sou 2022 58

Till statsrådet

Regeringen beslutade den 10 juni 2021 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen för djurens hälso- och sjukvård och annan veterinär verksamhet samt undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas i syfte att säkerställa en hållbar och långsiktigt väl- fungerande hälso- och sjukvård för djur. Samma dag förordnades chefs- rådmannen Märit Bergendahl som särskild utredare. Genom tilläggs- direktiv (dir. 2022:80) förlängdes utredningstiden till den 7 november 2022.

Som experter förordnades den 20 september 2021 kanslirådet Åsa Widebäck, Näringsdepartementet, rättssakkunniga Stina Nordström,

Näringsdepartementet, informationssäkerhetschefen Anders Y Mårtensson, Statens Jordbruksverk, biträdande avdelningschefen för Distriktsveterinärerna Robert ter Horst, Statens Jordbruksverk, professor Per Wallgren, Statens Veterinärmedicinska Anstalt, vice- dekanen Johanna Penell, Sveriges lantbruksuniversitet, seniora veterinärinspektören Arja Helena Kautto, Livsmedelsverket, läns- veterinären Ulf Lövdahl, Länsstyrelsen Västra Götaland, experten i djurhälsa och smittskydd Anna Forslid, Lantbrukarnas Riksförbund, dåvarande ordföranden Pekka Olson, Svenska Kennelklubben, avels- och hälsoledamoten Sofie Abbereus, Svenska Kattklubbars Riks- förbund, sakkunniga Mats Denninger, Hästnäringens Nationella Stiftelse, ledamoten i sektionen Svensk Djursjukvård Mia Runnérus, Gröna arbetsgivare, förbundsdirektören Magnus Rosenquist, Sveriges veterinärförbund, vice ordföranden Susanne Andersson, Riks- föreningen Anställda Inom Djursjukvården, dåvarande chefsjuristen Dominika Borg Jansson, Fysioterapeuterna, hovslagaren Michael Knap, Svenska Hovslagareföreningen och hovslagaren Björn Lundh, Distriktshovslagare Ideell Förening.

Den 10 december 2021 entledigades hovslagaren Michael Knap från expertgruppen och hovslagaren Rose-Marie Clark, Svenska Hovslagar-

föreningen, förordnades samma dag att vara expert i utredningen. Den 29 juli 2022 entledigades experten i djurhälsa och smittskydd Anna Forslid, Lantbrukarnas Riksförbund, från expertgruppen.

Från och men den 1 juli 2021 anställdes statsvetaren Peter Hofverberg att vara sekreterare i utredningen och från och med den 12 juli 2021 anställdes dåvarande hovrättsassessorn Kristin Holgerson att vara sekreterare i utredningen.

Märit Bergendahl är ensam utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Experterna har aktivt deltagit i arbetet och bistått med värdefulla underlag och synpunkter. I allt väsentligt har experterna ställt sig bakom de redovisade förslagen även om det kan finnas avvikande uppfattningar i detaljfrågor.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Bättre förutsättningar inom djurens hälso- och sjukvård (SOU 2022:58). Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i november 2022

Märit Bergendahl

/Kristin Holgersson

/Peter Hofverberg

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om djurens hälso-och sjukvård och annan veterinär verksamhet samt undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas i syfte att säkerställa en hållbar och långsiktigt välfungerande hälso- och sjukvård för djur. I uppdraget har bl.a. ingått att föreslå åtgärder för att säkerställa att det statliga åtagandet inom veterinär service och vid utbrott av smitt- samma djursjukdomar ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt, undersöka hur verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård har påverkats av den behörighetsreglering som infördes år 2010, analysera det framtida resursbehovet av olika yrkeskategorier inom djurens hälso- och sjukvård samt utarbeta de författningsförslag som krävs för införandet av verksamhetstillsyn inom djurens hälso- och sjukvård.

En anpassad veterinär service för en hållbar och långsiktigt välfungerande hälso- och sjukvård för djur

Staten ska även i framtiden ansvara för smittskydd

Sverige har historiskt sett ett unikt gott hälsoläge avseende smitt- samma djursjukdomar. Det finns emellertid omständigheter som tyder på utmaningar för djurhälsoläget i Sverige. Klimatförändringar, globalisering, urbanisering och befolkningsökning kan leda till ökad kontakt mellan vilda djurarter, tama djurarter och människor vilket i sin tur ökar risken för uppkomst av nya sjukdomar och smittsprid- ningsvägar. För att kunna hantera allvarliga smittsamma djur- sjukdomar och bibehålla god djurhälsa bör nuvarande system, där staten genom Jordbruksverket har ett övergripande ansvar för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma

Sammanfattning

SOU 2022:58

sjukdomar, finnas kvar. En naturlig lösning är att de praktiska upp- gifterna inom smittskyddsberedskapen sköts av veterinärer från Distriktsveterinärerna, som är en del av Jordbruksverket. Bered- skapsorganisationen kan även omfatta andra veterinärer efter upp- handling.

Ett anpassat statligt ansvar för djurens hälso- och sjukvård

Sverige har länge haft höga ambitioner om ett gott djurskydd och smittskydd, god folkhälsa och säkra livsmedel. Staten har tagit ett stort ansvar för djurens hälso- och sjukvård genom att t.ex. svara för tillgång till veterinär för att djur ska få sjukvård oavsett tidpunkt på dygnet om det finns djurskyddsskäl. Ansvaret har i huvudsak full- gjorts genom Distriktsveterinärernas verksamhet. Även om det varit syftet, har lagstiftningen i praktiken inte inneburit en hundra- procentig garanti för att varje enskilt djur i alla lägen kan få vård. Om djuret får vård kan bero på många faktorer utöver lagstiftningen som t.ex. när djurägare utövar tillsyn över djuret, hur snabbt djurägaren tillkallar veterinär och om veterinär som är i tjänst är tillgänglig eller upptagen med ett annat djur som behöver vård.

Under det senaste årtiondet har verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård genomgått stora förändringar, bl.a. genom medicinsk kunskapsutveckling och förändrade ägarstrukturer inom smådjurssjukvården. Antalet sällskapsdjur har ökat kraftigt liksom antalet sjukvårdsinsatser och veterinärbesök för dessa djur. Försäk- ringsgraden för sällskapsdjur och häst har ökat och djurägare efter- frågar djursjukvård i allt högre utsträckning och förväntningarna på den vård som erbjuds har blivit högre. Det finns en stark uppfattning inom branschen att det är svårt att rekrytera kompetens för att tillgodose behovet av veterinärvård i landet.

Inom lantbrukssektorn pågår en successiv förändring till större men färre produktionsplatser och behovet av akut djursjukvård minskar tack vare väl utbyggd förebyggande djurhälsovård. Under de senaste tio åren har Distriktsveterinärernas förrättningar avseende lantbrukets djur minskat kraftigt och ett allt färre antal äger rum under beredskapstid efter kl. 23.00.

Flertalet faktorer har alltså inneburit att förutsättningarna för Distriktsveterinärernas uppdrag har förändrats. Distriktsveterinärernas

SOU 2022:58

Sammanfattning

marknadsandel har under de senaste 20 åren minskat i förhållande till branschens totala omsättning. I dag utgör de privata veterinärföre- tagens nettoomsättning 93 procent av den totala nettoomsättningen inom veterinärbranschen. Samtidigt tar Distriktsveterinärerna ett väsentligt ansvar för djursjukvård under kvällar, nätter och helger (beredskapstid) i stora delar av landet. Utvecklingen har lett fram till ett läge där Distriktsveterinärerna har svårigheter att möta behovet av djursjukvård. Situationen har för utredningen beskrivits som ohållbar.

Mot den bakgrunden har utredningen kommit fram till att det måste finnas möjlighet att anpassa Distriktsveterinärernas verksam- het för att maximera veterinärnyttan och erbjuda sjukvård till så många djur som möjligt. Utredningen föreslår därför att Jordbruks- verket ska tillse att det finns tillgång till tillfredsställande veterinär service oavsett tidpunkt på dygnet, om det finns djurskyddsskäl.

Distriktsveterinärernas verksamhet ska utformas utifrån behov

För att åstadkomma en långsiktigt välfungerande veterinärmarknad som håller god nivå på djurskyddet, har utredningen övervägt flera olika modeller för hur statens ansvar för veterinär service bäst ska utformas. Den modell som enligt utredningen medför störst vete- rinärnytta innebär att Distriktsveterinärerna ska ha möjlighet att utforma sin verksamhet utifrån behov av hälso- och sjukvård för lantbrukets djur inom ett visst område. Verksamheten ska bedrivas mellan kl. 06.00 och 23.00, om djurskyddet kan upprätthållas. Förslaget bör innebära en viss minskning av de veterinära resurser staten till- handahåller och finansierar nattetid, men medför enligt utredningens bedömning framför allt vård till fler djur när vården efterfrågas som mest.

Utredningen föreslår även att Jordbruksverket ska inrätta en digital tjänst där ägare av lantbruksdjur och häst har möjlighet att konsultera en veterinär under beredskapstid. För att ytterligare säkerställa till- gången till klinisk veterinärvård och främja ett ökat samarbete med privata aktörer föreslår utredningen att privata veterinärer, som er- bjuder klinisk veterinärvård till lantbrukets djur eller häst, ska kunna ansluta sig till tjänsten.

Innan modellen genomförs i full skala bör den föregås av ett pilot- projekt som gör det möjligt att testa nya antaganden, metoder och

Sammanfattning

SOU 2022:58

arbetssätt och skapa lärande utan att eventuella bakslag medför stora negativa konsekvenser. Utredningen föreslår därför att Jordbruks- verket ges i uppdrag att utarbeta och genomföra ett pilotprojekt på ett antal representativa mottagningar för att utifrån nya kunskaper och erfarenheter göra justeringar i den föreslagna modellen.

Behovet av veterinär service ska fastställas genom marknadsanalyser

Det bör kunna ställas krav på att det är tydligt på vilka grunder ett beslut om Distriktsveterinärernas etablering i ett område fattas. Ut- redningen föreslår att Sverige ska vara indelat i veterinära områden. Sådana områden bör geografiskt stämma överens med den distrikts- indelning som framkommer av eller beslutats med stöd av förord- ningen (2015:493) om distrikt. Beslut om etablering ska grundas på noggranna, återkommande analyser av tillgången till veterinära tjänster och förekomsten av olika djurslag i de olika veterinär- områdena. För att utomstående ska få möjlighet att på ett enkelt och överskådligt sätt skapa sig förståelse för på vilka grunder Jordbruks- verket beslutar om etablering, ska Jordbruksverket ansvara för att informationen finns tillgänglig för alla. Kännedom om förutsätt- ningarna för Distriktsveterinärernas etablering innebär att privata veterinärer lättare kan bedöma marknadsförutsättningarna vilket i sin tur kan medföra positiva effekter för konkurrensen på veterinär- marknaden.

Villkoren för Distriktsveterinärernas veterinära tjänster förtydligas

Distriktsveterinärernas verksamhet har hittills begränsats på så sätt att organisationen får bedriva hälso- och sjukvård för hästar och sällskapsdjur på en primärvårdsnivå som fastställs av myndigheten i förväg med begränsad utrustning och utan möjlighet till stationär- vård. Begreppet primärvårdnivå förändras emellertid över tid efter- som djursjukvård som vid en tidpunkt är av avancerad karaktär vid en senare tidpunkt anses vara ett rutinartat ingrepp. Detsamma gäller begreppet begränsad utrustning. Dessa begrepp bör därför inte användas för att beskriva ramen för vilken typ av verksamhet som Distriktsveterinärerna ska kunna erbjuda.

SOU 2022:58

Sammanfattning

Med stationärvård avses vård av inneliggande patienter med fortsatt behandling över natten. Distriktsveterinärerna erbjuder i nuläget inte stationärvård och utredningen har kommit fram till att det är en lämplig och tydlig begränsning för Distriktsveterinärernas verksamhet och att stationärvård som utgångspunkt ska utföras av privata aktörer.

Ökad reglering av yrken inom djurens hälso- och sjukvård

Det senaste årtiondet har verksamheten inom djurens hälso- och sjuk- vård utvecklats i snabb takt. Möjligheterna att utföra mer avancerad vård och djurägarnas efterfrågan på sådan vård gör att verksamheten ställs inför nya krav, bl.a. i fråga om personalens kompetens. Behovet av kunskaper om nya behandlingsmetoder och av allt mer avancerad och specialiserad vård ger upphov till nya yrkeskategorier inom djurens hälso- och sjukvård. Djurägarnas behov av att kunna få information om kompetensnivån hos den som ska behandla djuret ökar när yrkes- utövare arbetar självständigt och har arbetsuppgifter som kan inne- bära risker för det behandlade djuret. Att ett yrke är reglerat innebär en viss garanti för att den person som behandlar ett djur besitter en viss kunskapsnivå. Den som ingår i en behörighetsreglerad yrkes- kategori inom djurens hälso- och sjukvård tillhör dessutom djur- hälsopersonalen med de rättigheter och skyldigheter som följer av det. All djurhälsopersonal tar exempelvis individuellt ansvar för sina arbetsuppgifter och står under tillsyn.

Hovslagaryrket är redan reglerat eftersom Jordbruksverket kan god- känna hovslagare som har en viss fastställd utbildning. Regleringen innebär bl.a. att endast hovslagare som uppfyller kraven får kalla sig ”godkänd hovslagare” och att godkännandet kan upphävas under vissa förutsättningar. Regleringen har emellertid inte fått något större genomslag i yrkeskåren.

Verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård är nära besläktade med verksamheter inom hälso- och sjukvården. Nya behandlings- metoder inom djurens hälso- och sjukvård hämtas ofta från human- sjukvården, vilket inneburit att nya yrken har uppstått och alltjämt uppstår inom djurens hälso- och sjukvård. Yrkestitlar som är skyddade inom hälso- och sjukvården, som t.ex. fysioterapeut, tandläkare, psykolog m.fl., åtnjuter inte samma skydd inom djurens hälso- och sjukvård. Det innebär att sådana yrkestitlar kan användas inom djurens

Sammanfattning

SOU 2022:58

hälso- och sjukvård av personer som inte har legitimation för yrket på humansidan. Att använda en legitimationsskyddad titel utan att de facto vara legitimerad, ger en felaktig bild av att yrkesutövaren står under tillsyn eller har en viss utbildning, vilket kan vara mycket svårt att genomskåda för konsumenter. En sådan förväxlingsrisk kan medföra att djur inte får adekvat vård. Av djurskydds- och konsumentskäl är det därför viktigt att det är tydligt vilken kompetens den person som be- handlar djuret faktiskt har.

Lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård tydliggör att icke behörighetsreglerad personal inom djurens hälso- och sjukvård inte får utföra vissa typer av uppgifter som anses särskilt kvalificerade, det så kallade behandlingsförbudet (4 kap. 1 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård). Djurens hälso- och sjukvård har sedan lagens ikraftträdande utvecklats i snabb takt och behovet av personal som kan utföra sådana uppgifter som omfattas av behandlingsförbudet har ökat markant sedan lagens tillkomst. Särskilt har det inte funnits tillräckligt med legitimerade djursjukskötare för att möta behovet. För att komma till rätta med problemet har Jordbruksverket under en längre period meddelat för- hållandevis omfattande undantag från behandlingsförbudet. Några av dessa undantag innebär att djurvårdare som genomgått viss utbildning undantagits från t.ex. förbud att ge injektioner. De tids- begränsade undantagen medför ovisshet både för arbetsgivare och för den personal som omfattas av dem och situationen framstår inte som vare sig välfungerande eller långsiktigt hållbar.

Skydd för yrkestiteln hovslagare

Utredningen föreslår nu att titelskyddet för hovslagare förändras på så sätt att beteckningen för en hovslagare som godkänts av Jord- bruksverket ska vara ”hovslagare”. Syftet med förslaget är att för- hindra att personer som saknar adekvat utbildning kallar sig hov- slagare. Beteckningen hovslagare är, till skillnad från beteckningen godkänd hovslagare, allmänt vedertagen och mycket välkänd. En sådan reglering bör enligt utredningens bedömning leda till att fler hovslagare ansöker om godkännande, vilket medför ökad trygghet för konsumenter och ett bättre djurskydd.

SOU 2022:58

Sammanfattning

En yrkestitel som är skyddad inom humanvårdan ska ha samma skydd inom djurens hälso- och sjukvård

Djurägare är skyldiga att tillgodose nödvändig vård för sitt djur och vid behov ska vården utföras av någon som tillhör djurhälsopersonalen. Det är därför viktigt att djurägare på ett tydligt sätt, utan förväxlings- risk, ska kunna välja vårdgivare som uppfyller detta kriterium. Till skydd för såväl djur som konsumenter föreslår därför utredningen att en sådan yrkestitel som är skyddad enligt patientsäkerhetslagens (2010:659) bestämmelser som t.ex. psykolog, fysioterapeut etc. ska få användas i yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård endast av den som uppfyller kraven enligt patientsäkerhetslagen. Den som inte får använda en yrkestitel som är skyddad enligt patient- säkerhetslagen, dvs. inte har legitimation för yrket, ska inte heller få använda en titel som kan förväxlas med en sådan titel. Det innebär exempelvis att den som inte är legitimerad psykolog inte får verka under t.ex. titeln hundpsykolog inom djurens hälso- och sjukvård. Förslagen innebär inget yrkesförbud, det vill säga, den som t.ex. vill arbeta med djurs mentala hälsa får alltjämt göra det men utan att kalla sig för psykolog. Sådana titlar bör kunna bytas ut till andra som inte för tankarna till ett legitimerat yrke inom humanvården, exempelvis ”hundcoach”, ”hundtränare” eller liknande.

Godkända djurvårdare

Utredningen föreslår att en möjlighet för djurvårdare att ansöka om godkännande av Jordbruksverket och ett skydd för beteckningen godkänd djurvårdare införs. Godkända djurvårdare ska tillhöra djur- hälsopersonalen med det ansvar, de rättigheter och skyldigheter som följer av det. Att införa en ny yrkeskategori till djurhälsopersonalen innebär ökad tydlighet, både för konsumenter och inom branschen, särskilt i förhållande till nuvarande situation med omfattande undan- tagsregler som i vissa fall dessutom är tidsbegränsade. För att fånga upp kunskaper och färdigheter hos erfarna djurvårdare föreslår utredningen att djurvårdare som arbetar på nivå 3 ska erbjudas möjlig- het att, efter examination, ansöka om legitimation som djursjukskötare. Det föreslås därför att undantag från krav på examen i djuromvårdnad från högskoleutbildning på grundnivå för legitimation som djur- sjukskötare införs under en period om fem år.

Sammanfattning

SOU 2022:58

Fler veterinärer och djursjukskötare inom djurens hälso- och sjukvård

En del av utredningens uppdrag har bestått i att analysera vilka åtgärder som bör vidtas för att komma till rätta med resursbristen inom djurens hälso- och sjukvård. Frågan om brist på veterinärer är omdiskuterad. Utredningen har analyserat ett omfattande material och kommit fram till slutsatsen att det råder brist inte bara på veterinärer utan även på djursjukskötare och att bristen kan förväntas bli bestående om inga åtgärder vidtas.

Det behövs fler utbildningsplatser

Efter att utredningen påbörjat sitt uppdrag har regeringen beslutat om 2022 års regleringsbrev för Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Av regleringsbrevet framgår att utbildningsplatserna vid veterinär- och djursjukskötarprogrammen ska utökas. De ökade anslagen kommer innebära ytterligare 45 platser på veterinärutbildningen och ytterligare 15 platser på djursjukskötarutbildningen. Utredningen har bedömt att utökningen av platser på veterinärutbildningen i ett initialt skede framstår som väl avvägd men successivt måste utökas. Målet bör vara minst 180 till 220 utbildningsplatser på veterinärutbildningen inom en tio- till femtonårsperiod. Ett tillskott med 15 nya platser på djursjuk- skötarutbildningen framstår mot bakgrund av bristen på djursjuk- skötare inte som tillräckligt omfattande. Utredningen har bedömt att målet bör vara minst 150 till 170 utbildningsplatser.

Åtgärder inom ramen för nuvarande utbildningar; distansutbildning, bättre uppföljning och antagningsintervjuer

Djursjukskötarutbildningen bedrivs enbart vid SLU och alltså på en plats i landet. Distansutbildning skulle kunna underlätta för personer som kanske redan har en etablerad tillvaro att genomföra utbildningen utan att behöva flytta. På så sätt kan rekryteringsunderlaget breddas vilket kan bidra till att minska resursbristen inom djurens hälso- och sjukvård. Utredningen föreslår därför att regeringen ska uppdra åt SLU att undersöka möjligheten till sådan utbildningsform.

SOU 2022:58

Sammanfattning

Branschen för djurens hälso- och sjukvård har utvecklats i en takt som har varit svår att förutse vilket bidragit till den nuvarande bristen på veterinärer och djursjukskötare. Behovet av platser på veterinär- och djursjukskötarutbildningarna måste löpande följas upp och utvärderas. Utredningen föreslår därför att regeringen ska uppdra åt SLU att sär- skilt bevaka och utvärdera i vilken utsträckning veterinär- och djursjuk- skötarutbildningarna svarar mot studenternas efterfrågan och arbets- marknadens behov.

Antagningsintervjuer är en åtgärd som historiskt sett visat sig kunna bidra till att fler som antas till veterinärutbildningen också fullföljer den. Utredningen har därför gjort bedömningen att SLU bör överväga att införa ett urvalsalternativ med antagningsintervjuer vid antagningen av studenter till veterinärutbildningen.

Ökade möjligheter för utländska veterinärer att arbeta i Sverige

Det engelska språket har fått en allt större roll i det svenska samhället och många använder engelska regelbundet i yrkeslivet och i studier. En stor del av de veterinärer som legitimeras i Sverige varje år har genom- gått sin utbildning i andra länder. Många av dem behärskar engelska bättre än svenska. Att kunna använda engelska som journalspråk skulle förenkla för personal som inte har svenska som modersmål att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen har inom hälso- och sjukvården meddelat föreskrifter som innebär att det under vissa förut- sättningar är tillåtet att använda engelska i journalhandlingar. Utred- ningen har kommit fram till att samma möjlighet bör finnas inom djurens hälso- och sjukvård. Huvudregeln bör emellertid alltjämt vara att journalhandlingar ska vara skrivna på svenska.

I Sverige råder veterinärbrist och om fler veterinärer från tredje- land kunde komma in på den svenska arbetsmarknaden skulle det kunna innebära ett välkommet tillskott av veterinärer inom relativt kort tid. En möjlig väg till läkarlegitimation i Sverige för den som genomgått sin utbildning i tredjeland går genom kunskapsprov och praktisk tjänstgöring Någon motsvarande möjlighet till svensk veterinärlegitimation finns inte för veterinärer från tredjeland. Utredningen anser att den modell för väg till legitimation genom kunskapsprov som finns inom hälso- och sjukvården framstår som lämplig även inom djurens hälso- och sjukvård och lämnar därför

Sammanfattning

SOU 2022:58

förslag som möjliggör en sådan lösning. Utredningens förslag inne- bär att en sökande med utländsk utbildning ska få legitimation som veterinär om sökanden uppvisat kunskaper och färdigheter som motsvarar de svenska kraven, har för veterinäryrket nödvändiga kun- skaper om svenska författningar och nödvändiga kunskaper i svenska, norska eller danska språket.

Verksamhetstillsyn införs inom djurens hälso- och sjukvård

I lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård finns bestäm- melser om skyldigheter och ansvar för djurhälsopersonal. Djurhälso- personalen ska fullgöra sina arbetsuppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet, iaktta noggrannhet och omsorg vid utfärdandet av intyg om djurs hälsotillstånd eller vård och föra journal. Den som tillhör djurhälsopersonalen står vid utövande av verksamhet under tillsyn av Jordbruksverket och länsstyrelsen. Tillsynen syftar till att säkerställa att djurhälsopersonal uppfyller sina skyldigheter enligt lagen och att utgöra ett stöd för dem som omfattas av den.

Inom hälso- och sjukvården finns förutom individtillsyn även tillsyn av verksamheten som sådan, så kallad verksamhetstillsyn. Någon mot- svarande tillsyn har hittills inte funnits inom djurens hälso- och sjuk- vård. Länsstyrelserna saknar alltså möjlighet att kontrollera eventuella brister på verksamhetsnivå som t.ex. om lokaler och utrustning är ända- målsenlig. Ofta har anställd djurhälsopersonal liten eller ingen möjlig- het att bestämma vilken typ av utrustning som ska köpas in till verk- samheten eller vilket journalföringssystem som verksamheten ska använda sig av. Även faktorer som verksamhetens lokaler och möjlighet att förvara läkemedel på ett adekvat sätt kan påverka personalens möjlighet att ”göra rätt”. Sådana frågor är typiskt sett inget som den anställde styr över. Inte heller organisatoriska frågor som huruvida det finns utarbetade rutiner att följa för personalen eller om personalen har rätt kompetens för den tilldelade uppgiften omfattas i dagsläget av länsstyrelsernas tillsyn.

Utredningen föreslår därför att tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård ska utökas till att även omfatta verksamhetstillsyn. Det innebär ett förtydligande av att den som ansvarar för verksamheten svarar för att personalen har rätt kompetens för tilldelade uppgifter

SOU 2022:58

Sammanfattning

och att det finns tillräckligt med behörig personal för att en god och säker vård av djur ska kunna garanteras. Hur verksamheten sköts och organiseras har stor betydelse för möjligheten att bedriva en god och säker vård. Verksamhetstillsyn medför att ansvar för organisatoriska frågor kan utkrävas på rätt nivå, det vill säga inte av den enskilda djurhälsopersonalen utan av den som ansvarar för verksamheten och som har den faktiska påverkansmöjligheten. En kombination av verk- samhetstillsyn och individtillsyn innebär dessutom att länsstyrelserna kan situationsanpassa tillsynen och därigenom använda sina resurser på ett mer effektivt sätt.

Eftersom det kan uppfattas som en garanti även för t.ex. alternativ- medicinsk behandling av djur är det olämpligt att verksamheter där djurhälsopersonal inte är anställd eller verksam står under statens tillsyn. Utredningen föreslår därför att verksamhetstillsyn ska om- fatta verksamheter där djurhälsopersonal är anställd eller på annat sätt utövar verksamhet.

Utredningen har övervägt vilken typ av finansieringsmodell som är mest lämplig för verksamhetstillsyn inom djurens hälso- och sjuk- vård och kommit fram till att övervägande skäl talar för att tillsynen ska finansieras med offentliga medel.

Begreppen vårdgivare och vårdgivares ansvar definieras i lagen

Eftersom verksamhetstillsyn införs inom djurens hälso- och sjuk- vård för verksamheter där djurhälsopersonal är anställd eller på annat sätt utövar verksamhet, är det nödvändigt att i lagen definiera vem som ska svara för verksamheten och vad ansvaret innebär. Utred- ningen föreslår en definition av begreppet vårdgivare inom djurens hälso- och sjukvård som innebär att med sådan vårdgivare avses juridisk person, enskild firma, statlig myndighet eller annan offentlig verksamhet som bedriver hälso- och sjukvård för djur.

Ett grundläggande krav som måste ställas på samtliga vårdgivare inom djurens hälso- och sjukvård är att verksamheten bedrivs så att kraven på en god och säker vård av djur uppfylls och att verksam- heten uppfyller samhällets krav på djurskydd, smittskydd och livs- medelssäkerhet. Vårdgivaren bör exempelvis ansvara för att verk- samheten utformas så att det finns personal, utrustning och, i före- kommande fall lokaler, i sådan utsträckning och av sådant slag som

Sammanfattning

SOU 2022:58

behövs för en god och säker vård och att verksamheten håller en god hygienisk standard. Vårdgivare som omfattas av tillsyn enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård måste även ta ansvar för att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att djurhälsopersonalen har förutsättningar att uppfylla de skyldigheter som åligger dem.

Tillsynsmyndigheternas verktyg

För att kunna bedriva en effektiv tillsyn är det viktigt att tillsyns- myndigheterna har tillgång till adekvata verktyg. Enligt den nu- varande lagstiftningen har tillsynsmyndigheten rätt att på begäran få upplysningar av den som tillhör djurhälsopersonalen. Motsvarande rättighet bör även gälla i förhållande till vårdgivare som bedriver sådan verksamhet som enligt utredningens förslag ska omfattas av tillsyn.

För att verksamhetstillsyn ska kunna vara praktiskt genomförbar, måste tillsynsmyndigheterna ha kännedom om tillsynsobjekten. Utredningen föreslår därför ett registreringsförfarande som innebär att vårdgivare som bedriver eller avser att bedriva verksamhet som omfattas av tillsyn ska anmäla det till Jordbruksverket senast en månad innan verksamheten påbörjas. För att omhänderta uppgifterna ska det hos Jordbruksverket finnas it-system för elektronisk behandling av upp- gifter om verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård. Sådana upp- gifter ska kunna användas för tillsyn, verksamhetsplanering, uppfölj- ning och forskning samt för framställning av statistik.

Konsumenters möjligheter att jämföra kostnader

Konsumenters möjlighet att jämföra priser på hälso- och sjukvård för djur

På marknaden för djurens hälso- och sjukvård råder fri prissättning och det är upp till djurägarna att själva bekosta vården för sitt djur. Det är i första hand upp till marknadens aktörer att värna sina kunders möjligheter att på ett enkelt sätt kunna jämföra priser. Aktörerna på marknaden för djurens hälso- och sjukvård bör dock enligt utredningens bedömning kunna bli mer pristransparenta, i vart fall avseende mer basala behandlingar av vanligt förekommande slag. Kunder bör också på ett mer transparent och tydligt sätt kunna

SOU 2022:58

Sammanfattning

informeras om vilken kostnad som tillkommer då tjänsten utförs som en akutbehandling. Även då djurägaren inte har något alternativ till att säkerställa att ett skadat eller sjukt djur snarast ges nödvändig vård, är det ändå viktigt att kostnadsbilden tydligt kommuniceras, så att djurägare ska kunna göra ett aktivt val. Konsumentverket bevakar svåra marknader för konsumenter och i vissa fall har myndigheten möjlighet att stötta konsumenter på sådana marknader. Utredningen anser att det kan finnas anledning för Konsumentverket att överväga möjligheterna att teckna en branschöverenskommelse med större privata vårdgivare inom branschen för djurens hälso- och sjukvård och Distriktsveterinärerna i syfte att på ett tydligt sätt reglera avtals- villkor vid köp av tjänster.

Konsumenters möjlighet att jämföra försäkringsvillkor och kostnader för djurförsäkringar

Som djurägare kan man minska risken för stora oväntade utgifter bland annat genom att skaffa en djurförsäkring. Mot bakgrund av försäkringarnas stora betydelse för marknaden för djurens hälso- och sjukvård och för den enskilde djurägaren måste det vara möjligt att på ett enkelt och överskådligt sätt kunna jämföra och värdera olika försäkringsalternativ. Det finns ett stort antal jämförelseverktyg att till- gå för att, utifrån given information om t.ex. typ av djur, veterinärt ersättningsbelopp, självrisk och rörlig självrisk jämföra olika försäk- ringsgivare och försäkringsalternativ. Det är däremot mer utmanande att jämföra försäkringar utifrån andra viktiga parametrar så som karens- tider, olika begränsningar kopplat till ras, preexisterade förhållanden, försäkringsbolagets tillgänglighet, handläggningstider och skyndsam- heten i utbetalning etc. Otydliga prisuppgifter innebär svårigheter för konsumenter att göra medvetna och väl avvägda val och alltför stora otydligheter kan medföra att konsumenter avstår från att teckna försäkring. Det bör kunna utformas bättre jämförelseverktyg där fler viktiga parametrar ingår och det är även önskvärt att försäkrings- bolagen månar om att förtydliga sina villkor för konsumenter. Även beskrivningar av hur det fungerar med direktreglering, självrisk och andra praktiska aspekter som aktualiseras vid ett veterinärbesök skulle exempelvis kunna ingå i försäkringsbreven. Det kan även i detta avseende finnas anledning för Konsumentverket, i syfte att öka transparensen på området försäkringsvillkor för djur, undersöka

Sammanfattning

SOU 2022:58

möjligheterna att stötta konsumenter t.ex. genom frivilliga avtal inom djurförsäkringsbranschen.

Konsekvenser för djurskyddet

Utredningens övergripande uppdrag är att föreslå hållbara och lång- siktiga förslag för att säkerställa en välfungerande hälso- och sjuk- vård för djur. Alla förslag som utredningen lämnar syftar till att utifrån rådande förutsättningar säkerställa eller förstärka djurskyddet. Exem- pelvis är syftet med införande av verksamhetstillsyn inom djurens hälso- och sjukvård ett sätt att säkerställa att vårdgivare bedriver verk- samheten på ett sådant sätt att kraven på en god och säker vård av djur uppfylls och att verksamheten uppfyller samhällets krav på djur- skydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet samt att ansvar ska kunna utkrävas på rätt nivå.

Förslagen om utökad behörighetsreglering syftar bl.a. till att konsumenter lättare ska kunna avgöra kompetensen hos den person man anförtror vården av sitt djur. Förslagen innebär att fler yrkes- verksamma kommer att tillhöra djurhälsopersonalen och därmed utföra sina arbetsuppgifter under eget ansvar och stå under tillsyn.

Brist på resurser innebär risker för djurvälfärden och att djur inte får den vård de behöver i tid. Utredningen har bedömt att det behövs fler platser på både veterinär- och djursjukskötarutbildningen. Utred- ningens förslag att uppdra åt SLU att särskilt bevaka och utvärdera i vilken utsträckning veterinär- och djursjukskötarutbildningarna svarar mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov innebär dessutom möjlighet att på ett systematiskt sätt följa utvecklingen och därigenom dimensionera veterinär- och djursjukskötarutbildningarna efter rådande behov. Därutöver lämnar utredningen förslag som inne- bär att det blir lättare för veterinärer från tredjeland att arbeta som veterinärer i Sverige vilket också bidrar till fler händer inom djurens hälso- och sjukvård.

Utredningens förslag om att Jordbruksverket ska ges möjlighet att i högre utsträckning anpassa den veterinära servicen syftar till att åstad- komma en långsiktigt hållbar struktur för det statliga åtagandet om veterinär service och bevara en god nivå på djurskyddet. Distriktsveterinärernas veterinära resurser utnyttjas inte optimalt, eftersom resurstillgången fördelas på ett sätt som innebär att veterinära

SOU 2022:58

Sammanfattning

resurser går åt till att upprätthålla service av allmänt ekonomiskt intresse nattetid när behovet av djurvård inte är som störst. Värdefulla veterinära resurser, som i dagsläget utgör en bristvara, går därmed till spillo och i en situation som den nuvarande där det är ont om veterinärer innebär det en risk för försämrat djurskydd. Att bibehålla den nuvarande modellen för genomförande av veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse är därför inget hållbart alternativ ur ett djurskyddsperspektiv.

Ikraftträdande

Utredningens förslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2024. Därvid har bl.a. beaktats att övergången till införandet av verksamhetstillsyn samt förslagen om utökad behörighetsreglering för hovslagare ska bli hanterbar för Jordbruksverket, länsstyrelserna och för företag och andra aktörer inom djurens hälso- och sjukvård. De förslag som avser behörighetsreglering för djurvårdare bör emellertid träda i kraft senare, den 1 januari 2029.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

dels att 1 kap. 4, 2 kap. 1, 5, 3 kap. 1, 4–5 a, 7, 7 a, 5 kap. 1–4, 8 kap. 3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 3 kap. 5 § ska lyda ”Godkännande inom djurens hälso- och sjukvård” och rubriken närmast före 5 kap. 7 § ”Åtgärder mot tillsynsobjekt”,

dels att det ska införas tre nya paragrafer 1 kap. 5, 2 kap. 1 a och 3 kap. 5 b §§.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 4 §1

Med djurhälsopersonal avses i denna lag personer som utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och som

1.har legitimation enligt 3 kap. 1 § eller enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen,

2. har godkännande enligt	2. har godkännande enligt
3 kap. 5 eller 6 §,	3 kap. 5, 5 b eller 6 §§,

3. enligt lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen tillfälligt utövar yrket i Sverige, eller

4. har ett sådant särskilt tillstånd som avses i 3 kap. 7 a § att utöva ett yrke inom djurens hälso- och sjukvård.

1 Senaste lydelse 2016:148.

Författningsförslag

SOU 2022:58

5 §

Med vårdgivare inom djurens hälso- och sjukvård avses i denna lag juridisk person, enskild närings- idkare, statlig myndighet eller annan offentlig verksamhet som bedriver hälso- och sjukvård för djur.

2kap. 1 §

Verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ska bedrivas så att kraven på en god och säker hälso- och sjukvård för djur och samhällets krav på djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet uppfylls.

Verksamhet som står under till- syn enligt denna lag ska, utöver vad som framgår av första stycket, be- drivas på ett sådant sätt att djur- hälsopersonal har förutsättningar att uppfylla sina skyldigheter enligt tredje stycket.

Den som tillhör djurhälsopersonalen ska

1. fullgöra sina arbetsuppgifter i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet,

2. iaktta noggrannhet och omsorg vid utfärdande av intyg om djurs hälsotillstånd eller vård, och

3. föra journal över djurhälsovård och djursjukvård.

1 a §

De journaler som upprättas inom djurens hälso- och sjukvård ska vara skrivna på svenska språket.

Regeringen eller den myndi- ghet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om legi- timation för den som har avlagt examen i djuromvårdnad eller uppvisat likvärdiga kunskaper och erfarenheter och för den som har genomgått utbildning utomlands. När det gäller frågor som avses i 1 a § meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter med stöd av bemyndigandet i 21 § lagen

SOU 2022:58

Författningsförslag

5 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.Inskränkningar i rätten att överlåta arbetsuppgifter enligt 3 §, och

2.de ytterligare skyldigheter för djurhälsopersonalen som behövs för en god och säker vård.

1.undantag från föreskriften i 1 a § att en journal som upprättas inom djurens hälso- och sjukvård ska vara skriven på svenska språket,

2.Inskränkningar i rätten att överlåta arbetsuppgifter enligt 3 §, och

3.de ytterligare skyldigheter för djurhälsopersonalen och för vårdgivare som står under tillsyn enligt denna lag som behövs för en god och säker vård.

3 kap.

1 §2

Legitimation för yrket ska efter ansökan meddelas den som har avlagt

1.veterinärexamen i Sverige (yrkestitel veterinär),

2.examen i djuromvårdnad från högskoleutbildning på grundnivå enligt föreskrifter meddelade med stöd av andra stycket (yrkestitel djursjukskötare).

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om legi- timation för den som har avlagt examen i djuromvårdnad och för den som har genomgått utbild- ning utomlands. När det gäller frågor som avses i 1 a § meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer före- skrifter med stöd av bemyndi- gandet i 21 § lagen (2016:145) om

2Senaste lydelse 2016:148.

Författningsförslag

SOU 2022:58

erkännande av yrkeskvalifika- (2016:145) om erkännande av

tioner.yrkeskvalifikationer. Legitimation får inte meddelas om förhållandena är sådana att

legitimationen skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden varit legitimerad.

4 §3

En yrkestitel enligt 1 § (skyddad yrkestitel) får användas i verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård endast av den som

1.enligt nämnda paragraf, eller enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen, har legitimation för yrket,

2.tillfälligt utövar veterinäryrket i Sverige enligt lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen, eller

3.har ett sådant särskilt tillstånd som avses i 7 a § första stycket att utöva yrke som veterinär eller djursjukskötare.

	En yrkestitel enligt 4 kap. 1 §
	patientsäkerhetslagen (2010:659)
	får användas i verksamhet inom
	djurens hälso- och sjukvård endast
	av den som uppfyller de förutsätt-
	ningar som anges i 4 kap. 5 § och
	5 a §4 den lagen.
Den som saknar behörighet att	Den som enligt första eller
använda en skyddad yrkestitel får	andra stycket saknar behörighet att
inte heller använda en titel som	använda en skyddad yrkestitel får
kan förväxlas med en sådan.	inte heller använda en titel som
	kan förväxlas med en sådan.

3Senaste lydelse 2016:148.

44 kap. 5 a § patientsäkerhetslagen (2010:659) träder i kraft den 1 juli 2023.

SOU 2022:58Författningsförslag

Godkännande som hovslagare och	Godkännande inom djurens
för verksamhet inom djurens	hälso- och sjukvård
hälso- och sjukvård

5 §5

Godkännande som hovslagare får meddelas efter ansökan. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela föreskrifter om vilken utbildning eller praktisk erfarenhet som krävs för sådant godkännande. När det gäller frågor som avses i 5 a § meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter med stöd av bemyndigandet i 21 § lagen

(2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer.
Beteckningen	godkänd	hov-	Beteckningen hovslagare får i
slagare får i verksamhet inom			verksamhet inom djurens hälso-
djurens hälso- och sjukvård			och sjukvård användas endast av
användas endast av den som fått			den som fått godkännande enligt
godkännande enligt första stycket.			första stycket.
		5 a §6
Bestämmelser	om tillfällig		Bestämmelser	om	tillfällig
yrkesutövning och erkännande av			yrkesutövning och erkännande av
yrkeskvalifikationer som		har	yrkeskvalifikationer som har för-
förvärvats eller erkänts i en annan			värvats eller erkänts i en annan stat
stat än Sverige inom EES eller i			än Sverige inom EES eller i Schweiz
Schweiz och som omfattar god-			och som omfattar godkända hov-
kända hovslagare finns i lagen			slagare och godkända djurvårdare
(2016:145) om	erkännande av		finns i lagen (2016:145) om
yrkeskvalifikationer och i de före-			erkännande av yrkeskvalifikationer
skrifter som meddelas i anslutning			och i de föreskrifter som meddelas
till den lagen.			i anslutning till den lagen.
			5 b §
			Godkännande som djurvårdare
			får meddelas efter ansökan.
			Regeringen eller den myndighet
			som regeringen	bestämmer får
			meddela föreskrifter om		vilken

5Senaste lydelse 2016:148.

6Senaste lydelse 2016:148.

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sär- skilt tillstånd att i den utsträck- ning som anges i varje särskilt fall utöva yrke som veterinär, djur- sjukskötare, hovslagare eller djur- vårdare när det saknas förutsätt- ningar för legitimation enligt 1 § första stycket eller godkännande enligt 5 § första stycket eller 5 b § första stycket.

Godkännande som hovslagare, djurvårdare eller för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får inte meddelas om för- hållandena är sådana att god- kännandet skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit godkänd.

Författningsförslag

SOU 2022:58

utbildning eller praktisk erfarenhet som krävs för sådant godkännande. När det gäller frågor som avses i 5 a § meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer föreskrifter med stöd av be-

myndigandet i 21 § lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer.

Beteckningen godkänd djur- vårdare får i verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård användas endast av den som fått godkännande enligt första stycket.

7 §

Godkännande som hovslagare eller för yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får inte meddelas om förhållandena är sådana att godkännandet skulle ha återkallats enligt bestämmelserna i 6 kap. om sökanden hade varit godkänd.

7 a §7

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sär- skilt tillstånd att i den utsträck- ning som anges i varje särskilt fall utöva yrke som veterinär, djur- sjukskötare eller hovslagare när det saknas förutsättningar för legitimation enligt 1 § första stycket eller godkännande enligt 5 § första stycket.

7Senaste lydelse 2012:465.

En tillsynsmyndighet ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för vårdgivare inom djurens hälso- och sjukvård som står under tillsyn enligt detta kapitel och den som tillhör djurhälsopersonalen att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen samt de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen.

SOU 2022:58

Författningsförslag

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare meddela föreskrifter om att den som har legitimation enligt patientsäkerhetslagen (2010:659) ska kunna få ett särskilt tillstånd att i den utsträckning som anges i varje särskilt fall utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård när det saknas förutsättningar för godkännande enligt 6 §.

5kap. 1 §

Den som tillhör djurhälso-		Vårdgivare som bedriver verk-
personalen står vid utövande av		samhet inom djurens hälso- och
verksamhet enligt denna lag under		sjukvård där djurhälsopersonal är
tillsyn av Jordbruksverket och		anställd eller på annat sätt utövar
länsstyrelsen	(tillsynsmyndig-	verksamhet och den som tillhör
heter).		djurhälsopersonalen		står	vid
		utövande av	verksamhet		enligt
		denna lag under tillsyn av Jord-
		bruksverket	och	länsstyrelsen
		(tillsynsmyndigheter).

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om ansvarsfördel- ningen mellan tillsynsmyndigheterna.

2 §

En tillsynsmyndighet ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för dem som tillhör djurhälsoperso- nalen att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen samt de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen.

Författningsförslag

SOU 2022:58

3 §

Tillsynsmyndigheten har i den utsträckning som behövs för

tillsynen rätt att
1. på begäran få upplysningar	1. på begäran få upplysningar
av den som tillhör djurhälso-	av den vårdgivare som bedriver
personalen,	verksamhet som står under tillsyn
	enligt detta kapitel och den som
	tillhör djurhälsopersonalen,

2.få ta del av eller tillfälligt omhänderta handlingar, prover och annat material som rör verksamheten, och

3.få tillträde till områden, anläggningar, byggnader och andra utrymmen som används i verksamheten och där besiktiga djur, göra undersökningar och ta prover.

4 §

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att den som tillhör djurhälsoperso- nalen är skyldig att lämna kontakt- uppgifter till tillsynsmyndigheten.

Vårdgivare inom djurens hälso- och sjukvård som avser att bedriva verksamhet som omfattas av tillsyn enligt detta kapitel, ska anmäla detta till Jordbruksverket inom en månad innan verksam- heten påbörjats.

Om verksamheten läggs ned eller helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, ska vård- givaren anmäla detta till Jord- bruksverket inom en månad efter genomförandet.

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.de närmare krav som behövs för att anmälningsskyldighet enligt första och andra stycket ska fullgöras, och

Den som bryter mot bestäm- melserna i 3 kap. 2 eller 4 §§, 5 § tredje stycket, 5 b § tredje stycket eller 6 § fjärde stycket döms till böter.

SOU 2022:58

Författningsförslag

2.att den som tillhör djur- hälsopersonalen är skyldig att lämna kontaktuppgifter till till- synsmyndigheten.

Åtgärder mot djurhälsopersonal Åtgärder mot tillsynsobjekt

8kap. 3 §

Den som bryter mot bestäm- melserna i 3 kap. 2 eller 4 §, 5 § tredje stycket eller 6 § fjärde stycket döms till böter.

_________________

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2029 i fråga om 1 kap. 4,

3.kap. 5 a, 5 b, 7 och 7 a, 8 kap. 3 §§ och i övrigt den 1 juli 2024.

2.Den som vid ikraftträdandet använder yrkestiteln hovslagare ska även i fortsättningen få använda titeln trots att denne inte har godkänts av Jordbruksverket, dock längst fram till och med den

30juni 2029.

3.Den som vid ikraftträdandet använder en yrkestitel enligt

4kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659) i verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård trots att denne inte uppfyller de förutsättningar som anges i 4 kap. 5 § och 5 a § den lagen, ska även i fortsättningen få använda titeln, dock längst fram till och med den

31december 2024.

4.Anmälan enligt 5 kap. 4 § första stycket som avser vid ikraft- trädandet befintlig verksamhet ska göras senast den 31 december 2024.

Författningsförslag

SOU 2022:58

1.2Förslag till förordning om tillfälliga undantag för legitimation som djursjukskötare

1 § Denna förordning innehåller tillfälliga bestämmelser om undantag från krav på examen i djuromvårdnad från högskole- utbildning på grundnivå för legitimation som djursjukskötare. Bestämmelserna kompletterar 3 kap. 1 § lagen (2009:302) om verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård.

2 § Övrig personal verksam på djurkliniker, djursjukhus eller mot- svarande inrättning som uppfyller de villkor som framgår av 4 kap. 14 § 1 eller 2 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om skyldigheter för djurhållare och personal inom djurens hälso- och sjuk- vård (SVJFS 2019:25), får meddelas legitimation som djursjukskötare.

Legitimation enligt första stycket får endast meddelas om sökanden med godkänt resultat har genomgått examination som visar att sökanden har kunskaper och färdigheter som motsvarar krav på examen i djuromvårdnad från högskoleutbildning på grund- nivå för legitimation som djursjukskötare.

3 § Jordbruksverket får meddela föreskrifter om närmare förut- sättningar för legitimation samt krav på innehåll i och genomförande av examination enligt 2 §.

4 § Den som med godkänt resultat har genomgått examination enligt 2 § kan ansöka om legitimation hos Jordbruksverket.

5 § För ansökningsavgiftens storlek m.m. ska avgiftsförordningen (1992:191) gälla. Då ska avgiftsklass 3 tillämpas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

2.Förordningen ska fortsätta att gälla till och med den 30 juni 2029.

SOU 2022:58

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om statens ansvar för veterinär service m.m.

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter om statens ansvar för veterinär service m.m.

Ansvar för veterinär beredskap för smittsamma djursjukdomar

2 § Statens jordbruksverk ska säkerställa att det finns en nationell veterinär beredskap för smittsamma djursjukdomar och att det finns tillgång till veterinärer att hantera utbrott av sådana sjukdomar.

Ansvar för veterinär service

3 § Jordbruksverket ska säkerställa att alla djur i människans vård får hälso- och sjukvård och att det finns tillgång till tillfredsställande veterinär service oavsett tidpunkt på dygnet, om det finns djur- skyddsskäl.

Indelning i veterinärområden

4 § Sverige ska vara indelat i veterinärområden. Ett veterinär- område ska bestå av ett eller flera distrikt enligt den indelning som följer av förordningen (2015:493) om distrikt.

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om indelningen i veterinärområden.

5 § Jordbruksverket ska bedöma om det finns förutsättningar för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård i de olika veterinärområdena.

Jordbruksverket ska också bedöma om det finns förutsättningar för alla djur i människans vård att få tillfredsställande sjukvård oavsett tidpunkt på dygnet, om det finns djurskyddsskäl.

Vid bedömningar enligt första och andra stycket ska sådan information som avses i 6 § beaktas.

Författningsförslag

SOU 2022:58

6 § Jordbruksverket ska ansvara för att följa och analysera till- gången på veterinära tjänster och förekomsten av djur i människans vård i de olika veterinärområdena.

Jordbruksverket ska ansvara för att information om tillgången på veterinära tjänster och förekomsten av djur i människans vård i de olika veterinärområdena hålls tillgänglig.

Distriktsveterinärerna

7 § Staten bedriver veterinärverksamhet genom Distriktsveterinärerna, i enlighet med förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.

Veterinärverksamheten ska tillhandahållas i veterinärområden där tillfredsställande veterinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder.

8 § Jordbruksverket ska besluta om i vilka veterinärområden Distriktsveterinärerna ska vara etablerade. Vid sådana beslut ska de bedömningar som avses i 5 § beaktas.

9 § Distriktsveterinärerna ska bedriva hälso- och sjukvård för lant- brukets djur. Distriktsveterinärerna får utforma sin verksamhet utifrån behovet av hälso- och sjukvård för lantbrukets djur i respektive veterinärområde.

10 § Distriktsveterinärerna får bedriva hälso- och sjukvård för hästar och sällskapsdjur på poliklinisk nivå. Sådan verksamhet ska erbjuda vård kl. 06.00–23.00 om djurskyddet kan upprätthållas.

Om det finns särskilda skäl får Jordbruksverket besluta att Distriktsveterinärerna får bedriva stationärvård för hästar eller sällskapsdjur.

11 § Veterinärer vid Distriktsveterinärerna får utföra uppgifter som officiella veterinärer och andra offentliga uppdrag.

Författningsförslag

SOU 2022:58

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1386) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:1386) om verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård

dels att 1 kap. 1, 2 kap. 2, 3 kap. 2, 8, 9, 14, 5 kap. 1, 3, 6 kap. 2 och 7 kap. 1 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 2 kap. 1 § ska lyda ”2 kap. Skyldig- heter och ansvar för djurhälsopersonal m.fl.” och rubriken närmast före 3 kap. 8 § ska lyda ”Godkännande som hovslagare och som djurvårdare”,

dels att det ska införas en ny paragraf 5 kap. 4 § och närmast före 5 kap. 4 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §

I denna förordning finns bestämmelser om

– skyldigheter och ansvar för	– skyldigheter och ansvar för
djurhälsopersonal (2 kap.),	djurhälsopersonal m.fl. (2 kap.),

–behörighetsregler (3 kap.),

–undantag från begränsningarna i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande åtgärder på djur (4 kap.),

–tillsyn (5 kap.),

–Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård (6 kap.), och

–övriga frågor (7 kap).

2 kap. Skyldigheter och ansvar för djurhälsopersonal

2 kap. Skyldigheter och ansvar för djurhälsopersonal m.fl.

2 kap.

2 §

Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om

1. undantag från föreskriften i

2 kap. 1 a § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård att en journal som upprättas inom

SOU 2022:58

Författningsförslag

1.inskränkningar i rätten att överlåta arbetsuppgifter enligt 2 kap. 3 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, och

2.de övriga skyldigheter för djurhälsopersonalen som behövs för en god och säker vård.

djurens hälso- och sjukvård ska vara skriven på svenska språket,

2.inskränkningar i rätten att överlåta arbetsuppgifter enligt 2 kap. 3 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, och

3.de övriga skyldigheter för djurhälsopersonalen och för vård- givare som bedriver verksamhet som står under tillsyn enligt 5 kap. 1 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som behövs för en god och säker vård.

3kap. 2 §

En sökande med annan utländsk utbildning eller auktorisation än vad som följer av 1 § ska få legitimation som veterinär om den sökande

1. har genomgått den komplet-				1. har genomgått den komplet-
terande utbildning		och fullgjort		terande utbildning och fullgjort
den praktiska	tjänstgöring		som	den praktiska tjänstgöring som
behövs för att kunskaperna och				behövs eller på annat sätt uppvisat
färdigheterna	ska	motsvara	de	kunskaper och färdigheter som mot-
svenska kraven,				svarar de svenska kraven,

2.har för yrket nödvändiga kunskaper om svenska författningar,

och

3.har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska, danska eller norska språket.

Legitimation får meddelas trots att den sökande inte har genom- gått föreskriven efterutbildning, om denne är mycket skicklig och särskilt erfaren inom veterinäryrket.

Jordbruksverket får, efter	Jordbruksverket får, efter
samråd med Sveriges lantbruks-	samråd med Sveriges lantbruks-
universitet, meddela närmare före-	universitet, meddela närmare före-
skrifter om utbildning och praktisk	skrifter om utbildning m.m. som
tjänstgöring som avses i första	avses i första stycket 1.
stycket 1.

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om godkännande av hovslagare och djurvårdare med yrkeskvalifikationer förvärvade i ett annat land.

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vilken utbildning eller praktisk erfarenhet som krävs för att kunna godkännas som hov- slagare och som djurvårdare.

Författningsförslag

SOU 2022:58

Godkännande som hovslagare Godkännande som hovslagare och som djurvårdare

8 §

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om vilken utbildning eller praktisk erfarenhet som krävs för att kunna godkännas som hov- slagare.

9 §

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om godkännande av hovslagare med yrkeskvalifika- tioner förvärvade i ett annat land.

				14 §1
Jordbruksverket		får	meddela		Jordbruksverket			får	meddela
föreskrifter	om särskilt		tillstånd		föreskrifter		om särskilt		tillstånd
att i den utsträckning som anges i					att i den utsträckning som anges i
varje särskilt fall utöva yrke som					varje särskilt fall utöva yrke som
veterinär,	djursjukskötare			eller	veterinär, djursjukskötare					hov-
hovslagare när det saknas förut-					slagare, eller djurvårdare när det
sättningar för legitimation enligt					saknas förutsättningar för legiti-
3 kap. 1 §	första stycket			lagen	mation enligt 3 kap. 1 §					första
(2009:302) om verksamhet inom					stycket lagen (2009:302) om verk-
djurens hälso- och sjukvård eller					samhet inom djurens hälso- och
godkännande enligt		3 kap. 5 §			sjukvård eller godkännande enligt
första stycket samma lag.					3 kap.	5 §	första	stycket		eller
					3 kap.	5 b §	första stycket samma
					lag.

Jordbruksverket får vidare meddela föreskrifter om att den som har legitimation enligt patientsäkerhetslagen (2010:659) ska kunna få ett särskilt tillstånd att i den utsträckning som anges i varje särskilt fall utöva verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård när det saknas förutsättningar för godkännande enligt 3 kap. 6 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

1Senaste lydelse 2012:527.

SOU 2022:58

Författningsförslag

5kap. 1 §

Länsstyrelserna utövar tillsyn	Länsstyrelserna utövar tillsyn
över djurhälsopersonalen inom	över verksamheter inom djurens
respektive län.	hälso- och sjukvård och över djur-
	hälsopersonalen inom respektive
	län.

Länsstyrelser får komma överens om att överföra tillsynen över viss verksamhet mellan sig.

3§

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om

1.de närmare krav som behövs för att anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 4 § första och andra stycket lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ska fullgöras,

1. skyldighet	för	djurhälso-	2. skyldighet	för	djurhälso-
personalen att lämna kontakt-			personalen att lämna kontakt-
uppgifter till tillsynsmyndigheten,			uppgifter till tillsynsmyndigheten,
2. hur tillsyn ska bedrivas,			3. hur tillsyn ska bedrivas
3. samverkan mellan tillsyns-			4. samverkan	mellan		tillsyns-
myndigheter, och			myndigheter, och
4. skyldighet	för	en tillsyns-	5. skyldighet	för	en	tillsyns-
myndighet att lämna information			myndighet att lämna information
till Jordbruksverket om den tillsyn			till Jordbruksverket om den tillsyn
som bedrivs.			som bedrivs.
			Uppgifter om verksamheter inom
			djurens hälso- och sjukvård
			4 §
			Hos Jordbruksverket			ska det
			finnas it-system för elektronisk
			behandling av uppgifter som anmälts
			enligt 5 kap. 4 § lagen om verksam-

het inom djurens hälso- och sjuk- vård. Sådana uppgifter får användas

Författningsförslag

SOU 2022:58

för tillsyn, verksamhetsplanering, uppföljning och forskning samt för framställning av statistik.

Jordbruksverket har person- uppgiftsansvar för behandling av de personuppgifter som lämnas till it-systemen.

Länsstyrelserna har rätt att vid direktåtkomst ta del av uppgifter som Jordbruksverket lämnat till it-systemen och som länsstyrelserna behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag som tillsynsmyndighet.

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om begränsning av de uppgifter som får samlas in och om gallring.

6kap. 2 §

Ansvarsnämnden ska informera Jordbruksverket om ärenden och beslut som det kan vara av betydelse för verket att känna till.

Ansvarsnämnden ska infor- mera länsstyrelsen om ärenden och beslut som kan antas vara av betydelse för länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet över verk- samheter inom djurens hälso- och

sjukvård. Informationen ska lämnas till den länsstyrelse där den som beslutet avser är verksam eller folkbokförd.

SOU 2022:58

Författningsförslag

7kap. 1 §2

Avgift tas ut för prövning av ansökan om legitimation eller annan behörighet enligt 3 kap. lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i de fall som framgår av andra stycket.

För ansökningsavgiftens storlek m.m. gäller 10–14 §§ avgifts- förordningen (1992:191). Då ska följande avgiftsklasser tillämpas:

Ärendeslag	Avgiftsklass
Ansökan om legitimation som veterinär eller
djursjukskötare	3
Ansökan om godkännande som hovslagare	3
Ansökan om godkännande för verksamhet
inom djurens hälso- och sjukvård	2
Ansökan om godkännande av
specialistkompetens	2
Ansökan om särskilt tillstånd	1
Ansökan om godkännande som djurvårdare	3

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2029 i fråga om 3. kap. 8, 9, 14 och 7 kap. 1 §§ och rubriken närmast före 3 kap. 8 §, och i övrigt den 1 juli 2024.

2Senaste lydelse 2016:172.

1. Deltagande i en nationell veterinär beredskap för smittsamma djursjukdomar som avses i 2 § för- ordning (202x:xx) om statens ansvar för veterinär service.

2. Beredskap för djursjukvård under jourtid.

3. Djurhälso- och djursjukvård i veterinärområden där det bedöms att tillfredsställande vete- rinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder.

4. Tillhandahålla en bered- skapstjänst som avses i 12 § för- ordning (202x:xx) om statens ansvar för veterinär service.

Författningsförslag

SOU 2022:58

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse att 1 § ska ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 §

Denna förordning gäller i fråga om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.

Med veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse avses följande verksamheter.

1. Deltagande i en beredskaps- organisation vid utbrott av smitt- samma djursjukdomar.

2. Beredskap för djursjukvård under jourtid.

3. Djurhälso- och djursjukvård i sådana områden av landet där det bedöms att tillfredsställande vete- rinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

Vid myndigheten finns en avdelning, Distriktsveterinärerna, som fullgör veterinära uppgifter enligt förordning (202x:xx) om statens ansvar för veterinär service m.m., samt i övrigt de organisa- toriska enheter som myndigheten bestämmer.

En organisatorisk enhet inom Jordbruksverket som är organisa-

toriskt åtskild från

Distriktsveterinärerna ska säkerställa tillgång till tillfred- ställande veterinär service enligt förordningen (202x:xx) om statens ansvar för veterinär service m.m. genom upphandling enligt lagen

(2016:1145) om offentlig upphandling eller genom att ge uppdrag till Distriktsveterinärerna. Distriktsveterinärerna får lämna anbud i sådana upphandlingar. Förordning (2016:1172).

SOU 2022:58

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

dels att 10–12 och 23 §§ ska upphöra att gälla dels att 22 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22 §1

Vid myndigheten finns en avdelning, Distriktsveterinärerna, som fullgör veterinära uppgifter enligt 10 §, samt i övrigt de orga- nisatoriska enheter som myndig- heten bestämmer.

En organisatorisk enhet inom Jordbruksverket som är organisa-

toriskt åtskild från Distriktsveterinärerna ska säker- ställa tillgången till veterinärer enligt 10 § genom upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling eller genom

att ge uppdrag till Distriktsveterinärerna. Distriktsveterinärerna får lämna anbud i sådana upphandlingar. Förordning (2016:1172).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

1Senaste lydelse 2016:1172.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om djurens hälso-och sjukvård och annan veterinär verksamhet och undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas i syfte att säkerställa en hållbar och långsiktigt välfungerande hälso- och sjukvård för djur.

I uppdraget ingår bl.a. att föreslå åtgärder för att säkerställa att det statliga åtagandet inom veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt, undersöka hur verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård har påverkats av den behörighetsreglering som infördes 2010, analysera det framtida resursbehovet av olika yrkeskategorier inom djurens hälso- och sjukvård och utarbeta de författningsförslag som krävs för införandet av verksamhetstillsyn inom djurens hälso- och sjukvård.

Utredningens direktiv (dir. 2021:42 och dir. 2022:80) finns intagna som bilagor till detta betänkande.

2.2Avgränsningar m.m.

I utredningens uppdrag att analysera det framtida resursbehovet inom djurens hälso- och sjukvård har inte ingått att utföra en full- ständig översyn av eventuella orsaker till bristen på bl.a. veterinärer. Det har inneburit att utredningen t.ex. inte utrett frågan om vilken eventuell påverkan arbetsmiljön för veterinärer och annan djurhälso- personal kan ha för bristen på personal inom djurens hälso- och sjukvård.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:58

I utredningens uppdrag att föreslå införande av verksamhets- tillsyn inom djurens hälso- och sjukvård har inte ingått att utreda frågan om verksamhetskod för förskrivning av läkemedel. Utred- ningen noterar att det kan finnas anledning att utreda den frågan i ett annat sammanhang.

Utredningen har bedömt att frågan om behörighetsreglering för djurvårdare är en sådan åtgärd som bidrar till en hållbar och lång- siktigt välfungerande hälso- och sjukvård för djur. Frågan har alltså legat inom ramen för uppdraget.

2.3Utredningarbetet

Utredningsarbetet påbörjades i juli 2021 och har bedrivits på sed- vanligt sätt med regelbundna sammanträden med expertgruppen, sammanlagt sju stycken. Även i övrigt har utredningsarbetet skett i nära samarbete med experterna. Samtliga sammanträden utom ett har hållits digitalt. Även övriga externa kontakter har till största del skett via telefon eller digitalt. Ett fysiskt möte har genomförts med Jordbruksverket och Distriktsveterinärerna.

Utredningen har haft mycket kontakt med de myndigheter och organisationer som experterna är anställda vid eller företräder. Stöd i konsekvensutredningen har inhämtats från Tillväxtverket och upplysningar har hämtats in från flera andra organ, t.ex. Ansvars- nämnden för djurens hälso- och sjukvård, Växa Sverige, Agria Djur- försäkring, Svensk Försäkring, Konsumenternas försäkringsbyrå, Allmänna reklamationsnämnden, Inspektionen för vård och omsorg, Statistikmyndigheten SCB, Institutet för biomedicinsk laboratorie- vetenskap, Försvarsmakten, Socialstyrelsen, Arbetsförmedlingen, Finnish Food Authority, Försäkringskassan, Mattillsynet, Fødevarestyrelsen, Centrala studiestödsnämnden m.fl. Utredningen har även uppvaktats av och haft kontakt med yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård.

Därutöver har utredningen varit på studiebesök på Blå Stjärnans Djursjukhus i Göteborg och medverkat vid Svensk Djursjukvårds medlemsmöte 2021 samt vid ett sammanträde med ansvarsnämnden. Utredningen har även genomfört tre enkätundersökningar. Enkät- frågorna finns intagna som bilagor till detta betänkande.

SOU 2022:58

Utredningens uppdrag och arbete

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet är indelat i 12 kapitel. I 1 kap. redovisas utredningens författningsförslag. Uppdraget och dess genomförande redovisas i 2 kap. Kapitel 3 innehåller en presentation av aktörer inom djurhälso- området och i 4 kap. presenteras på området gällande reglering och internationella förpliktelser. I 5 kap. behandlas frågor om det statliga åtagandet inom veterinär service och vid utbrott av smittsamma djur- sjukdomar. I 6 kap. finns överväganden och förslag om behörighets- frågor inom djurens hälso- och sjukvård. Överväganden och förslag i fråga om resursbehovet inom djurens hälso- och sjukvård framgår av 7 kap. I 8 kap. presenteras förslag för införande av verksamhetstillsyn inom djurens hälso- och sjukvård samt de överväganden som gjorts i fråga om vilken finansieringsmodell som bör väljas för sådan tillsyn. Kapitel 9 innehåller utredningens överväganden i fråga om den del av uppdraget som avser kartläggning av konsumenters möjligheter att jämföra kostnader. I betänkandets tre sista kapitel (kap. 10–12) åter- finns ikraftträdande och övergångsbestämmelser, konsekvenser av förslagen och författningskommentar.

3 Aktörer inom djurhälsoområdet

Lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård trädde i kraft den 1 januari 2010 och ersatte bl.a. lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Lagen, som alltså är relativt ny, syftar till att uppnå en god och säker vård av djur och en god djurhälsa och ska även bidra till att samhällets krav på djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet tillgodoses. Anledningen till att en ny lag togs fram var att regeringen såg ett behov av en behörig- hetsreglering som bättre avspeglade utvecklingen och arbetsmeto- derna inom djurens hälso- och sjukvård.

I kapitlet redovisas ett urval av olika aktörer inom djurens hälso- och sjukvård. Kapitlet inleds med en presentation av myndigheter som är verksamma eller har anknytning till området djurens hälso- och sjukvård. Därefter följer en presentation av olika verksamheter som på olika sätt är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård, av försäkringsbranschen och av utbildningsverksamhet kopplad till djurens hälso- och sjukvård. Kapitlet avslutas med en redogörelse för olika yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård.

3.1Myndigheter

Flera olika myndigheter är verksamma eller har anknytning till området djurens hälso- och sjukvård. Nedan följer en redogörelse för ett urval av dessa.

3.1.1Statens jordbruksverk

Av 1 § förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jord- bruksverk, framgår att Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) är en förvaltningsmyndighet inom jordbruksområdet, fiskeområdet

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

och därtill knuten landsbygdsutveckling. Jordbruksverkets uppgift är att arbeta för en hållbar utveckling, ett gott djurskydd, ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Jordbruksverket har bl.a. ansvar för att säkerställa ett gott djurhälsotillstånd hos djur i människans vård, säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga spridning av och bekämpa smittor hos djur, säkerställa ett gott djurskydd samt utifrån sitt ansvar i livsmedelskedjan verka för säkra livsmedel.

Jordbruksverket ansvarar för flera frågor som berör det veterinära området. Jordbruksverket har register över lantbrukets djur och vilka anläggningar de finns på samt anläggningsregister över häst. Jord- bruksverket har också register över hundar och från och med 2023 även katter. Jordbruksverket har en krisorganisation som används vid utbrott av smittämnen som rör djur eller foder. Inom Jordbruksverket ansvarar djuravdelningen för bl.a. behörighetsfrågor kopplade till djurens hälso- och sjukvård, smittskyddsarbete, djurskydd, veterinär- medicinska läkemedel och arbete mot antibiotikaresistens. Inom flertalet av dessa områden har myndigheten ett tätt samarbete med andra svenska myndigheter och med EU:s institutioner och mot- svarande myndigheter i andra EU-länder.

Jordbruksverket har som central behörig myndighet det över- gripande och samordnande ansvaret för tillsynen av djurhälsopersonal. Det innebär att Jordbruksverket utgör ett stöd för länsstyrelserna som utför den operativa tillsynen. I detta avseende utfärdar Jordbruksverket både föreskrifter, vägledning och checklistor samt genomför utbild- ningsinsatser i syfte att samordna och likrikta tillsynen.

Djuravdelningen ansvarar för att förordna officiella veterinärer, t.ex. gränskontrollveterinärer. Officiella veterinärer finns i hela landet och en viktig uppgift är att utfärda intyg vid handel och förflyttning inom EU av levande djur och djurprodukter. Gränskontrollveterinärernas uppgift är att kontrollera att sändningar som kommer från länder utanför EU som består av levande djur, animaliska biprodukter, avels- material, hö och halm samt vissa vegetabiliska foder som omfattas av skyddsbeslut uppfyller villkoren enligt EU-lagstiftningen. Kontrollen ska säkerställa att djuren och produkterna är säkra ur djurhälso- synpunkt och att de inte innehåller otillåtna ämnen eller smittoämnen samt att djur är i skick att transporteras vidare. Därtill har Djur- avdelningen ansvar för att förordna officiella veterinärer vid utbrott av

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

smitta, provtagning, avlivning etc. Veterinären har då till uppgift att övervaka åtgärder (t.ex. avlivning, oskadliggörande, sanering och trans- porter) som myndigheten har beslutat.

Djuravdelningen ansvarar för att utfärda legitimationer och god- kännanden av yrkesutövare inom djurens hälso- och sjukvård, hand- lägga frågor om prövotid, återkallelse av legitimation eller annan be- hörighet samt begränsning av förskrivningsrätt inför eventuell pröv- ning av Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.

Smittskyddsarbetet på Djuravdelningen omfattar de smittor hos djur som kan orsaka svåra sjukdomar hos djur eller människa eller som kan orsaka stora ekonomiska förluster för samhället. Ansvaret omfattar också kontroll och bekämpning av sådana sjukdomar hos djur, samt övervakning av sjukdomsläget hos djur i Sverige. En viktig del i detta arbete är att upprätthålla en god beredskap vid kris. För att tydliggöra detta arbete samt peka på vilka de prioriterade områdena är, har Jordbruksverket beslutat om en smittskydds- och djurhälsostrategi.

Jordbruksverket är central behörig myndighet för djurskyddet i Sverige. Djurskyddsarbetet syftar till att säkerställa att djur i Sverige har ett gott djurskydd samt att främja en god djurvälfärd och respekt för djur. Grunden för arbetet härrör sig från EU-lagstiftning, djurskydds- lagen (2018:1192), regleringsbrev samt nationella livsmedelsstrategin. De prioriterade områdena anges i Jordbruksverkets smittskydds- och djurskyddsstrategi.

I Jordbruksverkets uppdrag ingår att säkerställa tillgången till vete- rinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård. Detta görs genom den särskilda verksamhetsgrenen Distriktsveterinärerna. Av Jordbruks- verkets cirka 1 500 anställda tillhör cirka 600 Distriktsveterinärerna.

3.1.2Statens veterinärmedicinska anstalt

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) är ett veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda. SVA ska främja djurs och människors hälsa, svensk djurhållning och vår miljö med diagnostik, forskning, beredskap och rådgivning. Uppdraget för myndigheten utgår från förordning (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt. SVA:s uppdrag är bl.a. att utreda smittsamma djursjukdomars, inklusive zoonosers (sjukdomar eller

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

infektioner som på naturlig väg kan spridas mellan djur och människor) uppkomst, orsak och spridningssätt samt medverka i förebyggandet och bekämpandet av dessa sjukdomar hos både tama och vilda djur. Vid SVA ska det finnas en nationell expertgrupp vars syfte är att upprätt- hålla expertkunskap om hur epizootiska sjukdomar (allvarliga smitt- samma djursjukdomar som kan utgöra ett hot mot människors eller djurs hälsa) och zoonoser uppträder och sprids. SVA:s roll som risk- värderare är att bistå Jordbruksverket med expertkunskap inom ramen för sitt uppdrag.

SVA är nationellt referenslaboratorium. Verksamheten omfattar alla områden av foder-, livsmedelslagstiftningen och djurhälsa. SVA är också EU:s referenslaboratorium för campylobacter. Syftet med referenslaboratorier är främst att harmonisera analysarbetet för laboratorier som används för analyser i den officiella kontrollen och på så sätt få resultat som präglas av hög kvalitet och enhetlighet. SVA är Sveriges största veterinärmedicinska laboratorium, med kompetens inom områdena antibiotikaresistens, bakteriologi, foder, kemi, parasitologi, patologi och virologi, analys av smittor och substanser som kan orsaka sjukdomar hos djur. SVA är även det enda veterinär- medicinska laboratoriet i Sverige med fullständig patologisk verk- samhet, vilket inkluderar ett säkerhetslaboratorium för diagnostik av särskilt farliga smittämnen. Myndigheten har också i uppdrag att tillsammans med Strategigruppen för rationell antibiotikaanvänd- ning och minskad antibiotikaresistens (Strama VL) arbeta med över- vakning av antibiotikaresistensläget hos bakterier från svenska djur, samt med rådgivning och strategier för att minska förekomsten av resistens. Som ett stöd till dessa funktioner utför SVA också forsk- nings- och utvecklingsarbete. Myndigheten utför också viss uppdrags- verksamhet. Vid SVA arbetar cirka 370 personer varav cirka 90 veteri- närer och cirka 65 biomedicinska analytiker/laboratorieingenjörer.

3.1.3Livsmedelsverket

Livsmedelsverket är central behörig myndighet för frågor som rör livs- medel, vilket bl.a. inkluderar att myndigheten är Sveriges expert- och centrala kontrollmyndighet på livsmedelsområdet. Livsmedelsverkets uppdrag framgår av förordning (2009:1426) med instruktion för Livs- medelsverket. Myndigheten har till uppgift att tillvarata konsumen-

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

ternas intresse genom att arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livs- medelskedjan och goda matvanor.

Livsmedelsverket ska verka för en effektiv och likvärdig livsmedels- kontroll i hela landet och har det övergripande ansvaret för livsmedels- kontrollen. I Sverige finns cirka 36 000 primärproducenter, 90 000 livs- medelsanläggningar och drygt 5 500 dricksvattenanläggningar. Kon- troll av de flesta av anläggningarna utförs av kommunala myndigheter medan länsstyrelserna ansvarar för att stödja, samordna och följa upp kommunernas kontroll inom respektive län samt för att utföra livs- medelskontrollen i primärproduktionen inklusive djur-transporter och uppsamlingscentraler för vilt. Livsmedelsverket står för den operativa kontrollen av cirka 1 500 livsmedelsanläggningar, inklusive slakterier och vilthanteringsanläggningar. Kontroll i samband med slakt och vilt- hantering fokuserar på tre huvudområden; livsmedelssäkerhet, djur- skydd och smittskydd. Livsmedelsverkets anställda officiella veterinärer utför kontroll före slakt av levande djur. I samband med detta hanteras även eventuella avvikelser som uppstått under transporten och när djuren behandlas inför slakt i slakteriet. Officiella veterinärer ansvarar för besikt- ning av slaktkroppar och tillhörande organ efter slakt. Det praktiska genomförandet av köttbesiktningen samt kontroller av livsmedelsföre- tagare sker tillsammans med officiella assistenter. Myndigheten ansvarar också för den veterinära gränskontrollen av främst animaliska livsmedel men även vegetabilier.

Livsmedelsverket har även ansvaret för att följa upp livsmedels- kontrollen i landet. Uppföljningen av köttkontrollen och kontroll av livsmedelsföretagare i samband med slakt, vilthantering och förädling inom storindustrin genomförs löpande av veterinärer. Effektiv och likvärdig kontroll är ett krav enligt gällande kontrollagstiftning inom EU.1 Livsmedelverkets veterinärer arbetar även med utveckling av lagstiftningen på livsmedelsområdet på EU-nivå.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foder- lagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

Livsmedelsverket har cirka 640 anställda. Inom den operativa kontrollen arbetar cirka 180 officiella veterinärer och ytterligare ett 20-tal veterinärer arbetar med ledning och utveckling av kontrollen.

3.1.4Länsstyrelserna

Länsstyrelserna har till uppgift att vara regeringens företrädare i länet vilket framgår av förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelserna har det regionala ansvaret för bl.a. djurskyddskon- trollen och är, tillsammans med Jordbruksverket, tillsynsmyndighet över djurhälsopersonalen när dessa utövar verksamhet enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Tillsyn av djurhälso- personal innebär att länsstyrelsen utövar tillsyn över yrkesutövare för att säkerställa att de fullgör sina skyldigheter i enlighet med gällande lagstiftning. Jordbruksverket har det övergripande ansvaret för till- synen och ger stöd och råd till länsstyrelserna i frågan. Likaså utför länsstyrelserna djurskyddskontroller för att säkerställa att djur- skyddslagstiftningen efterlevs medan Jordbruksverket ger stöd, råd och vägledning till länsstyrelsernas arbete med djurskyddskontroll.

En veterinär eller någon annan som i sitt yrke kommer i kontakt med djur eller produkter av djur och som misstänker ett fall av epi- zootisk sjukdom ska skyndsamt anmäla detta till Jordbruksverket, SVA eller berörd länsstyrelse. Länsstyrelserna har ett underrättelseansvar till SVA och berörd kommun samt beroende på sjukdomens art, till Havs- och vattenmyndigheten, Livsmedelsverket, Folkhälsomyndigheten och smittskyddsläkaren. Länsstyrelserna har vidare ett samordningsansvar för regional krisberedskap och är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom respektive län. Vid landets länsstyrelser arbetar ett 70-tal läns- veterinärer och cirka 200 djurskyddsinspektörer.

3.1.5Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård

Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård prövar frågor om disciplinpåföljd för djurhälsopersonalen. Nämndens uppgift och orga- nisation regleras i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård. Nämnden finansieras via Jordbruksverkets anslag men är en egen myndighet.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

Ansvarsnämndens uppdrag är sedan den 1 januari 2010 att pröva ansvarsfrågor beträffande djurhälsopersonal, dvs. legitimerade veteri- närer och djursjukskötare, godkända hovslagare och sådan legitimerad personal inom humansjukvården som har godkännande för arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Nämnden består av ordförande och sju ledamöter samt ersättare för dessa. Nämnden har också ett kansli.

Nämndens uppgift är att bedöma om djurhälsopersonal har begått veterinärmedicinska fel vid behandling av djur, eller om behandling av djur vars tillstånd kräver detta har underlåtits. Till de veterinärmedi- cinska felen hör också bristande journalföring och intygsskrivning.

Djurägaren eller den som har djuret i sin vård kan anmäla djur- hälsopersonal för felaktigt utförd behandling. Likaså kan tillsyns- myndigheterna, dvs. Jordbruksverket och länsstyrelserna, göra en anmälan till ansvarsnämnden. Därtill äger Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) rätten att anmäla till nämnden.

3.1.6Sveriges Lantbruksuniversitet

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) är en myndighet och svenskt statligt universitet. Myndigheten presenteras närmare i avsnitt 3.5.1.

3.2Kommunerna

Kommunerna har med stöd av miljöbalken ett tillsynsansvar för lokaler för förvaring av djur t.ex. zoobutiker, häststallar och veterinärkliniker. Fokus för kommunernas ansvar ligger på förhållanden som kan ge upp- hov till olägenheter för människors hälsa, till exempel avfallshantering, gödsel och buller. Kommunerna har också ett ansvar avseende privat- ägda sällskapsdjur i de fall där hållande av djuret kan orsaka risker och olägenheter för omgivningen.

3.3Verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård

Inom ramen för begreppet djurens hälso- och sjukvård bedrivs verk- samhet i privat regi av djursjukhus och kliniker samt i enskilda verk- samheter. Verksamhet bedrivs också i statlig regi genom Distriktsveterinärerna. Enligt Jordbruksverket fanns den 23 juni 2022

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

totalt 8 856 personer som har en legitimation eller godkännande att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård och som därmed kan tillhöra djurhälsopersonalen, av dessa var 7 684 i yrkesför ålder2. Fördelningen mellan yrkesgrupperna framgår av tabell 3.1.

Tabell 3.1	Fördelning av djurhälsopersonal

Djurhälsopersonal		Antal totalt	Antal yrkesför ålder (yngre än 66)
Leg. veterinär		6031	4973
Leg. djursjukskötare		2191	2164

Leg. gk. sjuksköterska		54	50
Leg. gk. sjukgymnast		55	49

Leg. gk. tandläkare		15	5
Gk hovslagare		524	499

Källa: Jordbruksverket.

För etablering av verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård, t.ex. privata kliniker och djursjukhus, krävs i dag inte tillstånd eller registrering. Verksamheten som sådan är inte heller underkastad offentlig tillsyn eller annan statlig styrning och har inte heller någon statlig finansiering.

3.3.1Distriktsveterinärerna

Jordbruksverket ansvarar för att det finns veterinärer för att utföra så kallad veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, det vill säga en beredskapsorganisation vid utbrott av smittsamma djursjukdomar, beredskap för djursjukvård under jourtid samt hälso- och sjukvård för djur i sådana områden av landet där det bedöms att tillfredsställande veterinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder.

Jordbruksverket kan enligt förordningen (2009:1397) om veteri- när service av allmänt ekonomiskt intresse, efter upphandling, ingå avtal med privata aktörer om utförande av veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. Det finns dock inte någon skyldighet för privata veterinärer eller veterinära verksamheter som till exempel behandlar djur på dagtid att också erbjuda vård på kvällar och helger.

2Som yrkesför räknar utredningen den som är 66 år och yngre.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

Distriktsveterinärerna är den avdelning inom Jordbruksverket som ansvarar för att fullgöra de veterinära uppgifter som verket är skyldigt att utföra. En annan verksamhetsgren inom Jordbruksverket, som ska vara organisatoriskt åtskild från Distriktsveterinärerna, ska säkerställa tillgången till veterinärer, vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård, genom upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Distriktsveterinärerna får lämna anbud i sådana upphandlingar. Jordbruksverket kan även, i stället för att upp- handla tjänsterna, ge Distriktsveterinärerna i uppdrag att utföra dessa. Verksamhet av allmänt ekonomiskt intresse finansieras till viss del med statliga anslag. Distriktsveterinärerna får endast vara etablerade där det krävs för att säkerställa tillgången till veterinärer. I de områden där Distriktsveterinärerna är etablerade är Jordbruksverket skyldigt att bedriva hälso- och sjukvård för lantbrukets djur. Därutöver får Jordbruksverket i dessa områden även bedriva hälso- och sjukvård för hästar och sällskapsdjur på en primärvårdsnivå som fastställs av myndigheten i förväg med begränsad utrustning och utan möjlighet till stationär vård. Vidare får myndigheten bedriva vård utöver primär- vårdsnivå för hästar och sällskapsdjur om sådan vård inte finns att tillgå inom rimligt avstånd.

3.3.2Djursjukhus, kliniker och motsvarande enskilda näringsidkare

Inom djurens hälso- och sjukvård arbetar djurhälsopersonal i form av veterinärer, djursjukskötare och godkända hovslagare m.fl. samt övrig personal som t.ex. djurvårdare. Därtill arbetar ett mindre antal god- kända legitimerade tandläkare, godkända legitimerade sjukgymnaster och godkända legitimerade sjuksköterskor. Utöver de som tillhör djur- hälsopersonalen finns även ett stort antal djurvårdare, djurskötare, hovslagare och biomedicinska analytiker.

Den privata marknaden för djurens hälso- och sjukvård har under de senaste tio åren genomgått stora förändringar, inte minst i fråga om ägarstruktur och domineras i dag av två företag, Evidensia och AniCura. AniCura beskriver sig självt som ett av Europas ledande företag inom högkvalitativ djursjukvård för sällskapsdjur och före- taget har 450 djursjukhus runt om i Europa och på 36 platser i

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

Sverige.3 Evidensia är en del av IVC Evidensia, ett företag som beskriver sig som Europas ledande leverantör av veterinärvård baserad i 17 länder. I Sverige har Evidensia ett 70-tal kliniker varav 66 smådjurskliniker och 9 hästkliniker.4 År 2016 motsvarade Evidensia och AniCuras marknads- andelar tillsammans cirka 40 procent av veterinärvårdsmarknaden mätt i nettoomsättning.5

Distriktsveterinärernas andel av veterinärföretagens nettoom- sättning var år 2016 cirka 10 procent. Utöver Distriktsveterinärerna och nämnda koncerner finns det ett stort antal veterinära arbets- platser med privatpraktiserande veterinärer runt om i Sverige som bedriver hälso- och sjukvård för både produktions- sällskapsdjur och häst.

Under de senaste åren har digitala tjänster utvecklats och genom t.ex. ett videosamtal kan en veterinär på distans göra enklare medi- cinska bedömningar. Djurägaren kan få råd om egenvård, samt vid behov hänvisning till en fysisk mottagning. Flera större aktörer erbjuder sådana tjänster. Ägarstrukturen bakom dessa applikationer är ofta olika försäkringsbolag och etablerade veterinärkoncerner.

3.3.3Organisationer inom djurhälsovård

Inom lantbrukssektorn finns organisationer som av Jordbruksverket har förordnats att med stöd av förordning (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. anordna organiserade hälsokontroller i syfte att motverka och förebygga sjukdomar hos djur. I ett kontrollprogram är det primära syftet att förebygga och bekämpa en viss sjukdom eller ett visst smittämne, medan ett övervakningsprogram syftar till att övervaka förekomst av en viss sjukdom eller ett visst smittämne. Genom dessa kontroll- och övervakningsprogram har näringen och staten ett gemensamt ansvar för att förebygga, bekämpa, övervaka och om möjligt utrota smittsamma djursjukdomar.

Växa är en medlemsstyrd husdjursförening för primärt mjölk- och köttföretagare med cirka 500 anställda. Växa bedriver service och rådgivning till sina medlemmar inom områden som avbytar- service, avelsrådgivning, förebyggande djurhälsoarbete och rådgiv- ning inom företags- och affärsutveckling.

3www.anicura.se, hemsidan besökt 220824.

4www.evidensia.se, hemsidan besökt 220824.

5Konkurrensverkets rapport, Konkurrensen i Sverige 2018, s. 197.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

Gård & Djurhälsan är ett rådgivningsföretag som arbetar för ett bibehållet gott hälsoläge inom gris-, får- och nötköttsproduktion. Gård & Djurhälsan ägs av Svenska Köttföretagen AB, Sveriges Gris- företagare, Sveriges Nötköttsproducenter och Svenska Fåravelsför- bundet och har ett 60-tal anställda. Även Lundens djurhälsovård AB bedriver såväl akutsjukvård som organiserad djurhälsovård för gris.

Skånesemin bedriver kvalificerade tjänster inom fertilitet, djur- hälsovård och rådgivning för mjölk- och nötköttsproducenter. Lik- artad verksamhet bedrivs också av Rådgivarna i Sjuhärad.

Fjäderfäproduktionen i Sverige är mycket koncentrerad till få men stora besättningar och de båda branschorganisationerna bedriver själva ett flertal kontroll- och omsorgsprogram. Svenska Ägg är bransch- organisation för företagen inom svensk äggnäring. Medlemmar i orga- nisationen är kläckerier, unghönsuppfödare, äggproducenter, ägg- packerier och fodertillverkare. Svensk Fågel är branschorganisation för svensk matfågelproduktion (huvudsakligen kyckling och kalkon) och uppfödning. Organisationens medlemmar står för 98 procent av matfågelproduktionen i Sverige och representerar hela kedjan; avels- företag, kläckerier, fodertillverkare, uppfödare och slakterier.

Inom akvakulturen finns sedan 2021 den ekonomiska föreningen Svensk Fiskhälsa. Föreningen ska stötta medlemmarna i att genom ett systematiskt och förebyggande arbete verka för god fiskhälsa och att förebygga sjukdomsutbrott och spridning av smittsamma sjuk- domar. Föreningen har ett brett fokus på smittskydd och fiskhälso- frågor inom alla delar av svensk fiskodling. Offentlig smittskydds- kontroll av akvakultur utförs sedan 2014 av Distriktsveterinärerna. Djurskyddskontroller utförs av läns-styrelserna.

3.4Försäkringsbranschen

Djurförsäkringar består framför allt av en veterinärvårdsförsäkring som ersätter kostnader om ett djur blir skadat eller drabbas av en sjukdom. Utöver veterinärvård kan man som djurägare teckna olika former av tillägg. Vanligast är livförsäkring som ger ersättning om djuret dör eller måste avlivas före en viss ålder. Det är också vanligt med tilläggsförsäkring kopplat till läkemedelskostnad, rehabilitering, bild- diagnostik så som datortomografi och röntgen. Försäkringen ersätter inte alla typer av skador, sjukdomar eller behandlingar. För lant-

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

brukets djur finns det försäkringar både på besättningsnivå och för enskilda djurslag eller enskilda djur. Dessa försäkringar täcker i olika grad veterinärvårdskostnader.

Försäkringsbranschen för djur har växt kraftigt det senaste decenniet och den totala premieinkomsten för de försäkringsbolag som erbjuder djurförsäkringar uppgick till knappt 4 miljarder kronor 2017 vilket är mer än en fördubbling jämfört med tio år tidigare.6

3.5Utbildningsverksamhet

3.5.1Sveriges Lantbruksuniversitet

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) är en myndighet och svenskt statligt universitet. Vid SLU arbetar drygt 3 900 medarbetare varav 162 veterinärer. Till skillnad från de flesta övriga statliga universitet och högskolor, vilka ligger under utbildningsdepartementet, sorterar SLU under näringsdepartementet. SLU bedriver forskning och ut- bildning på forskarnivå, avancerad nivå och grundnivå inom en rad olika områden bl.a. veterinärmedicin. Forskning inom husdjurs- vetenskap och veterinärmedicin sträcker sig över ett stort antal områden så som lantbrukets djur, sport- och sällskapsdjur samt vilt och fisk. Den grundläggande principen är att verksamheten ska bidra till en hållbar framtid. Forskningen syftar bl.a. till att friska djur i sunda miljöer ska producera högkvalitativa livsmedel. Forskningsområden inom veterinärmedicin och husdjursvetenskap är t.ex. diagnosticering och behandling av sjukdomar och skador, avel, beteende, genetik för verktyg i diagnosticering och behandling, livsmedelssäkerhet, foder och näringslära, djurhållning samt teknik och stallbyggnader.

Inom områdena veterinärmedicin och djuromvårdnad finns två utbildningar. Veterinärprogrammet är en 5,5 år lång utbildning på heltid. Utbildningen leder till masterexamen i veterinärmedicin samt till veterinärexamen. Inom djuromvårdnad finns djursjukskötar- programmet som är en treårig utbildning på heltid. Utbildningen leder till en djursjukskötarexamen som är en examen på kandidat- nivå. Endast SLU har i dag examensrätt för dessa två utbildningar. Båda utbildningarna är förlagda vid SLU:s campus i Uppsala.

6Konkurrensverkets rapport, Bättre konkurrens om fler byter djurförsäkring, s. 51.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

Under flertalet år har antalet nybörjarplatser på veterinärprogram- met varit 100 per år. Hösten 2022 finns det 110 platser på programmet och från hösten 2023 beräknas antalet platser uppgå till 145. Djursjuk- skötarutbildningens antal nybörjarplatser har stigit från ursprungliga 40 till 115 för höstterminen 2022. Både veterinärutbildningen och djur- sjukskötarutbildningen är yrkesutbildningar med yrkesexamen. Efter godkänd utbildning kan man ansöka hos Jordbruksverket om legitima- tion som veterinär respektive djursjukskötare.

SLU bedriver också en tilläggsutbildning för veterinärer som tagit sin examen i veterinärmedicin utanför EU/EES eller Schweiz och omfattar 120 högskolepoäng under två år. Utbildningen inne- håller teoretisk och praktisk undervisning, som syftar till att ge en fördjupad förståelse för den veterinära yrkesrollen i Sverige. Det är Jordbruksverket som bedömer och beslutar om den enskilda veteri- nären behöver gå tilläggsutbildningen för att få svensk legitimation som veterinär.

En avgiftsfinansierad uppdragsutbildning kan ges som tilläggs- utbildning för de legitimerade fysioterapeuter och tandläkare som vill ansöka om godkännande hos Jordbruksverket för arbete inom djurens hälso- och sjukvård. Utbildningen har bara genomförts vid ett tillfälle och då endast för fysioterapeuter.

3.5.2Yrkeshögskolan

Yrkeshögskoleutbildning (YH) är en utbildningsform som startade hösten 2009. YH-utbildningar kombinerar teori med praktiska kun- skaper, s.k. LIA, eller praktiskt lärande i arbete. De erbjuds inom branscher där det finns ett uttalat behov av utbildad arbetskraft. Innehållet i utbildningarna bygger på kunskap som uppkommit vid produktion av varor och tjänster och ska leda till jobb direkt efter examen. Innehåll och inriktning på YH-utbildningarna varierar beroende på arbetsmarknadens behov över tid. Detta skiljer dem från traditionella högskoleutbildningar som vilar på vetenskapliga eller konstnärliga grunder och som syftar till att tillfredsställa mer långsiktiga behov på marknaden. Staten bidrar med två tredjedelar av finansieringen av YH-utbildningar. Arbetsgivarsidan bidrar med en tredjedel genom att erbjuda LIA-platser. Den utbildningsarrangör som ansöker om statsbidrag ska redovisa på vilket sätt arbetsliv och

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

arbetsgivare kommer att vara involverade i utbildningens genom- förande och hur arbetslivet bidrar med finansiering, t.ex. genom med- verkan i ledningsgrupp, undervisning, lärare, föreläsare, studiebesök eller utrustning.

3.5.3Gymnasieskolan

Naturbruksprogrammet är ett yrkesprogram inom gymnasieskolan. Programmet har fyra inriktningar; djur, lantbruk, skog och trädgård. Inriktningen djur fokuserar på beteende och samspelet mellan djur och människor med yrkesutgångarna hundskötare, djurskötare inom lantbruk, djurvårdare eller hästskötare med inriktning mot ridsport eller trav.

Hovslagarutbildning erbjuds, utöver yrkeshögskolans utbild- ningar, även som lärlingsutbildning på gymnasienivå. Utbildningen bedrivs av Lerums vuxenutbildning och Nordvik Utbildning AB och är en 80 veckor lång heltidsutbildning inom hovslageri. Nordvik Utbildningar AB erbjuder också den ettåriga tilläggsutbildning som i dag krävs för att bli av Jordbruksverket godkänd hovslagare.

3.6Yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård

Det finns många yrkesgrupper som är verksamma inom djurens hälso- och sjukvård. År 2005 gjordes en större översyn av området genom betänkandet Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård (SOU 2005:98) vilken ledde till lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Som ett resultat av bl.a. denna utredning delades behörigheter inom djurens hälso- och sjukvård in i två olika yrkesgrupper, djurhälsopersonal samt personer som yrkesmässigt arbetar inom djurens hälso- och sjukvård men som inte tillhör djur- hälsopersonalen. I detta avsnitt redovisas vilka som tillhör djurhälso- personalen enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård, men också ett antal andra yrkesgrupper som har stor påverkan på djurens hälso- och sjukvård. Redogörelsen gör inte anspråk på att vara uttömmande.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

3.6.1Veterinär

Veterinärer arbetar främst med djursjukvård, förebyggande djur- hälsovård, smittskydd, livsmedelssäkerhet, undervisning och forsk- ning. I privat verksamhet är veterinärer främst verksamma i klinisk vård av djur. De myndigheter som har flest veterinärer anställda är Jordbruksverket inklusive Distriktsveterinärerna, Livsmedelsverket, SVA, SLU och landets länsstyrelser. Det finns veterinärer även inom Läkemedelsverket, Försvarsmakten och i olika EU-gemensamma myndigheter. Försöksdjursveterinärer arbetar främst vid olika uni- versitet men även inom privata läkemedelsbolag. Inom primärproduk- tionen för animalier (framför allt kött och mjölk) har veterinärer en viktig roll inom rådgivning och seminverksamhet.

Inom EU är frågor om djurskydd, smittskydd, läkemedels- och antibiotikaanvändning, livsmedelssäkerhet, optimerad livsmedelspro- duktion, samt hållbarhet avseende djurhälsa, människa och miljö (One Health) viktiga och i sådana frågor är veterinärmedicinsk kompetens av stor betydelse.

Yrkesroll

Veterinärrollen är mycket bredare än enbart som kliniskt verksam inom djurens hälso- och sjukvård. Den veterinära yrkesrollen inom djurens hälso- och sjukvård innebär arbete med sällskapsdjur och hästar och även lantbrukets djur. Veterinärer arbetar också med livs- medelskontroll, främst på slakterier och vilthanteringsanläggningar, med ansvar för smittskydd, djurskydd och livsmedelssäkerhet samt kontroll av livsmedelsföretagens egna kontrollsystem. Även inom läkemedelsindustrin arbetar veterinärer bl.a. med forskning och utvecklingsarbete. Veterinärer som arbetar vid SLU arbetar främst med undervisning och forskning inom områden knutna till djursjuk- vård, djurhälsa och livsmedelssäkerhet.

Administrativt verksamma veterinärer finns inom flera statliga myndigheter. Länsstyrelsernas länsveterinärer har det länsövergripande ansvaret för djurskydd, livsmedel, foder och animaliska biprodukter, smittskydd hos djur samt utövar tillsyn över djurhälsopersonal. På andra statliga myndigheter arbetar veterinärer som chefer, inspektörer, handläggare, verksamhetsutvecklare och experter. Inom den privata

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

sektorn arbetar veterinärer med försäkringsfrågor, som chefer och verksamhetsledare etc.

Utbildning

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (yrkes- kvalifikationsdirektivet) artikel 38 finns grundläggande beskrivningar av minimikraven för veterinärutbildningen.

Den svenska utbildningen till veterinär är förlagd vid SLU i Uppsala. Utbildningen består av totalt elva terminer vilket motsvarar 330 högskolepoäng. Efter tre inledande år med i huvudsak bas- vetenskapliga kurser i exempelvis anatomi, sjukdomslära, läkemedels- lära – s.k. prekliniska kurser – följer två och ett halvt år som inkluderar teoretisk och praktisk kliniknära undervisning och ett självständigt arbete i slutet av utbildningen. Programmet syftar till att ge en bred och djup teoretisk och praktisk utbildning där studenterna får en veterinär- medicinsk helhetssyn avseende grundläggande djursjukvård för både individer och grupper av djur, förebyggande hälsoarbete, smittskydd och säker livsmedelsproduktion i syfte att främja folkhälsa.

SLU anordnar också en kompletterande utbildning för veterinärer med examen från land utanför EU/EES och Schweiz (se avsnitt 3.5.1).

Ett europeiskt system för kvalitetssäkring

EAEVE (European Association of Establishments for Veterinary Education) bildades 1988 som en samarbetsorganisation för lärosäten med veterinärutbildning inom Europa. Verksamheten syftar till att säkerställa och utveckla de europeiska veterinärutbildningarna genom ett gemensamt system för kvalitetssäkring. Vid senaste Executive Committee meeting i juni 2022 hade EAEVE 109 medlemmar i 42 länder varav 69 medlemmar inom EU/EES-området. Fakulteter med fullt eller ”kandidatmedlemskap” är skyldiga att regelbundet (vart sjunde år) genomgå en utvärdering av ESEVT (European System of Evaluation of Veterinary Training). ESEVT är ett professionsinriktat system för kvalitetssäkring med fokus på den grundläggande veterinär- utbildningens innehåll och kvalitet som används inom hela Europa. ESEVT drivs sedan 2000 av EAEVE i samarbete med FVE (Federation

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

of Veterinarians of Europe). Sveriges veterinärutbildning är ackre- diterad och ingår i utvärderingssystemet, nästa utvärdering sker 2024.

Specialistutbildningar

Sveriges Veterinärförbund (SVF) erbjuder ett flertal specialistutbild- ningar för veterinärer med svensk legitimation. Utbildningarna är reglerade i Jordbruksverkets föreskrift (SJVFS 2021:25) Statens jord- bruksverks föreskrifter och allmänna råd om specialistkompetens för veterinärer. Ansökan om godkännande som specialist ska göras hos Jordbruksverket.

Diplomates

På europeisk nivå finns en heltäckande struktur för veterinära specialist- utbildningar, ett flertal s.k. colleges som organiserar residencyutbild- ningar, där man efter godkänd examination tituleras Diplomate. Under paraplyet European Board of Veterinary Specialists (EBVS) finns 27 olika utbildningsprogram för att uppnå så kallad Diplomateexamen (internationella specialister). Diplomates finns för alla kliniska speciali- teter inklusive livsmedelsområdet. Det finns t.ex. college för veterinär folkhälsa, djurhälsa inom akvatiska miljöer, djurvälfärd och beteende- medicin.7

Behörighetsregler

I 3 kap. lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård (2009:302) finns bestämmelser om meddelande av legitimation och tillfällig yrkesutövning för veterinärer. Lagen innehåller också be- stämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer som förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige, inom EES eller i Schweiz samt om rätten att utöva veterinäryrket. Legitimation för veterinäryrket ska efter ansökan meddelas den som avlagt veterinärexamen i Sverige. Beteckningen legitimerad veterinär får bara användas i verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård av den som har fått legitimation.

7www.ebvs.eu/colleges, hemsidan besökt 221003.

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

Yrkestiteln veterinär är skyddad och får bara användas av den som har legitimation för yrket.

3.6.2Djursjukskötare

Begreppet djursjukskötare infördes i samband med ikraftträdandet av lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I lagen finns bestämmelser om skyldigheter och ansvar för djurhälsopersonal. Djurhälsopersonalen ska bl.a. arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Enligt en undersökning8 som Jordbruksverket gjorde 2013 arbetade vid den tiden 93 procent av de legitimerade djur- sjukskötarna inom veterinära verksamheter som omfattade sällskaps- djur och häst.

Yrkesroll

Titeln legitimerad djursjukskötare har inte funnits särskilt länge utan tillkom i och med lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Rollen som djursjukskötare är emellertid inte helt ny utan har tidigare delvis fyllts genom andra funktioner och titlar t.ex. veterinärassistenter och djursjukvårdare.

Djursjukskötarnas kunskap i djuromvårdnad syftar till att komplettera veterinärernas medicinska kunskap för bästa behand- lingsresultat och omsorg om djuret. Därutöver har djursjukskötarna gedigna kunskaper om vårdhygien inklusive vårdhygienplaner och kan därmed leda och utveckla arbetet inom vårdhygien på kliniker.

Djursjukskötare är expert inom djuromvårdnad, och kan under vissa förutsättningar bl.a. medicinera, assistera vid operationer och övervaka narkos. På delegation från veterinär kan de även utföra vissa veterinära arbetsuppgifter. Legitimerade djursjukskötare har alltid eget ansvar för handlingar de utför i sin yrkesroll. I rollen som djursjukskötare ligger t.ex. att kommunicera med djurägarna, ut- forma omvårdnadsplaner och göra omvårdnadsdiagnoser, utforma rehabiliteringsplaner, föra journal, förbereda operationssalar, opera- tionssalsutrustning och patienter inför operation, röntga, söva och assistera vid operationer.

8Jordbruksverkets rapport 2013:19, Djurens hälso- och sjukvård – i ett tioårsperspektiv.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

Utbildning

Utbildningen startade 1984 och var inledningsvis en ettårig utbild- ning med 20 studieplatser. Utbildningen blev tvåårig 1998 för att kunna möta behovet av den alltmer avancerade djursjukvården. Från och med hösten 2004 utökades studieplatserna till 40. Utökningen skedde eftersom man såg ett stort behov av utbildade djursjukvårdare på arbetsmarknaden. År 2009 blev djursjukskötarutbildningen en tre- årig kandidatutbildning i djuromvårdnad. Under de senaste tio åren har antalet utbildningsplatser gått från 40 till 115 som är platsantalet vid intag från och med hösten 2022.

Det finns i dag ett kandidatprogram i djuromvårdnad som leder till en djursjukskötarexamen. I Sverige finns utbildningen vid SLU Uppsala. Det grundläggande kravet för att få legitimation är en examen i djuromvårdnad från högskoleutbildning på grundnivå. I bilagan till förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet, den så kallade examensbilagan, anges vilka examina som får avläggas på grund- nivå, avancerad nivå och forskarnivå vid Sveriges lantbruksuniversitet, och vilka krav som ska uppfyllas för respektive examen. Regeringen beslutade den 5 oktober 2017 om en ändring i examensbilagan med innebörden att djursjukskötarexamen från och med den 1 december 2017 utgör en yrkesexamen om 180 högskolepoäng.

Djursjukskötarprogrammet ger studenten teoretisk kunskap och praktisk färdighet i djuromvårdnad och de veterinärmedicinska ämnen som djuromvårdad grundar sig på. Ämnet djuromvårdnad omfattar bl.a. områdena hantering av djur i djursjukvården, det sjuka djurets beteende och behov, vårdhygien, anestesi, nutrition, kommunikation och rådgivning, förebyggande djurhälsovård och rehabilitering. Den del av utbildningen som är verksamhetsförlagd genomförs på djurkliniker och djursjukhus. Utbildningen avslutas med ett självständigt arbete på kandidatnivå.

Behörighetsregler

I 3 kap. lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård finns bestämmelser om meddelande av legitimation för djursjukskötare. Sådan legitimation ska efter ansökan meddelas den som avlagt examen i djuromvårdnad från högskoleutbildning på grundnivå enligt med- delade föreskrifter. Beteckningen legitimerad djursjukskötare får bara

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

användas av den som har fått legitimation. Även yrkestiteln djur- sjukskötare som sådan är skyddad inom djurens hälso- och sjukvård. Det finns också möjlighet att få svensk legitimation efter utbildning i annat land. När det gäller utbildning från EU/EES och Schweiz tillämpas 3 och 4 kap. förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer. När det gäller utbildning från ett tredjeland tillämpas Jordbruksverkets föreskrifter om ändring i Statens jord- bruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2016:9) om be- hörigheter för djurhälsopersonal (SJVFS 2020:24) 3 kap. 6 §. Eftersom djursjukskötaryrket inte är reglerat internationellt på samma sätt som veterinäryrket, är antalet som får svensk legitimation som djursjuk- skötare efter en utländsk utbildning förhållandevis få.

3.6.3Hovslagare

Hovslagare är i grunden ett gammalt hantverksyrke som utvecklas under åren och syftar till att vårda och skydda hästens hovar och ben.

Yrkesroll

En hovslagares arbete är av väsentlig betydelse för djurskyddet och vikten av att hovslagaren har tillräcklig kunskap om sina arbetsupp- gifter är avgörande för hästars hälsa. Hovslagare arbetar i hög ut- sträckning ensamma och yrkesrollen innebär ett stort mått av själv- ständighet. Arbetsuppgifterna är i vissa fall avancerade och kan, utöver sedvanligt hovslagararbete, innebära att hovslagaren måste ställa diagnoser och behandla olika typer av tillstånd. Yrkesrollen innefattar kontakt med allmänheten och direktkontakt med djur.

Utbildning

I dag finns det flera utbildningsanordnare som utbildar hovslagare. Efter avslutad utbildning med godkänt resultat kan hovslagaren ansöka hos Jordbruksverket om godkännande. I dag utbildas cirka 60 hov- slagare per år av de olika utbildningsanordnarna. Utbildningen till god- känd hovslagare har genomgått stora förändringar från att ha varit kortare utbildningar till att i dag vara en treårig yrkeshögskoleutbild- ning.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

Behörighetsregler

I och med att lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård trädde i kraft 2010 infördes en möjlighet att som hovslagare ansöka om godkännande. Beslut om godkännande fattas av Jordbruksverket, som också meddelar föreskrifter om vad som krävs för ett god- kännande. För att arbeta som hovslagare krävs inget godkännande, men beteckningen godkänd hovslagare får endast användas av den som fått ett sådant godkännande av Jordbruksverket.

Skillnaden mellan en godkänd hovslagare och hovslagare är, utöver att hovslagare begränsas genom det s.k. behandlingsförbudet (se avsnitt 4.1.1), att en godkänd hovslagare har en viss garanterad utbildningsnivå och dokumenterad praktisk erfarenhet av hovslagar- yrket. Vidare står en godkänd hovslagare under samhällets tillsyn och kan bli föremål för disciplinpåföljd utfärdad av Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård.

3.6.4Fysioterapeut/Sjukgymnast

Inom professions- och fackförbundet Fysioterapeuterna grundades 1996 sektionen Legitimerade sjukgymnaster inom veterinärmedicin (LSVET). Sedan 2014 är fysioterapeut den nya titeln för sjukgymnast. Hösten 2016 beslutade förbundsstyrelsen för Fysioterapeuterna att inrätta en specialistordning för legitimerade fysioterapeuter/sjuk- gymnaster inom veterinärmedicin. För att få titeln specialist inom fysioterapi krävs att man väver samman klinisk utbildning och erfarenhet med utökad akademisk utbildning. I dag har sex personer genomgått denna fördjupning och kan titulera sig specialist i fysio- terapi inom veterinärmedicin i enlighet med förbundets specialist- ordning.

Yrkesroll

Fysioterapi eller sjukgymnastik omfattar undersökning, funktions- bedömning och behandling med syfte att bedöma, bota, förebygga eller lindra sjukdomar som påverkar eller hotar djurens aktivitets- och rörelseförmåga, främst sådana i rörelse- och stödjeorganen. I arbetet som godkänd legitimerad fysioterapeut/sjukgymnast inom

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

djurens hälso- och sjukvård ingår att bedöma djurets funktionsför- måga och behov av rehabiliterande åtgärder samt genomföra behand- ling. Både akut och kroniskt sjuka djur och djur med funktions- nedsättningar behandlas. Syftet med behandlingen är att förbättra, bevara eller kompensera funktionsförmågan, normalisera rörelse- förmågan och minska smärta. Inom djurens hälso- och sjukvård gör fysioterapeuten/sjukgymnasten kompletterande undersökningar som vägs in i samråd med ansvarig veterinär innan en behandlingsplan upprättas. Behandlingen kan till exempel bestå av smärtlindrande, rörelseökande, muskelstärkande och stabiliserande åtgärder och träning.

Utbildning

Inom hälso- och sjukvården gäller att för att legitimeras som fysio- terapeut av Socialstyrelsen krävs tre års heltidsstudier (180 hög- skolepoäng), som också ger fysioterapeutexamen och en kandidat- examen i huvudämnet fysioterapi (medicinsk vetenskap).

I dag finns det ingen utbildning till fysioterapeut/sjukgymnast som direkt leder till möjligheten att ansöka om ett godkännande för arbete inom djurens hälso- och sjukvård. För den som är legitimerad fysioterapeut och som vill arbeta inom djurens hälso- och sjukvård finns en avgiftsfinansierad uppdragsutbildning vid SLU. Utbildningen kan enbart sökas av juridisk person, tex aktiebolag, handelsbolag eller förening. Utbildningen är på totalt 40 högskolepoäng och täcker djurslagen hund, katt och häst. Efter avslutad och godkänd utbild- ning kan man ansöka hos Jordbruksverket om ett godkännande som legitimerad fysioterapeut/sjukgymnast inom djurens hälso- och sjukvård.

Behörighetsregler

Sedan 2010 kan legitimerade fysioterapeuter/sjukgymnaster ansöka om godkännande från Jordbruksverket för att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård. Bestämmelser om ansökan om godkännande finns i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. I dag finns ett 50-tal legitimerade fysioterapeuter/sjukgymnaster som är godkända för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Den

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

absoluta merparten av dessa fick sitt godkännande via de övergångs- regler som initialt fanns.

3.6.5Husdjurstekniker

En husdjurstekniker arbetade tidigare primärt med seminverksamhet. I dag har husdjurstekniker en mer differentierad yrkesroll. Flertalet husdjurstekniker jobbar med kokontroll och rådgivning inom bl.a. djurhälsa, avel, mjölkkvalitet och utfodring samt gårdsmiljöinspek- tioner.

Eftersom allt fler av landets mjölkbönder utbildar sig för att själva kunna sköta semin har den rådgivande funktionen delvis tagits över av husdjursagronomer. Antalet husdjurstekniker har därför under de senaste tio åren minskat kraftigt. 2005 fanns det cirka 450 husdjurs- tekniker9 och år 2013 hade antalet minskat till cirka 30010.

Yrkesroll

I dag består arbetet som husdjurstekniker i huvudsak av följande olika delar: insemination, dräktighetsundersökningar, embryoöverföring och undersökningar för att fånga upp fertilitetsstörningar för vidare hantering av veterinär. Husdjurstekniker utför även provtagning av blod, mjölk och urin för nationella screeningar eller nationella program och ägnar sig åt rådgivning för att förebygga sjukdomar. Husdjurs- teknikern kan också ha till uppgift att exteriörbedöma kor. Husdjurs- tekniker utför också moment inom den offentliga kokontrollen där data samlas in för att ge nyckeltal som används som underlag till beslut på respektive lantbruk. De medicinska behandlingar som utförs av hus- djurstekniker är avhorning av kalvar samt vaccination mot ringorm.

Utbildning

Grundutbildningen till husdjurstekniker är tolv veckor och antag- ningskravet är avslutat naturbruksgymnasium eller liknande samt erfarenhet från mjölk- eller nötbesättning. Efter godkänd utbildning

9SOU 2005:98 s. 107.

10Jordbruksverkets rapport 2013:19, Djurens hälso- och sjukvård i ett tioårsperspektiv, s. 50.

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

har man formell kompetens som husdjurstekniker. Utbildningen anordnas i dag av branschorganisationen Växa. Växa säkerställer att behovet är uppfyllt och tar om det behövs fram ytterligare utbild- ningar.

Behörighetsregler

Enligt Jordbruksverkets föreskrift (SJVFS 2019:32) om läkemedel och läkemedelshantering får en husdjurstekniker som har genomgått en av Jordbruksverket godkänd grundkurs i läkemedelshantering samt en utbildning i avhorning som har anordnats i enlighet med en av Jordbruksverket godkänd kursplan, avhorna kalvar som är yngre än åtta veckor under lokal bedövning. Husdjursteknikern får dessutom ge injektioner subkutant och intramuskulärt med lokalbedövnings- medel och medel för smärtlindring i anslutning till ingreppet. En hus- djurstekniker får därtill vaccinera kalv mot ringorm.

3.6.6Djurvårdare

Yrkestiteln djurvårdare används för att beteckna en yrkeskategori inom djursjukvården, men även till flera andra olika djurvårdande yrkeskategorier där omhändertagande av djur är den primära arbets- uppgiften.

Yrkesroll

Djurvårdare arbetar främst på djursjukhus, smådjurskliniker och häst- kliniker. Arbetsuppgifterna och graden av självständighet är starkt kopplade till den enskildes kunskaper och erfarenheter, men också till arbetsbeskrivningen vid respektive arbetsplats. Djurvårdare får, oavsett nivå, göra allt som inte bryter mot behandlingsförbudet under förut- sättning att personen i fråga har adekvata kunskaper. Exempel på vanligt förekommande arbetsuppgifter är att mata och rasta inneliggande djur, röntga djur, ta blodprov, klippa klor och utföra pälsvård på vakna djur och ge läkemedel på annat sätt än genom injektion. Djurvårdare får aldrig ge injektioner med vaccin, läkemedel för lokal bedövning, avlivningsvätska eller cytostatika oavsett vilken nivå man arbetar på.

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

Djurvårdare på nivå 1 får aldrig ge några injektioner. Den som arbetar som djurvårdare med undantag på nivå 2 och 3 får ge vissa injek- tioner om de är ordinerade av en veterinär som också är ansvarig. Vid vissa injektioner ska en veterinär vara med på plats för att kunna ingripa om det uppstår några komplikationer. Djurvårdare på nivå 3 får också passa narkos. Djurvårdare, oavsett nivå, får inte utföra några operativa ingrepp eller behandla djur som kan misstänkas ha en epizooti eller en zoonos.

Utbildning

Yrket djurvårdare eller motsvarande benämning har i dag en mer formaliserad utbildningsbakgrund än tidigare. Grundutbildning för djurvårdare ges i huvudsak på gymnasiets Naturbruksprogram. Mot- svarande utbildning för vuxna kan finnas på Komvux. Inom natur- bruksprogrammen erbjuds inriktningen Djurvård om sammanlagt 500 gymnasiepoäng11. Inriktningen innehåller ämnen som djurens biologi, djuren i naturbruket, djurhållning, sällskapsdjur 1 och djur- vård inom djurens hälso- och sjukvård 1. Därtill erbjuds olika typer av programfördjupningar och bl.a. kursen djurvård inom djurens hälso- och sjukvård 2 om 200 gymnasiepoäng. Det finns även yrkes- högskoleutbildningar som erbjuder utbildning och vidareutbildning inom djurvårdande, t.ex. BYS yrkeshögskoleutbildning till Kvalificerad djurvårdare nivå 2.

Behörighetsregler

Djurvårdare inom djurens hälso- och sjukvård delas för närvarande in i tre olika nivåer; nivå 1, nivå 2 och nivå 3. De olika nivåerna, som regleras av Jordbruksverket, är kopplade till olika befogenheter. Nivå 2 och 3 är utformade som tillfälliga undantag från lagen om djurens hälso- och sjukvård och regleras i SVJFS 2019:25. Vissa undantag i före- skriften sträcker sig fram till den 31 december 2023. För att arbeta som djurvårdare på nivå 1 ställs inga krav på erfarenhet eller specifik utbildning men på reell kompetens för att utföra den enskilda arbets- uppgiften. För att som djurvårdare få arbeta på nivå 2 finns det flera olika vägar; grundkurs i läkemedelshantering för respektive djurslag,

11100 gymnasiepoäng ska motsvara 100 timmar.

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

svensk legitimation som sjuksköterska, veterinärexamen från ett tredjeland eller student på veterinär- eller djursjukskötarutbildning.

Den som håller en grundkurs i läkemedelshantering behöver inte ansöka om något godkännande hos Jordbruksverket men måste följa kursplanen som finns i bilaga 1 i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd om skyldigheter för djurhållare och personal inom djurens hälso- och sjukvård (SVJFS 2019:25). Kursen ska vara på minst åtta timmar och avslutas med en examination.

Den som är student på en veterinär- eller djursjukskötarutbildning får arbeta på nivå 2 och nivå 3 om personen i fråga har läst minst tre år på veterinärprogrammet vid SLU med godkänt resultat, inklusive en kurs i farmakologi, har läst minst tre år på en godkänd veterinärut- bildning i något annat EU/EES-land med godkänt resultat, inklusive en kurs i farmakologi, har läst minst två år på djursjukskötarprogrammet vid SLU med godkänt resultat eller har läst minst ett år på tilläggs- utbildningen för utländska veterinärer vid SLU med godkänt resultat.

För att få arbeta som djurvårdare på nivå 3 krävs antingen en grundläggande utbildning i anestesi och smärtlindring för respektive djurslag samt ha arbetat motsvarande heltid inom djurens hälso- och sjukvård i minst tre år som djurvårdare på nivå 2, samt ha genomfört teoretisk examination enligt tidigare gällande bestämmelser för att få en legitimation som djursjukskötare eller vara student på en veterinär- eller djursjukskötarutbildning (se föregående stycke). Den grundläggande utbildningen i anestesi och smärtlindring ska följa kursplanen enligt bilaga 2 i SVJFS 2019:25 och vara inriktad på något av djurslagen hund och katt eller övriga djur som hålls för sällskap och hobby, dock inte häst.

Djurvårdare tillhör inte djurhälsopersonalen utan utgör i stället så kallad ”övrig personal” och omfattas därför av behandlingsförbudet. Eftersom djurvårdarna inte tillhör djurhälsopersonalen omfattas yrkes- gruppen inte heller av tillsyn.

3.6.7Djurskötare för lantbrukets djur

Djurskötare arbetar på gårdar med djurbesättningar och ansvarar för att djuren får sin dagliga skötsel. Beroende på besättningens inrikt- ning hanterar en djurskötare mjölkkor, ungdjur, köttdjur, grisar,

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

hästar, fjäderfä och får. Vissa djurskötare är specialiserade på något av husdjursslagen.

Yrkesroll

En viktig uppgift är att kontrollera att djuren är friska och att före- bygga sjukdomar. Vissa typer av vård kan djurskötaren utföra på egen hand, t.ex. genom att ha gått kursen grundkurs i läkemedelshantering den s.k. D9-kursen. Som djurskötare sköter man också utfordring, mjölkning, renhållning och förflyttning av djur. Man beräknar foder- mängder, blandar foder och utfodrar djuren. Djurskötaren hanterar även olika utgödslingssystem och kan också ansvara för och säkerställa att efterlevnaden av regler kopplat till skötsel, utfodring, stallmiljö, utevistelse och avel efterlevs. Seminering kan vara en arbetsuppgift för djurskötare och vid födslar har djurskötaren en övervakande roll och när det behövs kan djurskötaren assistera. Utöver djurskötsel ingår ofta underhåll och reparationer av maskiner och teknik som används i arbetet.

Utbildning

Utbildningen till djurskötare inom lantbrukets djur sker ofta via gymnasieskolornas naturbruksprogram med inriktning mot lantbruk. Naturbruksprogrammet är ett yrkesprogram. Efter examen från pro- grammet ska man ha de kunskaper som behövs för att arbeta inom naturbrukssektorn med djurvård, hästhållning, lantbruk, naturturism, skogsbruk eller trädgård. Allt beroende på vilken inriktning man valt. Inom programmet ges det också möjligheter att läsa kurser som för- bereder för högskolestudier inom naturvetenskap, främst med koppling till naturbruk.

Behörighetsregler

Det finns ingen behörighetsreglering som särskilt tar sikte på djur- skötare inom djurens hälso- och sjukvård.

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

3.6.8Biomedicinsk analytiker

Biomedicinska analytiker kan arbeta både inom humanvården och inom djurens hälso- och sjukvård. Inom Institutet för biomedicinsk laboratorievetenskap finns i dag ett nätverk för biomedicinska analytiker som valt att jobba inom djurens hälso- och sjukvård. Enligt samma institut arbetar i dag ett hundratal biomedicinska analytiker inom veterinärmedicin och djursjukvård i Sverige. Det finns också de som arbetar med snarlika arbetsuppgifter men har sin bakgrund som t.ex. medicinska biologer, sjukhusfysiker, molekylär- biologer och biomedicinare. Dessa personer är inte reglerade inom djurens hälso- och sjukvård och står således inte under offentlig tillsyn.

Yrkesroll

På djursjukhus och klinikers laboratorier arbetar ofta biomedicinska analytiker. I analyskedjan har den biomedicinska analytikern ansvar för att prover analyseras och att analyserna sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Innan analyssvar lämnas vidare till veterinär gör den biomedicinska analytikern en rimlighetsbedömning av resultatet som baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet. I arbetsuppgifterna ingår att analysera t.ex. blodprov, urinprov, träckprov, parasitprov m.m. Detta görs både som ett led i diagnostiken av ett visst sjukdomstillstånd som vid uppföljande behandling.

Utbildning

För att bli biomedicinsk analytiker krävs en treårig högskoleutbild- ning. Utbildningen leder till examen som biomedicinsk analytiker. Det finns ingen utbildning för biomedicinska analytiker som är specifikt riktad mot djurens hälso- och sjukvård.

Behörighetsregler

Den som vill arbeta som biomedicinsk analytiker i Sverige måste ha svensk legitimation. Yrkestiteln biomedicinsk analytiker är skyddad. Det innebär att endast den som har legitimation får kalla sig bio- medicinsk analytiker. Biomedicinsk analytiker är dock inte en reglerad

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

yrkestitel inom djurens hälso- och sjukvård. Den som arbetar som bio- medicinsk analytiker inom humanvården står under tillsyn av Inspek- tionen för vård och omsorg, motsvarande tillsyn inom djurens hälso- och sjukvård saknas.

3.6.9Klövvårdare

Klövvårdare har en viktig roll för god djuromsorg och är även en förutsättning för hög lönsamhet inom mjölkproduktionen.Klöv- vård kan beskrivas som förebyggande vård som syftar till en god klövhälsa och gott djurskydd genom funktionell klövverkning samt att därigenom upptäcka och behandla klövskador innan de ger upp- hov till försämrad djurvälfärd och påverkan på produktionen.

Såväl mjölk- som köttdjursbesättningarna har blivit allt större. Fler djur finns i lösdrift och robotstall för mjölkkor vilket ställer ökade krav på att djuren kan röra sig obehindrat och därmed en god klövhälsa. Därför krävs det tätare och även annorlunda klövvårdande insatser än tidigare.

Yrkesroll

Arbetet som klövvårdare består främst av klövverkning på ko och gris men även får och get. Klövvårdare är ett yrke som förutsätter direkt- kontakt med djur och djurägare. Klövvårdsyrket är självständigt och kräver i vissa fall kvalificerade bedömningar, både enskilt och till- sammans med veterinär. Felaktigt utförda ingrepp kan leda till skada och lidande för djuret. Klövvårdare behöver ha kunskaper i djurets anatomi och fysiologi, kunskap och erfarenhet av djurstallar och ut- fordring, i ergonomi, entreprenörskap och ekonomi.

Utbildning

I dag finns det bara en utbildning till klövvårdare och den tillhanda- hålls av Biologiska yrkeshögskolan i Skara (BYS). Utbildningen är på heltid i två terminer där teori och praktik varvas. I dag utbildas det tio klövvårdare per år. Utbildningen leder till en yrkeshögskole- examen som klövvårdare.

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

Behörighetsregler

För att certifieras som klövvårdare krävs att man under det senaste året har verkat och registrerat minst 1 000 kor i kodatabasen, alterna- tivt fått intyg av handledare på att man under det senaste året har verkat 1 000 kor. Provet består av ett praktiskt och teoretiskt moment. Certifieringen utfärdas av Svenska klövvårdsföreningen som tillsammans med BYS, SLU och Växa tagit fram kriterierna.

Av Jordbruksverkets föreskrifter framgår att övrig personal, trots det så kallade behandlingsförbudet i 4 kap. 1 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård inte innebär att man inte får behandla klövbölder och klövsulesår under förutsättning att den som utför ingreppet har reell kompetens för detta, att ingreppet utförs på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt samt att ingreppet inte omfattar underliggande mjukdelsvävnad. Övrig personal får också behandla klövdjur under lokal och allmän bedövning samt göra enklare operativa ingrepp i klövar, under förutsättning att personen har reell kompetens för uppgiften. Behandling under lokal och allmän bedöv- ning sker på veterinärens ansvar och får bara utföras om veterinären befinner sig på platsen och kan agera om komplikationer uppstår.12 Detta innebär att veterinärer inte bara är ansvariga för den lokala och allmänna bedövningen utan också för själva ingreppet.

3.6.10Andra verksamhetsgrupper

Djurpsykologer, djurcoacher m.fl.

Vid sidan av traditionell veterinärmedicinsk verksamhet finns andra aktörer som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård utan att till- höra djurhälsopersonalen och som inte står under offentlig tillsyn. Ofta är dessa tjänster primärt inriktade mot djurs beteende eller besvär i rörelseorganen, vanligen avseende hund och häst, men även behandling av andra djurslag förekommer. Det finns ingen reglering av utbildning eller yrkestitlar inom området och även den som saknar utbildning kan kalla sig för t.ex. hundpsykolog, hästkiropraktor, hund- beteendeanalytiker eller liknande. Bland yrkesutövarna har en del

124 kap. 20 § föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2019:25) om skyldigheter för djurhållare och personal inom djurens hälso- och sjukvård;

(SJVFS 2020:21).

SOU 2022:58

Aktörer inom djurhälsoområdet

legitimation enligt patientsäkerhetslagen så som naprapat, kiropraktor och psykolog. Även veterinärer kan vara verksamma inom området.

Alternativmedicinsk verksamhet

När djur visar tecken på sjukdom väljer vissa djurägare komplementär och alternativ veterinärmedicin för sina djur vilken omfattar en rad olika metoder. I betänkandet Alternativmedicinska behandlings- metoder för djur (SOU 2001:16) definierades begreppet alternativ- medicinska behandlingsmetoder som metoder som används för att förebygga och behandla sjukdomar och skador hos djur där det inte för närvarande går att finna en vetenskapligt säkerställd effekt.13 Behandlingsmetoder som under en tid betraktas som alternativa, kan senare komma att innefattas bland konventionella behandlings- metoder om dess effekter kan påvisas vetenskapligt. Det innebär också att bedömning av om en behandlingsmetod är alternativ eller ej kan ändras över tid.14

En metod klassas i regel som alternativmedicinsk just för att den saknar vetenskaplig dokumentation eller för att befintlig doku- mentation är av bristfällig kvalitet eller inte påvisar någon klinisk effekt. Inom djurens hälso- och sjukvård utövas alternativmedicinska behandlingar främst av personer som saknar konventionell utbildning inriktad på djur. Det förekommer emellertid även att alternativbe- handlingar utförs av djurhälsopersonal, trots att djurhälsopersonalen ska arbeta inom vetenskap och beprövad erfarenhet. De olika meto- derna kan klassificeras utifrån vad man försöker åstadkomma eller om man använder teknisk utrustning.

SLU har genomfört systematiska litteraturöversikter av metoder inom akupunktur, elektroterapi, ljusterapi, mjukdelsbehandling, mobiliserings- och manipulationsmetoder, samt ”övriga terapier” och där funnit att majoriteten av de inkluderade metoderna hade bristande vetenskaplig dokumentation och var av för otillräcklig kvalitet för att kunna dra någon slutsats om metodernas effekt på en specifik indikation och för djurslagen häst, hund och katt. SLU

13SOU 2001:16 Alternativmedicinska behandlingsmetoder för djur, s. 40.

14SOU 2001:16 s. 11.

Aktörer inom djurhälsoområdet

SOU 2022:58

konstaterar dock att det finns indikationer på att vissa metoder skulle kunna vara värda att utvärdera i högkvalitativa prövningar.15

Regeringen har uttalat att det är ett oavvisligt krav att alternativ- medicinska behandlingar av djur bedrivs på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt.16 Alternativmedicinen inom djur regleras genom de generella regleringar som finns om behandling, vård och skötsel av djur. Av lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård framgår att den som tillhör djurhälsopersonalen ska arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket begränsar djurhälso- personalen att utöva alternativmedicin. I lagen finns också bestäm- melser om begränsningar för dem som yrkesmässigt arbetar inom djurens hälso- och sjukvård men som inte tillhör djurhälsopersonalen genom det s.k. behandlingsförbudet.

Semin- och embryoverkamhet

Avel med nötkreatur, gris, får, getter och hästdjur utgör en ekono- miskt och socialt strategisk del av EU:s jordbruk och bidrar till unionens kulturella arv. Verksamheten bidrar till att trygga unionens livsmedelsförsörjning och är en inkomstkälla för lantbrukarna. Avel med dessa djurarter främjas bäst genom att uppmuntra till använd- ning av renrasiga avelsdjur eller hybridavelsdjur med dokumenterat högt avelsvärde.17

För att bedriva semin- och embryoverksamhet krävs tillstånd. Tillståndsprövning sker hos Jordbruksverket och omfattar, för den som ska hantera eller sälja sperma, oftast flera delmoment som t.ex. insamling och behandling av sperma, lagring och distribution samt inseminering. Även den som ska hantera eller sälja embryon måste söka tillstånd. Tillståndet kan gälla uttag av ägg eller embryon och behandling av donator samt behandling, lagring och distribution av ägg eller embryon m.m. Gemensamt för dessa verksamheter är att de måste övervakas av en ansvarig veterinär som ska ha gått en godkänd utbildning.

15Anna Bergh och Anna Boström m.fl., Komplementära och alternativa behandlingsmetoder för sport- och sällskapsdjur - en systematisk litteraturöversikt, SLU Future One Health reports, 2022.

16Dir. 1998:104 Alternativmedicinsk behandling av djur.

17Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1012 av den 8 juni 2016 om avels- tekniska och genealogiska villkor för avel, handel med och införsel till unionen av renrasiga avelsdjur, hybridavelssvin och avelsmaterial från dem och om ändring av förordning (EU) nr 652/2014, rådets direktiv 89/608/EEG och 90/425/EEG och om upphävande av vissa akter med avseende på djuravel (förordningen om djuravel) punkt 1.

4Gällande reglering och internationella förpliktelser

4.1Gällande reglering för området djurens hälso- och sjukvård

Kapitlet inleds med en övergripande redogörelse för aktuell svensk lagstiftning som berör djurens hälso- och sjukvård. Utöver djur- skyddslagen (2018:1192) och djurskyddsförordningen (2019:66) har lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård med tillhörande förordning stor betydelse för utredningen, eftersom en av uppgifterna enligt direktivet är att analysera hur verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård har påverkats av införandet av regleringarna. För utredningens uppdrag avseende statens ansvar för veterinär service är förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk och förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse av stor vikt. De förordningarna presenteras i ett särskilt avsnitt. Därefter redovisas en översiktlig bild av internationella överenskommelser som Sverige har förbundit sig till samt den lagstiftning inom EU som har betydelse för uppdraget.

4.1.1Lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård syftar till att tillgodose samhällets mål om en god och säker vård av djur och en god djurhälsa. Lagen ska dessutom bidra till samhällets krav på ett gott djurskydd, ett gott smittskydd och säkra livsmedel. I betänkandet Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård (SOU 2005:98), identifierades vissa faktorer som avgörande för djurs hälsotillstånd, nämligen sådana som verkar förebyggande som t.ex. stall- och betes-

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

miljö, foderkvalitet, avel och smittskydd samt även förekomsten av en fungerande hälso- och sjukvård när djur skadas eller blir sjuka.

Lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård trädde i kraft den 1 januari 2010 och ersatte vid ikraftträdandet bl.a. lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket. Lagen omfattar alla som yrkesmässigt utför verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård. Genom lagen infördes begreppet djurhälsopersonal som omfattar alla som tillhör en behörighetsreglerad yrkesgrupp inom djurens hälso- och sjukvård. Genom den nya lagen kom även djursjukskötare att bli ett legitimerat yrke. Den skyddade yrkestiteln enligt lagen är djur- sjukskötare (3 kap. 1 § 2). Lagen innehåller även bestämmelser om godkännande, dels som hovslagare (3 kap. 5 § och 3 kap. 5 a §), dels för vissa yrkesroller för verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård (3 kap. 6 § och 3 kap. 6 a §). Med djurhälsopersonal avses alltså i lagen personer som har legitimation eller godkännande enligt vad som nyss har sagts (1 kap. 4 §).

Bestämmelser om skyldigheter och ansvar för djurhälsopersonal framgår av 2 kap. 1–3 §§. Djurhälsopersonal ska bl.a. arbeta i enlig- het med vetenskap och beprövad erfarenhet. Lagen innehåller också bestämmelser om begränsningar i rätten att vidta åtgärder för den som yrkesmässigt arbetar inom djurens hälso- och sjukvård utan att tillhöra djurhälsopersonalen (det s.k. behandlingsförbudet). En sådan person får exempelvis inte, annat än i vissa undantagsfall, utföra opera- tiva ingrepp på eller ge injektioner till djur (4 kap.).

I lagens 5 och 6 kap. finns bestämmelser om tillsyn över djurhälso- personal samt bestämmelser om disciplinpåföljd och återkallelse av behörigheter. Frågor om disciplinpåföljd, beslut om prövotid och återkallelse av behörighet m.m. prövas av Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård (ansvarsnämnden). Lagens 7 kap. innehåller bestämmelser om nämnden och handläggningen i denna. I 8 kap. finns särskilda straffbestämmelser samt bestämmelser om överklagande av ansvarsnämndens beslut.

I förordningen (2009:1386) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård finns bl.a. bestämmelser om skyldigheter och ansvar för djurhälsopersonal, behörighetsregler, undantag från begränsningarna i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande åtgärder på djur, tillsyn samt bestämmelser om ansvarsnämnden.

Lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård tillkom bl.a. till följd av att vissa brister identifierats i dittillsvarande regleringar

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

inom området hälso- och sjukvård för djur. I motiven konstaterades att verksamheten inom djurens hälso- och sjukvård genomgått stora förändringar under kort tid och att den vård som kunde erbjudas i hög grad motsvarade den nivå som erbjuds inom humanmedicin, vilket i sin tur föranledde nya krav i fråga om personalens kompetens. Behovet av fördjupad kunskap inom vissa områden hade lett till ökat behov av utbildning och gett upphov till nya specialist- och yrkes- kategorier inom djurens hälso- och sjukvård. Den dåvarande behörig- hetslagen omfattade bara veterinärer, trots att många fler yrkesgrupper arbetade med hälso- och sjukvård för djur. Vissa yrkesgrupper så som djursjukvårdare, husdjurstekniker och hovslagare var sedan länge verksamma inom området och nya yrkesgrupper som t.ex. sjukgym- naster hade börjat etablera sig liksom personer som utövade alter- nativmedicinska metoder. Förhoppningen var att den nya lagstift- ningen, där fler yrken kom att omfattas av behörighetsreglering, i högre grad skulle avspegla verksamheten inom området.

Genom den nya lagstiftningen ville man också klargöra ansvars- förhållandena mellan yrkesutövare. Tidigare hade enbart veterinärer haft eget ansvar för sina arbetsuppgifter enligt dåvarande behörig- hetslag. Andra yrkesutövare kunde visserligen ha ett ansvar utifrån straffrättsliga eller skadeståndsrättsliga regler, men ansvar av det slag som fanns i behörighetslagen saknades. I stället ansvarade veteri- nären även för det arbete som utfördes av annan personal i samarbete med veterinären. I och med införandet av lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård fick samtliga som tillhörde djurhälso- personalen eget ansvar för sina arbetsuppgifter. De kom också att stå under tillsyn och omfattas av ansvarsnämndens prövning.

Särskilt om behandlingsförbudet

Av 4 kap. 1 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård framgår följande.

Den som utan att tillhöra djurhälsopersonalen yrkesmässigt utövar verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får inte

1.behandla djur som det finns anledning att misstänka har angripits av sjukdom på vilken epizootilagen (1999:657) eller zoonoslagen (1999:658) är tillämplig,

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

2.utföra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur eller utföra annan behandling som kan orsaka ett lidande som inte är obetydligt, eller

3.behandla djur under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.

Bestämmelsen brukar i dagligt tal benämnas ”behandlingsförbudet”. Innan lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård infördes, fanns regler om begränsningar i rätten att behandla djur dels i lagen om behörighet att utöva veterinäryrket, dels i djurskyddslagen (1988:534). Lagstiftaren har alltså även tidigare sett ett behov av att begränsa djur- ägarens möjligheter att anlita annan än veterinär exempelvis i fråga om allvarliga smittsamma sjukdomar samt vid operativa ingrepp och injektioner, dels på grund av djurskyddsskäl, dels på grund av hänsyn till skydd för folkhälsan och risken för svåra ekonomiska konsekvenser vid utbrott av smittsamma sjukdomar. Bestämmelserna i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård utgör speciallagstiftning i förhållande till djurskyddslagen som utgör allmän lagstiftning och alltså gäller generellt.

Undantag från behandlingsförbudet

Av 4 kap. 2 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård framgår att bestämmelserna i 1 § 2 och 3 inte gäller brådskande åtgärder som vidtas i syfte att rädda djurets liv eller att lindra dess lidande. Bestämmelsen utgör ett undantag från behandlingsförbudet och tillämpas generellt. Av samma paragraf framgår även att ytter- ligare undantag från 1 § får meddelas av regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer. Vissa undantag från behandlings- förbudet finns i 4 kap. 1 § djurskyddsförordningen. Där framgår att handjur av ren får kastreras utan att bedövning används och utan att en veterinär eller annan djurhälsopersonal anlitas. Även handjur av gris får kastreras kirurgiskt utan att en veterinär eller annan djurhälso- personal anlitas under förutsättning att kastreringen utförs innan djuret uppnått sju dagars ålder.

Jordbruksverket har utformat flera för ämnet relevanta föreskrifter och allmänna råd. Av särskilt intresse är Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd om behörighet för djurpersonal (SVJFS 2020:24), föreskrifter om skyldigheter för djurhållare och för personal inom

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

djurens hälso- och sjukvård (SVJFS 2019:25) samt föreskrifter om läke- medel och läkemedelsanvändning (SVJFS 2019:32).

Nedan följer en redogörelse för behandlingar som trots behand- lingsförbudet får utföras av andra än dem som tillhör djurhälsoperso- nalen. Särskilda undantag, som i viss utsträckning är tidsbegränsade, har meddelats för djurvårdare. Undantagen för djurvårdare är indelade i tre olika nivåer.

Behandling som får utföras av övrig personal

Av Jordbruksverkets föreskrifter om skyldigheter för djurhållare och för personal inom djurens hälso- och sjukvård framgår vissa specifika undantag från behandlingsförbudet. Vilken behandling som får ut- föras av övrig personal (som alltså inte tillhör djurhälsopersonalen) framgår av 4 kap. 8–22 §§ och 5 kap. 3–9 §§.

För personal, huvudsakligen djurvårdare, som inte tillhör djur- hälsopersonalen men som är verksam på djurkliniker, djursjukhus eller på en motsvarande inrättning (härefter övrig personal) finns undantag från 4 kap. 1 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i tre nivåer där den lägsta nivån – nivå ett, innebär att övrig personal får utföra enklare skötselåtgärder och enklare sårvård på djur som är under påverkan av lokal eller allmän bedövning. Detta framgår av 10 §.

Undantag på nivå två innebär att övrig personal får utföra vissa behandlingar på djur oavsett om de är under påverkan av lokal eller allmän bedövning. De behandlingar som enligt 11 § kan komma i fråga på nivå två är följande.

1.Ge subkutana, intramuskulära och intravenösa injektioner – dock inte med vaccin, narkotikaklassade läkemedel, läkemedel för lokal bedövning, läkemedel för allmän bedövning, avlivningsvätska eller cytostatika. Sederande läkemedel får dock ges till häst endast under förutsättning att en veterinär befinner sig på platsen och kan agera om komplikationer skulle uppstå.

2.Koppla i och ur dropp ur en permanentkanyl.

3.Sätta permanentkanyl.

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

Av 12 § framgår – något förenklat – att den som utför behandlingar enligt undantag på nivå två måste uppfylla något av följande villkor.

1.Ha genomfört en särskild grundkurs i läkemedelshantering för det djurslag som behandlingen avser,

2.ha genomfört en grundkurs i läkemedelshantering som omfattar korrekt administrationssätt för det aktuella djurslaget och som Jordbruksverket har godkänt enligt äldre föreskrifter,

3.inneha svensk sjuksköterskelegitimation,

4.inneha en veterinärexamen från ett land utanför EU/EES och Schweiz,

5.studerar på veterinärprogrammet vid SLU i minst tre år med godkända resultat innefattande kurs i farmakologi,

6.ha studerat på veterinärprogrammet i ett annat EU/EES land eller Schweiz som uppfyller vissa särskilda krav i minst tre år med godkända resultat innefattande kurs i farmakologi,

7.ha studerat på djursjukskötarprogrammet vid SLU i minst två år med godkänt resultat eller

8.ha studerat på SLU:s tilläggsutbildning för veterinärer med examen från land utanför EU/EES och Schweiz samt med god- känt resultat ha avslutat årskurs ett.

Övrig personal som uppfyller villkoren i 12 § 1–3 får ge intravenösa injektioner enligt 11 § första stycket 1 samt sätta permanentkanyl enligt första stycket 3 endast till och med den 31 december 2023. Undantagen är alltså i dessa fall tidsbegränsade.

Undantag på nivå tre innebär enligt 13 § att övrig personal, med vissa begränsningar, får utföra följande behandlingar på hund och katt samt övriga djur som hålls för sällskap och hobby, dock inte på häst, oavsett om djuren är under påverkan av lokal eller allmän bedövning.

1.Ge subkutana, intramuskulära och intravenösa injektioner – dock inte med vaccin, läkemedel för lokal bedövning, avlivningsvätska eller cytostatika.

2.Intubera djur inför narkos samt extubera djur efter narkos.

3.Sätta permanentkanyl.

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

Injektioner med narkotikaklassade läkemedel eller läkemedel för allmän bedövning får endast ske om en veterinär befinner sig på platsen och kan agera om komplikationer skulle uppstå. Den som utför behandlingar enligt undantag på nivå tre enligt 13 § ska, enligt

14 § uppfylla något av följande villkor:

1.Ha genomfört viss grundläggande utbildning i anestesi och smärt- lindring för det djurslag som behandlingen avser samt innan denna utbildning ha varit yrkesverksam inom djurens hälso- och sjukvård motsvarande minst tre år heltid i Sverige eller i annat land och då ha utfört behandlingar enligt undantag på nivå två enligt 11 §,

2.med godkänt resultat ha genomfört en teoretisk examination enligt tidigare gällande bestämmelser för att få legitimation djursjuk- skötare,

3.studera på veterinärprogrammet vid SLU och med godkänt resultat ha läst minst tre år, innefattande kurs i farmakologi,

4.studera på en veterinärutbildning i ett annat EU/EES-land än Sverige eller i Schweiz som uppfyller vissa särskilda krav och med godkänt resultat ha läst minst tre år, innefattande kurs i farmakologi,

5.studera på djursjukskötarprogrammet vid SLU och med godkänt resultat ha läst minst två år.

6.Studera på SLU:s tilläggsutbildning för veterinärer med examen från land utanför EU/EES och Schweiz samt med godkänt resultat ha gått årskurs 1.

Övrig personal som uppfyller villkoren i 14 § 1 och 2 får utföra behandlingarna enligt 13 § första stycket 1–3 till och med den 31 december 2023. Det innebär alltså att alla undantag på nivå tre enligt nuvarande bestämmelser kommer att upphöra helt den 31 december 2023, förutom för studenter på en veterinär- eller djursjukskötarutbildning.

För att få utföra behandlingar enligt undantag på nivå tre enligt

13 § ska övrig personal, förutom att uppfylla något av de ovan- stående villkoren, dessutom ha förvissat sig om att arbetsgivaren känner till vilken utbildning och kompetens personen i fråga har samt känna till de rutiner som finns på arbetsplatsens operations- avdelning inklusive rutiner vid akutfall och komplikationer.

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

Behandling som får utföras av hovslagare

För yrkesverksamma hovslagare finns enligt 4 kap.17 § ett generellt undantag från behandlingsförbudet som innebär att hovslagare, oavsett godkännande eller inte, får verka och sko hästar som fått lugnande medel.

Behandling som får utföras av husdjurstekniker

En godkänd husdjurstekniker får enligt 4 kap. 18 § under vissa förut- sättningar trots behandlingsförbudet avhorna kalvar under lokal be- dövning. I anslutning till ingreppet får husdjursteknikern även ge injektioner med lokalbedövningsmedel och smärtlindring. Hus- djursteknikern får också under vissa förutsättningar vaccinera kalv mot ringorm. 4 kap. 19 §.

Klövverkning

Av 4 kap. 20 § framgår att övrig personal utan hinder av behandlings- förbudet får behandla klövbölder och klövsulesår. Förutsättningarna för att sådan behandling ska vara tillåten är att personen som utför ingreppet har kompetens för detta, att ingreppet utförs på ett djur- skyddsmässigt godtagbart sätt samt att ingreppet inte omfattar under- liggande mjukdelsvävnad. Övrig personal får även behandla klövdjur under lokal och allmän bedövning samt göra enklare operativa in- grepp i klövar om personen som utför åtgärden besitter sådan reell kompetens. Behandling under lokal och allmän bedövning sker på veterinärens ansvar och får bara utföras om veterinären befinner sig på platsen och kan agera om komplikationer uppstår.

Vaccinationer som trots behandlingsförbudet får utföras av annan än den som tillhör djurhälsopersonalen

I 4 kap. 21–22 §§ finns bestämmelser om undantag från behandlings- förbudet i fråga om vaccinering. Bl.a. får den som yrkesmässigt arbetar med fjäderfä eller fisk utan att för den skull tillhöra djurhälsopersonalen under vissa förutsättningar utföra vaccinationer på dessa djurslag.

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

Operativa ingrepp

Grundläggande bestämmelser om operativa ingrepp på eller injek- tioner till djur finns i 4 kap. 2 och 3 §§ djurskyddslagen samt 4 kap. 1 och 2 §§ djurskyddsförordningen. I 5 kap. Jordbruksverkets före- skrifter (SVJFS 2019:25) finns regler om operativa ingrepp på och injektioner till djur. Även när det kommer till operativa ingrepp finns undantag från kravet på att anlita djurhälsopersonal. Den som utför ett sådant ingrepp ska enligt 5 kap. 3 § ha reell kompetens för ingreppet, utföra ingreppet på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt, iaktta god hygien, samt använda för ingreppet ändamålsenliga instrument. Exempel på operativa ingrepp som får utföras om förut- sättningarna i 3 § är uppfyllda är slipning av tänder på gris, bort- tagande av övertaliga spenar på kalvar, olika typer av identitetsmärk- ningar på hästar, klövdjur, fisk och fåglar samt borttagande av den yttersta delen av den inre tån på tunga köttrastuppar. Av 5 § framgår att normal verkning av klövar samt behandling av klövbölder och klövsulesår på djur får göras utan att veterinär eller annan djurhälso- personal behöver anlitas under förutsättning att personen som utför ingreppet har reell kompetens för detta samt att ingreppet utförs på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt och inte omfattar under- liggande mjukdelsvävnad. Av 6–9 §§ framgår särskilda förutsättningar bl.a. för att djurhållare ska få kastrera smågrisar och ge injektioner.

Sammanfattningsvis kan konstateras att undantagen från behand- lingsförbudet är relativt omfattande, alltifrån enklare skötselåtgärder som kloklippning eller pälsklippning på djur som är under påverkan av lokal eller allmän bedövning till att utföra enklare operativa ingrepp, ge injektioner och utföra intubering.

Undantagen har utökats över tid

I samband med att lagen om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård trädde i kraft meddelade Jordbruksverket föreskrifter om operativa ingrepp samt skyldigheter för djurhållare och för personal inom djurens hälso- och sjukvård (SVJFS 2009:85). Dessa föreskrifter är sedan länge upphävda och har ersatts av nya; nu gällande föreskrift på området är (SVJFS 2019:25).

Redan i de ursprungliga föreskrifterna fanns bestämmelser om undantag från behandlingsförbudet. Vissa av undantagen framstår

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

som generella och saknar tidsgräns. I 10 § föreskrevs t.ex. att personer som är yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård men som inte tillhör djurhälsopersonalen fick utföra enklare skötselåtgärder och enklare sårvård på djur som har fått bedövning (bedövningen ska emellertid ha getts av djurhälsopersonal). Undantaget kvarstår alltjämt och har i stort sett inte förändrats över tid. I 11 a–11 d §§ fanns undantag som begränsats i tid till att gälla fram till och med den 31 december 2014.

Dessa undantag avsåg exempelvis tillstånd för personer som var yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård men som inte tillhörde djurhälsopersonalen att under vissa förutsättningar ge injektioner, lägga permanentkanyl och behandla djur under lokal och allmän bedövning. För hovslagare fanns ett särskilt undantag som gav hovslagare tillåtelse att behandla djur under lokal och allmän bedövning. För att sådan behandling skulle vara tillåten krävdes bl.a. att behandlingen skulle ske under överinseende av veterinär.

Föreskriften (SVJFS 2009:85) upphävdes i och med Jordbruks- verkets föreskrifter (SVJFS 2013:41). I dessa föreskrifter skedde en rad ändringar, bl.a. tillkom ytterligare ett undantag i och med att övrig personal under vissa angivna förutsättningar även tilläts att ge intravenösa injektioner efter ordination av veterinär. Detta undantag var tidsbegränsat t.o.m. den 31 december 2019. För hovslagarnas del kvarstod undantaget från de tidigare föreskrifterna men med juster- ingen att behandlingen fick utföras på veterinärs ansvar i stället för under överinseende av veterinär. I ändringsföreskriften (SVJFS 2015:31) kom kravet på veterinär inblandning att upphöra helt.

Under 2017 meddelades två ändringsföreskrifter (SVJFS 2017:16) och (SVJFS 2017:22). Ändringsföreskrifterna innebar i korthet att undantagen från behandlingsförbudet kom att utökas ytterligare. De nya bestämmelserna innebar bl.a. att övrig personal som arbetade på djurkliniker delades in i tre nivåer beroende på utbildningsnivå. Övrig personal på nivå tre gavs t.ex. möjlighet att ge subkutana, intra- muskulära och intravenösa injektioner – (dock inte med vaccin, läke- medel för lokal bedövning, avlivningsvätska eller cytostatika,) intubera och extubera djur samt sätta permanentkanyl. Undantagen tids- begränsades till och med den 31 december 2023. Anledningen till de utökade undantagen var att det vid tidpunkten bedömdes råda brist på personal som kunde utföra de aktuella arbetsuppgifterna. Förhopp- ningen var att bemanningsbristen skulle vara åtgärdad inom en över-

100

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

skådlig tidsperiod. Undantagen kvarstår alltjämt i de aktuella före- skrifterna (SVJFS 2019:25).

4.1.2Djurskyddslagen och djurskyddsförordningen

Djurskyddslagen syftar till att förebygga onödigt lidande och sjuk- dom hos husdjur, försöksdjur och andra djur om de hålls i fången- skap av människan. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas, bestämmelser om operativa ingrepp, slakt och avlivning, tillståndsplikt för viss djurhållning, tävling med och förevisning av djur, användning av djur för vetenskapliga ändamål samt bestämmelser om offentlig kontroll. Lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård utgör speciallagstiftning i för- hållande till djurskyddslagen eftersom den bara omfattar den som är yrkesmässigt verksam inom djurens hälso- och sjukvård medan djur- skyddslagen gäller generellt.

I 4 kap. finns bestämmelser om vård av djur och om operativa ingrepp. Av 4 kap. 1 § framgår att ett djur som är skadat eller sjukt ska snarast ges nödvändig vård eller avlivas. Om ett djur på annat sätt genom sitt beteende visar tecken på ohälsa, ska vård snarast ges eller andra lämpliga åtgärder snarast vidtas. Av bestämmelsens andra stycke framgår att om skadan eller sjukdomen är så svår att djuret utsätts för allvarligt lidande som inte kan lindras, ska djuret avlivas. Enligt tredje stycket ska vården vid behov ges av en veterinär eller av någon annan som tillhör djurhälsopersonalen enligt lagen om verk- samhet inom djurens hälso- och sjukvård.

Enligt 4 kap. 2 § är det förbjudet att göra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur i andra fall än när det är befogat av veteri- närmedicinska skäl. Första stycket gäller emellertid inte ingrepp som görs eller injektioner som ges i en verksamhet som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Av tredje stycket framgår att operativa ingrepp ska göras under bedövning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om operativa ingrepp på och injektioner till djur, samt föreskrifter om undantag från första och tredje styckena.

I 4 kap. 3 § finns bestämmelser om krav på anlitande av veterinär eller någon annan som tillhör djurhälsopersonalen enligt lagen om

101

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, om någon av följande åtgärder behöver vidtas:

1.operativa ingrepp på eller injektioner till djur,

2.annan behandling i syfte att förebygga, påvisa, lindra eller bota sjukdom eller skada hos ett djur, om behandlingen kan orsaka lidande som inte är obetydligt, eller

3.behandling under allmän bedövning eller under lokal bedövning genom injektion.

Av andra och tredje stycket framgår att kravet i första stycket inte gäller brådskande åtgärder som vidtas i syfte att rädda djurets liv eller lindra dess lidande samt vissa särskilda regler för verksamhet som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Enligt sista stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om undantag från första stycket. Sådana bestämmelser om undantag finns i 4 kap. 1 § djurskyddsförordningen och, som tidi- gare nämnts, Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd.

Djurskyddslagen kompletterar EU-förordningar som faller inom djurskyddslagens tillämpningsområde. Enligt 8 kap. 9 § finns det möjligheter för kontrollmyndigheten, oftast länsstyrelsen, att meddela de förelägganden som behövs för att lagstiftningen ska följas samt att förena dessa beslut med vite. Det finns också en skyldighet för läns- styrelsen att omhänderta djur bl.a. om den som äger djuret eller har djuret i sin vård allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur. Den som bryter mot lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-förordningar som lagen kompletterar kan dömas till böter eller fängelse i högst två år.

4.1.3Lagen om kontroll av husdjur

Syftet med lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. är enligt 1 § att främja animalieproduktionen och djurs lämplighet för avel i näringsverksamhet, förebygga sjukdomar hos djur samt att främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser. Med stöd av lagen och tillhörande förordning får regeringen eller Jordbruksverket meddela föreskrifter om bl.a. hälsokontroller och avel samt ge organisa- tioner på jordbruksnäringens område rätt att anordna hälsokontroller.

102

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

Alla som har djur för vilka kontroll anordnats har enligt lagen rätt att få djuren anslutna till kontrollen. Djur som omfattas av kontrollen får överlåtas under särskilda beteckningar. Jordbruksverket har meddelat ett stort antal föreskrifter om seminverksamhet och om hantering av ägg och embryon för avelsändamål.

4.1.4Bestämmelser om smittsamma djursjukdomar

I epizootilagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658) regleras de sjukdomar som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medföra stora ekonomiska förluster för samhället. Sjukdomarna som omfattas av epizootilagen finns normalt inte i Sverige och syftet med samhällets åtgärder vid ett sjukdomsutbrott är att utrota sjukdomen. När det gäller salmonella som regleras i zoonos- lagen, saknas realistiska möjligheter till utrotning varför åtgärderna syftar till att förebygga och begränsa förekomsten av sjukdomen.

Enligt epizootilagen är djurägaren skyldig att anmäla ett miss- tänkt fall av sjukdomsutbrott till en veterinär. Veterinären, å sin sida, är skyldig att omedelbart undersöka djuret för att fastställa sjuk- domens art och förhindra att smitta sprids. Vidare ska veterinären skyndsamt underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen.

När det gäller sjukdomar som faller under zoonoslagen är djur- ägaren bl.a. skyldig att låta sina djur undersökas på dennes bekost- nad. För veterinären gäller även enligt zoonoslagen skyldigheten att undersöka djuret för att fastställa vilken sjukdom det rör sig om och att underrätta Jordbruksverket och länsstyrelsen. I båda lagarna finns bestämmelser om hur misstänkta och konstaterade fall av sjuk- domar ska hanteras och vilka åtgärder som ska vidtas.

Lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. innehåller bl.a. bestämmelser om kartläggning och kontroll samt åtgärder för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar samt bestämmelser om kontroll av vissa ämnen och restsubstanser (främst läkemedel).

103

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

4.2Statens ansvar för veterinär service

4.2.1Jordbruksverkets instruktion

Av 10 § förordningen med instruktion för Statens jordbruksverk framgår att myndigheten ska vidta åtgärder för att säkerställa till- gången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård. Tillgången till veterinär för att djur ska få sjukvård ska finnas oavsett tidpunkt på dygnet om det finns djurskyddsskäl.

Enligt 22 § ska det vid myndigheten finnas en avdelning, Distriktsveterinärerna, som fullgör veterinära uppgifter enligt 10 §. Distriktsveterinärerna får enligt 23 § endast vara etablerade där det krävs för att säkerställa tillgången till veterinärer enligt 10 §. Distriktsveterinärerna ska utföra de uppgifter som anges i 11 §, vilket innebär att där de är etablerade ska de bedriva hälso- och sjukvård för lantbrukets djur. Distriktsveterinärerna får i de områden där de är etablerade också utföra uppgifter som anges i 12 §, vilket innefattar att bedriva hälso- och sjukvård för hästar och sällskapsdjur på en primär- vårdsnivå som fastställs av myndigheten i förväg med begränsad utrust- ning och utan möjlighet till stationärvård. Enligt 12 § andra stycket får Distriktsveterinärerna också bedriva vård utöver primärvårdsnivå för hästar och sällskapsdjur om sådan vård inte finns att tillgå inom rimligt avstånd. I 23 § andra stycket framkommer att Distriktsveterinärerna får utföra uppgifter som officiella veterinärer samt andra offentliga uppdrag.

Inom Jordbruksverket ska det finnas en organisatorisk enhet som är organisatoriskt åtskild från Distriktsveterinärerna. Dess uppgift är i enlighet med 10 § att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård. Detta ska ske genom upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling eller genom att ge uppdrag till Distriktsveterinärerna. Av 31 § framgår att Jordbruksverket får ta ut avgifter för myndighetens uppdragsverksamhet. Detta avgiftsbemyn- digande gäller bl.a. Distriktsveterinärerna.

104

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

4.2.2Förordning om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse

Förordningen om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse reglerar förutsättningar för statligt stöd till veterinär service som omfattas av förordningen. Med veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse avses följande verksamheter.

1.Deltagande i en beredskapsorganisation vid utbrott av smitt- samma djursjukdomar.

2.Beredskap för djursjukvård under jourtid.

3.Djurhälso- och djursjukvård i sådana områden av landet där det bedöms att tillfredsställande veterinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder.

Utifrån dessa tre punktsatser har Jordbruksverket rätt att ingå avtal om skyldighet att utföra veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. En avtalspartner kan utgöras av Distriktsveterinärerna eller av en privat veterinär aktör. Om avtal ingås ska detta ske efter ett öppet anbudsförfarande i enlighet med bestämmelserna i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. I 3 § regleras vilka uppgifter som avtalet ska innehålla. Här framgår bl.a. vad uppdraget innebär, inom vilket geografiskt område som skyldigheten avser, under vilken tidsperiod utföraren är skyldig att utföra uppdraget och vilken ersätt- ning som bestämts för uppdraget. Har avtal om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse inte ingåtts efter ett öppet anbudsför- farande ska, enligt 4 §, Jordbruksverket fastställa ersättning utifrån ut- förarens kostnader för skyldigheten att utföra det som ingår i avtalet, utförarens samtliga intäkter i den eller de verksamheter som ingår i avtalet, samt att utföraren får tillgodogöra sig en rimlig vinst i den verksamheter som ingår i avtalet.

Enligt andra stycket 4 § ska Jordbruksverket säkerställa att över- kompensation inte sker genom att årligen kontrollera om ändrade förhållanden på marknaden för veterinära tjänster medför att det belopp som fastställts enligt avtalet framstår som oskäligt högt. Om överkompensation konstateras ska Jordbruksverket kräva tillbaka det överskjutande beloppet, vilket framgår av 5 §. I 6 § framkommer att Jordbruksverket har bemyndigande att utfärda verkställighets- föreskrifter och i 7 § framgår att beslut enligt denna förordning får

105

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

inte överklagas. Bestämmelser om överprövning finns i 20 kap. lagen om offentlig upphandling.

4.3Internationella förpliktelser

4.3.1Det nordiska samarbetet

Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige har sedan 1994 en överenskommelse om en gemensam nordisk arbetsmarknad för viss hälso- och sjukvårdspersonal och veterinärer, det så kallade Arjeplog- avtalet. Avtalet gäller 22 yrken inom hälso- och sjukvården samt veteri- närer. Överenskommelsen innehåller bestämmelser om ömsesidigt erkännande av rätten att utöva dessa yrken och om utbyte av upplys- ningar om tillsyn mellan de nordiska länderna. Enligt 3 kap. 1 a § förordning om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård får Jord- bruksverket meddela föreskrifter om legitimation för veterinärer med sådan utländsk utbildning eller auktorisation som omfattas av

1.lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer, eller

2.överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad för viss hälso- och sjukvårdspersonal och veterinärer av den 14 juni 1993 (SÖ 1994:2) ändrad genom avtal den 11 november 1998 (SÖ 2001:5).

Numera tillämpar den nordiska arbetsmarknaden vanligen de system för automatiskt erkännande som anges i EU:s direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer1, yrkeskvalifikationsdirektivet.

4.3.2Erkännande av yrkeskvalifikation

En av grundtankarna med EU-samarbetet är att skapa fri rörlighet av varor, tjänster, personer och kapital mellan medlemsländerna. Etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster är en av hörnstenarna för den inre marknaden och underlättar rörligheten för företag och yrkesutövare i hela EU.

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer.

106

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

För att en gemensam arbetsmarknad ska kunna fungera är en av förutsättningarna att medlemsstaterna ömsesidigt erkänner yrkesut- bildningar och därtill tillhörande behörighet som erhållits i respek- tive medlemsland. Sedan 1978 regleras veterinäryrket och sex andra professioner (läkare, tandläkare, sjuksköterska, barnmorska, farmaceut och arkitekt) genom yrkeskvalifikationsdirektivet.

I direktivet fastställs bl.a. hur värdmedlemsstaterna ska erkänna yrkeskvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat. Erkän- nandet av yrkeskvalifikationer omfattar både ett allmänt system för erkännande och ett specifikt system för berörda yrken. Det är in- riktat på många olika aspekter, bl.a. kvalifikationsnivå, miniminivåer för utbildningarna, utbildning och yrkeserfarenhet. EU-ländernas regeringar har vidare åtagit sig att följa ”Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area” (ESG) som antogs år 2005 av ländernas ministrar med ansvar för högre ut- bildning och som senast reviderats 2015. Sverige har införlivat direk- tivet genom lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer, samt i olika föreskrifter för yrken inom djurens hälso- och sjukvård.

Automatiskt erkännande

Yrket veterinär omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmel- ser om automatiskt erkännande. Det automatiska erkännandet bygger på harmonisering av minimikraven för utbildningen som leder till behörighet att bedriva verksamhet inom ett visst yrke. Samord- ningen av minimikrav medför att berörda utbildningar anses jämför- bara mellan medlemsländerna. Genom principen om automatiskt erkännande ska ett behörighetsbevis som tillgodogjorts i utbildning som omnämns i direktivets bilagor bli direkt erkänt i alla medlems- länder.

Den utredande myndighetens enda prövning är huruvida den sökandes utbildning uppfyller direktivets kriterier, det vill säga om utbildningen finns angiven i direktivet och om minimikraven för den aktuella utbildningen är uppfyllda. Därtill krävs att examensbeviset är lagenligt utfärdat av behörig myndighet inom EU. I enlighet med artikel 21 i direktivet ska automatiskt erkännande avse utbildnings- beviset i sig och innebär att mottagande medlemsstat ska ge inne-

107

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

havaren ”tillträde till och rätt att utöva yrket på samma villkor” som innehavare av motsvarande kvalifikation, utfärdad av den mottagande medlemsstaten. I 14 § lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer framgår att en yrkesutövares yrkeskvalifikationer som ger rätt att i en annan stat inom EES eller i Schweiz utöva yrkesverksamhet som veterinär, ska erkännas automatiskt i de fall som anges i föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård.

Den generella ordningen för erkännande

För övriga reglerade yrken inom djurens hälso- och sjukvård gäller den generella ordningen för erkännande enligt yrkeskvalifikations- direktivet. Det generella erkännandet omfattar alla reglerade yrken som inte faller inom ramen för det automatiska erkännandet. Genom den generella erkännandeprocessen har medlemsstaterna rätt att införa kompensationsåtgärder för den person som ansöker. Det innebär att den som ansöker kan behöva uppfylla vissa andra kriterier än att enbart uppvisa ett examensintyg eller andra behörighetsbevis. Åtgärderna är tänkta att uppväga avsaknaden av de vägledande minimi- krav som uppställs genom det automatiska erkännandet.

Regleringen av yrken inom djurens hälso- och sjukvård samt bestämmelser som genomför det ursprungliga yrkeskvalifikations- direktivet i fråga om dessa yrken finns i lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård med tillhörande förordning och i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2020:24) om behörigheter för djurhälsopersonal.

Brexit – erkännande av yrkeskvalifikationer

På grundval av EU-medlemskapet och deltagandet i EU:s inre marknad omfattades brittiska medborgare och andra EU-medborgare som innehade en yrkeskvalifikation från Storbritannien av tidigare nämnda system för erkännande av yrkeskvalifikationer i andra EU-länder och vice versa.

Från och med den 1 januari 2021 måste brittiska medborgare, oavsett var de har förvärvat sina kvalifikationer, och EU-medborgare med kvalifikationer som förvärvats i Storbritannien, med det undan-

108

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

tag från det avtal som nämns nedan, få sina kvalifikationer erkända i den berörda medlemsstaten på grundval av de befintliga individuella bestämmelserna i varje land som är tillämpliga på tredjelandsmed- borgares kvalifikationer.

Dock framgår det av avtal om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen att om en värdstat före över- gångsperiodens utgång erkänner yrkeskvalifikationer, enligt defini- tionen i artikel 3.1 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG, som innehas av unionsmedborgare eller medborgare i Förenade kungariket, ska det erkännandet fortsatt gälla. Detta in- begriper rätten att utöva yrke på samma villkor som den statens med- borgare, förutsatt att yrkeskvalifikationerna erkändes i enlighet med rådets direktiv 2005/36/EG. Detta innebär att alla som innan Brexits ikraftträdande den 1 januari 2021 redan var legitimerade eller godkända att arbeta inom djurens hälso- och sjukvård kommer att ha kvar sin legitimation respektive godkännande och därmed kunna vara yrkes- verksamma i Sverige.

När det gäller pågående ansökningar vid övergångsperiodens slut ska Förenade kungariket och medlemsstaterna samarbeta för att under- lätta tillämpningen av bl.a. rådets direktiv 2005/36/EG. Samarbetet får omfatta utbyte av information, inbegripet vidtagna disciplinåtgärder eller ålagda straffrättsliga påföljder och andra allvarliga och särskilda händelser som sannolikt kan få konsekvenser för utövandet av de yrkesverksamheten.

4.3.3Kompetenskrav m.m.

Inom EU finns det ett antal bestämmelser om specifika kompetens- krav för olika verksamheter kopplat till djurens hälso- och sjukvård samt närbesläktade områden.

Beträffande seminverksamhet framgår att verksamheten ska stå under ständig tillsyn av en stationsveterinär som förordnats av den behöriga myndigheten. Stationsveterinärens ansvar är bl.a. att säker- ställa smittskyddet t.ex. gäller detta när stationen tar emot besök. En veterinär ansvarar också för samling, behandling och lagring av embryon eller att den personal som utför detta har fått utbildning av

109

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

veterinären i såväl hygienisk metodik och teknik som teknik och principer för sjukdomsbekämpning. 2

Utgångspunkten enligt artikel 12 EU:s djurhälsoförordning3 är att veterinärer inom ramen för sin verksamhet ska vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra att sjukdomar introduceras, utvecklas och sprids. Vidare ska de aktivt delta i förebyggandet av sjukdomar och i att förbättra kännedomen om tex. samverkan mellan djurhälsa, djurskydd och människors hälsa och om antibiotikaresistens.

För att utföra vissa typer av offentlig kontroll behövs olika kompe- tens hos kontrollanterna. För en del kontroller krävs veterinärkom- petens, där lagstiftningen kräver att en officiell veterinär ska utföra kontrollen.4

4.3.4Djurhälsa och djurvälfärd

All EU-rättslig djurskyddslagstiftning för animalieproduktionens djur bygger på den Europeiska konventionen om skydd av animalie- produktionens djur från 1976.5 EU:s övergripande principer för djurskyddet bygger på fem s.k. friheter. Dessa friheter inbegriper frihet från hunger och törst, frihet från obehag, frihet från smärta, skador och sjukdomar, frihet att utföra naturligt beteende och frihet från rädsla och oro. EU:s regler för djurskydd täcker områden som djurskötsel, transporter och slakt. Reglerna är ofta minimikrav vilket ger medlemsländerna möjlighet till strängare lagstiftning, Sverige har

2Kommissionens förordning (EU) nr 176/2010 av den 2 mars 2010 om ändring av bilaga D till rådets direktiv 92/65/EEG vad gäller seminstationer och spermastationer, embryosamlings- och embryoproduktionsgrupper samt villkor för donatordjur i form av hästdjur, får och getter och för hantering av sperma, ägg och embryon från dessa arter.

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djur- hälsolag”), dir. 2018:111.

4Se t.ex. art. 18 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växt- skyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll)Text av betydelse för EES.

5Europeisk konvention om skydd av animalieproduktionens djur, Strasbourg den 10 mars 1976.

110

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

som regel hårdare krav än de som ställs på EU-nivå. Detta innebär också att nivån på djurskyddet varierar mellan EU:s medlemsländer.

4.3.5Djurhälsolagstiftning

Den EU-gemensamma djurhälsoförordningen6 fastställer bestäm- melser om förebyggande och bekämpning av djursjukdomar som kan överföras till djur eller till människor. Lagstiftningen syftar till att säker- ställa förbättrad djurhälsa för att stödja hållbar jordbruks- och vatten- bruksproduktion i unionen, en effektivt fungerande inre marknad, en minskning av de negativa effekterna på djurs och människors hälsa samt på miljön av vissa sjukdomar och de åtgärder som vidtagits för att före- bygga och bekämpa sjukdomar.

Förordningen beaktar sambandet mellan djurhälsa och folkhälsa, miljön, inbegripet den biologiska mångfalden och värdefulla genetiska resurser samt klimatförändringens effekter, livsmedels- och foder- säkerhet, djurskydd, antimikrobiell resistens, tryggad livsmedels- försörjning, ekonomiska, sociala, kulturella och miljömässiga konse- kvenser som följer av tillämpningen av åtgärder för bekämpning och förebyggande av sjukdom, samt relevanta internationella standarder.

Denna lagstiftning har bl.a. inneburit att veterinärer i Sverige behövs även i bihälsoarbetet och att det nuvarande lekmannasystemet med bitillsyningsmän ersätts med veterinär tillsyn. Detta är ett arbete som pågår och beräknas vara klart tidigast 2023. Fram till dess arbetar bitillsyningsmännen som vanligt.7

4.3.6EU-bestämmelser om djurskydd

I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 13, erkänns djur som kännande varelser. I unionslagstiftningen om djurskydd uppställs krav på att djurägare, djurhållare och behöriga myndigheter ska iaktta djurskyddskrav som säkerställer att djur behandlas humant och inte förorsakas onödig smärta och onödigt lidande. Dessa bestäm- melser bygger på vetenskapliga belägg och kan förbättra kvaliteten på och säkerheten hos livsmedel av animaliskt ursprung. 8 I unionslag-

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överför- bara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa.

7www.jordbruksverket.se/djur/ovriga-djur/bin-och-humlor, besökt 211112.

8Rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalieproduktionens djur.

111

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

stiftningen om offentlig kontroll stipuleras i artikel 95 och 96 att Europeiska unionen ska utse ett referenscentrum för djurskydd. Uppdraget är att ansvara för sakkunskaper om förhållandet mellan människor och djur, djurs beteende, fysiologi, genetik, hälsa och nutrition när det gäller djurskydd, samt om djurskyddsaspekter vid användning av djur för kommersiella eller vetenskapliga ändamål. Bland annat innebär arbetet att utvecklingen av metoder för att bedöma djurskyddsnivån och metoder för att förbättra djurskyddet eller att genomföra vetenskapliga och tekniska studier om djurskydd för djur som används för kommersiella eller vetenskapliga ändamål.9

Djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn, päls eller andra produkter samt avlivning av djur vid besätt- ningsavlivning och därmed sammanhängande verksamhet skyddas specifikt genom rådets förordning (EG) nr 1099/2009.10

4.3.7Veterinärmedicinska läkemedel

I december 2018 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/6 av den 11 december 2018 om veterinärmedicinska läke- medel och om upphävande av direktiv 2001/82/EG. Genom denna förordning blev det t.ex. förbjudet att rutinmässigt använda antibio- tika, använda antibiotika för att kompensera för bristfällig djurhälsa och att ge antibiotika som profylax. Därtill reserveras vissa kritiska antibiotika för behandling av människa. En viktig del i uppföljningen av antibiotikaanvändningen är försäljningsstatistik. Genom den nya förordningen blir det obligatoriskt för medlemsstaterna att rapportera försäljning av antibiotika.

Nästan samtidigt som förordningen om veterinärmedicinska läke- medel tillkännagavs, antogs också Europaparlamentets och rådets

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels och foder- lagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskydds- medel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förord- ningen om offentlig kontroll), punkt 7.

10Rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tid- punkten för avlivning.

112

SOU 2022:58

Gällande reglering och internationella förpliktelser

förordning (EU) 2019/4 av den 11 december 2018 om tillverkning, utsläppande på marknaden, användning av foder som innehåller läke- medel, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 och om upphävande av rådets direktiv 90/167/EEG. Denna förordning reglerar bl.a. frågor om foder till djur som innehåller veterinärmedicinska preparat. I förordningen fastställs särskilda krav på tillverkning, lagring, transport, utsläppande på marknaden, registerhåll- ning, reklamationer, återkallande av produkter och märkning. Det finns också bestämmelser om förskrivning och användning av sådant foder. Båda dessa förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och började gälla den 28 februari 2022.

MRL-förordningen11 är till för att skydda konsumenter från skadliga restsubstanser i livsmedel med animaliskt ursprung. De högsta tillåtna restmängderna utgår från information om substansens säkerhet och vilka rester den lämnar i djurkroppen. Därtill beaktas substansens even- tuella inverkan på mikrober och hur substansen beter sig i människo- kroppen. Utifrån denna information bestäms läkemedelssubstansen gränsvärdet för acceptabelt dagligt intag för en människa (acceptable daily intake, ADI) som används för att fastställa det huvudsakliga gränsvärdet. MRL-värdet (Maximum Residue Level) fastställs så att den mängd av läkemedelssubstansen som fås från livsmedel inte överskrider värdet för acceptabelt dagligt intag för människor.

Härigenom skapas en karenstid vilket innebär en minimiperiod, som räknas från den tidpunkt när läkemedlet senast administrerats, inom vilken köttet från ett slaktat djur eller andra produkter som fåtts från djuret inte får användas som livsmedel. I förordningens bilaga tabell 1 framgår vilka farmakologiska aktiva substanser med angivande av MRL-värde som är tillåtna. I samma bilaga tabell 2 framgår vilka farmakologiska aktiva substanser som är förbjudna att administrera till livsmedelsproducerande djur.

4.3.8Livsmedelssäkerhet

Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedels- lagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedels-

11Kommissionens förordning (EU) nr 37/2010 av den 22 december 2009 om farmakologiskt aktiva substanser och deras klassificering med avseende på MRL-värden i animaliska livsmedel.

113

Gällande reglering och internationella förpliktelser

SOU 2022:58

säkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet fastställs de allmänna principerna och kraven för EU:s livsmedels- och foderlagstiftning. Genom förordningen har ett system för snabb varning för livsmedel och foder införts, vilket innebär att medlems- staterna och kommissionen snabbt kan utbyta information och samordna sina insatser vid hälsohot som orsakas av livsmedel eller foder. I artikel 17 framkommer att livsmedels- och foderföretagare på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan ska se till att livsmedel och foder uppfyller de tillämpliga kraven i livsmedelslagstiftningen. Utifrån livsmedelslagstiftningen ska medlems- staterna övervaka och kontrollera att livsmedels- och foderföretagarna uppfyller de relevanta kraven. I Sverige kontrolleras svenska livsmedel från första början och hela vägen till matborden. Till viss del utförs denna kontroll av veterinärer.

En europeisk myndighet för livsmedelssäkerhet, European Food Safety Authority (EFSA), har inrättats genom förordningen. Myn- dighetens uppgift är att bedöma och informera om risker som rör livsmedelskedjan

114

5Det statliga åtagandet för veterinär service

och smittskyddsberedskap

5.1Utredningens uppdrag

Den 1 januari 2010 infördes en ny organisation för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar. Förändringen inne- bar bl.a. att privatpraktiserande veterinärer i större utsträckning gavs möjlighet att delta i smittskydds- och jourberedskap och ta del av det statliga stödet. Samtidigt trädde en ny lag, lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, i kraft. Sedan dess har stora förändringar skett och sker fortfarande på marknaden för djurens hälso- och sjukvård. Dessa förändringar påverkar statens åtagande kring veterinära tjänster och Distriktsveterinärernas verksamhet.

I utredningens uppdrag ingår därför att föreslå åtgärder för att säker- ställa att det statliga åtagandet inom veterinär service och tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar kan utföras på ett ändamålsenligt sätt. I uppdraget ingår frågor om upphandling, statligt stöd och beräkningsmetoder för den statliga ersättningen. Av direktivet framgår att utredningen ska granska ansvarsfördel- ningen mellan staten och privata veterinärer i fråga om smittskydds- beredskap och beredskap under jourtid och lämna förslag på om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att tilldela privata veterinärer ansvar för veterinär service. Utredningen ska också analysera och ta ställning till under vilka villkor Distriktsveterinärernas veterinära tjänster ska utföras när det t.ex. gäller nivå på vård och inom vilka geografiska områden Distriktsveterinärerna ska vara verksamma. Uppdraget omfattar även att analysera och föreslå hur beställar- och utförarrollen i arbetet med att säkerställa veterinär service kan hållas isär på ett tillfredsställande sätt inom nuvarande organisation.

115

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

5.2Statens övergripande ansvar för veterinär verksamhet

Staten har sedan länge tagit på sig ett ansvar för djurens hälso- och sjukvård och för organisation av veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar. Statens ansvar för området har bl.a. kommit till uttryck i regeringens proposition Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m. (prop. 1993/94:150). Av propositionen framgår att staten har det yttersta ansvaret för att det i hela landet finns väl fungerande veterinär service som kan bekämpa och förebygga allmänfarliga, smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfredsställande veterinär service även i djur- glesa områden.1 Distriktsveterinärorganisationen är anpassad främst för att tillgodose behovet av sjuk- och hälsovård hos djur inom animalieproduktionen och hos hästar som används i jord- och skogs- bruket. I tidigare förarbeten har konstaterats att livsmedelsproduk- tionen är av största betydelse för folkhushållet och att djurens hälsa och därmed djurhälsovården är ett betydande samhällsintresse. Mot den bakgrunden fastslogs att det var naturligt att staten skulle ta ansvar för de animalieproducerande djurens hälso- och sjukvård.2

Statens ansvar är alltså kopplat till målsättningar om gott djurskydd, god djurhälsa, gott smittskydd, god folkhälsa och säkra livsmedel. Målen har kommit till uttryck i olika skrivelser och i lagstiftning på dessa områden. I propositionen om organisation och finansiering av djurens hälso- och sjukvård, m.m. (prop. 1981/82:122) angav stats- rådet, med anledning av att kravet på veterinärvård av sällskapsdjur och sporthästar under senare år ökat kraftigt, följande.

Det är enligt min mening inte rimligt att staten tar på sig ansvaret för att tillmötesgå denna efterfrågan annat än i vissa undantagsfall, t.ex. i gles- bygd. Jag vill i detta sammanhang dock erinra om att staten gör betydande insatser även för sällskapsdjurens hälso- och sjukvård. Utbildningen av veterinärer och den veterinärmedicinska forskningen kommer även dessa djurgrupper till del. Detta är enligt min mening väl motiverat av djur- skyddsskäl och med hänsyn till dessa djurs sociala betydelse.3

1Prop. 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret, bilaga 9 s. 3.

2Prop. 1981/82:122 Om organisation och finansiering av djurens hälso- och sjukvård, m.m., s. 5.

3Prop. 1981/82:122 s. 6.

116

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

I betänkandet Veterinär verksamhet – behov, organisation och finan- siering (SOU 1992:88) konstaterades att djurens hälso- och sjukvård har, inte minst med hänsyn till dess betydelse för livsmedelsförsörjning, livsmedelskvalitet och djurskydd, ett betydande samhällsintresse. Utredningen konstaterade att det är djurägaren som i första hand har ansvar för att djuren får den hälso- och sjukvård de behöver. Djurens hälso- och sjukvård kan därför, även om samhället av djurskyddsskäl och regionalpolitiska skäl måste anses ha ett ansvar för att djur- sjukvård på ett godtagbart sätt kan tillhandahållas i alla delar av landet, inte anses vara av sådan art att den måste bedrivas av staten. Vidare påtalades att staten har det yttersta ansvaret för att det i landet finns ett väl fungerande veterinärväsende. Det framhölls även att ansvaret kan komma till uttryck på olika sätt. I de flesta fall var det enligt utredningen tillräckligt att en verksamhet regleras i författning eller att det i författning uppställs krav på den som utövar en viss verksamhet och att staten därefter utövar tillsyn. Slutsatsen var att samhället måste ha ett ansvar för att djurskyddet upprätthålls men att ansvaret får anses ligga inom ramen för normgivning och tillsyn.4

I propositionen Verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård (prop. 2008/09:94) fastställs att staten har påtagit sig ansvaret för att det i hela landet finns ett väl fungerande veterinärväsende som kan bekämpa och förebygga allmänfarliga, smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfredsställande veterinär service i hela landet.5

5.3Statens ansvar för veterinär verksamhet utförs i praktiken av Jordbruksverket och Distriktsveterinärerna

En förutsättning för att upprätthålla statens ansvar är tillgång till veterinär service i hela landet. Redan år 1877 utfärdade Kungl. Maj:t instruktioner för distriktsveterinärer och andra civila veterinärer. Under tidigt 1900-tal infördes ett statsbidrag för veterinär verksam- het och år 1934 förstatligades distriktsveterinärorganisationen med syfte att få tydligare överblick och en likformig drift i hela landet.

4SOU 1992:88 Veterinär verksamhet — behov, organisation och finansiering, s. 76–77.

5Prop. 2008/09:94 Verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, s. 52.

117

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Detta bidrog till den tradition och standard som Sverige har i dag gällande smittskydd, djurskydd, restriktiv antibiotikaförskrivning samt sjukdomsbekämpning och rikstäckande veterinär service under dygnets alla timmar.

Att staten har det övergripande ansvaret för djurskydd och smitt- skydd måste inte innebära att den praktiskt kliniska verksamheten bedrivs i statlig regi.

5.3.1Jordbruksverkets roll i förhållande till veterinär service

Jordbruksverket har enligt förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk (Jordbruksverkets instruktion) det över- gripande ansvaret för tillgång till veterinär service i landet. Myndig- hetens uppgift i det här avseendet är att se till att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård och att tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar säkerställs.

Av 22 § Jordbruksverkets instruktion framgår att Distriktsveterinärerna utgör en särskild verksamhetsgren vid Jord- bruksverket. I propositionen En ny organisation för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar (prop. 2008/09:211) lämnades förslag som syftade till att säkerställa en väl fungerande organisation för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar. Här gjordes bedömningen att det visserligen behövs en statlig veterinär organisation, men att den inte bör vara större än att den klarar av uppdraget. Vidare konstaterades att Distriktsveterinärerna var en bety- dande regional aktör med en dominerande ställning och att konkur- rensen på veterinärmarknaden var svag. För att uppnå en effektivare organisation föreslogs att privatpraktiserande veterinärer skulle ges större möjlighet att delta i smittskydds- och jourberedskap. Förslagen resulterade bl.a. i förordning (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. Av förordningens 1 § framgår att med veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse avses följande verk- samheter.

1.Deltagande i en beredskapsorganisation vid utbrott av smitt- samma djursjukdomar.

2.Beredskap för djursjukvård under jourtid.

118

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

3.Djurhälso- och djursjukvård i sådana områden av landet där det bedöms att tillfredsställande veterinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder.

Enligt 2 § får Jordbruksverket ingå avtal om skyldighet att utföra veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. Till grund för ett avtal ska ett öppet anbudsförfarande användas, där även Distriktsveterinärerna har rätt att lämna anbud. Om ett öppet anbudsförfarande är resultatlöst ska Jordbruksverket ändå se till att avtalet med utföraren innehåller bestämmelser om ersättningen som fastställs i enlighet med 4 § samma förordning. Kostnader och in- täkter beräknas för den verksamhet som ingår i avtalet med utrymme för en rimlig avkastning.

Jordbruksverket har också enligt 2 § krigsveterinärförordningen (1981:648) i uppdrag att ansvara för att leda den civila veterinärverk- samheten. Av 2 § andra stycket framkommer att Jordbruksverket ska dela in landet i krigsveterinärområden och att ett sådant område kan delas in i krigsveterinärdistrikt.

5.3.2Distriktsveterinärernas verksamhet

Av Jordbruksverkets instruktion framgår bl.a. att Distriktsveterinärerna utifrån anbud via upphandling eller genom uppdrag från Jordbruks- verket ska bedriva hälso- och sjukvård för lantbrukets djur. Därutöver har Distriktsveterinärerna möjlighet att bedriva hälso- och sjukvård för hästar och sällskapsdjur på en primärvårdsnivå med begränsad utrust- ning och utan möjlighet till stationärvård. I områden där det bedömts att vård inte finns att tillgå inom rimligt avstånd får Distriktsveterinärerna bedriva sjukvård utöver primärvårdsnivå. Av 10 § i Jordbruksverkets instruktion framgår att det åligger Jordbruksverket att vidta åtgärder för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård. Enligt paragrafens andra stycke ska tillgången till veterinär service finnas oavsett tidpunkt på dygnet om det finns djurskyddsskäl. Distriktsveterinärerna får endast vara etablerade där det krävs för att säkerställa tillgången till veterinärer enligt 10 §. Vidare ska Distriktsveterinärerna utföra uppgifter som officiella veterinärer samt andra offentliga uppdrag.

119

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Enligt uppgift från Jordbruksverket är Distriktsveterinärerna dimensionerade för att säkerställa uppgiften om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. I den utsträckning det vid givet tillfälle finns resurser utöver vad som krävs för att tillhandahålla veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, används sådana resurser för veterinär service i s.k. kommersiell verksamhet.

Organisation

Den 1 juli 1995 genomfördes en omorganisation av den statliga distriktsveterinärverksamheten. Syftet med omorganisationen var främst att minska statens kostnader genom att effektivisera verksam- heten, men även att göra verksamheten mera tidsenlig med avseende på organisationens uppbyggnad, Distriktsveterinärernas anställningsform och ersättning samt hur arvodesmodellen var konstruerad m.m. Det dåvarande systemet med djursjukvårdsavgifter avvecklades. Genom att införa veterinärstationer ville man effektivisera jour- och vikarie- verksamheten och förbättra veterinärernas arbetssituation. I september 1997 inrättades, på inrådan av en extern utredare, en särskild distriktsveterinärenhet vid Jordbruksverket. Enheten utformades för att på ett effektivt sätt administrera och driva distriktsveterinärverk- samheten, men även för att skilja på Jordbruksverkets myndighets- utövande uppgifter för vilka Djuravdelningen inom myndigheten ansvarade och det mera operativa ansvaret för den statliga veterinära fältverksamheten (dvs. ambulerande vård där veterinären besöker djuret).6 Grunden för denna organisationsform kvarstår än i dag.

Distriktsveterinärerna fullgör veterinära uppgifter enligt 10–12 §§ Jordbruksverkets instruktion. Distriktsveterinärernas mottagningar och filialer finns på 73 platser i Sverige, från Tomelilla i söder till Kiruna i norr. Distriktsveterinärernas verksamhet har sedan 2008 gått från 305 anställda, varav 230 veterinärer, till i dag 614 anställda, varav 370 veterinärer. År 2008 utgjordes personalstyrkan till 75 procent av veterinärer, vilket kan jämföras med år 2021 då veterinärerna utgjorde 60 procent av Distriktsveterinärernas bemanning. Personalen består i övrigt av legitimerade djursjukskötare, djurvårdare och administrativ personal. På Jordbruksverket i Jönköping finns Distriktsveterinärernas

6Svar på fråga 1998/99:102 om veterinärvården och 103 om distriktsveterinärorganisationen Jordbruksminister Margareta Winberg.

120

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

centrala administrativa avdelning som är stöd till hela distriktsveterinär- verksamheten. Det centrala stödet har egna funktioner för inköp och lokalfrågor, it och utveckling, löneadministration kommunikation, marknadsfrågor och HR m.m. Genom denna organisatoriska fördel- ning har Distriktsveterinärernas utförarroll skilts från Jordbruksverkets övriga roller, särskilt beställarrollen.

Jordbruksverket har uppgett till utredningen att en distriktsveterinärmottagning måste vara bemannad av veterinärer motsvarande minst 4,4 heltider för att kunna erbjuda veterinär service dygnets alla timmar utan att arbetstidsregler åsidosätts. Detta innebär i praktiken att varje distriktsveterinärmottagning ska ha minst fem anställda veterinärer. Ytterligare veterinärer kan behövas för att täcka för tjänstledigheter, utbildning, sjukdom eller liknande.

Som ett led i att stärka organisationen införde Distriktsveterinärerna 2017 ”Kollega i beredskap” (KiB), vilket har inneburit att två veterinärer med erfarenhet från sällskapsdjur respektive häst funnits tillgängliga på telefon under beredskap för att ge stöd och råd till kollegor i tjänst. Stödet har funnits under sommarmånaderna och enligt en intern analys har nyttjandegraden varit förhållandevis låg, men inneburit stor trygg- het för de som har nyttjat tjänsten. Distriktsveterinärernas analys visar att merparten av samtalen till KiB har inkommit mellan kl. 17.00–23.00. Sedan våren 2019 har Distriktsveterinärerna en beredskapstelefon. Syftet med beredskapstelefonen är att sortera bort icke akuta samtal, koordinera och resursfördela, avlasta och hjälpa veterinär i beredskap samt att hjälpa och ge råd till djurägare. Numret används också för beredskap för officiella kunder t.ex. Tullverket, länsstyrelsen eller andra myndigheter.

Finansiering

För budgetåret 2021 kom Distriktsveterinärernas intäkter från avgifter för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, sålda tjänster till myndigheter samt kommersiell verksamhet avseende övriga veterinära tjänster som inte är att betrakta som av allmänt ekonomiskt intresse eller från finansiella intäkter. Sammantaget motsvarade dessa intäkter 608,4 miljoner. Vidare fick Distriktsveterinärerna bidrag om 126,2 mil- joner från den statliga anslagsposten 1:4.1, bidrag till veterinär fältverk- samhet. Bidraget utgjordes av 81 miljoner för rikstäckande verksamhet

121

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

och smittskyddsberedskap, 39,2 miljoner för jourverksamhet och 6 mil- joner som stöd till avlägset belägen djurhållning.7 Distriktsveterinärernas totala omsättning för 2021, anslag via 1:4.1 inkluderat, var 728,6 miljoner. För 2021 redovisade Distriktsveterinärerna ett överskott på 19,3 mil- joner, eller 2,6 procent av omsättningen. Det ackumulerade överskottet över tid är 17,7 miljoner.

Distriktsveterinärorganisationen finansieras huvudsakligen av de avgifter som djurägarna betalar för veterinärbesök. År 2008 bestod finansieringen till 79 procent av djurägarnas avgifter och till 21 procent av skattemedel. År 2021 bestod finansieringen till 83 procent av djur- ägarnas avgifter och till 17 procent av skattemedel. Skattemedel utgör således en minskande andel av Distriktsveterinärernas finansiering. Det statliga anslaget ska täcka merkostnader som uppstår på grund av att Distriktsveterinärerna finns i mindre djurtäta områden samt upprätt- håller dygnstäckande beredskap i hela landet för akut djursjukvård och beredskap mot smittsamma djursjukdomar.

I årsredovisningen för 2021 redovisas Distriktsveterinärernas resultat genom verksamhetens intäkter (statliga bidrag, avgifter och andra ersättningar, bidrag och finansiella intäkter), verksamhetens kostnader (personal, lokaler, övriga driftkostnader), finansiella kost- nader, avskrivningar och nedskrivningar. Vidare redovisas resultatet i enlighet med lag (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., (transparenslagen), och i enlighet med EU:s regler om tjänster av allmänekonomiskt intresse.8

Distriktsveterinärerna utför tjänster som med statsstödstermi- nologin betecknas som icke ekonomisk verksamhet. I detta begrepp avses intäkter och kostnader från offentligrättsliga uppdrag och lik- nande tjänster till myndigheter. Vidare utförs tjänster som betecknas som allmänt ekonomiskt intresse, häri avses intäkter och kostnader för deltagande i en beredskapsorganisation vid utbrott av smittsamma djursjukdomar, för beredskap för djursjukvård under jourtid samt för djurhälso- och djursjukvård i sådana områden av landet där det bedöms att tillfredsställande veterinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder. Därtill återfinns kommersiell verksamhet som avser intäkter och kostnader från försäljning och andra veterinära tjänster. I årsredovisningen framkommer att resultatet för icke eko- nomisk verksamhet år 2021 var 412 000 medan resultatet för allmänt

7Jordbruksverkets årsredovisning 2021, s. 134.

8Ibid, s. 135.

122

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

ekonomiskt intresse var 11, 9 miljoner och resultatet för kommersiell verksamhet blev 7 miljoner.

Under åren 2020–2022 har Jordbruksverket fått tillfälliga medel för att Distriktsveterinärerna ska kunna etablera sig på nya orter där privata veterinära aktörer inte längre kan säkerställa djursjukvård under beredskapstid. I Jordbruksverkets budgetunderlag för 2023– 2025 framhålls att Distriktsveterinärerna har vidtagit en rad åtgärder och ökat sina intäkter. Jordbruksverket har därför ansett att anslaget för veterinär fältverksamhet kan minskas till en tidigare lägre anslags- nivå.9 Det förhållandevis goda resultatet för 2021 förklaras av fortsatt stor efterfrågan på Distriktsveterinärernas tjänster och att den privata djursjukvården minskar sin beredskap och täckning.10 Distriktsveterinärerna har uppgett till utredningen att dagens anslags- medel, för innevarande år, sannolikt kommer att innebära en under- finansiering av verksamheten.

5.4Statens ansvar för smittskydd

I Sverige liksom i övriga EU-länder, kan statens ansvar för smittskydd härledas till den tid då jordbruket hade en avgörande roll för samhälls- ekonomin och folkförsörjningen. Staten har av smittskyddsskäl sedan lång tid tillbaka försökt kontrollera införsel av levande djur från andra länder. En restriktiv införsel av levande djur och produkter av djur var också ett viktigt inslag i den jordbrukspolitik som tog form i början av 1930-talet. Reglering av införsel av djur från andra länder blev under 1900-talet en av hörnstenarna i smittskyddspolitiken.11 Ur ett internationellt perspektiv har Sverige ett gott djurhälsoläge. Flera orsaker har bidragit till detta. Dels har det geografiska läget och klimatsituationen varit gynnsamma, dels har Sverige förhållan- devis gles djurhållning och måttlig internationell handel med djur och djurprodukter.

Sverige har också haft ett stabilt veterinärväsende med en beredskaps- organisation i fält, framför allt i form av den statliga distriktsveterinär- organisationen. Samarbetet och samordningen mellan statens och när- ingarnas djurhälsoorganisationer har varit lyckosam, inte minst i det

9Jordbruksverkets budgetunderlag 2023–2025, s. 4.

10Ibid s. 84.

11SOU 2010:106 Folkhälsa - Djurhälsa, Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring, s. 236.

123

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

programbundna och långsiktigt förebyggande arbetet med att utrota och hålla nere infektionstrycket för olika smittämnen.12

Smittrisker finns och förändras ständigt inom djurhållningen. Såväl Jordbruksverket som SVA har påtalat förändrade förutsättningar som innebär utmaningar i att upprätthålla ett gott smittläge i landet. Nämnda myndigheter konstaterade så sent som år 2020 att spridningen av smittsamma djursjukdomar via vilda djur och vektorer (infekterade insekter) ökar. Som ett exempel har introduktion av högpatogen fågel- influensa till Sverige på senare år blivit mer vanligt förekommande. Ett förändrat klimat kan medföra att sannolikheten för att smittor ska etablera sig i nya områden ökar och att utbredningsområden för in- hemska smittsamma sjukdomar förändras. Smittor introduceras till nya områden främst via handel och resande, men också med vilda fåglar, djur och vektorer.13 En väl fungerande sjukdomsövervakning och ett gott sjukdomsförebyggande arbete måste ta hänsyn till effekterna av förväntade klimatförändringar och förändringar hos smittämnen samt även också av de risker för smittspridning som följer av globaliseringen där människor, djur och livsmedel i stor omfattning förflyttas mellan länder och världsdelar. I betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa Ny ansvars- fördelning mellan stat och näring (SOU 2010:106) konstaterades att jordbrukets minskande andel i samhällsekonomin inte har minskat statens ansvar för sjukdomsbekämpningen inom djurhållningen. Statens operativa ansvar är oförändrat och statens ersättning till djurägare vid sjukdomsutbrott har ökat successivt.

Över tid har det skett en delegering av ansvaret för smittskydds- politikens utveckling och omfattning från den politiska nivån – riksdag och regering – till myndighetsnivå. I dag hanteras och beslutas en stor del av smittskyddsfrågorna av experter inom myndigheter, företag och olika djurhälsoorganisationer i samverkan.14 I enlighet med Europa- parlamentet och rådets förordning 2017/62515, artikel 4 ska olika myn-

12SOU 2007:24 Veterinär fältverksamhet i nya former, s. 168.

13SVA:s rapport, Handlingsplan för klimatanpassning 2019, En rapport om klimatets påverkan på djuren, s. 1.

14SOU 2010:106 s. 29.

15Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels och foder- lagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om

124

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

digheter pekas ut för olika ansvarsområden nationellt. I respektive myndighets instruktion framkommer vilket uppdrag myndigheten har. Jordbruksverket är behörig myndighet som riskhanterare inom smitt- skyddet på djursidan, SVA är riskvärderande myndighet för smittskydd på djursidan och Livsmedelsverket är behörig riskhanterande och risk- värderande myndighet när det kommer till bl.a. zoonoser.

Allvarliga smittsamma djursjukdomar (epizootier) kan orsaka lidande för djuren samt stora ekonomiska förluster till följd av bland annat produktionsstörningar. Det finns smittämnen som på ett naturligt sätt kan spridas mellan djur och människa (zoonoser), ofta via livsmedel. Många zoonoser kan leda till allvarlig sjukdom hos människor, t.ex. salmonella och tuberkulos. Åtgärder för att för- hindra smittspridning mellan djur och från djur till människor och för att minska skadeverkningarna av smittämnen fastställs framför allt i epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), bisjukdomslagen (1974:211) och lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. Dessa författningar utgör således stommen i ett regelkomplex som syftar till att hantera smittspridning hos djur. I förslaget till ny djurhälsolag föreslås att Jordbruksverket ska leda och samordna de förebyggande åtgärderna och bekämpningen av smittsamma djursjukdomar enligt djurhälsolagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, samt att Jordbruksverket ska samordna samarbetet och kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater inom området.16

5.4.1Ansvaret för smittskydd regleras i lag

Jordbruksverket ansvarar enligt 2 § epizootiförordningen (1999:659) och 2 § zoonosförordningen (1999:660) för att leda och samordna de förebyggande åtgärderna och bekämpningen av epizootiska sjukdomar och salmonella. Detta arbete sker med stöd av länsstyrelserna, andra myndigheter såsom Livsmedelsverket och SVA samt näringens orga- nisationer. Jordbruksverket har även i uppgift att leda arbetet mot bisjukdomar enligt 2 § bisjukdomsförordningen (1974:212). Av 3 § för- ordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion följer att läns- styrelserna har uppgifter inom bl.a. ledning och samordning av åtgärder

upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll.

16SOU 2020:62 En samlad djurhälsoreglering, s. 295.

125

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

mot djursjukdomar. Detta gäller dock i princip inte på epizootilagens och zoonoslagens områden, där Jordbruksverket har den ledande och samordnande rollen.

Avseende sjukdomar som är anmälningspliktiga men som inte omfattas av tvingande bekämpningsåtgärder åvilar i huvudsak smitt- skyddsansvaret djurägarna och näringen. Exempel är hästsjukdomarna kvarka och hästinfluensa. Genom länsveterinärer har länsstyrelsen dock en viktig roll på det regionala planet. Länsveterinären samordnar information om länets aktuella sjukdomsstatus och vid större utbrott har Jordbruksverket möjlighet att delegera uppgifter till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ansvarar också för att kontrollera att de beslut som t.ex. Jordbruksverket fattar i arbetet för att bekämpa smittan följs.

5.4.2Ansvar för beredskapsorganisation

EU-medlemskapet innebär en skyldighet för Sverige att kontrollera och bekämpa i EU-lagstiftning angivna smittämnen. Enligt EU:s bekämp- ningsdirektiv är staten skyldig att ha en beredskapsorganisation i händelse av utbrott av vissa djursmittor. Hur en beredskapsorganisa- tion ska bemannas och andra praktiska frågor beror på aktuella förut- sättningar och den situation som beredskapen avser. Av direktivet framkommer bl.a. att en kriscentral ska upprättas på nationell nivå, att nödvändiga resurser för samordning av bekämpningen på lokal nivå ska finnas och att utbildningsprogram ska finnas för att hålla vid liv och utveckla kunnandet i fältarbete och administration.

Epizootilagen innehåller bestämmelser om förebyggande åtgärder och bekämpning av epizootiska sjukdomar. Jordbruksverket har via 1 b § epizootiförordningen möjlighet att föreskriva vilka sjukdomar som omfattas av epizootilagen och för närvarande anges 34 sådana sjukdomar. I samråd med Jordbruksverket ska andra myndigheter upp- rätta beredskapsplaner som anger vilka åtgärder myndigheterna ska vidta för att bekämpa inträffade epizootiska sjukdomar.

Zoonoslagen innehåller bestämmelser om sådana sjukdomar eller smittämnen hos djur som kan spridas naturligt genom smitta från djur till människa men som inte faller under epizootilagen. Lagen innefattar bestämmelser om såväl förebyggande åtgärder som åtgärder för bekämpning av zoonoser om smitta påvisas. Lagen omfattar hantering av sjukdomar och smittämnen som normalt finns i Sverige och som det

126

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

inte är realistiskt att utrota, och för vilka det finns tillräckliga kunskaper för effektiv kontroll och bekämpning. Dessa smittämnen behöver dock inte ge upphov till sjukdom hos djur. I föreskrifter från Jordbruks- verket anges vilka sjukdomar som omfattas – i nuläget endast salmo- nella. I zoonosförordningen regleras att Jordbruksverket är den myn- dighet som samordnar och leder de förebyggande åtgärderna och bekämpningen enligt lagen. Jordbruksverket har också bemyndigande att meddela föreskrifter avseende flera delar av zoonoslagen, samt delegera beslut till länsstyrelsen.

Bisjukdomslagen syftar till att bekämpa sjukdomar hos bin. Av bisjukdomsförordningen framgår vilka sjukdomar som omfattas och att Jordbruksverket ska vara uppmärksam på och följa hur dessa sjukdomar uppträder, hur spridning såväl inom som utom riket sker samt därtill särskilt försöka fastställa sjukdomarnas spridningsvägar.

Lag om provtagning på djur, m.m. (provtagningslagen) komplet- terar ovanstående lagar och ska tillämpas för kartläggning och kontroll av smittsamma djursjukdomar, kontroll av restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter, märkning och registrering av djur, samt åtgärder för att förebygga och hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Lagen innehåller också bestämmelser om provtagning och undersökning, hälsoövervakning, registerhållning av uppgifter om läkemedelsanvändning, åtgärder mot spridning av smitta och märk- ningskrav.

I enlighet med krigsveterinärförordningen (1981:648) har Jord- bruksverket och Livsmedelsverket inom respektive område ansvaret för att leda den civila veterinärverksamheten i händelse av krig eller då regeringen så bestämmer. Regionalt ska sådan ledning kunna utföras av länsstyrelsen. Med veterinärverksamhet förstås här djur- hälsovård och livsmedelskontroll med de personalkategorier som krävas för verksamheten. En betydande del av djurhälsovården, även de samhällsviktiga delarna av denna, utförs av privata aktörer. Myn- digheternas tolkning är dock att krigsveterinärförordningen endast är tillämplig för statligt anställd personal. Jordbruksverket har påtalat att nuvarande krigsveterinärförordning bör omarbetas för att bättre avspegla dagens civila veterinärverksamhet och kunna inkludera privat veterinär verksamhet i det civila försvaret.17

17Jordbruksverket och SVA:s rapport, Nationella försörjningsbehov inom djurens hälso- och sjukvård vid kris eller höjd beredskap och då ytterst i krig, Dnr 6.9.17-17871/2020, SVA Dnr 2020/943, s. 36.

127

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

I Sverige gäller totalförsvarsplikt, vilket innebär att alla som bor i Sverige och är mellan 16 och 70 år kan kallas in för att hjälpa till på olika sätt vid krigsfara och krig. Det finns tre typer av totalförsvars- plikt; värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt. Civilplikten är den civila motsvarigheten till värnplikt. Syftet med civilplikten är att säker- ställa att viktiga delar av samhället fungerar vid krigsfara eller krig. Av förordning (1995:238) om totalförsvarsplikt framgår att veterinär- verksamhet är ett exempel på en verksamhet där totalförsvarsplikten kan fullgöras genom civilplikt. Regeringen kan återinföra skyldig- heten att göra civilplikt om den bedömer att det finns behov av det. En återinförd civilplikt skulle vara ett sätt för ansvariga myndigheter att bemanna krigsorganisationer med personal som är anställd i andra verksamheter, där de inte är krigsplacerade. Civilplikten skapar också förutsättningar för utbildning och övning av krigsplacerad personal.

Vid krigsfara eller krig är det sannolikt att den civila veterinärverk- samheten behöver styras om mot samhällsviktig verksamhet. Det kan exempelvis innebära att djurhälsopersonal behöver omplaceras till livs- medelskontroll. I promemorian Motståndskraft Inriktningen av totalför- svaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) anges att Försvarsberedningen anser att beredskapsplaneringen ska om- fatta möjligheten att omdisponera för att tillgodose behovet av vård- platser för ett större antal skadade människor. Detta omdisponerings- arbete kommer att kräva prioritering av bl.a. vårdplatser och intensiv- vårdsresurser. Möjligheten att ställa om vårdinrättningar som t.ex. veterinärinrättningar för omhändertagande av traumapatienter ska också övervägas och planeras.18 I delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning (SOU 2020:23) föreslås att bl.a. personer som till vardags arbetar med veterinärmedicin krigsplaceras inom andra delar av vården.19 Enligt Jordbruksverkets uppfattning kräver den här typen av omfördelningar kompletterande utbildning och övning samt noggranna avvägningar så att inte undan- trängningseffekter uppstår.

18Ds 2017:66 Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, s. 193.

19SOU 2020:23 Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning, s. 121.

128

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

5.4.3Staten tar ekonomiskt ansvar för smittskyddet

Zoonoser som är epizootier omfattas av epizootilagen. Andra zoonoser som inte omfattas av zoonoslagen eller epizootilagen kan hanteras med hjälp av provtagningslagen. Inom EU finns bestämmelser om att medlemsstaterna har rätt till ekonomiskt stöd för åtgärder i samband med bekämpning av vissa smittsamma djursjukdomar. År 2005 antog kommissionen vissa villkor för sådant stöd från gemenskapen genom kommissionens förordning (349/2005/EG) om villkor för gemen- skapsbidrag för nödåtgärder och bekämpning av vissa djursjukdomar som avses i rådets beslut 90/424/EEG, EUT L 55, 1.3.2005, s. 12 (Celex 32005R0349), bilaga 1. Regler för detta stöd uppdateras vart sjunde år i samband med EU:s fleråriga budgetram. För närvarande regleras med- finansieringen i förordningen (690/2021) om inrättande av ett program för den inre marknaden, konkurrenskraft för företag, inklusive små och medelstora företag, området för växter, djur, livsmedel och foder och europeisk statistik (programmet för den inre marknaden) samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 99/2013, (EU) nr 1287/2013, (EU) nr 254/2014 och (EU) nr 652/2014. Enligt 15 § epizootilagen ska staten också ersätta den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller på grund av beslut som har meddelats med stöd av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, drabbas av förlust på grund av att husdjur eller andra än vilt levande djur avlivas eller dör till följd av biverkningar av vaccination eller av annan behandling, kostnader på grund av saneringsåtgärder eller produktions- bortfall. Staten ersätter också andra inkomstförluster som kan uppstå och som inte direkt kan kopplas till produktionsbortfall t.ex. när ett visst område har spärrats av.20

Zoonoslagen är inte lika omfattande som epizootilagen och utifrån ersättningsperspektivet tillämpas zoonoslagen enbart på salmonella. De grundläggande bestämmelserna om ersättning finns i 11a §. Resterande bestämmelser finns i zoonosförordningen. Samlat framkommer att vid kostnader eller förluster som uppkommit på grund av beslut enligt lagen eller på grund av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen kan ersättning lämnas av statsmedel. Härvidlag skiljer sig zoonoslagen från epizootilagen på ett avgörande sätt. I zoonoslagen kan ersättning utgå, medan i epizootilagen ska ersättning utgå.

20www.jordbruksverket.se/djur/djurskydd-smittskydd-djurhalsa-och- folkhalsa/ersattningar-till-djuragare-vid-utbrott-av-smittsamma-djursjukdomar/epizootier, sidan besökt 221003.

129

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Enligt bisjukdomslagen kan ersättning utgå av statsmedel om kost- nader eller förluster som orsakats av beslut enligt lag eller med stöd av lagen meddelade bestämmelser. Frågor om ersättning prövas av Jord- bruksverket eller, efter verkets bestämmande, av länsstyrelsen.

Ersättning av statsmedel kan också utgå för kostnader och förluster med anledning av vissa åtgärder enligt provtagningslagen. För att ersätt- ning ska utgå krävs särskilda skäl och rätten till ersättning är begränsad till vissa angivna åtgärder. I förordningen om provtagning på djur, m.m. regleras att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om ersättning och att frågor om ersättning prövas av Jordbruksverket.

5.4.4Offentlig ersättning vid sjukdomsutbrott

Staten tar ett stort ekonomiskt ansvar när myndigheter fattar beslut om olika åtgärder i samband med ett sjukdomsutbrott. Trots jordbrukets minskande andel i samhällsekonomin kvarstår statens ansvar för sjuk- domsbekämpning oberoende av jordbrukssektorns relativa och abso- luta ekonomiska storlek. Statens operativa ansvar är i princip oförändrat sedan lång tid tillbaka. Som ett exempel har kostnaden för ersättning gällande fågelinfluensautbrottet 2020/2021 hittills uppgått till cirka 240 miljoner.21 Vid utbrott av allvarliga och mycket smittsamma djursjukdomar krävs långtgående åtgärder där hela besättningar avlivas och destrueras med efterföljande sanering och tomhållning av anlägg- ningar innan nya djur sätts in. Åtgärderna är kostsamma och leder till ett så stort produktionsbortfall att det krävs ekonomiska garantier om ersättning för att djurhållarna ska genomföra de beslut som Jordbruks- verket riktar till djurägaren.

Jordbruksverket påtalade i samband med utredningen för en samlad djurhälsoreglering att det i praktiken kan bli svårt att få till stånd en effektiv bekämpning av sjukdomar, om det inte finns möjligheter för djurhållarna att få ekonomisk ersättning.22 Det konstaterades att det inte låg i utredningens uppdrag att utreda ersättningsfrågor men att ersättningsprinciperna bör föras över till den nya djurhälsolagen och förordningen. Samtidigt påtalades behovet av en grundlig översyn av ersättningsystemet.23 För den enskilde djurägaren är det dock av stor

21N2022/00358 Näringsdepartementet Landsbygdsministern Till riksdagen Svar på fråga 2021/22:1038 av Åsa Coenraads (M) Åtgärder mot fågelinfluensa.

22SOU 2020:62 s. 437.

23Ibid s. 775.

130

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

betydelse vilket av de tre lagarnas regelverk som tillämpas, eftersom rätten till ekonomisk ersättning skiljer sig åt.

Staten tar alltså ett stort ekonomiskt ansvar kopplat till ersättning för djursmittorelaterade förluster. Figur 5.1 visar utbetalningar som gjorts mellan åren 2000 och 2021 till djurägare baserat på epizooti- zoonos- och provtagningslagen samt den särskilda ersättningen för EHEC. Här utmärker sig år 2021 markant vilket har sin huvudsakliga förklaring i fågelinfluensautbrottet 2020/2021.

Figur 5.1 Utbetalda ersättningar till djurägare mellan åren 2000–2021 tkr.

tkr

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Salmonella		Epizooti

Källa: Jordbruksverket.

Staten har det övergripande ansvaret för att målsättningarna med smittskyddspolitiken ska efterlevas men också i vissa lägen ett operativt ansvar för att smittskyddspolitikens mål upprätthålls. Det finns allvarliga djursmittor som sprids på ett sådant sätt att den enskilde producenten inte kan eller endast svårligen kan skydda sina djur om smittämnet finns i omgivningen. I sådana lägen kan det bli nödvändigt för staten att med tvingande åtgärder komplettera de insatser som görs av en enskild producent.24 Ett fungerande ersätt- ningssystem är ett viktigt incitament för djurhållare att t.ex. tidigt

24SOU 2010:106 s. 265.

131

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

anmäla misstanke om fågelinfluensa till myndigheter och på så sätt förhindra fortsatt smittspridning.

5.4.5Officiella och offentliga veterinäruppdrag

Officiella veterinärer förordnas av Jordbruksverket och har en bety- dande roll i arbetet med att förebygga och förhindra spridningen av smittsamma sjukdomar. Inom den veterinära sektorn skiljer man mellan officiella- och offentliga veterinäruppdrag. Officiella uppdrag grundar sig på Sveriges skyldigheter enligt EU:s regler. I EU:s rätts- akter förekommer begreppet officiell i en rad olika kombinationer, t.ex. officiell certifiering, officiell provtagning, officiella stickprov och offi- ciell veterinär. Eftersom det finns smittsamma sjukdomar som kan ha stor inverkan både på produktionsdjur och på folkhälsa har EU beslutat att dessa ska kontrolleras. För att säkerställa att de berörda aktörerna efterlever de bestämmelser som finns för foder- och livsmedel behövs en offentlig kontroll där officiella veterinärer ingår.25

Sedan 2010 kan privata veterinärer ansöka om förordnande som officiell veterinär. Livsmedelsverket och Jordbruksverket prövar ansökningar om förordnande som officiell veterinär för uppgifter inom respektive myndighets ansvarsområde. Sedan möjligheten att som privat veterinär ansöka om förordnande som officiell veterinär tillkom, har Jordbruksverket godkänt 244 sådana ansökningar, där- till har Distriktsveterinärerna 250 veterinärer med behörighet att agera som officiell veterinär. För att få möjlighet att förordnas som officiell veterinär ska veterinären, enligt Jordbruksverkets föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2015:7) om officiella veterinärer, ha genomgått en basutbildning tillika sakområdes- utbildning. Veterinären kan sedan bli förordnad med begränsad behörighet till vissa sakområden eller med full behörighet. För Distriktsveterinärerna finns en intern arbetsordning som bygger på nämnda föreskrift.

Utredningen har tagit del av statistik över antalet förrättningar för året 2019 (utredningen vill undvika bias med anledning av Covid-19). Distriktsveterinärerna utförde under året 4 994 uppdrag medan de privata officiella veterinärerna under samma period utförde 708 upp-

25www.jordbruksverket.se/djur/personal-inom-djurens-halso--och-sjukvard/att-arbeta- inom-djurens-halso--och-sjukvard/officiella-veterinärer, 220322.

132

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

drag.26 Livsmedelsverket använder sig också av privata veterinärer inom offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Vid direktkontroll under 2020 på slakterier och vilthanteringsanläggningar inklusive inte- grerade förädlingsverksamheter, har 37 privata veterinärer och ett 30-tal distriktsveterinärer anlitats. All annan offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som åligger Livsmedelsverket hanteras av anställd personal.27

Uppdragen som offentlig veterinär utgår, till skillnad från vad som alltså gäller för officiella veterinärer, från svensk rätt. Till offentliga veterinäruppdrag räknas t.ex. veterinära myndighetsuppgifter vid smitt- skyddsutredningar enligt epizootilagen med tillhörande föreskrifter och uppdrag att vara tävlingsveterinär. Utifrån ett förvaltningsrättsligt perspektiv finns det ingen betydande skillnad mellan officiella och offentliga veterinäruppdrag. Uppdragen är ”offentliga” i den meningen att de innefattar moment av såväl myndighetsutövning som annan offentlig verksamhet, t.ex. rådgivning och vägledning samt är offentlig- rättsligt reglerade. Detta innebär bl.a. att regler om jäv i förvaltnings- lagen även ska tillämpas på t.ex. tävlingsveterinärer.

5.5Statens ansvar för djurens hälso- och sjukvård

Den svenska djurskyddslagstiftningen syftar till att säkerställa att djur i Sverige har ett gott djurskydd och till att främja en god djurvälfärd och respekten för djur. Med god djurvälfärd menas i djurskyddslagstift- ningen att djur ska må fysiskt och psykiskt bra. Den som äger eller på annat sätt har djuret i sin vård ansvarar för att djuren har det bra och att djuret vid sjukdom eller skada ges adekvat vård.Jordbruksverket är centralt ansvarig myndighet för djurskydd och ansvarar för de detaljerade djurskyddsreglerna i form av föreskrifter. Länsstyrelsen är den myndig- het som operativt utför kontroller av att regelverket efterföljs. Jord- bruksverket samordnar länsstyrelsernas kontrollarbete, bl.a. genom utbildningar och vägledningar.

Livsmedelsverket utövar ansvar inom djurskyddet genom att officiella veterinärer utför levandedjursbesiktningar av alla djur inför slakt. Därutöver görs planerade djurskyddsinspektioner och händelse- styrda kontroller på slakterierna. I köttbesiktning efter slakt kontrol-

26Källa Jordbruksverket.

27Källa Livsmedelsverket.

133

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

leras också djurskyddsrelaterade fynd på slaktkroppar och tillhörande organ. I de fall kontrollpersonalen gör bedömningen att avvikelser före- ligger informeras länsstyrelsen om detta. På detta sätt kan länsstyrelsen vidta åtgärder antingen inom primärproduktionen eller på slakteriet beroende på var avvikelsen har uppstått. Revisioner av slakteriernas djurskyddsrelaterade verksamhet sker löpande av länsstyrelserna.

Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och Livsmedelsverket när det gäller djurskyddskontroller på slakterier framgår av 8 kap. 6 och 9 §§ djurskyddsförordningen och Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:14) om offentlig djurskyddskontroll.

5.5.1Ansvaret för vård av sjuka djur regleras i lag

Av djurskyddslagen 4 kap. 1 § framgår att ett djur som är skadat eller sjukt snarast ska ges nödvändig vård eller avlivas. Om ett djur på annat sätt genom sitt beteende visar tecken på ohälsa, ska vård snarast ges eller andra lämpliga åtgärder snarast vidtas och om skadan eller sjukdomen är så svår att djuret utsätts för allvarligt lidande som inte kan lindras, ska djuret avlivas. Vid behov ska vården ges av en veterinär eller av någon annan som tillhör djurhälsopersonalen. Vidare regleras t.ex. att operativa ingrepp endast får göras om de är befogade av veterinär- medicinska skäl. Det är djurägaren eller den som har djuret i sin vård som är skyldig att säkerställa att djuret vid behov kommer under veterinärvård. Lagstiftaren har alltså indirekt ålagt den enskilde djur- ägaren att försäkra sig om att denne vet till vem man kan vända sig till om djuret är i behov av veterinär vård.

Syftet med lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård är att säkerställa en god och säker vård av djur och att en god djurhälsa uppnås. Vidare har lagen till syfte att bidra till att samhällets krav på djurskydd, smittskydd och livsmedelssäkerhet tillgodoses. I lagen regleras bl.a. kraven på en god och säker vård och att djurhälsoperso- nalen endast får fullgöra arbetsuppgifter som denne har kompetens för och att man som djurhälsopersonal bär ansvaret för hur arbetsuppgiften fullgörs. Jordbruksverket har i uppgift att säkerställa kompetensen hos den personal som arbetar inom djurens hälso- och sjukvård. Detta görs bl.a. genom att Jordbruksverket har rätt att fastställa vilka yrkeskvali- fikationer eller formella kvalifikationer som krävs för att få legitima- tion eller godkännande (se avsnitt 6.3).

134

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Djurskyddslagstiftning inom EU

Djurskyddslagstiftningen inom EU berör främst följande övergripande områden; djurhållning (främst djur inom lantbruket), djurtransporter, slakt och avlivning av djur, handel med djur eller produkter från djur, djurförsök och fällfångst.

I rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalie- produktionens djur framkommer att en medlemsstat ska fastställa bestämmelser så att ägaren eller uppfödaren vidtar alla rimliga mått och steg för att garantera välbefinnandet hos de djur de har hand om och för att se till att dessa djur inte utsätts för någon onödig smärta, onödigt lidande eller onödig skada. Inom EU finns också regelverk som indirekt påverkar djurskyddet. Som ett exempel antogs 2018 nya regler om veterinärmedicinska läkemedel28 för att begränsa använd- ningen av läkemedel som kompensation för dåliga förhållanden eller för att få djur att växa snabbare.

Inom EU finns också en europeisk konvention om skydd av säll- skapsdjur.29 Sverige ratificerade denna konvention 1992. I betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) noterades att år 2010 har det inom EU börjat diskuteras om gemensamma djurskyddsregler ska införas för sällskapsdjur, i första hand hund och katt. Något gemensamt regelverk finns ännu inte på området.

Anmälan om djur som missköts

I 8 kap. 18 § djurskyddslagen framkommer att den som tillhör djur- hälsopersonalen enligt lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård i sin yrkesutövning finner anledning att anta att djur inte hålls eller sköts i enlighet med lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, ska anmäla detta till kontrollmyndigheten. Om bristen bedömts som lindrig och kan rättas till omgående fordras ingen anmälan. Detta gäller alltså inte bara vid vanvård eller djurplågeri, utan i samtliga fall där det finns skäl att tro att djurskyddslagstiftningen inte följts. Det innebär t.ex. att djurhälsopersonalen är skyldig att anmäla en djur- ägare om de anser att ett djur inte har fått eller får adekvat vård.

28Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2019/6 av den 11 december 2018 om veterinärmedicinska läkemedel och om upphävande av direktiv 2001/82/EG.

29www.regeringen.se/496171/contentassets/56b593f2a68a4a0292e5494cbdda8546/europeisk -konvention-om-skydd-av-sallskapsdjur-strasbourg-den-13-november-1987.pdf.

135

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Djurhälsopersonalen omfattas av sekretessbestämmelser som ser något olika ut beroende på om man arbetar i enskild eller offentlig verksam- het. Gemensamt är dock att skyldighet enligt lag att överlämna infor- mation bryter sekretessen. Sekretess utgör alltså inget hinder för djur- hälsopersonal att fullgöra sin skyldighet enligt djurskyddslagen när det gäller att informera Jordbruksverket eller länsstyrelsen om t.ex. vanvård.

För hälso- och sjukvården och socialtjänsten finns en sekretess- brytande bestämmelse när djur far illa, den s.k. lex Maja. Om den som arbetar i hälso- och sjukvård eller socialtjänst påträffar misskötta djur i sin tjänsteutövning är det under vissa förutsättningar tillåtet att bryta sekretessen. Enligt 10 kap. 20 a § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) är det tillåtet att bryta sekretessen genom att anmäla till länsstyrelsen eller polisen att ett djur tydligt utsätts för vanvård eller misshandel, eller uppenbart visar symtom på sjukdom eller är allvarligt skadat. Uppgifterna ska dock vara nödvändiga för att länsstyrelsen eller polisen ska behöva ingripa. Den sekretess- brytande bestämmelsen omfattar bara situationer då personal inom hälso- och sjukvården påträffar ett djur i sin tjänsteutövning, och inte när personalen på annat sätt får kännedom om djurskydds- problem. Att det är tillåtet att göra en anmälan innebär dock inte att det är en skyldighet att göra det.30 Här skiljer det sig mellan djur- hälsopersonalen som är skyldiga att anmäla medan personer inom hälso- och sjukvård eller socialtjänst har möjlighet att anmäla.

Stöd till avlägset belägen djurhållning

Stöd till avlägset belägen djurhållning utgår i dag enligt förord- ning (2009:1396) om stöd till företag med avlägset belägen djurhåll- ning för vissa veterinärkostnader. Enligt 1 § lämnas stödet till företag med avlägset belägen djurhållning för veterinärs reskostnader vid vård av akut sjuka djur som uteslutande hålls för produktion av livsmedel. Syftet med stödet är att kostnaden för veterinärens restid till en be- sättning inte ska bli så betungande för djurägaren att denne under- låter att kontakta veterinär trots att behov finns. Det finns några begränsningar i stödet, dels utgår stödet endast i mån av tillgängliga

30www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/regler-och-riktlinjer/juridiskt-stod-for- dokumentation/sekretessbrytande-bestammelser-nar-djur-far-illa-lex-maja/, besökt 221003.

136

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

medel, dels ersätts inte kostnader om företaget anlitar en veterinär på orimligt långt avstånd från djurhållningen, om annan veterinär finns att tillgå inom kortare avstånd. Vidare gäller restidsersättningen enbart vid vård av sjuka djur som uteslutande hålls för produktion av livsmedel.

Både privatpraktiserande veterinärer och Distriktsveterinärerna kan ansöka om stödet. Jordbruksverket har inte antagit någon före- skrift på området men har efter beslut publicerat skriftlig information på sin hemsida. Av informationen framgår att djurägare med avlägset boende kan få ersättning för veterinärens resekostnader kostnader och inställelsetid.

Vidare framgår att en privatpraktiserande veterinär måste bemanna ett distrikt enligt aktuell distriktsindelning (fastställd 1995) och måste ingå i ett jour- och beredskapssamarbete som garanterar djurägare veterinärservice dygnet runt och året runt. Därtill ska den privat- praktiserande veterinären ha en allmän praktik, det vill säga alla djurslag ska behandlas på samma sätt som krävs av distriktsveterinärer som arbetar inom samma område. Av Jordbruksverkets regleringsbrev för år 2022 framkommer att för att minska veterinärkostnaderna för företag med avlägset belägen djurhållning avseende livsmedelsprodu- cerande djur får högst nio miljoner koronor användas till kostnader för detta ändamål. I Jordbruksverkets årsredovisning för 2021 fram- kommer att ersättning har utgått med knappt sex miljoner kronor till kunder som använder Distriktsveterinärerna och 576 000 kronor har utbetalats till kunder som anlitat privata veterinärer, totalt för år 2021 betalades det ut cirka 6,6 miljoner kronor.

5.6Frågan om statens ansvar för veterinär service har utretts tidigare

5.6.1Statliga utredningar

I propositionen om organisation och finansiering av djurens hälso- och sjukvård m.m. (prop. 1981/82:122) konstaterades att djurens hälsa och djurhälsovård är ett betydande samhällsintresse och att det är naturligt att staten tar ett ansvar för djurens hälso- och sjukvård. Kravet ansågs främst förknippat med tillgång till livsmedel av hög kvalitet och en god beredskap mot smittsamma sjukdomar. Regeringen ansåg att staten bör ta på sig såväl ett organisatoriskt som ekonomiskt ansvar och att distriktsveterinärorganisationen är en värdefull resurs

137

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

och bör utgöra grunden för hälso- och sjukvård inom animalie- produktionen.31 Slutsatsen var att genom Distriktsveterinärerna garanterades alla djurägare en tillfredställande veterinär service i alla delar av landet. Vidare konstaterades att kravet på veterinärvård av säll- skapsdjur och häst ökade och att det statliga åtagandet, under vissa förutsättningar, borde tillmötesgå även detta behov. Regeringen angav att det av praktiska skäl och av djurskyddsskäl är lämpligt att Distriktsveterinärerna även gör vissa insatser i vård av sällskapsdjur och häst.

I utredningen Veterinärverksamhet – behov, organisation och finan- siering (SOU 1992:88) konstaterades att mycket av hästhållningen är lokaliserad där lantbrukets djur återfinns och att det är lämpligt att veterinärvård delvis tillgodoses av samma veterinär som arbetar med lantbrukets djur i övrigt. När det gäller sällskapsdjur, framför allt hund och katt, ansåg utredningen att det inte finns någon anledning att hindra Distriktsveterinärerna att behandla dessa djur. För en specialiserad sjukvård av sällskapsdjur och häst borde däremot hänvisning till specialpolikliniker och djursjukhus ske. Utredningen bedömde att vid bemanningsplanering bör en avvägning ske så att alla kategorier av djurägare får en rimlig service och att samtliga veterinärer bereds full sysselsättning. Utredningen konstaterade att staten har det yttersta ansvaret för att det i landet finns en väl fungerande veterinär verksamhet.32 Vidare ansågs att det är till- räckligt att verkställigheten av statens ansvar regleras i en författning eller att det i författning uppställs krav på den som utövar en viss verksamhet och att staten därefter utövar tillsyn. Utredningen ansåg emellertid att en verksamhet kan vara av sådan art att den även bör bedrivas av staten, framför allt verksamhet som har ett särskilt sam- hällsintresse eller en påtagligt officiell prägel. Enligt utredningen var smittskydd, köttbesiktning samt införsel- och exportkontroll av livsmedel av animaliskt ursprung verksamheter som till sin art är sådana att staten bör vara ansvarig för dess bedrivande. Dock ansågs djurskyddet till sin natur inte utgöra ett särskilt samhällsintresse eftersom ansvaret åvilar den enskilde. Grundat på denna slutsats före- slog utredningen att det statliga huvudmannaskapet för den veterinära fältverksamheten skulle avvecklas och att distriktsveterinärorganisa- tionen borde upplösas och ersättas antingen av en privatpraktikbaserad

31Prop. 1981/82:122 s. 6 f.

32SOU 1992:88 Veterinärverksamhet – behov, organisation och finansiering, s. 8.

138

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

fältverksamhet, bedriven av enskilda veterinärer eller bolag, eller av en fältverksamhet där ansvaret för driften skulle skötas av hushållningssällskap eller husdjursföreningar.33

I den efterföljande propositionen fastslogs att målsättningen bör vara att det ska finnas en väl fungerande organisation, organiserad på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt, som ska vara organiserad så att veterinärer finns att tillgå i hela landet dygnet runt, att det finns tillgång till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar och att veterinärer ska finnas för förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. I samband med beslutet att behålla det statliga huvudmannaskapet för distriktsveterinärorganisationen beslutade riks- dagen också om en omorganisation för att förbättra effektiviteten. Riksdagsbeslutet innebar att antalet veterinärstationer skulle öka i antal och att antalet veterinärer per station skulle utökas.34

Sedan Riksrevisionen genomfört en revision om villkor för veterinär fältverksamhet (se 5.6.2) tillsattes en ny utredning kring veterinär fält- verksamhet. I betänkandet Veterinär fältverksamhet i nya former (SOU 2007:24) konstaterades att det inte fanns någon anledning att föreslå några avgränsningar eller förändringar av statens övergripande ansvar inom det djurpolitiska området. Däremot ansåg utredningen att statens fullgörande av sitt ansvar borde förändras. Därför föreslogs att distriktsveterinärorganisationen skulle privatiseras, i första hand i landets södra delar och i övrigt i den mån marknadssituationen och nya styrmedel medgav. Ett bidragssystem skulle samtidigt införas för att säkerställa veterinär jour och smittskyddets fältresurser. Vidare för- ordade man skärpta legala skyldigheter för kliniskt verksamma veteri- närer. Varje veterinär som bedrev yrkesverksamhet med djursjukvård skulle på anmodan av en djurägare vara skyldig att bistå med nödhjälp till skadade eller sjuka djur, om det behövs av djurskyddsskäl. Utred- ningen konstaterade att organisationen kring veterinär fältverksamhet är en kontroversiell fråga. Med hänsyn till detta gavs utredningens experter inte möjlighet till särskilda yttranden utan detta skulle ske i samband med remissbehandlingen av betänkandet.

Huvudförslagen kritiserades av flera av utredningens medverkande experter. De ansåg att utredningen borde ha gjort djupare analys av konsekvenser och alternativ och bättre beaktat utredningsdirektiven gällande djurskyddet, smittskyddet, frågor om konkurrensneutralitet

33Ibid 1992:88 s. 9 f.

34Dir. 2005:71 Veterinär fältverksamhet och viss veterinär myndighetsutövning.

139

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

och samhällsekonomin.35 Regeringen delade den bedömning som fler- talet remissinstanser gjorde om riskerna för att jourberedskapen inte skulle fungera på ett tillfredsställande sätt.36 Med anledning av den kritik som utredningens huvudförslag mottog gavs Jordbruksverket, kort efter att utredningen hade lämnat sitt betänkande, i uppdrag att vidare utreda den veterinära fältverksamheten. Jordbruksverket skulle särskilt, utifrån kritiken mot dåvarande veterinära organisation, ana- lysera och lämna förslag till en väl fungerande veterinär organisation med uppgift att förebygga utbrott av smittsamma djursjukdomar, delta i bekämpningsarbetet vid utbrott av sådana sjukdomar, arbeta för ett gott djurskydd i hela landet samt delta i annan veterinär myndighets- utövning i livsmedelskedjan. Jordbruksverket skulle enligt uppdraget analysera två alternativa förslag. Det ena förslaget skulle bygga på Veterinärutredningens huvudförslag om privatisering av nuvarande distriktsveterinärorganisation. Det andra förslaget skulle bygga på att den statliga veterinärorganisationen och privatpraktiserande veterinärer med fältverksamhet så långt möjligt ska samarbeta för att upprätthålla organiserad jour för djurhälsovård och beredskap vid smittsamma djur- sjukdomar. Båda förslagen skulle utgå från ett väl fungerande veterinär- väsende som kan bekämpa och förebygga smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfredställande veterinär service. Vidare skulle Jordbruksverket särskilt analysera och lämna förslag gällande omfattningen av djursjukvården under jourtid för olika djurslag. För det alternativ som byggde på att det fanns en statlig veterinärorganisa- tion skulle verket analysera och lämna förslag på den statliga veterinär- organisationens verksamhet avseende olika djurslag och kvalifikations- nivån på den djursjukvård den statliga organisationen skulle erbjuda.37

Regeringen bedömde i propositionen En ny organisation för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar (prop. 2008/09:211) att privatpraktiserande veterinärer i större utsträckning skulle ges möjlig- het att få stöd för att delta i smittskydds- och jourberedskap och få statligt stöd för djurhälsovård och djursjukvård i områden där det inte är möjligt att bedriva lönsam veterinär verksamhet utan stöd. Regeringen ansåg dock att det även fortsättningsvis skulle komma att finnas behov av en statlig veterinärorganisation för att säkerställa en väl fungerande organisation vid utbrott av smittsamma djursjukdomar och vård av djur

35Skr. 2008/09:167 En strategi för att stärka utvecklingskraften i Sveriges Landsbygder, s. 81.

36Prop. 2008/09:211 En ny organisation för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar, s. 47.

37Regeringsbeslut Jo 2008/1782 Uppdrag att vidare utreda den veterinära organisationen.

140

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

i hela landet dygnet runt. Man påtalade emellertid att organisationen inte borde vara större än vad som krävs för att upprätthålla dessa mål.38 Förslagen innebar att den statliga distriktsveterinärorganisationen öppnades upp för privatpraktiserande veterinärer. Aktiva åtgärder vid- togs för att privatpraktiserande fältveterinärer genom avtal och eko- nomisk ersättning skulle åta sig att delta i den verksamhet som utfördes av Distriktsveterinärerna. Förslaget byggde på att Jordbruksverket genom ett offentligt förfarande erbjuder privatpraktiserande veteri- närer att ingå avtal om att delta i jour/beredskap, epizootiberedskap och offentliga uppdrag. Utgångspunkten var att den statliga veterinärverk- samheten successivt skulle öppnas upp för privata aktörer och i den takt privata veterinärer ingick avtal om att delta i arbetet skulle justeringar i

den statliga bemanningen göras.

För att upprätthålla konkurrensneutralitet mellan de två grupperna bedömdes att Jordbruksverkets distriktsveterinärer borde organiseras i en egen avdelning, självständig i förhållande till övriga delar av myn- digheten, med eget resultatansvar etc. Vid Jordbruksverket skulle en annan enhet, självständig från distriktsveterinäravdelningen, tilldelas rollen som beställare av veterinära tjänster och därmed ansvara för upphandlingen av dessa. Den statliga upphandlingen skulle säkerställa att de tillgängliga offentliga medlen fördelas mellan olika veterinärer på ett sätt som innebär lika behandling. Den föreslagna nödhjälps- bestämmelsen ansåg regeringen var en begränsning av den grundlags- skyddade rörelsefriheten (2 kap. 8 § regeringsformen). Regeringen påtalade därför att i första hand ska andra lösningar väljas för att upp- rätthålla jourberedskapen.39 Regeringen konstaterade också att staten har det yttersta ansvaret för att det finns att väl fungerande veterinär- väsende i hela Sverige.40

I betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring (SOU 2010:106) konstaterades bl.a. att det i grunden är djurägaren som ansvarar för sina djurs hälsa men att staten sedan länge tagit på sig ett visst ansvar för smittskyddet. Utredningen fastslog att det finns tillfällen då vissa djursmittor emellertid är så allvarliga att staten måste ikläda sig ett ansvar för att hindra smittspridning och begränsa följderna av ett utbrott. Utredningen påtalade att det inte är möjligt med ett effektivt smittskyddsarbete utan en effektiv bered-

38Prop. 2008/09:221 s. 1.

39Prop. 2008/09:221 s. 47.

40Skr. 2008/09:167 En strategi för att stärka utvecklingskraften i Sveriges landsbygder, s. 81.

141

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

skapsorganisation där framför allt Distriktsveterinärerna är en viktig del.41

5.6.2Riksrevisionens rapporter

Riksdagens revisorer har vid ett par tillfällen granskat villkoren för veterinär verksamhet. I rapporten Villkoren för veterinär verksamhet (rapport 2002/03:4) framfördes att tillgång till veterinär service i hela landet behövs dygnet runt och att det är en uppgift för staten att säkerställa detta. Det ansågs också att staten har ett ansvar för att säkerställa veterinär beredskap för smittsamma sjukdomar. Enligt revisorerna kunde statligt stöd fortsättningsvis även betalas för jour- tjänstgöring och långa resor. Revisorerna fann däremot inte några särskilda skäl som talade för att Distriktsveterinärernas arbetsupp- gifter ska bedrivas i myndighetsform eller med ett statligt huvudmanna- skap. Revisorerna menade att det fanns ett utbrett missnöje bland privatpraktiserande veterinärer sedan omorganisationen av Distriktsveterinärerna 1995. Missnöjet avsåg statens sätt att utforma villkoren för statliga distriktsveterinärer och privatpraktiserande veteri- närer. Revisorerna menade att detta har försvårat samarbetet mellan olika veterinärgrupper om jourtjänstgöring och djurhälsoarbete och lett till sämre arbetsmiljö för veterinärer och till att de veterinära resurserna för djurhälsovård inte har tagits till vara på ett effektivt sätt.

Mot bakgrund av den granskning som revisorerna gjorde föreslogs att regeringen skulle tillsätta en oberoende utredning med uppdrag att lösa problemen med fördelningen av det statliga bidraget, statens ansvar för sällskapsdjuren och Jordbruksverkets dubbla roller. Det ansågs att utredningen borde lämna förslag till alternativa organisatoriska lös- ningar för den veterinära fältverksamheten. Vidare föreslogs att utred- ningen borde lämna förslag på hur behovet av veterinär kompetens för myndighetsutövande uppgifter samt beredskap mot smittsamma sjuk- domar inom det veterinära området kan tillgodoses i hela landet. Det ansågs också att utredningen skulle lämna förslag på hur tillsynen över veterinär yrkesutövning kan utformas.

I rapporten Statens ansvar för veterinär service – Jordbruksverkets styr- ning och genomförande (RiR 2021:4) har riksrevisionen granskat om Jordbruksverkets arbete med att säkerställa tillgången till veterinär

41SOU 2010:106 s. 34 och 235.

142

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

service av allmänt ekonomiskt intresse bedrivs ändamålsenligt och effek- tivt och om Jordbruksverket säkerställer att Distriktsveterinärernas verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att konkurrens på likartade villkor upprätthålls på veterinärmarknaden. I revisionen ingick också att granska Distriktsveterinärerna verksamhet.42

I rapporten anges att Distriktsveterinärerna har flera begräns- ningar i sitt uppdrag och att det är Jordbruksverket som ska säker- ställa konkurrens på veterinärmarknaden så att likartade villkor upp- nås, givet uppdraget. Riksrevisionen pekar på att begränsningarna återfinns i 12 § Jordbruksverkets instruktion där det framgår att sjukvård för hästar och sällskapsdjur ska ske på en primärvårdsnivå som fastställs av myndigheten i förväg med begränsad utrustning och utan möjlighet till stationärvård. Enligt Riksrevisionen finns det stora brister i regeringens och Jordbruksverkets styrning och upp- följning av Jordbruksverkets arbete med veterinär service, inklusive verksamheten vid Distriktsveterinärerna.

Riksrevisionen konstaterar i rapporten att en utgångspunkt för regeringens och riksdagens beslut om förändringar 2009 var att Jordbruksverkets arbete med veterinär service skulle organiseras på så sätt att myndighetens beställar- och utförarroller blev tydliga. Distriktsveterinärerna ska vara en avdelning inom Jordbruksverket som ska fullgöra veterinära uppgifter, det vill säga svara för utförar- rollen. En annan enhet som är organisatoriskt åtskild från Distriktsveterinärerna ska enligt instruktionen säkerställa tillgången till veterinärer, det vill säga inneha beställarrollen. Riksrevisionen konstaterade att myndighetens ledning har ett samlat ansvar för all verksamhet och att det inte alltid går att särskilja beställar- från utförarrollen. Granskningen visade att Jordbruksverket i praktiken inte alltid håller isär beställar- och utförarrollerna i beredningen av frågor om veterinär service. Riksrevisionen konstaterade att bered- ningen och tilldelning av ansvar för veterinär service och bedöm- ningen av Distriktsveterinärernas etableringar inte alltid hålls isär. Här menar Riksrevisionen att det finns brister i hur Jordbruksverket säkerställer tillgången till veterinär service och att det därmed finns en risk för att servicen blir bristfällig i vissa delar av landet. Riks- revisionen konstaterar vidare att Jordbruksverkets beslut om tilldel- ning av ansvar för veterinär service bör genomföras i enlighet med gällande regler och grundas på aktuella analyser och annat relevant

42RiR 2021:4 Statens ansvar för veterinär service – Jordbruksverkets styrning och genomförande, s. 6.

143

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

underlag om behovet av veterinär service. Riksrevisionen anser att Jordbruksverket har en reaktiv process i sitt uppdrag med att säker- ställa tillgång av veterinärer för djurhälso- och sjukvård i hela landet. Riksrevisionen föreslår en betydligt bättre framförhållning genom en regelbunden och dokumenterad uppföljning av hur veterinär service fungerar i alla delar av landet.43 Vidare menar Riksrevisionen att Jord- bruksverkets årliga bedömning av, om Distriktsveterinärerna är etablerade endast där det behövs för att säkerställa tillgången till veterinärer, inte avser samtliga områden där Distriktsveterinärerna är etablerade. Jordbruksverket kritiseras också för att inte göra någon bedömning av de områden där Distriktsveterinärerna inte är etablerade för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård.

Riksrevisionen anser vidare att Jordbruksverket inte säkerställer att Distriktsveterinärernas verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att konkurrens på likartade villkor upprätthålls på veterinärmarknaden. Bland annat påtalar Riksrevisionen att Distriktsveterinärerna inte har en fastlagd policy för att undvika att säljverksamheten begränsar konkurrensen och att det är oklart vilka bedömningar som Jord- bruksverket och Distriktsveterinärerna gör av hur den lokala veterinär- marknaden påverkas av Distriktsveterinärernas etableringar. Därtill påtalar Riksrevisionen att Distriktsveterinärerna arrangerar olika marknadsaktiviteter. Distriktsveterinärerna anser att ansvariga för frågor om marknad och konkurrens har varit i organisationen så länge att ett sunt och ändamålsenligt förhållningssätt råder.

Riksrevisionen konstaterar att regeringen och riksdagen år 2009 uttalade en tydlig intention att Distriktsveterinärernas verksamhet skulle begränsas, vad gäller vilken slags djurhälso- och sjukvård som Distriktsveterinärerna får bedriva och var de får vara etablerade. Begränsningarna återfinns i Jordbruksverkets instruktion och handlar om begreppen primärvårdsnivå, begränsad utrustning och rimligt avstånd till vård utöver primärvårdsnivå. Riksrevisionen skriver att Jordbruksverket inte har preciserat dessa centrala begrepp och att Distriktsveterinärernas uppdrag därmed blir otydligt. Med stora förändringar på veterinärmarknaden anser Riksrevisionen att behovet av att precisera dessa centrala begrepp har ökat. Riksrevisionens slutsats är att Jordbruksverket inte säkerställer att Distriktsveterinärernas

43Ibid s. 23 och 58.

144

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

verksamhet bedrivs i enlighet med de begränsningar som regeringen har beslutat om eller enligt Jordbruksverkets egna beslut.

Slutligen konstaterar Riksrevisionen att Jordbruksverket inte skiljer på Distriktsveterinärernas intäkter och kostnader för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse å ena sidan och Distriktsveterinärernas intäkter och kostnader för verksamhet som de bedriver i konkurrens med privata veterinärer å andra sidan. Riksrevisionen konstaterar därför att det inte går att bedöma om s.k. korssubventionering förekommer.

5.6.3Konkurrensrättslig prövning av Generaldirektoratet för konkurrens

För att förstå beräkningsgrunden för allmänt ekonomiskt intresse är Generaldirektoratet för konkurrens uttalande i målet mellan orga- nisationen Veterinärer i Sverige och Jordbruksverket i frågan om hur Distriktsveterinärerna tillhandahåller vissa tjänster av intresse.

Den 15 november 2011 inkom ett klagomål gällande den kommer- siella verksamhet som bedrivs av Distriktsveterinärerna till General- direktoratet för konkurrens. Den klagande ansåg att Distriktsveterinärerna tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse men att överkompensation sker, samt att Distriktsveterinärerna tillhandahåller även kommersiella tjänster utan att göra någon tydlig åtskillnad mellan räkenskaperna av sådan verksamhet och räkenskaperna över verksamhet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, vilket skulle kunna leda till korssubventionering. Till sist framfördes också att Distriktsveterinärerna som offentligt organ har tillgång till lån på förmånliga villkor från Riksgälden, vilket betyder att Distriktsveterinärerna betalar lägre räntor än de skulle kunna få på marknaden. Generaldirektoratet för konkurrens slog fast att Distriktsveterinärerna har anförtrotts ett uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att ersättningen som utgår är förenlig med beslutet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Villkoren för uppdraget återfinns i förordning om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse som kompletteras av Jordbruksverkets instruktion. Därtill kompletteras dessa förordningar av två interna beslut; Statens Jordbruksverks beslut avseende principer kring beräk- ning av ersättning för veterinära tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse, principer för bedömning av områden där Distriktsveterinärerna bedriver verksamhet samt principer för viss intäkts- och kostnads-

145

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

fördelningar i distriktsveterinärverksamheten44 samt Jordbruksverket beslutar med stöd av 2 § förordningen (2009:1397) om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse samt i överensstämmelse med 23 § förordningen (2009:1464)med instruktion för Statens jordbruksverk.45 Kommissionen konstaterade att de svenska myndigheterna gör reell åtskillnad mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och kommersiella tjänster. Utgångspunkten för metoden för kostnads- fördelning är att det för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse krävs minst en viss personalstyrka per år och veterinärstation. Kost- naden för den personalen hänförs därför till tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse medan den återstående, tillkommande, kost- naden hänförs till den kommersiella verksamheten. Kommissionen konstaterade att metoden för kostnadsfördelning förefaller vara väl anpassad till den typ av tjänster som Distriktsveterinärerna tillhanda- håller dvs. huvudsakligen tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och i enbart marginell utsträckning kommersiella tjänster. Kommissionen ansåg därför att beräkningsmetoden återspeglar verkligheten på ett bra

sätt.

Att Distriktsveterinärerna fick förmånliga räntesatser på sina lån, beroende på att Distriktsveterinärerna måste ta upp lån för finansiering av anläggningstillgångar hos Riksgälden, ansåg kommissionen vara en

ytterst liten fördel. Kommissionen konstaterade att Distriktsveterinärerna emellertid också måste placera likvida medel på ett räntebärande konto hos Riksgälden, vilket innebär att deras finan- siella intäkter från dessa medel blir lägre än de skulle ha blivit på marknaden. De finansiella nettointäkter som kan hänföras till detta är mycket små och därigenom ändrar det inte kommissionens över- gripande slutsatser att Distriktsveterinärerna inte överkompenseras.46 Efter att Generaldirektoratet för konkurrens meddelat sin preliminära uppfattning gavs Veterinärer i Sverige möjlighet att inkomma med ytterligare argument. Sådana uteblev och Generaldirektoratet för kon- kurrens ansåg ärendet som återtaget och avslutade ärendet utan vidare åtgärder.

44Jordbruksverkets beslut Dnr. 1.5.04-6952/14.

45Ibid.

46Europeiska kommissionen GD [Generaldirektoratet för] Konkurrens Marknader och ärenden V: Transport, post och andra tjänster Statligt stöd, Post och andra tjänster SA.33887 (2011/CP) – Sverige Jordbruksverket.

146

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

5.7Ändrade förutsättningar för veterinär service och smittskyddsberedskap

Under det senaste decenniet har djurens hälso- och sjukvård genom- gått stora förändringar både i fråga om utvecklingen inom branschen, förändrad djurhållning, försäkringsgraden hos djur, efterfrågan på veterinära tjänster m.m.

5.7.1Branschens utveckling i huvuddrag

Veterinär verksamhet utgjordes tidigare i stor utsträckning av fri- stående företag. År 2011 påbörjades en förändring av ägarstrukturerna, då två företag, Evidensia och Djursjukhusgruppen (AniCura), visade intresse för att köpa upp ett större antal svenska kliniker och djursjuk- hus. Evidensia har investerat i såväl smådjursvård som hästsjukvård och har i dag ett 70-tal kliniker i sin koncern, efter att flera hästkliniker under senare tid har stängt. Sju av koncernens kliniker har dygnetrunt- öppet och två av dessa tar också emot häst. Ytterligare ett 20-tal kliniker har kvälls- och helgöppet. Geografiskt har Evidensia en täckning som sträcker sig över hela Sverige. Evidensias omsättning i Sverige uppgick 2021 till cirka 1,6 miljarder kronor.

AniCura har 36 kliniker i Sverige varav en klinik har dygnetrunt- öppet och ytterligare ett tiotal kvälls- och helgöppet. AniCura har i dag en geografisk täckning från Svealand och söder ut. AniCuras omsätt- ning uppgick till cirka 1,5 miljarder kronor 2021. Både Evidensia och AniCura erbjuder tillgång till veterinär via digitala lösningar, dock inte dygnet runt. De två kedjorna har i dag en marknadsandel som uppgår till cirka 60 procent av den svenska djursjukvårdsmarknaden sett till omsättning. Utöver dessa företag finns det ett flertal relativt stora verk- samheter, t.ex. Hallands djursjukhus med åtta kliniker och en samman- lagd omsättning på cirka 100 miljoner kronor för 2020. Vidare finns Alingsås djursjukhus med fyra kliniker och en sammanlagd omsätt- ning på cirka 80 miljoner kronor för 2021. När det gäller sjukvård för häst kan exempelvis Mälarens Hästklinik med en omsättning på 113 miljoner kronor för 2020 och Husaby Hästklinik AB med en omsättning för 2020 på cirka 30 miljoner kronor nämnas. Därutöver finns det cirka 700 företag som enligt Statistiska centralbyrån redovisas som veterinära verksamheter.

147

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Även aktörer som Växa, Gård och Djurhälsan, Lundens Djurhälsa AB och Rådgivarna bedriver till viss del klinisk veterinär verksamhet, men arbetar till störst del med förebyggande arbete genom s.k. djurhälso- veterinärer. Dessa veterinärer ger t.ex. råd kring sjukdomsförebyggande åtgärder och åtgärder för att förbättra djurhälsan och ekonomin i produktionen. Även Distriktsveterinärerna erbjuder sådana tjänster.

I propositionen En ny organisation för veterinär service och vid ut- brott av smittsamma djursjukdomar (prop. 2008/09:211) noterades att veterinärsektorn vid tidpunkten över lag kännetecknades av många mycket små företag. År 2008 hade majoriteten av företagen inom veterinärsektorn få eller inga anställda. De fyra största företagen i branschen var då, utöver den statliga distriktsveterinärorganisationen, ATG-hästklinikerna med cirka 110 anställda, Regiondjursjukhuset i Strömsholm AB med ett hundratal anställda, Blå Stjärnan Djursjukhus AB med ett åttiotal anställda samt Regionsjukhuset i Bagarmossen AB med drygt 70 anställda. Distriktsveterinärorganisationen hade vid tiden cirka 380 anställda varav drygt 330 veterinärer och var den enskilt största aktören på marknaden.47.

Majoriteten av företagen inom djurens hälso- och sjukvård utgörs även i dag av bolag med få eller inga anställda men sett till omsätt- ning är framför allt Evidensia och AniCura framträdande. Därtill finns det ett flertal relativt stora aktörer varav Distriktsveterinärerna är en. Sett till omsättning har Distriktsveterinärernas marknadsandel kontinuerligt minskat (se figur 5.2) och Distriktsveterinärernas omsätt- ning utgör i dag cirka 7 procent av den totala veterinära marknaden. Det som skiljer Distriktsveterinärerna från andra aktörer är att de har en rikstäckande verksamhet för alla djurslag, inklusive veterinär fält- verksamhet, samt att de också bedriver akut djursjukvård under nätter och helger.

Den klinikbaserade hästsjukvården har under det senaste decenniet också ändrat ägarstruktur. År 2011 beslutade ATG:s styrelse att sälja såväl verksamhet som anläggningar i ATG Hästklinikerna. De ägde då drygt 20 kliniker med en omsättning på cirka 150 miljoner kronor. När avvecklingsfasen var klar 2015/16 hade Evidensia köpt cirka hälften av klinikerna. Resten köptes upp av mindre aktörer eller togs över av den personal som arbetade på kliniken.48

47Prop. 2008/09:211 s. 29.

48Källa Hästnäringens nationella stiftelse.

148

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Utgångspunkten för Distriktsveterinärernas etablering är att beställarfunktionen vid Jordbruksverkets Djuravdelning föreslår för myndighetens ledning att uppdra åt Distriktsveterinärerna att etablera sig i ett visst område. Distriktsveterinärerna har dock under lång tid fått kritik för snedvridning av konkurrensen inom djurens hälso- och sjukvård. Det främsta skälet till kritiken är att Distriktsveterinärerna får offentliga medel för att bedriva veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse och att verksamheten därför inte bedrivs på konkurrens- neutrala grunder. Som ett led i detta argument har det framhållits att där Distriktsveterinärerna är etablerade har dess närvaro inneburit att de tagit marknadsandelar som i annat fall skulle kunnat tillfalla den privata veterinära sektorn. Flera statliga utredningar har kommit fram till slutsatsen att Distriktsveterinärerna borde privatiseras för att kon- kurrenshinder och motsättningar i reguljär kommersiell veterinärverk- samhet ska minska eller undanröjas (se avsnitt 5.6.1).49

I figur 5.2 visas veterinärföretagens nettoomsättning från 2000 fram till 2020, Distriktsveterinärernas avgiftsintäkter motsvarande period samt Distriktsveterinärernas andel av omsättningen i procent.

Figur 5.2 Nettoomsättning av privata veterinärföretag, Distriktsveterinärernas avgiftsintäkter och dess andel av veterinärbranschens totala omsättning för åren 2000–2020

Källa: Jordbruksverket och Svensk Djursjukvårds branschrapporter.

49SOU 1992 :88, SOU 2007:24.

149

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Av figuren framgår att Distriktsveterinärernas marknadsandel under de senaste 20 åren minskat i förhållande till branschens totala omsättning. Jordbruksverket anser att detta indikerar att Distriktsveterinärernas närvaro inte nämnvärt har hämmat utvecklingen för privata veterinär- företag.50 Figuren visar också en jämn och stabil tillväxt över tid sett till de privata veterinärföretagens nettoomsättning. I dag utgör de privata veterinärföretagens nettoomsättning 93 procent av den totala netto- omsättningen. Riksrevisionen konstaterar i en rapport från 2021 att det är oklart vilka bedömningar som Jordbruksverket och Distriktsveterinärerna gör av hur de lokala veterinärmarknaderna påverkas av Distriktsveterinärernas etableringar. Som skäl för sin be- dömning anger Riksrevisionen att underlagen för beslut avseende var Distriktsveterinärerna ska etablera sig inte alltid har dokumenterats.51

5.7.2Djurhållningens utveckling

Lantbrukssektorn har under en längre period genomgått förändringar. Parallellt med att antalet lantbruksdjur minskat har besättningsstor- lekarna blivit större och företagen mer specialiserade. Som en viktig orsak till detta brukar framhållas den ökande konkurrensen från andra EU-länder. Att djurhållningen utvecklas mot en mer specialiserad animalieproduktion och mot färre men större gårdar bekräftas bl.a. i SVA:s rapport Handlingsplan för klimatanpassning 2019 – En rapport om klimatets påverkan på djuren.

Det genomsnittliga antalet mjölkkor per besättning har ökat kraftigt under lång tid. År 1980 fanns 15 mjölkkor i en genomsnittlig besättning. År 1990 var motsvarande siffra 22 mjölkkor per besättning. År 2005 hade det genomsnittliga antalet mer än fördubblats jämfört med år 1990 och uppgick till 46 mjölkkor per besättning. I oktober 2021 var antalet mjölkkor per besättning 102. Samtidigt har antalet företag med mjölkkor minskat kontinuerligt. I december 2015 fanns det 4 039 företag med mjölkkor och i oktober 2021 var antalet 2 955. Drygt en av fyra mjölkbönder har slutat de senaste sex åren, en minskning med 27 procent.52

I juni 2020 fanns det totalt 1 453 000 nötkreatur (mjölkkor inklu- derat) vilket är något färre än året innan och 2,4 procent färre än 2016.

50RiR rapport 2021:4 s. 54.

51Ibid.

52Jordbruksverkets statistikdatabas, besökt 210905.

150

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Sedan 2019 är det främst kvigor, tjurar och stutar som minskat medan antalet kalvar ökat. I ett längre perspektiv är det dock antalet mjölkkor som minskar mest medan kor för uppfödning av kalvar ökat. Det är också tydligt att antalet företag kontinuerligt blir färre men i allmänhet allt större.53

Det djurslag som ur ett statistiskt perspektiv förändrats mest under de senast åren är får. Sedan 2019 har antalet får minskat med 8,7 procent och sedan 2016 med 13,3 procent, vilket motsvarar 77 000 djur. Även antalet jordbruksföretag som bedriver verksamhet med får har minskat mycket de sista åren och i juni 2020 fanns det cirka 8 000 jordbruks- företag med får.54

Jordbruksverkets statistik visar att antalet suggor och galtar har visat en kraftigt nedåtgående trend sedan lång tid tillbaka men under de senaste åren har minskningen avtagit något. Sedan 2000 har antalet suggor och galtar minskat med 36 procent. Även slaktgrisar och små- grisar har minskat stadigt sedan 2000. Antalet slaktgrisar var 868 800 i juni år 2020 och antalet smågrisar uppgick till 367 600. Antalet företag med slaktgrisar var 900 i juni 2020 och antalet företag med smågrisar var knappt 500. Även här kan en kraftig minskning ses över tiden. Antalet företag med slaktgrisar har t.ex. minskat med 76 procent sedan 2000 och 35 procent sedan 2010.55

Det finns två mycket tydliga trender över tid inom lantbruks- företag med djurhållning. Antalet lantbruksföretag som har mjölk- produktion och antalet lantbruksföretag som har nötköttsproduk- tion har minskat med nästan hälften under de senaste 20 åren. Från 2000 till 2020 har antalet lantbruksföretag med kobesättningar (mjölk inkl.) minskat med 45 procent till 13 150. För lantbruks- företag med nötbesättningar har antalet företag under samma period minskat med 48 procent till 15 426. Även gris-, får- och värphöns- besättningar har minskat medan antalet slaktkycklingsbesättningar har ökat.

53Jordbruksverkets statistikdatabas, besökt 221003.

54Jordbruksverkets statistikrapporter, besökt 221003.

55Jordbruksverkets statistikrapporter, besökt 221003.

151

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Figur 5.3 Antal jordbruksföretag fördelat på djurslag för åren 2000–2020

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

År 2000

År 2010

År 2020

Källa: Jordbruksverkets statistikdatabas.

Figur 5.4 Antal lantbruksdjur fördelat på djurslag för åren 2000–2020

Källa: Jordbruksverkets statistikdatabas.

Senast Jordbruksverket gjorde en större beräkning av antalet hästar i Sverige samt över var hästarna geografiskt befann sig var 2016. Analysen visade att Sverige då hade drygt 350 000 hästar och att det var i de befolkningstätaste länen som det fanns flest hästar. Dock återfanns flest hästar per 1 000 invånare i andra delar av Sverige.

152

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Gotland, Kronoberg och Dalarnas län stack ut i sammanhanget som de län med flest hästar per 1 000 invånare. Sammantaget är, Sverige enligt Lantbrukarnas Riksförbund, en av Europas hästtätaste nationer. 2016 års siffror skiljer sig enligt Jordbruksverket inte nämnvärt från de underlag som togs fram 2010. Detta indikerar att antalet hästar har stabiliserat sig på en jämn och relativt hög nivå. Hästnäringens nationella stiftelse har uppgett till utredningen att det finns drygt 70 000 produktionsplatser/stall som håller häst. 2016 uppskattades hästnäringen i Sverige generera en omsättning på 31,3 miljarder kronor vilket motsvarar en sysselsättning om cirka 16 900 helårsarbetskrafter.

Sällskapsdjurens numerära utveckling är något svårare att beskriva då det inte finns någon tillförlitlig officiell statistik att tillgå. Antalet hundar har enligt Jordbruksverket och Svenska Kennel- klubben sannolikt ökat de senaste tio åren. I en studie från England om dödlighet inom renrasiga hundar uppgavs att medellivslängden för en renrasig hund var elva år och tre månader. Enligt försäkrings- bolaget Agria har de flesta hundraser en genomsnittlig medellivs- längd på runt tio år, även om det finns rasvariationer i fråga om livs- längd.56

I enlighet med lagen (2007:105) om tillsyn över hundar och katter för Jordbruksverket ett för Sverige centralt register över hundägare (hundregistret). Hundägare ska låta registrera sitt ägarskap i registret. I hundregistret finns 1 051 000 registrerade hundar. Det finns emellertid felkällor i detta register eftersom det är upp till den enskilde hundägaren att avregistrera sin hund när den avlider, vilket enligt Jordbruksverket inte alltid görs. Det utförs ingen registervård som innebär att uppenbart gamla hundar tas bort från registret, vilket beror på att ålder på hund inte är en obligatorisk uppgift i registret. Jordbruksverket upplyser djurägare via brev om att djur som avlidit ska avregistreras. Under 2021 fick t.ex. hundägare som registrerade sin hund 2013 brev om att bekräfta/ändra uppgifterna i hundregistret.57 Om man antar att en hund i genomsnitt blir cirka elva år, är diskrepansen mellan nyregistrerade hundar från 2010 och tiden där innan och avregistrerade hundar fram till 2021 allt för stor. En enkel beräkning där man utgår från Jordbruksverkets hund- register och adderar samtliga nyregistreringar från 2010 till och med 2021 ger, baserat på en antagen medellivslängd av elva år, att antalet

56www.sakochliv.se/2020/10/26/agria-har-ar-hundraserna-som-lever-langst/, besökt 220308.

57Källa Jordbruksverket.

153

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

hundar i Sverige 2021 är 752 138. Sannolikt finns det mörkertal i Jordbruksverkets hundregister eftersom inte alla hundar registreras.58 I november 2017 presenterade Novus på uppdrag av Svenska kennel- klubben (SKK), Agria djurförsäkring och Royal Canin en undersök- ning som visar att antalet djur fortsätter öka och att det finns cirka 881 000 hundar i landet.59 Agria har utifrån denna undersökning beräknat att antalet hundar uppgår till 934 000 år 2020. Nyregistre- ringar av hundar kan däremot ge en tydligare indikation när det gäller trenden över tid. Genomsnittligt antal nyregistreringar mellan åren 2010 och 2019 var 60 300 hundar per år. De senaste två åren har antalet nyregistreringar varit 74 300 hundar per år.

Figur 5.5 Antal nyregistrerade hundar per år i Jordbruksverkets hunddatabas för åren 2010–2021

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Källa: Jordbruksverket.

Enligt en undersökning av Novus från 2017 fanns det vid tidpunkten 1 443 000 katter i Sverige. Agria har, utifrån samma undersökning, beräknat att det 2020 fanns 1 441 000 katter i Sverige.60 I propositionen Ny djurskyddslag (prop. 2017/18:147) uppskattades att antalet hemlösa katter uppgå till cirka 100 000. Enligt en undersökning från SCB 2006 fanns det då 1,3 miljoner katter och i en undersökning från 2012 hade

58Förvaltningsrättens i Uppsala, Mål nr 2246-13 E.

59www.novus.se/nyheter/2017/11/hundar-och-katter-allt-vanligare-svenska-hem/, besökt 220308.

60Enligt uppgift från Agria.

154

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

antalet katter minskat till cirka 1 159 000 individer. Antalet hushåll med katt uppgick till 745 000.61

I SVERAKS register finns cirka 500 000 katter registrerade. Till utredningen har SVERAK lämnat uppgifter om att antalet stambok- förda (renrasiga) katter har ökat med nio procent 2019–2020 och med 13 procent 2020–2021.

5.7.3Förändringar i distriktsveterinärorganisationens verksamhet och beredskap

Under den senaste tioårsperioden har Distriktsveterinärernas förrätt- ningar inom kategorin lantbrukets djur minskat med drygt 35 procent, från cirka 60 000 förrättningar 2012 till cirka 40 000 förrättningar 2021. En utplaning har dock skett från 2019 och framåt. För alla andra djurslag är över tid antalet förrättningar förhållandevis konstant, varia- tionen liten och någon direkt trend över en längre tidsperiod går inte att utläsa. En viss ökning av förrättningar på häst har dock skett de senaste åren.

Figur 5.6 Antal förrättningar utförda av Distriktsveterinärerna fördelat per djurslag för åren 2012–2021

Källa: Jordbruksverkets årsredovisning.

61Ds 2019:21 Märkning och registrering av katter - ett förslag och dess konsekvenser, s.42 f.

155

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Sett till antalet förrättningar som utförs under beredskap (se figur 5.7) syns en tydlig trend att antalet förrättningar för häst och sällskapsdjur har ökat sedan 2015, medan förrättningar under bered- skap för lantbrukets djur legat förhållandevis konstant de senaste tio åren.

Figur 5.7 Antal förrättningar utförda av Distriktsveterinärerna fördelat per djurslag under beredskap för åren 2015–2021

16000

14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000


2015	2016	2017	2018	2019		2020	2021
	Sällskapsdjur		Häst		Lantbrukets djur
	Sällskapsdjur		Häst		Lantbrukets djur

Källa: Distriktsveterinärerna.

En viktig uppgift för Distriktsveterinärerna är att säkerställa att alla djur ska få sjukvård oavsett tidpunkt på dygnet om det finns djur- skyddsskäl. Distriktsveterinärerna delar upp sin beredskap i tre olika tidsintervall. Dessa perioder är också kopplade till en differerad taxa där jour 3 är dyrast med ett påslag med 125 procent, jour 2 har ett påslag med 100 procent och jour 1 med 75 procent på ordinarie taxa.

•Jour 1: Vardagar 06–08 samt 17–20, samt helgdagar 6–20.

•Jour 2: Vardagar 20–23, helgdagar 20–23 samt storhelger 06–20.

•Jour 3: Vardagar och helgdagar 23–06 samt storhelger 20–06.

156

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Figur 5.8 Antal förrättningar utförda av Distriktsveterinärerna fördelat på tidsintervallerna i jour 1–3 för åren 2015–2021

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

2015	2016	2017		2018		2019		2020	2021
			Jour 1		Jour 2		Jour 3

Källa: Distriktsveterinärerna, (ökningen av jour 3 mellan åren 201 7 och 2018 beror på att tiden för jour 3 utökades till att också innehålla vardagar 23–06.)

Figur 5.8 visar en svag men jämn uppgång av antal förrättningar inom jour 1 och 3. Inom jour 2 fluktuerar det lite mellan åren men det får anses relativt stabil över tid. Figuren visar också att Distriktsveterinärerna genomförde cirka 38 000 förrättningar under jourtid 2021 och att den absoluta merparten av förrättningarna avsåg sällskapsdjur och häst. Andelen förrättningar på lantbrukets djur, i förhållande till övriga djurslag, har över tid minskat och 2021 utgjorde de 22,4 procent av Distriktsveterinärernas förrättningar under bered- skap. Antalet förrättningar under beredskap avseende lantbrukets djur är dock förhållandevis konstant över tid. Distriktsveterinärerna är lokaliserade på 73 platser, vilket innebär det att varje distriktsveterinär- mottagning i genomsnitt har 0,3 förrättningar per beredskapspass62 för lantbrukets djur.63 När det gäller förrättningar på häst har varje distriktsveterinärmottagning i genomsnitt 0,5 förrättningar per bered- skapspass64 och för sällskapsdjur 0,5 per beredskapspass.65 Samman- taget visar statistiken för 2021 att varje distriktsveterinärmottagning i

62Ett beredskapspass motsvarar tiden för beredskap 1–3 och är utslaget på 7 dagar i veckan.

63Beräkning lantbrukets djur, 8200/73/365=0,31.

64Beräkning häst, 14500/73/365=0,54.

65Beräkning sällskapsdjur, 14200/73/365=0,53.

157

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

genomsnitt genomförde 1,3 förrättningar per beredskapspass. Av dessa förrättningar utgör 0,8 ambulatorisk verksamhet (lantbrukets djur och häst) och 0,5 förrättning på mottagningen (sällskapsdjur). Under jour 3 (kl. 23.00–06.00 alla dagar i veckan samt kl. 20.00–06.00 under s.k. stor- helger) har ytterst få förrättningar genomförts avseende lantbrukets djur. Statistiken visar att under de senaste tre åren har Distriktsveterinärerna utfört mellan 400–450 förrättningar per år under jour 3 med inriktning på lantbrukets djur. Det innebär att varje mot- tagning i genomsnitt gör cirka 7 förrättningar per år avseende lant- brukets djur under jour 3. Av Distriktsveterinärernas samtliga förrätt- ningar på djur kan mindre än en procent härledas till förrättningarna mellan kl. 23.00–06.00. Distriktsveterinärerna har i vissa områden valt att slå samman mottagningar under beredskap till beredskapsområden. I dag finns ett 50-tal sådana beredskapsområden. Baserat på bered- skapsområde blir genomsnittet cirka nio förrättningar per år avseende lantbrukets djur under beredskap jour 3.

Figur 5.9 Totalt antal förrättningar utförda av Distriktsveterinärerna mellan tidsintervallet kl. 23.00–06.00 för åren 2019–2021

2500

2000

1500

1000

500

Lantbrukets djur

Häst

Sällskapsdjur

2019 2020 2021

Källa: Distriktsveterinärerna (tidsintervallet kl. 23.00–06.00 även kallad jour 3).

Utifrån samma beräkning på häst blir resultatet 40 förrättningar per år och beredskapsområde och för sällskapsdjur 27 förrättningar per år och beredskapsområde. Sammanlagt utförs i genomsnitt cirka 1,5 förrätt- ningar per beredskapsområde och vecka under jour 3. En normal vecka utan storhelg motsvarar jour 3 cirka 50 beredskapstimmar. I samman- hanget är det viktigt att notera att statistiken bygger på ett genomsnitt.

158

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Underlag visar att det finns beredskapsområden som har fler förrätt- ningar, likväl som det omvända. Sett till samtliga beredskapsområden och sammantaget alla djurslag kan en stor inbördes variation noteras mellan beredskapsområden (se figur 5.10).

Figur 5.10 Förrättningar utförda 2021 av Distriktsveterinärerna under jour 3 per beredskapsområde

250

200

150

100

Källa: Distriktsveterinärerna.

I de beredskapsområden där flest förrättningar utförs under jour 3 genomförs cirka fyra förrättningar i veckan medan de beredskaps- områden som utför minst antal förrättningar utför cirka 0,5 förrätt- ningar i veckan under jour 3.

Likaså skiljer sig förrättningarna under jour 3 över året där fler förrättningar, framför allt avseende lantbrukets djur och häst, sker på våren och sommaren.

159

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Figur 5.11 Antal förrättningar på häst utförda av Distriktsveterinärerna under jour 3 fördelat per månad för åren 2019–2021

350

300

250

200

150

100

jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec

2019 2020 2021

Källa: Distriktsveterinärerna.

För lantbrukets djur härrör sig toppen under våren till förrättningar kopplat till kalvnings- och lamningsrelaterade åtgärder och för häst gäller det fölnings- och betesrelaterade åtgärder.

Figur 5.12 Antal förrättningar på lantbrukets djur utförda av Distriktsveterinärerna under jour 3 fördelat per månad för åren 2019–2021

110

-10 jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec

2019 2020 2021

Källa: Distriktsveterinärerna.

160

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Andelen förrättningar på sällskapsdjur under jour 3 är relativt jämnt fördelade över året. Topparna under sommaren kan härledas till att privata aktörer i större utsträckning än tidigare haft stängt under semestertid.

Figur 5.13 Antal förrättningar på sällskapsdjur utförda av Distriktsveterinärerna under jour 3 fördelat per månad för åren 2019–2021

250

200

150

100

jan feb mar apr maj jun jul aug sep okt nov dec

2019 2020 2021

Källa: Distriktsveterinärerna.

Distriktsveterinärernas utmaningar med beredskap

Efter kl. 17.00 måndag till och med fredag dras bemanningen av distriktsveterinärer ner, liksom för samhällsfunktioner i övrigt. Under kvällar, nätter och helger sker ingen planerad djursjukvård utan enbart akut sjukvård. Under denna tid, det vill säga 123 timmar av veckans 168 timmar, är bemanningen av distriktsveterinärer anpassad till att endast täcka beredskap. Några få kliniker har s.k. dubbel beredskap vilket innebär att en veterinär har ambulerande verksamhet med beredskap för vård av lantbrukets djur och häst och en veterinär är stationerad vid mottagningen med beredskap för vård av sällskaps- djur. På övriga mottagningar bemannas verksamheten av en veterinär som har beredskap för såväl den ambulerande verksamheten som djursjukvård vid mottagningen.

Under senare tid har dock Distriktsveterinärerna stängt mottag- ningar eller begränsat öppettiderna eftersom personal inte har kunnat rekryteras i tillräckligt stor utsträckning. Under hösten 2020 beslutade Distriktsveterinärerna att på oviss tid stänga mottagningen för säll- skapsdjur i Karlshamn. Strax därefter stängdes mottagningen också för

161

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

lantbrukets djur och häst. Sällskapsdjurskunder hänvisas numera under dagtid till mottagningarna i Karlskrona eller Kristianstad och i övrigt hänvisas kunder till mottagningen i Karlskrona. Mottagningen i Växjö är stängd för sällskapsdjur och någon hänvisning till annan mottagning finns inte. Vidare stängdes filialen i Västervik under sommaren 2022 och kunder hänvisades till andra mottagningar. Mottagningen i Österlen har bara fältverksamhet under dagtid och i övrigt sköts beredskapen av andra mottagningar.

Distriktsveterinärerna har till utredningen angett att man under senare tid varit tvungen att etablera sig i nya områden samtidigt som det funnits svårigheter att rekrytera personal, både till de nyetablerade mottagningarna och till redan etablerade mottagningar. Detta har lett till viss omdisponering av personal mellan mottagningar för att i någon mån kunna upprätthålla veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.

Marknaden förändras i snabb takt och verksamheter med större besättningar efterfrågar inte veterinära tjänster i samma omfattning som tidigare eftersom resurser i hög utsträckning läggs på före- byggande djurhälsoarbete. För Distriktsveterinärernas del innebär det en minskad efterfrågan på beredskap för produktionsdjur. Sam- tidigt har Distriktsveterinärernas intäkter från beredskap ökat, vilket hänger samman med att den privata djursjukvården inte har erbjudit djursjukvård under beredskapstid i samma utsträckning som tidigare år, särskilt under sommaren. Detta har enligt Distriktsveterinärerna inneburit att de fått prioritera beredskapen före dagtidsverksam- heten. I Jordbruksverkets årsredovisning för 2019 skriver Distriktsveterinärerna att

Vi har fått tacka nej till kunder på dagtid för att klara uppdrag under beredskap och arbetsmiljö.66

Arbetstidsavtal

Distriktsveterinärernas arbetstidsavtal bygger på ett undantag som återfinns i Villkorsavtalet T. I 4 kap. avsnitt C. Där framgår att förtro- endearbetstid avser sådan arbetstid som en arbetstagare med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själv disponera. I 29 § regleras ett antal olika funktioner i samhället där förtroendearbetstid ska till- lämpas. Detta gäller bland annat Distriktsveterinärer. Av avtalet fram-

66Jordbruksverket årsredovisning 2019 s. 75.

162

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

går också att för Distriktsveterinärerna kan lokala parter avtala om annan arbetstidsreglering än förtroendearbetstid. Innebörden av för- troendearbetstid är t.ex. att beredskap inte räknas in i den ordinarie arbetstiden.

Nyetablering

Distriktsveterinärerna har under de senaste åren etablerat sig i områden där privata veterinärer tidigare har skött den veterinära servicen till lantbrukets djur. Under 2019 har Distriktsveterinärerna utökat sin verksamhet i Ulricehamn under beredskap och på Öland har en ny mot- tagning etablerats för verksamhet dygnet runt. Distriktsveterinärerna har också stöttat privata veterinärer i området kring Oskarshamn under beredskap. Under 2020 har även området i Kalmar, där beredskapen tidigare samordnades av privata aktörer, tillkommit. I Huskvarna har en mottagning etablerats för att sköta beredskapen. Här bedrivs även verk- samhet under dagtid. Distriktsveterinärernas mottagning i Huskvarna stöttar även privata veterinärer i Tranås. Distriktsveterinärerna har under 2021 även bistått med veterinärer under beredskap i Varberg.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har till utredningen angett att det finns privata ambulerande veterinärer som tillhandhåller bered- skap för lantbrukets djur och häst till ”sina kunder” men att dessa aktörer är i pensionsåldern och att det inte finns några nya veteri- närer som åtar sig detta ansvar. Enligt LRF pågår ett generations- skifte där privata veterinära aktörer lämnar marknaden utan att nya privata aktörer tar vid. En av de stora utmaningarna för Distriktsveterinärerna är enligt organisationen när privat djursjuk- vård fortsatt minskar sin beredskap och avvecklar verksamheter som inte är lönsamma eller inte visar intresse för framför allt den ambu- lerade delen av djursjukvården.

I Jordbruksverkets årsredovisning för 2021 anges att Distriktsveterinärerna förbereder sig för ett eventuellt uppdrag att utöka sin verksamhet i ytterligare i ett antal områden framöver. I budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1) tilldelades Jord- bruksverket utökat anslag om totalt 50 miljoner kronor för perioden 2020–2022 för att täcka ökade kostnader för nyetablering och utökat beredskapsansvar.

163

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

5.7.4Hög försäkringsgrad och ökad besöksfrekvens

Sverige ligger högst bland Europas länder när det gäller andelen försäkringsanslutna djur. I Sverige har försäkringsgraden för säll- skasdjur ökat kraftigt sedan flera år tillbaka. År 2021 betalades totalt 5,3 miljarder kronor i premier för djurförsäkringar vilket är den högsta årliga inbetalningen under perioden (2010–2021).67 Enligt Agrias statistik har skadefrekvensen för hund ökat mellan åren 2011 och 2020. Försäkringens nyttjandegrad har ökat från 35 procent till 58 procent och besöksfrekvensen har ökat från 41 procent till 77 procent. Detta indikerar inte bara en direkt frekvensökning per djur genom att en större andel av de försäkrade hundarna besöker veterinär utan också att de försäkrade djuren besöker veterinären oftare än för tio år sedan. För katt har besöksfrekvensen ökat från 15 procent till 27 procent och skadefrekvensen har ökat från 18 procent till 35 procent under perioden 2010–2021. För häst har besöksfrekvensen ökat från 24 procent till 33 procent och skadefrekvensen har ökat från 30 procent till 38 procent.68 (se även avsnitt 9.4).

Sammantaget kan konstateras att under de senaste tio åren har anslutningsgraden för djur till olika försäkringslösningar ökat sam- tidigt som besöksfrekvensen har ökat. Statistiken bygger enbart på när en försäkring nyttjas i samband med ett veterinärbesök och säger inget om besöksfrekvens där en försäkring inte nyttjas. Det är dock rimligt att anta att antalet veterinärbesök generellt har ökat under senare tid även då en försäkring inte nyttjas eftersom djurantalet (särskilt hundar) har ökat i antal.

5.7.5Effektiv smittskyddsberedskap

Klimatförändringar orsakar förändringar i ekosystemen, växtsäsongens längd, distribution och populationstäthet hos insekter, samt påverkar flera andra faktorer viktiga för spridning och etablering av infektioner.69 Habitatförändringar och förändrad utbredning av vissa vilda djurarter påverkar också risken för spridning av smittor inom viltpopulationer och från dessa till tamdjur, något som illustreras bl.a. av de senaste årens

67Källa Svensk Försäkring.

68Källa Agria Djurförsäkring.

69SVA:s rapport, Handlingsplan för klimatanpassning 2019 En rapport om klimatets påverkan på djuren, s. 7 ff.

164

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

spridning av afrikansk svinpest i Europa. Detta skapar nya utmaningar och behov av åtgärder för förebyggande, kontroll och bekämpning.

Många av de ”klimatkänsliga” smittorna är zoonoser, dvs. de kan smitta mellan djur och människa antingen vid direktkontakt eller via vektorer, livsmedel och vatten. Det är väsentligt att zoonoser beaktas ur ett ”One Health perspektiv” vilket inkluderar både människor, djur och miljö. Dålig djurhälsa kan påverka människors hälsa även genom att orsaka brist på eller försämrad kvalitet av livsmedel. Försämrad djurhälsa kan också leda till att antibiotikaanvändningen ökar, vilket är ogynnsamt ur ett resistensperspektiv.70 Arter som lever nära gränsen för sina livsvillkor stressas och kan då i vissa fall migrera. Ett flöde av arter pågår mot såväl högre latitud som altitud. Ett smittämne kan nyintroduceras i en region med migrerande djurarter eller vektorer som uppträder i nya områden. När en djurgrupp för första gången exponeras för denna smitta kan både sjuklighet och dödlighet bli hög. När gamla sjukdomar uppträder på nya sätt, kanske med nya spridningsmönster och spridningsvägar, eller när nya sjukdomar introduceras, måste rådgivning, övervakning och beredskap inklusive vaccinberedskap anpassas. Det nya klimatet kan bidra till fler miss- tänkta fall som snabbt behöver utredas och hanteras.71 Även indirekta effekter av ett förändrat klimat, så som skogsbränder, översvämningar etc. kan medföra behov av ökad veterinär beredskap. Staten tar, och har länge tagit, ett mycket stort ansvar för smittskyddet i landet. Detta visar sig inte minst genom att staten organisatoriskt och i stor utsträckning ekonomiskt tar på sig ansvaret för att bekämpa epizootier och anmäl- ningspliktiga zoonoser. Genom lantbrukets förändring från många små producenter till ett fåtal större anläggningar kan konsekvensen av ett utbrott bli betydande när större enheter drabbas.

Under 2021 krävdes en stor insats av Distriktsveterinärerna vid utbrottet av fågelinfluensa i Sverige där ett 30-tal medarbetare från organisationen deltog. Att resurs- och organisationsmässigt klara sådana händelser innebär stora utmaningar och ställer höga krav på organisationen i form av god planering och väl utbildad personal. Det är t.ex. viktigt att ha tillräckligt med resurser som dessutom kan allokeras på kort tid. När stora resurser fördelas till utbrottshantering måste det parallellt finnas tillräckligt med personal för att klara av bas- verksamheten.

70SVA:s rapport enligt Förordning om myndigheters klimatanpassningsarbete 2020, s. 2 f.

71SOU 2010:106 bilaga 7.

165

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Djurägaren har en viktig roll i det förebyggande smittskyddsarbetet. Både besök och djurkontakter kan leda till att smittsamma sjukdomar sprids mellan besättningar vilket kan få omfattande konsekvenser för djurvälfärd och lönsamhet. För växande besättningar innebär fler besökare och ökad kontakt med andra besättningar, t.ex. inköp av rekryteringsdjur, en ökad risk för smitta. I stora besättningar kan det också vara svårare att bli fri från infektioner när sådana väl kommit in i besättningen. I jämförelse med många andra länder i vår närhet har Sverige ett gott smittskyddsläge att förvalta. Dock kan ett ökat utbyte och snabba förflyttningar över gränser och kontinenter innebära ökade och delvis nya utmaningar för att kunna bibehålla Sveriges goda djur- hälsa. Onödiga smittskyddsrisker kan skada djurhälsan lokalt på en gård men också andra besättningar. Med stöd av Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2015:17) om organiserad hälsokontroll av husdjur kan djurägare med lantbruksdjur ingå i frivilliga kontrollprogram. Syftet med dessa program är att hindra eller förebygga smittspridning och sjukdomar hos husdjur och förbättra djurhälsoläget. Programmen ska underlätta en hälsosam och sund produktion, bidra till att utreda orsakerna till sjukdomstillstånd, genom rådgivning verka smitt- och sjukdomsförebyggande och genom att bidra till utveckling av diagnos- tiska metoder verka i sjukdomsförebyggande syfte. Genom program- men ska hänsyn till miljöförbättrande och avelshygieniska faktorer och sambandet mellan djurhälsa och folkhälsa tas.

Då epizootisjukdomar förhållandevis sällan uppträder i Sverige krävs det att veterinärer aktivt och regelbundet skaffar ny kunskap om sjukdomar och inte förlitar sig enbart på praktisk, klinisk erfarenhet. Detta kräver både tid och resurser, både för den som ska inhämta kunskapen och för den som ska tillhandahålla den.

Lagstiftaren har också påtalat vikten av att ha en distriktsveterinär- organisation för arbetet med smittskydd. Detta uttrycks t.ex. genom att Distriktsveterinärerna är explicit utpekade både i epizootilagen och zoonoslagen som en av de aktörer som länsstyrelsen måste underrätta vid misstanke om sjukdom.

166

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

5.7.6Förslag om ny djurhälsolag – ändrade förutsättningar för smittskyddsarbetet

I mars 2016 antogs EU:s djurhälsoförordning, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (djurhälsolag). Den nya djurhälsolagstiftningens övergripande syfte är att säkerställa en hög standard för djurs och människors hälsa i unionen och en rationell utveckling av jordbruks- och vattenbruks- sektorn. Förordningen ska också säkerställa att den nuvarande djur- hälsostatusen i unionen bibehålls och att stöd för vidare förbättring av den statusen utvecklas. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om anmälan och rapportering av sjukdom, övervakning, utrotnings- program och sjukdomsfri status, beredskap inför och bekämpning av sjukdom, registrering, godkännande, spårbarhet och förflyttningar inom EU, import och export, förflyttning av sällskapsdjur utan kom- mersiellt syfte och nödåtgärder.

Djurhälsoförordningen är en ramlag som ska kompletteras av närmare bestämmelser som antas av kommissionen i form av delegerade akter och genomförandeakter. Skälet som Europaparlamentet och rådet anför för införandet av en ny djurhälsoförordning är att säkerställa en hög standard för djurs och människors hälsa i unionen. En rationell utveckling av jordbruks- och vattenbrukssektorn och en ökad pro- duktivitet är en bärande anledning till att djurhälsobestämmelser bör fastställas på unionsnivå. Den befintliga unionslagstiftningen om djurhälsa består av en rad sammankopplade och inbördes relaterade grundläggande rättsakter, som fastställer djurhälsobestämmelser som gäller för handel inom unionen, införsel till unionen av djur och produkter, utrotning av sjukdomar, veterinärkontroller, anmälan av sjukdomar och finansiellt stöd rörande olika djurarter.

Medlemsstaterna och särskilt deras behöriga myndigheter med ansvar för djurhälsa hör till de viktigaste aktörerna för förebyggande och bekämpning av överförbara djursjukdomar. Den behöriga myn- digheten för djurhälsa i medlemsstaten spelar en viktig roll vad gäller övervakning, utrotning, åtgärder för sjukdomsbekämpning, bered- skapsplanering, ökad medvetenhet om sjukdomen, underlättande av djurförflyttningar och vid internationell handel genom utfärdandet av djurhälsointyg. Veterinärer har stor betydelse för undersökningen av sjukdomar och är en väsentlig länk mellan aktörerna och den

167

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

behöriga myndigheten. Vidare framhålls att det vid tidigare djur- hälsokriser har visat sig fördelaktigt att ha särskilda, detaljerade och snabba förfaranden för att hantera nödsituationer i samband med sjukdom. Dessa organisatoriska förfaranden bör säkerställa en snabb och effektiv reaktion och förbättra samordningen av alla inblandade parter. Vilka åtgärder som ska vidtas mot respektive sjukdom beror på hur sjukdomen kategoriseras enligt artikel 9.1. Sjukdomar som kategoriseras enligt artikel 9.1 a, s.k. a-sjukdomar, ska vara föremål för omedelbara utrotningsåtgärder om de påvisas inom EU. Sjukdomar enligt artikel 9.1 b, s.k. b-sjukdomar, är sådana som finns inom unionen och som ska vara föremål för utrotningsprogram med det slutliga målet att de ska utrotas i hela unionen. Kategorisering enligt artikel

9.1c, s.k. c-sjukdomar, innebär att medlemsstater som är fria från sjukdomen, eller har utrotningsprogram som har godkänts av kom- missionen och som syftar till frihet, får ansöka om att ställa särskilda krav vid förflyttningar. Detta motsvarar de s.k. tilläggsgarantier som medlemsstaterna har rätt att ansöka om för vissa sjukdomar enligt dagens EU-regler.72 De nyheter som förordningen innebär är bl.a. att det kommer läggas större krav på djurhållaren oavsett djurslag. De nya kraven innebär att djurhållare är skyldiga att ta ett större ansvar inom djurhälsa inklusive ansvarsfull användning av veterinär- medicinska preparat, ökad biosäkerhet och ökade kunskaper om djurhälsa.

I betänkandet En samlad djurhälsoreglering (SOU 2020:62) konsta- terades att EU:s djurhälsoförordning till stor del reglerar samma frågor som den svenska nationella regleringen på området. Mot bakgrund därav föreslogs att epizootilagen, zoonoslagen och bisjukdomslagen och de förordningar som kompletterar respektive lag bör upphävas i samband med att en ny djurhälsolag träder i kraft. Förslaget om ny djurhälsolag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

72SOU 2020:62 s. 30 ff.

168

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

5.8En ny förordning om statens ansvar för veterinär service m.m.

Utredningens förslag: Det ska finnas en särskild förordning som innehåller bestämmelser om statens ansvar för veterinär service

m.m.Förordningen ska kallas förordning (2024:xx) om statens ansvar för veterinär service m.m.

Bestämmelser om statens ansvar för veterinär service vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för hälso- och sjukvård av djur i människans vård, Distriktsveterinärernas organisation och kraven för Distriktsveterinärernas etablering finns i Jordbruksverkets instruktion. Utredningen lämnar nu förslag som innebär nya be- stämmelser om bl.a. indelning i veterinära områden m.m. (se avsnitt 5.12.2). För ökad tydlighet föreslår utredningen att bestäm- melser som avser statens ansvar för veterinär service bör samlas i en särskild förordning, förordning (2024:xx) om statens ansvar för veterinär service m.m. De förslag som lämnas i kommande avsnitt föreslås ingå i den nya förordningen.

5.9Statens framtida ansvar för tillgång till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar

Sverige har historiskt sett ett unikt gott hälsoläge avseende smitt- samma djursjukdomar. Det finns dock indikatorer som visar på kommande utmaningar för djurhälsoläget i Sverige. Spridningen av smittsamma djursjukdomar via vilda djur och vektorer ökar. Till exempel har introduktion av högpatogen fågelinfluensa till Europa på senare år blivit mer vanligt förekommande.73 Det finns flera anledningar till att smittor uppkommer och sprids, som exempel kan nämnas förändringar i markanvändning, såsom avverkning, bevatt- ning, urbanisering, men även klimatförändringar, globalisering och befolkningsökning. Förändringar som dessa leder till bl.a. ökad kon- takt mellan vilda djurarter, tama djurarter och människor vilket ökar risken för uppkomst av nya sjukdomar och smittspridningsvägar.

73Jordbruksverket Dnr 6.9.17-17871/2020, SVA Dnr 2020/943, s. 12.

169

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Nya infektionssjukdomar ökar, vilket orsakar förluster i både människors och djurs liv, samt stora kostnader för samhället.74

Regeringen har vid upprepade tillfällen slagit fast att en statlig distriktsveterinärorganisation behövs, bl.a. för att säkerställa en väl fungerande organisation vid utbrott av smittsamma sjukdomar. De senaste årens utbrott av olika smittor har visat att det finns ett reellt behov av att säkerställa resurser för smittskyddsberedskapen, detta gäller speciellt i de inledande faserna av ett sjukdomsutbrott. En väl- övad, tillräckligt stor och snabbfotad beredskapsorganisation är av största vikt för att hantera utbrott med korrekta smittskyddsåt- gärder. Jordbruksverket har tidigare uppskattat att det på en operativ ledningscentral behövs totalt 200–300 personer varav 35–60 veteri- närer.75 Vid större utbrott inrättas även en eller flera lokala operativa ledningscentraler, s.k. OLC vilka ansvarar för det direkta bekämp- ningsarbetet. Deras övergripande uppgift är att leda och samordna verksamheten lokalt. De har också till uppgift att se till att centrala beslut och riktlinjer efterlevs. Antalet OLC:s beror helt på det aktuella utbrottets omfattning och geografiska utbredning. På en OLC finns en stab med en ledningsgrupp samt fältgrupper som utför de rent praktiska arbetsuppgifterna, såsom smittspårning, provtagning, av- livning, borttransport från gården och smittrening.

Det finns fler aspekter, förutom de uppenbara anledningarna smitt- skydd, djurskydd och livsmedelsförsörjning, till varför en beredskaps- organisation måste kunna agera snabbt och vara väl inövad. En bered- skapsorganisation som snabbt kan begränsa och hantera ett utbrott är också viktig utifrån ekonomiska aspekter. Detta gäller kostnader för den enskilde likväl för de kostnader som ankommer på det all- männa. Ersättningssystemet bygger på de beslut som myndigheten tar, t.ex. får den enskilde djurägaren ersättning för djur som myndig- heten beslutat ska avlivas. De djur som avlidit till följd av sjukdomen innan avlivningsbeslutet ersätts inte. Därför kan det vara helt avgörande för en djurägares fortsatta produktionsmöjligheter att smittskydds- arbetet, där avlivningen ibland ingår, inte fördröjs. Lika viktigt är det ur ett smittskyddsperspektiv att skyndsamt kunna hantera utbrottet för att förhindra vidare smittspridning.

74J Lindahl, D Grace. The consequences of human actions on risks for infectious diseases: a review.

75Prop. 2008/09:211 s. 33.

170

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Av 3 § tredje stycket zoonoslagen framgår att länsstyrelsen, vid konstaterat fall av zoonos, skyndsamt ska underrätta SVA, Livs- medelsverket, Folkhälsomyndigheten, smittskyddsläkaren, den eller de kommunala nämnder som utför uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet samt distriktsveterinären. I betänkandet En samlad djurhälsoreglering (SOU 2020:62) konstaterades att systemet med anmälningsplikt bygger på att det finns en kedja där djurhållaren anmäler till veterinär som i sin tur rapporterar vidare. Enligt förslag till ny svensk djurhälsolag ska den anmälningsskyldige kunna välja mellan att göra anmälan till Jordbruksverket eller till SVA.76

5.9.1Utredningens överväganden

Utredningens bedömning: Jordbruksverket ska även fortsatt säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma sjuk- domar. Det bör alltjämt finnas en organisation som till grunden består av statligt anställda veterinärer för ändamålet.

Sverige har generellt sett ett gott hälsoläge och svenska djur är fria från många sjukdomar som förekommer i andra länder. Detta är i första hand ett resultat av ett väl fungerande veterinärväsende, engagerade och kunniga djurägare och ett mångårigt samarbete mellan stat och näring i dessa frågor. Sverige har också tydligt genom djurpolitiken deklarerat betydelsen av ett gott djurskydd och ett gott djurhälsotillstånd bland djur i människans tjänst. Vår ledande position inom EU vad gäller låg antibiotikaanvändning till djur kan ses som ett kvitto på att gott djurskydd, god produktionseffektivitet och låg antibiotikaanvänd- ning framgångsrikt kan kombineras.

Utredningen anser att det är nödvändigt att staten även i fram- tiden tar stort ansvar för smittskyddet och att Jordbruksverket alltjämt ska vidta åtgärder för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar.

Ett gott smittskydd kräver förebyggande djurhälsovård, tidig upptäckt av smitta samt tillgång till en effektiv beredskapsorganisa- tion för bekämpande när ett smittoutbrott är ett faktum. Ett snabbt agerande är avgörande för att begränsa utbrott och minska förluster.

76SOU 2020:62 s. 862.

171

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

För att uppnå detta krävs inte bara ett skyndsamt agerande från djurägaren utan också en central aktör som bär huvudansvaret med tillgång till veterinär för fältverksamhet. Utan en tillräckligt stor veterinär fältorganisation som snabbt kan mobiliseras och är uthållig över tid kan introduktion av en smitta få allvarliga följder i form av smittspridning, djurlidande, negativ påverkan på folkhälsan och konsekvenser för samhällsekonomin. I de fall som en allvarlig smitta upptäcks sent finns risken att det krävs långvarigt bekämpande innan smittan kan utrotas vilket är ogynnsamt ur många aspekter och bör undvikas.

Det är utredningens bedömning att Distriktsveterinärerna kan utgöra basen för en sådan fältorganisation. Att rekrytera veterinärer från Distriktsveterinärerna till dessa uppgifter har sina fördelar eftersom veterinärerna är anställda av Jordbruksverket och därför, genom omfördelning av personalresurser inom distriktsveterinär- organisationen, snabbt kan tas i anspråk. För att säkerställa tillräck- ligt med veterinär kapacitet anser utredningen att det är rimligt att Distriktsveterinärerna också har en viss överkapacitet för att kunna klara flera parallella utbrott samtidigt som övrig basverksamhet inte i allt för stor utsträckning blir lidande.

Genom EU:s nya djurhälsoförordning förtydligas kraven på en hög standard för djurs och människors hälsa i unionen och en rationell utveckling av jordbruks- och vattenbrukssektorn. Den behöriga myndigheten för djurhälsa i medlemsstaten spelar en viktig roll vad gäller övervakning, utrotning, åtgärder för sjukdomsbekämpning och beredskapsplanering. EU betonar i djurhälsoförordningen att medlemsstaterna och särskilt deras behöriga myndigheter med ansvar för djurhälsa hör till de viktigaste aktörerna för förebyggande och bekämpning av överförbara djursjukdomar. Ett effektivt skydd mot smittsamma djursjukdomar följer också av EU-lagstiftningen och Sveriges internationella förpliktelser. I kommissionens delegerade för- ordning (EU) 2020/687 av den 17 december 2019 om komplettering av artikel 6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller bestämmelser om förebyggande och bekämp- ning av förtecknade sjukdomar framkommer att den behöriga myndigheten vid misstanke omedelbart ska göra en undersökning för att bekräfta eller utesluta förekomsten av den misstänkta sjuk- domen. Om misstanken bekräftas är den behöriga myndigheten skyldig

172

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

att omedelbart förhindra att sjukdomen sprids från de drabbade djuren och anläggningen till andra icke drabbade djur eller till människor.

Det är utredningens bedömning att det bör vara en fråga för Jord- bruksverket att besluta om hur tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar ska säkerställas. För att kunna hantera allvarliga smittsamma djursjukdomar och bibehålla god djurhälsa bör nuvarande system, där staten genom Jordbruksverket har ett över- gripande ansvar som på ett resurseffektivt sätt kan säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma sjukdomar, finnas kvar. En naturlig lösning är att de praktiska uppgifterna inom smittskyddsbered- skapen sköts av personal från Distriktsveterinärerna, som är en del av Jordbruksverket. Det förhindrar inte att beredskapsorganisationen även omfattar andra veterinärer som kan upphandlas inom ramen för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse eller genom specifika upphandlingar för enskilda händelser.

5.10Statens ansvar för djurens hälso- och sjukvård

Utvecklingen under det senaste årtiondet har inneburit att djurens hälso- och sjukvård förändrats markant, framför allt avseende säll- skapsdjur och häst, men även förutsättningarna för lantbrukets djur har ändrats. Det gäller inte bara den medicinska kunskapsutveck- lingen utan även t.ex. hur djursjukvården är organiserad, ägarstrukturer, försäkringsgrad på djur samt kunders efterfrågan och förväntan på djursjukvården. Därutöver har bristen på utbildad personal påverkat utvecklingen negativt gällande tillgången till veterinärvård. Smådjurs- sjukvården har visat en stadig uppgång under lång tid. Detta beror dels på att antalet sällskapsdjur har ökat, dels att vården har blivit mer avancerad och därmed mer tidskrävande. Varje djur upptar mer vårdtid i dag än tidigare till följd av förväntningarna från djurägarna på nivå av vård samt antalet sjukvårdsinsatser och antalet veterinär- besök per djur. Som framgår av avsnitt 5.7.1 och av figur 5.2 (veterinär- företagens nettoomsättning) har djursjukvårdsbranschen expanderat kraftigt. I dagsläget har djursjukvårdsbranschen svårt med kompetens- försörjning för att tillgodose behovet av veterinärvård i landet.

Inom lantbrukssektorn pågår en successiv förändring till större men färre produktionsplatser, samtidigt som behovet av akut djur- sjukvård minskar till förmån för planerad djurhälsovård. Vissa djur,

173

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

så som gris, fjäderfä och till viss del får och get behöver nästan ingen akut djursjukvård. För andra djurslag inom lantbruket visar stati- stiken att antalet förrättningar har minskat väsentligt. Under de senaste tio åren har Distriktsveterinärernas förrättningar avseende lantbrukets djur minskat från drygt 60 000 till knappt 40 000 per år (se figur 5.6). Statistiken visar också att ytterst få förrättningar sker under beredskap efter kl. 23.00 (se figur 5.9).

Staten har under modern tid tagit ett stort ansvar för djurens hälso- och sjukvård särskilt under beredskapstid, kopplat till mål- sättningen om ett gott djurskydd, god djurhälsa, gott smittskydd, god folkhälsa och säkra livsmedel. Jordbruksverket och Distrikts- veterinärerna har emellertid för utredningen beskrivit en i det närmaste alarmerande situation där man på grund av allt högre arbetsbelastning, bl.a. på grund av att privata fältveterinärer helt avvecklar sin verksamhet eller inte längre erbjuder beredskap, i kombination med svårigheter att rekrytera veterinärer till verksamheter med organiserad beredskap, behöver välja mellan en vacklande arbetsmiljö och ett gott djurskydd eller en god arbetsmiljö och ett otillfredsställande djurskydd.

De förändrade förhållandena inom branschen för djurens hälso- och sjukvård och inom lantbrukssektorn samt Jordbruksverkets beskriv- ning av en i det närmaste ohållbar situation för Distriktsveterinärerna kan på sikt innebära en försämring av djurskyddet. Det finns därför anledning att överväga vilket ansvar staten i framtiden bör ta för den veterinära servicen under beredskapstid och i vilken mån detta ansvar bör kunna axlas av privata aktörer.

5.10.1Utredningens överväganden och förslag

Utredningens förslag: Jordbruksverket ska säkerställa att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård och att det finns tillgång till tillfredsställande veterinär service oavsett tidpunkt på dygnet, om det finns djurskyddsskäl.

Staten genom Distriktsveterinärerna ska även i fortsättningen bedriva verksamhet i områden där tillfredställande veterinär service inte skulle kunna bedrivas på marknadsmässiga grunder.

174

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Sverige har en tradition av att upprätthålla god hälso- och sjukvård för djur och staten har historiskt sett tagit ett stort ansvar för att alla djur i människans vård ska ha tillgång till sjukvård. Det är utred- ningens uppfattning att detta alltjämt bör vara utgångspunkten. Av 10 § Jordbruksverkets instruktion framgår följande.

Myndigheten ska vidta åtgärder för att säkerställa tillgången till veteri- närer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård.

Tillgången till veterinär för att djur ska få sjukvård ska finnas oavsett tidpunkt på dygnet om det finns djurskyddsskäl.

Utredningen har föreslagit att det ska finnas en särskild förordning för statens ansvar för veterinär service m.m. (se avsnitt 5.8). I den förordningen har en särskild bestämmelse som reglerar statens ansvar för tillgång till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar föreslagits (se avsnitt 5.9). Utredningen föreslår också att frågan om statens ansvar för djurens hälso- och sjukvård ska regleras i en särskild bestämmelse i den nya förordningen. Den nya bestämmelsen bör i stort motsvara den tidigare som framgått av Jordbruksverkets instruk- tion. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket alltjämt ska säker- ställa att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård.

Den nuvarande bestämmelsens andra stycke har tolkats som att Jordbruksverket ska tillhandahålla kliniskt verksamma veterinärer dygnet runt i hela landet, där annan privat verksamhet inte kan upp- rätthålla den servicen. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att bestämmelsen i praktiken inte innebär en hundraprocentig garanti för att varje enskilt djur i alla lägen garanteras vård. Om djuret de facto får vård kan bero på många faktorer utöver lagstiftningen som t.ex. när djurägare utför tillsyn över djuret, hur snabbt djurägaren tillkallar veterinär och om veterinär som är i beredskap är tillgänglig eller upp- tagen med ett annat djur som behöver vård.

En grundläggande förutsättning för att nå målsättningarna om ett gott djurskydd, god djurhälsa, gott smittskydd, god folkhälsa och säkra livsmedel är att det dels finns veterinär service i hela landet för djurhälsovård och djursjukvård, dels en effektiv organisation vid utbrott av smittsamma djursjukdomar. För lantbrukets djur och i hög grad även för hästar har detta historiskt ansetts innebära att det måste finnas en veterinär fältverksamhet. Så bör vara fallet även i framtiden. Det finns däremot behov av att i någon mån öka flexi-

175

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

biliteten i lagstiftningen för att möjliggöra anpassning i förhållande till ändrade förutsättningar. Nya tekniska möjligheter kan t.ex. innebära att veterinär finns tillgänglig för rådgivning utan att befinna sig på plats. Förändrade förhållanden inom såväl lantbrukssektorn som inom hälso- och sjukvården för häst och sällskapsdjur sker ständigt. Även förändrade vårdbehov kan innebära att resurser behöver kraft- samlas till vissa tider på dygnet eller året, som t.ex. under kalvning- och fölningsperiod.

Därför anser utredningen att bestämmelsen bör utformas på ett sätt som erbjuder möjligheter till anpassningar i förhållande till förändrade förutsättningar. I stället för att myndigheten ska svara för att tillgång till veterinär för att djur ska få sjukvård ska finnas oavsett tidpunkt på dygnet om det finns djurskyddsskäl, föreslås därför att Jordbruksverket ska säkerställa att det finns tillgång till tillfredsställande veterinär service oavsett tidpunkt på dygnet, om det finns djurskyddsskäl.

5.11Hur ska det statliga åtagandet för veterinär service utformas?

Utredningen har alltså kommit fram till att det finns anledning att överväga hur staten i framtiden ska ta ansvar för veterinär service. En avgörande fråga som har betydelse även för andra områden är hur det statliga åtagandet för veterinär beredskap ska utformas. Det är inte självklart att ett sådant ansvar, på en marknad som till stora delar består av privata aktörer, huvudsakligen ska axlas av det offentliga.

5.11.1Utgångspunkter

Målet inom det djurpolitiska området i Sverige är ett gott djurskydd och ett gott djurhälsotillstånd för djur i människans vård. Detta tydliggörs i djurskyddslagstiftningen, där det framgår att djur ska skyddas mot onödigt lidande och sjukdom och att djur ska hållas i en god och hälsosam miljö där de kan bete sig naturligt. Mot bak- grund av djurskyddslagstiftningen är det, enligt utredningens mening, vid bedömningen av vilket framtida ansvar staten ska ta för veterinär service viktigt att akutsjukvård till lantbrukets djur prioriteras efter- som det i regel saknas möjlighet att remittera dessa djur till en klinik.

176

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Vidare är det av stor vikt att det finns välfungerande veterinär fält- verksamhet för att djurhållning ska kunna bedrivas i hela landet. Den nuvarande lagstiftningen kan ge intryck av att erbjuda ett hel- täckande djurskydd, vilket inte är fallet (se även avsnitt 5.10.1).

Brist på veterinärvård kan orsaka onödigt lidande för sjuka och skadade djur, skapa oro hos djurägarna och kan i förlängningen vara ett hot mot livsmedelsstrategins mål om en ökad svensk livsmedels- produktion.

Tillgång till veterinärvård i alla delar av landet är viktigt för en god djurhållning, för ett gott smitt- och djurskydd liksom för landsbygds- företagens livskraft och långsiktiga lönsamhet. Den ambulatoriska verksamheten gör också en viktig insats för häst, eftersom transport till klinik av häst vid vissa skade- och sjukdomstillstånd är olämpligt eller omöjligt att genomföra.

Utgångspunkten för ansvarsfördelningen mellan staten och privata veterinärer i fråga om beredskap bör utgå ifrån att det offentliga åtagandet tryggas genom en välfungerande organisation och att detta sker på ett samhällsekonomiskt försvarbart sätt där veterinärnyttan maximeras. Till detta bör frågor om risken för snedvridande av konkurrens på den veterinära marknaden beaktas. Den privata vete- rinärbranschens utveckling bör således tas i beaktande och det kan i sammanhanget noteras att, till skillnad från vad som varit fallet när frågan tidigare har utretts, Distriktsveterinärerna inte längre är den största veterinära aktören på marknaden vare sig nationellt eller regionalt. Vidare bör även hänsyn tas till att Jordbruksverket både är beställare och utförare av veterinära tjänster.

Även djurunderlaget bör utgöra en faktor vid bedömningen om statens ansvar för veterinär service och tillgängligheten till sådan. Lantbrukets djur har minskat i antal och kräver allt mindre akut veterinärvård, generellt gäller detta förhållande under beredskap och särskilt under beredskap på natten. Samtidigt har behovet av små- djurssjukvård ökat kraftigt. I sammanhanget kan noteras att djur- ägares möjlighet att få tillgång till smådjurssjukvård bör betraktas som förhållandevis god. Det finns flera verksamheter, geografiskt spridda över stora delar av Sverige, som bedriver veterinärvård för sällskaps- djur dygnet runt. Därtill finns ett större antal djursjukhus och kliniker som i olika grad har beredskap på kvällar och helger.

177

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Utredningen har, med beaktande av ovanstående faktorer, identi- fierat sex olika modeller som presenteras i det följande, tillsammans med utredningens överväganden om modellernas för- och nackdelar.

Modell 1, Skyldighet för alla veterinärer att hålla beredskap

En skyldighet för alla kliniskt verksamma veterinärer att hålla bered- skap skulle kunna vara ett sätt att säkerställa att alla djur, oavsett tid på dygnet, bereds möjlighet till veterinärvård. Förslaget skulle inne- bära att den veterinära beredskapen sprids ut på fler aktörer vilket minskar belastningen på dem som i dag bedriver beredskap. En sådan skyldighet skulle emellertid innebära en ansenlig påverkan på enskildas möjligheter att fritt bestämma hur den egna verksamheten ska bedrivas. Det finns också risk för att enskilda veterinärer tvingas välja mellan att säkerställa att man klarar den påfrestning som beredskap innebär mot de planerade och akuta besöken som sker på dagtid. Av i utredningen redovisad statistik (se avsnitt 5.7.3) framgår att de allra flesta fall av akuta besök sker på dag och kvällstid. Det är därför inte säkert att förslaget skulle bidra till en positiv utveckling inom djurens hälso- och sjukvård och ett stärkt djurskydd. Utred- ningens uppfattning är att det finns en risk för att veterinärer helt lämnar yrket vid införande av obligatorisk beredskap, vilket i en tid då det är brist på yrkesgruppen veterinärer kan ge mycket negativa effekter.

I stället för att kräva att enskilda veterinärer ingår i en beredskap kan beredskapskravet kopplas till veterinära verksamheter som enligt för- slaget i 8 kap. omfattas av verksamhetstillsyn. För att undvika de problem som beskrivits ovan skulle kravet kunna avse verksamheter av viss storlek. Större verksamheter har andra förutsättningar att organisera verksamheten på så sätt att den kan hålla öppet även under beredskap. Att koppla beredskap till större verksamheter innebär också att risken för veterinär överkapacitet på beredskap minskar. Det finns flera fördelar med ett förslag som innebär att verksamheter av viss storlek ska hålla beredskap. Först och främst minskar belastningen på de aktörer som i dag tar ett stort ansvar genom att hålla öppet dygnet runt. Utbudet av mer avancerad djursjukvård skulle göras mer till- gänglig för fler vilket sannolikt skulle ha en positiv inverkan på djur- skyddet.

178

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Det finns emellertid utmaningar med ett system som innebär att lagstiftaren framtvingar ett visst agerande från privata aktörer; det som sker under tvång blir sällan lika framgångsrikt som det som görs frivilligt. Ett förslag som innehåller någon form av tvång eller plikt att delta i beredskapsarbete kan utgöra en begränsning av den grund- lagsskyddade näringsfriheten (2 kap. 17 § regeringsformen). Närings- frihetens struktur är uppbyggd kring tanken att näringsfriheten ska vara total. Friheten får enbart inskränkas för att verka för det allmännas bästa. Utredningen anser inte att beredskapsskyldigheten i dagsläget är av sådan art att det är självklart att en inskränkning i näringsfri- heten är påkallad. Ett system som bygger på tvång riskerar dessutom att incitamentstyra verksamheter till att exempelvis hålla nere verk- samhetens storlek för att undgå beredskap, vilket i sin tur kan leda till minskad investeringsvilja och bromsa utvecklingen inom djurens hälso- och sjukvård.

Förslaget innebär inte heller någon lösning på utmaningarna med lantbrukets djur och häst, eftersom det finns förhållandevis få större verksamheter som ger veterinär service till lantbrukets djur. Att ålägga alla veterinära verksamheter av en viss storlek att åta sig bered- skap för samtliga djurslag är inte realistiskt av flera anledningar. Det krävs helt andra förutsättningar för att bedriva ambulerande djur- sjukvård i form av veterinär utrustning, läkemedel och fordonspark än för att bedriva t.ex. sjukvård för sällskapsdjur. Det har tidigare bedömts att det finns behov av en statlig distriktsveterinärorganisation och att en helt privat lösning inte kan förväntas tillgodose de höga ambitioner som staten har vad gäller smitt- och djurskydd.77

Utredningens anser att förhållandena inte har förändrats i sådan utsträckning att det finns skäl att göra en annan bedömning. Utred- ningen anser därför att det inte går att säkerställa god och säker vård för djur genom att ålägga enskilda kliniskt verksamma veterinären eller en verksamhet av viss storlek krav på beredskap.

77Prop. 2008/09:211 s. 48.

179

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Fördelar

•Den veterinära beredskapen sprids på fler aktörer vilket minskar belastningen på dem som i dag bedriver beredskap.

•Tydligare ansvarsfördelning mellan staten och marknadens aktörer.

Nackdelar

•Ett förslag som innebär att kliniskt verksamma veterinärer är skyldiga att hålla beredskap säkerställer inte att alla djur får vård. Det gäller särskilt lantbrukets djur och häst, men även övriga djurslag i områden där veterinär verksamhet inte kan bedrivas på marknadsmässiga grunder.

•Risk för begränsning av den grundlagsskyddade näringsfriheten (2 kap 17 § regeringsformen).

•Smittskyddet riskerar att försämras eftersom förslaget kan inne- bära en minskning av Distriktsveterinärernas personalstyrka.

•Det är oklart om förslaget verkligen medför minskad arbets- börda för Distriktsveterinärerna.

•Risken ökar för att kliniskt verksamma veterinärer väljer annan inriktning, vilket skulle försämra den kliniska kapaciteten och öka resursbristen.

Modell 2, Nödhjälpsskyldighet för veterinärer

Den andra modellen som utredningen övervägt innebär att den veterinär som bedriver yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård skulle vara skyldig att vid akuta olycks- eller sjukdomsfall, som kan antas medföra lidande för ett djur, på anmodan av den som har djuret i sin vård bistå med smärtlindring, enklare akuta sjuk- vårdsåtgärder eller avlivning s.k. nödhjälp. Skyldigheten skulle också kunna innebära att veterinären är skyldig att se till att djuret kommer under veterinärvård dvs. skyldigheten bör inte direkt kopplas till att en enskild veterinär måsta behandla djuret utan kan också innebära att veterinären är skyldig att se till att djuret har möjlighet till

180

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

tillfredställande vård t.ex. genom avtal med annan veterinär aktör. På så sätt gör man det möjligt för veterinärer eller veterinära företag att upprätta överenskommelse om vem som upprätthåller nödhjälps- skyldigheten i ett givet område.

En likartad skyldighet om nödhjälpsskyldighet föreslogs redan 2007 i kombination med andra förslag.78 Regeringen påtalade då, lik- som flertalet remissinstanser, att det fanns risk för att beredskapen inte kommer att fungera på ett tillfredsställande sätt. Det framfördes också att skyldigheten för veterinärer att lämna nödhjälp kunde utgöra en begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten i 2 kap 8 § regeringsformen och att andra lösningar borde väljas i första hand för att upprätthålla beredskapen.79 En form av nödhjälpsskyldighet har prövats i praktiken i Norge där den norska staten under 2004 hade ett avtal med privatpraktiserande veterinärer om att upprätthålla beredskap. Efter att avtalet gick ut och något nytt inte förhandlats fram, uppstod stora problem med att bemanna beredskapen. Trots att all djurhälsopersonal i Norge vid tiden hade en nödhjälpsskyldighet konstaterade Jordbruksverkets motsvarighet i Norge, Mattilsynet, att det var mycket svårt eller omöjligt att få tag på en veterinär efter ordi- narie arbetstid och att bristen på kliniskt verksamma veterinärer som hade beredskap ledde till mycket negativa konsekvenser för djurens väl- färd i Norge.80 Erfarenheterna av den norska krisen i beredskaps- systemet visar att införande av nödhjälpsskyldighet för djurhälso- personal i praktiken kan vara svårt att genomföra. Utredningens bedömning är att en sådan modell inte i tillräcklig grad skulle bidra till en väl fungerande hälso- och sjukvård för djur på ett tillfredsställande sätt.

78SOU 2007:24.

79Prop. 2008/09:211 s. 47.

80SOU 2007:24 s. 363.

181

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Fördelar

•Ökad tillgänglighet av veterinär service.

•Ökad tydlighet i fråga om vad en djurägare kan förvänta sig.

Nackdelar

•Risk för begränsning av den grundlagsskyddade näringsfriheten (2 kap 17 § regeringsformen).

•Säkerställer inte beredskap för djursjukvård under beredskapstid.

•Har visat sig inte fungera i praktiken.

Modell 3, Veterinärt beredskapsbidrag

Ett tredje förslag för att tillgodose behovet av veterinär service skulle kunna innebära att ett antal särskilt upphandlade kliniker och djur- sjukhus utses som akutdjursjukhus.

Dessa akutdjursjukhus skulle vara skyldiga att upprätthålla beredskap dygnet runt alla dagar på året och vara lokaliserade på så sätt att alla sällskapsdjur inom rimligt avstånd och utifrån djurtäthet, skulle ha tillgång till tillfredställande veterinär service under bered- skap. För de akutdjursjukhus som också erbjuder vård av häst skulle kravet på ambulerande verksamhet ingå i uppdraget. Ersättning i form av beredskapsbidrag eller liknande skulle kunna utgå utifrån verksam- hetens storlek, upptagningsområde eller liknande förutbestämda faktorer.

Finansieringen av ett sådant system skulle antingen kunna utgå från det allmänna eller genom ett system där det utifrån varje veteri- närbesök/förrättning utgår en administrativ avgift som finansierar beredskapsbidraget. Den administrativa avgiften skulle behöva täcka såväl beredskapsbidraget, dess drift och underhåll.

Förslaget skulle innebära att Distriktsveterinärerna fortsatt måste bedriva veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, men under beredskap endast ambulatorisk veterinärvård till lantbrukets djur och vid behov också för häst. Privata aktörer som valt att åta sig ambulatorisk beredskap för lantbrukets djur skulle kunna få bered-

182

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

skapsbidrag och finansieringen av Distriktsveterinärernas och privata aktörers beredskap skulle kunna utgå från allmänna medel.

Ett alternativ skulle kunna vara att även Distriktsveterinärernas ersättning utgår från en finansieringsmodell där djurägarna kollektivt står för kostnaden som uppstår i samband med beredskap.

Ett liknande system fanns i Norge fram till 2006. Via avtal med den norska staten deltog ett antal s.k. specialistveterinärer med inriktning på sällskapsdjur till att upprätthålla beredskapen. Uppdraget avsåg att svara för kvalificerad rådgivning till praktiserande veterinärer runt om i landet när det gäller behandling av sjuka och skadade sällskaps- djur, undersöka och behandla sjuka och skadade sällskapsdjur som kräver sådan djursjukvård som inte kan vänta till nästkommande var- dag samt tillvarata offentliga intressen, inklusive att utföra enstaka frivilliga eller beordrade tjänster åt myndigheterna. Detta skedde mot ersättning som avtalats i särskild ordning. Varje specialist- veterinär fick en ersättning av statliga medel för uppdraget som 2006 uppgick till 14 700 norska kronor per vecka. Denna verksamhet finansierades genom en särskild avgift på djurfoder till sällskapsdjur.

Ett stöd som utgår endera från det allmänna eller från en finansieringsmodell där djurägarna kollektivt står för kostnaden skulle förbättra konkurrensneutraliteten för sällskapsdjur och häst under beredskap mellan privata veterinärer och Distriktsveterinärerna. Utred- ningen bedömer att en motsvarande kostnad som det norska systemet för svenskt vidkommande i dag skulle motsvara cirka 104 miljoner kronor per år.81 I dagens penningvärde och med motsvarande ersättning som i Norge motsvarar det cirka 20 000 kronor per veterinär och vecka. Enligt utredningens bedömning skulle det behövas cirka 20 kliniker spridda över landet för att upprätthålla beredskap för sällskapsdjur och till viss del häst. För att säkerställa arbetstids- och arbetsmiljölagstift- ningens efterlevnad behövs enligt Distriktsveterinärerna fem heltids- anställda veterinärer per mottagning för att upprätthålla beredskapen, en beräkning som bör kunna gälla även här.

Distriktsveterinärernas andel av intäkter från häst och sällskapsdjur har över tid ökat, samtidigt som intäkterna från lantbruksdjur minskat. Enligt figur 5.7 avser förrättningarna hos Distriktsveterinärerna under beredskap främst sällskapsdjur och häst. Det torde därmed finnas ett direkt samband mellan andelen sällskapsdjur och häst och anslags- behovet under beredskap. Om privata aktörer skulle bedriva smådjur-

81Beräkning; 20 000x5x20x52=104 milj./år.

183

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

sjukvård under beredskap med hjälp av ett veterinärt beredskapsbidrag leder det till att anslagsbehovet för Distriktsveterinärerna skulle öka från nuvarande nivåer, eftersom beredskapen för lantbrukets djur och till viss del häst alltjämt ska upprätthållas, liksom veterinär service i vissa delar av landet. Därtill kommer kostnaden för smittskyddberedskapen.

Sammantaget finns det risk för att Distriktsveterinärernas veterinära resurser inte skulle utnyttjas på ett effektivt sätt. Den totala kostnaden för att upprätthålla veterinär beredskap dygnets alla timmar skulle med denna utformning av veterinär beredskap komma att öka. Sammantaget framstår det inte som samhällsekonomiskt försvarbart att införa bered- skapsbidrag till privata veterinärer för upprätthållande av veterinär beredskap för sällskapsdjur och häst.

Fördelar

•Privata aktörer får del av det statliga stödet – ökad konkur- rensneutralitet.

•Ökad bredd av aktörer som upprätthåller veterinär beredskap.

Nackdelar

•Ökad administration för att säkerställa veterinär beredskap.

•Parallellt som privata aktörer får del av anslaget, kvarstår anslagsbehovet för Distriktsveterinärerna för att upprätthålla beredskapen för lantbrukets djur och häst, vilket leder till kraftigt ökade kostnader för det allmänna.

Modell 4, Treskiftsschema

Ytterligare ett alternativ för att säkerställa veterinär service alla dagar i veckan, dygnets alla timmar skulle kunna vara att Distriktsveterinärerna inför ett rullande treskiftsschema. Ett kontinuerligt treskift baserat på en grundbemanning av sex veterinärer skulle innebära att varje veterinär i snitt arbetar 36 timmar per vecka fördelat på åtta- till tolvtimmarspass. Det finns många varianter på hur ett treskiftsupplägg skulle kunna se ut, dock har de det gemensamt att de är arbetskraftsintensiva och att det bara är en veterinär tillgänglig vid varje givet tillfälle.

184

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Det finns ytterligare vissa problem med förslaget. Eftersom Distriktsveterinärerna utför huvuddelen av sina förrättningar dagtid kan ett rullande treskiftsschema bli kostsamt i förhållande till hur många förrättningar som kan förväntas bli utförda. Eftersom merparten av Distriktsveterinärernas förrättningar sker under dagtid, måste troligen ett treskiftsschema kompletteras med ytterligare veterinära resurser för att täcka behovet av veterinär service på dagtid. Vidare innebär treskiftsupplägg kortare veckoarbetstid vilket blir mer kost- samt och resurskrävande Fördelen med ett upplägg som innebär att det alltid finns en veterinär som har beredskap är att systemet säker- ställer möjligheten till dygns- och veckovila. För den enskilde arbets- tagaren blir det även förutsägbart när man avslutar sitt arbetspass. Ur arbetsmiljösynpunkt har förslaget alltså fördelar. Förslaget skulle med- föra ökade kostnader för Distriktsveterinärerna. Den ökade kostnaden kan svårligen finansieras på annat sätt än genom ökade anslag. Utred- ningens bedömning är att ett treskiftsschema inte är ekonomiskt försvarbart, särskilt mot bakgrund av att det skulle innebära ett in- effektivt nyttjande av värdefulla veterinära resurser. Mot bakgrund av den rådande bristen av veterinärer kan detta i sin tur leda till ett sämre djurskydd.

Fördelar

•Säkerställer beredskap för djursjukvård under dygnets alla timmar.

•Kan medföra positiva effekter för arbetsmiljön genom tydliga arbetstider.

Nackdelar

•Kan medföra negativa effekter för arbetsmiljön på grund av roterande arbetstider och ensamarbete.

•Ineffektivt nyttjande av veterinära resurser.

•Ökade kostnader för det allmänna.

•Oflexibel i sin konstruktion – oklart om modellen upplevs som attraktiv på arbetsmarknaden.

185

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Modell 5, Anpassad veterinär service

Utredningen har som femte alternativ övervägt en modell som innebär anpassad veterinär service.

Behovet av akut veterinärvård för lantbrukets djur har minskat kraftigt över tid. Gris, fjäderfä, får och get fordrar i princip ingen akutsjukvård under beredskap. Enligt Jordbruksverket domineras veterinäruppdragen under beredskap i hög grad av förrättningar avseende häst, hund och andra sällskapsdjur (se figur 5.7).82 Den ekonomiska realiteten för lantbrukare i dag är att värdet på lantbrukets djur stadigt minskar i förhållande till veterinärvårdskostnader. Det innebär att behandlingar på beredskap blir olönsamt varför avlivning kan framstå som ett mindre kostsamt alternativ. De uppdrag avseende lantbrukets djur som alltjämt sker under beredskap inträffar i regel innan kl. 23.00 och efter kl. 06.00 (se figurer 5.8 samt 5.9). Endast drygt 400 uppdrag per år, dvs. cirka ett uppdrag per natt, fördelat över hela landet, som avser lantbrukets djur genomförs under tidsperioden 23.00 till 06.00.

Utredningen har därför övervägt om det är möjligt att anpassa den veterinära servicen och göra den mer flexibel i förhållande till det reella behovet av veterinärvård för lantbrukets djur under beredskap samt ta hänsyn till den veterinärbrist som råder med stora svårigheter att anställa veterinärer till arbete som distriktsveterinär mm. Ett sådant förslag skulle t.ex. kunna innebära att Distriktsveterinärerna bara åtar sig uppdrag som inkommer mellan kl. 06.00 fram till kl. 23.00 alla dagar i veckan om ett sådant upplägg alltjämt innebär tillfredsställande veterinär service. Det kan i praktiken förstås innebära att en veterinär måste arbeta efter kl. 23.00 för att avsluta uppdrag som inkommit före kl. 23.00.

En förutsättning för att ett sådant upplägg ska kunna anses upp- fylla kraven på tillfredsställande veterinär service och djurskydd, är att detta kompletteras med ett antal olika aktiviteter.

•Djurägare bör beredas möjlighet att kontakta veterinär även då mottagningarna inte håller öppet. Distriktsveterinärerna måste därför erbjuda en beredskapstelefon eller it-baserad lösning (hädanefter kallad beredskapstjänst) mellan kl. 17.00–08.00 alla vardagar samt dygnet runt under helgdagar. Funktionen bör ha tillgång till veterinär kompetens och ska kunna sortera bort icke

82Jordbruksverket dnr. 1.2.17 - 01728/2020.

186

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

akuta samtal, koordinera och resursfördela inför morgonens första två timmar, avlasta och hjälpa en veterinär som har beredskap samt hjälpa och ge råd till djurägare t.ex. genom att hänvisa till andra kliniker. Via beredskapstjänsten kan den distriktsveterinär som börjar sin dag med beredskap mellan kl. 06.00–08.00 direkt få en klar bild av vilka arbetsuppgifter som väntar. Privata veterinärer som upprätthåller eller vill upprätthålla beredskap för häst eller lantbrukets djur ska ges möjlighet att anmäla sig till beredskapstjänsten så att den som bemannar tjänsten kan hänvisa kunder till privata veterinärer som håller beredskap.

•Grundförutsättningen för djurens hälso- och sjukvård är djur- skyddslagstiftningens krav på att djur ska skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Om det inte är möjligt att avsätta vård- resurser till ett sjukt djur eller om ett djurs skador eller sjukdomar är av sådan art att djuret utsätts för allvarligt lidande som inte kan lindras, ska djuret avlivas. Det bör därför undersökas om det som komplement till en anpassad veterinär service, ska finnas kompetens för snabb och säker avlivning. En avlivningsservice skulle t.ex. kunna övervägas i form av en stödfunktion som korrekt och snabbt kan avsluta ett djurs lidande nattetid mellan kl. 23.00–06.00 för lant- brukets djur. Här skulle exempelvis för ändamålet utbildade lant- brukare kunna åta sig uppdragen för att upprätthålla djurskyddet t.ex. via LRF:s kommungrupper och lokalavdelningar. Alternativt utför lantbrukaren själv avlivningen. Konsultation med Distriktsveterinärernas beredskapstjänst skulle kunna utgöra ett stöd och ge djurägaren råd i sådana situationer.

•Jordbruksverket bör även undersöka om det finns möjlighet att tillåta ytterligare behandlingar inom ramen för villkorad läke- medelsanvändning (ViLA). Vid en villkorad läkemedelsanvänd- ning får djurhållaren ha vissa läkemedel hemma och själv behandla vissa specificerade sjukdomar. Syftet med ViLA är att arbetet med djurhållningen förenklas och utvecklas genom att vissa behand- lingar kan utföras direkt då djuret insjuknar samt att veterinärens kunskaper utnyttjas till att instruera och följa upp de behand- lingar som utförs. Att utöka möjligheten till läkemedelsanvänd- ning som inte direkt föregås av en veterinärundersökning av det sjuka djuret, skulle kunna kompensera för begränsningen av veterinärvård under delar av dygnet. Ett krav för utökad behand-

187

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

ling av ViLA skulle kunna vara att djurägaren måste konsultera Distriktsveterinärernas beredskapstjänst eller annan veterinär innan behandlingen inleds. Ytterligare begränsningar som kan över- vägas är att endast tillåta vissa ViLA-åtgärder då veterinär inte finns tillgänglig. Det är således rimligt att Jordbruksverket ser över om ytterligare behandlingar kan ingå i ViLA och med vilka villkor som en utökning av ViLA skulle kunna ske.

•Systemet bör vara så flexibelt att det utifrån ett veterinärområdes förutsättningar och behov är möjligt att erbjuda ytterligare djur- sjukvård, t.ex. under vissa tider på året när behovet är större som t.ex. under våren då fler fölningar och kalvningar sker. Även geo- grafiska skäl bör kunna ligga till grund för att överväga andra tider för beredskap. Huvudregeln bör dock vara, för att förslaget ska innebära maximering av veterinärnyttan, att tillgången till veteri- närer ska finnas under dag och kvällstid.

I denna modell får Jordbruksverket möjlighet att bedöma behovet av veterinär service kopplat till djursjukvård. Modellen bör prövas i ett pilotprojekt där praktiska konsekvenser kan utvärderas och justeras. I utformningen av pilotprojektet bör djurtäthet, avstånd och differentierade djurslag ingå. När olika områden utses i en pilot är det viktigt att beakta och väga in vilken vård som var aktuell vid förrättningar nattetid. Behovet av ambulerande djursjukvård för häst bör särskilt beaktas. Pilotprojektet bör också ske i nära samarbete med berörda branschorganisationer. Efter pilotprojektets genom- förande kan erfarenheterna och kunskaperna samlas för att därifrån vidare utreda hur beredskapsverksamheten kan utformas så att tillfredställande veterinär service kan erbjudas i hela landet.

Fördelar

•Möjligheten för Distriktsveterinärerna att resursoptimera ökar. Det innebär en högre nyttjandegrad av befintliga veterinära resurser.

•Förslaget kan innebära minskade kostnader för det allmänna. Eftersom Distriktsveterinärerna i dag är underbemannade, kan det ändå vara svårt att åstadkomma en kostnadsbesparing i praktiken.

188

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

•Bibehållen förmåga att upprätthålla smittskyddsberedskap.

•Tydligt uppdrag gällande Distriktsveterinärernas veterinära service.

•Modellen skapar sannolikt förbättrade möjligheter till en mer gynnsam arbetsmiljö för Distriktsveterinärerna.

•Ökad möjlighet för privata aktörer att ta ett större ansvar för beredskap.

Nackdelar

•Förslaget innebär att enskilda lantbruksdjur kan behöva avlivas om veterinärvård inte kan ges tillräckligt snabbt.

•Förslaget kan också medföra negativa konsekvenser för sällskapsdjur och häst om privata aktörer inte är beredda att ta ett ökat ansvar för dessa djur.

Modell 6, Från veterinär beredskap till jour

I dag har Distriktsveterinärerna ett arbetstidsavtal som innebär att distriktsveterinärer har förtroendearbetstid. Utgångspunkten är att alla veterinärer som har en heltidsanställning arbetar 40 timmar i veckan. Den beredskap som ingår i ett normalt schema räknas inte som arbetstid. Det innebär att djursjukvården har tillgång till unika kompetenser under beredskap, till en lägre kostnad än vid alternativa arbetstidssystem så som t.ex. jour.

Beredskap innebär att en arbetstagare är tillgänglig utanför både sin ordinarie arbetstid och arbetsplats för att stå till arbetsgivarens förfogande och vara beredd att med kort varsel infinna sig till arbetet. Det finns ingen begränsning i arbetstidslagen för hur många timmar som en anställd får stå i beredskap. För en distriktsveterinär kan detta innebära att veterinären som i dag påbörjar sin beredskap kl. 17.00 en fredag eftermiddag och avslutar sin beredskap kl. 08.00 påföljande måndag, en beredskap på 63 timmar i sträck, likaså kan ett planerat arbetspass en vardag påbörjas kl. 08.00 fram till 17.00, då ett beredskapspass som sträcker sig till kl. 08.00 dagen därpå på- börjas och som därefter direkt övergår i en planerad dagverksamhet

189

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

fram till kl. 17.00. Veterinärens möjlighet till återhämtning är under sådana förhållanden små.

Med jourtid menas enligt arbetstidslagen (1982:673) att arbets- tagaren befinner sig på arbetsplatsen, redo att börja arbeta vid behov. Jourtiden får inte utnyttjas för en mera generell ökning av arbets- insatsen och får bara förekomma i sådana verksamheter där det måste finnas personal tillgänglig om det inträffar något oförutsett, utan att det därmed är fråga om övertidsarbete. Arbetsmiljöverket tar i samman- hanget upp exempel såsom sjukvården, socialvården, kriminalvården, brandförsvaret och polisen. Jourtiden får tas ut med högst 48 timmar per arbetstagare under en fyraveckorsperiod eller 50 timmar under en kalendermånad. En fast indelning ska tillämpas för fyraveckors- perioderna. Om arbetstagaren börjar arbeta för arbetsgivarens räkning, är det inte fråga om jourtid utan insatsen ska räknas som ordinarie arbetstid eller övertid.83

Enligt beräkningar från Jordbruksverket skulle ett system där beredskapstid ersätts med jourtid i enlighet med arbetstidslagen öka kostnaden för distriktsveterinärorganisationen med det dubbla. En siffra som bekräftats av arbetsgivar- och branschorganisationen Gröna arbetsgivare. Den estimerade merkostnaden för att upprätthålla jour i enlighet mer arbetstidslagen beräknas till cirka 110 miljoner per år och den sammanlagda kostnaden skulle belasta det allmänna med cirka 230 miljoner per år. Därutöver har Jordbruksverket även beskrivit att ett strikt joursystem innebär ett behov av ytterligare 70–100 veterinärer. Att rekrytera ett så stort antal veterinärer på en marknad med begränsat utbud innebär sannolikt att lönebilden kommer att påverkas. Detta gäller både nyrekryteringar och befintlig personal. Vidare har Jord- bruksverket påtalat att ett sådant förslag får konsekvenser för vilka lokaler som Distriktsveterinärerna måste tillhandahålla för personalen, antal bilar som behövs m.m., vilket också skulle innebära ökade kost- nader.

De största nackdelarna med förslaget är att det skulle innebära stora kostnader för det allmänna och att bemanningen sannolikt är en utmaning, samt att det sannolikt skulle vara kostnadsdrivande för djursjukvården i allmänhet. En fördel med att förändra hur Distriktsveterinärerna organiserar sin beredskap är att incitamentet för privata aktörer att ingå avtal om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse sannolikt skulle öka. Den ökade kostnaden för

83Arbetstidslagen – med kommentarer ISBN 978-91-7464-506-4 s. 20.

190

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse som förslaget medför, torde få till följd att ersättningen för att upprätthålla bered- skap genom att lagstiftning för jourtid följs stiger. Det är rimligt att anta att fler privata aktörer skulle finna intresse i att ingå avtal om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse om ersättningen var högre.

Fördelar

•Tydligt ramverk där arbetstagare har möjlighet till återhämtning.

•Ingen påverkan på veterinär service eller smittskyddsberedskap.

•Sannolikt skulle fler privata aktörer finna intresse i att ingå avtal om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.

Nackdelar

•Ökade kostnader för det allmänna.

•Betydligt sämre utnyttjande av veterinära resurser.

•Vid en bristsituation av veterinärer skapas rundgång där verk- samheter rekryterar veterinärer från varandra – vilket miss- gynnar djursjukvården i sin helhet.

5.11.2Utredningens överväganden och förslag

Utredningens förslag: Distriktsveterinärerna ska ha möjlighet att utforma sin verksamhet utifrån behov av hälso- och sjukvård för lantbrukets djur i respektive veterinärområde. Distriktsveterinärerna får även i fortsättningen bedriva vård för sällskapsdjur och häst. Verksamheten ska erbjuda veterinär service mellan kl. 06.00 och 23.00 om djurskyddet kan upprätthållas.

Jordbruksverket ska ansvara för att det under beredskap, kl. 17.00–08.00 alla dagar samt helgdag, ska finnas en beredskaps- tjänst för veterinär rådgivning för djurägare till lantbrukets djur och häst.

Jordbruksverket bör uppdras att utarbeta och genomföra ett pilotprojekt för en anpassad veterinär service.

191

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Utredningens bedömning: För att på bästa sätt utnyttja de veterinära resurserna i samhället och därigenom bereda så många djur som möjligt vård, finns anledning att anpassa den veterinära servicen efter rådande förutsättningar och behov. För att en anpassad veterinär service ska kunna fungera på bästa sätt bör privata veterinära aktörer ges möjlighet att ansluta sig till den föreslagna beredskapstjänsten. På så sätt kan dessa djurägare hänvisas till privata aktörer som erbjuder vård till lantbrukets djur eller häst under beredskapstid.

Möjligheten till utökad ViLA bör undersökas liksom möjlig- heten till en avlivningstjänst.

Djurens hälso- och sjukvård har genomgått stora förändringar under det senaste decenniet och den privata marknaden har expanderat kraftigt. Privata verksamheter borde därmed, enligt utredningens mening, kunna förväntas ta ett större ansvar för att upprätthålla veterinär service under dygnets alla timmar. För att säkerställa djurskyddet är det ändå utredningens bedömning att det alltjämt krävs att staten tar ansvar för att djur i människans vård kan få hälso- och sjukvård.

Det finns fortfarande områden i Sverige där veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse inte kan bedrivas på marknadsmässiga grunder. Förutsättningarna att få hälso- och sjukvård är också olika för olika djurslag. Det beror delvis på att privata aktörer i mycket högre grad bedriver hälso- och sjukvård för sällskapsdjur och häst än för lantbrukets djur. Hälso- och sjukvård till lantbrukets djur utförs i dag i hög (och ökande) grad av Distriktsveterinärerna.

Jordbruksverket har för utredningen beskrivit att den nuvarande modellen som innebär att Distriktsveterinärerna tar ett mycket stort ansvar för den veterinära beredskapen, inte är hållbar. En orsak är att för få veterinärer vill eller kan arbeta med verksamheter som har organiserad beredskap och att det generellt finns en brist på veterinärer. Detta innebär att Distriktsveterinärernas resurser inte räcker till för att klara det statliga uppdraget så som det är formulerat i dag. Det finns alltså en hög risk att ett bibehållande av nuvarande system inom kort får negativa konsekvenser för djurskyddet.

192

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Modell 5 bör väljas för ökad veterinärnytta och möjlighet till bättre djurskydd på aggregerad nivå

Utredningen har övervägt de olika alternativa modeller som presen- terats i avsnitt 5.11.1. Samtliga modeller har, som redovisats, sina för och nackdelar. Efter en sammanvägd bedömning mot bakgrund av relevanta faktorer har utredningen kommit fram till att modell 5 är den modell som, i kombination med vissa övriga åtgärder, på bästa sätt erbjuder långsiktigt hållbara förutsättningar för att staten alltjämt ska kunna ta ansvar för tillfredsställande veterinär service så att djurskyddet upprätthålls. Förslaget innebär den flexibilitet som krävs för att under rådande förutsättningar kunna frigöra veterinärers tid till den tid på dygnet då flest djur behöver vård och därigenom maximera möjligheten att vårda så många djur som möjligt. Modellen säkerställer även att statens ansvar för smittskyddet inte äventyras parallellt som tillfred- ställande veterinär service kan upprätthållas.

Precis som i nuläget innebär inte modellen att alla djur i praktiken kan få veterinärvård vid alla tider på dygnet. Att tvingas tacka nej till uppdrag dagtid för att upprätthålla beredskap nattetid då efterfrågan på veterinärvård är låg, är inte ett effektivt sätt att använda tillgängliga veterinära resurser. Enligt Distriktsveterinärerna är en sannolik konse- kvens av modell 5 att djurägare i högre grad kommer att söka veterinär- vård eller rådgivning i ett tidigare skede, vilket kan medföra positiva konsekvenser för djurskyddet.

Utredningens förslag innebär alltså att Distriktsveterinärerna ska ges möjlighet att i högre utsträckning anpassa den veterinära servicen. Förslaget syftar till att åstadkomma en mer stabil veterinärmarknad som håller en god nivå på djurskyddet. Förslaget innebär en viss minsk- ning av de veterinära resurser staten tillhandahåller och finansierar nattetid, men medför enligt utredningens bedömning vård till fler djur när vården efterfrågas som mest.

Om Distriktsveterinärernas öppettider som utgångspunkt ska vara mellan kl. 06.00–23.00 torde det enligt utredningens mening föreligga goda möjligheter för Distriktsveterinärerna att se över det nuvarande arbetstidsavtalet för sin personal.

193

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Privata aktörer bör ha huvudansvaret för smådjurssjukvården

Den privata smådjurssjukvården har under de senaste tio åren vuxit kraftigt och bara hos de två största bolagen AniCura och Evidensia finns i dag samlat ett knappt tiotal kliniker som har dygnet runt öppet och ett 30-tal som har öppet dagtid, helgdagar och kvällar. Arbetsgivar- och branschorganisationen Gröna arbetsgivare har uppgett att den privata veterinära smådjurssjukvården kan säkerställa tillgången till veterinärvård dygnets alla timmar i stora delar av Sverige. Svenska Kennelklubben har till utredningen uttryckt att det är rimligt att djur- ägare får räkna med något längre restid under beredskap och har påtalat att restiden under denna del av dygnet inte bör överstiga tre timmar för att nå en veterinär. Utredningens bedömning är att privat smådjurs- sjukvård bör kunna ta ett större ansvar för beredskap om deras kunder med större tydlighet efterfrågar vård under denna tid på dygnet. Även försäkringsbranschen bör ta ett större ansvar och ställa krav på privata vårdgivare för att säkerställa sina kunders behov av veterinärvård.

Utredningens förslag om marknadsanalys (se avsnitt 5.12.3) innebär att det kommer finnas bättre underlag för privata aktörer att bedöma marknadens förutsättningar att bedriva djursjukvård även under bered- skap. Utredningens förslag som syftar till att minska resursbristen inom djurens hälso- och sjukvård (se kap. 7) bör innebära fler resurser och därmed ökade möjligheter till längre öppettider. Utredningens bedöm- ning är att ett mer begränsat statligt åtagande för veterinär service kan leda till bättre förutsättningar för privata aktörer att både förlänga öppettider och hålla beredskap dygnet runt. Förslaget kan också bidra till att djurägare och försäkringsbolag ställer tydligare krav på privata aktörer.

Utredningen anser att det inte är rimligt att kräva att staten med kort varsel ska bereda alla djur vård där vården normalt utförs av privata aktörer. Det är orimligt att förutsätta att Distriktsveterinärerna till- fälligt ska säkerställa vården i områden där privata aktörer normalt håller beredskap men tillfälligt, t.ex. i semesterperioder, väljer att stänga ner sin verksamhet. Det finns i dag inget krav på privata aktörer att hålla beredskap. Utredningen föreslår inte heller obligatorisk beredskap, men vill i sammanhanget påtala vikten av och rimligheten i att om privata aktörer väljer att bedriva verksamhet där beredskap erbjuds ska detta göras välplanerat och långsiktigt.

194

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

En beredskapstjänst bör inrättas

Utredningen har kommit fram till att Jordbruksverket ska säkerställa att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård och att det finns tillgång till tillfredsställande veterinär service oavsett tidpunkt på dygnet, om det finns djurskyddsskäl. Tillfredställande veterinär service behöver inte nödvändigtvis innebära omgående tillgång till klinisk veterinärvård. Sådan service kan också innebära möjligheten att på annat sätt kunna kontakta en veterinär, t.ex. genom digital konsulta- tion, eller att tillgången till klinisk veterinärvård säkerställs inom rimlig tid.

Under de senaste åren har flera olika digitala veterinära tjänster där djurägare kan få råd och stöd kring sitt djurs mående utvecklats. Utredningen föreslår nu att Jordbruksverket inrättar en beredskaps- tjänst där djurägare till lantbrukets djur och häst har möjlighet att konsultera en veterinär. För att ytterligare säkerställa tillgången till klinisk veterinärvård och främja ett ökat samarbete med privata aktörer föreslår utredningen att privata veterinärer, som erbjuder klinisk veteri- närvård till lantbrukets djur eller häst, ska kunna ansluta sig till tjänsten. Djurägare kan då genom beredskapstjänsten hänvisas till privata alter- nativ.

Vidare bör Jordbruksverket undersöka möjligheten att fler behand- lingar kan omfattas av (ViLA). Detta gäller framför allt åtgärder som är av akut art och som lantbrukaren själv skulle kunna behandla.

Som komplement till en anpassad veterinär service bör möjlig- heten till någon form av avlivningsservice för snabb och säker avliv- ning undersökas. En sådan service skulle t.ex. kunna utgöras av en stödfunktion som korrekt och snabbt kan avsluta ett djurs lidande nattetid.

Den nya ordningen för veterinär service bör föregås av ett pilotprojekt

Innan modellen genomförs i full skala bör den föregås av ett pilot- projekt. Ett pilotprojekt gör det möjligt att testa nya antaganden, metoder och arbetssätt och skapa lärande utan att eventuella bakslag medför stora negativa konsekvenser. I ett pilotprojekt kan också de faktiska effekterna för djurskyddet följas noga liksom arbetsmiljön för veterinärer. Jordbruksverket ska därför ges i uppdrag att utarbeta

195

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

och genomföra ett pilotprojekt på ett antal representativa mottag- ningar i lärande syfte för att utifrån nya kunskaper justera modellen. Ett sådant pilotprojekt bör pågå mellan ett och två år.

5.12Vissa organisatoriska frågor kopplade till det statliga åtagandet inom veterinär service

Frågan om hur det statliga åtagandet inom veterinär service ska utföras har diskuterats tidigare. I flera betänkanden har föreslagits att Distriktsveterinärerna ska privatiseras. Som skäl för privatisering har bl.a. framhållits att flera inneboende tillkortakommanden i den nuvarande organisationen skulle kunna undvikas. Ett problem som lyfts fram är att Jordbruksverket är både beställare av veterinära tjänster och utförare av veterinär service. Det har också framförts kritik mot att Distriktsveterinärerna får statligt anslag för att upprätthålla veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, vilket skapar en snedvridande konkurrenssituation. Den nuvarande organisationen för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar innebar i för- hållande till tidigare en tydligare uppdelning mellan beställar- och utförarrollen, att privatpraktiserande veterinärer i större utsträckning kunde ta del av det statliga stödet som vid tiden var förbehållet Distriktsveterinärerna och att redovisningsprinciperna för Distriktsveterinärerna förtydligades.

Det innebär inte att nuvarande ordning saknar utmaningar. Exempelvis har Riksrevisionen påtalat vissa brister (se avsnitt 5.6.2) och även Jordbruksverket har till regeringen framfört att det statliga åtagandet att tillhandahålla veterinära tjänster är väl etablerat men att regleringen som närmare styr Distriktsveterinärernas verksamhet behöver en genomlysning.84

5.12.1Beställar- utförarrollen

I propositionen En ny organisation för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar (prop. 2008/09:211) betonades vikten av att Jordbruksverket håller isär sina olika ansvarsområden inom djur- hälsa. Förutom att Jordbruksverket har till uppgift att säkerställa

84Jordbruksverket skrivelse, Dnr. 1.2.17-01728/2020.

196

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

veterinär service i hela landet, vilket görs via Distriktsveterinärerna eller via avtal med privatpraktiserande veterinärer, är Jordbruksverket också central tillsynsmyndighet för veterinärer. Myndighetens roll ansågs i detta avseende utgöra en risk eftersom Jordbruksverket dels var ansvarig för den veterinära tillsynen, dels var huvudman för distriktsveterinär- verksamheten. Det poängterades därför att det är viktigt att säkerställa en tydlig uppdelning mellan Jordbruksverkets beställar- och utförarroll.85 Samma sak har även framhållits av Konkurrensverket.86

I Jordbruksverkets instruktion har beställar- och utförarrollen reglerats genom att det anges att Distriktsveterinärerna ska vara en avdelning inom Jordbruksverket som fullgör veterinära uppgifter, det vill säga intar utförarrollen. Vidare framgår det av instruktionen att en verksamhetsgren organisatoriskt åtskild från Distriktsveterinärerna ska vidta åtgärder som beställare för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård.

I Riksrevisionens rapport Statens ansvar för veterinär service– Jordbruksverkets styrning och genomförande (RiR 2021:4) konstateras att det från regeringshåll har ansetts att nuvarande organisationsmodell tillgodoser behovet av tydlig och separat ansvarsfördelning inom myn- digheten.87 Riksrevisionen har emellertid invänt att Jordbruksverket inte håller isär sina beställar- och utförarroller i arbetet med att säker- ställa tillgången till veterinär service eftersom Distriktsveterinärerna deltar i beredningen när nyetablering sker.88 Inom områden så som HR- administration, ekonomi och bokföring har Distriktsveterinärerna separata funktioner skilda från Jordbruksverkets övriga delar.89

För att säkerställa att åtskillnaden mellan beställar- och utförar- rollen inom samma myndighet tillgodoses, antog Jordbruksverket ett antal beslut med en mer detaljerad beskrivning av vad de olika rollerna innebar. Distriktsveterinärerna ska t.ex. årligen redovisa kvoten mellan intäkter och kostnader av tjänster av allmän ekono- miskt intresse. För motsvarande områden ska viss statistik på djur- antal redovisas och Djuravdelningen ska följa utvecklingen kring veterinärverksamheten. I Riksrevisionens ovan nämnda rapport upp-

85Prop. 2008/09:211 42 ff.

86Dnr 503/2008 Konkurrensverkets yttrande om Jordbruksverkets uppdrag att vidare utreda den veterinära organisationen.

87RiR 2021:4, s. 22.

88Ibid. s. 23.

89Jordbruksverkets beslut, Dnr. 1.5.04-6952/14, 2016-12-14.

197

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

märksammas att det är otydligt vad som konstituerar ett beredskaps- område och det konstateras att gränserna mellan de områden som myndigheten definierat inte är tydliga och förändras kontinuerligt.90

5.12.2Indelning av Sverige i veterinära områden

Utredningens förslag: Sverige ska vara indelat i veterinära områden. Ett veterinärområde ska bestå av ett eller flera sådana distrikt som avses förordning (2015:493) om distrikt. Jordbruksverket ska få meddela föreskrifter om indelningen i veterinära områden.

Jordbruksverkets distriktsindelning, det vill säga den indelning av geografiska områden där Distriktsveterinärerna är verksamma, utgår

inuläget från bilaga 1 till Jordbruksverkets beslut. 1.5.04-6952/14. Indelningen grundar sig på kommun och församlingsgränser men även t.ex. större vägar kan utgöra en gräns.

Den 29 maj 2013 antog riksdagen propositionen Folkbokföringen i framtiden (prop. 2012/13:120). Lagändringarna innebar bl.a. att folk- bokföringen från den 1 januari 2016 inte längre sker i en församling utan

ikommunerna. I stället för församlingar genomfördes en nyindelning i distrikt, som motsvarade församlingsindelningen. Distrikt är en geografisk indelning av Sverige och utgörs av 2 523 områden som inte överlappar varandra.

Det är lämpligt att ett veterinärt område geografiskt bör stämma överens med den gängse distriktsindelning som framkommer av eller beslutats med stöd av förordningen (2015:493) om distrikt. Indel- ningen bör avse hela Sverige och inte vara beroende av huruvida Distriktsveterinärerna finns etablerade i området eller inte. Ett veteri- närt område bör kunna innehålla ett eller flera distrikt och den närmare indelningen bör bestämmas av Jordbruksverket. Vid områdesindel- ningen bör djurskyddsintresset vara en viktig faktor.

Enligt krigsveterinärförordningen ska Jordbruksverket, vid händelse av att Sverige kommer i krig eller när regeringen påkallar, indela landet i krigsveterinärområden som i sin tur kan delas in i krigsveterinärdistrikt. Det kan finnas skäl för Jordbruksverket att

90RiR 2021:4, s. 25.

198

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

överväga om de veterinära områdena och krigsveterinärdistrikten kan harmoniseras.

5.12.3Distriktsveterinärernas etablering ska grundas på en marknadsanalys

Utredningens förslag: Jordbruksverket ska återkommande följa och analysera tillgången på veterinära tjänster och förekomst av djur i människans vård i de olika veterinärområdena och ansvara för att sådan information tillgängliggörs.

Jordbruksverket ska bedöma om det finns förutsättningar i de olika veterinärområdena för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård.

Jordbruksverket ska också bedöma om det finns förutsättningar för att alla djur i människans vård kan få sjukvård oavsett tidpunkt på dygnet om det finns djurskyddsskäl.

Analyserna och bedömningarna ska beaktas vid Jordbruks- verkets beslut om var Distriktsveterinärerna ska etablera sig eller vara fortsatt etablerade.

Jordbruksverkets roll som både beställare och utförare har blivit tydligare sedan den nya organisationen av veterinär service och vid utbrott av smittsamma sjukdomar infördes. I dag finns enligt utred- ningens mening en fungerande separation mellan Jordbruksverket som beställare av veterinära tjänster och Distriktsveterinärerna som utförare av veterinära tjänster. Speciellt tydligt är detta inom områden som ekonomi, HR-frågor, organisatorisk hemvist inom myndigheten etc. Dock anser utredningen att det är relativt otydligt på vilka grunder Jordbruksverkets beslut om etablering av Distriktsveterinärerna fattas. I 10 § Jordbruksverkets instruktion framgår visserligen att Jordbruks- verket ska vidta åtgärder för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård. Det kan emeller- tid finnas skäl att tydliggöra på vilka grunder Jordbruksverket beslutar att Distriktsveterinärerna ska etablera sig i ett visst område.

Riksrevisionen har kritiserat Jordbruksverket för att beslut om Distriktsveterinärernas etablering i hög grad bygger på informell avvikelserapportering. Kritiken har också bestått i att Jordbruksverket

199

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

inte genomför någon årlig bedömning av samtliga områden där myn- digheten har tilldelat Distriktsveterinärerna ansvar för veterinär service (se avsnitt 5.6.2).

Jordbruksverket har bemött kritiken och invänt att myndigheten har en väl fungerande funktion för att fånga upp om det i områden där Distriktsveterinärerna inte är verksamma finns störningar i den veterinära servicen. Detta sker genom en avvikelsehantering där t.ex. djurägare hör av sig till Jordbruksverket och påtalar att det kan vara svårt att få tag på en veterinär eller att veterinärer som varit eller är verksamma i ett givet område meddelar Jordbruksverket att de inte längre kommer att kunna erbjuda t.ex. veterinärvård under beredskap.

Det nuvarande systemet kan enligt utredningens mening i och för sig fylla sin funktion för att upptäcka om marknaden för veterinär service har brister, framför allt om brister uppkommer hastigt och utan föraning. Det är dock otillfredsställande att det är otydligt på vilka grunder som Jordbruksverket fattar beslut om Distriktsveterinärernas etablering i ett visst område. Det har under lång tid framförts kritik mot att Distriktsveterinärerna bedriver verksamhet i konkurrens med privata aktörer. Distriktsveterinärerna bedriver verksamhet på dagtid för att också kunna tillhandahålla djursjukvård på kvällar, nätter och helger vilket i regel innebär att verksamheten under dagtid bedrivs i konkurrens med privata veterinärföretag. Anledningen är dels att det inte är samhällsekonomiskt försvarbart att utbilda veteri- närer under 5,5 år för att endast stå till förfogande under beredskap eller där man inte konkurrerar med andra aktörer, dels för att kostnaden för samhället att via anslag helt bekosta enbart beredskap inte är skäligt samt att det för den enskilde veterinären skulle inne- bära en ohållbar arbetssituation att endast arbeta under beredskap eller där man inte riskerar att konkurrera med privata aktörer. Distriktsveterinärernas andel av djursjukvården är inte så omfattande att den stör den privata djursjukvårdens utveckling i Sverige. En statlig veterinärorganisation som inte har verksamhet med hästar och sällskapsdjur innebär att betydande veterinärresurser skulle stå outnyttjade. Ett sådant system skulle med stor säkerhet innebära än större svårigheter att rekrytera till Distriktsveterinärerna, vilket i längden skulle kunna leda till ett sämre djurskydd och begränsad smittskyddsberedskap. Det bör därför kunna ställas krav på ökad tydlighet och ökad transparens i detta avseende.

200

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Jordbruksverket ska återkommande följa och analysera tillgången på veterinära tjänster

Att det kan finnas en viss kommunikation mellan beställarfunktionen och utförarrollen på Jordbruksverket framstår som rimligt, dock måste beställarfunktionen vara – och även uppfattas som – självständig och transparent. Det bör därför kunna ställas krav på att det är tydligt på vilka grunder ett beslut om Distriktsveterinärernas etablering i ett område fattas. Enligt utredningens mening bör sådana beslut grundas på noggranna analyser av tillgången till veterinära tjänster och före- komsten av olika djurslag i de olika veterinärområdena. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket ska ansvara för att återkommande genomföra sådana analyser och inte enbart med avvikelserapportering som underlag.

Det närmare genomförandet och analysens innehåll bör Jordbruks- verket svara för. Analysen bör enligt utredningens mening utgå från officiell eller offentlig statistik, och för respektive veterinärområde kan t.ex. djur- och befolkningsunderlag, produktionsplatser för lantbruket, anläggningsregister för häst och i den mån det är möjligt även statistik för sällskapsdjur ingå. Ett stöd i genomförandet av analysen kan den uppgiftssamling över verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård som föreslås i 8 kap. vara. Därifrån kan uppgifter om verksamheters inriktning, öppettider och geografiska placering hämtas. I analysen bör risken för snedvridande konkurrens beaktas.

Analyser ska göras löpande med visst tidsintervall

Utredningen bedömer att de marknadsanalyser som nu föreslås bör genomföras löpande med ett visst tidsintervall. Det bör vara upp till Jordbruksverket att närmare fastställa vilket intervall som är mest lämpligt. Dessa analyser kommer att bidra till att Jordbruksverket får en formaliserad process för att säkerställa veterinär service, en god överblick av den veterinära marknaden och på ett tydligt och transparent sätt får en modell som ytterligare förstärker att beställar- och utförarfunktionen hålls isär vid Jordbruksverket. Det är utred- ningens uppfattning att Distriktsveterinärerna inte kan förväntas etablera sig eller avetablera sig med allt för kort tidshorisont. Utred- ningen har övervägt frågan om hur ofta dessa marknadsanalyser ska genomföras och kommit fram till att det av bl.a. marknadsmässiga

201

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

skäl bör röra sig om en något längre tidsperiod, lämpligen cirka sex år eller när behovet uppstår.

Informationen ska hållas tillgänglig

För att utomstående ska få möjlighet att på ett enkelt och över- skådligt sätt granska på vilka grunder som Jordbruksverket beslutar att etablera Distriktsveterinärerna i ett givet område bör informa- tionen finnas tillgänglig för alla. Kännedom om förutsättningarna för Distriktsveterinärernas etablering ger också möjlighet för privata veterinärer att bedöma marknadsförutsättningarna vilket kan med- föra positiva effekter för konkurrensen på veterinärmarknaden.

Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket ska ansvara för att informationen hålls tillgänglig, t.ex. på Jordbruksverkets hemsida eller på motsvarande sätt.

Jordbruksverket ska bedöma förutsättningarna för att djur ska få hälso- och sjukvård

Syftet med de löpande analyser som utredningen nu föreslår att Jordbruksverket ska genomföra är att dessa ska kunna ligga till grund för bedömningen av om det i de olika veterinärområdena finns förutsättningar för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård. Informationen ska även beaktas vid Jordbruksverket bedömning av om det finns förutsättningar för att alla djur i människans vård kan få sjukvård oavsett tidpunkt på dygnet när det finns djur- skyddsskäl.

5.13Upphandling av veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse, ekonomisk redovisning och beräkningsmetod

5.13.1Upphandling och konkurrensutsatt näringsverksamhet

En ingående utredning av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta näringsverksamhet har gjorts av Förvaltnings- kommittén i betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare

202

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

statsförvaltning (SOU 2008:118). I betänkandet konstateras att det finns utmaningar med att statliga myndigheter säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Den statliga närvaron har oftast direkta och indirekta undanträngningseffekter eller en hämmande inverkan på nyetableringen av privata företag och privata företags möjligheter att konkurrera på lika villkor. I propositionen Konkurrens- politik för förnyelse och mångfald (1999/2000:140) lyfts följande grund- läggande skillnader mellan statliga myndigheter och privata företag som gör att de inte agerar på lika villkor fram.

–En myndighet kan ha en dominerande ställning på grund av att man tidigare har haft formell ensamrätt på att producera vissa varor och tjänster.

–En myndighet som har tilldelats en särskild uppgift med ensam- rätt i sin offentliga funktion kan ha ett bestämmande inflytande över den konkurrensutsatta marknaden genom sin myndighets- utövning. Det är en klar fördel i det faktum att man är en myndighet eller har givits en ensamrätt att utföra vissa tjänster.

–Om en myndighet har myndighetsutövande funktioner som berör området där den konkurrerar finns det risk för att det kan uppstå intressekonflikter. Uppdragsverksamhet som bedrivs tillsammans med myndighetsutövning ger myndigheten en särställning när det gäller att få uppdrag i den kommersiella delen av verksamheten.

–Ett annat konkurrensproblem är att myndigheter ofta både har en beställarfunktion och en utförarfunktion. Det kan då uppstå intressekonflikter och jävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både beställare och anbudsgivare för ett uppdrag.

–En statlig myndighet har i regel byggt upp sina anläggnings- tillgångar med hjälp av anslagsmedel under ett tidigare monopol. I dessa fall kommer den offentlige aktören således ha lägre fasta kostnader för verksamheten eftersom en stor del av anläggnings- tillgångarna redan är avskrivna.

–De finansiella villkoren och tillgången på riskkapital. Den viktigaste skillnaden är att en statlig myndighet ytterst garanteras av skatte- medel med den följden att den finansiella och affärsmässiga risken är mindre än i ett privat företag.

203

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Det finns också, i den mån konkurrensutsatt och icke konkurrens- utsatt verksamhet bedrivs inom samma myndighet, en risk för att den skyddade verksamheten korssubventionerar den konkurrensut- satta delen.91

Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor har varit föremål för diskussion under lång tid. I propositionen Konflikt- lösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m. (prop. 2008/09:231) föreslogs nya regler i konkurrenslagen (2008:579) som innebar att Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.

Konkurrensverket har påtalat att det har framkommit syn- punkter på Distriktsveterinärernas verksamhet om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet. Kritiken har framförts av såväl enskilda privata aktörer som av Svenskt Näringsliv. För att starta en tillsynsutredning gällande konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet har Konkurrensverket förklarat att det krävs indika- tioner på tydliga konkurrensproblem. Sådana skulle kunna vara att en eller flera privata aktörer kan visa på skador eller att de riskerar att skadas. En skada kan bestå i att privata företag hämmas i sin utveckling och tillväxt eller att de tvingas lägga ner hela eller delar av sin verksamhet eller att nya privata företag får svårt att etablera sig. Konkurrensverket har konstaterat att inga klagomål inkommit gällande Distriktsveterinärerna, som hittills har varit tillräckliga för att ligga till grund för en vidare utredning.92

I propositionen En ny organisation för veterinär service och vid utbrott av smittsamma djursjukdomar (prop. 2008/09:211) föreslogs att privatpraktiserande veterinärer i större utsträckning skulle beredas möjlighet att delta i smittskydds- och beredskap. Regeringen kom även fram till att privatpraktiserande veterinärer bör kunna få statligt stöd för djurhälsovård och djursjukvård i områden där det inte är möjligt att bedriva lönsam veterinär verksamhet utan stöd. Det konstaterades samtidigt att det fortsatt finns behov av en statlig veterinärorganisation för att säkerställa en väl fungerande organisation vid utbrott av smitt-

91Prop. 1999/2000:140 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald, s. 110 ff.

92Konkurrensverkets rapport, Bättre konkurrens om fler byter djurförsäkring 2018:6, s. 89.

204

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

samma djursjukdomar och vård av djur i hela landet dygnet runt.93 För- slagen antogs av lagstiftaren och ligger till grund för nuvarande ordning.

5.13.2Möjligheten att upphandla veterinär service av allmänt intresse ska finnas kvar

Utredningens bedömning: Jordbruksverket ska alltjämt bereda möjlighet för privata aktörer att genom upphandling ingå avtal om skyldighet att utföra veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.

Upphandling ska ske för det fall en aktör påkallar intresse för att ansvara för ett beredskapsområde eller på annat sätt vill delta i beredskapsorganisationen.

Mellan åren 2010–2016 genomförde Jordbruksverket cirka 150 upp- handlingar där sammantaget endast en privat aktör lämnade ett anbud. Efter 22 upphandlingar i 19 olika distrikt gjorde Jordbruksverket en utvärdering för att undersöka varför intresset att lämna anbud var så lågt. En tydlig orsak till uteblivna anbud från privata aktörer kunde inte fastställas men faktorer som nämndes i utvärderingen var problem med olika kollektivavtal samt bundenheten och specialisering på olika djurslag. Jordbruksverket antog också att mer abstrakta orsaker kunde utgöra en orsak, så som bakomliggande samarbetsproblem och synen på organisationen av den veterinära fältverksamheten. Som ett led i utvärderingen ändrade Jordbruksverket uppdraget för upphandlingarna till att, förutom beredskap, även avse smittbekämpningsarbete och officiella uppdrag inom veterinär fältverksamhet. Mot bakgrund av detta höjdes också de maximala belopp som kunde komma i fråga för ett avtal. Trots denna förändring uteblev intresset för att ingå avtal från privata aktörer och Jordbruksverket beslutade att sluta genomföra upphandlingarna och Näringsdepartementet informerades om Jord- bruksverkets ställningstagande.

Enligt Jordbruksverket talade den samlade bilden för att de privata aktörerna inte var intresserade av att bedriva beredskap i samma utsträckning som Distriktsveterinärerna. Enligt uppgift från Jordbruksverket var inte heller de privata aktörer som bedrev ambulerande beredskap redan innan upphandlingsmöjligheten fanns,

93Prop. 2008/09:211 s. 41 f.

205

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

intresserade av att binda sig via ett avtal med Jordbruksverket. Möjliga orsaker till ointresset är att det skulle kunna påverka möjligheten att fritt styra sin arbetstid och arbetsbelastning. Att som privat aktör förbinda sig att ingå i ett visst schema, t.ex. en gång i veckan och var fjärde helg kan för den enskilde privatpraktiserande veterinären innebära undanträngningseffekter i form av svårigheter att ta emot kunder dagen efter ett beredskapspass. Utredningen vill också peka på att det arbetstidsavtal som reglerar Distriktsveterinärerna verksam- het sannolikt är en bidragande orsak till det låga intresset. Innebörden av förtroendearbetstid kan sannolikt ha påverkat privatpraktiserande veterinärers intresse att lämna anbud.

Intresset från privata veterinärer att delta i upphandlingar om vete- rinär service av allmänt ekonomiskt intresse har alltså varit svalt. Utred- ningen anser ändå att möjligheten ska finnas kvar. Utredningens för- hoppning är att det förslag som nu lämnas om att Jordbruksverket löpande ska genomföra marknadsanalyser som ska finnas tillgängliga för allmänheten (se avsnitt 5.12.3) kan innebära att fler privata aktörer bättre kan bedöma sina möjligheter att erbjuda beredskap och ingå avtal om veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.

Utredningens bedömning är att upphandling endast ska ske för det fall en aktör påkallar intresse för att överta en befintlig distriktsveterinär- mottagning, ansvara för ett område där Distriktsveterinärerna inte är etablerade eller på annat sätt vill delta i beredskapsorganisationen.

5.13.3Distriktsveterinärernas ekonomiska särredovisning ska bestå

Utredningens bedömning: Distriktsveterinärernas verksamhet ska även fortsättningsvis redovisas separat i Jordbruksverkets års- redovisning.

Exempel på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är olika typer av ekonomisk verksamhet, såsom trafiknät, posttjänster och sociala tjänster som anses vara särskilt viktiga för medborgarna och som inte skulle tillhandahållas eller som skulle tillhandahållas på andra villkor utan offentligt ingripande. Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) definieras varken i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) eller i sekundärrätten. Enligt EU-dom-

206

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

stolens praxis avser begreppet i allmänhet tjänster av ekonomisk natur som medlemsstaternas offentliga myndigheter, på nationell, regional eller lokal nivå, har förenat med vissa skyldigheter att tillhandahålla dem genom att anförtro och enligt kriteriet om ett allmänt intresse för att säkerställa att dessa tjänster tillhandahålls under förhållanden som inte nödvändigtvis är de rådande marknadsförhållandena. En tydligt driven politik i medlemsstaterna behöver heller inte stå i kon- flikt med de konkurrensrättsliga reglerna i EUF-fördraget.94

Vissa verksamhetsområden är av ett sådant unionsrättsligt intresse att de inte anses kunna överlämnas åt marknadskrafterna. Medlems- staterna kan därför besluta vilka tjänster som ska anses vara allmän- nyttiga. Samtidigt är det med hänsyn till EU:s inre marknad viktigt att sådana tjänster levereras i överensstämmelse med fördragsreglerna för att undvika eventuell snedvridning av konkurrensen (se t.ex. artikel 107 EUF-fördraget för närmare beskrivning av vilka typer av statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden).95

I 4 § 2 lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser

m.m(transparenslagen) regleras skyldigheten att upprätta separat redovisning för ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som fått ersättning för detta samtidigt som företaget även bedriver annan ekonomisk verk- samhet. Särredovisningen skapar möjligheter för bättre insyn i verk- samheterna och därmed möjligheter att upptäcka eventuella problem. Det blir lättare att motverka korssubventionering och annan kon- kurrenssnedvridning, även om det inte kan undvikas helt.

Ett offentligt företag ska redovisa sina finansiella förbindelser med det allmänna så att det tydligt framgår vilka offentliga medel som företaget fått direkt eller indirekt och hur medlen har använts, s.k. öppen redovisning. Av den öppna redovisningen bör särskilt framgå finansiella förbindelser som avser kapitaltillskott, förlust- bidrag och amorteringsfria eller på annat sätt förmånliga lån från det allmänna.

Distriktsveterinärerna bedriver veterinär service av allmänt ekono- miskt intresse och redovisar sin verksamhet i enlighet med EU:s regler om tjänster av allmänekonomiskt intresse och transparenslagen.

94Svenska institutet för europapolitiska studiers rapport Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv 2011:8, s. 9.

95Ibid. s. 19.

207

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

Distriktsveterinärerna ska som utgångspunkt endast vara etablerade där de behövs och till det dimensionerade för att kunna utföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som uppdragits åt verksamheten. I den utsträckning som det vid varje givet tillfälle finns resurser som inte bedöms vara nödvändiga för att upprätthålla det grundläggande upp- draget kan dessa resurser tillhandahålla veterinära tjänster utöver grunduppdraget. Resurserna ska redovisas som kommersiell verksam- het. Likaså ska all typ av försäljning så som djurfoder, burar, koppel etc. redovisas som kommersiell verksamhet.

I 4 § 2 transparenslagen regleras skyldigheten att upprätta separat redovisning för ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som fått ersättning i någon form för detta, samtidigt som företaget även bedriver annan ekonomisk verksamhet. Särredovisningen skapar möjligheter för bättre insyn i verksamheterna och därmed möjligheter att upptäcka eventuella problem.

Generaldirektoratet för konkurrens har i mål mellan organisationen Veterinärer i Sverige och Jordbruksverket uttalat (se avsnitt 5.6.3) att Distriktsveterinärerna gör reell åtskillnad mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och kommersiella tjänster. Utgångspunkten för metoden för kostnadsfördelning är att det för tjänsterna av allmänt eko- nomiskt intresse krävs minst en viss personalstyrka per år och mot- tagning. Kostnaden för den personalen hänförs därför till tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse medan den återstående tillkommande kostnaden hänförs till den kommersiella verksamheten. Det konsta- terades att denna metod för kostnadsfördelning förefaller vara väl anpassad till den typ av tjänster som Distriktsveterinärerna tillhanda- håller.

Det är enligt utredningens mening viktigt att Distriktsveterinärernas verksamhet redovisas på ett så transparent sätt som möjligt. Dels för att de är en statlig organisation som bedriver verksamhet som till del konkurrerar med privata aktörer, dels för att de får statliga medel kopplade till veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. Utredningen kan konstatera att Distriktsveterinärernas nu- varande redovisningsmodell tycks uppfylla lagstiftningens krav och i övrigt framstår som transparent och i alla avseenden lämplig. Uppgiften att redovisa Distriktsveterinärernas verksamhet separat i Jordbruks- verkets årsredovisning bör alltså utföras på samma sätt som i nuläget.

208

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

5.13.4Statligt stöd och beräkningsmetoder för den statliga ersättningen

Utredningens förslag: Regeringen bör uppdra åt Jordbruksverket att utarbeta en beräkningsmodell för ersättning av statligt stöd för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse.

Historiskt delades inte anslaget för veterinärverksamheten upp i olika delar. Under en period genomförde Jordbruksverket en rad upphand- lingar för veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse (se avsnitt 5.13.2). Då användes ett underlag för att fördela ersättning vid en enskild upphandling. Underlaget utformades så att det skulle möjlig- göra för en enskild veterinär att lämna anbud för att delta i beredskapen. Uppdelningen användes också i viss utsträckning i beskrivningar av anslaget som sådant. Sedan Jordbruksverket upphörde med den formen av upphandlingar har uppdelning inte använts. I enlighet med EU:s statsstödsregler kontrolleras att Distriktsveterinärerna inte överkom- penseras för sitt uppdrag.

Utredningen har bedömt att Jordbruksverket alltjämt ska kunna upphandla veterinär service av allmänt ekonomiskt intresse. Fortsatt upphandling innebär att nya underlag behöver tas fram för en fördel- ning av ersättning från anslaget. De nya underlagen ska då avse ett större område och beräkningen ska ta sin utgångspunkt i de mark- nadsanalyser som utredningen föreslagit. Därutöver behöver andra faktorer beaktas såsom personalbehov, utrustning, it-stöd, lokaler samt administrativt stöd. En beräkningsmodell bör tas fram med stöd av eller kvalitetssäkras av en extern ekonomi/revisionskompetens. Utredningen föreslår att Jordbruksverket får i uppdrag att ta fram en sådan beräk- ningsmodell.

209

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

SOU 2022:58

5.14Övriga villkor för Distriktsveterinärernas veterinära tjänster

Utredningens förslag: Begreppen primärvårdsnivå och begränsad utrustning ska inte längre utgöra ram för vilken typ av verksamhet som Distriktsveterinärerna får bedriva.

Distriktsveterinärernas verksamhet ska bedrivas på poliklinisk nivå utan möjlighet till stationärvård. Om det finns särskilda skäl kan Jordbruksverket besluta att Distriktsveterinärerna får bedriva stationärvård för hästar eller sällskapsdjur.

Av 12 § Jordbruksverkets instruktion framgår bl.a. att Distriktsveterinärerna får bedriva hälso- och sjukvård för hästar och sällskapsdjur på en primärvårdsnivå som fastställs av myndigheten i förväg med begränsad utrustning och utan möjlighet till stationärvård. Distriktsveterinärerna får emellertid enligt 12 § andra stycket bedriva vård utöver primärvårdsnivå för hästar och sällskapsdjur om sådan vård inte finns att tillgå inom rimligt avstånd. Begreppen ”primärvårdsnivå”, ”begränsad utrustning” och ”rimligt avstånd” innebär alltså begräns- ningar för Distriktsveterinärernas verksamhet.

Jordbruksverket har till regeringen lyft fram att veterinärmarknaden och efterfrågan på veterinär service har förändrats och uttryckt behov av en översyn av de bestämmelser som reglerar Distriktsveterinärernas verksamhet. Exempel på förändringar som Jordbruksverket lyft fram är exempelvis ökat antal djur per jordbruksföretag med för- ändrad efterfrågan på veterinärtjänster som följd, ökad efterfrågan på veterinärvård för hästar och sällskapsdjur under beredskap, mer specialiserad vård för sällskapsdjur och nya aktörer på veterinär- marknaden i form av stora internationella veterinärkoncerner.96 Det finns mot bakgrund därav, enligt utredningens uppfattning, anled- ning att överväga vilka begränsningar och ramar som ska gälla för Distriktsveterinärernas verksamhet.

96Jordbruksverkets skrivelse, dnr. 1.2.17-01728/2020.

210

SOU 2022:58

Det statliga åtagandet för veterinär service och smittskyddsberedskap

Begreppet primärvårdsnivå tas bort

Eftersom gränsen för vad som kan anses som specialistsjukvård förändras i takt med att veterinärmedicinen utvecklas, ändras indirekt också innehållet i begreppet primärvårdnivå. Det vill säga, djursjuk- vård som tidigare ansågs vara av specialistkaraktär kan numera anses som ett mer rutinartat ingrepp. Begreppet primärvårdsnivå är alltså föränderligt och måste löpande revideras, vilket kan leda till oklar- heter och oenighet. Även för den enskilde kan det vara otydligt vad man kan förvänta sig för typ av vård när man anlitar Distriktsveterinärerna.

Inom akutsjukvård syns en tydlig utveckling där datateknik, bilddiagnostik och laboratorieteknik blivit alltmer vanligt. Detta kan medföra ökade krav och ambitioner både från medarbetare och från djurägare. I Konkurrensverkets rapport Bättre konkurrens om fler byter djurförsäkring anges att för att en verksamhet ska betraktas som ett djursjukhus krävs tillgång både till öppen och sluten vård. Det ska också finnas bemanning dygnet runt. Det konstateras att de allra flesta veterinärverksamheter i landet enbart har inriktning på primärvårdsnivå (öppen vård).97 En möjlig definition av begreppet primärvårdsnivå är alltså en verksamhet som inte har möjlighet till stationärvård. Det kan i sammanhanget noteras att all specialistvård inte kräver stationärvård som t.ex. dermatologi och neurologi m.m. Sådan vård torde ändå inte vara att betrakta som primärvård.

Eftersom begreppet primärvård kan ha olika betydelse över tid och enligt utredningens uppfattning är svårdefinierat och otydligt, bör det inte användas för att beskriva ramen för vilken typ av verksamhet som Distriktsveterinärerna ska kunna erbjuda.

Begränsad utrustning

på en marknadsanalys ............................................	199
5.13 Upphandling av veterinär service av allmänt ekonomiskt
intresse, ekonomisk redovisning och beräkningsmetod .......	202
5.13.1 Upphandling och konkurrensutsatt

		statliga ersättningen...............................................	209
5.14	Övriga villkor för Distriktsveterinärernas veterinära
	tjänster ...................................................................................		210
6	Behörighetsreglering inom djurens hälso- och
	sjukvård	.................................................................	217
6.1	Utredningens uppdrag..........................................................		217
6.2	Näringsfrihet, fri rörlighet och reglering av yrken .............		218
	6.2.1	Närings- och yrkesfrihet.......................................	218
	6.2.2	Fri rörlighet och yrkeskvalifikationsdirektivet....	219
	6.2.3	Reglering av yrken .................................................	219

behörighetsfrågor..................................................................		220
6.3.1	Behörighetsregleringens olika nivåer ...................	221
6.4 Kriterier för behörighetsreglering........................................		223
6.4.1	Utbildningens betydelse .......................................	224
6.4.2	Yrkesrollen och internationella förhållanden ......	224

verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård?...............		225
6.5.1	Motiven bakom lagstiftningen..............................	225
6.5.2	Har lagstiftningen tillgodosett behoven? ............	226
6.6 Ändrad behörighetsreglering för hovslagare.......................		230
6.6.1	Reglering av hovslagaryrket ..................................	231
6.6.2	Utredningens överväganden och förslag..............	237

		sjukvård..................................................................	243
	6.7.2	Utredningens överväganden och förslag .............	244
6.8	Behörighetsreglering för djurvårdare ..................................		248
	6.8.1	Utredningens överväganden och förslag .............	249
6.9	Godkännande av yrkestitlar .................................................		261
6.10	Proportionalitetsbedömning ska göras innan
	ny reglering antas..................................................................		263
	6.10.1	Prövning enligt inremarknadstestet.....................	264
6.11	Utredningens förslag på övriga författningsändringar i
	anledning av förslagen om behörighetsreglering ................		269
7	Resursbehovet inom djurens hälso- och sjukvård.........		271
7.1	Utredningens uppdrag .........................................................		271
7.2	Frågan om brist på veterinärer är omdiskuterad.................		272

Sammanfattning ................................................................		17
1	Författningsförslag.....................................................	33

	(2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk	...... 53
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	55
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	55
2.2	Avgränsningar m.m.................................................................	55
2.3	Utredningarbetet ....................................................................	56
2.4	Betänkandets disposition........................................................	57

3	Aktörer inom djurhälsoområdet....................................		59
3.1	Myndigheter............................................................................		59
	3.1.1	Statens jordbruksverk .............................................	59
	3.1.2	Statens veterinärmedicinska anstalt .......................	61
	3.1.3	Livsmedelsverket.....................................................	62
	3.1.4	Länsstyrelserna........................................................	64
	3.1.5	Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård .....	64
	3.1.6	Sveriges Lantbruksuniversitet ................................	65
3.2	Kommunerna ..........................................................................		65
3.3	Verksamheter inom djurens hälso- och sjukvård .................		65
	3.3.1	Distriktsveterinärerna .............................................	66

		enskilda näringsidkare.............................................	67
	3.3.3	Organisationer inom djurhälsovård .......................	68
3.4	Försäkringsbranschen ............................................................		69
3.5	Utbildningsverksamhet..........................................................		70
	3.5.1	Sveriges Lantbruksuniversitet ................................	70
	3.5.2	Yrkeshögskolan.......................................................	71
	3.5.3	Gymnasieskolan ......................................................	72
3.6	Yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård..................		72
	3.6.1	Veterinär ..................................................................	73
	3.6.2	Djursjukskötare.......................................................	76
	3.6.3	Hovslagare ...............................................................	78
	3.6.4	Fysioterapeut/Sjukgymnast ...................................	79
	3.6.5	Husdjurstekniker ....................................................	81
	3.6.6	Djurvårdare..............................................................	82
	3.6.7	Djurskötare för lantbrukets djur............................	84
	3.6.8	Biomedicinsk analytiker .........................................	86
	3.6.9	Klövvårdare..............................................................	87
	3.6.10	Andra verksamhetsgrupper ....................................	88
4	Gällande reglering och internationella förpliktelser ........		91

	och sjukvård .............................................................	91
4.1.2	Djurskyddslagen och djurskyddsförordningen ...	101
4.1.3	Lagen om kontroll av husdjur...............................	102
4.1.4	Bestämmelser om smittsamma djursjukdomar....	103
4.2 Statens ansvar för veterinär service ......................................		104
4.2.1	Jordbruksverkets instruktion ...............................	104

		ekonomiskt intresse ..............................................	105
4.3	Internationella förpliktelser .................................................		106
	4.3.1	Det nordiska samarbetet .......................................	106
	4.3.2	Erkännande av yrkeskvalifikation.........................	106
	4.3.3	Kompetenskrav m.m. ............................................	109
	4.3.4	Djurhälsa och djurvälfärd......................................	110
	4.3.5	Djurhälsolagstiftning.............................................	111
	4.3.6	EU-bestämmelser om djurskydd..........................	111
	4.3.7	Veterinärmedicinska läkemedel ............................	112
	4.3.8	Livsmedelssäkerhet................................................	113
5	Det statliga åtagandet för veterinär service
	och smittskyddsberedskap ........................................		115
5.1	Utredningens uppdrag..........................................................		115
5.2	Statens övergripande ansvar för veterinär verksamhet .......		116

	veterinär service .....................................................	118
5.3.2	Distriktsveterinärernas verksamhet......................	119
5.4 Statens ansvar för smittskydd ..............................................		123
5.4.1	Ansvaret för smittskydd regleras i lag..................	125
5.4.2	Ansvar för beredskapsorganisation ......................	126
5.4.3	Staten tar ekonomiskt ansvar för smittskyddet...	129
5.4.4	Offentlig ersättning vid sjukdomsutbrott ...........	130
5.4.5	Officiella och offentliga veterinäruppdrag...........	132

5.5 Statens ansvar för djurens hälso- och sjukvård...................		133
5.5.1	Ansvaret för vård av sjuka djur regleras i lag.......	134

utretts tidigare ......................................................................		137
5.6.1	Statliga utredningar ...............................................	137
5.6.2	Riksrevisionens rapporter.....................................	142
5.6.3	Konkurrensrättslig prövning av
	Generaldirektoratet för konkurrens ....................	145

smittskyddsberedskap ..........................................................		147
5.7.1	Branschens utveckling i huvuddrag......................	147
5.7.2	Djurhållningens utveckling ..................................	150

	distriktsveterinärorganisationens verksamhet
	och beredskap........................................................	155
5.7.4	Hög försäkringsgrad och ökad besöksfrekvens ..	164
5.7.5	Effektiv smittskyddsberedskap ............................	164
5.7.6	Förslag om ny djurhälsolag – ändrade
	förutsättningar för smittskyddsarbetet ...............	167

	utbrott av smittsamma djursjukdomar................................		169
	5.9.1	Utredningens överväganden.................................	171
5.10	Statens ansvar för djurens hälso- och sjukvård...................		173
	5.10.1	Utredningens överväganden och förslag .............	174
5.11	Hur ska det statliga åtagandet för veterinär service
	utformas? ..............................................................................		176
	5.11.1	Utgångspunkter ....................................................	176
	5.11.2	Utredningens överväganden och förslag .............	191
5.12	Vissa organisatoriska frågor kopplade till det statliga
	åtagandet inom veterinär service .........................................		196
	5.12.1	Beställar- utförarrollen..........................................	196
	5.12.2	Indelning av Sverige i veterinära områden...........	198

	Universitetskanslersämbetets rapporter ..............	275
7.2.3	Svensk Djursjukvårds branschrapport 2020 ........	276
7.2.4	AgriFood Economics Centre ...............................	277

	lantbrukets djur......................................................	278
7.3 Utbudet av djurhälsopersonal i Sverige...............................		280
7.3.1	Utbudet av veterinärer och djursjukskötare........	280

och djursjukskötarutbildningarna .......................................		285
7.4.1	Utbildningarna lockar ett stort antal sökande ....	286

	Schweiz...................................................................	291
7.5.2	Veterinärexamen från tredjeland ..........................	292
7.5.3	Tillfälligt arbete i Sverige.......................................	297

djurens hälso- och sjukvård..................................................		300
7.6.1	En växande bransch ...............................................	300
7.6.2	Två enkätundersökningar......................................	301
7.6.3	Arbetssökande och annonser i Platsbanken ........	303
7.6.4	Veterinärer inom Försvarsmakten........................	304

inom djurens hälso- och sjukvård ........................................		304
7.7.1	Djurförsäkringsbranschen ....................................	305
7.7.2	Omstrukturering för lantbrukets djur .................	305

	konsultation på distans..........................................	307
7.7.4	Lagstiftningens påverkan ......................................	308
7.7.5	Djurhälsopersonalens arbetsförhållanden............	309
7.8 Betydelsen av språket i journaler .........................................		312

	journalhandlingar inom hälso- och sjukvården....	312
7.9 Exempel från hälso- och sjukvården ....................................		313
7.9.1	Vägen till läkarlegitimation går även genom
	kunskapsprov .........................................................	314

7.10	Utredningens överväganden och förslag.............................	316
	7.10.1 Utredningens utgångspunkter i fråga om brist
	på veterinärer och djursjukskötare .......................	316
	7.10.2 Utbildningsplatser på veterinär-
	och djursjukskötarutbildningarna ........................	321
	7.10.3 Åtgärder inom ramen för de nuvarande
	utbildningarna .......................................................	325
	7.10.4 Journal ska som huvudregel föras på svenska
	men undantag bör tillåtas .....................................	327
	7.10.5 Utökade möjligheter till veterinärlegitimation
	i Sverige för den som har en veterinärexamen
	från ett tredjeland..................................................	329
	7.10.6 Resursbehovet av övrig djurhälsopersonal och
	personal inom djurens hälso- och sjukvård .........	334
8	Tillsyn inom djurens hälso- och sjukvård ....................	337
8.1	Utredningens uppdrag .........................................................	337
8.2	Offentlig tillsyn ....................................................................	338
8.3	Tillsyn inom djurens hälso- och sjukvård ...........................	340

andra sammanhang ...............................................................		348
8.5.1	Några tidigare förarbeten .....................................	348

	förbättrad inrapportering av djursjukdata ...........	351
8.6 Tillsyn inom hälso- och sjukvården.....................................		352
8.6.1	Syftet med tillsyn inom hälso- och sjukvården ...	353
8.6.2	Tillsynsobjekt inom hälso- och sjukvården.........	353

	utövar verksamhet ..................................................	358
8.7.3	Vårdgivare inom djurens hälso- och sjukvård......	359

	alltjämt vara tillsynsmyndigheter..........................	360
8.7.5	Tillsynens bedrivande............................................	363

	länsstyrelserna........................................................	364
8.7.7	Anmälan om verksamhet till Jordbruksverket.....	367

djurens hälso- och sjukvård ..................................	371
8.8 Finansiering av offentlig tillsyn............................................	375

		finansieringsmodell som motsvarar behoven	....... 377
8.9	Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård..............		386
	8.9.1	Anmälan till Ansvarsnämnden för djurens
		hälso- och sjukvård................................................	387
	8.9.2	Utredningens överväganden och förslag..............	388
9	Konsumenters möjligheter att jämföra kostnader .......		391
9.1	Utredningens uppdrag..........................................................		391

och sjukvård för djur.............................................................		394
9.3.1	Utredningens överväganden .................................	395

	kostnader för djurförsäkringar................................................		396
	9.4.1	Allmänt om djurförsäkringar ...............................	398
	9.4.2	Jämförelseverktyg .................................................	400
	9.4.3	Utredningens överväganden.................................	400
10	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		403
10.1	Ikraftträdande .......................................................................		403
10.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		404
	10.2.1	Ändrad behörighetsreglering................................	404
	10.2.2	Anmälan om verksamhet ......................................	405
11	Konsekvenser av förslagen ........................................		407
11.1	Inledning ...............................................................................		407
11.2	Utredningens uppdrag och förslag......................................		408