vård och omsorg att en ny bestämmelse borde införas i SdbF. Den föreslagna bestämmelsen skulle innebära att Inspektionen för vård och omsorg genom ett elektroniskt utläm- nande av uppgifter får tillgång till de uppgifter som myndigheten
134IVO
77
Fi 2021:B
behöver från Skatteverkets beskattningsdatabas. Förslaget är en utvidgning av det förslag som lämnats i den tidigare rapporten.135 Vidare föreslogs en ny underrättelseskyldighet för Polismyndig- heten avseende brottsmisstänkta personer som bedriver tillstånds- pliktig verksamhet enligt SoL.
Inspektionen för vård och omsorg föreslog också vissa för- ändringar i anmälningsskyldigheten för aktörer som har tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, för kommuner samt för Statens institutionsstyrelse.
Analys av regelverket för tillståndsprövning
I rapporten Analys av regelverket för tillståndsprövning136 redovisas den analys som Inspektionen för vård och omsorg har genomfört och de förslag och slutsatser som myndigheten har kommit fram till gällande regelverket för tillståndsprövning.
Inspektionen för vård och omsorg föreslår att regleringen av föreståndarens och verksamhetsansvariges ansvarsområde, kompe- tens och lämplighet tydliggörs och skärps. Som en följd av det föreslås att 16 b § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ändras så att belastningsregister avseende föreståndare i
När det gäller uppgifter från kommuner föreslås att de åläggs en skyldighet att underrätta Inspektionen för vård och omsorg när de häver avtal med utförare eller när de uppmärksammar allvarligare brister i utförandet.
135Inspektionen för vård och omsorg (2020) Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistans- anordnare (IVO
136IVO
78
Fi 2021:B
3.4.2Särskilda skrivelser till regeringen
Förslag att utreda om sekretessgränser mellan myndigheter ska avskaffas när det gäller sekretess till skydd för enskilda
Försäkringskassan har i en skrivelse framfört att det finns ett behov av att utreda om sekretessgränser mellan myndigheter ska avskaffas när det gäller sekretess till skydd för enskilda.137
Den främsta orsaken är att det behövs ett förändrat sätt att se på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärd- systemen och det behövs en effektivare statsförvaltning som är mindre sårbar för organiserade och avsiktligt brottsliga upplägg. Försäkringskassan arbetar kontinuerligt med att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar men av skrivelsen framgår att det regelverk som finns i dag inte är tillräckligt effektivt eller ändamålsenligt för att kunna komma till rätta med de felaktiga utbetalningarna. Myndigheten menar att möjligheterna att samköra uppgifter från olika myndigheter för att göra kontroller inför beslut tillräckligt effektiva eller prediktiva är mycket begränsade. Utgångs- punkten är att beslut ska fattas på ett så fullgott underlag som möjligt, vilket också måste anses vara det bästa för den enskilde. För den enskilde skulle det innebära att man inte behöver skicka in samma underlag flera gånger till olika myndigheter. I stället skulle de bara behöva kontrollera att uppgifterna är korrekta.
Försäkringskassan framhåller att det regelverk som finns i dag kring hur myndigheter får dela uppgifter med varandra har kommit att bli ett svåröverskådligt och svårtillämpat ”lapptäcke” med nya uppgiftsskyldigheter som har tillkommit vartefter. Många gånger är myndigheterna också hänvisade till att använda generalklausulen i OSL, som ska tillämpas restriktivt. En intresseavvägning behöver göras i varje enskilt fall – eller i förväg t.ex. vid användningen av en automatiserad
Inom ramen för den utredning som Försäkringskassan anser behöver göras bör en rad komplexa områden analyseras. Det handlar framför allt om regelverken om offentlighet och sekretess och skyd- det för den enskilde vid behandling av personuppgifter samt frågor
137 Försäkringskassan (2021) Framställan om utredning av om sekretessgränser mellan myndigheter ska avskaffas när det gäller sekretess till skydd för enskilda
79
Fi 2021:B
om informationssäkerhet. Ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter innebär en större spridning av personuppgifter. En utredning behöver enligt Försäkringskassan därför ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att den informa- tion som myndigheterna hanterar tillgodoser skyddet för den personliga integriteten och uppfyller kraven på behandling av per- sonuppgifter. En större samordning och ett större digitalt utbyte av information ställer stora krav på rättsliga och tekniska lösningar till skydd för den personliga integriteten.
Förslag om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration.
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har i en skrivelse till regeringen angett att det finns ett behov av en omarbetning av 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av per- sonuppgifter inom socialförsäkringens administration.138 Prome- morian omfattar såväl ändringar som rör informationsutbyte som förslag om bestämmelsernas tillämpningsområde, personuppgifts- ansvar och för vilka ändamål uppgifter ska få behandlas.
När det gäller förslag som direkt rör förutsättningar till utökat informationsutbyte föreslås bl.a. att samtliga bestämmelser om utlämnande på medium för automatiserad behandling upphävs efter- som övriga krav vid utlämnanden av uppgifter bedöms medföra ett tillräckligt skydd.139
138Försäkringskassan och Pensionsmyndighetens skrivelse Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (S2020/09443).
139Förslag har också lämnats i tidigare framställningar från Försäkringskassan (2018) Om behov av ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration (S2018/05693) samt Pensionsmyndighetens framställan om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäk- ringens administration (VER
80
Fi 2021:B
Förslag på lagstiftningsåtgärder med anledning av
Med anledning av de stödåtgärder som beslutats under
Ett flertal av förslagen avsåg utökat informationsutbyte mellan myndigheter. Försäkringskassan lyfte bl.a. fram att Tillväxtverket och Bolagsverket behöver inkluderas i kretsen av myndigheter som med stöd av LUS kan bryta sekretess i samverkan för att motverka brottslighet. Även Ekobrottsmyndigheten framförde att fler myn- digheter bör omfattas av lagen. Regeringen beslutade i juni 2020 en förordningsändring som innebär att Tillväxtverket omfattas av lagen.141 Försäkringskassan lyfte även fram behovet att få lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling och att Försäk- ringskassan ska få möjlighet att inhämta uppgifter som avser en juridisk person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB.142
Skatteverket framförde att rekvisitet i
140Försäkringskassan, Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Polismyn- digheten, Tillväxtverket och Arbetsmiljöverket (2020) Förslag på lagstiftningsåtgärder med anledning av
141SFS 2020:323 Förordning om ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
142Se också Försäkringskassans redovisning (2017) Uppdrag till Försäkringskassan att utreda förutsättningar för och konsekvenser av förslag om förbättrade möjligheter att inhämta uppgifter till beslutsunderlag (S2017/07516).
81
Fi 2021:B
kunna ske på elektronisk väg. Vidare framhölls att det finns behov av fler uppgiftsskyldigheter eller andra sekretessbrytandebestäm- melser (som inte bygger på generalklausulen). Därutöver lyfte Skatteverket fram att det finns anledning att lätta på sekretessen för vissa uppgifter på skattekontot så att åtminstone myndigheter kan få del av alla de uppgifter som de behöver för sin verksamhet.
Flera av de förslag som Skatteverket lyfte fram rörde informations- utbyte mellan olika verksamhetsgrenar inom Skatteverket. Författ- ningsändringar om ett effektivare informationsutbyte mellan olika verksamhetsgrenar har genomförts och trädde i kraft 1 juni 2020.143
Förslag för att möjliggöra Arbetsförmedlingens kontroller av enskildas rätt att arbeta och vistas i Sverige
Arbetsförmedlingen har lämnat förslag om författningsändringar för att möjliggöra kontroller av enskildas rätt att arbeta och vistas i Sverige.144
I skrivelsen lyfter Arbetsförmedlingen fram att det i dag saknas möjligheter att genomföra kontroller av arbetssökandes rätt att arbeta och vistas i Sverige. Arbetsförmedlingen har under en längre tid erfarit problem i verksamheten till följd av detta. En avsaknad av möjligheter till kontroller och nödvändig informationsöverföring från Migrationsverket har bl.a. lett till felaktiga beslut, felaktiga utbetalningar, resursförluster för myndigheten och rättsförluster för enskilda. Arbetsförmedlingen har därför på eget initiativ genomfört en översyn av det regelverk som ligger till grund för de upplevda problemen och begränsningarna. De stora förändringar som Arbets- förmedlingen genomgått under senare år och även står inför förut- sätter ett tidsenligt och ändamålsenligt regelverk.
Arbetsförmedlingen föreslår ändringar i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknads- politiska verksamheten. Förslagen syftar bl.a. till att möjliggöra
143Prop. 2019/20:166, bet. 2019/20:FiU59, rskr. 2019/20:276.
144Arbetsförmedlingen (2021) Hemställan om författningsändringar för att möjliggöra kontroller av enskildas rätt att arbeta och vistas i Sverige m.m. (A2021/00917). Arbets- förmedlingen har också inkommit med en hemställan om Arbetsförmedlingens krav på arbets- givare och behandling av personuppgifter för kontroll (dnr A2021/01159) som rör förut- sättningarna att neka olämpliga arbetsgivare arbetsgivarstöd och för att kunna neka sådana arbetsgivare att vara anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser och behovet av lagstöd för att behandla uppgifter om polisanmälningar eller resultatet av sådana anmälningar.
82
Fi 2021:B
elektroniskt utlämnande av uppgifter från Migrationsverket och att förutsättningarna för inskrivning vid myndigheten ska regleras och tydliggöras.
Förslag om ändring i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar
Hösten 2019 samlades ett stort antal myndigheter bakom ett gemensamt initiativ mot välfärdsbrott. Initiativet går under benäm- ningen MUR (Motståndskraft hos Utbetalande och Rättsvårdande myndigheter) och syftar till att stärka den gemensamma förmågan att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och förebygga samt beivra bidragsbrott.145 Inom
Myndigheterna har i skrivelsen lyft fram att
145För närvarande deltar 22 myndigheter i
146Försäkringskassan (2021) Framställan om ändring i lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar (Fi2021/02564).
83
Fi 2021:B
Förslag om att ge Migrationsverket direktåtkomst till lägenhetsregistret
Migrationsverket har i en skrivelse till regeringen lämnat förslag om att ge Migrationsverket direktåtkomst till lägenhetsregistret.147 Av skrivelsen framgår bl.a. följande. I 10 a § lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl., finns bestämmelser som begränsar asylsökandes möjligheter att ordna bostad på egen hand, s.k. eget boende eller EBO. Migrationsverket har inga särskilda utred- ningsbefogenheter med anledning av dessa bestämmelser men ska se till att ett ärende om bistånd enligt lagen blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (jfr 23 § FL [2017:900]). Migrations- verket har sett över vilka åtgärder som kan vidtas för att motverka eventuella situationer där den sökande uppger felaktiga adress- uppgifter inom ramen för EBO.
Utifrån nuvarande regelverk finns begränsade möjligheter för Migrationsverket att vidta åtgärder som i någon högre grad mot- verkar sådant missbruk. Verket angav att informationen gällande möjligheter till bosättning för de personer som väljer EBO kan förtydligas och skulle även kunna vidta fler utredningsåtgärder tidigt i asylprocessen och från den asylsökande efterfråga ytterligare upp- gifter, t.ex. uppgift om den uppgivna bostadens storlek och antalet personer som bor i den. Enligt nuvarande bestämmelser har Migrationsverket inte möjlighet att kontrollera riktigheten av läm- nade uppgifter om bostaden och kan inte med säkerhet veta var en asylsökande faktiskt bor utan måste utgå från vederbörandes munt- liga eller skriftliga uppgifter. Tillgång till lägenhetsregistret skulle göra det möjligt för Migrationsverket att maskinellt kontrollera vissa uppgifter om bostadens beskaffenhet för att därigenom bättre kunna bedöma sannolikheten i att den asylsökande faktiskt bor i den uppgivna bostaden. Migrationsverket föreslår därför att myndig- heten ges direktåtkomst till lägenhetsregistret.
147Migrationsverket (2021) Hemställan om direktåtkomst till lägenhetsregistret (Ju2021/03225- 1). Se också Migrationsverket (2019) Hemställan om författningsändringar för att möjliggöra ett effektivt informationsutbyte i ärenden som rör uppehållstillstånd för arbete och olika kategorier av tillstånd för arbete (S2020/00615,
84
4Kartläggning av behov av uppgifter för att säkerställa korrekta beslutsunderlag
4.1Om kartläggningen
I föregående kapitel har utredningen redogjort för förslag som utredningar och myndigheter tidigare lämnat när det gäller behovet av informationsutbyte för att motverka bidragsbrott, felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och arbetslivskriminalitet. I utredningens uppdrag ingår även att närmare kartlägga vilka upp- gifter berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetal- ningar från välfärdssystemen. Den kartläggningen finns i detta kapitel. I kapitel 5 redovisas sedan behoven av uppgiftsutbyte kopplade till arbetet med att samverka och kontrollera arbetsplatser.
Utredningen har gett myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor möjlighet att själva framföra vilka behov av utökat informationsutbyte som de identifierat. De behov som framförts avser dels nya uppgifter för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetalningar från välfärdssystemen, dels behov som innebär att uppgifter ska kunna utbytas på ett effektivare sätt. I kartläggningen redovisar utredningen behovet av informationsutbyte för att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar som avser enskilda personer, antingen direkta ersättningar och bidrag eller till företag eller andra aktörer.148
Det ska särskilt nämnas att kartläggningen utgår från vad regi- strerande myndigheter, utbetalande myndigheter, kommuner,
148När det gäller vilka utbetalningar som omfattas av utredningen uppdrag har utredningen utgått från samma avgränsningar som
85
Fi 2021:B
arbetslöshetskassor och tillsynsmyndigheter själva har lyft fram.149 Utredningen gör alltså inte någon egen bedömning om skäligheten av de redovisade behoven eller någon egen rättslig bedömning av vad som begränsar informationsutbytet. Det senare redovisas på ett generellt plan i kapitel 6. De redovisade behoven av utökat informationsutbyte och vad som hindrar informationsutbytet reflekterar således bedömningen hos den myndighet som efterfrågat uppgiften. Det ska därför framhållas att vad som begränsar eller hindrar ett utlämnande inte nödvändigtvis speglar uppfattningen hos den myndighet som förvarar uppgiften.
Utredningen har i flera fall mottagit information om behov av uppgifter för vilka det av underlaget inte framgår närmare vilka uppgifter som avses eller vad som hindrar eller begränsar ett utbyte av sådana uppgifter i dag. Trots att vissa sådana behov inte har preciserats utesluter utredningen inte att sådana uppgifter kan ha stor betydelse för myndigheternas verksamhet. Eftersom utred- ningen inte haft förutsättningar att självständigt göra en djupare analys av detta redovisas sådana behov inte i kartläggningen.
Därutöver har det vid kontakter med företrädare för myndigheter framkommit att det finns behov av att se över vissa av myndig- heternas registerförfattningar. Det gäller till exempel för att få bättre förutsättningar att behandla personuppgifter för dataanalys och urval.150 Sådana frågor har stor betydelse för myndigheternas förut- sättningar att rikta sina insatser i handläggning och kontroll- utredning mot vissa områden eller ärendetyper där riskerna för felaktiga utbetalningar bedöms vara särskilt stora. I kartläggningen redovisas mer omfattande och övergripande behov översiktligt då en generell översyn av myndigheternas registerförfattningar inte ryms inom ramen för utredningens arbete.151 Vissa särskilt specificerade behov av författningsändringar i myndigheternas registerförfatt- ningar redovisas i de fall där det är nödvändigt för att belysa
149När det gäller kartläggningen av kommuners och arbetslöshetskassors behov har utred- ningen inhämtat information från deras respektive samarbetsorganisationer, SKR och Sveriges
150Med dataanalyser avses att använda verktyg och tekniker för att analysera stora mängder data vilket kan användas för att upptäcka samband, avvikelser och mönster. Med urval avses processen med att ta fram urvalsträffar för t.ex. åtgärd i handläggningen, se närmare om begreppens betydelse i SOU 2020:35, s. 110.
151Se utredningens bedömning i kapitel 6 om behovet att se över flera av myndigheternas registerförfattningar i särskild ordning.
86
Fi 2021:B
myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors förutsättningar att utbyta information med varandra.
Framförda förslag på hur de redovisade behoven kan tillgodoses och hur eventuella författningsändringar bör utformas kommer att behandlas samlat tillsammans med utredningens förslag i slutredo- visningen.
4.2Bolagsverket
4.2.1Uppdrag och ansvarsområde
Bolagsverkets uppdrag framgår av förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. I myndighetens register finns informa- tion om cirka en miljon företag och föreningar. Bolagsverket ska se till att de regelverk och rutiner som verket disponerar över är kost- nadseffektiva och enkla för medborgare och företag. Bolagsverket ska i så stor utsträckning som möjligt minimera riskerna för att dess rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet.
Bolagsverket omfattas inte av underrättelseskyldigheten i FUT- lagen eller av LUS.
4.2.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av Bolagsverket
Utredningen har mottagit information om att Bolagsverket har behov av ytterligare uppgifter från myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor än sådana som de i dag kan få del av. Detta för att bättre kunna förhindra felaktiga registreringar och för att för- hindra att företag används som brottsverktyg. Det kan i sin tur bidra till att andra myndigheter får tillgång till ett mer korrekt besluts- underlag vid utbetalningar från välfärdssystemen. Bolagsverket har redovisat nedanstående behov av uppgifter och utökat informations- utbyte.152
152Bolagsverket har också framfört att det behövs ytterligare författningsstöd för ett utökat maskinellt analysarbete som möjliggörs av ett utökat utbyte av information, och att det står klart att detta kan ske utan att uppgifterna röjs.
87
Fi 2021:B
Tabell 4.1 Bolagsverkets framförda behov av utökat informationsutbyte
Behov av |
Från/till |
Framförd begränsning eller hinder för |
|
|
informationsutbyte |
|
|
|
Uppgifter som lämnas inom |
Myndigheter som |
Omfattas inte i dag av LUS |
ramen för samverkan mot |
omfattas av LUS |
|
organiserad brottslighet |
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens sammanställning av Bolagsverkets framförda behov.
Informationsutbyte inom ramen för samverkan mot viss organiserad brottslighet
Bolagsverket deltar i olika samrådsgrupper och arbetsgrupper med samverkande myndigheter på nationell och regional nivå, exempelvis Samverkan mot identitetsintrång (SMID), Penningtvättsnätverket, det utökade nätverket till Operativa rådet samt Samordningsfunk- tionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. I dessa grupper samverkar myndigheterna för att motverka brotts- lighet och håller varandra informerade om aktuella tillvägagångssätt vid ekonomisk och annan brottslighet.
Bolagsverket har framfört att de ser ett behov av att fördjupa samarbetet med andra myndigheter, till exempel Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Inspektionen för vård och omsorg för att öka informationsutbytet i syfte att motverka att företag används som brottsverktyg.153 Bolagsverkets samverkan med brottsbekämpande myndigheter skulle också underlättas om Bolags- verket fick rättsliga förutsättningar för att ta emot och lämna ut uppgifter som behövs för att förhindra, förebygga eller upptäcka ekonomisk brottslighet.
153 Bolagsverket (2018) Slutrapport ekobrottsuppdrag – slutredovisning av Näringsdeparte- mentets uppdrag till Bolagsverket att utveckla metoder och arbetssätt för ökade kontroller vid registrering av olika företagsuppgifter (AD 212/2018, N2018/01305/SUN). Se också Bolagsverkets brottsförebyggande arbete (AD 1743/2019) samt Bolagsverkets remissyttrande över SOU 2019:59 och SOU 2020:35. I sammanhanget kan nämnas att regeringen nyligen tillsatt en utredning som ska överväga och föreslå åtgärder som syftar till att motverka att företag används som brottsverktyg (Ju 2021:18, dir. 2021:115).
88
Fi 2021:B
Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Bolagsverket menar att myndighetens bidrag till arbetet mot viss organiserad brottslighet är begränsat eftersom Bolagsverket inte omfattas av LUS. För att Bolagsverket ska omfattas krävs en ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet.
4.3Kronofogdemyndigheten
4.3.1Uppdrag och ansvarsområde
Kronofogdemyndighetens huvudsakliga uppgifter är indrivning, verkställighet, betalningsföreläggande och handräckning, skuld- sanering samt tillsyn i konkurs. Myndighetens uppdrag framgår av förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndig- heten. Av förordningen framgår att Kronofogdemyndigheten ska förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.
Kronofogdemyndigheten fattar inte sådana beslut om utbetal- ningar från välfärdssystemet som omfattas av utredningens uppdrag. Däremot omfattas myndigheten av underrättelseskyldigheten i
4.3.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av Kronofogdemyndigheten
Utredningen har inte mottagit information om att Kronofogde- myndigheten har behov av ytterligare uppgifter som skulle bidra till ett bättre beslutsunderlag för utbetalande myndigheter än sådana som de i dag får ta del av. Det behov som framförts rör Kronofogde- myndighetens förutsättningar att lämna ut underrättelser vid felaktiga
89
Fi 2021:B
utbetalningar på medium för automatiserad behandling.154 Av ned- anstående tabell framgår det redovisade behovet.
Tabell 4.2 |
Kronofogdemyndighetens behov av utökat informationsutbyte |
||
|
|
|
|
Behov av |
|
Till |
Vad som begränsar eller hindrar |
|
|
|
informationsutbytet |
Att på medium för |
Arbetslöshetskassor |
Det saknas rättsligt stöd för att få |
|
automatiserad behandling |
|
lämna ut uppgifter elektroniskt till |
|
kunna lämna underrättelser |
|
enskilda |
|
vid felaktiga betalningar från |
|
|
|
välfärdssystemen till |
|
|
|
arbetslöshetskassor |
|
|
|
Källa: Utredningens sammanställning av Kronofogdens framförda behov.
Underrättelser på medium för automatiserad behandling till arbetslöshetskassor
Kronofogdemyndigheten har framfört att det finns behov av att på ett enkelt och snabbt sätt kunna lämna underrättelser om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen till arbetslöshetskassorna. I Framställan om ändring i lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar, framförs att en förutsättning för att lagen ska få fullt genomslag är att underrättelser – på samma sätt som sker till andra myndigheter och kommuner – får lämnas till arbetslöshets- kassorna på medium för automatiserad behandling.155 Om under- rättelser i större utsträckning kan lämnas på medium för auto- matiserad behandling skulle antalet underrättelser för att upptäcka fler felutbetalningar och bidragsbrott öka. De behöver då inte heller skickas via vanlig post vilket är onödigt ineffektivt och tidskrävande.
154Regeringen har tillsatt en utredning som ska göra en översyn av Kronofogdemyndighetens registerförfattningar (Fi 2021:11), se dir. 2021:104 En modern dataskyddsreglering för Skatte- verket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten och förbättrade förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet.
155Försäkringskassan (2021) Framställan om ändring i lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar (Fi2021/02564). I framställan framförs också att en underrättelseskyldighet bör införas för regionerna.
90
Fi 2021:B
Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Det som hindrar ett effektivt utlämnande i dag är, enligt framställan, att arbetslöshetskassorna inte är att betrakta som myndigheter utan som enskilda i detta sammanhang och att elektroniskt utlämnande därför inte är möjligt.156 Med den nuvarande regleringen kan Krono- fogdemyndigheten lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling till myndigheter. När det gäller enskilda är, enligt 2 kap. 25 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet, sådant utlämnande tillåtet endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Bestämmelser om utlämnande av uppgifter på medium för automatiserad behandling finns i
4.4Skatteverket
4.4.1Uppdrag och ansvarsområde
Bestämmelser om Skatteverkets uppdrag finns i förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket. Verksamheten inom Skatteverket är uppdelad i flera olika verksamhetsgrenar, bl.a. beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten och id- kortsverksamheten. Skatteverket har också en brottsbekämpande verksamhet. I folkbokföringsverksamheten ansvarar Skatteverket för frågor om folkbokföring och personnamn. Uppgifterna i folk- bokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. I beskattningsverksam- heten ska Skatteverket bl.a. fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas.
156Jfr nedan under avsnitt 4.4.3. Se också prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution, s. 112.
157Det finns däremot stöd för att elektroniskt lämna ut skulduppgifter för inkassoändamål till arbetslöshetskassor enligt 12 § förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.
91
Fi 2021:B
Skatteverket fattar i dag inte sådana beslut om utbetalningar från välfärdssystemet som omfattas av utredningens uppdrag.158 Däremot fyller Skatteverket en viktig funktion för att beslutsunderlaget för utbetalande myndigheter ska vara korrekt. Skatteverket, med undan- tag för myndighetens brottsbekämpande verksamhet, omfattas av underrättelseskyldigheten i
4.4.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av Skatteverket
Utredningen Om folkbokföring och samordningsnummer bedömde i sitt betänkande att Skatteverket har behov av att kunna hämta in uppgifter från andra myndigheter för handläggning av folkbok- föringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen på ett enklare sätt. Utredningen har därför lämnat förslag som innebär att ett flertal myndigheter får uppgiftsskyldighet för fler uppgifter som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsdatabasen.159 Förslaget har remissbehandlats.
Skatteverket har framfört att det finns ett behov av en generell underrättelseskyldighet mellan myndigheter och en möjlighet för myndigheter att begära ut uppgifter från andra myndigheter om uppgiften behövs i den egna verksamheten samt behov av ändringar
i
158Skatteverket beslutar bl.a. om omställningsstöd till företag som har fått kraftigt minskad omsättning till följd av
159SOU 2021:57, s.
160Skatteverket föreslår bl.a. att FUT- lagens tillämpningsområde utvidgas. Förslagen kommer behandlas närmare i slutredovisningen. I sammanhanget kan också nämnas att regeringen har tillsatt en utredning som ska göra en översyn av Skatteverkets registerförfattningar (Fi 2021:11), se dir. 2021:104.
92
Fi 2021:B
Tabell 4.3 |
Skatteverkets behov av utökat informationsutbyte |
||
|
|
|
|
Behov av |
|
Till |
Framförd begränsning eller |
|
|
|
hinder för informationsutbyte |
|
|
|
|
Att på medium för |
Arbetslöshetskassor |
Det saknas rättsligt stöd för att få |
|
automatiserad behandling |
|
lämna ut underrättelser |
|
kunna lämna underrättelser |
|
elektroniskt till enskilda från |
|
vid felaktiga betalningar från |
|
Skatteverkets |
|
välfärdssystemen till |
|
folkbokföringsverksamhet och |
|
arbetslöshetskassorna |
|
beskattningsverksamhet |
|
Uppgifter av betydelse för |
Skatteverkets |
Folkbokföringsverksamheten får |
|
beskattning från |
|
beskattnings- inte lämna ut sådana uppgifter på |
|
folkbokföringsverksamheten |
verksamhet |
eget initiativ |
|
Källa: Utredningens sammanställning av Skatteverkets framförda behov.
Behov av att få lämna ut underrättelser på medium för automatiserad behandling till arbetslöshetskassor
Skatteverket har samma behov av att få lämna ut underrättelser på medium för automatiserad behandling till arbetslöshetskassor som redovisats i avsnittet om Kronofogdemyndigheten. I Framställan om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felak- tiga utbetalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar anförs att en förutsättning för att lagen (2008:206) om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska få fullt genomslag är att underrättelser – på samma sätt som sker till andra myndigheter och kommuner – får lämnas till arbetslös- hetskassorna på medium för automatiserad behandling .161 Om underrättelser i större utsträckning kan lämnas på medium för automatiserad behandling skulle antalet underrättelser för att upptäcka fler felutbetalningar och bidragsbrott öka. De behöver då inte heller skickas via vanlig post vilket är onödigt ineffektivt och tidskrävande.
161 Försäkringskassan (2021) Framställan om ändring i lagen (2008:206) om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar (Fi2021/02564). I framställan framförs också att en underrättelseskyldighet bör införas för regionerna.
93
Fi 2021:B
Behov av uppgifter från folkbokföringsverksamheten som har betydelse för en korrekt skatt
Skatteverket har framfört att folkbokföringsverksamheten i sam- band med sin handläggning av ärenden regelmässigt erhåller upp- gifter som har direkt betydelse för beskattningsverksamhetens arbete. Det är fråga om uppgifter som lämnats till Skatteverket inom ramen för handläggningen av ett ärende, där handläggaren kan kon- statera att den lämnade uppgiften innebär eller tyder på att ett skatteundandragande föreligger. Som exempel framför Skatteverket att i samband med prövning av ansökan om uppehållsrätt som arbetstagare, kan folkbokföringsverksamheten utifrån underlag som inkommit i ärendet uppmärksamma att arbetsgivaren inte har gjort något avdrag för skatt på redan utbetalad lön. I ett ärende om efterkontroll kan det framkomma att lönespecifikationer som läm- nats in inte överensstämmer med de arbetsgivaravgifter eller skatteavdrag som arbetsgivaren redovisat. Detta kan bero på att lönespecifikationen är falsk på så sätt att lön inte betalats ut, alternativt att någon skatt inte redovisats för utbetald lön.
Det förekommer även att en enskild eller representant för ett företag själv uppger att skatteundandragande pågår, genom att denne arbetar svart, att det fuskas med personalliggare eller att en arbetsgivare uppger delar av intäkterna från verksamheten som inte redovisas. Beskattningsverksamheten har därför behov av uppgifter om det misstänkta felet, underlaget som misstanken grundas på, dvs. anställningsavtal, lönespecifikationer, kontoutdrag, tjänsteanteck- ningar, etc.162 Skatteverkets beslut kan fylla en viktig funktion för att beslutsunderlaget för utbetalande myndigheter ska bli korrekt.
4.4.3Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Underrättelser på medium för automatiserad behandling till arbetslöshetskassor
För Skatteverkets del kan underrättelser enligt
162 Skatteverket har också framfört att det förekommer att folkbokföringen, utöver till beskattningsverksamheten, ser behov av att på eget initiativ kunna underrätta andra myndigheter om omständigheter som kan ha betydelse för deras verksamhet.
94
Fi 2021:B
verksamheten,
Något rättsligt stöd för Skatteverkets beskattningsverksamhet och folkbokföringsverksamhet att lämna underrättelser till arbets- löshetskassorna enligt
Uppgifter från folkbokföringsverksamheten som har betydelse för en korrekt skatt
Skatteverket har framfört att eftersom Skatteverkets folkbok- föringsverksamhet och beskattningsverksamhet utgör självständiga verksamhetsgrenar saknas det rättsliga förutsättningar för Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet att på eget initiativ tillhandahålla vissa uppgifter till beskattningsverksamheten. Det saknas en bestämmelse som ger Skatteverkets folkbokföringsverksamhet skyldighet att underrätta beskattningsverksamheten om uppgifter. Det är fråga om uppgifter som folkbokföringsverksamheten hanterar inom ramen för sin verksamhet och som kan antas ha betydelse för beskattningsverksamheten.
163 Prop. 2015/16:28 Vissa frågor om behandling av personuppgifter och regleringen av id- kortsverksamhet hos Skatteverket, s. 41 och 72.
164Se 9 § första stycket lag om behandling av personuppgifter i Skatteverkets äktenskaps- register- och bouppteckningsverksamheter.
165Prop. 2000/01:33, s. 112, se även prop. 2015/16:28, s. 41 och 72.
95
Fi 2021:B
4.5Arbetsförmedlingen
4.5.1Uppdrag och ansvarsområde
Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet enligt förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsförmedlingen. Myndigheten ska också säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och mot- verka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.
Arbetsförmedlingen omfattas av
4.5.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen har framfört att myndigheten behöver ha ändrade förutsättningar för sin behandling av personuppgifter.167 Arbetsförmedlingen har vidare framfört behov av fler uppgifter från myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor än sådana de i dag kan få del av för att bättre kunna säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen. De behov som framförts rör också Arbetsförmedlingens förutsättningar att utbyta informa-
166SOU 2019:59, s. 91 och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 25.
167Frågorna behandlas närmare i kapitel 6.
96
Fi 2021:B
tion på medium för automatiserad behandling. Av nedanstående tabell framgår de redovisade behoven.168
Tabell 4.4 Arbetsförmedlingens behov av utökat informationsutbyte
Behov av |
Från |
Framförd begränsning eller hinder |
|
|
för informationsutbyte |
Behov att kunna hämta in |
Bolagsverket |
28 kap. 12 § OSL |
uppgifter direkt från |
|
|
Bolagsverket |
|
|
Uppgifter om ett sökande |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
företag och om en viss |
|
|
arbetssökande får lön |
|
|
|
|
|
Uppgift om nedsättning av |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
arbetsgivaravgift |
|
|
Uppgifter om studier |
Lärosäten och |
Förordningen om redovisning av |
datasystemen i Ladok och Beda |
CSN169 |
studier m.m. vid universitet och |
|
|
högskolor, förordningen med |
|
|
instruktion för Universitets- och |
|
|
högskolerådet och 28 kap. 9 § OSL |
|
|
|
Uppgifter om ersättningar och |
Försäkringskassan |
28 kap. 12 § OSL |
beslut för arbetssökande |
|
|
Livsmedelshanteringstillstånd |
Kommuner |
28 kap. 12 § OSL |
och alkoholserveringstillstånd |
|
|
|
|
|
Uppgifter om uppehålls- och |
Migrationsverket |
Får inte utbytas på medium för |
arbetstillstånd |
|
automatiserad behandling |
Uppgifter om återkallelsebeslut |
Migrationsverket |
Får inte utbytas på medium för |
och avslagsbeslut |
|
automatiserad behandling |
|
|
|
Uppgifter om ansökning om |
Migrationsverket |
Får inte utbytas på medium för |
förlängning av uppehålls- och |
|
automatiserad behandling |
arbetstillstånd |
|
|
Uppgifter om uppehållskort |
Migrationsverket |
Får inte utbytas på medium för |
|
|
automatiserad behandling |
|
|
|
Uppgifter om |
Migrationsverket |
Får inte utbytas på medium för |
|
|
automatiserad behandling |
|
|
|
168I remissyttrandet över Ds 2020:5 Kompletterande bestämmelser till utträdesavtalet mellan Förenade kungariket och EU i fråga om medborgarnas rättigheter (Ju2020/00608) framför Arbetsförmedlingen att det finns skäl att se över Arbetsförmedlingens och andra berörda myndigheters möjligheter och behov att ta del av uppgifter hos Migrationsverket om uppehållsstatus enligt utträdesavtalet. De i promemorian redovisade behoven hanteras inte närmare i denna promemoria. Arbetsförmedlingen har också framfört att det finns behov av ändringar i den rättsliga regleringen för att kunna samköra personuppgifter på ett sätt som möjliggör dataanalyser och urval, se bl.a. hemställan Arbetsförmedlingens krav på arbetsgivare och behandling av personuppgifter för kontroll - Behov av förändrat regelverk.
169Ladok är ett datasystem som ägs och används av 40 lärosäten och CSN. Den nationella betygsdatabasen Beda samlar in examina och slutbetyg från gymnasieskolor och komvux.
97
|
|
Fi 2021:B |
|
|
|
Behov av |
Från |
Framförd begränsning eller hinder |
|
|
för informationsutbyte |
Grund för beslut om |
Migrationsverket |
Sekretess hindrar att uppgiften |
uppehållstillstånd |
|
lämnas ut vid handläggning av |
|
|
vissa ärendetyper och uppgifter får |
|
|
inte utbytas på medium för |
|
|
automatiserad behandling |
|
|
|
Uppgift om ett |
Migrationsverket |
Sekretess hindrar att uppgiften |
uppehållstillstånd som beviljats |
|
lämnas ut vid handläggning av |
för arbete är begränsat och |
|
vissa ärendetyper och uppgifter får |
i så fall på vilket sätt170 |
|
inte utbytas på medium för |
|
|
automatiserad behandling |
Uppgift om en person är |
Migrationsverket |
Sekretess hindrar att uppgiften |
undantagen kraven på |
|
lämnas ut vid handläggning av |
arbetstillstånd |
|
vissa ärendetyper och uppgifter får |
|
|
inte utbytas på medium för |
|
|
automatiserad behandling |
Källa: Utredningens sammanställning av Arbetsförmedlingens framförda behov.
Behov att kunna hämta in uppgifter om företag direkt från Bolagsverket
Arbetsförmedlingen har behov av att kunna lämna ut uppgifter i samband med att uppgifter begärs in från Bolagsverket. Det är nödvändigt för att kunna kontrollera uppgifter om arbetsgivare som sökt stöd utan att Arbetsförmedlingen genom sin begäran röjer sekretessbelagda uppgifter. Inför utbetalning av arbetsgivarstöd ska myndigheten alltid göra en arbetsgivarkontroll vilket innebär att myndigheten behöver göra detta regelbundet och ofta. I dag tillhandahålls uppgifterna via en allmänt tillgänglig prenumerations- tjänst som uppdateras med upp till en veckas fördröjning. Arbets- förmedlingen har i kontakter med utredningen framfört att myndigheten behöver få del av uppgifterna snabbare än så genom att få möjlighet att hämta information direkt från Bolagsverket. Att kunna kontrollera bolagen mot dagligen uppdaterad information som Bolagsverket har förbättrar Arbetsförmedlingens möjligheter att fatta korrekta beslut.
170Gäller även uppgift om vilken arbetsgivare och vilket slag av arbete som ett
98
Fi 2021:B
Behov av uppgifter om företag som sökt eller får stöd samt om arbetssökande erhåller lön
Arbetsförmedlingen har framfört att det finns behov av uppgifter från Skatteverket för att säkerställa att det finns en pågående verk- samhet vid beslut om arbetsgivarstöd. Arbetsförmedlingen har framfört att myndighetens kontrollarbete skulle underlättas väsentligt om uppgifterna även kan inhämtas för att upptäcka felaktiga utbetalningar. Arbetsgivarstöden ska betalas ut först efter att arbetsgivaren betalat lön och sociala avgifter. Enligt Arbets- förmedlingen förekommer det att arbetsgivare saknar möjlighet att själva bära lönekostnader och genom arbetsgivarstödet finansieras en verksamhet som inte bär sig själv, vilket inte är syftet med stöden.
För att hindra felaktiga utbetalningar behöver Arbetsför- medlingen kunna utreda om det är en seriös verksamhet och att verksamheten kan antas ha förutsättningar att betala ut löner till alla anställda innan beslut om stöd fattas av Arbetsförmedlingen. Uppgifter som kan vara relevanta är det sökande företagets netto- omsättning, hur många anställda företaget har, totala arbets- givaravgifter, inkomstuppgifter per arbetstagare och år. Även uppgifter som visar om en arbetssökande har inkomster och vem som betalat ut inkomsten behövs. Detta både för att se om en arbetssökande verkligen är att betrakta som arbetslös och för att följa upp att utbetald deklarerad inkomst motsvarar den inkomst som Arbetsförmedlingen betalat ut stöd för.
Behov av uppgift om nedsättning av arbetsgivaravgifter
Arbetsförmedlingen har framfört att kan en arbetsgivare i dag få ersättning för sjuklön från Försäkringskassan och nedsatta arbetsgivaravgifter hos Skatteverket samtidigt som arbetsgivaren erhåller stöd från Arbetsförmedlingen. Det gäller till exempel vid anställningsstöd.171 Anställningsstödet grundar sig emellertid på att full arbetsgivaravgift för en anställd utgår. Om avgiften är nedsatt, exempelvis på grund av olika nedsättningar för unga arbetstagare eller om ett företag erhållit stöd vid korttidsarbete för viss personal, och Arbetsförmedlingen inte får uppgift om detta kan
171 Arbetsförmedlingens remissyttrande över Finansdepartementets promemoria Förordningsändringar för att motverka fusk med stöd vid korttidsarbete (dnr Fi2020/02127).
99
Fi 2021:B
anställningsstöd utgå med ett för högt belopp i förhållande till de arbetsgivaravgifter som faktiskt har betalats in. Arbetsförmedlingen understryker därför vikten av att myndigheten får tillgång till bl.a. uppgifter om nedsättning av arbetsgivaravgiften för att kunna fatta korrekta beslut om anställningsstöd.172
Behov av uppgifter om studier
Arbetsförmedlingen behöver uppgifter från lärosäten och CSN om en arbetssökande är registrerad för studier. Uppgifter om studier finns i datasystemen Ladok och BEDA. I regel är en person som påbörjar studier inte tillgänglig för arbetsmarknadspolitiska stöd- åtgärder såsom arbetssökandeprogram. I dag meddelar den enskilde själv Arbetsförmedlingen om påbörjade studier, vilket innebär en risk för situationer där en person både studerar och erhåller stöd i form av något arbetssökandeprogram. Uppgifterna behövs således för att kunna säkerställa korrekta beslut om arbetssökandeprogram.
Behov av uppgifter om ersättningar och beslut från Försäkringskassan
Arbetsförmedlingen har framfört att om en arbetssökande har en annan sysselsättning och får ersättning för den så kan det finnas anledning att skriva ut eller återkalla programbeslut. Arbetsförmed- lingen har därför framfört att de har behov av uppgifter om ersättningar och beslut från Försäkringskassan för att säkerställa korrekta beslut om arbetssökandeprogram.
Försäkringskassan kontrollerar om det finns någon annan beviljad förmån som ska samordnas med grundersättningarna (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning), dvs. de förmåner som nämns i 5 kap.
172Se också Ds 2020:28.
100
Fi 2021:B
deltagandet med tillhörande aktivitetsstöd anpassas och minskas i omfattning.
Försäkringskassan ska till Arbetsförmedlingen lämna de upp- gifter som framgår av 9 kap. 3 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Vad gäller arbetsgivarstöd är det, enligt 48 § förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga och 3 § tredje stycket förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd, inte tillåtet att bevilja bidrag om stödmottagaren samtidigt får annat ekonomiskt bidrag för samma insats eller kostnad. Arbetsförmedlingen har därför behov av uppgifter om assistansersättning finns som ska bekosta lönen för den tänkta arbetstagaren. Om så är fallet ska Arbetsförmedlingen neka stöd.
Behov av uppgift om livsmedelshanteringstillstånd och alkoholserveringstillstånd
Arbetsförmedlingen har framfört att det finns ett behov av att få tillgång till uppgifter om kommunala livsmedelshanteringstillstånd och alkoholserveringstillstånd. Uppgifterna kan indikera att en verksamhet inte bedrivs i angiven omfattning och behövs vid en prövning om huruvida arbetsuppgifter och arbetsutbud är lämpliga för den person som stödåtgärderna riktar sig till.
Behov av uppgifter för att säkerställa att arbetssökande har rätt att arbeta och vistas i Sverige
Arbetsförmedlingen har framfört att det i dag saknas möjligheter att genomföra kontroller av arbetssökandes rätt att arbeta och vistas i Sverige.173 En förutsättning för att någon ska vara inskriven hos Arbetsförmedlingen samt få ta del av insatser, stöd och hjälp är i praktiken att den arbetssökande har rätt att vistas och arbeta i landet.
173 Arbetsförmedlingens skrivelse (2021) Hemställan om författningsändringar för att möjliggöra kontroller av enskildas rätt att arbeta och vistas i Sverige m.m. (A2021/00917). Arbetsförmedlingen har också inkommit med en hemställan om Arbetsförmedlingens krav på arbetsgivare och behandling av personuppgifter för kontroll (dnrA2021/01159) som rör förutsättningarna att neka olämpliga arbetsgivare arbetsgivarstöd och för att kunna neka olämpliga arbetsgivare att vara anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser samt behovet av lagstöd för att behandla uppgifter om polisanmälningar eller resultatet av sådana anmälningar.
101
Fi 2021:B
Myndigheten behöver därför i större utsträckning få ta del av uppgifter hos Migrationsverket för en effektiv och ändamålsenlig handläggning och för att kunna genomföra kontroller. Arbetsför- medlingen har framfört att behovet rör såväl uppgifter som är offentliga som sekretessreglerade uppgifter. Uppgifterna behövs för att pröva inskrivningsärenden och för att avgöra om sociala förmåner som Arbetsförmedlingen beslutar om, såsom arbetsmark- nadspolitiska program och arbetsgivarstöd, är motiverade i enskilda ärenden. Även uppgifter om förändrade förhållanden efter beslut kan få avgörande betydelse för myndighetens vidare hantering av ärendet samt beslut.
När det gäller uppgifter som är offentliga framför Arbetsför- medlingen att det finns rättsliga hinder som medför svårigheter att på ett elektroniskt och effektivt sätt ta del av dem. Arbetsförmed- lingen behöver få utbyta uppgifter om uppehålls- och arbetstillstånd, uppgifter om återkallelsebeslut och avslagsbeslut i ärenden som rör uppehålls- och arbetstillstånd, uppehållskort samt andra relevanta tillstånd på medium för automatiserad behandling oavsett om dessa har fått laga kraft eller ej. Arbetsförmedlingen behöver också få utbyta uppgifter på medium för automatiserad behandling om huruvida uppehålls- och arbetstillstånd är tidsbegränsade och i så fall under vilken tid tillståndet gäller samt om en ansökan om förlängning av ett uppehålls- och arbetstillstånd har inkommit till Migrationsverket och i så fall när en sådan ansökan inkom. Motsvarande behov finns också vad gäller uppgifter om uppehålls- kort och dess giltighetstid samt tidigare beviljade
Utöver ovanstående uppgifter som är offentliga behöver Arbets- förmedlingen också få ta del av andra uppgifter som enligt myndig- heten omfattas av sekretess hos Migrationsverket. Även i dessa fall behöver uppgifterna få utbytas på medium för automatiserad behandling. Det gäller uppgifter om den rättsliga grunden för uppe- hålls- och arbetstillstånd. Sådana uppgifter har betydelse för bl.a. den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, målgruppstillhörighet samt för eventuella beslut om inskrivning.
Arbetsförmedlingen har framfört att både positiva och negativa beslut om vissa arbetsmarknadspolitiska program vid myndighetens handläggning är direkt avhängiga grunden för ett beviljat uppe-
102
Fi 2021:B
hållstillstånd.174 Om ett uppehållstillstånd exempelvis beviljats på grund av arbete kan det vara villkorat med att den enskilde endast får arbeta hos en specifik arbetsgivare och inom en viss bransch. Även uppgifter om en enskild vars uppehållstillstånd är knutet till en specifik bransch eller arbetsgivare behövs om personen skriver in sig vid Arbetsförmedlingen som arbetssökande, eftersom dennes möjligheter att ta del av service, insatser och program ska begränsas i enlighet med begränsningarna i tillståndet. Om ett uppehålls- tillstånd har beviljats för arbete och är begränsat till en viss arbetsgivare och arbete, behövs också uppgift om vilken arbetsgivare och vilket arbete begränsningen gäller för samt uppgift om vilken arbetsgivare och vilket slag av arbete som ett
Slutligen behöver Arbetsförmedlingen uppgifter om huruvida en person är undantagen kraven på arbetstillstånd. En enskild som har ansökt om uppehållstillstånd av skyddsskäl och samtidigt har styrkt sin identitet kan ha rätt att arbeta under tiden denne väntar på beslut. Om en person är undantagen kravet på arbetstillstånd kan det till exempel vara motiverat att denne skrivs in och matchas mot arbets- givare. 175
4.5.3Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Uppgifter om företag direkt från Bolagsverket
När det gäller Arbetsförmedlingens inhämtande av uppgifter om företag har myndigheten framfört att de behöver få del av upp- daterade uppgifter direkt från Bolagsverket. Arbetsförmedlingen har framfört att sekretessen i 28 kap. 12 § OSL medför att uppgifterna inte kan inhämtas utan att Arbetsförmedlingen röjer sekretessbelagd information om arbetsgivaren. Bestämmelsen i 28 kap. 12 § OSL har ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att huvudregeln är att uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden i ett ärende
174Avser beslut om etableringsprogrammet (ETP) och nystartsjobb (NYJ).
175Arbetsförmedlingen har även framfört att det finns ett behov att få ta del av uppgifter från Migrationsverket om utlandsvistelse då detta kan ha betydelse för bl.a. den arbetsmarknads- politiska bedömningen som ligger till grund för beslut om arbetsmarknadspolitiska program. Arbetsförmedlingen har uppgett att eventuella rättsliga hinder och begränsningar behöver utredas.
103
Fi 2021:B
enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder omfattas av sekretess. Sekretessen gäller även beslut. Bestämmelsen hindrar därför handläggare vid Arbetsförmedlingen att lämna ut organisa- tionsnummer för arbetsgivare som sökt stöd eftersom utgångs- punkten är att sekretessen gäller även mellan de olika myndig- heterna. Arbetsförmedlingen bedömer att de inte kan tillämpa de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 2 § och 27 § OSL i dessa fall.
Uppgifter om företag som sökt eller får stöd samt om arbetssökande erhåller lön
Arbetsförmedlingen har framfört att uppgifter som myndigheten behöver om ett sökande företags nettoomsättning, hur många anställda företaget har, totala arbetsgivaravgifter, inkomstuppgifter per arbetstagare och år samt uppgifter om en viss arbetssökandes lön, omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL hos Skatteverket och därför inte kan lämnas ut till Arbetsförmedlingen.
Uppgifter från om nedsättning av arbetsgivaravgifter
Uppgifter om nedsättning av arbetsgivaravgift omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL hos Skatteverket och kan därför inte lämnas ut till Arbetsförmedlingen.
Uppgifter om studier
Regler för utlämnande av uppgifter ur Ladok om studier finns i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid uni- versitet och högskolor. I dag finns Arbetsförmedlingen inte med i uppräkningen av myndigheter som uppgifter får lämnas ut till. Enligt förordningen får studiemeriter lämnas ut till bl.a. CSN, myndigheter som hanterar yrkeslegitimationer, Vetenskapsrådet, Svenska insti- tutet och Migrationsverket. Detsamma gäller för gymnasiemeriter.
Universitet- och högskolerådet (UHR) förvaltar den nationella betygsdatabasen (BEDA). Enligt UHR:s instruktion är Arbetsför- medlingen inte en möjlig användare av information från BEDA
104
Fi 2021:B
(förordningen [2012:811] med instruktion för Universitets- och högskolerådet).
Vad gäller möjligheten att inhämta uppgifter direkt från CSN så begränsas den av sekretess som gäller i ärenden om studiestöd enligt 28 kap. 9 § OSL.
Uppgifter om arbetssökandes ersättningar och beslut från Försäkringskassan
Arbetsförmedlingen har framfört att uppgifter om ersättningar och beslut från Försäkringskassan inte kan inhämtas eftersom myndig- heten inte kan ställa frågan om ett utlämnande till Försäkringskassan (se ovan om uppgifter från Bolagsverket). Detta eftersom det, gäl- lande arbetsgivarstöden, skulle innebära att myndigheten därmed röjer att arbetsgivaren har eller kan komma att få stöd, vilket strider mot 28 kap. 12 § OSL. Arbetsförmedlingen bedömer att de sekre- tessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 2 § och 27 § OSL inte kan tillämpas i dessa fall.
Livsmedelshanteringstillstånd och alkoholserveringstillstånd
Arbetsförmedlingen har framfört att uppgifter om livsmedels- hanteringstillstånd och alkoholserveringstillstånd inte kan inhämtas eftersom myndigheten inte kan ställa frågan om ett utlämnande till kommunerna (se ovan om uppgifter från Bolagsverket och uppgifter om ersättningar och beslut från Försäkringskassan). Detta eftersom det, gällande arbetsgivarstöden, skulle innebära att myndigheten därmed röjer att arbetsgivaren har eller kan komma att få stöd, vilket strider mot 28 kap. 12 § OSL. Arbetsförmedlingen bedömer att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 2 § och 27 § OSL inte kan tillämpas i dessa fall.
Uppgifter för att säkerställa att arbetssökande har rätt att arbeta och vistas i Sverige
Arbetsförmedlingen har framfört att det finns en sekretessbrytande bestämmelse i 25 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser
105
Fi 2021:B
för vissa nyanlända invandrare (etableringsförordningen). Bestäm- melsen medför att Migrationsverket till Arbetsförmedlingen ska lämna de uppgifter som har betydelse för ärenden om etablerings- insatser. I mars 2021 var 15 151 personer anvisade till etablerings- programmet och för dessa personer finns det alltså stöd för att ta del av uppgifter från Migrationsverket. För övriga 216 252 deltagare i andra program och för de 668 460 inskrivna vid myndigheten finns dock inte någon motsvarande sekretessbrytande bestämmelse. Detta trots att Arbetsförmedlingen har behov av uppgifter som gäller även för dessa personer.
Arbetsförmedlingen saknar också stöd för att kunna inhämta personuppgifter från Migrationsverket på medium på automatiserad behandling. De nuvarande reglerna i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknads- politiska verksamheten hindrar därför utbyte av uppgifter på medium för automatiserad behandling.
4.6Arbetslöshetskassorna
4.6.1Uppdrag och ansvarsområde
Arbetslöshetskassorna är föreningar för vilkas bildande och verk- samhet det finns närmare bestämmelser i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Det finns för närvarande 24 självständiga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassorna är specialiserade inom olika bransch- eller yrkesområden. De samverkar genom organisa- tionen Sveriges
176SOU 2020:37, s. 119.
106
Fi 2021:B
Arbetslöshetskassorna omfattas av
4.6.2Behov av utökat informationsutbyte för arbetslöshetskassorna
Arbetslöshetskassornas intresse- och serviceorganisation Sveriges a- kassor har i kontakter med utredningen framfört att nya regler för arbetslöshetsförsäkringen i enlighet med vad som föreslagits i betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen178 skulle vara tillräckligt för att åstadkomma ett effektivt och ändamål- senligt informationsutbyte för arbetslöshetskassornas del.179
Det finns inga hinder för arbetslöshetskassorna att lämna ut underrättelser enligt
177SOU 2019:59, s. 164 och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 25.
178SOU 2020:37.
179Det kan dock noteras att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) lämnat en hemställan om författningsändringar för förbättrad tillsyn av ersättning vid arbetslöshet
180Se avsnitt 4.3.2, 4.4.2 och 4.7.2.
107
Fi 2021:B
4.7Centrala Studiestödsnämnden
4.7.1Uppdrag och ansvarsområde
Centrala Studiestödsnämndens (CSN) uppdrag framgår av för- ordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestöds- nämnden. CSN ska administrera studiestöd och andra stöd till enskilda som enligt lag eller förordning ska hanteras av myndig- heten. Verksamheten omfattar hemutrustningslån, studiestöd och körkortslån. CSN ska också motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs.
30 miljarder kronor som CSN betalade ut under 2018 i studiemedel för studier i Sverige och utlandet bedömdes cirka 964 miljo- ner kronor (3,3 procent) utgöra felaktiga utbetalningar.181
CSN omfattas av
4.7.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av CSN
CSN har framfört att myndighetens ändamålsbestämmelser vad gäller rätten att behandla personuppgifter behöver förtydligas. Detta i syfte att kunna genomföra effektivare utsökningar och kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.182 CSN anser vidare att det behövs mer generella sekretessbrytande upp- giftsskyldigheter som skapar ändamålsenliga och likartade förut- sättningar för myndigheter att kunna utbyta information utan hin- der av sekretess. Vidare behövs enligt CSN generella och mindre restriktiva förutsättningar för att dela information elektroniskt myndigheter emellan.
I kontakter med CSN har myndigheten meddelat att CSN kan ha behov av vissa ytterligare uppgifter från andra myndigheter, kom- muner eller arbetslöshetskassor än sådana de i dag kan ta del av, för att bättre kunna säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetal-
181SOU 2019:59, s. 91 och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 25. Av CSN:s årsredovisning för 2020 framgår att de konstaterade felaktiga utbetalningarna av studiemedel, studiehjälp och studiestartsstöd som återkrävts eller avräknats mot beviljat stöd under året uppgick till 627,6 miljoner kronor.
182CSN har också lyft behovet av att göra en översyn av myndighetens s.k. sökbegränsningar. Nu gällande sökbegränsningar enligt 8 § studiestödsdatalagen medför att CSN är förhindrad att göra en sökning på t.ex. uppgift om inkomst. Frågorna behandlas närmare i kapitel 6.
108
Fi 2021:B
ningar från välfärdssystemen. Någon närmare redovisning av vilka uppgifter som avses har inte lämnats till utredningen. CSN har uppgett att de avser att göra en rättsutredning kring vilka ytterligare uppgifter som myndigheten behöver ha tillgång till. Utredningen kommer därför i slutredovisningen, vid eventuell komplettering, redovisa det behov av ytterligare uppgifter som CSN anser sig ha. Det specificerade behov som framförts är att CSN behöver kunna lämna ut underrättelser vid felaktiga utbetalningar på medium för automatiserad behandling. Av nedanstående tabell framgår det redovisade behovet.
Tabell 4.5 |
CSN:s behov av utökat informationsutbyte |
||
|
|
|
|
Behov av |
|
Till |
Framförd begränsning eller hinder |
|
|
|
för informationsutbyte |
Att på medium för |
Myndighet eller annat |
Det saknas rättsligt stöd för att få |
|
automatiserad behandling |
organ som omfattas av |
lämna ut underrättelser elektroniskt |
|
kunna lämna underrättelser |
i vissa fall |
||
vid felaktiga betalningar |
|
|
|
från välfärdssystemen |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens sammanställning av CSN:s framförda behov.
Behov av att få lämna ut underrättelser på medium för automatiserad behandling
Det behov av informationsutbyte som identifierats under utred- ningens arbete rör, liksom för Kronofogdemyndigheten och Skatte- verket, CSN:s möjligheter att på ett enkelt och snabbt sätt kunna lämna underrättelser om felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen till arbetslöshetskassorna. I framställan om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt i vissa förordningar183 anförs att en förutsättning för att lagen ska få fullt genomslag är att underrättelser
– på samma sätt som sker till andra myndigheter och kommuner – får lämnas till arbetslöshetskassorna på medium för automatiserad behandling.184
183Fi2021/02564.
184I framställan framförs också att en underrättelseskyldighet bör införas för regionerna.
109
Fi 2021:B
4.7.3Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Det saknas stöd att få lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling från vissa verksamheter
CSN:s verksamhet omfattar hemutrustningslån, studiestöd och kör- kortslån. Underrättelser enligt
När det gäller CSN:s verksamhet med studiestöd och körkortslån finns uttömmande och detaljerade regler för vilka fall myndigheten får lämna ut personuppgifter elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst. Något rättsligt stöd för att lämna underrättelser som innehåller personuppgifter elektroniskt från CSN:s verksamhet med studiestöd och körkortslån finns inte i dag. Enligt CSN behövs därför en ändring i studiestödsdataförordningen (2009:321).
4.8Försäkringskassan
4.8.1Uppdrag och ansvarsområde
Försäkringskassan är förvaltningsmyndighet för de delar av social- försäkringen och andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Myndighetens uppdrag framgår av förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Verksamheten består huvudsakligen av att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för. Myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
110
Fi 2021:B
ersättning och statligt tandvårdsstöd bedömdes 8,6 miljarder kronor (5 procent) utgöra felaktiga utbetalningar.185
Försäkringskassan omfattas av
4.8.2Försäkringskassans framförda behov av utökat informationsutbyte
Utredningen har mottagit information om att Försäkringskassan har behov av fler uppgifter från myndigheter och kommuner än sådana de i dag kan få del av för att kunna säkerställa korrekta besluts- underlag för utbetalningar från välfärdssystemen. De behov som framförts rör också Försäkringskassans förutsättningar att utbyta information på medium för automatiserad behandling. Av nedan- stående tabell framgår det redovisade behovet.187
185SOU 2019:59, s. 91 och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 25. Försäkringskassan betalar även ut andra stöd som inte omfattas av ovanstående summering.
186Försäkringskassan har uppgett att i praktiken skickas dock underrättelser ut med vanlig post oavsett vilken myndighet eller
187I Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens skrivelse Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration (S2020/09443) framförs behov av en översyn av myndighetens förutsättningar att behandla personuppgifter. Frågan behandlas närmare i kapitel 6. Behov av utökat informationsutbyte har också framförts i skrivelsen Ett moderniserat bostadsbidrag (S2018/00477). Förslagen har utretts inom ramen för
111
Fi 2021:B
Tabell 4.6 Försäkringskassans framförda behov av utökat informationsutbyte
Behov av |
Från/till |
Framförd begränsning eller hinder för |
|
|
informationsutbyte |
Utökade möjligheter |
Myndigheter |
Bestämmelserna i 114 kap. SFB och i |
att få lämna ut |
|
förordningen om behandling av |
uppgifter på medium |
|
personuppgifter inom socialförsäkringens |
för automatiserad |
|
administration |
behandling |
|
|
Uppgifter om |
Kommuner |
Det saknas möjlighet att lämna ut |
samhällsstöd och |
|
uppgifter elektroniskt och det saknas en |
ekonomiska bidrag |
|
uppgiftsskyldighet för kommuner |
samt beslut om |
|
|
insatser enligt SoL |
|
|
och LSS upphör eller |
|
|
ändras |
|
|
|
|
|
Uppgifter om andra |
Migrationsverket m.fl. |
110 kap. 14 och 31 §§ SFB |
fysiska personer än |
|
|
den försäkrade188 |
|
|
Uppgifter om |
Myndigheter189 |
110 kap. 14 och 31 §§ SFB |
juridiska personer |
|
|
|
|
|
Uppgift om |
Migrationsverket |
Det saknas en skyldighet för |
utvisning, avvisning, |
|
Migrationsverket i utlänningsförordningen |
att |
|
att på eget initiativ lämna sådana |
uppehållstillstånd |
|
uppgifter |
löpt ut och att den |
|
|
enskilde inte ansökt |
|
|
om nytt tillstånd |
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens egen sammanställning av Försäkringskassans behov.
188 I Försäkringskassans skrivelse (2020) Framställning om ändring i 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken föreslår myndigheten en ny bestämmelse som ger Försäkringskassan rätt att fråga om andra personer än den försäkrade när det har betydelse för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av SFB.
189Det framförda behovet avser även utökade möjligheter att inhämta uppgifter om vissa juridiska personer från andra privata aktörer.
112
Fi 2021:B
Behov att få lämna ut fler uppgifter på medium för automatiserad behandling till myndigheter
Försäkringskassan har framfört att det finns ett behov av att få lämna ut fler uppgifter på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter i syfte att inhämta uppgifter som andra myndigheter får lämna ut.190
Uppgifter till Skatteverket
I dag är möjligheterna att lämna ut personnummer och samord- ningsnummer på medium för automatiserad behandling för att inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationer i vissa ersättnings- ärenden begränsade.191 Försäkringskassan behöver också få lämna ut personnummer och samordningsnummer på medium för automa- tiserad behandling för att även fortsättningsvis kunna få samordnings- nummer tilldelade i samtliga fall då det behövs för att handlägga socialförsäkringsärenden och för att kunna använda Skatteverkets e- tjänst för ändamålet.
Uppgifter till Trafikverket och Transportstyrelsen
För informationsutbyte i samband med handläggning av bilstöd har en förordningsändring nyligen gjorts som innebär att uppgifter om namn, personnummer eller samordningsnummer, hälsotillstånd och funktionsnedsättning i socialförsäkringsdatabasen får lämnas ut på medium för automatiserad behandling till Trafikverket. Försäk-
190Se bl.a. SOU 2019:59, s.
191Behov har framförts för följande förmåner: Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, föräldraförmåner, bilstöd, omvårdnadsbidrag, merkostnadsersättning, höga sjuklönekostnader, arbetsskador och assistansersättning. När det gäller aktivitetsstöd har Försäkringskassan också framfört att det behövs en ändring i 10 kap. 11 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser för att den handläggande myndigheten ska få rätt att begära in uppgifter från programdeltagarens anordnare av insatser, arbetsgivare, läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter.
113
Fi 2021:B
ringskassan har emellertid till utredningen framfört att en mer gene- rellt hållen bestämmelse, utan uppräkning av vilka uppgifter som får lämnas ut skulle underlätta handläggningen. Som exempel anför Försäkringskassan att myndigheten även behöver kunna lämna ut uppgifter om
Försäkringskassan framhåller därutöver att myndigheten har behov av att kunna lämna uppgifter till Transportstyrelsen på medium för automatiserad behandling. Detta i syfte att förbättra förutsätt- ningarna för ett mer effektivt kontrollarbete och automatisering.
Försäkringskassan administrerar flera förmåner som inte regleras i SFB, till exempel statligt tandvårdsstöd, aktivitetsstöd, utveck- lingsersättning, etableringsersättning och ersättning för internatio- nell vård. Försäkringskassan anser att det även för sådana förmåner bör ges lagstöd för att lämna ut uppgifter på medium för automati- serad behandling.192
Uppgifter till Migrationsverket
Försäkringskassan behöver uppgifter om dagersättning och logi eller bostadsersättning från Migrationsverket. Uppgifterna behövs för att kunna bedöma rätten till bidrag som Försäkringskassan betalar ut. Det finns redan i dag en skyldighet i 110 kap. 31 § SFB för bl.a. Migrationsverket att på begäran lämna uppgifter om en namngiven person till Försäkringskassan. Enligt uppgift från Försäkringskassan har myndigheten behov av att kunna hämta sådana uppgifter från Migrationsverket på medium för automatiserad behandling.
Behov av att utbyta uppgifter med kommuner
Försäkringskassan har framfört att det finns behov av att kunna lämna uppgifter elektroniskt till kommuner för att få information om lämnat stöd och ekonomiska bidrag (ekonomiskt bistånd) samt en uppgiftsskyldighet för kommuner som innebär att de på eget initiativ ska meddela Försäkringskassan om beslut om insatser enligt SoL och LSS upphör eller ändras för person eller barn som har pågående ersättning. Det handlar även om att kunna ta emot begäran
192Se Försäkringskassans remissyttrande över SOU 2019:59, s. 13.
114
Fi 2021:B
från kommuner om avdrag vid retroaktiva utbetalningar avseende belopp som ska betalas till kommunen samt att kunna kommunicera med varandra digitalt om avdraget och om vilka justeringar som behöver göras.
Behov av uppgifter om andra fysiska personer än den försäkrade
Försäkringskassan har framfört att myndigheten behöver få möjlig- het att inhämta uppgifter om andra fysiska personer än den sökande när uppgifter behövs för bedömning i fråga om ersättning eller i övrig tillämpning av SFB.193 Det handlar om uppgifter om den försäkrades familjemedlemmar, såsom anhörigstatus, från Migra- tionsverket. Uppgifterna behövs t.ex. för att kunna bedöma om den försäkrade har rätt till ersättning i ärenden där Försäkringskassan behöver utreda om den försäkrade är ensamstående eller inte. Upp- gifter om andra fysiska personer än den försäkrade behövs även t.ex. i frågor som gäller arbetstillstånd för personliga assistenter. Det- samma gäller uppgifter från barnavårdscentraler eller vårdcentraler om barn och den andre föräldern.
Behov att inhämta uppgifter om juridiska personer
Försäkringskassan har även framfört att det finns behov av utökade möjligheter att inhämta uppgifter om vissa juridiska personer.194 Skälet till detta är att utbetalningar som går till företag har ökat samtidigt som Försäkringskassan har få möjligheter att inhämta relevant infor- mation om företagen i de fall där det finns indikationer på brotts- lighet.
Försäkringskassan har bl.a. behov av att få hämta in uppgifter från Inspektionen för vård och omsorg för att kunna göra kontroller inför beslut om utbetalning av assistansersättning. Uppgifterna som avses är uppgifter om assistansanordnare, dvs. det företag som bedriver assistansen för att kontrollera om företaget bedriver en
193Se närmare om behovet i Försäkringskassans skrivelse (2020) Framställning om ändring i
110kap. 14 § socialförsäkringsbalken (S2020/04520).
194Se Försäkringskassan (2018) Uppdrag att utreda förutsättningar för och konsekvenser av förslag om förbättrade möjligheter att inhämta uppgifter till beslutsunderlag (S2017/07516) och Försäkringskassan (2020) Förslag på lagstiftningsåtgärder med anledning av Coronapandemin (Fi2020/02184).
115
Fi 2021:B
seriös verksamhet eller om Inspektionen för vård och omsorg har en utredning om företaget.
Behov att få uppgift om utvisning och avvisning samt om uppehållstillstånd har löpt ut
Försäkringskassan har framfört behov av att Migrationsverket ska lämna uppgifter om en enskild blivit avvisad eller utvisad med återreseförbud. Försäkringskassan behöver även få uppgift om att ett uppehållstillstånd har löpt ut och att den enskilde inte har ansökt om ett nytt tillstånd. Det är uppgifter som är avgörande för att beslut om bosättningsbaserade förmåner inte ska betalas ut till personer som lämnat Sverige.195 Enligt uppgift från Försäkringskassan har myndigheten i dag direktåtkomst till uppgifter om vissa typer av uppehållstillstånd och ännu ej beslutade ansökningar som förvaras hos Migrationsverket.
4.8.3Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Utlämnande av uppgifter till andra myndigheter på medium för automatiserad behandling
Försäkringskassan har i dag rättsligt stöd för att begära in och lämna ut vissa uppgifter på medium för automatiserad behandling. Stödet finns i 114 kap. SFB och i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Per- sonnummer och samordningsnummer får lämnas ut på medium för automatiserad behandling för beräkning av vissa närmare upp- räknade ersättningar och stöd.196 Vid handläggning av andra ersätt- ningssystem saknas emellertid rättsligt stöd för att lämna ut person-
195Försäkringskassan har framfört dessa behov i sitt remissyttrande över betänkandet SOU 2017:37. Behovet lyfts också fram i Försäkringskassans skrivelse (2021) Framställan om utredning av om sekretessgränser mellan myndigheter ska avskaffas när det gäller sekretess till skydd för enskilda
196Se förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration 4 a, c, d och g §§.
116
Fi 2021:B
eller samordningsnummer. I dessa fall finns alltså rättsligt stöd för myndigheterna att ta del av uppgifterna på medium för auto- matiserad behandling, men det rättsliga stödet för att kunna efterfråga dem på medium för automatiserad behandling saknas. Försäkringskassan kan således inte efterfråga nödvändiga uppgifter om en person hos en annan myndighet i en
Myndigheternas handläggare kan inte heller skicka
Det finns inte heller stöd för Försäkringskassan att lämna ut vissa andra uppgifter till Trafikverket på medium för automatiserad behandling. Vidare finns det inte stöd att efterfråga uppgifter om dagersättning och logi eller bostadsersättning från Migrationsverket på medium för automatiserad behandling. Vad gäller uppgifter till Transportstyrelsen kan inte några uppgifter lämnas på medium för automatiserad behandling.
Uppgifter om juridiska personer och om andra fysiska personer än den försäkrade
Enligt 110 kap. 14 § SFB får Försäkringskassan, när det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av lagen, göra förfrågan hos den försäkrades arbetsgivare, läkare, anordnare av personlig assistans eller någon annan som kan antas
197Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens skrivelse Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialför- säkringens administration (S2020/09443) med däri gjorda hänvisningar.
117
Fi 2021:B
kunna lämna behövliga uppgifter. Enligt 110 kap. 31 § SFB ska uppgifter om en namngiven person lämnas ut om Försäkringskassan begär det. I det första fallet framgår det av lagtexten att lagrummet enbart är tillämpligt när det gäller uppgifter som rör den försäkrade. I det andra fallet ska uppgifter lämnas ut om namngiven person. Med namngiven person torde endast avses den försäkrade själv.198 Det innebär att lagrummet inte kan användas för att utbyta uppgifter om andra än den försäkrade eller om juridiska personer.
Vad gäller uppgifter som Försäkringskassans behöver från Inspektionen för vård och omsorg så finns inte något författ- ningsstöd för att inspektionen ska kunna lämna dessa uppgifter till Försäkringskassan. Inspektionen är emellertid sedan den 1 november 2021 skyldig att underrätta Försäkringskassan om åter- kallade tillstånd enligt 11 e § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Uppgift om utvisning och avvisning samt om uppehållstillstånd har löpt ut
Om Migrationsverket fattar ett beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud, ska Migrationsverket underrätta Polismyndig- heten. Underrättelse ska även lämnas när Migrationsverkets eller en migrationsdomstols beslut har fått laga kraft och när Migrations- verket har verkställt beslutet (7 kap. 4 § första stycket utlännings- förordningen [2006:97]). Migrationsverket ska vidare underrätta Skatteverket om att en utlänning som är folkbokförd i Sverige och som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det tillståndet löpt ut ansökt om förlängning av tillståndet (7 kap. 7 a § utlänningsförordningen). Någon motsvarande skyldighet för Migrationsverket att underrätta Försäkringskassan finns inte.
1982008/09:JO1 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, s.
118
Fi 2021:B
4.9Migrationsverket
4.9.1Uppdrag och ansvarsområde
Av förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket framgår att Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsrätt, visering, mottagande av asylsökande inklusive boenden, anvisning till kom- muner av ensamkommande barn och nyanlända, självmant återvän- dande, medborgarskap och återvandring. Myndigheten ska vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Migrationsverket betalar ut dagersättning till asyl- sökande enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Migrationsverket betalade under 2018 ut en miljard kronor i dagersättning till asylsökande.
49miljoner kronor utgöra felaktiga utbetalningar.199 Migrationsver- ket har på egen hand genomfört en omfattningsstudie där de felaktiga utbetalningarna uppskattades till 79 miljoner kronor per år
som avses i lagen.
4.9.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av Migrationsverket
Utredningen har mottagit information om att Migrationsverket har behov av fler uppgifter från andra myndigheter än sådana som de i dag kan få del av för att bättre kunna säkerställa korrekta besluts-
199SOU 2019:59, s. 167 och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 25.
200Migrationsverket (2021) Omfattningsstudie av felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande år
201Utlänningsdatalagen (2016:27) och utlänningsdataförordningen (2016:30).
119
Fi 2021:B
underlag för utbetalningar från välfärdssystemen. Bland de redo- visade behoven finns även sådana som avser uppgifter för att för egen del motverka arbetslivskriminalitet. Av nedanstående tabell framgår det redovisade behovet.202
Tabell 4.7 |
Migrationsverkets behov av utökat informationsutbyte |
||
|
|
|
|
Behov av |
|
Från |
Framförd begränsning eller |
|
|
|
hinder för informationsutbyte |
Att Skatteverket på eget initiativ |
Skatteverket |
Det saknas en |
|
lämnar uppgifter om asylsökande |
|
uppgiftsskyldighet för |
|
arbetar och har en inkomst |
|
Skatteverket att lämna ut |
|
|
|
|
sådana uppgifter |
Uppgifter i ärenden om assistans |
Försäkringskassan |
Det saknas sekretessbrytande |
|
|
|
och Inspektionen för |
bestämmelse |
|
|
vård och omsorg |
|
|
|
|
|
Uppgifter ur lägenhetsregistret |
Lantmäteriet |
Saknas stöd för att ta del av |
|
|
|
|
uppgifter genom direktåtkomst |
Att Skatteverket på eget initiativ |
Skatteverket |
Det saknas en |
|
lämnar uppgifter av betydelse för |
|
uppgiftsskyldighet för |
|
identitetsbedömning hos |
|
Skatteverket att lämna ut |
|
Migrationsverket |
|
|
sådana uppgifter |
Källa: Utredningens egen sammanställning av Migrationsverket framförda behov.
Behov av uppgifter om asylsökande arbetar och har en inkomst
Migrationsverket har framfört till utredningen att myndigheten har behov av uppgifter från Skatteverket om huruvida asylsökande arbetar och har en inkomst för att kunna fatta korrekta beslut om dagersättning.
Asylsökande som fått undantag från kravet att ha arbetstillstånd har rätt att arbeta och får även ett samordningsnummer för att kunna betala skatt. Om Migrationsverket får tillgång till informationen om vilka asylsökande som har fått samordningsnummer alternativt A- skatteregistrering skulle det kunna ge en indikation om att sökanden har ett arbete. Det är i dag upp till arbetstagaren och arbetsgivaren att själva lämna information om anställning till Migrationsverket. Om sådan information inte lämnas ut finns det en risk att personer som har en inkomst samtidigt uppbär dagersättning från Migrations-
202Migrationsverket har också framfört behov av uppgifter från Försäkringskassan om skälen för utbetald ersättning. Dessa uppgifter har betydelse för beslut i arbets- och anknytnings- ärenden och synes inte ha betydelse för utbetalning av dagersättning.
120
Fi 2021:B
verket. Migrationsverket har framfört att uppgifterna bör lämnas på Skatteverkets initiativ. Om Skatteverket har en uppgiftsskyldighet gentemot Migrationsverket när det fattas beslut om
Behov av uppgifter i ärenden om assistans
Migrationsverket har till utredningen framfört att de har behov av fler uppgifter om assistansersättning än de myndigheten i dag har tillgång till, i första hand för att kunna fatta korrekta beslut om arbetstillstånd. Uppgifterna kan även ha betydelse för beslut om utbetalning av dagersättning till en asylsökande om denne arbetar som personlig assistent. Försäkringskassan har relevant information om assistenter som söker tillstånd hos Migrationsverket. Inspek- tionen för vård och omsorg har uppgifter om assistansanordnaren (arbetsgivaren).
Migrationsverket har behov av att få uppgifter om vilken brukare assistenten jobbar för och antal timmar. I arbetstillståndsärenden för personliga assistenter ska beslut om brukarens beviljade assistans- ersättning från Försäkringskassan alltid bifogas ansökan. Besluten är inte alltid uppdaterade då Försäkringskassan inte utfärdar ett nytt beslut varje år, vilket innebär att besluten kan vara gamla. Det är vanligt att namnet på brukaren inte redovisas och det är inte alltid lätt att utläsa hur många arbetstimmar och hur många assistenter som krävs. Uppgifterna skulle bl.a. kunna ge vägledning om assistenten faktiskt jobbar för en person vars behov av assistans är belagt och om samma beslut om assistans används i flera arbets- tillståndsärenden, vilket enligt Migrationsverket har varit fallet vid flera tillfällen.
När det gäller uppgifter som Inspektionen för vård och omsorg förfogar över, har Migrationsverket meddelat att myndigheten behöver information om pågående utredningar av arbetsgivare, exempelvis inkomna tips och anmälningar, och om det har lett till en utredning om arbetsgivarens lämplighet som assistansanordnare.
121
Fi 2021:B
Behov av direktåtkomst till lägenhetsregistret
Migrationsverket har framfört till utredningen att det finns ett behov av att få direktåtkomst till lägenhetsregistret som handhas av Lantmäteriet.203 Rätten till dagersättning kan påverkas av om asyl- sökande på egen hand ordnar bostad och bostaden ligger i en del av en kommun som vid inflyttningen och under den tid den asyl- sökande bor i den anses ha sociala och ekonomiska utmaningar. I dag kan Migrationsverket begära att en asylsökande som väljer att ordna bostad på egen hand, utöver ny bostads- och postadress, även ska uppge fastighetens registerbeteckning och lägenhetsnummer samt vem som upplåtit bostaden. Det finns inga rättsliga hinder mot att begära in även andra uppgifter som rimligen kan anses behövas för att bedöma om det är sannolikt att den asylsökande bor i den uppgivna bostaden. Det kan t.ex. handla om uppgift om bostadens storlek och antalet personer som bor i den (och eventuellt även vilka dessa personer är) eller någon handling som visar med vilken rätt den asylsökande bor där. Migrationsverket kan emellertid inte genom registerslagningar kontrollera muntliga eller skriftliga uppgifter från den asylsökande om den uppgivna adressen avser en bostad, bostadens storlek eller vem som upplåtit den. Om Migrationsverket vill kontakta den uppgivna lägenhetsinnehavaren eller fastighets- ägaren för att kontrollera uppgiften att den asylsökande bor i bostaden måste det således ske med stöd av den asylsökandes sam- tycke.
Behov av uppgifter av betydelse för identitetsbedömning
Migrationsverket har framfört att det behövs en ny uppgifts- skyldighet för Skatteverket som omfattar handlingar eller informa- tion som finns tillgänglig hos Skatteverket och som har betydelse för bedömningen av den sökandes identitet, familjeförhållanden, etc.204 En underrättelseskyldighet gentemot Migrationsverket skulle för- enkla och effektivisera hanteringen och samtidigt underlätta Skatte- verkets prövning av sekretessen. Eftersom Migrationsverket kan ha behov av uppgifter trots att verket inte har något pågående ärende
203Se Migrationsverkets skrivelse (2021) Hemställan om direktåtkomst till lägenhetsregistret (Ju2021/03225).
204Migrationsverkets remissyttrande över SOU 2021:57 (dnr Fi2021/02516).
122
Fi 2021:B
som rör personen samt att Skatteverket inte har kännedom om vilka handlingar som redan är kända för Migrationsverket bör Skatteverket alltid underrätta Migrationsverket om det inkommer t.ex. en passhandling i ett folkbokföringsärende. Detsamma gäller om Skatteverket vid en kontroll upptäcker att handlingar som har godtagits av Migrationsverket (äktenskapsbevis, resehandlingar, etc.) är förfalskade eller på annat sätt felaktiga. Då är det av största vikt att Migrationsverket skyndsamt blir underrättat för att kunna vidta eventuella åtgärder. Sådana omständigheter kan indikera att Migra- tionsverkets beslut varit felaktigt. Det kan exempelvis aktualisera att ett ärende om återkallelse av uppehållstillstånd inleds. För den asylsökande kan blotta förekomsten av en resehandling som inte har uppvisats för Migrationsverket ha avgörande betydelse för verkets bedömning av personens skyddsbehov.
4.9.3Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Uppgifter om asylsökande arbetar och har en inkomst
Migrationsverket har framför att hindret för informationsutbyte är att det inte finns någon uppgiftsskyldighet som innebär att Skatte- verket på eget initiativ lämnar uppgift om en asylsökande blir skatte- registrerad
Uppgift i ärenden om assistans
Migrationsverket har framfört att det finns svårigheter med att få tillgång till uppgifter i ärenden om assistansersättning från Försäk- ringskassan och Inspektionen för vård och omsorg. Uppgifterna kan lämnas ut med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL men den bestämmelsen är inte tillräcklig i alla situationer.
Direktåtkomst för uppgifter ur lägenhetsregistret
När det gäller behovet av direktåtkomst till lägenhetsregistret fram- för Migrationsverket att det enligt 17 § lagen om lägenhetsregister (2006:378) är tillåtet endast i den utsträckning som anges i lag eller
123
Fi 2021:B
förordning. Någon bestämmelse som ger Migrationsverket stöd för att ta del av uppgifter genom direktåtkomst finns inte i dag.
Uppgifter av betydelse för identitetsbedömning
Migrationsverket har framfört att de kan begära ut uppgifter för identitetsbedömningen hos Skatteverket i ärenden där det råder misstankar om att det finns avvikelser. Avsaknaden av en uppgifts- skyldighet för Skatteverket innebär emellertid att Migrationsverket saknar möjlighet att ens få kännedom om i vilka ärenden eller för vilka personer det finns motstridiga identitetshandlingar som kan föranleda avgörande åtgärder. En uppgiftsskyldighet skulle alltså innebära att Migrationsverket får förbättrade och resurssparande möjligheter att upptäcka avvikelser. Därför behöver Migrations- verket bl.a. löpande tillgång till kopior av pass- och andra
4.10Kommuner
4.10.1Uppdrag och ansvarsområde
Kommunerna ansvarar för en stor del av den samhällsservice som finns för de boende i kommunen. Bland de viktigaste uppgifterna är förskola, skola, socialtjänst och äldreomsorg. Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.
Enligt de uppskattningar som
205SOU 2019:59, s. 91 och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 26. SKR har framfört att siffrorna är osäkra då de bygger på data från ett fåtal kommuner. I sammanhanget kan nämnas att Stockholm publicerat en kart- läggning av arbetet för att förebygga och åtgärda felaktiga utbetalningar i rapporten Rapport över arbetet mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i Stockholm 2019 (dnr.
124
Fi 2021:B
bistånd från två kommuner samtidigt.206 Kommunerna omfattas av
4.10.2Behov av utökat informationsutbyte för kommuner
När det gäller kommunernas behov av utökat informationsutbyte med myndigheter och arbetslöshetskassor har utredningen identi- fierat vissa förslag och redovisade behov av informationsutbyte.207 Utredningen kommer i slutredovisningen att redovisa en enkät- undersökning där ett antal kommuner ombetts svara på frågor om vilket behov av ytterligare uppgifter de har och vilka rättsliga hinder som finns för att utbyta uppgifterna i dag. Enkätundersökningen har gjorts i samarbete med SKR.
4.11Pensionsmyndigheten
4.11.1Uppdrag och ansvarsområde
Pensionsmyndigheten är förvaltningsmyndighet för ålderspensions- systemet inom socialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Pensionsmyndighetens uppdrag framgår av förord- ningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. Av förordningen framgår att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
206Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärds- systemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 239.
207Se t.ex. remissyttranden över betänkandet SOU 2020:35.
208SOU 2019:59, s. 91 och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019) Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 25.
125
Fi 2021:B
Pensionsmyndigheten omfattas av
4.11.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av Pensionsmyndigheten
I kontakter med utredningen har Pensionsmyndigheten meddelat att myndigheten inte har behov av fler uppgifter från andra myndig- heter, kommuner eller arbetslöshetskassor för att bättre kunna säkerställa korrekta beslutsunderlag.209 Det behov som framförts rör Pensionsmyndighetens förutsättningar att utbyta information mer effektivt på medium för automatiserad behandling (se också vad som redovisas i avsnitt 4.8.2).210
Tabell 4.8 Pensionsmyndighetens behov av utökat informationsutbyte
Behov av |
Till |
Framförd begränsning eller hinder |
|
|
för informationsutbyte |
Att lämna ut uppgifter på |
Andra myndigheter |
Bestämmelserna i 114 kap. SFB och i |
medium för automatiserad |
|
förordningen om behandling av |
behandling |
|
personuppgifter inom |
|
|
socialförsäkringens administration |
|
|
|
Källa: Utredningens sammanställning av Pensionsmyndighetens framförda behov.
209 Pensionsmyndigheten har emellertid meddelat att myndigheten har behov av ett ökat informationsutbyte med andra aktörer, såsom banker, etc.
210I Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens skrivelse Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialför- säkringens administration (S2020/09443) framförs vidare behov av en översyn av Pensions- myndighetens förutsättningar att behandla personuppgifter. Frågan behandlas närmare i kapitel 6. Pensionsmyndigheten har också lyft behov av att utöka informationsutbytet med andra aktörer än myndigheter såsom banker etc.
126
Fi 2021:B
4.11.3Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Det saknas stöd att genom medium för automatiserad behandling inhämta uppgifter
Pensionsmyndigheten har tillsammans med Försäkringskassan i en framställan framfört att detaljregleringen av utlämnande av person- uppgifter på medium för automatiserad behandling medför att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte kan efterfråga nödvändiga uppgifter om en person hos en annan myndighet i en
4.12Inspektionen för vård och omsorg
4.12.1Uppdrag och ansvarsområde
Inspektionen för vård och omsorg ansvarar för tillsyn inom hälso- och sjukvård och därmed jämförlig verksamhet, socialtjänst samt verksamhet enligt LSS. Myndigheten ansvarar också för tillstånds- prövning inom dessa områden. Myndighetens uppdrag framgår av
211Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens skrivelse Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäk- ringens administration (S2020/09443).
212Se bl.a. framställning från Försäkringskassan (2018) Behov av ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (S2018/05693) och Pensionsmyndighetens framställan om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (VER
127
Fi 2021:B
förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
Inspektionen för vård och omsorg prövar om enskilda ska ges tillstånd att yrkesmässigt bedriva verksamhet enligt LSS och enligt SoL.213 Enligt 7 kap. 2 § SoL respektive 6 § LSS kan tillstånd beviljas sökanden om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. För att få tillstånd måste den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt ha förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. I fråga om juridisk person ska prövningen samman- taget avse den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Vidare krävs att sökanden i övrigt bedöms lämplig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Därutöver ska sökanden ha ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Vid en ändring eller flytt av verksamheten ska nytt tillstånd sökas enligt SoL och LSS.214
Inspektionen för vård och omsorg omfattas inte av underrättelse- skyldigheten i
4.12.2Behov av utökat informationsutbyte framfört av Inspektionen för vård och omsorg
Utredningen har mottagit information om att myndigheten har behov av fler uppgifter från andramyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor än sådana de i dag kan få del av, för att för egen del bättre kunna säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetal- ningar från välfärdssystemen. De behov som framförts rör också förutsättningarna att utbyta information på medium för automa- tiserad behandling. Inspektionen för vård och omsorg har i tre rapporter redovisat nedanstående behov av uppgifter och utökat
213Krav på tillstånd finns i 23, 23 a, och 23 b §§ LSS och 7 kap. 1 § SoL.
214Formuleringen i de olika bestämmelserna är inte likalydande, men skillnaden har inte tillmätts någon materiell betydelse.
128
Fi 2021:B
informationsutbyte.215 Av nedanstående tabell framgår det redo- visade behovet.216
Tabell 4.9 Inspektionen för vård och omsorgs behov av utökat informationsutbyte
Behov av |
Från |
Framförd begränsning eller hinder |
|
|
för informationsutbyte |
|
|
|
Uppgifter som lämnas inom |
Myndigheter som |
Omfattas i dag inte av LUS |
ramen för samverkan mot |
omfattas |
|
organiserad brottslighet |
|
|
Uppgifter i arbetsgivadeklaration |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
|
|
|
Uppgift om att |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
inkomstdeklaration har lämnats |
|
|
eller saknas |
|
|
Beslut om skatterevision samt |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
revisionspromemoria |
|
|
|
|
|
Uppgift om anmälan om brott |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
|
|
18 kap. 1 § OSL |
Förelägganden i skatteärenden |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
|
|
|
Ansökan och beslut om |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
momsregistrering samt uppgifter |
|
|
om redovisningsperiod, uttag |
|
|
samt ingående och utgående |
|
|
moms |
|
|
Ansökningar om företrädaransvar |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
|
|
|
Uppgifter ur belastnings- och |
Polismyndigheten |
35 kap. 1 § 6 OSL |
misstankeregister samt andra |
|
35 kap. 3 § OSL |
uppgifter |
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens sammanställning av IVO:s framförda behov.
215Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare (IVO
216Inspektionen för vård och omsorg har också redovisat behov av uppgifter från Migrationsverket om avslag på ansökningar om arbetstillstånd hos en viss assistansanordnare. Frågan har behandlats i SOU 2021:88 Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. Inspektionen för vård och omsorg har i rapporten Mot ett datadrivet arbetssätt också framfört att de behöver uppgifter från Skatteverket för inspektionens tillsyn enligt patientsäker- hetslagen. Vidare har Inspektionen för vård och omsorg framfört att myndigheten behöver få information från kommuner när de uppmärksammar allvarligare brister samt häver eller inte förlänger avtal med privata utförare. Utöver de behov som Inspektionen för vård och omsorg har framfört har också Skatteverket angett att de vill kunna lämna information till Inspektionen för vård och omsorg om Skatteverket till exempel upptäcker vissa fel eller misstänker att stödboende bedrivs utan tillstånd.
129
Fi 2021:B
Behov av att omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet
Inspektionen för vård och omsorg har framfört att myndigheten bör ingå bland de myndigheter som omfattas av LUS. Skälet till detta är att myndigheten har identifierat att organiserad brottslighet före- kommer inom området personlig assistans. Lagen möjliggör ett snabbare och mer formaliserat informationsutbyte med flera andra myndigheter samtidigt och synliggör fler risker som myndigheten i dag har små möjligheter att identifiera. Om Inspektionen för vård och omsorg i framtiden kommer att omfattas av LUS får myndig- heten också förutsättningar att bli mer träffsäker i sina riskanalyser. Genom ett mer systematiskt och strukturerat samarbete med andra myndigheter kan Inspektionen för vård och omsorgs kompetens stärkas. Myndigheten kommer dessutom på ett bättre sätt kunna bidra med brottsförebyggande information som andra myndigheter behöver för att gå vidare med sina utredningar.217
Behov av uppgifter från Skatteverket för lämplighetsprövning vid ansökan om och uppföljning av tillstånd
Uppgifter i arbetsgivardeklaration
Inspektionen för vård och omsorg framför att de behöver få tillgång till uppgifter hos Skatteverket om vilka personer som erhåller lön och andra ersättningar från de företag som bedriver tillståndspliktig verksamhet. Vidare menar myndigheten att de behöver kunna hämta in uppgifter om juridiska personer med kopplingar till dessa verk- samheter, såsom närståendebolag och andra bolag där företrädare för tillståndspliktig verksamhet har eller har haft uppdrag. Uppgifterna behövs till exempel för att bedöma företrädarnas kompetens inom ramen för ägar- och ledningsprövningen och ger myndigheten bättre förutsättningar att pröva om de som bedriver verksamhet, eller ansöker om att få starta en verksamhet har tillräcklig kompetens. Uppgifterna har också betydelse för utredningar av bulvanför- hållanden och andra fall där personer, som kan vara dömda för brott eller belastas av ekonomisk misskötsamhet, inte är formella före-
217Inspektionen för vård och omsorg (2020) Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistans- anordnare (IVO 2020:11).
130
Fi 2021:B
trädare för en verksamhet men ändå utövar ett bestämmande inflytande över den.
Inspektionen för vård och omsorg har också behov av att löpande kunna kontrollera om personer som förestår verksamheten, och vars kompetens har betydelse för om verksamheten har förutsättningar att bedrivas med god kvalitet och säkerhet, faktiskt arbetar i verksamheten. En av de viktigaste kvalitetsvariablerna är personal- kontinuitet. Om myndigheten får tillgång till uppgifter om vilka personer som har lön från företaget kommer det finnas bättre förut- sättningar att kontrollera och följa verksamheters personal- omsättning och bemanningsgrad. Uppgifterna skulle kunna jäm- föras med uppgifter om lön, avdragen skatt och arbetsgivaravgifter i arbetsgivardeklarationerna. Av arbetsgivardeklarationer på individ- nivå framgår vidare uppgifter om arbetsställe, vilket skulle ge möjlighet att följa förändringar av bemanningsgraden hos en aktör på alla aktuella arbetsställen. Uppgifterna är också viktiga för att på ett tidigt stadium upptäcka verksamheter som har avvecklats eller upphört.
Uppgift om att inkomstdeklaration har lämnats eller saknas
En förutsättning för att få tillstånd att bedriva verksamhet enligt SoL och LSS är att de som bedriver verksamheten sköter sina åtaganden gentemot det allmänna. Inspektionen för vård och omsorg bedömer att inlämnande av inkomstdeklaration är en omständighet med direkt bäring på huruvida åtaganden gentemot det allmänna sköts. I dag får myndigheten endast tillgång till denna uppgift om Skatteverket beslutat om förseningsavgift, vilket innebär att myn- digheten går miste om viktig information i många fall. Myndigheten behöver därför tillgång till uppgifter om för sent inlämnad eller ej inlämnad inkomstdeklaration även om förseningsavgift inte beslutats.
Beslut om skatterevision samt revisionspromemoria
Inspektionen för vård och omsorg får i dag endast tillgång till uppgifter från avslutade skatterevisioner. Uppgifter om pågående eller kommande revision, kan enligt Inspektionen för vård och om-
131
Fi 2021:B
sorg vara en viktig signal om ekonomisk misskötsamhet i ett tidigt skede. Sådana omständigheter har betydelse vid tillståndsprövning.
Uppgift om anmälan om brott
Inspektionen för vård och omsorg har framfört att när ett skatte- undandragande överstiger ett visst belopp (och vissa andra förutsätt- ningar är uppfyllda) har Skatteverket rutiner för att göra en polis- anmälan gällande skattebrott. Dessa anmälningar föranleds av skatteundandragande av stora belopp vilket har stor betydelse för Inspektionen för vård och omsorgs ägar- och ledningsprövning. I andra fall påför Skatteverket skattetillägg vilket framgår av beslut som Inspektionen för vård och omsorg kan ta del av. Om myn- digheten inte får tillgång till anmälningarna, eller en brottsanmälan inte görs, finns en risk att uppgifter om skatteundandragande av stora belopp inte upptäcks i ägar- och ledningsprövningen.
Förelägganden i skatteärenden
Inspektionen för vård och omsorg har framfört att en del skatte- beslut, såsom exempelvis beslut om skönsbeskattning, alltid föregås av förelägganden som kan ha betydelse för ägar- och lednings- prövningen. I dagsläget har myndigheten bara tillgång till offentliga beslut och saknar därför möjlighet att se om ett bolag eller en före- trädare mottagit upprepade förelägganden.
Ansökan och beslut om registrering till mervärdesskatt, uppgift om redovisningsperiod, uttag samt ingående och utgående mervärdesskatt
Enligt Inspektionen för vård och omsorg är nekad registrering till mervärdesskatt en viktig signal om att verksamheten kan vara mis- skött. Uppgifter om mervärdesskatt kan även ge information om att en viss aktör bedriver annan verksamhet än vård- och omsorg som inte är mervärdesskattepliktig. Inspektionen för vård och omsorg uppger att de även behöver uppgifter om mervärdesskatt som är hänförliga till egna uttag (uttag av delägare/närstående till delägare
132
Fi 2021:B
osv.) av varor och tjänster ur verksamheten. Uppgifterna kan bidra till ett bättre beslutsunderlag vid myndighetens tillståndsprövning.
Ansökningar om företrädaransvar
Företrädare för juridiska personer kan under vissa förutsättningar bli betalningsskyldiga för den juridiska personens obetalda skatter och avgifter. Skatteverket ansöker om företrädaransvar till förvaltnings- domstol. I ansökan preciserar Skatteverket sitt yrkande, bl.a. avseende vilka förfallna skatter och avgifter som ansökan avser. Enligt Inspek- tionen för vård och omsorg är uppgiften om att en person varit aktuell i ett ärende om företrädaransvar en omständighet som kan ha betydelse för myndighetens ägar- och ledningsprövning.218
Behov av ytterligare uppgifter från Polismyndigheten
Av rapporter från bl.a. Brottsförebyggande rådet och Åklagar- myndigheten framgår att det i dag finns ett omfattande problem med organiserad brottslighet inom assistansbranschen.219 Inspek- tionen för vård och omsorg framför att kriminella aktörer även söker sig till verksamheter som bedrivs enligt SoL, exempelvis hemtjänst och
Uppgifter från Polismyndigheten är ofta av stor betydelse för att utestänga oseriösa och kriminella aktörer från välfärdsmarknaden. Information om att en företrädare är misstänkt för eller har begått till exempel bidragsbrott innebär att företrädaren kan vara direkt
218Inspektionen för vård och omsorg har också framfört behov att få ta del av uppgifter från Skatteverket för tillsyn enligt patientsäkerhetslagen (2010:659).
219Brottsförebyggande rådet (2015) Intyg som dörröppnare till välfärdssystemet: En rapport om välfärdsbrott med felaktiga intyg (Rapport 2015:8) och Åklagarmyndigheten (2015) Bedrägeri och bidragsbrott med assistansersättning: Probleminventering och rekommendationer (RättsPM 2015:5).
220Hem för vård eller boende.
221Inspektionen för vård och omsorg (2020) Förslag till åtgärder gällande oseriösa assistansanordnare (IVO
133
Fi 2021:B
olämplig att bedriva verksamheten. Genom uppgifter från Polis- myndigheten kan Inspektionen för vård och omsorg bl.a. få reda på om den misstänkte är delgiven brottsmisstanke och om åtal är väckt eller inte. Informationen skulle göra att myndigheten blir mer effektiv och i större utsträckning kan avslå ansökningar från olämp- liga aktörer. Inspektionen för vård och omsorg har därför behov av uppgifter om den tillståndssökande i misstankeregistret och belast- ningsregistret. Myndigheten har även behov av annan information om tillståndssökande. Även andra uppgifter som finns hos Polis- myndigheten kan ha betydelse för ägar- och ledningsprövningen. Detta eftersom Polismyndigheten kan få kännedom om andra miss- förhållanden eller oegentligheter i en verksamhet som har betydelse för Inspektionen för vård och omsorgs prövning.222
Behov av uppgifter från Migrationsverket om avslag på ansökningar om arbetstillstånd hos en viss assistansanordnare
Inspektionen för vård och omsorg behöver bättre tillgång till uppgifter från Migrationsverket när myndigheten har avslagit ansökningar om arbetstillstånd hos en viss assistansanordnare på grund av misstänkta skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter. Uppgifter som Inspektionen för vård och omsorg behöver för sin tillståndsprövning och tillsyn rör assistansanordnare och de personer som söker arbetstillstånd för att arbeta hos assi- stansanordnare. Enligt Inspektionen för vård och omsorg indikerar signaler om skenanställningar, falska arbetsintyg eller andra oegent- ligheter att det finns risk för att assistanordnaren är oseriös. Inspektionen för vård och omsorg har till utredningen framfört att myndigheten vanligtvis inte har kännedom om att sådana beslut fattats och därför inte vet om att sådana beslut finns. En uppgifts- skyldighet för Migrationsverket skulle innebära att Inspektionen för vård och omsorg regelmässigt får tillgång till uppgifterna, som ofta har stor betydelse för myndighetens bedömning.
222Inspektionen för vård och omsorg (2020) Mot ett datadrivet arbetssätt (IVO
134
Fi 2021:B
4.12.3Redovisade hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Samverkan mot viss organiserad brottslighet
Inspektionen för vård och omsorg omfattas inte av förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organi- serad brottslighet.
Uppgifter från Skatteverket för lämplighetsprövning vid ansökan om och uppföljning av tillstånd
Inspektionen för vård och omsorg har framfört att det saknas bestämmelser som bryter Skatteverkets sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL.223 Det innebär att Skatteverket inte kan lämna ut de uppgifter som Inspektionen för vård och omsorg har framfört behövs för lämplighetsprövning vid ansökan om och uppföljning av tillstånd.
Ytterligare uppgifter ur belastningsregistret och uppgifter i misstankeregister från Polismyndigheten
Uppgifter i misstankeregistret och belastningsregistret omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § 6 och 3 § OSL.224 Inspektionen för vård och omsorg har i dag möjlighet att få ut uppgifter från belastnings- registret men har inte direktåtkomst och kan inte heller inhämta uppgifterna på medium för automatiserad behandling.225 För att myndigheten ska få del av relevanta uppgifter behöver ytterligare brott räknas upp i den förteckningen över brott som Inspektionen för vård och omsorg har rätt att ta del av genom förordningen (1999:1134) om belastningsregister och att även föreståndare eller verksamhetsansvarig i verksamheter enligt LSS ska omfattas av
223Det finns i dag en sekretessbrytande bestämmelse som särskilt avser skattekontouppgifter. Den infördes efter en hemställan av Inspektionen för vård och omsorg (se 8 § SdbF). Detta är dock ingen generell sekretessbrytande bestämmelse, och bryter således inte 27 kap. 1 § - sekretess i andra fall än just för skattekontouppgifter.
224Uppgifterna kan också omfattas av sekretess enligt 18 kap. OSL.
225Enligt 20 § andra stycket förordningen (1999:1134) om belastningsregister får Inspek- tionen för vård och omsorg ha direktåtkomst till registret, dock endast i ärenden om prövotid och återkallelse av legitimation enligt 8 kap. 1, 3 eller 4 § patientsäkerhetslagen, i fråga om den som Inspektionen för vård och omsorg enligt 7 kap. 30 § patientsäkerhetslagen överväger att anmäla till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Bestämmelsen som medger tillgång till belastningsregistret påverkar således inte prövningen enligt SoL och LSS.
135
Fi 2021:B
reglerna för belastningsregister. Det finns inte någon sekretess- brytande regel som ger Inspektionen för vård och omsorg möjlighet att ta del av uppgifter om personer förekommer i Polismyndighetens misstankeregister enligt förordningen (1999:1135) om misstanke- register.
Uppgifter om avslag på ansökningar om arbetstillstånd hos en viss assistansanordnare från Migrationsverket
Enligt Inspektionen för vård och omsorg finns det vanligtvis inte några hinder för att lämna ut uppgifterna i dag. Det saknas dock regler om att Migrationsverket ska lämna ut sådana uppgifter till Inspektionen för vård och omsorg på eget initiativ. Det bör därför införas en uppgiftsskyldighet för Migrationsverket att till Inspek- tionen för vård och omsorg anmäla avslag på ansökningar om arbets- tillstånd hos assistansanordnare på grund av misstänkta skenanställ- ningar, falska arbetsintyg eller andra oegentligheter. En sådan skyldighet bör införas i UtlL. Avsaknaden av en uppgiftsskyldighet kan vidare innebära att ett översändande av uppgifter, i den mån det innehåller personuppgifter, är oförenligt med dataskyddsförord- ningen genom att behandlingen saknar rättslig grund.
136
5Informationsutbyte för samverkan vid kontroller av arbetsplatser
5.1Behov av att identifiera vad som begränsar eller hindrar informationsutbytet
Myndigheter har i olika sammanhang lyft fram att sekretess mellan myndigheter utgör ett problem för att kunna samverka och kontrol- lera arbetsplatser. Vilka uppgifter som myndigheterna haft behov av att utbyta mellan sig har dock först på senare tid konkretiserats. I promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet226 kartläggs vilka uppgifter som myndigheterna anser behöver utbytas.
I den här utredningens uppdrag ingår att analysera det behov av informationsutbyte som berörda myndigheter har framfört för att kunna samverka och kontrollera arbetsplatser mer effektivt i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Utredningen har också i uppdrag att analysera hur ett sådant informationsutbyte skulle kunna regleras. För att kunna föreslå relevanta åtgärder behöver det faktiska hindret för informations- utbytet för samverkan vid kontroll av arbetsplatser identifieras. I kapitlet redovisas därför inte bara det behov som myndigheterna tidigare framfört utan också vad myndigheterna anser utgör det rättsliga hindret för ett effektivt och ändamålsenligt informations- utbyte. Mot bakgrund av utredningens direktiv koncentreras fram- ställningen i denna promemoria på de uppgifter som behövs vid planeringen, genomförandet och efterarbetet av de myndighets- gemensamma kontrollerna. Det innebär att identifierade behov, som syftar till att stärka de olika myndigheternas arbete mot arbetslivs- kriminalitet var för sig, inte omfattas.
226Ds 2021:1.
137
Fi 2021:B
Underlaget för redovisningen av myndigheterna behov och vad som hindrar informationsutbytet utgår från ovan nämnda prome- moria och det underlag som i samband med det arbetet lämnades in till Regeringskansliet. Samverkande myndigheter har därefter, inom ramen för den här utredningens arbete, lämnat kompletteringar och förtydliganden som har inkluderats i redovisningen. Det har också under utredningens arbete framkommit att vissa uppgifter redan kan utbytas inom ramen för befintligt regelverk. Det innebär att vissa av de tidigare redovisade behoven inte längre kvarstår. På samma sätt som i kartläggningen av uppgifter som behövs för att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen (kapitel 4) baseras redovisningen på det som myndigheter, kom- muner och arbetslöshetskassor själva framfört och reflekterar alltså deras respektive bedömningar.
5.2Myndighetssamverkan vid arbetslivskriminalitet
År 2017 beslutade regeringen att ge åtta myndigheter i uppdrag att utveckla metoder för myndighetsgemensam kontroll i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.227 Uppdraget gavs till Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Eko- brottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket.
I uppdraget ingick bl.a. att ta fram ett stöd till myndigheterna gällande möjligheter till informationsutbyte inom ramen för gäl- lande sekretesslagstiftning. Arbetsmiljöverket fick ett samordnande ansvar. Regeringsuppdraget avslutades i december 2020 och åter- rapporterades av Arbetsmiljöverket i samråd med övriga myndig- heter.228 Regeringen har därefter beslutat om fortsatt samverkan mellan myndigheterna på området.229
227Regeringsbeslut A2017/02422/ARM, A2017/00678/ARM,
228Arbetsmiljöverket (2020) Återrapportering – regeringsuppdraget om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.
229Regeringsbeslut (dnr A2021/00085,
138
Fi 2021:B
5.2.1Arbetet inom ramen för samverkansuppdraget mot arbetslivskriminalitet
Av Arbetsmiljöverkets rapport framgår att arbetet har organiserats i dels nationella funktioner, dels regionala delar. I gruppen för natio- nell myndighetsgemensam styrning och samordning beslutas och planeras arbetet på övergripande nivå. Där fattas det även beslut om samordnade nationella kontroller mot riskbranscher eller obser- verade fenomen. Den nationella arbetsgruppen för metodstöd ansvarar för att utarbeta de metoder, rutiner och stöd som behövs för uppdraget. En särskild nationell arbetsgrupp har till uppgift att utifrån omvärldsanalys och bedömda risker ta fram kriterier för var och hur kontroller bör genomföras samt att följa upp resultaten av dem. Till detta kommer en nationell arbetsgrupp för intern och extern kommunikation.230
Medan det strategiska arbetet beslutas och planeras på nationell nivå sker det operativa arbetet med myndighetsgemensamma kontroller på regional nivå i sju s.k.
5.2.2Deltagande myndigheter
Inför de myndighetsgemensamma kontrollerna sker ett nationellt analysarbete där risker bedöms på branschnivå och olika kriterier sätts upp för när det ska bli aktuellt med arbetsplatskontroll. Den konkreta planeringen där olika alternativa kontrollobjekt väljs ut görs därefter regionalt.
Varje myndighet utgår från sina egna befogenheter och uppdrag vid genomförandet av myndighetsgemensamma kontroller. Myndig- heterna har också olika befogenheter att agera vid kontroller på arbetsplatser vilket innebär att myndigheterna sinsemellan har varierande förutsättningar för att delta och därmed olika vana av
230 Arbetsmiljöverket (2020) Återrapportering – regeringsuppdraget om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, s.
139
Fi 2021:B
insatser mot olika former av arbetslivskriminalitet. Vid kontrollerna deltar typiskt sett Arbetsmiljöverket, Polismyndigheten och Skatte- verket. Dessa myndigheter har en fältkontrollverksamhet att utgå ifrån. Övriga myndigheter har i regel haft en ”back
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen gör kontroller i syfte att säkerställa att stöd som myndigheten beslutar om utbetalas till rätt mottagare på korrekt grund. Arbetsgivare som mottar sådant stöd eller anordnare av arbetsmarknadspolitiska program är skyldiga att ge Arbets- förmedlingen tillfälle att granska verksamheten och lämna uppgifter som behövs.232 När det gäller beslut om lönebidrag, en form av subventionerad anställning för personer med funktionsnedsättning, krävs att myndigheten besöker arbetsplatsen inför beslut. Ett sådant beslut sker i samråd med arbetsgivaren. Besöket syftar huvud- sakligen till att bedöma den arbetssökandes arbetsförmåga i relation till arbetsplatsens förutsättningar men ger också en generell bild av arbetsgivaren. Föranmälda besök görs också under tiden personen arbetar hos den arbetsgivare som får stödet för att stämma av att det fungerar bra för personen som är anställd. Arbetsförmedlingen har emellertid inte något uttalat stöd för att göra kontroller i form av oanmälda besök.
Arbetsmiljöverket
Arbetsmiljöverket genomför inspektioner på arbetsplatser i syfte att kontrollera hur väl man följer arbetsmiljö- och arbetstidslagstift- ningen, regler om olika produkter och regler om utstationering. För
231 Arbetsmiljöverket (2020) Återrapportering – regeringsuppdraget om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 3.
232 Se t.ex. 31 § förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb, 47 § förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och 32 § förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd.
140
Fi 2021:B
att utföra tillsyn har Arbetsmiljöverket rätt att få de upplysningar, handlingar och prov som behövs och kan även påkalla undersök- ningar.233 Inom denna ram faller emellertid inte att inhämta uppgifter enbart baserat på en begäran från en annan myndighet.
Ekobrottsmyndigheten
Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet med uppdrag att bekämpa ekonomisk brottslighet. Uppdraget omfattar bl.a. brotts- förebyggande arbete avseende ekonomisk brottslighet samt utred- ning och lagföring av ekonomiska brott. Det brottsförebyggande arbetet bedrivs i samverkan med andra myndigheter, näringslivet, branschorganisationer och den finansiella sektorn. I det brottsföre- byggande uppdraget ingår att tillhandahålla viss information om ekonomisk brottslighet till andra aktörer och allmänheten. De misstankar om brott som Ekobrottsmyndigheten utreder är bl.a. bokföringsbrott, skattebrott, vissa typer av bedrägerier och pen- ningtvättsbrottslighet i näringsverksamhet. Andra anmälningar, t.ex. om misstänkta arbetsmiljöbrott handläggs vid Åklagarmyndig- heten. Ekobrottsmyndighetens underrättelseverksamhet bedrivs vid polisoperativa enheter. Myndigheten deltar i dag inte vid arbets- platsbesök.
Försäkringskassan
I Försäkringskassans uppdrag ingår att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. För att utreda rätten till ersättning genomför Försäkringskassan kontrollutred- ningar. Försäkringskassan har rätt att besöka den enskilde i hemmet eller på dennes arbetsplats om det behövs för att kunna bedöma rätten till en ersättning.234 Syftet med besöket ska vara att träffa den enskilde. Besök får också användas som en kontrollåtgärd vid gene- rellt eller stickprovsmässigt inriktade insatser utan individualiserad prövning i det särskilda ärendet. Det innebär att Försäkringskassan
233Se 7 kap. 3 § arbetsmiljölagen (1977:1160), 21 § arbetstidslagen (1982:673) och 36 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen).
234Det gäller alla ersättningar som omfattas av 110 kap. 14 § p. 2 SFB.
141
Fi 2021:B
har möjlighet att besöka personer som under en viss period har en viss ersättning.235
Hembesök och arbetsplatsbesök genomförs i en del kontroll- utredningar. Om det är motiverat ur utredningssynpunkt får ett hem- och arbetsplatsbesök som Försäkringskassan gör vara oannon- serat.236
Försäkringskassan får emellertid inte göra observationer av den försäkrade utan att denne vet om det eller vidta andra åtgärder som har karaktären av spaningsverksamhet.237
Jämställdhetsmyndigheten
Jämställdhetsmyndigheten ansvarar bl.a. för nationell samordning av arbetet mot människohandel för alla ändamål. Vidare ansvarar myn- digheten för att utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer på området. I arbetet ingår att bistå myndigheter med metod- stöd och kompetensutveckling. Myndigheten leder ett nationellt metodstödsteam mot prostitution och människohandel (NMT). Andra deltagande aktörer är socialtjänster, Polismyndigheten, hälso- och sjukvården, Åklagarmyndigheten, Migrationsverket, Arbetsmiljö- verket och Skatteverket. Arbetet har till syfte att stärka samhällets insatser mot prostitution och människohandel för alla ändamål.
Jämställdhetsmyndigheten hanterar inte individärenden och har i normalfallet inga uppgifter om enskilda personer eller deras person- liga förhållanden. Myndigheten driver en stödtelefon dit yrkes- verksamma kan vända sig för stöd i ärenden som rör olika former av människohandel och delfinansierar regionkoordinatorer som arbetar inom socialtjänsten för att stärka och stödja yrkesverksamma i denna typ av ärenden. Regionkoordinatorer har varit med vid vissa myn- dighetsgemensamma kontroller för att säkerställa att brottsoffer- perspektivet tillvaratas och se till att utsatta får stöd.
235Prop. 1996/97:121 Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, s. 32.
236Prop.1996/97:121, s. 30.
237Prop. 1996/97:121, s. 31.
142
Fi 2021:B
Migrationsverket
Migrationsverket prövar ansökningar från personer som vill bosätta sig i Sverige, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ha svenskt medborgarskap.
Migrationsverket saknar befogenheter att genomföra fysiska kontroller såsom inspektioner på arbetsplatser eller liknande. Däre- mot samverkar myndigheten vid genomförandet av myndighets- gemensamma kontroller och bistår de myndigheter som genomför kontrollerna med eventuell information. Migrationsverket tar även in vissa uppgifter i samband med handläggning av olika sorters ansökningar och ärenden. Vad gäller arbetstillstånd tas uppgifter in om den aktuella anställningen, såsom lön och andra anställnings- villkor. Migrationsverket kan också inhämta information om arbets- givaren, särskilt när ärendet rör arbete inom en bransch där det är känt att missbruk av regelverket och utnyttjande av arbetstagare kan förekomma. Sådana uppgifter kan exempelvis avse verksamhetens art och omfattning, rörelsens omsättning och resultat samt uppgifter rörande taxering. Uppgifterna används för att kunna bedöma huru- vida det handlar om en aktiv verksamhet med möjlighet att anställa ytterligare personal. Det förekommer också att uppgifter rörande arbetsgivare tas in under tiden ett arbetstillstånd gäller, framför allt för att kontrollera att lönekraven är uppfyllda.
Polismyndigheten
Till Polismyndighetens uppgifter hör bl.a. att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den all- männa ordningen eller säkerheten samt att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal. Det finns flera exempel på verksamhet där polisen inte utreder brott utan finns på plats för att själva upp- täcka eller förebygga brottslig verksamhet. Exempel på detta är krogkontroller, trafikkontroller och utlänningskontroller. Dessa tre exempel kan samtliga utföras tillsammans med andra myndigheter, där var och en ansvarar för att göra sina kontroller utifrån relevanta regelverk.
Inre utlänningskontroll genomförs främst för att kontrollera att utlänningar inte vistas eller arbetar i Sverige utan tillstånd, samt för att efterspana personer för vilka det finns ett beslut om avvisning
143
Fi 2021:B
eller utvisning som ska verkställas. Hur och när polisen kan utföra inre utlänningskontroll styrs av 9 kap. 9 § UtlL. Vid en sådan kon- troll ska det i regel finnas grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i Sverige eller om det annars finns sär- skild anledning till kontrollen. Polismyndigheten får vid en utlän- ningskontroll granska pass och andra handlingar som visar en per- sons rätt att uppehålla sig i landet. Vid kontroller av arbetsplatser i bedömda riskbranscher ska arbetsgivaren också tillhandahålla vissa handlingar och upplysningar, samt ge tillträde till arbetsplatser och lokaler.
Polismyndigheten bistår också andra myndigheter vid kontroller i form av s.k. handräckning. Polismyndigheten kan i samband med det göra inre utlänningskontroll.
Skatteverket
Skatteverkets beskattningsverksamhet ska fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas. För att kontrollera att kravet på att använda kassaregister inom kontanthandeln och att skyldigheter avseende personalliggare i vissa branscher fullgörs har Skatteverket möjlighet att genomföra tillsyn och kontrollbesök.238
Kravet på kassaregister inom kontanthandeln innebär att majori- teten av de som säljer varor och tjänster mot kontant betalning (vilket även innefattar betalning med exempelvis kontokort) måste använda ett certifierat kassaregister och alltid ta fram ett kvitto som erbjuds kunden. Skatteverket kan, i syfte att kontrollera detta, göra oanmälda kontrollbesök hos näringsidkaren.
Kravet på personalliggare i vissa branscher omfattar restaurang- verksamhet, tvätteriverksamhet, fordonsserviceverksamhet, livs- medels- och tobaksgrossistverksamhet, kropps- och skönhetsvårds- verksamhet samt byggverksamhet. En personalliggare ska föras löpande och förvaras i verksamhetslokalen. På så vis ger den en ögonblicksbild av vilka som är verksamma på arbetsplatsen. Syftet är
238Enligt uppgift från Skatteverket deltar inte folkbokföringsverksamheten i de myndighets- gemensamma kontrollbesök som sker inom ramen för nu aktuell samverkan. Om reglerna för folkbokföringens kontrollbesök utvidgas, vilket föreslås i SOU 2021:57, skulle det kunna bli aktuellt att delta då det förekommer att personer är bosatta/folkbokförda på arbetsplatser. Det kan innebära att även folkbokföringsverksamheten på sikt kan få liknande behov av att dela information som beskattningsverksamheten.
144
Fi 2021:B
att minska skattefusk och skatteundandragande samtidigt som personalliggaren bidrar till bättre underlag för Skatteverkets övriga kontrollverksamhet. När Skatteverket gör kontrollbesök med stöd av lagstiftningen är det dokumentationsskyldigheten som kontrol- leras. Personalliggare i byggbranschen måste föras elektroniskt, medan företag i övriga branscher även kan föra personalliggare i pappersform.
5.2.3Arbetsplatsbesök i praktiken
Ett typisk myndighetsgemensamt kontrollbesök inleds med att del- tagande myndigheter samlas på en i förväg bestämd plats, varpå polisen först säkrar arbetsplatsen. Polisen har möjlighet att hålla kvar personer som försöker lämna arbetsplatsen när representanter för övriga myndigheter anländer. Typiskt sett anländer ungefär 15 myn- dighetspersoner till en arbetsplats vid en myndighetsgemensam kontroll. På plats agerar varje myndighet utifrån de befogenheter och det uppdrag respektive myndighet har. I juridisk mening sker alltså flera olika kontroller parallellt – exempelvis en arbetsmiljö- inspektion, en utlänningskontroll, en kontroll av personalliggare osv. I samband med kontroller kan misstanke väckas om annan brottslighet eller andra oegentligheter. Exempelvis kan Polismyn- digheten upptäcka sådant som väcker misstankar om flera olika brott som annars kanske hade gått oupptäckta.
Efter en kontroll arbetar respektive myndighet vidare med det som de uppdagat och som behöver vidare hantering. I detta skede är processerna i stort sett parallella utifrån respektive myndighets ansvarsområden. När beslut fattas, vilket kan ske efter olika lång tid beroende på ärende och myndighet, är de typiskt sett offentliga och kan lämnas ut till de andra samverkande myndigheterna.
5.3Situationer när svårigheter att utbyta information aktualiseras
Under arbetet med promemorian Myndighetssamverkan mot arbets- livskriminalitet tillfrågades de samverkande myndigheterna om vilka de viktigaste utmaningarna var.239 I princip samtliga myndigheter
239Ds 2021:1 Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, s.
145
Fi 2021:B
lyfte fram att informationsöverföring mellan myndigheterna generellt sett varit den största, eller en av de största, utmaningarna att hantera vid samverkan. I promemorian redovisades på ett övergripande plan olika situationer där svårigheter att utbyta information aktualiserats. De nämnda situationerna beskrivs nedan.
Lämnande av tips inför kontroller
En av de situationer där myndigheterna har framfört att det finns svårigheter att utbyta information är vid planeringen av myndighets- gemensamma kontroller. Myndigheternas representanter har behov av att kunna diskutera vilka arbetsplatser som den egna myndigheten har intresse av att kontrollera. Enligt de samverkande myndig- heterna begränsas i dag förutsättningarna för sådan planering av gällande sekretessbestämmelser och tillämpningen av dessa. Det medför att vissa myndigheter inte lämnar tips till övriga inför gemensamma kontroller, medan andra anser sig kunna utbyta information. I nuläget är det huvudsakligen Polismyndigheten och Arbetsmiljöverket som lämnar tips till
Myndigheterna beskriver i underlag som utredningen har tagit del av att det saknas möjligheter att föra en öppen dialog om vilka arbetsplatser som bör besökas. Vidare beskrivs att det kan finnas olika uppfattningar inom
240 Arbetsmiljöverket (2020) Beskrivning av sekretessproblematik vid uppdraget om metod- utveckling för myndighetsgemensamma kontroller för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020/026643), s. 4.
146
Fi 2021:B
inte delta utan särskilda skäl, vilket förutsätter att de fått närmare uppgifter om arbetsplatsen i förväg.
Under gemensamma kontroller
En annan situation är genomförandet av kontrollen. I denna fas förekommer det praktiska problem, exempelvis att arbetsgivaren behöver besvara samma fråga flera gånger. Detta eftersom myndig- heterna inte kan lämna ut arbetsgivarens svar till varandra. I de fall myndigheterna delar upp sig mellan olika arbetsplatser under en dag kan de typiskt sett inte utbyta informationen efteråt, när erfaren- heter från insatserna ska summeras. Även i de fall där en uppgift potentiellt skulle kunna överlämnas till en annan myndighet finns svårigheter. Det beror på att den myndighetsperson som inhämtar informationen redan vid kontrolltillfället behöver bedöma om en uppgift är värdefull för en annan myndighet, om den omfattas av sekretess och om uppgiften kan lämnas över till den andra myndig- heten, samt på vilket sätt uppgiften i så fall skulle kunna lämnas över. Detta är tidskrävande och svårt att hantera vid fältarbete. Överläm- nandet av information är i dag beroende av att det görs en sekretess- bedömning avseende varje enskild uppgift, vilket upplevs som besvärligt med tanke på att det inte är säkert att de som genomför kontrollerna har den juridiska kunskap som behövs.
Resultaten av kontroller
Vid kontrollerna förekommer situationer där de deltagande myndig- heterna upptäcker förhållanden som indikerar överträdelser av beslut eller regelverk som någon annan myndighet än de som deltar bör undersöka. Sådana indikationer bedöms vara relativt vanliga, men kan variera i konkretion. Det förekommer att dessa förhål- landen, till följd av rådande regelverk och dess tillämpning, inte kommer till rätt myndighets kännedom.
I de fall där en myndighet har fattat ett beslut kan sådan informa- tion generellt sett lämnas. Det kan dock ta lång tid och mycket av den information som kan framkomma vid en kontroll är sådan att den kan förhindra felaktiga beslut hos en annan myndighet om uppgiften lämnas på ett väsentligt tidigare stadium.
147
Fi 2021:B
5.4Närmare om myndigheternas behov av uppgifter vid planering, genomförande och efterarbete
I promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet bearbetades underlaget från myndigheterna i syfte att identifiera situationer där behov av information uppkommer, och vilken typ av information det är frågan om. I promemorian identifierades två huvudsakliga grupper av informationsöverföring: sådan som i en mer direkt mening syftar till planering, genomförande och efterarbete rörande myndighetsgemensam kontroll och sådan som är avsedd att stärka myndigheternas förmåga att arbeta mot arbetslivskriminalitet i vidare mening. I promemorian framhölls att det i redogörelsen inte gjordes några juridiska överväganden kring exempelvis huruvida en viss bestämmelse är tillämplig eller hur värdet av en informations- överföring ska vägas emot det intresse sekretessen ska skydda. Vidare framhölls att det var myndigheternas motivering av nyttan med en viss överföring, deras bedömning av vilka regelverk som hindrar överföringen samt vilka regelförändringar som behövs för att möjliggöra överföringen av uppgifter som redovisades i prome- morian.241 I promemorian betraktades underlaget som myndighets- gemensamt. I redovisningen refereras därför till avsändaren som myndigheterna. Några skäl att betrakta underlaget annat än myndig- hetsgemensamt i nu förevarande redovisning finns inte.
Utredningen kan konstatera att redovisningen av vilka uppgifter som behövs har lett till att myndigheterna i flera fall själva har inlett ett utredningsarbete för att bilda sig en bättre uppfattning av vilka rättsliga hinder som finns för att utbyta uppgifter de behöver. Eftersom myndigheterna i ett antal fall dragit slutsatsen att det sak- nas rättsliga hinder för att utbyta uppgifterna överensstämmer nedanstående redovisning av vilka uppgifter som behövs inte helt med redovisningen i promemorian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet.
Utredningens uppdrag är att närmare analysera behovet av informationsutbyte för att samverka och kontrollera arbetsplatser. Genomgången av myndigheternas behov i denna promemoria omfattar därför inte de behov som syftar till att stärka de olika myndigheternas arbete mot arbetslivskriminalitet var för sig. Nedan återges de behov som lyfts fram av myndigheterna som omfattar
241För en närmare beskrivning av hur underlaget bearbetats se Ds 2021:1, s.
148
Fi 2021:B
informationsutbyte vid planering, genomförande och efterarbete rörande den myndighetsgemensamma kontrollen. För att kunna bedöma om, och i så fall hur, informationsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket har det tidigare redovisade behovet av utökat informationsutbyte kompletterats med vad som uppgetts vara det rättsliga hindret för informationsutbytet.
5.4.1Behov av uppgifter vid planering och genomförande
Behov av uppgifter om att ett företag kan vara besöksvärt vid myndighetsgemensam kontroll
Nedan redovisas behovet av informationsutbyte i samband med kontroller av arbetsplatser som samverkande myndigheter framfört.
Tabell 5.1 Myndigheternas identifierade behov av informationsöverföring: uppgifter om att ett företag kan vara besöksvärt242
Behöver utbyta |
Från |
Begränsningar eller |
|
|
uppgifter om |
|
hinder för |
|
|
|
informationsutbytet |
|
|
|
|
Samverkande |
Inkomna tips |
Skatteverket, |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter, |
|
Polismyndigheten, |
35 kap. 1 § OSL |
främst Arbets- |
|
Arbetsförmedlingen |
18 kap. 1 § OSL |
miljöverket, |
|
|
|
Polismyndigheten |
|
|
|
och Skatteverket |
|
|
|
Samverkande |
Misstanke om |
Arbetsförmedlingen |
28 kap. 12 § OSL |
myndigheter |
oegentligheter hos ett |
|
|
|
företag |
|
|
|
|
|
|
Samverkande |
Innehåll i arbets- |
Arbetsmiljöverket |
28 kap. 14 § OSL |
myndigheter, |
tagares anmälan om |
|
|
främst |
missförhållanden |
|
|
Skatteverket |
|
|
|
Arbetsmiljöverket |
För låg lön eller andra |
Migrationsverket |
37 kap. 1 § OSL |
|
missförhållanden som |
|
|
|
framkommit vid |
|
|
|
förlängning av |
|
|
|
arbetstillstånd |
|
|
242Polismyndigheten har också framfört behov av uppgifter om personer som har företag med
149
|
|
|
Fi 2021:B |
|
|
|
|
Behöver utbyta |
Från |
Begränsningar eller |
|
|
uppgifter om |
|
hinder för |
|
|
|
informationsutbytet |
|
|
|
|
Arbetsmiljöverket, |
Vilka arbetsplatser |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
Arbetsförmedlingen |
Skatteverket har eller |
|
|
Polismyndigheten |
planerar att kontrollera |
|
|
Samverkande |
Ifall det pågår |
Ekobrotts- |
35 kap. 1 § OSL |
myndigheter |
förundersökning på |
myndigheten |
18 kap. 1 § OSL |
|
tillsynsobjekt |
|
|
|
|
|
|
Polismyndigheten, |
Misstänkta brott och |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL243 |
Ekobrottsmyndig- |
brottsanmälningar som |
|
|
heten |
inte omfattas av |
|
|
|
Skatteverkets |
|
|
|
skyldighet att anmäla |
|
|
|
brott |
|
|
Skatteverket, |
Risker ur |
Polismyndigheten |
35 kap. 1 § OSL |
Arbetsmiljöverket |
säkerhetssynpunkt |
|
18 kap. 1 § OSL |
Källa: Ds 2021:1, s. 79 och myndighetsgemensamt underlag, lista över identifierade behov av informationsöverföring, 8 maj 2020 samt utredningens egen justering och komplettering. 244
Tips och uppgifter om misstanke om oegentligheter hos ett företag och att ett företag eller arbetsplats bör kontrolleras
Myndigheterna har framfört att möjligheten att utbyta information om ifall en arbetsplats anses lämplig, och att därmed förlägga en myndighetsgemensam kontroll till arbetsplatsen, är ett av de absolut vanligaste behoven av informationsutbyte. Ett exempel på informa- tionsutbyte som de samverkande myndigheterna framfört behov av gäller misstankar om oegentligheter eller att en myndighet anser att ett företag (med adress, organisationsnummer och namn) är besöks- värt på ett mer allmänt plan. Det kan t.ex. handla om tips som inkommit från allmänheten eller uppgifter som Arbetsförmedlingen, Polismyndigheten eller Skatteverket har från sin egen verksamhet. Det gäller exempelvis information om svart arbetskraft, utländsk arbetskraft och arbetskraft som saknar tillstånd. Vidare kan det handla om misstankar som uppstått hos Arbetsförmedlingen om andra oegentligheter hos ett företag. Det kan även handla om upp- gifter som finns i en arbetstagares anmälan om missförhållanden till
243Skatteverket har framfört att myndigheten har rätt att göra anmälningar även om det ligger utanför deras skyldighet att anmäla misstänka brott. Beroende på misstankens straffvärde kan möjligheterna emellertid vara begränsade.
244Jfr Ds 2021:1, s.
150
Fi 2021:B
Arbetsmiljöverket. I nuläget är det i princip bara Polismyndigheten och Arbetsmiljöverket som lämnar ut tips till
Uppgifter om för låg lön eller andra missförhållanden som framkommit vid förlängning av arbetstillstånd
Information om att en arbetsgivare betalar för låg lön245 till arbets- tagarna kan ha betydelse för myndigheternas bedömning om huru- vida en kontroll av arbetsplatsen är lämplig. I Migrationsverkets verksamhet kan det framkomma uppgifter om undermåliga anstäl- lningsvillkor. Det kan handla om uppgifter om för låg lön eller andra oegentligheter som framkommit när Migrationsverket handlagt en förlängning av arbetstillstånd. Arbetsmiljöverket anser att uppgif- terna bör skickas automatiskt till Arbetsmiljöverket.
Uppgifter om vilka arbetsplatser Skatteverket har eller planerar att kontrollera
Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen och Polismyndigheten har framfört att de har behov av att få uppgifter om vilka arbetsplatser Skatteverket har kontrollerat eller planerar att kontrollera.246 Myn- digheterna önskar ta del av uppgifterna inför en kontroll, med syftet att göra en selektering utifrån besöksvärda arbetsplatser, dvs. att gå från stickprovskontroller till att göra tillsyn. Uppgifterna omfattas enligt Skatteverket av sekretess och kan därför inte lämnas ut.
Uppgifter om det pågår förundersökning på tillsynsobjekt
Uppgifter om att det pågår förundersökning mot tänkta tillsyns- objekt har betydelse för andra myndigheters kontroller inom sina respektive områden. En uppgift om att förundersökning pågår kan emellertid omfattas av sekretess hos de brottsbekämpande myndig- heterna, beroende på i vilket skede förundersökningen befinner sig,
245 Vid handläggning av ansökan om arbetstillstånd ska Migrationsverket bedöma om 1. anställningen gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig och 2. lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (2 § 6 kap. UtlL).
246Ekobrottsmyndigheten har framfört att om myndigheten ska delta i ett kontrollbesök så finns samma behov även hos dem.
151
Fi 2021:B
vilket kan hindra att uppgiften lämnas till samverkande myn- digheter.
Uppgifter om misstänkta brott och brottsanmälningar
Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har framfört att upptäckta brott inte alltid anmäls till brottsbekämpande myndig- heter av Skatteverket om de inte omfattas av Skatteverkets skyldig- het att anmäla brott. Skatteverket har framfört att det finns en möjlighet för myndigheten att anmäla även andra brott än de för vilka det föreligger en anmälningsskyldighet. Möjligheterna är emel- lertid begränsade eftersom sekretess kan hindra att uppgifter som gäller misstanke om brott, som ligger utanför Skatteverkets skyldig- het att anmäla, lämnas till brottsbekämpande myndigheter.
Uppgifter om risker ur säkerhetssynpunkt
Det har framförts att det finns behov av informationsutbyte för att garantera säkerheten för den egna personalen vid de gemensamma kontrollerna. Många myndigheter efterfrågar en öppen dialog, fram- för allt med Polismyndigheten, om vad man kan förvänta sig i sam- band med insatsen. Det kan exempelvis vara information om att personer som betraktas som farliga kan befinna sig på platsen. Polismyndigheten har framfört att om det rör sig om information som omfattas av underrättelsesekretess kan Polismyndigheten inte alltid lämna ut informationen till övriga deltagande myndigheter även om det finns en viss öppning för att ge sådan information på ett sätt som inte bryter sekretessen.
Behov av korrekta adress- och personuppgifter eller liknande uppgifter
Nedan redovisas det behov av informationsutbyte i samband med samverkan vid kontroller av arbetsplatser som samverkande myndig- heter framfört avseende korrekta adress- och personuppgifter eller liknande uppgifter.
152
Fi 2021:B
Tabell 5.2 Myndigheternas identifierade behov av informationsöverföring: korrekta adress- och personuppgifter eller liknande uppgifter inför kontroll247
Behöver uppgifter |
Från |
Begränsning eller |
|
|
om |
|
hinder för |
|
|
|
informationsutbytet |
|
|
|
|
Samverkande |
På vilken adress en |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter, främst |
verksamhet bedrivs |
|
|
Arbetsmiljöverket och |
|
|
|
Polismyndigheten |
|
|
|
Samverkande |
Huruvida en |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter |
verksamhet pågår |
|
|
|
eller är nedlagd |
|
|
Samverkande |
Ägare eller faktiskt |
Skatteverket, |
35 kap. 1 § och 18 |
myndigheter |
företrädare för en |
Ekobrottsmyndig- |
kap. |
|
verksamhet |
heten |
|
Samverkande |
Namn och person- |
Arbetsmiljöverket |
GDPR |
myndigheter, främst |
nummer i |
|
|
Polismyndigheten och |
utstationerings- |
|
|
Skatteverket |
registret |
|
|
Samverkande |
Verksamma personer |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter |
eller företag, från |
|
|
|
personalliggare |
|
|
Samverkande myn- |
Anmälda bygg- |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
digheter, främst |
arbetsplatser, |
|
|
Arbetsmiljöverket och |
inklusive möjlighet |
|
|
Polismyndigheten |
att efterfråga visst |
|
|
|
företag |
|
|
Källa: Ds 2021:1, s. 79 och myndighetsgemensamt underlag, lista över identifierade behov av informationsöverföring, 8 maj 2020 samt utredningens egen justering och komplettering.248
Uppgifter om på vilken adress en verksamhet bedrivs samt om en verksamhet pågår eller är nedlagd
För att en kontroll ska vara framgångsrik är det viktigt att myndigheterna kan identifiera den fysiska plats där verksamheten faktiskt bedrivs. Det kan emellertid vara komplicerat eftersom olika myndigheter kan ha motstridiga uppgifter. Myndigheterna har fram- fört att det kan finnas svårigheter att lokalisera vissa verksamheter,
247Samverkande myndigheter har också framför behov av uppgifter om organisationsnummer i de fall som andra myndigheter endast har en adress. Skatteverket har uppgett att det är möjligt att lämna ut uppgiften från beskattningsdatabasen efter en prövning enligt 2 kap. 5 § SdbL (med stöd i 27 kap. 7 § 2 OSL).
248För en närmare redovisning av behovet se Ds 2021:1, s.
153
Fi 2021:B
t.ex. en enskild firma eller restaurangverksamhet. Denna svårighet beror till stor del på att den fysiska plats där verksamheten faktiskt bedrivs inte framgår av de uppgifter från SCB som Arbetsmiljö- verket har tillgång till.
Skatteverket är den myndighet som i regel har bäst uppgifter om verksamhetsställe. Detta eftersom Skatteverket bl.a. har tillgång till anmälda adresser för kassaregister och gör egna besök för att kontrollera personalliggare. När det gäller byggarbetsplatser är de ofta lokaliserade på ett annat ställe än där det ansvariga företaget har sin registrerade adress. Därför ska byggherrar anmäla varje bygg- arbetsplats till Skatteverket innan arbetet startar, som en del av kravet på elektroniska personalliggare i branschen. Skatteverket har därför tillgång till adresser som är knutna till själva verksamhets- stället och inte enbart ett företags registrerade adress. Av kontroll- besöksuppgifter från Skatteverket kan också framgå om en verksam- het är nedlagd. Skatteverket bedömer att man på grund av sekretess saknar möjlighet att lämna ut den korrekta adressen till övriga samverkande myndigheter. Det har därför förekommit att Skatte- verket har känt till den korrekta adressen för en verksamhet men inte har kunnat lämna ut den trots att övriga myndigheter har varit på väg att rikta en insats mot fel adress eller mot nedlagda eller flyttade verksamheter.
Uppgifter om ägare eller faktisk företrädare för en verksamhet
Uppgifter om ägare och företrädare finns hos Bolagsverket. Det förekommer dock att avvikande uppgifter om vem som är den faktiska företrädaren finns hos t.ex. Ekobrottsmyndigheten eller Skatteverket. För vissa av myndigheterna har sådan information betydelse. När myndigheterna inte känner till den rätte företrädaren för en verksamhet eller individens kopplingar till andra verksamheter kan det leda till att en insats planeras och riktas mot fel personer. För Arbetsmiljöverket är det viktigast med uppgifter om arbets- givaren, såsom organisationsnummer och legal ägare.
154
Fi 2021:B
Uppgifter om namn och personnummer i utstationeringsregistret
Samverkande myndigheter har framfört att de har ett behov av namn och personnummer i utstationeringsregistret249 inför planering av kontroller. Sådan information spelar också roll för att upptäcka per- soner som har varit i Sverige så pass länge att de ska beskattas i Sverige. Arbetsmiljöverket har framfört att möjligheten att använda utstationeringsregistret på det sätt som varit avsikten, att kunna följa upp att de utstationerade får sina rättigheter tillvaratagna, försvåras av att övriga myndigheter först behöver begära ut uppgifterna. De aktuella uppgifterna i utstationeringsregistret omfattas inte av sekre- tess. Arbetsmiljöverkets bedömning är emellertid att det på grund av dataskyddsförordningen inte är möjligt att på eget initiativ lämna ut personuppgifter från exempelvis utstationeringsregistret till andra myndigheter elektroniskt. Detta eftersom det inte är ett uttryckligt ändamål med uppgiftsbehandlingen.
Uppgifter om verksamma personer eller företag från personalliggare
Av det underlag som utredningen har tagit del av framgår att myndigheterna vid kontroller har upptäckt att personer som är registrerade som arbetslösa i själva verket arbetat. Möjligheter att utbyta den här typen av information skulle t.ex. möjliggöra för Arbetsförmedlingen att förhindra felaktiga utbetalningar av löne- stöd och aktivitetsstöd. För Arbetsmiljöverkets del skulle utbyte av sådan information innebära att tillsyn enligt arbetstidslagen (1982:673) och utstationeringslagen kan utföras mer effektivt.250
249 I 12 § utstationeringslagen anges att en arbetsgivare ska anmäla en utstationering till Arbetsmiljöverket senast när en utstationerad arbetstagare påbörjar sitt arbete i Sverige. Se SOU 2019:25 Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet, s.
250 Skatteverket har framfört att det behövs ett tydliggörande av statusen hos en personalliggare. Skälet till detta är att både myndigheter och privata aktörer visar ett stort intresse i att få ta del av uppgifter i personalliggaren och i sin tur använda informationen för sina ändamål. Skatteverket framhåller att systemet med personaliggaren i grunden är ett system som ska ligga till grund för skattekontroll. När uppgifter ur personalliggaren efter- frågas och används från andra aktörer så kan det finnas en risk att uppgifter kan komma att användas för helt andra ändamål än som avses.
155
Fi 2021:B
Uppgifter om anmälda byggarbetsplatser, inklusive möjlighet att efterfråga uppgifter om visst namngivet företag
Arbetsmiljöverket har framfört att myndigheten har behov av att löpande få ta del av uppgifter från Skatteverket för att hitta verk- samma byggarbetsplatser och underentreprenörer i sin tillsyn. Anmälningsplikten till Arbetsmiljöverket och Skatteverket skiljer sig åt på ett sätt som innebär att Skatteverket bör få in fler anmäl- ningar än Arbetsmiljöverket. Skatteverket har framfört att uppgifter om anmäld byggarbetsplats (geografiskt läge) omfattas av sekretess. När det gäller frågor om vilka företag som är verksamma på arbets- platsen framgår av anmälan till Skatteverket endast uppgifter om vilket företag som är byggherre enligt SFL. Även denna uppgift omfattas av sekretess. Vidare har Skatteverket framfört till utred- ningen att övriga aktörer, dvs. vilka andra entreprenörer som är verk- samma på byggarbetsplatsen, inte framgår av anmälan.
Behov av uppgifter om statligt stöd på arbetsplatsen
Nedan redovisas det behov av informationsutbyte i samband med samverkan vid kontroller av arbetsplatser som samverkande myndig- heter framfört. Denna kategori av identifierade behov berör den del av samverkan som handlar om planering och genomförande av kontroll och där det kan vara till nytta om Arbetsförmedlingen kan lämna ut uppgifter om huruvida företag som är verksamma på arbets- platsen erhåller statligt stöd till andra samverkande myndigheter.
Tabell 5.3 Myndigheternas identifierade behov av informationsöverföring: uppgifter om statligt stöd på arbetsplatsen
Behöver uppgifter om |
Från |
Redovisat hinder för |
|
|
|
|
informationsutbytet |
Samverkande |
Personer med |
Arbetsförmedlingen |
28 kap. 12 §OSL |
myndigheter |
arbetsmarknadspolitiska stöd |
|
|
|
på ett företag |
|
|
Samverkande |
Att ett företag nekats att |
Arbetsförmedlingen |
28 kap. 12 § OSL |
myndigheter |
anställa med stöd och varför |
|
|
Samverkande |
Att ett företag haft stöd för |
Arbetsförmedlingen |
28 kap. 12 § OSL |
myndigheter |
anställning men att beslutet |
|
|
|
avbrutits och varför |
|
|
|
|
|
|
156
Fi 2021:B
Behöver uppgifter om |
Från |
Redovisat hinder för |
|
|
|
|
informationsutbytet |
Samverkande |
Att ett företag har |
Arbetsförmedlingen |
28 kap. 12 § OSL |
myndigheter |
praktikplatser eller |
|
|
|
arbetsträningsplatser |
|
|
Källa: Ds 2021:1, s. 79 och myndighetsgemensamt underlag, lista över identifierade behov av informationsöverföring, 8 maj 2020 samt utredningens egen justering och komplettering.251
Uppgifter om beslut om arbetsmarknadspolitiska stöd
De samverkande myndigheterna har framfört att det finns ett behov av att Arbetsförmedlingen ska kunna lämna ut uppgifter om det förekommer arbetsmarknadspolitiska stöd hos det företag som ska besökas. Andra uppgifter som behövs är om ett företag nekats stöd för att anställa, uppgifter om att ett företag tidigare haft stöd för en anställning samt uppgifter om att ett företag har praktikplatser eller arbetsträningsplatser. Myndigheterna har också ett behov av att få ta del av motiveringen i enskilda beslut. Därutöver har Polismyndig- heten uttryckt ett särskilt intresse av att få ta del av uppgifter om vilka enskilda personer som anställs i ett visst företag med hjälp av statligt stöd. Uppgifterna bedöms kunna bidra med värdefull bakgrunds- information till övriga myndigheter. Om Arbetsförmedlingen kan lämna ut information om att det finns stöd på en arbetsplats kan det i högre utsträckning möjliggöra att Arbetsförmedlingen kan medverka på plats vid kontroller. Arbetsförmedlingen har uppgett att de efterfrågade uppgifterna omfattas av sekretess och därför inte kan lämnas ut eller på annat sätt röjas av Arbetsförmedlingen.
5.4.2Behov av uppgifter i efterarbetet av en myndighetsgemensam kontroll
Behov av uppgifter om förhållanden på arbetsplatsen efter kontroll
Myndigheterna har framfört att när en myndighetsgemensam kon- troll är genomförd har det typiskt sett framkommit uppgifter som även de myndigheter som inte varit på plats skulle behöva få del av. Nedan redovisas det behov av informationsutbyte i samband med
251För en närmare redovisning av behovet se Ds 2021:1, s.
157
Fi 2021:B
samverkan vid kontroller av arbetsplatser som samverkande myndig- heter framfört behöver utbytas efter kontroller.
Tabell 5.4 Myndigheternas identifierade behov av informationsöverföring: uppgifter om förhållanden på arbetsplatsen efter kontroll
Behöver uppgifter om |
Från |
Redovisade |
|
|
|
|
hinder för |
|
|
|
informations- |
|
|
|
utbytet |
|
|
|
|
Migrationsverket |
Vilken arbetsplats som |
Arbetsmiljöverket, |
GDPR |
|
besökts, påträffade brister, |
Polismyndigheten, |
27 kap. 1 § OSL |
|
tredjelandsmedborgare som |
Skatteverket |
|
|
arbetat på arbetsplatsen |
|
|
Samverkande |
Att det bor människor i |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter |
verksamhetslokaler som |
|
|
|
inte passar som bostad |
|
|
|
|
|
|
Samverkande |
Att personal avviker i |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter |
samband med kontroller |
|
|
|
(misstanke om att personer |
|
|
|
inte har rätt att arbeta i |
|
|
|
Sverige) |
|
|
Samverkande |
Vilka företag och |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter |
underentreprenörer som |
|
|
|
påträffats vid besök på |
|
|
|
arbetsplatser |
|
|
|
|
|
|
Arbetsförmedlingen |
Om en viss anställd fanns |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
|
på plats vid kontroll |
|
|
Arbetsförmedlingen |
Person, namn och period |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
|
från personalliggare |
|
|
|
kopplat till myndighets- |
|
|
|
gemensam kontroll |
|
|
|
|
|
|
Samverkande |
Uppgift om verksamma på |
Skatteverket |
27 kap. 1 § OSL |
myndigheter |
arbetsplatsen |
|
|
|
|
|
|
Källa: Ds 2021:1, s. 79 och myndighetsgemensamt underlag, lista över identifierade behov av informationsöverföring, 8 maj 2020 samt utredningens egen sammanställning.252
Uppgifter om sådant som framkommit vid kontroll
De samverkande myndigheterna har framfört att det även vid arbetet efter de gemensamma kontrollerna uppstår svårigheter med att få en helhetsbild av insatsen. När en kontroll har genomförts behöver information som framkommit utbytas med de myndigheter som inte
252Jfr Ds 2021:1, s.
158
Fi 2021:B
själva har varit med vid besöket. Till viss del kan uppgifter lämnas ut i samband med att myndigheterna fattar olika typer av beslut som vanligtvis är offentliga. Det dröjer dock olika länge innan ett ärende har nått fram till beslut på de olika myndigheterna. Informationen som samlas in vid insatsen skulle behöva utbytas i ett betydligt tidigare skede.
Uppgifter om personnummer för individer som påträffas vid en insats kan, enligt de samverkande myndigheterna, i regel inte lämnas från någon av de myndigheter som deltagit vid kontrollen till de myndigheter som inte varit med på arbetsplatsen. Det gäller även uppgifter om vilka företag och underentreprenörer som påträffats vid besök på arbetsplatser eller uppgifter om tredjelandsmedborgare påträffats på arbetsplatsen. Vidare har myndigheterna framfört att uppgifter om att verksamhetslokaler förefaller användas som bostäder är en indikation på förekomst av arbetslivskriminalitet. Ytterligare ett exempel på uppgifter som myndigheter behöver är information om att personal avviker i samband med kontroller eftersom det kan leda till en misstanke om att personer inte har rätt att arbeta i Sverige.253
Arbetsförmedlingen har framfört att myndigheten har behov av uppgifter från personalliggare (person, namn och period) om en viss anställd fanns på plats vid kontroll.
Uppgifter om att en person befunnit sig på en arbetsplats och samtidigt haft hel sjukpenning eller hel sjukersättning kan t.ex. vara en indikation på felaktigheter som kan eller bör kontrolleras av Försäkringskassan.
5.5Rättsliga begränsningar och hinder för informationsutbyte
5.5.1Skatteverkets förutsättningar att lämna ut uppgifter vid samverkan och kontroller av arbetsplatser
Såsom framgår av ovanstående inventering har Skatteverket ett antal uppgifter som andra myndigheter har behov av. Skatteverket kan t.ex. ha fått tips eller upptäckt information vid sina egna kontroller som
253Migrationsverket har framfört att informationsutbytet ser olika ut i olika regioner. Det skiljer sig åt vad gäller om, på vilket sätt och när myndigheten får information från kontroller. Handläggare inom vissa
159
Fi 2021:B
skulle vara av värde att lämna ut till andra myndigheter vid sam- verkan och kontroller av arbetsplatser. Skatteverket har framfört att sekretess förhindrar medverkan vid myndighetsgemensam dialog om vilka arbetsplatser som ska besökas. Eftersom Skatteverket ofta har tillgång till relevant information, men inte kan utbyta den med övriga myndigheter, försämras förutsättningarna för att välja rätt kontrollobjekt.
Begränsade möjligheter att tillämpa generalklausulen
Av de uppgifter som är aktuella omfattas merparten av absolut sekretess enligt bestämmelser i 27 kap. OSL. I de flesta fall saknas särskilda sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör ett utläm- nande. Det innebär att en prövning av utlämnande i dag får göras enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den infördes som en direkt följd av att sekretessen mellan myndigheter kom att regleras i lag redan innan heltäckande bestämmelser avseende utbyte av hemliga uppgifter mellan myndigheter var på plats. För att undvika att det uppkom oförutsedda hinder i myndigheternas verksamhet med anledning av sekretess infördes generalklausulen som en sorts ventil. Utgångs- punkten för förslaget var att regelmässigt uppgiftsutbyte av hemliga uppgifter mellan myndigheter skulle vara författningsreglerat i sär- skild ordning. Det är därför bara i undantagsfall och när det kan anses tillräckligt motiverat som generalklausulen kan tillämpas för att möjliggöra regelmässiga utlämnanden. I sådana fall måste den intresseavvägning som ska göras, dvs. den mottagande myndig- hetens behov av uppgiften i förhållande till det intresse som sekretessen ska skydda, ske på förhand.254 För att det ska vara möjligt att göra en sådan avvägning på förhand anser Skatteverket att det måste vara fråga om ett fåtal uppgifter där det är tydligt vilket intresse som sekretessen för uppgifterna avser att skydda. Även intresset av att lämna ut uppgifterna måste vara väldefinierat. Skatte- verket menar att det med hänsyn till bestämmelsens syfte att und- vika oförutsedda hinder ligger i sakens natur att ett regelmässigt uppgiftsutbyte endast kan ske när det finns en avsikt att reglera ett
254Prop. 1979/80:2 Del A, s. 91 och 357. Se även kapitel 2 för en närmare beskrivning.
160
Fi 2021:B
utlämnande, dvs. att det finns ett pågående arbete att ta fram en reglering. Det är inte tillräckligt att ett behov har identifierats.
Rättslig grund för behandlingen
I de fall där det finns bestämmelser som säger att uppgifter ska eller får lämnas ut har regeringen gjort bedömningen att den behandling av personuppgifter som ett utlämnande innebär är tillåten enligt bestämmelserna i dataskyddsförordningen. Regeringen har i sam- band med införandet av bestämmelserna i nationell rätt gjort bedöm- ningen att behandlingen ska vara tillåten, antingen för att utläm- nandet sker för ett ändamål som ska anses vara förenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlats in, dvs. att behandlingen är förenlig med finalitetsprincipen, eller för att det föreligger förutsätt- ningar att göra ett undantag från principen och att behandlingen därför ska vara tillåten trots att det inte är fråga om förenliga ända- mål.255 Bedömningen av om det föreligger en rättslig grund för en vidare behandling av insamlade uppgifter är en del av bedömningen enligt finalitetsprincipen. Det innebär att i de fall ett utlämnande kan ske med stöd av en bestämmelse i lag eller förordning som säger att uppgifter ska lämnas ut, t.ex. 6 kap. 5 § OSL eller får lämnas ut, t.ex. 10 kap. 27 § OSL så får både finalitetsprincipen och kravet på att det ska föreligga en rättslig grund för behandlingen anses vara uppfyllda.
Uppgifter till Migrationsverket
Migrationsverket har framfört att myndigheten behöver få uppgifter från Skatteverket om vilken arbetsplats som besökts och vilka brister som påträffats. Migrationsverket har ett särskilt behov av uppgifter om tredjelandsmedborgare som arbetat på arbetsplatsen. Skatte- verket har uppgett att uppgifterna inte kan lämnas ut av de ovan redovisade skälen. Inte heller kan uppgifterna lämnas ut med stöd av bestämmelsen i 8 b § första stycket SdbF. Enligt bestämmelsen får uppgifter från beskattningsdatabasen lämnas ut till Migrationsverket om det behövs för beräkning eller kontroll av dagersättning. Vilka uppgifter som får lämnas ut begränsas dock i andra stycket.
255Jfr prop. 2017/18:95 Anpassningar av vissa författningar inom skatt, tull och exekution till EU:s dataskyddsförordning, s.
161
Fi 2021:B
Uppgifter till Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen har framfört att det finns ett behov av att ta del av uppgifter om en viss anställd fanns på plats vid kontrollen samt uppgifter om person, namn och period från personalliggare vid myn- dighetsgemensamma kontroller. Gentemot Arbetsförmedlingen finns, enligt 8 c § första stycket SdbF, en skyldighet att lämna ut uppgifter från beskattningsdatabasen. Skyldigheten gäller i den utsträckning uppgifterna behövs för beräkning eller kontroll av stöd till vissa arbetsgivare. På samma sätt som gentemot Migrationsverket finns emellertid en begränsning av vilka uppgifter som Skatteverket ska lämna till Arbetsförmedlingen. Uppgifterna som Arbetsförmed- lingen efterfrågar kan därmed inte lämnas ut med stöd av bestäm- melsen.256
Uppgifter till Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten
Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har utryckt vissa behov av uppgifter om misstänkta brott och brottsanmälningar för vilka Skatteverket inte har en reglerad anmälningsskyldighet. Skatte- verket har framfört att när det gäller brottsanmälningar kan upp- gifter som gäller en misstanke om ett begånget brott lämnas ut med stöd av 10 kap. 24 § OSL om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. De efterfrågade uppgifterna kan också i vissa fall lämnas ut med stöd av generalklausulen. Enligt förarbetsuttalanden är det möjligt att i vissa fall tillämpa den för att lämna ut uppgifter även när påföljden av det misstänkta brottet inte kan antas föranleda annat än böter.257
Uppgifter till Arbetsmiljöverket
Arbetsmiljöverket har framfört att de löpande behöver få ta del av uppgifter för att hitta verksamma byggarbetsplatser, underentre- prenörer osv. i sin tillsyn. Skatteverket har framfört att om Arbets- miljöverket får dessa uppgifter från Skatteverket skulle det innebära att Skatteverket lämnar över fler uppgifter än vad lagstiftaren ansett
256Se också i avsnitt 5.5.4 avseende den begränsning som sekretessen i 28 kap. 12 § OSL innebär för Arbetsförmedlingens möjligheter att efterfråga uppgifter från andra myndigheter.
257Prop. 1983/84:142 Om ändring i sekretesslagen (1980:100) m.m., s. 32.
162
Fi 2021:B
vara nödvändigt att inkludera i den anmälningsplikt som företag har gentemot Arbetsmiljöverket. Sekretessen hos Skatteverket avser att skydda inte bara en byggherre utan även de som får arbetet utfört. Skatteverket menar därför att intresset av att lämna ut uppgifterna inte kan anses ha företräde framför det intresse som sekretessen avser att skydda och att uppgifterna, som omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL, inte kan lämnas ut regelmässigt på Skatte- verkets initiativ med stöd av generalklausulen.
5.5.2Arbetsmiljöverkets förutsättningar att lämna ut uppgifter vid samverkan och kontroller av arbetsplatser
Den ovan gjorda inventeringen av behov av informationsutbyte visar att det finns vissa uppgifter som Arbetsmiljöverket har som andra myndigheter behöver. Det gäller namn och personnummer i utsta- tioneringsregistret, uppgifter i arbetstagares anmälan om missför- hållanden och uppgifter som framkommer vid arbetsplatsbesök.
När det gäller uppgifter om namn och personnummer i utsta- tioneringsregistret och uppgifter som framkommer vid arbetsplats- besök bedömer Arbetsmiljöverket att det inte finns någon sekretess- bestämmelse som hindrar att Arbetsmiljöverket lämnar ut uppgifter till samverkande myndigheter. Däremot anses dessa personuppgifter till följd av dataskyddsregleringen inte kunna lämnas ut löpande och elektroniskt då det, enligt Arbetsmiljöverket, inte är ett uttryckligt ändamål med uppgiftsbehandlingen.
I fråga om uppgifter i arbetstagares anmälan om missförhållanden finns det redovisade hindret i 28 kap. 14 § OSL. Av paragrafen framgår att sekretess gäller hos myndigheter som har till särskild uppgift att verka för arbetarskydd i ärende enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring, om arbetsmiljön eller om reglering av arbets- tid eller annars i ärende om arbetarskydd för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Vid en sådan myndig- het gäller sekretess också för arbetstagares anmälan i ärende om arbetarskydd. Sekretessen för arbetstagares anmälan är absolut och enligt Arbetsmiljöverket kan inte uppgifterna lämnas med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.
163
Fi 2021:B
5.5.3Polismyndighetens och Ekobrottsmyndighetens förutsättningar att lämna ut uppgifter vid samverkan och kontroller av arbetsplatser
Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten förfogar över ett antal uppgifter som andra myndigheter har uppgett att de har behov av. Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten har framfört att de aktuella uppgifterna omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL. De kan även omfattas av sekretess enligt 18 kap.
Det har framförts till utredningen att Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten skulle kunna lämna ut uppgifter i en större utsträckning om det för samarbetet mot arbetslivskriminalitet fanns en likartad lagstiftning som för samverkan mot viss organiserad brottslighet.258 Uppgifter som i dag kan lämnas ut av Ekobrotts- myndigheten inom ramen för samverkan mot viss organiserad brottslighet är tips om tillsynsvärda objekt, om det pågår förunder- sökning på tillsynsobjekten, vilka personer som är faktiska före- trädare och annan underrättelseinformation kring tilltänkta tillsyns- objekt.259
5.5.4Arbetsförmedlingens förutsättningar att lämna ut uppgifter vid samverkan och kontroller av arbetsplatser
Arbetsförmedlingen har uppgifter om förekomsten av statligt stöd på en arbetsplats som andra myndigheter har uppgett att de har behov av. Arbetsförmedlingen kan inte lämna ut sådana uppgifter då de omfattas av sekretess enlig 28 kap. 12 § OSL. Arbetsförmed- lingen har uppgett att det inte är möjligt för myndigheten att bekräfta vilka arbetsgivare som har beviljats lönestöd för vissa anställda om myndigheten inte först har en misstanke om felaktig utbetalning eller annan oegentlighet.260
258Här åsyftas lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, LUS.
259Arbetsmiljöverket (2020) Beskrivning av sekretessproblematik vid uppdraget om metod- utveckling för myndighetsgemensamma kontroller för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020/026643).
260Arbetsförmedlingens svar på frågor om arbetet mot arbetslivskriminalitet (dnr. 2020/0024952).
164
Fi 2021:B
Bestämmelsen i 28 kap. 12 § OSL har ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att huvudregeln är sekretess. Det finns inte heller något undantag för beslut i ärendet på samma sätt som gäller för stöd vid korttidsarbete (se 28 kap. 12 § andra stycket OSL). Bestäm- melsen hindrar handläggare på plats att lämna ut information till övriga myndigheter eftersom utgångspunkten är att sekretess gäller mellan de olika myndigheterna även vid kontroller. Arbetsför- medlingen har emellertid uppgett att generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL kan vara tillämplig i enskilda fall.
5.5.5Migrationsverkets förutsättningar att lämna ut uppgifter vid samverkan och kontroller av arbetsplatser
Arbetsmiljöverket har redovisat att myndigheten har behov av uppgifter om för låg lön eller andra missförhållanden som fram- kommit vid förlängning av arbetstillstånd hos Migrationsverket.
Migrationsverket har framfört att sådana uppgifter, om de kan kopplas till en person, omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § OSL. Uppgifter om arbetsgivaren kan, enligt Migrationsverket, bara läm- nas ut om det görs utan koppling till identifierbara arbetstagare. Ett sådant utlämnande av uppgifter om arbetsgivaren kan exempelvis ske till Arbetsmiljöverket om det rör undermåliga arbetsvillkor eller till Skatteverket vid indikationer på s.k. grått företagande.261 Migra- tionsverket har emellertid uppgett att sådana uppgifter möjligen kan lämnas ut till andra samverkande myndigheter med stöd av general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL i enskilda fall.262
5.5.6Särskilt om möjligheten att lämna ut uppgifter om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp ska underrättelse om detta,
261Arbetsmiljöverket (2020) Beskrivning av sekretessproblematik vid uppdraget om metodutveckling för myndighetsgemensamma kontroller för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (2020/026643).
262Migrationsverket har uppgett att det för ett effektivt informationsutbyte behövs en sekretessbrytande bestämmelse, t.ex. en uppgiftsskyldighet.
165
Fi 2021:B
enligt
Både vid själva kontrollerna av arbetsplatser och i det gemen- samma arbetet mer generellt kan situationer uppstå där under- rättelser ska lämnas av de myndigheter som omfattas av lagen. I regel överlämnar de flesta av myndigheterna underrättelser om det finns anledning att anta att fel har begåtts i relation till den mottagande myndighetens regelverk. Det har emellertid framförts att det finns skillnader i hur lagen tillämpas vilket i praktiken innebär att vissa myndigheter lämnar mer information andra.263 De myndigheter som inte omfattas av underrättelseskyldigheten lämnar ut uppgifter med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL i situationer där sådant utlämnande är möjligt.
263Ds 2021:1, s. 71.
166
6Informationsutbytet mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver förbättras
6.1Om analysen, bedömningen och det fortsatta arbetet
Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av de regler som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors infor- mationsutbyte och bedöma om, och i så fall hur, informationsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket.
I kapitlet redovisar utredningen sin analys av vad som begränsar eller hindrar informationsutbytet och utredningens bedömning av om fler uppgifter kan lämnas inom ramen för det befintliga regel- verket eller om det behövs författningsändringar. Utredningens bedömning görs på ett generellt plan. Någon rättslig bedömning av vilka enskilda uppgifter som kan lämnas inom ramen för det befint- liga regelverket eller vilka enskilda uppgifter som eventuella författ- ningsändringar bör omfatta redovisas inte. En sådan bedömning kommer göras i samband med förslag på författningsändringar i slutredovisningen. Kapitlet avslutas med en kort beskrivning av utredningens fortsatta arbete.
167
Fi 2021:B
6.2Utredningens analys av vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet
Under utredningens arbete har ett antal begränsningar och hinder som försvårar ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte framkommit. De framförda orsakerna varierar och bilden av vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet är mångfasetterad. De rättsliga hindren är de mest framträdande. Begränsningar i lagstift- ningen är likväl enbart en aspekt bland andra som försvårar informa- tionsutbytet. I vissa avseenden saknas också en tydlig bild av vad i lagstiftningen som utgör hindret.
Parallellt med utredningens arbete har vissa myndigheters tolk- ning av vilka uppgifter som är möjliga att utbyta utvecklats och behoven har i vissa fall minskat. De redovisade behoven har därför justerats då myndigheterna, efter en närmare rättslig analys, ansett att vissa behov kan tillgodoses redan inom ramen för befintligt regelverk. I flera fall har det också av underlaget framgått att det inte föreligger rättsliga hinder utan att det behövs andra åtgärder för att få till stånd ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte.
De hinder som identifierats kan mot denna bakgrund delas in i tre grupper. Vid sidan av rättsliga hinder handlar det om hinder förknippade med tekniska förutsättningar och hinder kopplade till tillämpningen av regelverket.264
6.2.1Det finns tillämpningsproblem som begränsar de nuvarande möjligheterna till informationsutbyte
Prövningen av om en uppgift kan lämnas ut i enskilda fall kräver många gånger hög individuell kunskap om regelverken
De rättsliga förutsättningarna för informationsutbyte mellan myn- digheter, kommuner och arbetslöshetskassor styrs av bestämmelser om offentlighet och sekretess samt bestämmelser om hur person-
264Se också Brottsförebyggande rådets rapport (2021) Informationsdelning mellan polis och socialtjänst (Rapport 2021:2). I studien bekräftas att många aktörer upplever att sekretessen genomgående utgör ett hinder för informationsdelning i det brottsförebyggande arbetet. Rapporten visar en mångfasetterad bild som bl.a. inkluderar kunskapsbrist, osäkerhet och olika tolkningar kring befintlig lagstiftning.
168
Fi 2021:B
uppgifter ska och får behandlas.265 Många uppgifter som hanteras inom en myndighet är sekretessreglerade. Vid prövningen av om en sekretessreglerad uppgift är sekretessbelagd i det enskilda fallet ska det ske en prövning utifrån det skaderekvisit som gäller för upp- giften. Om en uppgift är sekretessbelagd ska en prövning om upp- giften ändå kan lämnas ut med stöd av en sekretessbrytande bestäm- melse ske. För att tillgodose myndigheternas informationsbehov finns ett stort antal bestämmelser som gör det möjligt att utbyta uppgifter. Det finns både bestämmelser om uppgiftsskyldighet som med stöd av 10 kap. 28 § OSL bryter sekretess och andra sekretessbrytande bestämmelser. I de fall en uppgiftsskyldighet inte finns är det vanligtvis nödvändigt att göra en bedömning av om en myndighets intresse av att ta del av en sekretessbelagd uppgift hos en annan myndighet väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda.
Utöver sekretessregleringen finns det också ett flertal författ- ningar som reglerar på vilket sätt informationsutbytet får ske. Innan ett utlämnande av uppgifter sker måste därför också de begräns- ningar som följer av regelverket om behandling av personuppgifter beaktas. Bestämmelser om personuppgiftsbehandling finns i olika lagar och förordningar och reglerar på vilket sätt uppgifter kan lämnas ut.
Vem som inom en myndighet ska eller får lämna information till andra myndigheter är inte reglerat i lag.266 Vid sidan av mer rutin- mässigt utlämnande som sker genom digitala tjänster för ändamålet, sker informationsutbyte mellan enskilda tjänstemän som ska bedöma förutsättningarna för att lämna ut informationen. Som framgår ovan är den prövning som ska göras när uppgifter lämnas ut många gånger omfattande och komplex. Det innebär att när en enskild handläggare prövar ett utlämnande behöver denne ha god och bred kunskap både om bestämmelser om sekretess och bestäm- melser om personuppgiftsbehandling. I flera fall krävs vid bedöm- ningen dessutom inte bara kunskaper om den egna verksamhetens regelverk. Handläggaren behöver många gånger också ha kunskap
265Arbetslöshetskassornas verksamhet ska vid tillämpningen av OSL jämställas med myndig- heter vid prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (2 kap. 4 § OSL, jfr bilagan till OSL).
266Prop. 1979/80:2, Del A, s. 362. Myndigheter har emellertid ofta i sin arbetsordning närmare reglerat i vilken utsträckning enskilda tjänstemän ska kunna lämna uppgifter till andra myndigheter och i vad mån uppgiftslämnandet ska ankomma på myndighetens ledning.
169
Fi 2021:B
om hur uppgifterna, efter de utlämnats, skyddas hos den mottagande myndigheten samt hur uppgifterna får behandlas där, för att göra en riktig bedömning.
Regelverket har med tiden blivit svåröverskådligt
Utredningen kan konstatera att sedan sekretess mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar närmare kom att regleras genom införandet av den numera upphävda sekretess- lagen (1980:100), har ett stort antal bestämmelser som gör det möjligt att utbyta uppgifter införts. En stor del av det informa- tionsutbyte som sker för att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemet sker med stöd av bestäm- melser om uppgiftsskyldighet vilket innebär att bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig. Enligt bestämmelsen hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det finns en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Sekre- tessbrytande uppgiftsskyldigheter bygger som utgångspunkt på överväganden kring vilket sekretesskydd uppgiften har hos den utlämnande myndigheten och huruvida den mottagande myndig- hetens behov generellt kan anses väga tyngre än det intresse som sekretessen skyddar. Det har också införts ett stort antal bestäm- melser om hur myndigheter ska få åtkomst till uppgifterna, dvs. genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behand- ling. Allt eftersom nya bestämmelser införts har regelverket blivit mer svåröverskådligt.
Det finns utrymme för olika tolkningar av bestämmelserna och begränsad praxis till vägledning
Under utredningens arbete har flera myndigheter framfört att det nuvarande regelverket i många fall ger utrymme för olika tolkningar. Det gäller både om en bestämmelse är tillämplig och vilka närmare uppgifter som i sådana fall kan utbytas. Det kan handla om olika tolkningar inom en myndighet om t.ex. bestämmelsernas räckvidd,
170
Fi 2021:B
dvs. vilka situationer och vilka uppgifter som sekretessen omfattar.267 Det kan också handla om att olika myndigheter gör olika tolkningar av lagstiftningen.
Så är fallet när det gäller tolkningen av vilka uppgifter som får lämnas ut med stöd av
En bidragande faktor till att det finns olika tolkningar av när uppgifter kan utbytas mellan myndigheter är att praxis på området är begränsad. En myndighet får överklaga en annan myndighets beslut att inte få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift (6 kap. 7 § andra stycket OSL). Vid tvist mellan statliga myndigheter förs talan hos regeringen. Rätt att överklaga en myn- dighets beslut att vägra lämna ut en handling eller en uppgift anses föreligga oavsett vilka omständigheter som har anförts som skäl för beslutet. Bestämmelsen bör exempelvis kunna tillämpas när oenighet mellan myndigheter har sin grund i olika uppfattning om huruvida uppgiftsskyldighet föreligger enligt någon lag eller förordning.269 När det gäller informationsutbyte mellan olika myndigheter är det dock, enligt vad som framkommit i utredningens kontakter med myndigheter, ovanligt att den som nekats information begär att få ett överklagbart beslut från myndigheten.270
267Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2019) En fråga om okunnighet, otydlighet och orimlighet – En analys av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om arbetsförmedling
268Se också Ds 2021:1, s. 71.
269Prop. 1981/82:186 Om ändring i sekretesslagen (1980:100), m.m., s. 60.
270Jfr Brottsförebyggande rådets rapport (2021) Informationsdelning mellan socialtjänst och polis, i brottsförebyggande arbete med barn och unga (Rapport 2021:1).
171
Fi 2021:B
Ett skäl till att myndigheter inte begär ett överklagbart beslut och därefter överklagar beslutet kan vara att det ofta handlar om snabba utlämnandefrågor där det sällan finns tid att invänta en över- klagandeprocess. Behovet av uppgifterna kan hinna bli inaktuellt innan beslutet kommer. I förlängningen innebär det att vägledning i form av praxis uteblir.
Tillämpningsproblem tillsammans med det personliga straffansvaret begränsar och hindrar informationsutbyte
Att bryta mot ett förbud att lämna ut sekretessbelagda uppgifter är, med vissa undantag, straffsanktionerat. I 14 kap. 2 § första stycket OSL finns en hänvisning till brottsbalken (1962:700). Den som röjer en uppgift, som denne är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har med- delats med stöd av lag eller annan författning, kan dömas för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år.271
Inför rutinmässigt utlämnande av uppgifter genom digitala tjänster görs vanligen en omfattande rättslig analys. Därefter kan utlämnandet ske kontinuerligt utan att nya analyser behöver göras. För andra situationer än sådana rutinmässiga digitala utlämnanden, har utredningen konstaterat att prövningen av om en uppgift kan lämnas ut många gånger kräver att en enskild handläggare har hög individuell kunskap om flera olika regelverk. Det har därutöver kon- staterats att regelverket delvis blivit svåröverskådligt och komplicerat.
Det är därför viktigt att enskilda tjänstemän som under straff- ansvar prövar frågor om utlämnande, får väl underbyggd vägledning i sitt beslutsfattande. När det finns utrymme för olika tolkningar av bestämmelserna, och praxis är begränsad, leder det till en osäkerhet för de enskilda tjänstemän som prövar frågan. I sådana situationer finns det en risk att många handläggare tillämpar regelverket mer restriktivt än vad som är nödvändigt för att hålla sig inom lagens ram med säkerhetsmarginal.
Utredningen anser att ovan beskrivna tillämpningsproblem begränsar och kan hindra ett effektivt och ändamålsenligt informa- tionsutbyte.
27120 kap. 3 § brottsbalken.
172
Fi 2021:B
6.2.2Det finns tekniska hinder som begränsar de nuvarande möjligheterna till informationsutbyte
Det nuvarande informationsutbytet begränsas av otillräcklig digital infrastruktur
Målet för digitaliseringspolitiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.272 För myndigheter och kommuner har regeringen ambitionen att digitaliseringen ska kunna bidra till en effektiv offentlig sektor med hög kvalitet. En förutsätt- ning för att åstadkomma det är en innovativ och samverkande för- valtning som sätter användaren i centrum.273
Regeringen beslutade under 2020 att förlänga uppdragen om att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informa- tionsutbyte274 och ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen.275 Uppdragen utförs av flera myndigheter i samverkan, Bolagsverket, Domstolsverket,
I sammanhanget kan även arbetet med att ta fram en digital samarbetsplattform för offentlig sektor nämnas. Arbetet har bedri- vits inom ramen för eSam där medlemmarna samverkar för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Det handlar om att underlätta för privatpersoner och företag, och att använda myndigheternas gemensamma resurser på ett effektivt sätt.
När det gäller arbetslöshetskassorna använder de ett gemensamt ärendehanteringssystem i ärenden om ersättning. Ärendehante- ringssystemet utvecklas och förvaltas av arbetslöshetskassornas ser- viceorganisation Sveriges
Under utredningsarbetet har det framkommit att det, utöver det arbete som redan bedrivs och processer som är igång, på flera håll
272Prop. 2011/12:1 utg.omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87.
273Jfr. För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi (N2017/03643/D).
274Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte (I2019/03306).
275Uppdrag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen (I2019/03307).
173
Fi 2021:B
finns ytterligare behov av tekniska lösningar som möjliggör elektro- niskt utbyte av uppgifter i större utsträckning än vad som sker i dag. Avsaknad av digitala lösningar mellan vissa av de berörda aktörerna innebär att uppgifter som behövs och som får lämnas ut ändå inte utbyts. Det finns således alltjämt hinder som är hänförliga till myn- digheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas digitala infrastruktur.
6.2.3Det finns rättsliga hinder för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte
Avsaknaden av tillämpliga sekretessbrytande bestämmelser hindrar att uppgifter av betydelse utbyts i tillräcklig omfattning
De befintliga sekretessbrytande bestämmelserna har utformats utifrån en avvägning mellan den enskildes personliga integritet och det allmännas intresse av ett effektivt informationsutbyte. Det hand- lar här om bestämmelser som bryter sådan sekretess som skyddar enskilda. Flera sekretessbrytande bestämmelser är generella och ger stor potential för myndigheter utifrån det tänkta användnings- området. Bland de behov av utökat informationsutbyte som fram- förts av myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor finns emellertid ytterligare behov av uppgifter som får anses vara nödvändiga att utbyta för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag. Med nuvarande sekretessbrytande bestämmelser kan uppgifterna ändå inte utbytas. Orsakerna till detta är flera och beskrivs nedan.
Generalklausulens tillämpningsområde är för begränsat
Informationsutbytet mellan myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor sker i dag med stöd av sekretessbrytande regler som medger utlämnande av uppgifter mellan de olika aktörerna. Ofta har dessa regler en anknytning till olika ärenden. Det har framförts till utredningen att också information utan anknytning till ärenden behöver kunna utbytas i större utsträckning. Sådan information utbyts i dag genom att tillämpa generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.
Generalklausulen medger att uppgifter utbyts i situationer där det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har
174
Fi 2021:B
företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen var tänkt att fungera som en ventil för informations- utbyte i fall där det inte finns andra tillämpliga sekretessbrytande bestämmelser. I förarbetena uttalas att generalklausulen bygger på att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte av sekretessbelagda uppgifter i regel ska vara särskilt författningsreglerat. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men lik- väl kan anses tillräckligt motiverat måste den intresseavvägning som ska göras enligt generalklausulen ske på förhand och den behöver inte avse prövning av individuella fall.276
Kartläggningen av behovet av uppgifter för att säkerställa besluts- underlag (kapitel 4) och behovet av informationsutbyte för att samverka och kontrollera arbetsplatser (kapitel 5) visar att det finns uppgifter där sekretessen bör brytas på grund av att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sek- retessen ska skydda. Utredningen anser att generalklausulens tillämpningsområde, som kan begränsa ett rutinmässigt uppgifts- utbyte i vissa fall, utgör ett hinder för ett effektivt och ändamåls- enligt informationsutbyte. Detta även om den i undantagsfall kan användas för rutinmässigt utbyte när det är tillräckligt motiverat. Det innebär att myndigheterna, vars uppdrag många gånger förut- sätter ett informationsutbyte med andra myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor, inte kan leva upp till dagens förväntningar på effektivitet.
Såsom nämnts ovan kräver en tillämpning av generalklausulen att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda för att en sekretessbelagd uppgift ska få lämnas ut. Det medför svåra intresse- avvägningar i det enskilda fallet. Regelverket om offentlighet och sekretess är utformat på ett sådant sätt att samma uppgifter som skyddas av stark sekretess i en verksamhet kan vara offentliga i en annan. Det gäller t.ex. för vissa uppgifter som skyddas av sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL och som finns i beskattningsverksamheten hos Skatteverket. Vid den intresseavvägning som ska ske enligt generalklausulen ska hänsyn bl.a. tas till i vilken utsträckning uppgiften är skyddad hos den mottagande myndigheten.277 Det innebär att tämligen harmlösa uppgifter i vissa fall ändå inte kan
276Prop. 1979/80:2 Del A, s. 327. Se kap. 2 för en närmare beskrivning.
277Prop. 1979/80:2 Del A, s. 91.
175
Fi 2021:B
lämnas ut med stöd av generalklausulen. Detta då de förekommer i ett sammanhang som skyddas av stark sekretess och efter ett utlämnande blir offentliga eller kommer att omfattas av en svagare sekretess.
Bestämmelser om uppgiftsskyldigheter är i vissa fall för detaljerade
Mycket av det informationsutbyte som görs i dag har inte sin grund i generalklausulen, utan i olika bestämmelser om uppgiftsskyldighet som gäller för respektive myndighet, kommun och arbetslöshets- kassa. Dessa uppgiftsskyldigheter varierar i konkretion. Vissa bestäm- melser om uppgiftsskyldighet innehåller detaljerade uppräkningar om vilka uppgifter som mottagande myndighet får ta del av.
I kontakter med utredningen har flera myndigheter framhållit att arbetet för att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen begränsas av sådana uppräkningar. Det gör att uppgiftsskyldigheterna i vissa fall avgränsas på ett sätt som hindrar att uppgifter som är nödvändiga i t.ex. ett ärende lämnas ut trots att det borde anses motiverat ur integritetshänseende att lämna dessa.
Uppgifter behöver i större utsträckning få lämnas på eget initiativ
Många bestämmelser som bryter sekretess anger att en uppgift ska lämnas på en annan myndighets, kommuns eller arbetslöshetskassas begäran. Ett vanligt problem i samband med informationsutbyte är dock att en myndighet inte alltid har kännedom om att en annan myndighet har uppgifter som skulle vara av betydelse för den förstnämnda myndigheten. Det innebär att frågan om på vems initia- tiv uppgifter bör lämnas aktualiseras. Vissa bestämmelser är utfor- made så att uppgifter endast får lämnas på begäran. Det kan då gälla såväl offentliga som sekretessbelagda uppgifter. Det har framförts att det saknas bestämmelser som gör det möjligt för utlämnande myndighet att på eget initiativ lämna ut fler uppgifter.
I kartläggningen har också behov lyfts fram som avser att vissa myndigheter regelmässigt behöver få en signal från andra myndig- heter om att uppgifter av betydelse finns hos de senare. I vissa fall synes behoven ha sin grund i överväganden om resurseffektivitet, dvs. att det är mer effektivt om den myndighet som förfogar över uppgifter på eget initiativ underrättar den behövande myndigheten.
176
Fi 2021:B
Det har också samband med att varje verksamhet och varje hand- läggare i första hand har ansvar för den egna verksamhetens uppdrag. Det fordrar resurser och god överblick av vad som är av intresse även för andra än den egna verksamheten för att handläggare själva ska kunna ta ett gemensamt ansvar även för det som ligger utanför det egna arbetsområdet. Det framförda behovet kan således avse författ- ningsändringar som innebär att det införs en uppgiftsskyldighet för den myndighet som förfogar över uppgiften.
Det nuvarande informationsutbytet begränsas alltså av att upp- gifter inte kan eller ska lämnas på eget initiativ i tillräcklig utsträck- ning.
Regelverk om hur personuppgifter får behandlas hindrar att uppgifter av betydelse utbyts i tillräcklig omfattning
På samma sätt som de befintliga sekretessbrytande bestämmelserna har bestämmelser om när personuppgifter får behandlas utformats med beaktande av den enskildes personliga integritet. Av kartlägg- ningen framgår att förutsättningarna att utbyta uppgifter som redan i dag får utbytas med stöd av sekretessbrytande bestämmelser, i vissa fall inte kan utbytas elektroniskt vare sig genom t.ex.
6.3Utredningens bedömning
6.3.1Fler uppgifter kan utbytas inom ramen för det befintliga regelverket
Bedömning: Utredningen anser att fler uppgifter kan utbytas inom ramen för nuvarande lagstiftning. Nuvarande rättsliga möj- ligheter till informationsutbyte utnyttjas inte fullt ut på grund av tekniska begränsningar och hinder kopplade till problem vid tillämpningen av regelverket.
177
Fi 2021:B
Skälen för utredningen bedömning: Utredningen anser att med bättre tekniska lösningar, stärkt stöd till handläggare och mer vägledning av praxis kan fler uppgifter utbytas inom ramen för nuvarande lagstiftning.
Med bättre tekniska lösningar kan fler uppgifter utbytas
Utredningen kan konstatera att digitaliseringen av informations- utbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor är av stor betydelse för deras respektive verksamhet i allmänhet och möjligheterna att säkerställa korrekta beslutsunderlag i synnerhet. Det gäller också för samhället i stort, då effektivare informations- utbyte innebär effektivitetsvinster. Digitaliseringen har också bety- delse för det kvalitativa utfallet. Det är därför angeläget att förbättra möjligheterna för informationsutbyte där det inte finns några rättsliga hinder för myndigheterna att utbyta och behandla upp- gifterna men där det saknas tekniska möjligheter för sådant utläm- nande. Mot bakgrund av det underlag utredningen har tagit del av och vad som har framkommit i kontakter med myndigheterna anser utredningen att fler uppgifter skulle kunna utbytas inom ramen för det befintliga regelverket om det fanns bättre tekniska lösningar som svarade mot myndigheternas behov och som säkerställer en adekvat skyddsnivå. Det kan t.ex. handla om
Med stärkt stöd till handläggare och mer vägledning av praxis kan fler uppgifter utbytas
Utredningen konstaterar att det befintliga regelverket förutsätter en långtgående kunskap om de olika regelverk som styr myndigheter- nas informationsutbyte. Ett svåröverskådligt regelverk som är kom- plicerat att tillämpa leder enligt utredningens bedömning till att lagstiftningen inte alltid tillämpas så som varit avsikten. Vid oklar- heter i lagstiftningen tillämpas också en restriktiv tolkning för att inte lämna ut uppgifter som senare kan visa sig omfattas av sekretess. Utredningen anser därför att de nuvarande rättsliga möjligheterna till informationsutbyte inte utnyttjas fullt ut på grund av hinder kopplade till problem vid tillämpningen av reglerna.
178
Fi 2021:B
När det gäller de tillämpningsproblem som redovisas i avsnitt
6.2.1anser utredningen att det är viktigt med utbildningar och andra kompetenshöjande insatser. Det är också angeläget att sådant arbete sker myndighetsöverskridande med tydliga kontaktvägar mellan de berörda aktörerna. Ett exempel på sådan samverkan är det arbete som sker inom ramen för
Utredningen har också konstaterat att det befintliga regelverket ibland tolkas på olika sätt av olika myndigheter. Det kan också råda en osäkerhet inom en myndighet om t.ex. i vilken omfattning som uppgifter kan lämnas ut med stöd av 10 kap. 2 § och 27 § OSL. När det finns utrymme för olika tolkningar av bestämmelserna och det endast finns en begränsad praxis till vägledning leder det till en osäkerhet för de enskilda tjänstemän som under straffansvar prövar frågor om utlämnande.
Utredningen anser att med bättre vägledning och tydligare praxis, genom att fler frågor där myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor gör olika tolkningar prövas av domstol eller regeringen, kan fler uppgifter utbytas inom ramen för det befintliga regelverket. Prövningarna kan, enligt utredningens bedömning, vara värdefulla även om en fråga om utlämnande i det enskilda fallet kanske förlorat sin aktualitet.
278För mer information om gruppens arbete se statusrapporter publicerade
179
Fi 2021:B
6.3.2Det finns behov av författningsändringar för att fler uppgifter ska kunna utbytas
Bedömning: Det nuvarande regelverket för informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver ändras så att de kan utbyta uppgifter i större utsträckning och på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt.
Skälen för utredningens bedömning: Utredningen anser att det i dag finns ett omotiverat glapp mellan myndigheternas uppdrag och de rättsliga förutsättningarna som finns för att genomföra det. Detsamma gäller i viss mån för kommuner och arbetslöshets- kassor.279 I förhållande till myndigheters, kommuners och arbetslös- hetskassors uppdrag anser utredningen att de befintliga bestäm- melserna om underrättelseskyldighet mellan myndigheter, och möj- ligheterna att begära ut uppgifter från andra myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor inte är tillräckliga. Motsvarande gäller myndigheters förutsättningar att samverka och utbyta infor- mation inom ramen för myndighetsgemensamma åtgärder mot arbetslivskriminalitet. Det finns därför behov av författnings- ändringar som möjliggör att fler uppgifter kan lämnas ut, samtidigt som behovet av den enskildes integritet beaktas.
En av de mest framträdande faktorerna som hindrar informa- tionsutbytet i dag är att regelverket om sekretess är svåröverskådligt vilket leder till att regleringen är svår att tillämpa. Informations- utbytet mellan berörda aktörer sker i dag med stöd av ett flertal bestämmelser som finns i olika lagar och förordningar. Många gånger överlappar bestämmelsernas tillämpningsområde varandra och en uppgift kan då lämnas med stöd av olika bestämmelser. Det finns skäl att överväga om bestämmelserna kan utformas mer generellt med bibehållet skydd för den enskildes personliga integritet. Ett enklare och tydligare regelverk skulle enligt utredningens bedömning leda till en rättssäkrare tillämpning och att regelverket i större utsträckning tillämpas så som det är avsett samt att det blir mer förutsägbart för den enskilde.
279När det gäller kommunerna är bedömningen preliminär. För arbetslöshetskassorna finns det förslag som kan förbättra deras möjligheter att säkerställa korrekta beslutsunderlag, se SOU 2020:37.
180
Fi 2021:B
Med hänsyn till den dissonans som beskrivs i avsnitt 6.2.3 om att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor inte i tillräcklig omfattning har tillgång till nödvändiga uppgifter för att fullgöra sina uppdrag kommer utredningen i det fortsatta arbetet bl.a. lägga fokus på att utreda förslag som kan innebära förbättringar i det avseendet. Det handlar om sådana generella sekretessbrytande bestämmelser, som med beaktande av den enskildes personliga integritet, kan ge myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor möjlighet att utbyta uppgifter i en utsträckning som gör att glappet mellan deras uppdrag och de rättsliga förutsättningarna som finns för att genomföra det, minskar.
Det finns också skäl för utredningen att särskilt överväga hur ansvaret för helheten kan förbättras. I det ligger att se över möjligheten att uppgifter kan eller ska lämnas på eget initiativ i större utsträckning. Det kan som ovan nämnts t.ex. avse författ- ningsändringar som innebär att det införs en uppgiftsskyldighet för den myndighet som förfogar över uppgiften.
När det gäller författningar som rör möjligheter att utbyta upp- gifter elektroniskt har de i stor utsträckning behövts justeras efter hand. Skälet till det är att utvecklingen i samhället, digitaliseringen samt allmänhetens krav och förväntningar gör att den här typen av bestämmelser blir inaktuella, i synnerhet om de är alltför detaljerade. Nya behov av uppgifter uppstår också i samband med att de materiella förutsättningarna för att få ett visst stöd ändras. Det- samma gäller när nya stödsystem införs och valfrihetslösningar introduceras. Utredningen anser därför att det finns skäl att med beaktande av skyddet för den enskildes personliga integritet över- väga författningsändringar som gör det möjligt för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor att som utgångspunkt utbyta uppgifterna elektroniskt, dvs. genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behandling.
6.4Utredningens fortsatta arbete
6.4.1Utredningens uppdrag att föreslå författningsändringar
Enligt direktiven ska utredningen bedöma om det finns behov av ändrade regler, avseende t.ex. sekretess eller behandling av person- uppgifter. Detta för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt
181
Fi 2021:B
informationsutbyte, samtidigt som behovet av skydd för den enskil- des personliga integritet beaktas. Om det finns ett sådant behov ska utredningen föreslå nödvändiga författningsändringar.
Utredningen har konstaterat att de rättsliga förutsättningarna för utbyte av uppgifter som är nödvändiga för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetalningar från välfärdssystemen inte är tillräckliga. Utredningen har även konstaterat att de rättsliga för- utsättningarna att utbyta viss information som är nödvändig för att effektivt samverka och kontrollera arbetsplatser inte är tillräckliga.
Informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor med sinsemellan olika förutsättningar och uppdrag förutsätter att olika intressen vägs mot varandra. Frågan om vad i lagstiftningen som konkret utgör de rättsliga hindren för informa- tionsutbytet kommer att behöva analyseras närmare. De redovisade behoven behöver också i flera fall konkretiseras för att eventuella lösningar och alternativ ska kunna vägas mot varandra. Utredningen kommer i det fortsatta arbetet behöva arbeta nära berörda parter. Utredningen utesluter inte heller att framförda behov efter utred- ningens redovisning av delrapporten kan komma att justeras eller kompletteras. I det fortsatta arbetet kommer utredningen bedöma vilka författningsändringar som bör genomföras.
Förslag om författningsändringar för ett utökat informations- utbyte kommer att föregås av en integritetsanalys och en bedömning av om behovet av utökad tillgång till information väger tyngre än behovet av skydd för den enskildes personliga integritet. Utred- ningen kommer också att ta ställning till om uppgifterna ska lämnas genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behandling, på ett sätt som säkerställer ett bibehållet skydd för den enskildes personliga integritet.
6.4.2Behov som identifierats men inte ryms inom ramen för utredningens fortsatta arbete
Översyn av myndigheternas registerförfattningar
I kontakter med utredningen har flera myndigheter lyft fram vik- ten av att se över de olika myndigheternas registerlagstiftningar. Försäkringskassan har tillsammans med Pensionsmyndigheten framfört att senast det gjordes en fullständig översyn av bestäm-
182
Fi 2021:B
melserna i 114 kap. SFB och anslutande förordning var 2003. Sedan dess har verksamheten genomgått stora förändringar, framför allt som en följd av den digitala utvecklingen. Enligt myndigheterna är befintlig reglering inte längre anpassad till verksamhetens behov och de förväntningar som finns om att myndigheten ska utnyttja de digitala möjligheter som finns i dag (se avsnitt 3.4.2).
Även andra myndigheter har lyft fram liknande behov. CSN har till utredningen framfört att det finns ett behov av att förtydliga de rättsliga förutsättningarna för att behandla personuppgifter i syfte att kunna genomföra effektivare utsökningar och kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det behövs där- för en översyn av de tillåtna ändamålen för personuppgiftsbehand- ling som finns i 4 § första stycket studiestödsdatalagen. CSN menar att det också finns ett behov av att göra en översyn av myndighetens s.k. sökbegränsningar. Nu gällande sökbegränsningar enligt 8 § studiestödsdatalagen medför att CSN är förhindrad att göra en sök- ning på t.ex. uppgift om inkomst. Det begränsar CSN:s möjlighet att genomföra olika typer av analyser, i syfte att minska bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. CSN framhåller i sitt remissyttrande över ovan redovisade hemställan från Försäk- ringskassan och Pensionsmyndigheten att regeringen bör ta ett samlat grepp för att skapa ett mer ändamålsenligt regelverk för myn- digheternas personuppgiftsbehandling. Om det inte görs kommer förutsättningarna för myndigheternas digitalisering att skilja sig åt utan att det är sakligt motiverat.280
Bolagsverket har framfört att myndigheten behöver ha ytterligare författningsstöd för ett utökat maskinellt analysarbete (se avsnitt 3.4.1).281
Även Arbetsförmedlingen har framfört motsvarande behov av omarbetning av registerförfattningarna inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten, för att ge bättre förutsättningar för digital
280 I remissyttrandet framför CSN också att förslagen i de delar de avser elektroniska utlämnanden, ett generellt angivet ändamål för personuppgiftsbehandlingen, den särskilda begränsningen vad gäller skyldigheten att lämna information enligt artikel 15 dataskydds- förordningen (registerutdrag) avseende personuppgifter i löpande text, är ändamålsenliga. De skäl som förs fram för förslagen i dessa delar samt generellt för behovet av en mer ändamålsenlig och modern reglering avseende Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens personuppgiftsbehandling är även giltiga för CSN.
281Se dir. 2021:115.
183
Fi 2021:B
utveckling och ett effektivare arbetssätt.282 Arbetsförmedlingen har bl.a. framfört att verksamheten behöver ha ändrade förutsättningar för sin behandling av personuppgifter för att bättre kunna utföra kontroller inför och efter beslut för att förhindra felaktiga utbetalningar. Det finns ett stort behov av ändring i den rättsliga regleringen för att möjliggöra samkörning av personuppgifter. Enligt Arbetsförmedlingens bedömning är det helt avgörande för möjlig- heterna att i större omfattning kunna upptäcka systematiska och organiserade bedrägerier mot de välfärdssystem som myndigheten handlägger. Myndigheten behöver även ha möjligheter att tillämpa statistiska och prediktiva analysmodeller, som kan behandla stora mängder information. Detta för att identifiera vilka personer myndigheten kan behöva utreda närmare. Därför har myndigheten inte bara behov av att kunna titta på information i enskilda ärenden utan även för att göra s.k. datakörningar, i likhet med t.ex. Försäkringskassan och Skatteverket.
Utredningen anser att ovanstående frågor har stor betydelse för att motverka felaktiga utbetalningar och för att förebygga arbetslivs- kriminalitet. Frågor som rör behandling av personuppgifter för att åstadkomma ett effektivare informationsutbyte kommer behandlas av utredningen i det fortsatta arbetet. Frågan om en generell översyn av myndigheternas registerförfattningar är emellertid för omfattande för att kunna rymmas inom ramen för uppdraget, varför det lämpligen bör ses över i särskild ordning.
Andra viktiga åtgärder
Under utredningens arbete har också andra behov lyfts fram. Det handlar t.ex. om behov av att kunna lämna ut information till andra än myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. Det kan gälla privata aktörer som behöver uppgifter för att själva säkerställa att företag som anlitas i olika sammanhang följer gällande regelverk, avtal och beslut eller försäkringsbolag som behöver uppgifter från Försäkringskassan för beslut i försäkringsärenden. Det kan också handla om behov av informationsutbyte inför beslut om utbetal- ningar till företag som utför välfärdstjänster efter upphandling.
282Arbetsförmedlingen remissyttrande över skrivelsen Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäk- ringens administration (S2020/09443).
184
Fi 2021:B
Andra förslag och behov som uppmärksammats av utredningen avser utökade befogenheter att få inhämta information från andra än myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. Det avser t.ex. utökade befogenheter att inhämta uppgifter direkt från banker eller fysiska personer. Vidare har behov om författningsändringar som avser ändrade förutsättningar för att få olika stöd och ersättningar framförts. Det gäller t.ex. förslag som innebär högre krav på arbets- givare för att erhålla stöd från Arbetsförmedlingen.
Ovanstående frågor vilka rör förutsättningarna för privata aktörer att få del av uppgifter från myndigheter eller kommuner, ny informationsinhämtning från banker m.fl., liksom frågor om ändrade förutsättningar för att få ett stöd eller en ersättning, omfattas inte av utredningens uppdrag. Utredningen anser emeller- tid att dessa frågor är av stor vikt för att motverka såväl arbetslivskriminalitet som att offentliga medel används på ett felaktigt sätt. Sådana frågor bör därför omhändertas i andra sammanhang.
185
Uppdrag att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi2021/02442)
Sammanfattning
För att säkerställa att myndigheter, kommuner och arbetslöshets- kassor har tillgång till den information om enskilda personer och företag som de behöver för att fatta korrekta beslut i fråga om ersättningar från välfärdssystemen, och för att motverka arbetslivs- kriminalitet, ska en utredning kartlägga möjligheterna till informa- tionsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. Utredningen ska undersöka om de möjligheter som redan finns till informationsutbyte tillämpas på ett effektivt sätt, men också om det finns behov av utökade möjligheter till informationsutbyte. Utred- ningen ska vid sina överväganden beakta behovet av skydd för den enskildes personliga integritet.
Utredningen ska bl.a.
•göra en översyn av de regler som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte och bedöma om, och i så fall hur, informationsutbyte kan ske i större utsträckning och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket, och
•utifrån översynen bedöma om det finns behov av ändrade regler för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt infor- mationsutbyte, och i så fall föreslå nödvändiga författnings- ändringar.
187
Fi 2021:B
En delredovisning ska lämnas senast den 31 januari 2022. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 juni 2022.
Behovet av en utredning
Vikten av ett omfattande informationsutbyte
Utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande statliga ersättningar ska vara korrekta och endast ske till de mottagare som de är avsedda för. Detta är viktigt, inte bara ur ett statsfinansiellt perspektiv, utan också för att upprätthålla förtroendet för välfärds- systemen och välfärdssamhällets legitimitet. Om inte skattemedel används till det de är avsedda för riskerar viljan att vara med och finansiera välfärdssystemen att urholkas. En förutsättning för att utbetalningar från välfärdssystemen ska komma rätt personer och företag till del är att de uppgifter som ligger till grund för beslut om att bevilja ersättning är riktiga. När myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor ska fatta beslut om ersättning utgår de ofta från de uppgifter som den sökande har lämnat i sin ansökan. Om det finns någon indikation på att lämnade uppgifter är felaktiga kan myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna behöva utföra olika typer av kontroller av uppgifterna för att säkerställa att de är korrekta. Kontrollerna kan aktualisera ett behov av att utbyta information såväl inom verksamheterna som mellan berörda aktörer. Utbytet av information är viktigt för att förebygga felaktiga utbetal- ningar och motverka bidragsbrott. Kontrollerna, som kan ske både före och efter en utbetalning, kan t.ex. bestå av kontakter med arbetsgivare och förskolor, men också av jämförelser med uppgifter som finns hos andra myndigheter, t.ex. inkomstuppgifter. Kontrol- lerna är emellertid inte heltäckande, och det finns begränsningar i fråga om vilken information myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor har rätt att ta del av, respektive dela med sig av. Dessa begränsningar är i många fall motiverade av skyddet för den enskil- des personliga integritet. I andra fall kan dock begränsningarna bero på att nya behov av information har uppstått i takt med att ersätt- ningssystemen har byggts ut, då regelverket inte har anpassats efter de nya förutsättningarna.
188
Fi 2021:B
För att upptäcka och motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet behövs ofta information och insatser från flera olika myndigheter, t.ex. fysiska kontroller på arbetsplatser. Denna arbetslivskriminalitet kan innefatta upplägg där företag används som brottsverktyg och arbetskraft exploateras. Flera myn- digheter har fått i uppdrag att samverka mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet (A2021/00085), och inom ramen för samverkan genomförs myndighetsgemensamma kontroller. Reger- ingen har aviserat att samverkan ska bedrivas varaktigt. De sam- verkande myndigheterna har framfört att arbetet skulle kunna bli mer effektivt och träffsäkert om möjligheten till informationsutbyte stärktes. Riksdagen beslutade i juni 2021 att tillkännage för regeringen att regeringen senast den 1 april 2022 bör återkomma med förslag på hur sekretessreglerna kan ändras för att motverka exploatering av arbetskraft och förbättra möjligheten till myndighetssamverkan i dessa frågor (bet. 2020/21:AU12 punkt 2, rskr. 2020/21:367).
Behov av att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor kan också upp- komma när en myndighet inom ramen för sin egen verksamhet fattar misstanke om felaktigheter i förhållande till en annan myndighets verksamhet. Även i sådana fall är det av vikt att myndigheterna har möjlighet att utbyta information.
Bidragsbrott och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Mycket tyder på att den brottslighet som riktas mot välfärds- systemen har blivit mer organiserad och systematisk under senare år, och att företag i allt större utsträckning används som verktyg för att begå brott. Delegationen för korrekta utbetalningar uppskattade i sitt betänkande Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59) att de felaktiga utbetalningarna uppgår till cirka 18 miljarder kronor årligen. En betydande andel av dessa utbetalningar bedöms orsakas av bidragsbrott. Det finns dock stora skillnader mellan olika ersättningssystem. Enligt Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen är oriktiga uppgifter orsaken bakom ungefär tre av fyra felaktigt utbetalda kronor från välfärdssystemen. Utökade, eller mer ändamålsenliga,
189
Fi 2021:B
möjligheter för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor att utbyta information med varandra skulle kunna bidra till att minska antalet felaktiga utbetalningar och därmed stärka förtroendet för välfärdssystemen (SOU 2019:59 s.
Arbetslivskriminalitet
Arbetslivskriminaliteten bedöms vara ett omfattande och troligen växande samhällsproblem (Ds 2021:1). Den består av flera kompo- nenter – arbetskraftsexploatering, ekonomisk brottslighet, bidrags- brott människohandel, brott mot utlänningslagen och brott mot arbetsmiljöregler. Arbetslivskriminalitet leder till osäkra arbets- villkor, allvarliga kränkningar av arbetstagares rättigheter och sned- vriden konkurrens. Den kan vara en inkomstkälla för organiserad brottslighet och kännetecknas ofta av multikriminalitet genom att regelöverträdelser inom flera områden kombineras. Därför krävs fortsatt myndighetssamverkan och stärkta förutsättningar för gemensamma insatser. Förutom samverkan mot arbetslivskriminalitet bedrivs även annan framgångsrik myndighetssamverkan på området, exempelvis mot organiserad brottslighet.
Tidigare utredningar m.m.
Under senare år har frågan om informationsutbyte mellan myn- digheter aktualiserats i ett flertal utredningsbetänkanden och departementspromemorior (se t.ex. SOU 2015:39, SOU 2017:37, SOU 2018:14, SOU 2018:25, SOU 2019:59, Ds 2020:28), SOU 2020:35 och Ds 2021:1). Ingen av de bakomliggande utredningarna har emellertid haft i uppdrag att ta ett samlat grepp om frågan hur möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kom- muner och arbetslöshetskassor behöver vara utformade för att i så stor utsträckning som möjligt säkerställa korrekta underlag för utbetal- ningar från välfärdssystemen.
190
Fi 2021:B
Ny teknik för informationsutbyte
Den tekniska utvecklingen har gått snabbt under de senaste årtion- dena, vilket innebär att förutsättningarna för, och behoven av, elektroniskt informationsutbyte har förändrats. Uppgifter som utbyts mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor kan användas vid handläggningen av ett enskilt ärende, för att säkerställa att de uppgifter som ligger till grund för beslut om ersättning är korrekta. De utbetalande myndigheterna arbetar emellertid även i allt högre grad med dataanalyser för att göra urval och rikta sina insatser i handläggning och kontrollutredning mot vissa områden där riskerna för felaktiga utbetalningar bedöms vara särskilt stora. Exempelvis har sådana analyser medfört att träffsäkerheten i Försäkringskassans kontroller har blivit betydligt högre (ISF Rapport 2018:5). Större mängder data skulle kunna göra dessa ana- lyser ännu mer träffsäkra.
Den tekniska utvecklingen har även påverkat hur information utbyts. Utlämnade av uppgifter från en myndighet till en annan sker allt oftare på medium för automatiserad behandling, i stället för genom direktåtkomst. Fördelarna med att lämna ut uppgifter på ett automatiserat medium är att det tydliggör gränserna mellan myndig- heter, kommuner och arbetslöshetskassor, och minskar risken för att överskottsinformation uppstår hos mottagaren. För att det ska vara möjligt för myndigheterna att nyttja informationen i sina dataanalyser – och därigenom utveckla mer träffsäkra kontroller som förebygger och upptäcker felaktiga utbetalningar och bidragsbrott – kan exempelvis uppgifter om samtliga ärenden inom ett visst för- månsslag behöva lämnas ut. Om uppgifter som redan har lämnats till och kontrollerats av en myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa kan utnyttjas vidare av en annan myndighet, kommun eller arbets- löshetskassa när den sökande ansöker om ersättning på nytt, t.ex. genom att uppgifterna finns förifyllda i en digital ansökningsblan- kett, kan det både underlätta för sökanden och minska risken för att sökanden lämnar felaktiga uppgifter. Mot denna bakgrund finns ett behov av att se över hur tekniska hjälpmedel kan användas för att göra informationsutbytet mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor mer effektivt och ändamålsenligt, samtidigt som skyddet för den personliga integriteten värnas.
191
Fi 2021:B
Ett svåröverskådligt regelverk
Den information som myndigheter, kommuner och arbetslöshets- kassor behöver utbyta i syfte att säkerställa korrekta beslutsunderlag vid utbetalning av ersättningar från välfärdssystemen och andra när- liggande ersättningar, består i stor utsträckning av personuppgifter. I samband med samverkande myndigheters gemensamma kontroller mot arbetslivskriminalitet är det ofta personuppgifter, men även annan information, som behöver utbytas. Personuppgifter kan omfattas av sekretess, och ett utbyte av sådana uppgifter kan inne- bära ett intrång i den personliga integriteten. För att uppgifter som omfattas av sekretess ska kunna utbytas mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor, men även mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter, krävs sekretessbrytande bestämmelser. Sådana utformas efter en intresseavvägning mellan mottagarens behov av att ta del av uppgifterna och de intressen som de aktuella sekretessbestämmelserna avser att skydda. Möjligheten att utbyta information påverkas inte bara av eventuell sekretess, utan också av tillämpliga bestämmelser om behandling av person- uppgifter. För personuppgiftsbehandling i allmänhet gäller Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). Dataskyddsförordningen kompletteras i olika avseenden av natio- nella författningar. Många myndigheter har t.ex. egna registerför- fattningar som reglerar behandlingen av personuppgifter inom deras verksamhetsområde. När vissa behöriga myndigheter behandlar per- sonuppgifter i syfte att t.ex. bekämpa brott gäller i stället brotts- datalagen (2018:1177).
I utredningsbetänkandena Samlade åtgärder för korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59) och Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25) framhålls att regel- verket avseende informationsutbyte mellan myndigheter är svår- överskådligt. Detta kan medföra att information inte utbyts i den utsträckning som är möjlig eller önskvärd, vilket i sin tur kan utgöra ett hinder för myndigheternas, kommunernas och arbetslöshets- kassornas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. Det
192
Fi 2021:B
pågår samtidigt ett aktivt utvecklingsarbete på detta område bland berörda myndigheter i det s.k.
Det är viktigt att skyndsamt uppnå ett utökat och ändamålsenligt informationsutbyte i syfte att säkerställa att de uppgifter som ligger till grund för utbetalningar från välfärdssystemen är korrekta, samt för att stärka förutsättningarna för myndighetsgemensamma kon- troller och andra insatser mot arbetslivskriminalitet. Informations- utbytet kan avse större informationsmängder och information i enskilda ärenden. Detta kan ske antingen inom ramen för befintliga regelverk eller genom nödvändiga författningsändringar.
Uppdraget
En utredning ges i uppdrag att kartlägga och utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor.
Utredningen ska undersöka om de möjligheter som redan finns till informationsutbyte tillämpas på ett effektivt sätt, men också om det finns behov av utökade möjligheter till informationsutbyte. Even- tuella förslag om utökat uppgiftslämnande mellan myndigheter behöver föregås av en analys av hur de aktuella uppgifterna skyddas enligt befintlig lagstiftning, särskilt regleringen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningen ska därför analysera och bedöma vilka behov som finns av att utbyta information mellan och inom myndigheter, om ett sådant informationsutbyte förutsätter bestämmelser med sekretessbrytande verkan och hur informationen i sådant fall kan utbytas på ett sätt som säkerställer ett bibehållet skydd för den personliga integriteten. Utredningen ska föreslå författningsändringar om det behövs för att myndigheterna, kom- munerna och arbetslöshetskassorna ska kunna behandla person- uppgifter för andra ändamål än i dag eller för att personuppgifter ska kunna utbytas på ett mer effektivt sätt.
193
Fi 2021:B
Utredningen ska bl.a.
•göra en sammanställning av de förslag som myndigheter och utredningar tidigare har lämnat när det gäller behovet av infor- mationsutbyte för att motverka bidragsbrott, felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen och arbetslivskriminalitet,
•kartlägga vilka uppgifter berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver för att säkerställa korrekta besluts- underlag för utbetalningar från välfärdssystemen,
•analysera vilket behov av informationsutbyte som berörda myn- digheter har för att kunna samverka och kontrollera arbetsplatser mer effektivt i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet och hur ett sådant informationsutbyte skulle kunna regleras,
•göra en översyn av de regler som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte och bedöma om, och i så fall hur, informationsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det befintliga regelverket,
•bedöma om det finns behov av ändrade regler, avseende t.ex. sekretess eller behandling av personuppgifter, för att få till stånd ett mer ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte, sam- tidigt som behovet av skydd för den enskildes personliga integ- ritet beaktas, och i så fall föreslå nödvändiga författningsänd- ringar, samt
•ta ställning till hur uppgifter ska lämnas, t.ex. genom direkt- åtkomst eller på medium för automatiserad behandling, på ett sätt som säkerställer ett bibehållet skydd för den personliga integri- teten, och vid behov lämna författningsförslag som möjliggör detta.
Konsekvensbeskrivning
Utredningen ska bedöma de offentligfinansiella konsekvenserna av förslagen. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Kost-
194
Fi 2021:B
nader för specifika myndigheter ska redovisas separat. Eventuella förslag om författningsändringar för ett utökat informationsutbyte ska föregås av en integritetsanalys och en bedömning av om behovet av utökad tillgång till information väger tyngre än behovet av skydd för den personliga integriteten.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredningen ska säkerställa att samordning sker med det övriga arbete på området som pågår inom Regeringskansliet. Därtill ska utredningen vid behov samråda med relevanta myndigheter och aktörer.
De delar av uppdraget som avser att göra en sammanställning, kart- läggning och översyn ska redovisas senast den 31 januari 2022. Upp- draget ska i övrigt redovisas senast den 30 juni 2022.
195
Departementsserien 2022
Kronologisk förteckning
1.Viktigt meddelande till allmänheten
–en översyn av
2.Bättre konsekvensutredning i svensk statsförvaltning. Fi.
3.Garantitillägg i bostadstillägget. S.
4.Ökade möjligheter till användning av välfärdsteknik inom äldreomsorgen. S.
5.En effektivare upphandlingstillsyn. Fi.
6.Straff för deltagande i en terroristorganisation. Ju.
7.Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge
–konsekvenser för Sverige. UD.
8.Deterioration of the security environment – implications for Sweden. UD.
9.Ett utvidgat utreseförbud för barn. S.
10.Ett flexiblare karensvillkor i arbets- löshetsförsäkringen. A.
11.Alanda flygplats – en plan för framtiden. I.
12.Vistelseförbud för barn. S.
13.Utökat informationsutbyte. Fi.
Departementsserien 2022
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Ett flexiblare karensvillkor i arbetslöshets- försäkringen. [10]
Finansdepartementet
Bättre konsekvensutredning i svensk statsförvaltning. [2]
En effektivare upphandlingstillsyn. [5] Utökat informationsutbyte. [13]
Infrastrukturdepartementet
Arlanda flygplats – en plan för framtiden. [11]
Justitiedepartementet
Viktigt meddelande till allmänheten
– en översyn av
Straff för deltagande i en terroristorganisation. [6]
Socialdepartementet
Garantitillägg i bostadstillägget. [3]
Ökade möjligheter till användning av välfärdsteknik inom äldreomsorgen. [4]
Ett utvidgat utreseförbud för barn. [9] Vistelseförbud för barn. [12]
Utrikesdepartementet
Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge
– konsekvenser för Sverige. [7]
Deterioration of the security environment
– implications for Sweden. [8]