sou 2022 61

Allmänt fritidshem och fler elevers tillgång till utveckling, lärande och en meningsfull fritid

Betänkande av Utredningen om utökad rätt till fritidshem

Stockholm 2022

SOU 2022:61

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022

ISBN 978-91-525-0500-7 (tryck)

ISBN 978-91-525-0501-4 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Lotta Edholm,

Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att uppdra åt en särskild utredare att ta ställning till en utökad rätt till fritidshem (dir. 2021:101). Samma dag förordnades stadsdelsdirektör Kerstin Andersson som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om en utökad rätt till fritidshem (U 2021:05). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2022:132) förlängdes utredningstiden till den 30 november 2022.

Som sekreterare i utredningen anställdes från den 11 november 2021 utredaren Erica Jonvallen och från den 1 januari 2022 juristen Alexandra Lundvik. Utredaren Pernilla Åkerlind var anställd som sekreterare i utredningen fr.o.m. 2022-08-08 t.o.m. 2022-11-30. Andreas Jonsson var praktikant i utredningen fr.o.m. 2022-03-21 till 2022-05-25. Som sakkunniga i utredningen förordnades från den 8 feb- ruari 2022 kanslirådet Hedvig Feltelius, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Andreas Hermansson, Finansdepartementet, departe- mentssekreteraren Erik Mellsjö, Finansdepartementet, och kansli- rådet Annika Århammar, Arbetsmarknadsdepartementet.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Allmänt fritidshem och fler barns tillgång till utveckling, lärande och en meningsfull fritid (SOU 2022:61).

Stockholm i november 2022

Kerstin Andersson

/Erica Jonvallen Alexandra Lundvik Pernilla Åkerlind

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
1	Författningsförslag.....................................................	25
1.1	Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ................	25

1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordning

(2011:185)................................................................................

1.3 Förslag till förordning om ändring
i förordning (2011:556) med instruktion för Statens
skolinspektion .........................................................................	32

1.4Förslag till förordning om ändring

i förordning (2021:848) om kvalitetshöjande åtgärder

Innehåll

SOU 2022:61

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället ........

3.1Från barnomsorg till meningsfull fritid, utveckling

och lärande ..............................................................................

3.2Stärkt pedagogiskt uppdrag når de elever som går

	i fritidshemmet .......................................................................	49
3.3	Barnets bästa som styrande princip.......................................	51
4	Nuvarande reglering ...................................................	53
4.1	Skolväsendet ...........................................................................	53
4.2	Barnkonventionens bestämmelser.........................................	54
4.3	Fritidshemmet i skollagen......................................................	55

4.4Andra bestämmelser i skollagen som är av betydelse

	för fritidshemmet ...................................................................		57
4.5	Fritidshemmets läroplansdel..................................................		59
4.6	Maxtaxa	...................................................................................	60
5	Barn, elever och fritidshem .........................................		63
5.1	Inskrivna i fritidshem .............................................................		63
	5.1.1	Skillnader mellan regioner och kommuner............	65

5.1.2Lägre inskrivningsgrad i mindre kommuner

6.1.1Fritidshemmets övergripande uppdrag

	enligt skollagen........................................................	78
6.1.2	Hur fritidshem erbjuds enligt skollagen................	80

SOU 2022:61

Innehåll

6.2Inskrivningsgraden i fritidshemmet varierar mellan och

inom kommuner som en följd av reglernas utformning.......		81
6.2.1	Övergripande om variationerna som
	framkommit av enkäten och statistik .....................	81

6.2.2Hur inskrivningsgraden varierar mot

	bakgrund av socioekonomiska förutsättningar .....	83
6.2.3	Hur inskrivningsgraden varierar mot
	bakgrund av geografiska avstånd och pendling......	85

6.2.4Hur skollagens regler om det egna behovet

och andra skäl används ............................................

6.2.5Utredningens reflektioner om reglerna om det

egna behovet och andra skäl ...................................

6.3Fritidshemmets potential för barns utveckling

och lärande...............................................................................

6.3.1Tid utanför skolan har stor inverkan

på barns livschanser .................................................

6.3.2Studier av effekter och internationellt

	forskningsintresse....................................................	93
6.3.3	Fritidshemmet som bred samhällelig insats...........	94

6.4Fritidshemmets utbildning riskerar att inte nå de barn

som mest kan gynnas – en sammanfattande diskussion .......	96
6.5 Ett allmänt fritidshem bör införas .........................................	98

6.6Levnadsvillkor som ytterligare grund för utökat behov

av fritidshem..........................................................................

116

6.7Erbjudandet av fritidshem bör ske som en följd

	av vårdnadshavares önskemål ...............................................		124
7	Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets
	utbildning...............................................................		127
7.1	Information om fritidshem ..................................................		128
	7.1.1	Kommuners information om fritidshemmet
		och informationsinsatser för ökat deltagande .....	128

7.2En utökad informationsskyldighet för kommunerna i

syfte att öka deltagandet i fritidshem ..................................	130
7.3 Skolskjuts till och från fritidshemmet .................................	138

Innehåll

SOU 2022:61

7.4 10–12-åringarna går inte i fritidshem ..................................

140

7.4.1Öppen fritidsverksamhet i stället för

	fritidshem för 10–12-åringar.................................	141
7.4.2	Rapporter om 10–12-åringars fritid .....................	145
7.4.3	Sammanfattande kommentar................................	151

7.5Förslag som syftar till ökad kunskap om fritidshem

och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar .................

152

7.610–12-åringar bör inom relevanta delar ses som en del

av ungdomspolitiken ............................................................

153

7.7Fritidshem för elever i åldern 10–12 år och öppen fritidsverksamhet enligt skollagen bör utredas i särskild

ordning ..................................................................................

156

7.8Dataskyddsanalys i fråga om den som ska kontaktas särskilt med anledning av förslagen om

	informationsskyldighet ........................................................		158
8	Ändamålsenliga lokaler och god miljö.........................		163
8.1	Nuvarande reglering avseende lokaler och god miljö.........		164
	8.1.1	Aktuella bestämmelser i skollagen .......................	164
	8.1.2	Aktuella bestämmelser i läroplanen .....................	165
	8.1.3	Aktuella bestämmelser i miljöbalken ...................	166

8.1.4Allmänna råd med kommentarer för

fritidshem ..............................................................

169

8.1.5Rättsfall och beslut avseende ändamålsenliga

	lokaler ....................................................................	170
8.2 Fritidshemmets tillgång till ändamålsenliga lokaler ...........		173
8.2.1	Hinder för ändamålsenliga lokaler och
	en god miljö...........................................................	174

8.2.2Skolinspektionens kvalitetsgranskning,

	tillsyn och tillståndsgivning..................................	175
8.2.3	Forskning och rapporter.......................................	179

8.2.4Kommuner om hur en utökad rätt kan

påverka tillgången på lokaler ................................

185

8.3En sammanfattande bedömning av förlagens påverkan

på lokaltillgången..................................................................

189

SOU 2022:61		Innehåll
8.4	Förslag om ändamålsenliga lokaler ......................................	191
8.5	Förslag om ändring i Statens
	skolinspektions instruktion..................................................	196
8.6	Förslag om stöd för en ändamålsenlig lokalanvändning.....	198

8.7Förslag om stöd för att stärka det systematiska

kvalitetsarbetet ......................................................................

200

8.8Förslag om ändring av förordningen

	om kvalitetshöjande åtgärder i förskolan ............................		201
8.9	Elevhälsans roll i fritidshemmet bör utredas.......................		204
9	Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem .......		207
9.1	Personal, utbildning och förutsättningar ............................		208
	9.1.1	Nuvarande reglering om personal i fritidshem ....	209

9.1.2Behov av ansvarstagande, uppföljning

	och bättre förutsättningar .....................................	211
9.1.3	Fritidshemmets personal och deras utbildning ...	213

9.1.4Annan utbildad personal har en viktig roll

i fritidshemmet.......................................................

216

9.1.5Personal som saknar utbildning för arbete

	med barn.................................................................	222
9.1.6	Personaltäthet och ändrade förutsättningar ........	223

9.1.7Geografiska skillnader mellan kommuner

	och områdestyper ..................................................	229
9.2 Behovet av utbildad personal till fritidshemmen ................		231
9.2.1	Skolverkets lärarprognoser ...................................	232
9.2.2	Huvudmännens bild av rekryteringsbehovet.......	234

9.2.3Huvudmännens arbete med att följa upp

	och planera .............................................................	235
9.3 Lärarna och lärarutbildningen ..............................................		237
9.3.1	Antalet lärare som utbildas har ökat ....................	239

9.3.2Behov av fler universitetslärare inom

fritidspedagogik .....................................................

245

9.3.3Utforma utbildningarna så att fler kan

och vill ta del ..........................................................

247

Innehåll

SOU 2022:61

9.4Hur kompetensförsörjningen påverkas

och kan säkerställas vid en utökad rätt................................		248
9.4.1	Allmänt fritidshem leder till fler elever ...............	249
9.4.2	Så kan kompetensförsörjningen säkerställas .......	252
9.4.3	Behov av ett strategiskt och långsiktigt arbete....	254
9.5 Ändringar i skollagen avseende annan personal .................		257

9.6Grundskolans läroplan bör ses över i syfte

att tydliggöra roller...............................................................

261

9.6.1Fritidshemmets läroplan, del 4,

		bör ses över............................................................	261
	9.6.2	Läroplanens del 1 och 2 bör ses över ...................	265
9.7	Utbildning på avancerad nivå...............................................		268
9.8	Forskarskola..........................................................................		273

9.9Översyn av barn och fritidsprogrammet – en tydligare

	yrkesutgång...........................................................................		276
10	Uppföljning och utvärdering av reformen ....................		279
11	Ikraftträdande .........................................................		283
12	Konsekvenser av utredningens förslag ........................		285
12.1	Krav på konsekvensanalysen................................................		285
12.2	Problemet och vad som ska uppnås.....................................		286
	12.2.1 Utredningens förslag och bedömningar
		i korthet .................................................................	287
	12.2.2 Utredningens olika överväganden och vägval .....		289
12.3	Vilka är berörda av utredningens förslag?...........................		296
12.4	Samhällsekonomiska konsekvenser.....................................		297
	12.4.1	Konsekvenser för jämställdhet .............................	303
	12.4.2	Konsekvenser för sysselsättningen ......................	305
	12.4.3	Konsekvenser för integrationen...........................	306
	12.4.4	Konsekvenser för segregationen ..........................	307
	12.4.5	Konsekvenser för brottslighet
		och förebyggande brottsarbete ............................	308

SOU 2022:61	Innehåll
12.5 Konsekvenser för barn och elever........................................	310
12.5.1 Elever som berörs av förslagen .............................	310

12.5.2Barnrättsperspektivet – bedömning

av barnets bästa ......................................................

311

12.5.3Konsekvenser för elever med

		funktionsnedsättning ............................................	314
12.6	Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ...............		315
12.7	Ekonomiska konsekvenser för kommunerna .....................		318
	12.7.1	Förslag om allmänt fritidshem och stärkt
		rätt till fritidshem ..................................................	318
	12.7.2	Förslaget om utökad informationsskyldighet .....	331
	12.7.3	Förslag om ändamålsenliga lokaler.......................	332
	12.7.4	Total kompensation till kommunerna .................	333
12.8	Konsekvenser för staten .......................................................		333
	12.8.1	Ekonomiska konsekvenser för staten ..................	334
	12.8.2	Statliga skolhuvudmän ..........................................	334
	12.8.3	Konsekvenser för Specialpedagogiska
		skolmyndigheten ...................................................	334
	12.8.4	Konsekvenser för Statens skolverk ......................	335
	12.8.5	Konsekvenser för Statens skolinspektion ............	338
	12.8.6	Konsekvenser för högskolor och universitet.......	340
	12.8.7	Konsekvenser för Arbetsförmedlingen................	343
12.9	Finansiering av utredningens förslag ...................................		343
	12.9.1	Konsekvenser för pågående statsbidrag ...............	346
12.10	Konsekvenser för enskilda huvudmän.................................		347
12.11	Konsekvenser för andra verksamheter inom
	skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet ................		347
12.12	Övriga konsekvenser ............................................................		348
	12.12.1	Sveriges medlemskap i EU ....................................	348
	12.12.2	Personlig integritet och dataskydd.......................	348

Innehåll

SOU 2022:61

13 Författningskommentar ............................................		349
13.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ..........		349
Referenser.......................................................................		357
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2021:101.........................................	369
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2022:132.........................................	377
Bilaga 3	Inskrivningsgrad i fritidshem i kommuner
	efter områdestyp...........................................................	379

Sammanfattning

Utredningen om en utökad rätt till fritidshem (U 2021:05) överläm- nar härmed sitt betänkande Allmänt fritidshem och fler barns tillgång till utveckling, lärande och en meningsfull fritid, SOU 2022:61.

Utredningens uppdrag har varit att analysera och ta ställning till om rätten att delta i utbildning i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever. Det övergripande syftet med utredningens förslag ska enligt direktivet vara att ge fler elever möjlighet att stimuleras i sin utveckling och sitt lärande och bidra till en meningsfull fritid. Utred- ningen har enligt direktivet bland annat haft i uppdrag att:

•analysera och ta ställning till om rätten att delta i utbildningen i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever,

•analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, en utökad rätt att delta i utbildningen i fritidshem i första hand bör inriktas mot elever i områden med socioekonomiska utmaningar,

•kartlägga hur kompetensförsörjningen i fritidshem påverkas av ett ökat deltagande och analysera hur kompetensförsörjningen kan säkerställas,

•föreslå åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbild- ning, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Nedan följer en sammanfattning av de förslag och bedömningar som ges i betänkandet.

Sammanfattning

SOU 2022:61

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhälle

Fritidshemmet har varit föremål för flera stora förändringar sedan ansvaret för fritidshemsverksamheten 1996 överfördes från Social- departementet och Socialstyrelsen till Utbildningsdepartementet och Skolverket. Fritidshemmet har sedan dess ingått i tre större reformer, 2000-talets reform om maxtaxa, vilken syftade till att tillgängliggöra förskolan och fritidshemmen för fler barn, samt ny reglering och legi- timationsreform. Från att ha reglerats tillsammans med förskolan och pedagogisk omsorg fick fritidshemmet i 2010 års skollag ett kapitel, 14 kap., som reglerar fritidshemmets uppdrag. Under senare år har fritidshemmet fått en egen läroplansdel i respektive läroplan för grund- skolan, sameskolan och specialskolan, med syfte att tydliggöra verk- samhetens syfte och innehållet i undervisningen. Läroplanerna syn- liggör också att begreppet undervisning ska ges en vid tolkning i fritidshemmet där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet. Ansvaret för undervisningen har läraren i fritidshem, detta förtyd- ligades genom legitimationsreformen.

Utredningen konstaterar, likt den förra fritidshemsutredningen (SOU 2020:34) att fritidshemmet har ett viktigt uppdrag. Fritids- hemmet ska komplettera skolan och har i likhet med denna ett kom- pensatoriskt uppdrag. Fritidshemmet har fått ett stärkt pedagogiskt uppdrag och har därmed fått tydligare pedagogisk betydelse för elevens utveckling och lärande. Samtidigt är rätten till utbildning i fritidshem fortfarande, genom nuvarande lagstiftning, villkorad av föräldrars sysselsättning. Det är framför allt barn vars föräldrar arbetar eller studerar som i dag går i fritidshemmet. Det innebär att de barn som kanske mest skulle gynnas av fritidshemmets utbildning deltar i långt mindre utsträckning. En del kommuner erbjuder någon form av utökad rätt till fritidshem, men det är långt ifrån alla kom- muner som gör det. Den nuvarande regleringen innebär att barn med exempelvis arbetslösa eller långtidssjukskrivna föräldrar, och barn som i övrigt växer upp i familjer med sämre socioekonomiska förut- sättningar kan hamna utanför den undervisning och sociala sfär som fritidshemmet erbjuder, under hela eller stora delar av sin skolgång. Liksom de barn som på grund av geografiska avstånd inte kan delta i fritidshemmets utbildning, till exempel genom att vara beroende av skolskjuts vid skoldagens slut.

SOU 2022:61

Sammanfattning

Utgångpunkten i denna utredning är barnens bästa. De förslag som läggs fram i betänkandet syftar till att fler barn ska ges rätt att delta i fritidshemmets utbildning och få tillgång till en meningsfull fritid, utveckling och lärande. Förslagen syftar också till att skapa mer jämlika villkor för barn och elever i Sverige genom att ge fler barn tillgång till utbildningen i fritidshem. Det blir bland annat ett led i att minska klyftor mellan barn på grund av deras olika förut- sättningar i levnadsvillkor. Fritidshemmet kan därmed i högre ut- sträckning vara en viktig resurs för barn som växer upp med sämre socioekonomiska förutsättningar, såväl som för alla barn.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem införs

Utredningen föreslår att en utökad rätt till fritidshem ska utformas som ett avgiftsfritt allmänt fritidshem för alla 6–9-åringar. Dess- utom ska 6–12-åringar kunna erbjudas fritidshem eller öppen fritids- verksamhet eller mer tid i dessa två verksamheter mot bakgrund av barnets levnadsvillkor.

Avgiftsfritt allmänt fritidshem för elever i förskoleklass och årskurs 1–3

Utredningen föreslår att alla elever i förskoleklass, grundskola, grund- särskola, specialskola och sameskolan samt särskilda utbildnings- former i vilka skolplikt kan fullgöras ska till och med vårterminen det år eleven fyller 10 år erbjudas allmänt fritidshem utan avgift. Utgångs- punkten i betänkandet har varit barnets bästa. Den nya regleringen innebär att alla barn får tillgång till fritidshemmets utbildning. Där- med tillgängliggörs fritidshemmet även för barn till vårdnadshavare som till exempel är arbetslösa, föräldralediga, långtidssjukskrivna, deltar i arbetsmarknadsåtgärder, uppbär försörjningsstöd eller är pen- sionärer.

Utredningens förslag innebär att elever ska erbjudas utbildning i fritidshem under minst 490 timmar om året till och med vårterminen det år eleven fyller 9 år. Från och med höstterminen det år de fyller 9 år till och med vårterminen det år de fyller 10 år ska fritidshem erbjudas under minst 295 timmar om året. Båda tidsomfattningarna inkluderar 100 timmar, som i huvudsak bör förläggas under loven.

Sammanfattning

SOU 2022:61

Utbildningen kan därmed även ges under lov till barn som kan ha särskild nytta av fritidshemmet, som till exempel växer upp i otrygga familjesituationer eller miljöer där de kan riskera än större utsatthet under lov. Möjligheter till en meningsfull fritid och rekreation kan också ha särskilt stor betydelse för barn i familjer där kostnader för fritidsaktiviteter utgör ett hinder för att medverka.

Allmänt fritidshem för barn i åldern 6–9 föreslås bli avgiftsfritt och avgift får bara avse den del av utbildningen som, beroende på ålder, överstiger 490 eller 295 timmar om året. Det finns inget hinder för kommuner och andra skolhuvudmän att utöka den avgiftsfria tiden till fler timmar. Avgiftsfriheten innebär att även barn som lever i miljöer med sämre förutsättningar och till exempel har vårdnads- havare som har låg förvärvsinkomst, får försörjningsstöd eller är lång- tidssjukskrivna får möjlighet att delta i fritidshemmets utbildning.

Verksamheten ska även i fortsättning vara obligatorisk för kom- munen att anordna, men frivillig för eleven att delta i (se 6.5).

Levnadsvillkor som ytterligare grund för utökat behov av fritidshem

Som en ytterligare åtgärd för en stärkt rätt till fritidshem införs ännu en grund för erbjudande av fritidshem för elever som behöver stöd i sin utveckling i form av utbildning i fritidshem. Redan i dag ska fritidshem erbjudas elever om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver stöd i sin utveckling i form av fritidshem. Ett helt nytt rek- visit förs in i skollagen, levnadsvillkor, som gör att nämnda bestäm- melse blir mer ändamålsenlig med hänsyn till de omständigheter som i dag råder. Levnadsvillkor kan förklaras som de omständigheter i miljön och de förutsättningar som ett barn växer upp och lever i och med. Levnadsvillkor kan fånga in de behov som ett barns samman- hang utgör, och också utgöra ett stöd för huvudmän och rektorer som ser behov av att ge en grupp elever rätt till fritidshem – med anledning av de levnadsvillkor som råder i ett bostadsområde eller som påverkar en skola (se 6.6).

SOU 2022:61

Sammanfattning

Erbjudandet bör ske som en följd av vårdnadshavares önskemål

Erbjudandet om utbildning i fritidshemmet är mot bakgrund av dagens regler styrt av vårdnadshavares eller elevens behov. När ett allmänt fritidshem för 6–9-åringar införs behöver dessa regler ändras

–eftersom det redan anses finnas ett behov av fritidshem för alla elever. Utredningen föreslår att reglerna om behov tas bort och att reglerna om erbjudande i stället regleras i hemkommunens ansvar för utbildning i fritidshem. Den ändrade bestämmelsen kommer ha en liknande konstruktion som för förskolan och innebär att hem- kommunen ansvarar för att fritidshem erbjuds till alla elever vars vårdnadshavare önskar det. Hemkommunen får fullgöra sina skyl- digheter genom att erbjuda eleven motsvarande utbildning i fritids- hem med enskild huvudman. Hemkommunen ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i en skola med enskild huvudman i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning. Regleringen inne- bär därmed att hemkommunens skyldighet att avgöra behovet av fritidshem ersätts med vårdnadshavares önskemål om plats och kommunens erbjudande om plats (se 6.7).

Fler åtgärder för att öka deltagandet

Utredningens förslag i denna del handlar om att öka deltagandet bland de barn och elever som nu får rätt till det avgiftsfria allmänna fritids- hemmet enligt förslagen ovan.

Utökad informationsskyldighet för kommunerna

Information till vårdnadshavare är en viktig del för att öka deltagan- det i fritidshem. Utredningens förslag betyder att hemkommunen får en utökad informationsskyldighet. Denna innebär att hemkom- munen behöver ta kontakt med vårdnadshavare till elever som ska erbjudas allmänt fritidshem och vars barn inte går i fritidshemmet och informera om fritidshemmets syfte och rätten till fritidshem. Den första kontakten ska tas inför höstterminen det år eleven fyller sex år. Kontakt ska sedan tas inför varje höst- och vårtermin om eleven inte går i fritidshemmet. Den sista kontakten ska tas inför vårterminen det år då barnet fyller 10 år.

Sammanfattning

SOU 2022:61

Redan i dag har hemkommunen en allmän skyldighet att infor- mera vårdnadshavare om utbildning bland annat i fritidshem. Den nya regleringen medför att kommuner utöver den redan befintliga regeln behöver informera om fritidshemmets syfte och arbeta för att förmedla förståelse för verksamhetens pedagogiska uppdrag och dess betydelse för elevens meningsfulla fritid, rekreation samt ut- veckling och lärande (se 7.2).

Skolskjuts bör utredas i särskild ordning

Utredningen bedömer att det i särskild ordning bör utredas om skol- skjuts ska erbjudas även till och från fritidshemmet. I dagsläget skapar lagstiftningen om rätt till skolskjuts problem för många barn och familjer genom att den kan hindra dem att ta del av fritidshemmets utbildning (se 7.3).

Förslag för ökad kunskap om fritidshem och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar

Utredningen föreslår att Statens skolinspektion ska ges i uppdrag att genomföra två tematiska kvalitetsgranskningar, av fritidshem för 10–12-åringar och av öppen fritidsverksamhet som får erbjudas i stället för fritidshem för denna åldersgrupp. (Se 7.5).

10–12-åringar bör i relevanta delar ses som en del av ungdomspolitiken

Barn i åldersgruppen 10–12 år deltar inte i någon större omfattning vare sig i fritidshem eller öppen fritidsverksamhet. Kunskap på natio- nell nivå kring åldersgruppens behov av fritidsverksamhet utanför skoltid saknas. 10–12-åringar omfattas på grund av sin ålder inte av ungdomspolitiken. Utredningens bild är därför att det finns ett glapp mellan politikområden som den nationella nivån kan behöva hantera, eftersom insatser och åtgärder annars riskeras att sättas in sent. Utöver utredningens förslag som omfattar mellanstadieeleverna, det vill säga bestämmelsen om levnadsvillkor, så kan det vara så att åldersgruppen i högre utsträckning bör mötas upp av insatser inom olika sektorer,

SOU 2022:61

Sammanfattning

såväl utbildnings- som kultur- och fritidssektorn. Utredningen bedö- mer därför att ett steg i form av en komplettering till ungdoms- politiken, med fokus på 10–12-åringars levnadsvanor och fritid, är lämplig (se 7.6).

Fritidshem för 10–12-åringar och öppen fritidsverksamhet bör utredas i särskild ordning

Få 10–12-åringar deltar i fritidshemmet eller öppen fritidsverksam- het. Kunskap om varför deltagandet är lågt saknas och det finns få uppgifter om elevernas preferenser och behov när det kommer till hur verksamheten bäst bör utformas. Utredningen ser därför behov av ökad kunskapsinhämtning. Till viss del kan denna möjliggöras genom att Skolinspektionen får i uppdrag att genomföra kvalitetsgransk- ningar. Men eftersom ett större kunskapsunderlag om gruppen saknas menar utredningen att frågan om fritidshem och öppen fritidsverk- samhet för elever mellan 10–12 år bör utredas i särskild ordning (se 7.7).

Lokaler och god miljö

Utredningens förslag handlar om hur en god miljö ska kunna erbjudas alla elever. Utredningen har i sin analys av tillgången på ändamåls- enliga lokaler tagit hänsyn till att fritidshemmets lokaler inte helt går att särskilja från den obligatoriska skolans lokaler. Därtill har flera av de förslag som ges med koppling till kompetensförsörjning också bäring på en god miljö.

Införandet av ändamålsenliga lokaler i skollagen

Utredningen föreslår att det i skollagen ska införas att lokalerna ska vara ändamålsenliga. Vidare bör det i skollagen införas ett bemyn- digande om att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får utfärda föreskrifter om lokalers ändamålsenlighet. Utredningen anser sig förhindrad att lämna förslag som påverkar hela skolväsendet eftersom ett sådant förslag bör utredas i särskild ordning. Av denna anledning föreslås den nya bestämmelsen endast påverka fritidshemmet genom att den läggs i 14 kap i skollagen (se 8.4).

Sammanfattning

SOU 2022:61

Instruktionen för Skolinspektionen ändras

Utredningen föreslår en förordningsändring som innebär att in- struktionen för Statens skolinspektion ändras så att den löpande till- synen av fritidshem, utöver huvudmannanivån, även ska utövas på skolnivå (se 8.5).

Skolverket ska ta fram stödmaterial för ändamålsenlig lokalanvändning och systematiskt kvalitetsarbete

Enligt utredningens förslag ska Statens skolverk ges i uppdrag att ta fram stödmaterial som kan ge såväl stöd som inspiration i arbetet med att ge elever en god miljö i fritidshemmet. Materialet ska ge huvudmän och rektorer stöd i hur de kan skapa förutsättningar för ändamåls- enlig lokalanvändning, anpassad efter både den obligatoriska skolans och fritidshemmets uppdrag och behov. Stödmaterialet ska innehålla ett tillgänglighetsperspektiv, där både inom- och utomhusmiljön åskåd- liggörs (se 8.6).

Utredningen föreslår även att Skolverket ska ta fram stödmaterial för att stärka det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshem. Arbetet bör även ta hänsyn till det uppdrag som skolmyndigheterna gemen- samt fått under våren 2020 att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksamhet. Möjligheten att följa upp, analysera och utvärdera en ändamålsenlig användning av lokaler ska särskilt övervägas i det arbetet (se 8.7).

Ändring av förordningen om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder i förskolan

Inrättandet av statsbidraget, även benämnt förskolebidraget, har inne- burit att de medel som tidigare betalades ut till fritidshemmet genom statsbidrag (2001:161) även kallat maxtaxa-plus-bidraget, inte längre kommer fritidshemmet till del. Utredningen föreslår därför att för- ordningen om kvalitetshöjande åtgärder i förskolan ska ändras så att fritidshemmet omfattas av det nya bidraget (se 8.8).

SOU 2022:61

Sammanfattning

Elevhälsans roll i fritidshemmet bör utredas

Utredningen gör bedömningen att elevhälsans roll i fritidshemmet bör utredas i särskild ordning. Då det är samma elever i fritidshemmet som också finns i skolan är många av de frågor som rör elevernas lärande, utveckling och hälsa gemsamma för de båda verksamheterna. Det är problematiskt att fritidshemmet inte alltid ingår i skolors systematiska kvalitetsarbete och att kvaliteten i verksamheten inte alltid följs upp. Styrdokumenten och de ändringar som gäller elev- hälsan och som träder i kraft i juli 2023 riskerar vara otydliga med avseende på om fritidshemmet inkluderas i elevhälsans arbete eller ej (se 8.9).

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Kvalitet i all undervisning i skolväsendet är beroende av att den uti- från tillgängliga resurser leds av behöriga och legitimerade lärare. I fritidshemmet är kvaliteten även beroende av annan utbildad personal, till exempel fritidsledare och barnskötare. Utredningen ger förslag och gör bedömningar som är nödvändiga för att säkerställa kompe- tensförsörjningen utifrån utredningens analys.

Ändringar i skollagen avseende annan personal

Utredningen föreslår att det ska preciseras vad annan personal har för syfte i fritidshemmets undervisning. Det betyder att det i skol- lagen ska stadgas att annan personal kan medverka i undervisningen i förskolan och i fritidshemmet till att främja barns och elevers ut- veckling och lärande (se 9.5).

Roller och ansvar ska tydligare skrivas fram i läroplanens del 4 och del 1 och 2 bör ses över

Utredningen föreslår att Skolverket ska tydliggöra del 4 i grund- skolans och motsvarande skolformers läroplaner så att det i likhet med förskolans läroplan tydligt framgår vad lärarens ansvar och arbets- lagets gemensamma ansvar är. Sådana förtydliganden har tidigare gjorts i förskolans läroplan (se 9.6.1).

Sammanfattning

SOU 2022:61

I nu gällande läroplan finns också vissa oklarheter om när läro- plansskrivningar omfattar fritidshemmet eller inte. Även begreppet lärare används i läroplanens del 1 och 2 på sätt som riskerar att skapa oklarheter. Utredningens bedömning är att läroplanen för grund- skolan, förskoleklassen samt fritidshemmet del 1 och 2 bör ses över. Detta gäller även för de motsvarande obligatoriska skolformerna. Det bör mer tydligt framgå att med lärare avses också lärare i fritids- hem och med skola avses skola och fritidshem (se 9.6.2).

Utbildning på avancerad nivå ska ges och nationell forskarskola ska inrättas

Det råder brist på personal med kompetens att undervisa på grund- lärarutbildningen med inriktning mot arbete i fritidshem. Möjlig- heterna till rekrytering av lärare och examinatorer behöver stärkas på lärosätena och vägen till forskarutbildningen behöver vara mer till- gänglig och självklar för grundlärare i fritidshem som är intresserade och lämpade. Utredningen föreslår därför att två eller fler lärosäten ska ges i uppdrag att planera och utveckla en utbildning på avancerad nivå för lärare i fritidshem. Utbildningen ska ges inom ramen för en magister- och masterexamen (se 9.7).

Utredningen föreslår också att en nationell forskarskola med relevans för fritidshemmets syfte ska inrättas. Medel föreslås tilldelas Vetenskapsrådet för utlysning. (se 9.8).

Skolverket ska se över barn- och fritidsprogrammet för tydligare yrkesutgång

Utredningen föreslår att Skolverket ska se över barn- och fritids- programmet så att arbetet i fritidshem och öppen fritidsverksamhet blir en tydligare yrkesutgång för elever på programmet. Översynen bör även inkludera relevant eftergymnasial utbildning. Utredningen menar att en tydligare yrkesutgång mot arbete på fritidshem eller öppen fritidsverksamhet kan göra att fler söker utbildningen och fler elever får möjlighet till arbetsförlagt lärande i dessa verksamheter (se 9.9).

SOU 2022:61

Sammanfattning

Uppföljning och utvärdering av reformen

Utredningens huvudförslag består i stora drag av införandet av av- giftsfritt allmänt fritidshem för 6–9-åringar, införandet av en stärkt informationsskyldighet. Därtill föreslås ändringar av skollagen och vissa förordningar som är tänkta att understödja reformens genom- förande samt bidra till att kvaliteten i fritidshemmet bibehålls och utvecklas. Utredningen föreslår att Skolverket ska följa upp och ut- värdera reformen som helhet, avseende till exempel konsekvenser av erbjudandet och hur verksamhetens förutsättningar och kvalitet på- verkats (se kapitel 10).

Ikraftträdande

Utredningens förslag innebär ändringar i skollagen (2010:800) och vissa förordningar. De förslag som lämnas i betänkandet är viktiga för att fler barn och elever ska gynnas av de positiva effekter som fritidshemmet kan ha, oberoende av deras bakgrund och andra socio- ekonomiska faktorer. Utredning anser därför att lagändringarna vad gäller det allmänna fritidshemmet ska träda i kraft så snart som möjligt.

Ändringarna i skollagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. Hem- kommunernas informationsskyldighet ska dock träda i kraft den 1 januari 2025. Bestämmelserna ska tillämpas första gången i fråga om utbildning som påbörjas efter den 1 juli 2025. Förordningsänd- ringen i skolförordningen (2011:185) ska träda i kraft den 1 juli 2025. Ändringen i förordning om instruktion för Statens skolinspektion (2011:556) den 1 januari 2024 och ändringarna i förordning om stats- bidrag för kvalitetshöjande åtgärder i förskolan (2021:848) ska träda i kraft den 1 juli 2024 (se kapitel 11).

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att rubriken närmast före 14 kap. 5 § utgår,

dels att 2 kap. 15 §, 14 kap. 3–6 §§ och 14 kap. 8 och 9 §§ och

14 kap. 11 och 12 §§ och 14 kap. 19 § och rubrikerna närmast före 14 kap. 3 och 9 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer 14 kap. 4 a § och 11 a § och en ny rubrik närmast före 14 kap. 11 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 15 §1

En legitimerad lärare eller förskollärare har ansvar för den under- visning som han eller hon bedriver.

Detsamma gäller en lärare som är undantagen från krav på legiti- mation enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 13 § tredje stycket och den som bedriver undervisning i fall som avses i 17 § och 18 § andra stycket 1–3.

Annan personal kan i under- visningen i förskolan och fritids- hemmet medverka till att främja barns och elevers utveckling och lärande.

1Senaste lydelse (2013:823).

Elever i de skolformer som an- ges i 3 § ska till och med vår- terminen det år eleverna fyller nio år erbjudas utbildning i fritidshem under minst 490 timmar om året.

Från och med höstterminen eleven fyller nio år till och med vår- terminen eleven fyller 10 år ska utbildning i fritidshem erbjudas under minst 295 timmar om året.

4 a §

En elev ska erbjudas utbild- ning i fritidshem utöver den tid som anges i 4 § i den omfattning som behövs med hänsyn till föräld- rarnas förvärvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt.

Författningsförslag

SOU 2022:61

	14 kap.
Erbjudande av utbildning	Erbjudande av fritidshem

3 §2

Varje kommun ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Staten ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola.

Hemkommunen	ska	erbjuda	Fritidshem ska erbjudas i den
utbildning i fritidshem för elever			omfattning som framgår av 4–7 §§.
som går i en fristående skola i de
fall huvudmannen	inte	erbjuder
sådan utbildning.

4 §3

Utbildning i fritidshem ska er- bjudas så snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats.

2Senaste lydelse (2010:800).

3Senaste lydelse (2010:800).

SOU 2022:61Författningsförslag

5 §4

En elev i någon av de skol-	Från höstterminen det år
former som anges i 3 § ska er-	eleven fyller 10 år ska utbildning
bjudas utbildning i fritidshemmet	i fritidshem erbjudas i den om-
i den omfattning som behövs	fattning som behövs med hänsyn
med hänsyn till föräldrarnas för-	till föräldrarnas förvärvsarbete
värvsarbete eller studier eller om	eller studier eller om eleven har
eleven har ett eget behov på grund	ett eget behov på grund av
av familjens situation i övrigt.	familjens situation i övrigt.
6 §5
Elever ska även i andra fall än	Elever ska även i andra fall än
som avses i 5 § erbjudas ut-	som avses i 4–5 §§ erbjudas fri-
bildning i fritidshem, om de av	tidshem, om de på grund av sina
fysiska, psykiska eller andra skäl	levnadsvillkor, fysiska, psykiska,
behöver särskilt stöd i sin ut-	eller andra skäl behöver särskilt
veckling i form av sådan utbild-	stöd i sin utveckling i form av
ning.	sådan utbildning.

8 §6

Fritidshem ska erbjudas eleverna den del av dagen då eleverna inte går i någon av de skolformer som anges i 3 § och under lov. Fritids- hem behöver inte erbjudas under kvällar, nätter, veckoslut eller i samband med större helger.

Fritidshem som erbjuds elever enligt 4 § första eller andra stycket omfattar minst 490 eller 295 tim- mar av ett läsår inklusive lov och studiedagar.

Regeringen får meddela ytter- ligare föreskrifter om fördelning av timmarna under läsåret.

4Senaste lydelse (2010:800).

5Senaste lydelse (2010:800).

6Senaste lydelse (2010:800).

Huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sam- mansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö. Lokalerna ska vara ändamålsenliga.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om lokaler- nas ändamålsenlighet.

Författningsförslag

SOU 2022:61

Elevgrupperna och miljön	Elevgrupperna, miljön
	och ändamålsenliga lokaler

9 §7

Huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sam- mansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö.

11 §8

Hemkommunen svarar för att	Hemkommunen ansvarar för
en elev som ska erbjudas fritids-	att utbildning i fritidshem kom-
hem enligt bestämmelserna i detta	mer till stånd för alla elever för
kapitel och går i en sådan särskild	vilka kommunen ska erbjuda fri-
utbildningsform som avses i 24 kap.	tidshem och vars vårdnadshavare
erbjuds fritidshem. I dessa fall ska	önskar det.
bestämmelserna i 4–10 §§ tillämpas.
	Hemkommunen får fullgöra
	sina skyldigheter genom att er-
	bjuda eleven motsvarande utbild-
	ning i fritidshem med enskild
	huvudman. Hemkommunen ska
	erbjuda utbildning i fritidshem för
	elever som går i en skola med en-
	skild huvudman i de fall huvud-
	mannen inte erbjuder sådan ut-
	bildning.
	Hemkommunen ansvarar för
	att en elev som ska erbjudas fri-
	tidshem enligt bestämmelserna i
	detta kapitel och går i en sådan

7Senaste lydelse (2010:800).

8Senaste lydelse (2010:800).

En kommun får ta ut avgift för utbildning i fritidshem som den anordnar. Avgiften ska vara skälig.

SOU 2022:61

Författningsförslag

särskild utbildningsform som av- ses i 24 kap. erbjuds fritidshem. I dessa fall ska bestämmelserna i 4–10 §§ tillämpas.

Hemkommunens informations- skyldighet om fritidshem

11 a §

Hemkommunen ska genom en utökad informationsskyldighet ta kontakt med vårdnadshavare till elever som ska erbjudas fritidshem enligt 4 §, men inte har en placer- ing i fritidshem, och informera om fritidshemmets syfte och rätten till fritidshem.

Den första kontakten ska tas inför höstterminen det år eleven fyller sex år. Kontakt ska sedan tas inför varje höst- och vårtermin om eleven inte går i fritidshemmet. Den sista kontakten ska tas inför vårterminen det år då eleven fyller 10 år.

12 §9

En kommun får ta ut avgift för utbildning i fritidshem som den anordnar.

Avgifterna ska vara skäliga.

9Senaste lydelse (2010:800).

Författningsförslag

SOU 2022:61

fyller nio år till och med vårter- minen det år eleven fyller 10 år får avgiften bara avse den del av verk- samheten som överstiger 295 tim- mar om året.

19§10

Avgifter som en enskild huvudman för ett fritidshem tar ut får inte vara oskäligt höga.

Från och med höstterminen det år då eleven fyller sex år till vårterminen det år eleven fyller nio år får avgiften bara avse den del av verksamheten som över- stiger 490 timmar om året. Från och med höstterminen det år eleven fyller nio år till och med vårterminen det år eleven fyller 10 år får avgiften bara avse den del av verksamheten som över- stiger 295 timmar om året.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Lagen ska tillämpas första gången på utbildning som startar höstterminen 2025.

10Senaste lydelse (2010:800).

SOU 2022:61

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordning (2011:185)

Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordning (2011:185) att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 13 kap. 2 § och närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse.

13 kap.

Tidsomfattning av fritidshem

2 §

Fritidshem enligt 14 kap. 4 § första stycket skollagen ska för- delas så att 390 timmar fördelas under 195 dagar. 100 timmar ska huvudsakligen fördelas under loven.

Fritidshem enligt 14 kap. 4 § andra stycket skollagen ska för- delas så att 195 timmar fördelas under 195 dagar. 100 timmar ska huvudsakligen fördelas under loven.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Förordningen ska tillämpas för första gången på utbildning som startar höstterminen 2025.

Författningsförslag

SOU 2022:61

1.3Förslag till förordning om ändring

i förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2011:556) med in- struktion för Statens skolinspektion att 2 § ändras och ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 §1

I 26 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om myndig- hetens ansvar för tillsyn föreskrifter eller särskilda beslut och kvalitets- granskning. Myndigheten har även tillsyn över vissa andra utbild- ningar och verksamheter i den omfattning som följer av.

Kvalitetsgranskningen och den tillsyn som utövas löpande ska genomföras med utgångspunkt dels i en behovsanalys, dels i att de ska omfatta sådana aspekter som kräver en kvalitativ bedömning av

undervisningen och verksamheten.
Den löpande tillsynen över		Den löpande tillsynen	över
förskola, fritidshem och annan		förskola och annan pedagogisk
pedagogisk	verksamhet ska i	verksamhet ska i huvudsak ut-
huvudsak utövas på huvudmanna-		övas på huvudmannanivå. Den
nivå. Den löpande tillsynen över		löpande tillsynen över övrig barn-
övrig barn- och ungdomsutbild-		och ungdomsutbildning	samt
ning samt	vuxenutbildning ska	vuxenutbildning ska utövas på
utövas på huvudmannanivå och		huvudmannanivå och skolnivå.
skolnivå.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1Senaste lydelse (2021:1272).

SOU 2022:61

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring

i förordning (2021:848) om kvalitetshöjande åtgärder i förskolan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2021:848) om kvalitets- höjande åtgärder i förskolan att rubriken till förordningen (2021:848) ändras till förordning om kvalitetshöjande åtgärder i förskolan och fritidshemmet samt att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 §1
Statsbidrag lämnas till kom-	Statsbidrag lämnas till kom-
muner för insatser som syftar till	muner för insatser som syftar till
kvalitetshöjande åtgärder i för-	kvalitetshöjande åtgärder i för-
skolan. Bidraget får användas för	skolan och fritidshemmet. Bidraget
kostnader för	får i förskolan användas för kost-
	nader för

1.att sträva efter att barngrupperna har en storlek som överens- stämmer med Statens skolverks riktmärke för barngruppernas storlek i förskolan,

2.att bibehålla eller rekrytera personal i förskolan, och

3.kompetensutveckling för förskollärare och annan personal som arbetar i barngrupper i förskolan.

Bidraget får i fritidshemmet användas för kostnader för

1.att bibehålla eller rekrytera personal i fritidshemmet,

2.kompetensutveckling för lärare i fritidshem och annan per- sonal som arbetar i elevgrupper i fritidshemmet, och

1Senaste lydelse (2022:224).

Författningsförslag

SOU 2022:61

3. bibehålla och utveckla en god miljö samt en ändamålsenlig användning av lokaler i fritids- hemmet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Bidrag från förordningen lämnas från den 1 juli 2024.

2Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel redovisar Utredningen om utökad rätt till fritidshem (U 2021:05), i det följande kallad utredningen, uppdraget utifrån hur det är beskrivet i direktivet. Vi beskriver också kortfattat hur vi samlat in empiri och redogör för de kontakter vi haft i utrednings- arbetet. Dessutom definieras några av de vanligaste förekommande orden och begreppen i betänkandet. Avslutningsvis redogör vi för betänkandets disposition.

2.1Uppdrag

Utredningen fick i kommittédirektiv Utökad rätt till fritidshem? Dir. 2021:101 i uppdrag att analysera och ta ställning till om rätten att delta i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever, samt analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, en utökad rätt att delta i utbildning i fritidshem i första hand bör inriktas mot elever i områden med socioekonomiska utmaningar. Utredningen fick också uppdraget att kartlägga hur kompetensförsörjningen i fritidshem på- verkas av ett ökat deltagande och analysera hur kompetensförsörj- ningen kan säkerställas. Liksom att analysera hur en utökad rätt att delta i fritidshem påverkar tillgången till ändamålsenliga lokaler. Utredningen ska även lämna förslag på hur en god miljö ska kunna erbjudas alla elever samt förslå åtgärder för att öka deltagandet i fritids- hemmets utbildning. Uppdraget skulle ursprungligen slutredovisas den 3 november 2022. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2022:132) beslut- ades förlängd tid till den 30 november 2022.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:61

2.2Utredningsprocessen

Utredningens sekretariat påbörjade sitt arbete i slutet av november 2021 och har arbetat på olika sätt för att belysa uppdragets sakområden. Utgångspunkterna har bland annat varit gällande rätt, aktuell statistik samt studier och rapporter. Den tidigare utredningen Kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg (SOU 2020:34) har också utgjort en grund.

En grupp av sakkunniga från Regeringskansliet knöts till utred- ningen i februari 2022 och under utredningens gång har utredningen bjudit in till tre gemensamma möten, samt också haft enskilda möten och kontakter med de sakkunniga. Utredningen har även knutit en egen referensgrupp till sig med representanter från Skolverket, Skol- inspektionen, Sveriges kommuner och regioner samt Linköpings universitet. Referensgruppen har haft två gemensamma möten.

Enligt utredningens direktiv ska utredaren inhämta synpunkter från ett antal myndigheter och organisationer. Utredningen har under arbetets gång, och i olika omfattning, haft kontakt med följande myndigheter och organisationer:

•Delegationen mot segregation

•Friskolornas riksförbund

•Idéburna skolors riksförbund

•Kommunal

•Lärarförbundet

•Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

•Sameskolstyrelsen

•Specialpedagogisk skolmyndigheten

•Sveriges skolledarförbund

•Skolverket

•Skolinspektionen

•Sveriges kommuner och regioner

•Universitetskanslersämbetet

SOU 2022:61

Utredningens uppdrag och arbete

•Vetenskapsrådet

•Kommittén för främjande av ökad fysisk aktivitet.

Utredningsprocessen har bestått av olika delar för att ge så mycket kunskap som möjligt om frågeställningarna i uppdraget. Utöver dokumentstudier har vi genomfört enkätundersökningar och inter- vjuer samt andra typer av samtal med olika experter och intressenter. Enkät- och intervjufrågor, liksom sammanställningar av resultat redo- visas av utrymmesskäl inte i sin helhet i betänkandet men finns diarie- förda och kan begäras ut. Nedan ges en beskrivning av de kontakter som utredningen haft i arbetet med detta betänkande.

•Enkät till kommuner. I samarbete med Sweco.

•Mejlenkät till de lärosäten som har eller nyligen haft examinations- rätt för grundlärare med inriktning fritidshem.

•Expertgrupp med sakkunniga från departement.

•Referensgrupp.

•Intervjuer och samtal.

Samtal och intervjuer har bland annat genomförts i olika omfattning med politiker, tjänstemän på förvaltning, rektorer, lärare och annan personal samt elever. Utredningen har haft kontakt med följande kom- muner: Falkenbergs kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs kommun, Huddinge kommun, Malung-Sälens kommun, Ragunda kommun, Sollentuna kommun, Sundsvalls kommun, Trollhättans kommun, Uppsala kommun, Västerås kommun, Åre kommun och Överkalix kommun.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:61

2.3Förklaringar av ord och begrepp i utredningen

Nedan listas några av de begrepp som är vanliga i utredningen till- sammans med en kort beskrivning eller definition.

Annan personal

Utöver lärare eller förskollärare får det i undervisningen i fritids- hemmet och förskolan finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveckling och lärande främjas.1

Barn/elever

Elev är den som deltar i utbildning enligt skollagen med undantag för barn i förskolan.2 När utredningen använder ordet barn avses främst barn i situationer utanför skolan eller fritidshemmet. Efter- som alla barn inte får gå i fritidshemmet på grund av nu gällande lag- stiftning anser utredningen att det i vissa fall är svårt att benämna dessa barn som elever, då de inte har tillträde till utbildningen i fråga. I betänkandet använder utredningen därför både begreppet barn och elever. Vi har strävat efter att använda begreppet barn när vi syftar på de barn som inte är inskrivna i fritidshemmet eller när vi till exem- pel resonerar mer allmänt om barn och unga.

Deltagande/inskrivning

Utredningen har behövt begrepp eller ord som har innebörden av att en elev går i fritidshemmet. Det vanligaste är att vi använder ut- trycket att eleven deltar i, eller är inskriven i fritidshemmet. Skol- lagen innehåller inte begreppet inskriven men det används av både Skolverket och SCB. Inte heller ordet deltar används i skollagen om när eleverna är fritidshemmet. När det gäller grundskolan och mot- svarande skolformer är det tydligt att ordet deltagande handlar om närvaro.3 De båda begreppen används relativt synonymt och har en

12 kap. 14 § skollagen.

21 kap. 3 § skollagen.

3Se exempelvis 7 kap. 17 § och 19 § skollagen.

SOU 2022:61

Utredningens uppdrag och arbete

ungefärlig betydelse av att en elev är i verksamheten på något sätt eller är en del av statistiken.

Fritidshem

Fritidshemmet är en del av skolväsendet, men inte en egen skolform. Enligt skollagen kompletterar fritidshemmet utbildningen i förskole- klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Fritids- hemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Fritidshemmet ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap.4

Förälder/vårdnadshavare

Utredningen använder såväl begreppen förälder som begreppet vård- nadshavare. Begreppen används synonymt i utredningen. I skollagens (2010:800) bestämmelser om fritidshemmet används ordet förälder. Förälder och vårdnadshavare används däremot inte synonymt i för- äldrabalken (1949:381).

Levnadsvillkor

Utredningen använder begreppet levnadsvillkor brett för de om- ständigheter i miljön och de förutsättningar som ett barn växer upp och lever i och med. Det handlar till exempel om ekonomisk standard, boende, hälsa, skolgång, fritid, inflytande och delaktighet, brottslig- het och utsatthet för brott. Kön, ursprung och funktionsnedsättning påverkar också vilken betydelse som levnadsvillkor kan få för ett barn.5

414 kap 2 § skollagen.

5För resonemang om levnadsvillkor se till exempel Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:61

Lärare i fritidshem

Utredningen använder i vissa fall av läsbarhetsskäl uttrycket lärare i fritidshem och syftar då på grundlärare med inriktning mot fritids- hem, men kan ibland även inbegripa andra som är legitimerade och behöriga för undervisningen i fritidshemmet – till exempel fritids- pedagoger. För variationens och tydlighets skull har även lärare med behörighet för undervisning i fritidshem använts, eller andra likartade begrepp.

Områdestyp

Utredningen har använt den områdesindelning som Delegationen mot segregation och Statistiska centralbyrån tagit fram och där Regionala Statistikområden (RegSO:n) i hela Sverige delats in utifrån ett riks- täckande socioekonomiskt index. Ett RegSO är ett mindre geogra- fiskt område i en kommun. Antalet RegSO:n kan variera från 2 till 147 områden, där det vanligaste antalet är mellan 5 och 9 RegSO:n i en kommun. Totalt finns det fem områdestyper (se även kapitel 5).

Områdestyperna mäter inte graden av segregation, men anger under vilka förutsättningar invånarna i olika områden lever, det vill säga ger en indikation på några av segregationens uttryck. Till exempel är människor som bor i områdestyperna 1 och 2 oftare lågutbildade och lever i högre utsträckning med låg ekonomisk standard jämfört med riksgenomsnittet, medan människor som bor i områdestyp 5 oftare är högutbildade och lever med hög ekonomisk standard jäm- fört med riket som helhet.6

Rättighet

Det finns många typer av rättigheter. Det vi i dag kallar grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen eller olika konventioner är det som inom juridiken kallas för liberala fri- och rättigheter. Det är skillnad på en frihet och en rättighet. En frihet kan begränsas i större omfattning än en rättighet, i vart fall i lagens bemärkelse.

6Indikatorer i det index som ligger till grund för områdestyperna rör utbildning, ekonomiska standard och arbetsposition. Se till exempel Delmos (2021).

SOU 2022:61

Utredningens uppdrag och arbete

Segregation

Segregation handlar om att människor med olika bakgrund, egen- skaper och förutsättningar lever och verkar separerade från varandra. Det innebär bland annat att människor ur olika delar av befolkningen bor i skilda bostadsområden, arbetar på åtskilda delar av arbetsmark- naden och inte möts i samma skolor.7

Skola/fritidshem

Vidare har utredningen uppmärksammat begreppsparet skola och fritidshem, som ibland på ett enligt utredningen olyckligt sätt skapar ett slags motsatsförhållande. Vi tydliggör detta genom att till exempel skriva fritidshemmet och den obligatoriska skolan, eller liknande.

Undervisning

Enligt skollagens definition sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Från 2023-01-02 avses med undervisning: processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden (1 kap 3 § skollagen).

Utbildning

Utbildning är enligt skollagen den verksamhet inom vilken under- visning sker utifrån bestämda mål. Från 2023-01-02 avses utbildning: verksamhet som bedrivs av huvudman enligt denna lag inom vilken barn och elever deltar i undervisning och andra aktiviteter (1 kap. 3 § skollagen).

7Läs vidare i till exempel Delmos (2021) Segregation i Sverige. Årsrapport 2021 om den socio- ekonomiska boendesegregationens utveckling.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:61

Öppen fritidsverksamhet

Enligt skollagen får en huvudman under vissa förutsättningar erbjuda öppen fritidsverksamhet i stället för fritidshem. Den öppna fritidsverk- samheten ska genom pedagogisk verksamhet komplettera utbildningen i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och andra särskilda utbildningsformer i vilka skolplikt kan fullgöras. Verksam- heten ska erbjuda barnen möjlighet till utveckling och lärande samt en meningsfull fritid och rekreation.8 Öppen fritidsverksamhet får erbjudas från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år, om eleven inte på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritidshem.

2.4Annat arbete som pågår och som påverkar utredningen

Utredningens frågeställning om huruvida rätten till fritidshem bör omfatta fler elever kan uppfattas som en relativt avgränsad fråga. Samtidigt visar konsekvensanalyser att frågan om en utökad rätt både påverkar och påverkas av annat arbete som pågår inom ramen för skolväsendet.

En kärnfråga för utredningen är den om personalens förutsätt- ningar att kunna bedriva ett arbete enligt styrdokumenten. Den personal, både lärare och annan personal, som arbetar i fritidshem har ofta även anställning inom ramen för den obligatoriska skolan, som lärare i något estetiskt ämne eller som någon form av resursperson. Andra utredningars förslag som kräver fler lärare eller personal till nya uppgifter påverkar således både kompetensförsörjningen till fritids- hem och förutsättningarna för arbetet som bedrivs där. Ett sådant exempel är de nya reglerna om extra studietid (10 kap. 5 a § skol- lagen, se prop. 2021/22:111 – Mer tid till lärande – extra studietid och utökad lovskola) Lagändringarna innebär bland annat att elever i års- kurs 4–9 i grundskolan ska erbjudas extra studietid.

Även Utredningen om ökat statligt ansvar för skolan (U 2020:07) kan komma att ge förslag som kan komma att påverka fritidshemmen.

825 kap. 4 § skollagen, jfr 14 kap. 7 § skollagen.

SOU 2022:61

Utredningens uppdrag och arbete

2.5Avgränsningar

Utredningen har haft för avsikt att vara heltäckande när det gäller huvudförslagen med kompletterande förslag, för att reformen ska kunna genomföras. Inom vissa av skollagens områden har utred- ningen inte kunnat ge förslag. I de fallen har vi stannat vid en bedöm- ning. I fråga om den öppna fritidsverksamheten har det framför allt handlat om att kunskapen om den öppna fritidsverksamheten samt om barn i åldrarna 10–12 år är begränsad.

2.6Betänkandets disposition

Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning. Därefter följer utredningens författningsförslag samt ett kapitel om nuvarande reglering.

Betänkandets kommande kapitel är disponerade som följer. Kapitel 1 innehåller författningsförslag.

Kapitel 3 utgör en utgångspunkt där utredningen översiktligt be- skriver fritidshemmets utveckling, det stärkta pedagogiska uppdrag som når de elever som deltar i fritidshemmet och de möjligheter som finns till ett annat lärande. Barnets bästa som styrande princip lyfts också.

I kapitel 4 redogörs för nuvarande reglering.

Kapitel 5 innehåller relevant bakgrundsinformation om fritids- hemmet med fokus på statistik om inskrivningsgrader, skillnader mellan och inom kommuner.

I kapitel 6 redogörs för fritidshemmets uppdrag och potential samt skillnader i inskrivningsgrad. Här finns förslaget om ett allmänt och avgiftsfritt fritidshem.

I kapitel 7 beskriver utredningen deltagandet och ger förslag om åtgärder som syftar till ett ökat deltagande.

Kapitel 8 innehåller en analys av hur ett ökat deltagande påverkar lokaltillgången samt förslag om hur alla elever kan ges en god miljö.

I kapitel 9 återfinns utredningens kartläggning av hur ett ökat del- tagande påverkar kompetensförsörjningen. Vi analyser här också hur kompetensförsörjningen kan säkerställas samt ger nödvändiga förslag.

Kapitel 10 innehåller utredningens förslag om uppföljning av den föreslagna reformen.

Kapitel 11 innehåller ikraftträdandet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:61

Kapitel 12 innehåller beskrivningar av konsekvenser. Kapitel 13 innehåller slutligen författningskommentaren.

I kapitel 6–10 finns utredningens förslag på bland annat författ- ningsändringar och uppdrag till olika myndigheter. I ett antal frågor lämnas också mer allmänna bedömningar, utan förslag på särskilda regleringar eller myndighetsuppdrag. I bilaga 1 finns vidare utred- ningens direktiv, i bilaga 2 tilläggsdirektiv och i bilaga 3 en samman- ställning av inskrivningsgrader i fritidshem i samtliga kommuner, i genomsnitt och per områdestyp samt antalet öppna fritidsverksam- heter för 10–12-åringar.

3Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

I detta inledande kapitel redogör utredningen översiktligt för fritids- hemmets framväxt och utveckling. Utifrån fritidshemmets syfte enligt skollag och läroplan beskriver vi därefter fritidshemmets potential mot bakgrund av studier och internationellt forskningsintresse, ett brett folkhälsoperspektiv, och den betydelse som tiden utanför den obligatoriska skolan kan ha för barn och elever. Avslutningsvis, och som avstamp för betänkandet, redogör vi för barnets bästa som styr- ande princip.

3.1Från barnomsorg till meningsfull fritid, utveckling och lärande

Fritidshemmets uppdrag har växt fram över tid och kan sägas ha ut- vecklats utifrån såväl arbetsmarknadspolitiska, social- och familje- politiska som utbildningspolitiska grunder och traditioner. I den tidigare fritidshemsutredningen Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritids- hem och pedagogisk omsorg, SOU 2020:34, redogörs för fritidshemmets framväxt och utveckling.1 Översiktligt och sammanfattande beskrivs i det tidigare betänkandet hur fler kvinnor började förvärvsarbeta under 1960-talet och att barnomsorgens betydelse då accentuerades för att möjliggöra båda föräldrarnas förvärvsarbete. Socialstyrelsen var tillsynsmyndighet och arbetade för att barnen under pedagogisk ledning skulle få utlopp för kreativitet genom fritt skapande. Förskol- lärare anställdes men ersattes 1965 av fritidspedagoger. Arbetet inriktades mot barns sociala utveckling och relationsarbete genom

1SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. Redogörel- sen för fritidshemmets utveckling är i huvudsak hämtad från den tidigare fritidshemsutred- ningen och återges här översiktligt.

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

SOU 2022:61

stödjande insatser. Under 1970-talet kom en helhetssyn på barns och ungas utveckling att förordas. Tanken var att elevers sociala och känslo- mässiga behov hörde samman med den intellektuella utvecklingen, och barnet sågs som en aktiv kunskapssökare.

Pedagogiska intentioner, lågkonjunktur och lokalintegration

Tankar om att fritidshemsverksamhet och skolan på sikt skulle lokal- integreras framfördes under 1970-talet, både av kostnadsskäl men även av pedagogiska skäl. Den pedagogiska fördelen ansågs vara att fritidspedagogen hade en överblick över hela dagen och kunde följa barnet.2 Under 1970-talet liknade fritidshemmet fortfarande andra sociala sammanhang av mer informell karaktär. Att det var en for- mellt skapad organisation utan officiellt fastslagna mål bidrog till oklara förväntningar. Vilket i sin tur ledde till att Socialstyrelsen i slutet av 1980-talet tog fram ett pedagogiskt program för fritids- hemmet som skulle ses som en vägledning.3 Under 1980-talet växte fritidshemmet snabbt och en kommitté tillsattes för att utreda integrer- ingen mellan skola och fritidshem.4 Utvecklingen mot en god hel- dagsomsorg av hög kvalitet i en ekonomiskt rationell organisation skulle påskyndas och stimuleras.5 Den decentralisering av välfärden som följde fick därefter stort genomslag i all pedagogisk verksamhet, inklusive fritidshemmen. I och med 1990-talets lågkonjunktur mötte friheten att tolka de nationellt uppsatta målen också kommunernas sparkrav. I och med det blev lokalintegreringen nödvändig – även om förändringen fortfarande också hade ett pedagogiskt syfte.

Den stora utbyggnaden av fritidshemmet skedde i en tid då kom- munernas ekonomi var under hård press. När förskoleklassen sedan inrättades, med beslut om en flexibel skolstart, i slutet av 1990-talet ökade också trycket på skolorna att se till att 6-åringarna fick barn- omsorg både före och efter skolan. Under 1990-talet togs också nya läroplaner fram där fritidshemmet till en början inte ingick, men från 1998 – i samband med revidering och att förskolan fick en egen läro-

2SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg, SOU 1974:42 – Barns fritid: fritidsverksamhet för 7–12-åringar.

3SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg, Andersson (2013).

4SOU 1991:54 – Skola – skolbarnsomsorg, en helhet.

5SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg,

SOU 1991:54 – Skola – skolbarnsomsorg, en helhet.

SOU 2022:61

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

plan – lades en kortare text till och läroplanen fick då en ny titel för att visa att den anpassats till förskoleklassen och fritidshemmet.6

Legitimationsreform och egen del i läroplanen för fritidshemmet

Fritidshemmet har varit föremål för flera stora förändringar sedan ansvaret för fritidshemsverksamheten 1996 överfördes från Social- departementet och Socialstyrelsen till Utbildningsdepartementet och Skolverket.7 En stor förändring var att verksamhetens uppgift ändrades från att ha utgjort ett komplement till hemmet till att vara ett komplement till skolan. Fritidshemmet har sedan dess ingått i tre större reformer: 2000-talets reform om maxtaxa8, vilken syftade till att tillgängliggöra förskolan och fritidshemmen för fler barn. Legitima- tionsreformen som medförde att begreppet fritidspedagog togs bort från skollagen och läraryrket blev ett legitimationsyrke.9 Samt den sista av de tre som innebar att fritidshemmet från att ha reglerats tillsammans med förskolan och pedagogisk omsorg i 2010 års skollag fick ett eget kapitel, 14 kap., som specifikt reglerar fritidshemmets uppdrag.

Reformerna har inneburit att begreppen i de obligatoriska skol- formerna och fritidshemmet närmat sig varandra och styrdokumen- ten benämner nu barnen på fritidshemmet som elever och det som sker i verksamheten benämns undervisning.10 Läroplanerna tydlig- gör också att undervisning ska ges en vid tolkning i fritidshemmet där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet. Ansvaret för under- visningen har läraren i fritidshem, detta förtydligades genom legiti- mationsreformen11 som genomfördes i samband med införandet av den nya skollagen. Legitimationsreformens mål är att alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kvalificerade och lämpliga lärare och förskollärare. Kravet på legitimation för att få be-

6SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

7Prop. 1995/96:206, s.29, se dock 1996/97:6 – Förskoleklass och andra skollagsfrågor.

8Prop. 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän förskola.

9Prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare.

10Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

11Prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare.

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

SOU 2022:61

driva och ansvara för undervisningen i fritidshem infördes 2019 genom att det dittills gällande undantaget12 upphörde att gälla.13

Fritidshemmet i skuggan av skolan

Fritidshemmet har, som vi beskrivit ovan, utvecklats parallellt med grundskolan och förskolan. De reformer som genomförts har också stärkt fritidshemmets pedagogiska uppdrag. Samtidigt står det klart att den reform som innebar fritidshemmets inträde på den skol- politiska arenan, och som medförde att fritidshemmet i stället för att komplettera hemmet nu skulle utgöra ett komplement till skolan, inte skett fullt ut.14 Barn, föräldrar och vårdnadshavare erbjuds än i dag i huvudsak fritidshemsplats baserad på förvärvsarbete eller studier.15

Att reformen inte fullt ut fått genomslag synliggörs också av hur begreppen skola och fritidshem används (se också avsnitt 9.6.2). Begreppet skola används både snävt, likställt med den obligatoriska skolan, och bredare i betydelsen sådant som rör verksamhet under elevens hela skoldag. Detta gör att det ibland är otydligt om fritids- hemmet är inkluderat eller inte när ordet skola används. Den snävare användningen av begreppen tjänar ofta till att avgränsa i juridisk mening och kan förstås som fackuttryck i utbildningssammanhang, till exempel genom användningen av begreppet skola i läroplaner och informationsmaterial. Skolan blir detsamma som den obligatoriska delen av skolan. Samtidigt finns det en bredare användning som dels används i mer vardagliga sammanhang och i media, dels inom andra politikområden som folkhälsa och integration. I denna breda använd- ning är såväl problem i skolan som lösningar på dessa sådant som kan hänföras till såväl den obligatoriska skolan som till fritidshemmet. En konsekvens av denna tudelade begreppsanvändning blir att fri- tidshemmet både är och inte är en del av det som kallas ”skolan”. En följd av den snäva användningen av begreppet skola är därmed att fritidshemmet, trots att det är en del av skolväsendet och har ett för- stärkt pedagogiskt uppdrag, inte alltid används utifrån sin potential

12Vid införandet av lärarlegitimationen undantogs fritidspedagoger och den som var lärare i fritidshem tillfälligt från kravet på legitimation. Skälen för undantaget och till varför det senare togs bort redogörs inte för i detta betänkande, men går att läsa om bl.a. i SOU 2020:34 samt i prop. 2017/18:194.

13Prop. 2017/18:194 – Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas.

14Se även SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

15Ibid.

SOU 2022:61

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

och de möjligheter som finns till helhetssyn på elevens utveckling och lärande. Föreställningar om fritidshemmet som framför allt varandes (skol) barnomsorg tycks även i stora delar leva kvar. Detta trots att begreppet skolbarnomsorg togs bort ur skolförfattningarna i sam- band med nu gällande lagstiftning.

3.2Stärkt pedagogiskt uppdrag når de elever som går i fritidshemmet

Fritidshemmet har, som framgått ovan, fått ett stärkt pedagogiskt uppdrag och har därmed både givits och fått en tydligare pedagogisk betydelse för elevers utveckling och lärande. Samtidigt är rätten till utbildning i fritidshem villkorad av föräldrars sysselsättning Det innebär att fritidshemmet inte är tillgängligt för alla barn. I områden med socioekonomiska utmaningar är till exempel färre barn inskrivna på fritidshem, något som den tidigare fritidshemsutredningen också visade.16

Miljön och de förutsättningar som ett barn växer upp i har stor betydelse för vilka livschanser som ges. Majoriteten av barn och unga

iSverige har i dag goda uppväxt- och levnadsvillkor.17 Samtidigt har andelen barn som växer upp i familjer med sämre ekonomiska förut- sättningar ökat.18 Omständigheter i miljön kan påverka barns och ungas levnadsvillkor negativt på en mängd olika områden, med bland annat risk för fysisk och psykisk ohälsa, bristfälliga relationer till vänner och föräldrar, kriminalitet, liksom otrygghet och utsatthet för brott.19 Barn och unga som till exempel växer upp i områden där kriminella har stort inflytande kan riskera att fara illa. I förlängningen kan de också löpa en större risk att involveras i och rekryteras in i organi- serad brottslighet. Vidare är det för dessa barn och de barn som till exempel lever i trångboddhet som fritidshem eller öppen fritids- verksamhet av god kvalitet kan ha en alldeles avgörande betydelse. En betydelse som också sträcker sig till barnens familjer, hela områden och samhället i stort.

16SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

17Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet, s. 3.

18Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet, s. 3, 20.

19Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet.

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

SOU 2022:61

Barn med en begränsad tillgång till fritidshem finns emellertid inte enbart i områden med socioekonomiska utmaningar utan i alla om- råden. En grupp barn som också i lägre grad är inskrivna i fritidshem är barn i gles- och landsbygd. För dessa barn kan det, utöver föräld- rars sysselsättning, också vara avstånd och kommuners skolskjuts- organisation som avgör om de deltar i fritidshemmets utbildning eller inte. Barn som växer upp med långa avstånd till skolan och med föräld- rar som till exempel är arbetslösa eller långtidssjukskrivna kan därmed hamna utanför den utbildning och den sociala gemenskap som fritids- hemmet erbjuder, under hela eller delar av sin skolgång. Liksom de barn som på grund av avstånd inte kan delta i fritidshemmets utbild- ning, till exempel genom att vara beroende av skolskjuts vid skol- dagens slut.

Möjligheter till ett annat lärande som kompletterar skolan

Fritidshemmets uppdrag är att komplettera skolan och undervisningen i fritidshem kan ge elever möjligheter till ett annat lärande, såväl som möjlighet till en meningsfull fritid. Enligt läroplanen ska lärandet i fritidshemmet vara situationsstyrt, upplevelsebaserat och grupporien- terat. Undervisningen ska därtill utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov, intressen och initiativ.20 Skolforskningsinstitutet beskriver att situationsstyrd undervisning innebär att läraren tar tillvara det som sker i den specifika situationen, fångar upp elevernas intressen och behov och bygger vidare på det.21 Och att undervis- ningen utgår från ett grupporienterat arbetssätt innebär att relationen mellan elever och elever och lärare är viktiga redskap för att stödja elevernas utveckling. Grupporienterat arbetssätt har, enligt Skol- forskningsinstitutet, ett särskilt fokus på att främja elevers förmåga att lära tillsammans med andra genom lek och skapande verksamhet eftersom de på så sätt kan utveckla sin identitet, kamratrelationer och grupptillhörighet.22

Fritid utgör en viktig del av barns uppväxt- och levnadsvillkor Fritiden utgör en mycket viktig del av barns och ungas uppväxtvillkor. Det är också under fritiden som många förverkligar sig själva och får en identitet och på fritiden finns möjlighet att tillägna sig en rad olika

20Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 22).

21Skolforskningsinstitutet (2021) Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem.

22Ibid.

SOU 2022:61

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

kompetenser.23 Även om forskning om betydelsen av fritidshemmet i sig är sparsam, visar studier att lärandemiljöer utanför skolan kan ha stor inverkan också på lärandet i skolan. Fritidshemmet och den öppna fritidsverksamheten liksom andra verksamheter och insatser som bland annat syftar till att kompensera för uppväxtvillkor bör ses i ett brett sammanhang. Detta gäller inte minst fritidshemmet, vars uppgift är att komplettera skolan och kompensera hemmet genom att bland annat ge barn möjligheter till en meningsfull fritid. Den tid barn och unga tillbringar utanför skolan har stor inverkan på deras liv och lärande.24

Även om forskningen om fritidshem mer specifikt inte är om- fattande så finns det gott stöd för att en verksamhet med sådant syfte som fritidshemmet också har betydelse. Den forskning som finns om betydelsen av organiserade fritidsaktiviteter eller det som inter- nationellt kallas after-school-programs visar till exempel på positiva effekter på barns hälsa, välmående och studieresultat.25 En viktig slutsats i en meta-analys av after-school programs som Skolforsk- ningsinstitutet hänvisar till är till exempel att sådana program bör innehålla element som fostrar personliga och sociala förmågor då sådana förmågor har stor betydelse för unga på många sätt.26 Enligt Skolforskningsinstitutet finns också ett växande forskningsintresse för motsvarigheterna till svenska fritidshem och försök görs att etablera ett forskningsfält kring Extended Education.27

3.3Barnets bästa som styrande princip

Utredningen har under arbetets gång vid utformningen av lagför- slagen och vilka barn som ska omfattas haft för avsikt att utgå från barnets bästa som styrande princip. Vad som är barnets bästa defini- eras inte av barnkonventionen utan begreppet är brett och flexibelt.

I artikel 18.3 stadgas en skyldighet för Sverige att säkerställa att barn med förvärvsarbetande (working) föräldrar får den barnomsorg

23SOU 2017:47 – Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa.

24Forte (2018). Unga som varken arbetar eller studerar – en kartläggning och kunskapsöversikt.

25Behtoui, A. m.fl. (2020). Ungdomars fritidsaktiviteter: deltagande, möjligheter och konse- kvenser.; Skolforskningsinstitutet (2021). Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem.

26Durlak, Weissberg och Pachan (2010) ”A Meta-Analysis of After-School Programs That

Seek to Promote Personal and Social Skills in Children and Adolescents”.

27SOU 2017:4 – Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa.

Fritidshem viktiga för barn, familjer och samhället

SOU 2022:61

de är berättigade till. Barnkonventionsutredningen (SOU 2020:63 – Barnkonventionen och svensk rätt) förefaller ha ansett att nu gällande lagstiftning i fråga om fritidshem är tillräcklig för att anse att Sverige ska ha uppfyllt sina skyldigheter, om barnsomsorg, enligt barnkon- ventionen förutom i fråga om föräldrar som arbetar på obekväma tider. Barnkonventionens regler kan sägas utgöra en minsta god- tagbar standard för barn. Stater kan och gör i många fall mycket mer för att tillförsäkra en efterlevnad av barnets bästa och barnets behov.

När det gäller fritidshemmet och den öppna fritidsverksamheten har utredningen ansett att lagstiftningen bör ta hänsyn till barnets rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder (artikel 31). Enligt 1 kap. 10 § skollagen ska särskild hänsyn tas till barnets bästa i all utbildning och annan verksamhet som rör barn. Vidare uttrycks det i skollagen att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas. Det finns dessutom fler perspektiv som behö- ver tas hänsyn till vid bedömning av barnets bästa. Ett av dem är barnperspektivet som framgår av artikel 3 och innebär att en bedöm- ning ska göras av vilka konsekvenser ett visst beslut eller åtgärd får för ett barn eller för en grupp av barn och utifrån denna avgöra vad som är bäst för barnet eller barnen. Detta har utredningen tagit hänsyn till i utformningen av alla de förslag som direkt eller indirekt kan anses beröra barn.

Frågan om fritidshemmet och hur vi ska se på det i förhållande till både barnkonventionen och skollagens bestämmelser får enligt vår mening sägas handla om att ta hänsyn till barnets bästa i frågor som rör såväl utbildning som fritid.

Av både lag och förarbeten framgår att såväl förskolan som fri- tidshemmet är till för barnets egen skull, även om det för fritidshem- mets del inte uttrycks exat så. Utredningen har i ställningstagandena kring vad det är vi föreslår och vem som ska vara mottagare av det vi föreslår anlagt principen om barnets bästa. Det är utredningens förhoppning att förhållningssättet syns i motiven till våra förslag. Genom att anlägga detta perspektiv anser utredningen att vi har en god ingång till att ge förslag som är förenliga både med svensk och internationell rätt.

4 Nuvarande reglering

4.1Skolväsendet

Skolväsendet styrs huvudsakligen genom skollagen (2010:800), men också genom förordningar där skolförordningen (2011:185) och för- ordningar om läroplaner1 är de mest centrala. Skolverket och Skol- inspektionen är de två myndigheter som har flest föreskrifter utgivna avseende skolväsendet. Det finns dock en rad andra myndigheter vilkas föreskrifter kan ha betydelse för den verksamhet som pågår inom skolväsendet, det handlar bland annat om föreskrifter på hälso- skyddsområdet.

Fritidshemmet utgör en del av skolväsendet men är inte skolform (1 kap. 1 § andra stycket skollagen). Fritidshemmet omfattas i till- lämpliga delar av de övergripande bestämmelser som finns i 1, 2, 3, 4, 5 och 6 kap. skollagen och regleras specifikt i 14 kap. skollagen.

Syftet med utbildningen i skolväsendet är bl.a. att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga person- liga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare (1 kap. 4 § första och tredje stycket skol- lagen). I all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska utgångspunkten vara barnets bästa (1 kap. 10 § skollagen).

1SKOLFS 2010:37 Förordning om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet, SKOLFS 2010:255 Förordning om läroplan för grundsärskolan, SKOLFS 2010:250 Förordning om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet vissa fall, SKOLFS 2010:251 Förordning om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

Nuvarande reglering

SOU 2022:61

Genom 2 kap. regeringsformen (1974:152) regleras rätten till utbild- ning och andra grundläggande fri- och rättigheter som i tillämpliga delar också gäller för skolväsendet (jfr 2 kap. 18 § första stycket). Miljöbalken (1998:808) innehåller regler om miljö- och hälsoskydd. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (EKMR) gäller som lag i Sverige.

Många av de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till är viktiga inom skolväsendet, även om de inte gäller som svensk lag. Exempel är FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering och FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.

I nationell lagstiftning berörs skolväsendet av en mängd lagstift- ningar inom olika områden, exempelvis arbetsmiljölagen (1977:1160), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), diskrimineringslagen (2008:567), hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), språklagen (2009:600) och lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Offentlighets- och sekretesslagen begränsar eller klargör för- hållanden som rör konstitutionella rättigheter. Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk har sin grund i folkrätten, även språk- lagen härrör från sådana mer övergripande rättigheter.

4.2Barnkonventionens bestämmelser

Sedan den 1 januari 2020 gäller Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter, nedan benämnd barnkonventionen, som svensk lag (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter).

Barn har enligt konventionen rätt till utbildning (artikel 28). I artikel 29 anges att barnets utbildning bland annat ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga samt förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle. Artikel 31 erkänner barnets rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder och rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. Rätten till utbildning och övriga rättigheter i konventionen ska tolkas med vägledning av

SOU 2022:61

Nuvarande reglering

konventionens fyra grundprinciper, som kommer till uttryck i artik- larna 2, 3, 6 och 12.

I artikel 2 uttrycks principen om icke-diskriminering, i artikel 3 principen om att barnets bästa i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som rör barnet, i artikel 6 principen om barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling och i artikel 12 principen om barnets rätt att bilda egna åsikter och fritt utrycka dessa i alla frågor som rör barnet.

Av artikel 3.1 framgår att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, dom- stolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Principen avser såväl åtgärder som rör ett enskilt barn som åtgärder som rör grupper av barn. Principen är en materiell rättighet som kan åberopas i dom- stol och även en rättslig tolkningsprincip som innebär att den tolkning som tillgodoser barnets bästa mest verkningsfullt ska ha företräde. Principen är också ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser, som inne- bär att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av event- uella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen.

Barnkonventionen har beaktats vid utformningen av skollagen. Exempelvis anges i 1 kap. 10 § skollagen att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under 18 år. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

4.3Fritidshemmet i skollagen

Fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grund- skolan, anpassade grundskolan, specialskolan, sameskolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Utbildningen ska utgå från en hel- hetssyn på eleven och elevens behov. Fritidshemmet ska främja all- sidiga kontakter och social gemenskap (14 kap. 2 § skollagen).

Nuvarande reglering

SOU 2022:61

Varje kommun ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola.2 Staten ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i specialskola och same- skola. Hemkommunen ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i en fristående skola i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning (14 kap. 3 § skollagen). Utbildning i fritidshem ska erbjudas så snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats (14 kap. 4 § skollagen).

En elev i någon av de skolformer som anges i 3 § ska erbjudas utbildning i fritidshemmet i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt (14 kap. 5 § skol- lagen). Elever ska även i andra fall än som avses i 5 § erbjudas ut- bildning i fritidshem, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning (14 kap. 6 § skollagen).

Fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem, om eleven inte på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritidshem. Bestämmelser om öppen fritidsverksamhet finns i 25 kap. (14 kap. 7 § skollagen).

Huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sam- mansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö (14 kap. 9 § skollagen). En kommun får ta ut avgift för utbild- ning i fritidshem som den anordnar. Avgifterna ska vara skäliga (14 kap. 12 § skollagen). Avgifter som en enskild huvudman tar ut för ett fritidshem får inte vara oskäligt höga (14 kap. 19 § skollagen).

25kap. skollagen reglerar så kallad annan pedagogisk verksamhet, däribland pedagogisk omsorg som kan erbjudas i stället för fritids- hem om barnets vårdnadshavare önskar det (jfr 25 kap. 2 § skol- lagen. I kapitlet regleras öppen fritidsverksamhet som kan erbjudas

22023-07-02 träder ändringar i kraft i skollagen (2010:800) som innebär att begreppet grund- särskola byts ut mot anpassad grundskola.

SOU 2022:61

Nuvarande reglering

istället för fritidshem för barn i åldern 10–12 år (jfr 25 kap. 4 § skol- lagen. För verksamheterna gäller övergripande krav på verksamheten enligt 25 kap. Vad dessa krav är framgår av utgångspunkter (25 kap. 6 §), kvalitetskrav (25 kap. 7 §) samt uppföljning och utvärdering (25 kap. 8 §).

4.4Andra bestämmelser i skollagen som är av betydelse för fritidshemmet

Vem får undervisa i fritidshemmet?

Grundlärare med inriktning mot arbete i fritidshem och personer som har behörighet och legitimation för arbete i fritidshem

Huvudregeln är att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva under- visning i skolväsendet (2 kap. 13 § första stycket skollagen). Vem som är behörig att undervisa i de olika skolformerna framgår av för- ordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och för- skollärare (behörighetsförordningen). Endast den som har legitima- tion får anställas som lärare eller förskollärare utan tidsbegränsning (2 kap. 20 § första stycket skollagen). Skolverket ska efter ansökan meddela legitimation till en lärare eller förskollärare som har behörig- hetsgivande examen (2 kap. 16 § första stycket skollagen).

Beteckningen legitimerad lärare respektive förskollärare får bara användas av den som fått legitimation som lärare eller förskollärare (2 kap. 16 a § skollagen). En legitimerad lärare eller legitimerad för- skollärare har ansvar för den undervisning han eller hon bedriver (2 kap. 15 § första stycket skollagen).

Utöver lärare eller förskollärare som avses i 13 § får det i under- visningen i fritidshemmet och förskolan finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveck- ling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen).

Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens orga- nisation som uppfyller kraven, eller om det finns något särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en lärare eller förskollärare utan legitimation bedriva undervisningen under vissa förutsättningar. Dessa är att personen ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som mot-

Nuvarande reglering

SOU 2022:61

svarar den utbildning som är behörighetsgivande. En sådan person får bedriva undervisning högst ett år i sänder (2 kap. 18 § skollagen).

I fritidshemmet är det grundlärare med inriktning mot arbete i fri- tidshem som är behöriga att undervisa (2 kap. 19 § behörighetsförord- ningen). Mer specifikt är en person behörig att undervisa som har en grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). Vidare är även den behörig som har en äldre examen för arbete i fritidshem. Detsamma gäller den som har fått en examen genom att komplettera sin utbild- ning och på så sätt erhållit kunskaper och förmågor som motsvarar dagens grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem. förskolan, förskoleklass eller i minst en av årskurserna. Fritidshem- mets personal har inte alltid utgjorts av lärare. Tidigare har den som arbetat i fritidshemmet haft titeln fritidspedagog. Den titeln finns inte nya skollagen, men självfallet fanns ett stort antal fritidspeda- goger som i och med nya skollagens ikraftträdande. Därför finns i 2 kap. 35 § behörighetsförordningen bestämmelser om att en fritids- pedagog eller motsvarande som har avlagt en examen som är avsedd enbart för arbete i fritidshem är behörig att som lärare eller förskol- lärare undervisa i skolväsendet, om han eller hon har kompletterat sin utbildning. Mer specifikt innebär kompletteringen att personen ska ha fått kunskaper och förmågor som motsvarar en utbildning som ger sådan behörighet.

Huvudreglerna för behörighet i grundskolan årskurs 1–3, anpas- sade grundskolans årskurs 1–6, specialskolan och sameskolan finns i 2 kap 3 §, 2 kap. 11 §, 2 kap. 17 § respektive 2 kap. 18 § behörighets- förordningen.

Annan personal

Som framgår av 2 kap. 14 § får i fritidshemmet finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens ut- veckling och lärande främjas.

SOU 2022:61

Nuvarande reglering

Övriga bestämmelser

Lokaler samt trygghet och studiero

För utbildningen ska de lokaler och den utrustning finnas som be- hövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 § skollagen).

Alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Med studiero avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på under- visningen. Huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten be- drivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero (5 kap. 3 § skollagen).

Kommuners informationsskyldighet

Kommuner har enligt skollagen en informationsskyldighet. Den inne- bär att kommunen ska informera vårdnadshavare och elever om ut- bildning i förskolor, förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor, fritidshem, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor och om sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. och som erbjuds i eller av kommunen (29 kap. 19 § första stycket).

Skolskjuts

Reglerna för skolskjuts finns i varje skoformsspecifikt kapitel i skol- lagen för vilket en elev kan erbjudas skolskjuts. För elever i kommunal förskoleklass eller kommunal grundskola och grundsärskola gäller 9 kap. 15 b §, 10 kap. 32 § och 11 kap. 31 § skollagen. För elever som går i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola med enskild huvud- man gäller 9 kap. 21 a §, 10 kap. 40 § och 11 kap. 39 § skollagen.

4.5Fritidshemmets läroplansdel

Fritidshemmets styrs av läroplanen för grundskolan, förskoleklass och fritidshemmet, Lgr 22, samt läroplanerna för specialskolan och sameskolan. I vardera läroplan finns fritidshemmets läroplansdel som del nr 4.

Nuvarande reglering

SOU 2022:61

Av del 4 framgår att undervisningen i fritidshemmet ska utgå från den värdegrund och det uppdrag samt de övergripande mål och rikt- linjer som framgår av läroplanens del 1 och 2. Del 4 kompletterar således del 1 och 2 genom att förtydliga syftet med och det centrala innehållet i undervisningen i fritidshemmet. Begreppet undervisning ska ges en vid tolkning i fritidshemmet där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet.

Genom undervisningen i fritidshemmet ska eleverna ges förut- sättningar att utveckla sin förmåga att

•pröva och utveckla idéer, lösa problem och omsätta idéerna i handling,

•ta hänsyn till personliga behov av balans mellan aktivitet och vila,

•skapa och upprätthålla goda relationer samt samarbeta utifrån ett demokratiskt och empatiskt förhållningssätt,

•kommunicera med språkliga uttrycksformer i olika sammanhang och för skilda syften,

•skapa och uttrycka sig genom olika estetiska uttrycksformer,

•utforska och beskriva företeelser och samband i natur, teknik och samhälle, samt

•röra sig allsidigt i olika miljöer samt förstå vad som kan påverka hälsa och välbefinnande.

Undervisningen fritidshemmet utgår därtill från så kallat centralt inne- håll. Undervisningen ska innehålla dessa delar: 1.) Språk och kom- munikation, 2.) Skapande och estetiska uttrycksformer, 3.) Natur och samhälle och 4.) Lekar, fysiska aktiviteter och utevistelse.

4.6Maxtaxa

Maxtaxan infördes 2001 och innebär om kommuner genom att in- föra en maximal taxa (eller avgift) för föräldrar och vårdnadshavare som betalar för förskola och fritidshem får kommunen statsbidrag enligt förordning (2001:160) om statsbidrag till kommuner som till- lämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet angiven gräns.

SOU 2022:61

Nuvarande reglering

Statsbidrag lämnas enligt 3 § under förutsättning att,

1.Avgiften per månad i förskolan är högst tre, två respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad för det första, andra respektive tredje barnet i hushållet.

2.Avgiften per månad i fritidshemmet är högst två, en respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad för det första, andra respektive tredje barnet i hushållet.

3.Den högsta avgiften i den för barnet aktuella verksamhetsformen betalas för det yngsta barnet i hushållet och den närmast lägre avgiften i den för barnet aktuella verksamhetsformen betalas för det närmast äldre barnet. Från och med det fjärde barnet i hus- hållet betalas ingen avgift.

I dag tillämpar alla Sveriges 290 kommuner maxtaxa för avgifterna i förskola och fritidshem.

5 Barn, elever och fritidshem

Många barn och elever i Sverige går på fritidshem och ett antal barn

i10–12-årsåldern deltar i öppen fritidsverksamhet. Samtidigt som fritidshemmet är en självklar del av många elevers skolvardag så finns det elever som deltar i liten utsträckning eller inte alls. Fritidshem- met är en frivillig verksamhet så till vida att det är en fråga för varje familj att ta ställning till om ett barn ska delta eller om det behov av omsorg och fritidssysselsättning kan erbjudas på något annat sätt. Samtidigt är valet villkorat på så sätt att barnets rätt till fritidshem förutsätter i de flesta kommuner föräldrar som arbetar eller studerar. Av betänkandet Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och peda- gogisk omsorg framgår att det är de elever som med all sannolikhet bäst skulle behöva fritidshemmets undervisning som ofta är just de som inte tar del av den. En av anledningarna till detta är att lagstift- ningen inte ger alla barn rätt att gå i fritidshem.

Utredningen har i uppdrag att analysera om rätten att delta i ut- bildning i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever. För att tydliggöra konsekvenserna av en utökad rätt och ett ökat deltagande redogör vi i detta kapitel för inskrivningsgrader och för skillnader mellan regioner, kommuner och områden. Utgångspunkten är offent- lig statistik, utredningens enkät till kommuner samt statistik som utredningen beställt från Statistikmyndigheten SCB.

5.1Inskrivna i fritidshem

Hösten 2021 var lite mer än 480 000 barn i åldrarna 6–12 år inskrivna i fritidshem. Figur 5.1 visar hur antalet elever i fritidshem har ut- vecklats under perioden 2016–2021.

Barn, elever och fritidshem

SOU 2022:61

Figur 5.1 Inskrivna i fritidshem efter ålder (antal)

Läsåren 2012/13–2021/22

600000

500000

400000

300000

200000

100000


2012	2013	2014		2015 2016		2017		2018 2019	2020	2021
			6-12 år		6-9 år		10-12 år

Källa: Skolverkets statistik.

Antalet elever i fritidshem har ökat kontinuerligt fram till läsåret 2019/2020, för att sedan minska något. Befolkningsökning kan till stor del förklara uppgången fram till 2020 och pandemin kan sanno- likt förklara de senaste årens nedgång i antal inskrivna elever. Under pandemin har fler vuxna också blivit arbetslösa, vilket gjort att barn i berörda familjer inte haft rätt till fritidshem, samt att fler föräldrar arbetat hemifrån vilket även det verkar ha minskat behovet av fritids- hem. År 2021 var 408 136 barn i åldrarna 6–9 år inskrivna i fritids- hemmet, vilket var en minskning från 2019 med 8 670 elever, dvs. drygt 2 procent. Emellertid var minskningen störst bland de barn som generellt redan nyttjar fritidshemmen i lägre grad, det vill säga 10–12-åringarna. Deras deltagande minskade med nära 6 procent. År 2021 var 72 115 elever i åldrarna 10–12 år inskrivna i fritidshem, vilket betyder att 301 164 barn i åldersgruppen inte var inskrivna.

Tabell 5.1 Andel inskrivna elever i fritidshem efter ålder (procent)

	2016	2017	2018	2019	2020	2021
6–9 år	83,3	83,9	83,8	83,4	81,5	81,9
10–12 år	21,5	21,0	20,3	20,6	19,5	19,0
6–12 år	58,2	57,6	56,9	56,7	54,8	54,7

Källa: Skolverket.

SOU 2022:61

Barn, elever och fritidshem

Under perioden 2016–2020 var i genomsnitt 57 procent av barnen i åldersgruppen 6–12 år inskrivna i fritidshem. Av alla barn i åldern 6 till 12 år var 54,7 procent inskrivna i fritidshem läsåret 2021. Inskrivnings- graden i fritidshem är genomsnittligt hög bland de yngre eleverna, för att sedan sjunka allteftersom de blir äldre. Bland barn mellan 6 och 9 år var 81,9 procent inskrivna i fritidshem år 2021 medan motsvarande andel för barn mellan 10 och 12 år var 19,0 procent. Inskrivnings- graden sjunker med andra ord markant mellan 10 och 12 år, från 34,7 procent till 6,9 procent.

Könsfördelningen bland eleverna är relativt jämn och är, sett till hela åldersgruppen, fördelad så att 48 procent av flickorna och nära 52 procent av pojkar är inskrivna i fritidshem. Den lilla skillnaden kan förklaras av att det också är fler pojkar i befolkningen i ålders- gruppen.

Av de elever som är inskrivna i fritidshem är 86 procent inskrivna i fritidshem med kommunal huvudman medan 13,9 procent är in- skrivna i fritidshem med enskild huvudman. Utöver detta var ett fåtal elever, mindre än 1 procent, inskrivna i fritidshem med statlig huvud- man.1 Läsåret 2021/2022 fanns drygt 4 380 fritidshem. Antalet fritids- hem minskade med 1 procent, det vill säga med 54 stycken, från föregående år. De flesta fritidshemmen, 84 procent, har kommunal huvudman. 701 fritidshem drivs däremot i enskild regi och finns i 183 kommuner.

5.1.1Skillnader mellan regioner och kommuner

Inskrivningsgraden skiljer sig åt geografiskt, såväl mellan länen (och regionerna), som mellan och inom län och kommuner. Det var något som konstaterades också i den förra fritidshemsutredningen.2 I den här utredningen har vi fortsatt att undersöka siffrorna och även skill- naderna i inskrivningsgrad både mellan och inom kommuner. Genom att dela in samtliga kommuner i ett län i intervaller utifrån genom- snittlig inskrivningsgrad kan vi få en översiktlig bild över hur det ser ut i landet. Nedan ser vi antalet kommuner i varje län fördelade på inskrivningsintervall för 6–9 åringar (tabell 5.2).

1Här återfinns Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Statens institutions- styrelse. Det finns 15 fritidshem med statlig huvudman enligt Skolverkets statistik.

2SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

Barn, elever och fritidshemSOU 2022:61

Tabell 5.2	Kommuner per inskrivningsgrad och län
	Andel inskrivna 6–9-åringar 2021

			Inskrivningsgrad i intervaller (procent)
Län	>50		50–60	60–70	70–80	80–90	90–100

Blekinge				1	2	2

Dalarna				4	10	1

Gotland						1
Gävleborg				2	6	2

Halland			1		3	2

Jämtland				4	1	2	1

Jönköping				6	4	3

Kalmar			1	3	5	3

Kronoberg		1	1	3	2	1
Norrbotten			2	5	5	2

Skåne			1	6	13	8	5
Stockholm					4	11	11

Södermanland				2	4	3
Uppsala				1	4	3

Värmland			2	2	8	4
Västerbotten			2	4	5	3	1

Västernorrland				2	4	1
Västmanland			3	1	4	2

Västra
Götaland				4	24	18	3
Örebro	1		1	1	6	3

Östergötland			1	3	4	5
Total (av 290)	2		15	54	118	80	21

Källa: Skolverkets statistik.

Majoriteten av kommunerna återfinns i intervall mellan 60–90 pro- cent. Allra flest kommuner återfinns i inskrivningsintervallet 70– 80 procent (118 av 290). I detta intervall återfinns också kommuner i samtliga län. Storstadsregionerna har kommuner även i det högsta intervallet, med inskrivningsgrader mellan 90–100 procent, där ytter- ligare två storstadskommuner återfinns (Östersunds kommun och Umeå kommun). Kommuner med en inskrivningsgrad i intervall under 60 procent återfinns i 10 län, varav de flesta (8 av 10) helt saknar

SOU 2022:61

Barn, elever och fritidshem

kommuner i det högsta intervallet. Inskrivningsgraden är generellt lägre i mindre kommuner och ökar sedan successivt. Högre inskriv- ningsgrad återfinns alltså framför allt i storstadsregionerna.

Det finns ett antal kommuner med mycket hög inskrivningsgrad

(90–100 procent). Främst handlar det om ett antal välmående pend- lingskommuner till storstäder, men även stora kommuner som till exempel Stockholms kommun. De kommuner som har hög inskriv- ningsgrad är över lag kommuner med goda socioekonomiska förut- sättningar.3 De kommuner som i andra änden har lägst andel inskrivna elever är några pendlingskommuner (tätortsnära landsbygdskommu- ner) nära större eller mindre städer.4

Tabell 5.3	Kommuner per inskrivningsgrad
	Andel inskrivna 10–12 åringar 2021

				Inskrivningsgrad i intervaller
		>10	10–20	20–30	30–40	40–70	Totalt

Antal kommuner		47	153	66	17	7	290

Källa: SCB.

Inskrivningsgraderna för 10–12 åringar varierar också mellan kom- muner (tabell 5.3). De flesta kommuner har för denna åldersgrupp en inskrivningsgrad mellan 10–20 procent. Spridningen är dock stor, från kommuner med en inskrivning på 2 procent till kommuner med en inskrivning på 65 procent. De 7 kommuner med högst inskriv- ningsgrad har en inskrivning på 40 procent eller högre. Sifforna bör dock tolkas med försiktighet och i relation till kommunernas erbjud- ande av öppen fritidsverksamhet (se tabell 5.9 för mer information).

5.1.2Lägre inskrivningsgrad i mindre kommuner och lands- och glesbygd

I utredningens direktiv och i förra fritidshemsutredningen5 upp- märksammas framför allt det lägre deltagandet i områden med socio- ekonomiska utmaningar. Detta förhållande har också till viss del be-

3SCB; Delmos (2021). Segregation i Sverige. Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boende- segregationens utveckling.

4Ibid.

5SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

Barn, elever och fritidshem

SOU 2022:61

kräftats av föreliggande utrednings enkät. I utredningens enkät till kommunala skolhuvudmän efterfrågades en bedömning av orsaker till skillnaderna i inskrivningsgrad mellan den skola i en kommun med högst inskrivningsgrad i fritidshem och den med lägst. I enkäten noterar vi två huvudlinjer som orsak till ett lägre deltagande. Det handlar då framför allt om socioekonomiska förutsättningar (i termer av föräldrarnas sysselsättning) men också om lands- och glesbygds- kommunernas förutsättningar (se kapitel 6 för närmare redovisning av utredningens enkät). I ett försök att utreda detta vidare har utred- ningen tittat vidare på samtliga kommuner fördelade i intervaller uti- från genomsnittlig inskrivningsgrad och kommuntyp (tabell 5.4).6

Tabell 5.4 Antal kommuner i inskrivningsintervall per kommuntyp (procent)

Intervaller med andel inskrivna 6–9-åringar 2021

Kommuntyp	>50	50–60	60–70 70–80		80–90	90–100
Glesa blandade kommuner		2	5	11	9	2
Glesa landsbygdskommuner		1	13	23	15	1

Mycket glesa landsbygdskommuner		1	1	10	3
Storstadskommuner	1	2	2	7	8	6
Täta blandade kommuner		2	14	34	26	11
Tätortsnära landsbygdskommuner	1	7	19	32	19	1

Totalt* (av 290)	2	15	54	117	80	21

Källa: Skolverkets statistik 2021, Tillväxtverkets kommuntyper.

*Observera att antalet kommuner inte summerar till 290. En kommun har inte rapporterat inskrivningsandelar.

Socioekonomiska förutsättningar spelar roll för deltagande i fritids- hem, i termer av att föräldrarna arbetar eller studerar. Samtidigt är det tydligt att fritidshem med låg inskrivningsgrad inte minst åter- finns i mindre kommuner och glesbygd. Här bör man dock obser- vera att den låga inskrivningsgraden ibland kan ha att göra med att antalet barn i en kommun är litet, och varje elev som skrivs in eller ut har stor påverkan på medelvärdet.

6Kommuntyper avser här den uppdelning som Tillväxtverket använder och som tagits fram gemensamt av olika statliga myndigheter.

SOU 2022:61

Barn, elever och fritidshem

5.1.3Inskrivningsgrad efter socioekonomi

Tillsammans med Statistiska centralbyrån (SCB) har Delegationen mot segregation (Delmos) tagit fram verktyget Segregationsbaro- metern. Det är ett verktyg som gör det möjligt att visuellt följa segre- gationen och socioekonomiska förutsättningar över tid. De indika- torer som kontinuerligt läggs in i verktyget bidrar tillsammans med att bilda fem olika områdestyper, från områdestyp 1 med mycket stora socioekonomiska utmaningar till områdestyp 5 med mycket goda socioekonomiska förutsättningar.7 Områdestyp 1 och områdestyp 2 ingår tillsammans i samlingsbegreppet områden med socioekonomiska utmaningar. Det socioekonomiska indexet är ett sammanvägt index som baseras på tre indikatorer. Indikatorerna är: andel personer med låg ekonomisk standard, andel personer med förgymnasial utbild- ning och andel personer som har haft ekonomiskt bistånd i minst tio månader och/eller har varit arbetslösa längre än sex månader.8 I ett försök att återge skillnaderna bättre har utredningen jämfört kommu- ners genomsnittliga inskrivningsgrad för de olika ålderskategorierna som återfinns i fritidshemmen, 6–9-åringar, 10–12-åringar samt hela gruppen 6–12-åringar,utifrån olika områdestyper (tabell 5. 5).

Tabell 5.5 Andel inskrivna elever i fritidshem efter ålder och områdestyp 2020 (procent)

Genomsnitt för samtliga kommuner efter områdestyp år 2020

Områdestyp		6–9	10–12	6–12
		år	år	år
1	– områden med stora socioekonomiska utmaningar	60	18	43
2	– områden med socioekonomiska utmaningar	70	18	48
3	– socioekonomiskt blandade områden	78	19	52
4	– områden med goda socioekonomiska förutsättningar	87	20	58

5	– områden med mycket goda socioekonomiska förutsättningar	93	22	61

Källa: SCB, Skolverket.

*Observera att för ca 2000 elever saknas uppgifter om elevens folkbokföring.

Andelen inskrivna barn i åldrarna 6–12 år är jämförelsevis hög i områden med goda eller mycket goda socioekonomiska förutsätt- ningar. Andelen inskrivna barn är jämförelsevis lägre i områden med

7SCB, Delmos (2021). Segregation i Sverige. Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boende- segregationens utveckling.

8Ibid.

Barn, elever och fritidshem

SOU 2022:61

eller med stora socioekonomiska utmaningar. Inskrivningsgraden bland 6–9-åringar i områden med stora socioekonomiska utmaningar är i genomsnitt 60 procent vilket är 33 procentenheter lägre i jäm- förelse med områden med mycket goda socioekonomiska förutsätt- ningar. Det är också betydligt lägre än den genomsnittliga inskriv- ningsgraden för riket, vilken var 81,9 procent för 6–9-åringar.

Inom kommunerna finns oftast områdesskillnader sett till socio- ekonomiska faktorer. I huvuddelen av de femton kommuner som enbart består av områden med goda eller mycket goda socioekono- miska förutsättningar är inskrivningsgraden i fritidshemmet för 6– 9-åringar mellan 90 och 100 procent. Samtidigt finns det 162 kom- muner i landet med ett eller flera områden med socioekonomiska utmaningar. Av dessa 162 kommuner har 74 kommuner ett eller flera områden med stora socioekonomiska utmaningar. Den genomsnitt- liga inskrivningsgraden i kommuner som har ett eller flera områden med stora socioekonomiska utmaningar påverkas naturligtvis av övriga områden i kommunen, genom att medlet i kommunen dras upp om det finns fler och mer barnrika områden av områdestyp 4 och 5.

Den genomsnittliga inskrivningsgraden bland 6–9-åringar i kom- muner som har ett eller flera områden med stora socioekonomiska utmaningar är 75 procent. Denna siffra kan jämföras med genom- snittet i de ovan nämnda femton kommunerna med goda socioeko- nomiska förutsättningar och hög inskrivningsgrad men behöver i övrigt också förstås utifrån de olika förutsättningarna i varje kom- mun, exempelvis antalet barn, områdestyper och kommuntyper i övrigt. Det verkar dock ha betydelse om kommunerna erbjuder fler barn plats på fritidshem än vad lagen kräver, det vill säga om de er- bjuder en utökad rätt till alla barn eller till fler barn i någon omfatt- ning (till exempel barn till arbetssökande). Flera av de kommuner som ger en utökad rätt återfinns i den grupp kommuner som har en inskrivningsgrad över 80 procent.

SOU 2022:61

Barn, elever och fritidshem

Tabell 5.6 Andel inskrivna 6–9-åringar i fritidshem uppdelat på län och områdestyp (procent)

Genomsnitt för samtliga kommuner i länet efter områdestyp år 2020

		Områdestyper
Län	1	2	3	4	5
Blekinge	51	67	74	84	88
Dalarna	53	65	72	80	90
Gotland	–	82	79	86	–
Gävleborg	79	72	78	83	91

Halland	46	63	75	84	92
Jämtland	-	75	74	86	94

Jönköping	53	64	71	83	86
Kalmar	69	67	74	84	91
Kronoberg	56	60	70	84	89
Norrbotten	–	81	72	77	84

Skåne	60	63	77	86	93
Stockholm	76	82	87	93	97

Södermanland	55	67	79	85	90
Uppsala	64	75	78	87	90
Värmland	55	69	75	83	91
Västerbotten	–	85	85	88	95

Västernorrland	70	71	75	81	85
Västmanland	66	67	80	85	93

Västra Götaland	51	64	76	85	91
Örebro	55	72	74	83	87
Östergötland	64	67	77	85	91

Källa: SCB, Skolverket.

* I statistiken från SCB så kan det ibland saknas inrapportering från någon enstaka kommun.

Tabell 5.6 visar den genomsnittliga inskrivningsgraden bland 6–9- åringar i kommunerna sorterade utifrån län och områdestyp. Alla län har områden med socioekonomiska utmaningar. Men det är inte alla län som har områden med stora socioekonomiska utmaningar (om- rådestyp 1). Sett till områden med socioekonomiska utmaningar (områdestyp 1 och 2) så ser vi att den genomsnittlig inskrivnings- grad i länen varierar mycket. Det skiljer 33 procentenheter mellan Hallands län som har lägst inskrivningsgrad i områdestyp 1 jämfört med Gävleborgs län som har högst inskrivningsgrad i samma om- rådestyp. Som vi har nämnt tidigare finns anledning att tro att bland

Barn, elever och fritidshem

SOU 2022:61

annat kommunernas erbjudande om utökad rätt kan påverka in- skrivningsgraden. Naturligtvis påverkas inskrivningsgraden också av andelen föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar. Inom länen så kan det finnas kommuner som inte har områden som definieras enligt områdestyperna 1 och 2. Inom de län som har många sådana kommuner så kan en enskild kommun med områdestyp 1 och 2 få stort genomslag på den genomsnittliga inskrivningsgraden för länet som helhet. Siffrorna måste därför tolkas med viss försiktighet när de ska förstås på aggregerad nivå. Något som även gäller kommunernas genomsnittliga inskrivningsgrader.

5.1.4Barnens olika levnadsvillkor

För att bättre förstå vilka områden som barnen bor i så har vi när- mare undersökt hur förutsättningarna för alla barn ser ut uppdelat på områdestyp (tabell 5.7). Områdestyperna kan sägas ange under vilka förutsättningar barnen i olika områden lever.

Tabell 5.7 Andel 6–12-åringar utifrån bakgrund och områdestyp (procent)

Elevers bakgrund		Områdestyp
	1	2	3	4	5
Högutbildade föräldrar	35	42	50	67	84
Mödrar som förvärvsarbetar	49	63	76	88	92

Fäder som förvärvsarbetar	60	71	80	89	92
Svensk bakgrund	20	40	66	85	81
Utländsk bakgrund	80	60	34	15	9

Källa: SCB.

Barn i områdestyperna 4 och 5 har oftare högutbildade föräldrar och föräldrar som förvärvsarbetar jämfört med riksgenomsnittet. Medan barn i områdestyp 1 och 2 har lägre andel högutbildade föräldrar och lägre andel föräldrar som förvärvsarbetar jämfört med riksgenom- snittet. De sistnämnda områdestyperna har jämförelsevis högre andel elever vars föräldrar har utländsk bakgrund jämfört med områdes- typerna 4 och 5. Statistiken visar också att inskrivningsgraden bland elever med utländsk bakgrund är lägre än bland elever med svensk bakgrund. Det här är också något som den förra fritidshemsutred-

SOU 2022:61

Barn, elever och fritidshem

ningen konstaterade.9 I områdestyp 1 är inskrivningsgraden bland 6–12-åringar i genomsnitt 40 procent, medan den är 15 procent- enheter högre bland elever med svensk bakgrund som bor i samma typ av område.

Tabell 5.8 Föräldrarnas genomsnittliga inkomst och områdestyp

Bruttoinkomst för år 2020 (tkr)

Områdestyp	1	2	3	4	5

Mödrars inkomst	131	191	257	356	468
Fäders inkomst	227	292	359	477	654

Källa: SCB.

Barnen i områdestyp 1 och 2 lever i större utsträckning i familjer med låg ekonomisk standard jämfört med riksgenomsnittet. Mödrarnas genomsnittliga bruttoinkomst är 3,5 gånger lägre i områdestyp 1 jäm- fört med områdestyp 5 (tabell 5.8). Barn som bor i områdestyp 4 och 5 lever också med hög ekonomisk standard jämfört med riket som helhet. Sådana skillnader i inkomster speglar också skillnader i barns möjligheter till en meningsfull fritid, då deltagande i fritids- hem är förenat med avgift liksom ofta andra fritidsaktiviteter (se kapitel 6).

5.210–12-åringar i öppen fritidsverksamhet

När eleverna börjar årskurs fyra sjunker andelen som är inskrivna i fritidshem. Medan drygt 73 procent av 9-åringarna är inskrivna i fritids- hem så är det knappt 35 procent av 10-åringarna som är inskrivna. Efter det sjunker inskrivningsgraden ytterligare markant och bland 12-åringar var inskrivningsgraden i fritidshem 6,9 procent år 2021.

För barn i åldrarna 10–13 år får kommunen erbjuda öppen fritids- verksamhet i stället för fritidshem. Öppen fritidsverksamhet regleras genom 25 kap. 4 § skollagen och i sådan verksamhet gäller vad som är föreskrivet i det kapitlet. Öppen fritidsverksamhet ska inte förväxlas

9Den förra utredningen SOU 2020:34 utgick från uppgifter kopplade till de s.k. LUA/URB- områdena. Detta är områden med brett utanförskap. Under 2008–2011 hade regeringen lokala utvecklingsavtal (LUA) med ett antal kommuner med stadsdelar med brett utanförskap. Från och med 2012 gav regeringen i stället stöd till ett antal kommuner för urbant utvecklingsarbete (URB). Läs mer på SCB:s hemsida: https://www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/statistikom- integration/regeringsuppdraget-registerdata-for-integration/.

Barn, elever och fritidshem

SOU 2022:61

med pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för fritidshem enligt 25 kap. 2 § skollagen. Medan pedagogisk omsorg som alternativ till fritidshem grundar sig på vårdnadshavares önskemål är erbjudande om öppen fritidsverksamhet huvudmannens beslut. I likhet med fri- tidshemmet ska den öppna fritidsverksamheten komplettera utbild- ningen i grundskolan och motsvarande skolformer.

Öppen fritidsverksamhet vänder sig till barn mellan 10 och 12 år som inte behöver den omsorg och tillsyn som ges i fritidshem eller pedagogisk omsorg. Barnen är inte inskrivna och familjerna avgör själva när och hur ofta barnen ska delta. Den öppna fritidsverksam- heten är ofta samordnad med skola och fritidshem samt kommunens övriga fritidsverksamheter för barn och ungdom. Närmare 67 procent av verksamheterna finns i samma organisation som skolan, dvs. som har en gemensam rektor med grund- eller särskola.10

5.2.1Antal verksamheter

Då barnen inte är inskrivna i öppen fritidsverksamhet saknas upp- gifter om antal barn som deltar. Information om vem som erbjuder öppen fritidsverksamhet samlas dock in samt information om antal verksamheter, om de befinner sig i samma organisation som skolan eller inte samt i vilken omfattning de har öppet.

Tabell 5.9 Öppen fritidsverksamhet och inskrivningsgrad i intervaller för 10–12-åringar i fritidshem

Inskrivningsintervall	Antal kommuner	Antal kommuner som erbjuder
		öppen fritidsverksamhet
>10	47	15
10–20	153	21

20–30	66	10
30–40	17	2

40–70	7	2
Totalt	290	50

Källa: SCB, Skolverket.

10Skolverkets statistik om öppen fritidsverksamhet. Se även förklaringar och definitioner till statistiken.

SOU 2022:61

Barn, elever och fritidshem

Läsåret 2020/21 erbjöds öppen fritidsverksamhet i 50 kommuner, under ansvar av 47 kommunala och 17 enskilda huvudmän. Det mot- svarar 17 procent av samtliga kommuner. 36 av det totala antalet verk- samheter ingår i samma organisation som skolan. Merparten av verk- samheterna har öppet 16 timmar eller mer per vecka.

Det är framför allt de kommuner som har låg inskrivning i fritids- hem bland 10–12-åringar som erbjuder öppen fritidsverksamhet (tabell 5.9). Exempel på kommuner är Eskilstuna och Järfälla, som båda erbjuder cirka 22 öppna fritidsverksamheter. Mönstret är inte helt tydligt och det finns ett flertal kommuner med låga inskriv- ningsgrader i fritidshem som inte heller har någon rapporterad öppen fritidsverksamhet. Även det omvända förekommer, med två kom- muner med relativt hög inskrivningsgrad i fritidshemmen och som dessutom erbjuder öppen fritidsverksamhet till 10–12-åringar (Täby och Danderyds kommuner). Något som kan tyda på att frågan om vilken verksamhet som erbjuds 10–12-åringar har lämnats till rektor att besluta. Intressant att notera är att kommunerna i det högsta in- skrivningsintervallet för inskrivna i fritidshem alla tillhör i Stock- holms län (med undantag för Lunds kommun). Förutom Täby och Danderyd återfinns kommuner som Solna och Lidingö.

Både antalet kommuner som erbjuder öppen fritidsverksamhet och antalet verksamheter har minskat. Från att det under den senaste tioårsperioden funnits runt 600 sådana verksamheter var under läs- året 2020/21 antalet verksamheter drygt 500. Hösten 2021 fanns det 502 verksamheter med öppen fritidsverksamhet för barn mellan 10 och 12 år, vilket är en minskning med nästan 40 verksamheter sedan år 2020. En minskning har skett i totalt 20 kommuner, varav 5 kom- muner står för den största delen av minskningen. Ett skäl till denna minskning kan vara att några kommuner som tidigare erbjudit öppen fritidsverksamhet beslutat att erbjuda fritidshem i stället. Lund, Sollentuna och Lidingö är kommuner som tycks ha lagt ner all sin öppna fritidsverksamhet. Samtidigt är det nära 10 kommuner som under 2021 ökat sitt erbjudande av öppen fritidsverksamhet genom att starta fler verksamheter.

6Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Utredningen har enligt direktivet i uppdrag att:

•analysera och ta ställning till om rätten att delta i utbildning i fritids- hem bör utökas till att omfatta fler elever,

•analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, en utökad rätt att delta i utbildning i fritidshem i första hand bör inriktas mot elever i områden med socioekonomiska utmaningar.

Kapitlet inleds med en beskrivning av fritidshemmets uppdrag enligt styrdokumenten (6.1) och en redogörelse över hur inskrivnings- graden i fritidshem varierar mellan och inom kommuner (6.2). Där- efter beskrivs fritidshemmets potential för elevers utveckling och lärande samt som del av samhälleligt breda insatser (6.3). Därefter sammanfattar vi den bild som framträder av att fritidshemmets ut- bildning riskerar att inte nå de barn som mest kan gynnas (6.4). Slut- ligen tar utredningen ställning och ger därmed ett förslag om att utöka rätten till fritidshem (6.5, 6.6 och 6.7).

6.1Fritidshemmets uppdrag enligt styrdokumenten

I avsnittet beskrivs fritidshemmets uppdrag enligt skollagen (2010:800) med dess förarbeten samt vad som föreskrivs i läroplanen.1

1SKOLFS 2010:37 Förordning om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, SKOLFS 2010:250 Förordning om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet vissa fall, SKOLFS 2010:251 Förordning om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

6.1.1Fritidshemmets övergripande uppdrag enligt skollagen

Fritidshemmet är inte en egen skolform men en del av skolväsendet (1 kap. 1 § skollagen). Skollagens inledande bestämmelser om skol- väsendet gäller således även för fritidshemmet. All utbildning inom skolväsendet har ett gemensamt syfte: Att alla barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbild- ningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hem- men främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare (1 kap. 4 § skollagen).

Avsikten med bestämmelsen framgår av skollagens förarbeten:

Iförskolans och skolans uppdrag (samt då även fritidshemmets upp- drag, utredningens anm.) ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. I detta ligger att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de barn och elever som har sämre förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Förskolan och skolan ska också ge varje flicka och pojke lika möjlighet att utveckla sin fulla potential som människa. Samma förarbeten uppmärksammar också det ansvar huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov (prop. 2009/10:165 s. 221 f.). Detta synsätt kommer till uttryck på fler ställen i skollagen. Ett exempel är fritidshemmets syftesbestämmelse som anger att fritidshemmet kom- pletterar utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grund- skolan, specialskolan och sameskolan. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärarande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov samt främja allsidiga kontakter och social gemenskap. (14 kap. 2 § skollagen).

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Fritidshemmet kompletterar innehållet i förskoleklassen, grund- skolan och motsvarande skolformer innehållsmässigt och tidsmässigt. Utredningen menar att uppdraget om meningsfull fritid och rekrea- tion kan ses som ett kompensatoriskt uppdrag både i förhållande till skolan och elevernas hemmiljö. Av förarbetena framgår att menings- full fritid och rekreation innebär att eleverna ska ha möjlighet till vila och lek. Fritidshemmet har således ett kompensatoriskt uppdrag både i enlighet med 1 kap. 4 § och 14 kap. 2 § skollagen.

Förarbetena nämner vidare att en förutsättning för att eleverna ska uppleva fritiden som meningsfull är att verksamheten utformas med deras behov, intressen och erfarenheter som grund. Det förut- sätter att eleverna görs delaktiga och får inflytande över utform- ningen av verksamheten. Stor vikt ska också läggas vid att uppmuntra eleverna att i samspel med kamrater och vuxna utveckla sin sociala kompetens. Verksamheten ska därför utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap både mellan eleverna och mellan elever och vuxna. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på varje elev och elevens behov (prop. 2009/10:165 s. 404).

Fritidshemmet kan genom att arbeta med en utforskande labora- tiv och praktisk metodik även medverka till att skolans kunskapsmål uppnås. En gemensam syn på lärande i de olika skolformerna utgör inget hinder för fritidshemmets egenart (prop. 2009/10:165 s. 404).

Läroplanen

För varje skolform och för fritidshemmet gäller en läroplan som ut- går från bestämmelserna i skollagen (1 kap. 11 § första stycket första meningen). Målen och det centrala innehållet för fritidshemmets undervisning framgår av grundskolans2 läroplan, del 1 och 2, samt den fritidshemsspecifika delen, del 4. Begreppet undervisning ska i fritidshemmet, enligt läroplanen, ges en vid tolkning där omsorg, ut- veckling och lärande utgör en helhet. Fritidshemmets undervisning har bland annat till syfte att ge eleverna möjlighet att utveckla goda kamratrelationer samt känna tillhörighet och trygghet i elevgruppen. Vidare anges i läroplanen att i undervisningen ska eleverna, genom leken ges möjlighet att bearbeta intryck, pröva sin identitet, utveckla kreativitet samt sin förmåga att samarbeta och kommunicera.

2Även specialskolan och sameskolans läroplaner.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

Iundervisningen ska eleverna uppmuntras och utmanas att pröva egna och andras idéer, lösa problem och omsätta idéerna i handling. Där- igenom ska eleverna ges möjlighet att utveckla kreativitet, nyfiken- het och tilltro till sin egen förmåga.

6.1.2Hur fritidshem erbjuds enligt skollagen

Utbildning i fritidshem ska erbjudas så snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats (14 kap. 4 § skollagen). Detta betyder att fridshem ska erbjudas i samband med att eleven placerats vid en skolenhet, i de fall förutsättningarna enligt 14 kap. 5 och 6 §§ är uppfyllda. Av dessa bestämmelser framgår att en elev ska erbjudas plats i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas för- värvsarbete eller studier (14 kap. 5 § första ledet skollagen). En elev kan också få erbjudande om plats i fritidshem, i den omfattning det behövs, om han eller hon har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt (14 kap. 5 § andra ledet skollagen). Erbjudande om fritidshem ska också riktas till elever om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning (14 kap. 6 § skollagen). Fritidshem som erbjuds elever för att de har ett behov på grund av familjens situation i övrigt (5 § andra ledet) eller om eleven har ett behov av fysiska, psykiska eller andra skäl (6 §) kommer hädanefter, för att förenkla läsningen, att benämnas att eleven erbjuds plats mot bakgrund av det egna behovet eller andra skäl.

Vidare gäller att fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem, om eleven inte på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritidshem. Bestämmelser som styr öppen fritidsverksam- het finns i 25 kap. skollagen (14 kap. 7 § skollagen).

Fritidshem erbjuds i första hand elever med studerande eller förvärvsarbetande föräldrar

Som framgår av reglerna i 14 kap. 4, 5 och 6 §§ skollagen, erbjuds inte alla elever utbildning i fritidshem. Av förarbetena framgår att tillgäng- ligheten till utbildningen i fritidshem i första hand ska vara beroende

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

av föräldrars förvärvsarbete eller studier eller elevens eget behov på grund av familjens situation i övrigt (prop. 2009/10:165 s. 402). I det följande kommer utredningen att visa hur reglerna används och vad följden är av deras utformning.

6.2Inskrivningsgraden i fritidshemmet varierar mellan och inom kommuner som en följd av reglernas utformning

Den tidigare fritidshemsutredningen uppmärksammade utifrån stati- stik att inskrivningsgraden var lägre i vissa utpekade områden med brett utanförskap.3 Föreliggande utredning har fortsatt att undersöka in- skrivningsgrader genom statistik och dokumentstudier, en enkätunder- sökning till kommuner och intervjuer. I enkäten bad vi kommunerna att uppge andelen inskrivna elever på den skola i kommunen med högst inskrivningsgrad respektive andelen elever på skola med lägst inskrivningsgrad. Frågan ställdes för förskoleklass, årskurs 1–3 och årskurs 4–6. Även inskrivning i öppen fritidsverksamhet efterfrågades (vilket diskuteras mer i kapitel 7). Statistik och enkätfynd beskrivs nedan i avsnitt 6.2.1 – 6.2.4.

6.2.1Övergripande om variationerna som framkommit av enkäten och statistik

Både statistik och enkät visar att barn och elever i kommuner och områden med goda socioekonomiska förutsättningar i högre grad är inskrivna i fritidshemmet än barn och elever i kommuner och om- råden med sämre socioekonomiska förutsättningar. Utredningen kan därför med säkerhet säga att nu gällande lagstiftning, som rör erbju- dande av fritidshem, har fått konsekvensen att fritidshemmet som ett slags huvudregel i första hand är till för de elever som har för- värvsarbetande och studerande föräldrar. Detta trots att erbjudande också ska ges eleven om det finns ett behov på grund av familjens situation i övrigt. I efterforskningarna har även geografiska mönster

3SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg, se bl.a. kapitel 3, 4 och bilaga 7; Statistiken togs fram av SCB. Under 2008–2011 hade regeringen lokala utvecklingsavtal (LUA) med ett antal kommuner med stadsdelar med brett utanförskap. Från 2012 gav regeringen i stället stöd till ett antal kommuner för urbant utvecklingsarbete (URB).

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

framträtt, med stora skillnader mellan storstadsregioner och regioner i gles- och landsbygd.

Enkäten har också visat att reglerna om erbjudande av fritidshem rent faktiskt innebär en i systemet inbyggd ojämlikhet som medför relativt stora följdverkningar för barn i fritidshemsåldern. Bestäm- melsernas utformning fick under pandemin direkta följder för enskilda barn – eller barn i en hel byggd, då uppsägningar eller permitteringar till följd av pandemin medförde att barn inte fick behålla sin plats i fritidshemmet.

Antalet inskrivna barn i fritidshem hör i hög grad ihop med kom- muners socioekonomiska förutsättningar (se bilaga 3). Dessa skillnader framgår tydligt vid en genomgång av de kommunerna med högst andel inskrivna 6–9-åringar i jämförelse de kommunerna med lägst inskrivningsgrad.

De kommuner som har en hög inskrivningsgrad, mellan 90 och

100procent, är över lag kommuner med goda socioekonomiska förut- sättningar. Med det menar vi att kommunerna med sådan hög in- skrivningsgrad uteslutande eller till övervägande del består av områdes- typ 4 och 5.4 Kommuner med sådan hög inskrivningsgrad återfinns nästan uteslutande i storstadslänen, i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län. Undantag utgör endast Västerbottens kommun med Umeå kommun och Jämtlands län med Östersund. Statistik visar att det finns ett antal kommuner med mycket hög inskrivningsgrad (95–

100procent), och att det främst handlar om välmående pendlings- kommuner till storstäder.5 I gruppen med hög inskrivningsgrad finns även några stora kommuner som har flera olika områdestyper, och då även områdestyp 1 eller 2 eller båda dessa områdestyper.6

De kommuner som har lägst andel inskrivna elever återfinns fram- för allt i det som av Tillväxtverket kategoriseras som täta blandade kommuner eller tätortsnära landsbygdskommuner nära större eller mindre städer.7 Inskrivningsgraden är också generellt lägre i mindre kommuner och ökar sedan successivt relativt kommunstorleken.

Det finns en del svårigheter behäftade med att föra resonemang om skillnader i inskrivningsgrader och olika kommuner utifrån en aggregerad nivå. Kommuner och områden låter sig inte helt lätt be-

4För beskrivning av områdestyper se kapitel 2.

5Skolverkets statistik (kommuner med en rapporterad inskrivningsgrad över 95 procent är: Ekerö, Lomma, Lund, Sollentuna, Täby och Vaxholm).

6Dessa är Lund, Sollentuna, Stockholm, Tyresö, Umeå och Östersund.

7Tillväxtverkets kommungrupp SL6.

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

skrivas och förutsättningar kan skilja sig åt även mellan till synes lik- nande sådana.8

I fråga om glesbygder bör man dessutom känna till att den låga inskrivningsgraden står i relation till det totala antalet barn på en skolenhet. Om antalet barn i en kommun eller på en skolenhet är litet, får varje elev som börjar eller slutar i fritidshemmet större genomslag rent procentuellt. Skolor som på grund av folkmängden i kommunen eller skolans upptagningsområde har få elever, kan också ha en högre genomsnittlig inskrivningsgrad i jämförelse med kom- munens övriga skolor.9 I vissa glesbygdskommuner är också antalet barn som går i fritidshemmet mycket lågt. Av utredningens enkät framstår det som att tätortsnära landsbygdskommuner i högre ut- sträckning beviljar plats utifrån det egna behovet och andra skäl (av- snitt 6.2.4). Även i dessa fall kan en eller ett par ytterligare elever få stort genomslag i siffrorna och därmed snittet, beroende av den specifika skolenhetens totala mängd barn.

I utredningens enkät framkommer över lag två huvudsakliga skäl till en lägre inskrivningsgrad i fritidshem. Det handlar dels om socio- ekonomiska förutsättningar, dels om gles- och landsbygdskommu- nernas förutsättningar där avstånd liksom reglerna för skolskjuts och utformningen av en kommuns skolskjutsorganisation förefaller ha stor betydelse för den lägre inskrivningsgraden. I följande två avsnitt redogörs närmare för resultat av utredningens enkät dels med avse- ende på vårdnadshavares sysselsättning, dels avstånd mellan hemmet och skolan.

6.2.2Hur inskrivningsgraden varierar mot bakgrund av socioekonomiska förutsättningar

I utredningens enkät fanns efter frågor om skolor med högst respek- tive lägst inskrivningsgrad en fritextfråga där kommunerna upp- manades ge sin bedömning av skälen till skillnaderna. Hälften av de kommunerna som utnyttjat möjligheten10 till fritextsvar anförde att den bakomliggande orsaken till skillnader i inskrivningsgrad berodde på vårdnadshavarnas sysselsättning. Oftast uttrycktes detta genom

8Se t.ex. Tillväxtverkets resonemang om olika typer av landsbygder på tillvaxtverket.se.

9Detta har vissa kommuner uppmärksammat oss på och därför undantagit denna skola när de svarat på enkäten, eftersom de upplevt svaret som missvisande.

10125 kommuner gav ett fritextsvar, 240 kommuner svarade på första frågan.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

att begrepp som sysselsättning eller socioekonomiska förutsättningar, socioekonomi och arbetslöshet användes. Vid svar där endast ett ord använts, till exempel socioekonomi, har utredningen tolkat innebörden som att ett huvudskäl till låg inskrivning är att vårdnadshavare är arbetslösa och att barnen således inte får erbjudande om fritidshem. Det kan också betyda att barn som finns i mer socioekonomiskt ut- manande miljöer, inte går i fritidshemmet av andra orsaker, trots att de har sysselsatta föräldrar. I båda fallen kan man säga att socioeko- nomiska förutsättningar spelar någon sorts avgörande roll.

Här återges några av svaren som tjänade exempel för att läsaren ska få en idé om orsakerna till en lägre inskrivningsgrad i vissa fritids- hem. En kommun skriver att det är starkt kopplat till de socioekonomiska faktorerna på skolorna. Där arbetslösheten är hög är också inskrivnings- graden på fritidshemmen låg. En storstadskommun som har 41 pro- centenheters skillnad mellan skolan med högst respektive lägst in- skrivningsgrad berättar att inskrivningsgraden är lägre i områden med socioekonomiska utmaningar samt att motsvarande förhållande gäller för barn i förskolan.11 En annan kommun, som tillhör kommungruppen glesa blandade kommuner12 anger att den låga inskrivningsgraden beror på boendesegregation och skillnad i sysselsättningsgrad mellan vård- nadshavare på de olika skolorna. I denna kommun är inskrivnings- graden 30 procentenheter lägre i förskoleklass och årskurs 1–3 på skol- enheten som ligger i området som anges vara segregerat. Motsvarande siffra för årskurs 4–6 i samma kommun är 12 procentenheter lägre.

Enkätsvaren samt den tillhörande statistiken visar att nu gällande bestämmelser som utgår från föräldrarnas sysselsättning, det vill säga förvärvsarbete eller studier, är avgörande för om ett barn får möjlig- het att delta i fritidshemmets verksamhet. Det bör dock betonas att barn som inte har rätt till plats i fritidshem inte uteslutande bor i områden med socioekonomiska utmaningar. Dessa barn och familjer kan finnas i alla områden, och i såväl storstadsregioner som i lands- bygdsregioner. Med det sagt bör man ändå hålla i minne att män- niskor med liknande socioekonomiska förutsättningar ofta bor i

11Den lägre inskrivningsgraden i förskolan bland vissa grupper har utretts i SOU 2020:67 −

Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska, förslagen finns i prop. 2021/22:132 Förskola för fler barn.

12Tillväxtverkets kommungruppsindelning.

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

samma områden, det gäller oaktat det enskilda hushållets ekonomiska situation – och är en del av det som kallas segregation.13

6.2.3Hur inskrivningsgraden varierar mot bakgrund av geografiska avstånd och pendling

Den andra större orsaken till skillnader i inskrivningsgrad, och som anges som skäl av cirka en tredjedel av de kommuner som givit fri- textsvar, handlar om avstånd och pendling. En majoritet av svaren i denna kategori avser skolor som ligger i gles- och landsbygd vilket bland annat kan innebära större avstånd mellan hem och skola (och därmed också fritidshem). Svaren kan således hänföras till gles- och landsbygdernas villkor och ger tillsammans med de socioekonomiska förutsättningarna en bild av de skiftande förutsättningar som finns i vårt land och som speglas i barns tillgång till fritidshem. En intressant iakttagelse är att avstånd och pendling ges som skäl till både hög och låg inskrivningsgrad, men av olika kommuner.

Att eleverna på en specifik skolenhet bor i gles- eller landsbygd anges till exempel som skäl till en högre inskrivningsgrad av cirka 40 procent av de kommuner som gett svar i denna kategori. Av svaren framgår att orsaker till ett högt respektive lågt deltagande i dessa kommuner till exempel kan vara hur väl skolskjutsorganisationen är utbyggd. Det kan också handla om närheten till hemmet, om föräldrar pendlar till arbetet eller om de är lantbrukare eller på annat sätt har sin sysselsättning i närområdet. En kommun i Dalarna anger som orsak till skillnader i inskrivningsgrad: Upptagningsområdets sammansätt- ning, glesbygd lägre andel medan det är högre andel i de stadsnära fritids- hemmen. Förhållandet är det motsatta i en kommun i Norrbotten, som skriver: Högsta andelen är ute i byarna och lägsta mer centralt. En kommun med besöksnäring svarar att de har 100 % beläggning i en skola med 21 elever åk F-3 i turistort, 38 % i en skola med 29 elever F-6 i en ort där många vårdnadshavare arbetar nära eller i anslutning till hemmet samt har sociala strukturer runt sig.

I gles- och landsbygdernas förutsättningar ingår mot bakgrund av enkätsvaren också att vårdnadshavare anpassar sina arbetstider så att deras barn, i stället för att gå i fritidshemmet, går hem efter skolan. Ett högt eller lågt deltagande i fritidshemmet är alltså inte enbart

13Delmos (2021) Segregation i Sverige. Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegrega- tionens utveckling.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

beroende av socioekonomiska faktorer. Kommunernas svar visar att orsaker och förutsättningar varierar både inom och mellan kommuner. Ett högt eller lågt deltagande på en skola, i ett område eller i en kom- mun kan därmed ha olika orsaker. På så sätt framträder en mer ny- anserad bild kring siffrorna om inskrivningsgrad. Samtidigt som de socioekonomiska förutsättningarnas följdverkningar inte bör förringas menar utredningen att det kan vara viktigt att vara medveten om att dessa inte ger hela bilden.

6.2.4Hur skollagens regler om det egna behovet och andra skäl används

I förra fritidshemsutredningen framkom att reglerna i skollagen om det som förenklat kan uttryckas som det egna behovet och andra skäl14 inte används i någon större omfattning och att beslut sällan fattas mot bakgrund av dessa regler.15 I denna utredning har detta bekräftats i den enkät som kommunerna svarat på.16 Enkätfrågan var: Hur många elever 6–12 år i kommunens skolor har beviljats utbildning i fritidshem läsåret 2021/22 mot bakgrund av det egna behovet eller andra skäl17? Kommunerna gavs också möjlighet att ge fritextsvar på frågan Finns det något som är otydligt med dessa bestämmelser? (32 svar), samt svara på frågorna om besluten följs upp och i så fall på vilken nivå i styrkedjan. 63 kommuner svarade vidare att de har elever på sina skolenheter som fått erbjudande om fritidshem mot bakgrund av det egna behovet eller andra skäl. Det framgår av svaren att besluten vanligtvis följs upp på rektorsnivå även om ett antal kommuner också uppger att det sker på huvudmannanivå. 15 kommuner hade 20 barn eller fler med en sådan plats, 16 kommuner hade mellan 19 och 10 barn och 32 kommuner hade beviljat mellan ett och nio barn en sådan plats.

Frågorna som enkäten hade för avsikt att undersöka har även i varierande omfattning diskuterats med tjänstemän i de kommuner som utredningen fört samtal med. Dessa samtal är en del av det som redovisas nedan.

1414 kap. 5 och 6§§ skollagen.

15SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

16Enkätens svarsfrekvens var 83 procent, d.v.s. 240 svarande kommuner.

17I enkäten fanns en ingående förklaring avseende reglerna och mot bakgrund av svaren före- faller inte frågan ha missuppfattats.

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Enkäten visar att reglerna om det egna behovet och andra skäl är svåra att tolka och används restriktivt

Av enkäten och samtal med tjänstemän i flera kommuner har det framkommit att kommuner gör olika tolkningar av möjligheten att erbjuda fritidshem utifrån det egna behovet och andra skäl. När enkät- resultaten analyserats förefaller nämnda bestämmelser vara under- utnyttjade, oaktat orsaken till detta. Det finns tecken på att möjlig- heten att på detta sätt erbjuda fler elever fritidshem medvetet används restriktivt. Utredningen har också fångat upp signaler om att en mer restriktiv hållning till reglerna i kommuner medför samma restriktivitet hos de enskilda huvudmännen i kommunen. Möjligen handlar det här om att likvärdig tillgång till utbildning för alla elever i en kommun (jfr 1 kap. 8 § skollagen).

Utredningen har genom samtal med rektorer blivit varse att elever ibland kan ges plats i fritidshem utan något formellt bakomliggande beslut. I stället fattar rektorer beslutet inom ramen för den befintliga budgeten inom sin organisation utan att extra ersättning utgår från huvudmannen. Den faktiska omfattningen av detta tillvägagångssätt är svår att säga något om, mer än att det verkar variera.

Denna återhållsamma användning av möjligheten att ge barn plats i fritidshem utifrån det egna behovet eller andra skäl väcker frågor när skillnaderna i inskrivningsgrad inom och mellan kommuner ser ut som de gör. Det är inte ovanligt med skillnader om 20, 30 eller till och med 40 procentenheter mellan skolenheten med högst och lägst inskrivningsgrad i en kommun. En fråga blir: Varför erbjuds och beviljas så få elever fritidshem när anledningen till skolors låga in- skrivningsgrad anses vara socioekonomiska förhållanden? Detta är förhållanden som i flertalet rapporter pekas ut som faktorer bakom såväl sämre förutsättningar att klara av skolan, lägre gymnasie- behörighet och ökad utsatthet vad gäller sämre relationer, hälsa, delaktighet och trygghet. Kan det handla om att ett erbjudande ges, men inte antas på grund av avgiften som fritidshemmet är förenat med? Eller handlar det om att huvudmän inte tydligt ser vad som kan definieras som behov och andra skäl? Finns andra skäl till återhåll- samheten som utredningen inte fångat?

Utredningen har i analysen stannat vid att faktorerna bakom detta samvarierar. Det går inte att ange ett entydigt skäl. Det vi kan fastslå är vad enkäten säger – att beslut mot bakgrund av dessa regler

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

inte är vanliga (även om de förekommer) och att det samtidigt finns stora skillnader i inskrivningsgrad mellan kommunernas skolenheter. Vi vill i sammanhanget också uppmärksamma att medel till fritids- hem kan fördelas genom att kommuner vid resursfördelningen tar hänsyn till socioekonomiska faktorer. En av utredningens frågor handlade om sådan resursfördelning skedde, 66 kommuner svarade ja (33 procent) medan 133 kommuner svarade nej (67 procent). Utred- ningen ställer sig därför också frågan hur en fördelning av resurser utifrån socioekonomiska förutsättningar rimmar med att barn med sämre socioekonomiska förutsättningar, som ofta också bor i om- råden med socioekonomiska utmaningar, i hög grad inte är inskrivna eller erbjuds plats i fritidshemmet.

Vad säger kommunerna om reglernas tydlighet

I utredningens enkät fanns även möjlighet för kommunerna att kom- mentera om något i nu gällande regler är otydligt om erbjudande om fritidshem utifrån en elevs egna behov eller andra skäl som de vill uppmärksamma utredningen på. Av svaren framgår att den här delen av skollagen är svårtolkad och att tjänstemän i kommunerna också gör olika tolkningar. En kommun undrar till exempel vad som menas med familjens situation i övrigt. Man undrar också om familjens behov kan vara mer väsentligt än barnets behov. Utredningen menar att den senare frågan sätter fingret på att de elever som har en näst intill absolut rätt till fritidshem är de med sysselsatta föräldrar. En annan respondent frågar hur denna del av skollagen är kompatibel med Barnkonventionen. Utredningen har inte till uppgift att göra någon vidare analys av de nationella reglernas kompabilitet med Barn- konventionen, men kan konstatera att reglerna troligen är kompatibla.

Reglernas komplexitet belyses vidare genom det svar som ges av en annan kommun: Med nuvarande regler åläggs huvudmannen att söka upp elever som skulle behöva fritidshem utifrån eget behov. Detta kan innebära att många elever inte uppmärksammas som faktiskt skulle ha stor nytta av att gå på fritidshem. Detta gäller både grundskolans och grundsärskolans fritidshem. Ytterligare ett svar som ges är: I våra riktlinjer så står det tydligt vad som gäller barn vars vårdnadshavare önskar fritidshem till sitt barn, det står inte lika tydligt att vi erbjuder alla barn fritidshem om det finns särskilda skäl utan kostnad. Detta

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

behöver ses över. Ytterligare en kommun anser att tolkningsfriheten är alltför stor i kombination med väldigt få prejudikat vilket gör att likvärdigheten äventyras.

Det finns flera svar som berör gränslandet mellan socialtjänst och skola: Bedömningsfråga, men det finns påtryckningar från socialtjänst och enskilda vårdnadshavare som vill att skolan ska erbjuda barnet fritidshemsplats som avlastning för föräldrar. Vi hävdar endast elevens behov, inte vårdnadshavarnas.

En kommun nämner också frågan om avgifter i relation till bestäm- melsen: Bestämmelsen är otydlig. Gränsdragning mellan erbjudande om fritidshem där den är avgiftsbelagd samt kopplingen till elevens behov utifrån stödbestämmelser är svår. Många jämför bestämmelser mellan förskola och fritidshem där förskola har en relation till tids- omfattning medan elever i fritidshem i stället blir beviljade en plats.

Ett synsätt som ibland kommer till uttryck när det gäller det egna behovet och andra skäl är det medicinsk-biologiska där den centrala elevhälsan eller elevhälsans representanter på en enskild skola är med vid beslut om att ge enstaka elever en plats i fritidshemmet som en del av ett åtgärdsprogram. Konsensus kring ett sådant synsätt pro- blematiseras i betänkandet Bättre möjligheter för elever att nå kun- skapskraven.18 Detta synsätt tenderar att lägga problemen hos eleven och att osynliggöra både elevens perspektiv på situationen och skolans praktik. I den utredningen står att det medicinsk-biologiska per- spektivet skulle i sådana team berikas av att stötas mot pedagogiska och psykosociala perspektiv. Utredningen menar att ett snävt medi- cinsk-biologiskt perspektiv också riskerar att osynliggöra elevens sammanhang och miljö. Detta har uppmärksammats av en del kom- muner som tagit fram egna riktlinjer för att ge fler elever plats på fritidshem till exempel med hänvisning till språkliga och sociala skäl.

18SOU 2021:11 − Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven, s. 391. Här skriver man om det medicinsk-biologiska synsättet och refererar till källan Hjörne, E. och Säljö, R. (2013). Att platsa i en skola för alla.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

6.2.5Utredningens reflektioner om reglerna om det egna behovet och andra skäl

Reglernas utformning medför en ojämlik tillgång till fritidshemmet

Som vi har sett varierar inskrivningsgraden i fritidshemmet såväl mel- lan som inom kommuner. Främst handlar den lägre inskrivnings- graden om att skolenheten har ett upptagningsområde i vilket många elever bor som har arbetslösa vårdnadshavare eller andra omständig- heter i sin hemmiljö som på något sätt påverkar möjligheten att delta i fritidshem. Det han handla om vårdnadshavare som uppbär sjuk- ersättning eller som inte har råd att betala avgiften för placeringen i fritidshemmet. Omvänt sammanfaller en hög inskrivningsgrad ofta med att ett område eller en kommun har goda socioekonomiska förutsättningar. Det finns även andra skäl, mer frikopplade från socioekonomisk bakgrund, till varför elever inte är inskrivna i fri- tidshemmet. Ett sådant skäl är behov av skolskjuts.

Det är problematiskt att barn som växer upp i familjer med sämre socioekonomiska förutsättningar, liksom barn med behov av olika slag, inte har lika tillgång till fritidshemmets utbildning som andra barn. Fritidshemmet kan mot bakgrund av sitt uppdrag vara av stor betydelse för möjligheter till en meningsfull fritid, utveckling och lärande. Denna möjlighet har med läroplansförändringen förstärkts. Skolverket konstaterar också i sin utvärdering av implementeringen av fritidshemmets läroplansdel att barn som skulle kunna ha fördel av undervisningen och den sociala gemenskapen i fritidshemmet riskerar att inte få ta del av den när vårdnadshavares sysselsättning är ett villkor för deltagande.19

Tidsomfattning i förskolan men behovsprövning i fritidshemmet som anledning till att reglerna inte används

Utredningen vill kommentera det en av kommunerna svarat i fråga om tidsomfattning i förskolan och behovsprövning av plats i fritids- hemmet. Observera att det som står om förskolan är något summariskt. Barn, vars föräldrar är förvärvsarbetande, studerande, arbetslösa eller föräldralediga ska från och med ett års ålder erbjudas förskola under

19Skolverket (2018) Nya läroplansdelar för fritidshemmet och förskoleklassen – En utvärdering av Skolverkets insatser samt implementeringen av läroplansdelen för fritidshemmet.

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan (8 kap. 6 § skol- lagen). Från tre års ålder har alla barn rätt till avgiftsfri allmän förskola (8 kap. 4 § skollagen). Reglerna för ett- och tvååringar i för- skolan utgår alltså inte från barnets behov, utan stadgar att en viss grupp med barn har rätt till förskola oavsett behov. (Observera att förskola kan erbjudas mot bakgrund av fysiska, psykiska eller andra skäl [8 kap. 7 § skollagen].)

Av fritidshemmets regler framgår däremot att det alltid är be- hovet som styr (jfr 14 kap. 4, 5 6 och 7 §§ skollagen). Av ordalydelsen i fritidshemmet regler skulle behovsprövningen rent krasst kunna betyda att även om eleven har heltidsarbetande förvärvsarbetande eller studerande föräldrar så behöver fritidshem inte erbjudas om behovet inte finns. Så tillämpas dock inte reglerna i verkligheten. Men frågan är hur långtgående behovsprövningen bör vara. En kom- mun har påpekat, vilket också återgivits i avsnittet ovan: Med nu- varande regler åläggs huvudmannen att söka upp elever som skulle be- höva fritidshem utifrån eget behov. Detta kan innebära att många elever inte uppmärksammas som faktiskt skulle ha stor nytta av att gå på fritids- hem. Detta gäller både grundskolans och grundsärskolans fritidshem.

Utredningen har en möjlig teori kring detta. I gamla skollagen (1985:1100) fanns en bestämmelse om stöd, som innebar att barn skulle anvisas plats i förskola eller fritidshem på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl.20 Dessa barn skulle kommunen få känne- dom om genom en uppsökande verksamhet. Den uppsökande verk- samheten togs bort i samband med att nu gällande skollag (2010:800) infördes. Utredningen anser att en av följderna när den uppsökande verksamheten togs bort blev att behovsprövningen för plats i fritids- hem fick stå för sig själv. Vi menar inte att en uppsökande verksam- het bör återinföras för fritidshemmet, bara att bestämmelsen troligen fick tillämpningsproblem när behovsbedömningen togs bort.

Genom förändringar i av förskolans regelverk, exempelvis in- förandet av allmän förskola har erbjudandet om plats i förskolan knutits nu i stället till en av lagstiftaren angiven tidsram, 525 timmar eller 15 timmar i veckan (mer plats kan ges om behov finns). Denna tidsram har givits för att man har ansett att alla barn har rätt till tid i förskola. En sådan reform har fritidshemmet inte varit föremål för,

20Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola eller fritidshem, om inte barnens behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt (2 a kap. 9 § första stycket skollagen [1985:1100]).

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

vilket innebär att det fortfarande är behovet som styr. Det är detta som reser frågan om hur långtgående en behovsprövning bör vara för att kommunen ska anses ha uppfyllt reglerna i skollagen (här bör förvaltningsrättsliga regler vara till viss hjälp). Utredningen menar att skillnaderna mellan förskolans och fritidshemmets bestämmelser om hur verksamheterna erbjuds blir viktiga att observera och ha i minne i det följande. Detta eftersom bestämmelserna i förskolan ger en universell rätt till barn att gå i förskolan då erbjudandet grundas på en minsta garanterad tid, medan erbjudandet av fritidshem ger en relativ rätt till utbildningen i fråga eftersom erbjudandet ska grunda sig på elevens behov (vilken i sin tur har visat sig svårt att bedöma).

6.3Fritidshemmets potential för barns utveckling och lärande

Majoriteten av barn och unga i Sverige har i dag goda uppväxt- och levnadsvillkor.21 De allra flesta barn och unga uppger att de mår bra och att de trivs i skolan22 och många deltar aktivt i fritids-, idrotts- och föreningsliv.23 Fritidshemmet kan för barn som inte aktivt deltar utgöra en viktig del av barns välbefinnande, hälsa, individuella ut- veckling och fortsatta lärande. Fritidshemmet kan därför också ses som en betydelsefull del av bredare samhälleliga insatser, särskilt för barn som har sämre levnadsvillkor. I det följande beskriver utred- ningen vikten av tiden utanför den obligatoriska skolan.

6.3.1Tid utanför skolan har stor inverkan på barns livschanser

Fritiden utgör en mycket viktig del av barns och ungas uppväxt- villkor. Den tid barn och unga tillbringar utanför den obligatoriska skolan har stor inverkan på deras liv och lärande. Även om forskning om betydelsen av fritidshemmet i sig är relativt sparsam, visar studier

21Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet, s. 3.

22Skolinspektionen (2018) Skolors arbete med trygghet och studiero. Tematisk analys utifrån beslut fattade inom regelbunden kvalitetsgranskning 2018–2019, s. 3 och 7. Folkhälsomyndig- heten (2022) Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från Skolbarns hälsovanor.

23Ung Livsstil, Generation Pep.

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

att lärandemiljöer utanför skolan kan ha stor inverkan också på lärandet i skolan.24 Det är även under fritiden som många förverkligar sig själva och får en identitet och på fritiden finns möjlighet att tillägna sig en rad olika kompetenser.25 Studier har visat att det barn lär sig utanför skolan till och med i högre grad än skolgången påverkar läran- det.26 Något som bör sättas i relation till att skillnader i skolresultat mellan elever i hög grad förklaras av faktorer som ligger utanför skolan.27 Vi vet också att de barn och unga som växer upp med sämre ekonomiska resurser och mer instabila hemförhållanden lyckas sämre i skolan.28 Barn till föräldrar som är låginkomsttagare och som bor i områden med socioekonomiska utmaningar har inte heller samma tillgång till organiserade fritidsaktiviteter som barn med föräldrar som är högutbildade och med högre inkomster.29

Fritidshemmet ger, mot bakgrund av sitt syfte och uppdrag, del- vis andra förutsättningar än den obligatoriska skolan att möta olika elevgruppers behov. Fritidshemmets uppdrag att erbjuda eleverna en meningsfull fritid har här, utöver fritidshemmets uppdrag i övrigt, en viktig kompensatorisk roll, inte minst eftersom vanligt före- kommande aktiviteter som kan företas på fritiden är förenade med kostnader. Därtill visar forskning att organiserade fritidsaktiviteter har klart positiva effekter på barns hälsa och välmående vilket i sin tur påverkar barnens utveckling och lärande.30

6.3.2Studier av effekter och internationellt forskningsintresse

Det finns som nämnts relativt begränsat med forskning som mer specifikt handlar om fritidshemmets effekt på elever som deltar. Det finns däremot internationell forskning om motsvarigheter till svenska (eller nordiska) fritidshem i form av så kallade after-school

24Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet.

25SOU 2017 :47 − Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa, s. 100.

26Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet, s. 73

27För resonemang om skillnader i resultat, se t.ex. IFAU (2020) Jämlikhet i möjligheter och utfall.

28Forte (2018). Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet.

29Behtoui A. m.fl. (2020) Ungdomars fritidsaktiviteter: deltagande, möjligheter och konsekvenser.

30SOU 2017:47 − Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa; MUCF (2014) Med unga och civilsamhälle i fokus.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

programs,31 i vilken sådana verksamheters effekter på elevers skol- prestationer, sociala och emotionella förmågor och deras hälsa och välbefinnande undersökts. Skolforskningsinstitutets systematiska forskningssammanställning Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem beskriver att även om det finns innehållsliga, strukturella och kulturella skillnader mellan internationella verksamheter som after-school programs och fritidshemmet så finns också likheter. Sådana likheter är till exempel:

•Helhetssyn på elevers utveckling och lärande.

•Verksamheten ses som ett komplement till skolan, både tids- och innehållsmässigt.

•Hänsyn tas till skillnader mellan elevernas olika förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

•Aktiviteterna ska skapa möjligheter till en meningsfull fritid, ut- veckling och lärande.

•Verksamheten utgår från elevers intresse och behov.

En viktig slutsats i en meta-analys av after-school programs som Skol- forskningsinstitutet hänvisar till är att sådana program bör innehålla element som fostrar personliga och sociala förmågor då sådana för- mågor har stor betydelse för unga på många sätt.32 Enligt Skolforsk- ningsinstitutet finns också ett växande forskningsintresse för mot- svarigheterna till svenska fritidshem och försök görs att etablera ett forskningsfält kring det som kallas för Extended Education.33

6.3.3Fritidshemmet som bred samhällelig insats

Betydelsen av fritidshemmets uppdrag kan också synliggöras utifrån de problembilder som framträder inom andra politikområden, bland annat i folkhälso- och ungdomspolitiken. Barns och ungdomars väl- befinnande och hälsa kan tjäna som exempel där skolväsendet, med Folkhälsomyndighetens beskrivning, ska arbeta preventivt och hälso-

31Skolforskningsinstitutet (2021) Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem.

32Durlak, Weissberg och Pachan (2010) ”A Meta-Analysis of After-School Programs That

Seek to Promote Personal and Social Skills in Children and Adolescents”.

33SOU 2017:47 − Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa. Slutbetänkande av Kommissionen för jämlik hälsa.

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

främjande för att förebygga ohälsa men också stärka förutsättningarna för en god hälsa.34 I skollagen uttrycks detta framför allt genom att elevhälsan främst ska vara förebyggande och hälsofrämjande.35 Här vill utredningen uppmärksamma att Folkhälsomyndighetens beskriv- ning av skolan ger verksamheten en bredare innebörd genom att hela skolväsendet omfattas medan skollagens skrivning kan tolkas som att det enbart gäller specifika skolformer (se vidare resonemang om detta i kapitel 9).36

I rapporter, studier och utredningar återkommer ett antal pro- blembilder kring barns och ungas hälsa. Några exempel är ojämlik tillgång till fritidsaktiviteter samt skolväsendets svårigheter att dels arbeta förebyggande och främjande (snarare än huvudsakligen åt- gärdande), dels följa upp och utvärdera arbetet inom ramen för rektors och huvudmannens kvalitetsarbete.37

En källa till kunskap om barns och ungas hälsa är undersökningen Skolbarns hälsovanor som genomförs vart fjärde år av Folkhälso- myndigheten.38 Analyser som gjorts på data från Skolbarns hälso- vanor visar tydliga samband mellan olika skolfaktorer och elevers hälsa och psykiska välbefinnande. Folkhälsomyndigheten skriver i sin sammanfattning av huvudresultaten att skolan är ett betydelse- fullt sammanhang för unga, dels som arbetsmiljö, dels som social miljö. Den sociala miljön är en betydande del av fritidshemmets upp- drag i styrdokumenten. Det är också med anledning av detta som tillgång till fritidshem i högre grad behöver kopplas till barnet självt än till föräldrarnas sysselsättning. Det kan till och med vara mer ändamålsenligt att rätten till fritidshem bör vara mer av en universell rätt för alla barn. Inte minst är det betydelsefullt då tillgången till socialt stöd och av att vara en del av ett socialt sammanhang är en skyddsfaktor i sig och bidrar till individens förmåga att hantera pro- blem och svårigheter. Avsaknaden av socialt stöd och socialt sam- manhang är däremot en riskfaktor för ohälsa.

Kommissionen för en jämlik hälsa skriver i sitt betänkande att arbetet för en mer jämlik hälsa behöver innehålla flera åtgärder och

34Folkhälsomyndigheten (2022) Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från Skolbarns hälsovanor, s. 34.

352 kap. 25 § skollagen.

36Folkhälsomyndigheten (2022).

37SOU 2017:47 – Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Slutbetänkande av Kommissionen för jämlik hälsa; MUCF (2021), Skolinspektionen (2015) Elevhälsa och (2021) Gymnasie- skolors arbete med att främja elevers hälsa.

38Se Folkhälsomyndighetens hemsida.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

inkludera ett brett spektrum av sektorer. Resonemangen i betänkandet handlar om att aktiviteter som innehåller olika former av icke-formellt och informellt lärande såsom fritidshem, olika fritidsaktiviteter och föreningsliv bör organiseras med ett systematiskt jämlikhetsfokus, det vill säga vara tillgängliga för alla oavsett socioekonomisk bakgrund och kön.39 Fritidshemmet ses således som en del av breda samhälle- liga insatser som kan verka för en mer jämlik hälsa.

Sambandet mellan hälsa och lärande beskrivs ofta i termer av att god hälsa ger bättre förutsättningar för lärande och utveckling och att skolframgång i sin tur leder till bättre hälsa.40 Utifrån den vida tolkningen av begreppet undervisning i fritidshemmet, där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet, kan möjligheterna med att främja hälsa också ses som en potential som fritidshemmet i hög grad besitter utifrån sitt förstärkta pedagogiska uppdrag. Insatser för att förbättra till exempel hälsan bör vara universella, det vill säga riktade till hela befolkningen. Samtidigt bör de vara proportionella till de behov som finns i vissa grupper. Till exempel bor majoriteten av de barn och unga som idrottar och tillhör föreningsidrotten i områden med goda socioekonomiska förutsättningar.41 Detta pekar på att åtgärder bör anpassas så att de tar särskild hänsyn till individer (och grupper) med sämre levnadsvillkor, liksom andra grupper som kan behöva särskilt uppmärksammas.

6.4Fritidshemmets utbildning riskerar

att inte nå de barn som mest kan gynnas

– en sammanfattande diskussion

Majoriteten av barn och unga i Sverige har i dag som sagt goda upp- växt- och levnadsvillkor.42 De allra flesta barn och unga uppger att de mår bra och att de trivs i skolan43 och många deltar aktivt i fritids-,

39SOU 2017:47 − Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa.

40Skolverket (2019) Hälsa för lärande – lärande för hälsa. Kunskapsöversikt.

41Folkhälsomyndigheten (2022) Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige?; Se även Socialstyrelsen (2017) Utvecklingen av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna.

42Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet, s. 3.

43Skolinspektionen (2018) Skolors arbete med trygghet och studiero. Tematisk analys utifrån beslut fattade inom regelbunden kvalitetsgranskning 2018–2019. s. 3 och 7. Folkhälsomyndig-

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

idrotts- och föreningsliv.44 De senaste tjugo årens generella välstånds- ökning har däremot inte kommit alla till del, och samtidigt som de allra flesta fått det bättre så har gruppen barn och unga som växer upp med sämre ekonomiska förutsättningar ökat.45 Parallellt med att andelen barn som växer upp i familjer med sämre ekonomiska förut- sättningar ökar så har, som också nämnts tidigare, socioekonomisk bakgrund sedan slutet av 2000-talet även fått allt större betydelse för huruvida ett barn kommer lyckas i skolan eller inte.46 För dessa barn är det inte heller bara studieresultaten som riskerar att bli sämre.47 Låg ekonomisk standard påverkar ungas levnadsvillkor negativt på en mängd olika områden, med bland annat risk för fysisk och psykisk ohälsa, bristfälliga relationer till vänner och föräldrar, kriminalitet, liksom otrygghet och utsatthet för brott. Särskilt utsatta är unga som till exempel vuxit upp i familjer med behov av försörjningsstöd.48 Barn som växer upp eller går i skolan i områden med stora socioekono- miska utmaningar kan sägas exponeras för riskfaktorer. En sådan är ut- satthet för kriminalitet och ytterst också rekrytering till kriminalitet.

Utredningen menar att de möjligheter till en meningsfull fritid och rekreation, samt utveckling och lärande, som ges genom utbild- ningen i fritidshemmet kan vara särskilt betydelsefulla för de barn som i dag inte ges rätt till fritidshem. Inget barn ska tvingas avstå från utbildning i fritidshemmet med anledning av arbetslöshet i familjen eller när en förälder är föräldraledig. Fritidshemmet ska vara till för alla barn, oavsett familjens sociala och ekonomiska situation och fri- tidshemmet ska därutöver vara till för barnets egen skull. Utred- ningen anser således att tillgängliggörandet av fritidshemmet för en stor grupp barn som inte tidigare har haft tillgång till fritidshemmet, ligger i linje med fritidshemmets syfte och uppdrag enligt skollagen samt det syfte och centrala innehåll som framgår av läroplanen (Lgr 22). Dessa styrdokument pekar tillsammans på något viktigt, och det är

heten (2022) Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från Skolbarns hälsovanor.

44Se t.ex. Ung Livsstil, Generation Pep.

45Forte (2018), Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet, s. 3, 20.

46Se t.ex. Forte (2018); Skolverket (2018) Analyser av familjebakgrundens betydelse för skol- resultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan.

47Gustafsson m.fl. (2010); Folkhälsomyndigheten.

48Forte (2018), Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet, s. 20.

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

att barnets egna behov av pedagogisk stimulans för utveckling och lärande är oberoende av föräldrarnas sysselsättning.

De resurser som via olika välfärdsinstitutioner kommer med- borgarna till del kan sägas vara särskilt viktiga för människor med mindre egna resurser.49 I dagsläget följer ofta inte fritidshemmen, så som verksamheten erbjuds medborgarna, en sådan ansats. Långt fler barn är inskrivna i fritidshem i kommuner och områden med goda socioekonomiska förutsättningar, medan färre är det i områden med socioekonomiska utmaningar och i mindre resursstarka kommuner eller kommuner med stora avstånd (se bilaga 3). Fritidshemmet som välfärdsresurs är därmed ojämnt fördelat.

6.5Ett allmänt fritidshem bör införas

Utredningens förslag: Alla elever ska till och med vårterminen det år de fyller nio år erbjudas utbildning i fritidshem under minst 490 timmar om året. Elever ska från och med höstterminen det år de fyller nio år till och med vårterminen det år de fyller 10 år erbjudas utbildning i fritidshem under minst 295 timmar om året.

Avgiften får bara avse den del av utbildningen som överstiger 490 eller 295 timmar om året beroende på ålder. Allmänt fritids- hem erbjuds under läsåret inklusive lov och studiedagar.

Regergeringen ska få utfärda föreskrifter om fördelning av tiden. En elev som omfattas av det allmänna fritidshemmet ska er- bjudas utbildning i fritidshem, utöver den minsta garanterade tiden, i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas för- värvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund

av familjens situation i övrigt.

Från höstterminen det år eleven fyller 10 år ska utbildning i fritidshem erbjudas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt.

Fritidshemmet ska även i fortsättningen vara obligatoriskt för kommunen att anordna, men frivilligt för eleven att delta i.

49SOU 2017:47 – Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa – slutbetänkande av Kommis- sionen för jämlik hälsa, s. 53.

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Skälen för utredningens förslag

Fritidshemmet har ett viktigt uppdrag men når inte alla elever på grund av reglernas utformning

Genom införandet av nu gällande skollag skedde en ambitionshöjning av fritidshemmets pedagogiska uppdrag. Denna ambitionshöjning har fortsatt bland annat genom att fritidshemmets läroplansdel i grund- skolans läroplan.

Om fritidshemmet och dess uppdrag samt vad som framkommit i utredningens efterforskningar i övrigt står att läsa i avsnitt 6.1–6.4.

Kortfattat kan sägas att fritidshemmet har till uppgift att kom- plettera grundskolan och motsvarande skolformer både tids- och innehållsmässigt samtidigt som fritidshemmet också har uppdraget att stimulera utveckling och lärande, erbjuda eleverna en meningsfull fritid och rekreation samt främja allsidiga kontakter och en social gemenskap (jfr 14 kap. 2 § skollagen). För varje skolform och för fritidshemmet ska gälla en läroplan (jfr 1 kap. 11 § skollagen). Fritids- hemmet är således en läroplansstyrd verksamhet, även om det i sig inte är en skolform.

Så snart det framkommit att en elev har behov av utbildning i fritidshem ska eleven erbjudas detta (14 kap. 4 § skollagen). Detta betyder att fridshem ska erbjudas i samband med att eleven placerats vid en skolenhet, i de fall förutsättningarna enligt 14 kap. 5 och 6 §§ är uppfyllda. Elever erbjuds i första hand fritidshem i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier (14 kap. 5 § första ledet skollagen). En elev kan också få erbjudande om plats i fritidshem, i den omfattning det behövs, om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt (14 kap. 5 § andra ledet skollagen). Erbjudande om fritidshem ska riktas till elever som på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning (14 kap. 6 § skollagen).

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

Som framgår av reglerna i 4, 5 och 6 §§ erbjuds inte alla elever utbildning i fritidshem. Den nu gällande lagstiftningens utformning innebär i stället som en slags huvudregel att fritidshem erbjuds elever vars vårdnadshavare arbetar eller studerar. Som utredningen tidigare redogjort för varierar inskrivningsgraden i fritidshemmet mellan och inom kommuner. Främst handlar den lägre inskrivningsgraden om att skolenheten har ett upptagningsområde i vilket många elever bor som har arbetslösa vårdnadshavare. Ofta bor människor med liknande socioekonomiska förutsättningar i samma område. Det finns även andra skäl, mer frikopplade från socioekonomisk bakgrund, till var- för elever inte är inskrivna i fritidshemmet. Det handlar bland annat om gles- och landsbygdernas förutsättningar. Barn kan till exempel ha nära till sitt hem vilket medför att tillsynen under eftermiddagen ordnas på annat sätt. Det kan även handla om att skolskjuts inte påbjuds till och från fritidshemmet enligt skollagens bestämmelser. Detta förhållande föranleder att eleverna åker hem efter den obliga- toriska skoldagen är slut.

Utredningen har i avsnitt 6.2 visat att reglerna om erbjudande av fritidshem rent faktiskt innebär en i systemet inbyggd ojämlikhet som medför relativt stora följdverkningar för barn i fritidshems- åldern. Det är förhållandevis enkelt att förstå vilka barn det är som inte går i fritidshemmet, det vill säga barn till föräldrar som vraken arbetar eller studerar samt barn till föräldralediga.

Pandemin visade också att bestämmelsernas utformning kan få direkta följder för enskilda elever eller barn i en hel byggd. I utred- ningens enkät svarade många kommuner att inskrivningsgraden på- verkats av pandemin, till exempel genom att deltagandet minskat på ort med gränshandel, eftersom handeln avstannade på grund av restrik- tionerna. Konsekvensen av pandemin blev alltså att barn vars vård- nadshavare blivit arbetslösa eller permitterade också blivit av med sin plats på fritidshemmet. En lågkonjunktur har troligen samma effekt, då arbetslösheten vanligen ökar under lågkonjunkturer.

Den utökade rätten bör nå barn i områden med socioekonomiska utmaningar …

Läroplanens större betoning av fritidshemmets pedagogiska uppdrag i och med den nya del 4 gör att frågan om vilka barn och elever som inte nås av fritidshemmet får ökad betydelse. I och med fritidshemmets

100

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

utveckling har det nu uppstått en slags diskrepans mellan lag- stiftarens intention med verksamheten och att alla elever inte erbjuds fritidshemmets utbildning. Som utredningen tidigare redogjort för är det i hög grad elever som mer än andra skulle kunna gynnas av fritidshemmets utbildning som med nuvarande lagstiftning inte får del av det.

Elever har olika behov och förutsättningar. För vissa elever kan fritidshemmet ha betydelse för att de ska få ett sammanhang inom elevgruppen och på så sätt kan fritidshemmet motverka utanförskap i klassen eller gruppen som sådan. En ökad tillgänglighet till fritids- hemmet kan innebära en stärkt känsla av tillhörighet och trygghet samt skapandet av värdefulla kamratrelationer och tillgång till goda vuxna förebilder. För andra elever är det tänkbart att fritidshemmets verksamhet kan ha betydelse för kognitiv och social utveckling och därmed i förlängningen ha en sådan förebyggande verkan så att de i framtiden inte behöver bli föremål för än mer kostnads- och resurs- krävande åtgärder. Då det också är så att alla barn inte har en trygg och säker hemmiljö, kan en utökad rätt till fritidshem, för ytterligare en grupp elever, betyda att fritidshemmet kan utgöra en fristad.

Av direktivet framgår att utredningen ska analysera och ta ställ- ning till om, och i så fall hur, en utökad rätt att delta i utbildning i fritidshem i första hand bör riktas mot elever i områden med socio- ekonomiska utmaningar.

Utredningens enkät och genomgång av statistik har visat att barn i områden med socioekonomiska utmaningar deltar i fritidshemmet i mindre utsträckning. Detta är rimligen en följd av såväl lagstift- ningens utformning som bostadssegregationen, som handlar om att människor med liknade förutsättningar bosätter sig i samma område. Det bör i sammanhanget noteras att områden med socioekonomiska utmaningar inte enbart är ett storstadsfenomen utan finns i många kommuner i hela landet. Områden av typ 1 med stora socioekonomiska utmaningar finns i 76 kommuner, och områden av typ 2 med socio- ekonomiska utmaningar finns i 145 kommuner (se bilaga 3). Kom- muner med dessa två områdestyper återfinns också i samtliga län, med undantag för Norrbottens och Västerbottens län som saknar områdestyp 1. Barn i åldrarna 6–12 år och som bor i dessa två om- rådestyper utgör vidare 14 procent av befolkningen i åldersgruppen. Av dessa har cirka 40 procent svenska bakgrund och cirka 60 procent utländsk bakgrund. Ungefär hälften av Sveriges barn bor i områdes-

101

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

typ 4, som är områden med goda socioekonomiska förutsättningar, drygt 13 procent i områdestyp 5 med mycket goda socioekonomiska förutsättningar.50

Utredningens tillgängliga statistik tillsammans med enkäten visar skillnader i inskrivning i hela landet och att dessa skillnader främst beror av föräldrars sysselsättning samt gles- och landsbygdernas sär- skilda förutsättningar, till exempel utifrån behovet av skolskjuts. Utredningen vill betona att det över hela landet kan finnas barn som i dag inte går i fritidshemmet, men som skulle gynnas av det, oavsett område eller geografisk bostadsort. Barn i alla områden och lands- ändar kan också ha svårt att ta del av idrotts-, fritids- och kultur- aktiviteter, på grund av avstånd eller ekonomiska resurser. Trots detta anser utredningen att fritidshemmet alltjämt bör vara en fri- villig verksamhet och därmed också möjligt att välja bort.

Fritidshemmet är en viktig del av skolväsendet och bör ses som en del av det generella välfärdssamhället. Genom att alla barn och inte enbart barn i vissa områden, får rätt att delta i fritidshemmet, blir barns livschanser mer likvärdiga. Det innebär också möjligheter att arbeta både förebyggande och främjande inom ramen för fritids- hemmets uppdrag, inte minst med elever som på olika sätt riskerar att hamna i svårigheter. En utökad rätt bör således inte riktas till särskilt utvalda områden.

Utredningen vill också adressera direktivets fråga om ifall en ut- ökad rätt bör riktas till elever i ett visst område ur ett rent lagtekniskt perspektiv. Här tjänar förskolan som ett bra exempel. Erbjudande om förskola ska riktas till alla barn från ett år som är bosatta i Sverige51 vars föräldrar är förvärvsarbetande, studerande, arbetslösa och föräldralediga (jfr 8 kap. 5 och 6 §§ skollagen). Från tre år erbjuds förskola till alla barn (jfr 8 kap. 4 § skollagen). Rätten är alltså av- hängig en specifik och tydlig förutsättning som från ett års ålder är kopplad till barnet genom dess föräldrar och från tre års ålder endast är kopplad till barnet. Erbjudandet om förskola riskerar således inte att försvinna, trots att barnets förutsättningar på något sätt ändras. Samma förhållande bör gälla erbjudande om fritidshem. En utökad rätt som riktas till elever i specifika områden skulle för en elev som flyttar riskera att innebära att eleven inte längre omfattas av lag- stiftningen trots att behovet av fritidshem kvarstår. En konstruktion

50Statistik från Statistikmyndigheten SCB.

51Se dock 29 kap. 2 och 3 §§.

102

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

som riktar en rätt till ett visst område skulle dessutom behöva kompletteras flera föreskrifter på olika nivåer för att på så sätt peka ut vilka områden som avses, dessa behöver i sin tur med jämna mellanrum revideras eftersom de faktorer som utgör en områdestyp inte är konstant. Därtill kan ett antal andra lagstiftningsåtgärder (även förordningar och föreskrifter) behöva genomföras för att bestämmelserna ska kunna tillämpas enligt lagstiftarens intention. Utredningen har således även av dessa skäl valt att inte ge förslag om en utökad rätt som riktar sig till vissa särskilt utvalda områden. Det är dock troligt att en stor del av de barn som nu får rätt till fritids- hemmet kommer att vara koncentrerade till områden med socio- ekonomiska utmaningar, då dessa barn som läget är nu är inskrivna i fritidshemmet i lägre utsträckning.

…men bör omfatta fler elever som i dag inte har rätt till fritidshem

Mot bakgrund av att utredningen inte kommer ge förslag som hand- lar om att rikta den utökade rätten till elever i socioekonomiskt ut- manade områden har vi övervägt hur rätten i stället bör utvidgas. En utgångspunkt för utredningens resonemang är fritidshemmets ut- vecklig i form av den ambitionshöjning som utredningen flera gånger påtalat, genom vilken fritidshemmet bör kunna anses vara till för elevens egen skull. Ett sådant ställningstagande innebär också att ett barnperspektiv anläggs på hur erbjudandet om fritidshem bör ske och vad det innebär.

Vi har mot bakgrund av dessa perspektiv tagit ställning till om rätten bör omfatta alla elever eller utvidgas till att i stället enbart också gälla barn till arbetslösa och föräldralediga vårdnadshavare. Vi har även övervägt frågan om och hur elever som går i vissa årskurser (även förskoleklass) eller stadier ska omfattas. Till vår hjälp har vi haft förskolans bestämmelser och förarbeten av vilka framgår att rätten till förskola har vidgats i steg, både i fråga om barns ålder men också vilka grupper av barn som givits rätten. Utredningen har kommit fram till att fritidshemmet skiljer sig från förskolan på många sätt men liknar den på andra och en utökad rätt kan inte bara kopieras rakt av från förskolan. Bland annat måste fritidshemmet förhålla sig till att eleverna går i den obligatoriska skolan och att de redan ingår i ett sammanhang – de har sin klass, sin årskurs och sitt stadie. Utred-

103

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

ningen har ändå övervägt vad det skulle innebära att utvidga rätten till att enbart omfatta barn till arbetslösa och föräldralediga vårdnads- havare. Det vill säga på det sätt som gäller för barn i förskolan mellan ett och tre år gamla.

Vad gäller barn till arbetslösa vårdnadshavare är det viktigt att rätten utökas för att förbättra möjligheten att kunna söka arbete och göra det på ett effektivt sätt. För att vara aktivt arbetssökande och snabbt kunna ta ett arbete när sådant erbjuds är det en fördel att fritidshemmet erbjuds till arbetslösas barn. Utredningen har uppmärk- sammat att barns förutsättningar att delta i fritidshemmet snabbt kan ändras på grund av en förälders arbetslöshet – det visade sig inte minst under pandemin. Även detta anser utredningen är ett skäl till att barn till arbetslösa erbjuds fritidshem.

Även när det gäller barn till föräldralediga anser utredningen att det är viktigt att barn och elever får behålla sitt sammanhang i elev- gruppen. Ett nytt syskon innebär en stor förändring i familjen och för ett barn i den aktuella åldersgruppen kan en fortsatt vistelse i fritidshemmet vara särskilt viktigt, då kamratrelationer också kan tänkas bli viktigare ju äldre ett barn är. Detta innebär att barn vars föräldrar tar föräldraledigt för vård av ett annat barn ska, om föräld- rarna önskar, kunna behålla sin plats i fritidshemmet.

Utredningen har valt att inte utforma rätten till fritidshem så att endast barn till förvärvsarbetande, studerande, arbetslösa och föräldra- lediga föräldrar omfattas. Som vi har visat finns flera viktiga bestånds- delar i fritidshemmets utbildning som bör komma alla barn till del. Fritidshemmets pedagogiska uppdrag, så som det framgår av styr- dokumenten, ger en presumtion för att alla elever bör få rätt till fritidshemmet snarare än att på olika sätt försöka hålla isär eleverna genom att gruppera dem efter deras vårdnadshavares förutsättningar. En reform som endast utvidgas till att gälla arbetslösas och föräldra- ledigas barn riskerar att utestänga elever som till exempel har lång- tidssjukskrivna vårdnadshavare eller vårdnadshavare som deltar i arbetsmarknadsåtgärder eller uppbär försörjningsstöd eller som helt enkelt har en vårdnadshavare som är pensionärer. Mot bakgrund av den argumentation som i övrigt framförs om fritidshemmets poten- tial – går det inte att motivera varför just dessa barn bör utestängas. De utgör dessutom en förhållandevis liten andel av alla barn. Även om gruppen är förhållandevis liten, så kommer det innebära stora vinster för de barn som lever under sådana omständigheter.

104

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Utredningen vill med detta påpeka att barn till bland annat lång- tidssjukskrivna vårdnadshavare redan i dag kan få erbjudande om fri- tidshem mot bakgrund av reglerna om det egna behovet och andra skäl (14 kap. 5 och 6 §§). Som framgår av tidigare avsnitt används inte dessa bestämmelser i någon större utsträckning. Barn som lever under sådana hemförhållanden riskerar därför att falla mellan stolarna om de inte omfattas av en utökad rätt.

Ett allmänt fritidshem som erbjuder alla elever pedagogisk stimu- lans och gemenskap förbättrar alla elevers möjligheter till utveckling och lärande, meningsfull fritid och rekreation samt allsidiga kon- takter och en social gemenskap. Tillgången till fritidshemmet bör därför öka genom att alla elever får tillgång till det. Fritidshemmet vänder sig på så sätt till alla elever oavsett familjernas ekonomiska och sociala förutsättningar eller var i landet de bor. Genom att komma alla barn till del kan reformen bidra till att bekämpa utanförskap med de kända risker som det kan medföra i form av ohälsa, missbruk och utanförskap. Fritidshemmet kan således utgöra en förebyggande faktor för många barn och fritidshemmets kompletterande och kompensatoriska uppdrag komma många till del. Fritidshemmets kompenserande och kompletterande roll kan därtill främja en positiv utveckling hos elever.

En grupp av elever, där de flesta är pojkar, kan få svårt att möta skolans krav på uppmärksamhet, beteende och social kompetens. Det kan för några av dem också uppstå regelbundna konflikter med lärare och kamrater.52 Något som kan påverka självbild och lärande- motivation negativt. När dessa pojkar i stället söker sig till andra områden utanför skolans arena där de kan få positiv bekräftelse och få känna sig kompetenta och uppskattade kan det spela avgörande roll att fritidshemmet, liksom också en öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringarna, erbjuds och kan balansera skolans krav med komplet- terande möjligheter så att alla kan uppleva framgångsrika erfarenheter i skolan från allra första början. Fritidshemmet kan, som komple- ment till – och i samverkan med – den obligatoriska skolan, på så sätt balansera riskfaktorer vad gäller lärande och psykisk hälsa som negativa erfarenheter av provsituationer, prestationskrav och stress, negativa bedömningar, exkludering, trakasserier samt bristande relationer med lärare. Fritidshemmets fokus på delaktighet i lärandet, kamratrela- tioner och gemenskap kan tillsammans med ett arbete för trygghet

52SOU 2010:79 – Pojkars och flickors psykiska hälsa i skolan: en kunskapsöversikt.

105

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

och studiero motverka negativa lärandekulturer, något som torde ha särskild betydelse för pojkar.

En bestämmelse med innebörden att alla elever ska erbjudas fri- tidshem bör införas i skollagen. Förslagen kan som utredningen redogjort för innebära många fördelar för barn och elever. Reformen är dock förenad med konsekvenser för kompetensförsörjningen för vilka vi redogör i kapitel 9 och konsekvenser för fritidshemmets loka- ler och miljö, se kapitel 8. De ekonomiska konsekvenserna behand- las i kapitel 12.

När det gäller kostnader för en utökad rätt vill utredningen be- tona att kostnaderna för en utökad rätt till fritidshem behöver sättas i relation till kostnader för ett senare mer åtgärdande och brotts- förebyggande arbete.

Elever i förskoleklass och årskurs 1–3 får en utökad rätt till fritidshem

Utredningen har övervägt olika alternativ för vilka åldrar och årskurser det allmänna fritidshemmet bör omfatta.

Som orientering har vi utgått från de regler som anger grundskolans och motsvarande skolformers stadieindelning (se 10 kap. 4 §, 11 kap. 4 §, 12 kap. 3 § och 13 kap. 3 § skollagen). Vi har också förhållit oss till bestämmelser om närvaro (7 kap. 17 § skollagen). Vad gäller denna bestämmelse är hänsynstagandet mer en fråga om tidsmässig anpass- ning av det allmänna fritidshemmet än vad som nu diskuteras – näm- ligen den åldersmässiga anpassningen av det samma. Av bestämmel- sen framgår emellertid att förskoleklassens elever och elever i de två lägsta årskurserna får ha högst 6 timmar obligatorisk verksamhet om dagen. Elever i förskoleklass samt i grundskolans två lägsta årskurser har därför av utredningen ansetts som självklara att omfattas av det allmänna fritidshemmet. Detta dels på grund av skoldagens längd enligt skollagen, dels mot bakgrund av det tillsynsbehov får anses som stort på grund barnens ålder och förväntade mognadsgrad. Över- vägandena nedan handlar om elever i årskurs 3 och 4 samt i viss mån även övriga årskurser i mellanstadiet.

Utredningen har också tittat på om införandet av allmänt fritids- hem på något sätt komplicerar tillämpningen av skollagens bestäm- melser om tidigarelagd eller uppskjuten skolplikt eller om de fall då skolplikten ska börja fullgöras direkt i grundskolan eller motsvar-

106

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

ande skolformer (se 7 kap. 4 § skollagen – med de hänvisningar som finns i bestämmelsen). Redan i dag börjar och går elever i fritids- hemmet som börjat i skolan tidigare eller senare – mot bakgrund av dessa bestämmelser. Utredningen har inte fått reda på att det finns tillämpningsproblem i förhållande till fritidshemmet förenade med regeln i fråga. Ett allmänt fritidshem medför därför troligen inte några tillämpningsproblem, även om det i teorin skulle kunna skapa problem då fritidshemmets regler kring erbjudandet av utbildningen handlar om åldrar och inte om stadier (jfr 14 kap. 7 § skollagen – som anger från vilken ålder öppen fritidsverksamhet får erbjudas). Nuvarande regler är utformade på detta sätt och problemet finns där- med alltså redan i dag i teorin. Troligen sköter huvudmännen frågan på ett för eleven lämpligt sätt. Slutsatsen blir att införandet av ett allmänt fritidshem inte föranleder anpassningar till reglerna om skolplikt i 7 kap. skollagen.

Det är känt att elever under vårterminen i årskurs 3 (och ibland tidigare än så) slutar i fritidshemmet. Eleverna går då hem, deltar i andra organiserade fritidsaktiviteter eller rör sig ute i samhället efter skoldagens slut. Utredningen har därför övervägt om det allmänna fritidshemmet bör omfatta elever i förskoleklass och årskurs 1–4, för att på så vis skapa en mjukare övergång mellan stadierna. Något som också skulle innebära att eleverna eventuellt skulle komma att gå kvar i fritidshemmet längre upp i åldrarna. Det skulle innebära att fritidshemmets undervisning även kom de äldre eleverna till del i högre utsträckning. Utredningen har dock stannat vid att det all- männa fritidshemmet bör följa grundskolans stadieindelning. Det finns huvudmän som har rena mellanstadieskolor, eller som har mellanstadie- och högstadieskolor vilket innebär att den första års- kursen på skolan är årskurs 4. En ordning som innebär ett allmänt fritidshem till och med årskurs 4, skulle för dessa huvudmän inne- bära att de behöver inrätta en fritidshemsavdelning enbart för elever i denna åldersgrupp. Det finns sällan fritidshemsavdelningar på dessa skolor vilket, om krav på sådana infördes, troligen skulle medföra stora kostnader för huvudmännen. Även i fråga om kompetens- försörjningen ka det vara rimligt att inte utsträcka rätten till års- kurs 4. Även lokalernas utformning kan vara ett problem då dessa skolor inte alls är utformade för att inhysa fritidshemmet. Utredningen anser således att elever i årskurs 4 i dagsläget inte bör omfattas av det

107

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

allmänna fritidshemmet. Det kan dock på sikt vara aktuellt att se över detta ställningstagande.

Med detta sagt kan det finnas skäl för skolhuvudmännen att efter- sträva en mjuk övergång mellan årskurs 3 och 4 – på skolor där det är möjligt. Exempelvis genom att huvudman och skolenhet arbetar med fritidshemmets attraktivitet. Det har framkommit i utredningens enkät och i samtal med skolhuvudmän och rektorer att elever går kvar i fritidshemmet även efter årskurs 3 om verksamheten uppfattas som attraktiv av eleverna. Genom att arbeta med attraktiviteten är det sannolikt att fler elever kommer att fortsätta gå i fritidshemmet även från årskurs 4 och uppåt. Frågan om attraktiviteten är inte en del av utredningens förslag, men det kan ändå vara viktigt för huvud- män att förhålla sig till.

Utredningen har också övervägt om det allmänna fritidshemmet i stället enbart bör erbjudas elever i förskoleklass och årskurs 1–2. En sådan konstruktion är inte heller att föredra då den antagligen skulle innebära att elever slutar i fritidshemmet tidigare än i dag. Således skulle syftet med hela reformen om utökad rätt motverkas. Dessutom frångår ett sådant förslag skollagens stadie- och årskurs- indelningen (se bl. a. 10 kap. 3 § skollagen), vilket kan skapa otydlig- het för huvudmän och skolor.

Med tanke på deltagandesiffrorna för barn i de äldre åldrarna, det vill säga 10–12-åringar, samt vad det skulle krävas i fråga om struk- turella resurser som lokaler och personal gör vi därtill bedömningen att det i dag inte heller är möjligt att genomföra ett allmänt fri- tidshem för hela åldersspannet 6–12-åringar. Hur behoven i denna åldersgrupp bäst tillgodoses är inte heller givet och det kan finnas skäl att fundera över om barn i mellanstadieåldern delvis bör mötas genom andra åtgärder (för fortsatt diskussion om detta se kapitel 7).

Mot bakgrund av de behov som förskoleklassens och grundskolans elever i de två lägre årskurserna har, samt att elever i årskurs 3 riske- rar att sluta i fritidshemmet tidigare om de inte omfattas av reformen föreslår utredningen att det allmänna fritidshemmet bör erbjudas elever i förskoleklass och årskurs 1–3. En bestämmelse med denna innebörd bör således införas i skollagen.

Vad gäller konsekvenser för lokaler och kompetensförsörjning diskuteras detta i kapitel 8 respektive kapitel 9. För de ekonomiska konsekvenserna redogörs i kapitel 12.

108

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

För reformens fulla genomslag bör det allmänna fritidshemmet vara avgiftsfritt

Fritidshemmet är en avgiftsfinansierad verksamhet inom skolväsendet, som omfattas av maxtaxan (jfr 14 kap. 12 och 19 § och 1 § förord- ning [2001:160] om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet [maxtaxeförordningen]). Att till- lämpa maxtaxa är frivilligt för kommunerna, men alla kommuner gör det i dag. Förslaget om allmänt fritidshem är ett led i att tillgänglig- göra fritidshemmet för fler elever. För att öka deltagandet har utred- ningen övervägt om det allmänna fritidshemmet på motsvarande sätt som den allmänna förskolan bör vara avgiftsfritt.

Utredningen har undersökt om de kommuner som redan i dag ger en utökad rätt tar ut avgift och det gör nära nog alla dessa kom- muner. De flesta kommuner som i någon mån ger utökad rätt har begräsningar i vistelsetid för elever som omfattas av den utökade rätten, det vill säga de barn som har vårdnadshavare som varken arbetar eller studerar. Vistelsetiderna omfattar allt från två schemalagda dagar i veckan till mellan åtta och 15 timmar i veckan. Ofta har dessa barn inte plats i fritidshemmet under loven. I någon kommun får eleverna gå i fritidshemmet på särskilt angivna lov. Ett antal kom- muner erbjuder vad de kallar för garantiplats, där eleven efter an- sökan får möjlighet att gå i fritidshemmet. Avgiften betalas i vissa kommuner som en dagavgift som anges motsvara 1/20 av taket på maxtaxan, och debiteras per utnyttjad dag.

De kommuner som ger en utökad rätt men med ett specifikt antal timmar tar alltså ut samma avgift för alla elever oavsett begränsningar i vistelsetid. Detta kan naturligtvis resa frågor ur rättvisesynpunkt, dock ligger sådana ställningstaganden utanför vårt uppdrag. I för- arbetena kommenteras frågan om avgift och kortare vistelsetider på följande sätt: (---) även i fortsättningen finns en möjlighet för kom- munen att inom maxtaxans ram bedriva en egen avgiftspolitik, till exempel genom att införa en lägre avgift för barn med korta vistelse- tider (prop. 1999/2000:129 s. 29). Avgift enligt maxtaxan förefaller enligt utredningens mening ses som ett slags miniminivå och man bör komma ihåg att den är inkomstdifferentierad. Det kan alltså vara av denna anledning som en differentiering av avgifterna inte sker i förhållande till vistelsetiderna. Det kan givetvis också handla om att

109

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

administrationen kring detta skulle bli alltför omfattande för kom- munerna.

Ett avgiftsfritt allmänt fritidshem innebär troligen att antalet elever kommer öka mer än om avgiftsfrihet inte införs. I dag finns en grupp barn och elever vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar utan att barnen är inskrivna i fritidshemmet. Det rör sig sannolikt om vård- nadshavare som av ekonomiska skäl avstår från fritidshem för sitt barn. Valet mellan att låta barnet gå i fritidshemmet och att arbeta eller inte arbeta eller att förändra sin arbetstid bör inte avgöras av att en verksamhet är belagd med avgift. Sådana frågor bör barnfamiljerna själva bestämma, staten bör dock underlätta så att utbildningen till- gängliggörs åtminstone i viss mån.

Avgiftsfrihet skulle således innebära att reformen får fullt genom- slag även i fråga om alla barn. Det gäller i synnerhet barn som lever i mer ekonomiskt utsatta miljöer och till exempel har vårdnadshavare som får försörjningsstöd eller liknande. Dessa barn kommer troligen att gynnas mer än andra barn av att det allmänna fritidshemmet är avgiftsfritt. Av den äldre nu upphävda socialtjänstlagens (1980:629) förarbeten framgår att socialbidrag i princip inte skall behöva utgå för kostnader för vård och service inom barn- och äldreomsorgen. (prop. 1979/80:1 s. 198). Detta förefaller gälla även i nu gällande socialtjänstlag (2001:453). Förarbetena till 1980 års lagstiftning äger därför i princip fortfarande giltighet i fråga om avgiften för fritids- hem kan täckas med hjälp av försörjningsstöd. Det innebär således att avgiften till det allmänna fritidshemmet inte skulle täckas av det ekonomiska biståndet. Detta förhållande framgår också av riksnormen för försörjningsstöd. Barn som lever under dessa förhållanden riske- rar således att inte få del av det allmänna fritidshemmet om det var förenat med avgift. Utredningen har dock uppmärksammat att vissa kommuner inte tar ut avgift om vårdnadshavaren har försörjningsstöd. Det ligger i linje med att avgifterna är frivilliga för kommuner att ta ut, men det är alltså ingen skyldighet för kommunerna på något sätt.

För vistelsetid i fritidshemmet som överstiger de garanterade timmarna som ges inom ramen för det allmänna fritidshemmet kan således kommuner ta ut avgift på samma sätt som i dag. En jämför- else kan göras med förskola och allmän förskola. För den del av för- skolan som överstiger 525 timmar om året får om året får en skälig avgift tas ut av huvudmannen. Samma förhållande är tänkt att gälla i det allmänna fritidshemmet.

110

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Utredningen föreslår att en bestämmelse med innebörden att det allmänna fritidshemmet är avgiftsfritt införs i skollagen.

Konsekvenserna av förslagen är nära förknippade med det allmänna fritidshemmets tidsomfattning, se därför avsnittet nedan. Vidare upp- kommer konsekvenser för staten. Avgiftsfriheten förväntas också öka antalet elever i fritidshemmet vilket får konsekvenser för lokal- erna och kompetensförsörjningen, för detta redogör utredningen i kapitel 8, 9 och 12.

I förskoleklass och årskurs 1–2 omfattar det allmänna fritidshemmet en minsta garanterad tid om 490 timmar om året

Tiden som en elev går i fritidshemmet motsvarar normalt den tid då vårdnadshavarna är på sitt arbete eller studerar med tillägg av den tid det tar att ta sig till och från skolan för att hämta barnet. De yttre gränserna för erbjudandet av fritidshemmet ges av 14 kap. 8 § skol- lagen som anger att fritidshem ska erbjudas eleverna den del av dagen då eleverna inte går i någon av de skolformer som anges i 3 § och under lov. Fritidshem behöver inte erbjudas under kvällar, nätter, veckoslut eller i samband med större helger.

Utredningen har föreslagit att det allmänna fritidshemmet bör vara avgiftsfritt. Ett avgiftsfritt allmänt fritidshem som är obegränsat i tid skulle medföra alltför stora ekonomiska konsekvenser för både stat och kommun då föräldraavgifterna finansierar cirka 17 procent av kostnaderna för verksamheten. Av ekonomiska skäl behöver tids- omfattningen bestämmas så att de elever vars föräldrar i dag betalar avgift inte säger upp platsen och endast nyttjar det avgiftsfria all- männa fritidshemmet. I de två följande avsnitten finns överväganden om hur den minsta garanterade tiden om 490 timmar bestämts.

Hur tiden för förskoleklass och årskurs 1–2 har bestämts

Tiden i det allmänna fritidshemmet bör därtill bestämmas så att elev- erna ges nog med tid för att kunna tillgodogöra sig utbildningen, utan att avgiftsbortfallet blir för omfattande. Kännedom om närvaro- och vistelsetider i fritidshemmet är av betydelse för dessa över- väganden. Det finns dock ingen offentlig statistik om närvarotider i fritidshemmet. Vi vet därför inte hur lång tid under en dag som

111

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

elever vanligtvis vistas där. Utredningen har ställt frågor i samtal med rektorer om när skoldagen vanligtvis slutar för elever i olika års- kurser samt även gjort stickprover genom att ringa till ett antal skolor. På skolor där många bor och arbetar i närheten av skolan är vistelsetiderna på eftermiddagen till cirka 16–16.30. I pendlingskom- muner nära större städer är vistelsetiden någon timme längre. Många barn vistas också i fritidshemmet på morgonen före den obligato- riska skoldagens början. Eleverna äter då till exempel frukost i fritidshemmet. Skolor kan erbjuda eleverna fritidshem från 06.30 på morgonen till 18-tiden på kvällen, om det finns ett sådant behov. I förskoleklass och årskurs 1 och 2 är det vanligt att eleverna går i den obligatoriska delen av skolan mellan cirka 8.00 och 13.30, med en tidsmässig skillnad på cirka minus1 timme.

För att komma fram till en skälig vistelsetid har utredningen för- sökt ta pedagogiska hänsyn och samtidigt tittat på de bestämmelser om tider som finns i skolans styrdokument. Enligt skollagen får de obligatoriska verksamheterna i grundskolan och motsvarande skol- former omfatta högst 190 dagar per läsår och åtta timmar per dag eller, i förskoleklassen och de två lägsta årskurserna sex timmar per dag (se 7 kap. 17 § andra stycket första ledet skollagen). Förskole- klassens undervisningstid är minst 525 timmar (9 kap. 7 § skollagen) och lågstadiets minsta garanterade undervisningstid är 1860 timmar (10 kap. 5 § skollagen och bilaga 1 i skolförordningen [2011:185]).

I skolförordningen föreskrivs att läsåret ska ha minst 178 skol- dagar och minst 12 lovdagar. Utöver skol- och lovdagarna får det inom läsåret läggas ut högst fem studiedagar för personalen (3 kap. 2 § skolförordning [2011:185]). Tiden skulle därför kunna bestäm- mas till 178, 190 eller 195 dagar (178 + 12 + 5 dagar).

Utredningen har stannat vid att tidsomfattningen i det allmänna fritidshemmet bör utgå från högsta antalet dagar under ett läsår enligt skolförordningens bestämmelser – eftersom det till övervägande del rör sig om en miniminivå. Det betyder att siffran 195 bör användas i beräkningarna.

Som vi nämnt ovan verkar det vara vanligt att elever är i fritids- hemmet mellan 3 och 4 timmar under eftermiddagen, även om varia- tioner så klart finns. Den tiden har jämförts med förskoleklassens undervisningstid och den garanterade undervisningstiden i lågstadiet. Därefter har en avvägning om betalningsvilja gjorts för att minimera avgiftsbortfallet. Ett avgiftsbortfall uppkommer när föräldrar säger

112

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

upp den delen av platsen i fritidshem som överstiger tiden för det all- männa fritidshemmet. Utredningen har i dessa överväganden stan- nat vid att det allmänna fritidshemmet för elever i förskoleklass och årskurs 1–2 bör vara 2 timmar om dagen. Den minsta garanterade tiden i det allmänna fritidshemmet blir således (195 × 2) 390 timmar under terminerna.

100 timmar av den minsta garanterade tiden bör i huvudsak användas under loven

För en grupp elever kan loven vara särskilt problematiska och varje år rapporteras att ett inte obetydligt antal barn i Sverige har det svårt eller till och med mycket svårt under loven. Barn som växer upp i otrygga familjesituationer eller miljöer kan bli än mer utsatta under lov. För att mildra lovens effekt i detta avseende anser utredningen att ytterligare 100 timmar bör läggas till det allmänna fritidshemmet. Återstoden av timmar får då karaktären av en pott som kan användas till att öka fritidshemmets tid under terminerna på det sätt som passar huvudmannens eller skolans organisation utifrån förutsättningar som kan finnas för eleverna på de olika skolorna. Även vid övervägandena om tiden under lov har utredningen tagit hänsyn till att avgiftsbort- fallet inte bör bli för stort. Om lovtidens timmar är för omfattande kan vårdnadshavare som i dag betalar avgift komma att säga upp platsen. Med lov menas de dagar av året som inte utgörs av skoldagar, det betyder 178 dagar. Lov är således de 12 dagar som skolförord- ningen föreskriver samt tiden mellan två läsår (se 3 kap. 3 § skol- förordningen).

Tiden i det allmänna fritidshemmet för elever i förskoleklass och årskurs 1och 2 blir sammanlagt 490 timmar.

Ingenting hindrar kommunerna från att genom egna riktlinjer utöka tiden till mer än 490 timmar. Vårdnadshavare har inte heller en skyldighet att nyttja hela denna tid. Då fritidshemmet är frivilligt är det elevens vårdnadshavare som avgör hur mycket tid, inom de tidsramar som ges, som barnen ska vara i fritidshemmet. Det är vidare kommunerna själva som beslutar om verksamhetens organisa- tion utifrån fritidshemmets syfte och uppdrag som finns i styrdoku- menten. Även elevens behov bör ligga till grund för dessa beslut och i viss mån också lokala förutsättningar. Detta betyder exempelvis att en kommun kan besluta om att inte erbjuda fritidshem under

113

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

morgonen eller under vissa lov så länge som antalet timmar samman- lagt är de som framgår av lagstiftningen.

Även i fortsättningen gäller att fritidshem erbjuds i den omfattning som behövs med hänsyn till förvärvsarbete och studier

För elever som har förvärvsarbetande eller studerande föräldrar gäller liksom tidigare, att fritidshemmet ska erbjudas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller utifrån elevens eget behov eller om eleven av fysiska, psykiska eller andra skäl har ett behov av fritidshem. En elev som inte har för- värvsarbetande eller studerande vårdnadshavare kan självfallet även trots införandet av allmänt fritidshem ha behov av mer tid i fritids- hemmet. Det kan röra sig om elever som behöver utveckla sina kam- ratrelationer eller elever med ett annat modersmål än svenska som behöver utveckla det svenska språket. Dessa elever kan också er- bjudas fritidshem mot bakgrund av reglerna om det egna behovet enligt 14 kap. 5 § andra ledet, eller fysiska, psykiska eller andra skäl enligt 14 kap. 6 § skollagen. Elever som har en placering i fritids- hemmet utöver tiden i det allmänna fritidshemmet betalar avgift på samma sätt som gäller i dag (detta förklaras i avsnittet om avgift ovan).

Tiden kan i viss mån anpassas efter lokala förutsättningar och behov

Kommunerna kan också, inom de givna tidsramarna, anpassa vistelse- tiden till lokala behov och förutsättningar. Det kan i vissa kommuner och hos enskilda huvudmän till exempel vara lämpligare att eleven är i fritidshemmet under en längre tid vissa dagar men färre dagar i veckan, medan det i andra kommuner passar bättre med en jämn vistelsetid över veckans alla dagar (notera till exempel att 3 kap. 4 § skolförord- ningen stadgar att antalet skoldagar kan begränsas till fyra för en grupp elever i årskurs 1 eller 2 om det finns särskilda skäl). Det kan till exempel handla om att en skola vill använda tiden till utflykter, musei- eller andra studiebesök som inte är direkt relaterade till under- visningen i ett ämne utan som snarare bygger på fritidshemmets under- visning och då till exempel elevernas intressen och initiativ. Hur det allmänna fritidshemmet organiseras och samordnas med övrig verk- samhet i fritidshemmet beslutas av kommunerna själva. Omfattningen

114

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

om minst 490 timmar per år ska dock vara densamma. Detta går att göra på olika sätt och är en fråga för huvudmannen. Den minsta garanterade tiden i det allmänna fritidshemmet bör emellertid enbart användas inom ramen för fritidshemmets undervisning.

I skollagen bör således införas en bestämmelse med innebörden att det allmänna fritidshemmet omfattar 490 timmar för elever i för- skoleklassen och årskurs 1–2. De ekonomiska konsekvenserna av detta förslag finns i kapitel 12.

I årskurs 3 omfattar det allmänna fritidshemmet 295 timmar om året

Utredningen har övervägt om det allmänna fritidshemmets tidsom- fattnings ska vara detsamma för hela lågstadiet. En utgångspunkt har varit att reglerna bör vara så lättförståeliga som möjligt. Reglerna bör också innehålla få undantag. Differentiering av tid och annat sådant kan försvåra huvudmannens, rektors och personalens arbete samt med- föra ökad administration, vilket utredningen har försökt att undvika. De motiv som utredningen anfört om hur tiden i det allmänna fritids- hemmet ska bestämmas är giltiga även för eleverna årskurs 3. Från årskurs 3 har elever emellertid längre skoldagar (jfr 10 kap. 5 § skol- lagen) som påbjuder högst åtta timmar per dag i stället för sex timmar som gäller för de lägre årskurserna. En skoldag för elever i årskurs 3 kan vara två timmar längre än för elever i förskoleklass och årskurs 1–2. Det betyder att tiden i det allmänna fritidshemmet inte kan vara 2 timmar om dagen för elever i årskurs 3, utan måste för- kortas. Vi har i beräkningarna funnit att även 1,5 timmar kan vara en alltför lång tid med hänsyn till skoldagens längd och effekten av betalningsvilja. Utredningen har därför stannat vid att elever i års- kurs 3 får rätt till 1 timme allmänt fritidshem om dagen. Samma över- väganden som ovan appliceras när det gäller bestämningen av antalet dagar, det vill säga 195 dagar. 195 dagar × 1 timme blir 195 timmar. Till detta ska läggas lovtiden (och studiedagarna) som även för års- kurs 3 är 100 timmar. I övrigt är övervägandena desamma som i av- snitten ovan som handlar om förskoleklass och årskurs 1 och 2.

I skollagen bör således införas en bestämmelse med innebörden att det allmänna fritidshemmet omfattar 295 timmar för elever i års- kurs 3. De ekonomiska konsekvenserna av detta förslag finns i kapitel 12.

115

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

Bemyndigande om föreskrifter av den minsta garanterade tiden

Kommuner är skyldiga att tillhandahålla plats i det allmänna fritids- hemmet för elever. Platsen omfattar en minsta garanterad tid och denna tid stadgas direkt i skollagen. Som framgår av övervägandena har utredningen ansett att 100 timmar av den minsta garanterade tiden bör fördelas över lov och studiedagar. Så specifika detaljer bör dock inte tas in i skollagen. Jämför till exempel skolordningens be- stämmelser om lärotider i 3 kap.

Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrift- erna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket p. 2 regeringsformen). Föreskrifter som avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kom- munala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska också meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket p. 3 regeringsformen). Föreskrifter av detta slag faller in under det delegerbara rättsområdet vilket innebär att riksdagen kan bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter (8 kap. 3 § regeringsformen). Den minsta garanterade tiden bör som sagt regleras i lag, men de mer detaljerade bestämmelserna kring fördelningen bör, för att inte onödigt tynga skollagen regleras i förordning.

Utredningen föreslår därför att det i skollagen införs ett bemyn- digande för regeringen att utfärda föreskrifter om hur timmarna i det allmänna fritidshemmet närmare bör fördelas.

6.6Levnadsvillkor som ytterligare grund för utökat behov av fritidshem

Utredningens förslag: Fritidshem ska även i andra fall erbjudas till elever om de på grund av sina levnadsvillkor, fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning.

116

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelserna om erbjudande av fritidshem på grund av andra skäl än vårdnadshavares sysselsättning behöver bli mer tidsenliga

De barn som i dag i många fall ställs utanför fritidshemmets utbildning är framför allt barn till arbetslösa eller föräldralediga vårdnadshavare, barn till långtidssjukskrivna vårdnadshavare eller till vårdnadshavare som deltar i arbetsmarknadsåtgärder eller uppbär försörjningsstöd. Inskrivningsgraden i fritidshem är, som tidigare beskrivits, lägre i områden med socioekonomiska utmaningar och i gles- och lands- bygder. I områden som uppmärksammats utifrån ett lågt deltagande finns många nyanlända eller familjer där båda föräldrarna är födda utomlands. Ett lågt deltagande i fritidshemmet finns också bland barn som har långt till skolan och därmed kanske även långt till andra typer av aktiviteter. Det handlar ofta om barn som mer än andra skulle ha behov av fritidshemmets möjligheter till meningsfull fritid och rekreation samt lärande och utveckling men som inte får del av den på grund av de begränsningar som finns i nuvarande bestämmelser.

Som en åtgärd för att ge fler elever tillgång till fritidshem har utredningen föreslagit ett allmänt fritidshem för alla barn i åldrarna 6–9 år. Reformen kommer emellertid inte att omfatta alla elever som enligt skollagen kan erbjudas utbildning i fritidshem, eftersom fri- tidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år (14 kap. 7 § skollagen). Det allmänna fritidshemmet innebär dessutom en tidsbegränsning i omfattningen av erbjudandet, det vill säga 490 timmar om året i för barn som är mellan sex och åtta år och 295 timmar om året om de är mellan nio och tio år. Elever kan av olika skäl behöva mer tid i fritidshemmet. Det kan handla om elever som har förvärvsarbetande eller studerande föräldrar eller som på grund av det egna behovet eller andra skäl behöver en plats i fritids- hemmet. Det kan också handla om 10–12-åringar som skulle kan gynnas av den stimulans till lärande och utveckling samt menings- fulla fritid som fritidshemmet kan ge.

Utredningen har under avsnitt 6.2 beskrivit hur elever erbjuds fritidshem enligt nu gällande rätt. I korthet ska en elev erbjudas fritids- hem om föräldrarna är förvärvsarbetande eller studerande föräldrar eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt (14 kap. 5 § skollagen). En elev ska också erbjudas utbildning i fritidshem, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver

117

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning (14 kap. 6 § skollagen).

Tillämpningen av reglerna skiljer mellan kommuner

Som utredningen tidigare redogjort för är reglerna utformade så att de tolkas och tillämpas på olika sätt i kommuner. Det betyder att elever som i en kommun får gå i fritidshemmet mot bakgrund av dessa regler, kanske inte får det i en annan. Bestämmelser som tolkas och tillämpas så olika skulle kunna anses skapa en olikvärdighet mellan elever i olika kommuner. Även mot bakgrund av bostadssegregationen och de senaste decenniernas ökande klyftor i vårt samhälle förfaller reglerna inte räcka till eller vara tillräckligt ändamålsenliga för de omständigheter de är tänka att fånga. Det finns således skäl att se över regleringen så att elever som erbjuds allmänt fritidshem kan få mer tid i fritidshemmet om så skulle behövas. Reglerna behöver också ses över så att elever i åldrarna 10–12 år, i högre utsträckning erbjuds utbildning i fritidshem trots att deras vårdnadshavare inte arbetar eller studerar.

Det har i utredningens enkät (se avsnitt 6.2) framkommit att reg- lerna som handlar om erbjudande av fritidshem om eleverna har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt eller andra skäl är svåra att tillämpa för kommunerna. Av de kommuner (63 stycken) som svarade på frågan om de beviljat elever har fritidshem mot bak- grund av dessa regler svarar drygt hälften (32 stycken) att de har beviljat mellan en och nio elever rätt till fritidshem på grund av det egna behovet eller andra skäl. 18 av dessa kommuner anger att de följer upp beslutet. Utredningens bild är att reglerna är otydliga, svåra att tillämpa och att huvudmännen inte känner sig bekväma att använda reglerna fullt ut. Den låga användningen av reglerna reser en del frågor om huruvida reglerna är ändamålsenliga. Samtidigt behövs regler av detta slag för att kunna erbjuda elever mer tid på andra grunder än förvärvsarbete eller studier.

Det kan vara så att reglerna på ett eller annat sätt behöver göras mer tidsenliga. I avsnitten nedan ger utredningen förslag som syftar till att göra regeln i 14 kap. 6 § skollagen mer tidsenlig.

118

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Reglerna om elevens behov på grund av familjens situation i övrigt ändras inte

Skollagens bestämmelser avseende elevens behov på grund av famil- jens situation i övrigt (5 §) motsvarar delvis 2 a kap. 6 § första stycket skollagen (1985:100). Av den äldre bestämmelsen framgick att för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. I nuvarande lagstiftning har ett förtydligande gjorts som innebär att det egna behovet hos barnet ska vara hänförligt till familjens situation. Det kan enligt förarbetena till exempel röra sig om barn med annat modersmål än svenska, om barn i glesbygd eller om barn vars föräldrar är arbetslösa, sjukskrivna eller deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (se kommentaren i prop. 2009/10:165 s. 774). Övervägandena i samma proposition be- skriver att även elever vars föräldrar är långtidssjukskrivna, sjuk- eller förtidspensionärer, fullgör värnpliktstjänstgöring eller är intagna på behandlingshem eller kriminalvårdsanstalt kan beröras av reglerna. Vid tolkningen av dessa bestämmelser äger äldre förarbeten i princip fortfarande giltighet.

Elever som har deltidsarbetande vårdnadshavare eller föräldrar som studerar på deltid kan behöva mer tid i fritidshemmet. För dessa elever kan utökad tid bland annat ges mot bakgrund av det egna behovet i 5 §. Enligt förarbetsuttalandena omfattar bestämmelsen bland annat barn med ett annat modersmål än svenska, barn i gles- bygd eller barn vars föräldrar är arbetslösa, sjukskrivna eller deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Elever i åldern 6–9 som går i det allmänna fritidshemmet och som behöver mer än 490 eller 295 tim- mar om året, beroende av ålder, kan alltså omfattas av denna bestäm- melse för att få mer tid.

Den kanske största användningen av denna bestämmelse kommer i fortsättningen att vara för elever i åldersgruppen 10–12 år eftersom de inte omfattas av allmänt fritidshem. Utredningen ger inga ändrings- förslag om reglerna om det egna behovet på grund av familjens situation i övrigt men anser att skolhuvudmän, mot bakgrund av vad som fram- kommit i enkäten behöver bli bättre på att tillämpa bestämmelsen.

Den följande genomgången av paragrafen är i sammanhanget ändå viktig för att läsaren av betänkandet ska förstå hur utredningen resonerat kring de förslag som faktiskt ges.

119

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

Förarbetena till regleringen om det egna behovet beskriver, som utredningen uppfattat det, ett urval av situationer som kan uppkomma i en familj. Av lagtexten och förarbetena förefaller det vara familjens inre situation som är den avsedda. Att familjen bor i ett område med socioekonomiska utmaningar eller andra sådana yttre omständig- heter i barnets miljö förefaller inte vara det som bestämmelsen skulle kunna ta sikte på att avhjälpa. Däremot beskriver förarbetena sådana förhållanden som kan vara mer vanligt förekommande i familjer som bor i områden med socioekonomiska utmaningar, även om det inte behöver vara så för var och en. Situationerna som beskrivs kan naturligtvis också finnas i familjer som bor i andra typer av områden.

Behov av fritidshem på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl

–vad betyder det?

Denna bestämmelse är enligt utredningens mening intressanta att titta närmare på. Nuvarande 14 kap. 6 § motsvarar med vissa språk- liga justeringar i 2 a kap. 9 § första stycket i 1985 års skollag såvitt gäller offentliga huvudmän. Denna äldre och alltså nu upphävda, bestämmelses ordalydelse var: Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola eller fritidshem, om inte barnens behov av sådant stöd till- godoses på något annat sätt. Märk att denna bestämmelse också inne- höll en uppsökande verksamhet. I paragrafen stadgades att: Kommunen skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som be- höver anvisas plats enligt första stycket. Kommunen skall verka för att barnen utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna. Äldre förarbeten äger enligt kommentaren till nu gällande skollag giltighet och med andra skäl avses språkliga eller sociala skäl som inte är hänförliga till familjens situation.

Utredningen har tidigare redogjort för bestämmelsen om fysiska psykiska eller andra skäl. Av förarbetena förklaras inte de fysiska eller psykiska skälen närmre – men det förefaller som om att dessa skäl härrör från själva barnet. Även när det gäller andra skäl verkar det vara omständigheter som rör barnet i sig självt som är avsedda. Att så är fallet med denna bestämmelse framgår också av förarbetena

120

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

till äldre lagstiftning,53 som är från 1970-talets mitt. Den med dagens bestämmelse likande paragrafen hade lydelsen barn som av fysiska, psykiska, sociala, språkliga eller andra skäl (---). I båda de förarbeten som ledde till förskolans utbyggnad under 1970-talet förs diskus- sioner om vad som då benämndes handikappade barn, och det före- faller som om att bestämmelsen var avsedd att träffa omständigheter hos barnet. Utredningen har inte hittat något som visar att tolk- ningen av den nu gällande 14 kap. 6 § skollagen bör göras på något annat sätt.

Levnadsvillkoren är olika för barn i Sverige

Levnadsbetingelserna i barndomen, under ungdomstiden och under perioden som ung vuxen har stor inverkan på individens hälsostatus och framtida möjligheter. I dessa faser grundläggs också skillnader och ojämlikheter. Ojämlika villkor innebär att vissa grupper har sämre chanser än andra till utveckling, lärande och välmående. Samtidigt som majoriteten av barn och unga har goda uppväxt- och levnads- villkor i Sverige så har den grupp som har det sämst ställt blivit större.54 Sämre socioekonomiska förutsättningar påverkar levnads- villkoren negativt med bland annat ökad risk för ohälsa, bristfälliga relationer till vänner och föräldrar, kriminalitet, utsatthet för brott, trångboddhet, låga studieresultat, arbetslöshet, bidragsberoende och ingripanden av den sociala barnavården.55 Särskilt sårbara är unga som bor i hushåll med ensamstående föräldrar eller har utrikes födda och/eller lever i hushåll med låg socioekonomisk status.

Att främja jämlika villkor för barn och ungdomar måste anses främja samhället i stort. Utifrån fritidshemmets och skolans gemensamma kompensatoriska uppdrag menar utredningen att utbildning i fritids- hem bör erbjudas de elever för vilka det skulle ge särskilt gynnande effekt och också samtidigt kunna motverka ett socialt utanförskap.

53Prop. 1973:136 Kungl. Maj:ts proposition om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation och prop. 1975/76:92 Om utbyggnad av barnomsorg.

54Forte (2018).

55Ibid.

121

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

Elevers levnadsvillkor bör utgöra en grund för erbjudande av fritidshem

I nu gällande bestämmelser ska fritidshem som nämnts erbjudas mot fysiska och psykiska eller andra skäl. Av förarbetsuttalandena både till nu gällande skollag och äldre lagstiftning, för vilka förarbetena fortfarande äger giltighet, förefaller fysiska och psykiska skäl utgå från betingelser härrörande från barnet i sig. En tjänsteman som ska tillämpa regeln kanske frågar sig vad för psykiska eller fysiska om- ständigheter som finns hos en elev som gör att fritidshem behövs som särskilt stöd i elevens utveckling. Förarbetena anger inte att bestämmelserna till exempel kan handla om förutsättningar i barnets uppväxtmiljö. Om rekvisitet andra skäl står det att läsa i förarbetena att det handlar om exempelvis språkliga eller sociala skäl som inte är hänförliga till familjens situation. Även dessa skäl tycks mer handla om förutsättningar som utgår från barnet. Sociala skäl som inte är hänförliga till familjens situation kan visserligen tala mer för att det skulle finnas något i barnets omgivning som behöver adresseras och som kan vara skäl för ett erbjudande. Av äldre förarbeten framgår emellertid att det är något som härrör från barnet eller åtminstone den familj som barnet växer upp i Med detta sagt finns det i dag för- hållanden i ett barns levnadsvillkor som inte kan anses täckas in av lagstiftningen. Det handlar om levnadsvillkor som inte utgår från själva barnet och inte heller enbart eller direkt härrör från dess familj utan som framför allt står att finna i den omgivande miljö som utgör en del av barnets omständigheter.

För att kunna ge elever förutsättningar som inte alltid naturligt ges i denna omgivande uppväxtmiljö och som skolan inte ensam kan kompensera för bör bestämmelsen därför ändras så att huvud- mannen vid beslut om att ge plats i fritidshemmet, eller den öppna fritidsverksamheten, även kan ta hänsyn till barns levnadsvillkor. På detta sätt kommer bestämmelsen bli mer tidsenlig och också träffa de barn som bäst behöver det.

Utredningen föreslår således att ett nytt rekvisit läggs till i 14 kap. 6 § skollagen som innebär att det vid dess tillämpning även ska tas till elevens levnadsvillkor. Det innebär att bestämmelsen får ett vidare tillämpningsområde än i dag och kommer att vara mer träffsäker när det gäller faktorer som ligger utanför barnet självt och barnets familj men som finns i barnets omkringliggande miljö. Utredningen har

122

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

övervägt om bestämmelsen bör läggas i en egen paragraf för att mer tydligt visa att tillämpningen av levnadsvillkor är vidare och utgår från en annan situation än de redan existerande rekvisiten som finns. På så vis skulle det finnas tre bestämmelser där den ena utgår från familjens situation, den andra från barnet självt och den tredje i högre grad från uppväxtmiljön. Utredningen har stannat vid att det räcker med att det nya rekvisitet läggs till i samma paragraf, då det tydligt fram- går att ordet levnadsvillkor går utöver både barnet och dess familj.

Det nya rekvisitet kan enligt utredningen vara ett hjälpmedel också för de huvudmän som utifrån levnadsvillkor ser behov av att erbjuda grupper av elever fritidshem, till exempel på en skola eller på skolor i ett område. Besluten om varje barn är visserligen enskilda, men levnadsvillkoren kan sägas vara likartade i ett visst område vilket medför att det blir enklare att kunna ta beslut för en hel grupp av elever.

En bestämmelse av med denna innebörd bör föras in i skollagen. De ekonomiska konsekvenserna av denna bestämmelse redovisas i kapitel 12.

Levnadsvillkor bör inte vara en grund för stöd i öppen fritidsverksamhet

Huruvida öppen fritidsverksamhet ska erbjudas i stället för fritids- hem, är ett beslut som tas av kommunen. Fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverk- samhet erbjudas i stället för fritidshem, om eleven inte på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritidshem (14 kap. 7 § skol- lagen). Detta betyder att vårdnadshavare inte har möjlighet att välja öppen fritidsverksamhet på det sätt en de kan välja pedagogisk om- sorg som alternativ till fritidshem (jfr 25 kap. 2 § skollagen). Efter- som den öppna fritidsverksamheten har andra förutsättningar och en annan inriktning än fritidshemmet har personalen inte samma möj- lighet att ge elever särskilt stöd. (prop. 2009/10:165, s. 530). Stöd- bestämmelsen i 7 § handlar om när ett barn redan går i öppen fritids- verksamhet men behöver stöd i form av fritidshem. Eftersom barnet redan har en plats och alltså tillgång till verksamhet anser utredningen att tillägg av levnadsvillkor inte bör göras i 7 §.

123

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

6.7Erbjudandet av fritidshem bör ske som en följd av vårdnadshavares önskemål

Utredningens förslag: Nuvarande bestämmelse om att hemkom- munen ska erbjuda fritidshem vid behov ändras. I skollagen införs i stället att hemkommunen ansvarar för att utbildning i fritids- hem kommer till stånd för alla elever för vilka kommunen ska erbjuda fritidshem och vars vårdnadshavare önskar det.

Hemkommunen får fullgöra sina skyldigheter genom att er- bjuda eleven motsvarande utbildning i fritidshem med enskild huvudman. Hemkommunen ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i en skola med enskild huvudman i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning.

Skälen för utredningens förslag

Hemkommunens skyldighet att avgöra behovet av fritidshem ersätts med vårdnadshavares önskemål om plats och kommunens erbjudande om plats

Utbildning i fritidshem ska erbjudas så snart det framkommit att eleven har behov av sådan plats (14 kap. 4 § skollagen). Detta är en skill- nad mot förskolans bestämmelser där erbjudande av plats (normalt) sker efter ett uttryckligt önskemål från föräldrarna. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det (8 kap. 12 § skollagen). För fritidshemmets del finns en liknande bestämmelse som enbart tar sikte på de särskilda utbildningsformerna enligt 24 kap. skollagen.

Erbjudande av utbildning i fritidshem är alltså i stället konstruerat som att varje kommun ska erbjuda fritidshem (3 §), att fritidshem ska erbjudas stå snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats (4 §), att platsen ska erbjudas en elev i förhållande till för- äldrars sysselsättning eller behov i övrigt (5 §) samt om eleven behöver särskilt stöd mot bakgrund av fysiska, psykiska eller andra skäl (6 §). Något uppställt krav om önskemål från elevens vårdnadshavare finns alltså inte i fråga om fritidshemmet på det vis som finns för för- skolan. Det innebär att tolkningsutrymmet för när ett sådant behov

124

SOU 2022:61

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

av plats som avses i 4 § har uppkommit, kan vara relativt långtgående åt båda håll. Vem är det som avgör behovet kan man fråga sig. Är det vårdnadshavarna? Är det skolan? Och i så fall av vem?

När det handlar om förskolan framgår det tydligt att det finns ett delat ansvar mellan vårdnadshavare och kommun – vårdnadshavaren önskar och hemkommunen erbjuder. Samtidigt utgår lagstiftningen både i förskolan och i fritidshemmet från ett erbjudande som ska ges, då båda utbildningarna är frivilliga.

Utbildning i fritidshem ska, som nämnts, enligt gällande rätt er- bjudas så snart det framkommit att eleven har behov av en sådan plats (4 §). Frågan är vem som ska förse hemkommunen/huvudmannen med denna information? Är det vårdnadshavarna? De flesta kom- muner har ansökningsblanketter till förskola och fritidshem – som på något sätt visar för kommunen att ett önskemål om fritidshem (eller förskola finns). Som tidigare nämnts kan elever också få er- bjudande om plats om de har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt eller om barnet har ett behov på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl (som vi i betänkandet benämner egna behov eller andra skäl.). Vem är det i som i dessa fall ska uppmärksamma att ett sådant erbjudande bör ske. Förr var denna bestämmelse en del av en uppsökande verksamhet – då var förhållandet mer klarlagt.

Bestämmelserna om erbjudande av plats är i många fall enkla men i inte ett alldeles obetydligt antal fall svårtolkade. När 5 och 6 §§ läses tillsammans med 4 § ges kommunerna ett relativt stort tolknings- företräde när det gäller om ett erbjudande överhuvudtaget bör ges.

I och med införandet av det allmänna fritidshemmet behöver dessa regler ändras. Det finns inte längre anledning att ha en behovspröv- ning (om än summarisk) som grund för ett erbjudande av plats. I stället bör reglerna vara utformade så plats i fritidshem erbjuds om elevens vårdnadshavare önskar det. Att bestämmelsen ändras är inget hinder för tillämpningen av övriga bestämmelser i 14 kap. som inne- bär en behovsbedömning.

Av bestämmelsen om hemkommunens ansvar att erbjuda utbild- ning kommer det också att framgå att hemkommunen får fullgöra sina skyldigheter genom att erbjuda eleven motsvarande utbildning i fritidshem med enskild huvudman. En bestämmelse med liknande innebörd finns redan i dag i skollagen. Det gäller även hemkommu- nens skyldighet att erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i en skola med enskild huvudman i de fall huvudmannen inte erbjuder

125

Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

SOU 2022:61

sådan utbildning kvarstår. Den ändring av lydelsen som utredningen föreslår är av redaktionell karaktär i syfte att hålla samman skollagens systematik. Ingen ändring av dagens tillämpning är således avsedd.

Utredningen föreslår således att en bestämmelse med innebörden att fritidshem ska erbjudas de vårdnadshavare som önskar det bör föras in i skollagen. I samma bestämmelse införs också regler om enskilda huvudmän och hemkommunens ansvar om fritidshem saknas på en skolenhet.

126

7Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

Utredningen har enligt direktivet i uppdrag att:

•föreslå åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning.

Kommuner har i dag inte skyldighet att verka för att de elever som har rätt att gå i fritidshemmet faktiskt deltar (eller skrivs in). Utred- ningens förslag om ett allmänt fritidshem och en möjlighet att ge elever plats på grund av levnadsvillkor (se kapitel 6) innebär inte heller per automatik att fler elever kommer att delta i fritidshemmets verksamhet.

I kapitlet redogör utredningen för hur information om fritidshem ges (7.1) och ger förslag om en utökad informationsskyldighet för kommunerna (7.2). Utredningen gör också en bedömning utifrån betydelsen av skolskjuts (7.3). Därefter redogör vi för 10–12- åringarnas låga deltagande i fritidshem och öppen fritidsverksamhet (7.4) samt ger förslag och bedömningar som syftar till att synliggöra och öka kunskapen om denna åldersgrupp (7.5, 7.6 och 7.7). Avslut- ningsvis gör utredningen en bedömning avseende dataskyddsanalys (7.8).

Ett ökat deltagande hänger nära samman med kvalitet och i vilken mån verksamheten upplevs som attraktiv. De förslag vi ger i kapitel 9 och som där syftar till att säkerställa kompetensförsörjningen har också bäring på kvaliteten och bör därför också ses som åtgärder för att öka deltagandet. Även förslagen om god miljö (kapitel 8) som handlar om ändamålsenliga lokaler samt uppdrag till skolmyndig- heterna och ändringen av ett befintligt statsbidrag till att omfatta fri- tidshemmet är sådana åtgärder som förväntas öka kvaliteten i fritids- hemmet och därmed även attraktiviteten för eleverna.

127

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

7.1Information om fritidshem

Det finns en informationsskyldighet för kommuner i skollagen (2010:800) som stadgar att kommunen ska informera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskolor, förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor, fritidshem, gymnasieskolor och gymnasiesärskolor och om sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800) och som erbjuds i eller av kommunen (29 kap. 19 § första meningen skollagen). Som framgår av bestämmelsen har denna infor- mationsskyldighet mer karaktären av att informera om att det finns utbildning av ett visst slag i kommunen och inte mer ingående att informera om syftet med utbildningen inom skolväsendet.

7.1.1Kommuners information om fritidshemmet och informationsinsatser för ökat deltagande

Informationen på kommunernas hemsidor

Utredningen har som ett led i arbetet undersökt vilken information som ges om fritidshem på kommuners hemsidor, både vad infor- mationen innehåller och hur den är utformad. Detta har gett en bild av vad till exempel föräldrar och vårdnadshavare möts av om de söker information denna väg. Eftersom informationsskyldigheten enligt skollagen endast har till syfte att upplysa om att verksamheten finns och om det finns enskilda alternativ, har utredningen haft detta i åtanke under arbetet med att gå igenom informationen som kommu- nerna ger på sina hemsidor. Utredningen är medveten om att infor- mation om fritidshemmet också kan delges under föräldramöten, till exempel inför start i förskoleklass och inför start i mellanstadiet och som skriftlig information från skolorna.

Det är vanligt att information om fritidshemmet finns under flikar som Förskola och Barnomsorg, Skolbarnomsorg eller Grund- skola. Det är också vanligt att information om fritidshemmet åter- finns tillsammans med information om förskolan och att ansökan om fritidshem sker på samma blankett som ansökan till förskola.1 Fritidshemmets pedagogiska syfte och uppdrag nämns inte heller i

1I gamla skollagen (1985:1100) reglerades förskola, skolbarnomsorg och pedagogisk omsorg i gemensamma bestämmelser.

128

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

övervägande del av fallen. I vissa fall har det varit mycket svårt att hitta upplysningar om hur fritidshem erbjuds i kommunen.

En iakttagelse är att fördjupad information ofta är svår att hitta på kommunernas hemsidor. Det kan till exempel handla om regler kring omfattning i tid, vad som gäller om en elev har växelvis boende eller annan sådan information. Det är inte heller helt självklart var den som söker information om fritidshemmet ska leta. Dokument med utförligare information om regler kan helt saknas eller vara svåra att hitta. Utredningen kan konstatera att den som vill ha information om vilka regler som gäller för en plats i fritidshemmet ofta behöver veta vad han eller hon letar efter.

Genomgången visar vidare att de kommuner som själva tagit beslut och i dag erbjuder en utökad rätt till fritidshem i någon omfattning vanligtvis är mer informativa avseende fritidshemmets syfte och den roll verksamheten har för elevernas utveckling, lärande och möjlighet till en meningsfull fritid. Vissa kommuner har väl synliga dokument som beskriver regler för placering i fritidshemmet. Dessa kommuner ger information på ett sätt som i vissa fall också synliggör och mark- nadsför fritidshemmets verksamhet och syfte, snarare än att enbart informera om regler som gäller för att få tillgång till fritidshem.

Utredningens genomgång av information visar att det sannolikt kan vara svårt för vårdnadshavare att ta del av och förstå fritidshem- met syfte och vilka regler som gäller för erbjudandet av fritidshem. Detta gäller inte minst när det handlar om de regler som styr under vilka omständigheter deras barn ska få erbjudande om plats i fritids- hem mot bakgrund av det egna behovet på grund av familjens situation i övrigt eller av fysiska psykiska eller andra skäl (jfr 14 kap. 5 och

6§§ skollagen). Utredningen har också visat att erbjudande av plats mot bakgrund av dessa bestämmelser inte är vanliga (kapitel 6). Genom- gången av så gott som samtliga av landets kommunhemsidor visar också att fritidshemmets syfte så som enbart varande (skol)barnomsorg i stor utsträckning lever kvar, trots att begreppet skolbarnomsorg togs bort ur skolförfattningarna i samband med den nu gällande skol- lagens ikraftträdande.

129

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

Informationsinsatser för att öka deltagandet i fritidshemmet

I dag finns ingen skyldighet för kommunerna att informera om fritids- hemmet i syfte att öka deltagandet. En viktig faktor för att öka del- tagandet i fritidshemmet är om och hur kommuner informerar vård- nadshavare om fritidshemmet och hur dessa informationsinsatser går till. Därför har utredningen i enkäten ställt frågan om kommu- nerna gjort någon form av sådan informationsinsats. Frågan som ställdes var om kommunen genomfört någon form av insats för att öka deltagandet i fritidshem och/eller öppen fritidsverksamhet (exempelvis riktad information till vissa grupper eller uppsökande verksamhet). I enkäten uppger 41 kommuner av de som svarat att de genomfört någon form av sådan insats. Kommunerna beskriver bland annat att det handlat om generell information, informationsinsatser riktade mot nyanlända eller vårdnadshavare med utländsk bakgrund, samt infor- mation i samband med stadieövergångar. Några enstaka kommuner nämner särskilda satsningar för att få äldre elever att gå kvar i fritids- hemmet. Till exempel riktade insatser för att attrahera mellanstadie- elever. Några kommuner nämner också att kvalitetshöjande insatser genomförts. Med tanke på hur skollagen är utformad i fråga om in- formationsskyldigheten är svaren förväntade. Utredningen noterar också att ingen av de kommuner som uppgett en låg högsta-nivå för inskrivningsgrad i fritidshem svarar att de genomfört någon form av informationsinsats för att öka deltagandet.

7.2En utökad informationsskyldighet

för kommunerna i syfte att öka deltagandet i fritidshem

Utredningens förslag: Hemkommunen ska genom en utökad in- formationsskyldighet ta kontakt med vårdnadshavare till elever som ska erbjudas allmänt fritidshem och vars barn inte har en pla- cering i fritidshem och informera om fritidshemmets syfte och rätten till fritidshem.

130

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

Skälen för utredningens förslag

Alla elever som har rätt till fritidshem deltar inte

Utredningens förslag i denna del handlar om att öka deltagandet bland de barn som nu får rätt till det avgiftsfria allmänna fritidshemmet enligt förslagen i kapitel 6. Vi har alltså inte utrett en mer utvidgad informationsskyldighet, fristående från utredningens huvudförslag. Det betyder att vi inte har utrett om förslaget om en utökad infor- mationsskyldighet kan införas även om allmänt fritidshem inte gör det. Orsaken är att denna typ av informationsskyldighet rimligen borde samspela med en mer universell rätt till fritidshem än en rätt som är avhängig eventuella behov av utbildningen i fråga.

Utredningens huvudförslag innebär att ett avgiftsfritt allmänt fritidshem för alla elever i förskoleklass och årskurs 1–3 införs. Det allmänna fritidshemmet omfattar minst 490 eller 295 timmar om året, beroende på ålder. Avgiftsfriheten kommer troligen bidra till ett ökat antal elever i fritidshemmet.

Redan i dag är det sannolikt att en del elever som har rätt till fri- tidshem inte är inskrivna i fritidshemmet, vilket antagligen beror på att fritidshemmet är en avgiftsbelagd verksamhet inom skolväsendet. Detta hinder undanröjs genom att det allmänna fritidshemmet före- slås vara avgiftsfritt. Även andra skäl kan finnas till att barn som har rätt till en plats i fritidshem inte är inskrivna. Till exempel kan det handla om att vårdnadshavare inte känner till fritidshemmets upp- drag eller att vårdnadshavares arbetstider gör att de inte ser nyttan med att barnet går i fritidshemmet. Ytterligare ett skäl kan vara att barn i fritidshemsåldern har en möjlighet att också uttrycka egna önskemål, och med åldern också bli alltmer självständiga och därmed själva väljer bort verksamheten. Detta torde gälla särskilt när verk- samheten som erbjuds inte är utformad för att möta de lite äldre elevernas behov av nya utmaningar.

Ett rimligt antagande är att alla barn som med utredningens för- slag kommer att ha rätt till allmänt fritidshem ändå inte kommer att gå i fritidshemmet. Fritidshemmet är visserligen en frivillig verksam- het, men mot bakgrund av fritidshemmets uppdrag och syfte med möjlighet till meningsfull fritid, lärande och leken i centrum skulle många barn kunna gynnas av att gå i fritidshemmet. Frågan om att alla barn som har rätt till en verksamhet inte tar del av den är inte ny,

131

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

utan liknande problem finns även i förskolan – som även det är en frivillig verksamhet.

Förslaget om avgiftsfritt allmänt fritidshem bör kombineras med förslag som syftar till att öka deltagandet

Åtgärder som syftar till att öka deltagandet måste anpassas till det faktum att fritidshemmets utbildning är frivillig för elever och föräldrar. Frivilligheten förutsätter dock information om vad verksamheten kan och ska erbjuda och vilka regler som finns. För att reformen om allmänt fritidshem ska få fullt genomslag behöver vårdnadshavare få information om fritidshemmets syfte. Mot bakgrund av det vi vet om vilka barn det är som redan i dag går i fritidshemmet kommer insatser för att öka deltagandet att gynna de barn som kanske mer än andra är i behov av fritidshem. Utredningen har här haft nytta av att jämföra den utveckling som skett och sker inom förskolan.

Andra äldre reformer har handlat om att tillgängliggöra både för- skola och fritidshem genom att införa maxtaxa. I fråga om förskolan har avgiftsfri allmän förskola införts för att bland annat minska trösklarna för deltagandet i förskola. I reformen förskola för fler barn (prop. 2021/22:132) kombinerades ett mer uttryckligt plats- erbjudande till barnens vårdnadshavare med en slags uppsökande verksamhet samt utökad informationsskyldighet som ålagts kom- munerna. En liknande informationsskyldighet för kommunerna bör vara aktuell även i fråga om fritidshemmet. Det finns dock en rad skillnader mellan förskolan och fritidshemmet som påverkar infor- mationsskyldighetens utformning.

Av de remissvar som inkom i samband med lagstiftningsarbetet kring Förskola för fler barn, framkom att många kommuner har en uppsökande verksamheten i förskolan. 2 Andra kommuner ansåg att en uppsökande verksamhet var bra ur ett barnperspektiv.

I föreliggande utredning har framkommit att uppsökande verk- samhet inte sker i någon större utsträckning för barn i fritidshems- åldern. En tänkbar anledning kan vara att fritidshemmet så gott som alltid organiseras tillsammans med förskoleklass, grundskola, special- skola och sameskola. Eleverna går i skolan på förmiddagen, vilket inne- bär att det på skolorna (och hos huvudmannen) borde finnas en större

2SOU 2020:67 – Förskola för alla barn – För bättre språkutveckling i svenska.

132

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

kännedom om elevernas eventuella behov av fritidshem. Detta skiljer sig från situationen i förskolan där det är svårare för huvudmannen att veta vilka barn som inte är inskrivna och vilka behov som finns.

När det gäller elever i grundskolan (eller motsvarande obligato- risk skolform) måste hemkommunen och huvudmannen åtminstone anses ha kännedom om eleven går i fritidshemmet eller inte. Över huvud taget bör det finnas kännedom om vilka elever i kommunen som är skolpliktiga, vilket innebär att kommunen får anses ha känne- dom om alla barn i de åldrar som ska erbjudas fritidshem.

I likhet med de argument som framförs i propositionen om För- skola för fler barn är det rimligt att anta att elever som växer upp i familjer med sämre socioekonomiska förutsättningar särskilt gynnas av att delta i fritidshemmets undervisning (jfr prop. 2021/22:132). Det kan handla om barn som har vårdnadshavare med låg utbildnings- nivå eller låg genomsnittlig förvärvsinkomst, barn i områden med socioekonomiska utmaningar eller vissa barn med utländsk bakgrund. Sämre socioekonomiska förutsättningar och utländsk bakgrund sam- varierar och sammanfaller också i hög grad med en uppväxt i om- råden med socioekonomiska utmaningar. Barn som växer upp i dessa områden är överrepresenterade bland de barn som inte deltar i fri- tidshemmets utbildning (se kapitel 6).

Ytterligare en viktig aspekt i arbetet med att öka deltagandet i fritidshemmet handlar om att det finns större och fler möjligheter att skapa bättre sammanhang för hela elevgrupper på skolor och där- med också en större helhetssyn på lärande och utveckling. Om samtliga eller fler elever går i fritidshemmet kan det medföra att den samverkan som beskrivs i läroplanen, och som ska ske genom ett sam- arbete mellan skolan och fritidshemmet (och hemmet) utifrån en sådan helhetssyn, sker i större omfattning än i dag.

Utredningen menar att det är angeläget att genomföra åtgärder som möjliggör för de elever som nu ges rätt att delta i fritidshemmets utbildning att också faktiskt ta del av den.

Informationsskyldighet enligt nuvarande reglering

Kännedomen om varför vårdnadshavare vars barn har rätt till fritids- hem inte väljer fritidshemmet för sina barn är mycket begränsad. För vissa barn kan en del av förklaringen, som nämnts, vara att vårdnads-

133

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

havare inte känner till fritidshemmets verksamhet, dess sammanhang med viktiga kamratrelationer, kontakter med vuxna samt möjlig- heterna till rekreation, vila och meningsfull fritid. Detta kan inte minst tänkas gälla bland utrikes födda vårdnadshavare som kan ha liten eller ingen erfarenhet av det svenska fritidshemmet.3

Kommuner har som nämnts en allmän skyldighet att informera vårdnadshavare om utbildning bland annat i fritidshemmet (29 kap. 19 § första stycket skollagen). I förarbetena till motsvarande bestäm- melse i den tidigare skollagen (1985:100) angavs att informationen, för att underlätta vårdnadshavarnas val av verksamhetsform, bör om- fatta uppgifter om verksamheternas huvudmän, huvuddragen i den pedagogiska inriktningen, organisation, avgifter, lokaler, omfattning vad gäller barn och personal samt gällande statliga och kommunala bestämmelser. För att vårdnadshavarna inte själva, när de står inför val av omsorgsform, ska behöva kontakta flera utövare ansågs att in- formationen även bör omfatta syftet med en specifik verksamhet samt grundläggande orientering om förskoleverksamhetens och skolbarn- somsorgens styrsystem och uppgifter. Det angavs också att utform- ningen av informationen och sättet att sprida den på bör bestämmas av kommunen och att det kan vara rimligt att enskilda verksamheter lämnar relevant information avsedd för publicering till kommunerna. Vidare anfördes att informationen bör vara lättillgänglig och språkligt utformad så att den når ut och förstås av alla berörda kommun- invånare samt att det är upp till varje kommun att vid behov göra informationen tillgänglig även på minoritets- och invandrarspråk (prop. 2008/09:115 s. 40 f.).4 I sammanhanget bör nämnas att kom- munallagen (2017:725) föreskriver att information som lämnas till enskilda ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lätt- tillgänglig (8 kap. 18 § andra stycket).

I samband med att informationsskyldigheten kom att gälla ytter- ligare skolformer, såsom grundskola och gymnasieutbildning, fram- fördes i förarbetena att huvuddelen av informationsskyldigheten kan uppfyllas genom kommunens webbplats och i förekommande fall, genom länkar till relevant information (prop. 2013/14:112 s. 60).5

Informationsskyldigheten i nu gällande skollag tar alltså huvud- sakligen sikte på information om olika verksamheter som anordnas

3Se även SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

4Prop. 2008/09:115 Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar.

5Prop. 2013/14:112 Villkor för fristående skolor m.m.

134

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

i kommunen. Vidare regleras inte i skollagen på vilket sätt informa- tionen ska lämnas.

Av Skolverkets rapport Deltagande i förskola framgår att informa- tion om förskolan lämnas på kommunernas hemsidor.6 När studien genomfördes, 2018, fanns inte reglerna om uppsökande verksamhet och information till vårdnadshavare vars barn inte är inskrivna i förskola.7

Det finns ingen liknande rapport avseende fritidshemmet, men utredningen har undersökt hur information om fritidshemmet ges på kommunernas hemsidor (se avsnitt 7.1.1). Som framgår i det av- snittet innehåller hemsidorna generellt lite information om syfte, uppdrag, centralt innehåll och andra sådana upplysningar vilka kan vara till nytta för vårdnadshavare. Informationen som ges tillmötes- går troligen nu gällande krav, men är vad utredningen kan bedöma inte av sådan art att vårdnadshavare får kännedom om fritidshemmet på ett sätt som skulle kunna leda till att deltagandet ökar med anled- ning av informationen i fråga. Det ska dock nämnas att i rapporten Deltagande i förskola framgår att ingen av kommunerna i Skolverkets studie hade kunskap om i vilken utsträckning informationen når ut till vårdnadshavare. Det finns anledning att anta att samma förhållande gäller för fritidshemmet, även om det inte med säkerhet går att säga.

Kommunerna bör informera vårdnadshavare om fritidshemmets syfte

För att alla vårdnadshavare ska få kunskap om fritidshemmets betyd- else för barns utveckling och lärande behöver information om fri- tidshemmet, dess syfte, mål och centrala innehåll ges vårdnadshavare till elever som ska erbjudas allmänt fritidshem men som inte deltar i fritidshemmets utbildning. En informationsskyldighet om fritids- hemmet som åläggs kommunerna bör således införas i skollagen.8 Att skyldigheten åläggs kommunerna beror på att kommunerna har ett övergripande ansvar att erbjuda fritidshem (jfr 14 kap. 3 §skollagen).

Kommunernas informationsskyldighet innebär att vårdnadshavarna bör informeras om rätten till fritidshem och om fritidshemmets upp-

6Skolverket (2018) Deltagande i förskola.

7Se förslagen i SOU 2020:67 − Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska, och prop. 2021/22:132 Förskola för fler barn.

8För en jämförelse se förslagen i SOU 2020:67 − Förskola för alla barn – för bättre språkutveck- ling i svenska. och prop. 2021/22:132. Förskola för fler barn.

135

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

drag, mål och centrala innehåll. För att vårdnadshavarna ska få ett bra beslutsunderlag och motiveras att låta sina barn delta i fritids- hemmets utbildning är det viktigt att det framgår av informationen vilken betydelse som fritidshemmet kan ha för barns lärande och utveckling och vad fritidshemmet kan erbjuda i fråga om meningsfull fritid och rekreation, men även för kamratgemenskap och social till- hörighet. Informationen om fritidshemmet behöver anpassas så att mottagande vårdnadshavare på ett enkelt sätt kan tillgodogöra sig den.

Att informationen bör avse fritidshemmets syfte innebär att kom- munen bör arbeta för att förmedla förståelse för fritidshemmets peda- gogiska uppdrag och dess betydelse för elevens möjligheter till en meningsfull fritid och rekreation samt utveckling och lärande. Utred- ningen anser att detta kan uppnås genom att kommuner ges en skyl- dighet att kontakta vårdnadshavare till barn som omfattas av allmänt fritidshem, men som inte är inskrivna i det allmänna fritidshemmet. I kontakten med vårdnadshavare bör upplysningar om rätten till allmänt fritidshem framgå samt om hur vårdnadshavare ansöker om en plats. Informationen bör också syfta till att fler elever deltar i fri- tidshemmet. Informationsskyldigheten förutsätter därför att kommu- nen har kännedom om fritidshemmets kvalitet och personalsamman- sättning i form av legitimerade lärare och utbildad personal i övrigt och annat sådant som kan vara bra för vårdnadshavare att känna till. Kommunens förståelse för, och kunskap om, fritidshemmets syfte och uppdrag behöver vara god.

Informationen bör ges två gånger om året till vårdnadshavare vars barn inte går i fritidshemmet

Fritidshemmet följer normalt skolårets terminer (så som de uttrycks i skolförordningen, jfr 3 kap. 2, 3 och 4 §§) och påverkas av skolans läsår och terminer (lärotider). Vilken tidpunkt som ska anses vara höst- respektive vårtermin bör därför i detta sammanhang tolkas i förhållande till skolförfattningarnas bestämmelser om skolans termi- ner och läsår. I grundskolan, den anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska läsåret börja i augusti och sluta i juni. Dagarna för höst- och vårterminens början och slut beslutas av huvudmannen. (3 kap. 3 § skolförordningen [2011:185].)

Kontakten som sker mot bakgrund av den utökade informations- skyldigheten bör genomföras återkommande under de år som eleven

136

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

har rätt till allmänt fritidshem men inte deltar. Vårdnadshavare bör få information om fritidshemmet inför varje vår- och hösttermin. När det gäller barn som ska börja i förskoleklass (i allmänhet sexåringar) kommer det handla om att kontakt bör tas med vårdnadshavare som inte har ansökt om plats i det allmänna fritidshemmet inför skol- starten. I fråga om sexåringar får begreppet placering tolkas extensivt och få innebörden att det finns en ansökan. Kommunens informa- tionsskyldighet upphör vårterminen då eleven fyller 10 år.

Kontakten med vårdnadshavare kan tas genom telefonsamtal, mejl och brev eller andra personliga kontakter till exempel när vårdnads- havarna hämtar och lämnar i grundskolan, i samband med föräldra- möten och andra informationsmöten som kan ske i skolan. Informa- tionskanalerna som beskrivs är inte uttömmande här. Vårdnadshavare som inte har någon större kännedom om fritidshemmets uppdrag kan erbjudas personliga möten där det finns möjlighet att ställa frågor. Personliga möten kan vara särskilt viktiga när det gäller nyanlända familjer som har varit i Sverige en kortare tid och sannolikt har begränsad kunskap om det svenska fritidshemmet. Ur ett kostnads- perspektiv kan det vara nödvändigt att samordna dessa möten med flera familjer när det är möjligt. Det kan vara viktigt att beakta att vårdnadshavares kunskaper i svenska kan vara begränsade. Skriftlig information bör vid behov därför ges på lätt svenska och finnas över- satt till de stora språken. Tolk bör användas om det behövs. Infor- mation bör till exempel också ges vi så kallad samhällsorientering för de som nyligen fått uppehållstillstånd i Sverige.

På vilket sätt kontakten med vårdnadshavare tas kan variera mel- lan kommunerna och utgår alltså från de olika kommunernas lokala behov och förutsättningar. För att kommunerna ska kunna fullgöra åtagandet i förslaget behöver kontakt ske med vårdnadshavare till samtliga elever som ska omfattas av det allmänna fritidshemmet men inte är inskrivna.

I skollagen bör således införas en bestämmelse som ålägger hem- kommunen att genom en utökad informationsskyldighet ta kontakt med vårdnadshavare till elever som ska erbjudas allmänt fritidshem och vars barn inte går i fritidshem och informera om fritidshemmets syfte och rätten till fritidshem.

Den första kontakten ska tas inför höstterminen det år eleven fyller sex år. Kontakt ska sedan tas inför varje höst- och vårtermin

137

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

om eleven inte går i fritidshemmet. Den sista kontakten ska tas inför vårterminen det år då eleven fyller tio år.

7.3Skolskjuts till och från fritidshemmet

Utredningens bedömning: Det bör utredas i särskild ordning om skolskjuts bör erbjudas även till och från fritidshemmet.

Skälen för utredningens bedömning

Lagstiftningen som ger rätt till skolskjuts skapar problem för många barn och elever

Problemformuleringen i detta avsnitt får exemplifieras av ett av- görande i domstol, fallet Oskar. Oskar bor växelvis hos sina föräldrar och är i behov av skolskjuts på grund av sitt hälsotillstånd och sina funktionshinder, som innebär att han bara kan gå kortare sträckor. Problematiken kring skolskjutsen gäller främst de dagar som han vistas hos sin mamma. När han bor hos sin pappa blir han skjutsad till skolan. Transporten från mammans bostad inkluderar ett buss- byte. På bussen finns det inte alltid plats för hans rullstol. Vidare är det olämpligt att han ska stå och vänta på en buss, ibland kan han tvingas vänta upp till 20 minuter. Oskar har genom sina vårdnads- havare yrkat på att få skolskjuts till och från fritidshemmet I för- arbetena till skollagen uttalas att det står kommunen fritt att organi- sera skolskjutsverksamheten på lämpligt sätt med beaktande av i bestämmelsen angivna omständigheter samt att rätten till skolskjuts inte innebär att sådan skjuts måste anordnas från bostadsadressen till den plats där utbildningen bedrivs eller att skolskjutsningen måste anpassas till varje elevs skoltider, (se prop. 2009/10:165 s. 741 f.).

Det generella ansvaret för ett barns färd till och från skolan ligger därför i grunden hos vårdnadshavaren. Det innebär emellertid också att kommuner kan besluta om skolskjuts genom kommunala rikt- linjer eller liknande. I skollagen räknas ett antal situationer upp där elever kan ha rätt till skolskjuts. Det finns dock ingen bestämmelse i skollagen som ålägger en kommun att anordna skolskjuts mellan bostaden och fritidshemmet. Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet RÅ 1995 ref. 12 uttalat att det i skyldigheten att sörja för

138

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

skolskjuts ligger att kommunen ska se till att transporter finns till- gängliga i anslutning till skoldagens början och slut. Rätten till skol- skjuts gäller således mellan bostaden och skolan. Någon skyldighet för kommunen att arrangera skolskjuts mellan fritidshem och hem- met föreligger alltså inte.

För Oskars del och andra barn i hans situation betyder detta att eftersom han vistas på fritidshem efter skolan har kommunen inte någon skyldighet att bevilja skolskjuts enligt skollagen.

Fallet Oskar är ett bra exempel på hur av lagstiftningen om skolskjuts i praktiken fungerar i fråga om fritidshemmet om avsak- nad av kommunala riktlinjer som erbjuder denna typ av skolskjuts inte finns. Frågan har prövats ett antal gånger av olika instanser inom förvaltningsdomstolarna, där domstolarna kommit fram till samma slut. Det vill säga att vid avsaknad av kommunala riktlinjer som ger rätt till skolskjuts till och från fritidshemmet, kan skolskjuts inte beviljas en elev som går i fritidshemmet eftersom det saknas regler som ger kommunerna denna skyldighet.

Avsaknaden av dessa regler betyder att barn som har funktions- hinder i vissa fall inte har möjlighet att gå i fritidshemmet, beroende av hur kommunens regler kring detta är utformade. De kan också saknas helt. Barn som har ekonomiskt resurssvaga föräldrar som inte kan hämta och lämna med bil kan inte gå i fritidshem eftersom det inte finns möjlighet till hämtning och lämning i egen bil. Barn som bor långt från skolan, eller bor på ett sådant sätt att det behövs skolskjuts till och från skolan, d.v.s. i gles- och landsbygd kan inte heller gå i fritidshemmet eftersom lagen endast påbjuder skolskjuts mellan skolan och bostaden och inte mellan fritidshemmet och bostaden.

Huruvida ett barn som är beroende av skolskjuts kan gå i fritids- hemmet är alltså en fråga om de kommunala riktlinjer som barnets hemkommun har antagit. Det innebär att det finns en olikvärdighet (ojämlikhet) i systemet. Då vissa barn har möjlighet till utbildning i fritidshem, för att de råkar bo i en kommun som ger rätt till skol- skjuts och andra inte. I praktiken innebär en kommuns utformning av dess skolskjutsorganisation att fler barn kan delta i fritidshemmet i de kommuner där skolskjuts erbjuds både till och från fritidshemmet. Det har under utredningens gång framkommit att vissa kommuner erbjuder varianter som väntfritids eller bussfritids. Utredningen har också stött på att elever som har skolskjuts efter skoldagens slut

139

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

tillbringar eftermiddagen på en förskola nära hemmet. Vi har dock ingen större kännedom av vad detta innebär för eleverna. I kommu- ner med stora avstånd har vi anledning att anta att vårdnadshavare ordnar tillsyn av sina barn på andra sätt medan de arbetar. De låga siffrorna avseende pedagogisk omsorg som ett alternativ för fritids- hem, talar för att det i vart fall inte är denna typ av verksamhet som erbjuds i någon större utsträckning. Om grundskolan och fritidshem- met ska ses som en innehållsmässig enhet behöver barn och elever ha en reell möjlighet att kunna delta i fritidshemmet undervisning.

För att deltagandet ska kunna öka för barn med de förutsätt- ningar som beskrivits ovan bör reglerna kring skolskjuts ändras. Ett sådant lagförslag måste dock tillkomma i särskild ordning. Av den anledningen stannar utredningen vid att enbart påpeka problemet genom denna bedömning.

7.410–12-åringarna går inte i fritidshem

Medan cirka 82 procent av Sveriges 6–9-åringar är inskrivna i fritids- hemmet så gäller det omvända för 10–12-åringar. I denna åldersgrupp är 81 procent inte inskrivna i fritidshem (se även kapitel 5 och bilaga 3). Inskrivningsgraden varierar mellan och inom kommuner också vad gäller denna åldersgrupp. Den låga inskrivningsgraden syns både i statistiken och har också framkommit under utredningens samtal med olika tjänstemän i kommuner, där frågor om 10–12-åringarna och fritidshem inte mötts med samma självklarhet som frågor om de yngre eleverna. I flera samtal har representanter också fört själv- kritiska resonemang om att gruppen inte prioriterats.

En föreställning som också dykt upp i olika samtal utredningen fört är att dessa barn och elever i stället för att vara i fritidshemmet deltar i så kallad öppen fritidsverksamhet, det som ofta kallas fritids- klubb. Det är dock endast en mindre andel av barnen i denna ålders- grupp som deltar i öppen fritidsverksamhet då endast 50 kommuner erbjuder sådan, och då oftast i form av enstaka verksamheter (se bilaga 3).

Med anledning av att statistiken visar att så få 10–12-åringar är inskrivna i fritidshem eller deltar i öppen fritidsverksamhet har ut- redningen sökt information om hur 10–12-åringarna erbjuds att delta i dessa verksamheter. Med detta menar utredningen hur verksamhet

140

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

riktas mot barn i denna ålder, hur erbjudandet ges och vad det är för typ av verksamhet som finns för barn i åldersgruppen. Utredningen har dock haft svårt att hitta sådan information. Av samtal har det framgått att verksamhet för 10–12-åringarna kan vara en självklarhet på en skola eller i kommun, men det kan också vara något som bara erbjuds de elever som har särskilda skäl och behov.

De så kallade mellanstadiebarnen, det vill säga barnen mellan 10 och 12 år, är därför en grupp som har rest visst huvudbry. Studier om barn och ungdomar i tidiga tonåren är inte lika vanligt förekommande som studier om de lite äldre barnen och ungdomarna. Utredningens bild, som får stöd av Fortes rapport om ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor, är att kunskap om 10–12-åringar är mindre förekom- mande än om de lite äldre barnen och ungdomarna.9 Utredningen kan konstatera att det verkar saknas samlad nationell kunskap och forskning om åldersgruppens liv och leverne utanför skolan.

Det finns enstaka forskningsprojekt om denna grupp på aggre- gerad nationell nivå men lite information om vad dessa barn gör och var de befinner sig utanför skoltid. På grund av den nationella ung- domspolitiken finns däremot en hel del kunskap om barn och unga mellan 13–25 år, det åldersspann som utgör ungdomspolitikens målgrupp.

10–12-åringarna blir ur ett fritidsperspektiv synliga igen först när de börjar i årskurs 7 och räknas som ungdomar. Utredningen ser där- för ett särskilt behov av att i högre utsträckning uppmärksamma 10– 12-åringarna. De förslag och bedömningar som utredningen ger handlar därför om att öka kunskapen och nationellt också rikta sök- ljuset mot just denna grupp barn.

7.4.1Öppen fritidsverksamhet i stället för fritidshem för 10–12-åringar

Öppen fritidsverksamhet

Som framgår i nuvarande reglering i kapitel 4 ska fritidshem erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år. Från och med höstterminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem, om eleven inte på grund av fysiska,

9Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet.

141

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveck- ling som kan erbjudas i fritidshem. Bestämmelser om öppen fritids- verksamhet finns i 25 kap. skollagen (se 14 kap. 7 § skollagen). Denna typ av verksamhet har inte lika omfattande styrdokument som fri- tidshemmet. Det innebär bland annat att läroplanen för grundskolan och fritidshemmet inte gäller för öppen fritidsverksamhet, men kan vara vägledande (prop. 2009/10:165 s. 530). Det är värt att notera att den som går i öppen fritidsverksamhet benämns barn och inte elev, det beror på att verksamheten är så kallad annan pedagogisk verksamhet och inte hör till skolväsendet. Vissa av skolväsendets bestämmelser är dock även tillämpliga på dessa barn och anges i så fall särskilt i den specifika paragrafen.

Den möjlighet som finns för kommuner att erbjuda öppen fri- tidsverksamhet i stället för fritidshem skapar i texter om fritidshem och i viss statistik en bild av att 10–12-åringarna antingen är i fritids- hem eller i öppen fritidsverksamhet. Betydelsen av att majoriteten av barn och elever i denna åldersgrupp inte deltar är vidare svårt att få syn på när fokus är på verksamheterna och de barn som går där.

Öppen fritidsverksamhet erbjuds av få kommuner

Av utredningens enkät framgår att av de 199 kommuner som svarat på frågan om de erbjuder öppen fritidsverksamhet så har 48 kommu- ner (24 procent) sådan verksamhet och 151 kommuner (76 procent) uppger att de inte har det. Som en jämförelse framgår av Skolverkets statistik från 2021 att 50 kommuner erbjuder öppen fritidsverksam- het (se bilaga 3). Det är en minskning från föregående år då 57 kom- muner erbjöd öppen fritidsverksamhet. Ytterligare en tillbakablick visar att 2008 erbjöd över 70 av landets kommuner öppen fritids- verksamhet. Det är vanligare att öppen fritidsverksamhet erbjuds i storstadskommuner och det är minst förekommande i landsbygds- kommuner.10

Huruvida öppen fritidsverksamhet ska erbjudas i stället för fri- tidshem, är ett beslut som tas av kommunen. Det betyder att vård- nadshavare inte har möjlighet att välja öppen fritidsverksamhet på det sätt som de kan välja pedagogisk omsorg som alternativ till fritidshem (jfr 25 kap. 2 § skollagen). Däremot kan vårdnadshavare

10Skolverkets statistik.

142

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

begära fritidshem om deras barn är i behov av sådant stöd som inte kan tillgodoses inom ramen för den öppna fritidsverksamheten (prop. 2009/10:165 s. 530). Tröskeln för detta verkar ibland vara hög. Vad utredningen erfarit erbjuds elever i årskurs 4–6 som har behov av fritidshem, ofta plats i fritidshem tillsammans med de yngre eleverna. Givet de låga siffrorna för deltagande i fritidshem hos 10–12-åringar kan det kanske vara förståeligt att det är svårt för en kommun att erbjuda mer åldersadekvat verksamhet. Samtidigt innebär det att den verksamhet som erbjuds inte upplevs som attrak- tiv av de barn som skulle kunna ha behov och intresse av en struktu- rerad fritidshemsverksamhet.

Indikationer på deltagarantal i öppen fritidsverksamhet

Som nämnts ovan finns ingen samlad statistik över hur många 10– 12-åringar som deltar i öppen fritidsverksamhet. Utredningen ställde därför frågan om deltagande i enkäten till kommunerna, även om vi är medvetna om att det inte finns krav på inskrivning. Av de som svarade har 18 av 48 kommuner angett hur stor andel av barnen som deltar eller är inskrivna i verksamheten. Utifrån dessa är medelvärdet för deltagande i kommunal regi 26,2 procent av alla 10–12-åringar. Den högst angivna siffran kommer från en pendlingskommun nära Stockholm och där uppges deltagande bland åldersgruppen vara 74 pro- cent. Denna kommun har också ett högt deltagande i fritidshem för elever i mellanstadieåldern. 23 kommuner har angivit hur stor andel av eleverna som deltar i verksamhet som har enskild huvudman. Det handlar i snitt om cirka sex procent av eleverna, men som högst 59 pro- cent. Kommunernas svar pekar på att deltagandet varierar i hög grad. Siffran vi kan förhålla oss till är att medelvärdet för deltagandet i öppen fritidsverksamhet (i kommunal regi) är 26,2 procent. Det är i så fall en marginellt högre siffra än motsvarande för fritidshem.

De äldre barnens behov av nya utmaningar

Gruppen 10–12-åringar har, som nämnts, sannolikt ett större eget behov av självständighet och nya utmaningar. De verkar också kräva

–om inte nödvändigtvis mer – så något annat av fritidshemmets verk- samhet. I samtal utredningen fört nämns ibland goda exempel på fri-

143

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

tidshem och öppna fritidsverksamheter och beskrivs då som verksam- heter som på olika sätt lyckas utmana och erbjuda mellanstadiebarnen något utmanande och nytt. Detta i relation till det låga deltagandet i fritidshem och öppen fritidsverksamhet har gett utredningens skäl till att fundera över vad för typ av utbildning och verksamhet som erbjuds denna åldersgrupp och vad det är denna åldersgrupp egent- ligen behöver. Frågan hänger också samman med bilden av fritids- hemmet. Är det en del av utbildningsystemet som ska stimulera ut- veckling och lärande – om än av mer informell art – eller är det främst skolbarnomsorg för vårdnadshavare i behov av tillsyn för sina barn? Svaret på frågan blir beroende av vad det är för typ av verksamhet som erbjuds. Är den attraktiv och av hög kvalitet, då kanske verk- samheten mer ses som en viktig del av det livslånga lärandet och fler elever deltar också. Kommuner och skolor som attraherar barn och elever till verksamheterna känner säkerligen till vad barnen i kom- munen har för behov och preferenser. Men på en mer nationell nivå saknas denna information.

Något om begreppsförvirring angående öppen fritidsverksamhet

I lagstiftning finns begreppet öppen fritidsverksamhet endast i skol- lagen som en verksamhet som kan erbjudas i stället för fritidshem (14 kap. 7 § och 25 kap. 4 § skollagen). Utredningen talar därför om öppen fritidsverksamhet i skollagens bemärkelse. Samtidigt erbjuds en verksamhet som går under beteckningen öppen fritidsverksamhet i många kommuner också för ungdomar, ofta från 13 år och uppåt, och då med kultur- och fritidsförvaltningar som ansvariga. Utredningen har under arbetets gång stött på en begreppsförvirring mellan öppen fritidsverksamhet (i skollagens bemärkelse) och den oreglerade formen av öppen fritidsverksamhet, där den senare förekommer som ett motsatsbegrepp till organiserad fritidsverksamhet. I en del kommuner är det fritidsförvaltningen (eller motsvarande) som ansvarar för den öppna fritidsverksamheten enligt skollagen, och därmed för den verk- samhet som erbjuds 10–12-åringarna i stället för fritidshem. En kon- sekvens av att det i en del kommuner är fritidsförvaltningar som ansvarar för öppen fritidsverksamhet, i skollagens bemärkelse, är att kännedom om omfattning och innehåll i den öppna fritidsverksam- heten ibland kan vara låg hos tjänstemän med ansvar för skola och

144

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

fritidshem. Utredningen ser vinsterna med att den öppna fritids- verksamheten kan ha en annan ansvarig förvaltning än den förvalt- ning som ansvarar för utbildningsfrågor och det är dessutom upp till kommunerna att besluta om sin egen organisation. Samtidigt fram- träder en risk att 10–12-åringarna faller mellan stolarna.

7.4.2Rapporter om 10–12-åringars fritid

Eftersom många 10–12-åringar inte deltar i fritidshem eller öppen fritidsverksamhet har utredningen sökt efter studier och material som kan säga något om var 10–12-åringarna befinner sig efter skoltid och vad de gör och vill göra på sin fritid. Som vi tidigare anfört finns inte mycket forskning och få rapporter om åldersgruppen. Vad fritid är definierar utredningen som den tid då eleverna inte är i skolan. På grund av ungdomspolitikens åldersindelning finns det rapporter med aggregerad information om barn och unga från 13 år. Resultaten som finns i dessa rapporter kan troligen i vissa fall gå att överföra till mellanstadieeleverna och i viss mån kan det som sker i 10–12-års- åldern också sägas ligga till grund för det som sedan sker. Nedan redogör utredningen kort för en rapport om ungas levnadsvanor från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), gör ett nedslag i forskar- och utvärderingsgruppen Ung livsstils arbete, där de samarbetar med kommuner kring forskning om barn om unga, samt lyfter slutsatser som gjorts av bland annat Myndigheten för kulturanalys.

Goda levnadsvillkor för många, men inte för alla

–rapport från MUCF

Även om 10–12-åringar inte ingår i ungdomspolitiken kan under- sökningar om de barn och unga som är lite äldre också säga oss något om behov som kan finnas för de lite yngre. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har i uppdrag att följa upp det ungdomspoli- tiska målet.11 Som en del av det uppdraget publiceras uppföljningen utifrån ett antal indikatorer på webbplatsen ungidag.se. Indikatorerna samlas in från elva olika myndigheter och under sex olika teman:

11Se myndighetens hemsida mucf.se.

145

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

•Arbete och boende,

•ekonomisk och social utsatthet,

•fysisk och psykisk hälsa,

•inflytande och representation,

•kultur och fritid, och

•utbildning.

De flesta indikatorer berör unga mellan 16 och 24 år men åldersinter- vallerna varierar från olika källor. Varje år publiceras även en rapport som lyfter fram aktuella utmaningar kopplade till målet. I den senaste rapporten har myndigheten valt att lyfta fram en bred bild av utma- ningar i ungas levnadsvillkor, till exempel där levnadsvillkoren ser olika ut för unga eller där utvecklingen går åt ett negativt håll. Utred- ningen sammanfattar här några av de resultat som kan vara särskilt intressanta ur aspekten att de ungdomar det handlar om inte för så länge sedan var just de 10–12-åringar som utgör det som utredningen har kallat en osynlig grupp. Inom området utbildning konstaterar MUCF i sin rapport att flera myndigheter pekar på grupper av unga som har svårare att uppnå behörighet till gymnasieskolan. Skillnader i skolresultat mellan unga är fortsatt stor och man pekar på stora utmaningar kopplade till ungas levnadsvillkor och vikten av skolans kompensatoriska uppdrag. Grupper som särskilt identifierats ha det svårt är unga som kommit till Sverige och påbörjat sina studier under senare delen av grundskolan, eller unga med föräldrar som har låg utbildningsnivå. Även unga i områden med socioekonomiska utma- ningar är en grupp som möter större utmaningar för att uppnå be- hörighet. Bland utrikes födda är andelen som uppnår behörighet också låg bland de som bor på landsbygden. Av rapporten framgår också – trots att de flesta unga känner sig trygga i skolan – att ande- len unga i årskurs 7–9 och gymnasieskolan som upplever att de mob- bats har fördubblats mellan åren 2015 och 2018.12 Även Folkhälso- myndighetens studie om skolbarns hälsovanor pekar på en ökning av elever som angett att de blivit mobbade eller utsatta för kränk- ande behandling.13

12MUCF (2021) Goda levnadsvillkor för många, men inte för alla; Skolverket (2018) Attityder till skolan.

13Folkhälsomyndigheten (2019) Skolbarns hälsovanor i Sverige 2017/18.

146

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

Erfarenheterna av pandemin pekar också på att grupper av unga varit särskilt utsatta när skolor stängde och undervisning gavs på distans. Det gäller till exempel grupperna nyanlända elever, elever med funktionsvariationer och elever som växer upp med sämre socio- ekonomiska förutsättningar. Elever lyfter till exempel fram minskad motivation för skolarbetet och att de ofta känner sig ensamma i sitt lärande.

I rapporten beskrivs också ungas sociala och ekonomiska utsatt- het, bland annat med ett avsnitt om ungas upplevda trygghet och utsatthet för brott. Resultaten vad gäller ungas utsatthet för brott bygger på två olika undersökningar genomförda av Brottsförebyg- gande rådet (BRÅ).14 Här följs utsatthet för brotten bedrägeri, person- rån, misshandel och sexualbrott för unga i åldern 16–24 år genom den så kallade nationella trygghetsundersökningen (NTU). Skolunder- sökningen undersöker unga i årskurs 9 och utsattheten för brotten grövre och lindrigare våld, hor och stöld. Det finns vad utredningen erfarit ingen undersökning som omfattar 10–12-åringar, varför kun- skap saknas om hur denna åldersgrupp upplever trygghet och utsatt- het för brott utanför skolan.

Ett annat exempel på områden som synliggörs i rapporten Goda levnadsvillkor för många, men inte för alla är ungas fritid där ungas deltagande i fritidsaktiviteter redovisas tillsammans med en samlad bedömning av utmaningar kopplade till ungas fritid. Rapporten visar till exempel att de vanligaste hindren för unga att ta del av fritids- aktiviteter är att de inte har tid på grund av skola eller arbete, att aktiviteten är för dyr, att aktiviteten upplevs vara för svår eller att det är svårt att ta sig till aktiviteten. Annat som framgår är att andelen unga som är medlemmar i en förening har minskat något över tid. Inrikes födda flickor som idrottar har minskat och flickor med ut- ländsk bakgrund idrottar i mindre utsträckning på fritiden jämfört med andra unga. Mellan åren 2007 och 2018 har till exempel också andelen unga som läser böcker halverats.15

14BRÅ (2020) Skolbarnsundersökningen om brott 2019.

15MUCF (2021) Goda levnadsvillkor, men inte för alla. Ung i dag 2021.

147

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

Mellanstadieelever – fritid och preferenser

Forsknings- och utvärderingsgruppen Ung livsstil har sedan 1984 studerat ungas kultur- och fritidsvanor, preferenser och trender. En del av deras arbete består av ett samarbete med 18 kommuners fri- tidsförvaltningar. I centrum för studierna under perioden 1984–1999 stod undersökningar av fritids- och kulturvanor utifrån kön, socio- ekonomisk bakgrund, svensk respektive utländsk bakgrund, geogra- fiska områden samt vad barn och ungdomar önskade att kommunerna ska satsa på. Sedan millennieskiftet strävar Ung livsstil också efter att undersöka hälsa, fysisk aktivitet, livets mening, livschanser, trygghet, inflytande, läsvanor, skolsituation, mobbning samt spontanidrott och andra faktorer. Ett antal av studierna som gjorts omfattar barn i åldern 10–12 år.

I undersökningen Vilka organiserade fritidsaktiviteter vill barn/ ungdomar utöva på sin fritid? har barns och ungdomars intresse för att utöva/delta i en rad offentligt organiserade fritidsaktiviteter studerats samt hur detta intresse varierar beroende på social bakgrund – kön, ålder, familjesituation, socioekonomisk respektive svensk/utländsk bakgrund samt boendeområde.16 Det handlar alltså inte om vad barnen gör utan om vad de vill eller har intresse för. Undersökningen riktade sig till barn och ungdomar i mellanstadiet och högstadiet. Frågorna som ställdes var kategoriserade utifrån tre typer av aktiviteter: kultu- rella, fysiska samt övriga. Till övriga aktiviteter räknades till exempel att vara ute i skog och mark, parklek, läsa läxor och sjunga i kör men också gå på fritidsgård. Av resultaten framgick att både flickor och pojkar i mellanstadiet attraheras av bibliotek. Att läsa böcker och besöka simhall är vidare aktiviteter som flest elever ville göra. Även att läsa läxor och att ägna sig åt egen motion kommer högt upp på listan både bland flickor och pojkar i 10–12-årsåldern.

Vid sidan av detta kan man notera att en mycket stor andel av mellanstadiepojkarna uppger att de vill delta i idrottsförening och att många av mellanstadieflickorna uppger att de vill besöka en lokal där man kan ägna sig åt olika konstnärliga verksamheter. Undersök- ningen visar på signifikanta könsskillnader. Störst skillnader syns när det gäller kultur där flickorna genomgående är positiva till olika for- mer av kultur. Den samlade bilden visar tydligt på ett lägre intresse bland pojkar att ägna sig åt olika former av kultur. När det gäller

16Ung livsstil (2019) Vilka organiserade fritidsaktiviteter vill barn/ungdomar utöva på sin fritid?

148

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

olika former av fysiska aktiviteter är könsskillnaderna inte lika fram- trädande.

Tillsammans med Malmö kommun har Ung livsstil också genom- fört studien Ung Livsstil Malmö 2021 – en studie om levnadsvillkor, delaktighet och preferenser i åldersgruppen 10–19 år.17 Huvudsyftet var att studera barns och ungdomars levnadsvillkor och livsstil i Malmö med speciell inriktning på idrott, kultur, fritid och hälsa. I studien tillfrågas även 10–12-åringarna. Av studien framgår att barn och ung- domar med sämre socioekonomiska förutsättningar är underrepre- senterade i det som undersökningen kallar för instrumentella aktivi- teter (förening och kulturskola) och totalt (förening, kulturskola, bibliotek, fritidsgård/allaktivitetshus och simhall/badhus). Dessa barn är också underrepresenterade i delar av kommunens utbud – till exem- pel vad gäller spontanidrottsanläggningar. Speciellt noterades att barn och ungdomar med sämre socioekonomiska förutsättningar också är underrepresenterade i deltagande i idrottsförening, kulturskola, fysisk aktivitet samt bland de som uppger god hälsa och hög livskvalitet. Däremot är dessa barn och unga överrepresenterade när det gäller att besöka bibliotek, fritidsgård, allaktivitetshus och simhallar/badhus.

Gruppen barn med bättre socioekonomiska förutsättningar är däremot underrepresenterade när det gäller att besöka bibliotek och fritidsgård/ allaktivitetshus. Barn och ungdomar i stadsdelar med låg medelinkomst är vidare underrepresenterade i så kallade instrumen- tella aktiviteter och totalt. Även om rapporten är specifik för Malmö kommun då den undersöker hur barn och ungdomar tar del av det som just den kommunen erbjuder så ges dock viss kunskap om var barn med olika socioekonomisk bakgrund kan befinna sig på efter- middagarna när det handlar om aktiviteter. Den säger däremot inte så mycket om var de som inte deltar i något befinner sig eller ägnar sig åt. Vad vi med viss säkerhet kan säga är att 10–12-åringars tillgång till en meningsfull fritid hänger samman med tillgången i samhället i stort.

17Ung livsstil Malmö 2021 – en studie om levnadsvillkor, delaktighet och preferenser i ålders- gruppen 10–19 år.

149

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

Kulturvanor och deltagande i kultur- och fritidsaktiviteter

Myndigheten för kulturanalys har tidigare i rapporten Samhällstrender och kulturvanor beskrivit trender som på olika sätt kan tänkas påverka ungas kulturvanor.18 En trend som uppmärksammas är en utveckling mot ett alltmer heterogent samhälle, något som ger olika förutsätt- ningar för kulturvanor. Om utvecklingen fortsätter i samma rikt- ning, skriver myndigheten, kan det antas att förutsättningarna för barn och unga att ta del av kultur – i synnerhet kultur utanför skolan

–kommer att skilja sig åt i ökande grad. De ökade klyftorna medför också att det är vanligare att ungdomar i områden där medelinkomsten är lägre än på andra orter aldrig deltar i föreningsaktivitet eller i en aktivitet anordnad av musik- eller kulturskolorna.19 Samtidigt visar den studie som det hänvisas till att det lägre deltagandet inte beror på att det saknas intresse. Därutöver är det vanligare bland ungdomar i områden med lägre medelinkomst att besöka fritidsgårdar eller bibliotek än det är bland ungdomar från bättre bemedlade områden.20 I rapporten uppmärksammas även det minskande föreningsengage- manget bland unga, där anledningar som nämns är att det finns mycket större konkurrens av olika aktiviteter i dag, att de unga trött- nar på aktiviteter samt att de letar efter mer informella sätt att utöva aktiviteter på.21

I den senare rapporten Kulturanalys 2022 beskrivs att barn till föräldrar med längre utbildning i större utsträckning tar del av kultur- och fritidsaktiviteter, läser mer och är överrepresenterade i kultur- skolans verksamhet. När det gäller kulturskolan så visar uppföljningar att även barn som är nyinvandrade, utlandsfödda eller har utländsk bakgrund är underrepresenterade. Undersökningar visar också att flickor i högre utsträckning än pojkar tar del av kultur, och yngre barn mer än äldre. 22

18Myndigheten för kulturanalys (2015) Samhällstrender och kulturvanor – en omvärldsanalys.

19Myndigheten för kulturanalys (2015) Samhällstrender och kulturvanor – en omvärldsanalys, med hänvisning till Elofsson et al. (2014).

20Ibid.

21Ibid.; samt t.ex. Blomdahl m.fl. (2014), Segrar föreningslivet? En studie av svenskt föreningsliv under 30 år bland barn och unga.

22Myndigheten för kulturanalys (2022) Kulturanalys 2022. En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen; Kulturrådet (2019) Kulturskolan i siffror: sammanfattning av tillgänglig statistik 1997–2018; Myndigheten för kulturanalys (2017) Barns och ungas kulturaktiviteter; samt SOU 2016:69 − En inkluderande kulturskola på egen grund.

150

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

7.4.3Sammanfattande kommentar

Gruppen 10–12-åringar har enligt skollagen rätt till fritidshem eller öppen fritidsverksamhet. Det framgår samtidigt tydligt att barn i denna åldersgrupp inte deltar i någon större omfattning i vare sig fritids- hem eller öppen fritidsverksamhet. Det skiljer sig också åt i vilken grad olika grupper av barn deltar i kultur- och fritidsaktiviteter, lik- som i föreningslivet. Även om det finns information om de som deltar i olika aktiviteter och enskilda kommuner gör ansträngningar, så är kunskapen om åldersgruppen och hur deras fritid ser ut generellt låg på nationell nivå. Eftersom kunskapen om åldersgruppen (särskilt i relation till fritidshem och öppen fritidsverksamhet) är så begränsad, har utredningen inte gett mer omfattande förslag vad gäller en ut- ökad rätt, utan i stället landat i förslag och bedömningar som kan ge mer kunskap samt bidra till att rikta sökljuset mot just dessa, som vi kallat, osynliga barn. Elever 10–12 år kommer inte omfattas av all- mänt fritidshem, men de omfattas av förslaget om att levnadsvillkor kan utgöra grund för att ges plats i fritidshem. Denna bestämmelse kan, om den används, medföra positiva följder för gruppen. Utred- ningen menar att det framöver behövs ett större grepp om denna ålders- grupp och mer kunskap för att på sikt kunna ge förslag om åtgärder som träffar denna åldersgrupp rätt. Tvärsektoriell kunskap är här av betydelse, då till exempel både utbildnings- och fritidsförvaltningar berörs. I det följande ges förslag och bedömningar om vad som kan göras för att öka kunskapen. Det kan naturligtvis finnas fler och andra åtgärder att vidta för att åstadkomma ett större kunskapsunderlag. På längre sikt bör dock frågan om fritidshem och öppen fritids- verksamhet för elever mellan 10–12 år utredas för sig och i särskild ordning (se 7.7).

151

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

7.5Förslag som syftar till ökad kunskap

om fritidshem och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar

Utredningens förslag: Statens skolinspektion ska ges i uppdrag att genomföra två tematiska kvalitetsgranskningar av fritidshem för 10–12-åringar och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar som får erbjudas i stället för fritidshem.

Skälen för utredningens förslag

Fritidshem och öppen fritidsverksamhet med fokus på 10–12-åringar bör granskas

Utredningen har uppmärksammat att elever i åldrarna 10–12 år är inskrivna i fritidshemmet i avsevärt lägre utsträckning än elever i åldrarna 6–9 år. Av statistiken framgår att 19 procent av eleverna i denna åldersgrupp går i fritidshem. För elever i mellanstadiet får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem (14 kap. 7 § och 25 kap. 4 § skollagen). För öppen fritidsverksamhet finns ingen tillgänglig statistik om deltagandet. Över lag finns mycket litet kun- skap om, och få insatser som riktas till, barn i de här åldrarna. Vad vi med viss säkerhet kan säga är att 10–12-åringars tillgång till en meningsfull fritid hänger samman med tillgången i samhället i stort. Utredningens uppfattning är att det på den nationella nivån finns en föreställning om att mellanstadieeleverna antingen är i fritidshem- met eller i den öppna verksamheten. När inskrivningsstatistiken för fritidshem läggs samman med vilka kommuner som erbjuder öppen fritidsverksamhet, säger siffrorna något annat. Utredningen noterar också att 10–12-åringarnas fritid inte uppmärksammas alls i relation till erbjudan om fritidsverksamheter. Fritidshem erbjuds elever som har särskilt behov av tillsyn eller omsorg men ses inte alltid som ett alternativ för gruppen som helhet.

En viktig faktor för att nå barn i denna ålder, där självbestämman- det och viljan till självbestämmande ökar, är att erbjuda en attraktiv verksamhet som är åldersadekvat och av god kvalitet. Ett visst dilemma kan sägas prägla situationen genom att en verksamhet inte erbjuds

152

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

om den inte efterfrågas, samtidigt som den inte efterfrågas om verk- samheten inte är synliggjord eller inte upplevs som attraktiv.

Det är problematiskt att det finns så lite uppgifter, information och forskning om åldersgruppen. Utredningen föreslår därför att Statens skolinspektion bör ges i uppdrag att genomföra två kvalitets- granskningar, en med fokus på fritidshem för 10–12-åringar och en med fokus på öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar som får ges i stället för fritidshem. Kvalitetsgranskningarna kan hjälpa till att belysa huvudmännens erbjudande av fritidshem och öppen fritidsverksam- het för barn som tillhör åldersgruppen. Samtidigt kan de granskade verksamheternas kvalitet synliggöras och goda exempel kan spridas till fler verksamheter.

Förslagsvis kan en inledande kartläggning av huvudmännens er- bjudande av fritidshem och öppen fritidsverksamhet för den specifika åldersgruppen genomföras. Den kartläggande delen kan bland annat inkludera huvudmännens erbjudande och uppföljning av verksam- heterna samt resursfördelningsfrågor. I ett nästa steg kan urval av verksamheter göras för granskning med besök. Detta för att närmare bedöma verksamheternas kvalitet. Elevernas upplevelse av hur de ges en meningsfull fritid i verksamheterna bör också synliggöras ur ett barn- och elevperspektiv. Granskningarna bör utmynna i en eller två övergripande rapporter som kan ge en bild av läget samt beskriva väl fungerande inslag och visa på framgångsfaktorer. På så sätt kan ett utvecklingsstöd även ges till de fritidshem, öppna fritidsverksamheter och de huvudmän som inte ingått i granskningarna.

7.610–12-åringar bör inom relevanta delar ses som en del av ungdomspolitiken

Utredningens bedömning: Ungdomspolitiken bör ses över så att 10–12-åringar omfattas av kartläggningar och insatser inom rele- vanta delar av området.

Skälen för utredningens bedömning

Som utredningen beskrivit deltar majoriteten av 10–12-åringar inte i fritidshem eller öppen fritidsverksamhet. Åldersgruppen är även för unga för att omfattas av ungdomspolitiken. Utredningens bild är att

153

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

det här finns ett glapp mellan politikområden som den nationella nivån kan behöva hantera. Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor (MUCF) har regeringens uppdrag att verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället uppnås genom att: 1) Ta fram och sprida kunskap, 2) Bidra till samordning av statliga insatser, 3) Samverka med myndigheter, kommuner, regioner och det civila samhällets organisationer samt 4) Fördela statsbidrag. Närmare skrivningar om målgruppen för ungdomspolitiken finns i prop. 2013/14:19123 och där anges att ungdomar är personer mellan 13 och 25 år. Det förekommer många olika indelningar av gruppen unga personer och många olika begrepp. Barnrättspolitiken tar sin utgångspunkt i konventionen om barnets rättigheter (barnkonven- tionen) och målgruppen är därför barn och ungdomar upp till 18 år. Enligt Eurostat (EU:s statistikbyrå) definieras ungdomar som per- soner mellan 15 och 29 år. Inom ungdomsdelen av EU-programmet Erasmus+ är det möjligt för ungdomar mellan 13 och 30 år att delta. I utbildningspolitiken används ofta begrepp relaterade till skolform och verksamhet och inte till ålder, förutom i vissa fall gällande för- skolan och fritidshemmet som handlar om när erbjudande ska ges. För elever i de obligatoriska skolformerna (grundskola, sameskola, specialskola, grundsärskola) används begreppen flickor och pojkar.

Vidare står i nämnda proposition (a. prop. s. 3) att det i praktiken inte går någon skarp gräns i övergången från ungdom till vuxen varför den övre åldersgränsen för ungdomspolitiken vid 25 år inte utesluter att vissa insatser kan ha bredare målgrupper och att även personer som har uppnått 25 års ålder ibland kan ta del av insatser som främst riktar sig till ungdomar.

De barn och elever som omfattas av utredningens förslag anses således inte höra hemma i ungdomspolitiken. Samtidigt är majori- teten av 10–12-åringar i dagsläget inte inskrivna i fritidshem. Det är också ett relativt litet antal kommuner som använder möjligheten att erbjuda öppen fritidsverksamhet i stället för fritidshem och majori- teten av de kommuner som gör det gör så i begränsad omfattning. I flera kommuner organiseras öppen fritidsverksamhet för 10–12- åringar av kultur- och fritidsförvaltning (eller motsvarande). Utred- ningen har beskrivit att det är oklart vad 10–12-åringar gör efter skoldagens slut, och var de befinner sig, då aggregerad statistik och samlad information till stor del saknas. Mellanstadiet ger här skäl för

23Prop. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande.

154

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

sitt namn då dessa elever, i den mån de inte deltar i fritidshemmet eller den öppna fritidshemsverksamheten faller mellan stolarna.

Det finns kommuner som följer upp denna åldersgrupp, till exem- pel i samarbete med forskningsprojektet Ung Livsstil men det verkar som nämnts saknas aggregerad kunskap på nationell nivå. Utan en sådan bredare kunskapsbas är det svårt att dra slutsatser både om de problem som finns och om vad som skulle kunna vara lämpliga eller kanske helt nödvändiga insatser för just 10–12-åringar. Inte minst i relation till fritidshemmen. Ungdomspolitikens utformning vad gäller målgrupp tillsammans med avsaknaden av kunskap om 10–12-åringars levnadsvanor riskerar att leda till att åtgärder sätts in sent. Det förefaller kontraproduktivt att insatser ska genomföras för barn som fyllt 13 år när samma barn som 10–12-åringar inte varit föremål för några insatser.

En annan företeelse bland unga som utredningen vill lyfta är unga som varken arbetar eller studerar, så kallade Uvas.24 Bland dessa ung- domar finns en tydlig överrepresentation av ungdomar med utländsk bakgrund och låg utbildningsnivå, och särskilt när det gäller unga med funktionsnedsättningar. Bland unga Uvas är det vanligare att ha låg- utbildade föräldrar och som i lägre grad förvärvsarbetar och som har lägre inkomster av arbete. Även om detta handlar om en helt annan grupp än mellanstadieeleverna, leder det ändå tanken till att vissa av de som ingår i gruppen Uvas rimligen har tillhört gruppen 10–12- åringar som inte hade aktiviteter på eftermiddagen eftersom de ofta levt i hushåll med begränsade ekonomiska resurser. Det är därtill sanno- likt att dessa unga inte heller har gått i fritidshemmet eller öppen fritidsverksamhet.

Utredningen har bedömt att ett allmänt fritidshem för 10–12- åringar är svårt att genomföra i dagsläget, både praktiskt och kostnads- mässigt. Ett sådant förslag har därför inte givits. Utöver utredningens förslag som faktiskt omfattar mellanstadieeleverna – det vill säga be- stämmelsen om levnadsvillkor, så kan det vara så att åldersgruppen i högre utsträckning bör mötas upp av insatser inom olika sektorer bland annat kultur- och fritidssektorn.

Vi bedömer att ett steg i form av en komplettering till ungdoms- politiken, med fokus på 10–12-åringars levnadsvanor och fritid, är lämplig. Som framgår av ovan nämnda proposition 2013/14:191 finns inte någon skarp gräns i övergången från ungdom till vuxen vilket inne-

24Forte (2020) Unga som varken arbetar eller studerar – en kartläggning och kunskapsöversikt.

155

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

bär att insatser kan ha bredare målgrupper och att även personer som har uppnått 25 års ålder ibland kan ta del av insatser som främst riktar sig till ungdomar. Samma förhållande borde rimligen gälla för insatser som riktar sig till 13-åringar och yngre. Insatserna borde med lätthet kunna omfatta bredare målgrupper och även riktas till barn i yngre åldrar, dvs. barn från 10 år och uppåt. Det är känt att tidiga insatser är viktiga för att öka en människas livschanser och möjlighet att gå ut grundskolan med godkända betyg. Det kan givetvis finnas många andra sätt att få syn på 10–12-åringarnas behov, det utredningen ger förslag om kan utgöra en del av det som kan anses vara väsentligt för denna grupp.

7.7Fritidshem för elever i åldern 10–12 år

och öppen fritidsverksamhet enligt skollagen bör utredas i särskild ordning

Utredningens bedömning: Fritidshem och öppen fritidsverksam- het för 10–12-åringar bör utredas i särskild ordning. Utredningen bör omfatta vilka behov och preferenser som åldersgruppen har och vilka behov det är som ska mötas.

Skälen för utredningens bedömning

Av statistiken framgår att relativt få barn i åldern 10–12-år är in- skrivna i fritidshemmet eller deltar i den öppna fritidsverksamhet som kommuner kan erbjuda åldersgruppen i stället för fritidshem. Endast 19 procent av 10–12-åringarna är inskrivna i fritidshem. De som går i sjätte klass går där i mindre utsträckning än elever i fjärde klass. Barn i denna åldersgrupp deltar inte heller i öppen fritidsverk- samhet i någon större omfattning då sådan verksamhet enligt Skol- verkets statistik endast erbjuds av cirka 50 kommuner. Även deltagan- det i dessa verksamheter tycks vara relativt låg, med ett ungefärligt genomsnitt på 26 procent, enligt den information utredningen tagit del av.

Utredningen har beskrivit att barn i 10–12-årsåldern utgör en åldersgrupp som sällan uppmärksammas. Det finns information om de som deltar i olika fritidsaktiviteter och enskilda kommuner gör

156

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

ansträngningar för att ta reda på vad barn och unga har för preferen- ser och fritidsvanor. Kunskapen om barn i denna åldersgrupp, hur deras fritid ser ut och vilka behov de har, är generellt låg på nationell nivå. De omfattas på grund av sin ålder inte heller av de ungdoms- politiska målen.

Utredningen har inte sett det som möjligt att det avgiftsfria all- männa fritidshemmet också ska omfatta 10–12-åringar. Få elever är inskrivna i dag och ett sådant förslag skulle vara alltför resurskrävande. I många kommuner är andelen mellanstadieelever under 20 procent. Om detta beror på att fritidshemmet och den öppna fritidsverksam- heten inte erbjuds i någon större omfattning eller om verksamheterna inte möter de behov som barnen har anser utredningen behöver genomlysas.

Det är inte alltid utbildningsförvaltningar som ansvarar för öppen fritidsverksamhet. I flera fall är det kultur- och fritidsförvaltningar (eller motsvarande). Utredningen menar att kunskap från de olika sektorerna behöver sammanföras.

Troligen finns stora skillnader mellan kommunerna, både hur verk- samheter erbjuds, hur de organiseras och hur de finansieras. Oklar- heter av olika slag ger signaler om att dessa verksamheter inte alltid är prioriterade – trots att det finns tydliga tecken på att barn i ålders- gruppen inte alltid har tillgång till fritidsaktiviteter och i förekom- mande fall också kan utsättas för risker, där utsatthet för kriminalitet är en sådan.

Utredningen ser därför behov av att på nationell nivå utreda fri- tidshem för 10–12-årinar, liksom den relativt oreglerade öppna fri- tidsverksamheten. Första steget i en sådan utredning kan möjlig- göras genom att Skolinspektionen ges i uppdraget att genomföra två kvalitetsgranskningar (enligt förslaget i avsnitt 7.5).

157

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

7.8Dataskyddsanalys i fråga om den som ska kontaktas särskilt med anledning av förslagen om informationsskyldighet

Utredningens bedömning: EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning, offentlighets- och sekretesslagen och skollagens bestämmelser om behandling av personuppgifter och tystnads- plikt utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske hos kommuner, enskilda skolhuvudmän med anledning av förslagen i utredningen.

Skälen för utredningens bedömning

Personuppgifter behöver behandlas för att kommunerna ska kunna identifiera de barn som ska omfattas av åtgärderna om den utökade informationsskyldigheten och för att kontakt ska kunna tas med deras vårdnadshavare. Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning), här benämnd dataskyddsförordningen.

Förordningen kompletteras i Sverige av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, här benämnd dataskyddslagen, och även förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Data- skyddsförordningen ska tillämpas på sådan behandling av person- uppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling om uppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1 dataskyddsförordningen, se även artikel 4.6 om register).

För att kunna identifiera och kontakta vårdnadshavare till elever som omfattas av utredningens förslag behöver kommuner behandla uppgifter om t.ex. barnets ålder, vårdnadshavare, bostadsadress och om barnet går i fritidshemmet. I samband med arbetet att erbjuda per- sonliga möten som kan betyda att tolk blir nödvändigt att använda,

158

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

kan kommunen t.ex. också behöva behandla uppgifter om att barnets vårdnadshavare inte är födda i Sverige samt andra sådana samt upp- gifter om modersmål. Om informationsinsatsen ska riktas till vård- nadshavare vars barn har behov av fritidshemmet på grund av fysiska, psykiska, andra skäl eller elevens levnadsvillkor i övrigt kan kommu- nen även behöva behandla sådana uppgifter. I detta sammanhang be- höver kommunen sträva efter att behandla så få personuppgifter som möjligt. Dokumentation ska utformas med respekt för den personliga integriteten och endast uppgifter som är nödvändiga för kommunens beslut behöver dokumenteras. Uppgifter om vilket språk som talas av vårdnadshavarna kan komma att behöva behandlas i syfte att kom- munen ska kunna lämna information till vårdnadshavare på ett språk som de behärskar. Det är viktigt att vårdnadshavare kan ta till sig informationen om fritidshemmet som ges.

De personuppgifter som kommunen behöver behandla för att leva upp till de föreslagna skyldigheterna utgörs till stor del av sådana uppgifter som kommunen redan i dag kan antas ha tillgång till efter- som eleven går i grundskolan. Kommunen behandlar redan i dag upp- gifter om bl.a. namn, personnummer, adress, vårdnadshavare och kontaktuppgifter till dessa inom sin organisation för bl.a. mottagande och erbjudande av plats i de olika skolformerna (se prop. 2017/18:218 s. 54). Utredningens förslag innebär att kommunen endast behöver titta i sina egna redan befintliga register för att kunna identifiera och kontakta vårdnadshavare som bör få utökad information enligt för- slaget. Bestämmelserna ger därför ett tydligt stöd för kommunen att hämta in uppgifter som kommunen behöver för detta syfte. Det gäller t.ex. uppgifter om ålder, vårdnadshavare, bostadsadress för barn och uppgift om en vårdnadshavare inte är fött i Sverige.

För att klara av arbetet med att kontakta vårdnadshavare till elever som inte går i fritidshemmet kan kommunerna behöva göra sam- manställningar över elever som inte är inskrivna i fritidshemmet och som bör kontaktas. Hur sammanställningarna ser ut, är beroende av hur kommunen väljer att strukturera sitt arbete med att fullgöra sina skyldigheter enligt utredningens förslag. I en kommun med hög in- skrivningsgrad i fritidshemmet kan arbetet troligen ske på ett enklare sätt än i en kommun där det finns ett stort antal elever som inte går i fritidshemmet. En sammanställning över barn som ska kontaktas kan t.ex. behöva innehålla uppgifter om barnens ålder, vårdnadshavare och bostadsadress. Av bestämmelser i dataskyddsförordningen bl.a.

159

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

följer att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nöd- vändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas (arti- kel 5.1 e dataskyddsförordningen).

Behandling av personuppgifter får enligt dataskyddsförordningen bara ske om det finns en rättslig grund för behandlingen (artikel 6 data- skyddsförordningen). Behandling av personuppgifter är laglig bl.a. om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e dataskyddsförordningen). Av dataskyddslagen framgår att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e dataskydds- förordningen om behandlingen är nödvändig bl.a. för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutöv- ning enligt lag eller annan författning (2 kap. 2 § dataskyddslagen). Om det är fråga om en uppgift av allmänt intresse måste denna upp- gift också vara fastställd i unionsrätten eller i svensk rätt (artikel 6.3 dataskyddsförordningen). De olika rättsliga grunderna är i viss mån överlappande och flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling. Genom bestämmelser i skol- lagen med anslutande föreskrifter och beslut fattade med anledning av dessa är tillhandahållande, anordnande och bedrivande av ut- bildning enligt skollagen, däribland fritidshem, en i svensk rätt fastställd uppgift av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 56 f. och prop. 2017/18:218 s. 52 och 58 f.). De föreslagna bestämmelserna innebär att kommunen kan lämna information och erbjudanden för att fler barn ska delta i fritidshemmets utbildning.

Den behandling av personuppgifter som behövs för att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter kan därmed ske med stöd av den rättsliga grunden en uppgift av allmänt intresse. Det gäller både in- samling av uppgifter och behandling av uppgifter som krävs för att identifiera berörda elever samt för att kunna kontakta vårdnads- havare. Förslaget innebär att kommunen kan boka och ha personliga möten med vårdnadshavare.

Syftet med utredningens förslag är att fler elever ska delta i fri- tidshemmets undervisning. Ett ökat deltagande kan bl.a. leda till att elever får bättre förutsättningar eftersom de deltar i fritidshemmets undervisning och på sikt ges ökade möjligheter att påverka sin fram- tid. Det finns således ett betydande allmänt intresse av åtgärderna.

160

SOU 2022:61

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

De uppgifter kommunen samlar in i arbetet med att identifiera och kontakta eleverna och deras vårdnadshavare kommer att omfattas av sekretess hos kommunen, se 23 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). I fritidshemmet gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men. I dataskyddsförordningen och dataskydds- lagen finns vidare bestämmelser om skydd för personuppgifter som kommunerna behöver följa i fråga om bl.a. ändamålsbegränsning, upp- giftsminimering och lagringsminimering (artiklarna 5.1 b, 5.1 c och

5.1e dataskyddsförordningen), se mer om detta nedan. Utredningen anser inte att det finns skäl att införa några särskilda

skyddsåtgärder i form av t.ex. lagringsbegränsningar, sökbegränsningar

m.m.för den behandling av personuppgifter som förslagen medför. De bestämmelser som redan nu gäller för personuppgiftsbehandling inom fritidshemmet utgör ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten. Mot bakgrund av bl.a. att uppgifter som ofta kan komma att samlas in finns i folkbokföringen hos Skatteverket och att dessa uppgifter som huvudregel är offentliga (den s.k. folkbokföringssekre- tessen regleras i 22 kap. 1 § OSL) anser regeringen att det intrång i den personliga integriteten som den nödvändiga personuppgiftsbehand- lingen kan medföra är begränsat. Det gäller särskilt då syftet med insamlingen är att lämna information och då sekretess kommer att gälla för uppgifterna hos kommunerna. Integritetsintrånget får sam- mantaget anses stå i rimlig proportion till den nytta som behand- lingen kan innebära.

Det ankommer på kommunen, som är personuppgiftsansvarig för sin behandling av personuppgifter, att se till att behandlingen sker på ett sätt som är förenligt med gällande bestämmelser om personupp- giftsbehandling. Kommunen måste t.ex. iaktta de grundläggande prin- ciperna i artikel 5 dataskyddsförordningen. För det första ska upp- gifterna behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade (laglighet, korrekthet och öppenhet, artikel 5.1 a). Uppgifterna ska vidare samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (artikel 5.1 b). Uppgifterna ska också vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering, artikel 5.1 c). Uppgifterna ska dessutom vara korrekta och om nödvändigt upp-

161

Åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning

SOU 2022:61

daterade. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (korrekthet, artikel 5.1 d). Personuppgifter får inte förvaras i en form som möjlig- gör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka uppgifterna behandlas (lag- ringsminimering, artikel 5.1 e). Slutligen ska uppgifterna behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot för- lust, förstöring eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder (integritet och kon- fidentialitet, artikel 5.1 f).

Kommunen behöver också vara uppmärksam på att särskilda be- gränsningar gäller för s.k. känsliga personuppgifter som t.ex. avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse och uppgifter om hälsa (artikel 9.1 dataskyddsförord- ningen resp. 3 kap. 3 § dataskyddslagen). Som anförs ovan kan kom- munen i sitt uppdrag att utföra sin informationsskyldighet t.ex. behöva behandla uppgifter som rör språk. Information kan behöva riktas till elevens vårdnadshavare på vårdnadshavarnas modersmål. En uppgift om att en person talar ett visst språk torde inte i sig ut- göra en känslig personuppgift. Uppgiften kan dock tillsammans med annan information i vissa fall bli en uppgift om etniskt ursprung och därmed utgöra en sådan känslig personuppgift som avses i artikel 9.1 dataskyddsförordningen (jfr prop. 2017/18:218 s. 134). Känsliga per- sonuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen bl.a. om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende, eller med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet (3 kap. 3 § första stycket 2 och 3 dataskydds- lagen). I de fall det är nödvändigt att behandla känsliga personupp- gifter kan denna reglering tillämpas.

Sammantaget bedömer utredningen att dataskyddsförordningen och dataskyddslagen tillsammans med bestämmelser i skollagen utgör tillräckligt stöd för den behandling av personuppgifter som kom- munerna behöver utföra för att fullgöra sina skyldigheter enligt för- slagen som utredningen ger. Någon ytterligare reglering på området behövs inte.

162

8Ändamålsenliga lokaler och god miljö

Utredningen har enligt direktivet i uppdrag att:

•analysera hur en utökad rätt att delta i fritidshem påverkar till- gången till ändamålsenliga lokaler, samt

•lämna förslag på hur en god miljö ska kunna erbjudas alla elever.

I detta kapitel redogör vi inledningsvis för regleringen avseende lokaler och god miljö (8.1). Därefter förs ett resonemang om fritids- hemmens tillgång till ändamålsenliga lokaler utifrån aktuell problem- bild där fritidshemmets lokaler inte helt går att särskilja från den obligatoriska skolans lokaler (8.2), Därefter förs ett sammanfattande resonemang om hur en utökad rätt påverkar lokaltillgången (8.3), Slutligen ges förslag på hur en god miljö ska kunna erbjudas alla elever. Förslag som ges handlar om införande av begreppet ända- målsenliga i skollagen (8.4), ändring i Statens skolinspektions instruk- tion (8.5), stöd för en ändamålsenlig lokalanvändning och systema- tiskt kvalitetsarbete i fritidshem (8.6 och 8.7) samt förslag om en ändring av förordningen om kvalitetshöjande åtgärder i förskolan, så att även fritidshemmet omfattas (8.8). En bedömning ges också rörande elevhälsans roll i fritidshemmet (8.9).

Utredningen vill också tydliggöra att de bedömningar och förslag

viger i kapitel 9 och som syftar till att säkerställa kompetensför- sörjningen vid en utökad rätt till fritidshem även har bäring på hur en god miljö kan erbjudas alla elever. Samtidigt kan de bedömningar och förslag som utredningen ger i detta kapitel på motsvarande sätt ha bäring på kompetensförsörjningen, då möjligheterna att ge eleverna en god miljö kan bidra till att yrket blir mer attraktivt.

163

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

8.1Nuvarande reglering avseende lokaler och god miljö

Detta avsnitt ger en bakgrund ur ett rättsligt perspektiv vad gäller lokaler och god miljö. Utredningen redogör först för aktuella bestäm- melser i skollagen (8.1.1), läroplanerna (8.1.2) och miljöbalken (8.1.3). Därefter redogörs för allmänna råd (8.1.4) samt resoneras om rätts- fall och beslut avseende ändamålsenliga lokaler (8.1.5).

8.1.1Aktuella bestämmelser i skollagen

Fritidshemmets lokaler och undervisningsmiljö styrs av ett antal be- stämmelser i skollagen. Lokalernas beskaffenhet finns i en för skol- väsendet generell bestämmelse och av den framgår att för utbild- ningen ska de lokaler och den utrustning finnas som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 § skollagen). I förarbetena framgår att bestämmelsen innebär att det bör finnas ändamålsenliga lokaler och den utrustning som behövs utifrån elevers varierande behov avseende kommunikation, information och infor- mationsteknik så att syftet med utbildningen kan uppfyllas. Bestäm- melsen ersätter liknande äldre lagstiftning.1

Reglerna om trygghet och studiero gäller i tillämpliga delar även eleverna i fritidshemmet och stadgar att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Med studiero avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen. Huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero. (5 kap. 3 § första och andra stycket).

1I övrigt innehåller förarbetena inte mer, varken i 2 a kap. 3 § skollagen (1985:1100), grund- skoleförordningen (1994:1194) eller i 1 kap. 4 § särskoleförordningen (1995:206).

164

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

retts.2 Av dessa utredningar framgick att det finns vissa brister i tillsynen över barns hälsa och säkerhet i fritidshemmen, men att det inte var lämpligt att åtgärda bristerna genom att utvidga arbetsmiljö- lagen till att gälla elever i fritidshemmet. Arbetsmiljöarbetet i fritids- hemmet regleras därför direkt i skollagen.

8.1.2Aktuella bestämmelser i läroplanen

Fritidshemmet är en läroplansstyrd verksamhet inom skolväsendet.3 Undervisningen i fritidshemmet ska utgå från skolans värdegrund och uppdrag samt de övergripande mål och riktlinjer som framgår av del 1 och 2 i läroplanen. Under skolans värdegrund i del 1 och rubri- ken God miljö för utveckling och lärande står att: Eleven ska i skolan möta respekt för sin person och sitt arbete.

I läroplanen står vidare att skolan ska sträva efter att vara en levande social gemenskap som ger trygghet och vilja och lust att lära. Skolan verkar i en omgivning med många kunskapskällor. Strävan ska vara att skapa de bästa samlade betingelserna för elevernas bildning, tänkande och kunskapsutveckling. Personlig trygghet och självkänsla grundläggs i hemmet, men även skolan har en viktig roll. Eleverna ska få kännedom om hur de kan få hjälp om de upplever otrygghet i eller utanför skolan. Omsorg om den enskilda elevens hälsa, välbe- finnande och utveckling ska prägla verksamheten. Varje elev har rätt att i skolan få utvecklas, känna växandets glädje och få erfara den till- fredsställelse som det ger att göra framsteg och övervinna svårigheter.

Vidare framgår att alla som arbetar i skolan ska samverka för att göra skolan till en god miljö för utveckling och lärande.

I fråga om rektorns ansvar, avsnitt 2.8 i läroplanen, står att skolans arbetsmiljö utformas så att alla elever, för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, ges aktivt lärarstöd och får tillgång till och förut- sättningar att använda läromedel av god kvalitet samt andra lärverk- tyg för en tidsenlig utbildning, bland annat skolbibliotek och digitala verktyg, alla elever ska också tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero.

2SOU 2006:44 − Bättre arbetsmiljöregler I. Samverkan, utbildning, avtal m.m.; SOU 2007:43 − Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m.

3SKOLFS 2010:37 Förordning om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet, SKOLFS 2010:250 Förordning om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet vissa fall, SKOLFS 2010:251 Förordning om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

165

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

Fritidshemmet har en egen del, del 4, som innehåller fritidshem- mets syfte och centrala innehåll. Denna del kompletterar del 1 och 2 genom att förtydliga syftet med det centrala innehållet i undervis- ningen i fritidshemmet. Begreppet undervisning ska ges en vid tolk- ning i fritidshemmet där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet. Undervisningen i fritidshemmet kompletterar förskoleklassen och skolan genom att lärandet i högre grad ska vara situationsstyrt, upplevelsebaserat och grupporienterat samt utgå från elevernas behov, intressen och initiativ. Undervisningen i fritidshemmet ska även komplettera förskoleklassen och skolan genom att erbjuda eleverna rekreation och vila för hälsa och välbefinnande.

8.1.3Aktuella bestämmelser i miljöbalken

Även miljöbalkens bestämmelser är tillämpliga på skolmiljön eftersom miljöbalkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken ska tilläm- pas på verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa. Särskilt bör nämnas regeln i 2 kap. 3 § miljöbalken som stadgar att en verksamhetsutövare ska vidta de skyddsåtgärder och de för- siktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Begreppet verksamhet ska ges en vidsträckt tolk- ning och medför inte någon inskränkning av tillämpningsområ- det för reglerna om hälsoskydd jämfört med äldre lagstiftning (prop. 1997/98:45 s. 352). De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken gäller alltså även för bostäder och lokaler för allmänna ändamål, så att exempelvis samlingslokaler, lokaler för vård och om- sorg, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar och hotell omfattas (prop. 1997/98:45 s. 354).

Av förarbetena framgår vidare att de allmänna hänsynsreglerna ställer krav på vad som ska iakttas av en myndighet vid tillståndsgiv- ning. Med tillståndsgivning avses till exempel även godkännandeför- farandet enligt 2 kap. 5 § skollagen och som gäller enskilda huvudmän.

Miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd finns i 9 kap. och syftar främst till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användning av en byggnad (prop. 1997/98:45 s. 356). Vidare står i samma förarbete att det med stöd av balkens hälsoskyddsbestämmelser måste vara möjligt att ställa

166

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

krav på byggnader i enskilda fall, om detta är motiverat på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, nya forskningsrön e.d. Miljö- balken är således tänkt att fånga upp sådant som inte har reglerats eller omgående kan åtgärdas inom ramen för bygglagstiftningen.

Dessa bestämmelser i miljöbalken möjliggör för berörda myn- digheter att inom respektive ansvarsområde ange minimikrav från hälsoskyddssynpunkt mot bakgrund av balkens regler. Av miljöbalks- propositionen framgår att de krav som ställs på detta vis inte får vara högre än motsvarande krav enligt till exempel bygglagstiftningen. Det som avses förefaller vara att hälsoskyddsmyndigheten kan och bör i enskilda fall, om det uppkommit olägenheter för människors hälsa i en bostad eller i en allmän lokal, ingripa och ställa sådana krav från hälsoskyddssynpunkt att olägenheten undanröjs (Prop. 1997/98:45 s. 357).

Enligt 9 kap. 9 § miljöbalken ska ägare och nyttjanderättshavare till berörd egendom vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att hindra uppkomsten av eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Olägenheter som omfattas av paragrafen är sådant som värme, kyla, drag, fukt, buller, luftföroreningar och andra liknande stör- ningar. Även andra typer av olägenheter för människors hälsa om- fattas. Vad som ska anses utgöra olägenheter kan givetvis variera för bostäder och lokaler av olika slag. Detaljerade bestämmelser med- delas i förordningsform eller i myndighetsföreskrifter med stöd av 9 kap. 12 § miljöbalken. Det innebär att det finns möjligheter att i förordningsform och myndighetsföreskrifter meddela bestämmelser som har till syfte att ha en hälsoskyddande effekt.

Miljöbalken ställer mot det ovan sagda alltså krav på inomhus- miljön i fritidshemmet.4 Kraven är emellertid allmänt hållna och ut- görs av de allmänna hänsynsregler som redogörs här ovan samt kom- munala föreskrifter som kan ha meddelats med stöd av 9 kap. 12 § miljöbalken. Av Skolverkets allmänna råd för fritidshem framgår att det är rektor som ansvarar för att inomhusmiljön5 i de lokaler där verksamheten bedrivs är så bra att elevernas hälsa inte påverkas nega- tivt när de är i lokalerna.6

4Miljöbalk (SFS 1998:808).

5Läroplanen nämner inte explicit inomhusmiljö.

6Skolverket (2014) Skolverkets allmänna råd med kommentarer. Fritidshem.

167

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

Hälsoskydd i lokaler och bostäder

Sanitära olägenheter i inomhusmiljön har traditionellt varit en huvud- inriktning för hälsoskyddsarbetet. Flertalet regler i hälsoskyddslagen rör inomhusmiljön. De bestämmelser som nu finns i miljöbalken gjordes mindre detaljerade än tidigare regler. Bestämmelserna gäller bostäder och lokaler för allmänna ändamål, så att exempelvis samlings- lokaler, lokaler för vård och omsorg, undervisning och hygienisk be- handling, idrottsanläggningar, badanläggningar och hotell omfattas.

Egenkontroll

Enligt 26 kap. 19 § miljöbalken ska den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för män- niskors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kon- trollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verk- ningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Av 9 kap. 3 §, 2 kap. 4 § och 26 kap. 19 § miljöbalken (1998:808) samt 4–7 §§ förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll framgår att egenkontroll ska göras i verksamhet där utbildning be- drivs (så som fritidshem, utredningens anm.) i syfte att skapa en god miljö.

Skolor och förskolor har av lagstiftarna ansetts vara extra viktiga, detta genom att särskilda krav har riktats mot dem genom 9 kap. 9 § miljöbalken men även genom 38 § om anmälningspliktig verk- samhet i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899). Av 38 § framgår av första stycket tredje punkten att det är förbjudet att driva förskola, öppen förskola, fritidshem, öppen fri- tidsverksamhet, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola, gymnasiesärskola, specialskola, sameskola eller internationell skola utan att tidigare ha anmält verksamheten till den myndighet som har hand om tillståndsgivningen.

Fritidshemmet omfattas också, så som grundskolan, av ett antal allmänna råd och föreskrifter från andra myndigheter än Skolverket. Folkhälsomyndighetens allmänna råd om städning i skolor, förskolor,

168

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

fritidshem och öppen fritidsverksamhet ger till exempel vägledning i hur lokalerna bör skötas i fråga om städning.7

8.1.4Allmänna råd med kommentarer för fritidshem

Allmänna råd är definierade som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst avseende.8

Allmänna råd utgör en väsentlig del av myndigheternas regelgiv- ning inom olika expertområden, exempelvis tar Skolverket fram all- männa råd inom skolområdet. Råden är inte bindande regler men kan ändå i mycket hög grad styra utvecklingen.9 Syftet med allmänna råd är att främja en enhetlig tillämpning av olika författningar, exempel- vis av skollagen, och att bidra till att praxis utvecklas i en viss inrikt- ning, exempelvis praxis om fritidshem.

Innan Skolverket, eller någon annan myndighet, beslutar om all- männa råd ska man utreda konsekvenser de förväntas få och ge myn- digheter, kommuner och andra som berörs tillfälle att lämna syn- punkter.10

Med skollagen (2010:800) fick fritidshemmet ett tydligare uppdrag med inriktning på att stimulera elevernas utveckling och lärande. Då fritidshemmet fått en närmare koppling till förskoleklassen och de obligatoriska skolformerna var det viktigt att klargöra delar av inne- hållet i uppdraget, samt ansvaret för detta på olika nivåer. Skolverkets allmänna råd (2014) tydliggör att huvudmannen och rektorn bör se till att eleverna har tillgång till säkra, hälsosamma och ändamåls- enliga lokaler och utemiljöer som möjliggör en varierad pedagogisk verksamhet som stödjer elevernas lärande och utveckling såväl en- skilt som i grupp. Kommuner bör vidare ha en fungerande modell för resursfördelning som tar hänsyn till de lokala förutsättningarna och behoven i olika fritidshem, såsom lokalernas och utemiljöns ut- formning. Miljöns utformning har betydelse för elevernas möjlig- heter att utvecklas. Huvudmannen och rektorn ansvarar för att se till att fritidshemmets lokaler ger utrymme för olika typer av verksamhet,

7Folkhälsomyndigheten (2014) Allmänna råd om städning i skolor, förskolor, fritidshem och öppen fritidsverksamhet. (FoHMFS 2014:19).

81 § författningssamlingsförordningen (1976:725).

9Ds 1998:43. Myndigheternas föreskrifter.

10Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

169

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

såväl livliga aktiviteter som lugnare och mer rofyllda, i både större och mindre grupper Det är viktigt att det finns naturliga avgränsade platser i fritidshemmet där eleverna kan vila, sitta och prata och läsa och där ljudnivån kan hållas låg.11

Rektorn behöver, i samråd med personalen i fritidshemmet, göra en översyn av hur lokalerna kan användas för en varierad verksamhet som inrymmer bland annat lek, rörelse, stillhet, och reflektion samt skapande verksamhet såsom drama, musik, dans, bild och form. Eleverna behöver också ha tillgång till en utemiljö som ger utrymme för olika aktiviteter, lek och rörelse. En god pedagogisk miljö väcker elevernas nyfikenhet, intresse och lust att lära. Det är värdefullt att lokalerna utformas på ett sådant sätt att de gör det möjligt för eleverna att bryta med stereotypa föreställningar och normer, till exempel invanda könsmönster. Personalen behöver även föra en dialog med eleverna om vilka behov de har i verksamheten och hur de vill använda lokalerna. Det är, enligt de allmänna råden, vanligt att fritidshemmen delar lokaler med förskoleklassen och/eller skolan. En förutsättning för att kunna ha flera verksamheter i gemensamma lokaler är att personalen i de olika verksamheterna, under ledning av rektorn, kommer fram till en överenskommelse om hur och när lokalerna kan utnyttjas under olika delar av dagen och under lov.12 Nuvarande allmänna råd med kommentarer för fritidshemmet13 er- satte 2014 de tidigare allmänna råd och kommentarer om kvalitet i fritidshem som var från 2007.14

8.1.5Rättsfall och beslut avseende ändamålsenliga lokaler

Av skollagens förarbeten till den för skolväsendet gemensamma be- stämmelsen om lokaler framgår att lagstiftaren avsett att dessa ska vara ändamålsenliga. Fritidshemmets bestämmelser om elevgrupperna och miljön stadgar att eleverna ska erbjudas en god miljö. Ändamåls- enlighet fanns tidigare som ett kriterium för lokalerna i gamla skol- lagen. (2 a kap. 3 § andra stycket).15 Ändamålsenlighet står även som en bedömningsgrund när Skolinspektionen genomför tillsyn.16 Av

11De allmänna råden hänvisar här till Skolinspektionen (2010) Kvalitet i fritidshem, s 30.

12SKOLFS 2007:35 Allmänna råd med kommentarer om kvalitet i fritidshem.

13Ibid.

14SKOLFS 2007:35 Tidigare allmänna råd och kommentarer om kvalitet i fritidshem.

15Skollagen (1985:100).

16Bedömningsgrunder regelbunden tillsyn fritidshem (samt tillsyn EH), versioner 2022-03-21.

170

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

domar, Skolinspektionens beslut samt dokument på Skolinspektio- nens hemsida framgår också att ordet, ändamålsenlig, används vid till- syn och vid beskrivning av hur en lokal ska vara.

Det finns ett par rättsfall från kammarrätterna avseende ända- målsenliga lokaler. I ett avgörande från kammarrätten i Stockholm var frågan i målet om en viss huvudman hade förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för den sökta utbildningen.17 Bland annat krävdes att huvudmannen visade att det fanns tillgång till ända- målsenliga lokaler. Rent faktiskt handlade målet om att en skola som bestod av flera byggnader med cirka 150 meters avstånd mellan bygg- naderna, skiljdes åt av gator med biltrafik. Enligt kammarrättens mening kunde skolbyggnaderna, även om de låg någorlunda nära varandra, på grund av den mellanliggande bebyggelsen och de genom- korsande gatorna inte anses höra ihop på ett naturligt sätt. Därmed kan de inte anses som en skolenhet. Det förefaller som att lokalerna inte var ändamålsenliga eftersom eleverna var tvungna att röra sig i en miljö av gator med biltrafik för att kunna ta sig till fritidshemmet.

Mer specifikt kan ändamålsenligheten också kopplas till under- visningens syfte. Skolinspektionen har i beslut,18 gjort en bedömning av ändamålsenliga lokaler i ämnet slöjd.

Skolinspektionen hänvisar till att av 2 kap. 35 § skollagen följer det att för utbildningen ska finnas de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Vidare anförs vad i läroplanen föreskrivs som rektors ansvar. Rektorn an- svarar för att skolans arbetsmiljö utformas så att alla elever, för att själva kunna söka och utveckla kunskaper, får tillgång till och förut- sättningar att använda läromedel av god kvalitet samt andra lärverktyg för en tidsenlig utbildning. Skolinspektionen hänvisar därefter till kursplanen och skriver att undervisningen i ämnet slöjd (som det alltså var frågan om här) ska syfta till att eleverna utvecklar kun- skaper i olika hantverk och förmågan att arbeta med olika material och uttrycksformer. Genom undervisningen i ämnet slöjd ska elev- erna ges förutsättningar att utveckla sin förmåga att formge och framställa föremål i olika material med hjälp av lämpliga redskap, verktyg och hantverkstekniker.

Av beslutet framgår att eleverna på skolenheten under två läsår enbart fick undervisning i de delar av det centrala innehållet i slöjd

17Mål nr 3511-14.

18Skolinspektionens beslut 2021-06-15. Dnr 34-SI 2021:2122 1.

171

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

som var möjliga att genomföra utan tillgång till ändamålsenliga loka- ler och utrustning. Detta berodde på att skolenheten saknade ända- måls enliga lokaler för undervisningen i slöjd, vilket medförde att eleverna inte kunde ges undervisning i alla delar av ämnets syfte och centrala innehåll i enlighet med kursplanen för slöjd. Efter det att huvudmannen vidtagit åtgärder som innebar att det på skolan finns en slöjdsal, i vilken det finns förutsättningar och utrustning som krävs för att undervisningens syfte i ämnet slöjd ska kunna uppfyllas, ansågs huvudmannen ha fullgjort sin skyldighet enligt skollagen. Beslutet är intressant eftersom det visar att i fråga om skolämnena kan det vara mer enkelt för en huvudman att tolka vad som är ända- målsenliga lokaler. Huvudmannen har både lag samt förordning – både läroplan och kursplan till sin hjälp.

En liknande bedömning av ändamålsenligheten i fråga om fritids- hemmets lokaler gör sig inte lika enkelt. Det Skolinspektionen granskar när det gäller fritidshemmets lokaler vid ett godkännande och den efterföljande etableringskontrollen, eller vid en tillsyn, avser vad som framgår av skollagens bestämmelser samt läroplansskrivningar om syfte och centralt innehåll och eventuella föreskrifter.19 HFD har ut- talat att en myndighet måste vidare ha uttryckligt författningsstöd för att besluta om vitesföreläggande och ett föreläggande att vidta olika åtgärder eller att underlåta något får enbart avse sådana åliggan- den som följer av den aktuella lagstiftningen med tillhörande före- skrifter.20 Lokalerna bör alltså vara av sådan beskaffenhet att fritids- hemmets syfte enligt skollagen kan uppnås. Detta syfte ges av 14 kap. 2 § skollagen. Eftersom det i skollag eller föreskrifter inte framgår i mer detalj hur lokalers beskaffenhet bör vara torde det vara svårt för Skolinspektionen att konstatera brister i regelefterlevnad. En annan sak är att myndigheten i sina kvalitetsgranskningar kan granska lokal- ernas ändamålsenlighet ur aspekten kvalitet.

19Bedömningsgrunder regelbunden tillsyn fritidshem (samt tillsyn EH), versioner 2022-03-21.

20Se till exempel HFD 2016 ref. 46 och HFD 2020 ref. 28.

172

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

8.2Fritidshemmets tillgång till ändamålsenliga lokaler

Det saknas samlad nationell statistik över fritidshemmens och den öppna fritidsverksamhetens tillgång till och användning av lokaler. I den tidigare fritidshemsutredningen ges en bild av lokalanvändning med utgångspunkt i fritidshemmets lärmiljö, där en forskargrupp bidrog med en forskningsöversikt om fritidshemmets lokaler och materiella resurser i relation till verksamhetens kvalitet (se 8.2.3).21 Den samlade bilden av fritidshemmets lokaler är att de över tid, och i och med integrationen i skolans lokaler, har förändrats och förut- sättningarna försämrats, även om det är ett förhållande som inte gäller alla fritidshem.

Hur lokaler ser ut och används har betydelse för lärmiljön i fritids- hemmet.22 Den bild som gavs av den tidigare fritidshemsutredningen är att fritidshemmets lokaler oftast är integrerade i skollokalerna. Utredningen tar inte ställning till hur fritidshemmets lokaler bör se ut och vara dimensionerade byggnadstekniskt, men vill betona att en integrering av fritidshemmets verksamhet i den obligatoriska skolans lokaler behöver åtföljas av en idé om hur lokalerna ska användas med hänsyn till båda verksamheternas syften och mål. Det betyder också att om syftet med utbildningen ändras så ändras också ändamåls- enligheten, varvid det följer att lokalernas ändamålsenlighet behöver följas upp utifrån utbildningens syfte (se även 8.3). Eventuella för- ändringar i läroplanen betyder då som följd att lokalernas ända- målsenlighet kan behöva ses över. I det avsnitt där utredningen ger förslag om ändamålsenliga lokaler återfinns också ett resonemang om hur begreppet kan förstås (se 8.4).

Vilka lokaler som fritidshemmet nyttjar och hur dessa används varierar på olika skolor. I praktiken kan de beskrivas som varandes antingen a) egna lokaler i separat byggnad; b) egna lokaler i skol- byggnad; c) integrerade där skolan och fritidshem delar lokaler. Det kan dock också finnas hybrider mellan dessa alternativ. Till exempel genom att fritidshemmet har tillgång till en egen lokal i skolan men också nyttjar klassrum eller andra rum och ytor, eller att fritids- hemmets lokaler är integrerade för elever i några årskurser och att andra årskurser har separata lokaler.

21SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. s. 208.

22Ibid. s. 207.

173

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

Oavsett hur lokalerna disponeras är utredningens bild att fritids- hemmets tillgång till skolans lokaler på olika sätt är villkorade och att den obligatoriska timplanebundna skolverksamheten så gott som genomgående har företräde. Denna bild kan läggas till den bild som också finns av att lokalerna är ett av de största problemen lärare i fritidshem upplever med sin arbetssituation.23 Utredningens bedöm- ning är att en utökad rätt kommer innebära ett ökat deltagande fram- för allt på skolor där flera barn har föräldrar som varken arbetar eller studerar. På ett antal skolor och i ett antal kommuner kan detta komma att sammanfalla med en lokalsituation som redan kännetecknas av brist på ändamålsenliga lokaler och trängsel. I många fall handlar det om att fritidshemmets verksamhet över tid har fått stå tillbaka och att lokalerna inte anpassats för fritidshemmets verksamhet. Behovet av ändamålsenliga lokaler är då inte en ny fråga, men den får ny aktualitet i och med förslaget om en utökad rätt i form av ett allmänt avgiftsfritt fritidshem.

8.2.1Hinder för ändamålsenliga lokaler och en god miljö

Fritidshemmens miljöer har under en längre tid kännetecknats av stora hinder för jämlika förutsättningar och funktionalitet.24 Forsk- ning och rapporter har visat att förändringen som skett sedan 1990- talet, då fritidshemmen i hög utsträckning flyttade in i skolan, varit kantad med svårigheter och att fritidshemmets nedprioriterade status i relation till skolan bidragit till att de strukturella förutsättningarna inte förbättrats.25 Den tidigare fritidshemsutredningen sammanfattar fritidshemmens bakgrund och konstaterar att lokalintegration mellan fritidshem och skola föreslogs redan 1974 av barnstugeutredningen (se även kapitel 3).26 Syftet då var att effektivisera både lokalanvänd- ning och personal, men man hade också pedagogiska ambitioner om att olika miljöer och olika personalkategorier tillsammans skulle sam- verka och bidra till en större helhetssyn på barnen. När integreringen två decennier senare tog fart var syftet alltjämt en effektivisering av lokaler och personal, även om det nu också fanns pedagogiska ambi- tioner. De stora variationerna i fritidshemmets verksamheter och

23Lärarförbundet (2018) Mer tid för kvalitet och arbetsglädje.

24SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

25SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

26SOU 1974:42 − Barns fritid: fritidsverksamhet för 7–12-åringar.

174

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

ojämlikheten i fråga om bland annat tillgänglighet och omfattning som

viser i dag kan ses som ett resultat av att denna effektivisering inte samtidigt åtföljdes av en motsvarande prioritering av arbete för en större helhetssyn på barnen genom samverkan mellan olika miljöer och personalkategorier.27

Den tidigare utredningen konstaterade att lokalernas beskaffen- het är en viktig förutsättning för fritidshemmets måluppfyllelse och föreslog att ett krav på ändamålsenlighet bör införas i lagen. Utred- ningen föreslog också ett uppdrag till Skolverket att ta fram riktlinjer för utformning och funktionalitet av fritidshemmets lokaler.28 Vad gäller förslaget om att lägga till ändamålsenlighet i skollagen är svaren i den förra utredningens remissomgång överlag positiva (där- ibland SKR, Lärarförbundet, Friskolornas riksförbund och Special- pedagogiska skolmyndigheten). Det finns en större skepticism mot förslaget om att Skolverket ska ta fram riktlinjer för utformning och funktionalitet. Mindre flexibilitet och möjlighet att ta hänsyn till lokala förutsättningar liksom ökade kostnader återfinns som motiv för att riktlinjer i denna fråga inte är att föredra. Skolverket skriver att det redan finns stöd och vägledning samt att det finns ett större behov av att sprida goda exempel på hur huvudmän skapat goda miljöer och ändamålsenliga lokaler. Göteborgs kommun påpekar att det inom skolväsendet i övrigt inte finns några sådana riktlinjer för lokalernas beskaffenhet.

8.2.2Skolinspektionens kvalitetsgranskning, tillsyn och tillståndsgivning

Skolinspektionen har uppdraget att genom kvalitetsgranskning, tillsyn och tillståndsprövning se till att skolhuvudmän driver sina verksam- heter enligt lagar och förordningar. Myndigheten har tillsynsansvar för kommunala fritidshem samt för fritidshem som anordnas vid en fristående skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsär- skola (26 kap. 3 §, jfr 26 kap. 4 §).

Det är Skolinspektionen som efter ansökan kan godkänna en- skilda som huvudmän för bland annat fritidshem (2 kap. 5 § skol- lagen). Fritidshemmet måste dock finnas på en skolenhet som också

27SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg; Johansson, I. (2011) Fritidshemspedagogik: idé, ideal, realitet.

28SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg s. 224.

175

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

anordnar förskoleklass, grundskola eller grundsärskola (2 kap. 7 § skollagen), om så inte är fallet är det kommunen i vilken verksam- heten ska bedrivas som efter ansökan kan godkänna huvudmannen. Skolinspektionen är den myndighet som på nationell nivå följer upp det systematiska kvalitetsarbetet (4 kap. 2 § skollagen). Tillsyn och statlig kvalitetsgranskning är uppgifter för Skolinspektionen och dess omfattning framgår av 26 kap. skollagen. Nationell uppföljning av skolväsendet och andra utbildningar, hör enligt 26 kap. skollagen till Skolverkets arbetsområde. Bestämmelserna om tillsyn, granskning och uppföljning är gemensamma för hela skolväsendet.

Kvalitetsgranskning av fritidshem

Fritidshemmet har granskats inom ramen för två så kallade tematiska kvalitetsgranskningar, där övergripande rapporter publicerats 2010 och 2018.

I granskningen Kvalitet i fritidshem (2010) konstaterar Skolinspek- tionen att de granskade fritidshemmen i högre grad skulle kunna bidra till goda uppväxtvillkor för barnen. Myndigheten knyter an till syftet med 1990-talets läroplansreform och konstaterar att de statliga intentionerna, att fritidshemmet som ett komplement till skolan ska bidra till att målen i läroplanen nås, inte infriats i mer än en handfull av de granskade fritidshemmen.29 Mer konkret kopplat till lokaler och god miljö beskrivs att elever och vuxna i alltför många fritidshem reagerar på hög ljudvolym och trängsel, liksom stress och en brist på möjligheter för eleverna att dra sig undan för att få lugn och ro. Rapporten beskriver hur dessa förhållanden ofta har samband med fritidshemmets yttre förutsättningar, och då bland annat hur lokal- erna används. En genomtänkt organisation, skriver Skolinspektionen, där barnen delas in i smågrupper under dagen och erbjuds en välplane- rad verksamhet, kan också i viss mån motverka sådana förhållanden.30

Den senaste kvalitetsgranskningen Undervisning i fritidshemmet (2018) hade fokus på undervisning inom områdena språk och kom- munikation samt natur och samhälle.31 Granskningen visar på liknande resultat som den tidigare och drar slutsatsen att för att lärande-

29Skolinspektionen (2010) Kvalitet i fritidshem.

30Skolinspektionen (2010) Kvalitet i fritidshem.

31Skolinspektionen (2018) Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommunika- tion samt natur och samhälle.

176

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

uppdraget ska kunna stärkas behöver det finnas förutsättningar för att bedriva undervisning. Orsaker till att undervisningen i fritidshem- met ges litet utrymme handlar enligt granskningen om olika faktorer, som till exempel personalens utbildning, kompetens och samverkan mellan fritidshemmets avdelningar och mellan skola och fritidshem. Materiella förutsättningar som lärverktyg och lokaler påverkar också. Skolinspektionen bedömer att rektorer bör ta ett större ansvar för såväl planering som uppföljning och utvärdering av undervisningen i fritidshemmet, mot bakgrund av den ofta låga andel lärare med be- hörighet att undervisa i fritidshem samt stora elevgrupper. Skol- inspektionen betonar även i rapporten vikten av en tydlig styrning från huvudman, via rektor till personalen; att huvudmannen följer upp kvaliteten i undervisningen. Samt inte minst att uppföljningen utgör grund för de beslut som huvudmannen ansvarar för, gällande vilka förutsättningar som behövs för att undervisningen ska kunna genomföras i enlighet med styrdokumentens krav.32

Skolinspektionen har sedan 2018 breddat sin regelbundna inspek- tion och inkluderar, förutom regelbunden tillsyn, även regelbunden kvalitetsgranskning. Bland annat granskas grundskolor som bedöms ha utvecklingsbehov eller om det var länge sedan skolan inspekterades. Denna form av inspektion tittar på fyra områden; rektors ledarskap, undervisning, trygghet och studiero samt bedömning och betygs- sättning. Regelbunden kvalitetsgranskning genomförs även av grund- skolors huvudmän, med fokus på huvudmannens analys av studie- resultat och trygghet samt huvudmannens kompensatoriska arbete. Gällande det kompensatoriska arbetet granskas bland annat hur till- delningen av resurser, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassas till elevernas skilda förutsättningar och behov. Gransknings- formen inkluderar dock inte fritidshem i nuläget.

Tillsyn av skolor med fritidshem

Utöver ovan nämnda tematiska kvalitetsgranskningar konstaterar Skolinspektionens tillsyn brister i fritidshem hos ett antal huvudmän, dock ojämnt fördelat under åren 2018–2021. Skolinspektionens regel- bundna tillsyn har påverkats av pandemin genom att långt färre verk- samheter än normalt har kunnat inspekterats. I den tillsyn som genom-

32Ibid.

177

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

förts under åren 2019–2021 har få brister konstaterats avseende fritidshem.33 Utredningen har gått tillbaka till 2018 då tillsyn genom- fördes utifrån en tidigare tillsynsmodell, av 53 offentliga huvudmän konstaterades brist hos 41 d.v.s. 77 procent. En av de så kallade kri- tiska faktorerna som bedömdes var: ”Huvudmannen ser till att elev- grupperna har en lämplig storlek, och att eleverna i övrigt erbjuds en god miljö.” Av samtliga huvudmän som fick tillsyn gavs åtta före- lägganden, varav en med vite, utifrån denna faktor. Det var långt van- ligare att förelägganden till exempel gavs utifrån konstaterad brist. Av 66 enskilda huvudmän som fick tillsyn konstaterades brist hos 37 (55 procent). Ingen brist konstaterades hos dessa avseende elevgrup- pers storlek och god miljö, däremot vad gäller systematiskt kvalitets- arbete. Utredningens bild efter samtal med myndigheten är att det saknas verktyg för att kunna bedöma och eller att förelägga verksam- heter när det gäller elevgruppers storlek och god miljö. Som redan nämnts är skrivningarna i skollagen allmänna och övergripande. Det framgår därmed inte i detalj hur lokaler ska vara utformade och hur stora elevgrupperna får vara. Även om en detaljreglering inte är önskvärd kan det vara bra om det finns något mer för myndigheterna att förhålla sig till i sin myndighetsutövning på detta område – än vad som finns i dag. (Se utredningens förslag under 8.4 och 8.5).

Tillståndsgivning och godkännande av enskilda huvudmän

Reglerna om godkännande av enskilda huvudmän finns i 2 kap. 5– 5 d §§ skollagen. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvud- man för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola, gymnasiesärskola och fritidshem om vissa krav är uppfyllda. Dessa krav är att den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikter i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och i övrigt har förutsättningar att följa de före- skrifter som gäller för utbildningen.

Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I frågan om juridisk person krävs att samtliga personer i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § punkten 1–4 skollagen bedöms som lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina

33Uppgift från Skolinspektionen.

178

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omstän- digheter av betydelse beaktas.

Därutöver finns ett krav att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Ett godkännande som avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola kräver dessutom att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt.

Ett godkännande ska avse viss utbildning vid viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 § skollagen). Vidare får Skolinspektionen eller kommunen som handlägger ärenden om godkännande av enskilda ta ut en avgift för ansökningar (2 kap. 5 c § skollagen). Ett bemyndig- ande om rätten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter ges i 2 kap. 5 d § skollagen.

8.2.3Forskning och rapporter

Det saknas en mer sammanhållen bild av fritidshemmets lokaler, miljö och hur de påverkar eleverna så att de kan utvecklas enligt läro- planens syfte. De kunskapsöversikter, rapporter och beskrivningar som utredningen har tagit del av och redogör för nedan ger således inte hela bilden av fritidshemmets lokaler, men kan bidra till en för- ståelse för de utmaningar som finns förknippade med dem. Nedan gör utredningen nedslag i forskning och rapporter med relevans för fritidshemmets lokaler och miljö.

Kunskapsöversikt om fysiska lärmiljöer och två etnografiska studier

Inom ramen för den tidigare fritidshemsutredningen togs en kun- skapsöversikt fram med två huvudområden, fysisk lärmiljö i fritids- hem och kvalitetsaspekter i relation till fysisk lärmiljö i fritidshem.34 Uppdraget gavs till två forskare vid Mittuniversitetet. De över- gripande slutsatserna i denna var att underdimensionering av lokaler och brister i funktionalitet påverkar fritidshemmens kvalitet negativt på flera olika sätt. Konsekvenserna omfattar bland annat trängsel och

34Boström och Grewell (2020) ”Fritidshemmets lokaler och materiella resurser i relation till verksamhetens kvalitet”. Bilaga 5 i SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

179

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

höga ljudnivåer, en hårdare strukturering av verksamheten, en ökad styrning av eleverna samt begränsningar i de fritidshemsdidaktiska förutsättningarna. Forskarna som tagit fram kunskapsöversikten konstaterar att det faktum att ojämlika förhållanden mellan fritids- hem konstaterats över lång tid tyder på att huvudmännen kan be- höva tydligare riktlinjer för utformning och funktionalitet av fritids- hemmets lokaler.

I en studie vid Göteborgs universitet undersöktes möjligheter och hinder för det dagliga livet i fritidshemmets institutionella rum.35 Studien identifierar tre olika aspekter av rumsanvändning som kan sägas känneteckna olika fritidshem: det övergivna, det aktivitets- styrda och det gemensamma.

I det övergivna fritidshemmet är elevernas aktiviteter i hög grad självorganiserade snarare än ledda av personalen, personalen har säl- lan lärarutbildning och arbetet leds vidare sällan av rektor eller en lärare i fritidshem. De materiella resurserna varierar stort. Ibland sker verksamheten i rum med lämpliga material och utrustning, ibland i klassrum och ibland i överblivna förrådsutrymmen. Personalen som återfinns i denna kategori har generellt otillräckligt med tid för pla- nering och förberedelse, vilket syns genom att personal till exempel anländer precis innan fritidshemmets verksamhet startar – eller till och med strax efter. Eleverna i det övergivna fritidshemmet kan välja aktiviteter och vänner, men det saknas utrymme för aktivt deltagande och gemenskap, inte heller erbjuds nya erfarenheter och upplevelser.

I det aktivitetsstyrda fritidshemmet kan innehållet ofta kopplas till läroplansinnehåll så som bild, musik, digitala verktyg, lek och fysisk aktivitet och friluftsupplevelser. Aktiviteterna sker vid förutbestämda tider och leds av personalen. Resurser varierar och det är vanligt att det i denna kategori är den lärarutbildade personalen som leder aktivi- teterna medan outbildad personal oftare tjänstgör på morgonen och senare på eftermiddagen. Personalen i det aktivitetsstyrda fritids- hemmet har ofta någon form av planeringstid om än i varierande om- fattning. Användningen av material förhåller sig till att klassrummen är utformade för användning under den obligatoriska skoldagen. Den största skillnaden mellan det aktivitetsstyrda och det övergivna fritids- hemmet är personalens utbildningsnivå och elevernas möjligheter till nya erfarenheter.

35Lager (2020) Possibilities and Impossibilities for Everyday Life: Institutional Spaces in School- Age Educare.

180

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

Fritidshemmet som kännetecknas av det gemensamma kan kopplas till ett gemensamt liv och till demokratiska frågor där olika aktiviteter används för att öva på innehållet. Samlingen används som ett mötes- forum där lärare och elever tillsammans diskuterar gemensamma frågor. Eleverna vet vad som förväntas av dem och de bjuds in att delta och påverka. Personalen fungerar som ett lag med gemensam tid för planering, reflektion och utvärdering. Det finns rum avsedda för fritidshemmets verksamhet, till exempel med vatten för skapande verksamhet och kök för bakning och andra experiment. Undersök- ningen visar på stora skillnader vad gäller hur vardagen i fritids- hemmen konstrueras. Utbildning, stabila personalgrupper, lokaler avsedda för verksamheten, tillgång till material samt ställtid för de som arbetar i fritidshemmet är tydliga aspekter som konstruerar sociala relationer i de olika utrymmen som används. De tre beskrivna kate- gorierna synliggör att elevers möjligheter till egen handling, aktivi- teter och välmående i vardagen är något som skapas genom såväl strukturella förutsättningar som genom relationer.

Utredningen har beskrivit stora skillnader mellan och inom kom- muner vad gäller fritidshem, inte minst kopplat till områden med socioekonomiska utmaningar. I avhandlingen Fritidshem eller service- hem?36 har en etnografisk studie av fritidshem i tre socioekonomiskt olika områden genomförts. Slutsatser av denna studie är att geogra- fisk placering, resurser, personalens kompetens, gruppstorlekar och barnens socioekonomiska bakgrund tillsammans spelar roll för fri- tidshemmens organisering av social praktik och aktiviteter. Resulta- ten visar att fritidshem med stora barngrupper har sämre möjligheter att erbjuda goda lärmiljöer. Det framgår också som tydligt att fri- tidshemmen upprätthåller och reproducerar de skillnader som redan präglar barnens liv utifrån socioekonomiska förutsättningar. Detta har förstärkts när antalet barn ökat och barngrupperna blivit mer homogena samtidigt som resurser inte tillförts i samma takt.

36Andishmand (2017) Fritidshem eller servicehem?

181

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

Skolverkets utvärdering av implementering av läroplansdelen för fritidshemmet

Skolverket har i omgångar skrivit om fritidshemmet utifrån olika perspektiv. I fråga om lokaler och en god miljö finns det från 2018 en utvärdering av implementeringen av läroplansdelarna för fritids- hemmet och förskoleklassen.37 Rapporten består bland annat av åter- givandet av de intervjuer som Skolverket har gjort i samband med att läroplanen implementerades. Av intervjuerna framkommer att fri- tidshemmet sällan har egna lokaler. Det förefaller som att de som har intervjuats menar att grundskolans lokaler inte är utformade för att ”skapa lärmiljöer för fritids” vilket minskar förutsättningarna att arbeta utifrån läroplanens intentioner. De som har egna lokaler för fritidshemmet beskriver hur värdefullt det är att ha utrymme för elevernas pågående projekt. Och plats för digitala verktyg eller material för textil, måleri- och träarbete som kan behövas för fritidshemmets verksamhet. Även i personalenkätens fritextsvar lyfts ofta lokal- frågor. Svaren handlar framför allt om att lokalerna är för små eller inte anpassade till fritidshemmets verksamhet. Men också att klass- rummen inte passar för det uppdrag om vila och rekreation som fri- tidshemmet har. Det har också lyfts att lärare i grundskolan kan ha bilden av att fritidshemmet ”lånar” deras klassrum och därför inte får lämna några avtryck alls i lokalerna, så som bilder på väggarna eller pågående arbete i någon form.

I fråga om vila och avskildhet berättade personalen vid ett fri- tidshem att många elever kommer redan halv sju på morgonen och vissa stannar ända till fritidshemmet stänger. Med tanke på att det finns elever som är i skolans byggnader så stora delar av dagen är det enligt de intervjuade av extra vikt att det finns lokaler som till exem- pel är tysta och har mjuka möbler där det finns reell möjlighet för eleverna att vila. I rapporten pekar Skolverket på Skolinspektionens enkät till vårdnadshavare, där endast hälften av vårdnadshavarna svarat, att det finns möjlighet till vila och avskildhet i barnens fritidshem.38

Att lokalerna är en fråga som berör blev tydligt i Skolverkets undersökning. Trots att inga specifika frågor ställdes om lokalerna

37Skolverket (2018) Nya läroplansdelar för fritidshemmet och förskoleklassen. En utvärdering av Skolverkets insatser samt implementeringen av läroplansdelen för fritidshemmet.

38Skolinspektionens skolenkät. Påståendet lyder ”Det finns möjlighet till vila och avskildhet på mitt barns fritidshem.” 19 procent instämmer helt och hållet, 30 procent stämmer ganska bra, 23 procent stämmer ganska dåligt, 9 procent stämmer inte alls, 19 procent vet ej.

182

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

eller elevgruppernas storlek inkom en mängd fritextsvar avseende just detta. Enligt Skolverket tyder det på att rektorer och skolhuvud- män, samt inte minst fritidshemmens personal, anser att dessa frågor är viktiga. Utöver att det finns personal som har kunskap och kompetens så upplevs ändamålsenliga lokaler och rimliga elevgruppsstorlekar som en nödvändig förutsättning för att kunna bedriva undervisning i fritidshemmet enligt läroplanen.

Även i fråga om fritidshemmets uppdrag att utjämna skillnader mellan elever med olika förutsättningar, framgick bland annat att lokaler som inte är anpassade till fritidshemmets uppdrag ansågs vara en av de faktorer som minskar förutsättningarna att arbeta kompensa- toriskt utifrån styrdokumentens krav.

Betydelsefull utomhusmiljö krymper till yta

–Boverkets rapport (2022) Grundskolor och friytor.

Fritidshemmens lokaler och miljö inkluderar även utomhusmiljön. Även om den tidigare fritidshemsutredningens forskningsöversikt avgränsades så till vida att utomhusmiljön inte omfattades så skriver forskarna att det bör noteras att utomhusmiljön är en betydelsefull lärmiljö för fritidshemmets verksamhet.39 Utomhusmiljö regleras inte i skollagen, men tas som tas upp i Skolverkets allmänna råd. Bestämmelsen i 2 kap. 35 § skollagen reglerar endast lokaler och ut- rustning som behövs för utbildningen. Däremot regleras god miljö i fritidshemmet genom 14 kap. 9 § och av skollagens förarbeten fram- går att bestämmelserna sammantaget verkar för syftet att förebygga ohälsa och i övrigt skapa en god inne- och utemiljö för eleverna i fritidshemmet.

Boverket har låtit SCB genomföra en nationell kartläggning av skolgårdar för åren 2014, 2016, 2017, 2018 och 2020.40 Syftet med statistiken i kartläggningen är att ge en nationell bild av situationen vad gäller grundskoleelevernas tillgång till utomhusmiljön, hur den varierar regionalt och hur den påverkas över tid i takt med att be- folkningen och bostadsbyggandet ökar. Kartläggningen visar att det mellan första och sista året skett en klar minskning av friyta per elev.

39SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. s. 495.

40SCB (2022) Grundskolor och friytor. Nationell kartläggning och uppföljning av grundskolelevers tillgång till friytor 2018–2020.

183

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

Dessutom har friytan i absolut tal krympt stadigt under hela perio- den. Den primära orsaken till minskningen av den genomsnittliga friytan per elev är ett ökat antal elever på befintliga friytor i kombi- nation med förtätningar av befintliga skolområden, där paviljonger och nytillkomna skolbyggnader tagit en del av friytan i anspråk. Kartläggningen beskriver också påfallande stora regionala skillnader, tydligt kopplat till bebyggelsetäthet och skolornas belägenhet i för- hållande till tätorter, där det generellt är så att skolor i större tätorter har mindre friyta än skolor i mindre tätorter och utanför tätorter. Studien visar också på skillnader mellan enskilda och kommunala huvudmän, där ytans genomsnittliga storlek varit relativt stabil för skolor med kommunal huvudman medan trenden för enskilda huvud- män är en kontinuerlig minskning under alla undersökta år.41

Boverket har också allmänna råd om friyta för lek och utevistelse för bland annat fritidshem.42 Dessa allmänna råd gäller till 8 kap. 9 § andra stycket, 10 och 11 §§ plan- och bygglagen (2010:900). De upp- räknade bestämmelserna i plan- och bygglagen (PBL) gäller ny-, om- och tillbyggnad. Av 9 kap. 1 § framgår att en byggnad ska 1) vara lämplig för sitt ändamål, 2) ha en god form-, färg- och materialverkan, och 3) vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Undantag från denna bestämmelse kan dock göras när det gäller ombyggnation enligt 9 kap. 2 § första stycket andra punkten. Där anges att en rimlighetsbedömning kan göras vid ombyggnationer så att kraven i 1 § endast gäller den påtag- ligt förnyade delen av byggnaden.

Utredningen vill i det här sammanhanget också peka på att Skol- inspektionens tillsyn och kvalitetsgranskningar sker mot bakgrund av skollagen, vilken som nämnts ovan inte har någon bestämmelse om utomhusmiljön. Tillsyn som kan ske mot bakgrund av plan- och bygglagen och de föreskrifter som antagits av Boverket görs av annan myndighet. Skolinspektionens tillsyns- och granskningsområde ges av dess instruktion i förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion och 26 kap. skollagen.

41SCB (2022) Nationell kartläggning och uppföljning av grundskolelevers tillgång till friytor 2018–2020.

42BFS 2015:1. Boverkets allmänna råd (2015:1) om friytaför lek och utevistelse vid fritidshem, förskolor, skolor eller liknande verksamhet.

184

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

8.2.4Kommuner om hur en utökad rätt kan påverka tillgången på lokaler

Tillgången till lokaler är både en konkret fråga om faktiska ytor, rum och byggnader men även en organisatorisk och pedagogisk fråga som handlar om hur faktiska lokaler används. Utredningen har undersökt hur en utökad rätt kan påverka tillgången till lokaler ur olika per- spektiv. Utöver det som framgår av forskning och rapporter har vi tagit del av kommuners synpunkter i den tidigare utredningens remiss- omgång, ställt en öppen fritextfråga i vår enkät till kommunala skol- huvudmän samt tagit del av beskrivningar och ställt frågor i de inter- vjuer och samtal vi haft.

Utredningens enkät

I utredningens enkät använde 56 kommuner möjligheten att kom- mentera om det fanns något de vill uppmärksamma utredningen på vad gäller lokalförsörjningen vid ett ökat deltagande. Av dessa var det fem kommuner som tydligt svarar att ett ökat deltagande i fri- tidshem inte utgör ett hinder. I ett svar uttrycks detta som att skolor- nas lokaler i stort sett står helt tomma då fritids har verksamhet, vilket skulle göra det lätt att utöka verksamheten. Ett annat liknande svar lyder att det skulle innebära ett ökat lokalbehov, men då skola och fritids inte sker samtidigt borde skollokalerna kunna nyttjas för att möta den största delen av behovet. Ett antal kommuner lyfter att skolan och fritidshemmet är verksamheter med olika behov och att utmaningen är att lokalerna ska vara ändamålsenliga för båda verk- samheterna. Att kompromissa skulle medföra avkall på elevers be- hov av de fysiska miljöerna, står det i ett svar. Detta skulle inte minst påverka elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd där de pedagogiska miljöerna är av mycket stor betydelse. I ett annat svar står att ett ökat deltagande skulle minska möjligheter för elever som behöver lugnare, avskilda miljöer under långa dagar på fritidshemmet. En fråga som lyfts i ett av fritextsvaren är om det är så att ett sam- nyttjande av lokaler skulle innebära en minskning av skillnaden mellan skolans och fritidshemmets undervisning.

En kommun konstaterar att det generellt krävs mer ändamåls- enliga lokaler i skolan. I flera av fritextsvaren betonas vidare att det finns en brist på lokaler och att ekonomin är ansträngd. Det kan vara

185

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

att befintliga skollokaler behöver kompletteras med andra lokaler för att fritidshemmets uppdrag ska kunna fullgöras. Skolgårdsmiljön och närhet till idrottslokal är också avgörande för att kunna fullfölja uppdraget. Eventuella ökade kostnader hänförs till allt från behov av om- och nybyggnationer till ett ökat slitage på lokalerna, något som i sin tur påverkar drifts- och underhållskostnader. Andra hinder som lyfts är att lärare använder klassrummen som arbetsrum på eftermid- dagarna, att nyttjande kan kräva ändringar i larm- och låssystem och att det kommer uppstå svårigheter med städschemat.

Intervjuer och samtal med representanter för kommunala skolhuvudmän

I intervjuer och samtal utredningen genomfört med representanter i ett antal kommuner har frågor om lokaler och en god miljö på olika sätt tagits upp utifrån hur eventuella förslag om en utökad rätt kan tänkas påverka. Flera av de personer utredningen pratat med beskri- ver lokaler som en komplex fråga och en stor utmaning. Samtidigt finns det kommuner, framför allt i glesbygd, som säger sig ha gott om lokaler. En skiljelinje framträder också mellan de kommuner där fritidshemmen har helt egna lokaler, antingen i samma byggnad som skolan eller bredvid, och de kommuner som delvis eller helt och hållet har integrerat de båda verksamheterna. En utökad rätt beskrivs då påverka på olika sätt – antingen genom att det blir trängre i de lokaler som fritidshemmet delar med skolan eller genom att de egna lokaler fritidshemmets verksamhet har inte räcker till och fritids- hemmet därmed kan behöva flytta in i skolan.

Av enkäten och de samtal utredningen fört verkar det som att det i storstäder, storstadsnära kommuner och kommuner nära större städer är vanligare att fritidshemmen och skolorna är integrerade. Kommuner och skolor i städer som växer befolkningsmässigt verkar också ha särskilda utmaningar. Representanter från tre kommuner av kommuntyp större städer beskriver utmaningar kring trängsel, kostnader och nybyggnationer.43 En verksamhetschef i en större stad konstaterar att det är fullt och trångt på nästan alla skolor i kom- munen. De allra flesta fritidshem delar lokaler, det vill säga klassrum med den obligatoriska skolan och ofta har fritidshemmet också någon

43Kommungrupp större stad, SKR (2017) Kommungruppsindelning 2017.

186

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

form av eget rum. Samverkan mellan skola och fritidshem beskrivs generellt som ett utvecklingsområde för skolorna. En rektor i samma kommun, med utvecklingsuppdrag kring fritidshemmet, berättar att om man möblerar ett klassrum så att det blir mer tillgängligt för alla så blir det också mer naturligt för fritidshemmet att vara där.

Lokalerna kan till exempel inte användas ändamålsenligt om bänkarna bara är placerade i rader, enligt en representant. Som vidare berättar att de försöker komma bort från det individuella och möb- lera klassrummen så att de fungerar för fler aktiviteter. Att använda utomhusmiljön mer avlastar också och har varit en positiv effekt av pandemin. En grundskolechef i en annan kommun säger att om det krävs mer utrymme och mer anpassade lokaler så är det inte möjligt utan att kommunen behöver förbättra, bygga ut eller bygga om. Lokalbeståndet varierar i kommunen. Svårast är det på de skolor som byggdes för 25 år sedan, som byggdes ekonomiskt med korridorer och små utrymmen.

En utvecklingsledare i ytterligare en kommun, av kommuntyp större stad, berättar att de flesta fritidshem är skolintegrerade. När elevtrycket ökar så bli lokaler som tidigare planerats för fritidshem i stället klassrum. Ett hemvist för fritidshemmet är en framgångs- faktor, menar representanten, men fastighetsförvaltningen säger att det är för dyrt. I nämnden kan en diskussion föras utifrån att fritids- hemmet inte bidrar till måluppfyllelse. I den senare kommunen är det fritidsförvaltningen som ansvarar för den öppna fritidsverksam- heten. En representant därifrån berättar att de flesta lokaler de har är ändamålsenliga och att vissa lokaler också byggts om. Kommunekono- miskt har det varit dyrt men de satsar även på att slå ihop mötes- platser och samnyttja lokaler, till exempel fritidsklubbar, fritidsgårdar och pensionärsmötesplatser. Några delar också lokaler med skolan under vissa tider. En rektor i ett område med socioekonomiska ut- maningar berättar att en utmaning är att modersmålsundervisningen behöver lokaler på eftermiddagen, så om fler elever skulle delta i fritidshemmet får det konsekvenser för annan verksamhet.

Grundskolechefer i mindre kommuner som utredningen talat med beskriver att fritidshemmen ofta har egna lokaler, antingen i egen byggnad eller som en del av en skola. Utöver dessa kan till exempel bildsalar i skolan användas. En grundskolechef konstaterar att lokalerna inte är ett problem i dennes kommun då de är en byggd som krymper.

187

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

Utredningens underlag, i fråga om vad som sagts om fritidshem med egna lokaler, är relativt litet men när fritidshemmen har egna lokaler så är det vanligare att intervjupersonerna ger uttryck för att ”barnen inte ska behöva vara kvar i klassrummen” eller ”gemen- samma lokaler leder till konflikter mellan personalgrupper”.

Det är svårt att dra generella slutsatser då strukturella förutsätt- ningar varierar i de olika fritidshemmen samtidigt som lokalfrågan inte går att särskilja från andra faktorer som personalens utbildnings- nivå och i vilken grad det finns en utvecklad samverkan mellan den obligatoriska skolan och fritidshemmet. Framgångsfaktorer som åter- kommer i samtalen är vikten av att utgå från ”att vi som arbetar i skolan och på fritidshemmet har olika kompetenser men vi har samma barn” och ställa frågan ”Hur ska deras dag se ut?”, i stället för att utgå från enskilda lärares idéer om hur det ska vara. Vikten av att tydliggöra ansvar, till exempel ansvar för en lokal, framträder också

–liksom att möblera lokaler så att de är tillgängliga för alla, ”då fungerar de bättre för både skola och fritidshem”.

Svårigheter lyfts utifrån olika perspektiv och nivåer i styrkedjan.

Rektorerna efterfrågar hjälp och tydligare kriterier, ”lokaler är en av de krångligaste frågorna”. Från förvaltningens sida kan det i stället föras resonemang om att den första nyckeln är kompetent personal och att ”ha råd med dem”. Ytterligare en aspekt som lyfts i samtal är samhällsplaneringen och ekonomin, där skolor i nya områden inte blir klara förrän flera år efter ett nytt område byggts. I väntan på ny skola behöver barn i de nya områdena erbjudas skola och fritidshem i befintliga lokaler. Befintliga äldre skolor kan också ha stora behov av renoveringar och då behöver eleverna evakueras. En lösning kan då bli paviljonger. Det är svårt att förutse när en skola behöver finnas på plats och det är stora kostnader förenade med att stå med en halvtom skola för att vara förberedd, konstaterar en skolchef.

Ett förslag om ett allmänt fritidshem även för 10–12-åringar hade haft större påverkan då inskrivningsgraden för dem är mycket lägre.

188

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

8.3En sammanfattande bedömning av förlagens påverkan på lokaltillgången

En utökad rätt till fritidshem i enlighet med utredningens förslag kan komma att påverka tillgången till ändamålsenliga lokaler. Hur och i vilken omfattning är beroende av flera faktorer som kommer att skilja sig åt mellan huvudmännen. Faktorerna beror bland annat på inskriv- ningsgrad vid tidpunkten för reformens genomförande, faktiskt ökning vid genomförandet, samt tillgång till lokaler (både sådana som nu är ändamålsenliga och sådana som kan bli ändamålsenliga).

En god miljö i dess breda pedagogiska bemärkelse har redan uppmärksammats av den tidigare fritidshemsutredningen.44 Fokus i föreliggande utredning är huvudsakligen inriktat på det som kallas strukturkvalitet, det vill säga de organisatoriska och resursmässiga förutsättningar som finns för att bedriva verksamheten.

Utredningens utgångspunkt är att fritidshemmets organisatoriska och resursmässiga förutsättningar inte kan ses isolerade från grund- skolans och dess förutsättningar – då fritidshemmet ska komplettera skolan både innehållsmässigt och tidsmässigt. Fritidshemmets verk- samhet bedrivs ofta och i hög grad integrerad i samma lokaler som används av den obligatoriska skolan. Eftersom detta är vanligt behö- ver personalen i de olika verksamheterna, under ledning av rektorn, komma överens om hur och när lokalerna kan utnyttjas. Personal- och lärartätheten behöver också vara tillräckligt hög för att befintliga lokaler ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt, till exempel genom att det möjliggör att dela upp elever i större och mindre grupper. En uppdelning som i sin tur kan vara nödvändig för under- visningens olika syften, liksom för elevernas möjligheter till det som i läroplanen uttrycks som rekreation och vila för hälsa och välbefin- nande. Ett ökat deltagande kan komma att påverka lokaltillgången så till vida att lokaler som ett fritidshem i dagsläget inte har tillgång till behöver tillgängliggöras. En genomtänkt organisation, så som till exem- pel Skolinspektionen beskrivit i sin kvalitetsgranskning (8.2.2) där eleverna delas in i smågrupper under dagen och erbjuds en välplane- rad verksamhet får därför än större betydelse.

Bedömningen av lokalers ändamålsenlighet i skollagens bemärkelse behöver därför ta höjd för båda verksamheters behov. Lokalernas

44SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

189

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

användning behöver ses utifrån elevernas hela skoldag, det vill säga den tid en elev tillbringar i skolan och på fritidshemmet. Fokuset på strukturkvalitet kan ses i ljuset av vilken betydelse yttre faktorer har för undervisningen, och hur dessa kan hjälpa eller försvåra lärares uppdrag att skapa goda förutsättningar för elevernas meningsfulla fri- tid och deras utveckling och lärande.

Fritidshemsmiljön varierar mellan olika fritidshem och förutsätt- ningarna ser olika ut. Avsaknad av tillgång till egna lokaler eller be- gränsade materiella resurser kan göra det svårt att utforma en lärmiljö som stödjer elevernas lek och aktiviteter, vilket i sin tur begränsar elevernas valmöjligheter.45 Tillgången till ändamålsenliga lokaler varie- rar som sagt mellan olika skolor och hos olika huvudmän. Den möj- liggörs av faktiska byggnader och rum likväl som av hur tillgängliga rum nyttjas av fritidshemmets verksamhet. Hur tillgängliga lokaler utnyttjas påverkas i sin tur av hur undervisningen i fritidshemmet utformas. Personalens utbildningsnivå liksom antalet elever per perso- nal kan därmed sägas påverka tillgången till lokaler.

I Skolinspektionens senaste kvalitetsgranskning av fritidshem46 betonas också vikten av en tydlig styrning från huvudman, via rektor till personalen. Liksom att denna uppföljning utgör grund för vilka förutsättningar som behövs (se 8.2.2). Utredningen menar att det verkar finnas en tendens att skjuta ner ansvar i styrkedjan, från huvudman till rektor samt från rektor till lärare och personal. En uppföljning av undervisningen i fritidshem behöver överlag tydligare kopplas till de förutsättningar som ges av huvudmannen i form av lokaler och andra resurser. Detta är inte minst av vikt då fritidshem- mets behov tenderar att nedprioriteras i skuggan av den obligato- riska skolan.

45Skolforskningsinstitutet (2021) Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem; Andish- mand (2017) Fritidshem eller servicehem? Lager (2020) ”Possibilities and Impossibilities for Everyday Life: Institutional Spaces in School-Age Educare”.

46Skolinspektionen (2018) Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommunika- tion samt natur och samhälle.

190

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

8.4Förslag om ändamålsenliga lokaler

Utredningens förslag: Huvudmannen ska även i fortsättningen se till att elevgrupperna har en lämplig sammansättning och stor- lek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö. Det ska läggas till i skollagen att huvudmannen också ska se till att fritids- hemmet har ändamålsenliga lokaler.

I skollagen ska införas ett bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om lokalernas ändamålsenlighet.

Skälen för utredningens förslag

Fritidshemmets miljö och lokaler enligt skollagen

Av utredningens direktiv framgår uppdraget att analysera hur en ut- ökad rätt att delta i fritidshem påverkar tillgången till ändamålsenliga lokaler, samt lämna förslag på hur en god miljö ska kunna erbjudas alla elever. Lokalernas beskaffenhet finns i en för skolväsendet gene- rell bestämmelse och av den framgår att för utbildningen ska de lokaler och den utrustning finnas som behövs för att syftet med utbild- ningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 § skollagen).

Fritidshemmets arbetsmiljö regleras genom en för verksamheten specifik bestämmelse om elevgrupperna och miljön och stadgar att huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig samman- sättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö (14 kap. 9 § skollagen). Arbetsmiljölagen är inte tillämplig i fritids- hemmet och arbetsmiljön regleras därför i fråga om fritidshemmet direkt i skollagen. Lokalernas ändamålsenlighet regleras inte i skol- lagen, inte heller framgår det tydligt av skollagspropositionen. Av skollagens övriga förarbeten framgår inte heller helt tydligt vad en ändamålsenlig lokal är. Ett resonemang i SOU 1991:54, s. 66, pekar på att lokaler och miljö bör utformas så att barn och ungdomar får möjlighet att pröva olika uttrycksformer. Barns behov av tid och rum för sitt lärande och sin utveckling bör särskilt betonas, och då tid och rum som inte alltid fylls av vuxenledd strukturerad verksamhet, utan som ger möjlighet till lek och fritt skapande. Av prop. 1993/94:11 framgår att lokalernas ändamålsenlighet är en faktor som ska spela

191

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

in vid kommunernas tillståndsgivning om etablering av en enskild förskola eller ett enskilt fritidshem.47 Ett avslag får inte ske på andra grunder än sökandens lämplighet för uppgiften samt lokalernas ända- målsenlighet.

I fråga om 14 kap. 9 § skollagen framgår vidare av skollagspropo- sitionen att bestämmelsen är en viktig markering och bildar utgångs- punkt i det dagliga pedagogiska arbetet samt i det systematiska kvali- tetsarbetet. Även för kommunernas övergripande planeringsarbete ska bestämmelserna kunna användas som riktmärke att utgå från för en flexibel resurstilldelning till olika verksamheter.

De båda refererade paragraferna har till syfte att sammantaget reglera tillgängligheten av lokaler och utrustning så att syftet med verk- samheten ska kunna uppfyllas samt att förebygga ohälsa och i övrigt skapa en god inne- och utemiljö för eleverna i fritidshemmet.

Hur begreppet ändamålsenliga lokaler mer specifikt kan förstås

Av de allmänna råden framgår att huvudman och rektor bör se till att eleverna har tillgång till säkra, hälsosamma och ändamålsenliga lokaler och utemiljöer som möjliggör en varierad pedagogisk verksamhet.48 Som också framgår i avsnittet om nuvarande reglering (8.1) vill gärna myndigheter och andra använda begreppet ändamålsenligt i fråga om lokaler. Rekvisitet ändamålsenliga lokaler är inte heller något nytt eller främmande begrepp för vare sig förskolan, förskoleklassen, grund- skolan eller fritidshemmet, utan fanns som nämnts i den äldre skol- lagen (1985:1100). Begreppet användes dock på olika sätt beroende på om det var förskoleklassens eller grundskolans lokaler som avsågs. I fråga om grundskolan avsåg ändamålsenligheten kommunikatio- nen mellan lokalerna – det vill säga att eleverna skulle kunna ta sig till och från olika klassrum på ett säkert sätt. Av domar, Skolinspek- tionens beslut samt dokument på Skolinspektionens hemsida fram- går också att ordet används vid tillsyn och vid beskrivningar av hur en lokal ska vara, det vill säga att den ska vara ändamålsenlig.

Utredningen menar att den tydligaste vägledningen av lokalers ändamålsenlighet kan sägas ges av läroplanen. Enligt läroplanen ska undervisningen i fritidshemmet stimulera elevernas utveckling och

47Prop. 1993/94:11 Utvidgad reglering på barnomsorgsområdet m.m.

48Skolverket (2014) Skolverkets allmänna råd med kommentarer. Fritidshem.

192

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

lärande samt erbjuda eleverna en meningsfull fritid. Detta ska ske genom att undervisningen tar sin utgångspunkt i elevernas behov, intressen och erfarenheter, men också att eleverna kontinuerligt ut- manas ytterligare genom att de inspireras till nya upptäckter. Under- visningen i fritidshem ska vidare komplettera skolan. Lärandet ska i högre grad vara situationsstyrt, upplevelsebaserat och grupporien- terat samt utgå från elevernas behov, intressen och initiativ. Genom undervisningen ska eleverna till exempel ges förutsättningar att ut- veckla förmågor, till exempel förmågan att skapa och uttrycka sig genom olika estetiska uttrycksformer. I detta centrala innehåll ingår till exempel olika material, redskap och tekniker för att skapa och uttrycka sig, samt digitala verktyg för framställning av olika estetiska uttryck. Andra delar av det centrala innehållets natur och samhälle är att undervisningen ska behandla byggande och konstruktion med hjälp av material, redskap och olika tekniker, samt idrotter och andra fysiska aktiviteter inomhus och utomhus under olika årstider och i olika väder. Undervisningen i fritidshemmet ska komplettera för- skoleklassen och skolan även genom att erbjuda eleverna rekreation och vila för hälsa och välbefinnande.49

Fritidshemmets kompletterande roll behöver alltså förstås dels som ett annat sorts lärande än det som sker i den obligatoriska skolan, dels som en verksamhet som även ska erbjuda rekreation – vilket får betydelse för lokalernas ändamålsenlighet och hur en ändamålsenlig användning av lokaler kan och bör förstås. Lokalerna behöver mot bakgrund av fritidshemmets uppdrag därmed bedömas utifrån delvis andra parametrar än den obligatoriska skolan. Fritidshemmets lokaler behöver till exempel ge utrymme för många olika typer av aktiviteter och eleverna behöver kunna delas in i både större och mindre grupper. Det behöver finnas tillgänglighet till såväl rum för lek som rum för vila, tillgång till olika typer av material och miljöer för skapande. Det betyder att lokalerna bör vara av sådan beskaffenhet att syftet med fritidshemmets utbildning kan uppnås. För att uppnå syftet med undervisningen kan lokaler i hela skolbyggnaden behöva nyttjas. Såväl idrottshallar som bildsalar kan vara en del av fritids- hemmets lokaler. Lokalerna behöver också vara av sådan beskaffen- het att personalen kan utöva sitt tillsynsansvar genom att ha god uppsikt över eleverna och att dessa också känner sig trygga där. En ändamålsenlig användning behöver därför kopplas till såväl personal-

49Läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 22).

193

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

täthet som personalens utbildning. En god personaltäthet kan exempel- vis medföra att en lokal blir ändamålsenlig i sin användning eftersom personaltätheten möjliggör en bredare användning av olika lokaler i skolans byggnad.

Med en ändamålsenlig lokal bör således anses en lokal i vilken den utrustning finns som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas. Syftet med utbildningen i fritidshemmet framgår av fritidshemmets inledande bestämmelse 14 kap. 2 § skollagen och grundskolans läroplan del 4. Det innebär, som nämnts tidigare, att om syftet med utbildningen ändras så ändras också ändamålsenligheten.

För en mer ändamålsenlig användning behövs samverkan och uppföljning i styrkedjan

En god miljö i fritidshemmet kan endast tillförsäkras om huvudmän- nen ger fritidshemmen de strukturella förutsättningar som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna förverkligas. Lokalernas beskaffenhet och hur de lokaler som fritidshemmet har till sitt för- fogande används – och kan användas – är en sådan strukturell förut- sättning. Fritidshemmet är i de flesta fall en integrerad del av grund- skolans lokaler och fritidshemmets undervisning genomförs ofta i samma lokaler som den timplanebundna undervisningen. Då fritids- hemmet sällan har helt egna lokaler utan ofta delar lokaler med den obligatoriska skolan ställs också höga krav på samverkan mellan de båda verksamheterna. Liksom att förutsättningarna för detta följs upp i styrkedjan.

Både av Skolverkets och Skolinspektionens rapporter samt av ut- redningens enkät och forskning på området framgår att fritidshem- mets lokaler ofta inte är ändamålsenliga och att användningen av dem kan anses villkorade av den obligatoriska delen av skolan och den timplanebundna undervisningen.

En bestämmelse om ändamålsenliga lokaler bör införas i skollagen

Genom utredningens enkät och intervjuer, det som framkom i förra utredningen samt sådan kunskap som finns genom skolmyndigheter- nas arbete, framgår att det finns ett behov av stöd för arbetet kring fritidshemmets lokaler. En del av ett sådant stöd kan enligt utred-

194

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

ningen vara att återinföra ordet ändamålsenlighet i de bestämmelser i skollagen som reglerar lokalerna. Det skulle också tydliggöra vad ändamålsenlighet är i fråga om fritidshemmets lokaler. En myndig- het måste vidare ha uttryckligt författningsstöd för att besluta om vitesföreläggande och ett föreläggande att vidta olika åtgärder eller att underlåta något får enbart avse sådana åligganden som följer av den aktuella lagstiftningen med tillhörande föreskrifter.50 Rekvisitet ändamålsenliga lokaler kan således innebära en sådan mer precis möj- lighet att till förelägganden om det behövs.

Förarbetena beskriver att lokalerna som avses i 2 kap. 35 § skol- lagen ska vara ändamålsenliga (prop. 2009/10:165, s. 283). Det vore alltså logiskt att göra ändringen i den paragrafen. Utredningens upp- fattning är dock att det vore olämpligt att i detta betänkande ge för- slag som påverkar hela skolväsendet. Dels för att ett sådant förslag ligger utanför utredningens uppdrag, dels för att konsekvenserna av förslaget inte helt kan överblickas Även om den naturliga platsen för en sådan bestämmelse är 2 kap. 35 § skollagen finns således inte tillräckligt med underlag för att ändra den paragrafen på det sätt som utredningen föreslår. Därför föreslår utredningen att bestämmelsen om ändamålsenlighet läggs i 14 kap.

Bemyndigande om lokalers ändamålsenlighet

Utredningens förslag innebär att kommuner och enskilda huvudmän är skyldiga att se till att elevgrupperna har en lämplig sammansätt- ning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö samt att lokalerna är ändamålsenliga. Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden (8 kap. 2 § första stycket p. 2 regeringsformen). Föreskrifter som avser grunderna för kommunernas organisation och verksam- hetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommuner- nas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska också meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket p. 3 regeringsformen). Före- skrifter av detta slag faller in under det delegerbara rättsområdet vilket innebär att riksdagen kan bemyndiga regeringen eller den myndighet

50Se till exempel HFD 2016 ref. 46 och HFD 2020 ref. 28.

195

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter (8 kap. 3 § reger- ingsformen). Utredningen anser att det behövs mer detaljerade före- skrifter kring vad som utgör en ändamålsenlig lokal. Sådana före- skrifter skulle dock vara alltför betungande att införa i skollagen och behöver kunna ändras med större enkelhet än vad som går att göra i skollagen. Utredningen föreslår därför att det i skollagen införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda föreskrifter om lokalers ändamålsenlighet.

8.5Förslag om ändring i Statens skolinspektions instruktion

Utredningens förslag: Den löpande tillsynen över förskola och annan pedagogisk verksamhet ska i huvudsak utövas på huvud- mannanivå. Den löpande tillsynen över övrig barn- och ungdoms- utbildning samt vuxenutbildning ska utövas på huvudmannanivå och skolnivå.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen har uppmärksammat, på samma sätt som tidigare fri- tidshemsutredning, att fritidshemmet inte prioriteras i det systema- tiska kvalitetsarbetet på huvudmanna- och skolnivå. Det föranledde bland annat att utredningen tog del av förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion av vilken det enligt 2 § tredje stycket framgår att den löpande tillsynen över förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet i huvudsak ska utövas på huvud- mannanivå. Den löpande tillsynen över övrig barn- och ungdoms- utbildning samt vuxenutbildning ska utövas på huvudmannanivå och skolnivå.

Det är Statens skolinspektion som ger godkännande för enskilda huvudmän som ansöker om att få bedriva fritidshem enligt 2 kap. 5 § skollagen (jfr 2 kap. 7 § skollagen 9. Det är däremot kommunerna som godkänner ansökningar av enskilda huvudmän för förskola, pedagogisk omsorg samt fristående enskilda fritidshem (jfr 2 kap. 7 § och 25 kap. 10 § skollagen). Enligt utredningens mening borde det vara den myndighet som godkänner en ansökan som också har

196

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

tillsynsansvaret över verksamheten i fråga. Eftersom kommuner god- känner och gör de kontroller som krävs enligt 2 kap. 5 § och 25 kap. 10 § skollagen är det naturligt att kommuner också utövar tillsyn över till exempel förskolor på enhetsnivå.

För den absoluta merparten fritidshem är det Skolinspektionen som har ansvar över tillståndsgivningen för enskilda huvudmän (2 kap. 7 § skollagen). Det är myndigheten som får in ansökan och får som ska godkänna den om sökanden uppfyller de krav som ställs i lagen. Skolinspektionen bör således också ha ansvar över att utöva tillsyn på skolnivå (enhetsnivå) och inte enbart på huvudmannanivå vad gäl- ler fritidshem.

Av 26 kap. 3 § punkten 5 framgår att Skolinspektionen har tillsyn över att enskilda huvudmän som godkänts av Skolinspektionen fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 6 b §§. Förslaget om ändring av Skolinspektionens instruktion innebär därför att 26 kap. skol- lagen och instruktionen nu överensstämmer mer med varandra. För- ordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion bör ändras på så sätt att ordet fritidshem tas bort, så att fritidshem mer tydligt omfattas av granskning och tillsyn på det sätt som gäller för bland annat grundskolan.

I fråga om fristående fritidshem med enskild huvudman51 är ingen ändring avsedd, eftersom en kommun även i fortsättningen har tillsyn över förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt enligt 2 kap. 7 § andra stycket (26 kap. 4 § punkten 1).

51Fristående fritidshem med enskild huvudman är fritidshem som inte är knutna till en grund- skola eller förskoleklass. År 2021 fanns totalt 4 stycken i landet.

197

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

8.6Förslag om stöd för en ändamålsenlig lokalanvändning

Utredningens förslag: Skolverket ska ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial som kan ge såväl stöd som inspiration i arbetet med att ge elever en god miljö.

Stödmaterialet ska visa hur huvudmän och rektorer kan ge för- utsättningar för en ändamålsenlig lokalanvändning anpassad efter både den obligatoriska skolans och fritidshemmets uppdrag och behov.

Stödmaterialet ska vidare ha ett tillgänglighetsperspektiv och innehålla exempel på ändamålsenlig användning av lokaler och miljöer såväl inom- som utomhus.

Skälen för utredningens förslag

Utmaningar för en ändamålsenlig användning av lokaler

Lokaler och användningen av lokaler utgör enligt såväl utredningens enkät som tidigare utredning, rapporter och forskning en utmaning på många fritidshem. Vilka lokaler verksamheter har och hur de nytt- jas varierar stort mellan skolor och huvudmän. Särskilda utmaningar verkar också finnas med den samverkan som är nödvändig, mellan fritidshemmet och den obligatoriska delen av skolan, för att använd- ningen av lokaler ska kunna ske ändamålsenligt utifrån båda verk- samheternas syften. Under arbetet har utredningen också erfarit att det finns en tendens att skjuta ner ansvar i styrkedjan, från huvud- man till rektor, och från rektor till lärare och annan personal. Denna ansvarsförskjutning riskerar att bidra till ett glapp mellan ansvar för förutsättningar och ansvar för undervisningen. I de fall fritidshem- mets verksamhet helt eller delvis inte synliggörs i det systematiska kvalitetsarbetet på skol- och huvudmannanivå ökar denna risk.

Den förra fritidshemsutredningen gav förslag om att Skolverket skulle ta fram riktlinjer för utformning och funktionalitet av fritids- hemmens lokaler. I remissomgången fanns som nämnts en del posi- tiva reaktioner (till exempel Lärarförbundet) men flera instanser var kritiska till detta förslag (till exempel Sveriges kommuner och regioner och Friskolornas riksförbund) och uppgav till exempel att verksam-

198

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

heten ser olika ut hos olika huvudmän, att det finns en risk att rikt- linjer snarare bli byggtekniska än pedagogiska och att det saknas mot- svarighet till sådana riktlinjer för någon skolform inom skolväsendet. Flera remissvar betonar också vikten av ett tillgänglighetsperspektiv vid ett eventuellt framtagande av riktlinjer. Sveriges kommuner och regioner pekar på att ett alternativ till riktlinjer skulle kunna vara ett stödmaterial om lärmiljön i fritidshem, och då gärna som en del av ett bredare stödmaterial om skolans lärmiljöer. Sveriges Skolledar- förbund framhåller att samnyttjande av lokaler är mycket viktigt av såväl resurs- som miljöskäl.

Ett stödmaterial bör kunna ge god vägledning

Ett stödmaterial som adresserar såväl struktur- som processkvalitet och ger stöd till hela styrkedjan bör enligt utredningen kunna ge god vägledning för ett arbete som många upplever som svårt och utman- ande. Stödmaterialet bör med fördel också kunna innehålla inspi- ration och lärande exempel med utgångspunkt i pågående arbete hos huvudmän och på fritidshem. Av den anledningen föreslår utred- ningen att Skolverket får i uppdrag att ta fram ett stödmaterial som kan ge såväl vägledning som inspiration i arbetet med en ändamåls- enlig användning av lokaler och med att ge alla elever en god miljö. Kunskap och erfarenhet från Specialpedagogiska skolmyndigheten bör tas tillvara. Utredningen ser även att det i arbetet med stöd- materialet kan finnas behov av ett initialt kartläggande arbete, för att ta reda på hur lokalanvändningen ser ut och hur goda miljöer kan skapas för att på så sätt identifiera goda exempel.52

52En sådan kartläggning kan möjligtvis också genomföras som en förstudie inför den utvärdering av reformen som utredningen föreslår i kapitel 10.

199

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

8.7Förslag om stöd för att stärka det systematiska kvalitetsarbetet

Utredningens förslag: Skolverket ska ges i uppdrag att ta fram stödmaterial om systematiskt kvalitetsarbete i fritidshemmet. Detta arbete bör ta hänsyn till det uppdrag som skolmyndig- heterna gemensamt fått under våren 2020 att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skol- huvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksamhet.

I ett fortsatt arbete med delmål och indikatorer ska möjligheten att följa upp, utvärdera och analysera en ändamålsenlig använd- ning av lokaler särskilt övervägas.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen har konstaterat att fritidshemmets förutsättningar i form av lokaler och resurser tenderar att nedprioriteras till förmån för den obligatoriska skolan. Den tidigare fritidshemsutredningen gav förslaget att Skolverket skulle ges i uppdrag att utveckla stöd- material om systematiskt kvalitetsarbete i fritidshemmet. I förslaget ingick att Skolverket i detta arbete skulle ta hänsyn till det uppdrag som skolmyndigheterna gemensamt fått under våren 2020 att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksamhet. Skälen till förslaget byggde bland annat på att huvud- männen i den studie som föregående utredning genomförde upp- fattade att kvaliteten i fritidshemmet i lägre grad prioriterades av staten och att staten tydligare behöver peka på vikten av att huvud- männen också arbetar med kvalitet i fritidshemmet.53 Innevarande utredningen delar denna bild och menar att om inte fritidshemmet ingår i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete så osynliggörs verksamheten.

Genomförd enkätundersökning, förda samtal och de olika rap- porter som utredningen tagit del av bekräftar också både att det finns en tendens att skjuta ner ansvar i styrkedjan och att uppföljningen av fritidshemmen tydligare behöver kopplas till de förutsättningar som ges av huvudmannen i form av lokaler och resurser.

53SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

200

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

Utredningens bedömning är därför att ett stödmaterial skulle kunna stärka det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshemmet och bidra till att skapa en röd tråd i styrkedjan. Då fritidshemmet lätt hamnar i skuggan av den obligatoriska skolan, och detta inte minst blir synligt när det gäller lokaltillgång och möjligheterna att ge alla elever en god miljö, gör vi också bedömningen att det torde ha betydelse att delmål och indikatorer finns för uppföljning av just detta, samt att dessa kan användas i myndighetens kvalitetsdialoger med huvudmän. Utred- ningen gör vidare bedömningen att Skolverket själva kan avgöra vilken form stödmaterialet bäst bör ha.

8.8Förslag om ändring av förordningen

om kvalitetshöjande åtgärder i förskolan

Utredningens förslag: Förordningen om kvalitetshöjande åtgär- der i förskolan ändras så att även fritidshemmet omfattas.

Statsbidrag lämnas till kommuner för insatser som syftar till kvalitetshöjande åtgärder i förskolan och fritidshemmet. Bidraget får i fritidshemmet användas för

1.att bibehålla eller rekrytera personal i fritidshemmet,

2.kompetensutveckling för lärare i fritidshem och annan perso- nal som arbetar i elevgrupper i fritidshemmet, och

3.bibehålla och utveckla en god miljö samt en ändamålsenlig användning av lokaler i fritidshemmet.

Skälen för utredningens förslag

Inom skolväsendet finns förskolan och fritidshemmet som till viss del finansieras av avgifter från vårdnadshavare, detta framgår av 8 kap. 16 och 20 §§ skollagen (förskolan) och 14 kap. 12 och 19 §§ skollagen (fritidshemmet). Avgiften brukar benämnas maxtaxa, men det avser den maximala taxa som en kommun kan ta ut i föräldra- avgift för en plats i förskola och fritidshem. I samband med införan- det av allmän förskola för fyra och femåringar i början av 2000-talet

201

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

beslutades om maxtaxan.54 Det är frivilligt för kommunerna att införa men de som tillämpar maxtaxa blir kompenserade av staten, genom statsbidrag (förordning [2001:160] om statsbidrag till kom- muner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet, det så kallade maxtaxebidraget). Som ett incitament för kommunerna att tillämpa maxtaxa infördes samtidigt ett statsbidrag för kvalitetssäk- rande åtgärder som, förutom syftet i själva förordningen, syftade till att ge alla de kommuner som tillämpade maxtaxa extra medel för verk- samheterna i fråga (förordning [2001:161] om statsbidrag för kvalitets- säkrande åtgärder inom förskolan, fritidshemmet och annan pedago- gisk verksamhet till kommuner som tillämpar maxtaxa).

Sedan 2021 har medlen i statsbidrag (2001:161) flyttats över till ett nytt statsbidrag som finns i förordning (2021:848) om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder inom förskolan. Till det statsbidraget har nu också tillförts medel från statsbidraget i förordning (2015:404) om statsbidrag för mindre barngrupper i förskolan. Bidragsramen för statsbidraget i förordning (2021:848) är nu över 2 miljarder kronor.

För fritidshemmet innebär inrättandet av det nya statsbidraget (2021:848), även benämnt förskolebidraget, att de medel som förut betalades ut till fritidshemmet genom statsbidraget för kvalitets- säkrande åtgärder (2001:161) inte längre kommer fritidshemmet till del. Detta trots att fritidshemmet är en avgiftsfinansierad del av skol- väsendet på samma sätt som förskolan, det vill säga att verksamheten påverkas av maxtaxan. Av Skolverkets utvärdering från 2006 framgår att fritidshemmet påverkas mer av avgifterna än förskolan.55

Utredningen har uppfattat att medel som fördelas till kommuner och huvudmän för fritidshemmet blir en del av skolans budget. Då fritidshemmets verksamhet inte alltid ingår i det systematiska kvalitets- arbetet så riskerar därmed uppföljningen av hur resurserna används att utebli. Skolinspektionen betonar i sin kvalitetsgranskning från 2018 (se även avsnitt 8.2.2 ovan), vikten av en tydlig styrning från huvudman, via rektor till personalen, genom att huvudmannen följer upp kvaliteten i undervisningen. Samt inte minst att uppföljningen utgör grund för de beslut som huvudmannen ansvarar för, gällande vilka förutsättningar som behövs för att undervisningen ska kunna genomföras i enlighet med styrdokumentens krav.

54Prop. 1999/2000:129. Maxtaxa och allmän förskola m.m.

55Skolverket (2006) Maxtaxa och allmän förskola m.m.

202

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

För att fritidshem ska kunna bibehålla och utveckla sin kvalitet, alldeles oavsett en utökad rätt, anser utredningen att medel för kvali- tetshöjande åtgärder bör avsättas även till fritidshemmet. Av förord- ningen (2021:848) framgår att kvalitetshöjande åtgärder i förskolan är att huvudmannen kan följa Skolverkets riktmärken för barn i för- skolan, att bibehålla och anställa personal samt att kompetensutveckla personal.

Det är allmänt känt att utbildad personal är den faktor som har störst betydelse för undervisningens kvalitet. Ett statsbidrag som riktar sig till fritidshemmet för kvalitetshöjande åtgärder bör därför innehålla bestämmelser om att medel kan sökas för att bibehålla och anställa personal och för att kunna kompetensutveckla den personal som redan arbetar i fritidshemmets elevgrupper.

Till skillnad mot förskolan finns det för fritidshemmet inga rikt- märken avseende elevgruppens storlek. Av 14 kap. 9 § skollagen fram- går att: Huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö. I den tidigare fritidshemsutredningen var de övergripande slutsatserna av en forskningsöversikt om lokaler och god miljö att en underdimensionering av lokaler och brister i funktionalitet påverkar fritidshemmens kvalitet negativt på flera olika sätt. Konsekvenserna omfattar bland annat trängsel och höga ljudnivåer, en hårdare struk- turering av verksamheten, en ökad styrning av eleverna samt begräns- ningar i de fritidshemsdidaktiska förutsättningarna. Forskarna som tagit fram kunskapsöversikten konstaterar att det faktum att ojäm- lika förhållanden mellan fritidshem konstaterats över lång tid tyder på att huvudmännen kan behöva tydligare riktlinjer för utformning och funktionalitet av fritidshemmets lokaler.

Utredningen anser av denna anledning att statsbidraget i fråga även bör omfatta god miljö och lokaler så att medel betalas ut till kom- muner för att bibehålla och utveckla en god miljö samt en ändamåls- enlig användning av lokaler i fritidshemmet. Detta blir ett led i att säkra och höja kvaliteten i fritidshemmets undervisning samt att upp- märksamma huvudmannen på det ansvar som åligger denne avseende god miljö och lokaler i fritidshemmet.

En konsekvens av utredningens förslag är att mindre medel betalas ut till förskolan. Detta kan på sikt medföra att förskolans barngrupper ökar eller att personalgruppen påverkas genom en minskning av anta- let personer eller minskning av antalet utbildade förskollärare. Med-

203

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

SOU 2022:61

len i nämnda statsbidrag har emellertid tidigare betalats ut genom förordning (2001:161) vilken också gällt fritidshemmet, så sent som fram till 2021. Det innebär att fritidshemmet blivit av med medel som hade kunnat användas för att säkra kvaliteten på olika sätt. Det nya statsbidraget för förskolan har alltså inte funnits så länge att huvudmännen helt förlitar sig på det. Statsbidrag kan också upphöra av andra skäl, till exempel att statsbidragets syfte inte längre anses prioriterat, vilket innebär att medlen tas bort ur bidraget.

I statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder finns en socioekono- misk viktning om 50 procent. Utredningen menar att denna viktning också är viktig för fritidshemmets elever. Som framgår av utredningens direktiv har utredaren i uppdrag att analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, en utökad rätt att delta i utbildning i fritidshem i första hand bör inriktas mot elever i områden med socioekonomiska utmaningar. Av övervägandena i kapitel 6 redogörs för skälen till att en utökad rätt inte enbart bör riktas till områden med socioekono- miska utmaningar. Det handlade bland annat om konsekvenser för barn och elever men även lagtekniska skäl. Genom att inkludera fri- tidshemmet i statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder, som har en 50 procentig socioekonomisk viktning (se 6 § förskolebidraget [2021:848]), kan behov hos barn i områden med socioekonomiska utmaningar ändå komma att tillgodoses. Det kan konstateras att för- ordningens 50 procentiga socioekonomiska viktning kommer att gynna elever i områden med socioekonomiska utmaningar.

Som ett led i att bibehålla och öka kvaliteten när ett avgiftsfritt allmänt fritidshem införs för 6–9-åringar, bör medel kunna utbetalas för insatser som syftar till kvalitetshöjande åtgärder i fritidshemmet. Dessa är att bibehålla och anställa personal, att kompetensutveckla personal samt att bibehålla och utveckla en god miljö samt en ända- målsenlig användning av lokaler.

8.9Elevhälsans roll i fritidshemmet bör utredas

Utredningens bedömning: Elevhälsans roll i fritidshemmet bör utredas i särskild ordning.

204

SOU 2022:61

Ändamålsenliga lokaler och god miljö

Skälen för utredningens bedömning

Fritidshemmet är inte en egen skolform men en del av skolväsendet. Fritidshemmet ska vidare komplettera de obligatoriska skolformerna både tidsmässigt och innehållsmässigt. Därtill har fritidshemmet till- sammans med den obligatoriska skolan ett kompensatoriskt upp- drag. För många elever är fritidshemmet en viktig och relativt om- fattande del av det som kan sägas utgöra elevens hela skoldag.

Då det är samma elever i fritidshemmet som i skolan är många av de frågor som rör elevernas lärande, utveckling och välmående gemen- samma för de båda verksamheterna. Eftersom det är vanligt att fri- tidshemmet och den obligatoriska delen av skolan delar lokaler be- höver också samverkan ske. Det som sker i den ena verksamheten påverkar den andra, och ytterst eleverna. Fritidshemmets och skolans miljö behöver därför ses som olika delar av en helhet. Det är därför problematiskt att fritidshemmet inte alltid ingår i skolors systema- tiska kvalitetsarbete och att kvaliteten i verksamheten inte heller alltid följs upp. Elevhälsans kompetenser kan spela en viktig roll i de kartläggningar och analyser som genomförs inom ramen för detta arbete. Utifrån de ändringar vad gäller omfattningen av elevhälsa (2 kap. 25 § skollagen), som träder i kraft 2023-07-02, menar utred- ningen att det kan finnas behov av att särskilt uppmärksamma fri- tidshemmets uppdrag i förhållande till de förtydliganden som gjorts i skollagen i detta avseende. Det gäller i synnerhet ändringarna om att elevhälsans arbete ska bedrivas på individ-, grupp- och skolenhets- nivå och ske i samverkan med lärare och övrig personal, samt att elev- hälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete.

Användningen av begreppet skola inkluderar ibland fritidshemmet och ibland inte. I ändringarna används såväl begreppet skolenhets- nivå som begreppet skola vilket kan bidra till att fritidshemmet för- bises i det systematiska kvalitetsarbetet som elevhälsan ska vara en del av. Det betyder till exempel att elevhälsans perspektiv riskerar att utebli i det nödvändiga arbetet med en ändamålsenlig lokalanvänd- ning. När det gäller bedömningar om behov av fritidshem enligt nuvarande reglering i 14 kap. 5 och 6 §§ skollagen så ser utredningen att elevhälsan i rollen av elevstödjande verksamhet bör involveras.

Sammanfattningsvis anser utredningen att vid en genomlysning av elevhälsans roll och uppdrag, bör elevhälsan roll i förhållande till fritidshemmets syfte och uppdrag också utredas.

205

9Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Utredningen har enligt direktivet i uppdrag att:

•kartlägga hur kompetensförsörjningen påverkas av ett ökat del- tagande, och

•analysera hur kompetensförsörjningen kan säkerställas.

Kvaliteten i all undervisning i skolväsendet är beroende av att den uti- från tillgängliga resurser leds av behöriga och legitimerade lärare. I fritidshemmet är kvaliteten även beroende av att annan utbildad personal, till exempel fritidsledare och barnskötare, bidrar till att ge eleverna en meningsfull fritid och främja elevernas utveckling och lärande. Ett strategiskt arbete med kompetensförsörjning till fritids- hem behöver inkludera såväl lärare i fritidshem som personal med annan utbildning för arbete med barn. I kapitlet redovisas utred- ningens kartläggning och analys av hur kompetensförsörjningen påverkas av en utökad rätt och därmed ett utökat deltagande i fritids- hemmet samt hur kompetensförsörjningen kan säkerställas. Inled- ningsvis ger vi en övergripande bild av fritidshemmets personal och förutsättningar (9.1) och beskriver sedan rekryteringsbehovet utifrån beskrivningar, prognoser och huvudmännens arbete med att följa upp och planera (9.2). Vi redogör sedan för lärosätenas kapacitet, behov av kompetens och av att anpassa utbildningarna så att fler kan och vill studera till lärare i fritidshem (9.3). Därefter beskriver vi hur en utökad rätt påverkar rekryteringsbehovet av lärare och annan per- sonal (9.4). Avslutningsvis redovisar vi förslag som är nödvändiga för att säkerställa kompetensförsörjningen utifrån utredningens analys samt bedömningar om vad mer som skulle kunna göras som ett led i säkerställandet. Förslagen rör ändringar i skollagen avseende annan

207

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

personal (9.5), förslag och bedömning avseende läroplansförändringar som syftar till kvalitet och likvärdighet (9.6), förslag om utbildning på avancerad nivå (9.7) och forskarskola (9.8), samt förslag om över- syn av barn- och fritidsprogrammet för en tydligare yrkesutgång mot fritidshem (9.9).

9.1Personal, utbildning och förutsättningar

Läsåret 2021/22 arbetade cirka 40 100 personer i fritidshem.1 Sedan läsåret 2012/13 har antalet elever som är inskrivna i fritidshem ökat med 17 procent. Under denna period har även antalet personer som arbetar i fritidshemmen ökat, med 21,3 procent (räknat i antal per- soner) och med 13,9 procent (räknat i heltidstjänster). Under denna period har andelen personal som saknar utbildning för arbete med barn och unga ökat och det finns ett stort behov av att rekrytera utbildad personal, inte minst lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritidshem (hädanefter oftast benämnda lärare i fritidshem).

Behöriga och legitimerade lärare i fritidshem utgör i dag en rela- tivt liten andel av samtlig personal i fritidshemmet, cirka 19 procent. Andelen personal med pedagogisk högskoleexamen är något större och utgör drygt 32 procent av all personal. Alla de som har peda- gogisk högskoleexamen är dock inte behöriga och legitimerade för att bedriva undervisning i fritidshemmet.2 Sedan kravet på legitimation för undervisning i fritidshem infördes 2019 har antalet legitimerade lärare i fritidshem ökat från drygt 5 000 till 7 697.3 I sammanhanget vill utredningen betona att vid sidan av lärarnas centrala funktion och uppgift i fritidshemmet, så är lärare inte är den enda personalkategorin som tjänstgör och behövs i fritidshemmen. Annan utbildad personal behövs och har en viktig roll.

Som en del av kartläggningen och analysen av hur utredningens förslag om en utökad rätt till fritidshem påverkar kompetensförsörj- ningen redogör utredningen i det följande övergripande för fritids- hemmets personal och bemanning. Vi beskriver som utgångspunkt

1Skolverkets statistik.

2Ibid.

3Lärare med lärarlegitimation med behörighet att undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet. Från och med den 1 juli 2019 infördes krav på lärarlegitimation och behörighet för att få undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet.

208

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

nuvarande reglering om personal i fritidshem, statens och kommu- nernas delade ansvar, personalens utbildning, samt förutsättningar i form av till exempel personaltäthet och tjänstgöringsgrad. Vi gör också några nedslag i hur det har sett ut över tid samt resonerar om skill- nader mellan regioner, kommuner och skolor.

9.1.1Nuvarande reglering om personal i fritidshem

Skollagen medger för undervisningen i fritidshemmet två personal- kategorier, lärare och annan personal (jfr 2 kap. 13 och 14 §§ skol- lagen). Av förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen) framgår vad som krävs för att en lärare ska bedömas vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet och andra bestämmelser om behörighet för lärare (jfr 1 kap. 1 § behörighetsförordningen).

Huvudregeln är enligt skollagen att endast den som har behörighet och legitimation som lärare eller förskollärare får bedriva undervisning i skolväsendet (2 kap. 13 § skollagen) och det är den som är legiti- merad lärare som har ansvar för undervisningen (2 kap. 15 § skol- lagen). Utöver lärare eller förskollärare får det i undervisningen i fritidshemmet (och förskolan) finnas annan personal med sådan ut- bildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen). Det är mot bakgrund av denna regel som huvudmännen har en möjlighet att anställa annan personal i fritidshemmet, så som till exempel fritidsledare, barnskötare eller socialpedagoger, som kan finnas i undervisningen.

Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 13 § (och de krav som finns i behörig- hetsförordningen avseende examen och andra krav) eller om det finns något särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisning under vissa förutsätt- ningar. Dessa förutsättningar handlar om att personen ska vara lämp- lig att bedriva undervisning och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighets- givande. En sådan person får bedriva undervisning högst ett år i sän- der (2 kap. 18 § skollagen). Det är enligt detta undantag som många av de personer som ingår i kategorin personal som har pedagogisk högskoleexamen kan vara ansvariga för undervisningen i fritidshemmet.

209

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Som lagen och den anslutande behörighetsförordningen är konstru- erad är nämligen inte alla de som ingår i denna kategori behöriga för undervisning i fritidshemmet. De har helt enkelt inte en sådan examen som krävs för behörighet och legitimation, enligt behörighetsförord- ningen (2 kap. 19 § behörighetsförordningen).

Systemet med legitimation för lärare och förskollärare infördes år 20114 och innebär i huvudsak att legitimation enbart kan meddelas till de lärare och förskollärare som har en behörighetsgivande examen. Från den 1 juli 2019 infördes krav på lärarlegitimation och behörig- het för att undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet Det fanns tidigare övergångsregler samt ett särskilt undantag för fri- tidspedagoger som gav dem behörighet att undervisa i fritidshemmet. Både övergångsreglerna och undantaget har upphört att gälla (från 1 juli 2015 respektive 2019), vilket innebär att den som undervisar i fritidshemmet måste uppfylla de krav som anges i skollagen och be- hörighetsförordningen.

Behörighetsförordningen är konstruerad så att den anger vilken typ av examen som krävs för behörighet. Först anges alltid den examen som är avlagd enligt nu gällande examensordning (1). Därefter anges att även en äldre examen ger behörighet (2) och sist står att en examen som uppnåtts på andra sätt än genom 1 eller 2 kan vara behörighets- givande enligt vissa förutsättningar (3). Dessa regler är tänka att innebära att en äldre examen på högskolenivå eller motsvarande som var avsedd för arbete enbart i fritidshem, i de allra flesta fall, är be- hörighetsgivande för undervisning i fritidshemmet och kan därmed ligga till grund för legitimation (2 kap. 16 § skollagen). För den som har en fritidspedagogexamen gäller att han eller hon är behörig att som lärare undervisa i fritidshemmet om han eller hon har komplet- terat sin utbildning och fått kunskaper och förmågor som motsvarar en utbildning som ger sådan behörighet (jfr 2 kap. 35 § första stycket behörighetsförordningen).

4Prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare., s. 23 ff.

210

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

9.1.2Behov av ansvarstagande, uppföljning och bättre förutsättningar

Staten och kommunerna har ett delat ansvar för skolväsendet. När det gäller kompetensförsörjningen har staten ansvaret över styrdoku- ment, lärarutbildning, och stöd till huvudmän och skolor. Arbets- avtal, lokalnyttjande, planeringstid och möjligheter till samverkan mellan skolan och fritidshemmet utifrån en helhetssyn på elevernas skoldag är framför allt frågor för kommunerna och övriga skolhuvud- män. En bristande tillgång till utbildad personal har i den tidigare fritidshemsutredningens remissomgång lyfts som en utmaning för en utökad rätt till fritidshem och införande av ett allmänt fritidshem. Svårigheten för huvudmännen att rekrytera legitimerade och behöriga lärare i fritidshem kan sägas ha uppmärksammats särskilt.5 Utred- ningen delar bilden av att det är angeläget att öka andelen behöriga och legitimerade lärare i fritidshem men menar samtidigt, efter att ha tagit del av olika lägesbeskrivningar, att kompetensförsörjningsbehovet till fritidshemmen behöver ses ur fler perspektiv än en bristande tillgång på legitimerade lärare i fritidshem. Vi har noterat att det funnits – och finns – en ton av uppgivenhet kring kompetensförsörj- ningen till fritidshem och att den brist-retorik som råder ibland riskerar att leda till passivitet i frågan snarare än till konstruktiva åt- gärder och ansvarstagande.

Enligt vad utredningen erfarit finns det kommuner och regioner som på olika sätt agerar kraftfullt i frågan om kompetensförsörjning men det verkar tyvärr alltför vanligt att ansträngningarna stannar vid ett konstaterande om att det inte finns utbildade lärare i fritidshem att tillgå. Förutsättningarna för de som arbetar i fritidshemmet be- höver med all tydlighet generellt förbättras.6 Utredningen menar att ansträngningar behövs såväl lokalt som nationellt för att öka yrkets attraktivitet.

Det vi på olika ställen i betänkandet beskrivit som en snäv och bitvis föråldrad syn på fritidshemmet som skolbarnomsorg (bl.a. kapi- tel 7), har med all sannolikhet också en negativ påverkan på yrkets status och villkor, och därmed även för yrkets attraktivitet och möjlig- heterna att rekrytera. Utredningens bedömning är att en utökad rätt, en stärkt informationsskyldighet och stärkt tillsyn och kvalitetsgransk-

5SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg; Skolverket (2020) Lärarprognos 2020.

6SOU 2020:34; Lärarförbundet (2018) Mer tid för kvalitet och arbetsglädje.

211

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

ning via Skolinspektionen, samt förtydligad läroplan, kan bidra till att synen på fritidshem blir mer i linje med styrdokumentens inten- tioner. Och att detta därmed också kan verka positivt för kompetens- försörjningen.

Sveriges kommuner och regioner (SKR) påpekar i förordet till sin rapport Skilda förutsättningar och lokala lösningar att såväl staten som kommunerna har viktiga roller när det gäller kompetensförsörjning i skola och fritidshem.7 Det kan vara värdefullt att uppmärksamma statens och kommunernas olika roller då ett över tid återkommande tal om brist på lärare riskerar att ge signaler om att det enbart handlar om lärosätenas utbildningsplatser och förmåga att fylla utbildnings- platser och examinera. Lärosätenas förmåga och möjlighet att utbilda är visserligen en central pusselbit och staten har en viktig uppgift att se till att kompetensförsörjningen kan säkras. Inte minst genom att verka för att tillräckligt många grundlärare med inriktning mot fritids- hem examineras från lärosätena. Här ser vi att även om antalet exami- nerade ökat de senare åren så är behovet, trots senare års ansträng- ningar, eftersatt och utredningen bedömer att ett flertal åtgärder är nödvändiga. Samtidigt vill vi understryka att kommunerna, liksom övriga huvudmän med ansvar för fritidshem, har ett stort ansvar för att lärare i fritidshem söker sig till fritidshemmen och upplever yrket som attraktivt. Den personal som tjänstgör i fritidshemmen och som saknar utbildning behöver också utbildas på ett sätt som ger dem kunskaper om, och nödvändig förståelse för, fritidshemmets upp- drag. Blivande barnskötare och fritidsledare, som utbildar sig på gymnasieskolor, inom vuxenutbildningen och på folkhögskolor be- höver också ges möjlighet att upptäcka fritidshemmet som en tänk- bar framtida arbetsplats.

Yrkets attraktivitet har minskat över tid något som har proble- matiserats tidigare, både av den tidigare fritidshemsutredningen och till exempel av 2008 års utredning En hållbar lärarutbildning.8 En framträdande problematik handlar om hur lärare i fritidshem används i undervisningen i den obligatoriska delen av skoldagen. En återkom- mande bild är att lärarna alltför ofta inte har möjlighet att själva på- verka situationen, delta i planering och använda sin fritidspedagogiska kompetens.9 För att rekrytering ska vara möjlig krävs både att fler

7Sveriges kommuner och regioner (2022) Skilda förutsättningar och lokala lösningar.

8SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg; SOU 2008:109

– En hållbar lärarutbildning. Betänkande av Utredningen om en ny lärarutbildning.

9SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

212

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

personer påbörjar utbildningen till grundlärare med inriktning fritids- hem och att lärosätena examinerar fler lärare, men huvudmännen behöver också följa upp och se till att lärarna erbjuds en god arbets- miljö och att såväl lärarna som annan utbildad personal ges reella möjligheter att arbeta utifrån uppdraget och fritidshemmets syfte med fokus på elevernas lärande, utveckling och möjligheter till en menings- full fritid.

9.1.3Fritidshemmets personal och deras utbildning

Det finns stöd för att investeringar i utbildning och kompetensutveck- ling är samhällsekonomiskt effektiva insatser och bedöms ge barn bättre förutsättningar för lärande.10 Med kompetens menas bland annat formell utbildning, pedagogiska kunskaper men även lärarens individuella kunskapsnivåer och erfarenheter. Att lärare har relevant utbildning och kompetens för sitt uppdrag påverkar därför i hög grad undervisningens kvalitet. I fritidshemmet finns även annan per- sonal vars utbildning och kompetens är viktig på motsvarande sätt.

I Skolverkets sammanställning av personal i fritidshem läsåret 2021/22 redovisas statistiken efter personalens utbildning och kön, samt efter huvudmannatyp.11 Av samtliga som arbetade i fritidshem var ungefär 70 procent kvinnor och 30 procent män. Personalens utbildning, redovisas i följande fyra grupperingar:

•Pedagogisk högskoleexamen. Avser personal med förskollärar-, fri- tidspedagog- eller lärarexamen och som fått examensbevis utfärdat. Denna grupp har redovisats som ett mått på fritidshemspersona- lens utbildningsnivå sedan läsåret 1995/96. I måttet ingår även förskollärare och grundskollärare som är utbildade för att arbeta med barn eller elever i förskola eller skola men som inte har en specifik utbildning för att arbeta i fritidshem.

•Annan utbildning inom pedagogik eller social omsorg. Avser personal som har utbildning inom huvudinriktningen Pedagogik och lärar- utbildning (SUN 2020) eller utbildning inom huvudinriktningen Social arbete och omsorg (SUN 2019) och som inte har lärar-

10Se t.ex. von Greiff (2009) Lika skola med olika resurser?

11Skolverket (2022) Elever och personal i fritidshem. Läsåret 2021/22.

213

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

examen.12 Här återfinns till exempel barnskötare med gymnasial och eftergymnasial utbildning.

•Fritidsledarutbildning. Avser personal som har utbildning med in- riktningen Fritidsverksamhet för barn och ungdom (SUN 2020) och som inte har lärarexamen. Fritidsledarutbildningen ges vid folk- högskolor.

•Övrig utbildning. Ingen av ovan angivna inriktningar.

Ovanstående personalkategorier finns i fritidshemmen i varierande omfattning. Kategorin lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritidshem utgör 44,2 procent av kategorin personal med pedagogisk högskoleexamen. Det innebär att 55,8 procent av de som har pedagogisk högskoleexamen i fritidshemmet inte har behörig- het och legitimation att arbeta i fritidshemmet, utan är obehöriga i skollagens och behörighetsförordningens bemärkelse. Som andel av den totala personalen i fritidshemmet utgör de behöriga och legiti- merade lärarna, som nämnts, endast cirka 19 procent.13 Under det senaste decenniet har dessutom gruppen som saknar utbildning för arbete med barn ökat, medan gruppen med pedagogisk högskole- utbildning under samma period minskat.

12Svensk utbildningsklassifikation (SUN) används för klassificering av utbildning och ger förut- sättningar för att framställa jämförbar statistik och analys av befolkningens utbildning och det svenska utbildningssystemet. SUN består av en nivå- och en inriktningsindelning (se SCB).

13Lärare med lärarlegitimation med behörighet att undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet. Från och med den 1 juli 2019 infördes krav på lärarlegitimation och behörighet för att få undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet.

214

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Figur 9.1 Anställda i fritidshem, andel heltidstjänster efter utbildning (procent)

Läsåren 2012/13 – 2021/22

100

Övrig utbildning

Annan utbildning inom pedagogik eller social omsorg

Fritidsledarutbildning

Pedagogisk högskoleexamen

Källa: Skolverkets statistik.

Utöver att visa förändringen som skett i gruppen med pedagogisk högskoleexamen samt i gruppen som saknar utbildning för att arbeta med barn ser vi också att andelen personal med fritidsledarutbildning eller annan utbildning inom pedagogik eller social omsorg, till exempel barnskötare, varit relativt konstant över tid. Vi kan också se att ande- len personal med pedagogisk högskoleexamen verkar ha stabiliserats under de senaste åren på en nivå under 40 procent. I den förra fritids- hemsutredningen beskrevs att huvudmän hanterar avsaknaden av be- höriga lärare i fritidshem med att anställa personal med annan peda- gogisk eller social utbildning. Detta stämmer sannolikt till viss del men statistiken i figuren ovan talar snarare för att det är den grupp som kan sägas sakna utbildning för att arbeta med barn som ökat.

Det finns inte heller personal med pedagogisk högskoleutbild- ning på alla fritidshem och antalet inskrivna elever som inte möter personal med sådan utbildning har också ökat.14 Andelen med peda- gogisk högskoleexamen är vidare högre hos kommunala huvudmän

14Skolverket (2021) Lärarprognos 2021.

215

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

än hos enskilda.15 Fritidshem med enskild huvudman16 har generellt lägre andel personal med pedagogisk högskoleexamen än fritidshem med kommunal huvudman. Totalt är det 37 000 elever, eller 7,5 pro- cent av alla elever, som helt saknar tillgång till personal med peda- gogisk högskoleutbildning. Detta antal har ökat och det är vanligare att fritidshem hos enskilda huvudmän helt saknar personal med pedagogisk högskoleutbildning, än att fritidshem hos kommunala huvudmän gör det.17

Gruppen behöriga och legitimerade lärare i fritidshem har som nämnts ökat något men som andel av hela personalen är dessa relativt få. Skillnaden mellan lärartjänster å ena sidan och antal eller andel lärare med legitimation och behörighet att undervisa i fritidshem skyms något av hur statistiken redovisas. Detta riskerar att förstärka en passiv hållning i frågan om att rekrytera utbildad personal med legiti- mation och behörighet att undervisa i fritidshemmet.

9.1.4Annan utbildad personal har en viktig roll i fritidshemmet

Det förefaller naturligt mot bakgrund av styrdokumentens krav på legitimation och behörighet att prognoser om skolans behov av per- sonal framför allt handlar om lärare. Samtidigt består, som beskrivits ovan, personalsammansättningen på såväl förskolor som skolor och fritidshem av olika typer av personal, där ibland annan personal. Ur fritidshemsperspektiv behöver personalprognoser förhålla sig både till det stora behovet av utbildade lärare med legitimation och behörig- het att undervisa i fritidshem och till ett lika stort behov av annan utbildad personal. Utan att förringa betydelsen och behovet av legi- timerade lärare i fritidshem vill utredningen betona att de som i skol- lagen benämns som annan personal har en viktig roll och funktion i fritidshemmen. Inom ramen för denna personalkategori finns också en möjlighet för huvudmän att mer strategiskt använda särskilda kom- petenser utifrån de behov och möjligheter som finns på en skola. Det kan till exempel handla om att i arbetet med att ge elever en menings- full fritid rekrytera barnskötare och fritidsledare med kunskaper och erfarenheter från frilufts-, idrotts-, eller kultursektorn.

15Skolverket (2022) Elever och personal i fritidshem.

16Här avses fritidshem som finns på en skolenhet tillsammans med förskoleklass och grundskola.

17Skolverkets statistik.

216

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Oklarheter i hur bestämmelserna ska tolkas av skolhuvudmän

I likhet med förra fritidshemsutredningen kan vi konstatera att det verkar finnas oklarheter i hur skollagens bestämmelser om vem som ska eller bör arbeta i fritidshemmet ska tolkas.18 Det framgick av den tidigare utredningens kartläggning att huvudmännen ansåg att lag- stiftningen är otydlig och att den i praktiken också tolkas olika. I de samtal föreliggande utredning fört, har olika uppfattningar framförts kring regelverket. Alltifrån uppfattningen att enbart legitimerade lärare ska arbeta i fritidshemmet, till att all personal som lägst bör ha barn- skötarutbildning eller motsvarande. Vi ser att en konsekvens av den förra uppfattningen är att personal som saknar behörighet och legi- timation för undervisning i fritidshem har mer osäkra anställningar. Kompetensinsatser och andra satsningar för denna personalkategori riskerar därmed att utebli trots att denna personal utgör huvuddelen av personalstyrkan och står för en viktig kontinuitet i verksamheten. Det finns naturligtvis många huvudmän som erbjuder annan personal trygga anställningar och kompentensutveckling. Att lagstiftningen tolkas på ett sätt som innebär såväl sämre kontinuitet i verksamheten som osäkra anställningsförhållanden är dock inte bra och behöver belysas.

Behov av att tydliggöra roller och ansvar

De olika benämningarna av personal problematiseras också i samtal utredningen fört. Det är inte helt klart hur man ska se på och tänka kring alla de olika personalkategorier som verkar i fritidshemmen ut- över legitimerade lärare i fritidshem. Utredningen har stött på olika förhållningssätt. Från en betoning på att alla som arbetar i fritids- hemmet är lika viktiga och därför kallas alla pedagoger eller lärare, till ett mer medvetet arbete i kommuner och regioner att tydliggöra befattningar och därmed också roller och ansvar.

Ett exempel på ett medvetet arbete kring frågorna är Göteborgs- regionens branschråd för grundskolan som på uppdrag av utbildnings- cheferna tagit fram vad de kallar en regiongemensam befattnings- palett.19 Syftet har bland annat varit att skapa tydlighet i de befattningar som används i regionens tretton kommuner och att möjliggöra såväl

18SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

19Arbetsmaterial, Göteborgsregionens branschråd för grundskolan.

217

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

samverkan med lärosäten som utbildningsinsatser för personal utan pedagogisk utbildning. En kartläggning och analys av medarbetarna på regionens fritidshem har utgjort ramverket för arbetet. Utform- ningen sägs även ta hänsyn till huvudmäns och rektorers lokala orga- nisation och tanken är att rektor och huvudman ska kunna ta fram specifika och än mer detaljerade uppdrags- och ansvarsbeskrivningar. I den så kallade befattningspaletten återfinns:

1.Legitimerade lärare i fritidshem,

2.lärare (annan inriktning),

3.pedagog i fritidshem, samt

4.fritidshemsassistent.

För varje befattning beskrivs närmare dess uppdrag och ansvars- områden samt kompetens- och utbildningskrav.

Som tidigare angetts nämns i skollagen två personalkategorier i fråga om vilka som får finnas i fritidshemmets undervisning, lärare och annan personal. Läraren har ansvar för undervisningen och de målstyrda processerna så att läroplanens mål och intentioner upp- fylls. För lärare finns därför noga uppsatta krav i lag och förordning. När det gäller annan personal har lagstiftaren till stor del överlåtit på skolhuvudmännen att bedöma vilka kvalifikationer som kan behövas, även om lagen anger att personalen bör ha sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveckling och lärande främjas. Förhållandet är detsamma i förskolan, men i stället för lärare är det där förskollärare som bär ansvaret för undervisningen. I förskolans läroplan är det också tydligt vilket ansvar som är förskollärarens och vilket ansvar som är arbetslagets, där förskollärare, barnskötare och annan personal kan ingå.20

Den tidigare fritidshemsutredningen gjorde bedömningen att även i fritidshemmet bör de olika yrkeskategoriernas ansvarsnivåer för- tydligas i läroplanen och föreslår att Skolverket ska ges i uppdrag att förtydliga läroplansdel 4, så att ansvarsfördelningen inom arbets- laget blir tydligare. Förändringarna, skriver man, ska syfta till att tydliggöra lärarens samt arbetslagets gemensamma ansvar. Förslaget kontextualiseras i den tidigare utredningen genom jämförelsen med förskolan. Innevarande utredning instämmer i detta behov. Av skol-

20Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan.

218

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

lagens förarbeten (prop. 2009/10:165, s. 263) framgår ett resonemang om förskolan som handlar om att alla i ett arbetslag ska stimulera barns utveckling och lärande samt erbjuda barnen en trygg omsorg, oavsett om arbetslaget består av enbart förskollärare eller både för- skollärare och annan personal. Tydlighet i yrkesroller och en kom- petenshöjning av outbildad personal till barnskötare eller fritidsledare, argumenterar den tidigare utredningen, kommer att innebära en höj- ning både av kvaliteten och av likvärdigheten i fritidshemmen.

Den grupp som i skollagen benämns annan personal kan rymma såväl personer med högskoleutbildning (men som saknar lärarexamen), personer som har gått fritidsledarutbildningen vid folkhögskola eller som har annan utbildning inom pedagogik eller social omsorg som till exempel en barnskötarutbildning. Som vi beskrivit består gruppen annan personal i praktiken också av personer som helt saknar utbild- ning. Utifrån hur fritidshemmets personal kategoriseras i statistik utifrån utbildningsbakgrund och i Skolverkets lärarprognoser är det inte helt lätt att få en klar bild över vilka som arbetar i fritidshemmet med utbildning för arbete med barn men utan pedagogisk högskole- examen. Två grupper som ofta nämns som exempel på personal med utbildning är barnskötare och fritidsledare. Av dessa framstår gruppen utbildade fritidsledare som mest enhetlig och återfinns också under egen rubrik i statistiken. Barnskötare ingår också i denna grupp men där är utbildningen spretigare då utbildningen ges på såväl gymnasial som eftergymnasial nivå. I gruppen kan också personer med andra utbildningar ingå, som till exempel socialpedagoger.

Folkhögskolornas fritidsledarutbildning

I dagsläget erbjuds fritidsledarutbildning på cirka 19 folkhögskolor i landet.21 En undersökning som Föreningen Fritidsledarskolorna gjort ger en bild av var de som avslutade sina studier vid någon av fritidsledarutbildningarna under 2021 fått anställning.22 210 personer avslutade fritidsledarutbildningen 2021. Undersökningen visade dels att kommuner var den enskilt största arbetsplatsen, dels att så många som 47 procent av de examinerade anges arbeta på skola eller fritids- hem i en kommun. Vidare konstateras att det är mycket vanligt med

21www.folkhogskola.nu – hämtad 2022-10-14.

22Fritidsledarskolorna (2022) VTDV 2022. Vart tog de vägen?

219

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

kombinationstjänster, något som genererar möjligheter för fritids- ledare att kunna välja olika arbetsplatser. Oftast handlar det om fri- tidsverksamhet (fritidshem eller fritidsklubb) i kombination med skola och/eller fritidsgård. Enligt statistiken har andelen personal med fri- tidsledarutbildning varit relativt konstant den senaste tioårsperioden.23 Av ovan nämnda undersökning och av samtal med en representant från föreningen verkar efterfrågan på fritidsledare för arbete i fritids- hem och skola vara både hög och stabil.

Utbildning till barnskötare

Yrkesutgången barnskötare finns bland annat på gymnasieskolans barn- och fritidsprogram med inriktningen pedagogiskt och socialt arbete.24 En examen från programmet innebär att eleverna ska ha de kunskaper som behövs för att arbeta med barn, ungdomar eller vuxna inom pedagogiska och sociala yrkesområden eller i fritids- och frisk- vårdssektorn. Programmet ger också eleverna möjligheter att läsa kurser som ger högskolebehörighet inom dessa områden.

Intresset för att läsa barn- och fritidsprogrammet har ökat under de senaste åren. Nära 11 000 elever var inskrivna i utbildningen läs- året 2021/22. Av dessa var 64 procent kvinnor. Nära 2 000 elever som läst inriktning pedagogiskt eller socialt arbete lämnade samma år programmet med examen.25 I förhållande till andra yrkesprogram är det vanligare att elever på barn- och fritidsprogrammet går vidare till högskolestudier. 18 procent av de elever som tog examen 2016 befann sig i högskolestudier tre år senare. Framför allt är det kvinnor som fortsätter till högre studier. Motsvarande andel ungdomar med etablerad ställning på arbetsmarknaden var 54 procent. Av de som etablerat sig befann sig nära 40 procent inom utbildningsväsendet.26 Det är dock oklart hur många av de utbildade barnskötarna som sedan arbetar i fritidshem.

23Skolverkets statistik.

24Från och med 1 juli 2021 ändrades inriktningarna pedagogiskt arbete respektive socialt arbete genom att slås samman. I Gymnasieutredningens betänkande SOU 2016:77) motiveras ändringen bland annat med att de två inriktningarna har stora beröringspunkter och de till stora delar utbildar mot samma arbetsmarknad. Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2020:37) om ändring i föreskrifter (SKOLFS 2010:38) om kurser för barn- och fritidsprogrammet.

25Skolverket (2017) Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 efter gymnasieskola.

26Ibid.

220

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Barnskötarutbildningar inom kommunal vuxenutbildning

Barnskötare utbildas även inom kommunal vuxenutbildning (komvux). Inriktningen barn- och fritid är den näst största yrkesinriktningen inom komvux och hade 2021 drygt 9 700 elever. Eftersom nationell reglering av vad som ska ingå i en barnskötarutbildning på komvux saknas, varierar utbildningens omfattning och innehåll mellan kom- muner och utförare. Skolverket har sedan tidigare bedömt att ett mer standardiserat innehåll kan underlätta för arbetsgivare att veta vilket kunnande en person har med sig efter avslutad yrkesutbildning. Ett nationellt yrkespaket för barnskötare har tidigare tagits fram av Skol- verket.27 I Skolverkets uppföljning 2021 av hur huvudmännen ut- nyttjar möjligheten till nationellt paket syns att fler elever läst minst en kurs inom nationellt paket jämfört med regionalt utformat paket (4 645 jämfört med 3 517). Skolverket redovisar inte vad de regio- nala paketen innehåller, men de torde variera en hel del.

I dagsläget är barnskötare inte heller en skyddad titel. Förslag om enhetlig utbildning till barnskötare för både gymnasiet och mot- svarande utbildningar inom komvux lades fram i betänkandet För- skola för alla barn.28 Den nämnda utredningen uppmärksammade att det fanns tendenser att se barnskötaryrket som en arbetsmarknads- åtgärd, med kortare utbildningsinsatser så att arbetssökanden kan komma in i barnskötaryrket. Utredningen fick ta del av beskrivningar om att det förekommer barnskötare, med genomförd barnskötar- utbildning inom komvux, som har mycket begränsade kunskaper i svenska och om förskolans uppdrag och innehåll. Därför kan det även tänkas att en liten andel av de barnskötare som genomgått ut- bildningen inom komvux och som börjar arbeta inom fritidshem inte heller har tillräckliga språkkunskaper i svenska eller kunskaper om fritidshemmets uppdrag. Sannolikt är det också så att arbete med de äldre barnen inte lika självklart är ett tänkbart yrke för de som saknar språkkunskaper i svenska språket.

27Skolverket (2017) Redovisning av uppdrag om sammanhållna yrkesutbildningar samt stödinsatser under införandet av regionalt yrkesvux.

28SOU 2020:67 – Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska.

221

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

9.1.5Personal som saknar utbildning för arbete med barn

Som beskrivits ovan utgörs fritidshemmets personal dels av personer med pedagogisk högskoleexamen (till exempel lärare i fritidshem, lärare med annan behörighet eller förskollärare) eller med annan peda- gogisk eller social utbildning (till exempel barnskötare, fritidsledare eller socialpedagoger). Den största kategorin är dock enligt statisti- ken gruppen som i Skolverkets statistik återfinns i kategorin övrig utbildning.

Som konstaterats har andelen personal som saknar utbildning för arbete med barn ökat. Detta kan ses i relation till att andelen obe- höriga lärare också har ökat i grundskolan och att majoriteten av dessa hör till gruppen lärare som helt saknar eftergymnasial pedagogisk utbildning.29 Det är med andra ord ett genomgående fenomen att andelen outbildad personal ökar i skolväsendet och inte enbart något som skett i fritidshemmet. Det verkar också som att de som arbetar i skolan och på fritidshemmen utan utbildning generellt är yngre än de som har utbildning, och att en jämförelsevis hög andel av dessa är män.30 Bilden av att de som arbetar i fritidshemmen och saknar ut- bildning är unga människor som arbetat kort tid motsägs dock av den kartläggning som genomförts av Göteborgsregionens branschråd för grundskola.31 Av totalt 370 medarbetare hade 116 arbetat mer än åtta år i fritidshem och 188 arbetat mellan två och åtta år. Endast 66 per- soner hade arbetat kortare tid än två år.32 Det talar för en relativt hög kontinuitet, det vill säga att merparten av personalen funnits inom verksamheten en längre tid och därmed skulle kunna sägas vara mot- tagliga för kompetensutveckling.

Den tidigare fritidshemsutredningen redogör för vad huvudmän gett uttryck för vad gäller utbildning och kompetensutveckling av outbildad personal. I den enkät som genomfördes återkommer resone- mang om varför det inte anses motiverat att möjliggöra för outbildad personal att till exempel utbilda sig till barnskötare eller fritidsledare. Utbildningen tillskrivs ibland ett begränsat mervärde jämfört med att vara outbildad och i övrigt ha bra kvaliteter för att arbeta med barn. Andra huvudmän resonerar att de bidrar mer till fritidshemmets kvalitet genom att skräddarsy egen fortbildning för den obehöriga

29Skolverket (2021) Obehöriga lärare i skolan.

30Ibid.

31Samtliga kommuner i regionen utom två ingick i undersökningen.

32Göteborgsregionen, presentation för utredningen.

222

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

personalen där fokus kan ligga på kunskap om fritidshemmets upp- drag och läroplan.33 Vi har i innevarande utredning stött på liknande resonemang men också hört skolchefer och rektorer berätta att obe- höriga inte ges någon fortbildning alls. Det kan till exempel handla om elevassistenter som har anställts för uppdrag i den obligatoriska skolan men vars tjänst fylls ut med timmar i fritidshemmet, utan att utbildning om fritidshemmets uppdrag ges.

9.1.6Personaltäthet och ändrade förutsättningar

Personalens kompetens och utbildningsnivå är en av de viktigaste faktorerna för utbildningens kvalitet och för elevernas möjligheter att lära och utvecklas i fritidshemmet.34 Det har med andra ord stor betydelse att personalen har relevant utbildning. I vilken mån eleverna möter utbildad personal är också avhängigt lärar- och personaltäthe- ten och de möjligheter till möten mellan personal och elever som ges.

Möjligheten att bemanna fritidshem hänger samman med yrkets attraktivitet. Stora förändringar, vad gäller personaltäthet och hur arbetet organiseras, skedde i samband med att fritidshemmen under 1990-talet blev en del av skolans organisation.35 Figur 9.2. visar att såväl måttet elev per anställd och elev per heltidstjänst varit någorlunda konstant sedan 2006. Däremot sammanfaller måttet antal elever per anställd med det äldre måttet antal barn per årsarbetare under mitten på 1990-talet, då fritidshemmets personal tidigare i större utsträck- ning arbetade heltid i fritidshemmet.

33SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

34Ibid.

35Ibid.

223

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Figur 9.2 Personaltäthet i fritidshem (antal)

Per årsarbetare, heltidstjänst resp. anställd (perioden 1997–2020)


1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009		2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
		FH_Antal barn per årsarbetare														FH_Antal elever per heltidstjänst
		FH_Antal barn per årsarbetare														FH_Antal elever per heltidstjänst

FH_Antal elever per anställd

Källa: Skolverkets statistik; Skolverket (1998).

Förändringen syns i figuren genom att antalet elever per årsarbetare ökade under senare delen av 1990-talet, då linjen sammanstrålar med det senare måttet för antal barn per heltidstjänst. En möjlig slutsats av detta är att den stora förändringen som skett inte primärt, eller enbart, ligger i en minskad personaltäthet. Det som har förändrats är snarare personalens tjänster, som i högre utsträckning är delade och består av arbete i den obligatoriska skolan under den tid som eleverna vistas där och arbete i fritidshemmet under eftermiddagen.

Under 1990-talet och början av 2000-talet ökade andelen in- skrivna elever i fritidshem, för att under de senaste tio åren plana ut. Minskningen av andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen är dock något som pågått i vad som kan sägas vara en jämn takt under hela tidsperioden.

224

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Figur 9.3 Inskrivna elever respektive heltidstjänster med pedagogisk högskoleexamen (andel)

Perioden 1997–2020

1997

2000

2005

2011

2015

2020

Anställda, andel (%) heltidstjänster med pedagogisk högskoleexamen

Andel (%) inskrivna barn/elever i fritidshem 6-9 år

Andel (%) inskrivna barn/elever i fritidshem 10-12 år

Källa: Skolverkets statistik.

Personaltäthetsmåttet omräknat till heltidstjänster tar dock inte hän- syn till att fritidshemmets verksamhet endast pågår under delar av dagen. Eftersom fritidshemspersonalen är i verksamheten när eleverna är där, beskriver måttet antalet elever per anställd den faktiska per- sonaltätheten på ett mer adekvat sätt än motsvarande mått omräknat till heltidstjänster. Något som också den tidigare fritidshemsutred- ningen uppmärksammat.36 I dag är cirka 408 136 elever i förskole- klass och årskurs 1–3 inskrivna i fritidshemmet. Personaltätheten beskriven i antal personal (inte heltidstjänster) ser ut som följer: antalet elever per personal (lärare och annan personal) är 10,2, antal elever per personal med pedagogisk högskoleutbildning är 31,8 och antal elever per lärare med behörighet och legitimation för under- visning i fritidshem är 53,5.

Personalens tjänstgöringsgrad och förändrade förutsättningar

En väsentlig förändring i fritidshemmen över tid är som nämnts den andel av tjänsten som utgör arbetet i fritidshem. Tjänstgöringsgraden i fritidshem har sjunkit över tid, 1990 var den 90 procent för att

36SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

225

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

år 2000 vara 64 procent.37 Läsåret 2020/21 var den genomsnittliga tjänst- göringsgraden i fritidshem 58,3 procent.38 Precis som figur 9.2 visat så skedde den stora förändringen i tjänstgöringsgrad under 1990- talet. Tjänstgöringsgraden påverkas av att personal arbetar deltid eller att personal i fritidshem delar sin arbetstid mellan fritidshem och annan skolverksamhet. 66,1 procent av fritidshemmets personal arbetar både i fritidshem och i förskoleklass eller grundskola.39

Ökningen av antal barn per anställd och heltidstjänst i fritids- hemmen sker under samma period som fritidshemmets lokaler integre- ras i skolan och kombinationstjänster blir vanligare. Denna förändring har inneburit att fritidshemmets personal fått andra och fler arbets- uppgifter. Såväl planeringstid som för- och efterarbetestid verkar ha minskat på grund av andra uppgifter, som olika typer av resurstjänster i förskoleklass och grundskola, som elevassistenter och som lärare i framför allt praktisk-estetiska ämnen. Här kan det uppstå målkon- flikter mellan fritidshemmets behov å ena sidan och grundskolans å andra. Om till exempel huvuduppgiften uppfattas som arbetet i grundskolan riskerar till exempel nödvändig ställtid och planerings- tid för arbetet i fritidshemmet att minska.

Då lagen om vilka som får arbeta i fritidshemmet (se 9.1.1) tolkas på olika sätt menar utredningen att det finns risk att ekonomin styr i alltför hög grad och incitamenten för en huvudman eller rektor att anställa utbildad personal riskerar vara låga. För att huvudmannen ska kunna fullgöra fritidshemmets uppdrag enligt styrdokumenten krävs ett arbete både med att höja kompetensen och använda den kompetens som finns i fritidshemmet. Huvudmannen kan exempelvis sträva efter att utbilda befintlig personal utan utbildning. Huvud- mannen åläggs dessutom ett ansvar enligt skollagen att kompetens- utveckla personal (2 kap. 34 § skollagen).

En återkommande problembild är att många huvudmän saknar ett strategiskt arbete med kompetensförsörjning och med lärarresur- ser (9.3.4).40 Vidare problematiseras det sätt på vilket lärare i fritids- hem används i undervisningen i den obligatoriska delen av skoldagen. Den tidigare utredningen betonar att även om åsikterna går isär om

37SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

38Skolverket (2022) Elever och personal i fritidshem.

39Ibid.

40Skolinspektionen (2017) Lärarresurser – att verka för likvärdighet i utbildningen; Skolinspek- tionen (2020) Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Fokus på kommunala huvud- män; SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

226

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

vilken roll lärare i fritidshem kan ha under den obligatoriska skol- dagen så är det lärarens förutsättningar för att kunna använda sin fritidspedagogiska kompetens inom ramen för den obligatoriska skolan som är av vikt.41

En grundläggande förklaring till svårigheterna att rekrytera be- höriga och legitimerade lärare är att attraktiviteten att arbeta i fritids- hemmet av flera skäl är låg. Framför allt framträder skolans högre status, med bättre arbetsvillkor och avtal, typ av tjänster och gene- rellt bättre arbetsmiljö. Medan en lärare i grundskolan undervisar cirka 18–20 timmar i veckan kan en lärare i fritidshem tillbringa så mycket som 38 timmar i veckan i barngrupp. En lärare i grundskolan har därtill oftast 35 timmar arbetsplatsförlagd tid i veckan medan en lärare i fritidshem ofta har 40 timmar. När lärare i fritidshem är unge- fär dubbelt så många timmar i barngrupp får det konsekvenser för undervisningen, för möjligheter till planering, för- och efterarbete, fortbildning, kontakt med hemmen och samverkan såväl inom skolan som med andra aktörer.

Flera huvudmän påpekar att lärare i fritidshem nu även har be- hörighet att undervisa i praktiskt-estetiska ämnen som bild, idrott och hälsa eller musik, och tenderar att söka sig till att undervisa i skolan i stället.42 Detta har även uppmärksammats av lärarutbildare. Här konstaterar den tidigare utredningen att den bild de fick av detta förhållande var samstämmig med vad som framkom i utredningen i övrigt och med aktuell forskning om lärarens roll i fritidshemmet.43 En lärare som har möjlighet att bli anställd med villkor som uppfattas som mer fördelaktiga, tar ofta den möjligheten. Här har huvudmän och rektorer ett stort ansvar att se till att lärare i fritidshem får bra förutsättningar för att faktiskt också vilja bedriva och ta ansvar för undervisningen i fritidshemmet.

Behovet av personal i fritidshemmet är inte någon isolerad före- teelse utan hör ihop med personalbehovet i skolan i stort. Kompetens- försörjningsbehovet i fritidshemmet påverkas av det behov av personal som skolan har, av konkurrerande prioriteringar och även av even- tuella organisatoriska hinder. Av intervjuer såväl som av den tidigare fritidshemsutredningen framgår att den obligatoriska skolans behov generellt prioriteras och att fritidshemmets verksamhet ofta kommer

41SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

42Ibid.

43Ibid.

227

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

i andra hand. Behovet av behöriga och legitimerade lärare och för- skollärare är därtill stort inom så gott som alla skol- och verksam- hetsformer. Detta behov riskerar att dränera fritidshemmet på kompetens och bidra till mindre attraktiva tjänster för de som väljer att arbeta i fritidshem. Avsaknad av utbildad personal och låg lärar- täthet är verklighet på många fritidshem. En utökad rätt till fritids- hem har en påverkan på kompetensförsörjningen och behöver sättas i relation till de skolformer som utgör arbetsplats för personal med utbildning som är relevant för fritidshemmet. Utredningen menar att kompetensförsörjningsbehovet i fritidshemmen inte, helt och hållet, kan separeras från behoven i skolan i stort. Inte minst då fritids- hemmets personal i hög utsträckning också tjänstgör i den obliga- toriska skolan. En jämförelse med grundskolan kan därmed vara på sin plats.

Tjänstgörande lärare enligt statistiken – en jämförelse mellan fritidshem och grundskola

Läsåret 2020/21 är andelen tjänstgörande lärare i grundskolan och som har en legitimation med behörighet i minst ett av sina under- visningsämnen drygt 79 procent. Denna andel har varit relativt stabil enligt Skolverket sedan läsåret 2015/16. Omräknat till heltidstjänster har knappt 71 procent av lärarna i grundskolan en legitimation med behörighet i minst ett av sina undervisningsämnen. Detta kan jäm- föras med hur det ser ut i fritidshemmet där andelen tjänstgörande lärare med pedagogisk högskolexamen är 36 procent och andelen med behörighet för undervisning i fritidshem 19 procent – räknat i heltidstjänster.

Bemanningen och användningen av personalen är både i fritids- hemmet och i skolan en del av rektorns inre organisation. Behov som uppstår i skolan kan därmed behöva lösas genom att fritidshemmets personal ges uppdrag av mer tillfällig karaktär i skolan. Även det motsatta förekommer men verkar mindre vanligt.

228

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

9.1.7Geografiska skillnader mellan kommuner och områdestyper

Personalens olika utbildningsbakgrund skiljer sig åt mellan och inom kommuner och det framgår av Skolverkets statistik att andelen hel- tidsanställda med pedagogisk högskoleexamen i hög grad varierar såväl mellan som inom kommuner.

Personal med pedagogisk högskoleexamen i kommunerna

Av samtliga kommuner, med fritidshem i såväl offentlig som enskild regi, har 45 kommuner en lägre andel heltidsanställda med pedago- gisk högskoleutbildning än 20 procent. Här återfinns såväl kommuner med inskrivningsgrader mellan 90–100 procent som kommuner med en inskrivningsgrad under 60 procent. De förra, med hög inskriv- ningsgrad (Ekerö, Lidingö, Täby, Vaxholm, Värmdö, Österåker), är samtliga kranskommuner till Stockholm i Stockholms län (och där- med belägna så att de ger tillgång till utbildning). De senare med den låga inskrivningsgraden befinner sig längre från orter med lärosäten som erbjuder grundlärarutbildning med inriktning mot fritidshem (Pajala, Skinnskatteberg, Vilhelmina och Överkalix). Med undantag av en kommun saknar samtliga kommuner ovan områden med socio- ekonomiska utmaningar.44 Några enstaka av dessa saknar också helt personal med pedagogisk högskoleexamen.

Av landets samtliga kommuner har 25 kommuner en högre andel lärare med pedagogisk högskoleexamen än 75 procent. Alla dessa har en andel inskrivna elever 6–9 år som är högre än 70 procent. I majo- riteteten av kommunerna, 183, är andelen personal med pedagogisk högskoleexamen mellan 20 och 50 procent. Och i 56 kommuner är den mellan 50 och 75 procent. Det kan tilläggas att rekryterings- situationen generellt verkar vara särskilt utmanande i små och avlägset belägna kommuner med minskande befolkning.45 Att detta ofta även gäller lärare i fritidshem bekräftas också i samtal utredningen fört med representanter i sådana kommuner.

Sett till hela riket är andelen personal med pedagogisk högskole- examen högst i områden med mycket goda socioekonomiska förut- sättningar och lägst i områden med stora socioekonomiska utmaningar.

44Sammanställning från SCB (se också bilaga 3).

45SOU 2020:8 – En hållbar lärarutbildning.

229

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Pedagogisk högskoleexamen utifrån områdestyper

För att också kunna säga något om hur skillnaderna ser ut inom kom- muner vad gäller andelen personal med pedagogisk högskoleexamen redogör vi här för statistik utifrån de områdestyper som vi beskrivit i kapitel 2.46 Tabell 9.1 nedan visar andel personal med pedagogisk högskoleexamen samt antal elever per personal med pedagogisk hög- skoleexamen i respektive områdestyp.

Tabell 9.1 Pedagogisk högskoleexamen, andel av personal samt som personaltäthet

Fördelade på områdestyper enligt RegSO (regionala statistikområden)

Områdestyp	Andel (%) personal med	Antal elever per personal med
	pedagogisk högskolebehörighet	pedagogisk högskoleexamen

Områdestyp 1	31 %	36
Områdestyp 2	32 %	33

Områdestyp 3	36 %	33
Områdestyp 4	40 %	33

Områdestyp 5	41 %	34

Källa: SCB, särskild sammanställning.

Andelen personal med pedagogisk högskoleexamen är lägre i om- råden med socioekonomiska utmaningar (områdestyp 1 och 2) och högre i områden med goda socioekonomiska förutsättningar (om- rådestyp 4 och 5). Antalet elever per personal med pedagogisk hög- skoleexamen är jämförelsevis något högre i områden med socioeko- nomiska utmaningar. Sveriges kommuner och regioner har också betonat de skillnader som finns mellan och inom kommuner.47

46SCB, särskild sammanställning. Områden med socioekonomiskt index efter RegSO.

47Sveriges kommuner och regioner (2022) Skilda förutsättningar och lokala lösningar. Kompe- tensförsörjning i förskola, skola och vuxenutbildning.

230

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Antal elever per legitimerad lärare skiljer sig åt mellan län och kommuner

Liksom när det gäller förskolan finns det stora regionala och kommu- nala skillnader i fråga om lärartäthet.48 Och precis som för förskolan så betyder den ojämna fördelningen av lärare i fritidshem över landet, att det kommer att krävas att det nationella genomsnittet ökar. Lärar- tätheten mätt på antal elever per legitimerad lärare visar också på stora skillnader, mellan regioner, kommuner och skolor. Högst antal elever per anställd lärare med legitimation och behörighet att undervisa i fritidshemmet återfinns enligt statistiken i Uppsala län, (128,9 elever). I Stockholms län går det 112,1 elever per legitimerad lärare. Lägst antal elever per legitimerad lärare finner vi i Värmlands län (36,6 elever) följt av Norrbottens län (37,6 elever). Genomsnittet för riket som helhet är 62,8 elever. Lärartätheten varierar mellan kom- muner och skolor inom länen. I Norrbotten finns både en kommun där 100 procent av lärarna är legitimerade och en kommun där endast 8,3 procent av lärarna är legitimerade. Skrapar vi lite på siffrorna ser

viatt i kommunen med 100 procent legitimerade lärare är lärartät- heten 120 elever/lärare. Medan det i kommunen med lågt antal legitimerade lärare går 150 elever per legitimerad lärare. I det senare fallet finns dock enligt statistiken fler lärare med annan pedagogisk högskoleutbildning och lärartätheten räknat på samtliga lärare är 12,5 elever/lärare. Beskrivningen illustrerar svårigheten med de natio- nella måtten och visar att antal och andel legitimerade lärare inte alltid är ett adekvat nationellt mått på kvaliteten i fritidshem. Där- emot är de viktiga mått i prognoser och inte minst för att lokalt kunna utföra ett strategiskt arbete med att säkra kompetensförsörj- ningen framöver.

9.2Behovet av utbildad personal till fritidshemmen

Behovet av utbildad personal i fritidshemmet är stort. Det är framför allt behöriga och legitimerade grundlärare med inriktning mot fritids- hem som återkommer i behovsbeskrivningar. Då det framför allt är personalkategorin som saknar utbildning för arbete med barn som ökar, finns ett generellt stort behov av utbildad personal. Flertalet

48Skolverkets statistik: Fritidshem – Personalstatistik med lärarlegitimation och behörighet 2020/21 per län, kommun och huvudman.

231

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

huvudmän beskriver en situation med svårigheter att rekrytera be- höriga lärare. Behovet och tillgången till utbildad personal, inte minst lärare, behöver samtidigt sättas i relation till ett uppenbart behov av att mer systematiskt arbeta med kompetensförsörjningen och fritids- hemmens kvalitet.

9.2.1Skolverkets lärarprognoser

Till 2035 väntas det saknas totalt 12 000 nyutexaminerade lärare och förskollärare, enligt Skolverkets prognos. Med brist avses i prognosen att det inte kommer finnas tillräckligt många nyexaminerade behöriga lärare för att möta det beräknade examinationsbehovet, inte att det kommer saknas lärare för att bedriva undervisning. Skolverket kon- staterar att precis som i dag kommer sannolikt obehöriga användas i undervisningen.49 Andelen lärare avser i prognosen vidare de som har en tjänst som lärare. Långt ifrån alla dessa är behöriga.50

I rekryteringsbehovet av lärare beräknas behovet av all pedagogisk personal i fritidshemmet. Här ingår således både lärare och annan peda- gogisk personal, till exempel barnskötare och fritidsledare. Behovet av lärare inom fritidshem bestäms utifrån hur stor andel av persona- len som i dag har en lärartjänst. År 2020 var andelen personal med lärartjänst 54 procent. Alla som tjänstgör som lärare i fritidshem är dock inte behöriga för den undervisningen. Prognosen för lärare i fritidshem redovisas som två alternativ för prognosperioden som sträcker sig 2021–2035.51

Tabell 9.2 Rekryteringsbehov i fritidshem som heltidstjänster (antal)

Prognosvärden (avrundade) för åren 2025, 2030 och 2035

	Heltidstjänster	Lärarbehov	Lärarbehov	Lärarbehov	Totalt
	2020	2025	2030	2035

Andel lärare som
2020 års nivå	12 660	3 600	880	1 400	5 800
70 procent lärare	12 660	4 200	1 500	2 000	7 700
om 30 år	12 660	4 200	1 500	2 000	7 700

Källa: Skolverkets lärarprognos 2021 (tabellbilaga).

49Skolverket (2021) Lärarprognos 2021.

50Ibid.

51Ibid.

232

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

I huvudalternativet antas andelen lärare i fritidshemmet ligga kvar på 2020 års nivå. I det andra alternativet antas andelen lärare öka till 70 procent om 30 år. Av prognosen framgår också att det totala be- hovet av all pedagogisk personal inom fritidshem beräknas minska under prognosperioden, från 23 500 till 22 500 heltidstjänster.

Prognosen för riket anges dels som lärarbehov mätt i antal hel- tidstjänster, dels i rekryteringsbehov och examinationsbehov. Lärar- behovet beror på befolkningsstorlek i aktuella åldrar och på utnytt- jandegraden, det vill säga hur stor andel av en åldersgrupp som antas utnyttja verksamheten. Efterfrågan påverkas också av lärartätheten eller antal elever per heltidstjänst.

I tabell 9.2 visas rekryteringsbehovet av lärare fram till 2035 med utgångspunkt i såväl 2020 års nivå som i den högre prognosnivån. En högre lärartäthet eller en högre nyttjandegrad innebär däremot ett ökat behov under hela prognosperioden. Och har också betydelse för rekryteringsbehovet. I Skolverkets prognos mäts rekryterings- behovet i antal heltidstjänster och anger hur många nyexaminerade lärare som behöver rekryteras för att uppfylla det framtida behovet av nyexaminerade lärare. För att upprätthålla 2020 års nivå är rekry- teringsbehovet (omräknat i heltidstjänster) totalt 5 800 för hela prog- nosperioden (2021–2035). Störst behov finns i början av perioden med 3 600 (2021–2025), därefter 880 (2026–2030) och 1 400 (2030– 2035). Totalt 7 700 lärare (räknat i heltidstjänster) behöver rekry- teras för att nå en nivå där andelen lärare ökat till 70 procent 2035. Detta motsvaras i prognosen av ett examinationsbehov om totalt 8 900 mätt i antal personer.

En utökad rätt till fritidshem kan sannolikt komma att påverka behovet av utbildade lärare i fritidshem (se 9.4). I vilken grad beror som nämnts på vilket mått på lärartäthet som utgör utgångspunkt. I Skolverkets lärarprognos för 2021–2035 görs beräkningar på rek- ryteringsbehov och examinationsbehov utifrån två olika alternativ. I det första alternativet, som också är huvudalternativ, bestäms behovet av lärare utifrån hur stor andel av den pedagogiska perso- nalen som 2020 har en lärartjänst. År 2020 hade 54 procent en lärar- tjänst vilket motsvarar 12 700 lärartjänster. I detta alternativ krävs att totalt 6 700 lärare examineras under prognosperioden för att täcka rekryteringsbehovet om 5 800 lärare. I prognosen räknas även lärare som inte är behöriga men har en pedagogisk högskoleexamen eller en tillsvidareanställning som en tillgång. Totalt var 42 procent av alla

233

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

de som hade en lärartjänst behöriga år 2020. I det andra alternativet antas behovet av lärare i fritidshem öka till 70 procent om 30 år. Det betyder att andelen lärare av all pedagogisk personal i fritidshemmet skulle vara 62 procent år 2035 i stället för 54 procent som i huvud- alternativet. Det totala rekryteringsbehovet skulle då bli 7 700 lärare med ett examinationsbehov om 9 000.

Här vill utredningen tydliggöra att rekryteringsbehoven skiljer sig åt mellan olika kommuner och regioner. Ett ökat deltagande med anledning av utredningens förslag innebär därmed skilda konsekvenser.

9.2.2Huvudmännens bild av rekryteringsbehovet

Utbildningsnivån i fritidshemmet avgörs av flera faktorer, dels till- gången på utbildad personal, dels huvudmännens bedömning av vilka personalresurser som behövs för att kunna följa styrdokumenten. I den tidigare fritidshemutredningens enkät till kommunala skol- huvudmän uppgav en majoritet (89 procent) att det råder brist på behöriga lärare i fritidshem.52 Enligt den tidigare utredningens kart- läggning hanterade huvudmännen detta framför allt genom att anställa annan personal som barnskötare, fritidsledare och socialpedagoger. Den övergripande problembild som huvudmännen gav i enkäten och intervjuer var att det finns för få behöriga lärare att tillgå på arbets- marknaden eftersom det har utbildats för få grundlärare med inrikt- ning mot fritidshem.53 Samtidigt fördes i intervjuerna också resone- mang om attraktivitet, status och arbetsvillkor. Flera representanter i kommuner uppgav att andelen behöriga lärare i fritidshem varierar märkbart på huvudmannens fritidshem. Utredningen har återkom- mande stött på uppfattningen att det svåraste är att rekrytera den första behöriga läraren då de verkar mer attraktivt för behöriga lärare att söka sig till fritidshem med andra behöriga lärare.

Av enkäten som genomfördes av den tidigare utredningen fram- går att samtidigt som nio av tio huvudmän uppger att det råder brist på behöriga lärare i fritidshem så är det bara två av tio huvudmän som hade ett strategiskt arbete för kompetensförsörjning inom sina fritidshem. Fyra av tio uppgav också att ansvaret ligger på rektorer. Även om det är rektor som fattar beslut om sin organisation och om

52SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

53Ibid.

234

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

hur många legitimerade lärare som behövs för undervisningen i fri- tidshemmet så är det huvudmannen som ansvarar för att undervis- ningen genomförs i enlighet med skollagen och utbildningens styr- dokument i övrigt (2 kap. 8 § skollagen). Huvudmannen har härmed ett ansvar att fördela resurser så att det ger avtryck i en verksamhets kvalitet, till exempel genom att följa upp personaltäthet och se till att rektor kan anställa och möjliggöra planeringstid för lärare i fritids- hem. Liksom att arbeta strategiskt för att attrahera och rekrytera fler lärare i fritidshem, i synnerhet till skolor som har svårt att rekrytera.

Grundlärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem är vidare en av de utbildningsgrupper på hela arbetsmarknaden som störst andel arbetsgivare (83 procent) uppger brist på. Tätt följd av ämneslärarutbildning årskurs 7–9 med inriktning matematik/NO (82 procent). Därefter kommer yrkeslärarutbildning (79 procent) och förskollärarutbildning (67 procent).54

Utredningens uppfattning är att huvudmännens uttryckta behov av lärare i fritidshem behöver sättas i relation till antaganden om vilka som ska eller kan utgöra fritidshemmets personal. Som tidigare beskrivits tolkar huvudmän bestämmelserna för vem som kan och bör arbeta i fritidshemmet olika. I avsaknad av behöriga lärare an- ställer huvudmän enligt förra utredningens kartläggning till exempel barnskötare, fritidsledare eller socialpedagoger. Det är dock mindre vanligt att huvudmännen vidareutbildar helt outbildad personal så att också de kan få denna typ av kompetens. Utredningen har erfarit att av vissa huvudmän tillskrivs sådan utbildning ett begränsat mer- värde då personliga kvaliteter ses som mer väsentliga. Eller så reso- nerar huvudmän att skräddarsydd egen fortbildning med fokus på fritidshemmets uppdrag bidrar mer.

9.2.3Huvudmännens arbete med att följa upp och planera

Den tidigare fritidshemsutredningens redogörelse för hur huvud- männen arbetar med kompetensförsörjningen har till stora delar be- kräftats i samtal som innevarande utredning fört. Den tidigare utred- ningen lyfte till exempel att det ofta saknas mål för andelen behöriga lärare och för andelen personal med annan relevant pedagogisk och

54UKÄ (2020) Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter fortfarande inte behovet. Statistisk analys.

235

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

social utbildning. Samtidigt som andelen behöriga lärare i fritidshem, trots en del svårigheter, ändå verkar följas upp av flertalet huvudmän så verkar sällan motsvarande uppföljning göras för andelen personal med annan utbildning för arbete med barn.55 Nedan redogörs för Skol- inspektionens kvalitetsgranskningar av kommunala huvudmäns arbete med lärarresurser som till stora delar speglar dessa slutsatser och pekar också mot behov av åtgärder för att attrahera lärare och personal.

Skolinspektionens granskningar av kommunala huvudmäns arbete med lärarresurser

Att många huvudmän inte har ett strategiskt arbete för att se till att utbildad personal arbetar i fritidshemmen speglar en bild av hur kompetensförsörjningsarbetet med lärarresurser ser ut i stort. Skol- inspektionen har genomfört två granskningar avseende hur huvud- män arbetar för att följa upp och planera lärarresurser.56 2017 granskade myndigheten om kommunala huvudmän och rektorer verkade för en tillgång till lärarresurser som stödjer likvärdighet i utbildningen för alla elever. Som en fortsättning på den granskningen publicerades 2020 en granskning om hur kommunala huvudmän arbetar för att följa upp och planera lärarresurserna. I den senare granskningen under- söktes även i vilken utsträckning huvudmän genomförde stimu- lerande insatser för att få en högre andel behöriga lärare i skolor där det varit svårare att rekrytera. Granskningen omfattade kommunala huvudmän med skolor som bedömdes ha utmaningar utifrån att de var belägna i socioekonomiskt utsatta områden (det begrepp som Skolinspektionen använder57) samt hade låga kunskapsresultat. Skol- inspektionens viktigaste iakttagelser var bland annat:

•Huvudmännen beaktar inte lärarresurserna i kvalitetsarbetet.

•Systematik i uppföljning och analys av lärarresurser saknas.

•Stimulerande insatser för skolor med utmaningar saknas hos hälften av huvudmännen.

55SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

56Skolinspektionen (2017) Lärarresurser – att verka för likvärdighet i utbildningen; Skolinspek- tionen (2020) Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Fokus på kommunala huvudmän.

57I föreliggande utredning används normalt benämningen områden med socioekonomiska ut- maningar.

236

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

•Huvudmännen lämnar ofta över ansvaret för att stärka lärarresurs- erna till rektorer.

De flesta huvudmän i granskningen saknar systematiska kartlägg- ningar av rekryteringsbehoven på skolor med utmaningar. Uppfölj- ningarna är inte på ett tydligt sätt en del av de granskade huvudmännens kvalitetsarbete och de flesta huvudmän har enbart en begränsad bild av lärarresurserna. Skolinspektionen konstaterar att få huvudmän har genomfört strategiska och långsiktiga insatser för att stärka lärar- resurser utifrån en analys av skolors förutsättningar. De insatser som genomförs för att attrahera lärare är ofta allmänt hållna. I stället har huvudmännen i stor utsträckning lämnat över till rektorerna att arbeta främjande med lärarresurserna. Många huvudmän ser fortfarande att deras uppgift främst är att fördela ekonomiska medel.58 Samtidigt finns enstaka exempel där huvudmän dokumenterar och analyserar lärarresurserna på skolenhetsnivå samt stödjer skolorna i rekrytering. Granskningen visar också exempel på huvudmän som arbetar mer aktivt, till exempel genom lönesatsningar på skolor med utmaningar, prioritering av förstelärare till skolor som saknar behöriga lärare, liksom tillhandahållande av centralt stöd och resurser till skolor uti- från behov.

9.3Lärarna och lärarutbildningen

Staten och kommunerna har ett delat ansvar för kompetensförsörj- ningen, där staten bland annat ansvarar för att tillhandahålla lärar- utbildningar Utbildning till lärare ges i form av högskoleutbildning och är en yrkesexamen. Det är alltså inte möjligt att bli lärare i fritids- hem genom exempelvis yrkeshögskole- eller folkhögskolestudier. Av högskolelagen följer att ordinarie högskoleutbildning ges på tre nivåer: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå.59 Det finns dess- utom uppdragsutbildningar. Högskoleutbildning i form av grund- lärarutbildning med inriktning fritidshem ges endast på grundnivå.60 Att utbildningen ges på grundnivå underlättar genomströmningen

58I Skolinspektionens granskning från 2020 definieras skolor med utmaningar som skolor med låga kunskapsresultat, hög andel elever med migrationsbakgrund och föräldrar med låg utbild- ningsnivå.

591 kap 7 § Högskolelagen (1992:1434)

60Grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem och yrkeslärarexamen är exempel på yrkesexamina som avläggs på grundnivå.

237

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

och möjliggör för många studenter. Samtidigt får det som följd att de studenter eller lärare som önskar söka forskarutbildning behöver läsa en magister- eller masterutbildning då examen på avancerad nivå är en förutsättning för att antas till forskarutbildning.

Behovet av lärare i fritidshem kan sägas ha två sidor, där huvud- männen å ena sidan behöver rekrytera och där lärosätena å andra sidan behöver examinera. Det finns därtill vad som kan benämnas som en skuld från statens sida, vilken innebär att utbildningen under ett flertal år inte har förstärkts i samma takt som elevantalet i fritids- hem ökat. Denna skuld förstärks också av att reformer som gett fri- tidshemmet ett förtydligat uppdrag (se kapitel 3) genomförts utan att motsvarande insatser genomförts för att möjliggöra en ökning av såväl antalet studenter som påbörjar utbildningen och antalet lärare som examineras. En ökning av antal examinerade har dock skett successivt sedan 2011-års lärarutbildning inrättades med en grundlärarutbild- ning med inriktning mot arbete i fritidshem. De kommande årens lärarförsörjning är beroende av att fler personer påbörjar utbild- ningen, liksom av att genomströmningen är god. En slags ljusglimt i den stora utmaningen att komma till rätta med kompetensförsörj- ningsbehovet till fritidshemmen är att antalet examinerade kan sägas vara tillbaka på nivåer före lärarutbildningsreformen 2001. Det bör också ses som en utmaning i sig att upprätthålla nuvarande nybörjar- nivåer, nivåer som historiskt sett är höga. Samtidigt finns ett antal väsentliga hinder, till exempel i form av begränsat antal sökande till utbildningarna (som kan ha att göra med hur lärarna tas om hand på arbetsmarknaden), lärosätenas kapacitet och kompetens såväl som finansiering.

Även om ett lärosäte skulle ha kapaciteten att utbilda fler, är det med andra ord inte säkert att det skulle finnas fler sökande. Sökande ska också lockas från grupper av helt oerfarna och från de som redan arbetar i skolan. Därtill antas pensionsavgångarna blir stora under prognosperioden eftersom drygt hälften av de som arbetar är 50 år eller äldre. En mindre andel av lärarna i fritidshem förväntas också vidareutbilda sig, huvudsakligen till andra lärarexamina.

Universitetskanslersämbetet konstaterar att det har visat sig svårt att öka antalet utbildningsplatser vid ett lärosäte som inte redan har ett högt söktryck. Denna bild bekräftas av Riksrevisionen i rapporten

238

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

om regeringens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor.61

Den tidigare fritidshemutredningen gav förslag och bedömningar som syftade till att tillförsäkra en stabil lärarutbildning. Förslagen och bedömningarna handlade där om en översyn av utbildningen till lärare i fritidshem för att se om den kunde ges på avancerad nivå samt förändringar i VAL-förordningen. Innevarande utredning ger mot- svarande förslag vad gäller möjligheten att kunna ge lärarutbildningen på avancerad nivå (se 9.7).

9.3.1Antalet lärare som utbildas har ökat

Enligt Universitetskanslersämbetet som analyserar och för statistik över utvecklingen av lärarprogrammen har antalet examinerade grund- lärare med inriktning mot fritidshem ökat kraftigt, med mer än

80procent de senaste sex läsåren, från 364 till 662.62 Här kan tilläggas att antalet nybörjare, det vill säga nya studenter som inte tidigare påbörjat studier, också har ökat under samma år, från 714 till 977.63 Av dessa siffror framgår att antalet studenter som påbörjar utbild- ningen i högre grad också examineras, vilket bekräftas av de uppfölj- ningar som Universitets- och högskoleämbetet genomför.64 Antalet examinerade lärare per lärosäte visas i tabell 9.3.

Tabell 9.3 Antal examinerade, grundlärarexamen med inriktning fritidshem

Läsåren 2013/14 – 2020/21

Lärosäte	2013/14	2014/15	2015/16	2016/17	2017/18	2018/19	2019/20	2020/21

Göteborgs
universitet		35	58	60	83	58	78	87
Högskolan Borås	3	14	15	13	6	16	18	10

Högskolan Gävle					25	30	27	22
Högskolan
Kristianstad		49	19	28	56	27	102	45
Högskolan Väst		4	11	7	11	16	27	22
Linköpings
universitet		11	28	36	51	44	34	61
Linnéuniversitetet		37	31	42	57	64	56	28

61Riksrevisionen (2021) Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning.

62UKÄ, särskild sammanställning.

63Ibid.

64UKÄ (2021) Universitet och högskolor. Årsrapport.

239

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem								SOU 2022:61

	Lärosäte	2013/14	2014/15	2015/16	2016/17	2017/18	2018/19	2019/20	2020/21

	Malmö
	universitet65		25	33	30	27	41	24	63
	Mittuniversitetet		22	16	13	14	55	33	40
	Stiftelsen
	Högskolan i
	Jönköping66	10	46	18	42	47	56	42	37
	Stockholms
	universitet	32	39	58	55	93	75	130	122
	Södertörns
	högskola		39	40	65	59	38	87	104

	Umeå universitet	5	8	21	25	23	2	34	21
	Örebro universitet		18	16	25	2

	Total	50	347	364	441	554	522	692	662

Källa: UKÄ, särskild sammanställning.

Läsåret 2020/21 präglades till stora delar av coronapandemin och UKÄ konstaterar en generell ökning av antalet nybörjare till lärar- programmen såväl som till yrkesexamensprogram samma år. Antalet nybörjare på grundlärarprogrammet med inriktning mot fritidshem ökade från 847 till 977, med dryg 15 procent. Antalet nybörjare till lärarprogrammen ökade med 14 procent i jämförelse med året innan. Det innebär att var fjärde student var nybörjare på något av de fyra lärarprogrammen (förskollärare-, grundskollärar-, gymnasielärare- eller yrkeslärarprogrammet).67

Enligt UKÄ beräknas omkring 600 grundlärare med inriktning mot arbete i fritidshem examineras årligen under prognosperioden fram till 2035.68 Det motsvarar det sammanlagda examinationsbehovet i Skolverkets prognos, men möter inte upp det större behovet under prognosperiodens första år.69 Tillgången på nyutexaminerade lärare i fritidshem förväntas med nuvarande utbildningsdimensionering vara relativt oförändrad under prognosperioden. Samtidigt bedöms efterfrågan på grundlärare med inriktning fritidshem öka med cirka 10 procent fram till 2035. En ökning som kan förklaras både av ett ökat antal inskrivna elever och av att utbildade grundlärare med be-

65Till och med 2016/17 Malmö högskola.

66Till och med 2015/16 Högskolan i Jönköping.

67UKÄ (2022) Studenter och examinerade vid lärarutbildningarna. Den senaste utvecklingen och det framtida behovet.

68UKÄ:s prognoser för behovet av högskoleutbildade. uka.se – hämtad 2022-10-10.

69Skolverket (2021) Lärarprognos 2021.

240

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

hörighet att undervisa i fritidshem antas komma att ersätta de som i dag tjänstgör som lärare i fritidshem men som saknar lärarexamen.70

Antalet legitimerade lärare ökar, men inte i fritidshem

Behovet av fler lärare med behörighet att undervisa i fritidshem är stort och har också uppmärksammats. Trots att efterfrågan på legiti- merade lärare i fritidshem uppges vara stor så verkar inte antalet tjänstgörande lärare längre öka på ett sätt som motsvarar antalet nyexaminerade.

Figur 9.4 Tjänstgörande lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritidshem (antal)

Perioden 2018/19–2021/22

9000

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

2018/19 2019/20 2020/21 2021/22

Källa: Skolverkets statistik.

I figur 9.4. ovan syns antalet tjänstgörande lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritidshem. Från och med den 1 juli 2019 infördes som tidigare nämnts krav på lärarlegitimation även för undervisning i fritidshemmet. Omkring den tidpunkten ses en ökning av antalet legitimerade lärare. Läsåret 2018/19 var antalet tjänstgörande lärare med legitimation 5 060. Skillnaden mellan läs-

70Skolverket (2021) Lärarprognos 2021.

241

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

åren 2020/21 och 2021/22 är dock mycket liten. Trots att det samman- lagt examinerades 662 lärare71 i fritidshem 2020/21 så ökade enligt Skolverkets statistik antalet tjänstgörande lärare med legitimation i fritidshem endast med 55 personer, från 7 642 läsåret 2020/21 till 7 697 läsåret 2021/22.72 Statistiken väcker frågor om vad som skett med alla de lärare som examinerades 2020/21 och varför de två högra staplarna i figuren ovan verkar plana ut. Av de 662 lärarna som examinerades 2020/21 återfinns färre än 10 procent i statistiken över antalet tjänstgörande lärare året efter examination. Det är oklart om det betyder att nyexaminerade lärare i fritidshem inte arbetar i fritids- hemmen efter examen eller om antalet nyexaminerade som börjar arbeta i fritidshemmens räcker till för att täcka till exempel pensions- avgångar.

En farhåga som lyfts i den tidigare fritidshemsutredningen och som också adresserats av representanter för utbildningen vid Göteborgs universitet är att utbildningens utformning, som ger behörighet både för undervisning i fritidshem och i ett eller två praktisk-estetiska ämnen, leder till att lärare inte börjar arbeta i fritidshem eller lämnar fritidshemmen och går över till att enbart undervisa inom ramen för grundskolan. Göteborgs universitet beskriver att de sedan utbild- ningens start 2011 examinerat 411 lärare i fritidshem och haft ett högt söktryck. Samtidigt så har de uppmärksammat att behörig- hetsnivån i den kommun där lärosätet är beläget inte påverkats under perioden. I mötet med studenter (undervisning, dialoger och samtal, kurs- och programutvärderingar) framträder enligt lärosätet bilden av att de har studenter som enbart går utbildningen för att bli be- höriga i sitt ämne (bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa eller musik). Lärosätet uppger att detta framför allt gäller ämnet idrott och hälsa. På nationell nivå har det under den senaste fyraårsperioden dock inte skett någon motsvarade ökning av andelen tjänstgörande lärare i årskurs 1–3 eller 4–6, med legitimation och behörighet i ämnen bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik eller slöjd, snarare en liten generell minskning.73 Andra skäl till att studenterna som är intresserade av arbete i fritidshem väljer bort fritidshemmet är, enligt lärosätet, att rektorer lockar med bättre villkor vid tjänst som lärare i ämnet och därmed signalerar fri-

71UKÄ, särskild sammanställning.

72Skolverkets statistik: Tabell 3. Anställda med lärarlegitimation 2020/21–2021/22.

73Skolverkets statistik: Tabell 8A: Anställda med lärarlegitimation med behörighet i ämne 2020/21.

242

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

tidshemmets lägre status. Sämre och kanske tuffare villkor (lön, pla- neringstid, utbildade kollegor, lokaler, fritidshemmets öppettider) kan också vara skäl till att inte väja fritidshemmet som arbetsplats enligt lärosätet.

Med anledning av den nationella bilden där antalet tjänstgörande lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritidshem inte ökar i den takt som kan förväntas utifrån antalet lärare som examineras har utredningen valt att titta närmare på utvecklingen. I tabell 9.4 återfinns de kommuner där lärosäten som examinerat lärare i fritidshem 2020/21 och 2021/22 är placerade. Kommunerna har med andra ord, och åtminstone i jämförelse med andra kommu- ner, god tillgång till nyexaminerade behöriga och legitimerade lärare i fritidshem.

Tabell 9.4	Tjänstgörande lärare med legitimation, fritidshem (antal)
	Kommuner med lärosäte som erbjuder utbildning till grundlärare
	med inriktning mot arbete i fritidshem

Kommun	2020/21	2021/22

Borås	68	64
Gävle	111	113

Göteborg	383	395
Huddinge	71	75

Malmö	281	269
Jönköping	318	314
Kristianstad	146	146
Linköping	138	144

Stockholm	518	553
Trollhättan	52	53

Umeå	143	150
Växjö	95	98
Östersund	56	56
Totalt	2 380	2 430

Källa: Skolverkets statistik.

Den utplaning av antalet tjänstgörande lärare som framgår i den nationella statistiken (se figur 9.4) syns även i dessa kommuner. I majoriteten av kommunerna är ökningen av antalet legitimerade lärare mycket liten, på samma nivå eller till och med lägre. Vi ställer oss frågan om det har skett en mättnad och i så fall var? Är det

243

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

kommunerna som upplever att de har en personaltäthet som de bedömer är rimlig? Eller är det snarare så att mättnaden ligger i antalet personer som vill och kan tänka sig att söka utbildningen och sedan arbeta som lärare i fritidshem i ovanstående kommuner? Och varför?

I tabell 9.5 syns antalet tjänstgörande lärare per län (och region). Sammantaget har antalet tjänstgörande legitimerade lärare i fritids- hem ökat med 9 procent mellan läsåren 2019/20 och 2021/22. Det tjänstgjorde 635 fler lärare med behörighet för undervisning i fritids- hem 2021/22 än det gjorde 2019/20.

Tabell 9.5 Antal tjänstgörande lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritidshem, per län

Läsåren 2019/20–2021/22

Län	2019/20	2020/21	2021/22

Blekinge	148	152	148
Dalarna	103	111	103

Gävleborg	206	225	227
Jämtland	89	90	94

Jönköping	556	580	565
Kalmar	295	308	303
Kronoberg	160	174	178
Norrbotten	250	249	243

Gotland	47	47	49
Halland	244	266	229

Skåne	1 097	1 182	1 178
Stockholm	962	1 104	1 157
Södermanland	130	138	144
Uppsala	149	133	127

Värmland	273	314	299
Västerbotten	263	285	294

Västernorrland	181	207	213
Västmanland	112	130	123
Västra Götaland	1 209	1 311	1 372
Örebro	203	229	223

Östergötland	387	412	432
Totalt	7 062	7 642	7 697

Källa: Skolverkets statistik.

244

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Om alla nyexaminerade lärare började tjänstgöra på fritidshem efter examen skulle ökningen vara det dubbla. Mellan 2020/21 och 2021/22 ökade däremot bara antalet med 55 personer. Samtidigt arbetar i snitt 90 procent av de nyexaminerade från lärarutbildningar som lärare eller förskollärare efter examen.74

Antalet behöriga och legitimerade lärare i fritidshem har ökat i fler- talet län under perioden. Högst procentuell ökning har Stockholms län, Västernorrlands län samt Västragötalandsregionen. I Blekinge och Dalarna är läget däremot oförändrat och i Norrbotten, Halland och Uppsala har antalet tjänstgörande legitimerade lärare i stället minskat. I de län där ingen ökning skett, gick antalet legitimerade lärare upp under läsåret 2020/21, för att därefter sjunka igen. Skill- naderna ovan speglar delvis de skillnader som gäller behovet av att rekrytera fler lärare och förskollärare generellt, där rekryterings- behovet väntas blir störst bland annat i Uppsala län och minst i Västernorrlands län.75

I samtliga län och regioner där det finns eller funnits lärosäten som erbjudit utbildningen sedan 2011/12 (se tabell 9.4) har antalet tjänst- görande legitimerade lärare i fritidshem ökat. Från en mer blygsam ökning om 1,6 procent i Jönköpings län till 20,3 procent i Stockholms län där utbildningen återfinns både vid Stockholms universitet och vid Södertörns högskola. Antalet examinerade vid dessa två lärosäten har också ökat mellan 2018/19 och 2020/21, från 75 respektive 38 till 122 respektive 104.76

9.3.2Behov av fler universitetslärare inom fritidspedagogik

Utredningen har ställt frågor till samtliga lärosäten som har och ny- ligen haft examinationsrätt för grundlärare med inriktning mot fri- tidshem. Bland annat har frågor ställts om de hinder och möjligheter lärosätena ser vad gäller att under kommande år examinera fler lärare med behörighet för undervisning i fritidshem. Samtliga lärosäten har svarat på frågorna.

Det framstår för utredningen som välbelagt att det finns behov av att stärka utbildningen för grundlärare med inriktning mot fritids- hem. Utifrån tidigare utredning och av den information innevarande

74Statistikmyndigheten SCB.

75Skolverket (2021) Lärarprognos 2021.

76UKÄ, särskild sammanställning.

245

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

utredning tagit del av från lärosäten så saknas det universitetslärare och examinatorer inom det fritidspedagogiska området. Denna av- saknad av kompetens har både lett till att utbildning inte längre ges, då examinationsrätten på en del lärosäten förlorats, till att lärosäten inte kan utöka platserna på befintlig utbildning. Utredningen kan konstatera att åtgärder för att stärka lärosätenas kompetens behövs både för att kunna möta ett nödvändigt antal studenter framöver och för att kunna erbjuda en kvalitativ utbildning som kan möta de behov som finns hos huvudmännen av att utveckla fritidshemmen och arbeta mer systematiskt med kompetensförsörjningen.

Av lärosätenas svar på utredningens frågor framgår att det finns ett antal hinder för en utbildning av hög kvalitet. Framför allt lyfts den vetenskapliga förankringen och kompetensen, med behov av att utveckla det fritidshemspedagogiska forskningsområdet och att öka såväl antalet studenter med magister- eller masterutbildning, som antalet forskarutbildade och disputerade inom området. Forskar- skolor nämns av flera som en väg framåt och lärosätena beskriver vidare ett behov av riktade forskningsmedel.77

Vi konstaterar, i linje med den tidigare fritidshemutredningen, att utan doktorander i ämnen som är relevanta för fritidshemmets verk- samhet kan det heller inte utbildas nya lärare som kan undervisa vid lärosäten. Då nuvarande utbildning inte är på avancerad nivå innebär det också att examinerade studenter inte direkt blir kvalificerade till master- och forskarutbildning.

Behovet av fler lärare med kompetens för att undervisa blivande lärare i fritidshem vid lärosätena är också en anledning till att det är svårt att starta utbildningar till lärare i fritidshem på andra lärosäten än på de tretton som i dagsläget erbjuder utbildningen. Bristen på lärare utgör även ett hinder för flera av dessa lärosäten att öka antalet studenter från nuvarande nivå. För att lärosätena ska kunna ta emot och examinera ett ökat antal grundlärare med inriktning mot fritids- hem behöver hela kedjan stärkas.

77Utredningens mejlenkät till lärosäten.

246

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

9.3.3Utforma utbildningarna så att fler kan och vill ta del

I vår mejlenkät till de fjorton lärosätena framgick att det är ovanligt att utbildningen erbjuds i annan form än den reguljära, till exempel som distans- eller uppdragsutbildning. I den tidigare fritidshems- utredningen uppgav ett fåtal kommuner att de samverkar eller arbetar för att etablera ett samarbete med ett lärosäte kring utbildning för lärare i fritidshem.78 På motsvarande sätt ser vi i svaren från lärosäten att det är ovanligt med sådana samarbeten. På frågan om de genom- för utbildning till grundlärare med inriktning mot arbete i fritidshem som uppdragsutbildning åt kommuner eller andra skolhuvudmän svarar tio lärosäten att de inte gör det. Borås högskola, som nyligen fråntagits sin examinationsrätt för grundlärarutbildning med inrikt- ning mot fritidshem, har haft sådan antagning på två studieorter, Borås och Varberg. Ungefär 35 studenter förväntas ta examen 2023. Linköpings universitet uppger att de från hösten 2022 kommer att erbjuda en uppdragsutbildning i modulform där målgruppen är både obehörig personal och personal med äldre utbildning som känner att de behöver fylla på med kompetens. Det senare får lärosätet många frågor om och utbildningen har tagits fram tillsammans med huvud- män i lärosätets samverkansområde. Högskolan i Kristianstad upp- ger att de genomfört en utbildning för deltagare som är anställda och har erfarenhet av att arbeta i fritidshem. Även Södertörn uppger att de samarbetar med kranskommuner kring en arbetsintegrerad lärar- utbildning mot fritidshem, där Södertälje kommun var den kommun som tog initiativet.

Utredningen ställde också frågan om lärosätena genomför ut- bildningen på fler orter än lärosätets huvudort. Linnéuniversitetet beskriver en verksamhet som ingick i en försöksverksamhet om Övningsskolor 2019 och som nu permanentats på lärosätets två campus.79 Utbildningen innebär ett närmande till praktiken där grund- lärarstudenterna tillhör en skola för varje år där de gör sin verksam- hetsförlagda utbildning (VFU). Enligt lärosätet, innebär det mer praktik för studenterna och en tätare koppling mellan lärosätet och skolorna. Linköpings universitet har påbörjat vad de kallar en decentra- liserad utbildning vilket betyder att studenterna är antagna till ett

78SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

79Utbildningen genomförs utöver campus Kalmar i följande kommuner: Mörbylånga, Nybro, Mönsterås, Oskarshamn, Karlskrona. Och utöver campus Växjö i följande kommuner: Alvesta, Tingsryd, Värnamo, Ljungby.

247

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

lokalt campus. Till detta campus strömmas80 undervisning från huvud- campus. Till skillnad från en vanlig distansutbildning så tillhör stu- denterna en studiegrupp och åker till sitt campus för undervisning. De lokala campusen betalar för lokaler och huvudmännens ska se till att studenterna kan göra VFU. Vid tidpunkten för svaret sker sam- arbete med Helfartsprogrammet i Västervik och Nyköping och det erfarenhetsbaserade programmet i Motala, Vimmerby och Katrine- holm. En del av decentraliseringstanken är att utbildningen byter orter, pausar och kommer tillbaka. Hösten 2023 kommer orter del- vis bytas ut. Högskolan i Kristianstad erbjuder vidare en erfaren- hetsbaserad variant av utbildningen på distans sedan 2010.81

Vad gäller utbildning på distans, vilket efterfrågas av flera kommu- nala tjänstemän utredningen pratat med, framgår att flera lärosäten erbjuder utbildning på distans i någon omfattning. Fem av fjorton lärosäten gör det inte.

9.4Hur kompetensförsörjningen påverkas och kan säkerställas vid en utökad rätt

I kartläggningen av hur kompetensförsörjningen kan komma att påverkas av en utökad rätt och ett ökat deltagande har utredningen primärt utgått från antalet lärare och annan personal i dag i relation till nuvarande personal och lärartäthet. Med det förslag om ökad rätt till fritidshem som utredningen ger kommer kompetensförsörj- ningen påverkas och behovet av lärare och utbildad personal öka. De förslag som ges för att säkerställa kompetensförsörjningen ser utred- ningen som nödvändiga. Då det inte helt och hållet går att särskilja det behov som uppstår i och med utredningens förslag och de behov som redan finns i dag är det utredningens mening att förslagen vad gäller kompetensförsörjning är nödvändiga även utan införandet av ett allmänt fritidshem.

I vilken mån utredningens förslag om allmänt fritidshem konkret kan komma att påverka rekryteringsbehovet av lärare och annan perso- nal hos olika huvudmän beror framför allt på i vilken mån deltagandet faktiskt ökar. Nedan beskriver vi hur utredningens förslag om all-

80Strömma betyder att undervisningen streamas i realtid från huvudcampus till lokalt campus.

81Utredningens mejlenkät till lärosäten.

248

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

mänt fritidshem kan komma att påverka kompetensförsörjningen samt redogör för utredningens analys av hur denna kan säkerställas.

9.4.1Allmänt fritidshem leder till fler elever

För att kunna göra antaganden om hur kompetensförsörjningen på- verkas av en utökad rätt i form av avgiftsfritt allmänt fritidshem och om hur den kan säkerställas behöver vi förhålla oss till hur ett ökat deltagande kan komma att se ut. Utredningen visar i tabell 9.6 nedan två olika alternativ på ökat deltagande i åldersgruppen 6–9 år. Tabellen visar hur antalet elever kan tänkas öka utifrån ett riktmärke som bygger på den genomsnittliga inskrivningsgraden (83 procent) i de kommuner som redan i dag erbjuder en utökad rätt. I detta alter- nativ, som inte tar hänsyn till förutsättningar i övrigt, sker ökningen framför allt i kommunerna som i dag har en låg inskrivningsgrad och antalet inskrivna elever ökar med 4 procent.

Tabell 9.6 Ökning av antalet inskrivna elever 6–9 år – allmänt avgiftsfritt fritidshem

Samtliga kommuner utifrån inskrivningsintervall, 2021

			Alternativ 1		Alternativ 2
			(enligt riktmärke 83 %)		(enligt riktmärke 83 %
					och andra faktorer)
Inskriv-	Antal	Antal inskrivna	Ökning i	Antal fler	Ökning i	Antal fler
nings-	kommuner	elever 6–9 år	inskrivnings	elever	inskrivnings-	elever
intervaller	i intervall		grad (%)		grad (%)
>60	17	3 023	28 %	846	5 %	151
60–70	54	24 231	17 %	4 119	5 %	1 212

70–80	118	137 161	8 %	10 973	5 %	6 858
80–90	80	148 865	1,4 %	621	1 %	1 489

90–100	21	94 856	0 %	0	0,5 %	474
Total	290	408 136	4 %	16 559	2,5 %	10 184

Källa: Utredningens bearbetning av Skolverkets statistik 2021.

Det andra alternativet är enligt utredningen ett mer realistiskt alter- nativ som också tar hänsyn till andra faktorer så som andel syssel- satta, geografiska avstånd och skolskjuts. Enligt alternativ 2 ökar antalet elever i stället med 2,5 procent. Här har en, respektive en halv pro- centenhet lagts till i de två högre inskrivningsintervallerna då det kan

249

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

antas att även om inskrivningsgraden redan är hög i dessa kommuner så är det troligt att något fler elever kan komma att delta även här.

Utredningens förslag om att utöka rätten till fritidshem genom införande av ett allmänt avgiftsfritt fritidshem för elever i förskole- klass och årskurs 1–3, samt rätt till fritidshem utifrån levnadsvillkor, innebär att fler elever får möjlighet att ta del av fritidshemmets utbildning. Vad det mer konkret betyder för olika kommuner och skolor kommer att variera då ökningen av antalet deltagande elever beror på flera faktorer. Det är framför allt barn till föräldrar som inte arbetar eller studerar som i högre utsträckning kan komma att delta. Dessa barn bor i hög utsträckning, men inte enbart, i områden med socioekonomiska utmaningar. Det är heller inte givet att en utökad rätt per automatik leder till ett ökat faktiskt deltagande, vilket också framgick av remissvaren till den tidigare fritidshemsutredningen. Ett ökat deltagande beror inte enbart på förändringarna i lagstiftningen vad gäller rätten till fritidshem utan även på i vilken mån – och hur – huvudmännen informerar om fritidshemmets uppdrag och verksam- het. Det är också avhängigt barns och vårdnadshavares uppfattning av fritidshemmet som en attraktiv och viktig verksamhet, möjlighet till skolskjuts och av förutsättningar för deltagande i övrigt (se kapitel 7). Att helt och hållet förutse det ökade deltagandet låter sig därför inte enkelt göras och därmed inte heller det ökade behovet av personal. Ett eventuellt ökat behov av personal hör också samman med befintlig personaltäthet liksom av andelen behöriga och legiti- merade lärare i fritidshem i kommunen samt av andelen personal med annan relevant utbildning, till exempel förskollärare, lärare med annan behörighet, barnskötare eller fritidsledare.

Framför allt kommer det ökade deltagandet att variera mellan skolor och kommuner, liksom därmed ett eventuellt ökat behov av personal. Minst konsekvenser blir det sannolikt för de cirka 40 kom- muner som redan nu erbjuder en utökad rätt i någon form, även om enstaka skolor i dessa kommuner kan påverkas av den föreslagna ökade informationsskyldigheten. Störst konsekvenser blir det för de kommuner som har en större grupp elever som inte deltar i fritids- hemmets utbildning på grund av föräldrars sysselsättning men som nu kommer att delta. Samtidigt kan skolor där merparten av eleverna är beroende av skolskjuts komma att inte påverkas alls. I glesbygd kan möjlighet till skolskjuts vara avgörande för om en elev går i fritidshemmet eftersom skolskjuts inte påbjuds till och från fritids-

250

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

hemmet. De kommuner som i dagsläget har låg inskrivningsgrad och som inte erbjuder skolskjuts på ett sätt som möjliggör deltagande i fritidshem kommer sannolikt inte få ett ökat deltagande i någon större omfattning även om en utökad rätt ges, om inte också reglerna för skolskjuts ändras.

Ökat behov av personal och lärare i fritidshem

Utredningen redogör nedan för hur förslagen om ett allmänt fritids- hem för 6–9-åringar påverkar kompetensförsörjningen. Vi redogör dels för hur behovet av personal i stort kan förväntas öka, dels reso- nerar vi om ett ökat behov av lärare. Vi för även resonemang om hur elevers rätt till fritidshem på grund av förslaget om levnadsvillkor (kapitel 6) kan tänkas påverka behovet av personal.

Utredningen har uppskattat att en utökad rätt till fritidshem för barn 6–9 år kan komma att innebära en ökning i deltagande med cirka 10 200 elever, avrundat.

Tabell 9.7 Ökat behov av personal och lärare vid en utökad rätt (antal)

Utifrån nuvarande personal- och lärartäthet

	Inskrivna elever	Lärare och	Lärare
	6–9 år	annan personal

Antal 2021	408 136	40 056	20 366

Antal med allmänt	418 336	41 013**	20 917***
fritidshem*

Ökning	+ 10 200	+ 957	+551

Källa: Skolverkets statistik.

*Utifrån utredningens alternativ 2 (se tabell 9.5).

**Med bibehållen personal och lärartäthet om 10,2 elever per personal .

***Med bibehållen lärartäthet om 20 elever per personal.

Utredningen vill samtidigt tydliggöra att av de 20 366 lärarna (här personer med lärartjänster) så har endast hälften en pedagogisk hög- skolexamen. På samma sätt så saknar en stor andel av de som ryms inom kategorin ”annan personal” utbildning för arbete med barn.

Utifrån nuvarande inskrivningsgrad innebär uppskattningen en ökning om 2,5 procent fler elever. Med utgångspunkt i nuläget betyder det vidare att antalet 6–9-åringar som är inskrivna i fritids- hem beräknas öka från 408 136 elever till 418 336 elever. Utred-

251

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

ningen har här valt att utgå från antal personer, personal och lärare

istället för heltidstjänster, i beräkningen av hur behovet av lärare och annan personal förväntas öka. Vi menar att måttet räknat i antal per- soner, snarare än heltidstjänster, ger en mer adekvat bild av behovet. Det ger också en tydligare bild av huvudmännens rekryteringsbehov till exempel kopplat till examinationsbehov. För att behålla nuvarande personaltäthet (10,2 elever/personal) innebär det att antalet personal

ifritidshem behöver öka med cirka 957 personer. För att behålla nu- varande lärartäthet (20 elever/lärare) skulle cirka 551 av dessa behöva vara lärare. När det gäller grundlärare i fritidshem (som har en genom- snittlig tjänstgöringsgrad i fritidshem om 58,3 procent) så motsvarar detta 321 heltidstjänster.

Utöver ett allmänt fritidshem så rymmer utredningens förslag om en utökad rätt också det nya rekvisitet levnadsvillkor (kapitel 6). Även om det är sannolikt att även detta kan komma att innebära förändrade förutsättningar för kompetensförsörjningen anser utred- ningen att det inte är möjligt att med någon säkerhet bedöma effekter innan reformen genomförts och fått verka en tid. Om ett allmänt fritidshem för 6–9-åringar införs är det också sannolikt att rekvisitet kommer användas relativt sparsamt. För den äldre gruppen elever, det vill säga 10–12-åringarna, är ett ökat deltagande utifrån levnads- villkor också avhängigt att verksamheten som erbjuds är attraktiv för eleverna. Konsekvenserna av förslaget om att införa begreppet lev- nadsvillkor är ett av skälen till utredningens förslag om uppföljning av reformen (se kapitel 10).

9.4.2Så kan kompetensförsörjningen säkerställas

Utredningen har sökt att balansera en realistisk förväntan utifrån dagsläget med en i delar lika nödvändig ambitionshöjning. Ett reso- nemang om hur kompetensförsörjningen kan säkras vid en utökad rätt kan ha olika utgångspunkter. Vi har utgått från nuvarande nivåer av personal- och lärartäthet i fritidshem och kan konstatera att antalet personal behöver öka i linje med dessa (se tabell 9.6). Andra möjliga alternativ är att utgå från en önskad personal- och lärartäthet i kombination med en önskad andel lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritidshem. Skolverkets alternativa prognos med en andel om 70 procent lärare i fritidshem 2030 skulle

252

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

också kunna vara ett mått. På kort- och medellång sikt skulle det också kunna vara möjligt att sätta ett mått om en behörig och legiti- merad lärare i fritidshem per fritidshemsavdelning, för att sedan sätta ett mer ambitiöst mått på längre sikt. Ett sådant mått skulle innebära att utredningens förslag om en utökad rätt inte får samma påverkan. Denna senare utgångspunkt skulle i stället innebära ett ökat behov av annan utbildad personal. Det mått som utgör utgångspunkt på en aggregerad nivå kommer dock alltid vara trubbigt då personaltäthet och behörighetsgrad varierar i så hög grad. Resonemangen om olika utgångspunkter syftar här främst till att synliggöra att ett säkerstäl- lande av kompetensförsörjning behöver sättas i relation till nuvarande eller önskat läge. Vi vill samtidigt betona att behovet är större än ett säkerställande utifrån nuvarande nivåer. Ansträngningar som görs för att bibehålla nuvarande personal- och lärartäthet vid en utökad rätt behöver fortsätta stärkas upp ytterligare, långsiktigt och med kraft.

Utredningen betonar igen att utredningens förslag påverkar olika kommuner på olika sätt, där kommuner med hög inskrivningsgrad i flertalet områden och skolor sannolikt kan lösa ett ökat antal elever med nuvarande organisation medan kommuner och skolor som av olika anledningar har lägre inskrivningsgrad kan komma att påverkas mer. Skolor i områden med socioekonomiska utmaningar har gene- rellt färre elever som deltar i fritidshemmets utbildning och skulle utifrån utredningens förslag påverkas mer av reformen. Skolor i områden med goda socioekonomiska förutsättningar har generellt en högre andel elever som går i fritidshemmet och kommer således att påverkas mindre av de nya förslagen.

Utredningen har i uppdrag enligt direktivet att analysera hur kompetensförsörjningen kan säkerställas. Det förslag utredningen ger innebär att varje elev ges möjlighet till fritidshem 490 timmar alternativ 295 timmar om året beroende av barnets ålder. Med ut- gångspunkt i lärarprognoser82 (9.3.1) och lärosätenas preliminära bedömningar av antal examinerade under 202283 (9.4.1) gör utred- ningen bedömningen att det kan komma att bli en utmaning att till- godose det nuvarande rekryteringsbehovet om 3 600 lärare i fritids- hem (räknat till heltidstjänster) som anges till 2025. Utredningen menar därför att det kan finnas skäl att räkna upp rekryteringsbehovet av lärare något för 2030 för att även ta höjd för ett ökat deltagande

82Skolverket (2021) Lärarprognos 2021.

83Utredningens mejlenkät till lärosätena.

253

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

om reformen allmänt fritidshem införs. Med utgångspunkt i det ökade deltagandet utredningen beskrivit så ser vi ett ökat lärarbehov om cirka 550 lärare. Utredningen gör därför bedömningen att Skol- verkets prognos för 2030 behöver höjas med motsvarande heltids- tjänster, vilket innebär cirka 1200 lärare i stället för 880 lärare som i nuvarande prognos för 2030. Denna bedömning rymmer flera osäker- hetsfaktorer då det är svårt att göra antaganden om hur deltagandet kommer öka. Utredningens nya prognos tar inte heller hänsyn till andra faktorer, som förändringar i population eller pensionsavgångar. Där- emot ger den en fingervisning om hur prognosen kan behöva skrivas upp. I stället för en årlig examination av 450 lärare (i enlighet med Skolverkets prognos) så behöver snarare nuvarande högre examina- tionsnivåer kvarstå.

9.4.3Behov av ett strategiskt och långsiktigt arbete

Den retorik som utredningen stött på när det gäller kompetensförsörj- ningsbehovet generellt såväl som för fritidshemmen mer specifikt vad gäller behovet av kompetent och utbildad personal i fritidshem- men har ofta varit upphängd på återkommande tal om lärarbrist. Det stora behovet av behöriga lärare i fritidshem tillsammans med behov av lärare generellt framöver gör detta delvis förståeligt. Utredningen menar dock att talet om lärarbrist riskerar att skymma behovet av annan utbildad personal i fritidshemmet, likväl som annat nödvändigt arbete som huvudmännens systematiska kvalitetsarbete och planering av resurser. En utökad rätt förändrar inte det befintliga behovet av att mer systematiskt arbeta med kompetensförsörjningen till fritids- hem men förstärker behovet av utbildad personal. Med anledning av detta har vi valt att ge en bredd av förslag som syftar till att i möj- ligaste mån möta både de omedelbara behoven och stärka upp för att säkerställa kvalitet på sikt. Utredningen vill betona att det finns ett behov av att stärka hela kompetensförsörjningskedjan när det gäller tillgång till utbildad personal i fritidshem.

Innevarande utredning har fått bekräftat, vilket lyfts i såväl tidigare utredningar som i Skolinspektionens kvalitetsgranskning, att ansvaret för kompetensförsörjningen och för att följa upp behovet ofta ligger

254

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

på rektorsnivå.84 Ett mer långsiktigt och strategiskt arbete i kommu- ner är mer ovanligt. I samtal utredningen fört med tjänstemän i kom- muner nämns tidigare kompetensförsörjningsinsatser och jämförelser görs med förskoleområdet. Det verkar vanligare med ett långsiktigt och strategiskt arbete kring utbildning av barnskötare till förskolan och satsningar på förskollärarutbildning än motsvarande för fritids- hemmen.

Det finns också på ett generellt plan signaler om att skolor an- ställer obehöriga lärare, trots att det finns behöriga lärare att tillgå. Bland annat har Lärarnas riksförbund noterat att det kan finnas sådana tendenser. De menar att arbetsgivare, på grund av ekonomiska skäl, ibland väljer att anställa obehöriga lärare framför att försöka rekry- tera behöriga lärare.85 Utredningen har erfarit att det ibland före- kommer ett förhållningssätt på skolor att sträva efter att inte göra skillnad på behöriga och legitimerade lärare i fritidshem, annan ut- bildad personal och ibland också outbildad personal, utan i stället välja att kalla alla pedagoger – oavsett utbildning. Det riskerar att osynlig- göra utbildning hos personal. Sådana resonemang finns i den förra fritidshemutredningen och är också något innevarande utredning stött på. Sannolikt är detta, åtminstone delvis, ett sätt att hantera de många outbildade som finns i organisationen eller behöver anställas.

Skolverket och Skolinspektionen har också lyft fram ett systema- tiskt och långsiktigt arbete med att säkra kompetensförsörjningen som en avgörande framgångsfaktor för att uppnå hög kvalitet och lik- värdighet i skolväsendet. Skolverket gör bedömningen att det behövs ett strategiskt och långsiktigt arbete för att säkra lärarförsörjningen, och att det behövs insatser från många aktörer och utifrån olika per- spektiv.86 Utredningen menar att en del av ett strategiskt och lång- siktigt arbete med kompetensförsörjningen till fritidshem behöver vara att synliggöra de som i skollagen nämns som annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens ut- veckling och lärande främjas, och som till exempel kan vara barn- skötare eller fritidsledare. Här behöver ett skifte ske från att, som ibland är fallet, fylla tjänster utifrån den övriga skolans behov och

84SOU 2020:46 – En gemensam angelägenhet. Betänkande av Jämlikhetskommissionen;

SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg; Skolinspek- tionen (2020) Hur säkras lärarresurserna till skolor med utmaningar.

85Lärarnas riksförbund (2021) Vem vill anställa en behörig lärare?

86Skolverket (2021) Lärarprognos 2021; Skolinspektionen (2010) Kvalitet i fritidshem och (2020) Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande.

255

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

visstidsanställa personal – till att beakta fritidshemmets egna behov och rekrytera utbildad personal samt utbilda den personal som saknar utbildning för att arbeta med barn. Det framstår som något av en motsättning att det som huvudmännen beskriver som problem som de brottas med, också är problem som de ur ett nationellt perspektiv kritiserats för att inte i tillräcklig utsträckning arbeta med (9.2.3).

Utredningen kan konstatera att kommuners målsättningar och prioriteringar, liksom rektorers kunskap och intresse, spelar roll för bemanningssituationen och kompetensförsörjningen. Samtidigt har många huvudmän inte ett strategiskt arbete avseende kompetensför- sörjning till fritidshem och få huvudmän har generellt genomfört strategiskt och långsiktiga insatser för att förstärka lärarresurser på skolor med utmaningar, vilket bland annat Skolinspektionens gransk- ning visar.

Utredningen menar därför att samtidigt som vi för resonemang om ett säkerställande av kompetensförsörjningen utifrån dagens läge så behövs det ytterligare kraftfulla insatser för att säkra tillgången till behöriga och legitimerade lärare samtidigt som personal med annan utbildning för arbete med barn också behöver räknas och erkännas som en både nödvändig och viktig resurs. Utredningen ser också en viss fara i att utgå från den nuvarande och låga nivån av andelen be- höriga och legitimerade lärare i kartläggningen av hur kompetens- försörjningen påverkas av en utökad rätt till fritidshem. Att denna nivå utgör en alltför låg ambitionsnivå har också konstaterats utifrån motsvarande alternativ i prognosen för förskolan.87 Utredningen menar att nuläget visserligen tjänar som en viktig referenspunkt vid en utökad rätt men att en utökning i enlighet med utredningens förslag också förutsätter en ambitionshöjning och koordinerade långsiktiga insatser från flera håll och på flera nivåer. Utredningens förslag strävar efter att bidra till detta. Det är också av vikt att såväl staten som huvudmännen strävar efter en hög lägstanivå.

87SOU 2020:67 – Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska.

256

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

9.5Ändringar i skollagen avseende annan personal

Utredningens förslag: Det ska i skollagen preciseras vad annan personal har för syfte i förskolans och fritidshemmets undervis- ning. Annan personal kan i undervisningen i förskolan och fri- tidshemmet medverka till att främja barns och elevers utveckling och lärande

Skälen för utredningens förslag

Ansvarsfördelningen mellan lärare och annan personal är otydlig

För att ansvara för undervisningen i fritidshemmet krävs högskole- utbildning avsedd för arbete i fritidshem (jfr. 2 kap. 13, 15 och 16 § skollagen samt 2 kap. 19 § behörighetsförordningen). Utöver lärare eller förskollärare får det i undervisningen i fritidshemmet och förskolan finnas annan personal med sådan utbildning eller erfaren- het att elevernas eller barnens utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen). Det kan vara lärare med annan behörighet eller till exempel barnskötare och fritidsledare som med sin kompetens bidrar till att erbjuda eleverna en meningsfull fritid samt stimulera deras utveckling och lärande.

Både i denna utredning och i den tidigare fritidshemsutredningen uppmärksammades att bestämmelsen i 2 kap. 14 § skollagen tolkas på olika sätt av kommunerna. Olika tolkningar kan naturligtvis vara rimliga, lagar har ofta tolkningsutrymmen för att bland annat kunna anpassa tillämpningen till olika förhållanden. Det finns dock tydliga signaler om att lagen tolkas på ett sätt som inte ligger i linje med lag- stiftarens intention, det vill säga så som den beskrivs i lagens för- arbeten av vilka framgår följande: Utöver lärare med denna inrikt- ning kan även annan personal arbeta i fritidshemmet. Det kan vara lärare med annan inriktning eller barnskötare och fritidsledare som bidrar med sin kompetens till att erbjuda eleverna en meningsfull fritid samt till att stimulera deras utveckling och lärande (prop. 2009/10:165 s. 260 f.). Det förefaller nämligen som om ett inte obetydligt antal huvudmän uppfattar orden får finnas som får helst inte finnas, eller som får finnas om ingen annan finns att tillgå. Huvudmännens tolk- ning medför på sina håll att så kallad annan personal erbjuds mer

257

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

osäkra anställningar bland annat eftersom vissa huvudmän har som uppställt mål att endast anställa lärare i fritidshem i verksamheten. Denna målsättning ter sig i förhållande till den verklighet som råder i fråga om tillgången på behöriga och legitimerade lärare i fritidshem generellt svår att nå. Som vi har konstaterat får detta en del ofördel- aktiga konsekvenser, till exempel vad gäller osäkra anställningsför- hållanden för annan personal med brist på kontinuitet i verksamheten som följd. När en personalkategori betraktas som tillfällig ökar också risken att väsentliga satsningar på utbildning och kompetensutveck- ling uteblir (jfr 2 kap. 34 § skollagen). Som framgår av statistiken som presenterats i tidigare avsnitt i detta kapitel kommer fritidshemmets kompetensförsörjningsbehov under överskådlig framtid inte att kunna tillgodoses enbart med hjälp av behöriga lärare.

Olika kompetenser bidrar till en helhetssyn av omsorg, utveckling och lärande

I fritidshemmet ska utbildningen utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Även elevens utveckling ska ses som en helhet där pedagogik och omsorg integreras (prop. 2009/10:165 s. 404). Hel- hetssynen är en del av fritidshemmets socialpedagogiska tradition. I styrdokumenten uttrycks detta genom att omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet.88 Mot bakgrund av att fritidshemmet ska utgå från en helhetssyn på elever är det inte nödvändigtvis önskvärt att alla som arbetar i fritidshemmet ska vara lärare. Personalkatego- rier med olika kompetenser kan vara med och bidra till den helhet som styrdokumenten talar om. Det kan till exempel handla om barn- skötare, fritidsledare, eller socialpedagoger. Utbildning och under- visning av god kvalitet förutsätter att det finns utbildade lärare som kan ansvara för och bedriva undervisningen. I verksamheter där lagstiftaren har ansett att omsorgsbehovet är stort, det vill säga i för- skolan och fritidshemmet, har det dock ansetts finnas ett behov även av annan personal i undervisningen. Den andra personalen kan ha en nödvändig roll för att tillgodose behovet av omsorg som kan uppstå hos elever i fritidshemmet. Omsorg handlar om att skapa goda rela- tioner och trygghet, samt att ge barn och elever den uppmärksamhet och tillsyn som är nödvändig för att tillgodose deras behov av detta.

88Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet. Del 4 Fritidshemmet.

258

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

Läraren i fritidshem har givetvis också, mot bakgrund av skriv - ningarna i läroplanens del 4 som beskriver att omsorg, lärande och utveckling är en helhet, ett ansvar för att eleverna får omsorgsbehovet och andra behov som pekas ut i skolförfattningarna tillgodosedda. Läraren har emellertid också det övergripande ansvaret för undervis- ningen. Det innebär att läraren ansvarar för det pedagogiska inne- hållet och för att det målinriktade arbetet främjar varje elevs utveck- ling och lärande.

Annan personal kan medverka till att främja utveckling och lärande

Som utredningen nämnt finns redan en bestämmelse om annan per- sonal i skollagen. I betänkandet Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska föreslogs ett tillägg av ordet barnskötare i 2 kap. 14 § skollagen för att på så sätt tydliggöra barnskötarens roll i förskolan.89 Regeringen valde emellertid att inte gå vidare med det förslaget i efterföljande proposition90. Barnskötare är en bland flera kategorier som kan finnas i fritidshemmet. Att lägga in en särskild utbildningskategori, som dessutom inte har legitimations- eller behörighetskrav, frångår skollagens systematik. Samtidigt finns det behov av såväl större tydlighet som statushöjande åtgärder.

Utredningen har gjort överväganden om 14 § kan ändras för att förtydliga och på så vis både hjälpa huvudmännens förståelse för vilka som kan arbeta i fritidshemmet, och tydligare ge stöd för arbetet i verksamheten. Exempelvis skulle annan personal kunna bytas ut till personal med kompletterande kompetenser. Risken blir emellertid att personal med kompletterande kompetenser i stället blir alltför snävt och försvårande för rekryteringen av personal i fritidshemmet. Begreppet annan personal finns dessutom på ett par andra ställen i skollagen och i dessa bestämmelser passar begreppet annan personal därför bättre in. Ett annat möjligt alternativ är att begreppet kom- pletterande kompetenser tillförs 14 § utan att ta bort benämningen annan personal. Det riskerar dock också att smalna av lagens tillämp- ningsområde och sannolikt också försämra rekryteringsmöjligheterna för huvudmännen.

89SOU 2020:67 – Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska., s. 237.

90Prop. 2021/22:132 Förskola för fler barn.

259

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Utredningen har i stället uppmärksammat 2 kap. 15 § skollagen som särskilt anger lärares och förskollärares ansvar för undervisningen. I den bestämmelsen föreskrivs inte något särskilt om annan personal

–trots att 14 § stadgar att de får finnas i undervisningen. Detta kan tyckas något förvirrande och bidrar förmodligen till tolknings- problematiken kring 14 §. Om lärarens ansvar tydligt framgår i 15 § bör rimligen den andra personalens roll också anges i densamma.

Av 14 § framgår att det är främjandet som är i fokus för annan personals bidrag till undervisningen. Att främja har många olika be- tydelser så som bland annat understödja, gagna, underlätta, hjälpa och bidra. Ledning kan också tas från förskolans läroplan, där står: Förskollärare har därmed ett särskilt ansvar i utbildningen som arbets- laget genomför gemensamt. I undervisningen medverkar även andra i arbetslaget, till exempel barnskötare, till att främja barns utveckling och lärande. Denna skrivning talar också för att ordet främja ligger i linje med lagstiftarens intention med annan personal i undervisningen.

Utredningen anser att det uppdrag som annan personal kan ha enligt skollagen, och läroplaner, tydligare bör framgå direkt av skol- lagen och en bestämmelse med denna innebörd bör således införas i skollagen. Även i fortsättningen gäller naturligtvis att en huvudman kan välja att enbart anställa lärare och förskollärare i undervisningen. Det är således inget krav att ha annan personal, men som i dag – en möjlighet.

Skollagen är en viktig lag och som sådan är den bitvis föremål för omfattande ändringar. Frågan bör därför ställas om det är nödvändigt att göra den ändring som utredningen nu föreslår.

I förskolans läroplan föreskrivs redan förskollärarens ansvar (vilket framgår av skollagen) och vad arbetslaget ska göra – trots att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse i skollagen som anger grunden för detta. Fritidshemmets läroplansdel är inte strukturerad på detta sätt, men utredningen ger ett sådant förslag i avsnitt 9.6. Utredningen anser att en fördelning av ansvar på det sätt som står i läroplanen explicit bör framgå av skollagen. Genom den föreslagna lagändringen blir det ett tydligare samband mellan 1 kap. 11 § skollagen, som inne- håller ett bemyndigande att meddela föreskrifter om läroplaner, och skrivningar i läroplanerna som anger förskollärares, lärares och arbets- lagets ansvar.

Den föreslagna bestämmelsen skulle enligt utredningens mening även få positiva konsekvenser för fritidshemmet. Utan korrespon-

260

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

derande läroplansskrivningar kommer emellertid inte att framgå av styrdokumenten hur arbetet och eventuell rollfördelning ska gå till.

Som framgår av författningsförslagen kommer den nya bestäm- melsen även att gälla förskolan, detta trots att utredningen inte har i uppgift att ge förslag om den skolformen. Det vore emellertid märk- ligt om denna nya bestämmelse enbart riktas mot fritidshemmet och skulle generera en onödig särreglering. Förslaget är inte kostnads- drivande och bör enligt utredningens mening endast medföra positiva konsekvenser för både förskola och fritidshem. Utredningen anser således att förslaget, trots direktivets omfattning, ändå kan ges kom- plett och alltså även omfatta förskolan.

Utredningen vill poängtera att den föreslagna bestämmelsen i nära samband med lagändringen bör kompletteras med läroplansföränd- ringar som utredningen föreslår i följande avsnitt (9.6).

9.6Grundskolans läroplan bör ses över i syfte att tydliggöra roller

I det följande ges ett förslag och en bedömning som båda syftar till att tydliggöra lärarens ansvar respektive arbetslagets gemensamma ansvar i fritidshemmet samt även synliggöra och möjliggöra fritids- hemmets uppdrag samt underlätta för samverkan mellan fritidshem- met och den obligatoriska skolan.

9.6.1Fritidshemmets läroplan, del 4, bör ses över

Utredningens förslag: Skolverket ska ges i uppdrag att göra en översyn av del 4 i läroplanen för grundskolan, förskoleklassen samt fritidshemmet så att lärarens särskilda ansvar och arbets- lagets gemensamma ansvar framgår. Översynen ska även göras av specialskolans och sameskolans respektive läroplaner.

261

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Skälen för utredningens förslag

Otydliga ansvarsbeskrivningar försvårar kompetensförsörjning och hindrar fritidshemmet från att nå sin potential

Av skollagen framgår att lärare och förskollärare har ansvar för under- visningen (2 kap. 13 § skollagen) och att det i förskolan och fritids- hemmet får finnas annan personal (2 kap. 14 § skollagen). Av skol- lagens förarbeten framgår att det även i grundskolan får finnas annan personal, och i fråga om dessa anges att de får delta i skolarbetet. Denna personal kan, som ytterligare vuxna i undervisningssituationen, bidra till att skapa trygghet för eleverna och på olika sätt medverka i genomförandet av undervisningen. I förarbetena poängterades vidare att resurspersoner som inte har utbildning för den aktuella under- visningen inte heller ska vara de som ansvarar för undervisningen (prop. 2009/10:165 s. 262).

De senaste årens ambitionshöjning av fritidshemmets uppdrag handlar bland annat om införandet av del 4 i grundskolans läroplan. Denna läroplansdel infördes även i special- och sameskolan. Genom denna har fritidshemmets syfte, centrala innehåll och mål förtyd- ligats. Lagstiftarens intentioner med fritidshemmet kan därmed sägas ha blivit mer synliga, men förefaller ändå inte tillräckliga. Utred- ningen kan i likhet med den förra fritidshemsutredningen konstatera att dessa intentioner inte fått fullt genomslag. Än i dag ses fritids- hemmet som skolbarnomsorg i många avseenden, trots att detta be- grepp sedan länge är borttaget ur lagstiftningen. Både äldre och nyare förarbeten som berör fritidshemmet beskriver en verksamhet som har till uppgift att erbjuda en meningsfull fritid och stimulera utveckling och lärande samtidigt som den ska möjliggöra för vård- nadshavare att förena arbets- och familjeliv. Utredningen kan kon- statera att den eftersatta utvecklingen även verkar handla om att lagstiftaren, trots reformer som genomförts, inte förefaller ha fullt ut genomfört sin intention. I jämförelse med förskolan märks också en avsaknad av de reformer som slutligen har lett till såväl en ut- byggnad av förskolan som en allmän föreställning om att förskolan är viktig för såväl det enskilda barnet, som för föräldrar, familjer och hela samhället. Allmän förskola är en sådan viktig reform, som till- sammans med andra reformer på förskoleområdet medverkat till verk- samhetens statushöjning. Det är olyckligt att fritidshemmet och för- skolan inte följts åt i denna utveckling. Även om förskola inte är

262

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

fritidshem och fritidshem inte är förskola så har de trots allt en nära anknytning till varandra genom sin gemensamma socialpedagogiska tradition – och med denna, den mer holistiska synen på barnet och verksamheten. Om de mer ofördelaktiga skillnaderna mellan de olika delarna av skolväsendet minimeras kan det för till exempel fritids- hemmet betyda att det blir en väl fungerande verksamhet av kvalitet för eleverna och en attraktiv arbetsplats. Möjligheterna att rekrytera skulle därmed också kunna förbättras. Lagstiftaren behöver upp- märksamma att den helhet som förskola, förskoleklass, grundskola och fritidshem utgör endast kan fungera fullt ut om styrdokument kontinuerligt uppdateras så att oklarheter kring till exempel ansvars- fördelning inte uppstår.

Grundskolans läroplan del 4 bör ändras för att tydliggöra lärarens ansvar och arbetslagets gemensamma ansvar.

Av skollagen framgår som tidigare nämnts att det är lärare och för- skollärare som har ansvar för undervisningen (jfr 2 kap. 13,15 16 §§). Förskollärarens ansvar förtydligas genom förskolans läroplan.91Av läroplanen framgår att förskollärare ska ansvara för det pedagogiska innehållet i undervisningen och för att det målinriktade arbetet främ- jar barns utveckling och lärande. Förskollärare har därmed ett särskilt ansvar i utbildningen som arbetslaget genomför gemensamt. I under- visningen medverkar även andra i arbetslaget, till exempel barn- skötare, till att främja barns utveckling och lärande. Inom ett antal områden anges sedan mål och riktlinjer för arbetet som bedrivs i för- skolan av vilka förskollärarens ansvar för undervisningen framgår samt uppdraget för arbetslaget. På detta sätt sker en tydlig fördel- ning mellan personalens olika områden, som troligen bidrar till att stärka arbetslaget och skapa kvalitet i förskolan.

Eftersom fritidshemmet inte utgör en egen skolform utan kom- pletterar förskoleklassen, grundskolan och motsvarande skolformer har fritidshemmet ingen egen läroplan. Sedan 2016 finns dock en egen del i läroplanen för grundskolan, i likhet med den del som finns för förskoleklassen.

I fritidshemmet får, i likhet med förskolan, annan personal med- verka i undervisningen vilket framgår direkt av skollagen. En likartad

91Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan.

263

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

personalsituation råder alltså i förskolan och fritidshemmet. Det blir därför en logisk följd att fritidshemmets läroplansdel på liknande sätt som med förskolans läroplan, får särskilda skrivningar om lära- rens ansvar och arbetslagets gemensamma ansvar. Det innebär att fritidshemmets personal också på ett enklare sätt kan förhålla sig till omsorg, utveckling och lärande både i fråga om lärarens ansvar men även arbetslagets gemensamma ansvar – det bidar till att tydliggöra ansvar och de yrkesroller som finns i förskolan och skulle sannolikt medföra detsamma för fritidshemmet.

Utredningen har föreslagit att det i skollagen bör införas en bestäm- melse som mer tydligt anger medverkan för annan personal. Det fak- tum att annan personal enligt gällande regler får finnas i under- visningen bör dock redan i dag mötas upp med läroplansskrivningar motsvarande de som finns i förskolans läroplan. Huvudmännen kommer på så sätt att kunna uttolka vad som krävs i form av perso- nalresurser i fritidshemmet, vilket på sikt kan medföra ökad kvalitet för eleverna och attraktivitet för personalen.

Utredningen föreslår således att del 4 i grundskolans läroplan arbetas om så att det i likhet med förskolans läroplan tydligt framgår vad lärarens ansvar och arbetslagets gemensamma ansvar är.

Konsekvenserna av förslagen är att huvudmännen och de som arbetar i den faktiska verksamheten kommer få verktyg att avgöra när lärarens särskilda ansvar träder in och när det gemensamma ansvaret gör detsamma. Utredningen anser att en sådan strukturering av del 4 kommer att innebära att lärarresurserna används där de gör mest nytta och arbetslagsresurserna lika så. Förslaget om en utökad rätt innebär att fler barn kommer delta och skrivas in i flera fritidshem. Personalresurser måste därför nyttjas på ett klokt och ändamåls- enligt sätt och också bidra till utveckling av kvaliteten i fritidshem- men. De föreslagna förändringarna i läroplanens den 4 syftar bland annat till att hjälpa till med detta arbete. Utredningens bedömning är att förändringarna också kommer bidra till att höja attraktiviteten hos alla de yrkeskategorier som kan ingå i fritidshemmets arbetslag.

264

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

9.6.2Läroplanens del 1 och 2 bör ses över

Utredningens bedömning: Skolverket bör ges i uppdrag att se över läroplanen för grundskolan, förskoleklassen samt fritidshemmet del 1 och 2 så att det mer tydligt framgår att med lärare avses också lärare i fritidshem och med skola avses skola och fritids- hem. Översynen bör även göras i fråga om specialskolans och sameskolans läroplaner.

Skälen för utredningens bedömning

Grundskolans läroplan del 1 och del 2 riskerar vara otydlig i relationen fritidshem och skola

För fritidshemmet gäller i tillämpliga delar grundskolans läroplan del 1 och 2 samt i sin helhet del 4. Vid en genomläsning av läropla- nens del 1 och 2 framgår att det finns vissa oklarheter om när läro- plansskrivningarna omfattar fritidshemmet eller inte. Ett exempel är användningen av ordet skola. Är det skolan som helhet, det vill säga både den obligatoriska skolan och fritidshemmet (eller förskole- klassen och fritidshemmet) eller är det enbart grundskolan som avses? Eftersom fritidshemmet är en frivillig verksamhet kan det möjligtvis i delar bli problematiskt att ge ordet skola innebörden skola och fritidshem. Även i förhållande till att grundskolans läroplan omfattar alla stadier och årskurser inom grundskolan kan innebörden av skola som skola och fritidshem i vissa fall skapa oavsiktliga följder. Sam- tidigt vet vi att fritidshemmet generellt kan beskrivas som en verk- samhet i skuggan av den obligatoriska skolan, även om så inte är fallet hos alla huvudmän och på alla skolor. Även begreppet lärare används i läroplanens del 1 och 2 på sätt som riskerar att skapa oklarheter i förhållande till fritidshemmet.

Fritidshemmets undanskymda roll i relation till den obligatoriska skolan och det mer framträdande kunskapsuppdraget kan uppmärk- sammas som en språklig eller begreppslig sådan. De oklarheter gällande användningen av begreppen skola, fritidshem och lärare i läroplanen återspeglar också hur dessa begrepp används i andra sammanhang. Den snävare användningen av begreppen tjänar ofta till att avgränsa i juridisk mening och kan förstås som fackuttryck i utbildningssam- manhang, till exempel genom användningen av begreppet skola i läro-

265

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

planer: Samtidigt finns det en bredare användning som dels används i mer vardagliga sammanhang och i media, dels inom andra politik- områden som till exempel folkhälsa och integration. I denna breda användning är såväl problem i skolan som lösningar på dessa sådant som kan härröras till såväl den obligatoriska skolan som till fritids- hemmet. En konsekvens av denna tudelade begreppsanvändning blir att fritidshemmet i allmänt tal både är och inte är en del av det som kallas ”skolan”. Det förstärks i sin tur av den plats som fritidshem- met ges i lagstiftning och övriga styrdokument. Två textutdrag kan få tjäna som exempel. Det första är ett utdrag ur Skolverkets be- skrivande statistik, där står:

Fritidshemmet är en frivillig verksamhet som kompletterar utbildningen i de obligatoriska skolformerna. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rek- reation. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Fritidshem ska erbjudas eleverna den del av dagen då de inte går i skolan (…)92

Här görs inledningsvis en åtskillnad mellan fritidshemmet och ut- bildningen i de obligatoriska skolformerna, för att därefter förstärka denna skillnad genom att likställa tiden i fritidshemmet med något annan än tiden i skolan. Samtidigt framgår det av utdraget att det ska finnas en helhetssyn på eleven. Som jämförelse kan vi titta på ett text- utdrag från ett annat politikområde:

Skolan har även en potential att fungera som en arena för att introducera olika fritidsaktiviteter genom att i samarbete med lokalt föreningsliv, idrottsföreningar, kommunal verksamhet som kultur- och musikskola med mera informera om olika verksamheter.93

När skolan beskrivs på detta sätt, som en arena för breda insatser, kan det vara självklart att inkludera fritidshemmets verksamhet. Med den snäva användningen av begreppet skola är risken dock stor att den som läser inte inkluderar fritidshemmet i eventuella satsningar. Det faktum att alla barn inte heller har tillgång till, eller deltar i, fritids- hemmet gör också att insatser som förväntas nå alla elever genom- förs inom ramen för den obligatoriska skolan. Det är utredningens uppfattning att de otydligheter som finns i läroplanens del 1 och 2

92Skolverket (2022) Elever och personal i fritidshem.

93SOU 2017:47 – Nästa steg på vägen mot en jämlik hälsa.

266

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

riskerar att skapa just otydlighet, samt försvåra såväl samverkan mel- lan verksamheterna som den helhetssyn som samtidigt eftersträvas.

Fritidshemmet har ett, till den obligatoriska skolan, innehållsmäs- sigt och tidsmässigt kompletterande uppdrag samt ett för eleverna kompensatoriskt uppdrag. Det innebär att läroplansskrivningarna i del 1 och 2 är mycket viktiga för fritidshemmets verksamhet och undervisning. De kan också ha betydelse för samverkan mellan fri- tidshemmet och den obligatoriska delen av skolan, till exempel när det gäller en ändamålsenlig användning av lokaler. Det är vidare känt att fritidshemmet är mycket litet uppmärksammat i det systematiska kvalitetsarbetet, även om det hos vissa huvudmän finns ett gott arbete med detta. En läroplan som till delar osynliggör fritidshem- met och är otydlig huruvida lärare i fritidshem inbegrips i begreppet lärare – så som det används i läroplanens del 1 och 2 – försvårar också kvalitetsarbetet.

En översyn av alla avsnitt och skrivningar i del 1 och 2 bör därför göras. Översynen bör gå igenom användningen av begreppen skola, lärare och fritidshem för att avgöra vad som på bästa sätt kan tyd- liggöra de intentioner som finns för såväl fritidshemmet som för skolan som helhet. Utredningen menar att sådana förtydliganden kan vara till hjälp både för huvudman, rektor och personal. Detta arbete borde vara möjligt trots att grundskolans läroplan omfattar hela grundskolan.

Utredningens bedömning är således att en översyn av grund- skolans, specialskolans och sameskolans läroplan del 1 och 2 bör göras i syfte att stärka fritidshemmet, synliggöra fritidshemmet i det systematiska kvalitetsarbetet samt skapa kvalitet för eleverna och möjliggöra samverkan mellan de båda verksamheterna, i syfte att nå såväl läroplanens övergripande mål som fritidshemmets mer speci- fika. I förlängningen innebär det även en större attraktivitet för yrket.

267

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

9.7Utbildning på avancerad nivå

Utredningens förslag: Två eller flera lärosäten ska ges i uppdrag att planera och utveckla en utbildning på avancerad nivå för lärare i fritidshem. Utbildningen ska ges inom ramen för magister- eller masterexamen enligt examensordningen.

Skälen för utredningens förslag

Utbildning på avancerad nivå en förutsättning för lärosätenas kompetensförsörjning

För att säkra bemanningen i fritidshem på längre sikt föreslår utred- ningen att två eller fler lärosäten ges i uppdrag att ta fram en vidare- utbildning till avancerad nivå av grundlärare med inriktning fritids- hem. En liknande satsning har tidigare gjorts för yrkeslärare. Lärare i fritidshem hör, tillsammans med yrkeslärare och lärare i årskurs 7–9 inom matematik och NO, till den grupp lärare som många arbets- givare upplever brist på. Lärosätenas kapacitet att examinera lärare är en central pusselbit i kompetensförsörjningen. En förutsättning för att lärosätena ska kunna göra detta är att det finns undervisande per- sonal med rätt kompetens. Såväl lärosäten som Universitetskanslers- ämbetet betonar att det finns ett stort behov av forskarutbildade lärare för undervisning på grundlärarutbildningen med inriktning mot fritidshem. I utredningens enkät till lärosätena anges brist på lärarkompetens som det största hindret för att kunna examinera fler lärare. Då nuvarande utbildning inte är på avancerad nivå försvåras vägen till forskarutbildning. Behovet av fler lärare med kompetens för att undervisa blivande lärare i fritidshem vid lärosätena är också en anledning till att det är svårt att starta utbildningar till lärare i fritidshem på andra lärosäten än på de tretton som i dagsläget erbjuder utbildningen. För att lärosätena ska kunna ta emot och examinera ett ökat antal grundlärare med inriktning mot fritidshem behöver hela kedjan stärkas.

Grundlärarutbildningen med inriktning mot arbete i fritidshem är 180 högskolepoäng (examensordningen bilaga 2 högskoleförord- ning [1993:100]).94 I propositionen Ny värld – ny högskola anges att

94Se även prop. 2009/10:89 Bäst i klassen – en ny lärarutbildning.

268

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

när det gäller yrkesexaminas placering på grundnivå respektive avance- rad nivå är en rimlig utgångspunkt att examina som omfattar mindre än 240 högskolepoäng ska placeras på grundnivå och att examina som omfattar 240 högskolepoäng eller mer ska placeras på avancerad nivå.95 Utbildningen till lärare i fritidshem är 180 högskolepoäng och därför på grundnivå. Det innebär därmed att utbildningen inte ger grundläggande behörighet för tillträde till utbildning på forskarnivå. För tillträde till forskarutbildning på forskarnivå krävs både att sökan- den uppfyller kraven för grundläggande behörighet och den särskilda behörighet som högskolan kan ha föreskrivit (se bl.a. 7 kap. 35 § och 7 kap 39 och 40 §§ högskoleförordningen [1993:100]). Kraven för grundläggande behörighet enligt 39 § är en avlagd examen på avan- cerad nivå, fullgjorda kursfordringar om minst 240 högskolepoäng, varav minst 60 högskolepoäng på avancerad nivå, eller att motsvar- ande kunskaper i huvudsak förvärvats på något annat sätt inom eller utom landet.96 För särskild behörighet får krav avse kunskaper från högskoleutbildning eller motsvarade, särskild yrkeserfarenhet och nödvändiga språkkunskaper eller andra villkor som betingas av ut- bildningen. Kraven som ställs på särskild behörighet ska vara helt nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbild-

ningen (40 §).

För att tillgodose behovet av kompetens på lärosätena bedömer utredningen att möjligheterna till rekrytering av lärare och examina- torer behöver stärkas. Vägen till forskarutbildning behöver, för grund- lärare i fritidshem som är intresserade och lämpade, vara mer till- gänglig och mer självklar. Det behövs alltså fler som utbildas på avancerad nivå, fler med forskarutbildning och fler doktorander inom områden som är relevanta för fritidshemmets verksamhet. Huvud- män har också framfört önskemål om distansutbildningar, något som inte heller det är möjligt om det inte finns tillräckligt med lärare och examinatorer.

95Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola.

96Enligt högskoleförordningen får högskolan för en enskild sökande medge undantag från kravet på grundläggande behörighet, om det finns särskilda skäl.

269

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Hur bör utbildningen till grundlärare i fritidshem utformas?

Utredningen har övervägt olika alternativ för hur problemet med de saknade universitetslärarna och examinatorerna bör lösas. Utred- ningens uppfattning är att det finns ett stort behov av större möj- lighet till utbildning på avancerad nivå för grundlärare i fritidshem som arbetar eller har för avsikt att arbeta på grundlärarutbildningen med inriktning fritidshem.

Utredningen övervägde inledningsvis fyra olika alternativ. Det första alternativet är att förlänga grundlärarutbilningen med inrikt- ning mot fritidshem permanent med 30 högskolepoäng och att examen ges om 210 högskolepoäng. Ett andra, och närliggande, alternativ är att utbildningen i stället ska kunna kompletteras med 30 högskole- poäng och på så sätt göra det möjligt att ta ut examen på avancerad nivå för de som önskar. Yrkesexamen kan genom detta andra alter- nativ alltså erhållas både på grundnivå och på avancerad nivå. Det tredje och fjärde alternativen utredningen har övervägt handlar om att utbildningen i stället bör ökas med 60 högskolepoäng antingen permanent eller som ett komplement till examen på grundnivå.

Enligt högskoleförordningens bilaga 2 (examensordningen) är samtliga yrkesexamina på grundnivå 180 högskolepoäng förutom förskollärarexamen som är på 210 högskolepoäng. Yrkesexamina på avancerad nivå är alla 240 högskolepoäng eller mer. Det innebär att en grundlärarexamen på avancerad nivå med inriktning mot fritids- hem som omfattar 210 högskolepoäng skulle avvika från normen genom att omfatta färre högskolepoäng än de andra yrkesexamina som är på avancerad nivå. Dessutom skulle det då finnas en grund- lärarexamen på grundnivå och en på avancerad nivå som båda omfattar 210 högskolepoäng.

Mot att detta skulle vara problematiskt kan man argumentera att det redan finns avvikelser i grundlärarexamen. Grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem är också den enda som är på grund- nivå om 180 högskolepoäng. Grundlärarexamina skiljer sig dessutom åt, eftersom de ger behörighet i vissa särskilt utpekade årskurser och skolformer. Alla grundlärarexamina är skilda från varandra eftersom de ger olika behörigheter som endast gäller för det som examen om- fattar. Grundlärarexamen med inriktning mot arbete i fritidshem har dessutom inte lika många ämnen som de övriga grundlärarexamina, utan utgörs av poäng inom det fritidspedagogiska området samt av

270

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

poäng inom praktisk-estetiska ämnen. Genom att renodla utbild- ningen mot i huvudsak arbete i fritidshem framfördes dessutom i för- arbetena att det borde finnas tillräckligt med utrymmer för att uppnå fullvärdig kompetens med en kortare utbildning (prop. 2009/10:89 s. 22). Förskollärarutbildningen föreslog vara längre eftersom förskolan skulle ges ett stärkt pedagogiskt uppdrag och förskol- lärarnas ansvar för undervisningen i förskolan skulle tydliggöras (prop. 2009/10:89 s. 14).

Vid tiden för utredningen av grundlärarutbildningen i fråga samt vid ikraftträdandet reglerna om utbildningen fanns inte del 4 i grund- skolans läroplan om fritidshemmet. Fritidshemmet var en läroplans- styrd verksamhet, men hade enbart att förhålla sig till de läroplaner vilka undervisningen hade till uppgift att komplettera. Mot bakgrund av den ambitionshöjning som del 4 har inneburit, och med utred- ningens förslag om att se över del 4 och tydliggöra roller för lärare och arbetslag i fritidshemmet, finns även av denna anledning starka själ för att förstärka utbildningsmöjligheterna för de som läser grund- lärarutbildningen med inriktning mot arbete i fritidshem. Och möj- ligtvis framöver utreda utbildningens omfattning vidare.

När det gäller examina på avancerad nivå har utredningen infor- merats om att en viss del av kurserna också bör vara på avancerad nivå. Om grundlärarutbildningen till lärare i fritidshem förlängs med 30 högskolepoäng, ligger det nära till hands att det är 30 högskole- poäng som är på avancerad nivå. Det skulle också bli en avvikelse jämfört med andra utbildningar där mängden kurser på avancerad nivå är mer omfattande.

Ett ytterligare alternativ, vid sidan av de fyra som beskrivs ovan, är att den avancerade nivån innebär ytterligare studier om 60 eller 120 högskolepoäng. Det omfattar en magister- eller masterexamen och är på avancerad nivå. Av examensordningen framgår att:

Magisterexamen uppnås efter att studenten fullgjort kursfordringar om 60 högskolepoäng med viss inriktning som varje högskola själv bestäm- mer, varav minst 30 högskolepoäng med fördjupning inom det huvud- sakliga området (huvudområdet) för utbildningen. Därtill ställs krav på avlagd kandidatexamen, konstnärlig kandidatexamen, yrkesexamen om minst 180 högskolepoäng eller motsvarande utländsk examen.

271

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Och att:

Masterexamen uppnås efter att studenten fullgjort kursfordringar om 120 högskolepoäng med viss inriktning som varje högskola själv bestäm- mer, varav minst 60 högskolepoängmed fördjupning inom det huvud- sakliga området (huvudområdet)för utbildningen. Därtill ställs krav på avlagd kandidatexamen, konstnärlig kandidatexamen, yrkesexamen om minst 180 högskolepoäng eller motsvarande utländsk examen.

Utredningen förordar detta sista alternativ. Det betyder att grund- lärarutbildningen till lärare i fritidshem kvarstår med 180 högskole- poäng men att studenter får tydligare möjligheter att komplettera sin examen. Möjligheten att komplettera utbildningen med en magister- eller masterexamen framgår av förarbetena. (prop. 2009/10:89 s. 41). Som utredningen anfört tidigare är dock denna möjlighet i praktiken begränsad. Det ska i sammanhanget sägas att det redan i dag är möj- ligt för lärosäten att själva inrätta kurser och utbildning på avancerad nivå. Antalet forskarstuderande som efter avslutade studier på avan- cerad nivå väljer ett forskningsområde med anknytning till fritids- hemmet verksamhet är dock mycket få.

Med tanke på den stora bristen på lärare i fritidshem och kost- nader som ytterligare terminer medför föreslår vi en särskild sats- ning för att utbilda fler lärare i fritidshem i likhet med den som gjorts på yrkeslärare. Satsningen innebär en möjlighet för lärare i fritidshem som arbetar eller avser att arbeta inom grundlärarutbildning med inriktning fritidshem att läsa en magister- eller masterutbildning som ska förbereda för utbildning på forskarnivå. En sådan satsning behövs enligt utredningen och kan också komplettera eventuella påbygg- nadsutbildningar inom professionsprogram. Utbildningen bör ut- formas så att studenterna får tillträde till en forskarutbildning inom exempelvis pedagogik, pedagogiskt arbete, barn- och ungdomsveten- skap eller motsvarande. Utredningen föreslår därför att ett eller flera lärosäten redan 2023, eller så snart det är möjligt, ges i uppdrag att planera och utveckla en utbildning på avancerad nivå för lärare i fri- tidshem. I uppdraget bör ingå att samarbeta med ytterligare läro- säten med rätt att examinera grundlärare med inriktning mot fritids- hem. Utbildningen bör förslagsvis ges helt eller delvis på distans och under flexibla former för att underlätta för deltagande studenter och för att ge möjligheter till kompetensutveckling för lärare i hela landet. Då behovet av kompetens är stort anser utredningen att uppdraget bör ges skyndsamt men att hänsyn behöver tas till att satsningen kan

272

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

komma att påverka den reguljära utbildningen. Om satsningen be- slutas under 2023 och medel ges senast 2024 bör en målsättning vara att starta utbildningen 2025. Ett skyndsamt förfarande förväntas också bädda väl för den forskarskola som utredningen föreslår nedan (9.8).

9.8Forskarskola

Utredningens förslag: En nationell forskarskola med relevans för fritidshemmets syfte ska inrättas.

Skälen för utredningens förslag

Fler möjligheter till forskning kan trygga lärosätenas kompetensförsörjning

Företrädare för de olika grundlärarutbildningarna med inriktning mot fritidshem har beskrivit för utredningen att det råder en brist på per- soner med kompetens att undervisa på utbildningen i fråga. Denna brist medför bland annat att inte fler studenter kan antas till utbild- ningen samt svårigheter att hålla kvalitet på densamma.97 Utan dok- torander i ämnen som är relevanta för fritidshemmets verksamhet kan det i förlängningen blir svårt att fylla på med nya lärare som kan undervisa vid grundlärarutbildningen med inriktning mot fritidshem. För att studenter ska kunna examineras krävs dessutom examinato- rer vilka enligt högskoleförordningen (1993:100) är särskilt utsedda lärare (jfr. t.ex. 6 kap. 18 §). Fler doktorander behövs alltså för att trygga lärosätenas kompetensförsörjning.

Rektorer och skolchefer beskriver stora utmaningar med att rekry- tera lärare med behörighet och legitimation för undervisning i fritids- hem och åtgärder för att öka tillgången till utbildade lärare behöver vidtas skyndsamt och med kraft. En forskarskola är en del av dessa åtgärder, eftersom forskarskolan bidrar till att bibehålla och möjlig- göra utbyggnaden av antalet utbildningsplatser på grundlärarutbild- ningarna med inriktning fritidshem.

97SOU 2020:34 – Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg; Universitets- kanslersämbetet (2020) Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter fortfarande inte behovet; Utredningens mejlenkät till lärosäten.

273

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Det finns redan i dag möjligheter att forska inom till exempel barn- och ungdomsvetenskap, pedagogik eller pedagogiskt arbete med fokus på fritidshemmet. I realiteten är dock omfattningen av forsk- ning om fritidshem, både nationellt och internationellt, relativt be- gränsad.98 Ansökningarna sker i konkurrens med annat inom forsk- ningsfältet och det kan vara svårt för forskning om fritidshemmet att hävda sig i denna konkurrens. Utredningen är väl medveten om att alla resurser i samhället är begränsade, så även forskningsmedel. Samt att mer forskning behövs inom många olika områden.

Grundlärarutbildningen med inriktning mot fritidshem dras emel- lertid med kompetensförsörjningsproblem och detta problem är en direkt följd både av grundlärarutbildningens längd och avsaknaden av forskning på området. Utredningen anser således att det i fråga om forskning och nya doktorander med relevans för fritidshemmen behövs en mer riktad åtgärd för att trygga lärosätenas kompetens- försörjning.

Forskarskola genom riktat uppdrag

Utredningen har övervägt olika alternativ för att förstärka läro- sätenas kompetensförsörjning och behov av forskarutbildad perso- nal på grundlärarutbildningen med inriktning mot fritidshem.

Det alternativ utredningen i första hand förespråkar är att en forskarskola inrättas genom ett riktat uppdrag. Ett sådant uppdrag kan ges till Vetenskapsrådet för utlysning av medel. En forskarskola förväntas stärka forskningen i områden med relevans för fritidshem och framöver förbättra universitetens och högskolornas möjligheter att rekrytera undervisande personal med rätt kompetens till grund- lärarutbildningen med inriktning fritidshem. Deltagandet i fritidshem har ökat över tid vilket inneburit såväl fler elever som ett ökat antal personal. Legitimationskravet för lärare i fritidshem började gälla 2019 och är relativt nytt, liksom del 4 i läroplanen som handlar om fritidshemmet. Utredningens uppfattning är att dessa förändringar behöver åtföljas av satsningar på utbildningens kvalitet och vetenskap- liga grund. Utifrån överväganden om forskningens frihet kan det vara lämpligt att i breda termer ange syftet snarare än att specificera ett tema. Ett övergripande syfte kan däremot ges utifrån fritids-

98Skolforskningsinstitutet (2021) Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem.

274

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

hemmet syfte som anges i 14 kap. 2 § skollagen.99 Forskarskolan bör erbjuda ett strukturerat utbildningsutbud med gemensamma kurser och seminarier av hög vetenskaplig och pedagogisk kvalitet. Det är en fördel om doktorander kan antas från flera lärosäten med examina- tionsrätt.

Utredningen har samtidigt sökt balansera det behov och den rikt- ning vi ser som önskvärd å ena sidan med en å andra sidan icke önsk- värd detaljstyrning.

Alternativt förslag

Ett alternativ till förslaget ovan är att medelsramen till utbildnings- vetenskaplig forskning ökas på det sätt som Vetenskapsrådet själva förordat i sina remissyttranden till andra utredningar.100 En sådan förstärkning med en önskan om att prioritera forskarskola skulle kunna medföra att kompetensförsörjningen till lärosätena förbättras tämligen snabbt. Förslaget skulle dock innebära en bredare utlys- ning. Vetenskapsrådet har framhållit i tidigare yttranden att det inte är önskvärt att alltför snävt rikta medel mot en avgränsad grupp av forskare eller organisationer. I fråga om det fritidspedagogiska forsk- ningsfältet, alternativt annan forskning som har betydelse för fritids- hemmet, är utredningen av uppfattningen att det kan vara av vikt att ta hänsyn till att fältet som sådant är begränsat och dessutom, som nämnts, kan ha svårt att hävda sig i konkurrens med annan utbild- ningsvetenskaplig forskning. Likaså att fritidshem huvudsakligen är en nordisk, i vissa avseenden svensk, företeelse och att internationella samarbeten därför kan vara begränsade. En bred utlysning riskerar att inte få den inriktning med relevans för fritidshemmen som utred- ningen ser stort behov av.

99Enligt 14 kap. 2 § ska fritidshemmet komplettera utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov. Fritidshemmet ska därtill främja allsidiga kontakter och social gemenskap.

100Yttrande i samband med betänkandet Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdig- het inom komvux för elever med svenska som andraspråk, SOU 2020:66; samt yttrandet rörande KLIVA-utredningens promemoria 2019 (dnr 1.1.3-2019-05988) och yttrandet (dnr 1.1.3- 2018-6544) över förslagen i utredningen En andra och en annan chans ett komvux i tiden (SOU 2018:71).

275

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

SOU 2022:61

Forskarskola förordas i första hand

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att medel ska tilldelas Vetenskapsrådet med en önskan om att i första hand inrätta en forskarskola utifrån ett riktat uppdrag och i andra hand – och utifrån en ökad medelsram för utbildningsvetenskaplig forskning – prioritera en forskarskola inom området pedagogik, pedagogiskt arbete, barn- och ungdomsvetenskap eller motsvarande område och med relevans för fritidshemmet.

För att forskarskolan ska fungera och få det genomslag som ut- redningen ser behov av bör antalet forskarstuderande inte vara för få och de bör också vara finansierade genom satsningen. Forskarskolan bör vidare ske i samarbete mellan flera lärosäten och också omfatta forskarstuderande från olika lärosäten. (Se vidare utredningens förslag på finansiering i kapitel 12).

9.9Översyn av barn och fritidsprogrammet

– en tydligare yrkesutgång

Utredningens förslag: Skolverket ska ges i uppdrag att se över barn- och fritidsprogrammet så att arbete i fritidshem och öppen fritidsverksamhet blir en tydligare yrkesutgång för elever på pro- grammet.

Översynen ska även inkludera motsvarande relevant efter- gymnasial utbildning.

Skälen för utredningens förslag

Det finns ett behov av att rekrytera utbildad personal i fritidshemmet utöver grundskollärare med behörighet och legitimation för under- visning i fritidshem. Utbildade barnskötare är en sådan kategori i fritidshem, som tillsammans med till exempel utbildade fritidsledare, utgör den viktiga grupp som har annan utbildning för arbete med barn. Denna grupp, som utbildas i kommunerna, behöver bli fler. I dagsläget är andelen personal utan utbildning för arbete med barn stor i fritidshemmen. Något som påverkar fritidshemmens kvalitet och arbetsplatsernas attraktivitet.

276

SOU 2022:61

Kompetensförsörjning för ett attraktivt fritidshem

I förskolan har barnskötare en given plats som en del av arbets- laget. Traditionen att utbilda barnskötare för arbete i förskolan är stark. Olika satsningar på barnskötare har också genomförts i kom- muner som en del av arbetet med kompetensförsörjningen i för- skolan. Motsvarande satsningar med fokus på fritidshemmen är mer ovanliga. På barn- och fritidsprogrammets inriktning pedagogiskt och socialt arbete är det vidare vanligt att arbetsplatsförlagt lärande (apl) genomförs på förskolor och att yrkesutgången är barnskötare. Det är betydligt mindre vanligt att apl genomförs på fritidshem. Att tydligare signalera att utbildningen också kan leda till arbete med barn

iskolåldern kräver kanske fler förändringar än andra apl-platser. Utredningen har övervägt en annan yrkestitel. Begreppet barn-

skötare leder sannolikt tankarna till arbete med yngre barn vilket kan leda till att unga som kan tänka sig arbete på fritidshem inte söker utbildningen. Eftersom ytterligare yrkestitlar riskerar att skapa fler otydligheter och inte nödvändigtvis färre bör detta dock noga över- vägas. Barnskötare mot yngre barn respektive äldre barn kan vara en alternativ. Ett annat alternativ skulle kunna vara att titta närmare på de befattningar som används hos huvudmän, i kommuner och regioner som arbetat med detta, för att försöka hitta ett nytt ramverk som också är beprövat (se till exempel 9.1.3).

Utredningen menar att en tydligare yrkesutgång mot arbete i fri- tidshem eller öppen fritidsverksamhet kan göra att fler söker utbild- ningen och fler elever får möjlighet till apl i dessa verksamheter. Det torde även kunna leda till att fler pojkar och män söker sig till barn- och fritidsprogrammets inriktning pedagogiskt och socialt arbete och till att gruppen män på fritidshemmen i högre utsträckning framöver har en utbildning för arbete med barn och unga.

Utredningen anser därför att Skolverket bör ges i uppdrag att se över barn och fritidsprogrammet för att skapa tydligare yrkesutgångar mot arbete i fritidshemmet.

277

10Uppföljning och utvärdering av reformen

Utredningens förslag: Reformen om ett avgiftsfritt allmänt fri- tidshem ska följas upp och utvärderas och Statens skolverk ska bli ansvarig myndighet.

Skälen för utredningens förslag

Utredningens huvudförslag består i stora drag av införandet av av- giftsfritt allmänt fritidshem för 6–9-åringar, införandet av en stärkt informationsskyldighet samt ändringar av skollagen och vissa förord- ningar som är tänkta att understödja reformens genomförande samt bidra till att kvaliteten i fritidshemmet bibehålls och utvecklas.

På en övergripande nivå anser utredningen att det finns en pro- blematik när det gäller fritidshemmet där reformer genomförts för att stärka utbildningen men där verksamheten tenderar att inte prio- riteras i förhållande till den obligatoriska skolan. Utredningen menar att staten behöver följa upp att ökade krav i styrdokument också följs av bättre förutsättningar från både statens och huvudmannens sida. Där förutsättningar från statens sida bland annat handlar om att lärarutbildningen möter behovet av kompetensförsörjning, att verksamheten uppmärksammas genom till exempel kvalitetsgransk- ning och tillsyn och att stödmaterial och kompetensförsörjning tas fram av stödjande myndighet. Huvudmännens ansvar för förutsätt- ningarna handlar bland annat om resurstilldelning och att inkludera fritidshemmet i det systematiska kvalitetsarbetet. Fritidshemmet ten- derar dock att inte följas upp i samma utsträckning som den obliga- toriska skolan och ansvaret skjutas neråt i styrkedjan, från huvud- man till rektorer och från rektorer till lärare och annan personal.

279

Uppföljning och utvärdering av reformen

SOU 2022:61

Detta kan innebära att signaler om fritidshemmets behov inte når högre upp i styrkedjan och att verksamheten därigenom inte ges till- räckligt goda förutsättningar av huvudman och rektor.

I fråga om det avgiftsfria allmänna fritidshemmet har utredningen i konsekvenskapitlet räknat på kostnader samt givit förslag om att det generella statsbidraget ska ökas på grundval av utredningens beräk- ningar samt också föreslagit en tänkbar finansiering.

Utredningens förhoppning är att införandet av ett avgiftsfritt all- mänt fritidshem kommer att få positiva konsekvenser för eleverna och fritidshemmet både på kort och lång sikt. Om reformen är behäftad med problem är det viktigt att sådana kan belysas för att på så sätt kunna ändra på lagstiftningen, det kan till exempel handla om antalet timmar som det allmänna fritidshemmet omfattar eller om någon änd- ring bör ske uppåt eller nedåt av de åldrar som det allmänna fritids- hemmet omfattar. Därutöver föreslår utredningen att statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder inom förskolan även bör omfatta fritids- hemmet för att på så sätt säkerställa kvaliteten i fritidshemmen även efter införandet av allmänt avgiftsfritt fritidshem.

Andra frågor av betydelse i en uppföljning och utvärdering av reformen bör vara i vilken mån vistelsetiderna för de barn som är inskrivna i dag förändras till följd av reformen. Det kan vara så att vårdnadshavare väljer att minska tiden för sina barn i fritidshemmen, vilket innebär att reformen inte skulle få avsedd effekt. Reformen kan också innebära att pedagogisk omsorg i stället för fritidshem ökar i vissa områden vilket också är bra att ha kännedom om.

Orsakerna till en förändrad efterfrågan, det vill säga en ökning eller minskning av vistelsetiderna är viktigt att känna till. På samma sätt är det viktigt att ta reda på hur kommunerna erbjuder allmänt fritidshem utifrån den stärkta informationsskyldigheten. Detta gäller exempelvis de kommuner som redan i dag erbjuder en utökad rätt till fritidshem. Hur erbjudandet i dessa kommuner kan komma att förändras vid införandet av det allmänna fritidshemmet kan också vara värdefullt att få kännedom om. Det är även viktigt att följa upp hur inskrivningsgraderna förändras och hur reformen påverkar olika grupper av elever, till exempel i olika områdestyper.

Även utvecklingen av hur kommunerna erbjuder det allmänna fri- tidshemmet under lov och studiedagar bör följas upp.

Stor vikt bör även läggas vid kvalitetsfrågorna, det vill säga elev- gruppernas storlek, personaltäthet samt utbildningsnivån hos persona-

280

SOU 2022:61

Uppföljning och utvärdering av reformen

len. Det kan också vara av intresse att undersöka om reformen har haft effekt på de äldre eleverna som inte omfattas av allmänt fritids- hem. Med det menar utredningen om det blir en minskning av antalet elever i dessa åldrar både i fritidshemmet och öppen fritidsverksamhet

–eller om åldersgruppens efterfrågan av fritidshem och öppen fritids- verksamhet i stället ökar på grund av det signalvärde som det allmänna fritidshemmet kan ha. Den pedagogiska kvaliteten avseende under- visningen och hur kommunerna väljer att organisera det allmänna fritidshemmet bör kunna belysa.

Eftersom fritidshemmets lokaler, goda miljö samt elevgruppernas storlek troligen kommer att påverkas av att fler barn går i fritids- hemmet, om än inte på samma sätt hos de olika huvudmännen, kan dessa med fördel också ingå som en del av uppföljningen.

Andra effekter som kan vara av eventuellt värde att undersöka är om sysselsättningen ökar på grund av reformen, om fler vårdnads- havare nu kommer att ha möjlighet att söka sig till arbetsmarknaden.

Utredningens menar således att det är viktigt att reformen följs upp och utvärderas för att på så sätt kunna förbättra de delar av re- formen som inte har fungerat eller kan fungera bättre. En uppfölj- ning kan sannolikt också vara värdefull för att öka kunskapen om fritidshemmet och en hjälp för huvudmän, rektorer, skolor och per- sonal i arbetet med utbildningens kvalitet.

281

11 Ikraftträdande

Utredningens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft den 1 juli 2025. Hemkommunernas informationsskyldighet ska dock träda i kraft den 1 januari 2025. Bestämmelserna ska tilläm- pas första gången i fråga om utbildning som påbörjas efter den 1 juli 2025.

Ändringarna i skolförordningen (2011:185) ska träda i kraft den 1 juli 2025. Ändringarna i förordningen (2011:556) med instruk- tion för Statens skolinspektion ska träda i kraft den 1 januari 2024.

Ändringarna i förordning (2021:848) om kvalitetshöjande åt- gärder i förskolan ska träda i kraft den 1 januari 2024 och bidrag från förordningen lämnas från den 1 juli 2024.

Skälen för utredningens förslag

Ändringarna i skollagen

Utredningens förslag är viktiga för att fler barn och elever, oberoende av deras bakgrund och andra socioekonomiska faktorer, ska gynnas av de positiva effekter som fritidshemmet kan ha. Utredning anser därför att lagändringarna ska träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 juli 2025 och i fråga om informationsskyldig- heten den 1 januari 2025.

Förslagen innebär bland annat att ett avgiftsfritt allmänt fritids- hem införs för barn mellan 6 och 9 år. Vidare får kommunerna en utökad informationsskyldighet vilken innebär att de ska informera vårdnadshavare om fritidshemmets syfte och uppdrag. Detta innebär att kommunerna får nya arbetsuppgifter och måste utveckla nya arbetssätt och rutiner. Vissa kommuner kommer troligen att behöva se över sin organisation för de nya uppgifterna. Det kan också hända

283

Ikraftträdande

SOU 2022:61

att en del kommuner måste utvidga antalet platser i sina fritidshem. Lagändringarna bör träda i kraft i samband med att ett nytt läsår i skolan påbörjas. Som nämns i kapitel 7, förekommer inte läsår som begrepp i fritidshemmets bestämmelser. Verksamheten påverkas dock av skolans läsår, eftersom fritidshemmet både innehållsmässigt och tidsmässigt ska komplettera skolan. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna ska tillämpas första gången inför utbildning som på- börjas efter den 1 juli 2025. Huvudmännen behöver dock börja för- bereda för det allmänna fritidshemmet före detta datum.

Bestämmelserna om hemkommunernas informationsskyldighet bör träda i kraft den 1 januari 2025 och tillämpas för första gången på utbildning som startar höstterminen 2025. Detta eftersom informa- tionsinsatsen bör starta inför första läsåret då det allmänna fritids- hemmet införs.

Förordningsändringarna

Ändringarna i skolförordningen (2011:185) bör träda i kraft den 1 juli 2025. De är nära förknippade med förslaget om allmänt fritids- hem och behöver inte finnas på plats tidigare än så. Ändringarna i förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion bör träda i kraft den 1 januari 2024 – så att det tydligare framgår att till- syn även kan ske på skolenhetsnivå när det gäller fritidshem.

Ändringarna i förordning (2021:848) om kvalitetshöjande åtgär- der i förskolan bör träda i kraft den 1 januari 2024 och bidrag från förordningen lämnas från den 1 juli 2024. Bidraget är uppdelat på två omgångar och datumet 1 juli 2024 är bestämt så att kommunerna kan söka bidraget under hösten 2024 (oktober). Medel betalas i så fall ut inför våren 2025, vilket innebär att kommunerna har ett halvår på sig att använda bidraget till sådana kvalitetshöjande åtgärder som ryms inom bidraget och som kan krävas inför införandet av allmänt fritidshem.

284

12Konsekvenser av utredningens förslag

I detta kapitel redogörs för konsekvenserna av utredningens förslag. Vilka konsekvenser som ska beskrivas framgår dels av kommittéför- ordningen (1998:1474), dels av utredningens direktiv.

12.1Krav på konsekvensanalysen

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska en utredning redo- visa vilka konsekvenser utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, regioner, företag och andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller regioner ska utredningen föreslå finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala själv- styrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.

Av utredningens direktiv framgår att vi utöver detta ska redovisa vilka konsekvenser förslagen har för kompetensförsörjningen, tillgång på utbildad personal samt andra verksamheter inom skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet. De samhällsekonomiska effekterna av respektive förslag ska beskrivas och när det är möjligt kvantifieras. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag ges till finansiering. Vidare ska beräkningar lämnas för hur respektive åtgärd förväntas påverka deltagandet i fritidshemmets utbildning i

285

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

olika grupper. Analyserna bör vidare ha ett barnrättsperspektiv och konsekvenserna av förslagen ska redovisas utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Även ett jämställdhets- perspektiv ska anläggas och förslagens konsekvenser ska redovisas utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning och principen om icke-diskriminering. Om förslagen har betydelse för vårdnadshavare och barns valfrihet ska det redogöras för konsekvenserna av dessa.

12.2Problemet och vad som ska uppnås

Att klara skolan är den enskilt viktigaste faktorn för barns utveckling och framtid. Alla barn har också rätt till vila och fritid, lek och re- kreation.1 Fritidshemmet ska komplettera skolan och har i uppdrag att stimulera elevernas lärande och utveckling, samt erbjuda en meningsfull fritid. Fritidshemmet ska därtill främja allsidiga kontak- ter och erbjuda en miljö där barnen kan etablera och utveckla både goda kamratrelationer och grupptillhörighet. Precis som skolan har fritidshemmet också ett kompensatoriskt uppdrag. Antalet elever som är inskrivna i fritidshem har successivt ökat över tid och majoriteten av alla 6–9-åringar tillbringar en del av sin skolvardag på fritidshem. Andelen 10–12-åringar som är inskrivna i fritidshem eller deltar i öppen fritidsverksamhet är väsentligt lägre. Sammantaget är 19 procent av 10–12-åringar inskrivna i fritidshem. Den öppna fritidsverksamheten saknar inskrivningsstatistik men endast cirka 50 kommuner erbjuder denna verksamhet och majoriteten gör det i liten omfattning. Anled- ningen till att så få mellanstadieelever är inskrivna i fritidshem kan bero på flera saker, till exempel att de i mycket liten omfattning er- bjuds en verksamhet anpassad efter deras intressen och behov. I detta avseende tycks det vara så att inte alla kommuner tar sitt ansvar fullt ut för dessa barn och unga. Utredningen har uppmärksammat att mycket lite uppgifter och forskning finns om gruppen 10–12-åringar och om vad de gör efter skolan. 10–12-åringar tycks därmed vara något av en osynlig grupp. Ur ett nationellt perspektiv verkar det även finnas en frånvaro av satsningar med denna grupp barn som målgrupp.

1Barnkonventionen: FN:s konvention om barnets rättigheter (2009) se artikel 31.

286

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

Trots fritidshemmets kompletterande och kompensatoriska upp- drag har inte alla barn i Sverige rätt att delta i utbildning i fritidshem. Framför allt är det barn vars föräldrar arbetar eller studerar som i dag har rätt till fritidshem. En del kommuner erbjuder någon form av utökad rätt till fritidshem, men det är långt ifrån alla kommuner som gör det. Många av de barn som skulle gynnas av fritidshemmets ut- bildning har, på grund av den reglering som finns, sällan rätt eller möjlighet att delta. Barn med exempelvis arbetslösa eller långtids- sjukskrivna föräldrar, eller barn i familjer med svag ekonomi kan hamna utanför utbildningen och den sociala sfär som fritidshemmet erbjuder, under hela eller stora delar av sin skolgång. Liksom de barn som på grund av avstånd inte kan delta i fritidshemmets utbildning, till exempel genom att vara beroende av skolskjuts vid skoldagens slut. Skolskjuts behöver enligt skollagen inte erbjudas till och från fritidshemmet.

Utredningens förslag syftar till att fler elever ska ges rätt att delta i fritidshemmets utbildning så att fler elever ges möjlighet till en meningsfull fritid, utveckling och lärande. Förslagen syftar också till att skapa mer jämlika villkor för barn och elever i Sverige genom att ge en större grupp barn tillgång till utbildningen i fritidshem. Det blir bland annat ett led i att minska klyftor mellan barn på grund av deras olika förutsättningar i levnadsvillkor. Fritidshemmet kan därmed i högre utsträckning vara en viktig resurs för barn som växer upp med sämre socioekonomiska förutsättningar, såväl som för alla barn.

12.2.1Utredningens förslag och bedömningar i korthet

Utredningens förslag innebär i korthet följande:

•Alla elever i förskoleklass och årskurs 1–3 ska erbjudas avgiftsfri utbildning i fritidshem, så kallat allmänt fritidshem, med minst 490 eller 295 timmar om året beroende av ålder.

•Utbildning i fritidshem, eller öppen fritidsverksamhet som kan erbjudas till 10–12-åringar i stället för fritidshem, ska erbjudas 6– 12-åringar om de på grund av sina levnadsvillkor i övrigt behöver stöd i sin utveckling i form av fritidshem.

•Följdändring i hemkommunens ansvar för hur plats erbjuds.

287

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

•Utökad informationsskyldighet för kommunerna, med syfte att öka deltagandet i fritidshemmet.

•Utveckling av utbildning på avancerad nivå för lärare i fritidshem.

•Nationell forskarskola med relevans för fritidshemmets syfte.

•Ändringar i skollagen avseende annan personal, som syftar till en tydligare ansvarsfördelning.

•Läroplansförändringar i del 4 som syftar till förtydligande av roller och ansvar.

•Skolverket ges i uppdrag att se över barn- och fritidsprogrammet, och motsvarande eftergymnasial utbildning, för en tydligare yrkes- utgång mot arbete i fritidshem.

•Ändringar i skollagen avseende ändamålsenliga lokaler.

•Skolverket ges i uppdrag att ta fram stödmaterial för ändamåls- enlig lokalanvändning och god miljö.

•Skolverket ges i uppdrag att ta fram stödmaterial för systematiskt kvalitetsarbete i fritidshem.

•Skolinspektionen – förändring i instruktionen för myndigheten.

•Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra tematisk kvali- tetsgranskning av fritidshem och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar.

•Ändring av förordningen om statsbidrag för kvalitetshöjande åt- gärder i förskolan så att fritidshemmet omfattas.

•Skolverket ska följa upp och utvärdera reformen.

288

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens bedömningar innebär i korthet följande:

•Skolskjuts till och från fritidshem bör utredas i särskild ordning.

•Läroplansförändringar i del 1 och 2 som syftar till att synliggöra fritidshemmets uppdrag.

•Ungdomspolitiken bör ses över så att 10–12-åringar omfattas av kartläggningar och insatser inom relevanta delar av området.

•Fritidshem för elever i åldern 10–12 år och öppen fritidsverksam- het enligt skollagen bör utredas i särskild ordning.

•Elevhälsans roll i fritidshemmet bör utredas i särskild ordning.

12.2.2Utredningens olika överväganden och vägval

Här följer en översiktlig genomgång av de alternativ som övervägts vid författandet av utredningens förslag om ändringar i skollagen. Alternativa lösningar avseende förordningsändringar eller andra typer av förslag finns inte i denna sammanställning då det rör sig om för- fattningsändringar som inte är på lagnivå. Mer ingående motiv till lösningar finns under respektive förslag i betänkandets olika kapitel.

Förslaget om ett allmänt fritidshem för elever i förskoleklass och årskurs 1–3

Med allmänt fritidshem menas ett avgiftsfritt fritidshem som erbjuds alla barn i Sverige. Förebilden för utredningens förslag om ett all- mänt fritidshem för 6–9-åringar är den allmänna förskolan. Utred- ningen har övervägt att erbjudandet endast ska utvidgas till att om- fatta föräldralediga och arbetslösa föräldrar, med en bibehållen rätt för kommunerna att ta ut avgift. En rätt som enbart riktas mot arbets- lösas och föräldraledigas barn riskerar dock att utestänga andra grup- per av barn som även de är i behov av fritidshem. Dessa barn befinner sig i många fall i än mer utsatta situationer då deras vårdnadshavare varken uppbär arbetslöshetsersättning eller föräldrapenning. Utred- ningens bedömning är att dessa barn är få och särskilt behöver värnas, samt att alternativet att enbart inkludera barn till föräldralediga och arbetslösa i förslaget inte heller skulle påverka kostnaderna i någon

289

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

större omfattning. Av denna anledning har vi valt att föreslå att alla barn ska erbjudas utbildning i fritidshem (se kapitel 6).

Alternativet att erbjuda en utökad rätt utifrån område

Vi har i enlighet med utredningens direktiv övervägt om en utökad rätt till fritidshem särskilt bör riktas mot elever i områden med socio- ekonomiska utmaningar. Ett lagförslag som riktas mot ett visst om- råde riskerar dock att ställa barn i andra områden utanför en rättighet som kan vara mycket viktig för det enskilda barnet. Det skulle också innebära att rätten upphör om barnet flyttar, trots att behovet kvarstår. Huvudförslaget innebär en utökad rätt för alla barn i åldersgruppen 6–9 år och inte enbart barn som bor i områden med socioekono- miska utmaningar. Att barn i dessa områden går i fritidshemmet i lägre utsträckning än andra barn uppmärksammades av den tidigare fritidshemsutredningen.2 Innevarande utredning kan också konsta- tera att områden av denna typ, finns i olika omfattning i många av landets kommuner och är alltså inte enbart ett storstadsfenomen. Vi har även sett att inskrivningsgraden för barn i glesbygd varierar mot bakgrund av glesbygdens förutsättningar, som bland annat handlar om långa avstånd. Utredningen har därför valt att föreslå ett allmänt fritidshem för alla 6–9-åringar. För att ändå möta de behov som kan finnas i områden med socioekonomiska utmaningar har vi föreslagit att komplettera bestämmelsen om att fritidshem ska erbjudas om en elev behöver utbildning i fritidshem som särskilt stöd i sin utveck- ling med det nya rekvisitet levnadsvillkor (se nedan om förslaget om levnadsvillkor i kapitel 6).

Olika åldersgrupper som alternativa lösningar

Vidare har utredningen gjort bedömningen att det allmänna fritids- hemmet ska omfatta åldersgruppen 6–9 år. Vi har även övervägt om alla barn ska omfattas, barn i åldrarna 6–8 år eller 6–10 år. Alterna- tivet att utöka rätten till att även gälla 10-åringar har särskilt över- vägts då en mjuk övergång mellan låg- och mellanstadiet skulle kunna vara ett sätt att behålla elever som annars slutar delta i fritids- hemmet inför årskurs 4. Vi har dock bedömt att detta skulle skapa

2SOU 2020:34 − Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

290

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

svårigheter för huvudmännen just på grund av stadieindelning och skolors organisation. Att erbjuda alla barn fritidshem innebär att hela åldersspannet 6–12 år omfattas. Av statistiken framgår att relativt få barn går i fritidshemmet när de börjar på mellanstadiet – endast 19 pro- cent av 10–12-åringarna. De som går i sjätte klass gör det i mindre utsträckning än elever i fjärde klass. Utredningen bedömer att en reglering som innebär allmänt fritidshem för elever även på mellan- stadiet därför skulle medföra alltför stora kostnader för att anställa personal. Dessutom finns ett antal skolor som enbart är mellanstadie-, eller mellan- och högstadieskolor. I dessa skolor skulle huvudmannen behöva bygga upp en helt ny organisation för att överhuvudtaget kunna erbjuda fritidshem. Vilket i dagsläget inte skulle kunna anses motiverat utifrån det låga deltagandet i dessa åldrar. Ibland erbjuds dessutom öppen fritidsverksamhet i stället för fritidshem för denna åldersgrupp. Det skulle innebära att kommuner och huvudmän be- höver bygga upp en avsevärt mycket större och ny sådan verksamhet. Det saknas dessutom kunskap om vilken slags verksamhet som bäst lämpar sig för åldrarna 10–12 år, vilket medför ytterligare skäl till att inte kunna motivera ett allmänt fritidshem för alla elever och barn i åldrarna 6–12 år.

Vi har således valt att rikta rättigheten mot den åldersgrupp som

vianser bäst gynnas av förslagen och där det samtidigt är motiverat ur kostnadseffektivitetssynpunkt.

Utredningen vill understryka att verksamheten för mellanstadie- elever bör utredas vidare i särskild ordning. Det saknas tillräcklig kun- skap om varför deltagandet bland dessa åldersgrupper är så pass lågt och vad det närmare beror på. Framför allt saknar utredningen till- räcklig kunskap om hur en verksamhet för denna åldersgrupp bäst bör vara utformad. För att eventuellt kunna ge förslag om ett allmänt fritidshem för 10–12-åringarna, eller annan mer relevant insats, be- höver därför ytterligare frågor ställas. Dessa frågor är bland annat: Erbjuds eleverna en tillräckligt attraktiv verksamhet? Är verksam- heten anpassad efter elevernas intressen och behov? Behöver styr- dokumenten visa på en progression i verksamhetens innehåll för att bättre möta de lite äldre barnens behov av stimulans och utmaningar. Och hur finansieras den öppna fritidsverksamheten? Det finns oklar- heter och troligtvis stora skillnader mellan kommuner både erbjuder och finansierar verksamheten. Alla dessa oklarheter kring verksamhet som erbjuds för mellanstadieeleverna ger signaler om att verksam-

291

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

heten inte alltid uppfattas som viktig – trots att det finns tydliga tecken på att barn i åldersgruppen inte alltid har tillgång till fritids- aktiviteter och i förekommande fall också kan utsättas för risk att rekryteras till kriminella nätverk. Utredningen ser behov av att på nationell nivå öka kunskapen om hur kvaliteten i denna tämligen ore- glerade verksamhet ser ut. En del av ett sådant kunskapsinhämtande blir möjligt genom utredningens förslag att Skolinspektionen ges i uppdrag att genomföra två kvalitetsgranskningar (se kapitel 7).

Olika lösningar avseende minsta garanterade tid i fritidshemmet

Den minsta garanterade tiden i fritidshemmet föreslås vara 490 tim- mar för elever i förskoleklass och årskurs 1och 2 och 295 timmar för elever i årskurs 3. Utredningen har vid bestämningen av antalet tim- mar utgått från de bestämmelser i skollagen och skolförordningen som på något sätt anger undervisningens- och läsårets omfattning.

Iförslagens motiv finns utvecklade överväganden om antalet timmar som föreslås. Fritidshemmet är en avgiftsbelagd verksamhet inom skolväsendet och vi har därför behövt relatera förslaget även till detta faktum. Fritidshemmet är en viktig verksamhet för elever under bland annat loven. För att loven ska täckas in av den minsta garan- terade tiden föreslår utredningen att upp till 100 timmar av den före- slagna tiden kan användas till loven, samt de fem studiedagar som framgår av skolförordningen. Bestämmelser om fördelningen av denna tid föreslås kunna ligga på förordningsnivå. Därför föreslås ett bemyn- digande till regeringen att kunna meddela föreskrifter om fördelning av tiden.

Utökad rätt med ett avgiftsbelagt fritidshem

Det förslag utredningen ger innebär att det allmänna fritidshemmet blir avgiftsfritt. Utredningen har även övervägt ett allmänt fritidshem som är belagt med avgift. I direktivet ligger att ta fram förslag som ökar deltagandet i fritidshemmet. Inför de utredningar som företogs vid införandet av allmän förskola framkom en tydlig tendens att avgifterna användes som ett medel att styra efterfrågan. I vissa av- seenden kan denna effekt av avgifter fortfarande finnas kvar, även när det gäller fritidshem. I flera samtal utredningen haft har det fram-

292

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

förts att barn som har rätt till fritidshem i dag inte går eftersom del- tagandet är kopplat till en avgift. Vi har också tagit hänsyn till att försörjningsstöd normalt inte erhålls för att betala barnomsorgs- avgifter. Vi har inte heller föreslagit en avgiftsfrihet för vissa barn då utredningen bedömer att detta skulle leda till en alldeles för stor admi- nistrativ börda och därmed kostnad för huvudmän (se kapitel 6).

Förslaget om levnadsvillkor

Utredningen har undersökt hur reglerna om det egna behovet på grund av familjens situation i övrigt eller på grund av fysiska, psyk- iska eller andra skäl kan stärkas för att på så vis utöka rätten till fritidshem och säkerställa att de barn som mest kan gynnas också nås. Vi vet redan i dag att dessa regler dras med vissa tillämpnings- problem. Målet med bestämmelserna är att nå de grupper av barn där behovet har uppkommit av familjens situation i övrigt, dvs. något som finns inom familjen. Eller att behovet har uppkommit genom något som finns hos barnet dvs. fysiska, psykiska eller andra skäl.

De nya reglerna, så som utredningen förslår, syftar till att komma åt skäl som också ligger utanför själva barnet. Det vill säga den miljö som barnet finns i – levnadsvillkoren. Av den anledningen har utred- ningen laborerat med olika typer av uttryck för att fånga tänkta situationer. Utredningen har funderat över vilka typer av rekvisit som kan tänkas ingå i en bestämmelse för att omfatta den tänkta målgruppen. Vi har prövat miljömässiga skäl (som ett ord för den miljö som barnet befinner sig i), men kommit fram till att uttrycket blir alldeles för oklart och dessutom leder tanken till andra rätts- områden. Vi har prövat att föra tillbaka ordet sociala skäl, som fanns i äldre lagstiftning, men kom då fram till att det rörde sig om skäl som redan finns inbakat i bestämmelsen så som andra skäl och att sociala skäl inte skulle fånga upp att barnet befinner sig i en viss miljö som är kopplad till där barnet bor och rör sig. Utredningen har i stället valt begreppet levnadsvillkor. Levnadsvillkor kan förklaras som de omständigheter i miljön och de förutsättningar som ett barn växer upp och lever i och med. Det handlar till exempel om ekono- misk standard, boende, hälsa, skolgång, fritid, inflytande och delaktig- het, brottslighet och utsatthet för brott. Kön, ursprung och funktions- nedsättning påverkar också vilken betydelse som levnadsvillkor kan

293

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

få för ett barn (se även kapitel 2). Begreppet levnadsvillkor använder

viför att täcka in sådana uppväxt- och levnadsvillkor som kan på- verka barn negativt. Fritidshemmet kan ses som en främjande insats för att minska sådana risker som är särskilt förknippade med sämre socioekonomiska förutsättningar. Förutsättningar som i sig kan ut- göra en risk för till exempel ohälsa, bristfälliga relationer till vänner och föräldrar, utsatthet för brott, trångboddhet, låga studieresultat, bidragsberoende och ingripanden av den sociala barnavården. Utred- ningen bedömer att levnadsvillkor kan fånga in de behov som ett barns sammanhang utgör, och också utgöra ett stöd för huvudmän och rektorer som ser behov av att ge grupper av elever rätt till fri- tidshem – med anledning av de levnadsvillkor som råder i ett bostads- område eller som påverkar en skola.

Utökad informationsskyldighet för kommuner

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå åtgärder som ska öka del- tagandet i fritidshemmet. Nyligen har ett lagförslag antagits av riks- dagen gällande förskolan som innebär att en slags uppsökande verk- samhet och utökad informationsskyldighet har införts i skollagen. Lagändringarna ska träda i kraft år 2025. I gamla skollagen fanns en uppsökande verksamhet både i fråga om förskolan och fritidshemmen. Fritidshemmet har sedan dess integrerats i skolan, och en uppsök- ande verksamhet är enligt utredningens mening inte ändamålsenlig i fråga om fritidshemmets elever. Eleverna är redan i grundskolan eller motsvarande skolformer. Det mer ändamålsenliga alternativet är att endast införa en utökad informationsskyldighet för fritidshemmets del. Utredningens förslag om informationsskyldighet är utformat likt förskolans motsvarande bestämmelse om uppsökande verksamhet, men utan den uppsökande verksamheten, då detta inte bedöms be- hövas för fritidshemmet. Utredningens förslag har dock utformats i överenstämmelse med förskolans regel, eftersom det i detta fall har varit möjligt och på så sätt har också skollagens systematik kring åtgärder som gäller information till vårdnadshavare kunnat hållas en- hetlig. Ett alternativ hade varit att bestämmelsen endast gav skyldig- het till information en gång om året. Det hade inneburit att eleven kunde gå ett helt år i skolan innan vårdnadshavare återigen fick in- formation om fritidshemmet. Med tanke på att syftet med bestäm-

294

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

melsen är att fler ska delta, kan det anses mer ändamålsenligt att in- formation ska ges två gånger på ett läsår (se kapitel 7).

Bestämmelsen om annan personal

Utredningen föreslår en förändring av bestämmelsen som reglerar lärares och förskollärares ansvar. Att det finns otydligheter kring an- svar gör att personalresurserna kanske inte kommer till användning på det sätt som lagstiftaren tänkt. För att minimera risken att personal- resurser används på ett resursslösande sätt föreslår därför utredningen denna lagändring. För att klargöra kompetenser har utredningen om Förskola för alla barn (SOU 2020:67) till exempel haft förslag som innebär att ordet barnskötare läggs in i lagen, och då i 2 kap. 14 §. Föreliggande utredning anser att 14 § endast reglerar vem som får finnas i undervisningen. Det vill säga att annan personal kan med- verka i vissa delar av skolväsendet. Utredningens bedömning är att det inte vore riktigt att lägga en bestämmelse om roller i 14 §. En annan lösning är att inte alls göra någon förändring av 15 § utan endast föreslå en förändring av fritidshemmets del 4 i läroplanen. Utredningen anser dock att det är viktigt att den andra personalens roll klargörs i lagen, för att på så vis hjälpa huvudmän, rektorer och personal att använda personalresurser på ett resurseffektivt sätt. En sådan ändring kan även höja yrkets status genom tydligare förvänt- ningar på vad rollen innebär (se kapitel 9).

Ändamålsenliga lokaler

Ändamålsenliga lokaler är för hela skolväsendet en viktig förutsätt- ning för att nå målen med utbildningen. Så också för fritidshemmets del. Den samlade bilden som utredningen fått under arbetet är att lokalers ändamålsenlighet till stor del handlar om användningen av befintliga lokaler. Detta gäller särskilt då fritidshemmen på de flesta skolor i hög utsträckning använder samma lokaler som den obliga- toriska delen av skolan. Här har vi betonat vikten av att befintliga lokaler anpassas så de fungerar för båda verksamheterna.

Det har visat sig i och med en dom från HFD (HFD 2020 ref. 28) att skollagen i visa fall kan vara ett trubbigt verktyg vid Skolinspek- tionens tillsyn. Frågan i målet var om ett vitesföreläggande avseende

295

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

det systematiska kvalitetsarbetet var tillräckligt preciserat. Mot denna bakgrund har utredningen funderat över lokalerna, dess ändamålsenlig- het och Skolinspektionens tillsyn och funnit att ändamålsenligheten endast framgår av förarbetena samt att det är ett uttryck som använts på olika sätt i förhållande till de olika verksamheterna (skolformerna) inom skolväsendet.

Utredningen har bedömt att det behövs ett vassare verktyg när det gäller lokalerna eftersom dessa utgör viktiga förutsättningar för undervisningen och därmed för utbildningens kvalitet (se vidare kapi- tel 8). Vi föreslår därför att begreppet ändamålsenliga lokaler ska införas i skollagen avseende lokaler. Utredningen har övervägt om det endast bör ges ett uppdrag till Skolverket att ta fram stödmaterial för att på så sätt stödja huvudmännen i arbetet med lokalerna. Det skulle ändå innebära att förslaget skulle innebära att överväganden om lokalernas ändamålsenlighet inte kommer framgå av lagens för- arbeten. Vi anser av denna anledning att det förslag om ändamåls- enlighet är viktigt för att skapa en tydlig linje mellan lag, förordning och föreskrift – så att huvudmännen får den hjälp som kan behövas i arbetet med lokalerna och med att ge eleverna en god miljö. Som framgår av övervägandena har vi inte haft i uppdrag att se över skol- väsendets lokaler i dess helhet. Det innebär att vi har fått lägga be- stämmelsen om ändamålsenliga lokaler i fritidshemmets kapitel i skollagen. Det riktiga vore emellertid om ett helhetsgrepp togs avse- ende lokalerna till att omfatta hela skolväsendet. Eller att bestäm- melsen som styr lokalerna delas upp på de olika skolformerna.

12.3Vilka är berörda av utredningens förslag?

När det gäller vilka som är berörda av förslagen så vill utredningen inledningsvis betona att det som sker i skolväsendet och därmed i fritidshem och i sådan öppen fritidsverksamhet som kan erbjudas i stället för fritidshem, är en angelägenhet för hela samhället. I den meningen berör utredningens förslag många. Mer konkret kommer förslagen i betänkandet framför allt beröra barn och föräldrar, lärare och annan personal, samt rektorer med ansvar för fritidshem, grund- skola, anpassad grundskola, sameskola och specialskola.

Därutöver får utredningens förslag olika slags konsekvenser för skolmyndigheterna. Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skol-

296

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

myndigheten berörs dels i egenskap av att vara skolhuvudmän, men myndigheterna kan även i övrigt beröras av förslagen. Förslagen får också följder för Skolinspektionen och Skolverket bland annat i fråga om de förslag utredningen ger om läroplansrevidering, förändring i instruktion samt kvalitetsgranskning. Utredningen ger också förslag som påverkar lärosätena.

Majoriteten av eleverna i fritidshem går i dagsläget i kommunala grundskolor men det finns också elever som går i skolor med enskild huvudman. Utredningen lägger förslag som kommer att innebära vissa utökade skyldigheter för både kommunala, enskilda och statliga skol- huvudmän. För en kommun kan förslagen inte enbart komma att påverka utbildningsnämnd, de kan även tänkas beröra andra delar av organisationen som kultur- och fritidsnämnd eller andra berörda nämnder inom kommunen.

12.4Samhällsekonomiska konsekvenser

Det grundläggande syftet med en samhällsekonomisk analys är att beräkna den totala effekten som författningsändringarna kan ha för samhällets olika aktörer. I den samhällsekonomiska analysen är det inte enbart ekonomiska konsekvenser som värderas utan även konsekven- ser såsom en förväntad nytta av ett förslag. Ett huvudmål för den samhällsekonomiska analysen är att undersöka om samhällsekono- misk lönsamhet föreligger eller inte.

Ett grundantagande bör vara att samhällets resurser ska användas för medborgarnas bästa. Ett skolväsende i vilket alla elever har till- gång till väl fungerande fritidshemsverksamhet ger stora samhälls- ekonomiska vinster. Reglerna som anger omfattningen av hur fritids- hemmet erbjuds innebär dock att det i stort sett endast är barn till förvärvsarbetande och studerande föräldrar som deltar i utbild- ningen. Rätten till utbildning i fritidshemmet är därmed inte likvär- dig och en stor mängd barn har inte tillgång till fritidshem i dag. Totalt handlar det om cirka 73 400 barn i åldrarna 6–9 år som inte är inskrivna i fritidshem. Bland 10–12-åringar är siffran betydligt högre. Här kan utredningen konstatera att även om ett visst antal barn del- tar i så kallad öppen fritidsverksamhet i de kommuner som erbjuder sådan så är kunskapen om vad 10–12-åringarna gör, eller var de be- finner sig, efter skolan låg. Utredningen menar, som nämnts, att av-

297

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

saknaden av uppgifter, fakta och forskning om denna åldersgrupp är problematisk.

Ett allmänt fritidshem för 6–9-åringar samt ökade möjligheter för 6–12-åringar att delta i fritidshemmet med hänsyn till elevers levnads- villkor kommer med all sannolikhet inte innebära att alla barn kom- mer delta i fritidshemmets utbildning. I vart fall kommer inte alla att börja med en gång.

Samhällsekonomiska konsekvenser på kort och lång sikt

För att ge en bild av de samhällsekonomiska konsekvenserna, som en utökad rätt och möjlighet till deltagande i fritidshem och öppen fritids- verksamhet kan ge, behöver både konsekvenser på kort och lång sikt tas i beaktande. Detta är särskilt relevant att ha i åtanke när det gäller reformer som riktar sig mot barn och unga. Relevansen av detta tankesätt har bland annat beskrivits i betänkandet Förskola för alla barn.3 I den konstateras att forskningen ger stöd för att en förskola av god kvalitet lägger grunden för ett barns framtida lärande och bidrar till högre resultat i skolan och senare i livet, i synnerhet för barn med sämre socioekonomiska förutsättningar.4 Att barn som gått i förskolan har bättre psykisk hälsa och lägre risk för kriminalitet och drogproblem under ungdomsåren är också belagt enligt forskning. Motsvarande samband torde gälla för fritidshemmet som tillsammans med skolan lägger grunden för fortsatt lärande och goda livschanser. Ytterligare en aspekt som kan lyftas är skolans och fritidshemmets funktion som fristad för många av de barn och elever som till exem- pel är trångbodda och/eller förväntas hjälpa till i hemmet med yngre syskon eller på annat sätt lever under mindre fördelaktiga förhållan- den. Liksom de möjligheter till en meningsfull fritid och rekreation som kan ges barn som växer upp i familjer som kan sägas sakna sådana resurser. Forskning om grundskolans äldre elever har visat att organiserade fritidsaktiviteter har klart positiva effekter på barns hälsa och välmående vilket i sin tur påverkar barnens utveckling och

3SOU 2020:67 − Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska.

4Se till exempel von Greiff (2009) Lika skola med olika resurser? En ESO-rapport om lik- värdighet och resursfördelning, Grönqvist & Niknami (2017) Ankomst och härkomst – en ESO- rapport om skolresultat och bakgrund, OECD (2017) Starting strong 2017. Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care; Persson (2012) Förskolans betydelse för barns utveckling, lärande och hälsa, Vandenbroeck m.fl. (2018) Benefits of Early Childhood Education and Care and the conditions for obtaining them, Vetenskapsrådet (2015) En likvärdig förskola för alla barn – innebörder och indikatorer.

298

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

lärande. Barn till föräldrar som är låginkomsttagare och som bor i områden med socioekonomiska utmaningar har inte alls samma till- gång till organiserade fritidsaktiviteter som barn med föräldrar som är högutbildade och med högre inkomster.5 Här torde tidiga insatser också vara betydligt mer effektiva än senare insatser.

I ovan nämnda utredning om förskolan konstateras dock att de positiva effekterna av barns förskoleutbildning riskerar att planas ut i grundskolan om inte undervisningen tydligt kopplas till under- visningen i förskolan. Här har fritidshemmet en viktig roll att kom- plettera skolan genom att ge eleverna delvis andra erfarenheter och kunskaper än de som de får i skolan. Sambandet kan också ses direkt genom lagstiftarens intention i skolförfattningarna och senare års ambitionshöjning av fritidshemmet. En verksamhet inom skolväsen- det som innehållsmässigt och tidsmässigt ska komplettera skolan bör rimligen därför komma alla barn till del.

En väl fungerande skolgång och ett väl fungerande fritidshem bör således ge positiva konsekvenser inte bara för enskilda individer utan för samhället i stort. Även om det är svårt att isolera effekterna av en viss åtgärd riktad mot barn i 6–12-årsåldern i förhållande till utfall av framtida etablering på arbetsmarknaden, livsinkomst och hälsa är det utredningens bedömning att fritidshemmet, med sitt uppdrag och med införandet av del 4 i läroplanen,6 utgör en i stora delar out- nyttjad potential. Fritidshemmet ska komplettera skolan och har i uppdrag att stimulera till utveckling och lärande samt erbjuda elev- erna en meningsfull fritid och rekreation. Fritidshemmet har därtill ett kompensatoriskt uppdrag varigenom verksamheten kan bidra med att stärka elevers möjligheter att lyckas i skolan. Elever som upplever skolmisslyckanden riskerar till exempel att drabbas av psykisk ohälsa och försämrade möjligheter till etablering på arbetsmarknaden. För samhället innebär detta bland annat kostnader i form av skatte- intäktsbortfall och ökade kostnader för försörjningsstöd.

De resurser som via olika välfärdsinstitutioner kommer medborg- arna till del kan sägas vara särskilt viktiga för människor med mindre egna resurser.7 I dagsläget följer ofta inte fritidshemmen, så som verk-

5Behtoui A. m.fl. (2020) Ungdomars fritidsaktiviteter: deltagande, möjligheter och konsekvenser.

6SKOLFS 2010:37 Förordning om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshem- met, SKOLFS 2010:250 Förordning om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet vissa fall, SKOLFS 2010:251 Förordning om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

7Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet.

299

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

samheten erbjuds medborgarna, en sådan ansats. Långt fler barn är inskrivna i fritidshem i kommuner och områden med goda socioeko- nomiska förutsättningar, medan färre är det i områden med socio- ekonomiska utmaningar och i mindre resursstarka kommuner eller kommuner med stora avstånd (se bilaga 3). Fritidshemmet som välfärdsresurs är därmed ojämnt fördelat.

Utökad rätt möjliggör främjande och förebyggande arbete som kan minska samhällskostnader på sikt

Ur ett nationellt perspektiv skulle det kunna vara relevant att notera att under 2020 fick 27 300 barn och unga insatser i form av vård utan- för det egna hemmet. Fler pojkar än flickor placerades och majori- teten av de placerade var över 15 år. Andelen placerade ensamkom- mande barn var 14 procent. De vanligaste formerna av placering år 2020 var familjehem och HVB-hem. Därefter följer placeringar i stödboende och i Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ung- domshem.8

Utredningen vill betona att kostnaderna för en utökad rätt till fritidshem behöver sättas i relation till kostnader för ett senare mer åtgärdande och brottsförebyggande arbete. Här samspelar många faktorer vilket gör det svårt att räkna mer precist. I stället får ett hypotetiskt antagande tjäna som exempel. Utifrån de områden och mått som tagits fram av Delegationen mot segregation (Delmos) och Statistikmyndigheten SCB för att mäta segregation så kan det kon- stateras att 59 procent av Sveriges kommuner (170 av 290 kommu- ner) har ett eller flera områden med socioekonomiska utmaningar.9 Att växa upp i ett sådant område kan, tillsammans med andra fakto- rer och som flera kommuner också uppmärksammat i intervjuer, utgöra riskfaktorer för att hamna i utanförskap, bidragsberoende och kriminalitet. Det betyder såklart inte att alla barn i områden med socioekonomiska utmaningar riskerar att bli rekryterade och senare bli kriminella, men miljön och förutsättningarna för många av barnen kan sägas utgöra riskfaktorer. Om fritidshemmet som universell in- sats lyckas med att verka främjande och förebyggande, och på så sätt exempelvis hindra en senare placering på antingen HVB-hem, familje-

8Dir. 2021:84 Barn och unga i samhällets vård.

9Delmos (2021) Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegrega- tionens utveckling.

300

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

hem eller placering inom SiS, så kan kostnaderna sannolikt antingen helt eller delvis ta ut varandra. Kostnaden för fritidshem kan i en sådan jämförelse också ses som liten.

Tabell 12.1 Räkneexempel – utökad rätt i relation till alternativa kostnader (tkr)

	Kostnader efter införandet	Kostnader utan införandet
	av utökad rätt	av utökad rätt

I en mellanstor kommun med

1700 folkbokförda barn 6–9 år är

80% i genomsnitt inskrivna i fri- tidshem. I kommunens 3 områden med socioekonomiska utmaningar är inskrivningsgraden 60 %.

I och med utökad rätt skrivs 80 fler barn in i fritidshemmet.

Kommunen har utgifter för

3elever:

4månader i familjehem/jourhem:

630tkr

6månader HVB-hem: 2 160 tkr SiS (tvångsvård): 1 600 tkr

Totala
kostnader	1 381*	4 390

Källa: Utredningens beräkningar. *Uträkningen inkluderar inte föräldraavgifter om 17 procent.

Ännu mer konkret kan vi utgå från räkneexemplet ovan. I en mellan- stor kommun med 1 700 folkbokförda barn i åldrarna 6–9, där om- kring 80 procent av samtliga elever är inskrivna i fritidshem. I ett av kommunens områden med socioekonomiska utmaningar är 60 pro- cent av eleverna inskrivna i fritidshemmet. Differensen är då 20 procent och utgörs av 80 elever. Med ett allmänt fritidshem enligt utred- ningens förslag blir kostnaderna för dessa elever 1 644 000 kronor/år (beräknat på genomsnittlig kostnad per elev 2020). Insatser för tre elever som inkluderar fyra månader i jourhem och sex månader på HVB-hem kostar kommunen 630 000 respektive 2 160 000 kronor. Om bara en av eleverna placeras på ett boende inom ramen för Statens institutionsstyrelse (SiS) ökar kostnaden ytterligare, en plats på förstärkt avdelning i fem månader kostar cirka 1 600 000 kronor. Dessa kostnader överstiger alltså de samlade kostnaderna för en utökad rätt till fritidshem med nästan 2 746 000 kronor, för de 80 eleverna som getts utbildning i fritidshem på grund av införandet av ett allmänt fritidshem. Till nämnda kostnader tillkommer kost- nader för de personalkategorier som involveras, allt från domare och tingsnotarier till socialsekreterare, elevhälsopersonal och rektorer.10

10Siffror inhämtade från tjänsteman på socialtjänst i en kommun.

301

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

Det är komplicerat att förutse och beräkna samhällsekonomiska konsekvenser av utredningens förslag. Svårigheten ligger i att analy- sen berör komplexa samband och långsiktiga effekter som generellt är svåra att hantera inom ramen för en konsekvensutredning, inte minst för att det tar lång tid för de samhällsekonomiska effekterna att uppstå. Det är också svårt att isolera effekterna av en specifik åtgärd som riktas mot barn i åldrarna 6–12 år i förhållande till utfall i grundskolan, gymnasieskolan eller andra långsiktiga konsekvenser så som individers övergång till högre studier, etablering på arbets- marknaden, livsinkomst och hälsa.

Analysen kompliceras ytterligare då andra åtgärder inom skol- väsendet, samt andra omkringliggande samhällshändelser, kan komma att påverka utfallet. Fritidshem är inte heller ett globalt fenomen, det finns egentligen bara i Sverige, Danmark och Norge. Enligt Skol- forskningsinstitutet finns dock ett växande forskningsintresse för motsvarigheterna till svenska fritidshem och försök görs att etablera ett forskningsfält kring Extended Education.11 En stor del av den internationella forskningen har undersökt verksamheternas effekter på elevers skolprestationer, sociala och emotionella förmågor och deras hälsa och välbefinnande. Även om det finns innehållsliga, struk- turella och kulturella skillnader mellan internationella verksamheter som after-school programs och fritidshemmet så finns också likhe- ter. En viktig slutsats i en meta-analys av after-school programs är till exempel att sådana program bör innehålla element som fostrar personliga och sociala förmågor då sådana förmågor har stor bety- delse för unga på många sätt.12 Med andra ord så föreligger med nöd- vändighet en osäkerhet i analyser och beräkningar av samhällsekono- miska konsekvenser.

Utredningens samlade bedömning är att den samhällsekonomiska nyttan av förslagen överväger de kostnader som uppstår som konse- kvens av reformens genomförande. Utredningens förslag bedöms ligga i linje med nedan redovisade generella främjande mekanismer inom en rad områden och antas därmed kunna medföra positiva samhällsekonomiska konsekvenser på såväl medellång som lång sikt.

11Skolforskningsinstitutet (2021) Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem.

12Durlak, Weissberg och Pachan (2010) ”A Meta-Analysis of After-School Programs That

Seek to Promote Personal and Social Skills in Children and Adolescents”.

302

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

12.4.1Konsekvenser för jämställdhet

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att ge lika rättig- heter och möjligheter för flickor och pojkar respektive kvinnor och män att forma samhället och sina egna liv.13 Målet antogs med bred politisk enighet 2006. Tio år senare bestämde riksdag och regering att lägga till sex delmål under det övergripande målet. Några av målen berör ekonomisk jämställdhet, jämställd utbildning och jämställd hälsa. Skolan och fritidshemmet har ett brett jämställdhetsuppdrag som återfinns såväl i skollagens inledande bestämmelser (1 kap. 5 § skollagen) som i läroplaner. De förslag utredningen lämnar har potential att bidra till att gynna såväl flickors som pojkars utveckling och lärande, samt ge möjligheter till en meningsfull fritid. Förslagen kan också bidra till bättre jämställdhet genom att de har positiva effekter på i synnerhet kvinnors situation på arbetsmarknaden.

Större möjligheter för pojkar att lyckas i skolan

Ett känt jämställdhetsproblem är att pojkar som grupp har sämre resultat i skolan än flickor. För dessa pojkar kan fritidshemmets kompletterande och kompenserande uppdrag ha stor betydelse. Inte minst genom möjligheten till andra former av lärande genom fritids- hemmets uppdrag och det fritidspedagogiska perspektivet. Forskning med utgångspunkt i psykisk hälsa kan tydliggöra betydelsen av fri- tidshemmets verksamhet ur både ett jämställdhets- och lärandeper- spektiv. När pojkar börjar skolan har de i genomsnitt inte nått samma utveckling som flickor på flera områden: språkliga, kognitiva, sociala och finmotoriska.14 Studier visar att pojkar har större problem i skolan vid skolstart och flera av dessa pojkar riskerar att bli under- presterande på sikt, både på grund av detta och andra påverkande omgivningsfaktorer. En grupp av elever, där de flesta är pojkar, kan få svårt att möta skolans krav på uppmärksamhet, beteende och social kompetens. Det kan för några av dem också uppstå regel- bundna konflikter med lärare och kamrater.15 Något som kan på- verka självbild och lärandemotivation negativt. När dessa pojkar i stället söker sig till andra områden utanför skolans arena där de kan

13Se t.ex. prop. 2005/06:155, s. 45 ff.

14SOU 2010:79 − Pojkars och flickors psykiska hälsa i skolan: en kunskapsöversikt.

15SOU 2010:79 − Pojkars och flickors psykiska hälsa i skolan: en kunskapsöversikt.

303

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

få positiv bekräftelse och få känna sig kompetenta och uppskattade kan det spela avgörande roll att fritidshemmet, liksom också en öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringarna, erbjuds och kan balansera skolans krav med kompletterande möjligheter så att alla kan uppleva framgångsrika erfarenheter i skolan från allra första början. Fritids- hemmet kan, som komplement till – och i samverkan med – den obliga- toriska skolan, på så sätt balansera riskfaktorer vad gäller lärande och psykisk hälsa som negativa erfarenheter av provsituationer, presta- tionskrav och stress, negativa bedömningar, exkludering, trakasserier samt bristande relationer med lärare.16 Fritidshemmets fokus på del- aktighet i lärandet, kamratrelationer och gemenskap kan tillsammans med ett arbete för trygghet och studiero motverka negativa lärande- kulturer, något som torde ha särskild betydelse för pojkar. Detta är också i linje med den internationella forskning vi tidigare hänvisat till. Ett fritidshem med utbildad personal och förutsättningar att arbeta utifrån läroplanens mål kan därför bidra till att fler kan lyckas i skolan. Något som också kan bidra till att färre barn och unga, både på kort och lång sikt, lockas av miljöer som kan leda till kriminalitet och utanförskap.

Bemanning och personalens utbildning

Genom en tydligare yrkesutgång mot arbete i fritidshem för elever på gymnasieskolans barn- och fritidsprogrammet, kan eventuellt antalet pojkar som söker programmet tänkas öka. Detta kan i sin tur öka andelen män som arbetar i fritidshemmet och som har utbild- ning för arbete med barn. Då behörigheten till högskolan i många fall är låg hos den outbildade personalen i fritidshemmet kan detta också öka möjligheterna att eventuellt läsa vidare på grundlärar- programmet med inriktning mot fritidshem. Förslagen kan därmed på sikt få konsekvenser för könsfördelningen på grundlärarutbild- ningen med inriktning mot fritidshem där en majoritet av de som söker, påbörjar och examineras från utbildningen i dagsläget är kvin- nor, 59 procent.17 Om andelen pojkar ökar på programmet kan det också leda till att fler av dessa söker sig vidare till högskolestudier.

16Se t.ex. Kungliga vetenskapsakademin (2010) School, learning and mental health: A Systematic review.

17Se UKÄ (2022) Studenter och examinerade vid lärarutbildningarna.

304

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

Sett till andra yrkesprogram så är det vanligare att elever på barn- och fritidsprogrammet går vidare till högskolestudier.

12.4.2Konsekvenser för sysselsättningen

Som beskrivits i avsnittet ovan om konsekvenser för jämställdheten kan utredningens förslag ha positiva konsekvenser för sysselsättningen. När barnen är i fritidshemmet frigörs tid för vårdnadshavarna att arbeta, studera, söka jobb eller delta i etableringsinsatser. Högre syssel- sättning genererar i sin tur högre skatteintäkter och kan minska samhällets kostnader för transfereringar som försörjningsstöd och bostadsbidrag. Etablering på arbetsmarknaden är även en viktig förut- sättning för integration och jämställdhet mellan kvinnor och män. När kvinnor och män är delaktiga på arbetsmarknaden och i sam- hället minskar risken för ekonomisk utsatthet och segregation. Det inverkar i sin tur positivt på barnens förutsättningar för integration. Att föräldrar kommer i arbete stärker alltså förutsättningarna för integration och jämställdhet på både kort och lång sikt.18

En utökad rätt till fritidshem där fler elever deltar i fritidshem- mets undervisning betyder att fler personer behöver rekryteras till fritidshemmet, bland annat personer från gymnasieskolans barn- och fritidsprogram och från folkhögskolornas fritidsledarutbildning. En tydligare yrkesutgång mot arbete i fritidshem kan också få positiva konsekvenser då män i större utsträckning förväntas välja en sådan inriktning.

Fler kvinnor ges möjlighet till sysselsättning

I synnerhet kvinnor och i ännu högre grad utrikes födda kvinnor, kommer ha en större möjlighet att stå till arbetsmarknadens för- fogande eftersom kvinnor i högre utsträckning än män arbetar deltid.

Igruppen sysselsatta föräldrar i åldrarna 20–64 år med hemmavar- ande barn i åldern 6–10 år arbetar 32 procent av kvinnor med 1 barn deltid (12 procent av männen), 29 procent av kvinnorna med 2 barn (7 procent av männen) och 30 procent av kvinnorna med tre barn

18Se till exempel prop. 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän förskola m.m. och prop. 2021/22:132 Förskola för fler barn.

305

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

eller fler (9 procent av männen).19 Ett ökat deltagande i fritidshem- met kan inte enbart ge fler möjligheter för kvinnor som deltids- arbetar att ytterligare etablera sig på arbetsmarknaden, det kan även ge större möjligheter för kvinnor, men också män, att studera, söka jobb och delta i etableringsinsatser.

12.4.3Konsekvenser för integrationen

De integrationspolitiska målen innebär lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en sam- hällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvarig för.20 Förslag som kan påverka möjligheterna att nå de integrations- politiska målen är till exempel förslag som rör utbildning.

En god utbildning minskar risken för utanförskap och förbättrar möjligheterna till integration.21 Utredningens förslag syftar till att ge barn, oavsett bakgrund, goda förutsättningar till utveckling och lärande samt en meningsfull fritid och rekreation. Förslagen kommer särskilt kunna ha betydelse för integrationen, eftersom fler barn i familjer med sämre socioekonomiska förutsättningar får tillgång till fritids- hemmet. Fritidshemmets kompletterande och kompensatoriska upp- drag kan ha särskild betydelse för elever som är nyanlända. Fritids- hemmet kan också bidra till att knyta ihop elevens hela skoldag och på så sätt utgöra en större gemenskap. Insatser som genomförs i skolan i syfte att öka integrationen blir också enklare att genomföra om fler eller alla elever deltar i fritidshemmet. I dagsläget är fritids- hemmet sällan en sådan arena då alla barn inte befinner sig där. Under- visningen i fritidshemmet kan, utöver den som ges i skolan, också ge ytterligare möjligheter för nyanlända elever eller de elever som har svaga språkkunskaper i svenska att utveckla sin svenska.

Sammantaget bedömer utredningen att de förslag som redovisas i detta betänkande bör medföra positiva konsekvenser för elever med utländsk bakgrund, både de som är nyanlända till Sverige och de som varit här en längre tid.

19Statistikmyndigheten SCB (2020) På tal om kvinnor och män 2020.

20Se bl.a. prop. 1997/98:16 Från invandringspolitik till integrationspolitik.

21Prop. 2021/22:132 Förskola för fler barn.

306

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

När det gäller barnens föräldrar får en försenad etablering på arbetsmarknaden negativa konsekvenser i form av sämre integration, sämre inkomstutveckling och lägre pension. Utredningens förslag antas även innebära att fler barn till vårdnadshavare som inte arbetar kommer att börja i fritidshemmet, vilket kan förväntas påskynda eta- bleringen på arbetsmarknaden för en del av dessa vårdnadshavare. När utrikes födda vårdnadshavare arbetar eller studerar samt är en aktiv del av samhället, uppstår även andra positiva effekter, till exempel ökade kunskaper i svenska språket och en starkare tillit det svenska samhället, vilket i sin tur även stärker barnens förutsättningar.

12.4.4Konsekvenser för segregationen

Målet för segregationspolitiken är minskad segregation, jämlika och jämställda uppväxt- och levnadsvillkor samt goda livschanser för alla. Målet antogs av riksdagen år 2019 och innefattar både insatser för att förbättra situationen i områden med socioekonomiska utmaningar och att motverka strukturella orsaker till segregation. Målet inne- håller delmål om jämlika uppväxtvillkor, jämlika levnadsvillkor och goda livschanser. Skola likväl som fritidshem framhävs som viktiga delar under uppväxten och ska vara av god och likvärdig kvalitet.22 Fritidshemmet är en frivillig del av utbildningssystemet och kom- pletterar skolan innehållsmässigt samt fokuserar på sådana värden som är viktiga för att forma goda samhällsmedborgare. Det är av stor betydelse att öka deltagandet i fritidshemmet för de grupper som nu står utanför, dels för elevernas egen skull då de annars går miste om värdefull utbildning, dels för att stödja språk- och kunskapsutveck- ling samt för att ge elever mer jämlika förutsättningar. Insatser kan vara särskilt viktiga för utrikes födda barn, barn med annat moders- mål än svenska och barn i som växer upp i familjer med sämre socioekonomiska förutsättningar. I områden med socioekonomiska utmaningar är barn mer exponerade för olika riskfaktorer. Fritids- hemmet kan därför bli en viktig del i att skapa goda uppväxtvillkor, då familjens resurser kan vara ett hinder för barnets möjligheter till en meningsfull fritid. Ett scenario är att om barnen ges fler livs- chanser och mer likvärdig tillgång till utbildning i fritidshem så kan

22Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2021, Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2019/20:AU1, rskr. 2019/20:114.

307

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

det vara en pusselbit i att på längre sikt gynna utvecklingen av och förutsättningar i områden med socioekonomiska utmaningar. Det kan i sin tur minska skillnader i människors uppväxt- och levnadsvillkor Som vi också påpekat ovan kan ett ökat deltagande i fritidshem- met förväntas bidra till ökat deltagande i arbetskraften bland vård- nadshavare. Att alla kvinnor och män som kan arbeta deltar aktivt på arbetsmarknaden, är en viktig del i att minska och motverka den socioekonomiska segregationen. Segregation kan öka riskfaktorer som kan leda till bland annat kriminalitet, arbetslöshet, psykisk ohälsa och

oavslutad skolgång.

12.4.5Konsekvenser för brottslighet och förebyggande brottsarbete

Uppväxtvillkor, sociala miljöer och samhälleliga sammanhang är säl- lan neutrala utan innehåller ofta risk- och skyddsfaktorer som kan bidra till, likväl som motverka, sociala problem.23 Störst möjligheter att agera främjande och preventivt finns i det sociala brottsförebyg- gande arbetet med barn och unga. Det vill säga vad som kommit att kallas för tidiga insatser. I fråga om det preventiva och främjande arbetet bör det också finnas en långsiktighet. Fritidshemmet är en del av skolväsendet, vilket i sig står för varaktighet och här finns således mycket av den långsiktighet som är viktig när det kommer till in- satser för barn och unga. Vidare finns det inte minst vinster för såväl individer som samhället att elever lyckas med skolan. Fritidshem- mets kompletterande och kompensatoriska uppdrag gör att här finns stora möjligheter ur ett främjande och förebyggande perspektiv.

Ett tidigt skolmisslyckande är en riskfaktor för framtida brotts- lighet enligt Brottsförebyggande rådets rapport Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling.24 Det sak- nas forskning utifrån fritidshemmet specifikt. Studier av barn i för- skoleåldern har dock funnit att barn som har deltagit i förskolan har färre beteendeproblem i skolåldern, vilket torde kunna gälla även för elever i fritidshemmet. För barn i förskoleåldern fann man också att kriminalitet och drogproblem var mindre vanligt under ungdomsåren. Förskolan har därför ansetts ha en central roll för att ge alla barn och

23Socialstyrelsen (2017) Utvecklingen av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna.

24Brå (2009) Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling.

308

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

unga goda framtidsutsikter och är också en viktig del i det brotts- förebyggande arbetet.

Den sociala brottspreventionen ska motverka att individer börjar begå brott i unga år. Social brottsprevention omfattar allt från in- satser i skolan till insatser mot riskgrupper eller enskilda individer som löper stor risk att begå eller som har begått brott.25 I Social- styrelsens kunskapsstöd för socialtjänsten används olika nivåer för att kategorisera insatser inom den sociala brottspreventionen. Univer- sell prevention avser generella insatser som är tänkta att främja alla och som inte inriktar sig på någon särskild riskgrupp. Exempel kan vara skolors värdegrundsarbete och program med syfte att utveckla sociala färdigheter hos alla barn i skolan. Utredningen menar att ett sådant preventivt arbete bör kunna inkludera fritidshemmet och görs, i ett första steg, möjligt med ett allmänt fritidshem för elever i förskoleklass och årskurs 1–3.

Möjligheten att erbjuda 10–12-åringar plats i fritidshem utifrån den nya skrivningen om levnadsvillkor ger också möjlighet till ett arbete med selektiv prevention, där insatser riktas mot grupper som bedöms exponeras för riskfaktorer. Barn som växer upp eller går i skolan i områden med socioekonomiska utmaningar riskerar också att i högre grad än andra barn exponeras för riskfaktorer, som till exempel utsatthet för kriminalitet.26 Inom det brottsförebyggande arbetet handlar detta om olika insatser som är riktade till barn och ung- domar som bedöms vara i riskzonen för en kriminell utveckling.27

Ovanstående arbete skiljer sig från indikerad prevention som avser insatser som riktas till individer som redan visat tecken på kriminellt beteende, och där det i första hand handlar om insatser för att före- bygga fortsatt kriminalitet.28 Det sistnämnda är förknippat med ett större lidande för enskilda personer och är också förenat med större kostnader för samhället och bör i möjligaste mån undvikas.

Tidigare undersökningar från Brottsförebyggande rådet, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering och Kriminal-

25Se regeringens skrivelse 2016/17:126 Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyg- gande program s. 13.

26Forte (2018). Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet; Delmos (2022). Platsens betydelse. Årsrapport 2022 om den socioekonomiska boendesegregationens utveckling i Sverige.

27BRÅ (2009). Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling. En kunskapsinventering.

28BRÅ (2009) Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling. En kunskapsinventering.

309

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

vårdens klientkartläggningar har visat att det finns en större risk att en person utan gymnasieutbildning begår brott jämfört med en person som har en gymnasieutbildning. Personer med endast förgymnasial utbildning har till exempel 5,7 gånger större risk att registreras för brott än de som har en eftergymnasial utbildning på 3 år eller mer. Av de som dömts till fängelse 2005 var det ungefär 50 procent som saknade fullständiga gymnasiebetyg.29 Fritidshemmet är en del av skol- väsendet vilket innebär att det bland annat ska uppväga skillnader i förutsättningar. Utredningen påstår inte att en utökad rätt till fri- tidshem kommer lösa alla de problem som det svenska samhället står inför. Vi menar dock att fritidshemmet ska ses som en adekvat del i helhetssynen på barn och elever och att en allmän rätt till fritidshem kan vara en pusselbit i att fler elever lyckas i skolan.

12.5Konsekvenser för barn och elever

12.5.1Elever som berörs av förslagen

Elever i förskoleklass och årskurs 1–3 berörs av betänkandets förslag genom att alla barn får tillgång till fritidshemmets utbildning. Där- med kommer fler barn att delta. Även elever i åldrarna 10–12 år be- rörs i och med skrivningen om levnadsvillkor som ger dem större möjligheter att få tillgång till fritidshemmet. Förändringen förväntas medföra störst konsekvenser för barn i områden med socioekonomiska utmaningar, då det är barn till föräldrar som varken arbetar eller stu- derar som oftast inte har rätt till fritidshem i dag. Även barn i gles- och landsbygdskommuner bedöms få viss ökad tillgång till fritids- hem. Utredningen bedömer dock att ökningen inte kommer att bli lika stor bland barn i gles-och landsbygdskommuner, eftersom vi erfar att bland annat avstånd och skolskjutsorganisation även fortsatt kom- mer att begränsa barnens tillgång till fritidshemmet. Med införandet av levnadsvillkor i skollagen så kan elever som behöver gå i fritids- hem ändå i större utsträckning få den möjligheten.

29BRÅ (2005) Brottslighet bland personer födda i Sverige och i utlandet. Rapport 2005:17; IFAU (2005) Utbildning och brottslighet – vad hände.

310

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

12.5.2Barnrättsperspektivet – bedömning av barnets bästa

Barnets bästa ska, enligt skollagen, vara utgångspunkten för all ut- bildning och annan verksamhet inom skolväsendet. Denna bestäm- melse har sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättig- heter, barnkonventionen. Med barn avses i barnkonventionen varje människa under 18 år. Barnkonventionens artiklar 1–42 har från och med den 1 januari 2020 ställning som lag i Sverige.30 Enligt barnkonven- tionens grundprinciper ska varje barn ha samma rättigheter till ut- bildning och utveckling (artiklarna 2, 6, 28 och 29), samt till fritid (artikel 31) och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter be- aktas och barnets bästa komma i främsta rummet (artiklarna 3 och 12).

Utredningen bedömer sammantaget att förslagen är förenliga med principen om barnets bästa och bedöms främst få positiva effekter för barnets bästa avseende utbildning och fritid. Förslaget om att levnadsvillkor läggs till som skäl för erbjudandet av fritidshem kan få särskilt positiva effekter för bland annat barn som växer upp i om- råden med socioekonomiska utmaningar och för barn där familjens resurser är ett hinder för barnets möjligheter till en meningsfull fritid och rekreation. Utredningens förslag kan således skapa bättre förut- sättningar och ge elever bättre livschanser och förbättrade möjlig- heter att påverka sin framtid. Dessutom förväntas förslagen främja principen om barnets bästa när det gäller mer övergripande aspekter på samhällsnivå, genom att fritidshemmet i högre utsträckning blir en verksamhet för alla barn.

Att alla barn i åldrarna 6–9 år ges rätt till avgiftsfritt allmänt fri- tidshem innebär större möjligheter till kontinuitet och trygghet i fråga om kamratrelationer och i tillgång till positiva förebilder. Utred- ningen har exempelvis uppmärksammat att barns rätt till utbildning i fritidshem snabbt kan ändras om föräldrars sysselsättning ändras, med följden att också barnets sociala situation och tillgång till lärande och utveckling påverkas.

Barnets rätt till utbildning

Utredningens förslag får positiva konsekvenser för barnets rätt till utbildning (artikel 28), då rätten till fritidshem går utöver vad som stadgas enligt barnkonventionen. Förslaget om en utökad rätt till fri-

30Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnens rättigheter.

311

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

tidshem genom ett allmänt fritidshem för 6–9-åringar och att lev- nadsvillkor läggs till som skäl till att erbjuda elever i åldern 6–12 år fritidshem får positiva effekter på att fler elever kan ta del av fritids- hemmets utbildning. Det finns visserligen en risk att deltagandet kan påverkas av föräldrarnas ekonomiska resurser. När en elev ges rätt till fritidshem utifrån skrivningen om levnadsvillkor är denna rätt förenad med avgift. Detta kan således få konsekvenser för en del barn på så sätt att deras vårdnadshavare inte har de ekonomiska resurser som krävs för att barnet ska kunna delta i fritidshemmets utbildning.

Om reformen genomförs utan att huvudmän och rektorer också ser över förutsättningarna i fritidshem, så finns en risk att barngrup- perna blir större och personal- och lärartätheten minskar. Detta kan påverka alla barn som deltar i fritidshemmet. Utredningen menar dock att kommunernas utökade informationsskyldighet och stärkt inspektion av Skolinspektionen i viss mån och på sikt kan stävja dessa risker. Förslaget om att ge Skolinspektionen möjlighet att i högre utsträckning inkludera fritidshemmet i kvalitetsgranskning och tillsyn blir ett viktigt verktyg för att från statens sida utvärdera att förslagen ligger i linje med barnets bästa när det gäller utbildning. Fritidshemmet har inte bara betydelse för elevernas utbildning utan även för det livslånga lärande och för personlig utveckling. Genom en kvalitativ fritidsverksamhet ges alla barn tillgång till en menings- full fritid vilket också leder till vidgade referensramar. Barns och ungas möjligheter till lärande, utveckling och fritid blir därmed inte endast beroende av vårdnadshavares förutsättningar och ambitioner. Fritidshemmen och den öppna fritidsverksamheten har en betydande kompensatorisk kapacitet och främjar en demokratisk och jämlik samhällsutveckling.

Barnets rätt till fritid

Alla barn har rätt till en bra fritid, vilket bland annat innebär att de ska ges tillfälle att uppleva kulturellt och konstnärligt liv samt få lära sig om ett spektrum av olika uttrycksformer (artikel 31). Fritidshemmen har en viktig kompensatorisk funktion när det gäller detta. Genom att erbjuda en meningsfull fritid som utmanar och stimulerar kan fritidshemmet uppväga skillnader i elevernas förutsättningar.

312

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen menar att 10–12-åringar, i synnerhet i familjer med sämre socioekonomiska förutsättningar, särskilt kan gynnas av att ta del av fritidshemmets utbildning eller öppen fritidsverksamhet och därmed de fritidsaktiviteter som erbjuds där. Troligtvis kan chanserna för att dessa unga senare deltar i kultur-, idrotts- och föreningsliv öka. Utredningen har pekat på att färre 13–25-åringar i områden med socioekonomiska utmaningar utövar idrott eller deltar i kulturaktivi- teter jämfört med ungdomar i mer resursstarka områden. Att som i dagsläget utestänga grupper av 10–12-åringar från fritidshemmet och inte alltid erbjuda alternativ utgör också ett hinder för sådant utövande och deltagande när de blir lite äldre. Om barnen inte går i en mer strukturerad verksamhet när de är 10–12 år (liksom när de är 6–9 år) kommer de sannolikt inte att delta när de är äldre och anser sig mer autonoma. Det förefaller motsägelsefullt att inte erbjuda 10– 12-åringarna någon verksamhet samtidigt som satsningar senare ska göras för att de i högre utsträckning då ska vara aktiva och delta i föreningsliv. Att i tidig ålder få möjlighet att engagera sig i olika idrotter, kulturliv och fritidsaktiviteter kan troligen stimulera till fortsatta aktiviteter högre upp i åldrarna. Det är också känt att lär- miljöer utanför skolans ämnesundervisning kan ha stor betydelse för lärande, kunskapsinhämtningen och inlärandet. Till exempel kan besök på museer, teater och bibliotek påverka studieresultaten positivt.31 Av denna anledning torde det ha betydelse att fritidshemmen och den öppna fritidsverksamheten erbjuder möjligheter till en menings- full fritid utifrån en bredd och till exempel inte ensidigt fokuserar på idrott.

Utredningen menar att det tydligt framgår att barn i åldersgrup- pen 10–12 år inte deltar i någon större omfattning i vare sig fritids- hem eller öppen fritidsverksamhet. Kunskapen om åldersgruppen och hur deras fritid ser ut är låg på nationell nivå även om enskilda kom- muner gör ansträngningar. Mellanstadiebarnen, som är precis på ran- den av sin ungdomstid då många saker i ett barns liv händer, är något av en bortglömd åldersgrupp. De förslag och bedömningar som lags fram i betänkandet avseende 10–12-åringar avser både att uppmärk- samma och ta fram mer kunskap om denna åldersgrupp. Utredning- ens förslag om att ge Skolinspektionen ett uppdrag att genomföra två kvalitetsgranskningar med fokus på 10–12-åringar i fritidshem

31Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet.

313

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

och öppen fritidsverksamhet kan bidra till att synliggöra såväl hinder som möjligheter när det gäller 10–12-åringars fritid. Bedömningarna om att det bör ses över om ungdomspolitiken även ska omfatta åldersgruppen samt att fritidshem och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar bör utredas i särskild ordning kan bidra till att öka kun- skapen om denna osynliga åldersgrupp liksom på det ansvar kom- munerna har för dem och vilka insatser som behöver vidtas.

12.5.3Konsekvenser för elever med funktionsnedsättning

Sverige har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, vars syfte är att främja, skydda och säker- ställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter för alla personer med funktionsnedsättning. Det innebär bland annat att barn med funktionsnedsättning, på lika villkor som andra, får tillgång till en inkluderande utbildning av kvalitet samt att skälig anpassning erbjuds utifrån personliga behov. Utredningens förslag inkluderar barn med funktionsnedsättning. De barn och elever som kommer delta i fritidshemmet till följd av förslagen kommer kunna ges förutsätt- ningar för utveckling och lärande i enlighet med fritidshemmets upp- drag. De ska bland annat ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling, och utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Förslaget om att Skolverket ska ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial som kan ge stöd i arbetet med att ge eleverna en god miljö inkluderar även ett tillgänglighetsperspektiv. Det inne- bär bland annat att tillgängliggörandet för barn med särskilda behov som beror av olika funktionshinder behöver uppmärksammas. Här anges också att den kunskap och erfarenhet som finns på Special- pedagogisk skolmyndigheten bör tas tillvara. Utredningen har också uppmärksammat att skolskjuts inte omfattar fritidshemmet, vilket innebär negativa konsekvenser för barn med funktionshinder. Efter- som skolskjutsfrågan bedömts ligga utanför vårt utredningsuppdrag gör utredningen bedömningen att frågan om skolskjuts bör utredas i särskild ordning.

314

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

12.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Utredningens förslag innebär att kommunerna får nya åtaganden. Nya åtaganden kan innebära inskränkningar i den kommunala själv- styrelsen. Sådana inskränkningar bör inte gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). Ny lagstiftning och författningsändringar som kan innebära inskränkningar i den kommunala självstyrelsen bör där- för prövas genom en proportionalitetsbedömning. En sådan bedöm- ning innebär att skälen för den nya lagstiftningen bör motivera det eventuella intrånget i den kommunala självstyrelsen som regleringen kan innebära. En proportionalitetsbedömning undersöker alltså om det syfte den tänkta regleringen har kan uppnås genom mindre in- gripande åtgärder eller mindre långtgående åtgärder. Vår bedömning kompliceras av att vissa kommuner redan ger en utökad rätt till fritids- hem. I frågan om detta kan synsättet anläggas att staten nu särskilt inskränker självstyrelsen i dessa kommuner genom att ställa upp vill- kor för något som kommunerna faktiskt redan gör. Proportionalitets- bedömningen svarar på den övergripande frågan om den föreslagna lagstiftningen är proportionerlig i förhållande det eventuella intrånget i den kommunala självstyrelsen som det kan komma att innebära. Tre delfrågor bör här besvaras: 1) Uppnås syftena med de föreslagna reglerna? 2) Finns det mindre ingripande åtgärder för att uppnå samma syfte? 3) Vilka intressen står på spel och hur förhåller de sig till varandra?

Uppnås syftena med de föreslagna reglerna?

Syftet med den föreslagna regleringen är att barn och elever som i dag, på grund av reglernas utformning inte har rätt till fritidshem, får denna rätt. Utredningen har föreslagit ett avgiftsfritt allmänt fri- tidshem som ska vara obligatoriskt för kommunerna att erbjuda och frivilligt för eleverna. Av liknande lagstiftning på förskolans område känner vi till att införandet av en universell rätt för 3-, 4- och 5-åringar att delta i den avgiftsfria allmänna förskolan, innebar att avsikten med den reformen uppfylldes. I dag går 95 procent av alla barn i åldern 4 och 5 år i förskola. Det finns enligt utredningens mening anledning att anta att elevantalet i fritidshem kommer att öka på sikt. Vad som är mer osäkert är om antalet elever kommer att öka på samma sätt

315

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

som i förskolan. Barn i fritidshemsåldern har ett större mått av fri vilja, vilket bland annat kan innebära att deltagandet inte kommer att nå samma nivåer som i förskolan. Klart är att det kommer att öka, vilket är i linje med den nya lagstiftningens ändamål. Syftena med de föreslagna reglerna torde därför uppnås.

Förslaget om den utökade informationsskyldigheten innebär också ett nytt åtagande för kommunerna och införs för att målen med den föreslagna lagstiftningen ska uppnås.

Finns det mindre ingripande åtgärder för att uppnå samma syfte?

Som utredningen påpekat i inledningen till denna proportionalitets- bedömning finns i dag kommuner som redan ger en utökad rätt. För dessa kommuner kan den föreslagna lagstiftningsåtgärden anses som mer ingripande än för de kommuner som inte ger någon utökad rätt. Det beror på att de kommuner som ger en utökad rätt redan har sina regler för hur den utökade rätten ges, exempelvis i form av antalet timmar och dagar samt vilka barn som omfattas – det förekommer helt enkelt en hel rad olika lösningar bland dessa kommuner. Lös- ningarna får anses anpassade till kommunernas organisation vilken kan innebära att den allmänna rätt som nu föreslås – på det sätt som den föreslås - kan bli mer ingripande för en kommun som ger utökad rätt än för en kommun som inte gör det. Detta har utredningen haft i åtanke när förslagen har utformats. Vi har därför tagit hänsyn till hur liknande lagstiftning har utformats, det vill säga för förskolan. Vi har även tittat på hur de flesta kommuner ger den utökade rätten och ställt denna information mot hänsyn till barnets rättigheter om jämlik utbildning. Ett annat alternativ hade varit att lagstifta om den utökade rätten med mer lösa ramar, men en lös ram innebär också att finansieringen från staten inte kan beräknas med samma exakthet

–eller överhuvudtaget. Lösa ramar kan också innebära att målet med den föreslagna lagstiftningen inte kommer att nås. Med detta sagt begränsar utredningens förslag i någon mån den kommunala själv- styrelsen eftersom kommunerna får nya regler att anpassa sig till, trots att det redan föreligger egna regler hos vissa kommuner. Barnrätten och övervägandena kring alla barns möjligheter till lika livschanser får i det här fallet anses ha företräde över den kommunala självstyrelsen.

316

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagen om den utökade informationsskyldigheten innebär också ett nytt åtagande för kommunerna och införs för att målen med den föreslagna lagstiftningen ska uppnås. Utredningen har funnit att någon alternativ lösning, vid sidan om att inte alls ge förslaget, inte finns. Om förslaget inte ges kan det innebära att effekten av huvud- förslaget uteblir eller blir avsevärt mindre.

Vilka intressen står på spel och hur förhåller de sig till varandra?

När denna fråga ska besvaras handlar det om att statens intresse att införa lagstiftning för att uppnå ett visst mål eller resultat ska ställas mot kommunernas möjligheter att mot bakgrund av den kännedom som kommunerna har om sina kommunmedborgare anta regler som bättre passar i den enskilda kommunen. Det handlar också om att barnets rätt till jämlika villkor i skolväsendet ska ställas mot den kom- munala självstyrelsen. I fråga om när statens intresse att lagstifta inom ett visst område ska ställas mot kommunernas intresse av självstyrelse kan man med fördel argumentera att kommunernas intresse av att kompentens inte överförs till staten väger tyngre. Samtidigt bör bar- nets rätt i det här fallet väga över kommunernas intresse av att bibe- hålla kompetens och således trumfa den kommunala självstyrelsen. Det får anses som ett angeläget och legitimt intresse att barnets rätt i det här fallet får gå före.

Förslagen om den utökade informationsskyldigheten innebär också ett nytt åtagande för kommunerna och införs för att målen med den föreslagna lagstiftningen ska uppnås.

Är åtgärden förenlig med proportionalitetsprincipen?

Syftet med förslagen är att öka barns och elever deltagande i fritids- hemmen och därigenom ge dem tillgång till det som fritidshemmet med sitt syfte särskilt ska ge eleverna de får samtidigt tillgång till gemenskap, bra vuxna förebilder och kamrateffekter, fler livschanser och bättre förutsättningar att klara grundskolan och senare utbild- ning. Skyldigheten att erbjuda fritidshem, utifrån de nuvarande skriv- ningarna i lagstiftningen, finns redan i dag. Men rätten till fritidshem är begränsad. Utredningen har visat att syftena med de nya reglerna kommer att uppnås om de införs. Vi har även visat att det inte finns

317

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

mindre ingripande åtgärder samt att den kommunala självstyrelsen i det här fallet får stå tillbaka till förmån för barnets rätt till ett mer jämlikt skolväsende. Utredningens bedömning är därmed att försla- gen är motiverade av de allmännas intresse av att fler barn och elever, oberoende av deras bakgrund och andra socioekonomiska faktorer, kan gynnas av de positiva effekter som fritidshemmet kan ge.

12.7Ekonomiska konsekvenser för kommunerna

Reformer som berör kommunerna bör ta hänsyn till den kommunala finansieringsprincipen. Principen innebär att lagstiftning som inne- bär nya obligatoriska uppgifter för kommunerna i regel ska åtföljas av finansiering via det generella statsbidraget. Principen har tillämpats sedan 1993 och innebär i korthet att staten inte ska ålägga kommu- ner och regioner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering (prop. 1991/92:150, del II, avsnitt 4.4.2; prop. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1). Principen gäller när riksdagen, regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för en verksam- het (prop. 2006/07:100 s. 221).

Av de förslag som utredningen presenterar förväntas den utökade rätten, i form av det allmänna fritidshemmet och utökad informa- tionsskyldighet för kommunerna få direkta ekonomiska konsekven- ser för kommunerna. Övriga förslag bedöms inte vara av det slaget att de föranleder någon ekonomisk kompensation för kommunerna.

12.7.1Förslag om allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem

Utredningen har beskrivit att det finns stora skillnader både mellan och inom kommuner vad gäller inskrivningsgraden i fritidshem. Kom- muner som har låg inskrivningsgrad och som i dag inte erbjuder en utökad rätt till fritidshem (utöver det lagen anger) bedöms kunna få fler inskrivna barn och därmed ökade kostnader. I viss mån kan kom- muner som i dag erbjuder någon form av utökad rätt få än fler barn i verksamheten. I kommuner där deltagandet redan är högt, så ökar inte heller kostnaden nämnvärt. Framför allt bedöms kommuner som har fritidshem i områden med socioekonomiska utmaningar påverkas. Gles- och landsbygdskommuner kommer framför allt att

318

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

påverkas i den mån kommunerna har en högre arbetslöshet. Mot bak- grund av skollagens bestämmelser om skolskjuts påverkas dock gles- och landsbygdskommuner i mindre utsträckning då utredningen inte ger ett skarpt förslag om utvidgning av skolskjuts till att gälla även till och från fritidshemmet. Eftersom fritidshemmet fortsatt är obliga- toriskt för kommunerna att anordna, men frivilligt för eleverna att delta i blir därtill beslutet om att gå i fritidshemmet en fråga för varje familj att ta ställning till. Den utökade informationsskyldigheten kommer att hjälpa föräldrarna att göra informerade val, men själva beslutet att ansöka om plats är upp till den enskilda familjen.

Enligt officiell statistik är den totala kostnaden för fritidshemmet drygt 20 miljarder. Det kan jämföras med kostnaden för förskole- klass och grundskolan åk 1–6 vilken är 8 respektive nära 92 miljarder kronor.32 Jämförelsen blir särskilt intressant med tanke på att fri- tidshemmet också ska ges till exempel under lov och studiedagar (se kapitel 6).

Ökade kostnader till följd av fler elever i fritidshem

Kostnaderna för ett allmänt fritidshem för 6–9-åringar skapas bland annat på grund av att fler barn får tillgång till verksamheten. Hur kommunerna kommer att påverkas av detta skiljer sig åt på grund av deras olika förutsättningar och sådana kommunala beslut om erbjud- andet av fritidshem som redan fattats. Flera kommuner erbjuder redan i dag någon form av utökad rätt. Andra kommuner har förutsätt- ningar som begränsar barns möjligheter att delta i fritidshemmet, det handlar till exempel om avstånd och skolskjuts. Utredningen gör be- dömningen att ökningen av antalet elever och därmed ökningen av kostnaderna, åtminstone till en början, blir begränsad.

Införandet av allmän förskola och maxtaxa kan tjäna som ett bra historiskt exempel som utredningen dragit lärdom av när vi ska be- räkna tiden som det allmänna fritidshemmet ska omfatta samt hur del- tagandet kan tänkas öka. När allmän förskola för fyra- och fem- åringar infördes, tillsammans med maxtaxa för förskola och fritidshem, steg antalet inskrivna barn både i förskolan och i fritidshemmet. Fri- tidshemmet påverkades av reformen eftersom dess verksamhet också

32Skolverkets statistik samt Skolverket (2022) Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet 2021.

319

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

omfattas av maxtaxan, vilket innebar att vårdnadshavare fick betala lägre avgifter. Andelen 1–5-åringar i förskolan ökade med 9 procent- enheter mellan åren 2001–2005. (från 68 procent till 77 procent). Många av de barn som tillkom i förskolan var barn till arbetslösa och föräldralediga. Dessa barn hade oftast kortare närvarotider (cirka 15 timmar i veckan) jämfört med barn vars föräldrar förvärvsarbe- tade eller studerade.33 Andelen inskrivna barn i förskolan har sedan 2005 fortsatt öka. I dag är nästan 86 procent av landets alla barn i åldrarna ett till fem år inskrivna i förskola. Bland 4–5-åringarna är inskrivningsgraden 95 procent.34

Det avgiftsfria allmänna fritidshemmet som föreslås för barn i åldern 6–9 är en liknande reform som avgiftsfri allmän förskola. Vårdnadshavare bedöms därför visa samma typ av beteende när det gäller att låta sina barn gå i fritidshemmet. Skillnaden mot reformen om allmän förskola är att fritidshemmet redan omfattas maxtaxan och ökningen av antalet barn förväntas troligen vara mindre omfattande än då avgiftsfri allmän förskola infördes. En annan skillnad är att barnen redan är i skolan och till stora delar är bekanta med andra barn och den miljö de ska vistas när de är i fritidshemmet. Därför torde det bli lättare för föräldrar att låta dem gå kvar i fritidshemmet. Att börja lämna sitt barn på förskolan på morgonen torde vara ett större steg, än att barnet är kvar på fritidshemmet på eftermiddagen. Inskrivningsgraden i fritidshemmet är redan i genomsnitt 82 procent i dag, vilket bland annat är en följd av införandet av maxtaxa, vilket också talar för en mildare ökning totalt. På nationell nivå är också inskrivningsgraderna i förskola och fritidshem relativt sett lika. Sett till de kommuner som redan erbjuder utökad rätt till fritidshem är den i genomsnitt 83 procent. Något som pekar på att deltagandet troligtvis inte kommer öka särskilt mycket.

Enligt officiell statistik är den genomsnittliga kostnaden per in- skrivet barn i fritidshem 41 100 kronor per år.35 Allmänt fritidshem ska erbjudas om 490 timmar per år till 6–8-åringar och 295 timmar till 9-åringar (utifrån skolförordningens lärotid per år), vilket utgör cirka hälften av en heltid i fritidshemmet under en arbetsvecka.36 Kost-

33Skolverket (2006) Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m. Rapport 278. Reformerna låg väldigt nära i tid, vilket gör att det inte finns uppskattningar av hur stor del av ökningen i antal barn som kan tillskrivas allmän förskola respektive maxtaxan.

34Skolverkets statistik.

35Skolverkets officiella statistik över kostnader för fritidshem för år 2020.

36Utredningen utgår från att en genomsnittlig heltid i fritidshemmet utgörs av 20 till 25 timmar per vecka.

320

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

naden för ett barn i allmänt fritidshem beräknas därmed vara 50 pro- cent av den beräknade årskostnaden per barn, det vill säga cirka 20 550 kronor. Det bör beaktas att kostnaden per elev utgörs av självrapporterade data från huvudmännen. Den genomsnittliga års- kostnaden per barn har även räknats upp för kostnadsökning om 0,6 procent per de senast åren, det vill säga för två år. Detta ger en årskostnad per barn om cirka 20 797 kronor. Med hänsyn tagen till att 17 procent utgör föräldraavgifter utgör den slutliga årskostnaden per barn 17 262 kronor. Utredningens resonemang om kostnader utgår delvis från regeringens förslag om allmän förskola som finns i propositionerna 1999/2000:129 och 2008/09:115 där den förra berör införandet av allmän förskola för fyra- och femåringar och maxtaxa och den senare införandet av allmän förskola för treåringar.

Utredningen har i sin beräkning av kostnaderna i ett första steg utgått från antal elever i fritidshem år 2020/21 och räknat ut en för- väntad ökning av elever. Den förväntade ökningen av elever har sedan multiplicerats med den genomsnittliga kostnaden för en deltid per elev och år i fritidshem. Nedan redovisas enbart uppskattade kost- nader vilket inte tar hänsyn till föräldraavgifter (se nästa avsnitt för beräkningar av minskade intäkter till följd av uteblivna föräldra- avgifter).

Tabell 12.2 Kostnader till följd av ökat deltagande bland 6–9-åringar

– allmänt avgiftsfritt fritidshem (tkr)

(Totalt 408 136 av landets 6–9-åringar var inskrivna 2021)

Inskrivnings-	Alternativ 1	Alternativ 2
intervaller

Ökning i	Antal	Kostnad
inskrivnings-	fler	(tkr)
grad (%)	elever
enligt
riktmärke
83 %

Ökning i	Antal	Kostnad
inskrivnings-	fler	(tkr)
grad (%) enligt	elever
riktmärke 83 %
och andra
faktorer

>60	28 %	846	14 604	5 %	151	2 607
60–70	17 %	4 119	71 102	5 %	1 212	20 922
70–80	8 %	10 973	189 416	5 %	6 858	118 383
80–90	0,4 %	621	10 720	1 %	1 489	25 738

90–100	0 %	0	0	0,5 %	474	8 182
Total	4 %	16 559	285 842	2,5 %	10 184	175 832

Källa: Utredningens bearbetning av Skolverkets statistik 2021.

321

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

Tabell 12.2 utgår från utredningens tidigare resonemang om två alter- nativ för hur deltagandet kan förväntas öka i åldersgruppen 6–9 år (se kapitel 9, avsnitt 9.4). Den visar således dessa två alternativa för- väntningar och därmed de ökade kostnaderna för alternativen var för sig. I alternativ 1 antas antalet elever öka utifrån ett riktmärke som bygger på den genomsnittliga inskrivningsgraden (83 procent) i de kommuner som redan i dag erbjuder en utökad rätt. I detta alternativ sker ökningen framför allt i kommunerna som i dag har en låg in- skrivningsgrad. Enligt alternativ 1 ökar antalet inskrivna elever med 4 procent totalt, vilket medför en ökad kostnad med cirka 286 mil- joner kronor per år.

I alternativ 2 ökar antalet inskrivna elever i stället med 2,5 pro- cent totalt, vilket skulle betyda drygt 10 000 fler barn vilket beräknas belasta kommunernas budget med cirka 176 miljoner kronor per år från och med år 2025. Alternativ 2 är enligt utredningen ett mer realistiskt alternativ som anpassats utifrån faktorer som till exempel geografiska avstånd och skolskjutssituation. I alternativ 2 har en respektive en halv procentenhet lagts till i de två högre inskrivnings- intervallerna då det antas att även barn i kommuner med en högre inskrivningsgrad kommer att skrivas in i fritidshemmet i något större utsträckning än i dag.

Ökningen av elever i fritidshemmet till följd av utredningens för- slag, och därmed kostnader som ökningen beräknas medföra, tar dock inte hänsyn till Statistikmyndighetens (SCB)s befolkningsframskriv- ning. Utifrån SCB:s befolkningsprognos beräknas antalet barn och unga upp till 18 år minska med 180 000 fram till år 2033. I synnerhet bedöms antalet yngre barn bli färre, dvs. barn upp till 12 års ålder.37 Skolverket noterar också att trenden med minskade elevgrupper i fritidshemmet håller i sig. Läsåret 2021/22 var totalt 480 251 elever i åldrarna 6–12 år inskrivna i fritidshemmet, vilket var en minskning med 13 000 elever, eller knappt tre procent jämfört med föregående år.38 Här finns sannolikt också en pandemieffekt. Pandemieffekten kan för fritidshemmets del bland annat beskrivas som en följd av reglernas utformning, dvs. att fritidshem vanligen erbjuds barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. Ett barn som inte har arbetande föräldrar, erbjuds inte plats i fritidshemmet om inte barnet

37Skolverket (2021) Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier. Dnr 5.1.3-2020:1396.

38Skolverket (2021) Elever och personal i fritidshemmet läsåret 2020/21. Dnr 2021:434.

322

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

har ett eget behov. Restriktionerna som pandemin medförde, har emellertid också inneburit att fler föräldrar har arbetat hemifrån. Den som har arbetat hemma, har ändå behövt utföra sitt arbete. Ju äldre ett barn är desto mer självständigt blir det visserligen. Det är dock inte klarlagt om minskningen i inskrivningsgrad i fritidshem- met beror på att föräldrar har sagt upp barnets plats eftersom de har kunnat arbeta hemma i större utsträckning.

För överskådlighetens skull kan det vara värdefullt att jämföra hur det skulle vara om samtliga barn i förskoleklass och årskurs 1–3 deltar i fritidshemmets utbildning. Det skulle innebära en ökning med cirka 73 400 elever samt medföra en kostnad på nära 1,3 miljarder kronor per år för kommunerna. Utredningen bedömer dock att den egentliga kostnaden blir betydligt lägre då den genomsnittliga inskriv- ningsgraden är cirka 83 procent och inte 100 procent i de kommu- ner som i dag erbjuder någon form av utökad rätt till fritidshem. Därtill beräknas som nämnts antalet barn upp till 12 års ålder minska fram till 2035.

Sammantaget är det svårt att med säkerhet bedöma i vilken ut- sträckning antalet elever kan förväntas öka på en skola eller i en kommun samt i vilken utsträckning detta för med sig kostnader. På någon skola kan antalet elever i fritidshem öka med en eller ett par elever. På en annan skola, som i dag har låg inskrivningsgrad, kan antalet elever förväntas öka betydligt mer och därmed också kostna- derna för det fritidshemmet. Nuvarande lärar- och personaltäthet är faktorer som får betydelse för vilka ekonomiska konsekvenser för- slaget om allmänt fritidshem för med sig. Det finns stora variationer mellan såväl som inom kommuner vad gäller förutsättningar i fri- tidshem vilket inte gör det lätt att förutse de ekonomiska konse- kvenserna av förslagen. Det är inte heller helt givet att en utökad rätt per automatik leder till ökat faktiskt deltagande, vilket också fram- gick av remissvaren till den tidigare fritidshemsutredningen. Utred- ningen anser att ett tillgängliggörande av fritidshemmets utbildning för alla barn i åldersgruppen 6–9 år kan ha avgörande betydelse för den grupp av barn som mest kan gynnas av en sådan insats. Ett till- gängliggörande av fritidshemmet ligger också i linje med statens syfte och mål med skolväsendet där alla barns lärande och utveckling, och lust att lära, ska främjas.

323

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

Kompensation till kommuner som i dag erbjuder utökad rätt till fritidshem

Det finns kommuner som redan i dag erbjuder en utökad rätt till fritidshem för 6–9-åringar, det vill säga att alla elever i kommunen erbjuds att delta i fritidshemmets utbildning. Utredningens efterforsk- ningar har hittat att nära nog alla kommuner som ger utökad rätt tar ut en avgift för fritidshemmet.39 Eftersom dessa kommuner erbjuder fritidshem utöver lagens krav och i princip redan tillhandahåller en utökad rätt, bedömer utredningen att dessa kommuner bör kompen- seras ekonomiskt för del av tiden i fritidshemmet som nu blir all- mänt fritidshem och för de barn som teoretiskt kan anses tillkomma mot bakgrund av förslagen.

Utredningen har kommit fram till att kompensationen bör beräk- nas genom att använda differensen mellan den genomsnittliga in- skrivningsgraden i de kommuner som erbjuder utökad rätt och den genomsnittliga inskrivningsgraden i kommunerna som inte erbjuder utökad rätt. Bedömningen grundar sig i att den genomsnittliga in- skrivningsgraden i kommuner som inte erbjuder utökad rätt kan ses som ett slags lägsta-mått. Det omvända gäller för de kommuner som har en utökad rätt – deras genomsnittliga inskrivningsgrad kan ses som ett slags högsta-mått. Ett antagande kan då göras att kommunerna som erbjuder utökad rätt bör kompenseras för mellanskillnaden – det vill säga kostnaden som överstiger lägsta-måttet upp till högsta- måttet. Den genomsnittliga inskrivningsgraden i kommunerna som erbjuder utökad rätt i fritidshem är 83 procent. I kommunerna som inte erbjuder en utökad rätt är inskrivningsgraden cirka 76 procent.

Detta sätt att räkna torde bli det mest ändamålsenliga då det är svårt att veta hur många av eleverna i kommunerna som erbjuder ut- ökad rätt som är inskrivna på grund av lagens krav eller kommunala regler. Det är också svårt att veta hur stor skillnaden skulle vara om den utökade rätten var avgiftsfri – det vill säga om högsta-måttet skulle vara högre än 83 procent. Utifrån denna osäkerhet redovisar

violika alternativ för vilka kostnader som skulle kunna uppstå för staten. Som mest redovisar vi skillnaden mellan 76 procent upp till 83 procent, alltså 7 procent (tabell 12.3).40

39Utredningen har letat efter denna information på kommunernas hemsidor mot bakgrund av kommunernas svar i enkäten.

40Eftersom utredningen inte har annan information än att dessa kommuner erbjuder utökad rätt med avgift så har inte hänsyn tagits till bortfall i avgiftsintäkter.

324

SOU 2022:61Konsekvenser av utredningens förslag

Tabell 12.3 Kommuner som i dag erbjuder utökad rätt och kompensation

Utifrån en genomsnittlig inskrivning om 83 procent

Andel 6–9-åringar som	Antal 6–9-åringar som	Kommunernas
kommunerna ska	i dag ges utökad rätt	kompensation (tkr)*
kompenseras för

1 %	1 214	20 956
3 %	3 642	62 868

5 %	6 069	104 763
7 %	8 497	146 675

Källa: Utredningens uträkning.

*Baseras på årskostnad per barn om 17 262 kr.

Uträkningen ovan baseras på årskostnaden per barn (17 262 kronor). År 2021 var totalt var 121 386 elever inskrivna i ovan nämnda kom- muner. Om kommunerna kompenseras för 7 procent av eleverna så medför det en kostnad om nära 147 miljoner kronor. Eftersom alla dessa barn inte kan antas ha föräldrar som varken arbetar eller stu- derar kan ett mer sannolikt scenario vara att kommunerna snarare ska ersättas för 5 procent av eleverna och det till en kostnad om cirka 105 miljoner.

Avgiftsfritt allmänt fritidshem minskar kommunernas intäkter

Utredningens förslag är att det allmänna fritidshemmet ska vara av- giftsfritt. Ett allmänt och avgiftsfritt fritidshem förväntas i viss mån leda till att kommunernas intäkter genom föräldraavgifter uteblir. Kommunerna kommer nämligen inte att få in avgifter för de barn som endast går i fritidshemmet under den tid då allmänt fritidshem erbjuds. Det är även svårt att uppskatta hur omfattande kommu- nernas uteblivna intäkter skulle bli, då vi inte med säkerhet känner till hur många elever som kommer säga upp den del av platsen som är tid utöver det allmänna fritidshemmet.

Givet antaganden som vi gör ovan, om skillnader mellan kom- muner gällande hur många elever som enbart kommer nyttja det all- männa fritidshemmet, så kommer även intäktsbortfallet för kommu- nerna se olika ut. Införandet av ett allmänt fritidshem förväntas dock innebära att fler barn som i dag inte har rätt till fritidshem skrivs in. Det handlar om barn till föräldrar som inte arbetar eller studerar.

325

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

Som utredningen tidigare anfört kommer inte föräldraavgifter att in- komma till kommunerna för dessa barn, eftersom de omfattas av det allmänna fritidshemmets regler. En följd kan då bli att kommunerna beslutar att utvidga tillgången till fritidshem även för barn som inte har förvärvsarbetande och studerande föräldrar, för att på så sätt få in föräldraavgifter.

En farhåga vid införandet av avgiftsfrihet för allmänt fritidshem är att de vårdnadshavare som i dag betalar avgift för sina barn kom- mer att säga upp den del av platsen som ligger utanför det allmänna fritidshemmets tidsomfattning. Barnens vistelsetid kan då komma att bli väl kort och avgiftsfinansieringen minskar för kommunerna. En följd kan bli att kommunerna antar riktlinjer med längre uppsäg- ningstider av platsen i fritidshemmet.

Även i fråga om uppsägning av plats kan vi utgå från utvecklingen efter införandet av allmän förskola. Av Skolverkets utvärdering från 2006 framgår att de vårdnadshavare som förvärvsarbetar eller studerar även fortsättningsvis har sina barn i förskolan i genomsnitt 32 tim- mar i veckan, den siffran ändrades inte vid införandet av allmän av- giftsfri förskola.41 Därmed kan vi anta att flera vårdnadshavare som förvärvsarbetar eller studerar och har sina barn inskrivna i fritidshem i dag också kommer fortsätta betala avgift. Det är mindre troligt att barn i åldrarna 6–8 år går hem själv efter sin dag i fritidshemmet. Även 9-åringarna, som genom den nya bestämmelsen får 5 timmar i veckan, antas utöver dessa behöva fler timmar i fritidshem. Å andra sidan har framför allt 9-åringar viss kapacitet att ta hand om sig själva under en del av dagen, varför ett visst avgiftstapp kan vara rimligt. Till skillnad från förskolan ska också barnens tid i fritidshemmet ses i ljuset av att barnen också går sina timmar i skolan samt att barnets vilja i med stigande ålder får allt större betydelse vid beslut som rör barnet. Utredningen har även undersökt om de kommuner som redan i dag ger en utökad rätt tar ut en avgift. Baserat på de uppgifter som utredningar har så tycks så gott som alla dessa kommuner ta ut en avgift och trots det är inskrivningsgraden hög (83 procent).

Det ska även understrykas att 6–8-åringarnas föräldrar även fram- över kommer betala en avgift för den tid i fritidshemmet som över- stiger 10 timmar i veckan och föräldrar till 9-åringar kommer fortsatt betala avgift om timmarna i fritidshem överstiger 5 timmar i veckan, om inte kommunen beslutar annorlunda. Det allmänna fritidshemmet

41Skolverket (2006) Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m.

326

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

ges dessutom i lägre tidsmässig omfattning över året. Enligt skollagen ska fritidshem erbjudas under den delen av dagen då eleverna inte går i skolan och under lov. Fritidshem behöver inte erbjudas under kväl- lar, veckoslut och i samband med större helger. Grundskolans och motsvarande skolformers lärotider är dock mindre i omfattning än vårdnadshavares årsarbetstider vilket innebär att vårdnadshavare i normalfallet behöver en plats i fritidshemmet för sina barn för att bland annat lösa frågan om tillsyn över sina barn.

Det finns ingen offentlig, nationell statistik över närvarotider i fritidshemmet. De få uppgifter som finns om barns tider i fritidshem bygger på en studie gjord av Skolverket från 2012.42 Dels är det gamla uppgifter, dels bygger det på en enkät till föräldrar där dessa upp- skattat sitt barns närvarotid i fritidshemmet, vilket gör att informa- tionen är svår att validera. Enligt de uppgifter utredningen har verkar det vara vanligt att elever är i fritidshemmet mellan 3 och 4 timmar under eftermiddagen, även om variationer finns. Det är betydligt mer än de 2 timmar per dag som utredningen föreslår för 6–8-åringar.

Eftersom utredningen saknar mer tillförlitlig information om den genomsnittliga tid barn i åldrarna 6–9 år går i fritidshemmet, redo- visar vi olika scenarier kring bortfall i avgiftsintäkter (tabell 12.4). I tabellen redovisas den totala risken för avgiftsbortfall, det vill säga om alla elever endast utnyttjar allmänt fritidshem, samt olika procen- tuella bortfall i avgiftsintäkter. För enkelhetens skull kommer vi i beräkningarna av minskning i avgiftsintäkterna utgå från den avgifts- finansieringsgrad som anges i Skolverkets officiella statistik. Denna anger att föräldraavgifterna utgör 17 procent av den totala kostna- den per barn och år 2020 (41 595 kronor43), vilket blir 7 071 kronor i avgifter per år. I vår beräkning utgår vi från totalt antal inskrivna barn i åldrarna 6–9 år.

42Skolverket (2013) Föräldrars val och inställning till förskola och fritidshem. Resultat från föräldrarundersökning 2012.

43Den genomsnittliga årskostnaden per barn år 2020 har även räknats upp för kostnadsökning om 0,6 procent per de senast åren, dvs. för två år.

327

Konsekvenser av utredningens förslagSOU 2022:61

Tabell 12.4 Minskning av avgiftsintäkter till följd av utökad rätt

(Totalt 408 136 av landets 6–9 åringar var inskrivna 2021)

Andelen av totalt antal	Antal som inte	Bortfall i
inskrivna 6–9 åringar som	betalar avgift	avgiftsintäkter
inte betalar avgift (%)		(mnkr)

0,5	2 041	14
1	4 081	29

2	8 163	58
5	20 407	144

10	40 814	289
20	81 627	577
100	408 136	2 886

Källa: Skolverkets officiella statistik samt utredningens egna beräkningar.

Vi tror att det är rimligt med ett visst avgiftstapp, i synnerhet bland 9-åringar. Dessa utgör drygt 22 procent av den totala andelen inskrivna 6–9-åringar (totalt 91 882 av 9-åringarna var inskrivna år 2021). Det är inte sannolik att alla dessa skulle gå färre än 5 timmar i veckan i fritidshemmet och dessutom inte under någon lovdag. Vårdnads- havares årsarbetstider överstiger ofta de timmar som ges i grundskolan och motsvarande skolformers lärotider. Därför menar utredningen att i normalfallet behöver deras barn ha en plats i fritidshemmet för att bland annat lösa frågan om tillsyn över sina barn. Dessutom tar de flesta kommuner som i dag erbjuder utökad rätt ut en avgift. Detta kan peka på att betalningsviljan hos vårdnadshavare i allmänhet är relativt hög. Om 5 procent av 9-åringarna i stället enbart nyttjar allmänt fri- tidshem så innebär det att 4 594 färre skulle betala föräldraavgifter. Det skulle medföra ett avgiftsbortfall på cirka 32 miljoner kronor.

Utifrån de antaganden som redovisas ovan så menar utredningen att ett litet avgiftsbortfall också kan ske för 6–8-åringar. Om även ett bortfall om 5 procent bland dessa sker, får vi minskade föräldra- avgifter om cirka 112 miljoner kronor. De bortfall i avgifter som kan ske ska också ställas mot syftet med utredningens förslag, nämligen att öka tillgängligheten till fritidshemmets utbildning.

Lägger vi till vårt scenario om ökningen av framtida elever, till följd av utökad rätt, vilket vi uppskattar till cirka 10 184 elever, så blir minsk- ning i avgiftsintäkter för dessa elever cirka 72 miljoner kronor. Många av de tillkommande eleverna finns i områden med socioekonomiska utmaningar. Därför är det viktig med en avgiftsfrihet eftersom vård-

328

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

nadshavarnas möjligheter att kunna betala avgift är lägre i dessa om- råden jämfört med andra områden.

Totalt summerar kommunernas kostnader upp till 216 miljoner kronor (32 + 112+ 72 miljoner). Om kommunerna inte alls får in några föräldraavgifter så skulle detta bortfall bli närmare 2,9 miljar- der kronor. Det är ett högst osannolikt scenario, bland annat mot bak- grund av de skäl som vi anfört ovan.

Utökad rätt med hänsyn till elevers levnadsvillkor

Om regeringen väljer att gå vidare med förslaget om allmänt fritids- hem bedöms kommunerna ändå inte i någon större utsträckning er- bjuda fritidshem mot bakgrund av den nya bestämmelsen om lev- nadsvillkor (kapitel 6). Denna bedömning gör utredningen framför allt med anledning av att ett allmänt fritidshem införs, men också bland annat mot bakgrund av hur befintliga regler om erbjudande på grund av om eleven av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning (14 kap 6 § skollagen). Redan i dag anses reglerna vara krångliga och svåra att tillämpa. Det kan bero på att de till viss del inte passar sitt avsedda ändamål. Tillämpningen skiljer sig även åt mellan kommuner. Mot bak- grund av bostadssegregationen och de senaste decenniernas ökande klyftor i vårt samhälle förfaller de nuvarande reglerna inte räcka till eller vara tillräckligt ändamålsenliga för de omständigheter de är tänka att fånga. Av den anledningen har vi föreslagit att rekvisitet levnadsvillkor förs in i skollagen. På så sätt kan elever som erbjuds allmänt fritidshem få mer tid i fritidshemmet om så skulle behövas. Även elever i åldrarna 10–12-år kan i högre utsträckning erbjudas utbildning i fritidshem trots att deras vårdnadshavare inte arbetar eller studerar. Det öppnar också upp för att ge grupper av elever, eller elever på en hel skola, möjlighet att delta i fritidshemmets verksamhet.

Med ledning av att nuvarande regler används sparsamt, menar ut- redningen att förslaget om ett nytt rekvisit i form av levnadsvillkor, troligtvis inte kommer påverka deltagandet i fritidshem särskilt mycket och därmed inte kostnaden. Det finns fortfarande en del frågetecken kring varför den nuvarande lagstiftningen inte tillämpas mer. Sam- tidigt menar utredningen att det behövs regler av detta slag för att kunna erbjuda elever mer tid på andra grunder än vårdnadshavares

329

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

förvärvsarbete eller studier. Ytterligare en tänkbar anledning till att beslut mot bakgrund av reglerna om det egna behovet och andra skäl är ovanliga kan ha att göra med hur kommunen ersätts från staten för dessa elever.

Fritidshem som erbjuds mot bakgrund av dessa bestämmelser är inte förenade med avgiftsfrihet. Utredningen menar mot bakgrund av hur de är utformade att bestämmelserna inte kan förenas med någon generell avgiftsfrihet eftersom det skulle innebära en alltför betung- ande administration. Det skulle innebära att för varje elev som er- bjuds fritidshem på detta sätt, behöver kommunen på något sätt kompenseras för frånvaron av föräldraavgiften. Det skulle bli alltför kostsamt och krångligt att hantera. Det finns däremot inget som hindrar kommuner att genom att anta kommunala riktlinjer själva erbjuda enskilda elever eller grupper av elever avgiftsfrihet med hän- visning till beslut enligt 6 §. Inskrivningsgraden bland 10–12-åring- arna är låg därför kan ett erbjudande om fritidshem till elever i denna åldersgrupp sannolikt komma att utnyttjas sparsamt.

I händelser av att förslaget om allmänt fritidshem inte antas

Om regeringen väljer att inte gå vidare med förslaget om allmänt fri- tidshem bedömer utredningen att den nya bestämmelsen om lev- nadsvillkor tillsammans med nuvarande skrivningar i 14 kap. 5 och 6 §§ kan vara ett verktyg för kommuner att ge fler elever tillgång till fritidshem. Men som vi nämnt kan dessa regler svårligen förenas med en avgiftsfrihet som meddelats i lag från statens sida. Ska bestäm- melserna i 14 kap. 5 och 6 §§ (enligt gamla lydelse av 5 § och före- slagna lydelsen av 6 §) användas bör kommunerna få incitament för att erbjuda elever plats enligt dessa regler. Det skulle till exempel kunna ske med hjälp av ett riktat statsbidrag som kan erhållas efter ansökan. Det kan tilläggas att de flesta kommuner som erbjuder ut- ökad rätt tar ut samma avgift för alla elever oavsett begränsningar i vistelsetid, enligt de uppgifter som utredningen har. Detta skulle tala för att avgiften i många familjer inte är ett hinder för att låta sina barn gå i fritidshem. Troligtvis är det så att för en del familjer med låg ekonomisk standard kan avgiften spela stor roll för barnets möjlig- heter till en meningsfull fritid. Det bör även här nämnas att för-

330

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

sörjningsstöd enligt normen (det framgår också av äldre förarbeten) inte lämnas för att betala barnomsorgsavgifter.

12.7.2Förslaget om utökad informationsskyldighet

I de åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning har utredningen lagt ett förslag som innebär en utökad informations- skyldighet för kommunerna. Som framgår av utredningens kapitel 7 finns redan i dag en informationsskyldighet i skollagen (29 kap. 19 § skollagen) samt även en informationsbestämmelse i kommunal- lagen. Den utökade informationsskyldigheten går visserligen utöver den nu gällande regleringen men anses inte medföra ökade kost- nader. Förslagen innebär att kommunerna får en skyldighet att kon- takta vårdnadshavare till elever som ska erbjudas allmänt fritidshem och som inte går och informera om fritidshemmets syfte och rätten till fritidshem. För kommunerna är dessa elever, och därmed vård- nadshavarna, redan kända eftersom eleverna går i den obligatoriska skolan. Det finns således redan register och kontaktuppgifter till vård- nadshavare. Vår bedömning är också att informationsinsatserna riktade till vårdnadshavare till barn i åldrarna 6–9 år kan göras relativt samlat, på hemsidor, via skoladministrativa system, föräldramöten, vid hämt- ning och lämning eller i andra sammanhang.

Utredningen har dock konstaterat att kommunerna generellt in- formerar om fritidshemmets pedagogiska verksamhet i liten utsträck- ning. Det verkar också vara ovanligt att kommunerna informerar om barns rätt till fritidshem utifrån eget behov eller särskilda skäl. Detta innebär att flera kommuner kommer behöva se över och utveckla sin information om fritidshemmet.

Troligen finns det en del elever som inte går i fritidshemmet trots att de har rätt till fritidshemsplacering även enligt nu gällande lag- stiftning. Det kan bero på att fritidshemmet är förenat med avgift, men det kan även bero på att vårdnadshavare inte har kunskap om denna rätt eller om vad fritidshemmet har att erbjuda i form av meningsfull fritid, utveckling och lärande. Troligtvis behöver en del kommuner utveckla informationen genom att ge den på olika språk. Informa- tionen kan också behöva ges muntligt via tolk, och inte enbart ges skriftligt på till exempel hemsidor eller genom brev, mejl eller andra plattformar. Utredningen har uppfattningen att denna information

331

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

kan samordnas med andra informationsinsatser som redan sker på skolorna och i kommuner. En liknande och mer omfattande insats har införts för barn i förskoleåldern. Kommunerna är nu skyldiga att informera om förskolan genom en uppsökande verksamhet. Åtagandet för kommunerna är enligt vårt förslag inte lika betungande. Uppsök- ande verksamhet föreslås inte och barnens vårdnadshavare är redan kända av kommunerna. Den föreslagna bestämmelsen bör således på ett enklare sätt kunna implementeras i kommunens arbete. Förslaget beräknas således inte medföra några merkostnader.

12.7.3Förslag om ändamålsenliga lokaler

Av utredningens direktiv framgår uppdraget att analysera hur en ut- ökad rätt att delta i fritidshem påverkar tillgången till ändamålsenliga lokaler, samt lämna förslag på hur en god miljö ska kunna erbjudas alla elever. Utredningen föreslår att rekvisitet ändamålsenligt återinförs i lagen (se kapitel 8). Utredningen menar att lagändringen i egentlig mening inte kommer medföra nya kostnader för kommunerna, då lokalerna ingår i den totala kostnadsersättningen.

Utredningen vill poängtera att fritidshemmet inte alltid har ända- målsenliga lokaler och att användningen ofta är villkorad av den obliga- toriska skolans verksamhet. Lokalförsörjningen framträder i vissa kommuner som utmanande, även om det också finns kommuner som inte upplever lokalerna som något problem. En god miljö i fritids- hemmet kan endast tillförsäkras eleverna om huvudmännen ger fri- tidshemmet de förutsättningar som krävs för att målen med utbild- ningen ska kunna uppfyllas. Inte minst är det viktigt hur verksamheten är organiserad sett till skolan och fritidshemmet som helhet och att förutsättningar ges för båda verksamheterna. Fritidshemmets orga- nisatoriska och resursmässiga förutsättningar kan och bör inte ses isolerad från skolan i övrigt.

332

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

12.7.4Total kompensation till kommunerna

Utredningen uppskattar att reformens samlade kostnader för kom- munerna blir nära 497 miljoner kronor (tabell 12.5).

Tabell 12.5 Sammanlagd kostnad för kommuner (mkr)

	Kostnad

Kostnader till följd av ökning av antalet elever (alternativ 2)	176
Kompensation till kommuner som redan erbjuder utökad rätt	105

Kompensation för bortfall i avgiftsintäkter	216
Totalt	497

Källa: Utredningens uträkning.

Mot bakgrund av de olika kostnadsberäkningarna som utredningen gjort utgår vi i de totala kostnaderna från alternativ 2 som är cirka 176 miljoner kronor samt från de kostnader som uppkommer på grund av att staten behöver kompensera de kommuner som redan i dag erbjuder en utökad rätt om cirka 105 miljoner kronor. I den totala kostnaden ingår även kommunernas bortfall i avgiftsintäkter om cirka 216 miljoner kronor. Det bör beaktas att de ekonomiska kon- sekvenserna för kommunerna inte baseras på exakt vetskap om hur deltagandet kommer öka i fritidshemmet, eller hur stor andel av eleverna som enbart kommer att vara inskrivna i det allmänna fritids- hemmet.

12.8Konsekvenser för staten

De förslag som utredningen presenterar har olika slags konsekvenser för staten. Det handlar om ekonomiska konsekvenser, men även kon- sekvenser för staten som huvudman för specialskolan och sameskolan, samt konsekvenser för skolmyndigheter och andra myndigheter.

Utredningens övergripande bedömning är att staten behöver ta ett större ansvar för att fritidshem erbjuds likvärdigt, givet det komplet- terande och kompensatoriska uppdrag som verksamheten har.

333

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

12.8.1Ekonomiska konsekvenser för staten

Införandet av en utökad rätt till fritidshem, som en av välfärdens in- stitutioner, innebär en ambitionshöjning gällande skolväsendet. Uti- från synen på fritidshem som enbart barnomsorg, och som utredningen beskrivit på olika sätt, menar utredningen att förslaget snarare bety- der att den ambitionshöjning som skett inom skolväsendet i övrigt nu också kan sägas omfatta fritidshemmet. Förslaget om att alla elever i förskoleklass och årskurs 1–3 ska erbjudas fritidshem innebär nya åtaganden för kommunerna. Staten ska enligt finansieringsprincipen ersätta kommunerna för ökade kostnader till följd av nya obligato- riska åtaganden som åläggs dem till följd av statliga beslut. I av- snitt 12.9 redovisas de ökade kostnaderna för staten samt för kom- munerna som följer av utredningens förslag och som staten bör kom- pensera kommunerna för. I nämnda avsnitt redogörs även för hur förslagen kan finansieras.

12.8.2Statliga skolhuvudmän

En grundprincip för skolväsendet är att samma författningsbestäm- melser i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för alla skolformer och alla huvudmän. Lika villkor ska således i huvudsak gälla oavsett huvudman. Utredningen lägger inte några förslag som enbart rör de statliga skolhuvudmännen Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten och Statens institutionsstyrelse. Alla huvudmän måste enligt utredningens förslag erbjuda utökad rätt till fritidshem. Därmed förväntas betänkandets förslag medföra samma konsekven- ser, till exempel sett till kostnader, som för kommunala och enskilda huvudmän.

12.8.3Konsekvenser för Specialpedagogiska skolmyndigheten

Förslagen i betänkandet bedöms av utredningen inte medföra några ekonomiska konsekvenser för Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM).

334

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

12.8.4Konsekvenser för Statens skolverk

Utredningen lägger en rad uppgifter på Skolverket där ett flertal före- slås finansieras inom Skolverkets befintliga uppdrag om att genom- föra insatser för att styra och stödja huvudmän, rektorer och lärare i deras arbete för kvalitet och likvärdighet (se förordning [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk). Av de förslag och bedöm- ningar som läggs fram i utredningen förväntas tre av förslagen få ekonomiska konsekvenser för Skolverket; att ta fram stödmaterial för ändamålsenlig lokalanvändning, stödmaterial för systematiskt kvalitetsarbete samt uppföljning och utvärdering av reformen. Upp- dragen uppskattas stärka myndighetens samlade kunskaper om fri- tidshem och dess betydelse för barn och elever. Hur omfattande uppdragen blir beror på vad myndigheten anser behöver göras, till exempel hur stödmaterialen ska utformas eller vad uppföljningen och utvärderingen bör innehålla. Nedan redogör utredningen för hur de olika förslagen och bedömningarna relaterar till kostnader i myndig- heten. Finansieringen av de ökade kostnaderna beskrivs i 12.9.

Översyn av fritidshemmets läroplansdel

För att skapa mindre osäkerhet och större tydlighet kring vilka kom- petenser som förväntas arbeta i fritidshemmet och vilka roller dessa har föreslår utredningen att det i skollagen preciseras vad annan per- sonal har för syfte i förskolans och fritidshemmet undervisning (se kapitel 9). Utredningen föreslår att det i skollagen anges att annan personal kan i undervisningen i förskolan och fritidshemmet med- verka till att främja barns och elevers utveckling och lärande. Utred- ningen föreslår också att Skolverket ges i uppdrag att se över läroplanen för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, så att lärarens särskilda ansvar och arbetslagets gemensamma ansvar i del 4 tydlig- görs. Utredningens förslag om ändring i skollagen tillsammans med läroplansrevideringen avseende del 4 innebär att lärarens roll i fri- tidshemmet blir mer synlig men även att annan personal har en viktig roll. Ett sådant rollförtydligande innebär också att lärarresurserna kan användas där de gör mest nytta och arbetslagsresurserna likaså. Vid en utökad rätt och ett ökat antal elever i fritidshem kan detta vara särskilt fördelaktigt. Utredningen bedömer att de ovan beskrivna arbetsuppgifterna ingår i Skolverkets befintliga uppdrag.

335

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

Översyn av barn- och fritidsprogrammet

Utredningen föreslår en översyn av barn- och fritidsprogrammet för en tydligare yrkesutgång mot arbete i fritidshem eller öppen fritids- verksamhet (9.8). I dagsläget används programmet framför allt för rekrytering av barnskötare till förskolan. Utredningens bedömning är att programmet i högre grad kan bidra till kompetensförsörjningen i fritidshem och arbetet med de lite äldre barnen. Detta bedöms ingå i Skolverkets löpande arbete med programöversyn.

Översyn av läroplanens del 1 och 2

Utredningen bedömer även att läroplanens del 1 och 2 bör ses över så att lärare i fritidshem inkluderas i begreppet lärare (9.6). Dess- utom föreslår utredningen att läroplanens del 1 och 2 tydligare anger när fritidshemmet omfattas eller ej. I dag finns oklarheter i detta. Ett tydliggörande förväntas få betydelse för samverkan mellan fritids- hemmet och den obligatoriska skolan. Sådana förtydliganden kommer att vara till hjälp både för huvudman, rektor och personal. Utred- ningens bedömning är således att en översyn av grundskolans läroplan del 1 och 2 bör göras i syfte att stärka fritidshemmet och möjliggöra samverkan mellan de båda verksamheterna i syfte att nå såväl läro- planens övergripande mål som fritidshemmets mer specifika. Om detta ska genomföras bedömer utredningen att det ingår i Skolver- kets befintliga uppdrag.

Stödmaterial för ändamålsenlig lokalanvändning och god miljö

Utredningen föreslag om framtagandet av stödmaterial för ändamåls- enlig lokalanvändning och en god miljö antas medföra kostnader för Skolverket (se kapitel 8). Materialet ska ge huvudmän och rektorer stöd i hur de kan skapa förutsättningar för ändamålsenlig lokal- användning, så att lokaler kan anpassas både till den obligatoriska skolans och fritidshemmets uppdrag och behov. Ett tillgänglighets- perspektiv ska också finnas med i stödmaterialet, där både inom- och utomhusmiljön åskådliggörs. Här kan det vara väsentligt att myndig- heten samarbetar med Specialpedagogiska skolmyndigheten. Som nämns ovan beror uppdragets storlek på myndighetens bedömning

336

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

om hur det ska genomföras och vad som ska ingå. Kostnaden för fram- tagandet av stödmaterial beräknas minst uppgå till 3,5 miljoner kronor.

Stödmaterial för att stärka det systematiska kvalitetsarbetet

Utredningen föreslår även att Skolverket ska ta fram stödmaterial för systematiskt kvalitetsarbetet i fritidshem (se kapitel 8). Arbetet bör även ta hänsyn till det uppdrag som skolmyndigheterna gemen- samt fått under våren 2020 att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksamhet. Möjligheten att följa upp, analysera och utvärdera en ändamålsenlig användning av lokaler bör särskilt övervägas i arbetet. Eftersom Skolverket sedan tidigare till exempel tagit fram stödmaterial för systematiskt kvalitetsarbete för den obligatoriska skolan och allmänna råd om måluppfyllelse för förskolan, så kan uppdraget bli mindre omfattande. Utredningen menar dock att det kommer behövas omfattande insatser på om- rådet, genom att öka kunskaperna om fritidshemmets verksamhet och hur den bäst ska följas upp. Därför bedöms detta innebära kost- nader om cirka 3,5 miljoner kronor.

Uppföljning och utvärdering av reformen

Förslaget om att Skolverket ska följa upp och utvärdera reformen be- döms innebära kostnader för myndigheten. Omfattningen av upp- draget behöver sannolikt tas fram i dialog med Skolverket. För att ändå kunna ange vad kostnaden skulle kunna vara har utredningen utgått från Skolverkets årsredovisning för 2021.44 I vilken myndig- heten redovisar kostnader och volymer för uppföljnings- och ut- värderingsstudier. Utifrån denna har utredningen schablonmässigt utgått från att uppdraget kan förväntas kosta nära 3 miljoner kronor.

Den uppföljning och utvärdering av reformen som utredningen föreslår liknar i många delar den som gjordes vid införandet av all- män förskola och maxtaxa. Den äldre utvärderingen har varit mycket värdefull för utredningen då den innehåller vissa data, om än gammal, som inte finns tillgänglig på annat sätt. Denna utvärdering har också

44Skolverket (2022). Skolverkets årsredovisning 2021. s. 34. I denna anges kostnader och presta- tioner inom verksamhetsområdet Analys år 2019–2021.

337

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

varit viktig ur perspektivet att få en historisk referens om effekterna av reformen. Dessa erfarenheter har kunnat användas inför förslagen av reformen som vi nu föreslår och som i delar är lik den om avgifts- fri allmän förskola. Utredningen anser att en reform av det slag som avgiftsfritt allmänt fritidshem är, utgör en avgörande del av fritids- hemmets utveckling och bör således utvärderas. Det är viktigt att få kunskap om reformens effekter och inte minst kan lärdomarna vara viktiga för utarbetandet av kommande reformer.

Uppföljningen och utvärderingen bör ske först några år efter re- formens genomförande.

12.8.5Konsekvenser för Statens skolinspektion

Betänkandet lägger fram två förslag som innebär ökade kostnader för Skolinspektionen; ändring i myndighetens instruktion45 samt för- slag om en kvalitetsgranskning. Redovisning av dessa kostnader anges nedan. Utredningens bedömning i övrigt är att de förslag som läggs fram kan ge Skolinspektionen fler verktyg att använda i både tillsyn och i kvalitetsgranskning. Förslagen om att återinföra ändamåls- enlighet i skollagen och förtydligande av roller och ansvar i läroplan för grundskolan, förskoleklass och fritidshemmet bör ge myndig- heten bättre stöd i sitt bedömningsarbete gällande fritidshemmens verksamhet.

Ändring i Skolinspektionens instruktioner; tillsyn och dokumentstöd

Ändringen i Skolinspektionens instruktion innebär att myndigheten inte längre i huvudsak ska utöva den löpande tillsynen över fritids- hem på huvudmannanivå. Det är att betrakta som ett utökat åtagande för myndigheten. Myndigheten uppger att kostnaden för regelbunden tillsyn uppgår till 330 000 kronor/beslut. Kostnadsuppgiften är be- räknad på att en produktionstimme inklusive overheadkostnader är 1 100 kronor per timme. Enligt vad myndigheten uppgett i tidigare utredningar (SOU 2020:66) genomför myndigheten 1 000 inspek- tioner med skolbesök per år. Den regelbundna tillsynen utgör cirka 18 procent, vilket innebär 180 tillsynsbesök. På verksamhetsnivå är

45Förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.

338

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

det främst grund- och gymnasieskolornas verksamheter som får till- syn i dag.

Enligt Skolverkets officiella statistik fanns det 4 450 fritidshem 2019/20. Om vi utgår från att myndighetens löpande tillsyn uppgår till 18 procent av den totala inspektionen på enhetsnivå och att cirka fem procent av fritidshemmen inspekteras varje år handlar det om cirka 40 besök om året. Utifrån dessa antaganden skulle kostnaden bli cirka 13 miljoner kronor årligen. Myndighetens regelbundna till- syn av grundskolor med skolbesök, har varierat i antal till följd av pandemin.46 År 2020 uppgick myndighetens tillsyn av grundskolor med besök till 67 stycken. Utredningen menar att dessa skolbesök i viss utsträckning skulle kunna inkludera tillsyn av fritidshem. Det betyder att en utökad regelbunden tillsyn inte behöver få lika fullt så stora ekonomiska konsekvenser för myndigheten.

Utöver själva personalinsatsen i samband med tillsynsbesök, inne- bär förslaget utökade kostnader för en ny, anpassad risk- och väsent- lighetsanalys för att välja ut vilka fritidsverksamheter som ska få till- syn. I dag finns få parametrar att utgå från för att göra riskbaserade urval i fritidshemmet. Skolinspektionens skolenkät inkluderar visser- ligen fritidshemmet i de frågor som ställs till vårdnadshavare för elever i förskoleklass. Svarsfrekvensen är tämligen låg vilket gör att informationen om varje fritidshem inte är tillräcklig för att kunna ligga till grund för ett riskurval. Utredningen bedömer att kostnaden för utveckling av olika former av bedömningsstöd, utbildnings- insatser och hantering av urvalsfrågor uppskattas till cirka 3 miljoner kronor som en engångskostnad.

Förslaget innebär inte ett helt nytt åtagande för myndigheten eftersom den nu gällande instruktionen föreskriver att den löpande tillsynen i huvudsak ska riktas mot huvudmannanivå. En sådan skriv- ning utesluter inte att tillsyn även kan rikas mot skolenhetsnivå men föreskriver ingen direkt skyldighet för myndigheten att göra så.

46Under pandemin har Skolinspektionen framför allt genomfört tillsyn av huvudmän och inte på verksamhetsnivå.

339

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

Kvalitetsgranskning av fritidshem och öppen fritidsverksamhet med fokus på 10–12-åringar

Bland 10–12-åringar är inskrivningsgraden i fritidshem låg och det finns inga exakta uppgifter om hur många av 10–12-åringarna som går i öppen fritidsverksamhet. Utredningen konstaterar att det saknas information om vad dessa unga gör eller var de befinner sig efter skolan. Det är uppseendeväckande och även problematiskt att det finns så få uppgifter, fakta och forskning om åldersgruppen. Utredningen före- slår därför att Skolinspektionen ska genomföra två tematiska kvalitets- granskningar av fritidshem för årskurs 4–6 samt öppen fritidsverk- samhet för 10–12-åringar, som engångsuppdrag. Förslagsvis kan en inledande kartläggning av huvudmännens erbjudande av fritidshem och öppen fritidsverksamhet riktade mot den specifika åldersgrup- pen göras. Den kartläggande delen kan bland annat inkludera hur verksamheterna erbjuds, huvudmännens uppföljning och utvärdering samt resursfördelningsfrågor. I ett nästa steg kan urval av verksam- heter göras för granskning med besök. Detta för att närmare bedöma verksamheternas kvalitet. Kostnaden i genomsnitt för en avslutad tematisk kvalitetsgranskning är cirka 5,5 miljoner kronor enligt upp- gift från Skolinspektionen, därför antas den sammanlagda kostnaden bli 11 miljoner.

Det är utredningens bedömning att eventuella andra utökade arbets- insatser för Skolinspektionen ryms inom myndighetens befintliga ram.

12.8.6Konsekvenser för högskolor och universitet

I kapitel 9 kartläggs och analyseras förslagens konsekvenser för kompetensförsörjningen. En utökad rätt ökar behovet av utbildad personal men kompetensförsörjningen kan inte helt och hållet sär- skiljas från ett säkerställande av kompetensförsörjningen i sin hel- het. Det är svårt att rekrytera behöriga och legitimerade lärare i fritidshem, bland annat eftersom det råder brist på personer med en sådan examen. Många som arbetar i fritidshemmet har en pedagogisk högskoleexamen som förskollärare eller lärare och även dessa yrkes- kategorier råder det brist på. Den största kategorin som tjänstgör i fritidshemmet saknar vidare utbildning för arbete med barn. Det be- tyder att en stor del av personalen i fritidshemmen saknar pedago- gisk kunskap, i synnerhet fritidspedagogisk kunskap, vilket kan ha

340

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

negativ inverkan på den fritidshemsverksamhet som erbjuds. Flera lärosäten har också beskrivit för utredningen att det är svårt att rekry- tera disputerad personal som kan undervisa på grundlärarutbildningen med inriktning mot fritidshem. Universitetskanslersämbetet konsta- terar också att det inte finns tillräckligt med disputerad personal i Sverige inom det fritidspedagogiska området för att täcka behoven i de utbildningar som ges.47

Några av utredningens förslag angående kompetensförsörjningen involverar lärosäten på olika sätt och bedöms därför få ekonomiska konsekvenser för dem (se nedan).

Utbildning på avancerad nivå

Andra alternativ har övervägts, som till exempel att införa en val- bar förlängning om 30 eller 60 högskolepoäng av den grundlärarutbild- ning med inriktning fritidshem som i dagsläget ges på 180 högskole- poäng. Med tanke på den stora bristen på lärare i fritidshem och kostnader som ytterligare terminer medför föreslås en särskild sats- ning för att utbilda fler lärare i fritidshem i likhet med den som gjorts på yrkeslärare och som genomfördes 2021.48 I uppdraget till lärosätena bör ingå att samarbeta med ytterligare lärosäten med examinationsrätt av denna grundlärarinriktning. För att underlätta för studenterna och

47UKÄ (2020) Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter fortfarande inte behovet. Statistisk analys.

48Prop. 2020/21:1 Budgetpropositionen för 2021 Utgiftsområde 16.

341

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

ge möjligheter till kompetensutveckling för lärare i hela landet före- slås att utbildningen helt eller delvis kan ges på distans och under flexibla former.

Utredningen bedömer att kostnaden för planering och utveckling av utbildningen på avancerad nivå bör ligga på samma nivå som det uppdrag som gavs i satsningen på yrkeslärare.49 Anslagen fördelat på minst två lärosäten beräknas därför till 2 miljoner kronor år 2025, 3 miljoner kronor år 2026 samt 5 miljoner kronor år 2027. Det är även rimligt att lärosätena medfinansierar satsningen via sina egna anslag.

En nationell forskarskola

Utredningen föreslår att en nationell forskarskola med relevans för fritidshemmets syfte inrättas. Utredningen har övervägt olika alter- nativ (se kapitel 9) och landat i att en forskarskola är en lämplig sats- ning för att förstärka lärosätenas kompetensförsörjning och behov av forskarutbildad personal. Utredning förespråkar att forskarskolan inrättas genom ett riktat uppdrag. Ett sådant uppdrag kan ges till Veten- skapsrådet för utlysning av medel.

Utredningen har också övervägt alternativ till förslaget ovan, vil- ken är att medelsramen till utbildningsvetenskaplig forskning ökas på det sätt som Vetenskapsrådet själva förordat i sina remissyttran- den till andra utredningar.50 Yttrandet hänger samman med en icke önskvärd detaljstyrning. Eftersom förslaget skulle innebära en bred utlysning kan det fritidspedagogiska forskningsfältet dock ha svårt att hävda sig i konkurrens med annan utbildningsvetenskaplig forsk- ning. En bred utlysning riskerar att inte få den inriktning med rele- vans för fritidshemmen som utredningen ser stort behov av. Därför föreslås att medel i första hand ska tilldelas Vetenskapsrådet för att inrätta en forskarskola utifrån ett riktat uppdrag.

För att forskarskolan ska fungera och få det genomslag som ut- redningen tänkt bör antalet forskarstuderande inte vara för få och de

49Prop. 2020/21:1 Budgetproposition för 2012 Utgiftsområde 16. Regeringen (2021) Reglerings- brev U2021/00126, U2021/02178.

50Yttrande i samband med betänkandet Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och lik- värdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, SOU 2020:66; samt yttrandet rörande KLIVA-utredningens promemoria 2019 (dnr 1.1.3-2019-05988) och yttrandet (dnr 1.1.3-2018-6544) över förslagen i utredningen En andra och en annan chans ett komvux i tiden (SOU 2018:71).

342

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

bör också vara finansierade genom satsningen. Forskarskolan bör vidare, för att ge bred effekt, ske i samarbete mellan flera lärosäten och också omfatta forskarstuderande från olika lärosäten.

Avseende kostnaden har utredningen utgått från Vetenskapsrådets remissvar gällande det förslag om forskarskola som gavs i utred- ningen Samlade krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom Kom- vux för elever med svenska som andraspråk (SOU 2020:66). I remiss- svaret konstateras att en rimlig finansiering bör ske likt de regerings- initierade forskarskolorna för lärarutbildare – där lönemedel till minst nio forskarstuderande ingår – och som finansieras med upp till 8 miljoner kronor per år i fem år, totalt 40 miljoner per forskarskola.

Med utgångspunkt i detta anser utredningen att ovan framförda förslag kräver en finansiering om 40 miljoner för 5 år.

12.8.7Konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Ett ökat deltagande i fritidshem medför att barnens och elevernas vård- nadshavare kan få ökade möjligheter att delta i utbildning, arbets- marknadspolitiska insatser eller i etableringsinsatser. Det kan i sin tur medföra ökade kostnader för Arbetsförmedlingen i form av ökat antal deltagande i insatser, ökad administration och handläggning. De begränsade kostnader som bedöms kunna uppstå av dessa konse- kvenser bör dock kunna hanteras inom befintliga budgetramar.

12.9Finansiering av utredningens förslag

Enligt kommittéförordningen ska utredningen föreslå finansiering för de kostnader som utredningens förslag ger upphov till. De av utredningens förslag som beräknas generera kostnader framgår av tabell 12.6.

343

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

Tabell 12.6 Sammanställning av kostnader till följd av utredningens förslag (mnkr)

	2025/	2026/	2027/	2028/	2029/	2030/
	2026	2027	2028	2029	2030	2031
Kostnader för
kommunerna	497	497*	497	497	497	497
Skolverket –
stödmaterial mm.	7		3

Statens skolinspektion	16			13		13
– ändring i instruktion	16	13	13	13	13	13

Statens skolinspektion

–tematisk kvalitets-

granskning	11		–		–	–	–	–
Utbildning på	2		3		5
avancerad nivå	2		3		5
Vetenskapsrådet	8	8		8		8	8	–
Totalt	541	521		526		518	518	510

Källa: Utredningens beräkningar.

* Ingen uppräkning av kostnaden har gjorts.

Sammantaget omfattar kostnadsökningarna totalt cirka 540 miljoner kronor för år 2025, därefter förväntas kostnaden vara cirka 520 mil- joner kronor per år. Utredningens resonemang om de osäkerheter som, råder gällande ökning av antalet elever i fritidshem och eventuell minskad avgiftsfinansiering bör tas i beaktande.

Utredningen ska föreslå finansiering gällande kostnadsökningar till följd av de förslag som läggs fram. Enligt utredningens direktiv ska utredaren inte lämna förslag på nya riktade statsbidrag vad gäller kompetensförsörjningen. Utredningen har därmed inte lämnat något förslag om nya riktade statsbidrag.

Förslaget föreslås finansieras genom medel från likvärdighetsbidraget

En tänkbar och enligt utredningen rimlig finansiering av reformen är att använda medel från likvärdighetsbidraget (2018:49). Minskningen av statsbidraget och motsvarande ökning av det generella statsbidraget sker i enlighet med utredningens kostnadsberäkningar som finns i avsnitt 12.7 och 12.8. Det skulle innebära att likvärdighetsbidaget minskas med motsvarande medel som det generella statsbidraget ökar.

344

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

Skälen att överföra medel från likvärdighetsbidraget för att finan- siera reformen är följande. Statsbidraget ska användas till utökade insatser som stärker likvärdighet och kunskapsutveckling i förskole- klassen, grundskolan och fritidshemmet. Utredningens förslag syf- tar till att stärka likvärdigheten genom att fler elever får tillgång till fritidshemmets undervisning och därmed möjligheten till utveckling och lärande samt en meningsfull fritid. Förslagen innebär som tidi- gare angivits att barn som inte har rätt till fritidshemmets utbildning, kommer få det genom utredningens förslag. Det handlar om barn med socioekonomiskt svagare bakgrund, då deras vårdnadshavare varken arbetar eller studerar eller är långtidssjuka etc. och barn i gles- och landsbygd.

Enligt förarbetena kan fritidshemmet genom att arbeta med en utforskande, laborativ och praktisk metodik även medverka till att skolans kunskapsmål uppnås. Fritidshemmet kompletterar utbild- ningen i förskoleklassen och grundskolans låg- och mellanstadium. Detta betyder att likvärdighetsbidragets syfte om att stärka kun- skapsutvecklingen i dessa skolformer också kan uppnås – och dess- utom genom det vikta informella lärandet. Det kan således inte ses som främmande eller motstridigt likvärdighetsbidragets syfte att över- flytta medel från likvärdighetsbidraget för att finansiera reformen. För att en utökad rätt ska kunna införas på ett kontrollerat, veder- häftigt och förtjänstfullt sätt behöver ett antal kringåtgärder genom- föras. Kompetensförsörjningen bör stärkas, grundlärarutbildningen kompletteras med en avancerad nivå, forskarskola inrättas och skol- myndigheterna behöver få medel att utföra de åtgärder som utred- ningen ansett nödvändiga genom förslagen. Kringåtgärdernas kost- nader är i sammanhanget ringa, med tanke på att de även har ett mer utvidgat syfte då de inte endast är av betydelse för att införa en ut- ökad rätt, utan också en nödvändighet i för att stärka fritidshemmets kvalitet och likvärdighet i övrigt. Dessa kostnader får anses vara en förutsättning för införandet av en utökad rätt och det är därför moti- verat att även dessa finansieras av likvärdighetsbidraget.

345

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

12.9.1Konsekvenser för pågående statsbidrag

Statsbidrag är ett sätt att ge ett riktat statligt ekonomiskt stöd till specifika insatser. Vem som kan söka ett bidrag och villkoren för vad pengarna ska användas till beskrivs ofta i en statsbidragsförordning som regeringen beslutar om. De flesta statsbidrag som riktar sig till huvudmän inom skolväsendet fördelas och administreras av Skolverket.

Statsbidraget om kvalitetshöjande åtgärder i förskolan

Utredningen föreslår att statsbidraget i förordning (2021:848) om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder inom förskolan även om- fattar fritidshemmet. Detta statsbidrag bygger på ett äldre bidrag genom förordning (2001:161)51 som även riktade sig till fritidshem- met och var en del i ett bidragspaket som riktade sig till kommunerna vid införandet av maxtaxan. Det kom att kallas maxtaxeplus. Sedan hösten 2021 är emellertid förordningen (2001:161) utan medel (dock ej upphävd). Eftersom både fritidshemmet och förskolan är de verk- samheter inom skolväsendet som till vissa delar avgiftsfinansieras är det enligt utredningens mening rimligt att bidraget om kvalitets- höjande åtgärder även kan sökas för fritidshemmet. Utredningen har erfarit att det i resursfördelningen till en skola med fritidshem finns en risk när huvudmannen inte följer upp hur medlen används till fri- tidshemmet. Det behöver självklart inte finnas problem med detta, men det kan vara ett problem att medel inte används som tänkt – det vill säga i fritidshemmet. Att återinföra fritidshemmet i förordningen innebär en stor möjlighet för huvudmännen att arbeta med kvaliteten i fritidshemmet. Bidraget för kvalitetshöjande åtgärder i förskolan innehåller numera överflyttade medel från statsbidragen enligt för- ordning (2015:404) och uppgår nu till 2 129 miljoner kronor. Medel föreslås kunna sökas av kommuner för att bibehålla och rekrytera personal, kompetensutveckla personal som är i elevgrupp, samt bi- behålla och utveckla en god miljö.

51Förordning (2001:161) om statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskolan, fritids- hemmet och annan pedagogisk verksamhet till kommuner som tillämpar maxtaxa.

346

SOU 2022:61

Konsekvenser av utredningens förslag

12.10 Konsekvenser för enskilda huvudmän

Utredningens förslag om utökad rätt antas även påverka skolor med enskild huvudman som har fritidshem, eftersom det även här antas ske en ökning av antalet inskrivna elever i fritidshem. Dessa huvud- män ska finansieras för tillkommande elever enligt utredningens för- slag. På samma sätt som utredningen menar att förslagen i betänkandet kommer få olika konsekvenser för olika kommuner, till exempel gällande ökning av inskrivna elever, så kan även fritidshem med en- skild huvudman påverkas olika. I övrigt förväntas inte betänkandets förslag påverka de enskilda huvudmännen.

12.11Konsekvenser för andra verksamheter inom skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet

Förslagen bedöms inte få några större konsekvenser för andra verk- samheter inom skolväsendet, till exempel elevhälsan, då utredningen inte har givit några förslag som rör den verksamheten. En konsekvens av att statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder också omfattar fri- tidshem är att mindre medel kan komma att gå till förskolan. En möjlig följd av detta kan vara större barngrupper i förskolan. Annan pedagogisk verksamhet det vill säga pedagogisk omsorg som kan ges som alternativ till fritidshem enligt 25 kap. 2 § skollagen, kan komma att öka – då kommunernas tolkning av reglerna om allmänt fritids- hem kan komma att innebära att kommunerna (och enskilda) startar pedagogisk omsorg i kommuner där avstånden är stora och eleverna behöver skolskjuts. Både kommunal och enskild pedagogisk omsorg som ett alternativ till fritidshem kan således komma att öka. Kost- naden för pedagogisk omsorg är lägre än för fritidshem på grund av de krav som finns i 25 kap. skollagen inte är lika omfattande som för skolväsendet.

347

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2022:61

12.12 Övriga konsekvenser

12.12.1 Sveriges medlemskap i EU

Varje medlemsstat i EU ansvarar för organisationen i sitt utbild- ningssystem och dess innehåll. (Maastrichtfördraget om Europeiska unionen [1992], artikel 129, punkt 1). Utredningen bedömer att för- slagen överensstämmer med de förpliktelser som Sverige åtagit sig i förhållande till EU-rätten.

12.12.2 Personlig integritet och dataskydd

Inom utbildningsområdet behöver en mängd personuppgifter han- teras för att säkerställa att barn och elever får den utbildning som de har rätt till. Ett sätt att värna den personliga integriteten är att säker- ställa att hanteringen av personuppgifter följer de bestämmelser som finns för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. De förslag som lämnas av utredningen innebär att kom- munerna behöver behandla personuppgifter. Det gäller förslaget om utökad informationsskyldighet som ska riktas till elever som inte är inskrivna i fritidshemmet. Utredningens bedömning finns i kapitel 7 och innebär att utredningens förslag inte strider mot EU:s dataskydds- förordning och lagen och förordningen med kompletterande bestäm- melser till EU:s dataskyddsförordning.

348

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)

2 kap.

15 § En legitimerad lärare eller förskollärare har ansvar för den under- visning som han eller hon bedriver.

Annan personal kan i undervisningen i förskolan och fritidshemmet medverka till att främja barns och elevers utveckling och lärande.

Paragrafen reglerar att legitimerade lärare och förskollärare samt vissa andra lärare har ett individuellt ansvar för den undervisning de be- driver. Rektorn för en förskole- och skolenhet har enligt skollagen ett övergripande ansvar för den inre organisationen och det pedago- giska arbetet. Det har tidigare tydliggjorts vem som ska vara direkt ansvarig för undervisningen och kunna ställas till svars vid eventuella brister i den professionella yrkesutövningen genom förslagen i prop. 2010/11:20.

Tillägget av ett tredje stycke innebär att personal som omfattas av reglerna om annan personal enligt 14 § kan medverka till att främja barns och elevers utveckling och lärande. Deras roll inom ramen för undervisningen i förskolan och fritidshemmet har tidigare inte funnits i skollagen, syftet med bestämmelsen är att i skollagen tydliggöra förskollärarens och lärarens ansvar i förhållande till annan personal och deras medverkan i undervisningen.

Övervägandena finns i avsnitt 9.5.

349

Författningskommentar

SOU 2022:61

14 kap.

Erbjudande av fritidshem

3 § Varje kommun ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och anpassad grundskola. Staten ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola.

Fritidshem ska erbjudas i den omfattning som framgår av 4–7 §§.

Paragrafen reglerar att elever i vissa utpekade skolformer ska erbjudas fritidshem samt att staten ska erbjuda fritidshem för elever i de skol- former som staten är huvudman för.

Paragrafen är ändrad genom att andra stycket fått en ny lydelse som hänvisar till de olika paragraferna av vilka omfattningen av erbjudan- det av utbildning i fritidshem framgår.

Det som reglerades i bestämmelsens andra stycke och i dess äldre lydelse (2010:800) om enskilda huvudmän, är flyttat till 14 kap. 11 § andra stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 6.5, 6.6 och 6.7.

4 § Elever i de skolformer som anges i 3 § ska till och med vårterminen det år eleverna fyller nio år erbjudas utbildning i fritidshem under minst 490 timmar om året.

Från och med höstterminen eleven fyller nio år till och med vår- terminen eleven fyller 10 år ska utbildning i fritidshem erbjudas under minst 295 timmar om året.

Paragrafen har fått en ny lydelse och reglerar det allmänna fritids- hemmets tidsomfattning i form av minsta garanterad tid för elever i olika åldrar.

Första stycket har innebörden att elever i åldrarna 6–9 år, som går i förskoleklass samt grundskolans och motsvarande skolformers två lägsta årskurser ska erbjudas fritidshem under minst 490 timmar om året.

Andra stycket har innebörden att elever i åldern 9–10 år som går i grundskolans eller motsvarande skolformers tredje årskurs ska ut- bildning i fritidshem erbjudas under mist 295 timmar om året.

Fördelningen av tiden regleras också genom 14 kap. 8 §. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.

350

SOU 2022:61

Författningskommentar

4 a § En elev ska erbjudas utbildning i fritidshem utöver den tid som anges i 4 § i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt.

Paragrafen är ny och reglerar på vilka grunder erbjudandet av fritids- hem ska ske. Bestämmelsen reglerar när en elev behöver mer tid i fritidshem än de i 4 § stadgade 490 eller 295 timmarna om året.

Paragrafen omfattar de elever som har behov av mer tid i fritids- hemmet, till exempel de som har vårdnadshavare som förvärvsarbetar eller studerar heltid. Även elever som på grund av familjens situation i övrigt och därför har ett större behov av fritidshemmet än den tidsomfattning som anges i 4 § första och andra styckena kan få mer tid i fritidshemmet genom denna paragraf.

För tolkning av begreppen förvärvsarbetande och studerande för- äldrar samt elevens behov på grund av familjens situation i övrigt, har äldre förarbeten fortsatt giltighet (prop. 2009/10:165 s. 406 f. se även kommentaren till både 5 och 6 §§).

Övervägandena finns i avsnitt 6.5.

5 § Från höstterminen det år eleven fyller 10 år ska utbildning i fritidshem erbjudas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om eleven har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt.

Paragrafen reglerar på vilka grunder erbjudandet av fritidshem ska ske för elever från höstterminen det år de fyller 10 år.

Paragrafen är ändrad men reglerar delvis samma förhållande som fanns i den äldre lydelsen av 5 § (2010:800). Ändringen innebär att paragrafen reglerar erbjudande av fritidshem för elever från höst- terminen det år de fyller 10 år, då dessa inte omfattas av det allmänna fritidshemmet som stadgas i 4 §. För tolkning av begreppen förvärvs- arbetande och studerande föräldrar samt elevens behov på grund av familjens situation i övrigt, har äldre förarbeten fortsatt giltighet (prop. 2009/10:165 s. 406 f. se även kommentaren till både 5 och 6 §§).

Övervägandena finns i 6.5.

351

Författningskommentar

SOU 2022:61

6 § Elever ska även i andra fall än som avses i 4–5 §§ erbjudas fritidshem, om de på grund av sina levnadsvillkor, fysiska, psykiska, eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning.

Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar en elev ska erbjudas fritidshem i de fall fritidshemmet kan utgöra särskilt stöd i elevens utveckling.

Paragrafen är ändrad genom att ett nytt rekvisit, levnadsvillkor, har lagts till i bestämmelsen. Utredningen har inte definierat levnads- villkor, utan begreppet används brett för de omständigheter i miljön och de förutsättningar som ett barn lever i och lever med, samt växer upp i. Bestämmelsen har tillkommit för att kunna ge elever förutsätt- ningar som inte alltid naturligt ges i deras omgivande uppväxtmiljö och som skolan inte ensam kan kompensera för. Med det nya rekvi- sitet får paragrafen ett vidare tillämpningsområde än i dag, då lev- nadsvillkor bland annat får anses gälla faktorer som ligger utanför barnet självt och barnets familj men som finns i barnets omkring- liggande miljö. För tolkning av övriga rekvisit i bestämmelsen se prop. 2009/10:165, särskilt s. 407 och kommentaren).

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.

8 § Fritidshem ska erbjudas eleverna den del av dagen då eleverna inte går i någon av de skolformer som anges i 3 § och under lov. Fritidshem behöver inte erbjudas under kvällar, nätter, veckoslut eller i samband med större helger.

Fritidshem som erbjuds elever enligt 4 § första eller andra stycket omfattar minst 490 eller 295 timmar av ett läsår inklusive lov och studiedagar.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om fördelning av tim- marna under läsåret.

Paragrafen reglerar i vilken omfattning fritidshemmet ska erbjudas elever som går i någon av de skolformer som fritidshemmet kom- pletterar tidsmässigt och innehållsmässigt.

Genom tillägget av andra stycket stadgas hur det allmänna fritids- hemmet tidsmässigt förhåller sig till grundskolans läsår inklusive lov och studiedagar.

352

SOU 2022:61

Författningskommentar

Genom tredje stycket bemyndigas regeringen att meddela före- skrifter om fördelning av tiden.

Övervägandena finns i 6.5.

Elevgrupperna, miljön och ändamålsenliga lokaler

9 § Huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sam- mansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö. Lokalerna ska vara ändamålsenliga.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om lokalernas ändamålsenlighet.

Paragrafen reglerar huvudmannens ansvar för fritidshemmets elev- grupper samt goda miljö.

Paragrafens första stycke är ändrat och tydliggör för huvudmännen att lokalerna i fritidshemmet bör vara ändamålsenliga. Ändamåls- enlighet har i det här fallet bland annat innebörden att fritidshemmets lokaler behöver ge utrymme för många olika typer av aktiviteter och eleverna behöver kunna delas in i både större och mindre grupper. Det behöver finnas tillgänglighet till såväl rum för lek som rum för vila, tillgång till olika typer av material och miljöer för skapande. Det betyder att lokalerna bör vara av sådan beskaffenhet att syftet med fritidshemmets utbildning kan uppnås. Lokalerna behöver också vara av sådan beskaffenhet att personalen kan utöva sitt tillsynsansvar genom att ha god uppsikt över eleverna och att dessa också känner sig trygga.

Paragrafens andra stycke är nytt och ger ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda före- skrifter om lokalernas ändamålsenlighet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.

11 § Hemkommunen ansvarar för att utbildning i fritidshem kom- mer till stånd för alla elever för vilka kommunen ska erbjuda fritidshem och vars vårdnadshavare önskar det.

Hemkommunen får fullgöra sina skyldigheter genom att erbjuda eleven motsvarande utbildning i fritidshem med enskild huvudman. Hemkommunen ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i en skola med enskild huvudman i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning.

353

Författningskommentar

SOU 2022:61

Hemkommunen ansvarar för att en elev som ska erbjudas fritids- hem enligt bestämmelserna i detta kapitel och går i en sådan särskild utbildningsform som avses i 24 kap. erbjuds fritidshem. I dessa fall ska bestämmelserna i 4–10 §§ tillämpas.

Paragrafen reglerar hemkommunens ansvar för att utbildning i fri- tidshem kommer till stånd.

Genom införandet av första stycket regleras att hemkommunen ska erbjuda plats i fritidshem för de elever som har rätt till fritidshem och vars vårdnadshavare önskar det.

Andra stycket är nytt reglerar att hemkommunen får uppdra åt enskild huvudman att bedriva fritidshem samt att hemkommunen har ansvar att tillhandahålla fritidshem för elever som går i en skola med enskild huvudman i de fall den huvudmannen inte tillhandahåller plats i fritidshem. Bestämmelsen är flyttad till denna paragraf från

3§ i övrigt är ingen ändring avsedd. En redaktionell ändring har skett genom att begreppet fristående skola är ersatt med enskild huvudman.

Tredje stycket utgjorde i paragrafens äldre lydelse (2010:800) det enda stycket, ingen ändring i sak är gjord.

Övervägandena finns i avsnitt 6.7.

Hemkommunens informationsskyldighet om fritidshem

11 a § Hemkommunen ska genom en utökad informationsskyldighet ta kontakt med vårdnadshavare till elever som ska erbjudas fritidshem enligt 4 §, men inte har en placering i fritidshem, och informera om fri- tidshemmets syfte och rätten till fritidshem.

Paragrafen som är ny, reglerar hemkommunens ansvar att informera vårdnadshavare om fritidshemmets syfte och elevens rätt till fri - tidshem.

Av första stycket framgår att informationsskyldigheten omfattar alla elever som ska erbjudas fritidshem enligt 4 § och som inte har en placering i fritidshem. Kommunens skyldighet att informera vårdnads- havare enligt bestämmelsen skiljer sig åt från den allmänna informa-

354

SOU 2022:61

Författningskommentar

tionsskyldigheten som regleras i 29 kap. 19 §, genom att informatio- nen som ska lämnas har ett delvis annat innehåll och syfte.

De vårdnadshavare som ska kontaktas är de vars barn inte är place- rade i fritidshem. I fråga om sexåringar som ska börja i skolan till höstterminen får begreppet placering tolkas extensivt och få inne- börden att det finns en ansökan.

Att informationen ska avse fritidshemmets syfte innebär att kommunen ska arbeta för att förmedla förståelse för fritidshemmets pedagogiska uppdrag och dess betydelse för elevens meningsfulla fritid, rekreation samt utveckling och lärande. Med information om rätten till fritidshem avses utöver upplysningar om rätten till allmänt fritidshem enligt 4 § även om hur vårdnadshavare ansöker om en plats.

Av andra stycket framgår också att den första kontakten med vårdnadshavare ska tas inför höstterminen det år då eleven fyller sex år. Kommunerna ska fortsätta kontakta vårdnadshavare inför varje höst- och vårtermin fram till och med vårterminen då eleven fyller 10 år, om barnet inte har en placering i fritidshem. Begreppet in- skrivning finns inte i skollagen, därför har går i – använts i stället. Användningen av uttrycket handlar alltså inte om närvaro eftersom fritidshem är en frivillig verksamhet inom skolväsendet.

Övervägandena finns i avsnitt 7.2.

12 § En kommun får ta ut avgift för utbildning i fritidshem som den anordnar. Avgiften ska vara skälig.

Från och med höstterminen det år då eleven fyller sex år till vår- terminen det år eleven fyller nio år får avgiften bara avse den del av verksamheten som överstiger 490 timmar om året. Från och med höst- terminen det år eleven fyller nio år till och med vårterminen det år eleven fyller 10 år får avgiften bara avse 295 timmar om året.

Paragrafen reglerar hur kommuner får ta ut avgift för utbildning i fritidshem.

Första stycket är ändrat genom att andra stycket av redaktionella skäl lagts till.

Andra stycket är nytt och stadgar att avgift endast får tas ut för utbildning i fritidshemmet som överstiger 490 timmar om året för elever som är mellan sex och nio år. I samma stycke regleras att avgift endast får tas ut för utbildning i fritidshem som överstiger 295 tim-

355

Författningskommentar

SOU 2022:61

mar om året för elever som går i den tredje årskursen. I praktiken stadgar bestämmelsen det allmänna fritidshemmets avgiftsfrihet.

Övervägandena finns i avsnitt 6.5.

19 § Avgifter som en enskild huvudman för ett fritidshem tar ut får inte vara oskäligt höga.

Paragrafen reglerar hur enskilda huvudmän får ta ut avgift för ut- bildningen i fritidshem.

Andra stycket är nytt och stadgar att avgift endast får tas ut för ut- bildning i fritidshemmet som överstiger 490 timmar om året för elever som är mellan sex och nio år. I samma stycke regleras att avgift endast får tas ut för utbildning i fritidshem som överstiger 295 timmar om året för elever som går i den tredje årskursen. I praktiken stadgar bestämmelsen det allmänna fritidshemmets avgiftsfrihet.

Övervägandena finns i avsnitt 6.5.

356

Referenser

Internationella konventioner och EU-rätt

Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter.

Maastrichtfördraget om Europeiska unionen (1992).

Lagar, förordningar och föreskrifter

Föräldrabalk (1949:381).

Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform. Arbetsmiljölag (1977:1160).

Socialtjänstlag (1980:629). Skollag (1985:1100) – upphävd. Folkbokföringslag (1991:481). Högskolelag (1992:1434). Miljöbalk (SFS 1998:808). Socialtjänstlag (2001:453). Diskrimineringslag (2008:567). Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Språklag (2009:600).

Lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Skollag (2010:800).

Plan- och bygglag (2010:900). Hälso- och sjukvårdslag (2017:30). Kommunallag (2017:725).

357

Referenser

SOU 2022:61

Lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

Förordningar publicerade i svensk författningssamling

Författningssamlingsförordningen (1976:725). Högskoleförordningen (1993:100). Grundskoleförordningen (1994:1194). Särskoleförordningen (1995:206).

Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899).

Kommittéförordningen (1998:1474).

Förordning (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet.

Förordning (2001:161) om statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskolan, fritidshemmet och annan pedagogisk verksamhet till kommuner som tillämpar maxtaxa.

Skolförordning (2011:185).

Förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.

Förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen.

Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Förordning (2021:848) om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder inom förskolan.

Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

Förordning (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan.

Förordning (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet vissa fall.

Förordning (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan.

358

SOU 2022:61

Referenser

SKOLFS 2007:35 Tidigare allmänna råd och kommentarer om kvalitet i fritidshem.

Boverkets allmänna råd (2015:1) om friytaför lek och utevistelse vid fritidshem, förskolor, skolor eller liknande verksamhet.

Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2020:37) om ändring i föreskrifter (SKOLFS 2010:38) om kurser för barn- och fritidsprogrammet.

Propositioner

Prop. 1973:136 Kungl. Maj:ts proposition om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation.

Prop. 1975/76:92 Om utbyggnad av barnomsorgen. Prop. 1979/80:1 Om socialtjänsten.

Prop. 1993/94:11 Utvidgad lagreglering på barnomsorgs- området m.m.

Prop. 1995/96:206 Vissa skolfrågor m.m.

Prop. 1996/97:6 Förskoleklass och andra skollagsfrågor.

Prop. 1997/98:16 Från invandringspolitik till integrationspolitik.

Prop. 1997/98:45 Miljöbalk.

Prop. 1999/2000:129 Maxtaxa och allmän förskola m.m.

Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola.

Prop. 2005/06:155 Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken.

Prop. 2009/10:89 Bäst i klassen – en ny lärarutbildning.

Prop. 2008/09:115 Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar.

Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare.

Prop. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande.

Prop. 2017/18:194 Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas.

359

Referenser

SOU 2022:61

Prop. 2017/18:249 God och jämlik hälsa – en utvecklad folkhälsopolitik.

Prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020. Prop. 2020/21:1 Budgetpropositionen för 2021.

Prop. 2021/22:111 Mer tid till lärande – extra studietid och utökad lovskola.

Prop. 2021/22:162 Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

Prop. 2021/22:132 Förskola för fler barn.

Statens offentliga utredningar och departementspromemorior

SOU 1974:42 Barns fritid: fritidsverksamhet för 7–12-åringar.

SOU 1991:54 Skola – skolbarnomsorg – en helhet. Slutbetänkande av skolbarnomsorgskommittén.

SOU 2006:44 Bättre arbetsmiljöregler I. Samverkan, utbildning, avtal m.m.

SOU 2007:43 Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m.

SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning. Betänkande av Utredningen om en ny lärarutbildning.

SOU 2010:79 Pojkars och flickors psykiska hälsa i skolan: en kunskapsöversikt. Rapport IX från Delegationen för jämställdhet i skolan.

SOU 2016:55 Det handlar om jämlik hälsa – delbetänkande av Kommissionen för jämlik hälsa.

SOU 2016:69 En inkluderande kulturskola på egen grund. SOU 2016:77 Gymnasieutredningen.

SOU 2017:1 För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Slutbetänkande av Parlamentariska landsbygdskommittén.

SOU 2017:47 Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa. Slut- betänkande av Kommissionen för jämlik hälsa.

360

SOU 2022:61

Referenser

SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2019:40 Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan.

SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

SOU 2020:34 Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg.

SOU 2020:46 En gemensam angelägenhet. Betänkande av

Jämlikhetskommissionen.

SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

SOU 2020:67 Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska.

SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven. Ds 1998:43 Myndigheternas föreskrifter.

Promemoria U2021/00301 – Ökad kvalitet i lärarutbildningen och fler lärare i skolan

Domstolsavgöranden

Regeringsrätten – RÅ 1995 ref 12.

Högsta förvaltningsdomstolen, (HFD 2016 ref. 46).

Högsta förvaltningsdomstolen, (HFD 2020 ref. 28).

Kammarrätten i Stockholm, Mål nr 3511-14.

Förvaltningsrätten i Luleå Mål nr 963-22.

Myndighetsbeslut

Skolinspektionens beslut 2021-06-15. Dnr. 34-SI 2021:2122 1.

361

Referenser

SOU 2022:61

Övrigt från regeringen och Regeringskansliet

Regeringens skrivelse 2016/17:126 Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program.

Regeringen (2018) Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation. Kulturdepartementet.

Remissammanställning SOU 2020:34 Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg. U2020/03811/S.

Riksdagsskrivelse 2019/20: 114. Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2019/20:AU1.

Dir. 2021:84 Barn och unga i samhällets vård.

Regeringens skrivelse 2016/17:126 Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program.

Regeringen (2021) Regleringsbrev för budgetår 2021 avseende anslag 2:64 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. U2021/00126, U2021/02178.

Rapporter och övrig litteratur

Ackesjö, H., Lindqvist, P., Nordänger, U K. (2019) ”Betwixt and Between”: Leisure-time Teachers and the Construction of Professional Identities i Scandinavian Journal of Educational Research, 63 (6): 884–898.

Andishmand, C. (2017) Fritidshem eller servicehem?

Behtoui A. mfl. (2020) Ungdomars fritidsaktiviteter: deltagande, möjligheter och konsekvenser.

Blomdahl m.fl. (2014) ”Segrar föreningslivet? En studie av svenskt föreningsliv under 30 år bland barn och unga”. Ung livsstil.

Nr 15 2014 Stockholm: Stockholms stads idrottsförvaltning.

Boström och Grewell (2020) ”Fritidshemmets lokaler och materiella resurser i relation till verksamhetens kvalitet”. Bilaga 5 i SOU 2020:34.

BRÅ (2005) Brottslighet bland personer födda i Sverige och i utlandet. Rapport 2005:17.

BRÅ (2009). Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling.

362

SOU 2022:61

Referenser

BRÅ (2020) Skolbarnsundersökningen om brott 2019.

Delegations mot segregation (2018) Ett nationellt system för uppföljning av segregation. Redovisning av uppdrag.

Delegationen mot segregation (2019) Segregationens konsekvenser för unga. Analys till regeringens ungdomspolitik.

Delegationen mot segregation (2021) Segregation i Sverige. Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegregationens utveckling.

Delegationen mot segregation (2022) Platsens betydelse. Årsrapport 2022 om den socioekonomiska boendesegregationens utveckling

i Sverige.

Durlak, Weissberg och Pachan (2010) ”A Meta-Analysis of After- School Programs That Seek to Promote Personal and Social Skills in Children and Adolescents”.

Fritidsledarskolorna (2022) VTDV 2022. Vart tog de vägen?

Folkhälsomyndigheten (2014) Allmänna råd om städning i skolor, förskolor, fritidshem och öppen fritidsverksamhet.

Folkhälsomyndigheten (2019) Skolbarns hälsovanor i Sverige 2017/18.

Folkhälsomyndigheten (2022) Hur hänger olika skolfaktorer samman med ungdomars hälsa och välbefinnande i Sverige? Analyser på data från Skolbarns hälsovanor.

Forte (2018) Ungdomars och unga vuxnas levnadsvillkor i Sverige. En kunskapsöversikt med fokus på ojämlikhet. Rapport.

Forte (2020) Unga som varken arbetar eller studerar – en kartläggning och kunskapsöversikt.

Grönqvist & Niknami (2017). Ankomst och härkomst – en ESO- rapport om skolresultat och bakgrund. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2017:3.

Gustafsson, J-E., Allodi Westling, M., Alin Åkerman, B., m.fl. (2010) School, learning, and mental health: A systematic review. Stockholm: Kungl. Vetenskapsakademin.

Arbetsmaterial, Göteborgsregionens branschråd för grundskolan. Hjörne, E. och Säljö, R. (2013) Att platsa i en skola för alla.

IFAU (2005) Utbildning och brottslighet – vad hände.

363

Referenser

SOU 2022:61

IFAU (2020) Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Rapport 2020:7.

Johansson, I. (2011) Fritidshemspedagogik: idé, ideal, realitet

Kulturrådet (2019) Kulturskolan i siffror: sammanfattning av tillgänglig statistik 1997–2018.

Kungliga vetenskapsakademin (2010). School, learning and mental health: A systematic review.

Lager, Karin (2021) Possibilities and Impossibilities for Everyday Life: Institutional Spaces in School-Age Educare i International Journal for Research on Extended Education. Vol. 8, nr 1.

Lärarförbundet (2018) Mer tid för kvalitet och arbetsglädje – 2000 lärare i fritidshem om sin arbetssituation.

Lärarnas riksförbund (2021) Vem vill anställa en behörig lärare? Huvudmännens rekryteringar av obehöriga i lärarbristens tidevarv.

Myndigheten för kulturanalys (2015) Samhällstrender och kulturvanor. En omvärldsanalys.

Myndigheten för kulturanalys (2017) Barns och ungas kultur- aktiviteter.

Myndigheten för kulturanalys (2022) Kulturanalys 2022. En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2014) Med unga och civilsamhälle i fokus.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2021) Goda levnadsvillkor för många, men inte för alla. UNG IDAG 2021.

OECD (2017). Starting strong 2017. Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care. OECD, Publishing, Paris.

Persson (2012). Förskolans betydelse för barns utveckling, lärande och hälsa. Ett diskussionsunderlag framtaget för kommissionen för ett socialt hållbart Malmö.

Ramböll (2020) Kunskapsöversikt om boendesegregation.

Riksrevisionen (2020) Riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden.

364

SOU 2022:61

Referenser

Riksrevisionen (2021) Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning.

Skolforskningsinstitutet (2021) Meningsfull fritid, utveckling och lärande i fritidshem. Systematisk forskningssammanställning.

Skolinspektionen (2010) Kvalitet i fritidshem. Tematisk kvalitetsgranskning.

Skolinspektionen (2015) Elevhälsa. Elevers behov och skolors insatser. Tematisk kvalitetsgranskning.

Skolinspektionen (2017) Lärarresurser – att verka för likvärdighet i utbildningen. Tematisk kvalitetsgranskning.

Skolinspektionen (2018) Skolors arbete med trygghet och studiero. Tematisk analys utifrån beslut fattade inom regelbunden kvalitetsgranskning 2018–2019.

Skolinspektionen (2018) Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommunikation samt natur och samhälle. Tematisk kvalitetsgranskning.

Skolinspektionen (2020) Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Fokus på kommunala huvudmän. Tematisk kvalitetsgranskning.

Skolinspektionen (2020) Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande.

Skolinspektionen (2021) Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa. Tematisk kvalitetsgranskning.

Skolverket (1998) Barnomsorgen i siffror. Barn och personal. Rapport 152.

Skolverket (2006) Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola

m.m.Rapport 278.

Skolverket (2013) Föräldrars val och inställning till förskola och fritidshem. Resultat från föräldrarundersökning 2012.

Skolverket (2014) Skolverkets allmänna råd med kommentarer. Fritidshem.

Skolverket (2015) Fritidshemmet – ett kommentarmaterial till läroplanens fjärde del.

365

Referenser

SOU 2022:61

Skolverket (2017) Redovisning av uppdrag om sammanhållna yrkesutbildningar samt stödinsatser under införandet av regionalt yrkesvux.

Skolverket (2017) Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 efter gymnasieskola.

Skolverket (2018) Deltagande i förskola.

Skolverket (2018) Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan.

Skolverket (2018) Nya läroplansdelar för fritidshemmet och förskoleklassen. En utvärdering av Skolverkets insatser samt implementeringen av läroplansdelen för fritidshemmet.

Skolverket (2019) Hälsa för lärande – lärande för hälsa. Kunskapsöversikt.

Skolverket (2020) Lärarprognos 2020.

Skolverket (2020) Skolverkets lägesbedömning 2020.

Skolverket (2021) Obehöriga lärare i grundskolan. Läsåret 2020/21.

Skolverket (2021) Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier. Redovisning av regeringsuppdrag.

Skolverket (2022) Elever och personal i fritidshem – läsåret 2021/22. Beskrivande statistik.

Skolverket (2022) Redovisning av nationella målsättningar, samt delredovisning av delmål, indikatorer, framgångsfaktorer och analysunderlag. Redovisning av regeringsuppdrag.

Skolverket (2022) Kostnader för skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet 2021.

Skolverket (2022). Skolverkets årsredovisning 2021.

Socialstyrelsen (2017) Utvecklingen av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna.

Statistikmyndigheten SCB (2020) På tal om kvinnor och män 2020.

Statistikmyndigheten SCB (2022) Grundskolor och friytor. Nationell kartläggning och uppföljning av grundskolelevers tillgång till friytor 2018–2020.

366

SOU 2022:61

Referenser

Sveriges kommuner och regioner (2016) Rekommendationer och erfarenheter från huvudmännens expertråd för skolutveckling.

Sveriges kommuner och regioner (2017) Kommungruppsindelning 2017.

Sveriges kommuner och regioner (2022) Skilda förutsättningar och lokala lösningar. Kompetensförsörjning i förskola, skola och vuxenutbildning.

Thapa, A. m.fl. (2013) ”A Review of School Climate Research”. Review of Educational Research.

Tillväxtverket (2014) Bättre statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik. Rapport 2014:04.

Ung livsstil (2019) Vilka organiserade fritidsaktiviteter vill barn/ungdomar utöva på sin fritid?

Universitetskanslersämbetet (2021) Universitet och högskolor. Årsrapport 2021.

Universitetskanslersämbetet (2020) Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter fortfarande inte behovet. Statistisk analys.

Universitetskanslersämbetet (2022) Studenter och examinerade vid lärarutbildningen. Den senaste utvecklingen och det framtida behovet. Rapport 2022:8.

Universitets- och högskolerådet (2022) Antagning till högre utbildning höstterminen 2022. Statistik i samband med första urvalet.

Vandenbroeck m.fl. (2018). Benefits of Early Childhood Education and Care and the conditions for obtaining them. EENEE Analytical Report No. 32.

Viejo C, Gómes-Lópes M, Ortega-Ruiz R. Adolescents’ Psychological Well-Being: A Multidimensional Measure. Int J Env Res Pub Health. 2018; 15:2325.

von Greiff (2009) Lika skola med olika resurser? En ESO-rapport om likvärdighet och resursfördelning. Rapport till Exepertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2009:5.

Vetenskapsrådet (2008) Forskning om villkor för yngre barns lärande i förskola, förskoleklass och fritidshem.

367

Referenser

SOU 2022:61

Vetenskapsrådet (2015). En likvärdig förskola för alla barn

–innebörder och inikatorer.

Vetenskapsrådet (2018) Remissyttrande En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71).

Vetenskapsrådet (2019) Remissyttrande Promemorian På väg

–mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk (SOU 2020:68).

Vetenskapsrådet (2020) Remissyttrande SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

368

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2021:101

Utökad rätt till fritidshem?

Beslut vid regeringssammanträde den 3 november 2021

Sammanfattning

En särskild utredare ska ta ställning till om rätten att delta i utbild- ning i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever. Syftet är att ge fler elever möjlighet att stimuleras i sin utveckling och sitt lärande och bidra till en meningsfull fritid.

Utredaren ska bl.a.

•analysera och ta ställning till om rätten att delta i utbildning i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever,

•analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, en utökad rätt att delta i utbildning i fritidshem i första hand bör inriktas mot elever i områden med socioekonomiska utmaningar,

•kartlägga hur kompetensförsörjningen i fritidshem påverkas av ett ökat deltagande och analysera hur kompetensförsörjningen kan säkerställas,

•föreslå åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbild- ning, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 3 november 2022.

369

Bilaga 1

SOU 2022:61

Uppdraget att analysera om rätten att delta i utbildning i fritidshemmet bör utökas

Fritidshemmet har ett kompensatoriskt uppdrag

Fritidshemmet är en pedagogisk verksamhet som ska stimulera elever- nas utveckling och lärande samt erbjuda eleverna en meningsfull fritid. Fritidshemmet är inte en egen skolform men ingår i skol- väsendet och kompletterar utbildningen i de obligatoriska skolfor- merna. Fritidshemmet kompletterar skolan på två sätt, dels tids- mässigt genom att ta emot elever under den del av dagen då de inte vistas i skolan och under loven, dels innehållsmässigt genom att ge eleverna delvis andra erfarenheter och kunskaper än de får i skolan. Fritidshemmet har även, likt skolan, ett kompensatoriskt uppdrag. Det innebär en strävan efter att uppväga skillnader i elevernas förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Det kan t.ex. handla om skillnader i sociala förutsättningar och förkunskaper eller om funk- tionsnedsättningar. Skolan och fritidshemmet är viktiga delar av uppväxten, och verksamheten där ska vara likvärdig. Fritidshemmet är även ett viktigt verktyg i skolans arbete med elevernas känsla av tillhörighet och trygghet. Undervisningen i fritidshemmet ska ge eleverna möjlighet att utveckla goda kamratrelationer och tilltro till sig själva. Undervisningen ska vidare ge eleverna möjlighet att stärka sin förmåga att samarbeta och att hantera konflikter på ett konstruk- tivt sätt.

Rätten att delta i fritidshemmets utbildning är dock begränsad

Att delta i fritidshemmets verksamhet är frivilligt. Verksamheten erbjuds inte heller alla elever. I 14 kap. 5–8 §§ skollagen (2010:800) anges i vilken omfattning fritidshem ska erbjudas. Från och med sex års ålder till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år ska plats i fritidshem erbjudas i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier. Från och med höst- terminen det år då eleven fyller 10 år får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem, om eleven inte på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin ut- veckling som endast kan erbjudas i fritidshem. Utbildning i fritids- hemmet ska även erbjudas om eleven har ett eget behov på grund av

370

SOU 2022:61

Bilaga 1

familjens situation i övrigt. Elever ska därtill erbjudas utbildning i fritidshem, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver sär- skilt stöd i sin utveckling i form av sådan utbildning. Med eget behov på grund av familjens situation i övrigt avses enligt förarbetena till skollagen att eleven ska ha ett behov i relation till sin omgivning, dvs. på grund av familjens situation i övrigt. Som exempel på vad som kan utgöra en elevs eget behov av fritidshem kan nämnas elever med ett annat modersmål än svenska eller elever i glesbygd. Ett annat exem- pel är elever vars föräldrar deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller har en funktionsnedsättning som begränsar elevens fysiska eller psykiska utveckling. Även elever vars föräldrar är långtidssjukskrivna, sjuk- eller förtidspensionerade, fullgör värnpliktstjänstgöring eller är intagna på behandlingshem eller kriminalvårdsanstalt kan räknas in i gruppen (prop. 2009/10:165 s. 407).

Elever med föräldrar som deltar i t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska således i vissa fall erbjudas fritidshem redan i dag. Av betänkandet Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och peda- gogisk omsorg (SOU 2020:34) framgår dock att detta sker i varie- rande grad. I betänkandet redovisas en kartläggning av elevers till- gång till fritidshem genom en enkät till samtliga landets kommuner och till 189 enskilda huvudmän. Drygt 80 procent av kommunerna och 26 procent av de enskilda huvudmännen besvarade enkäten. Av de huvudmän, både kommunala och enskilda, som deltog i kart- läggningen uppgav 70 procent att de endast erbjöd fritidshem för elever med förvärvsarbetande och studerande föräldrar. Drygt 20 pro- cent uppgav att de erbjöd fritidshem till alla elever och knappt 10 pro- cent uppgav att de erbjöd fritidshem till elever med antingen för- äldralediga eller arbetslösa föräldrar. En del begränsade deltagandet till ett visst antal timmar under vissa tider. Möjligheten att få tillgång till fritidshem varierar således.

Av det nämnda betänkandet framgår också att elever som bor i utsatta områden är inskrivna i fritidshem i lägre grad än elever som inte bor i sådana områden. Av samtliga elever som kan komma i fråga för fritidshemmets utbildning, dvs. elever i åldern 6–12 år, var 56 pro- cent inskrivna i fritidshem år 2018 medan andelen inskrivna elever i utsatta områden var 46 procent. Enligt betänkandet är en trolig orsak till detta att sysselsättningsgraden är lägre bland vårdnads- havare i sådana områden. När det gäller ålderskategorin 6–9 år var inskrivningsgraden i fritidshem i riket som helhet 83 procent, medan

371

Bilaga 1

SOU 2022:61

den i utsatta områden enbart var 68 procent. När det gäller elever i åldern 10–12 år kan konstateras att de deltar i fritidshemmets verk- samhet i lägre utsträckning. I riket som helhet deltar 19 procent av eleverna medan deltagandet i utsatta områden är 15 procent. Det finns ingen skillnad i deltagande mellan flickor och pojkar. I sam- manhanget kan nämnas att ett antal elever i åldersgruppen 10–12 år i stället deltar i öppen fritidsverksamhet, ofta benämnd fritidsklubb. Eftersom det där inte finns några krav på inskrivning saknas upp- gifter om hur många elever det handlar om.

Sedan slutet av 2000-talet har elevernas socioekonomiska bak- grund fått en ökad betydelse för hur de lyckas i grundskolan (Statens skolverksrapport 467). Detta gäller framför allt för utlandsfödda elever. För elever som är födda i Sverige är ökningen betydligt mindre. Det ställer högre krav på att alla delar av skolväsendet arbetar kompensatoriskt för att alla elever ska utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Fritidshemmet kan, med rätt förutsätt- ningar, spela en viktig roll i att bidra till elevers utveckling och lärande. Fritidshemmet kan också bidra till måluppfyllelsen i skolan, verka kompensatoriskt och bidra till en ökad trygghet och samman- hållning. Det bör därför övervägas om rätten att delta i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever, exempelvis alla elever som har föräldrar som är arbetssökande eller föräldralediga.

De elever som kan antas ha störst behov av kompensatoriska åtgärder är elever till föräldrar som bor i områden med socioeko- nomiska utmaningar. Som tidigare nämnts deltar elever i dessa om- råden i mindre utsträckning i fritidshemmets utbildning. Inom ramen för fritidshemmens undervisning finns goda möjligheter att stimu- lera elevernas utveckling och lärande, och väl fungerande fritidshem kan ha en positiv inverkan på kunskapsresultaten. Det bör därför övervägas om en eventuellt utökad rätt att delta i fritidshem i första hand bör ta sikte på de elever som bor i områden med socioekono- miska utmaningar. I detta sammanhang är det av betydelse att sär- skilt beakta principen om icke-diskriminering.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till om rätten att delta i utbildning i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever,

372

SOU 2022:61

Bilaga 1

•analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, en utökad rätt att delta i utbildning i fritidshem i första hand bör inriktas mot elever i områden med socioekonomiska utmaningar, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Hur kan kompetensförsörjningen i så fall säkerställas?

Huvudregeln i skollagen är att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisning i skolväsendet (2 kap. 13 § första stycket).

Iundervisningen i fritids-hemmet får det finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 §). Det är emellertid den legitimerade läraren som har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver (2 kap. 15 §). Därtill får endast den som har legitimation anställas som lärare eller förskollärare utan tidsbegränsning (2 kap. 20 § första stycket). Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § eller om det finns något särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervisningen under vissa förutsätt- ningar. I dessa fall gäller att personen ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbild- ning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande.

Det råder stor brist på behöriga och legitimerade lärare och för- skollärare inom skolväsendet och fritidshemmet utgör inget undan- tag. Den viktigaste faktorn för hög kvalitet i fritidshemmets under- visning är personalens utbildning. Som tidigare nämnts får det i fritidshemmet även finnas så kallad annan personal. Av Statens skol- inspektions rapport Undervisning i fritidshemmet 2018 framgår att brister i fritidshemmet bl.a. går att koppla till stora elevgrupper och låg personaltäthet. Den bristande tillgången på utbildad personal är också en av de största utmaningarna när det gäller att utöka rätten till utbildning i fritidshemmet. Ett utökat deltagande i fritidshem hänger därför nära samman med frågan om att säkerställa att det finns personal med rätt kompetens och en lämplig personaltäthet. Utredaren ska inte lämna förslag på nya riktade statsbidrag.

373

Bilaga 1

SOU 2022:61

Utredaren ska därför

•kartlägga hur kompetensförsörjningen i fritidshem påverkas av ett ökat deltagande och analysera hur kompetensförsörjningen kan säkerställas.

Tillgång till ändamålsenliga lokaler

Enligt skollagen ska det för utbildningen finnas de lokaler och den utrustning som behövs för att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 §). Vidare framgår att huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö (14 kap. 9 §). Utbild- ningen i fritidshemmet ska också utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en miljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 §). Av Skolverkets allmänna råd för fritidshem framgår att eleverna bör ha tillgång till säkra, hälsosamma och ändamålsenliga lokaler och utemiljöer som möjliggör en varierad pedagogisk verk- samhet samt stödjer elevernas lärande och utveckling såväl enskilt som i grupp.

Skolinspektionens granskningar av fritidshem visar att under- dimensionering av lokaler och brister i funktionalitet påverkar fri- tidsverksamhetens kvalitet negativt. Av betänkandet Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg (SOU 2020:34) framgår att den fysiska och materiella lärmiljön i många fritidshem är dåligt anpassad och brister i likvärdighet. Lokalerna har stor bety- delse för elevernas välbefinnande, utveckling och lärande och utgör således en viktig faktor för måluppfyllsen i fritidshemmet. Om an- talet elever som har rätt att delta i fritidshemmets utbildning ökar, ökar också behovet av lämpliga lokaler.

Utredaren ska därför

•analysera hur en utökad rätt att delta i fritidshem påverkar till- gången till ändamålsenliga lokaler och lämna förslag på hur en god miljö ska kunna erbjudas alla elever.

374

SOU 2022:61

Bilaga 1

Vilka åtgärder behövs för att öka deltagandet i fritidshemmets utbildning?

Att delta i fritidshemmets utbildning är som tidigare nämnts fri- villigt. Att fler elever får rätt att delta i verksamheten innebär inte per automatik att de kommer att göra det. En viktig förutsättning, utöver rätt att delta, är att vårdnadshavare har kännedom om och förtroende för den verksamhet som bedrivs. Kommuner har i dag ingen skyldighet att verka för ett ökat deltagande eller aktivt rikta sig till grupper som deltar i mindre utsträckning. Som nämnts har skolor vars elever har störst behov av kompensatoriska åtgärder lägst andel elever som deltar i fritidshemmet. Det bör därför övervägas om kommunerna kan behöva arbeta mer aktivt för att nå ut med information till alla vårdnadshavare. Det kan också finnas andra faktorer som påverkar graden av deltagande i fritidshemmet.

Utredaren ska därför

•föreslå åtgärder för att öka deltagandet i fritidshemmets utbild- ning.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Utöver det som följer av 14–15 a §§ kommittéförord- ningen (1998:1474) ska utredaren redovisa vilka konsekvenser för- slagen har för kompetensförsörjning, tillgång på utbildad personal samt andra verksamheter inom skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet. Utredaren ska beskriva och när det är möjligt, kvanti- fiera de samhällsekonomiska effekterna av respektive förslag som lämnas. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska ut- redaren ge förslag till finansiering. Utredaren ska vidare lämna be- räkningar för hur respektive åtgärd förväntas påverka deltagandet i fritidshemmets utbildning i olika grupper. Utredaren ska ha ett barn- rättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen). Utredaren ska även ha ett jämställdhetsperspektiv och redovisa förslagens konsekvenser utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och principen om icke-diskriminering. Om förslagen har betydelse för vårdnads-

375

Bilaga 1

SOU 2022:61

havares och barns valfrihet ska det redogöras för konsekvenserna av dessa. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommu- nala självstyrelsen ska de avvägningar som har lett fram till förslaget särskilt redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta synpunkter från Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner, Friskolornas riksförbund, Idéburna sko- lors riksförbund, Delegationen mot segregation och andra berörda myndigheter och organisationer. Utredaren ska även beakta annat pågående utredningsarbete med relevans för uppdraget.

Uppdraget ska redovisas senast den 3 november 2022.

(Utbildningsdepartementet)

376

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2022:132

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om utökad rätt till fritidshem (U 2021:05)

Beslut vid regeringssammanträde den 6 oktober 2022

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 3 november 2021 kommittédirektiven Ut- ökad rätt till fritidshem? (dir. 2021:101). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 3 november 2022.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 november 2022.

(Utbildningsdepartementet)

377

Inskrivningsgrad i fritidshem i kommuner efter områdestyp

Tabellen visar andel inskrivna elever i län och kommuner, uppdelat på åldersgrupp och områdestyp. De län och kom- muner som erbjuder öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar redovisas också. Fem olika områdestyper, från områdes- typ 1 med mycket stora socioekonomiska utmaningar till områdestyp 5 med mycket goda socioekonomiska förutsätt- ningar redovisas (se kapitel 5 för mer information om områdestyperna).

379

3 Bilaga

380

3 Bilaga

Tabell 1	Andel (%) inskrivna elever i län och kommuner uppdelat på åldersgrupp och områdestyp 2020
	Enligt Skolverkets elevregister hösten 2020

				6–9 år							10–12 år

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1		2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020							skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Blekinge Län	79		51		67	74	84	88	24	19	19	26	26	23	5

Karlshamn		77		-	68	73	82	78	25	-	28	24	24	31	0
Karlskrona		85		56	62	82	88	91	30	25	23	37	33	23	0

Olofström		70		-	-	68	72	-	24	-	-	25	23	-		0
Ronneby		71		43	67	70	82	79	17	11	13	27	20	15		5

Sölvesborg		81		-	-	78	82	-	15	-	-	21	13	-	0
Dalarnas län		74		53	65	72	80	90	17	20	19	15	18	12	3

Alvesta		80		75	77	79	82	-	26	37	38	21	20	-	0
Borlänge		70		52	-	71	81	-	22	20	-	20	23	-	0

Falun		82		66	69	69	84	90	16	22	22	19	16	-		1
Gagnef		76		-	-	67	81	-	19	-	-	11	23	-		0

Hedemora		77		-	-	76	82	-	20	-	-	20	19	-		0
Leksand		76		-	-	77	75	-	23	-	-	26	23	-		0

Ludvika		66		50	61	70	78	-	16	22	13	13	16	-	0
Malung-Sälen		79		-	68	78	84	-	13	-	13	15	12	-	2		SOU

Mora		78		-	-	76	79	-	13	-	-	16	13	-		0
Orsa		75		-	-	74	77	-	10	-	-	12	..	-		0	2022:61
																	2022:61

381

																2022:61 SOU
			6–9 år							10–12 år						2022:61 SOU

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Rättvik		74	-	-	68	77	-	10	-	-	6	13	-	0
Smedjebacken		68	-	52	71	69	-	9	-	..	9	10	-	0

	Säter	73	-	-	76	72	-	17	-	-	11	18	-		0
	Vansbro	62	-	-	52	70	-	11	-	-	13	9	-		0

Älvdalen		75	-	-	76	72	-	12	-	-	11	14	-	0
Gotlands län		84	-	82	79	86	-	31	-	33	28	32	-	0

Gotland		84	-	82	79	86	-	31	-	33	28	32	-	0
Gävleborgs län		80	79	72	78	83	91	16	25	20	20	12	11	31

Bollnäs		69	51	65	62	74	-	7	..	..	7	8	-	8
Gävle		91	86	87	89	93	95	21	29	33	33	11	13	23

	Hofors	68	-	-	69	68	-	3	-	-	3	..	-		0
	Hudiksvall	75	-	72	75	75	69	13	-	14	14	12	..		0

	Ljusdal	70	64	-	71	71	-	16	21	-	17	12	-		0
	Nordanstig	73	-	82	70	78	-	25	-	14	27	27	-		0

Ockelbo		70	-	-	70	-	-	4	-	-	4	-	-	0
	Ovanåker	73	-	-	70	79	-	14	-	-	13	15	-	0

	Sandviken	73	-	60	80	80	87	13	-	13	12	13	10		0
	Söderhamn	86	89	74	85	89	-	22	31	22	21	18	-		0
																3 Bilaga

382

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Hallands län		82	46	63	75	84	92	19	13	16	20	18	22	1

	Falkenberg	77	-	64	77	79	-	21	-	27	27	17	-		0
	Halmstad	78	46	62	73	83	88	14	13	17	15	15	9		0

Hylte		66	-	63	68	-	-	16	-	12	21	-	-	1
	Kungsbacka	89	-	-	-	87	94	24	-	-	-	22	28	0

	Laholm	75	-	60	73	84	-	18	-	..	19	17	-		0
	Varberg	84	-	-	87	84	89	16	-	-	28	15	14		0

	Jämtlands län	82		75	74	86	94	13		9	13	12	20	9

	Berg	72	-	51	68	79	-	25	-	23	21	26	-		0
	Bräcke	56	-	54	49	65	-	9	-	15	12	..	-		0

Härjedalen		73	-	-	61	82	-	15	-	-	8	21	-	0
Krokom		84	-	-	78	82	95	21	-	-	21	16	28	0

	Ragunda	61	-	62	69	58	-	8	-	..	..	7	-		0
	Strömsund	67	-	-	66	72	-	11	-	-	11	16	-		0

	Åre	82	-	-	70	87	-	20	-	-	26	18	-		0
	Östersund	91	-	90	90	90	94	9	-	4	8	9	12		9

Jönköpings län		77	53	64	71	83	86	19	17	15	17	20	20	10

	Aneby	78	-	74	-	80	-	18	-	6	-	25	-		0
	Eksjö	76	-	67	78	79	-	17	-	16	17	18	-		0

3 Bilaga

2022:61 SOU

383

																SOU
			6–9 år							10–12 år						SOU
			6–9 år							10–12 år						2022:61

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Gislaved		68	26	64	68	77	-	10	5	14	11	10	-	0
Gnosjö		71	-	-	70	75	-	10	-	-	8	16	-	0

	Habo	85	-	-	82	85	91	23	-	-	34	22	17		0
	Jönköping	82	59	-	72	85	92	22	20	-	25	21	27		9

Mullsjö		76	-	-	74	77	-	18	-	-	13	19	-	0
Nässjö		70	42	64	71	79	-	18	11	19	20	17	-	0

	Sävsjö	67	-	59	68	77	-	13	-	14	12	21	-		0
	Tranås	68	-	58	62	76	-	10	-	10	13	10	-		1

	Vaggeryd	79	-	-	76	81	-	11	-	-	11	12	-		0
	Vetlanda	69	63	-	67	73	75	16	22	-	17	13	12		0

Värnamo		82	-	66	75	86	-	28	-	24	26	30	-	0
Kalmar län		79	69	67	74	84	91	19	18	21	19	19	18	0

Borgholm		74	-	-	68	84	-	26	-	-	26	27	-	0
Emmaboda		71	61	-	72	88	-	14	7	-	17	..	-	0

	Hultsfred	75	78	67	79	80	-	19	17	19	19	21	-		0
	Högsby	51	-	47	59	-	-	14	-	15	12	-	-		0

Kalmar		86	76	74	79	87	92	24	26	30	30	23	21	0
Mönsterås		74	-	65	76	77	-	15	-	19	23	12	-	0

	Mörbylånga	86	-	-	74	87	86	14	-	-	14	15	11		0
	Nybro	75	54	54	79	78	-	17	16	23	17	16	-		0
																3 Bilaga

384

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Oskarshamn	74	-	-	65	79	-	12	-	-	10	13	-		0
	Torsås	83	-	86	82	87	-	22	-	32	19	29	-		0

Vimmerby		78	-	72	74	80	89	16	-	10	18	19	10	0
	Västervik	81	-	77	76	86	-	20	-	28	19	18	-	0

Kronobergs län		76	56	60	70	84	89	18	23	16	15	19	11	1

	Avesta	72	62	69	72	76	-	19	14	27	..	19	-		1
	Lessebo	63	58	69	67		-	16	20	..	14	-	-		0

	Ljungby	77	-	-	70	80	-	16	-	-	16	15	-		0
	Markaryd	59	-	40	69	-	-	09	-	8	10	-	-		0

Tingsryd		72	-	62	73		-	18	-	20	18		-	0
Uppvidinge		53	-	49	55	-	-	11	-	..	16	-	-	0

	Växjö	78	52	62	71	83	89	14	20	14	9	14	11		0
	Älmhult	84	59	-	81	91	-	38	25	-	28	42	-		0

Norrbottens län		77	-	81	72	77	84	16	-	32	20	14	17	0

Arjeplog		77	-	-	94	70	-	37	-	-	72	16	-	0
Arvidsjaur		70	-	-	75	65	-	11	-	-	13	9	-	0

	Boden	80	-	75	75	80	83	18	-	33	37	15	14		0
	Gällivare	65	-	-	56	65	70	7	-	-	..	8	..		0

	Haparanda	57	-	-	55	60	-	11	-	-	10	13	-		0

3 Bilaga

2022:61 SOU

385

																SOU
			6–9 år							10–12 år						SOU
			6–9 år							10–12 år						2022:61

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Jokkmokk		77	-	-	80	75	-	10	-	-	16	..	-	0
Kalix		62	-	-	65	61	-	8	-	-	10	7	-	0

	Kiruna	65	-	-	59	65	73	4	-	-	9	2	..		0
	Luleå	88	-	84	84	88	92	23	-	32	29	21	26		0

	Pajala	56	-	-	48	69	-	9	-	-	12	..	-	0
	Piteå	83	-	-	88	83	82	16	-	-	27	14	15	0

	Älvsbyn	69	-	-	59	72	-	14	-	-	25	11	-		0
	Överkalix	72	-	-	75	68	-	9	-	-	..	..	-		0

	Övertårneå	77	-	-	79	73	-	13	-	-	18	..	-		0
	Skåne län	80	60	63	77	86	93	27	32	21	26	27	24		20

	Bjuv	71	-	69	72	-	-	16	-	14	17	-	-		0
	Bromölla	71	-	-	66	81	-	14	-	-	9	..	-		0

Burlöv		81	-	69	78	92	90	26	-	24	27	25	25	0
	Båstad	83	-	-	80	84	-	31	-	-	32	30	-	0

	Eslöv	79	-	68	80	82	-	22	-	25	20	21	-		0
	Helsingborg	69	45	51	69	79	83	15	13	13	24	16	11		12

	Hässleholm	75	47	66	73	84	-	24	11	20	22	28	-	0
	Höganäs	88	-	-	86	89	90	16	-	-	15	17	16	0

	Hörby	82	-	-	81	82	-	21	-	-	19	23	-		1
	Höör	84	-	-	81	84	-	30	-	-	37	29	-		0
																3 Bilaga

386

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Klippan	68	-	-	66	73	-	21	-	-	21	20	-		0
	Kristianstad	74	40	61	72	83	87	24	23	26	24	25	20		0

Kävlinge		88	-	71	84	88	90	19	-	11	26	19	19	0
	Landskrona	71	54	59	71	83	92	14	16	15	10	14	11	0

	Lomma	97	-	-	-	97	97	23	-	-	-	23	23		2
	Lund	93	-	85	93	93	99	44	-	47	46	42	62		0

	Malmö	81	65	75	82	90	96	38	40	39	37	38	34	0
	Osby	59	-	62	55	62	-	16	-	8	16	18	-	0

	Perstorp	54	56	45	62	-	-	8	6	8	10	-	-		0
	Simrishamn	83	-	74	78	90	-	26	-	23	24	38	-		0

	Sjöbo	81	-	-	78	86	-	37	-	-	37	37	-	0
Skurup		82	-	-	83	81	-	25	-	-	25	26	-	0

	Staffanstorp	94	-	-	89	94	97	32	-	-	29	28	44		0
	Svalöv	77	-	-	76	77	-	20	-	-	18	20	-		0

	Svedala	90	-	-	93	89	-	25	-	-	29	24	-		0
	Tomelilla	72	-	59	73	75	-	25	-	23	21	27	-		0

	Trelleborg	80	-	56	75	84	90	16	-	13	16	16	15		0
	Vellinge	95	-	-	-	93	96	19	-	-	-	19	19		0

	Ystad	81	-	-	74	84	-	16	-	-	20	15	-		0
	Åstorp	73	54	60	76	84	-	20	21	14	21	15	-		5

3 Bilaga

2022:61 SOU

387

																SOU
			6–9 år							10–12 år						SOU
			6–9 år							10–12 år						2022:61

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Ängelholm		82	-	70	81	82	91	19	-	26	16	20	11	0
Örkelljunga		76	-	67	78	79	-	20	-	21	23	..	-	0

	Östra Göinge	65	-	60	-	76	-	16	-	14	-	20	-		0
	Stockholms län	92	76	82	87	93	97	19	15	16	14	18	26		283

	Botkyrka	85	79	79	88	92	-	8	9	9	10	6	-		0
	Danderyd	92	-	-	-	86	94	42	-	-	-	38	43		2

Ekerö		86	-	-	-	84	98	18	-	-	-	21	..	5
Haninge		88	81	85	86	90	92	4	4	3	3	4	4	12

	Huddinge	91	-	79	84	95	96	34	-	21	32	37	41		25
	Järfälla	95	92	93	93	96	99	6	22	14	13	3	..		22

	Lidingö	98	-	-	93	98	99	59	-	-	65	55	65		0
	Nacka	95	-	-	83	95	98	15	-	-	32	15	12		32

	Norrtälje	90	-	84	90	91	93	31	-	17	34	33	23	0
	Nykvarn	84	-	-	-	84	-	22	-	-	-	22	-	1

	Nynäshamn	87	-	85	89	87	-	17	-	20	16	17	-		0
	Salem	90	-	-	85	87	96	29	-	-	27	24	35		0

	Sigtuna	86	74	77	90	90	82	23	36	35	22	17	..	0
	Sollentuna	95	-	95	94	98	94	57	-	51	36	56	62	0

	Solna	94	-	-	90	94	98	47	-	-	46	45	58		0
	Stockholm	93	79	85	91	95	98	7	19	7	8	6	4		172
																3 Bilaga

388

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Sundbyberg	95	-	94	92	96	97	34	-	46	24	36	34		0
	Södertälje	75	61	69	77	83	-	7	7	7	7	6	-		0

Tyresö		94	-	91	91	94	95	26	-	30	27	27	23	3
	Täby	97	-	-	-	96	97	28	-	-	-	25	29	2

	Upplands Väsby	80	-	71	72	86	-	23	-	31	27	19	-		0
	Upplands-Bro	88	-	81	84	91	-	4	-	5	5	3	-		8

	Vallentuna	92	-	-	-	89	96	30	-	-	-	32	28	0
	Vaxholm	97	-	-	-	97	97	36	-	-	-	44	29	0

	Värmdö	97	-	-	91	97	97	31	-	-	28	32	24		0
	Österåker	95	-	-	97	94	95	41	-	-	37	44	37		0

	Södermanlands	78	55	67	79	85	90	13	11	17	14	14	3	26
	län

	Eskilstuna	75	55	-	78	86	90	4	4	-	4	4	3		24
	Flen	63	45	58	79	70	-	18	17	12	24	23	-		0

Gnesta		81	-	-	83	81	-	29	-	-	32	28	-	0
Katrineholm		73	53	70	75	82	-	19	16	19	21	19	-	2

	Nyköping	86	66	-	86	89	-	18	26	-	19	17	-		0
	Oxelösund	75	-	61	67	81	-	10	-	20	..	6	-		0

	Strängnäs	80	-	73	75	82	-	17	-	15	20	16	-		0
	Trosa	88	-	-	81	90	-	16	-	-	13	17	-		0

3 Bilaga

2022:61 SOU

389

																SOU
																2022:61
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-		2022:61
			6–9 år							10–12 år
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Vingåker	75	64	71	82	81	-	26	42	21	29	21	-		0
	Uppsala län	84	64	75	78	87	90	12	9	17	11	13	9		27

	Enköping	75	60	64	72	80	79	21	16	22	16	23	22		0
	Heby	77	-	72	76	83	-	13	-	12	12	18	-		0

Håbo		84	-	74	81	86	-	16	-	12	29	15	-	0
Knivsta		86	-	-	77	85	9	20	-	-	27	17	22	0

	Tierp	85	-	82	93	85	-	20	-	24	22	19	-		1
	Uppsala	86	64	78	80	90	90	8	8	9	8	8	6		25

Älvkarleby		80	-	81	76	84	-	14	-	19	12	12	-	0
Östhammar		81	-	-	75	82	-	18	-	-	..	20	-	1

Värmlands län		80	55	69	75	83	91	16	19	17	15	19	12	0

Arvika		83	-	80	83	83	-	22	-	19	22	23	-	0
Eda		73	-	72	76	73	-	24	-	25	19	35	-	0

	Filipstad	55	33	56	59	-	-	15	22	11	15	-	-		0
	Forshaga	78	-	-	78	78	-	15	-	-	24	13	-		0

Grums		77	-	73	74	82	-	18	-	..	10	30	-	0
Hagfors		72	-	-	70	75	-	22	-	-	22	22	-	0

	Hammarö	88	-	-	85	88	89	16	-	-	16	22	15		0
	Karlstad	85	55	70	79	88	92	15	16	14	12	20	10		0
																3 Bilaga

390

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Kil	82	-	-	80	83	-	18	-	-	13	19	-		0
	Kristinehamn	76	66	65	77	82	-	12	19	17	11	9	-		0

Munkfors		61	-	-	61	-	-	12	-	-	12	-	-	0
Storfors		70	-	-	65	75	-	11	-	-	..	17	-	0

	Sunne	79	-	-	80	78	-	14	-	-	12	16	-		0
	Säffle	71	60	63	74	74	-	22	24	29	20	22	-		0

Torsby		76	-	-	78	73	-	14	-	-	14	13	-	0
Årjäng		74	-	-	70	78	-	8	-	-	9	8	-	0

Västerbottens län		88		85	85	88	95	26		31	26	26	25	0

Bjurholm		56	-	-	58	54	-	..	-	-	..	..	-	0
Dorotea		69	-	-	72	63	-	13	-	-	13	..	-	0

	Lycksele	68	-	60	71	68	-	16	-	15	22	13	-		0
	Malå	72	-	-	65	77	-	31	-	-	20	37	-		0

	Nordmaling	74	-	-	74	74	-	9	-	-	12	6	-		0
	Norsjö	79	-	-	85	69	-	35	-	-	41	25	-		0

	Robertsfors	79	-	-	82	76	-	8	-	-	4	11	-		0
	Skellefteå	89	-	75	86	90	91	21	-	21	27	21	11		0

	Sorsele	76	-	-	81	73	-	16	-	-	14	18	-	0
Storuman		78	-	-	81	76	-	9	-	-	..	10	-	0

	Umeå	94	-	92	95	94	96	34	-	42	41	33	30		0

3 Bilaga

2022:61 SOU

391

																	SOU
			6–9 år								10–12 år						2022:61

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1		2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020							verksamhet 2021

	Vilhelmina	73	-	78	78	68	-	9	-		..	7	13	-		0
	Vindeln	71	-	-	78	65	-	11	-		-	12	10	-		0

Vännäs		83	-	-	76	91	-	26	-		-	26	26	-	0
Åsele		71	-	-	64	84	-	28	-		-	17	57	-	0

Västernorrlands		79	70	71	75	81	85	18	31		19	19	17	17	1
län

	Härnösand	79	-	66	75	84	-	24	-		18	29	24	-		1
	Kramfors	70	49	56	74	78	-	13	..		9	16	14	-		0

Sollefteå		82	-	78	79	87	-	9	-		7	17	7	-	0
	Sundsvall	85	79	78	79	86	94	23	40		31	22	21	26	0

	Timrå	73	-	-	71	74	-	13	-		-	14	12	-		0
	Ånge	65	-	-	65	65	-	13	-		-	12	14	-		0

	Örnsköldsvik	75	-	64	71	76	78	13	-		26	16	11	10		0
	Västmanlands	81	66	67	80	85	93	12	13		14	12	12	10		17
län

Arboga		78	74	69	74	85	-	3	..		..	..	..	..	1
Fagersta		60	-	47	-	71	-	12	-		9	-	16	-	0

	Hallstahammar	75	-	66	82	79	-	12	-		14	11	10	-		0
	Kungsör	73	67	-	72	78	-	13	9		-	9	18	-		2

Köping		69	46	60	71	80	-	22		15	30	14	27	-	1
																	3 Bilaga

392

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Norberg	65	-	59	67	73	-	11	-	13	10	..	-		0
	Sala	78	70	-	84	80	-	20	24	-	14	19	-		0

Skinnskatteberg		66	-	-	66	-	-	11	-	-	11	-	-	1
Surahammar		83	-	-	77	88	-	11	-	-	15	8	-	0

	Västerås	87	68	82	86	90	93	10	11	12	13	9	10		12
	Västra Götalands	80	51	64	76	85	91	22	15	17	23	22	23		23
län

	Ale	88	-	69	-	89	92	27	-	26	-	26	29		0
	Alingsås	85	-	66	81	87	89	24	-	20	24	25	24		0

Bengtsfors		72	70	73	71	78	-	20	19	21	23	13	-	0
Bollebygd		87	-	-	-	87	-	18	-	-	-	18	-	0

	Borås	76	50	63	80	81	90	11	15	11	12	10	10		0
	Dals-Ed	83	-	-	83	-	-	21	-	-	21	-	-		0

Essunga		74	-	-	75	71	-	22	-	-	20	26	-	0
Falköping		73	62	57	74	80	-	19	24	17	17	20	-	0

	Färgelanda	80	-	-	80	-	-	31	-	-	31	-	-		0
	Grästorp	79	-	-	-	79	-	24	-	-	-	24	-		0

Gullspång		72	-	75	65	-	-	20	-	24	13	-	-	0
Göteborg		77	51	60	75	86	90	19	14	14	22	20	-	4

	Götene	83	70	-	78	85	-	18	16	-	10	20	-		0

3 Bilaga

2022:61 SOU

393

																SOU
			6–9 år							10–12 år						SOU
			6–9 år							10–12 år						2022:61

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Herrljunga	85	-	-	80	88	-	36	-	-	35	37	-		0
	Hjo	83	-	-	88	81	-	19	-	-	18	19	-		1

Härryda		93	-	-	-	93	93	21	-	-	-	22	17	12
Karlsborg		84	-	-	78	84	-	22	-	-	17	23	-	0

	Kungälv	90	-	-	85	90	93	27	-	-	34	27	18		0
	Lerum	90	-	-	81	89	97	21	-	-	18	20	25		1

Lidköping		83	-	-	80	83	91	31	-	-	41	29	21	0
Lilla Edet		74	-	-	66	80	-	20	-	-	14	25	-	0

	Lysekil	73	52	-	-	77	-	13	16	-	-	13	-		0
	Mariestad	87	-	-	84	89	-	35	-	-	34	36	-		0

Mark		82	75	79	85	-	-	29	-	22	33	29	-	0
Mellerud		69	-	58	78	56	-	14	-	12	16	..	-	0

	Munkedal	81	-	-	81	-	-	25	-	-	25	-	-		0
	Mölndal	91	-	-	87	89	93	24	-	-	26	25	23		0

	Orust	78	-	-	74	79	-	17	-	-	8	20	-		0
	Partille	92	-	-	83	92	95	38	-	-	32	41	37		3

Skara		72	-	66	69	77	-	20	-	21	20	20	-	1
Skövde		83	53	-	76	87	-	24	23	-	27	23	-	0

	Sotenäs	77	-	-	-	77	-	8	-	-	-	8	-		0
	Stenungssund	85	-	65	-	86	90	23	-	22	22	27	-		0
																3 Bilaga

394

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

	Strömstad	71	-	-	70	74	-	16	-	-	19	12	-		0
	Svenljunga	67	-	69	58	80	-	11	-	..	13	15	-		0

Tanum		81	-	71	-	84	-	36	-	30	-	38	-	0
Tibro		70	56	58	66	82	-	14	13	19	14	13	-	0

	Tidaholm	79	-	-	80	78	-	17	-	-	16	18	-		0
	Tjörn	87	-	-	-	87	-	17	-	-	-	17	-		0

Tranemo		68	-	60	61	79	-	6	-	..	7	5	-	0
Trollhättan		75	41	61	77	85	92	26	16	22	27	30	28	0

	Töreboda	77	-	72	82	82	-	20	-	18	27	19	-		1
	Uddevalla	79	55	73	81	85	79	29	22	27	35	30	22		0

Ulricehamn		76	-		74	78	-	16	-	-	17	16	-	0
Vara		80	-	61	81	83	-	26	-	19	22	32	-	0

	Vårgårda	79	-	73	68	82	-	28	-	25	23	29	-		0
	Vänersborg	77	47	-	79	84	92	21	12	-	23	23	22		0

	Åmål	71	64	-	69	75	-	19	15	-	21	19	-		0
	Öckerö	80	-	-	-	78	91	15	-	-	-	13	32		0

Örebro län		77	55	72	74	83	87	20	19	23	18	21	21	11

Askersund		73			79	67		19			19	19		0
Degerfors		80	-	78	84	80	-	27	-	32	..	24	-	0

	Hallsberg	72	51	-	77	76	-	20	13	-	21	22	-		0

3 Bilaga

2022:61 SOU

395

																SOU
			6–9 år							10–12 år						SOU
			6–9 år							10–12 år						2022:61

Län/Kommun		Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
		skrivningsgrad 2020						skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Hällefors		75	72	79	76	75	-	22	22	24	29	15	-	1
Karlskoga		74	-	-	70	82	-	12	-	-	11	14	-	0

	Kumla	81	-	70	79	82	89	20	-	23	22	17	22		0
	Laxå	62	-	-	62	-	-	9	-	-	9	-	-		1

	Lekeberg	80	-	69	83	80	85	19	-	23	22	19	17	0
	Lindesberg	70	57	78	73	71	-	17	18	28	18	16	-	0

	Ljusnarsberg	57	-	40	65		-	15	-	..	21	-	-		0
	Nora	74	-	65	75	76	-	20	-	27	18	19	-		0

	Örebro	80	54	76	79	86	87	22	20	19	25	23	21		9
	Östergötlands län	81	64	67	77	85	91	12	7	10	10	14	15		33

	Boxholm	76	75	78	-	-	-	10	-	-	11	9	-		0
	Finspång	72	-	66	75	71	-	16	-	23	16	14	-		0

Kinda		69	46	-	60	77	-	9	..	-	..	14	-	0
Linköping		83	56	63	83	88	91	18	8	10	19	19	21	7

	Mjölby	82	-	69	80	87	96	18	-	17	17	17	27		0
	Motala	76	63	-	73	80	-	19	19	-	19	19	-		3

Norrköping		83	68	74	82	89	92	2	2	5	2	3	..	22
Söderköping		83	-	-	80	86	80	25	-	-	22	28	22	0

	Vadstena	68	-	-	72	67	-	11	-	-	..	11	-		0
	Valdemarsvik	66	-	-	65	68	-	11	-	-	10	16	-		1
																3 Bilaga

396

3 Bilaga

			6–9 år							10–12 år
Län/Kommun	Genomsnittlig in-	1		2	3	4	5	Genomsnittlig in-	1	2	3	4	5	Antal öppen fritids-
	skrivningsgrad 2020							skrivningsgrad 2020						verksamhet 2021

Ydre	75		-	-	76	75	-	22	-	-	14	26	-	0
Åtvidaberg	77		-	-	64	84	-	15	-	-	13	17	-	0

Ödeshög	68		-	-	62	77	-	5	-	-	5	..	-	0

Källa: SCB, Skolverket.

.. Uppgiften bygger på för få individer för att kunna redovisas. - Kommunen har inga inskrivna elever i denna områdestyp.

Observera att siffrorna bör tolkas med viss försiktighet. För cirka 2 000 elever saknas uppgifter om elevens folkbokföring, något som kan påverka medelvärdet. Inskrivningsgraden kan ibland bero på att antalet barn i en kommun är litet, och varje elev som skrivs in eller ut har då stor påverkan på medelvärdet.

2022:61 SOU

Statens offentliga utredningar 2022

Kronologisk förteckning

1.Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. Ju.

2.En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3.Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19 – framgång genom samarbete och helgardering. S.

4.Minska gapet. Åtgärder för jämställda livsinkomster. A.

5.Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. Ku.

6.Hälso- och sjukvårdens beredskap

– struktur för ökad förmåga.

Del 1 och 2. S.

7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. M.

8.Rätt och rimligt för statligt anställda. Fi.

9.Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? Fi.

10.Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. S.

11.Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. S.

12.Startlån till förstagångsköpare av bostad. Fi.

13.Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljö- styrande system. Fi.

14.Sänk tröskeln till en god bostad. Fi.

15.Sveriges globala klimatavtryck. M.

16.Ett förstärkt lagstöd för utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till utlandet. Fö.

17.En modell för att mäta och belöna progression inom sfi. U.

18.EU:s förordning om terrorism- innehåll på internet – kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Ju.

19.Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Ju.

20.Privatkopieringsersättningen

iframtiden. Ju.

21.Rätt för klimatet. M.

22.Vägen till ökad tillgänglighet

–delaktighet, tidiga insatser och inom lagens ram. S.

23.En oavvislig ersättningsrätt? Ju.

24.Materielförsörjningsstrategi. För vår gemensamma säkerhet. Fö.

25.Nya krav på betaltjänstleverantörer att lämna uppgifter. Fi.

26.Extraordinära smittskyddsåtgärder – en bedömning. S.

27.Begränsningar i möjligheterna för vissa aktörer att få tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek. S.

28.Vår demokrati – värd att värna varje dag. Volym 1 och Volym 2, Antologin 100 år till. Ku.

29.Inkomstskatterapporter och några redovisningsfrågor. Ju.

30.Korttidsarbete under pandemin

–en utvärdering av stödets betydelse. Fi.

31.Rätt och lätt

–ett förbättrat regelverk för VAB. S.

32.Ko ihmisarvoa mitathiin. Tornion- laaksolaisitten, kväänitten ja lantalai- sitten eksklyteerinki ja assimileerinki Då människovärdet mättes. Exklude- ring och assimilering av tornedalingar, kväner och lantalaiset. Ku.

33.Om prövning och omprövning

–en del av den gröna omställningen. M.

34.I mål – vägar vidare

för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. U.

35.Tryggare i vårdyrket

–en översyn av vissa frågor inom utbildning till sjuksköterska och barnmorska. U.

36.Arbetslivskriminalitet

–en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge. A.

37.Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott. S.

38.Alla tiders föräldraskap – ett stärkt skydd för barns familjeliv. Del 1 och 2. Ju.

39.Ett register för alla bostadsrätter. Fi.

40.God tvångsvård – trygghet, säkerhet och rättssäkerhet i psykiatrisk tvångs- vård och rättspsykiatrisk vård. S.

41.Nästa steg. Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och omsorg för äldre personer. S.

42.Skydd för konsumenters kollektiva intressen

–genomförande av EU:s grupptalan- direktiv. Fi.

43.Friska djur behöver inte antibiotika

–bättre verkan genom internationell påverkan. N.

44.Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling för företag i kulturella och kreativa branscher. Ku.

45.Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus. A.

46.Co-Creation for Innovation. UD.

47.De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet. Värdet av före- byggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö. A.

48.Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid. Fi.

49.Ändrade regler för vattenskotrar. M.

50.Bättre möjligheter att verkställa frihetsberövanden. Ju.

51.En ny statistik över hushållens till- gångar och skulder. Fi.

52.Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel. Ju.

53.Statens ansvar för skolan

–ett besluts- och kunskapsunderlag. Volym 1 och 2. U.

54.Naloxon kan rädda liv

–bedömningar av nuläget och nästa steg. S.

55.Granskning av arbetet med att försöka uppnå frigivning av Dawit Isaak och Gui Minhai. UD.

56.En tryggad försörjning av metaller och mineral. N.

57.Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap. Ju.

58.Bättre förutsättningar inom djurens hälso- och sjukvård. N.

59.Försöksverksamhet utan författningsändring

i den kommunala sektorn. Fi.

60.Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19

–så bör det säkras framöver. S.

61.Allmänt fritidshem och fler elevers tillgång till utveckling, lärande och en meningsfull fritid. U.

Statens offentliga utredningar 2022

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Minska gapet. Åtgärder för minskade livsinkomster. [4]

Arbetslivskriminalitet

–en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge. [36]

Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus. [45]

De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet. Värdet av före- byggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö. [47]

Finansdepartementet

Rätt och rimligt för statligt anställda. [8]

Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? [9]

Startlån till förstagångsköpare av bostad. [12]

Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljöstyrande system. [13]

Sänk tröskeln till en god bostad. [14]

Nya krav på betaltjänstleverantörer att lämna uppgifter. [25]

Korttidsarbete under pandemin

–en utvärdering av stödets betydelse. [30]

Ett register för alla bostadsrätter. [39] Skydd för konsumenters kollektiva intressen

–genomförande av EU:s grupptalan direktiv. [42]

Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid. [48]

En ny statistik över hushållens tillgångar och skulder. [51]

Försöksverksamhet utan författningsändring

i den kommunala sektorn. [59]

Försvarsdepartementet

Ett förstärkt lagstöd för utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till utlandet [16]

Materielförsörjningsstrategi. För vår gemensamma säkerhet. [24]

Justitiedepartementet

Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. [1]

En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. [2]

EU:s förordning om terrorisminnehåll på internet – kompletteringar och ändringar i svensk rätt. [18]

Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. [19]

Privatkopieringsersättningen i framtiden. [20]

En oavvislig ersättningsrätt? [23]

Inkomstskatterapporter och några redovisningsfrågor. [29]

Alla tiders föräldraskap – ett stärkt skydd för barns familjeliv. Del 1 och 2. [38]

Bättre möjligheter att verkställa frihetsberövanden. [50]

Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel. [52]

Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap. [57]

Kulturdepartementet

Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. [5]

Vår demokrati – värd att värna varje dag.

Volym 1 och Volym 2, Antologin 100 år till. [28]

Ko ihmisarvoa mitathiin. Tornionlaakso- laisitten, kväänitten ja lantalaisitten eksklyteerinki ja assimileerinki

Då människovärdet mättes. Exkludering och assimilering av torne- dalingar, kväner och lantalaiset. [32]

Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling i kulturella och kreativa branscher. [44]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. [7]

Sveriges globala klimatavtryck. [15] Rätt för klimatet. [21]

Om prövning och omprövning

–en del av den gröna omställningen. [33]

Ändrade regler för vattenskotrar. [49]

Näringsdepartementet

Friska djur behöver inte antibiotika

–bättre verkan genom internationell påverkan. [43]

En tryggad försörjning av metaller och mineral. [56]

Bättre förutsättningar inom djurens hälso- och sjukvård. [58]

Socialdepartementet

Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19

–framgång genom samarbete och helgardering. [3]

Hälso- och sjukvårdens beredskap

–struktur för ökad förmåga. Del 1 och 2. [6]

Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. [10]

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. [11]

Vägen till ökad tillgänglighet

–delaktighet, tidiga insatser och inom lagens ram. [22]

Extraordinära smittskyddsåtgärder – en bedömning. [26]

Begränsningar i möjligheterna för vissa aktörer att få tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek. [27]

Rätt och lätt

– ett förbättrat regelverk för VAB. [31]

Stärkt arbete med att bekämpa bidrags- brott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott. [37]

God tvångsvård – trygghet, säkerhet och rättssäkerhet i pykiatrisk tvångsvård och rättspykiatrisk vård. [40]

Nästa steg. Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och omsorg för äldre personer. [41]

Naloxon kan rädda liv

–bedömningar av nuläget och nästa steg. [54]

Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19

– så bör det säkras framöver. [60]

Utbildningsdepartementet

En modell för att mäta och belöna progression inom sfi. [17]

I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. [34]

Tryggare i vårdyrket

–en översyn av vissa frågor inom utbildning till sjuksköterska och barnmorska. [35]

Statens ansvar för skolan

–ett besluts- och kunskapsunderlag. Volym 1 och 2. [53]

Allmänt fritidshem och fler elevers till- gång till utveckling, lärande

och en meningsfull fritid. [61]

Utrikesdepartementet

Co-Creation for Innovation. [46]

Granskning av arbetet med att försöka uppnå frigivning av Dawit Isaak och Gui Minhai. [55]

	i förskolan................................................................................	33
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	35
2.1	Uppdrag...................................................................................	35
2.2	Utredningsprocessen ..............................................................	36
2.3	Förklaringar av ord och begrepp i utredningen ....................	38
2.4	Annat arbete som pågår och som påverkar utredningen ......	42
2.5	Avgränsningar .........................................................................	43
2.6	Betänkandets disposition........................................................	43

		och lands- och glesbygd ..........................................	67
	5.1.3	Inskrivningsgrad efter socioekonomi ....................	69
	5.1.4	Barnens olika levnadsvillkor ...................................	72
5.2	10–12-åringar i öppen fritidsverksamhet ..............................		73
	5.2.1	Antal verksamheter .................................................	74
6	Allmänt fritidshem och stärkt rätt till fritidshem............		77
6.1	Fritidshemmets uppdrag enligt styrdokumenten.................		77