sou 2022 70

Till statsrådet

Regeringen beslutade den 29 april 2021 att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag till en samlad nationell strategi för att före- bygga och bekämpa våld mot barn, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck. Den 29 april 2021 förordnades generaldirektören Fredrik Malmberg som särskild utredare.

Som sakkunnig att biträda utredningen förordnades den 31 maj 2021 departementssekreteraren Janna Törneman. Den 29 april 2022 entledigades Janna Törneman. I hennes ställe förordnades departe- mentssekreteraren Lisa Dahlgren som sakkunnig i utredningen från och med den 9 juni 2022.

Som experter att biträda utredningen förordnades den 31 maj 2021 utredaren Pär Alexandersson, sakkunnig i jämställdhet Negin Amirekhtiar, kanslirådet Ola Florin, kommissarien John Forsberg, seniore åklagaren Jens Göransson, departementssekreteraren Frida Hansson, generalsekreteraren Anna Karin Hildingson Boqvist, enhetschefen Ulf Hjerppe, generalsekreteraren Magnus Jägerskog, utredaren Henrik Karlsson, kanslirådet Jenny von Knorring, pro- fessorn och centrumchefen Laura Korhonen, handläggaren Mikael Mattsson-Flink, processamordnaren Maria Melin, undervisningsrådet Peter Nyberg, generalsekreteraren Cecilia Sjölander, barnrättsjuristen Karin Sjömilla, professorn Carl Göran Svedin, seniore utredaren Mikael Thörn, program- och påverkanschefen Karin Ödquist Drackner, professorn Carolina Överlien. Den 22 februari 2022 förordnades utredaren Natalie Verständig-Axelius som expert i utredningen.

Den 30 mars 2022 entledigades Negin Amirekhtiar och i hennes ställe förordnades sakkunnig Serine Gunnarsson som expert i utred- ningen. Den 6 april 2022 entledigades Pär Alexandersson och i hans ställe förordnades juristen Shriti Radia som expert i utredningen. Den 30 april 2022 entledigades Karin Ödquist Drackner och i hennes ställe förordnades barnrättsrådgivaren Janna Törneman som expert

Ett inledande tack

Det var många personer i skolan som visste. När jag var yngre var det mer uppenbart. De gjorde ingenting. Hade de gjort något redan då så hade det inte behövt gå så här jävla långt. När jag blev äldre började jag dölja det, men i trean, fyran försökte jag berätta. De lyssnade inte alls. De visste att jag mådde skitigt men de frågade inte, ville inte… det var lättare att inte göra något. (Intervjuad ung person, genom ECPAT Sverige)

Det här citatet belyser utifrån ett enskilt barns perspektiv vikten av ett systematiskt arbete för att förebygga våld mot barn, fånga upp barns våldsutsatthet och sätta in skydd och stödjande åtgärder till det barn som blivit drabbat. Citatet är representativt för det många barn vittnat om till vår utredning och det understryker behovet av en ambitions- höjning i arbetet för att förebygga och bekämpa våld mot barn.

När regeringen frågade om jag ville åta mig rollen som utredare för att ta fram en nationell strategi samt en handlingsplan för att före- bygga och bekämpa våld mot barn kände jag både bävan och ödmjukhet inför uppgiften.

Jag visste att jag, utredningssekretariatet och expertgruppen skulle ställas inför en stor och bitvis svår uppgift. Men jag visste samtidigt att det var ett uppdrag som jag, hur mycket jobb som än skulle komma att krävas, inte kunde tacka nej till.

I samma ögonblick som jag fick frågan flyttades jag tio år tillbaka i tiden. Då var jag barnombudsman och 2012 skulle vi överlämna vår årsrapport till den dåvarande regeringen. Rapporten hette Signaler och byggde på våra samtal och intervjuer med barn och unga med egen erfarenhet av att växa upp i våldsutsatthet. Namnet Signaler var ingen slump. I våra många möten med barn som vuxit upp med våld beskrev barnen vad som hade fungerat bra och mindre bra i samhällets stöd. Barnen och ungdomarna hade starka uppfattningar: vi vuxna måste göra mer för att förebygga våld men också för att se och fånga upp signaler på när något inte står rätt till, ingripa och ge skydd och stöd.

I slutändan blev det tydligt för oss, inte bara hur oerhört skadligt våldet i alla dess former är för de barn och unga som utsätts för det, utan också hur viktigt det är att problematiken angrips på ett syste- matiskt, långsiktigt och genomgripande sätt.

Och det är ju precis det, den där systematiken, som detta uppdrag har handlat om!

Låt mig vara tydlig med att vi inte hade kommit någonstans med detta omfattande uppdrag utan all klokskap, kunnighet och erfaren- het som kommit utredningen till del genom de många möten vi har haft med professionella, forskare, experter och myndighetsföre- trädare. Ni har delat med er av det viktiga arbete som redan görs och det som är på väg att utvecklas. I många avseenden ligger Sverige långt framme i arbetet med att förebygga och bekämpa våld mot barn. Att

vigör det beror på många saker: politisk vilja, resurser, gedigen kunskap

ikombination med en stor portion engagemang. Men våra möten med verksamheter, professionella och experter har också präglats av en genuin vilja från alla inblandades sida att undersöka hur arbetet och insatserna kan komma ännu längre, vad kan vi göra bättre i Sverige och mer systematiskt för att hindra att barn utsätts för eller tvingas leva i våld? Tillsammans med er har vi identifierat att det finns allvarliga brister, och att dessa brister finns trots det goda arbete som sker.

Förfärande många barn lever i våldet varje dag och det är de som bär konsekvenserna. Därför måste mycket mer göras.

–För att säkerställa att vi arbetar främjande och förebyggande.

–För att motverka de stora skillnader som finns över landet och i verksamheter.

–För att i tid upptäcka barn som far illa.

–För att säkerställa barns rätt till skydd, stöd och behandling.

–För att brottmålsprocessen ska genomsyras av ett barnperspektiv och där barnets rättigheter tillvaratas.

Det är det den här strategin och handlingsplanen ska lägga grunden för. Vi säger grunden eftersom hela poängen med våra förslag är att bygga en systematik inom vilken fler analyser och åtgärder behöver följa.

Från utredningens sida vill vi rikta ett varmt tack till alla som bidragit i arbetet. Ett särskilt varmt tack går naturligtvis till dig som är barn eller ung och som utifrån dina erfarenheter har bidragit med

tankar kring vad vi behöver fokusera på i strategin och i handlings- planen.

En återkommande kommentar från många av er var att ni ville medverka för att bidra till att göra skillnad för barn i liknande situationer i framtiden. Det är förpliktigande för oss i utredningen, men också för vår uppdragsgivare, regeringen. Era röster har vi burit med oss, de finns återgivna i ett särskilt kapitel men de finns också med som en grund i samtliga analyskapitel i betänkandet. Tack förstås också till Riksförbundet Attention, ECPAT Sverige, Riksorganisationen GAPF, Maskrosbarn och Stiftelsen 1000 Möjligheter som bidrog till att göra utredningens samtal med barn och unga möjliga att genom- föra under bra och trygga former. Tack också till Bris som bistod med en enkät till barn och unga.

Det är hög tid att vi erkänner våld mot barn som det omfattande och allvarliga folkhälsoproblem det är. Gör vi det då har äntligen Signalerna gått fram. Det är på tiden.

Stockholm i december 2022.

Fredrik Malmberg

/Karin Blomgren

Jessica Gozzi

Nina Karnehed

Katarina Leffler

SOU 2022:70

Innehåll

13.7.4Styrningen behöver både ge utrymme och

möjliggöra såväl prioritering som långsiktighet .. 689

	13.7.5 Kopplingen mellan nationell nivå och
	regional/lokal nivå måste säkerställas...................	690
	13.7.6 Civilsamhällets aktörer behöver ges
	förutsättningar .......................................................	691
	13.7.7 Strukturen behöver bidra till att stärka
	förutsättningarna för samverkan ..........................	692
14 En nationell strategi för att förebygga och bekämpa
	våld mot barn ..........................................................	695
14.1 Strategins övergripande målsättning är att varje barn
	ska ha en uppväxt fri från våld..............................................	696
14.2	Strategins utgångspunkter....................................................	697
	14.2.1 Allt våld mot barn kan förebyggas .......................	697
	14.2.2 Allt våld ska synliggöras och inget våld kan
	accepteras ...............................................................	698
	14.2.3 Barnets rättigheter är inte förhandlingsbara ........	699
	14.2.4 Barn behöver ses som både kompetenta
	och särskilt skyddsvärda ........................................	699
14.3	Strategins fem mål.................................................................	701
	14.3.1 Våld mot barn ska förebyggas ..............................	701
	14.3.2 Barns våldsutsatthet ska upptäckas ......................	702
	14.3.3 Barn ska få det skydd och stöd samt den
	behandling de har rätt till ......................................	703
	14.3.4 Barns rättigheter i brottmålsprocessen ska
	tillgodoses ..............................................................	704
	14.3.5 Kunskaps- och metodutvecklingen ska stärkas ...	704
14.4 Hur målen ska nås.................................................................		705
	14.4.1 Alla ska arbeta för att uppnå strategins mål
	men vissa behöver ges särskilda uppgifter ...........	705
	14.4.2 Flera olika perspektiv behöver beaktas ................	706
	14.4.3 Grundläggande förutsättningar som behöver
	beaktas i arbetet mot strategins mål .....................	707
	14.4.4 Överblick över utredningens strukturella förslag...	709

Innehåll	SOU 2022:70
14.5 Folkhälsomyndigheten ges en central roll
i strategiarbetet .....................................................................		712
14.5.1	Folkhälsomyndigheten har goda
	förutsättningar för att axla rollen som
	samordnare av strategin ........................................	713
14.5.2 Andra aktörer som övervägts för uppdraget .......		716
14.5.3	Om uppdraget .......................................................	717
14.5.4 Uppdraget behöver resurssättas och regleras
	i Folkhälsomyndighetens instruktion ..................	724
14.6 Ett antal nationella aktörer ska bidra särskilt i det
övergripande arbetet för att uppnå strategins mål ...............		724
14.6.1 Aktörer som särskilt behöver bidra i
	strategiarbetet........................................................	725
14.6.2 Folkhälsomyndigheten behöver få in uppgifter
	även från andra aktörer .........................................	729

14.7 Länsstyrelserna ska stödja det lokala och regionala arbetet ... 730

14.7.1Regional samverkan och sektorsövergripande

handlingsplaner bör eftersträvas ..........................

730

14.7.2Länsstyrelserna är lämpliga aktörer att stödja och bidra i det regionala arbetet mot våld mot

	barn ........................................................................	731
14.7.3 Om uppdraget och hur det bör regleras ..............		734
14.7.4 Arbetet mot våld mot barn bör redovisas
	särskilt....................................................................	739
14.7.5	Ikraftträdande........................................................	740
14.8 Kommunövergripande kartläggningar, analyser och
åtgärdsplaner .........................................................................		741
14.8.1 Ansvaret för att bedriva ett
	kommunövergripande kunskapsbaserat och
	systematiskt arbete mot våld mot barn
	behöver lagstadgas.................................................	742
14.8.2 Kommunerna ska kartlägga och analysera
	behoven samt upprätta planer för de åtgärder
	som man avser att vidta.........................................	748
14.8.3 Kommunstyrelsen ska ansvara för ledningen
	av arbetet................................................................	757
14.8.4	Ikraftträdande........................................................	758

SOU 2022:70	Innehåll
14.9 Statsbidrag förstärker förutsättningarna och ger fler
möjlighet att bidra i arbetet ..................................................	759
14.9.1 Statsbidrag för kvalitetsutveckling och
samverkan...............................................................	759
14.9.2 Utökade möjligheter till statsbidrag till
organisationer och andra som är verksamma
inom området.........................................................	760
14.10 Återkommande handlingsplaner från regeringen ...............	761
14.11 Regeringen ska återkommande redovisa arbetet till
riksdagen................................................................................	763
14.12 Utvärdering av strategins genomförande ............................	764
15 Prioriterade insatsområden och åtgärder ....................	765
15.1 Våld mot barn ska förebyggas ..............................................	766
15.1.1 Förstärkt fokus på främjande och
förebyggande arbete ..............................................	766
15.1.2 Kunskapen om våld och våldets konsekvenser
ska öka hos barn och vuxna ..................................	780
15.1.3 Stödet till föräldrar ska stärkas .............................	784

15.1.4Insatserna till barn och vuxna som utövar eller

riskerar att utöva våld mot barn ska stärkas.........

790

15.1.5Särskilda insatser ska vidtas för att skapa trygghet

och förebygga våld i miljöer där barn vistas .............	794
15.2 Barns våldsutsatthet ska upptäckas......................................	802

15.2.1Förutsättningarna för barn att reagera på våldet

och signalera till omgivningen ska stärkas.............

803

15.2.2Vuxnas förutsättningar och förmåga till upptäckt

samt att agera vid tecken på våld ska förbättras........

808

15.2.3Informationshanteringen samt omsorgen om

barnet vid misstanke om våld ska förbättras........	814
15.3 Barn ska få det skydd och stöd samt den behandling
de har rätt till.........................................................................	816
15.3.1 Tillgängligheten till skydd, stöd och

behandling ska förbättras ......................................

817

15.3.2Barns delaktighet i utformning, genomförande

och uppföljning av insatser ska stärkas ................

820

Innehåll

SOU 2022:70

15.3.3Förmågan och möjligheterna att fånga upp och

	möta barns individuella behov ska förbättras .......	826
15.3.4	Samverkan och samordning ska stärkas...............	834
15.3.5	Stödet i barns vardag ska stärkas ..........................	838
15.4 Barns rättigheter i brottmålsprocessen ska tillgodoses......		844
15.4.1	Barn ska få individanpassad information under
	brottmålsprocessen och ges goda förutsättningar
	att komma till tals och få sina åsikter beaktade ........	845
15.4.2	Yrkesverksamma ska bemöta barnet på ett
	respektfullt och anpassat sätt och ha särskild
	kompetens .............................................................	849
15.4.3	Brottmålsprocessen ska vara så kort som
	möjligt utan att inskränka rättssäkerheten ..........	857
15.4.4	Barn ska erbjudas stöd under och efter
	brottmålsprocessen .................................................	861

15.4.5Samverkan måste ske med barnets behov i fokus – barnahusverksamheter ska finnas i hela

		Sverige och utvecklas .............................................	864
15.5	Kunskaps- och metodutvecklingen ska stärkas ..................		889
	15.5.1	Barn ska ha en självklar roll inom
		kunskapsutvecklingen ............................................	890
	15.5.2	Uppföljningen av våld som drabbar barn ska
		förbättras ...............................................................	894
	15.5.3	Tillgången till kunskap ska öka ............................	902
	15.5.4	Stärkt implementering av tillgänglig kunskap .....	905
16	Konsekvenser av utredningens förslag ........................		913
16.1	Konsekvenser för barn och barns rättigheter .....................		914
16.2	Konsekvenser för folkhälsan ...............................................		915
16.3	Samhällsekonomiska konsekvenser.....................................		915
16.4	Ekonomiska konsekvenser ..................................................		916
	16.4.1	Folkhälsomyndigheten ges en central roll...........	917
	16.4.2	Länsstyrelserna ska stödja det lokala och
		regionala arbetet ....................................................	917

16.4.3Kommunövergripande kartläggningar,

analyser och åtgärdsplaner ....................................

919

SOU 2022:70

Innehåll

16.4.4Statsbidrag förstärker förutsättningarna

		och ger fler möjlighet att bidra i arbetet...............	919
	16.4.5 Reglering av samverkan kring barn som
		misstänks ha utsatts för våld .................................	921
	16.4.6 Brottsoffermyndigheten får i uppdrag att
		samordna, ge stöd och följa upp utvecklingen.....	921
	16.4.7 Utökade medel till forskning om barn och våld ...		922
	16.4.8 Finansiering av utredningens förslag....................		922
16.5	Konsekvenser för myndigheternas verksamhet ..................		923
16.6	Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ...............		923
16.7	Övriga konsekvenser ............................................................		924
	16.7.1	Konsekvenser för jämställdheten .........................	924
	16.7.2 Konsekvenser för möjligheterna att uppnå
		det funktionshinderspolitiska målet.....................	925
	16.7.3 Konsekvenser för möjligheterna att uppnå
		de integrationspolitiska målen ..............................	926
	16.7.4	Konsekvenser för brottsligheten
		och det brottsförebyggande arbetet.......................	927
17	Författningskommentar ............................................		929
17.1	Förslaget till lag med vissa bestämmelser om kommuners
	ansvar för att förebygga och bekämpa våld mot barn...........		929
17.2	Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387) .........		936
17.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:609)
	om målsägandebiträde ..........................................................		937
17.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52)
	med särskilda bestämmelser om vård av unga .....................		939
17.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:997)
	om särskild företrädare för barn ..........................................		940
17.6	Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen
	(2001:453) .............................................................................		942
17.7	Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:30) ...............................................................................		945

Innehåll	SOU 2022:70
17.8 Förslaget till förordning om ändring i
förundersökningskungörelsen (1947:948)..........................		946
17.9 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten.......		950
17.10 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot
mäns våld mot kvinnor.........................................................		951
Särskilda yttranden ..........................................................		953
Referenser.......................................................................		975
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2021:29...............................................	1019
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2022:17...............................................	1039
Bilaga 3	Rapport om barns röster från Bris ..................................	1041
Bilaga 4	Rapport om barns röster från Riksförbundet
	Attention ...........................................................................	1063
Bilaga 5	Rapport om barns röster från Ecpat ...............................	1077
Bilaga 6	Rapport om barns röster från Gapf ................................	1105
Bilaga 7	Rapport om barns röster från Maskrosbarn ..................	1117
Bilaga 8	Rapport om barns röster från Stiftelsen 1000
	Möjligheter ........................................................................	1129
Bilaga 9	Barns delaktighet i socialtjänstens
	öppenvårdsinsatser ...........................................................	1147
Bilaga 10	Barn och unga som utsätts för våld och övergrepp:
	livsvillkor, sårbarhet och det betingade aktörskapet .....	1153
Bilaga 11	Hur kan skolan verka kompensatoriskt för de elever
	som lever med våld nära inpå i sin vardag?.....................	1159
Bilaga 12	Om våld mot barn med funktionsnedsättning ..............	1161

Sammanfattning

Alla barn har rätt att skyddas från våld och det är ett samhälleligt ansvar att arbeta för att förverkliga denna grundläggande rättighet. Sverige har som ambition att vara ett föregångsland i arbetet för att förebygga och bekämpa våld mot barn. Arbetet för att säkerställa rättigheter som omfattar barn som utsätts för, eller riskerar att utsättas för, våld sker genom en rad insatser inom olika delar av samhället. Trots de ansträngningar som görs är det många barn som drabbas. Även samhällets förmåga att tillgodose barns rätt till skydd, rehabilitering och återanpassning brister i många fall – ofta med allvarliga och långvariga konsekvenser för det drabbade barnet. Våld utgör således ett utbrett samhällsproblem som hotar barns rätt till hälsa, liv och utveckling.

I detta betänkande lämnar vi förslag på en nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot barn. Strategin omfattar alla olika former av våld som barn kan utsättas för, oavsett var våldet utövas eller av vem. Strategin slår fast en övergripande målsättning samt fem långsiktiga mål som anger riktningen för arbetet under den närmaste tioårsperioden. Vi lämnar även förslag till en organisation för genom- förande, kunskapsutveckling och uppföljning.

Inom strategins fem långsiktiga mål har vi ringat in ett antal över- gripande insatsområden där vi bedömer det som särskilt angeläget att åstadkomma en förändring. Kopplat till dessa insatsområden gör vi 23 bedömningar och lämnar 59 förslag till åtgärder som vi anser bör genomföras för att driva utvecklingen framåt. Sammantaget är strategin och den tillhörande handlingsplanen en ambitionshöjning som innebär en kraftfull förstärkning av arbetet mot våld mot barn. Samtliga förslag som vi lämnar tar sin utgångspunkt i de synpunkter

vifått från barn och barnets rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter.

Sammanfattning

SOU 2022:70

Våld mot barn får allvarliga konsekvenser

Våld mot barn för med sig allvarliga hälsokonsekvenser under barn- domen och i det fortsatta livet. Det kan handla om allt från dödliga skador till skador som leder till funktionsnedsättningar av olika slag, fysiska och psykiska hälsoproblem, sexuellt överförbara infektioner och försämrad kognitiv förmåga. Våldet för även med sig negativa psykiska och emotionella konsekvenser, såsom känslor av över- givenhet och osäkerhet, anknytningssvårigheter, traumatisering, oro och svag självkänsla. En del individer utvecklar psykisk ohälsa i form av depression och ångest, självmordsförsök eller ett skadligt beteende.

Psykisk ohälsa innebär även en ökad risk för annan utsatthet, såsom svårigheter i skolan eller med sociala relationer. Skolmisslyckande och skolavhopp riskerar i sin tur att medföra försämrade framtidsutsikter och försämrade möjligheter på arbetsmarknaden. Andra beteende- mässiga konsekvenser kan drabba såväl individen som omgivningen genom aggressivt, våldsamt eller självdestruktivt beteende. Det kan även leda till brottsligt beteende och lagöverträdelser eller försämrade relationer till andra människor. Exponering för våld ökar dessutom risken för att drabbas av ytterligare övergrepp.

Våld mot barn ska ses som en folkhälsofråga av betydelse

Det finns starkt vetenskapligt stöd för att barns utsatthet för våld utgör en betydande folkhälsofråga. Våld mot barn har bäring på alla åtta målområden inom den nationella folkhälsopolitiken. Våld mot barn är dessutom, utöver att vara en central fråga ur ett barnrätts- och folkhälsoperspektiv, förenat med stora samhällsekonomiska konsekvenser. Det är mot bakgrund av ovanstående vår uppfattning att våld mot barn inte enbart får ses som allvarligt för de barn som drabbas, det måste också i mycket högre grad erkännas som det betydande och allvarliga samhällsproblem på strukturell nivå som det faktiskt handlar om. Genom att, som vi föreslår, länka arbetet med strategin för att förebygga och bekämpa våld mot barn till befintliga strukturer för folkhälsoarbetet ges helt andra möjligheter att angripa frågan om våld mot barn med den systematik och struktur som krävs. Det ger bättre förutsättningar för ett långsiktigt arbete med frågan på alla nivåer i samhället, från den lokala till den centrala beslutsnivån.

SOU 2022:70

Sammanfattning

Strategins övergripande mål är att varje barn ska ha en uppväxt fri från våld

Av barnkonventionen framgår bland annat att Sverige ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildnings- mässiga åtgärder för att skydda barn mot alla former av våld.1 Sverige ska till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder.2 Det är mot denna bakgrund självklart att en nationell stra- tegi på området ska ha ett fokus på att förhindra att våld över huvud taget utövas. Det övergripande målet med arbetet inom ramen för strategin är därför att varje barn ska ha en uppväxt fri från våld. Den nationella strategin för att förebygga och bekämpa våld mot barn och de förslag som lämnas är utformade för att omfatta alla barn och alla former av våld som barn kan utsättas för, oavsett i vilken situa- tion våldet utövas och av vem. Det handlar alltså om en nollvision i arbetet mot våld mot barn.

Strategins utgångspunkter

I arbetet med strategin har vi utgått ifrån att allt våld mot barn kan förebyggas, att alla former av våld som barn kan utsättas för måste synliggöras, att barns rättigheter inte är förhandlingsbara, och att barn behöver ses som både kompetenta och särskilt skyddsvärda. Utgångspunkterna syftar till att skapa en gemensam förståelse för problematiken, de utmaningar som samhället står inför och på vilket sätt dessa utmaningar bör tacklas.

Strategins fem långsiktiga mål

Den nationella strategin har fem långsiktiga mål som anger inrikt- ningen för arbetet mot det övergripande målet att varje barn ska ha en uppväxt fri från våld:

1.Våld mot barn ska förebyggas.

2.Barns våldsutsatthet ska upptäckas.

3.Barn ska få det skydd och stöd samt den behandling de har rätt till.

1Artikel 19 FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

2Artikel 4 FN:s konvention om barnets rättigheter.

Sammanfattning

SOU 2022:70

4.Barns rättigheter i brottmålsprocessen ska tillgodoses.

5.Kunskaps- och metodutvecklingen ska stärkas.

Våld mot barn ska förebyggas

Ett främjande och förebyggande arbete mot våld handlar om att skapa trygga miljöer för barn exempelvis genom föräldraskapsstöd som främjar trygga hemmiljöer, om insatser för att främja trygga stadsmiljöer och digitala miljöer och om insatser som främjar trygga förskole-, skol-, fritids- och institutionsmiljöer. Det handlar också om att öka barns och vuxnas kunskaper, att synliggöra och av- normalisera våld samt att motverka attityder och värderingar som riskerar att legitimera våldshandlingar av olika slag. Arbetet behöver omfatta så väl tidiga insatser som når ut brett till hela befolkningen, som insatser som riktas till avgränsade grupper som har förhöjd risk att utöva eller utsättas för våld.

I vår utredning har vi funnit brister i det främjande och före- byggande arbetet. Enbart det faktum att många barn utsätts för våld visar att det förebyggande arbetet är otillräckligt. Utifrån det som barn beskriver är det tydligt att våld normaliseras i barns vardag. När våld och negativa beteenden normaliseras motverkas möjligheten till förändring och våldet riskerar att trappas upp. Såväl barn som vuxna vittnar om att man saknar kunskap om våld, något som är en viktig del i att motverka normalisering och förebygga våld. Kunskap om våld och om barns rättigheter kan bland annat bidra till att öka barns och vuxnas förmåga att känna igen våld och att agera.

Vidare har vi i vår utredning kunnat se att det främjande och förebyggande arbetet påverkas av utmaningar kopplade till samverkan, och att den potential som finns hos verksamheter och aktörer inte fullt ut tas till vara. Exempelvis att skolans möjligheter att nå barn med kunskaper om våld och rätt till hjälp inte nyttjas fullt ut samt att det finns utmaningar för socialtjänsten att bedriva ett främjande och förebyggande arbete.

Andra brister som vi sett är att det främjande och förebyggande arbetet inte når fram till alla och att tillgängligheten och träffsäker- heten brister i stödet till föräldrar. Det finns även utrymme för för- bättringar när det gäller insatser till personer med förhöjd risk att utöva våld. Här är det inte minst viktigt att synliggöra det våld som

SOU 2022:70

Sammanfattning

barn utsätter andra barn för. De insatser som görs för att förebygga att barn utsätts för våld i skolan, i samhällsvården och på nätet är också långt ifrån tillräckliga.

Barns våldsutsatthet ska upptäckas

Varje barn har rätt att skyddas mot alla former av våld. En tidig upp- täckt, som leder till stöd, kan vara avgörande för att minska risken för framtida ohälsa. Det kan vara svårt för ett barn att själv berätta om sin utsatthet. Samhället har därför ett stort ansvar att aktivt arbeta för att upptäcka våldsutsatthet, möjliggöra för barn att berätta och omhänderta information om våldsutsatthet på ett varsamt sätt.

Vår utredning har visat att mer måste göras om barn som är ut- satta för våld i högre utsträckning ska upptäckas. Att upptäcka barns våldsutsatthet är också en grundläggande förutsättning för att för- verkliga barnets rätt till skydd, stöd och behandling. Personer som finns runt barnen missar många gånger barns signaler och tecken på våld. Det händer även att barns berättelser om våld inte tas på allvar och att vuxna missbedömer barnets situation. Förutom att kunna känna igen risker för och tecken på våldsutsatthet kan rutinmässiga frågor inom elevhälsa, vård och omsorg vara ett sätt att upptäcka våldsutsatthet hos barn. I dag ställs dock inte alltid sådana frågor. Det är även viktigt att stärka barns egna möjligheter att berätta om våldet – att skapa tillfällen, att ge barnet tillgång till trygga vuxna och att göra våldet pratbart. Just vikten av trygga vuxna som man känner tillit till och förtroende för lyfts av barn som särskilt viktigt. Det beskrivs även av flera barn som något som man saknat. Vidare har vi i vår utredning kunnat se att barn som berättar om våld inte alltid bemöts på ett anpassat och respektfullt sätt. Det finns brister och förbättringsbehov kopplat till hur vuxna hanterar kännedom om barns våldsutsatthet.

Barn ska få det skydd och stöd samt den behandling som de har rätt till

Barn som utsatts för våld eller riskerar att utsättas för våld har rätt till skydd, rehabilitering och social återanpassning.3 Barn har rätt till

3Artikel 39 FN:s konvention om barnets rättigheter.

Sammanfattning

SOU 2022:70

bästa möjliga hälsa.4 När ett barn utsätts för våld är den primära åtgärden att få stopp på våldet och se till att barnets behov av skydd från detta tillgodoses. I vissa fall krävs omedelbara ingripanden som även kan behöva ske mot barnets vilja eller utan att barnets vårdnadshavare gett sitt samtycke till detta.

När barnets säkerhet är tryggad och skyddet är tillgodosett be- höver barnet också, vid behov, få möjlighet till behandling för de skador barnet fått. Barnet behöver ofta bearbeta sina upplevelser och då finns det många gånger behov av stödjande insatser från omgiv- ningen. Förutom att välfungerande och individuellt anpassade insatser för stöd och behandling kan minska eller förkorta lidandet för barnet på kort sikt, kan det också på längre sikt ha stor betydelse för barnets möjligheter att bearbeta eventuella traumatiska upplevelser och att skapa en fungerande vardag. Att varje barn som utsatts för våld får sin rätt till skydd, stöd och behandling tillgodosett är en central uppgift för olika aktörer i samhället.

I vår utredning har vi sett att barn möter svårigheter när de vill ta del av samhällets insatser, bland annat att den information som finns om samhällets insatser och möjligheterna att få hjälp är otillräcklig, att informationen inte är tillräckligt anpassad och att den inte når fram. Barns hjälpbehov leder inte heller alltid till insatser. Exem- pelvis finns det brister i socialtjänstens förmåga att fånga upp och möta barns hjälpbehov och långa väntetider till hälso- och sjukvår- den drabbar våldsutsatta barn med psykisk ohälsa. Vi har också sett att barn ibland blir utan insatser, eller att insatser fördröjs, eftersom barnets behov fallit mellan stolarna hos olika aktörer. Det före- kommer också att insatser som ges brister i individuell anpassning, helhetssyn och samordning. Vidare har vi sett brister kopplat till barns förutsättningar för delaktighet och att barn drabbas av brist- fälligt bemötande och otillräcklig information.

Barns rättigheter i brottmålsprocessen ska tillgodoses

Många barn som utsatts för våld behöver genomgå en eller flera delar i en brottmålsprocess. Brottmålsprocessen har en viktig funktion i det samhälleliga skyddet mot våld mot barn. Barnet har rätt att få komma till tals och få sina åsikter beaktade, rätt till ett respektfullt

4Artikel 24 FN:s konvention om barnets rättigheter.

SOU 2022:70

Sammanfattning

bemötande, rätt till stöd och rätt att kontinuerligt få anpassad information om vad som händer och varför.5 Att vara delaktig i en brottmålsprocess kan väcka många känslor och vara svårt för ett barn som utsatts för våld. Det är därför viktigt att samhället aktivt verkar för att barns rättigheter tillförsäkras genom hela processen.

Barn och unga påminner om att det till synes självklara ännu inte finns på plats i brottmålsprocesser som rör barn som misstänks ha utsatts för våld. Barn behöver i större utsträckning mötas med om- tanke, tas på allvar och ges förutsättningar att förstå sammanhanget de befinner sig i. I vår utredning har vi sett att det finns brister i kunskap om våldsutsatta barns behov och rättigheter hos yrkes- verksamma inom brottmålsprocessen och att barn som misstänks ha utsatts för brott inte alltid bemöts på ett anpassat och respektfullt sätt. Barn får inte heller alltid den information som de har rätt till eller förutsättningar för delaktighet. I vissa fall tar brottmålsprocessen lång tid vilket kan vara psykiskt påfrestande för barnet. Alla barn får inte heller det stöd som de behöver i samband med processen och de olika aktörerna kring barnet samverkar inte alltid i tillräckligt hög utsträckning för att möta barnets behov och rättigheter.

Kunskaps- och metodutvecklingen ska stärkas

Ett långsiktigt arbete i syfte att förebygga och bekämpa våld mot barn är beroende av aktuell och tillförlitlig kunskap om våldet, om de behov som finns och om metoder och arbetssätt som är verk- samma. Det behöver finnas en struktur för att utveckla ny och situa- tionsanpassad kunskap i takt med att omvärlden förändras och nya behov uppkommer. Den kunskap som tas fram behöver kunna an- passas utifrån specifika situationer eller utmaningar som finns lokalt. Samtidigt finns det också behov av samordning och förmåga att säkerställa att ny kunskap sprids och används för att hitta synergi- effekter, effektivisera och hushålla med samhällets resurser.

I vår utredning har vi sett att det finns utrymme för förbättringar i dessa avseenden. Den officiella statistiken som rör våld mot barn är begränsad. Möjligheten till datainsamling och statistikutveckling via register är otillräcklig. Detta bidrar till bristfälliga möjligheter att

5Artikel 12 och 19 FN:s konvention om barnets rättigheter.

Sammanfattning

SOU 2022:70

följa upp det våld som drabbar barn, de insatser som ges av samhället och vilka effekter som vidtagna åtgärder har.

Det finns ett stort behov av ökad tillgång till kunskapsbaserade metoder och arbetssätt samtidigt som implementeringen av befintlig kunskap i verksamheterna också är ojämn och präglad av utmaningar.

Struktur för strategins genomförande

För att nå framgång med en strategi som ska förebygga och bekämpa våld mot barn krävs ett kunskapsbaserat, aktivt och långsiktigt arbete från en rad olika samhällsaktörer. Ett sådant arbete behöver präglas av struktur, samordning, och samverkan och utredningen föreslår därmed en struktur och organisation för strategins genomförande med syfte att stödja arbetet mot strategins mål. Den struktur och organisation för genomförandet som utredningen föreslår, presenteras i korthet här.

Folkhälsomyndigheten ges en stödjande, samordnande och uppföljande roll

Genomförandet av den nationella strategin för att förebygga och bekämpa våld mot barn kräver en aktör som har ett särskilt ansvar för att stödja, hålla samman och driva arbetet med strategin framåt. Vårt förslag är att detta uppdrag ska ges till Folkhälsomyndigheten. I Folkhälsomyndighetens uppdrag ska bland annat ingå att inom området våld mot barn:

–samordna och ge stöd i det nationella arbetet med strategin för att förebygga och bekämpa våld mot barn, samt stödja utveck- lingsarbete på lokal och regional nivå,

–verka för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling på natio- nell, regional och lokal nivå,

–följa upp utvecklingen inom strategins mål, sammanställa resul- tatet av genomförda insatser och identifiera behov av ytterligare insatser,

–vid behov bistå regeringen med underlag som kan vara ett stöd för dess styrning av arbetet samt var tredje år lämna förslag till regeringens handlingsplan.

SOU 2022:70

Sammanfattning

Folkhälsomyndigheten ska samverka med, och verka för samverkan mellan, relevanta myndigheter och andra aktörer. Barn ska involve- ras i arbetet. I uppdraget ingår framtagande av indikatorer för att följa utvecklingen mot strategins mål.

Ett antal nationella aktörer ska bidra särskilt i arbetet för att uppnå strategins mål

För att uppnå strategins mål förutsätts medverkan från en rad olika myndigheter och aktörer. För att säkerställa detta ges 27 statliga myndigheter och andra nationella aktörer i uppdrag att särskilt delta i och bidra till arbetet för att uppnå strategins mål. I detta ligger att delta i och aktivt bidra till samverkan med Folkhälsomyndigheten och med varandra. Det innefattar också att, avseende det egna verk- samhetsområdet, inge underlag som Folkhälsomyndigheten behöver för att kunna genomföra sitt uppdrag. Myndigheterna och aktörerna ska följa upp utvecklingen inom strategins mål, sammanställa resultatet, samt identifiera åtgärder som bör vidtas och områden där det finns särskilda behov av att åstadkomma en förbättring.

Länsstyrelserna ska stödja det lokala och regionala arbetet

En mycket stor del av det arbete som berörs av den nationella stra- tegins mål utförs regionalt och lokalt och många aktörer, såväl offentliga som i civilsamhället, behöver involveras. Det handlar om exempelvis förskolor och skolor, hälso- och sjukvård, socialtjänst, polis, idrottsrörelsen och andra organisationer i ideell sektor. Aktö- rerna styrs av olika regelverk, har olika syften och olika grundläg- gande uppgifter. Framtagande och genomförande av regionala sektors- övergripande kartläggningar, analyser och handlingsplaner måste stimuleras och underlättas. Länsstyrelserna åläggs därför ett särskilt ansvar att stödja det lokala och regionala arbetet för att uppnå stra- tegins mål. I uppdraget ingår bland annat att bidra till:

–framtagandet och genomförandet av regionala sektorsövergripande strategier och handlingsplaner,

–införandet av effektiva metoder, arbetssätt och kunskapsstöd i regionala och lokala verksamheter,

Sammanfattning

SOU 2022:70

–samarbetet på lokal, regional och nationell nivå, och

–utbildning och kompetensutveckling i länet.

En viktig del på den lokala och regionala nivån är att säkerställa att arbetet mot våld mot barn samordnas med det som redan bedrivs på angränsande och korsande områden. En god samordning kan bidra till effektivitetsvinster och möjliggöra att kunskap och lärdomar om framgångsrika metoder och arbetssätt sprids mellan olika områden.

Kommunövergripande kartläggningar, analyser och åtgärdsplaner ska genomföras

Kommunerna har såväl ett stort ansvar som goda möjligheter att arbeta främjande och förebyggande, att upptäcka barns våldsutsatt- het och att identifiera och ge det skydd och stöd som behövs. Vi föreslår därför att en ny lag, lagen med vissa bestämmelser om kom- muners ansvar för att förebygga och bekämpa våld mot barn, ska in- föras som förtydligar hur kommunerna ska arbeta mot våld mot barn genom kommunövergripande kartläggning, analys och planering. Lagens syfte är att säkerställa att kommunerna utifrån ett kunskaps- baserat underlag kontinuerligt tar ställning till behovet av åtgärder för att säkerställa varje barns rätt till bland annat skydd från våld enligt FN:s konvention om barnets rättigheter.

Enligt den föreslagna regleringen ska kommunerna minst var tredje år ta fram en lägesbild, som med utgångspunkt i den nationella strategin, ger en uppdaterad bild av situationen och behovet av ytterligare åtgärder inom kommunens ansvarsområden för att

–våld mot barn ska förebyggas,

–barns utsatthet för våld ska upptäckas,

–barnets rätt till skydd, stöd och behandling ska tillgodoses, och

–barns rättigheter ska tillgodoses i brottmålsprocessen.

Med lägesbilden som underlag ska kommunen besluta om vilka åt- gärder som kommunen avser att vidta för att säkerställa ett effektivt arbete inom ovan nämnda områden (åtgärdsplan). Barn ska invol- veras i arbetet. Om lägesbilden visar att det finns behov av kunskaps-

SOU 2022:70

Sammanfattning

utveckling, kompetenshöjande insatser eller stärkt samverkan mellan aktörer, inom kommunen eller med externa aktörer, ska åtgärdsplanen innehålla en särskild planering för vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppfylla det behovet.

Statsbidrag ska öka förutsättningarna för att bidra i arbetet

För att stärka förutsättningarna för samhällets aktörer att bedriva ett strukturerat arbete för att förebygga och bekämpa våld mot barn ska särskilda medel avsättas för ändamålet. Statsbidrag om 100 miljoner kronor per år i tre år ska utges för kvalitetsutveckling och samverkan i regioner och kommuner. Statsbidrag om 50 miljoner kronor per år i tre år ska även inrättas för att ge ideella organisationer och andra aktörer möjlighet att bidra i arbetet för att nå målen för den natio- nella strategin.

Tillgången till kunskap behöver öka

Kunskapen om vilka metoder och arbetssätt som är verkningsfulla i arbetet med att förebygga och bekämpa våld mot barn behöver öka. För detta ändamål föreslår utredningen en satsning på sammanlagt en miljard kronor under strategiperioden. Det handlar både om ut- ökade medel till forskning om barn och våld samt statsbidrag till stöd för praktiknära forskning, metodutveckling eller implementering.

Återkommande handlingsplaner och regelbunden redovisning av arbetet

Vi föreslår att regeringen var tredje år ska upprätta en handlingsplan med åtgärder för att uppnå målen inom den nationella strategin. Handlingsplanen bör, utöver specificerade åtgärder, ange de insats- områden som regeringen anser ska prioriteras av myndigheter, regioner, kommuner och andra aktörer under den kommande perio- den. Vidare föreslås regeringen lämna en skriftlig redogörelse till riksdagen med en uppföljning och beskrivning av vidtagna åtgärder, var tredje år.

Sammanfattning

SOU 2022:70

Prioriterade insatsområden

För att förverkliga de fem långsiktiga målen i strategin har vi ringat in ett antal övergripande områden där vi bedömer det som särskilt angeläget att åstadkomma en förändring. Dessa områden benämner

viinsatsområden. Även om områdenas relevans regelbundet bör över- vägas och vid behov revideras under strategiperioden, är vår bedömning att insatsområdena bör kunna gälla över en längre tidsperiod. De insatsområden som vi föreslår för respektive mål är:

Våld mot barn ska förebyggas

•Förstärkt fokus på främjande och förebyggande arbete.

•Kunskapen om våld och våldets konsekvenser ska öka hos barn och vuxna.

•Stödet till föräldrar ska stärkas.

•Insatserna till barn och vuxna som utövar eller riskerar att utöva våld mot barn ska stärkas.

•Särskilda insatser ska vidtas för att skapa trygghet och förebygga våld i miljöer där barn vistas.

Barns våldsutsatthet ska upptäckas

•Förutsättningarna för barn att reagera på våldet och signalera till omgivningen ska stärkas.

•Vuxnas förutsättningar och förmåga till upptäckt samt att agera vid tecken på våld ska förbättras.

•Informationshanteringen och omsorgen om barnet vid misstanke om våldsutsatthet ska förbättras.

Barn ska få det skydd och stöd samt den behandling de har rätt till

•Tillgängligheten till skydd, stöd och behandling ska förbättras.

SOU 2022:70

Sammanfattning

•Barns delaktighet i utformning, genomförande och uppföljning av insatser ska stärkas.

•Förmågan och möjligheterna att fånga upp och möta varje barns behov ska förbättras.

•Samverkan och samordning av insatser ska stärkas.

•Stödet i barns vardag ska stärkas.

Barns rättigheter i brottmålsprocessen ska tillgodoses

•Barn ska få individanpassad information och ges goda förutsätt- ningar att komma till tals och få sina åsikter beaktade.

•Yrkesverksamma ska bemöta barnet på ett respektfullt och an- passat sätt och ha särskild kompetens.

•Brottmålsprocessen ska vara så kort som möjligt utan att in- skränka rättssäkerheten.

•Barn ska erbjudas stöd under och efter brottmålsprocessen.

•Samverkan måste ske med barnets behov i fokus – barnahusverk- samheter ska finnas i hela Sverige och utvecklas.

Kunskaps- och metodutvecklingen ska stärkas

•Barn ska ha en självklar roll inom kunskapsutvecklingen.

•Uppföljningen av våld som drabbar barn ska förbättras.

•Tillgången till kunskap ska öka.

•Stärkt implementering av tillgänglig kunskap.

Rekommenderade åtgärder som ska kopplas till strategins insatsområden

Till varje insatsområde lämnar vi ett antal förslag på åtgärder som vi bedömer behöver genomföras samt, i vissa fall, mer generellt hållna bedömningar av vad vi ser som viktigt i det fortsatta arbetet inom

Sammanfattning

SOU 2022:70

respektive insatsområde. I betänkandet lämnar vi 23 bedömningar och vi presenterar sammanlagt 59 förslag på åtgärder.

De åtgärder som vi lyfter fram i vår handlingsplan ska inte be- traktas som uttömmande, och det är inte uteslutet att även andra in- satser kommer att visa sig vara angelägna att genomföra i närtid. Allteftersom arbetet fortskrider och samhället utvecklas och föränd- ras uppstår nya behov. Som tidigare nämnts ingår därför i vårt förslag att regeringen var tredje år ska ta fram en uppdaterad handlingsplan avseende arbetet mot den nationella strategins mål.

Här nedan presenterar vi ett urval av de åtgärder som vi föreslagit ska kopplas till de insatsområden som tillhör strategins fem lång- siktiga mål.

Våld mot barn ska förebyggas

–Folkhälsomyndigheten ges i uppdrag att genomföra återkom- mande informationssatsningar till allmänheten om våld mot barn och om hur det kan förebyggas.

–Skolverket ges i uppdrag att utreda om tillägg eller förtydligande bör göras i läroplanerna för förskolan och för samtliga skolformer som riktar sig till barn, avseende att förmedla kunskap till barn om våld, rätten till skydd mot alla former av våld och om rätten till stöd och hjälp vid våldsutsatthet.

–Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ges i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna kartlägga förekomst och be- hov av fortsatt utveckling av målgruppsanpassade föräldraskaps- stödsprogram. I uppdraget ska ingå att lämna förslag på insatser som behövs för att identifierade behov ska mötas.

–Socialstyrelsen ges i uppdrag att kartlägga vad som erbjuds inom kommunerna för att möta behov av stöd i föräldraskapet för för- äldrar med egna funktionsnedsättningar.

–Socialstyrelsen ges i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur hälso- och sjukvården kan förstärka vård eller uppföljning för föräldrar med problematik, exempelvis relaterat till allvarlig psykisk ohälsa eller beroende av alkohol eller narkotika, som innebär en förhöjd risk att utöva våld mot barn.

SOU 2022:70

Sammanfattning

–Socialstyrelsen ges i uppdrag att kartlägga tillgången till och be- hovet av anpassade metoder och kunskapsstöd för de yrkesgrupper och verksamheter som särskilt kan och bör verka för att förebygga och förhindra det våld som utövas av barn.

–Regeringen föreslås ta initiativ till en kommission mot kränk- ningar och mobbning där svensk och internationell expertis, myn- digheter och frivilligorganisationer med kunskap på området ges i uppdrag att baserat på bästa tillgängliga kunskap och evidens analysera behovet av och föreslå åtgärder som syftar till att före- bygga våld i form av kränkningar och mobbning i skolmiljö.

–Skolverket ges i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att införa ett enkätsystem för kartläggning av omständigheter kopp- lat till våld i form av kränkningar och mobbning i enskilda för- skolor och skolor. Syftet är att resultatet från enkäten, tillsam- mans med andra underlag, ska ligga till grund för huvudmännens och skolornas arbete för att förebygga våld kopplat till skolmiljön, upptäcka utsatthet för sådant våld, samt för att ge skydd och stöd till den som utsatts.

–Det bör övervägas att vid Inspektionen för vård och omsorg inrätta ett ombud med uppgift att bevaka barns rättigheter vid vistelse i samhällets vård, inklusive boende med särskild service och korttidsvistelse enligt LSS, och att utreda uppgifter om våld mot barn i sådan vård.

Barns våldsutsatthet ska upptäckas

–Skolverket ges i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur en satsning för att höja barns kunskaper om våld kan genomföras i förskolan och samtliga skolformer6.

–Socialstyrelsen ges i uppdrag att följa upp i vilken utsträckning frågor om våld ställs inom vård och omsorg samt huruvida samt i vilken utsträckning insatser ges i syfte att motverka våldet och våldets negativa konsekvenser i de fall frågorna mynnar ut i av- slöjanden om våld. I uppdraget ska även ingå att undersöka och bedöma behovet av att förtydliga och/eller utöka befintliga rekom-

6Med samtliga skolformer avses förskoleklass, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

Sammanfattning

SOU 2022:70

mendationer kring att systematiskt fråga om våld inom berörda verksamheter inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården och tand- vården.

Barn ska få det skydd och stöd samt den behandling de har rätt till

–Länsstyrelserna ges i uppdrag att kartlägga och sprida informa- tion om vad som erbjuds enskilda i länet för att förebygga våld mot barn samt för att ge skydd, stöd och behandling till barn som utsätts för eller riskerar att utsättas för våld.

–Förslag till förtydligande i lag om att socialtjänsten ska försäkra sig om att barnet förstår den information som ges.

–En utredning bör tillsättas för att undersöka och lämna förslag avseende hur regleringen kan stärkas i fråga om socialtjänstens uppföljning av insatser till barn som utsatts för eller riskerar att utsättas för våld. Det bör även undersökas om det krävs en regler- ing för att stärka förutsättningarna vad gäller att följa upp och utvärdera socialtjänstens insatser utifrån barnets egna upplevelser.

–Socialstyrelsen ges i uppdrag att undersöka tillgången till och be- hovet av strukturerade arbetssätt och metoder för socialtjänstens bedömningar av risker och skyddsbehov vid misstanke eller känne- dom om våld mot barn. Arbetssätten och metoderna ska vara anpassade för att hantera situationer relaterat till samtliga vålds- former som kan komma att drabba barn.

–En utredning bör tillsättas för att utreda om, och i så fall hur, regleringen bör stärkas i fråga om samverkan mellan socialtjäns- ten och hälso- och sjukvården avseende barn som behöver stöd- och/eller behandling med anledning av erfarenheter av våld. Syftet ska vara att säkerställa att barns hjälpbehov inte faller mellan stolarna.

–Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd ges i uppdrag att kartlägga tillgången till, och eventuella behov av fortsatt ut- veckling av, stöd- och informationsmaterial riktat till föräldrar och andra närstående om hur dessa personer kan ge stöd i var- dagen till barn som utsatts för våld.

SOU 2022:70

Sammanfattning

–Socialstyrelsen ges i uppdrag att kartlägga behovet av särskilt stöd och/eller kompetensutvecklingsinsatser riktade till personal inom elevhälsan i syfte att förbättra stöd och bemötande av elever vid händelser av våld i närområdet eller omgivningen.

Barns rättigheter i brottmålsprocessen ska tillgodoses

–Förslag om förtydligad reglering avseende barns rätt till infor- mation och delaktighet när barn är målsägande i en brottmåls- process. Även förslag om förtydligande om vem som ska se till att informationen ges.

–Brottsoffermyndigheten och Domstolsverket ges i uppdrag att i samarbete med Barnombudsmannen genomföra utbildningsinsatser avseende fördjupad kunskap om att vara barn och våldsutsatt och barnets rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättig- heter som riktar sig mot rättsväsendets aktörer och biträdande jurister/advokater.

–Polismyndigheten ges i uppdrag att genomföra kunskapshöjande insatser för landets barnförhörsledare och på barnförhörsledar- utbildningen om barnförhör vid internetrelaterade sexuella över- grepp, brott i unga partnerrelationer samt förhör med små barn och barn med funktionsnedsättning.

–Införande av krav i lag att förhör med någon som är under 18 år ska hållas av en person med särskild kompetens för uppgiften.

–Förslag till reglering att särskilda företrädare för barn samt mål- sägandebiträden ska ha särskilt förvärvade kunskaper och erfaren- heter om våldsutsatthet och barnets rättigheter.

–Polismyndigheten ges i uppdrag att i samarbete med Åklagar- myndigheten kartlägga vilka hinder för skyndsamhet som finns och vilka åtgärder som krävs för att skyndsamhetskravet i barn- ärenden ska kunna upprätthållas på de båda myndigheterna.

–Återrapporteringskrav ställs till Polismyndigheten att redogöra för vilka åtgärder myndigheten avser att vidta för att säkerställa tillräckligt antal utbildade barnförhörsledare för att möta behovet.

Sammanfattning

SOU 2022:70

–En utredning bör tillsättas avseende införande av tidsfrist för dom- stolen i brottmål när målsäganden är ett barn.

–Ett förstärkt ramverk ska tydliggöra aktörernas ansvar att på olika sätt och tillsammans arbeta för att tillgodose våldsutsatta barns rättigheter i samband med brottsutredning. Det tydliggörs i lag vad olika aktörer har för ansvar kopplat till varje barns rättigheter

iden aktuella situationen. Även kravet på samverkan förtydligas och syftet med samverkan fastställs i lag.

–Förslag till reglering om att förhör av barn som genomförs med anledning av misstanke om utsatthet för våld ska genomföras på ett särskilt hänsynsfullt sätt, med beaktande av barnets individu- ella situation och behov. I förslaget ingår även att det vid planer- ing och beslut om den miljö där förhöret ska genomföras särskilt ska beaktas barnets behov av trygghet och andra omständigheter av betydelse för att minska olägenheter för barnet. Barnets behov av särskilt stöd före, under och efter förhöret ska tillgodoses.

–Förslag till förtydligande av socialtjänstens ansvar att ge barn stöd

isamband med medverkan i en brottsutredning.

–Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Rättsmedicinalverket och Socialstyrelsen ges i uppdrag att gemensamt lämna förslag på hur styrningen av samverkan kring barn som misstänks ha utsatts för våldsbrott bör utvecklas ytterligare, genom exempelvis revidering av nuvarande riktlinjer eller genom införande av bindande regler- ing. I uppdraget ska för- och nackdelar med de olika alternativen redovisas, samt förslag lämnas avseende utformningen av det alter- nativ som förespråkas. Utgångspunkten för uppdraget ska vara det ovan beskrivna ramverket för samverkan mellan parterna.

–Särskilda statliga medel bör utges för att säkerställa tillgången till lokaler för samverkan i barnahus.

–Brottsoffermyndigheten ges i uppdrag att nationellt samordna, ge stöd och samt följa utvecklingen kopplat till samverkan i barnahus avseende barn som deltar i en brottsutredning med anledning av misstanke om utsatthet för våld.

–Senast om fem år ska utvecklingen avseende aktörernas sam- verkan kring barn som deltar i en brottmålsprocess med anled- ning av misstanke om utsatthet för våld följas upp och analyseras.

SOU 2022:70

Sammanfattning

Kunskaps- och metodutvecklingen ska stärkas

–Folkhälsomyndigheten får ansvar för att initiera, genomföra och samordna ett utvecklingsarbete som syftar till att barns syn- punkter och erfarenheter relaterat till våld och våldsutsatthet ska tillvaratas i högre utsträckning, exempelvis genom olika typer av brukarundersökningar.

–Etikprövningsmyndigheten får i uppdrag att se över behov och hinder avseende undersökningar som baseras på uppgifter från barn samt ta fram förslag på kriterier som ökar förutsättningarna för barn att delta i forskning.

–Våld mot barn i Sverige ska följas upp genom en nationell pre- valensundersökning som genomförs vart femte år.

–Regeringen ser över möjligheterna att låta våld mot barn utgöra ett eget ämnesområde inom den officiella statistiken, samt utser lämpliga myndigheter med särskilt ansvar för att relevant statistik inom området tas fram, så kallade statistikansvariga myndigheter.

–Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) får i upp- drag att, i samverkan med andra relevanta forskningsfinansiärer och aktörer, stärka forskningen inom området våld mot barn, med särskilt fokus på praktiknära forskning samt implementer- ingsforskning. Anslaget till Forte ökas med 50 miljoner kronor per år för detta syfte.

–Förslag att medel ska avsättas i syfte att stimulera praktiknära forskning, samt metodutveckling inom våldsförebyggande och våldsbekämpande arbete mot våld mot barn och implementer- ingen av dessa metoder. Statsbidraget ska omfatta 50 miljoner kronor per år till Folkhälsomyndigheten att fördela.

–Universitetskanslersämbetet ges i uppdrag att undersöka förut- sättningarna för införande av nya examensmål avseende våld mot barn i examen för professioner inom förskola och skola, socionom- examen, samt examina för yrken inom hälso- och sjukvård och juridik.

–Barnafrid ges i uppdrag att undersöka behovet av, samt förutsätt- ningarna för att skapa och förvalta, en sökbar databas över be-

Summary

All children have the right to be protected from violence and it is a societal responsibility to work towards the realisation of this fundamental right. Sweden has an ambition to be a pioneer in work to prevent and combat violence against children. Through a series of initiatives in various parts of the community, we also try to assure the rights of children who have been or are at risk of being victims of violence. Still, despite the efforts being made, many children are victims of violence. Society’s capacity to ensure the child’s rights to protection, recovery and reintegration also falls short in many instances – often with serious and long-term consequences for the affected child. Violence is thus a widespread social problem that is a threat to the child's rights to health, life and development.

In this report, we propose a national strategy to prevent and combat violence against children. The strategy covers all forms of violence to which children may be exposed, regardless of where or by whom the violence is inflicted. The strategy sets out an overall goal and five long-term objectives that indicate the focus for the work over the next ten years. We also propose an organisation for its implementation, the development of knowledge in this area, and follow-up.

Within the strategy’s five long-term objectives, we have identi- fied a number of horizontal priority areas where we assess that bringing about change is particularly urgent. Linked to these priority areas, we provide 23 assessments and 59 proposals for measures that we consider should be implemented in order to drive progress forward. All in all, the strategy and its associated action plan entail a powerful strengthening of work to prevent and combat violence against children. The starting points for all the proposals we make are the views we have received from children, and the UN Convention on the Rights of the Child.

Summary

SOU 2022:70

Violence against children has major consequences

Violence against children has serious consequences for their health during childhood and later in life. This can range from fatal injuries to injuries that lead to various types of disability, physical health problems, sexually transmitted infections, and impaired cognitive ability. Violence also has adverse psychological and emotional con- sequences, such as feelings of abandonment and insecurity, attach- ment issues, traumatisation, anxiety and poor self-esteem. Some indi- viduals develop mental health problems in the form of depression and anxiety, suicide attempts, or a behaviour prejudicial to health.

Being exposed to violence can also have consequences for the child’s social development and economic prospects. Mental health problems mean an increased risk of other vulnerabilities, such as difficulties in school. Failing at school might lead to poorer pro- spects for the future, and limited opportunities in the labour market. Other consequences can affect both the individual and their social environment as a result of aggressive, violent or self-destructive behaviours. It can also lead to criminal behaviour and offences and misdemeanours, or impaired relationships with other people. Expo- sure to violence also increases the risk of further abuse.

Violence against children should be seen as a significant public health issue

There is robust scientific evidence indicating that children’s expo- sure to violence is a significant public health issue. Violence against children has a bearing on all eight target areas of Sweden’s national public health policy. In addition to being a central issue from the perspective of the rights of the child and public health, violence against children has major consequences for the economy. In light of the above, it is our view that violence against children must be seen as serious, not only for the children affected; it must also be recognised to a much greater extent as the major and serious social problem at the structural level that it actually is. Linking work on the strategy to prevent and combat violence against children to existing structures for work with public health, as we propose, opens up whole new possibilities for tackling the issue of violence against children with the systematic and structural approach required. This

SOU 2022:70

Summary

provides better foundations for long-term work on this issue at all levels of society – from the local to the central decision-making level.

The strategy’s overall goal is to assure every child a childhood free from violence

The Convention on the Rights of the Child states that governments (in our case the Swedish Government) shall take all appropriate legislative, administrative, social and educational measures to protect the child from all forms of physical or mental violence.1 In light of this, it is clear that a national strategy in this area should focus on preventing such violence from happening at all. Therefore, the over- all goal of work within the strategy is to ensure that every child is assured a childhood free from violence. The national strategy to pre- vent and combat violence against children and the proposals sub- mitted are designed to cover all children and all forms of violence to which children may be exposed, regardless of the situation in which the violence is inflicted and by whom. This is thus a ‘vision zero’ goal for work to prevent and combat violence against children.

The strategy’s starting points

In working on this strategy, we have established that all violence against children can be prevented, all forms of violence to which children can be exposed must be made visible, the rights of the child are not negotiable, and children need to be seen as both competent and requiring special protection. The starting points aim to create a common understanding of this set of problems, the challenges facing society, and how these challenges should be tackled.

The strategy’s five long-term objectives

The national strategy has five long-term objectives which indicate the focus for work to assure every child a childhood free from violence:

1Article and 4 19 UN Convention on the Rights of the Child.

Summary

SOU 2022:70

1.Violence against children is to be prevented.

2.Children's exposure to violence is to be detected.

3.Children are to get the protection, support and treatment they are entitled to.

4.The rights of the child in criminal proceedings are to be safe- guarded.

5.Knowledge and methods development are to be strengthened.

Violence against children to be prevented

Work to promote resilience and prevent violence is about creating secure environments for children, for example through parental sup- port that promotes secure home environments, initiatives to pro- mote secure urban and digital environments, and initiatives to promote secure preschool, school, recreation activities, and institu- tional settings. It is also about improving children’s and adults’ knowledge about violence, making violence visible and denormal- ising it, and countering attitudes and values that risk legitimising acts of violence of various kinds. This work needs to include early inter- ventions that reach the whole population, as well as interventions that target defined groups with an increased risk of inflicting or being exposed to violence.

In our Inquiry, we have found shortcomings in resilience pro- motion and prevention work. The mere fact that many children are exposed to violence shows that preventive efforts are insufficient. From what children describe, it is clear that violence is normalised in their everyday lives. When violence and negative behaviours are normalised, change is made more difficult and there is a risk of the violence escalating. Children and adults alike testify to a lack of know- ledge about violence, which is an important aspect of combating its normalisation and preventing violence. Knowledge about violence and the rights of the child can help children and adults to more readily recognise violence and to act.

In addition, we have seen in our Inquiry that work to promote resilience and prevent violence is affected by challenges related to cooperation between actors, and that the potential within activities

SOU 2022:70

Summary

and actors is not being fully exploited. For example, the opportu- nities that schools have to reach children with knowledge about violence and their right to help are not being fully exploited, and there are challenges for social services in working to promote resilience and prevent violence when it comes to children.

Other shortcomings we have seen are that work to promote resilience and prevent violence do not reach everyone, and that sup- port to parents falls short in terms of access and targeting. There is also room for improvement when it comes to initiatives targeting individuals at higher risk of inflicting violence. In this respect, it is important to make visible the violence that children inflict on other children – peer victimisation. The efforts to prevent children from being exposed to violence in schools, in social care, and on the Internet are also far from adequate.

Children’s exposure to violence to be detected

Every child has the right to be protected against all forms of vio- lence. Early detection, which leads to support, can be crucial to re- ducing the risk of future ill health. It can be difficult for a child to tell others about their exposure to violence. Society therefore has a great responsibility to work actively to detect children's exposure to violence, to enable them to tell others, and to handle this infor- mation with care.

Our investigation has shown that more needs to be done in order to improve the detection of children who are or have been exposed to violence. Detecting children’s exposure to violence is also funda- mental to assuring the child’s right to protection, support and re- covery. Individuals in their surroundings often miss the signals and signs of violence in the child. Children’s accounts of violence are sometimes not taken seriously and adults sometimes misjudge the child’s situation. In addition to recognising the risks and signs of exposure to violence, routine questions in the School Health Service, and the health and social care systems can be a means of detection when a child is exposed to violence. Today, however, such questions are not always asked. It is also important to strengthen the child’s own capacity to tell others about violence – to create opportunities, to give the child access to adults with whom they feel safe, and to

Summary

SOU 2022:70

make violence something they are able to talk about. The importance of adults with whom the child feels safe and whom they trust and have confidence in was highlighted by children as particularly important. Many children also described a lack of such adults in their lives. In addition, we have seen in our Inquiry that children who talk about violence are not always treated in an appropriate and respect- ful manner. There are shortcomings and needs for improvement associated with how adults deal with learning that a child has been exposed to violence.

Children to get the protection, support and treatment they are entitled to

Children who are exposed to violence or at risk of exposure to vio- lence are entitled to physical and psychological recovery from violence and social reintegration.2 Children have the right to enjoy the highest attainable standard of health.3 When a child is exposed to violence, the primary measure is to put an end to the violence and to ensure that the child’s need for protection from it is met. In some cases, immediate action is required, which may also have to be taken against the will of the child and/or without the consent of the child’s custodial parent.

Once the child’s safety is assured and the need for protection satisfied, the child also needs to be given the opportunity to access treatment for the damage/injuries the child has sustained. The child often needs to work through their experiences, and there is often a need for support from the child’s surroundings. Besides well-func- tioning and individually adapted support and treatment measures being able to reduce or shorten the suffering of the child in the short term, these measures can also have a major impact on the child’s capacity to process any traumatic experiences, and to create a functional everyday life. The right to protection, support and treatment for every child who has been exposed to violence is a key task for a range of actors in society.

In our Inquiry, we have seen that children face difficulties when they want to access society’s interventions: information about what society can offer them and what help they can get is insufficient, and

2Article 39 UN Convention on the Rights of the Child.

3Article 24 UN Convention on the Rights of the Child.

SOU 2022:70

Summary

the information that is provided is not well enough adapted to them, and does not reach those who need it. Children’s needs for help do not always lead to action. For example, there are shortcomings in social services’ capacity to identify and respond to children’s needs for help, and long waiting times for healthcare adversely affect children with mental health problems. We have also seen that chil- dren are sometimes left without any help, or that efforts are delayed, because the child’s needs have fallen through the cracks between different actors. There are also instances when the interventions provided are not sufficiently adapted to the individual, do not take a holistic approach, and are poorly coordinated. In addition, we have seen shortcomings in the child’s opportunities for participation, that children are not responded to adequately and that they receive inadequate information.

The rights of the child in criminal proceedings to be safeguarded

Many children who have been exposed to violence need to go through one or more parts of criminal proceedings. Criminal proceedings have an important role to play in society’s protection of children. In criminal proceedings, the child has the right to express their views freely in all matters affecting the child and to have their views given due weight, the right to respectful treatment, the right to support, and the right to regularly receive suitably adapted information about what is happening and why.4 Being involved in criminal proceedings can provoke many emotions and be difficult for a child who has been exposed to violence. It is therefore important that the society works actively to assure the rights of the child throughout the entire process.

Children and young people reminded us that seemingly obvious measures are not yet in place in criminal proceedings concerning a suspicion that a child has been exposed to violence. Children need to be responded to with more care and attention, taken seriously, and put in a position to understand the context in which they find themselves to a greater extent. In our Inquiry, we have seen that there are gaps in knowledge among criminal proceedings profes- sionals, and that children suspected of being victims of crime are not always treated in an appropriate and respectful way. Furthermore,

4Articles 12 and 19 of the United Nations Convention on the Rights of the Child.

Summary

SOU 2022:70

children do not always receive the information to which they are entitled or what they need to participate in the proceedings. The various stages in criminal proceedings are also sometimes lengthy and many children have to wait for a long time before the proceed- ings are concluded, which can be a psychological strain on the child. Also, not all children receive the support they need in connection with the proceedings, and the different professionals around the child do not always cooperate to a sufficient extent to meet the needs and assure the rights of the child.

Knowledge and methods development to be strengthened

Long-term work that aims to prevent and combat violence against children depends on the existence of up-to-date and reliable know- ledge about this violence, about the needs that exist, and about effective methods and ways of working. There needs to be a struc- ture for the development of new and contextual knowledge as the world changes and new needs arise. The knowledge produced needs to be adaptable to specific situations or challenges that exist locally. But there is also a need for coordination, and the capacity to ensure that new knowledge is disseminated and used, to identify synergies in order to make the most efficient and effective use of society’s resources.

In our Inquiry, we have seen that there is room for improvement in these respects. The official statistics on violence against children are limited. Being able to collect data and statistics via registers is not sufficient. This is contributing to the fact that we have inadequate possibilities for monitoring violence that affects children and the interventions provided by society. There are shortcomings in esti- mating the rate of children’s exposure to violence as well as in inter- ventions related to violence and the effects of the measures taken.

There is also a great need for greater access to evidence-based methods and ways of working, while the implementation of existing knowledge in these activities is also not consistent and marked by challenges.

SOU 2022:70

Summary

Structure of the strategy work

For a strategy intended to prevent and combat violence against chil- dren to be successful, you need evidence-based, active, and long- term work from a wide range of societal actors. This work needs to be structured, coordinated, and cooperative, and the Inquiry there- fore proposes a structure and organisation for the implementation of the strategy with the aim of supporting the work towards meeting the strategy’s objectives. The structure and organisation for the implementation proposed by the Inquiry is presented in brief here.

Public Health Agency of Sweden assigned a supportive, coordinating and monitoring role

The implementation of the national strategy to prevent and combat violence against children requires an actor with a special responsi- bility for supporting, coordinating and actively driving work with the strategy. Our proposal is that this role should be assigned to the Public Health Agency of Sweden. The Public Health Agency’s task should include the following:

–coordinating and supporting national work with the strategy to prevent and combat violence against children and support develop- ment efforts at the local and regional levels;

–knowledge development and knowledge dissemination at the national, regional and local levels;

–monitoring progress within the objectives of the strategy, com- piling the results of implemented interventions, and identifying the need for further interventions;

–if necessary, providing background information to the Swedish Government for its steering of the work, and submitting pro- posals for the Government’s action plan every three years.

The Public Health Agency is to cooperate with, and initiate coope- ration between, relevant government agencies and other actors. Children should be involved in this work. The task includes develop- ing indicators to monitor progress towards the objectives of the strategy.

Summary

SOU 2022:70

A number of national actors to make special contributions to achieving the objectives of the strategy

The Public Health Agency’s task requires input from other govern- ment agencies and actors in the area. In order to ensure this, 27 central government agencies and other national actors are speci- fically tasked with participating in and contributing to achieving the objectives of the strategy. This includes participating in, and actively cooperating within the strategy work – with the Public Health Agency and with each other. Within each agency’s own area of acti- vity, this also includes providing input that the Public Health Agency needs to be able to carry out its task. These government agencies and actors are to monitor progress within the strategy’s objectives, com- pile results, and identify measures to be taken and areas where there is a particular need for improvement.

County administrative boards to support local and regional work

A very large part of the work towards the objectives of the national strategy is carried out regionally and locally, and many actors – public and civil society alike – need to be involved. These include preschools and schools, the healthcare system, social services, the police, sports clubs, and other third sector organisations. These actors are governed by different regulatory regimes, and have different purposes and funda- mental tasks. The county administrative boards are therefore assigned a particular responsibility to support local and regional efforts towards achieving the objectives of the strategy. Their task includes contributing to:

–the development and implementation of regional cross-sectoral surveys and action plans;

–the introduction of effective methods, ways of working and knowledge support in regional and local activities;

–cooperation at local, regional and national level; and

–education and skills development in the county.

SOU 2022:70

Summary

It is important at the local and regional levels to ensure that work to combat violence against children is coordinated with what is already being done in adjacent and intersecting areas. Good coordination can lead to efficiency gains and enable knowledge and lessons learned about successful methods and ways of working to be shared between different areas.

Municipal sector surveys, analyses and action plans to be implemented

Municipalities have a great responsibility as well as good oppor- tunities for working to promote resilience and prevent violence, detecting children’s exposure to violence, and identifying and pro- viding the protection and support they need. We therefore propose the introduction of a new Act, lagen med vissa bestämmelser om kommuners ansvar för att förebygga och bekämpa våld mot barn (Act with certain provisions on municipal responsibility for preventing and combatting violence against children), which clarifies how munici- palities should work to combat violence against children through municipal sector surveys, analysis and planning. The purpose of this Act is to ensure that the municipalities, utilising evidence-based background material, continuously assess the need for measures to assure every child’s right to protection from violence under the UN Convention on the Rights of the Child.

According to the proposed Act, the municipalities would be required to produce a status report at least every three years based on the national strategy, giving an updated picture of the situation and the need for further measures within the municipality’s areas of responsibility in order to:

–prevent violence against children;

–detect when children are exposed to violence;

–assure that the child’s right to protection, support and treatment; and

–safeguard the rights of the child in criminal proceedings.

Based on the status report, the municipality must then decide on which measures it intends to take to ensure that work in the areas

Summary

SOU 2022:70

mentioned above (the action plan) is effective. Children should be involved in this work. If the status report shows that there is a need for knowledge development, skills-enhancing measures or strength- ened cooperation between actors – within the municipality or with external actors – the action plan should include specific planning for the measures the municipality intends to take to meet that need.

Central government grants to improve conditions for contributing to this work

In order to strengthen the conditions for society’s actors to carry out structured work to prevent and combat violence against chil- dren, special funding must be earmarked for this purpose. Central government grants of SEK 100 million per year for three years must be provided for improving the quality of services and for coopera- tion in regions and municipalities. Central government grants of SEK 50 million per year for three years must also be established to enable civil society actors, for example, to contribute to the work of achieving the objectives of the national strategy.

Access to knowledge needs to increase

We need more knowledge about the methods and ways of working that are effective in preventing and combating violence against children. For this purpose, the Inquiry proposes a total investment of SEK 1 billion during the strategy period. This entails increased funding for research on children and violence and central govern- ment grants to support practice-based research, methods develop- ment or implementation.

Recurring action plans and regular progress reporting

We also propose that every three years the Government should draw up an action plan containing measures to achieve the objectives of the national strategy. In addition to specific measures, the action plan should specify the areas that the Government considers should be prioritised by government agencies, regions, municipalities and other actors during the coming period. In addition, we propose that the Government should submit a written progress report to the

SOU 2022:70

Summary

Riksdag (Swedish parliament), describing and reporting on the pro- gress of the measures taken, every three years.

Priority areas

To achieve the strategy’s five long-term objectives, we have identi- fied a number of horizontal priority areas that we assess as parti- cularly urgent to address. These areas are referred to as priority areas. Our assessment is that it is highly probable that these priority areas will be applicable for a longer period, although their relevance should be regularly reassessed and, if necessary, revised during the strategy period. The priority areas we propose for each objective are:

Violence against children is to be prevented

•Greater focus on resilience promotion and prevention work.

•Children and adults to become more knowledgeable about vio- lence and its consequences.

•Strengthened support for parents.

•Interventions targeting children and adults who are violent to- wards or are at risk of being violent towards children is to be strengthened.

•Specific measures are to be taken to create security and prevent violence in environments where children regularly spend time.

Children’s exposure to violence is to be detected

•Opportunities for children to react to violence and signal to those around them that it is occurring must be strengthened.

•It must be easier for adults to detect and act on signs that violence has occurred.

•Where exposure to violence is suspected, information manage- ment and care for the child is to be improved.

Summary

SOU 2022:70

Children are to get the protection, support and treatment they are entitled to

•Access to protection, support and treatment is to improve.

•Children’s participation in the design, implementation and follow- up of interventions is to be strengthened.

•The capacity and opportunities to identify and respond to each child’s needs are to be improved.

•Cooperation and coordination of interventions is to be strength- ened.

•Support in children’s everyday lives is to be strengthened.

The rights of the child in criminal proceedings are to be safeguarded

•Children are to receive personalised information and be given good opportunities to be heard and their views given due weight.

•Professionals should treat the child appropriately and with re- spect and have special skills for this.

•Criminal proceedings are to be as brief as possible without com- promising legal certainty.

•Children are to be offered support during and after the criminal proceedings.

•Cooperation must focus on the child’s needs. Barnahus (child- friendly centres for abuse victims) must be in place throughout Sweden and be developed.

Knowledge and methods development are to be strengthened

•Children are to have an obvious role in the development of knowledge in this area.

•Follow-up of violence against children is to be improved.

•Access to knowledge is to increase.

•Strengthened implementation of the available knowledge.

SOU 2022:70

Summary

Recommended measures to be linked to the strategy’s priority areas

For each priority area, we propose a number of measures that we assess need to be implemented and, in some cases, more generalised assessments of what we see as important in the ongoing work in each priority area. In this report, we submit 23 assessments and present a total of 59 proposals for measures.

The measures that we have highlighted in our action plan should not be seen as exhaustive, and it cannot be ruled out that even other measures may turn out to be important to implement in the near future. As this work progresses and society develops and changes, new needs arise. Therefore, as mentioned above, we also propose that every three years the Government should draw up an updated action plan for the work towards the objectives of the national strategy.

Below we present a selection of the measures we propose should be linked to the priority areas connected with the five long-term objectives of the strategy.

Violence against children is to be prevented

–The Public Health Agency is tasked with running regular public information campaigns on violence against children and how it can be prevented.

–The Swedish National Agency for Education is tasked with investigating whether the curricula for preschools and for all types of school attended by children should be amended or clarified concerning information to children about violence, their right to protection from all forms of violence, and their right to support and help if exposed to violence.

–In cooperation with the county administrative boards, the Family Law and Parental Support Authority is tasked with identifying the incidence of targeted parental support programmes and the need to develop these further. This task includes submitting proposals for efforts needed to meet identified needs.

–The National Board of Health and Welfare is tasked with map- ping what is offered within the municipalities to meet the needs for parental support of parents with a disability.

Summary

SOU 2022:70

–The National Board of Health and Welfare is tasked with investi- gating and submitting proposals on how the healthcare system can strengthen the care or follow-up of parents with complex problems such as serious mental health problems or addictions to alcohol or narcotics that pose an increased risk of violence against children.

–The National Board of Health and Welfare is tasked with map- ping access to and the need for targeted methods and knowledge support for the professional groups and activities that can and should be working to prevent and hinder violence inflicted by children.

–It is proposed that the Government establishes a Commission to counter harassment and bullying where Swedish and internatio- nal expertise, government agencies and non-governmental orga- nisations (NGOs) with knowledge in this area – and based on the best available knowledge and evidence – are tasked with analysing the need for and proposing measures aimed at preventing violence in the form of harassment and bullying in schools.

–The Swedish National Agency for Education is tasked with investi- gating the conditions for introducing a survey system to map the circumstances associated with violence in the form of harassment and bullying in individual preschools and schools. The purpose of this survey is to utilise its results, in combination with other data, to form the basis for the work of organisers and schools to prevent violence linked to the school environment, to detect exposure to violence of this kind, and to provide protection and support to victims.

–Consideration should be given to setting up a representative within the Health and Social Care Inspectorate to monitor the rights of the child in the context of social care including assisted living facilities and respite care under the Act concerning Support and Service for Persons with Certain Functional Impairments (LSS), and to investigate reports of violence against children in this type of care.

SOU 2022:70

Summary

Children’s exposure to violence is to be detected

–The Swedish National Agency for Education is tasked with investi- gating and submitting proposals on how to implement an initiative to improve children’s knowledge of violence in preschools and all types of schools5.

–The National Board of Health and Welfare is tasked with moni- toring the extent to which questions about violence are asked in the context of healthcare and social care, as well as whether and to what extent efforts are being made to counter violence and the negative consequences of violence in cases where these questions lead to revelations about violence. This task is also to include examining and assessing the need to clarify and/or expand on existing recommendations to systematically ask about violence in relevant social services, healthcare and dental care settings.

Children are to get the protection, support and treatment they are entitled to

–The county administrative boards are tasked with mapping and disseminating information about what is offered to individuals in their counties for preventing violence against children and to provide protection, support and treatment to children exposed to or at risk of exposure to violence.

–Proposals for clarifications in law that social services is to ensure that the child understands the information provided to them.

–An Inquiry should be appointed to investigate and submit proposals for how to strengthen the regulatory regime for social services’ follow-up of interventions targeting children exposed to or at risk of exposure to violence. Whether regulation is needed to strengthen the conditions for following up and evaluating social services’ interventions in this area in light of the child’s own experiences should also be investigated.

5The term ‘all types of schools’ refers to the preschool class, compulsory school, compulsory school for pupils with learning disabilities, special school, Sami school, upper secondary school and upper secondary school for pupils with learning disabilities.

Summary

SOU 2022:70

–The National Board of Health and Welfare is tasked with investi- gating access to and the need for structured ways of working and methods for social services risk assessments, and the need for protection where violence against children is suspected or known. The ways of working and methods should be adapted to deal with situations related to all forms of violence that may affect children.

–An Inquiry should be appointed to investigate whether, and if so how, regulation of cooperation between social services and the healthcare system should be strengthened when it comes to children who need support and/or treatment due to exposure to violence. The aim should be to ensure that the child’s needs for help do not fall through the cracks.

–The Family Law and Parental Support Authority is tasked with mapping access to support and information material for parents and other related parties on how they can provide everyday sup- port to children exposed to violence, and the potential need to further develop this support and information material.

–The National Board of Health and Welfare is tasked with map- ping the need for special support and/or continuing professional development efforts for School Health Service staff with the aim of improving how they respond to and provide support to pupils when violent incidents occur in their local area or environment.

The rights of the child in criminal proceedings are to be safeguarded

–Proposal for clearer regulation on the rights of the child to infor- mation and participation when the child is the injured party in criminal proceedings. Also proposals clarifying who should ensure that the information is provided.

–The Swedish Crime Victim Authority and the Swedish National Courts Administration are tasked with implementing training initiatives in cooperation with the Ombudsman for Children in Sweden to expand knowledge about being a child and a victim of violence, and the rights of the child under the UN Convention on the Rights of the Child. These training initiatives target actors in the judicial system and legal associates/lawyers.

SOU 2022:70

Summary

–The Swedish Police Authority is tasked with implementing knowledge-enhancing initiatives for Sweden’s child interrogating officers, and in their training concerning interviewing children in Internet-related sexual abuse cases, crimes in teenage partner relationships, and interviewing small children and children with disabilities.

–The introduction of a legal requirement that interviews of per- sons under 18 years of age must be conducted by a person with special training for this.

–Proposal for regulation requiring that special representatives of children and counsel for injured parties must have specially acquired knowledge and experience concerning violent victim- isation and the rights of the child.

–In cooperation with the Swedish Prosecution Authority, the Swedish Police Authority is tasked with identifying current ob- stacles to the speedy handling of cases concerning children, and what measures are required so that the requirement for speed can be enforced in both authorities.

–Requirements are imposed on the Swedish Police Authority to report what measures the Authority intends to take to assure a sufficient number of trained child interrogating officers to meet the need.

–An Inquiry should be appointed regarding the introduction of a time limit on the court in criminal cases when the injured party is a child.

–A strengthened framework is to clarify the actors’ responsibilities to work in various ways, and together assure the rights of child victims of violence in connection with criminal investigations. The responsibilities linked to the rights of the child that different actors have in the situation at hand are clarified in law. Further- more, the requirement for cooperation is clarified and the pur- pose of cooperation is laid down in law.

–Proposal for regulation requiring that interrogations of children suspected of being exposed to violence are conducted in a parti- cularly sensitive way, giving due weight to the child’s individual situation and needs. When planning and deciding on the environ-

Summary

SOU 2022:70

ment for the interview, according to the proposal particular attention must be paid to the child’s need to feel safe and secure and other circumstances relevant to reducing distress for the child. The child’s needs for special support before, during and after the interview should be met.

–Proposal to clarify the responsibility of social services to provide support to children when participating in a criminal investigation.

–The Swedish Police Authority, the Swedish Prosecution Author- ity, the Swedish National Board of Forensic Medicine and the National Board of Health and Welfare are jointly tasked with submitting proposals on how to further develop guidelines for their cooperation when there is a suspicion that a child has been exposed to violent crime, for example through the revision of the current guidelines or through the introduction of binding regu- lation. This task is to include reporting on the advantages and disadvantages of various alternatives, and submitting proposals for the formulation of the alternatives advocated. The starting point for this task is to be the framework for cooperation between the parties described above.

–Special central government funding should be provided to ensure access to facilities for cooperation in Barnahus.

–At the national level, the Swedish Crime Victim Authority is tasked with coordinating, supporting and monitoring develop- ments linked to cooperation in Barnahus concerning children assisting the police with their enquiries when it is suspected they have been exposed to violence.

Knowledge and methods development are to be strengthened

–The Public Health Agency is made responsible for initiating, implementing and coordinating development work where the purpose is to utilise children’s views and experiences related to violence and exposure to violence to a greater extent, for example through various types of user surveys.

SOU 2022:70

Summary

–The Swedish Ethical Review Authority is tasked with reviewing the needs for and obstacles to investigations based on information from children, and to develop proposals for criteria to facilitate children’s participation in research.

–Violence against children in Sweden is to be followed up by means of a national prevalence survey conducted every five years.

–The Government is to review the possibilities of making violence against children a separate subject area in Sweden’s official statistics, and appoint appropriate government agencies to have a special responsibility for producing relevant statistics in the area (statistical authorities).

–In cooperation with other relevant research funding bodies and actors, the Swedish Research Council for Health, Working Life and Welfare (Forte) is tasked with strengthening research in the area of violence against children, with a particular focus on prac- tice-based research and implementation research. The grant to Forte should be increased by SEK 50 million per year for this purpose.

–Proposal to allocate funds to stimulate practice-based research and the development of methods for work to prevent and combat vio- lence against children and the implementation of these methods. The central government grant should amount to SEK 50 million per year for the Public Health Agency to distribute.

–The Swedish Higher Education Authority (UKÄ) is tasked with investigating the conditions for introducing new qualitative targets concerning violence against children in qualifications for profes- sions in preschools and schools, the Degree of Bachelor of Science in Social Work, and professional qualifications in healthcare and the law.

–Barnafrid (a national centre for knowledge concerning violence against children) is tasked with investigating the need and con- ditions for creating and managing a searchable database of proven methods and programmes that aim to combat violence and assure the child’s right to protection and support – a clearing house.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag med vissa bestämmelser om kommuners ansvar för att förebygga och bekämpa våld mot barn

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte och tillämpningsområde

1 § I denna lag finns vissa bestämmelser om kommuners ansvar för att förebygga och bekämpa våld mot barn.

2 § Kommuner ska bidra till att samhällets samlade arbete mot våld mot barn bedrivs på ett effektivt sätt genom att fullgöra de uppgifter som följer av denna lag.

3 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att kommu- ner, utifrån ett kunskapsbaserat underlag, kontinuerligt tar ställning till behovet av åtgärder i kommunen för att säkerställa att varje barn som är, eller riskerar att bli, utsatt för våld får sina rättigheter tillgodosedda i enlighet med lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

4 § Bestämmelserna i denna lag ersätter inte vad som följer av annan lag eller föreskrift avseende kommuners ansvar för kartläggning, planer- ing och kontinuerligt förbättringsarbete.

Författningsförslag

SOU 2022:70

Kartläggning, analys och åtgärdsplan

5 § Kommuner ska kartlägga och analysera vad som inom kommu- nens verksamhetsområden behövs för att

–våld mot barn ska förebyggas,

–barns utsatthet för våld ska upptäckas,

–barns rätt till skydd, stöd och behandling ska tillgodoses, och

–barns rättigheter i brottmålsprocessen ska tillgodoses.

Kartläggning och analys ska sammanställas i en lägesbild.

6 § Kommuner ska, med lägesbilden som underlag, besluta om en plan för vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att säker- ställa ett effektivt arbete inom områdena i 5 §, (åtgärdsplan).

För det fall att lägesbilden påvisar behov av kunskapsutveckling, kompetenshöjande insatser eller stärkt samverkan och samordning, inom kommunen eller med externa aktörer, ska åtgärdsplanen inne- hålla en särskild planering för vilka åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppfylla behovet.

Varje kommun ska verka för att skriftliga överenskommelser om samverkan ingås med relevanta aktörer.

7 § I framtagandet av lägesbild och åtgärdsplan ska barns synpunk- ter inhämtas och beaktas.

8 § Kommuner ska minst var tredje år följa upp lägesbilden och uppdatera åtgärdsplanen.

Ledningen av arbetet

9 § Kommunstyrelsen, eller den nämnd som kommunfullmäktige beslutar, ansvarar för ledningen av kommunens arbete mot våld mot barn och för att årligen rapportera om det arbetet till kommunfull- mäktige.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024 i fråga om 6 § och i övrigt den 1 januari 2024.

SOU 2022:70

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)

Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) att 6 § tredje stycket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska samarbeta med varandra och med åklagarmyndigheterna.

Polismyndigheten ska fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som bör föranleda någon åtgärd av dem. Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

Polismyndigheten ska tillsam- mans med Åklagarmyndigheten samverka med kommun och region i syfte att uppfylla kraven i 17 § förundersökningskungörelsen (1947:948) avseende barn som misstänks ha utsatts för våld. Sam- verkan ska även bidra till att barnets behov av insatser från socialtjänsten och hälso- och sjukvården identi- fieras och tillgodoses.

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska också samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polis- verksamheten.

Andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

Författningsförslag

SOU 2022:70

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1988:609) om målsägandebiträde

Härigenom föreskrivs att 3 och 4 §§ lagen (1988:609) om målsägande- biträde ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 §
Målsägandebiträdet ska ta till	Målsägandebiträdet ska ta till
vara målsägandens intressen i	vara målsägandens intressen i
målet samt lämna stöd och hjälp	målet samt lämna stöd och hjälp
till målsäganden.	till målsäganden. I mål där mål-
	säganden är under 18 år hör till
	målsägandebiträdets uppgifter att
	tillse att barnet får anpassad infor-

mation om förundersökningen och att informera barnet om utgången av förundersökning och eventuell rättegång.

Målsägandebiträdet ska bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brott, om detta inte görs av åklagaren. Målsägandebiträdets uppgift kvarstår även om talan avskilts enligt 22 kap. 5 § rättegångsbalken för att handläggas som ett särskilt mål enligt reglerna för tvistemål, såvida inte målet handläggs enligt 1 kap. 3 d § rättegångsbalken. Målsägandebiträdets uppgift kvarstår också om domen överklagas endast i fråga om enskilt anspråk.

4 §

Ett målsägandebiträde förord-	Ett målsägandebiträde förord-
nas på begäran av målsäganden	nas på begäran av målsäganden
eller när det annars finns anled-	eller när det annars finns anled-
ning till det. Till målsägandebi-	ning till det. Till målsägandebi-
träde ska förordnas en advokat, en	träde ska förordnas en advokat, en
biträdande jurist på advokatbyrå	biträdande jurist på advokatbyrå
eller någon annan person som har	eller någon annan person som har
avlagt de kunskapsprov som krävs	avlagt de kunskapsprov som krävs
för behörighet till domaranställ-	för behörighet till domaranställ-
ning. Endast den som på grund av	ning. Endast den som på grund av

SOU 2022:70Författningsförslag

sina kunskaper och erfarenheter	sina särskilt förvärvade kunskaper
och även i övrigt är särskilt lämplig	och erfarenheter om våldsutsatthet
för uppdraget får förordnas. Om	och barnets rättigheter och även i
målsäganden har föreslagit någon	övrigt är särskilt lämplig för upp-
som är behörig, ska denne för-	draget får förordnas. Om mål-
ordnas om det inte finns särskilda	säganden har föreslagit någon som
skäl mot det.	är behörig, ska denna förordnas
	om det inte finns särskilda skäl mot
	det.

Målsägandebiträdet ska entledigas, om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i målet eller om det annars finns skäl för det.

Ett byta av målsägandebiträde får beslutas av rätten, om det finns särskilda skäl. Om ett målsägandebiträde har bytts ut en gång, får ett nytt byte ske bara om det finns synnerliga skäl. Ett målsägande- biträde får inte utan rättens tillstånd sätta någon annan i sitt ställe.

I övrigt tillämpas i fråga om målsägandebiträde rättegångsbalkens regler om rättegångsbiträde.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

Författningsförslag

SOU 2022:70

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser att 36 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

36 §

Den unge ska få relevant information. Den unge ska ges möjlig- het att framföra sina åsikter i frågor som rör honom eller henne. Om den unge inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Den unges åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

Det sätt som informationen ges ska anpassas till den unges ålder och andra individuella förutsätt- ningar. Den som ger informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att den unge har förstått inne- hållet i och betydelsen av den läm- nade informationen.

Om den unge har fyllt 15 år, har han eller hon rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt denna lag. Den som är yngre får höras i domstol, om hen eller hon inte kan antas ta skada av det.

Den som är förordnad som offentligt biträde enligt 39 § för någon som är under 15 år, utan att samtidigt vara biträde för vårdnadshavaren, är utan särskilt förordnande den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

Till särskild företrädare får en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan förordnas. Endast den får för- ordnas som på grund av sina särskilt förvärvade kunskaper och erfarenheter om våldsutsatthet och

SOU 2022:70

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn

Härigenom föreskrivs att 3 och 5 §§ lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn ska ha följande lydelse.

om förundersökningen och att infor- mera barnet om utgången av för- undersökning och eventuell rätte- gång.

Det som i 23 kap. 10 och 11 §§ rättegångsbalken sägs om mål- sägandebiträdes närvaro vid förhör ska tillämpas på den särskilda företrädaren.

5 §

Till särskild företrädare får en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan förordnas. Endast den får för- ordnas som på grund av sina kun- skaper och erfarenheter samt

1.6Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 5 kap. 1 b § ska ha följande lydelse,

dels att 5 kap. 11 § ska ha följande lydelse, dels att 11 kap. 10 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap. 1 b §

Socialnämnden ska i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 15 kap. denna lag och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Nämnden ska aktivt verka för att samverkan kommer till stånd.

I fråga om barn som deltar i en brottsutredning med anledning av misstanke om utsatthet för våld ska socialnämnden samverka med Polismyndigheten, Åklagarmyndig- heten och hälso- och sjukvården. Syftet med samverkan ska vara att bidra till att barnet tillförsäkras trygghet och anpassat bemötande i utredningssituationen samt att behov av insatser från socialnämnden och hälso- och sjukvården identifieras och tillgodoses.

5kap. 11 §

Till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som ut- satts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp.

Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.

Författningsförslag

SOU 2022:70

Socialnämnden ansvarar för att ett barn, som utsatts för brott, och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver.

Socialnämnden ansvarar för att ett barn, som utsatts för brott, och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver. Social- nämnden ska särskilt beakta att barn som deltar i en brottsutredning som genomförs med anledning av misstanke om att barnet utsatts för våld, kan ha behov av särskilt stöd i samband med sådan medverkan.

11kap. 10 §

När en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

Det sätt som informationen ges ska anpassas till barnets ålder och andra individuella förutsättningar. Den som ger informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att barnet har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade infor- mationen.

Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt denna lag. Ett barn som är yngre får höras i dom- stol, om barnet inte kan antas ta skada av det.

Vid en sådan utredning som avses i 2 § om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd får barnet höras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Detsamma gäller vid en utredning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 7 eller 8 § föräldrabalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

SOU 2022:70

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) att 5 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

8 §

Hälso- och sjukvården ska på socialnämndens initiativ, i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa, samverka med sam- hällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utläm- nande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 6 kap. 12– 14 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659) och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I fråga om barn som deltar i en brottsutredning med anledning av misstanke om utsatthet för våld ska hälso- och sjukvården samverka med Polismyndigheten, Åklagar- myndigheten och socialnämnden. Syftet med samverkan ska vara att bidra till att barnet tillförsäkras trygghet och anpassat bemötande i utredningssituationen samt att barnets behov av insatser från hälso- och sjukvården och socialtjänsten ska identifieras och tillgodoses.

Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024

Författningsförslag

SOU 2022:70

1.8Förslag till förordning om ändring

i förundersökningskungörelsen (1947:948)

Härigenom föreskrivs i fråga om förundersökningskungörelsen (1947:948)

dels att 13 a, 17 och 18 §§ ska ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 a §

Målsäganden ska så snart som möjligt underrättas om att åklagaren under vissa förutsättningar kan föra talan om enskilt anspråk med an- ledning av brott och om möjligheterna för målsäganden att få ersätt- ning enligt brottskadelagen (2014:322). Vårdnadshavaren till ett barn som har bevittnat brott ska underrättas om möjligheterna till brottskadeersättning enligt brottsskadelagen, om inte vårdnads- havaren är misstänkt för brottet. I samband med underrättelserna bör också på lämpligt sätt upplysning lämnas om de regler som gäller för handläggningen av sådana anspråk.

Om brottet är sådant att det kan bli fråga om att förordna ett målsägandebiträde enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde eller att meddela kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontakt- förbud eller om målsäganden har behov av särskilda skyddsåtgärder enligt 13 f § ska målsäganden så snart som möjligt underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller med- delande av kontaktförbud samt om vilka skyddsåtgärder som finns och om möjlighet till alternativt boende.

Målsäganden ska så snart som möjligt informeras om

–reglerna om stödperson i 20 kap. 15 § och 23 kap. 10 § rätte- gångsbalken,

–möjligheterna att få rättshjälp och rådgivning enligt rättshjälps- lagen (1996:1619),

–möjligheten att begära att en europeisk skyddsorder utfärdas och sänds över till en annan medlemsstat i Europeiska unionen enligt lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder,

–möjligheten till och förutsättningarna för medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott,

–vilka myndigheter, organisationer och andra som kan lämna stöd, hjälp och vård,

SOU 2022:70

Författningsförslag

–möjligheten att skydda sig mot de negativa följderna av brott som inneburit missbruk av personuppgifter och möjligheten att få rådgivning om detta,

–de kontaktuppgifter som behövs för att få upplysningar om det egna ärendet,

–den fortsatta handläggningen och vilken roll han eller hon kom- mer att ha i den,

–rätten till tolkning och översättning,

–rätten till ersättning för kostnader vid inställelse till förhör och sammanträden i domstol,

–vart han eller hon kan vända sig med klagomål som rör hand- läggningen av ärendet, och

–att han eller hon på begäran kan få information om hur ärendet fortskrider hos polisen, åklagare eller domstol om det kan ske utan men för utredningen.

Målsäganden som är under 18 år ska få individanpassad infor- mation under förundersökningens gång och vid dess avslut. Den som ger informationen ska så långt som möjligt försäkra sig om att barnet har förstått innehållet i och betydelsen av den lämnade infor- mationen. Barnet ska därtill ges goda förutsättningar att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas be- tydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

En åtgärd enligt första stycket andra meningen behöver inte vidtas om det är uppenbart att den inte behövs eller om det är förenat med betydande svårighet att vidta åtgärden.

17 §

Förhör med någon som är under 18 år och som är misstänkt för brott, målsägande eller vittne, skall planeras och verkställas så att det inte uppkommer fara för att den som förhörs tar skada. Särskild varsamhet bör iakttas om förhöret rör sexuallivet. Det bör noga tillses att uppseende inte väcks kring förhöret. Detta får inte göras

Förhör med någon som är under 18 år ska hållas av en person med särskild kompetens för upp- giften. Undantag får endast göras om förhöret med barnet brådskar och förhörsledare med särskild kompetens inte finns att tillgå.

Författningsförslag

SOU 2022:70

mer ingående än omständigheterna kräver. Förhör får inte äga rum fler gånger än som är nödvändigt med hänsyn till utredningens art och barnets bästa.

Förhör med någon som är under 18 år som genomförs med anledning av misstanke om att barnet utsatts för våld ska genom- föras på ett särskilt hänsynsfullt sätt, med beaktande av barnets individuella situation och behov. Vid planeringen av förhöret ska, i fråga om den miljö där förhöret ska genomföras, särskilt beaktas barnets behov av trygghet och andra om- ständigheter av betydelse för att minska olägenheter för barnet. Barnets behov av särskilt stöd före, under och efter förhöret ska till- godoses.

18 §

Förhör med någon som är under 18 år bör hållas av en person med särskild kompetens för upp- giften.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 13 a och 17 §§ och i fråga om 18 § den 1 januari 2025.

100

SOU 2022:70

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:743) med instruk- tion för Åklagarmyndigheten att en ny paragraf, 14 a §, ska införas med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	14 a §
	Åklagarmyndigheten		ska	till-
	sammans med	Polismyndigheten
	samverka med kommun och region
	i syfte att uppfylla kraven i 17 § för-
	undersökningskungörelsen
	(1947:948) avseende		barn	som
	misstänks ha utsatts för våld. Sam-
	verkan ska även bidra till att
	barnets behov	av insatser		från

socialtjänsten och hälso- och sjuk- vården identifieras och tillgodoses.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

101

Författningsförslag

SOU 2022:70

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:995) om läns- styrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor

dels att förordningens rubrik ska lyda ”Förordning (2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor och arbete mot våld mot barn”,

dels att 1, 2 och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Förordning (2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor

och arbete mot våld mot barn

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas regionala arbete med att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, sexuellt våld, hedersrelaterat våld och

förtryck
samt	prostitution	och	, prostitution och människo-
människohandel.			handel samt våld mot barn.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

2 §

Vid varje länsstyrelse ska det finnas en särskild samordningsfunk- tion för frågor om mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, sexuellt våld, hedersrelaterat våld och förtryck

samt prostitution och människo-	, prostitution och människo-
handel.	handel samt våld mot barn.

102

SOU 2022:70

Författningsförslag

5 §

Länsstyrelserna ska årligen senast den 1 mars lämna en redovis- ning till Jämställdhetsmyndigheten, med kopia till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet), av det arbete som samordnings- funktionen har utfört inom respektive län

avseende att förebygga och be- kämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, sexuellt våld, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människo- handel.

I rapporten ska länsstyrelserna särskilt redovisa en bedömning av vilka resultat och effekter som har uppnåtts, en analys av utvecklingen av arbetet i länet samt regionala och lokala behov av stöd på området.

Länsstyrelsen ska samråda med Jämställdhetsmyndigheten om vilken redovisning som behövs.

6 §

Länsstyrelserna ska årligen senast den 1 mars lämna en redo- visning till Folkhälsomyndigheten av det arbete som samordnings- funktionen har utfört inom respek- tive län avseende våld mot barn.

Länsstyrelsen ska samråda med Folkhälsomyndigheten om vilken redovisning som behövs.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Redovisningen enligt 6 § första stycket ska första gången lämnas senast den 1 mars 2025.

103

2Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel beskriver vi kort utredningens uppdrag och hur vi har arbetat. Kapitlet innehåller också en översikt av betänkandets dispo- sition.

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att lämna ett förslag till en samlad nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot barn, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck. Förslaget till strategi ska anlägga ett helhetsperspektiv och möjliggöra en sammanhållen in- riktning för arbetet under den närmaste tioårsperioden.

I uppdraget har ingått att ta fram förslag till mål för det lång- siktiga arbetet för att förebygga och bekämpa våld mot barn. Det har också ingått att identifiera brister, luckor och utvecklingsbehov samt belysa möjliga framgångsrika insatser, åtgärder och metoder. I syfte att nå de uppsatta målen för strategin ska utredningen föreslå åt- gärder inom vissa särskilt utpekade områden. Dessa är:

–samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner, organisationer och andra aktörer,

–förebyggande arbete mot våld mot barn samt upptäckt av våld mot barn,

–skydd, stöd och behandling för barn som upplevt våld (bevittnat våld och/eller utsatts för våld),

–brottmålsprocessen för barn som upplevt våld,

–kunskap, metodutveckling och uppföljbarhet.

105

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:70

Vid framtagandet av målen ska beaktas befintliga riksdagsbundna mål inom berörda områden. Uppdraget ska genomföras i dialog med berörda myndigheter och andra relevanta aktörer. Vid framtagandet av strategin ska utredningen även lyssna till barn och unga samt be- akta deras synpunkter och åsikter.

Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv finns i bilagorna 1–2 till betänkandet.

2.2Utredningens arbete

I syfte att få en heltäckande bild över området och de brister, ut- maningar och goda exempel som finns har vi utrett frågorna på flera olika sätt. Stor vikt har lagts vid att få in röster från barn och unga. Vi har även genomfört ett stort antal intervjuer och möten med be- rörda myndigheter, verksamheter och organisationer. Det har även hållits hearings med ett trettiotal civilsamhällesorganisationer. Nedan ges en översiktlig beskrivning av utredningens metoder.

2.2.1Barns och ungas röster

Att barn ska ges möjlighet att komma till tals och få sina åsikter beaktade när det gäller frågor som rör dem är en rättighet. Det är också en förutsättning för att samhällets insatser ska motsvara barns behov i praktiken. En viktig del i utredningens uppdrag har varit att föreslå åtgärder för att samhällets insatser till barn som utsatts för våld ska förbättras, och för att identifiera förbättringsområden som är angelägna för dem som det berör, det vill säga barnen, är inhämtande av barns röster oerhört viktigt. Barnens röster är viktiga genom hela processen, både vid undersökningen av utgångsläget (identifiering av brister) och när det gäller att identifiera vad som är angeläget att efter- sträva.

I utredningen har vi arbetat på olika sätt för att inhämta barns röster. Dels har vi genomfört ett antal kvalitativa intervjuer med barn med varierande erfarenheter av våldsutsatthet. Dels har vi genomfört en enkät som riktat sig brett till barn, oavsett erfarenhet av egen våldsutsatthet eller inte. Därutöver har vi tagit del av redan befintligt material i form av rapporter och undersökningar där barn har fått möjlighet att komma till tals och framföra sina åsikter.

106

SOU 2022:70

Utredningens uppdrag och arbete

Kvalitativa samtal med barn

Syfte och genomförande

För att få en nyanserad bild av och förståelse för barns upplevelser, erfarenheter och önskemål valde vi att genomföra kvalitativa samtal med barn med egna erfarenheter av våldsutsatthet. Genom denna typ av samtal har det varit möjligt för utredningen att ställa frågor om delar som pekats ut i utredningens direktiv, men också att fördjupa oss särskilt i frågor som barnen själva tyckt varit viktigt att beskriva när det handlar om området våld mot barn.

För att få kontakt med barn med egna erfarenheter av våld och kunna genomföra samtalen med barnen i en trygg miljö samarbetade

vimed ett antal barnrättsorganisationer. De aktuella organisa- tionerna är Ecpat Sverige, Maskrosbarn, Riksförbundet Attention, Riksorganisationen Glöm Aldrig Pela och Fadime (Gapf.) och Stiftelsen 1000möjligheter. Intervjuer och rekrytering av intervju- personer genomfördes av den organisation som intervjupersonerna hade kontakt med. Samtalen hölls enskilt eller med barn i grupp. Totalt genomfördes intervjuer med 25 barn och unga som alla haft erfarenheter av att utsättas för våld under uppväxten. Av de med- verkande var 23 flickor och 2 var pojkar.

Syftet med samtalen var att få ta del av barns erfarenheter samt tankar kring vad samhället och vuxenvärlden kan göra för att före- bygga och upptäcka våld mot barn och för att ge skydd, stöd och behandling till de barn som utsatts för våld. Vid samtalen valde en del av barnen att dela med sig av sina egna upplevelser av våldsutsatt- het, men det var barnens och de ungas tankar och synpunkter på vad som varit bra och vad som kunde förändras till det bättre som var vårt fokus för intervjuerna.

Vid samtalen användes en intervjuguide som tagits fram av utred- ningen tillsammans med Åsa Landberg, barnpsykolog med lång erfarenhet av arbete med barn som utsatts för våld. Åsa Landberg har även väglett de organisationer som önskat detta inför utförandet av samtalen. I flera av samtalen har Åsa Landberg också medverkat som samtalsstöd. Samtalen hölls kring följande fem områden:

107

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:70

Figur 2.1 De olika teman som intervjuerna berörde. Bild från den information som intervjupersonerna fick del av inför samtalen

Stoppa våld

innan det

händer

Ta emot

Min vardagberättelser och upptäcka våld

	Utreda brott	Hjälp, stöd och
	Utreda brott	skydd
		skydd

Med utgångspunkt i modellen har barnen själva fått välja vilka områden som de velat prata om, och de har fått berätta så mycket eller lite de vill inom varje område. Barnen har också fått möjlighet att ge synpunkter och förslag på områden som inte lyfts i modellen. Barnen har ombetts att, utifrån sina egna upplevelser, berätta vad som har fungerat bra och vad som borde varit bättre. Samtalsledaren har ombetts att låta barnen berätta så fritt som möjligt och har fått ett antal exempelfrågor till hjälp för att fördjupa samtalet. I slutet av samtalet har avsatts tid för att sammanfatta de viktigaste budskapen till utredningen.

Exempelfrågor inom samtalens olika områden har varit:

Ta emot berättelser och upptäcka våld

–Tänk på hur det var för dig!

–Vad gjorde att du kunde berätta?

–Hur reagerade de som fick höra? Blev det som du tänkte dig?

–Finns det något som kunde ha gjort att du berättade tidigare?

–Finns det något som hindrar/hindrade dig att berätta?

108

SOU 2022:70

Utredningens uppdrag och arbete

Hjälp, stöd och skydd

–Vem hjälpte dig?

–Hur upplevde du kontakterna?

–Har du fått det stöd du ville?

–Har din familj eller andra viktiga personer fått stöd eller hjälp?

–Har du fått hjälp av andra med reaktioner och symtom med anled- ning av våldet?

–Tänk på dina kontakter med socialtjänst (om du haft någon).

–Vem träffade du?

–Hur upplevde du kontakterna?

–Vad ledde utredningarna till?

–Hur blev det för dig?

–Vilken information fick du om utredningarna och de beslut som fattades?

Utreda brott

–Tänk på dina kontakter med polis och rättsväsende (om du haft någon).

–Vilka personer träffade du?

–Hur upplevde du kontakterna?

–Vad ledde utredningarna till?

–Hur blev det för dig?

–Vilken information fick du om utredningarna och de beslut som fattades?

Vardagen

–Tänk på hur det du varit med om påverkar din vardag. Det kan till exempel handla om hur du bor, ekonomi, skola eller kontakt med vänner och familj. Det kan också handla om att kunna känna sig trygg och säker på att vara skyddad från mer våld.

–Vad har du och andra gjort för att du ska få en bra vardag utan våld?

–Finns det kvar saker att ordna upp?

–Vad behövs för att du ska känna dig trygg?

Stoppa våld innan det händer

–Fundera över om det finns något som kunde ha stoppat det du var med om innan det hände.

–Vilka andra har känt till din situation?

–Borde andra ha förstått att något var fel eller kunde gå fel? Kunde de ha ingripit?

–Kunde du ha fått mer information för att göra något själv?

109

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:70

Andra synpunkter

–Finns det andra viktiga saker som vi inte pratat om?

–Har du några råd att ge till andra barn och unga som är med om våld?

–Har du några råd att ge till vuxna som arbetar med barn och unga som är med om våld?

Avslut

–Om vi ska sammanfatta – vad är det viktigaste du vill att utredningen ska få veta?

Informationen från samtalen har bearbetats och sammanfattats i rapporter av respektive organisation. Varje organisation har lämnat en rapport till utredningen, dessa är bilagda betänkandet (bilaga 4–8 i betänkandet). Organisationerna har även analyserat det egna mate- rialet, samt i vissa fall lämnat rekommendationer till utredningen relaterat till den målgrupp som organisationerna huvudsakligen rik- tar sig till.

Om barnen som medverkat

Som nämnts ovan var syftet med samtalen att få ta del av barns erfarenheter samt tankar kring vad samhället och vuxna kan göra för att förebygga och upptäcka våld mot barn och för att ge skydd, stöd och behandling till barn som utsatts för våld. Utsatthetens karaktär har således inte varit i förgrunden. Däremot har vårt val av organi- sationer att samarbeta med grundat sig i en önskan att nå de mål- grupper som organisationerna i första hand vänder sig till. Detta både för att åstadkomma en viss bredd i erfarenheter, förutsättningar och behov, samt för att stärka upp kunskapen avseende barn i vissa särskilda situationer. I dialog med ideella organisationer, myndig- heter, forskare och utredningens expertgrupp har vi identifierat grupper och situationer där vi har bedömt det som särskilt angeläget utifrån utredningens uppdrag att få ta del av barns och ungas röster.

De barn som medverkat i samtalen har samtliga egna erfarenheter av våldsutsatthet. Bland barnen finns bland annat:

–Barn med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som har erfaren- het av våldsutsatthet och av placering inom den sociala barn- och ung- domsvården, till exempel familjehem, HVB och/eller särskilda ung-

110

SOU 2022:70

Utredningens uppdrag och arbete

domshem. Samtalen har genomförts med hjälp av Riksförbundet Attention som är en intresseorganisation för personer med neuro- psykiatriska funktionsnedsättningar (NPF), så som adhd, autism- spektrumtillstånd, Tourettes syndrom och språkstörningar, samt anhöriga och yrkesverksamma som möter personer med NPF.

–Barn som utsatts för sexuella övergrepp eller exploatering vars utsatt- het inkluderar utsatthet på nätet. Samtalen har genomförts med hjälp av Ecpat Sverige som är en barnrättsorganisation som arbetar mot sexuell exploatering av barn.

–Barn med erfarenhet av utsatthet för hedersrelaterat våld och förtryck. Samtal har genomförts med hjälp av Riksorganisationen Glöm Aldrig Pela och Fadime (Gapf) som är en ideell organisation som arbetar mot hedersrelaterat våld och förtryck.

–Barn som utsatts för våld i partnerrelation. Samtalen har genom- förts med hjälp av Stiftelsen 1000möjligheter som driver olika verksamheter med det övergripande syftet att uppnå ett jämställt samhälle fritt från våld.

–Barn som utsatts för våld i hemmet. Samtalen har genomförts med hjälp av Maskrosbarn som är en barnrättsorganisation som arbetar med barn och unga vars föräldrar har ett missbruk, psykisk sjuk- dom eller utsätter dem för våld.

Samtliga barn och unga som medverkat är anonyma.

Om hur rösterna kan förstås/användas

Den metod som använts är kvalitativ. Resultaten är inte möjliga att generalisera för alla barn och ungdomar som varit utsatta för våld. Däremot ger intervjuerna oss en bild av hur verkligheten kan se ut för barn som är våldsutsatta och det ger oss vägledning om perspektiv och frågor där utredningen kan behöva fördjupa vår kunskap. Genom kvalitativa samtal har det varit möjligt att få en mer nyanserad bild av, och förståelse för barns upplevelser, erfarenheter och önskemål. Vår bedömning är att det har varit av stort värde för utredningens arbete med att utforma en strategi och handlingsplan.

111

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:70

Enkätundersökning

Som komplement till de kvalitativa samtalen genomfördes även en enkätundersökning i samarbete med Bris. Syftet med enkäten var att nå fler barn och förbättra utredningens kunskap om barns åsikter om vad som behövs för att förebygga och förhindra alla former av våld mot barn. Enkäten riktade sig inte enbart till barn som själva utsatts för våld, utan var öppen för alla barn via Bris hemsida (bris.se) under drygt två veckor i oktober 2021. Enkäten har synliggjorts genom ”puffar” på Bris sidor för barn och unga och de sidor där barn och unga är inloggade, där har även återkopplingen till barn publicerats. Ett utskick med länk till enkäten har gjorts till samtliga aktiva bris- konton. Enkätundersökningen besvarades av 173 barn. En majoritet av barnen hade själva erfarenhet av att utsättas för våld.

Frågor som utredningen ställde var bland annat:

–Vad tycker du att vuxna som arbetar med barn (till exempel förskolelärare, lärare, kuratorer) eller som fattar beslut som påverkar barn (till exempel politiker) ska göra för att stoppa våld mot barn?

–Vad tycker du att vuxna som arbetar med eller fattar beslut som påverkar barn behöver veta om barn och barns vardag för att bli bättre på att stoppa våld mot barn?

–Är det något mer som man vill att vi i utredningen ska veta?

I organisationens redovisning (bilaga 3 till betänkandet) har svaren på de öppna frågorna kategoriserats i olika teman som inte var bestämda på förhand, utan som tagits fram av organisationen utifrån vad barn särskilt uppehöll sig vid eller poängterade.

Befintliga rapporter och undersökningar som grundas på barns röster

Det finns i dag ett relativt stort antal rapporter och undersökningar som grundas på barns röster, där barn har fått komma till tals och framföra sina åsikter. Dessa utgör givetvis ett viktigt underlag i arbetet att ta fram förslag till en nationell strategi för att förebygga

112

SOU 2022:70

Utredningens uppdrag och arbete

och bekämpa våld mot barn, att utreda vilka brister som finns i sam- hällets insatser i dag samt att ge förslag på vad man kan göra för att det ska fungera bättre. I vårt arbete har vi sökt brett efter barnröster som kan ge ledning i hur samhällets insatser fungerar, hur de borde fungera och vad som ur barnens perspektiv behövs för att de ska fungera bättre. Vi har inte begränsat oss till någon särskild grupp av barn, någon särskild form av våldsutsatthet eller någon särskild arena.

2.2.2Enkäter till nätverk med yrkesverksamma

För att få kunskap om vilka behov som finns hos verksamheter när- mast barnen genomfördes enkäter riktade till yrkesverksamma inom tre typer av verksamheter. Enkäterna, som genomfördes med hjälp från Linköpings universitet (Barnafrid – Nationellt kunskaps- centrum), riktades till yrkesverksamma inom Barnafrids nätverk för skola och elevhälsa, nätverk för barn- och ungdomspsykiatri respek- tive nätverk för barnskyddsteam. Enkäternas frågor var anpassade utifrån den verksamhet som respektive enkät riktade sig till. I en- käterna ställdes bland annat frågor om vad som behövs för att yrkes- verksamma ska kunna förebygga våld, upptäcka våld och ge skydd, stöd och behandling till barn som utsatts. I enkäterna ställdes även frågan om det finns grupper av barn där det finns särskilda ut- maningar kopplat till detta arbete, samt om de yrkesverksamma upplever att de har tillräckligt stöd i sitt arbete för detta syfte. Från skola och elevhälsa inkom 90 svar, från barn- och ungdomspsykiatri inkom 44 svar och från barnskyddsteam inkom 14 svar. Enkäterna, vars frågor utformats för att få svar i fritext, har syftat till att fånga upp behov och utmaningar som identifierats av yrkesverksamma som arbetar nära barnen. Svaren har bidragit till utredningens sam- mantagna slutsatser.

2.2.3Hearing och webinarium

Utredningen har genomfört en hearing samt ett öppet webinarium. Till hearingen, som hölls juni 2021, bjöds ett större antal barn- rättsorganisationer och andra berörda aktörer från civilsamhället in. Hearingen syftade till att få inspel inför planeringen av utredningens arbete och att få en djupare bild av den uppgift som utredningen

113

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:70

tillsatts att utföra, bland annat för att få aktörernas inspel avseende eventuella allvarliga brister som drabbar barn. Hearingen hölls digi- talt och vid två tillfällen för att möjliggöra för många aktörer att delta. Totalt deltog ett 30-tal aktörer.

I maj 2022 genomförde utredningen ett öppet webinarium via Youtube.1 Cirka 400 personer tog del av webinariet i samband med sändningen och därefter har webinariet till dags dato haft cirka 200 visningar. Vid webinariet gavs presentationer av de sex organi- sationer som bistått utredningen med samtal respektive enkät till barn (se avsnitt 2.2.1. och 2.2.2), av Turid Heiberg som bistått utredningen med en nordisk utblick (se avsnitt 2.3.6), samt de fyra skribenter som bistått utredningen med fördjupande texter inom olika teman (se avsnitt 2.2.5). Webinariet avslutades med ett panelsamtal och allmän- heten gavs möjlighet att ställa frågor till de medverkande.

2.2.4Övriga möten och intervjuer

I arbetet att ta fram förslag till en nationell strategi och åtgärder för att förebygga och bekämpa våld mot barn har vi fört dialog med ett stort antal myndigheter och andra relevanta aktörer. Syftet med dialogen har varit att fånga upp svårigheter och framgångsfaktorer.

Vi har inom ramen för utredningen genomfört dialogmöten med myndigheter, föreningar, samverkansstrukturer och nätverk, barn- rättsorganisationer och andra aktörer på området. Flera av mötena med myndigheterna har genomförts på GD-nivå. Därutöver har vi träffat flera forskare på området samt genomfört besök i flera verk- samheter.

Dialog har bland annat skett med: Folkhälsomyndigheten, Social- styrelsen, Jämställdhetsmyndigheten, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Statistiska centralbyrån, Brottsföre- byggande rådet, Polismyndigheten, Inspektionen för vård och om- sorg, Statens institutionsstyrelse, Föreningen Sveriges socialchefer, Linköpings universitet (Barnafrid – nationellt kunskapscentrum), Barnombudsmannen, Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet, Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck vid Länsstyrelsen i Östergötlands län, Skolverket, Specialpedagogiska

1https://www.youtube.com/watch?v=W8gHfDzrEIg.

114

SOU 2022:70

Utredningens uppdrag och arbete

skolmyndigheten, Brottsoffermyndigheten, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Statskontoret, Forte, Nationellt programområde Barnhälsovård (NPO/NAG BHV), Åklagarmyndigheten, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och SKR:s socialchefsnätverk, Domstolsverket/Domstolsakademin, rådmän från två tingsrätter, Advokatsamfundet, Barnahusnätverket, Nationella nätverket för sam- ordningsförbund, Barnläkarföreningen, Stiftelsen Friends, Maskros- barn, Barnrättsbyrån, Child10, #Intedinhora, Ecpat, Rädda Barnen, Fryshuset, norska barnombudet, representanter från Finlands arbete att ta fram en nationell barnstrategi, samordnaren för Agenda 2030 i Sverige, representanter från projektet BarnSäkert, samt forskarna Åsa Landberg, Maria Heimer och Maria Eriksson.

Samråd har skett med utredningarna: En sammanhållen god och nära vård för barn och unga (dir. 2019:93), Åtgärder mot kontroller av flickors och kvinnors sexualitet (dir. 2021:98), Barn och unga i samhällets vård (dir. 2021:84), Exitprogram för personer som är ut- satta för prostitution (dir. 2022:115), Skydd stöd och vård för personer som har utsatts för övergrepp vid produktion eller distribution av barnpornografi (dir. 2022:100), Vikten av kontinuitet för barn i utsatta situationer – en översyn av reglerna i föräldrabalken (dir. 2021:70).

Vi har även genomfört verksamhetsbesök vid en grundskola i Husby, vid socialförvaltningen i Rinkeby-Kista samt vid två barnahus, i Haninge respektive Linköping.

2.2.5Fyra fördjupande texter

Vi har bett fyra personer med kunskap och erfarenhet på området att bistå utredningen med fördjupningstexter inom vissa för utred- ningen relevanta teman.

Annica Markström, doktorand i Forskarskolan för yrkesverk- samma i socialtjänsten (FYS) och 1:e socialsekreterare i öppen- vården för barnfamiljer i Malmö, har skrivit texten Barns delaktighet i socialtjänstens öppenvårdsinsatser.

Annika Wennman, rektor Fryshusets grundskola västra, har skrivit texten Hur kan skolan verka kompensatoriskt för de elever som lever med våld nära inpå i sin vardag? Hur arbetar ni för att skapa en trygg skolmiljö för eleverna?

115

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:70

Carolina Överlien, professor i socialt arbete vid Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet, har skrivit texten Barn och unga som utsätts för våld och övergrepp: livsvillkor, sårbarhet, och det betingade aktörskapet.

Maria Melin, ansvarig utvecklingsarbete barnrätt vid Myndig- heten för delaktighet, har skrivit texten Barn med funktionsnedsätt- ning – Till utredningen En uppväxt fri från våld.

De texter som överlämnades till utredningen presenterades vid utredningens offentliga webinarium i maj 2022. Texterna finns bilagda detta betänkande som bilaga 9–12.

2.2.6Nordisk utblick

Turid Heiberg, expert i mänskliga rättigheter bland annat tidigare Head of unit för expertgruppen Children At Risk/CBSS, har bistått utredningen med en nordisk utblick. Denna genomfördes bland annat genom flertalet möten och skriftliga kontakter med myndig- heter och sakkunniga i våra nordiska grannländer. Utblicken återges bland annat i kapitel 13 och har även använts som inspiration för utredningens förslag.

2.2.7Expertgrupp

Utöver ovanstående har utredningen haft stor hjälp av vår expert- grupp.2 Tillsammans med expertgruppen har vi diskuterat problem- bilden, identifierat styrkor, behov och utmaningar, samt de förslag som lämnas i betänkandet.

I expertgruppen har funnits forskare samt representanter från Socialdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Justitiedeparte- mentet, Socialstyrelsen, Jämställdhetsmyndigheten, Myndigheten för delaktighet, Sveriges Kommuner och Regioner, Barnombuds- mannen, Linköpings universitet (Barnafrid – nationellt kunskaps- centrum), Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck vid Länsstyrelsen i Östergötlands län, Skolverket, Brottsoffermyndig- heten, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Rädda Barnen, Bris, Ecpat, Unicef, Stiftelsen Allmänna Barnhuset och Statskontoret.

2Medverkande i expertgruppen anges inledningsvis i betänkandet, i avsnitt Till statsrådet.

116

SOU 2022:70

Utredningens uppdrag och arbete

2.3Betänkandets disposition

Utifrån den uppgift och de frågeställningar som utredningen har fått att hantera har vi valt att dela in betänkandet i följande huvudsakliga delar:

–Bakgrund, barns rättigheter och barns våldsutsatthet (kapitel 3–5).

–Barns röster (kapitel 6).

–Överblick över det svenska systemet (kapitel 7).

–Fördjupad problembild och analys (kapitel 8–13).

–Den nationella strategin och organisation för genomförande (kapitel 14).

–Prioriterade insatsområden och åtgärder (kapitel 15).

–Konsekvensanalys (kapitel 16).

–Författningskommentarer (kapitel 17).

Bilagda till betänkandet ligger de rapporter som sex barnrättsorga- nisationer tagit fram till utredningen som en del i insamlingen av barns röster (se avsnitt 2.2.1 ovan), samt de fyra fördjupande texter som beskrivs i avsnitt 2.2.5 ovan.

117

3 Bakgrund

Varje år blir tusentals barn utsatta för våld i Sverige. Våld kan ta sig olika uttryck, men gemensamt för alla former av våld är att det riskerar att allvarligt skada barnet, både här och nu och på sikt. Oavsett om barnet skadas fysiskt eller inte, ger våldet ofta upphov till allvarliga känslo- mässiga och psykiska skador. Att utsättas för våld hotar barnets emotio- nella och intellektuella utveckling, självkänsla, sociala kompetens och för- utsättningar för att utveckla goda relationer till andra.

Att skyddas från våld och övergrepp är en grundläggande mänsklig rättighet. Att barn fortsätter utsättas för våld är oacceptabelt och ytter- ligare steg behöver tas för att rätten att skyddas från alla former av våld ska nå och omfatta alla barn.

I detta inledande kapitel ger vi en övergripande bakgrund till om- rådet som rör våld mot barn. Vi redogör för den våldsdefinition som ligger till grund för utredningens förslag till nationell strategi i syfte att förebygga och bekämpa våld mot barn och som tar sin utgångs- punkt i FN:s konvention om barnets rättigheter. Vi beskriver även de konsekvenser som våldet får, samt faktorer som kan utgöra såväl en risk för, som ett skydd mot, våldsutsatthet. Dessutom ges en beskrivning av olika perspektiv som behöver beaktas i arbetet samt en kort historisk tillbakablick som bland annat visar hur samhällets barnsyn och synen på våld har förändrats över tid.

3.1Att beskriva och definiera våld mot barn

Svenska akademins ordlista anger termen våld som liktydig med fysisk påtryckning, ofta med misshandel.1 Att reducera våldet till fysiska hand- lingar blir dock alltför begränsande. Detsamma gäller om definitionen också kräver att det ska finnas ett uppsåt att skada, för att utgöra

1Svenska akademins ordlista (SAOL). Fjortonde upplagan (2015).

119

Bakgrund

SOU 2022:70

våld.2 Våld mot barn i uppfostringssyfte har historiskt sett kunnat utövas mot barn utan att för den skull omfattats av ett uppsåt om att skada. Valet av definition är viktig av flera skäl, inte minst för att skapa konsensus i frågan och för att kunna samla in och jämföra data på ett likvärdigt sätt.3 För att tydliggöra att våldshandlingar är oacceptabla och skadliga bör en definition av våld fokusera på handlingen i sig och dess konsekvens, i stället för att knytas till avsikten med handlingen. En våldsdefinition behöver kunna fånga vidden av problemet samt spektret av olika utövare och former av våld.

3.1.1Utredningens definition av våld utgår från barnkonventionen

Av regeringens direktiv till utredningen framgår att den nationella strategin, som utredningen ska lämna förslag till, ska adressera alla former av våld som barn i olika åldrar kan utsättas för. Hänvisningar görs bland annat till artiklarna 19, 24 och 34 i FN:s konvention om bar- nets rättigheter (barnkonventionen) (se kapitel 4). Barnkonventionen är en viktig utgångspunkt för betänkandet och det är också därifrån som den våldsdefinition som vi utgår ifrån i betänkandet är hämtad. I artikel 19.1 i barnkonventionen definieras begreppet våld som ”alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försummelse, misshandel eller utnyttjande, däribland sexuella övergrepp”.

FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) understryker att alla former av våld, hur lindriga de än är, är oaccep- tabla. Benämningen alla former av våld lämnar inte utrymme för någon grad av legaliserat våld mot barn. Det finns inget krav på att våldet ska vara varken uppsåtligt, varaktigt eller av en särskild svårighets- grad för att det ska omfattas av barnkonventionens artikel 19.4 Nedan förtydligas vad som omfattas av definitionen, baserat på begrepps- förklaringar från barnrättskommittén.

2CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 17.

3World Health Organization (2002). World report on violence and health. Summary. Geneva. 2002. s. 4.

4CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 17.

120

SOU 2022:70

Bakgrund

Fysiskt våld

Fysiskt våld omfattar all kroppslig bestraffning och alla andra former av grym, omänsklig eller förnedrande behandling. Det omfattar även fysisk mobbning och pennalism utförd av vuxna och andra barn. Fysiskt våld kan exempelvis handla om att slå barnet med handen eller med ett redskap eller om att sparka, skaka, klösa, nypa, bita eller dra i håret.5

Psykiskt våld

Psykiskt våld kan definieras som psykisk misshandel, psykiska över- grepp, verbala kränkningar och känslomässiga övergrepp eller emotio- nell vanvård.6 Det omfattar bland annat alla former av varaktiga skad- liga interaktioner med barn, exempelvis att förmedla till barn att de är värdelösa, oälskade eller oönskade. Det kan handla om att skrämma, terrorisera, hota, stöta bort, isolera, negligera, utnyttja och förleda. Det kan också handla om att vägra ge barn en känslomässig respons eller om förolämpningar, tillmälen, förödmjukelser, nedvärderingar, för- löjliganden och om att såra barns känslor. Att låta barnet bevittna eller på annat sätt exponeras för våld i hemmet är ett exempel på psykiskt våld. Även psykisk mobbning utövad av vuxna eller andra barn, bland annat via informations- och kommunikationsteknik som mobiltelefoner och internet (så kallad nätmobbning) är att betrakta som psykiskt våld.7

Vanvård eller försummelse

Vanvård eller försummelse innebär en underlåtenhet att uppfylla barns fysiska och psykiska behov, att inte skydda dem mot fara eller att låta bli att nyttja vård eller andra tjänster för barnens omvårdnad.8 Det kan exempelvis handla om underlåtenhet att skydda barnet från

5CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 22 och punkt 24.

6CRC/C/GC/13 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 21.

7CRC/C/GC/13 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 21.

8CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 20.

121

Bakgrund

SOU 2022:70

skada genom bristande tillsyn, eller underlåtenhet att tillgodose barnets grundläggande behov i form av mat, husrum, kläder och grundläggande sjukvård (fysisk vanvård). Det kan handla om avsaknad av emotionellt stöd och kärlek eller en kronisk ouppmärksamhet gentemot barnet. När omsorgspersoner är psykiskt otillgängliga genom att negligera små barns tecken eller signaler är också att betrakta som försummelse, inklusive att exponera barnet för våld i parrelationer eller skadligt bruk av narkotika eller alkohol (psykisk eller känslomässig vanvård). Vidare kan det handla om vägran att ge tillgång till nödvändig sjukvård (van- vård av barnens fysiska eller psykiska hälsa), underlåtenhet att se till att barn får utbildning som de har rätt till, genom skolgång eller på annat sätt (pedagogisk vanvård), eller att barnet överges.9

Sexuella övergrepp och sexuellt utnyttjande

Sexuella övergrepp och sexuellt utnyttjande omfattar bland annat att förmå eller tvinga ett barn att delta i någon olaglig eller psykiskt skadlig sexuell aktivitet, att använda sig av barn för kommersiellt sexuellt ut- nyttjande eller för framställning av ljudinspelningar eller bilder av sexuella övergrepp på barn.10 Vidare omfattas bland annat barnprosti- tution, trafficking och handel med barn för sexuella ändamål. Barnrätts- kommittén betonar att många barn utsätts för sexuella handlingar som inte åtföljs av fysiskt tvång, men som ändå är psykiskt påträngande, exploaterande och traumatiska.11

3.2Våldets konsekvenser

3.2.1Konsekvenser för barn på kort och lång sikt

Våld för med sig allvarliga hälsokonsekvenser under barndomen och i det fortsatta livet. Det kan handla om allt från dödliga skador till icke- dödliga skador som kan leda till funktionsnedsättningar av olika slag, fysiska hälsoproblem, sexuellt överförbara infektioner och försämrad

9CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 20.

10CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 25.

11CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 25.

122

SOU 2022:70

Bakgrund

kognitiv förmåga.12 Våldet för även med sig negativa psykiska och emotionella konsekvenser, såsom känslor av övergivenhet och osäker- het, anknytningssvårigheter, traumatisering, oro och svag självkänsla. En del individer utvecklar psykisk ohälsa i form av depression och ångest, självmordsförsök eller ett skadligt beteende i form av exempel- vis missbruk eller självskada genom sex.

Av en nationellt representativ kartläggning om våld mot barn (2016) framkom att av de barn och unga som uppgav att de varit utsatta för misshandel, upplevde tre gånger fler sitt allmänna hälsotillstånd som mindre bra eller dåligt, jämfört med de barn och unga som inte varit utsatta. De som varit utsatta för misshandel rapporterade även psykoso- matiska symptom i högre utsträckning. Det var också fem gånger vanligare med självskadebeteende och tre gånger så vanligt med suicid- tankar. Drygt 13 procent av de som varit utsatta för misshandel hade försökt ta sitt liv, jämfört med två procent av de som inte varit utsatta.13

Att växa upp i en familj där det förekommit våld kan medföra att rädslan för återupprepat våld räcker för att styra familjemedlemmarnas beteende och sinnesstämning. Våldet kan finnas latent och vara ständigt närvarande även om inga faktiska våldshandlingar sker. På samma sätt kan rädslan för eller vetskapen om risken för att utsättas för våld på- verka flera individers beteende, oberoende av varandra. Ett exempel på detta är när unga kvinnor väljer att stanna inomhus av rädsla för att råka ut för våld, som en effekt av aktuell mediabevakning av åter- kommande våldshändelser såsom upprepade våldtäkter i närområdet.14

Att utsättas för våld kan få djupgående konsekvenser. Psykisk ohälsa, till följd av våldet, innebär en ökad risk för annan utsatthet, såsom svårigheter i skolan och med sociala relationer. Skolmiss- lyckande och skolavhopp riskerar i sin tur att medföra försämrade framtidsutsikter och försämrade möjligheter på arbetsmarknaden. Att fullfölja sin skolgång är enligt forskning en viktig skyddsfaktor för barn. Det minskar risken för en rad andra sociala problem längre fram i livet, och möjliggör för individen att bli självständig som vuxen. Andra beteendemässiga konsekvenser kan drabba såväl den egna indi- viden som omgivningen genom aggressivt, våldsamt eller självdestruk- tivt beteende. Det kan även leda till brottsligt beteende och lagöver- trädelser och försämrade relationer till andra människor. Exponering

12CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 15.

13Jernbro C. och Janson S. (2017). Våld mot barn 2016. En nationell kartläggning, s. 41.

14Isdal, P. (2017). Meningen med våld, s. 64

123

Bakgrund

SOU 2022:70

för våld ökar risken för att drabbas av ytterligare övergrepp och en pålagring av våldsupplevelser, inklusive våld i senare parrelationer.15

3.2.2Ett betydande folkhälsoproblem

Det finns vetenskapligt stöd för att betrakta utsatthet för våld under barndomen som ett betydande folkhälsoproblem. Bland annat har amerikansk forskning kunnat påvisa samband mellan psykisk, fysisk, sexuell och social utsatthet under barndomen och ohälsa som vuxen, i form av bland annat försämrad livskvalitet, ökad vårdkonsumtion, allvarliga fysiska sjukdomar och för tidig död.16 2014 genomfördes en svensk riksrepresentativ studie som undersökte prevalensen av utsatthet för psykiskt, fysiskt och sexuellt våld bland kvinnor och män mellan 18 och 74 år, samt kopplingen mellan utsatthet i olika åldrar och psykisk, fysisk och social ohälsa.17 Studiens resultat pekar på att posttraumatiskt stressyndrom var cirka tre till fem gånger vanligare bland både kvinnor och män som varit utsatta för allvarliga sexuella övergrepp i barndomen eller som vuxna. Av de som varit utsatta för allvarligt psykiskt våld som barn eller i vuxen ålder var symtom på depression dubbelt så vanligt jämfört med andra. Bland dem som utsatts för allvarligt sexuellt våld i barndomen var psykosomatiska symtom dubbelt så vanligt bland kvinnor och tre gånger vanligare bland män jämfört med dem som inte varit utsatta.18

3.2.3Våldets samhällsekonomiska konsekvenser

Utöver ett stort personligt lidande och försämrad livskvalitet för det barn som utsatts för våld, för våldet även med sig betydande sam- hällsekonomiska konsekvenser. Direkta kostnader för våldet kan kopplas till exempelvis hälso- och sjukvård samt juridiska och sociala insatser. Indirekta kostnader kan härledas till bestående psykiska och fysiska skador eller på annat sätt försämrad livskvalitet. Vidare

15CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 15.

16Felitti V., et al. (1998). Relationship of childhood abuse and household dysfunction to many of the leading causes of death in adults: The Adverse Childhood Experiences (ACE) Study.

17Nationellt centrum för kvinnofrid (2014). Våld och hälsa – En befolkningsundersökning om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa, s. 14.

18Nationellt centrum för kvinnofrid (2014). Våld och hälsa – En befolkningsundersökning om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa, s. 73.

124

SOU 2022:70

Bakgrund

kan våldet medföra kostnader kopplade till det straffrättsliga systemet. Kostnader kan även kopplas till samhälleliga insatser med anledning av bortförande, barnäktenskap, människohandel och sexuellt våld.19 Sam- mantaget kan kostnader som en konsekvens av våld delas in i följande kategorier:

–Direkta kostnader såsom ambulans, vård, läkemedel, socialtjänst- eller polisutredning, samt fängelse.

–Indirekta kostnader mot bakgrund av lägre prestationsförmåga och produktivitet på grund av exempelvis kroppsskador, ångest eller depression.

–Immateriella kostnader genom lidande hos brottsoffer och anhöriga samt minskad livskvalitet.

–Långsiktiga multiplikatoreffekter kopplat till att utsatthet för våld ofta förs vidare till nästa generation genom att den som blivit ut- satt löper högre risk att utsätta andra.20

Kunskap om våldets kostnader bidrar till att synliggöra problemets omfattning, vilket i sin tur möjliggör bättre prioriteringar när beslut ska fattas. Med mer kunskap om hur hög alternativkostnaden är till att sätta in preventiva åtgärder kan det bli lättare att motivera investeringar i våldsförebyggande åtgärder.

Att våldet bär med sig stora samhällsekonomiska konsekvenser är otvetydigt, men det är förenat med stora utmaningar att beräkna hur stora de reella kostnaderna är. Utmaningarna består bland annat i bristande tillgång till data. Det är också svårt att mäta kostnader i ett längre perspektiv. En stor andel våldshändelser kommer heller aldrig till offentliga aktörers kännedom och syns därmed inte i statistiken. Sammantaget medför detta begränsad kunskap om de faktiska kost- nader som våldet för med sig. Ytterligare en utmaning handlar om svårigheten att mäta effekten av förebyggande insatser då resultaten ofta visar sig först i ett senare skede. Det kan medföra att det verk- samhetsområde som finansierar satsningarna inte nödvändigtvis får se resultaten av dessa.

19CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, s. 9.

20Länsstyrelsen Stockholm. Våldsprevention. Vänta inte tills skadan redan är skedd! En start för kommunens våldspreventiva arbete, s. 1. https://www.lansstyrelsen.se/download/18.1dfa69ad1630328ad7c89d54/1526068537169/V %C3%A5ldsprevention.pdf (hämtat 2022-11-22).

125

Bakgrund

SOU 2022:70

Det finns inte någon undersökning som visar de sammantagna kostnaderna för våld mot barn i Sverige. Men med stöd av uppgifter på angränsande eller överlappande områden samt internationell forsk- ning är det emellertid möjligt att göra vissa uppskattningar av kost- nadernas omfattning.

I en socioekonomisk analys från 2022 uppskattades kostnaderna av hedersrelaterat våld och förtryck.21 I analysen gjordes bedöm- ningen att samhällskostnaderna för våldet, relaterat till en utsatt individ, på kort sikt kan röra sig om allt från tiotusentals kronor upp till – i extremfall – kostnader på flera miljoner kronor. På lång sikt beräknas kostnaderna vara betydligt större:

–En reducering av ett senare inträde på arbetsmarknaden med 7 år beräknas leda till en samhällsvinst på cirka 3,5 miljoner kronor.

–Att undvika reducerad livslön till följd av skolmisslyckanden som en konsekvens av hedersrelaterat våld och förtryck beräknas ge en samhällsvinst på 2,4 miljoner kronor.

–Att undvika ett flertal kortare och längre perioder av sjukskriv- ning och arbetslöshet som en följd av de konsekvenser som uppstår av hedersvåld beräknas ge en samhällsvinst på 7 miljoner kronor.

–Att undvika ett livslångt utanförskap utan följdkomplikationer som en följd av detta våld och förtryck beräknas ge en samhälls- vinst på cirka 10 miljoner kronor.

–Att undvika ett livslångt utanförskap med följdkomplikationer såsom psykisk ohälsa och missbruk beräknas ge en samhällsvinst på cirka 15 miljoner kronor.22

I analysen konstateras att den potentiella uppsidan av att förhindra hedersrelaterat våld och förtryck är väldigt stor och att det på nationell nivå förmodligen rör sig om ett flertal miljarder varje år.23

21Nilsson I. och Nilsson Lundmark E. (2022). Att synliggöra det osynliga. En socioekonomisk analys av hedersrelaterat våld och förtryck. (Studien genomfördes på uppdrag av Nationellt centrum mot hedersrelaterat våld och förtryck (dåvarande Nationella kompetensteamet mot hedersrelaterat våld och förtryck).

22Nilsson I. och Nilsson Lundmark E. (2022). Att synliggöra det osynliga. En socioekonomisk analys av hedersrelaterat våld och förtryck, s. 72.

23Nilsson I. och Nilsson Lundmark E. (2022). Att synliggöra det osynliga. En socioekonomisk analys av hedersrelaterat våld och förtryck, s. 72.

126

SOU 2022:70

Bakgrund

I en uppskattning från år 2006 beräknade Socialstyrelsen att mäns våld mot kvinnor i nära relationer kostar samhället runt tre miljarder kronor varje år.24 Vidare har Socialstyrelsen tagit fram en vägledning för kommuner och regioner för att kunna beräkna de ungefärliga kostnaderna som uppstår på grund av våld i nära relationer.25 Väg- ledningen omfattar en lista över schablonkostnader för insatser som riktar sig till våldsutsatta, våldsutövare och barn inom socialtjänsten, skola och förskola, ungdomsmottagning, primärvård, specialiserad och rättspsykiatrisk vård, tandvård, ideella organisationer och rättsväsen- det. Listan inkluderar även schablonkostnader för insatser inom kvinno- och brottsofferjourer, polisen, Åklagarmyndigheten, domstolar, krimi- nalvården, advokatbyråer, Rättsmedicinalverket, Försäkringskassan, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Brottsoffermyndigheten samt arbetsgivare.26

Tillgången till kostnadsberäkningar för de skador som drabbar barn som utsatts för våld är begränsade. En engelsk studie av dessa kostnader har beräknat kostnaden för barn inom socialtjänsten till minst 228 miljoner pund, vilket överfört till svenska förhållanden motsvarade drygt 570 miljoner kronor under 2006 och som kan ge någon form av kostnadsindikation.27

Det finns internationell forskning om brottslighet och dess kon- sekvenser som handlar om såväl kostnader för brott som ekono- miska fördelar med brottsförebyggande åtgärder eller andra insatser mot brott. Internationella studier har skattat samhällskostnaderna för brottslighet till mellan 2,7 och 10 procent av bruttonationalpro- dukten (BNP), vilket omräknat för Sveriges del skulle innebära kostnader på cirka 132–488 miljarder kronor årligen.28

Genom hälsoekonomiska analyser undersöker forskare om det går att påvisa mätbara resultat av hälsofrämjande, förebyggande och tidiga insatser och i vilken utsträckning exempelvis föräldrastöds- program, kan leda till samhällsekonomiska vinster. Genom olika skattningar går det att få fram vad barn med en klinisk nivå av ut- agerande beteende kostar kommunen årligen och vilka ekonomiska vinster som kan förväntas av de satsningar som kommuner gör av- seende stödinsatser, såväl kortsiktiga som långsiktiga. Effekter på lång

24Socialstyrelsen (2006) Kostnader för våld mot kvinnor. En samhällsekonomisk analys, s. 39.

25Socialstyrelsen (2018). Vägledning för att uppskatta kostnaden av insatser efter våld.

26Socialstyrelsen (2018). Vägledning för att uppskatta kostnaden av insatser efter våld, s. 7.

27Socialstyrelsen (2006). Kostnader för våld mot kvinnor. En samhällsekonomisk analys, s. 36.

28SOU 2021:49 Kommuner mot brott, s. 58 ff.

127

Bakgrund

SOU 2022:70

sikt handlar bland annat om att minimera risker och därmed kost- nader för olika former av utanförskap såsom kriminalitet, missbruk eller beroende, psykisk sjukdom, tonårsgraviditeter och arbetslöshet.29

3.3Hur kan våld förstås?

3.3.1Flera olika faktorer samspelar

För att förebygga våld behöver vi förstå vilka faktorer som påverkar riskerna för att våld ska utövas, vilket kan förklaras utifrån kunskapen om risk- och sårbarhetsfaktorer samt skyddande faktorer och sam- spelet dem emellan. Riskfaktorer ökar sannolikheten eller risken för att en viss typ av problematik ska uppstå eller yttra sig. En skyddsfaktor är något som ökar motståndskraften hos en individ och som stärker chanserna för positiv utveckling trots närvaron av riskfaktorer. Olika våldsformer har ofta gemensamma bakomliggande riskfaktorer, som en våldsam uppväxt, missbruks- eller beroendeproblematik, försummelse, social isolering, rigida könsroller eller vissa sociala eller kulturella normer.30 Den så kallade socio-ekologiska modellen utgör ett exempel på en förklaringsmodell för samspelet mellan olika faktorer på olika nivåer.31 Modellen används dels för att påvisa vilka faktorer som ökar risken för att någon ska utöva våld eller bli utsatt för våld, dels för att illustrera att hela livsmiljön innehåller en mängd risk- och skydds- faktorer för våld. Den socio-ekologiska modellen tydliggör också be- hovet av att verka på olika nivåer för att få en större effekt av det vålds- förebyggande och våldsbekämpande arbetet.

29Feldman I. (2014). Vilken bäck ska vi stämma i, hur ska vi göra, och vad får det kosta?

30Jämställdhetsmyndigheten (2019). Inget att vänta på. Handbok för våldsförebyggande arbete med barn och unga.

31Bronfenbrenner U. (1979). The ecology of human development: experiments by nature and design.

128

SOU 2022:70

Bakgrund

Figur 3.1 Socio-ekologisk modell

En ekologisk förklaringsmodell visar samspel mellan olika faktorer på olika nivåer över tid

Källa: Bronfenbrenners systemteoretiska modell.

Den socio-ekologiska modellen utgör bland annat en av Världshälso- organisationens (WHO) utgångspunkter för våldspreventivt arbete.32 Riskfaktorer som bedöms kunna öka risken för att ett barn kan utsättas för våld, kan finnas på flera olika nivåer, kopplat till individer, relationer, närmiljö och samhälle.33

WHO lyfter, bland andra, fram följande faktorer till de olika nivåerna:

•Individ (ontogenisk nivå)

Riskfaktorer på individnivå kopplas dels till demografiska egen- skaper såsom ålder, utbildning och inkomstnivå dels till exempelvis psykisk ohälsa, missbruk, anti-socialt eller aggressivt beteende eller tidigare erfarenheter av att ha varit utsatt för övergrepp.

•Relationer (mikronivå)

Riskfaktorer på relationell- eller mikronivå kopplas till familj, vänner, intima partner- och kamratrelationer. Det handlar exempelvis om bristande anknytning, dysfunktionell, våldsam eller annars instabil hemmiljö, eller om attityder till våld och kriminalitet i umgänges- kretsen.

32WHO Violence Prevention Unit (2022). Approach, objectives and activity, 2022–2026. samt World Health Organization (2002). World report on violence and health – Summary.

33WHO (2002). World report on violence and health. Summary, s. 9.

129

Bakgrund

SOU 2022:70

•Närmiljö (meso)

Riskfaktorer i närmiljön handlar om rådande omständigheter i när- området så som hög arbetslöshet, utbredd fattigdom eller begränsade ekonomiska möjligheter, instabila boendeförhållanden, social isolering eller hög förekomst av samhällsvåld.

•Samhälle (makro)

Riskfaktorer på samhällsnivå kan exempelvis kopplas till en ekonomisk, utbildnings-, social- eller hälsopolitik som bidrar till att upprätthålla ekonomisk eller social ojämlikhet mellan grupper i samhället. Det handlar även om sociala och kulturella normer och värderingar som understödjer våld, och om skadliga normer kopplat till maskulinitet och kön.34

Riskfaktorer markerar risk på en generell nivå och inte i förhållande till specifika händelser. Riskfaktorer på gruppnivå förklarar eller för- utsäger därför inte nödvändigtvis risken för ett enskilt barn. Det innebär att kunskapen om riskfaktorer på generell nivå kan och bör användas i arbetet med förebyggande insatser, men är problematiskt att använda som beslutsstöd som rör enskilda barn. Om bedöm- ningen i ett enskilt fall enbart baseras på närvaron eller frånvaron av generella riskfaktorer är det lätt att missa utsatta barn eller vålds- utövare som inte passar in i den bild som riskfaktorerna ger.35

Skyddande faktorer kan fylla en kompensatorisk funktion genom att de motverkar effekten av väl kända risker och gynnar barnets för- måga att anpassa sig till andra individer och sin närmiljö. En god kognitiv förmåga och goda skolprestationer, god självkänsla, posi- tiva kamratkontakter och fritidsaktiviteter är exempel på skyddande faktorer för barn som i övrigt befinner sig i en svår livssituation. Ett barns förutsättningar att klara svåra hemförhållanden ökar om det finns en trygg relation till vuxna utanför familjen. Att få hjälp att hantera sin aktuella situation så bra som möjligt samt hjälp att bearbeta traumatiska eller smärtsamma upplevelser, är exempel på andra viktiga skyddande faktorer.36 Begreppet resiliens definieras som förmåga att hantera

34WHO Violence Prevention Unit (2022). Approach, objectives and activity, 2022–2026. Se även World Health Organization. (2002) World report on violence and health – Summary. Geneva 2002, s. 9 ff.

35Eriksson M. (2017). Barn och våld: Fördjupningsstudie, s. 23.

36Socialstyrelsen (2010). Barn som utsätts för fysiska övergrepp, s. 17 ff.

130

SOU 2022:70

Bakgrund

oväntade situationer (capacity of the unexpected).37 Det kan också över- sättas till stresstålighet, motståndskraft eller återhämtningsförmåga. Begreppet resiliens används för att beskriva skyddande faktorer eller processer som motverkar negativa konsekvenser till följd av risker i form av ogynnsamma socioekonomiska villkor, fattigdom, psykisk sjukdom, misshandel och andra svåra livshändelser. Resiliens handlar dock inte enbart om att undersöka vilka barn-, familje- eller omgiv- ningsfaktorer som är involverade utan även om att förstå hur sådana faktorer kan bidra till positiva konsekvenser eller utfall i ett barns liv. Att uppmärksamma underliggande mekanismer av detta slag, lyfts fram som nödvändigt för att föra forskningen framåt samt för att kunna bestämma lämpliga preventions- och interventionsstrategier. Fokus bör inte enbart ligga på individuell motståndskraft såsom en positiv utveckling hos enskilda barn trots missförhållanden i familjen. Även om det finns begränsningar i form av exempelvis missbruk eller psykisk ohälsa inom familjen kan det finnas styrkor och potential i familjen som gör att den inte bör avfärdas som rakt igenom dysfunk- tionell. På samma sätt som resurser utanför familjen kan motverka en negativ utveckling, kan viktiga processer inom familjer skapa samman- hållning, som i sin tur innebär en motståndskraft mot stress.38

Ett salutogent förhållningssätt handlar om att ta fasta på faktorer som främjar hälsa och som därmed har en skyddande effekt. Faktorer som framhålls i sammanhanget är bland annat att individens upplevelse av begriplighet, hanterbarhet och meningsfullhet kan skapa motstånds- kraft mot påfrestningar av olika slag. Ett begrepp för detta är KASAM som står för Känsla Av SAMmanhang.39 Med avstamp i detta synsätt bedöms barn ha större chans att möta svårigheter på ett konstruktivt sätt om de upplever att de kan överblicka, förstå och se ett sammanhang i sin situation. Vidare ges ett barn som växer upp under trygga och stabila förhållanden, bättre förutsättningar att utveckla sådana kompe- tenser än de barn som växer upp under otrygga förhållanden.

Det salutogena förhållningssättet lyfts exempelvis som ett viktigt perspektiv i arbetet mot psykisk ohälsa. Folkhälsomyndigheten lyfter bland annat att för ett hälsofrämjande arbete krävs kunskap om skydds- faktorer, exempelvis goda sociala relationer till familj och vänner och

37Riksrevisionen (2015). Resiliensforskningen. Patientsäkerhet – har staten gett tillräckliga förut- sättningar för en hög patientsäkerhet? RiR 2015:12. Bilaga till granskningsrapport. Underlag b, s. 1.

38Andersson, G. (2008). Utsatt barndom – olika vuxenliv – ett longitudinellt forskningsprojekt om barn i samhällsvård, s. 28 ff.

39Antonovsky, A. (2005). Hälsans mysterium.

131

Bakgrund

SOU 2022:70

att vara fysiskt aktiv, som kan bidra till att hälsan bibehålls eller för- bättras. Ett hälsofrämjande, eller salutogent, förhållningssätt känne- tecknas enligt Folkhälsomyndigheten av ambitionen att identifiera och stärka individens egna resurser och att öka delaktighet och tilltro till den egna förmågan. Det kan handla om insatser på befolknings- och gruppnivå, men även om att stödja den enskilda individen att ta eget ansvar för sin hälsa.40 Betydelsen av ett salutogent förhållnings- sätt och känsla av sammanhang kan även kopplas till förskola och skola. I en rapport från Skolverket framhålls att barns och ungas möte med förskolan och skolan bör främja upplevelser av begriplighet, han- terbarhet och meningsfullhet samt en känsla av sammanhang, och att dessa begrepp behöver också förstås utifrån ett subjektivt perspek- tiv. För förskola och skola kan KASAM i praktiken innebära att arbeta med trygghet, trivsel, goda relationer med kamrater och vuxna, känslan av att tillhöra ett sammanhang där man blir sedd och accepterad som person samt möjligheten till undervisning som främjar begriplig- het, hanterbarhet och meningsfullhet.41

Den socio-ekologiska modellen pekar på behovet av att insatserna som ges omfattar flera nivåer och flera kontexter eller miljöer samtidigt. Med så kallade multimodala insatser menas att man arbetar parallellt mot flera olika riskområden och riskfaktorer med hjälp av olika metoder eller behandlingstekniker, så som föräldrastödsinsatser, individuellt inriktade insatser eller specifika stödinsatser för att klara skolan.42 Det innebär att flera professioner, exempelvis behandlare, specialpedagoger, läkare och lärare blir involverade och att insatser har olika syften, till exempel att åstadkomma en beteendeförändring eller ändra omgivningens förhållningssätt. Att tänka multimodalt inne- bär också att beakta samsjuklighet, kombinera olika psykologiska be- handlingsmodeller, använda pedagogiska insatser samt tänka på att familjen kan behöva ekonomiskt stöd och avlastning i någon form eller att det kan finnas behov av en viss form av hälso- och sjukvårdsin- satser.43

40Folkhälsomyndigheten (2022). Psykisk hälsa och suicidprevention. Regioner och kommuners arbete med hjälp av statliga stimulansmedel.

41Skolverket (2019). Hälsa för lärande. Forskning för skolan.

42Socialstyrelsen (2021). Insatser för att motverka fortsatt normbrytande beteende och återfall i brott. Kunskapsstöd med rekommendationer för socialtjänstens arbete med barn 6–17 år.

43Svenska Föreningen för Barn- och Ungdomspsykiatri (2011). Barn och ungdomar som utmanar. Vårdprogram för bedömning och behandling vid trotssyndrom och uppförandestörning inom barn- och ungdomspsykiatrin. Sammanfattning, s. 4.

132

SOU 2022:70

Bakgrund

Bland strategier som WHO lyfter fram som betydelsefulla för ett effektivt våldsförebyggande arbete finns exempelvis strategier som att främja jämställdhet för att förebygga mäns våld mot kvinnor och att förändra kulturella och sociala normer som stödjer våld. Den genus- förändrande ansatsen är viktig när det gäller våld i allmänhet och den tycks särskilt viktig när det handlar om att förebygga våld i nära relationer.44

3.3.2Normalisering av våld

Att normalisera våld handlar om att göra våldshandlingarna så vanliga eller obetydliga att det inte finns någon orsak till att problematisera det. En hög grad av upprepning kan resultera i en normalisering och effekten av att våldet vidmakthålls. Den förutfattade meningen blir att våld snarare är en regel än ett undantag. Återkommande våldshändelser kan även medföra att trösklarna för att ta till våld sänks, vilket i sin tur kan bidra till en upptrappning av såväl frekvens som allvarlighets- grad.45 Detta är ett relativt vanligt fenomen i miljöer där det dagligen förekommer våld. Institutionsmiljöer är exempel på detta och där normaliseringsprocesser riskerar att medföra en upptrappning av våldshandlingar från såväl personal som placerade ungdomar.46 Studier visar också att när barn erfar våld i sitt närområde ökar risken för att barnen själva ska använda våld i framtiden. Det är problema- tiskt eftersom det riskerar att leda till att våldet normaliseras och ökar över tid, bland annat då det uppfattas som en fungerande strategi.47 När trösklarna sänks finns också en risk att vissa våldshändelser betraktas som mindre allvarliga vilket bidrar till att osynliggöra det våld som sker. Att våld normaliseras motverkar möjligheten till för- ändring, bland annat genom att våldsutövarens handlingar bortförklaras och skulden och ansvaret riskerar att i stället läggas på den som är utsatt för våldet. Normalisering av våldet har därmed en våldsupprätthållande effekt.48

44Jämställdhetsmyndigheten (2019). Inget att vänta på. Handbok för våldsförebyggande arbete, s. 20. World Health Organization (2007). Engaging men and boys in changing gender-based inequiety in health: Evidence from programme interventions, s. 17 ff.

45Isdal P. (2017). Meningen med våld, s. 197.

46Isdal, P. (2017). Meningen med våld, s. 222.

47Barnombudsmannen (2018). Utanförskap, våld och kärlek till orten. Barns röster om att växa upp i utsatta kommuner och förorter, s. 32.

48Isdal P. (2017). Meningen med våld, s. 222.

133

Bakgrund

SOU 2022:70

Normalisering är även ett begrepp som exempelvis också används för att beskriva situationen vid våld i parrelationer. Då används det för att beskriva en situation då våldet kommer successivt, inledningsvis smygande för att sedan eskalera ju längre relationen varar. Våldsutöv- ningen kan liknas vid en process där den som är utsatt i allt högre grad tvingas anpassa sig till en vardag som präglas av våld.

3.3.3Det finns ett samband mellan grovt och mer lindrigt våld

Sambandet mellan lindrigt och grovt våld och olika former av kränk- ningar, hot och gestaltas ibland genom användning av en pyramid. De former av våld som är placerat i den övre delen av pyramiden utgör då våld som förekommer i lägre utsträckning men som betraktas som mer allvarligt. Det handlar om våldsformer som har en hög grad av erkännande i samhället som något att agera med kraft emot i syfte att förhindra. Den nedre delen av pyramiden gestaltar mer vanligt förekommande former av våld, men som också har ett lågt sam- hälleligt erkännande i den bemärkelsen att de betraktas som lind- rigare eller mindre allvarliga. Våldsformer i den nedre delen av pyramiden är således normaliserade i högre grad. I ett våldsföre- byggande arbete behöver hela pyramiden räknas in och forskning visar att insatser mot det lindrigare våldet även har effekt på att minska det grövre.49 Exempelvis har det visat sig vara en effektiv komponent i våldsprevention, att aktivt arbeta med värderingar och genus- normer.50 Det är viktigt med insatser mot lindrigare våld då även detta våld kan ha allvarliga konsekvenser för det barn som utsätts. Skärpt lag- stiftning inom våldsområdet syftar bland annat till att ha en normerande effekt och ytterligare tydliggöra att våld inte accepteras. En normerande verkan genom lagstiftning kan i sin tur bidra till att förebygga våld samt öka möjligheten för att den som utsätts för våld får tillgång till stöd och skydd. Den så kallade våldspyramiden illustreras på många olika sätt. Här nedan ges exempel på en våldspyramid som använts av Borås kommuns projekt En kommun fri från våld.

49Borås kommun (2020). Projektet En kommun fri från våld – Borås. Slutrapport maj 2020, s. 3.

50World Health Organzation (2010). Violence prevention: The evidence, s. 87.

134

SOU 2022:70

Bakgrund

Figur 3.2 Våldspyramid som visar på normalisering av våldsformer

Källa: Borås projekt, En kommun fri från våld (2020).51

3.3.4Ett effektivt arbete mot våld kräver insatser på flera nivåer

För att främja en trygg uppväxt och förebygga att barn utsätts för våld behövs ofta insatser från flera olika verksamheter samtidigt. Barn som far illa eller riskerar att fara illa har behov av att få rätt insatser i rätt tid och stödet behöver utgå från en helhetssyn med hänsyn till barnets sammantagna situation. Det är således barnets behov av insatser som ska styra vilka verksamheter som behöver samverka och på vilket sätt.

Som kommer att beskrivas närmare i kommande kapitel krävs också insatser på flera fronter om ett strategiarbete för att förebygga och bekämpa våld mot barn ska bli framgångsrikt. Det behöver handla om ett främjande, trygghetsskapande och våldsförebyggande arbete för att förhindra att våld över huvud taget utövas, såväl som

51Borås kommun (2020). Projekt. En kommun fri från våld – Borås. Slutrapport maj 2020.

135

Bakgrund

SOU 2022:70

insatser för att upptäcka våldsutsatthet och tillgodose behov av skydd, stöd och behandling till de barn som blivit utsatta. Även brottmålsprocessen i syfte att lagföra utövare av våld behöver omfattas och i så hög utsträckning som möjligt anpassas till barnets behov och rättigheter. Figuren nedan illustrerar de olika delarna i arbetet att före- bygga och bekämpa våld mot barn och vissa av huvuddragen i arbetet.

Figur 3.3 Olika delar i arbetet med att förebygga och bekämpa våld mot barn

•Skapa trygga miljöer	•Att se och förstå
•Bedöma och hantera	•Lyssna och ställa
riskfaktorer	frågor
•Motverka att våld	•Vidta de åtgärder
utövas	som behövs

	Främjande och	Upptäckt
	förebyggande	Upptäckt
	förebyggande

Brottsutredning	Skydd, stöd och
och rättsprocess	behandling
•Lagföring av	•Förhindra fortsatt
våldsutövare	våldsutsatthet eller
	våldsutövande
	•Rehabilitering
	•En fungerande
	vardag

Främjande samt förebyggande insatser inom våldsområdet har betydelse på flera sätt, inte bara genom att minska barns våldsut- satthet. Det får positiva effekter genom att stärka skyddsfaktorer och minska riskfaktorer som har påverkan även på andra angelägna sam- hällsområden. Det här samspelet, som visar hur olika preventiva arbeten kan bidra till att stärka varandra, beskriver vi i avsnittet nedan.

136

SOU 2022:70

Bakgrund

3.3.5Samma risk- och skyddsfaktorer har betydelse för många olika samhällsproblem

Ohälsa, droganvändning, våld, kriminalitet och utanförskap är sam- hällsproblem som i stor utsträckning kan förklaras av samma bakom- liggande faktorer. Tidigt främjande och förebyggande arbete som påverkar dessa faktorer kan därför få effekter på många problemom- råden samtidigt.52 Mot denna bakgrund har Länsstyrelsen i Stockholm tagit fram Preventionsstjärnan (figur 3.4) som ett sätt att illustrera hur närliggande förebyggande frågor är sammanlänkade genom gemen- samma risk- och skyddsfaktorer. I mitten av stjärnan finns de risk- och skyddsfaktorer som är gemensamma för flera problemutfall i modellen. Dessa faktorer tenderar också att förekomma tidigt i en individs liv. Förebyggande insatser som är inriktade mot dessa tidigt förekommande och gemensamma faktorer, kan således ha effekt på flera områden. Ett sådant brett förhållningsätt kan också bidra till god kostnadseffektivitet och både hälso- och samhällsekonomiska besparingar.53

52https://www.lansstyrelsen.se/stockholm/samhalle/social-hallbarhet/preventionspaketet.html (hämtat 2022-11-16).

53Social & health impact center (2021). Risk- och skyddsfaktorer – vad vet vi och vad kan vi göra med kunskapen, s. 2.

137

Bakgrund

SOU 2022:70

Figur 3.4 Preventionsstjärnan, ett sätt att illustrera hur ett arbete med samma risk- och skyddsfaktorer kan förebygga en rad olika problematiska utfall

Källa: Illustration: Länsstyrelsen Stockholm.54

Det gröna fältet avser arbete på universell nivå (generella insatser till alla eller till breda grupper), de gula fälten avser arbete på selektiv nivå (insatser till riskgrupper/sårbara grupper) och de orangea fälten avser arbete på indikerad nivå (särskilda insatser mot individer med uttalade problem).55 Preventionsstjärnan syftar till att användas som en pedagogisk modell för att underlätta samverkan och har kommit att användas av bland annat kommuner, regioner och länsstyrelser.

54Se bland annat https://www.lansstyrelsen.se/stockholm/samhalle/social- hallbarhet/preventionspaketet.html (hämtat 2022-11-16). Preventionsstjärnan har tagits fram med utgångspunkt i forskningslitteratur, se mer i Social & health impact center (2021). Risk- och skyddsfaktorer – vad vet vi och vad kan vi göra med kunskapen, s. 2.

55Se mer om olika nivåer av våldsförebyggande arbete i avsnitt 8.2.1.

138

SOU 2022:70

Bakgrund

3.4Olika perspektiv måste beaktas

Som beskrivits ovan kan våld mot barn kopplas till en komplex inter- aktion mellan individuella och kontextuella faktorer, och där den relativa vikt eller betydelse som en enskild faktor har varierar både från person till person, och mellan olika situationer, platser och tider.56 Ett ensidigt fokus på en viss faktor riskerar att osynliggöra andra sociala kategorier eller förutsättningar som kan vara avgörande för att förstå och arbeta mot våld. För att uppmärksamma detta talar allt fler vålds- forskare om behovet av så kallade intersektionella perspektiv, där frågor om exempelvis kön, sexualitet, etnicitet, plats, funktionalitet med mera lyfts samtidigt, och fokus läggs på hur dessa samverkar på olika sätt.57

Barnkonventionen och ett tydligt barnrättsperspektiv har en central plats i detta betänkande och i arbetet med att förebygga och bekämpa våld mot barn. Med barn avses varje människa under 18 år.58 Rättig- heterna ska tillförsäkras alla barn, utan åtskillnad av något slag.59 Barnkonventionen anger barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda och innehåller medborgerliga, poli- tiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen ställer långtgående krav på Sverige att skydda barn mot alla former av våld och barnrättsperspektivet är därmed grundläggande för arbetet.60 (se kapitel 4)

Nedan ges en beskrivning av ytterligare perspektiv som behöver beaktas, vid sidan av ett barnrättsperspektiv, i arbetet med att före- bygga och bekämpa våld mot barn.

Jämlikhet

Allas lika rätt (icke-diskriminering) är en grundläggande princip i bland annat barnkonventionen, FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Jämlikhet innebär i detta sammanhang att

56Eriksson M. (2017). Barn och våld: Fördjupningsstudie, s. 23.

57Franzén A. och Gottzén L. (2020). Våldsprevention i Sverige: En forskningsöversikt, s. 9.

58Artikel 1 FN:s konvention om barnets rättigheter.

59Artikel 2 FN:s konvention om barnets rättigheter.

60Artikel 19 FN:s konvention om barnets rättigheter.

139

Bakgrund

SOU 2022:70

inte göra skillnad på barn och deras rätt att inte utsättas för våld eller deras rätt till rehabilitering och social återanpassning.

Exempelvis innebär en jämlik hälso- och sjukvård att bemötande, vård och behandling ska erbjudas på lika villkor till alla oavsett bland annat personliga egenskaper, bostadsort, ålder, kön, funktionsned- sättning, utbildning, socioekonomisk status, födelseland, sexuell läggning, könsidentitet, könsuttryck och etnisk eller religiös till- hörighet.61 Alla skillnader i vården innebär inte att vården är ojämlik och det kan därför behöva definieras vad som utgör omotiverade och väsentliga skillnader, dvs omotiverade skillnader som inte kan för- klaras av olika medicinska förutsättningar eller olika medicinska be- hov samt skillnader som är stora och som har stora negativa konse- kvenser för den utsatta gruppen.62

Jämställdhet

Ett jämställdhetsperspektiv innebär en medvetenhet och en förståelse för hur biologiska, sociala och kulturella skillnader mellan kvinnor och män påverkar och formar oss som människor. Det handlar också om att uppmärksamma attityder, normer, värderingar och ideal som påverkar livsvillkoren för kvinnor och män inom samhällets olika områden. Att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor är en central del i både svensk och internationell jämställdhetspolitik. Mäns våld mot kvinnor betraktas i den svenska jämställdhetspolitiken som den yttersta konsekvensen av ett icke jämställt samhälle.63 Enligt FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor förhindrar våldet kvinnors och flickors åtnjutande av de mänskliga rättigheterna och våldet ses också som ett medel för att upprätthålla en icke jämställd maktstruktur.

61 Socialstyrelsen (2020) Arbetssätt för jämlik vård. redovisning av metodutveckling på Socialstyrelsen, s. 3.

62Vårdanalys (2014) En mer jämlik vård är möjlig. Analys av omotiverade skillnader i vård, behandling och bemötande. Rapport 2014:7, s. 21.

63Skr. 2016/17:10 Makt, mål och myndighet – en feministisk politik för en jämställd framtid, s. 83.

140

SOU 2022:70

Bakgrund

HBTQI

Hbtqi-personer är ett samlingsbegrepp som innefattar homo- och bisexuella, transpersoner, queera personer och personer med intersex- variation.64 Trots att alla barn ska ha lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck, är det vanligare bland unga hbtqi-personer att uppleva otrygghet och våld samt begränsningar och inskränkningar i sina liv.65 Det är därför viktigt att integrera ett hbtqi-perspektiv i arbetet mot våld mot barn och att agera utifrån en målsättning om att främja hbtqi-personers lika rättig- heter och förbättra situationen för unga hbtqi-personer.

Ungdomsperspektiv

Sveriges ungdomspolitiska mål handlar om att unga ska ha goda levnadsvillkor, makt att forma sina liv och inflytande över samhälls- utvecklingen.66 Att främja ungdomars deltagande och ge ungdomar egenmakt att utforma sina egna liv utgör också övergripande mål i EU:s ungdomsstrategi.67 Ett rättighetsbaserat ungdomsperspektiv innebär att man beaktar ungas åsikter, livsvillkor, förutsättningar, rättig- heter och perspektiv i frågor som rör dem.68 Ett sådant perspektiv leder även till bättre beslut som är relevanta för fler, får högre acceptans och stärker ungas tro på demokratin.

Funktionshindersperspektiv

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning slår fast att konventionsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder som behövs för att säkerställa att barn med funktionsned- sättning fullt ut åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn.69 Vid alla åtgärder som rör barn

64Hämtad från Folkhälsomyndighetens webbplats, 1 december 2022 https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/sexuell-halsa-hivprevention/hbt/.

65Artikel 2 FN:s konvention om barnets rättigheter.

66Prop. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande, s. 163. Även Skr. 2020/21:105 Ungdomspolitisk skrivelse, s. 11.

67Resolution från Europeiska unionens råd och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om ramar för det europeiska samarbetet på ungdomsområdet: Europeiska unionens ungdomsstrategi 2019–2027 (2018/C 456/01).

68https://www.mucf.se/ungdomsperspektiv (hämtat 2022-11-16).

69Artikel 7.1 och 7.2 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

141

Bakgrund

SOU 2022:70

med funktionsnedsättning ska barnets bästa komma i främsta rummet.70 Barn med funktionsnedsättning har vidare rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem och för att utöva denna rättighet ska de erbjudas stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder.71

Insatser för att tillgodose barns rätt till en uppväxt fri från våld måste genomgående utgå från ett funktionshinderperspektiv och vara till- gängliga för alla, oavsett funktionsnedsättning.

3.5Synen på barn och våld har förändrats över tid

Sedan flera decennier tillbaka har flera viktiga förändringar för att stärka barnets rättigheter och motverka förekomst av våld mot barn skett i Sverige, genom lagstiftning, upplysning, utbildning samt för- ändrade attityder och beteenden. År 1979 införde Sverige som första land i världen, ett förbud mot barnaga. Sverige har därmed spelat en central roll som föregångsland i arbetet som syftar till att förebygga och bekämpa våld mot barn. Vid en tillbakablick kan man se att vuxnas syn på barn, barns behov och attityder kring barnuppfostran har genom- gått en successiv förändring över tid.

3.5.1Vägen till ett totalförbud mot våld mot barn

Enligt äldre tiders uppfattning skulle ett barn utan invändningar lyda föräldrarna och andra auktoriteter. Om barnet inte lydde förespråkades aga som medel för att tillrättavisa barnet. I början av 1900-talet utgjorde ett sådant ovillkorligt krav om lydnad fortfarande den allmänt rådande inställningen och insikter om risker förenade med en sådan upp- fostran lyste med sin frånvaro. Efter andra världskriget tog debatten om barnuppfostran fart och där bland annat familjens roll, barnens villkor och statens ansvar för barnens välfärd var i fokus. Reformer som skulle komma till rätta med fattigdom och skapa rimliga upp- växtvillkor för alla barn och trygghet för familjerna efterfrågades. I kölvattnet av denna politiska diskussion infördes barnbidrag, fria skol- luncher, mödravårdscentraler, barnavårdscentraler, föräldrastödsin-

70Artikel 7.2 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

71Artikel 7.3 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

142

SOU 2022:70

Bakgrund

satser och skolhälsovård72. Ett fördömande av aga som uppfostrings- medel har successivt vuxit fram och framför allt under 1950-, 60- och 70-talet. En attitydförändring som syftade till att skapa nya värder- ingar och ett bättre samhälle för kommande generationer ansågs nöd- vändig och utvecklingen drevs på genom opinionsbildning och en aktiv samhällsdiskussion om barnuppfostran, dess mål och medel, under- stödd av bland annat företrädare för civilsamhället, praktiker såsom läkare och barnpsykologer, samt politiker. Synen på barnet som en självständig individ med egen vilja och egna rättigheter framträdde alltmer vilket ställde krav på en barnuppfostran baserad på samspel, omsorg och ömsesidig respekt.73

1962 förbjöds aga i skolan. Genom en lagändring 1966 avlägsnades också den paragraf som utgjorde ett stöd för rätten att utföra aga i hemmet.74 I och med denna lagändring kom brottsbalkens bestäm- melser om misshandel att inkludera även barnaga fullt ut. Att enbart ta bort bestämmelsen till stöd för aga ur lagtexten ansågs dock inte som tillräckligt och opinionen för ett införande av ett uttryckligt förbud växte sig allt starkare.

1977 tillsatte regeringen en utredningskommitté med uppdraget att undersöka behov och tillvägagångssätt för att bättre kunna till- godose barns intressen. I sitt betänkande föreslog utredningen in- förandet av en ny bestämmelse i föräldrabalken som gav uttryck för barnets rätt till skydd mot övergrepp genom ett förbud mot såväl kroppslig bestraffning som annan kränkande behandling av barn. Beslutet om att införa ett uttryckligt förbud i föräldrabalken mot aga och annan kränkande behandling syftade i första hand till att utgöra ett pedagogiskt stöd samt skapa opinion mot användande av våld vid uppfostran. Den nya bestämmelsen trädde sedermera i kraft den 1 januari 1979.75

År 1982 kom misshandel på enskild plats att läggas under allmänt åtal från att tidigare varit ett så kallat angivelsebrott. Fram tills nu hade den misshandel som skedde inom hemmets sfär betraktats som en privat angelägenhet där barnet självt eller dess förälder var den

72Regeringskansliet och Rädda Barnen (2009). Aldrig våld – 30 år av svensk lagstiftning mot aga, s. 10. Se även Barnombudsmannen (2021). Landrapport 2021. Sveriges arbete för att minska våld mot barn, s. 12.

73Prop. 1978/79:67 om förbud mot aga, s. 4.

74Prop. 1966:96 Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om ändrad lydelse av

6kap. 6 § och 15 kap. 14 § föräldrabalken m.m.

75Prop. 1978/79:67 om förbud mot aga, s. 2.

143

Bakgrund

SOU 2022:70

som skulle polisanmäla denna typ av brott, men blev i och med lag- ändringen en fråga även för samhället i stort.

År 1990 ratificerade Sverige barnkonventionen där bland annat artikel 19 anger konventionsstaternas skyldighet att tillgodose barnets rätt till skydd från alla former av våld. Från och med 2020 gäller kon- ventionen även som nationell lag i Sverige.76

3.5.2Samhällets syn på barn och barns behov

Barndomen och sociala förväntningar på barn bestäms av regler och normer utifrån ålder, som handlar om att barn förväntas vara på ett visst sätt, befinna sig på vissa platser och att göra eller inte göra vissa saker. Det innebär att det också ställs krav på vuxna att värna barns intressen, utifrån normer om barn som sårbara.

Barnkonventionen fastställer att som barn räknas varje människa under 18 år. Det är en vid definition, som inte gör åtskillnad på barn utifrån olika åldrar. Barndomen kan ses som en egen ålderskategori, där barn är barn i förhållande till andra och med en åldersbestämd gräns mellan barndom och vuxenliv. Konventionen ger uttryck för ett förhållningssätt till barn som sätter barnet i fokus vid beslut eller åtgärder som kan beröra ett enskilt barn eller en grupp barn.77 Barn- konventionen anger barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda och innehåller medborgerliga, politiska, eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen tar särskild hänsyn till barnets utsatthet och sårbarhet och ställer långtgående krav på de stater som har undertecknat konventionen att skydda barn mot alla former av våld. Artikel 6 i konventionen definierar rätten till liv och utveckling. Begreppet utveckling handlar inte enbart om att förbereda barnet för vuxenlivet utan också om att ge bästa möjliga förutsättningar för barnets liv här och nu.78 Barnkonven- tionen slår därmed fast att barn är skyddsvärda utifrån sin ålder, med rätt till omsorg och skydd. Men den slår samtidigt fast att barn ska betraktas som kompetenta med rätt att vara aktörer i sina egna liv och med rätt till delaktighet i frågor som rör dem.79

76Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

77Prop. 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, s. 11.

78SOU 1997:116 Barnets rätt till liv och utveckling, s. 5.

79Artikel 12 FN:s konvention om barnets rättigheter.

144

SOU 2022:70

Bakgrund

Samhällets syn på barn har genomgått en dramatisk utveckling. Under tidigt 1900-tal, betraktades barndomen som en period man skulle ta sig igenom så snabbt som möjligt. Den sågs som en farlig tid och vuxenheten ansågs vara det moraliska och eftersträvansvärda.

Med tiden har barn tillskrivits fler och fler kompetenser och förmågor och vuxna har successivt börjat lyssna mer på vad barn har att säga. Som ett led i detta har även förståelsen för barns upplevelser och hur barn tänker kring olika saker ökat. Inom barndomssocio- login betraktas barn som aktiva, kreativa och sociala. Barn ses som i varande med behov och drivkrafter här och nu, snarare än i ett blivande på vägen till vuxenlivet.

Barnets rättigheter och synen på barns behov kan beskrivas med avstamp i olika perspektiv som synliggör skillnaderna mellan barnets perspektiv, barnperspektiv och barnrättsperspektiv. Barnets perspektiv utgörs av barnets egen berättelse och tolkning av sin situation vilket förutsätter att barnet själv får ge uttryck för dess innebörd. På så sätt utgår barnets perspektiv från barnets individuella upplevelse av sin situation. Att anta ett barnperspektiv innebär att inför ett beslut eller en åtgärd ska ansvarig beslutsfattare överväga om det berör barnet eller barnen och i så fall på vilket sätt. Barnperspektivet handlar både om attityder, kunskap och arbetssätt. Det speglar synen på barn som fullvärdiga medborgare och kompetenta individer som ska bemötas med respekt i alla sammanhang. Om åtgärden eller beslutet bedöms få konsekvenser för barnet eller barnen ska hänsyn tas till de mänskliga rättigheter som barn har. Att på så sätt säkerställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn innebär att ha ett barnrätts- perspektiv.80

Synen på barn som objekt i behov av skydd och omsorg kan i vissa situationer hamna i kollisionskurs med synen på barn som delaktiga aktörer. I Sverige är föräldrarnas rätt till inflytande över barnets liv stark, vilket i vissa fall möjliggör och medför att föräldrar hindrar barnen från att komma till tals. Föräldrars rätt att begränsa barns delaktighet priori- teras då framför barns rätt till delaktighet.81

80Prop. 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, s. 11.

81Kläfverud M. (2021). Iscensätta barnperspektiv: Före, under och efter Barnahusbesök, s. 37.

145

4Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har barnet rätt till en uppväxt fri från våld. Konventionen ställer långt- gående krav på konventionsstaterna att skydda barn mot våld. Kon- ventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, admini- strativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av våld och övergrepp.

I det här kapitlet redogör vi för samhällets åtagande och ansvar att säkerställa varje barns rätt till en uppväxt fri från våld. Inlednings- vis i avsnitt 4.1 beskriver vi barnets rättigheter enligt barnkonven- tionen som är en central utgångspunkt för vårt uppdrag. Vi redogör också närmare för de bestämmelser i konventionen som rör barnets rätt till skydd mot alla former av våld. I avsnitt 4.2 redogör vi kort för den särskilda roll Sverige har åtagit sig som vägvisarland i det Globala partnerskapet mot våld mot barn. I avsnitt 4.3 redogör vi över- siktligt för övriga internationella åtaganden som Sverige förbundit sig till inom området och som vi bedömer vara relevanta att återge i detta sammanhang.

4.1FN:s konvention om barnets rättigheter

Barnkonventionen är den centrala utgångspunkten för vårt uppdrag och vi kommer löpande att referera till konventionen i följande kapitel. I det här avsnittet redogör vi för barnets rättigheter enligt barnkonventionen, med fokus på barnets rätt till skydd mot alla former av våld. Inledningsvis beskriver vi barnkonventionen som en del av de mänskliga rättigheterna och det centrala innehållet. Vi be- skriver också genomförandet av konventionen och granskningen av efterlevnaden. Fyra av artiklarna i barnkonventionen utgör de så

147

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

kallade grundprinciperna i konventionen. De har en särskild ställning vid tolkning och tillämpning av konventionen. I direktiven anges också att utredningen särskilt ska beakta två av dessa grundläggande prin- ciper – principerna om barnets rätt att komma till tals och barnets bästa – som de kommer till uttryck i barnkonventionen. Vi behand- lar dessa principer närmare i avsnitt 4.1.4. Därefter redogör vi när- mare för de bestämmelser i barnkonventionen som är centrala för barnets rätt till skydd mot alla former av våld, med särskilt fokus på artikel 19. Slutligen redogör vi också för åtgärder som vidtagits för att genomföra konventionen i Sverige, barnkonventionen som svensk lag samt konventionens genomslag i lagstiftning och rättstillämpning.

4.1.1Barnets rättigheter – en del av de mänskliga rättigheterna

De mänskliga rättigheterna är universella och gäller för alla och envar, även barn. De slår fast att alla människor, oavsett land, kultur och sammanhang, är födda fria och lika i värde och rättigheter. De mänsk- liga rättigheterna är till sin karaktär ömsesidigt samverkande och odelbara. Mänskliga rättigheter reglerar i grunden förhållandet mellan staten och individen. De utgör en begränsning av statens makt över individen och slår samtidigt fast vissa skyldigheter för staten.

De rättigheter som barn har enligt barnkonventionen är en del av de mänskliga rättigheter som under lång tid har fastställts och kodi- fierats genom olika internationella överenskommelser. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 samt FN:s kon- ventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter från 1966 utgör det som brukar benämnas som det grundläggande ramverket för de mänsk- liga rättigheterna (The International Bill of Human Rights). De mänskliga rättigheterna har fastställts i ytterligare sju centrala FN- konventioner, varav barnkonventionen från 1989 är en.1

Genom ratificering av en konvention blir en stat folkrättsligt bunden av den och Sverige är därför, liksom övriga konventionsstater, skyldigt att fullgöra förpliktelser enligt de konventioner landet har tillträtt. När en stat ratificerar konventionen förbinder sig staten juri- diskt att respektera, skydda och främja rättigheterna i konventionen.

1Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 59.

148

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Staten blir genom ratificeringen skyldig att avstå från handlingar som kan begränsa eller kränka rättigheterna, att skydda individens rättigheter från att kränkas av andra enskilda och att säkerställa att varje människa kan förverkliga och utkräva sina rättigheter enligt konventionen.

Även om de mänskliga rättigheterna är universella och gäller lika för alla så kan det ibland finnas hinder som försvårar för individer inom vissa grupper att kunna tillgodogöra sig sina rättigheter. Det har därför utvecklats olika instrument till skydd för individer på om- råden inom vilka det visat sig finnas ett särskilt skyddsbehov, såsom barnkonventionen.2

4.1.2Konventionens innehåll

Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling den 20 novem- ber 1989. Sverige hade en framträdande roll i arbetet med att ta fram konventionen och var ett av de första länderna att ratificera den. Konventionen trädde för Sveriges del i kraft den 2 september 1990. Sedan den 1 januari 2020 är barnkonventionen också svensk lag.3

Antagandet av barnkonventionen innebar att barns egna mänsk- liga rättigheter för första gången formulerades i ett internationellt bindande avtal. Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn upp till 18 år, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Rättigheterna gäller för varje barn som befinner sig i konventionsstaten, utan åtskillnad av något slag (artikel 2).

Barnkonventionen består av en inledning (preambel) och 54 artik- lar. I del I ryms artiklarna 1–41, som är så kallade sakartiklar och behandlar de rättigheter barn har enligt konventionen. Dessa artiklar handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. I del II finns bestämmelser om genomförandet av konventionen och bestämmelserna i del III tar bland annat upp regler kring ratificering och ikraftträdande av konventionen.

Konventionen är en bred konvention och omfattar såväl medbor- gerliga och politiska rättigheter som sociala, ekonomiska och kultu- rella rättigheter. Någon uppdelning av rättigheterna i olika kategorier

2Ds 2019:23 Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 10 f.

3Lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

149

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

finns inte – alla rättigheter i konventionen är lika mycket värda och de bildar en helhet som förutsätter varandra. FN:s kommitté för bar- nets rättigheter (barnrättskommittén) har uttalat att rättigheterna är ömsesidigt beroende av varandra, att de ska tolkas i förhållande till varandra och utifrån ett helhetsperspektiv.4 Fyra av artiklarna, arti- kel 2 om icke-diskriminering, artikel 3 om barnets bästa, artikel 6 om rätten till liv, överlevnad och utveckling och artikel 12 om bar- nets rätt att uttrycka sina åsikter och bli hörd, utgör de så kallade grundläggande principerna i konventionen. Dessa principer är väg- ledande vid tolkningen och tillämpningen av de övriga bestämmel- serna i konventionen, men har också en självständig betydelse (se vidare avsnittet nedan).5

Barnkonventionen innebär ett fullständigt erkännande av barnet som rättighetsbärare. Konventionen betonar även barnets särskilda sårbarhet och behov av stöd och skydd och flera bestämmelser i konventionen handlar om barnets rätt till särskilt skydd mot våld, övergrepp och olika former av utnyttjande. Vidare uttrycker barn- konventionen ett förhållningssätt till barn där det enskilda barnet och barn som grupp ska vara i fokus vid beslut eller åtgärder som berör barnet eller barnen. Det ställer krav på beslutsfattare både i hur barn ska bemötas och hur beslutsprocesser som rör barn ska genom- föras. Detta förhållningssätt speglar synen på barn som fullvärdiga medborgare och kompetenta individer som ska bemötas med respekt i alla sammanhang.

Till barnkonventionen hör tre fakultativa protokoll som syftar till att förstärka och tydliggöra konventionen i olika delar. De två första protokollen, fakultativt protokoll om indragning av barn i väpnade konflikter och fakultativt protokoll om försäljning av barn, barn- prostitution och barnpornografi, antogs av FN:s generalförsamling den 25 maj 2000. I Sverige trädde dessa protokoll i kraft den 20 mars 2003 respektive den 19 februari 2007. Det tredje protokollet, fakul- tativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om ett klago- målsförfarande, antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011 men har inte ratificerats av Sverige. I april 2022 utsåg regeringen en särskild utredare som ska ta ställning till om Sverige bör ratificera

4CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 6 och 18.

5CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 12.

150

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

det tredje tilläggsprotokollet till barnkonventionen om en individuell klagomålsmekanism. Uppdraget ska redovisas i augusti 2023.6

4.1.3Genomförande och granskning av efterlevnad

Bestämmelser om genomförandet av barnkonventionen finns främst i artiklarna 4, 42 och 44.6. Enligt artikel 4 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i kon- ventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska konventionsstaterna till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser. Staten är också ålagd att, oavsett ekonomiska förhållanden, vidta alla tänkbara åtgärder för att förverkliga barnets rättigheter och att sär- skilt uppmärksamma de mest missgynnade grupperna.7 Barnrätts- kommittén har uttryckt att decentralisering av makten i form av regionalt eller lokalt självstyre eller delegering inte begränsar en stats direkta ansvar att uppfylla sina skyldigheter gentemot alla barn inom dess jurisdiktion.8 Av artikel 42 framgår att staten genom lämpliga och aktiva åtgärder ska göra konventionens bestämmelser och prin- ciper allmänt kända bland såväl vuxna som barn. Vidare anges i arti- kel 44.6 att staten ska göra de rapporter som de lämnar till barnrätts- kommittén om genomförandet av konventionen allmänt tillgängliga för allmänheten.

För att granska de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om genomförandet av skyldigheterna enligt barnkonventionen finns en särskild kommitté för barnets rättigheter (barnrättskom- mittén). I artiklarna 43–45 regleras kommitténs roll och mandat samt de förpliktelser konventionsstaterna har gentemot kommittén. Barn- rättskommittén består av 18 oberoende experter. Experterna ska en- ligt artikel 43 besitta högt moraliskt anseende och erkänd sakkun- skap på det område konventionen omfattar. Kommitténs medlemmar ska tjänstgöra i sin personliga egenskap och inte som representanter för de stater som nominerat dem, men vid valet av experter ska staterna

6Dir. 2022:35 Barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen.

7CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 7–8.

8CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 40.

151

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

fästa avseende vid en rättvis geografisk fördelning och de viktigaste rättssystemen. Kommitténs ledamöter väljs för en tid av fyra år.

En väsentlig del av barnrättskommitténs funktion i praktiken är att ge vägledning i tolkningen av konventionen och att bidra till en fördjupad förståelse av innebörden av konventionens rättigheter. En sådan vägledning i tolkningen av konventionen är kommitténs all- männa kommentarer (General Comments). De allmänna kommen- tarerna riktar sig till alla konventionsstater och belyser olika artiklar och teman i barnkonventionen. Barnrättskommittén har hittills antagit 25 allmänna kommentarer och samtliga finns översatta till svenska.9

För uttolkning av konventionen anordnar barnrättskommittén också allmänna diskussioner (General Discussions) för att diskutera olika aspekter av barnkonventionen. Vid mötena kan representanter från regeringar, FN-organ, organisationer från det civila samhället och barn delta. Diskussionerna kan fokusera på en särskild artikel eller frågeställning i konventionen och utmynnar vanligen i rekommen- dationer från kommittén i den fråga eller artikel som har diskuterats.

Barnrättskommittén kan också rekommendera FN:s generalför- samling att framställa en begäran till generalsekreteraren om att för kommitténs räkning genomföra studier i särskilda frågor som rör barnets rättigheter. Ett exempel på en sådan studie är FN:s globala studie av våld mot barn som färdigställdes 2006.

Den direkta dialogen med staterna sker främst i den periodiska upp- följningen av varje stats genomförande av konventionen. Av artikel 44 följer att konventionsstaterna ska avge rapporter till barnrättskom- mittén om de åtgärder som vidtagits för att genomföra rättigheterna enligt konventionen. En första rapport ska avges inom två år efter konventionens ikraftträdande för den berörda staten. Därefter ska rapporter lämnas vart femte år. Uppföljningen resulterar i att barn- rättskommittén lämnar ett antal rekommendationer och samman- fattande slutsatser (Concluding Observations) om vad staten sär- skilt bör uppmärksamma och prioritera i det fortsatta arbetet med att genomföra konventionen.

För att främja ett effektivt genomförande av konventionen och ett internationellt samarbete har Unicef och andra FN-organ rätt att medverka vid kommitténs granskning av rapporterna. Kommittén kan även bjuda in oberoende nationella institutioner för mänskliga rättig-

9https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-kommentarer/ (hämtat 2022-11-23).

152

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

heter och civilsamhällets organisationer att ge råd till kommittén avseende genomförandet.

Uttalanden från FN:s kommitté för barnets rättigheter

Barnrättskommittén ger vägledning till konventionsstaterna om hur konventionen ska tolkas, vilket främst sker genom de allmänna kom- mentarerna och genom de rekommendationer och sammanfattande slutsatser som kommittén lämnar till enskilda konventionsstater.

Rekommendationer och allmänna kommentarer från FN:s kon- ventionskommittéer har inte folkrättslig status som rättskälla och är inte heller juridiskt bindande för konventionsstaterna. Med tiden har dock uttalanden från konventionskommittéerna fått en relativt stark ställning som tolkningsmedel för bland annat nationella och inter- nationella domstolar. Genom att tillträda barnkonventionen har kon- ventionsstaterna också erkänt barnrättskommitténs mandat att granska de framsteg som gjorts av staterna i fråga om förverkligandet av skyl- digheterna enligt konventionen. I propositionen om inkorporering av barnkonventionen understryker därför regeringen att rekommenda- tioner och allmänna kommentarer från konventionskommittéerna, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan utgöra ett viktigt stöd och ge viss vägledning vid tolkning och tillämpning av konventionsåtaganden i Sverige.10

Vidare har regeringen framhållit att även om kommitténs rekom- mendationer och slutsatser inte är juridiskt bindande har de stor betydelse som vägledning för staternas arbete med konventionen på nationell nivå och att det är viktigt att rekommendationerna tas om hand, övervägs och följs upp.11 Regeringen har även uttalat att ut- talanden och rekommendationer från internationella gransknings- organ är en viktig kunskapskälla för att säkerställa barnets rättig- heter. Regeringen har också uttalat att en viktig del av arbetet med att skydda och främja barnets rättigheter är den svenska rappor- teringen till barnrättskommittén och andra internationella organ som granskar hur staterna efterlever sina internationella åtaganden på området.12

10Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 84.

11Skr. 2013/14:91 Åtgärder för att stärka barnets rättigheter och uppväxtvillkor i Sverige, s. 10 f.

12Skr. 2013/14:91. Åtgärder för att stärka barnets rättigheter och uppväxtvillkor i Sverige, s. 5.

153

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

I vår redogörelse för och tolkning av relevanta bestämmelser i barn- konventionen kommer vi därför att använda oss av den vägledning som finns från barnrättskommittén, i form av rekommendationer och allmänna kommentarer.

4.1.4Särskilt om de grundläggande principerna

Barnrättskommittén har identifierat fyra s.k. grundläggande principer i barnkonventionen.13 Dessa grundläggande principer är barnets rätt till icke-diskriminering (artikel 2.1), barnets bästa (artikel 3.1), bar- nets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) samt barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade (artikel 12). Prin- ciperna ska enligt kommittén vara vägledande vid tolkningen och tillämpningen av de övriga bestämmelserna i konventionen, men har också en självständig betydelse. För två av grundprinciperna, om bar- nets bästa (artikel 3.1) och om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade (artikel 12), har barnrättskommittén utarbetat särskilda allmänna kommentarer.14

Artikel 2.1 om barnets rätt till icke-diskriminering

1.Konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnads- havares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskåd- ning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsned- sättning, börd eller ställning i övrigt.

13CRC/C/5, General guidelines regarding the form and content of initial reports to be submitted by States parties under article 44, paragraph 1 (a), of the Convention och CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 12.

14CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa och CRC/C/GC/12, Barnrätts- kommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd.

154

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Principen om icke-diskriminering

Principen om icke-diskriminering är grundläggande i alla konventio- ner om mänskliga rättigheter. Enligt artikel 2.1 ska varje barn inom en stats jurisdiktion15 utan åtskillnad av något slag tillförsäkras de rättigheter som anges i konventionen. Det innebär att diskriminer- ingsförbud inte är tillräckligt, utan staten är också skyldig att genom aktiva åtgärder skydda barnet mot diskriminering. I barnrättskom- mitténs allmänna kommentar om genomförandet av konventionen betonas att tillämpningen av artikel 2 om att varje barn ska ha lika till- gång till rättigheterna i konventionen inte är detsamma som att alla barn ska behandlas exakt likadant.16 Skyldigheten att inte diskrimi- nera barn kräver att konventionsstaterna aktivt identifierar de indivi- duella barn och grupper av barn för vilka erkännandet och förverk- ligandet av rättigheten kan kräva särskilda åtgärder, såsom behovet av att samla in data på detaljerad nivå för att upptäcka diskriminering eller potentiell diskriminering.17

Artikel 2 ska genomsyra genomförandet av övriga artiklar för att garantera varje barns rättigheter enligt konventionen. I konventionen finns bestämmelser som särskilt fokuserar på grupper av barn som kan riskera att utsättas för diskriminering, såsom barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting, barn med funktionsnedsätt- ning och om rättigheter för barn som tillhör en etnisk, språklig eller religiös minoritet eller ett urfolk. I den allmänna kommentaren om rättigheter för barn med funktionsnedsättning uttalar kommittén att det uttryckliga omnämnandet av funktionsnedsättning som en för- bjuden grund för diskriminering i artikel 2 är unikt för barnkonven- tionen, och kan förklaras av att barn med funktionsnedsättning till- hör de mest utsatta grupperna.18 Kommittén har också konstaterat att små barn löper en särskild risk för diskriminering eftersom de är

15Det har ingen betydelse om barnet är medborgare, har ett uppehållstillstånd, är asylsökande eller befinner sig i landet utan giltiga tillstånd - rättigheterna gäller för alla barn som befinner sig i landet.

16CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 12.

17CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 12.

18CRC/C/GC/9, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 9 (2006), Rättigheter för barn med funktionsnedsättningar, punkt 8.

155

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

jämförelsevis maktlösa och beroende av andra för att förverkliga sina rättigheter.19

Kommittén betonar också att decentralisering av makt inte på något sätt minskar det direkta ansvaret för konventionsstaten att full- göra sina skyldigheter mot alla barn inom sin jurisdiktion, oberoende av statens struktur. Regionala skillnader i möjligheterna för barn att få sina rättigheter tillgodosedda får inte förekomma.20

Artikel 3.1 om barnets bästa

1.Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.

Principen om barnets bästa

Artikel 3 består av tre punkter där den första punkten (3.1) utgör en av konventionens grundprinciper. Av principen framgår att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Begreppet barnets bästa är inte nytt utan har redan innan barnkonventionens tillkomst funnits uttryckt i andra konven- tioner, i regionala instrument och i många länders nationella lagstift- ning. I barnkonventionen ges denna princip en bred innebörd och tillämpning. Barnrättskommittén har utarbetat en allmän kommen- tar (nr 14) om denna princip.21

Principen om barnets bästa uttrycker både en individuell och en kollektiv rättighet. Det innebär att vad som bedöms vara barnets bästa ska i första hand beaktas i såväl åtgärder som rör ett enskilt barn som åtgärder som rör grupper av barn.22

Principen om barnets bästa syftar enligt barnrättskommittén till att säkerställa att barnet fullt och faktiskt kan åtnjuta alla rättigheter

19CRC/C/GC/7, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 7 (2005), Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom, punkt 11.

20CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 40–41.

21CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa.

22CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 23.

156

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

som erkänns i konventionen.23 Det är en princip som ska användas som vägledning i alla frågor som rör ett enskilt barn eller grupper av barn, vid eventuella inbördes konflikter mellan de olika rättigheterna i konventionen eller i andra konventioner gällande mänskliga rättig- heter.24 Barnets bästa får inte användas för att motivera ageranden som strider mot andra bestämmelser i barnkonventionen, utan tolk- ningen av vad som är barnets bästa måste stå i överensstämmelse med hela konventionen. 25

Principen om barnets bästa ska enligt barnrättskommittén tillämpas i förhållande till övriga grundprinciper i konventionen. Av dessa är artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter av särskild vikt. Artiklarna 3 och 12 kompletterar varandra. Den ena handlar om att förverkliga barnets bästa, den andra anger tillvägagångssättet för att beakta barnets åsikter i alla frågor som rör barnet, inklusive vid bedömningen av barnets bästa. Det går, enligt kommittén, inte att tillämpa artikel 3.1 korrekt om kraven i artikel 12 inte uppfylls. Bar- nets åsikter är en viktig del i bedömningen av barnets bästa.26

Närmare om artikeln

Artikel 3.1 gäller vid alla åtgärder som rör barn och som vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, admi- nistrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Bestämmelsen om barnets bästa har således en mycket bred tillämpning och omfattar alla samhällsområden där barn kan vara berörda, på såväl nationell som regional och kommunal nivå. Enligt kommittén avser ordet åtgärd inte bara beslut, utan också alla andra handlingar, uppföranden, för- slag, tjänster, förfaranden och andra åtgärder som rör barn.27 Även en overksamhet och underlåtenhet att agera kan enligt kommittén

23CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 4 och 32.

24CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 33.

25CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 4 och 32 och CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 61.

26CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 43 och 89 och CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 74.

27CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 17.

157

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

omfattas av begreppet, till exempel när sociala myndigheter under- låter att agera för att skydda barn från vanvård eller övergrepp.28 Uttrycket som rör omfattar enligt kommittén alla åtgärder och be- slut som direkt eller indirekt rör barn och begreppet måste därför förstås i mycket vid bemärkelse.29

Vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Det innebär både att en bedömning av vad som är barnets bästa alltid ska göras och att vad som bedöms vara barnets bästa ska väga tungt, när det handlar om en avvägning mellan olika intressen.30 Uttrycket i första hand beaktas innebär enligt kommittén att barnets bästa inte får jämställas med alla andra hän- syn. Det kan finnas situationer då vad som bedöms vara barnets bästa kan behöva vägas mot andra intressen, till exempel andra barns eller andra personers intressen. Beslutsfattaren får då analysera och göra en avvägning mellan barnets bästa och andra intressen. Att barnets bästa i första hand ska beaktas betyder enligt kommittén att barnets intressen har hög prioritet och inte bara är ett bland flera övervägan- den.31 Vid en sådan avvägning ska således vad som bedöms vara bar- nets bästa beaktas som ett centralt och tungt vägande intresse.

Barnrättskommittén betonar att barnets bästa är ett komplext begrepp vars innebörd måste avgöras från fall till fall. Begreppet kan inte definieras en gång för alla utan måste kopplas till det individuella barnet och barnets situation. Kommittén anger att i beslut som rör barn måste barnets bästa dels bedömas, dels fastställas med utgångs- punkt i barnets specifika omständigheter (se vidare nedan).32

28CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 18.

29CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 19.

30CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 36 och 39.

31CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 37 och 39.

32CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 32.

158

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Barnets bästa: en rättighet, en princip och ett tillvägagångssätt

Enligt barnrättskommittén består principen om barnets bästa av tre delar: det är en materiell rättighet, en rättslig tolkningsprincip och ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser.33 Rättigheten att få barnets bästa bedömt och i första hand beaktat när olika intressen vägs mot varandra i beslut i frågor som gäller barnet är en materiell rättighet. Enligt kommittén ska denna rättighet alltid tillämpas när ett beslut ska fattas som rör ett enskilt barn, en grupp barn, eller barn i all- mänhet. Som materiell rättighet är principen om barnets bästa enligt kommittén direkt tillämplig och kan åberopas i domstol.34

Enligt barnrättskommittén är principen om barnets bästa också en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om en rättsregel är öppen för mer än en tolkning, ska den tolkning som mest verkningsfullt tillgodoser barnets bästa ha företräde. Tolkningsramarna utgörs enligt kommittén av de rättigheter barn har enligt konventionen och de fakultativa protokollen.35

Principen är också ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser. Det innebär att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att på- verkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen. I beslutet ska beslutsfattaren dessutom motivera på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa, det vill säga vad som besluts- fattaren ansett vara barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på och hur barnets intressen vägts mot andra intressen.36 I de undantagsfall där den valda lösningen inte överensstämmer med barnets bästa måste skälen till detta klargöras för att visa att barnets bästa har bedömts och i första hand beaktats trots resultatet. Det räcker enligt kommit- tén inte att i allmänna ordalag nämna att andra hänsyn överskuggar barnets bästa, alla hänsyn måste uttryckligen anges i relation till det aktuella fallet, och skälen till att de tillmätts större vikt än barnets bästa i det enskilda fallet måste klargöras. Resonemanget måste också på ett trovärdigt sätt visa varför barnets bästa inte vägde tyngre än

33CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 6.

34CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 6 (a).

35CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 6 (b).

36CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 6 (c).

159

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

övriga hänsyn. Kommittén betonar också att om beslutet inte stäm- mer med barnets åsikter bör anledningen till detta tydligt anges.37

Att bedöma och fastställa barnets bästa

En bedömning av barnets bästa består enligt barnrättskommittén av två steg. Det handlar dels om att bedöma barnets bästa, dels fastställa barnets bästa i den specifika situationen.38

Bedömningen av barnets bästa ska enligt kommittén genomföras unikt i varje enskilt fall, med utgångspunkt i de specifika omständig- heterna för det enskilda barnet, gruppen barn eller barn i allmänhet.39 Kommittén tar upp ett antal faktorer som beslutsfattaren ska ta hänsyn till i bedömningen och i fastställandet av barnets bästa.40 En sådan faktor är barnets rätt att uttrycka sina åsikter. Andra faktorer är barnets identitet, bevarandet av barnets familjemiljö, barnets be- hov av omsorg samt barnets skydd och säkerhet. En viktig faktor är om barnet befinner sig i en utsatt situation där kommittén betonar att utsattheten kan se olika ut och måste bedömas individuellt. Även barnets rätt till hälsa och utbildning är betydelsefulla faktorer i be- dömningen av barnets bästa.

Att fastställa barnets bästa handlar om att bedöma vilka faktorer som är särskilt viktiga i den specifika situationen för ett enskilt barn eller grupper av barn.41 Alla faktorer kommer inte, enligt kommittén, vara relevanta i varje enskilt fall, och olika faktorer kan användas på olika sätt i olika fall. Faktorer kan stå i konflikt med varandra och behöva vägas mot varandra för att hitta en lösning som i första hand beaktar vad som bedöms vara barnets bästa.42 Bevarandet av familje- miljön kan till exempel stå i konflikt med behovet att skydda barnet från risken för våld eller övergrepp från föräldrarna. När olika fak- torer vägs mot varandra ska man enligt kommittén ha i åtanke att

37CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 97.

38CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 47.

39CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 48.

40CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 52–79.

41CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 49.

42CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 80–81.

160

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

avsikten med att bedöma och fastställa barnets bästa är att barnet fullständigt och faktiskt ska åtnjuta rättigheterna som erkänns i kon- ventionen och dess fakultativa protokoll, och få utvecklas allsidigt och fullständigt.43

Principen om barnets bästa måste ses som ett tillvägagångssätt i varje beslutsprocess där barn är berörda. Myndigheter och organisa- tioner som fattar beslut som rör barn måste bedöma och fastställa barnets bästa genom barnanpassade förfaranden.44 Att kommunicera med barn är en väsentlig del av processen och i denna kommunika- tion bör det, enligt kommittén, ingå att upplysa barnen om pro- cessen.45

Artikel 6 om barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling

1.Konventionsstaterna erkänner varje barns inneboende rätt till livet.

2.Konventionsstaterna ska till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling.

I artikel 6 erkänns varje barns inneboende rätt till livet. Enligt arti- keln ska staten till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets rätt till överlevnad och utveckling vilket ställer krav på aktiva och långt- gående åtgärder. Rättigheten gäller alla barn inom en stats jurisdik- tion utan åtskillnad av något slag. Rätten till liv, överlevnad och ut- veckling ska tolkas i förhållande till övriga grundprinciper och får också sitt innehåll genom specifika artiklar i konventionen. Barn- rättskommittén har i flera av sina allmänna kommentarer utvecklat vad den grundläggande rätten till liv innebär, till exempel i kommen- tarer om genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom, ungdomars hälsa och utveckling och hiv/aids och barnets rättigheter.46

Barnets rätt till överlevnad och utveckling är kopplad till och konkretiseras också genom flera artiklar i konventionen som handlar

43CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 82.

44CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 85–99.

45CRC/C/GC/14, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, punkt 89.

46CRC/C/GC/7, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 7 (2005), Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom, CRC/GC/2003/4, Barnrättskommitténs allmänna kom- mentar nr 4 (2003) Ungdomars hälsa och utveckling inom ramen för konventionen om barnets rättigheter och CRC/GC/2003/3, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 3 (2003) Hiv/aids och barnets rättigheter.

161

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

om barnets rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Där- ibland finns artikel 24 om rätten till hälso- och sjukvård och arti- kel 27 om rätten till en skälig levnadsstandard. I artikel 23 behandlas särskilt rättigheter för barn med funktionsnedsättningar. För att säkerställa ett barns överlevnad och utveckling behöver ett barn också ges skydd mot alla former av våld. De artiklar som ger barnet rätt till skydd mot olika former av våld, övergrepp och utnyttjande är därför nära kopplade till barnets rätt till överlevnad och utveckling, bland annat artiklarna 19 och 32–36.

Enligt barnrättskommittén kan rätten till överlevnad och utveck- ling endast genomföras genom ett holistiskt förhållningssätt genom att alla övriga bestämmelser i konventionen tillämpas och ses i rela- tion till varandra. Begreppet utveckling ska tolkas i dess vidaste be- märkelse som ett helhetsbegrepp som berör alla aspekter av barnets utveckling (fysisk, mental, andlig, moralisk, psykologisk och social utveckling). Statens åtgärder ska syfta till att uppnå en optimal ut- veckling för barnet.47

Artikel 12 om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade

1.Konventionsstaterna ska tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

2.För detta ändamål ska barnet, i alla domstolsförfaranden och admi- nistrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler.

Artikel 12 återspeglar det förhållningssätt som konventionen ut- trycker, nämligen barnet som bärare av rättigheter som ska vara del- aktig i och ha inflytande över sitt liv.48 Bestämmelsen är enligt barn- rättskommittén unik som bestämmelse i en konvention om mänskliga

47CRC/GC/2003/5, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003), Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter (artikel 4, 42 och 44.6), punkt 12 och CRC/C/GC/7, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 7 (2005), Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom, punkt 10.

48CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 18.

162

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

rättigheter eftersom den behandlar den rättsliga och sociala ställ- ningen för barn, som ju saknar vuxnas självständighet, men samtidigt är bärare av rättigheter.49

Barnrättskommittén har utarbetat en allmän kommentar (nr 12) om artikel 12 i syfte att öka förståelsen för innebörden av artikeln.50 Enligt barnrättskommittén är artikel 12 inte bara en rättighet i sig, utan ska också beaktas vid tolkning och genomförande av alla andra rättigheter i konventionen.51 Bestämmelsen ska också tolkas i för- hållande till övriga grundprinciper och är som tidigare nämnts sär- skilt förbunden med principen om barnets bästa.52

Barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet

Enligt artikel 12.1 ska staten tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Rättigheten gäller alla barn utan åtskillnad av något slag, i enlighet med icke-diskrimineringsprincipen (artikel 2). Staten är där- med skyldig att säkerställa att barnet kan utöva denna rättighet. Det är dock viktigt att notera att det är en rättighet, inte någon skyl- dighet för barnet att uttrycka sina åsikter.53 Rätten tillkommer det barn som är ”i stånd att bilda egna åsikter”. Begreppet ska enligt kom- mittén inte tolkas som en begränsning, utan snarare som en skyldig- het för staten att i största möjliga utsträckning bedöma barnets kapa- citet att bilda en egen åsikt. Utgångspunkten ska vara att barnet kan bilda egna åsikter och att det inte vilar på barnet att först bevisa sin förmåga.54 Kommittén avråder stater från att sätta åldersgränser för ett barns rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare betonas att även mycket små barn kan bilda åsikter och att dessa kan uttryckas på olika sätt, till exempel genom kroppsspråk, ansiktsuttryck, lek och målningar. Det är inte nödvändigt att barnet har utförlig kunskap om alla aspek- ter i den aktuella frågan, men barnet ska ha tillräcklig förståelse för

49CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 1.

50CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd.

51CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 2 och 68.

52CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 70–74.

53CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 16.

54CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 20.

163

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

att kunna bilda sig åsikter om dem. Staten är också skyldig att se till att barn som kan ha svårt att föra fram sina åsikter får förutsättningar att göra det. Ett barn som har en funktionsnedsättning behöver till exempel få de kommunikationsverktyg som behövs, och barn som inte behärskar språket ska också ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter.55

Av artikel 12.1 framgår också att barnet har rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Det innebär att barnet ska kunna uttrycka sina åsikter utan påtryckning och kunna välja att utöva sin rätt att bli hörd eller inte. Vidare måste staten säkerställa att förutsättningarna för att uttrycka åsikter tar hänsyn till barnets situation, och att miljön är sådan att barnet känner sig respekterat och tryggt. Barnet ska inte heller utfrågas oftare än nödvändigt. Det förutsätter, enligt kom- mittén, att barnet får information om vilka frågor det gäller, vilka valmöjligheter som finns, hur beslutsprocessen ser ut och under vilka omständigheter barnet kommer att få uttrycka sina åsikter. Denna rätt till information är av central betydelse och en förutsätt- ning för att barnet ska kunna göra ett informerat val. Kommittén tar också upp riskerna med en illa genomförd tillämpning av rättigheten, särskilt ifall med mycket små barn eller vid fall där barnet har varit offer för brott, sexuella övergrepp eller våld. Staten måste vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas när barnet utövar sin rätt att bli hörd.56

Att barnet ska få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet innebär att barnet måste få komma till tals om frågan som diskuteras rör barnet. Detta måste enligt kommittén respekteras och ges en vid tolkning. Denna rätt gäller också grupper av barn där kommittén be- tonar vikten av att låta barn vara delaktiga i olika beslutsprocesser för att tillföra sina perspektiv och erfarenheter i utformandet av åtgärder.57

Vilka frågor som rör barnet är inte närmare definierat i artikeln. Barnrättskommittén har dock när det gäller artikel 3 uttryckt att ”alla åtgärder som rör barn” ska ges en vid betydelse (se ovan). Barn- rättskommittén ger också viss vägledning genom att betona vikten av att ett barns rätt att bli hörd måste genomföras i de olika miljöer

55CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 21.

56CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 21–25.

57CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 12–13 och 26–27.

164

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

och situationer där barnet växer upp, utvecklas och lär sig, till exem- pel i familjen, i skolan och i hälso- och sjukvården. Andra situationer är, enligt kommittén, bland annat frågor som rör omhändertagande av ett barn och situationer då ett barn utsatts för olika former av våld.58

Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad

Av artikel 12.1 framgår att det inte räcker att enbart lyssna på barnet, utan åsikterna ska dessutom tillmätas betydelse i förhållande till bar- nets ålder och mognad. När barnet är i stånd att bilda sig en egen uppfattning måste barnets åsikter noga beaktas. Enbart barnets ålder kan inte avgöra vikten av ett barns åsikter utan barnets åsikter måste bedömas i varje enskilt fall. Mognad är svårt att definiera men avser, enligt kommittén, förmågan att förstå och bedöma konsekvenserna av en särskild fråga.59

Eftersom barnet har rätt att få sina åsikter beaktade måste be- slutsfattaren, enligt kommittén, informera barnet om resultatet av processen och förklara hur barnets åsikter beaktats. Detta är en garanti för att barnet inte bara hörs som en formalitet utan faktiskt tas på allvar.60

Barnets rätt att höras i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet

Enligt artikel 12.2 ska barnet beredas möjlighet att höras i alla dom- stolsförfaranden som rör barnet, utan begränsningar, till exempel vid förfaranden som rör skilsmässa, vårdnad, omhändertagande och adop- tion samt vid straffrättsliga förfaranden som rör barn som misstänks för brott och barn som är offer för olika former av våld eller andra brott. Barnet har också rätt att höras i alla administrativa förfaranden

58CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 89–131 och SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 539.

59CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 28–30.

60CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 45.

165

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

som rör barnet, till exempel vid förfaranden som rör barnets utbild- ning, hälsa, miljö, levnadsvillkor och skydd.61

För att barnet ska kunna utöva denna rättighet så måste såväl miljön som den information som barnet får vara anpassad. Förfaranden måste enligt kommittén vara både tillgängliga och lämpliga för barn.62

Barnet ska enligt artikel 12.2 beredas möjlighet att höras antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ. Företrädaren kan enligt kommittén vara en förälder, advokat eller annan person (till exempel en socialarbetare). Kommittén betonar att det i många fall finns risk för intressekonflikter mellan barnet och dess förälder som företrädare. Kommittén understryker vikten av att företrädaren vidarebefordrar barnets åsikter till beslutsfattaren på rätt sätt, att före- trädaren har tillräcklig kunskap om och förståelse för beslutspro- cessen och erfarenhet av att arbeta med barn. Företrädaren måste också vara medveten om att denne enbart företräder barnets intres- sen och inte andra personers, institutioners eller organs intressen.63

Genomförandet av artikel 12

I kommentaren ställer kommittén upp fem steg för genomförandet av artikel 12.64 Det första steget är att förbereda barnet. Barnet ska få information om rätten att uttrycka sin åsikt i alla frågor som rör barnet och vad den innebär. Det andra steget är själva hörandet. Sam- manhanget måste enligt kommittén vara stöttande och miljön och upplägget måste anpassas för barnet. Det tredje steget handlar om att, efter det att barnet uttryckt sina åsikter, bedöma barnets förmågor. Det fjärde steget handlar om att informera barnet om processen och förklara hur barnets åsikter har beaktats. Denna återkoppling är som tidigare nämnts en garanti för att barnet inte bara hörs som en formalitet utan faktiskt tas på allvar. Det femte steget innebär enligt kommittén att det måste finnas lagstiftning på plats för att barn ska kunna överklaga ett beslut och få tillgång till rättsmedel när barnets rättigheter enligt artikel 12 åsidosatts och kränks.

61CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 32.

62CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 34.

63CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 35–37.

64CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 40–47.

166

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Kommittén har betonat de särskilda skyldigheter som staten har att utbilda yrkesgrupper som arbetar med och för barn om artikel 12 och dess praktiska tillämpning samt att på olika sätt ge stöd och uppmuntran åt barn att uttrycka sina åsikter och säkerställa att dessa åsikter beaktas.65

4.1.5Barnets rätt till skydd mot alla former av våld

– centrala artiklar i konventionen

Barnkonventionen ställer långtgående krav på konventionsstaterna att skydda barn mot alla former av våld och övergrepp. Artikel 19 i barnkonventionen är den centrala bestämmelsen i konventionen när det gäller barnets rätt till skydd mot våld. Bestämmelsen är också, enligt barnrättskommittén, en naturlig utgångspunkt för strategier som syftar till att i ett bredare perspektiv bekämpa och förebygga alla former av våld mot barn inom ramen för konventionen.66

Artikel 19 i barnkonventionen bygger vidare på tidigare konven- tioner utifrån utgångspunkten att barn har rätt till skydd mot våld men den innebär också ett skifte i synen på barn och en omorien- tering när det gäller rätten till skydd mot våld.67 Där tidigare instru- ment om mänskliga rättigheter beskrev barnet som ett objekt i be- hov av skydd uttrycker barnkonventionen ett förhållningssätt som betonar barnet som ett subjekt med egna rättigheter. Till skillnad från de tidigare, som främst fokuserade på att skydda barnet från våld på grund av externa faktorer, så hanterar barnkonventionen också specifikt frågan om våld inom familjen. Barnkonventionen ställer särskilda krav på staterna att skydda barn mot våld ”medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård”.

Barnkonventionen ska ses som en helhet och artikel 19 ska där- med tolkas i relation till övriga bestämmelser i konventionen. Arti- kel 19 kompletteras av andra bestämmelser som också ger barnet skydd mot olika former av utnyttjande. Enligt artikel 34 ska konven- tionsstaterna skydda barnet mot alla former av sexuellt utnyttjande

65CRC/C/GC/12, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009), Barnets rätt att bli hörd, punkt 49.

66CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 7 a.

67Tobin J. (2019). The UN Convention on the Rights of the Child – a Commentary, s. 688 ff.

167

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

och sexuella övergrepp. Andra former av utnyttjanden regleras i artiklarna 32–33 och 35–36 samt artiklarna 16–17, 24.3, 28.2 och 37.

Artikel 19 har även en nära koppling till en rad bestämmelser i konventionen utöver dem som direkt berör våld. De grundläggande principerna, artiklarna 2, 3.1, 6 och 12, har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen (se mer om dessa i avsnittet ovan). Vidare framgår det av barnkonventionens inledning (preambel) att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för barnets utveckling och välfärd och att familjen därför bör ges nödvändigt skydd och stöd så att den fullt ut ska kunna fullgöra sitt ansvar (se särskilt artiklarna 5, 9, 18 och 27).68 Staten har dock det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och ut- veckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver.

Även artikel 4 är av särskild relevans vid genomförandet av arti- kel 19. Enligt artikel 4 ska staterna vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra alla rättigheter i konventionen. Det ska enligt kommittén noteras att rätten till skydd mot alla former av våld är en medbor- gerlig rättighet och frihet och genomförandet av artikeln är därför en direkt skyldighet för alla konventionsstater. Särskild uppmärk- samhet ska riktas mot de mest missgynnade grupperna.69

En annan viktig utgångspunkt i konventionen är att barnet har rätt till särskilt skydd och särskild omvårdnad, inklusive rättsligt skydd. I artikel 24 fastställs barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering. Konventionssta- terna ska även enligt artikel 39 vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård, utnyttjande eller över- grepp (se vidare om artikel 39 i avsnitt 10.1 och 11.1.1).

Även det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barn- prostitution och barnpornografi har direkt relevans för artikel 19. Protokollet ska ses som en förstärkning och fördjupning av de åta- ganden i barnkonventionen som handlar om skydd mot övergrepp och utnyttjande, som till exempel artikel 34. Det syftar till att tyd- liggöra och utöka de åtgärder som konventionsstaterna bör vidta för att garantera att barn skyddas från försäljning av barn, barnpro- stitution och barnpornografi.

68SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 774.

69CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 65.

168

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

FN:s kommitté för barnets rättigheter om våld mot barn

Barnrättskommittén har i många av sina allmänna kommentarer inom olika områden särskilt berört frågan om våld mot barn och även ut- arbetat allmänna kommentarer som särskilt behandlar frågan (se vidare avsnittet nedan). Frågan om våld mot barn lyfts även regel- bundet av barnrättskommittén vid granskning av konventionssta- ternas genomförande av konventionen och i de sammanfattande slut- satserna och rekommendationerna till staterna.

I barnrättskommitténs sammanfattande slutsatser och rekom- mendationer till Sverige som lämnades i juni 2015 uttryckte kom- mittén oro för att allt fler barn utsätts för övergrepp och vanvård och att de har svårt att få tillgång till vård och hjälp, bland annat beroende på otydliga vårdkedjor i stora delar av landet.70 Kommittén rekom- menderade Sverige att vidta alla nödvändiga åtgärder för att få till stånd ett sammanhållet och samordnat system för skydd av barn, och att ytterligare stärka kunskaps- och utbildningsinsatser som också involverar barnen själva, för att fler fall av övergrepp och våld mot barn ska anmälas samt att utforma en heltäckande strategi för att förhindra och bekämpa övergrepp och vanvård av barn. I den delen rekommenderades Sverige även att avsätta tillräckliga resurser för genomförandet av långsiktiga program för att komma till rätta med grundorsakerna till våld och övergrepp, att fortlöpande utbilda per- sonal i skolor och på institutioner om hur man kan upptäcka tecken på att barn far illa och att upprätta en nationell databas över alla före- komster av våld i hemmet riktat mot barn och göra en omfattande utredning av våldets omfattning, orsaker och karaktär.71 Kommittén uttryckte även oro över de skillnader som kvarstår när det gäller genomförandet av konventionen i kommunerna och regionerna, vil- ket leder till att barns tillgång till stöd och tjänster inte är likvärdig.72 Mot bakgrund av kommitténs allmänna kommentarer om barnets bästa och barnets rätt att bli hörd rekommenderades Sverige även att stärka sina åtgärder för att höja kunskapen om betydelsen och den praktiska tillämpningen av principen om barnets bästa och att vidta åtgärder för att stärka barnets rätt att komma till tals och att säker-

70CRC/C/SWE/CO/5 (2015), Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport, punkt 27.

71CRC/C/SWE/CO/5 (2015), Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport, punkt 28.

72CRC/C/SWE/CO/5 (2015), Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport, punkt 11.

169

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

ställa ett effektivt genomförande i relevanta rättsliga förfaranden.73 Vi återkommer till kommitténs rekommendationer avseende artikel 19 inom specifika områden i avsnitt 7.4.2, 8.4.11, 9.1.2, 10.1.2, 11.1.2 och 12.1.2.

Närmare om artikel 19

Artikel 19

1.Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, admi- nistrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vård- nadshavarens eller annan persons vård.

2.Sådana skyddsåtgärder bör, där så är lämpligt, innefatta effektiva för- faranden för såväl upprättandet av sociala program som syftar till att ge barnet och de personer som har hand om barnet nödvändigt stöd, som för andra former av förebyggande och för identifiering, rapportering, remittering, undersökning, behandling och uppföljning av fall av ovan beskrivna sätt att behandla barn illa och, där så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande.

Vid tolkningen av artikel 19 finns det stöd och vägledning från barn- rättskommittén som utarbetat två allmänna kommentarer som spe- cifikt behandlar frågan om våld mot barn. Den första (nr 8) publi- cerades 2006 och handlar om barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraff- ning och den andra (nr 13) publicerades 2011 och handlar om bar- nets rätt till frihet från alla former av våld.74 Dessa och övriga all- männa kommentarer kan också ge stöd och vägledning vid tolkning av konventionens bestämmelser.

Syftet med barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 om barnets rätt till frihet från alla former av våld är att vägleda staterna i att förstå sina skyldigheter enligt artikel 19 och att främja en helhets-

73CRC/C/SWE/CO/5 (2015), Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport, punkt 18 och 20.

74CRC/C/GC/8 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 (2006) Barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning (bland annat artikel 19, 28.2 och 37) och CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld.

170

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

syn när det gäller genomförandet av artikeln.75 Kommentaren bygger bland annat på rekommendationerna i rapporten från den oberoende experten för FN:s studie om våld mot barn (2006) och uppmanar staterna att utan dröjsmål genomföra dessa rekommendationer.76 Barn- rättskommittén betonar att det krävs ett proaktivt och holistiskt för- hållningssätt för att skydda barn mot alla former av våld.77

Enligt barnrättskommittén krävs ett aktivt förhållningssätt för att barnet ska ses som bärare av rättigheter och inte enbart som en mottagare av insatser och stöd. Ett sådant barnrättsbaserat synsätt, som utgör kärnan i barnkonventionen, kräver att varje barn erkänns, respekteras och skyddas som rättighetsbärare med en individuell personlighet, egna behov och intressen och personlig integritet. Det innebär också att barnets rätt att bli hörd och få sina åsikter beaktade måste respekteras systematiskt i alla beslutsprocesser och att barnets egenmakt och deltagande ska vara centralt i alla ärenden och beslut som berör barnet och i strategier och program som syftar till att skydda barn från våld.78

Den allmänna kommentaren baseras på det grundläggande anta- gandet att inget våld mot barn är försvarbart, och allt våld mot barn kan förebyggas.79 Staten har enligt artikel 19 en skyldighet att vidta förebyggande åtgärder för att barn inte ska utsättas för någon form av våld, men också en skyldighet att ingripa när det är nödvändigt.80 Kommittén betonar starkt vikten av förebyggande åtgärder för att skydda barn mot alla former av våld. Staterna är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att vuxna med ansvar för omvårdnad, vägledning och uppfostran av barn respekterar och skyd- dar barnets rättigheter och åtgärder för att inrikta sig på grund- orsakerna till våld på alla nivåer.81 Att förebygga våld i en generation

75CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 11.

76CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 6. Se även A/61/299. Report of the independent expert for the United Nations study on violence against children.

77CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 45–46.

78CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 3, 59 och 72.

79CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 3 och A/61/299. Report of the independent expert for the United Nations study on violence against children, punkt 1.

80CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 46.

81CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 46.

171

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

minskar sannolikheten för att det ska förekomma i nästa generation. Forskning visar att barn som inte har upplevt våld och som får ut- vecklas på ett sunt sätt är mindre benägna att agera våldsamt, både som barn och som vuxna.82 Enligt kommittén är de mänskliga, sociala och ekonomiska kostnaderna för att förvägra barn deras rätt till skydd mot våld enorma och oacceptabla.83 Se mer om kommitténs uttalan- den om främjande och förebyggande åtgärder i avsnitt 8.1.2.

Artikel 19 utifrån de grundläggande principerna

Kommittén betonar, i enlighet med rätten till icke-diskriminering (artikel 2), att konventionsstaterna ska vidta adekvata åtgärder för att säkerställa varje barns rätt till skydd från alla former av våld, utan åtskillnad av något slag. Staten måste motverka diskriminering av sårbara eller marginaliserade grupper av barn och göra proaktiva an- strängningar för att säkerställa att dessa barn tillförsäkras sin rätt till skydd på samma sätt som andra barn.84

Barnrättskommittén understryker vikten av att respektera prin- cipen om barnets bästa (artikel 3) i genomförandet av artikel 19, särskilt när det gäller barn som är offer för våldsbrott men också i alla förebyggande åtgärder.85 Vidare betonar kommittén att tolkningen av vad som är barnets bästa måste stå i överensstämmelse med hela konventionen, inklusive att skydda barn från alla former av våld. Tolk- ningen av barnets bästa får inte användas för att rättfärdiga för- faranden som strider mot barnets mänskliga värdighet och rätt till fysisk integritet.86

När det gäller rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) så menar kommittén att skydd mot alla former av våld måste beaktas inte bara mot bakgrund av barnets rätt till liv och överlevnad, utan även med avseende på rätten till utveckling som ska tolkas i linje med det övergripande målet, som är skydd av barn. Kommittén förväntar

82CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 14.

83CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 16.

84CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 60.

85CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 3.

86CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 61.

172

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

sig att staterna ska tolka begreppet utveckling i dess vidaste bemär- kelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.87

Barnets rätt att bli hörd och att få sina åsikter beaktade (artikel 12) måste respekteras systematiskt i alla beslutsprocesser och barnets deltagande och egenmakt är centrala när det handlar om vård av barn och strategier och program för skydd av barn.88 Kommittén anser att barns deltagande främjar skydd av barn, och att skydd av barn är nyckeln till deltagande. Barnets åsikter måste efterfrågas och ska be- aktas som ett obligatoriskt steg i alla skeden inom ramen för för- faranden som handlar om barnets skydd, även när det gäller mycket små barn som är särskilt sårbara för våld. Barnets rätt att bli hörd har enligt kommittén särskild betydelse i våldssituationer och denna rättighet spelar en förebyggande roll i arbetet med att bekämpa alla former av våld i hemmet och familjen. Kommittén understryker även betydelsen av att barn deltar i framtagandet av förebyggande stra- tegier och att initiativ och program som är inriktade på att stärka barnets egen förmåga att undanröja våld bör stödjas. Att uppleva våld minskar känslan av egenmakt och kommittén menar därför att det behövs lyhörda åtgärder för att säkerställa att de insatser som vidtas inte gör barn än mer maktlösa utan bidrar positivt och effektivt till deras återhämtning och återanpassning genom att varsamt skapa för- utsättningar för deras eget deltagande.89

Även artikel 4 är av särskild relevans vid genomförandet av arti- kel 19. Särskild uppmärksamhet ska riktas mot de mest missgynnade grupperna.90

Artikel 19.1

I den allmänna kommentaren redogör kommittén närmare för de olika former av våld som omfattas av artikel 19.1. Förteckningen, som inte är uttömmande, gäller alla barn i alla miljöer och på väg mellan olika miljöer. I den allmänna kommentaren använder kom-

87CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 62.

88CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 3.

89CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 63.

90CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 65.

173

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

mittén konsekvent begreppet ”våld” för alla de former av våld som omfattas av artikel 19.1. Barn kan uppleva våld från vuxna och våld kan förekomma bland barn. Dessutom skadar vissa barn sig själva. Kommittén understryker att olika former av våld ofta förekommer samtidigt och att både pojkar och flickor riskerar att utsättas för alla former av våld, men att våldet ofta har en könsaspekt.91

Alla former av våld är oacceptabla – inga undantag

Kommittén hävdar konsekvent att alla former av våld, hur lindriga de än är, är oacceptabla. Begreppet alla former av lämnar inte utrymme för någon grad av legaliserat våld mot barn. Det finns inget krav på att våldet ska vara varken uppsåtligt, varaktigt eller av en särskild svårig- hetsgrad för att det ska omfattas av artikel 19.92 Det avgörande är huruvida påverkan på barnet, subjektivt eller objektivt sett, är sådan att den täcks av artikel 19. Se mer om barnrättskommitténs uttalanden om våldsbegreppet och olika former av våld i avsnitt 3.1.

Skydd mot andra former av våld

Artikel 19 omfattar även andra former av våld än de som finns be- skrivna i avsnitt 3.1.1. I den allmänna kommentaren tar barnrätts- kommittén bland annat upp våld bland barn vilket inkluderar fysiskt, psykiskt och sexuellt våld, som utövas av barn mot andra barn, vilket enligt kommittén inte bara skadar barnet på kort sikt utan ofta har en allvarlig inverkan på barnets utveckling, utbildning och sociala integration på lång sikt.93 Även självskadebeteende, vilket exempel- vis omfattar ätstörningar, bruk och missbruk av narkotika, självtill- fogade skador och självmord omfattas av artikeln.94 En annan form av våld som barn ska skyddas från är skadliga sedvänjor, vilka bland annat omfattar kroppslig bestraffning, kvinnlig könsstympning, tvång-

91CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 4 och 19.

92CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 17.

93CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 27.

94CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 28.

174

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

säktenskap, barnäktenskap och hedersrelaterat våld och förtryck.95 Kommittén tar även upp våld mot barn som sker via nätet och särskilda risker när det gäller skyddet av barn vid användning av nätet vilket omfattar sexuella övergrepp mot barn i syfte att framställa ljudinspelningar och bilder på övergrepp. Kommittén tar även upp risker som är förenade med barns användning av nätet, som mot- tagare av innehåll som på olika sätt är skadligt eller vilseledande och barn som i kontakt med andra via nätet kan utsättas för till exempel mobbning, trakasserier eller gromning för sexuella syften.96

Definition av ”att vara i någons vård”

Enligt artikel 19.1 ska staten skydda barnet mot alla former av våld medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnads- havarens eller annan persons vård. Samtidigt som kommittén respek- terar den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga och progres- siva autonomi anser den att alla människor under 18 års ålder är, eller borde vara, i någons vård. Definitionen är således inte begränsad endast till den faktiska fysiska omvårdnaden av barnet utan omfattar alla som har tydligt erkänt juridiskt, yrkesetiskt eller kulturellt an- svar för barnets säkerhet, hälsa, utveckling och välfärd. Det omfattar föräldrar, familjehemsföräldrar, adoptivföräldrar, förmyndare, släk- tingar och medlemmar i samhällsgemenskapen, utbildnings-, skol- och förskolepersonal, barnskötare som är anställda av föräldrar, ledare för fritidsaktiviteter och idrottstränare (inklusive ungdomsgrupps- ledare), arbetsgivare eller förmän på arbetsplatser och institutions- personal (statlig eller ickestatlig) i ställningen som omvårdare till exempel ansvariga vuxna inom hälso- och sjukvård, systemet för unga lagöverträdare, dagverksamhet eller boenden.97 Enligt ordalydelsen är det inte endast fysiskt och psykiskt våld med mera som utövas av den som vårdar barnet som barnet ska skyddas mot, utan alla över-

95CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 29. Se även CEDAW/C/GC/31-CRC/C/GC/18, Barn- rättskommitténs allmänna kommentar nr 18 (2014), Gemensam allmän rekommendation nr 31 av FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor/allmän kommentar nr 18 av FN:s kommitté för barnet rättigheter.

96CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 30–31. Se även CRC/C/GC/25, Barnrättskommitténs all- männa kommentar nr 25 (2021), Om barnets rättigheter i relation till den digitala miljön.

97CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 33.

175

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

grepp som kan ske. Det innebär att till exempel våld eller övergrepp av syskon eller klasskamrater omfattas.98

Barn ska skyddas mot våld i olika miljöer där barn tillbringar tid under tillsyn av sin huvudsakliga eller mer tillfälliga omvårdare under kortare eller längre tidsperioder, vid upprepade tillfällen, eller bara en gång, samt då barn rör sig mellan olika miljöer. Barn anses också vara i någons vård, även om det inte finns fysisk uppsikt över dem, till exempel när de leker utom synhåll eller surfar på internet utan upp- sikt.99 Artikel 19 omfattar även barn som saknar primär eller ställföre- trädande omvårdare. Konventionsstaten är då skyldig att ta ansvar som de facto-omvårdare och ”tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd” (artikel 3.2) samt att ”säkerställa alternativ omvårdnad” till ”ett barn som tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö” (artikel 20).100

Barn kan utsättas för våld av primära eller ställföreträdande om- vårdare eller av andra som deras omvårdare inte skyddar dem emot, till exempel grannar, andra barn och främlingar. Barn löper även risk att utsättas för våld i många miljöer där yrkesutövare och statliga aktörer har missbrukat sin makt, som på skolor, institutioner, polis- stationer och rättsliga institutioner. Kommittén understryker att även dessa förhållanden omfattas av artikel 19.101

Skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder

Enligt artikel 19.1 ska staterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåt- gärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av våld. Ska vidta är enligt kom- mittén ett begrepp som inte lämnar något utrymme för staterna att agera efter eget godtycke, utan staterna är strängt förpliktade att vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra denna rättighet för alla barn fullt ut.102 Vad som avses med lämpliga åtgärder lämnas i viss mån öppet för respektive stat att avgöra, samtidigt understryker

98SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 781.

99CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 34.

100CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 35.

101CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 36.

102CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 37.

176

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

kommittén att de åtgärder som vidtas måste vara effektiva i att skydda barn mot alla former av våld.103 Begreppet lämpliga avser enligt kom- mittén den omfattande mängd åtgärder som måste användas och ha faktisk verkan för att förebygga och bemöta alla former av våld och får inte tolkas som att vissa våldsformer kan godtas. De åtgärder som vidtas måste också vara förenliga med övriga bestämmelser i konven- tionen. Enligt kommittén krävs det ett sammanhållet, sektorsöver- gripande och samordnat system som införlivar alla åtgärder i arti- kel 19.1 i alla insatser i artikel 19.2 för att program och aktiviteter ska ha effekt. Det är enligt kommittén också avgörande att barn deltar i framtagande, uppföljning och utvärdering av åtgärderna.104 Kommit- tén understryker att det behövs lyhörda åtgärder för att säkerställa att insatser för att skydda barn mot våld inte gör barn än mer makt- lösa, utan bidrar positivt till deras återhämtning och återanpassning genom att varsamt skapa förutsättningar för deras eget deltagande.105

Ordalydelsen i artikel 19.1 liknar den i artikel 4 om att en stat ska vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen och understryker behovet av att staterna vid- tar en omfattande rad av åtgärder för att skyddet ska vara effektivt. Det räcker inte med lagstiftningsåtgärder utan det krävs också admi- nistrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder.106 I den allmänna kommentaren ger kommittén en omfattande uppräkning av vad de olika åtgärderna i artikel 19.1 kan omfatta på olika nivåer.107 Här tar kommittén upp behovet av att granska och ändra inhemsk lagstift- ning i enlighet med artikel 19 och dess genomförande, anslå tillräckliga budgetmedel för detta, nationell samordning, inrätta ett heltäckande och tillförlitligt nationellt datainsamlingssystem för systematisk upp- följning och utvärdering, säkerställa att decentralisering av tjänster sker på ett sätt som inte äventyrar kvalitet, ansvarsskyldighet och rättvis tillgång, främja forskning, vidta socialpolitiska åtgärder för att minska riskerna för och förebygga våld mot barn, strategier för minskad fattigdom, policyer för folkhälsa, bostäder, sysselsättning och utbildning, förbättra tillgång till hälso- och sjukvård och sociala

103Tobin J. (2019). The UN Convention on the Rights of the Child – a Commentary, s. 706.

104CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 39.

105CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 63.

106Tobin J. (2019). The UN Convention on the Rights of the Child – a Commentary, s. 707.

107CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 40–44.

177

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

insatser samt utbildningsåtgärder för att bemöta attityder, traditio- ner och sedvänjor som tolererar och främjar våld mot barn, genom insatser till allmänheten, yrkesverksamma och institutioner samt korrekt, tillgänglig och åldersanpassad information till barn.

Artikel 19.2

Den första punkten i artikel 19 handlar om de olika former av våld som barnet ska skyddas emot och vilka åtgärder som bör vidtas, medan den andra punkten anger vad sådana skyddsåtgärder bör inne- fatta. Av artikel 19.2 framgår att sådana åtgärder, där så är lämpligt, bör innefatta effektiva förfaranden för såväl upprättandet av sociala program som syftar till att ge barnet och de personer som har hand om barnet nödvändigt stöd, som för andra former av förebyggande och för identifiering, rapportering, remittering, undersökning, be- handling och uppföljning av fall av ovan beskrivna sätt att behandla barn illa och, där så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande.

Artikel 19.2 innefattar en mängd olika skyddsåtgärder, av olika karaktär. Det finns ett visst utrymme för staten att identifiera vilka åtgärder som är lämpliga men det är ett tydligt krav att staten ska vidta åtgärder.108 Kommittén förklarar att ett holistiskt barnskydds- system kräver tillhandahållandet av heltäckande och samordnade åt- gärder som spänner över alla steg som framgår av artikel 19.2.109 Av artikel 19.2 framgår att skyddsåtgärderna bör innefatta effektiva för- faranden av olika slag. Enligt kommittén krävs det, som del av ett systembyggande tillvägagångssätt, effektiva förfaranden för att säker- ställa åtgärdernas genomdrivande, kvalitet, relevans, tillgänglighet, effekt och effektivitet. Sådana förfaranden bör enligt kommittén in- kludera tvärsektoriell samordning, systematisk och kontinuerlig data- insamling och analys, framtagande och genomförande av en forsk- ningsagenda samt framtagande av mätbara mål och indikatorer när det gäller politik, processer och resultat för barn och familjer. Resul- tatindikatorer bör enligt kommittén fokusera på barnets positiva utveckling och välbefinnande som rättighetsbärare, och inte bara ha ett snävt fokus på våldets frekvens, förekomst, former och omfatt- ning. Granskningar av barns dödsfall och av svåra skador, utred-

108Tobin J. (2019). The UN Convention on the Rights of the Child – a Commentary, s. 711.

109CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 45.

178

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

ningar och systemgranskningar måste enligt kommittén beaktas när de underliggande orsakerna till våld fastställs och då korrigerande åtgärder rekommenderas. Vidare måste forskning bygga på all till- gänglig kunskap om skydd av barn och utnyttja tvärvetenskapligt och internationellt samarbete.110

Stöd och förebyggande arbete

Kommittén betonar starkt att skydd av barn måste börja i proaktivt förebyggande av och ett uttryckligt förbud mot alla former av våld. Staterna är, enligt kommittén, skyldiga att vidta alla nödvändiga åt- gärder för att säkerställa att vuxna med ansvar för omvårdnad, väg- ledning och uppfostran av barn ska respektera och skydda barnets rättigheter. Vidare understryks att principen om barnets bästa måste respekteras i alla frågor som rör eller påverkar barnet i alla före- byggande åtgärder.111 De förebyggande åtgärderna inkluderar upp- rättandet av sociala program som syftar till att ge barnet och de per- soner som har hand om barnet nödvändigt stöd och andra former av förebyggande åtgärder. I ett förebyggande arbete ingår folkhälso- åtgärder och andra åtgärder för att främja respektfull barnuppfostran fri från våld och för att inrikta sig på grundorsakerna till våld på alla nivåer. Kommittén betonar att primärprevention genom offentlig hälso- och sjukvård, utbildning, socialtjänst och andra tillvägagångs- sätt är av yttersta vikt när det gäller alla former av våld.112 Betoningen behöver ligga både på allmänt och riktat förebyggande arbete. Kom- mittén menar att förebyggande åtgärder är det som ger bäst resultat på lång sikt men att åtagandet att förebygga inte minskar statens skyldighet att faktiskt bemöta våld när det förekommer.113 I den all- männa kommentaren finns en uppräkning av olika typer av före- byggande åtgärder som riktar sig till barn, familjer, samhället och relevanta yrkesutövare och institutioner.114 Här ingår bland annat

110CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 57–58.

111CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 3.

112CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 3.

113CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 3 och 46.

114CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 47.

179

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

informationsinsatser till allmänheten och insatser för att stödja barn i att skydda sig själva och sina kamrater. Det kan också innebära att tillhandahålla tjänster för familjer före och efter barnets födelse, hembesöksprogram och utvecklingsprogram under tidig barndom. Vidare kan det vara viktigt att tillhandahålla avlastningsprogram och familjestödcentra för familjer som har särskilt svåra omständigheter samt skyddsboenden och kriscentrum för föräldrar och barn som har upplevt våld i hemmet. Åtgärderna omfattar även att förebygga våld inom omsorgs- och rättskipningsmiljöer. Se mer om kommitténs uttalanden om vikten av förebyggande åtgärder i avsnitt 8.1.2 och om stöd i avsnitt 10.1.2.

Identifiering

Skyddsåtgärderna bör också omfatta effektiva förfaranden för iden- tifiering. I begreppet ingår, enligt kommittén, att identifiera risk- faktorer för enskilda individer, för grupper av barn och för om- vårdare i syfte att få till stånd riktade och förebyggande initiativ. Här ingår också att identifiera tecken på faktiska övergrepp för att få till stånd ett lämpligt ingripande snarast möjligt. Detta kräver, enligt kommittén, att alla som kommer i kontakt med barn är medvetna om riskfaktorer och indikatorer för alla former av våld, att de har fått vägledning i hur de ska tolka sådana situationer, och att de har nöd- vändig kunskap, vilja och förmåga att handla på lämpligt sätt. Kom- mittén understryker att barn måste ges så många möjligheter som det går att signalera problem som är på väg att uppstå innan de når ett kritiskt skede, och vuxna måste känna igen signalerna och agera, även om barnet inte uttryckligen ber om hjälp. Enligt kommittén krävs det särskild vaksamhet när det gäller barn med funktions- nedsättningar som är särskilt sårbara och att skäliga anpassningar måste göras så att de kan kommunicera och signalera problem i samma utsträckning som andra.115 Se mer om kommitténs uttalanden om vikten av upptäckt av våld mot barn i avsnitt 9.1.2.

115CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 48.

180

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Rapportering

För att skydda ett barn mot alla former av våld bör också effektiva förfaranden för rapportering vara en del av de skyddsåtgärder som staten ska vidta. Kommittén rekommenderar starkt att alla konven- tionsstater inrättar tillgängliga stödmekanismer för att barn, deras företrädare och andra ska kunna anmäla (rapportera) våld mot barn, till exempel genom avgiftsfria hjälptelefoner dygnet runt. Dessa mekan- ismer ska vara säkra så att information ska kunna lämnas i förtroende och de ska göras allmänt kända för barn och allmänhet. Här ingår enligt kommittén att tillhandahålla lämplig information för att under- lätta anmälan och att utbilda och ge kontinuerligt stöd till personal för att ta emot och vidarebefordra den information som mottas. Mekanismerna måste enligt kommittén vara knutna till hjälpinriktade insatser som erbjuder bland annat socialt stöd och barnets rätt att bli hörd och få sina åsikter tagna på allvar måste respekteras.116

Remittering och undersökning

Skyddsåtgärderna bör också enligt artikel 19.2 innefatta effektiva för- faranden för remittering och undersökning. Enligt kommittén bör den person som först tar emot en anmälan få tydlig vägledning och utbildning i när och hur ärendet ska remitteras vidare till det organ som ansvarar för att samordna handläggningen. Kommittén betonar vikten av samarbete mellan olika myndigheter inom barnskydds- systemet och att alla yrkesverksamma behöver ha kunskap om hur samarbetet ska ske. I processen ingår enligt kommittén en multi- disciplinär bedömning av barnets, omvårdarnas och familjens behov som de själva deltar i och där barnets åsikter ska efterfrågas och be- aktas, men också omvårdarnas och familjens. Vidare ingår det enligt kommittén att låta samtliga ta del av bedömningsresultaten, att hän- visa barnet och familjen till olika tjänster och att följa upp och ut- värdera insatserna.117

Oavsett vem som gjort anmälan måste utredningar av våld enligt kommittén göras av kvalificerade och utbildade personer och med utgångspunkt i barnets rättigheter och på ett barnrättsbaserat och

116CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 49.

117CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 50.

181

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

barnanpassat sätt.118 Kommittén understryker fördelarna med grund- liga utredningsförfaranden men också att det krävs största försiktig- het för att undvika att förfarandet innebär ytterligare skada för barnet, varför alla parter är skyldiga att be om och beakta barnets åsikter.119

Behandling

Skyddsåtgärderna bör också omfatta effektiva förfaranden för be- handling. Behandling är enligt kommittén en av de många tjänster som behövs för att i enlighet med artikel 39 ”främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning” för barn som ut- satts för våld och den ska äga rum ”i en miljö som främjar barnets hälsa, självrespekt och värdighet”. I den allmänna kommentaren ger kommittén viss vägledning kring vilken typ av behandling barn som utsatts för våld kan behöva och lyfter medicinsk vård, psykisk hälso- vård samt sociala och juridiska tjänster och stöd, liksom mer lång- siktig uppföljning. Vidare anser kommittén att ett heltäckande utbud av tjänster bör göras tillgängliga. Det behövs också tjänster och behandling för förövare, särskilt för barn som utsatt andra barn för våld, inklusive för de som är aggressiva mot andra barn. Dessa barn måste enligt kommittén betraktas som offer för sina uppfostrings- villkor, vilket fyller dem med frustration, hat och aggressivitet. Här betonar kommittén vikten av att prioritera utbildningsåtgärder för att förbättra deras sociala attityder, kompetenser och beteenden sam- tidigt som dessa barns livsvillkor måste undersökas för att främja deras omvårdnad och stöd, liksom för andra barn i familjen och grann- skapet.120 Se mer om kommitténs uttalanden om vikten av behand- ling i avsnitt 10.1.2.

118CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 51.

119CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 51.

120CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 52.

182

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Uppföljning

Skyddsåtgärderna enligt artikel 19.2 bör också innefatta effektiva förfaranden för uppföljning. Enligt kommittén måste det alltid vara klarlagt vem som ansvarar för barnet och familjen, från anmälan och ända fram till uppföljning. Syftet med varje åtgärd som väljs måste vara tydligt och diskuteras fullt ut med barnet och andra berörda parter. Vidare måste bland annat tidsfrister för genomförande, före- slagen tidslängd för eventuella ingripanden och datum för gransk- ning och uppföljning vara klarlagda. Uppföljningen måste enligt kom- mittén förstås i sitt sammanhang och mot bakgrund av artikel 39 om rehabilitering och återanpassning, artikel 25 om rätten för ett barn som har omhändertagits till regelbunden översyn av den behandling som barnet får, artikel 6.2 om rätt till överlevnad och utveckling samt artikel 29 om utbildningens syfte att utveckla barnets fulla möjlig- heter.121

Rättsligt ingripande

Det framgår av artikel 19.2 att skyddsåtgärderna också bör, om så är lämpligt, innefatta förfaranden för rättsligt ingripande. Detta sär- skilda lämplighetsrekvisit innebär att någon form av bedömning eller avvägning måste ske innan beslut om rättsliga ingripanden fattas.122 Bestämmelsen bör läsas mot bakgrund av både artikel 16, om skyd- det mot godtyckliga och olagliga ingrepp i familjelivet och artikel 9 som ställer vissa processuella krav på förfaranden där barn skiljs från deras föräldrar mot deras vilja. Av artikel 9 framgår också att ett sådant åtskiljande endast får ske när det bedöms som nödvändigt för barnets bästa.123 Kommittén understryker att ett korrekt rättsligt förfarande alltid måste iakttas. I synnerhet måste skydd av barnet, barnets vidare utveckling och barnets bästa i första hand beaktas när beslut fattas och den insats som medför minsta möjliga intrång ska väljas. Kommittén rekommenderar att följande garantier respekteras:

–barn och deras föräldrar bör få snabb och tillräcklig information av rättssystemet eller andra behöriga myndigheter,

121CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 53.

122SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 789.

123SOU 2020:63 Barnkonventionen och svensk rätt, s. 789.

183

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

–barn som är offer för våld bör behandlas på ett barnanpassat och hänsynstagande sätt under rättskipningen, med beaktande av deras personliga situation, behov, ålder, kön, funktionsnedsättning och mognadsnivå och med full respekt för deras fysiska, psykiska och moraliska integritet,

–rättsligt ingripande bör när det är möjligt vara förebyggande och förutom att förebygga negativt beteende, proaktivt uppmuntra till positivt beteende. Rättsliga insatser bör utgöra en del av ett samordnat och integrerat tillvägagångssätt som spänner över olika sektorer, och som stöder och underlättar för andra yrkesutövare att arbeta med barn, omvårdare, familjer och samhällsgemenskaper, och öka tillgängligheten till all den omvårdnad och det skydd för barn som erbjuds,

–i alla förfaranden som gäller barn som har utsatts för våld måste snabbhetsprincipen tillämpas, samtidigt som rättssäkerhetsprin- cipen respekteras.124

När det är lämpligt bör det, enligt kommittén, bland annat inrättas särskilda straffrättsliga förfaranden för barn som är offer för våld, avsedda för ungdomar eller specialiserade på familjer. Det kan handla om att inrätta specialenheter inom polis, åklagare och rättsväsende med möjlighet att anpassa förfarandet så att barn med funktionsned- sättning kan delta på jämlika och rättvisa villkor. Alla yrkesutövare som arbetar med och för barn som är inblandade i sådana ärenden bör få specifik utbildning om rättigheter och behov för barn i olika åldersgrupper, samt om förfaranden som är anpassade för dem. I de fall där barnet utsatts för våld av den som har den primära omvård- naden är det ofta, beroende på hur allvarligt våldet är, enligt kom- mittén, bättre med insatser som har ett reparativt fokus, såsom sociala åtgärder och utbildning, än med rättsliga åtgärder som fokuserar på straff.125 Se mer om kommitténs uttalanden och rekommendationer och sammanfattande slutsatser till Sverige om brottmålsprocessen i avsnitt 11.1.1 och 11.1.2.

124CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 54.

125CRC/C/GC/13, Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 (2011), Barnets rätt till frihet från alla former av våld, punkt 56. Se även CRC/C/GC/8 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 (2006) Barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning (bland annat. artikel 19, 28.2 och 37), punkt 40–41.

184

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

4.1.6Uppföljning av Sveriges genomförande av konventionen

Sverige har sedan konventionen ratificerades lämnat periodiska rap- porter till barnrättskommittén vid sex tillfällen (1992, 1997, 2002, 2007, 2012 och 2021). Barnrättskommitténs uppföljning av rappor- terna har därefter resulterat i rekommendationer och sammanfat- tande slutsatser till Sverige (1993, 1999, 2005, 2009 och 2015).

Sveriges senaste periodiska rapport lämnades till barnrättskom- mittén i oktober 2021.126 Rapporten utgör Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport och utgår från en lista med frågor som barnrättskommittén sammanställt inför rapporteringen (List of Issues Prior to Reporting – LOIPR). Listan med frågor till Sverige antogs i juni 2020 och omfattar ett stort antal frågor inom olika områden.127 Kommittén efterfrågade information om de åtgärder som vidtagits för att utforma en heltäckande strategi och handlingsplan för att förhindra och bekämpa alla former av våld mot barn och att säkerställa barns deltagande i utformningen av en sådan strategi.

I den periodiska rapporten besvarar regeringen frågorna och be- skriver de åtgärder som vidtagits och planeras inom olika områden. I rapporten tar regeringen bland annat upp de utmaningar och hinder som finns i Sverige vad gäller barns delaktighet och möjligheter att utkräva sina rättigheter, våld mot barn, sexuell exploatering och över- grepp på nätet, tryggheten och säkerheten för placerade barn och covid-19-pandemins påverkan på barn.128

En av utmaningarna i genomförandet av barnets rättigheter som regeringen tar upp i rapporten är att skydda barn från våld. Trots en tydlig målsättning om att inget barn ska utsättas för våld drabbas en stor andel barn och unga av våld i Sverige under sin uppväxt. Rätten att skyddas från våld är enligt regeringens bedömning inte fullt till- godosedd för alla barn trots genomförda insatser. Det finns enligt regeringen bland annat brister både vad gäller förebyggande arbete, samverkan mellan berörda aktörer samt stöd, skydd och behandling av barn som upplevt våld.

Sverige kommer i januari 2023 att kallas till en dialog med barn- rättskommittén, vilket är nästa steg i granskningen. Efter dialogen

126Regeringskansliet, Arbetsmarknadsdepartementet (2021-10-15). Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport till FN:s Kommitté för barnets rättigheter.

127CRC/C/SWE/QPR/6-7, List of issues prior to submission of the combined 6th and 7th periodic reports of Sweden: Committee on the Rights of the Child.

128Regeringskansliet, Arbetsmarknadsdepartementet (2021-10-15). Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport till FN:s Kommitté för barnets rättigheter.

185

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

SOU 2022:70

kommer kommittén att lämna sina sammanfattande slutsatser och rekommendationer till Sverige om vad den ser som särskilt viktigt för att säkerställa barns rättigheter i Sverige.

Nationella institutioner för mänskliga rättigheter och organisa- tioner från civilsamhället spelar en viktig roll i rapporteringsproces- sen. För att få kunskap om vilka frågor som bör ställas till konven- tionsstaten, ombeds dessa att skicka in information till kommittén. De kan även inkomma med tilläggsrapporter med ytterligare infor- mation till kommittén, efter det att regeringen har överlämnat sin rapport. Ett trettiotal svenska barnrättsorganisationer har lämnat en rapport129 till barnrättskommittén inför Sveriges dialog med kom- mittén. Därutöver har organisationerna lämnat över en rapport130 som tagits fram av barn själva till kommittén. Barnombudsmannen, Institutet för mänskliga rättigheter och Stiftelsen Allmänna Barn- huset har även de lämnat tilläggsrapporter131 till kommittén.

4.1.7Åtgärder för att genomföra konventionen i Sverige

Sverige ratificerade barnkonventionen 1990 och är sedan dess folk- rättsligt förpliktad att vidta de åtgärder som krävs för att tillförsäkra barn de rättigheter som erkänns i konventionen. Sveriges konven- tionsåtagande och folkrättsliga bundenhet innebär en skyldighet för staten att förverkliga barnets rättigheter enligt konventionen genom lagstiftning, administrativa och andra åtgärder (artikel 4). Staten om- fattar i detta sammanhang alla delar av det allmänna. Regering och riksdag är ytterst ansvariga, men statliga myndigheter, kommuner och regioner ansvarar för att inom ramen för sina befogenheter säker- ställa rättigheterna. I praktiken ska därför arbetet med att säkerställa konventionsefterlevnad ske i såväl nationell som regional och lokal offentlig verksamhet. Det allmännas ansvar för att ta till vara barns rätt framgår också sedan 2011 av regeringsformen (1 kap. 2 §). Sedan den 1 januari 2020 gäller barnkonventionen som svensk lag (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättig- heter) (se vidare nedan).

129Report from Civil Society Organisations working with Child Rights Sweden 2022.

130Hör barnens röst 120 barn mellan 5 och 17 år rapporterar till FN:s Barnrättskommitté 2022.

131Barnombudsmannen (2022). FN:s konvention om barnets rättigheter Tilläggsrapport – Sverige, Institutet för mänskliga rättigheter (2022). Kompletterande information till FN:s kommitté för barnets rättigheter och Stiftelsen Allmänna Barnhuset (2022). Rapport till FN:s kommitté för barnets rättigheter.

186

SOU 2022:70

Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och åtaganden

Sedan ratificeringen av barnkonventionen har regeringen genom- fört olika åtgärder som syftat till att främja och stärka barnets rättig- heter i olika delar av samhället. Sedan 2003 finns ett särskilt politik- område för genomförande av konventionens rättigheter.132 Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möj- lighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande. Målet grundar sig bland annat på de åtaganden som Sverige gjort genom att ratificera konventionen och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet innebär att alla barn, oavsett bland annat ålder, kön, ursprung och funktionsned- sättning, ska få sina rättigheter tillgodosedda. Barnrättspolitiken är sektorsövergripande och omfattar åtgärder inom alla de områden som barn är berörda av. Det innebär att barnets rättigheter och in- tressen ska genomsyra all politik, liksom alla områden och verksam- heter som berör barn som hälso- och sjukvårdspolitiken, utbild- ningspolitiken och socialtjänstpolitiken.

Som grund för arbetet med barnets rättigheter i Sverige har riks- dagen antagit två strategier sedan konventionen ratificerades. Den första, Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättig- heter i Sverige, gällde åren 1999–2010.133 Riksdagen antog 2010 en ny strategi för barnets rättigheter, Strategi för att stärka barnets rättig- heter i Sverige.134 Strategin, som alltjämt gäller, är en gemensam ut- gångspunkt för alla offentliga aktörer som i sina verksamheter ska säkerställa barnets rättigheter.

Sedan 2017 pågår ett kunskapslyft för barnets rättigheter som syftar till att höja kunskapen och stärka kompetensen om barnkon- ventionen i statliga myndigheter, kommuner och regioner. Sedan starten 2017 har totalt 27 statliga myndigheter haft uppdrag inom ramen för kunskapslyftet. Barnombudsmannen har sedan 2017 i upp- drag135 att stödja statliga myndigheter, kommuner och regioner i arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i verksam-

132Prop. 2002/03:1 Budgetpropositionen för 2003, Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, socialutskottets betänkande 2002/03:SoU1 och riksdagsskrivelse 2002/03:81.

133Prop. 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.

134Prop. 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige

på barns utsatthet för våld ....................................................		210
5.2.1	Våld i hemmet och i familjemiljön .......................	210
5.2.2	Våld i digitala miljöer ............................................	220
5.2.3	Våld i skolmiljö......................................................	223

	ungdomsvården......................................................	226
5.2.5	Gatuvåld präglar uppväxtmiljön för vissa barn ....	227

gruppspecifika faktorer ........................................................		230
5.3.1	Särskild utsatthet utifrån ålder .............................	231
5.3.2	Barns utsatthet relaterat till kön och hbtqi .........	232

	sexuella handlingar ...............................................................		242
5.5	Multipel utsatthet eller polyviktimisering ..........................		243
5.6	Barn som utövar våld mot andra barn .................................		244
6	Lyssna på oss, säger barn .........................................		247
6.1	Sammanställning av barns röster .........................................		249
	6.1.1	Ta emot berättelser och upptäcka våld ................	249
	6.1.2	Hjälp, stöd och skydd...........................................	251
	6.1.3	Utreda brott ..........................................................	254
	6.1.4	Min vardag .............................................................	256
	6.1.5	Stoppa våldet innan det händer ............................	258
6.2	Övergripande teman i barns berättelser ..............................		260
	6.2.1	Introduktion..........................................................	260

	och agera!...............................................................	260
6.2.3	Ökad kunskap .......................................................	261
6.2.4	Trygga närvarande vuxna ......................................	261
6.2.5	Fråga barn rutinmässigt om våld ..........................	261

Sammanfattning ................................................................		29
Summary ..........................................................................		49
Lättläst sammanfattning .....................................................		71
1	Författningsförslag.....................................................	87

ansvar för att förebygga och bekämpa våld mot barn...........	87
1.2 Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)...............	89

1.8 Förslag till förordning om ändring i
förundersökningskungörelsen (1947:948) ............................	98

1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot
	mäns våld mot kvinnor.........................................................		102
2	Utredningens uppdrag och arbete ..............................		105
2.1	Utredningens uppdrag .........................................................		105
2.2	Utredningens arbete.............................................................		106
	2.2.1	Barns och ungas röster..........................................	106
	2.2.2	Enkäter till nätverk med yrkesverksamma ..........	113
	2.2.3	Hearing och webinarium ......................................	113
	2.2.4	Övriga möten och intervjuer ................................	114
	2.2.5	Fyra fördjupande texter ........................................	115
	2.2.6	Nordisk utblick .....................................................	116
	2.2.7	Expertgrupp...........................................................	116
2.3	Betänkandets disposition .....................................................		117
3	Bakgrund ................................................................		119
3.1	Att beskriva och definiera våld mot barn............................		119
	3.1.1	Utredningens definition av våld utgår från
		barnkonventionen .................................................	120
3.2	Våldets konsekvenser ...........................................................		122
	3.2.1	Konsekvenser för barn på kort och lång sikt ......	122
	3.2.2	Ett betydande folkhälsoproblem..........................	124
	3.2.3	Våldets samhällsekonomiska konsekvenser ........	124
3.3	Hur kan våld förstås? ...........................................................		128
	3.3.1	Flera olika faktorer samspelar ..............................	128
	3.3.2	Normalisering av våld ...........................................	133
	3.3.3	Det finns ett samband mellan grovt och mer
		lindrigt våld.............................................................	134
	3.3.4	Ett effektivt arbete mot våld kräver insatser
		på flera nivåer ..........................................................	135
	3.3.5	Samma risk- och skyddsfaktorer har betydelse
		för många olika samhällsproblem...........................	137
3.4	Olika perspektiv måste beaktas ...........................................		139

3.5	Synen på barn och våld har förändrats över tid...................		142
	3.5.1	Vägen till ett totalförbud mot våld mot barn ......	142
	3.5.2	Samhällets syn på barn och barns behov ..............	144
4	Barnets rättigheter och Sveriges skyldigheter och
	åtaganden ..............................................................		147
4.1	FN:s konvention om barnets rättigheter ............................		147

	rättigheterna...........................................................	148
4.1.2	Konventionens innehåll ........................................	149
4.1.3	Genomförande och granskning av efterlevnad ....	151
4.1.4	Särskilt om de grundläggande principerna ...........	154

	partnerskapet mot våld mot barn.........................................		191
4.3	Övriga internationella konventioner och instrument.........		191
	4.3.1	Förenta nationerna ................................................	192
	4.3.2	Europarådet............................................................	196
	4.3.3	Europeiska unionen...............................................	200
5	Barns utsatthet för våld............................................		203

	myndighetskontakter............................................	262
6.2.7	Stöd och behandling direkt ..................................	262

SOU 2022:70	Innehåll
6.2.11 Bättre samordning och kontinuitet ......................	263
6.2.12 Specialiserade verksamheter, specialkunskap.......	264
6.3 Diskussion och slutsatser .....................................................	264

	genomslag i strategin ............................................................		266
7	Det svenska systemet...............................................		267
7.1	En överblick av det svenska systemet..................................		267
7.2	Regeringens styrning inom området ...................................		268
	7.2.1	Politikområden, departement och intern
		samordning ............................................................	269

	och myndighetsinstruktioner ...............................	281
7.2.4	Nationella samordnare m.m..................................	281

aktörer ....................................................................	283
7.3 Vissa centrala nationella aktörer ..........................................	285

	avser våld ................................................................	286
7.3.2	Ansvar kopplat till specifika sektorer...................	292
7.3.3	Ansvar knutet till vissa perspektiv eller frågor ....	298

	och regional nivå ....................................................	310
7.3.6	Tillsynens roll ........................................................	314
7.4 Regioner och kommuner......................................................		317

	området våld mot barn ..........................................	318
7.4.3	Om Sveriges Kommuner och Regioner ...............	319

7.5	Kunskapsstyrning inom vård och omsorg ..........................		320
7.6	Styrningen av skolorna.........................................................		321
7.7	Det civila samhället och näringslivet m.fl. ..........................		322
	7.7.1	Civilsamhällesorganisationer m.m. ......................	322
	7.7.2	Idrottsrörelsen och övriga fritidssektorn ............	327
	7.7.3	Trossamfund..........................................................	328
	7.7.4	Stiftelsen Allmänna Barnhuset .............................	329
	7.7.5	Näringslivet ...........................................................	330
7.8	Myndigheterna har en generell skyldighet att samverka ....		331

	för att förebygga våld mot barn............................	334
8.1.2	Vad behövs enligt FN:s barnrättskommitté? ......	334

		förebyggande arbetet nära individerna.................	342
8.3	Barns röster om att förebygga våld och vad som behövs ...		348
8.4	Vi ser att det finns brister ....................................................		351
	8.4.1	Normaliseringen är utbredd .................................	351
	8.4.2	Barn och vuxna saknar kunskap om våld.............	355
	8.4.3	Den potential som finns tas inte fullt ut till vara ..	356
	8.4.4	Otillräcklig kunskap bland yrkesverksamma ......	363

	också goda exempel...............................................	366
8.4.6	Man når inte fram till alla......................................	371

risk för att utöva våld får allvarliga
konsekvenser för barn ...........................................	380

av våld som barn utsätts för kopplat till
kriminalitet.............................................................	388
8.4.10 Ökad förekomst av mobbning och

	konsekvenser behöver förbättras..........................	410
8.5.3	Stödet till föräldrar behöver förbättras ................	411

	8.5.5	Särskilda insatser behövs för att skapa trygghet
		och förebygga våld i miljöer där barn vistas............	413
9	Upptäckt av våld mot barn .......................................		415

	identifiera våldsutsatthet .......................................	416
9.1.2	Vad behövs enligt FN:s barnrättskommitté? ......	417

	familjerna och våldsutövarna ................................	421
9.2.3	Andra aktörer som är betydelsefulla....................	427

	– på alla arenor där barn finns...............................	432
9.3.4	Att ställa frågor om våld .......................................	433

information om våld borde hanteras ...................................		437
9.5 Vi ser att det finns brister ....................................................		441
9.5.1	Många barn berättar inte om sin våldsutsatthet ..	441

		agera vid tecken på våld.........................................	453
	9.6.3	Ökad upptäckt av våld mot barn måste leda
		fram till ökat stöd..................................................	454
10	Skydd, stöd och behandling till barn som utsatts för
	våld........................................................................		457
10.1	Barn som utsatts för våld har rätt till skydd,
	rehabilitering och social återanpassning..............................		458

	tillgodose barns behov av skydd, stöd och
	behandling..............................................................	458
10.1.2	Vad behövs enligt FN:s kommitté för barnets
	rättigheter?..............................................................	459
10.2 Vem kan och ska tillgodose behov av skydd, stöd och
behandling och vad ska beaktas i det arbetet? .....................		461
10.2.1	Offentliga aktörers uppdrag och ansvar i
	förhållande till skydd, stöd och behandling .........	461
10.2.2	Andra aktörer som är betydelsefulla ....................	467
10.3 Om kunskap, kunskapstillämpning och arbetssätt.............		468
10.3.1	Kunskap är grundläggande för rätt skydd, stöd
	och behandling.......................................................	468
10.3.2	Att bedöma risker och behovet av skydd.............	469
10.3.3	Bedömning av omsorgsförmåga hos vuxna
	med ansvar för barnet............................................	470
10.3.4	Bedömning av barnets hjälpbehov........................	471
10.3.5	Delaktighet i samband med skydds- och
	stödinsatser ............................................................	475
10.4 Barns röster om skydd, stöd och behandling efter att ha
utsatts för våld.......................................................................		476
10.5 Vi ser att det finns brister.....................................................		480
10.5.1	Barn möter svårigheter när de vill ta del av
	samhällets insatser .................................................	481
10.5.2	Barns hjälpbehov leder inte alltid till insatser ......	485
10.5.3	Barn ges inte alltid förutsättningar för
	delaktighet..............................................................	503

	möta det individuella behovet behöver förbättras.. 527
10.6.4 Samverkan och samordning av insatser
	behöver stärkas......................................................	530
10.6.5 Barn behöver kunna få stöd i sin vardag ..............		531
11 Brottmålsprocessen för barn som utsatts för våld ........		533
11.1 Barn ska få sina rättigheter tillgodosedda även
i brottmålsprocessen.............................................................		534
11.1.1 Barnets rättigheter i brottmålsprocessen enligt
	barnkonventionen .................................................	534
11.1.2 Rekommendationer till Sverige från FN:s
	kommitté för barnets rättigheter angående
	barn som är målsäganden och barnahus...............	536
11.2 Yrkesverksamma som möter barn som är målsägande i
en brottmålsprocess..............................................................		538
11.2.1 Särskild företrädare för barn.................................		538
11.2.2	Målsägandebiträde.................................................	541
11.2.3 Barnförhörsledare som håller barnförhör............		542
11.2.4 Åklagare som leder förundersökningar
	avseende brott mot barn .......................................	543
11.2.5 Domare som dömer i brottmål med barn
	som är målsägande.................................................	543
11.3 Barnets väg genom brottmålsprocessen..............................		545
11.3.1	En brottsutredning initieras .................................	545
11.3.2 Förberedelser inför att ett barn förhörs ..............		547
11.3.3	När barnet förhörs ................................................	551
11.3.4	Efter barnförhöret.................................................	555
11.3.5 Information till barnet om åtalsbeslutet..............		556
11.3.6	Barnet i domstolen ................................................	557
11.3.7 Information till barnet om domslutet .................		558
11.3.8	Krav på skyndsamhet ............................................	559
11.4 Samverkan kring barn som misstänks vara utsatta
för brott	.................................................................................	559