sou 2022 57

Till statsrådet Carl-Oskar Bohlin

Regeringen beslutade den 6 maj 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat.

Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 kansliråden Emil Antonsson (Finansdepartementet) och Kristina Bram (Justitiedepartementet), departementssekreteraren (numera kanslirådet) Anna-Karin Lindberg (Justitiedepartementet), departe- mentssekreteraren Anna Ferlin (Försvarsdepartementet) samt rätts- sakkunniga Mathilda Klang (Justitiedepartementet).

Mathilda Klang entledigades från sitt uppdrag den 23 januari 2022 och ersattes av rättssakkunniga Maja Måhl (Justitiedepartementet), som förordnades som sakkunnig den 9 februari 2022.

Kristina Bram entledigades från sitt uppdrag den 31 augusti 2022. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 riskingenjören Johan Ahlström (Västerås stad), enhetschefen Rikard Aspholm (Luleå kommun), tillväxt- och utvecklingschefen Helena Berlin (Tomelilla kommun), enhetschefen Catarina Danestig Sjögren (Strålsäkerhetsmyndigheten), beredskapsstrategen Staffan Forsell (Stockholms stad), enhetschefen Anders Johannesson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), beredskapsdirektören Fredric Jonsson (Länsstyrelsen i Jönköpings län), byggnadsingenjören Martin Lindholm (Boverket), stabsofficeren Lena Orrsten Martin (Försvars- makten), experten Markus Planmo (Sveriges Kommuner och Regioner) samt handläggaren Julia Simryd (Polismyndigheten). Fr.o.m. den 4 februari 2022 förordnades även ämnesrådet Henrik

Källsbo (Finansdepartementet) som expert.

Till statsrådet Carl-Oskar Bohlin

Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.

Mathilda Klang entledigades från sitt uppdrag den 23 januari 2022 och ersattes av rättssakkunniga Maja Måhl (Justitiedepartementet), som förordnades som sakkunnig den 9 februari 2022.

Källsbo (Finansdepartementet) som expert.

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	37
1.1	Förslag till lag om skyddsrum och skyddade utrymmen .....	37

1.2Förslag till förordning om skyddsrum och skyddade

utrymmen ................................................................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd

mot olyckor .............................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2006:546) om

utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap..... 56

1.5Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900)................................................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1995:238) om totalförsvarsplikt ...........................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under

höjd beredskap ........................................................................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap ................................................

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap...................	69
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och
uppgifter inför och vid höjd beredskap .................................	70
	5

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag har sin bakgrund i ett försämrat säkerhets- politiskt läge i Sveriges närområde, vilket föranlett en återuppbygg- nad av det civila försvaret. Utredningens uppdrag har bestått i att lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat. Uppdraget har omfattat tre sakområden som enligt utredningens direktiv är starkt förbundna med varandra; skyddsrum, utrymning och inkvartering samt behovet av en stödorganisation, som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genomföra insatser exempelvis inför eller i samband med användning av skyddsrum och vid utrymning och inkvartering.

Utredningens förslag och bedömningar

Under utredningens gång har det säkerhetspolitiska läget hastigt blivit mycket allvarligt på grund av det anfallskrig som Ryssland in- ledde mot Ukraina den 24 februari 2022. Rysslands agerande har bedömts utgöra ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säkerhetsordningen. Stora säkerhetspolitiska förändringar har där- för behövt genomföras under en mycket kort tidsperiod. Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato.

Utredningen bedömer att de fysiska konsekvenserna för civil- befolkningen i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller likartade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. Utredningens bedömning på- verkas också i hög grad av det som hittills har kännetecknat det pågå- ende kriget i Ukraina. Ryska militära angrepp har i stor omfattning

Sammanfattning

SOU 2022:57

riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen. Det har varit fråga om omfattande rysk artilleri- och robotbeskjutning av flera städer, bl.a. har staden Mariupol nästan helt och hållet lagts i ruiner. Miljontals ukrainare har därför tvingats att fly från sina hemstäder till mer säkra områden i Ukraina eller till utlandet. De många civila ukrainare som inte har kunnat eller velat fly har varit kvar i städer som varit utsatta för omfattande rysk beskjutning. Den humanitära situationen för civilbefolkningen i flera ukrainska städer har i krigs- rapporteringen beskrivits som katastrofal.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens bedömning realistiskt att utgå från att det kan finnas en påtaglig risk för att civil- befolkningen i Sverige kan komma att drabbas hårdare av ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar. Det är därför av stor betydelse att det finns ett väl sammanhållet system till skydd för civilbefolkningen. Det fysiska skyddet för civilbefolkningen ska bestå av flera grundläggande delar i form av tillgång till skyddsrum och andra skyddade utrymmen, möjligheter till utrymning och inkvar- tering, inrättandet av en statlig beredskapsorganisation för förstärk- ning av kommunernas räddningstjänstorganisationer, såvitt avser genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, samt ut- vecklingen av annat nödvändigt bistånd i skyddet för civilbefolk- ningen. Det finns också andra väsentliga delar i ett samlat system till skydd för civilbefolkningen, såsom varning och information till allmänheten. Det är realistiskt att utgå från att det i varierande om- fattning kommer att finnas behov av samtliga dessa delar vid ett väpnat angrepp. Det är därför av stor vikt att förstärka och utveckla alla dessa delar i systemet.

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd

Utredningens kartläggning har visat att det finns en god tillgång till skyddsrum i Sverige eftersom det längre tillbaka i tiden har gjorts stora satsningar på att bygga skyddsrum. Många av dessa skyddsrum finns fortfarande kvar och kan ge ett relevant skydd mot verkning- arna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Arbetet med skyddsrum har bedrivits i förhållandevis låg omfattning de senaste decennierna. Många skyddsrum är i behov av

SOU 2022:57

Sammanfattning

underhåll och förbättringar. Det behöver göras en grundlig genom- gång av systemet och av befintliga skyddsrum för att upptäcka fel och brister, åtgärda dessa, samt bedöma behovet av ytterligare skydd. Det finns också ett behov av att återuppta en viss kontinu- erlig nybyggnation av skyddsrum. Under den tid som det inte har byggts nya skyddsrum, förutom s.k. ersättningsskyddsrum, kan utbyggnaden av tätorter och demografiska förändringar ha lett till att det på vissa platser inte finns nödvändig tillgång till skyddsrum där människor bor och vistas. Vidare kan en del skyddsrum framöver behöva avvecklas exempelvis därför att de inte längre kan erbjuda ett tillräckligt skydd eller ligger på fel platser.

Skyddsrumsarbetet bör prioriteras i strategiskt viktiga områden och i områden där det finns bebyggelse i närheten av anläggningar för samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Här bör det finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte har tillgång till något annat skydd eller kan utrymmas i tid, samt de som kommer att behöva stanna kvar för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Befintliga skyddsrum ska dock så långt som möjligt upprätthållas med fungerande skydds- förmåga och vid behov upprustas även på andra platser.

Enligt utredningens bedömning har skyddsrummen en begränsad praktisk betydelse vid fredstida kriser. I sådana situationer är andra skyddsmekanismer mer relevanta än skyddsrumsanvändning. För att åstadkomma och upprätthålla ett ändamålsenligt, effektivt och mo- dernt fysiskt skydd för civilbefolkningen mot konsekvenser av ett väpnat angrepp föreslår utredningen en rad åtgärder i fråga om skydds- rum och andra skyddade utrymmen som översiktligt återges nedan.

En ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen

Utredningen lämnar förslag till en ny lag om skyddsrum och skyd- dade utrymmen. Lagen bygger i många delar på den tidigare regler- ingen om skyddsrum men har kompletterats med en del nya bestäm- melser som reglerar ansvaret för olika frågor, bestämmelser om skyddade utrymmen samt vissa nya tillämpningsbestämmelser. Ut- redningen föreslår vidare en ny förordning om skyddsrum och skyd- dade utrymmen som ska komplettera den nya lagen. Vidare föreslår utredningen i anslutning till detta vissa ändringar i plan- och bygg-

Sammanfattning

SOU 2022:57

lagen (2010:900) samt i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps centrala roll på skyddsrumsområdet ska tydliggöras och förstärkas

Utredningen har kommit fram till att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) bör ha kvar en stor del av sitt nuvarande ansvar för skyddsrumssystemet. Det finns dock behov av att renodla myndighetens ansvar och dela upp arbetet på fler aktörer. På så vis kan MSB:s centrala roll på området tydliggöras och förstärkas. MSB ska fortsatt ha en nationell planeringsfunktion och inom ramen för det ansvaret besluta bl.a. om var och i vilken omfattning skyddsrum ska finnas. Detta kommer att förutsätta närmare analyser av till- gången på olika skyddsalternativ och behovet av skydd i olika om- råden för att upprätthålla och säkerställa ett nödvändigt antal skydds- platser. Vidare ska MSB även fortsatt ha ett centralt helhetsansvar i syfte att skapa enhetliga kvalitets- och kompetenskrav i hela landet. Det förutsätts att MSB inom ramen för sitt ansvar samverkar med andra expertmyndigheter och relevanta aktörer på området. MSB ska få en utökad föreskriftsrätt för att komplettera och precisera regel- verket om skyddsrum och skyddade utrymmen. MSB ska också fort- sätta att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga, samt få med- dela föreskrifter om certifieringen och kvalifikationskraven för dessa. MSB ska även fortsättningsvis ansvara för registerföring samt i stor utsträckning för vägledning och information till allmänheten.

Länsstyrelsen ska ansvara för kontroller av skyddsrum

Utredningen föreslår att ansvaret för kontrollverksamheten ska till- delas länsstyrelserna, vilket innebär att länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda eventuella brister. Länsstyrelsen ska vidare få utfärda förelägganden om för- bättringar i enlighet med MSB:s föreskrifter och riktlinjer. Läns- styrelsen ska också besluta om ersättning till den som är skyldig att utföra underhålls- eller förbättringsåtgärder i enlighet med de före- skrifter om rätten till ersättning som MSB meddelar. För att effek-

SOU 2022:57

Sammanfattning

tivisera och underlätta kontrollverksamheten föreslår utredningen bl.a. att länsstyrelsen ska kunna förelägga fastighetsägaren att utföra en förenklad egenkontroll.

MSB ska få meddela närmare föreskrifter om kontrollen av skydds- rum. MSB ska vidare tillhandahålla en vägledning för skyddsrums- kontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för förenklad kon- troll av skyddsrum.

Utredningens bedömning är att hela det befintliga skyddsrums- beståndet bör genomgå kontroll inom den närmaste femårsperioden och att återkommande kontroll därefter bör genomföras med femårsintervall.

Nyproduktion av skyddsrum ska återupptas

Utredningen har konstaterat att det finns ett behov av att en viss kontinuerlig nyproduktion av skyddsrum återupptas. Tillgången till skyddsrum som en del av skyddet för civilbefolkningen är ytterst ett statligt ansvar. Staten bör därför, liksom tidigare, stå för merkost- naderna för att bygga nya skyddsrum. Utredningen gör bedöm- ningen att MSB inom ramen för skyddsrumsplaneringen ska bedöma och besluta om behovet av nya skyddsrum. MSB ska även fortsatt besluta i enskilda fall om att skyddsrum ska byggas, både i samband med andra byggåtgärder som kräver bygglov och utan sådant sam- band, i befintliga byggnader och anläggningar. Enligt utredningens bedömning är tillgången till skyddsrum god. Skyddet ska dessutom kompletteras med ett system med andra skyddade utrymmen. Ut- redningens bedömning är därför att det bör byggas 2 500–5 000 nya skyddsrumsplatser per år (mellan 25–50 nya skyddsrum). De nya skyddsrummen bör företrädesvis byggas i flerbostadshus och andra större byggnader i vilka många människor ska arbeta eller vistas, såsom byggnader för offentlig verksamhet, eller byggnader med en större bostadsyta eller bruttoarea. Utredningen föreslår att MSB ska få meddela föreskrifter om den s.k. underrättelseskyldigheten och genom det kunna avgränsa vilka byggnader och anläggningar som kan komma att omfattas av nybyggnation av skyddsrum. I dessa fall ska ett bevis om besked i fråga om skyddsrum inhämtas och, för- utom att vara en förutsättning för startbesked, även vara en del av ansökan om bygglov enligt plan- och bygglagen. MSB ska även fort-

Sammanfattning

SOU 2022:57

sättningsvis ansvara för beslut om ersättning till den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum samt få meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek.

Ett nytt system med skyddade utrymmen

För att snabbt kunna utöka tillgången till skydd i hela landet föreslår utredningen att det ska införas en reglering som ger MSB möjlighet att utforma och dimensionera ett system med skyddade utrymmen. Skyddade utrymmen ska kunna utgöra ett komplement till skydds- rum och en del av det samlade systemet för att skydda civilbefolk- ningen. Det finns många potentiellt användbara utrymmen såsom källare och tunnlar över hela landet. Sådana utrymmen skulle, even- tuellt med enklare förberedelser eller anpassningar, kunna utgöra ett skäligt skydd mot sådana stridsmedel som kan antas komma till an- vändning i krig. Även om skyddsnivån skulle vara något lägre i dessa utrymmen än i skyddsrum bedömer utredningen att det kan vara värde- fullt att kartlägga och inrätta sådana utrymmen. Enligt utredningen är det en fördel om systemet med skyddade utrymmen i huvudsak utformas genom myndighetsföreskrifter. Utredningen föreslår där- för att regeringen eller MSB ska få meddela ytterligare föreskrifter och i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa utrymmen, om utrymmenas placering, ut- formning och utrustning samt inom vilken tid sådana utrymmen ska kunna iordningställas. Avsikten är att skyddade utrymmen ska kunna ha olika skyddsnivåer beroende på behov och förutsättningar i varje område. Enligt utredningens bedömning bör dock skyddade utrymmen alltid ge skydd mot splitter, stötvåg och värme.

Utredningen föreslår att kommunerna som utgångspunkt ska besluta om inrättande av skyddade utrymmen. Kommunerna ska på begäran av regeringen eller MSB också lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyd- dade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för MSB:s beslut och planering i frågor om sådana utrymmen. Enligt utred- ningens bedömning bör i första hand kommunala anläggningar och lokaler såsom källare i skolor, parkeringsgarage eller andra liknande anläggningar och lokaler där skyddsrum inte finns komma i fråga som skyddade utrymmen. Om det finns skäl att fatta ett beslut om

SOU 2022:57

Sammanfattning

inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska dock beslutet fattas av MSB. Den statliga myndig- het eller region som berörs samt länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Ägaren till en byggnad eller annan anläggning ska vara skyldig att bygga och utrusta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt föreläggande av regeringen, MSB eller kommunen. Den som ska inrätta ett skyddat utrymme ska ha rätt till skälig ersättning av staten för merkostnaden. Utredningen föreslår att MSB ska få meddela föreskrifter om sådan ersättning och fatta beslut om ersättning i enlighet med dessa.

Kommunerna ska få ett informationsansvar i fråga om iordningställande och användning av skyddsrum

Det kan antas att kunskaperna om iordningställande och användning av skyddsrum i dag är låg både bland fastighetsägare och befolk- ningen. Utredningen föreslår därför att kommunerna uttryckligen ska ansvara för att förmedla övergripande information och grund- läggande kunskap till invånare samt fastighetsägare och andra inom kommunen om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Avsikten är att kommunernas ansvar ska bidra till att skapa bättre förutsättningar för att på lokal nivå stärka skyddsrumskompetensen.

Ansvaret för iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen tydliggörs

Utredningen föreslår att ägaren eller nyttjanderättshavaren, förutom att bereda plats i skyddsrummet, även ska ansvara för att skydds- rummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar. Detsamma ska gälla i fråga om skyddade utrymmen. Om inte ett beslut om iordningställande har fattats dessförinnan, ska beredskaps- larm innebära att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordning- ställas.

Sammanfattning

SOU 2022:57

Bättre möjligheter att besluta om avveckling av skyddsrum

Det behöver fortfarande finnas en möjlighet att besluta om avveck- ling av ett skyddsrum. Enligt utredningens bedömning bör detta ske med restriktivitet. Om det inte finns synnerliga skäl mot det ska dock ett skyddsrum kunna avvecklas om ägaren till byggnaden eller anläggningen uppför ett nytt skyddsrum (s.k. ersättningsskydds- rum). Utredningen föreslår även att den som i samband med upp- förandet av ett ersättningsskyddsrum utför förbättringsåtgärder ska ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader på motsvar- ande sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum.

Utredningen föreslår att regeringen eller MSB även framöver ska ansvara för beslut om avveckling. I fråga om skyddade utrymmen ska kommunen eller MSB få meddela beslut om avveckling. Reger- ingen eller MSB ska dessutom kunna besluta om tillfällig begräns- ning av skyddsrum. Ett beslut om avslag på ansökan om avveckling eller tillfällig begränsning ska få överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Avgifter för besiktning eller annan kontroll som krävs i samband med avveckling av skyddsrum eller skyddat utrymme ska kunna tas ut. Regeringen eller MSB ska få meddela föreskrifter om avveckling och tillfällig begränsning.

Åtgärder i fråga om befolkningsskyddsrum och andra specialskyddsrum

Enligt utredningens kartläggning finns det totalt omkring 80 s.k. specialskyddsrum med plats för sammanlagt drygt 96 000 personer. Dessa skyddsrum kräver i regel särskild kompetens för att driftsättas eller särskilda instruktioner eftersom de har mer avancerad teknik installerad. En del av specialskyddsrummen är sådana som har be- nämnts befolkningsskyddsrum. Andra är större skyddsrum med lik- nande utformning och plats för flera hundra eller tusentals personer. Standarden på dessa skyddsrum varierar, men generellt är de i behov av stora reinvesteringar och moderniseringar. Utredningens bedöm- ning är att dessa skyddsrum, särskilt på grund av var de i regel är belägna, har stor betydelse som fysiskt skydd vid ett väpnat angrepp och att de så långt som möjligt bör tas tillvara i detta syfte. Inom ramen för sitt ansvar behöver MSB dock närmare bedöma om det är nödvändigt att dessa skyddsrum bör bibehållas med befintliga funk- tioner, eller om det i något fall är tillräckligt att de tas tillvara som

SOU 2022:57

Sammanfattning

andra skyddade utrymmen för att tillgodose behovet av skydd. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att underhåll och modernisering av de specialskyddsrum vars skyddsrumsfunktioner behöver bibehållas får ske successivt under en längre tidsperiod. Enligt utredningens bedömning bör staten avsätta ett årligt belopp för detta ändamål.

Även beträffande de skyddsrum som kräver särskild kompetens för att kunna iordningställas och användas ska det som utgångs- punkt vara fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren som har an- svaret för iordningställandet och driften. Utredningen föreslår dock att befattningar för iordningställande och drift av dessa skyddsrum ska omfattas av civilplikt och att kommunerna, som också i många fall är fastighetsägare till skyddsrummen, ska vara bemanningsan- svariga för personalen. Inom ramen för sitt övergripande ansvarsom- råde bör också MSB bistå fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren med nödvändig kompetens för iordningställandet och driften. Detta kommer kräva särskilda informationsinsatser av MSB och i prak- tiken förutsätta en samverkan mellan fastighetsägaren, kommunen och MSB.

Utrymning och inkvartering

Utredningens bedömning är att ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum och skyddade utrymmen. För att det ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för genomförande av utrymning med efterföljande inkvartering vid höjd beredskap. Någon sådan planering finns i praktiken inte i dag.

Utredningens bedömning är att det bör finnas planering för utrymning och inkvartering för hela landet. Vikten av att planering för utrymning tas fram är av särskilt stor betydelse såvitt avser stra- tegiskt viktiga områden och andra områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp.

MSB har i dag möjlighet att, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas och att, i samråd med Försvarsmakten, meddela beslut rörande vilka områden som ska planläggas för utrymning. Utred-

Sammanfattning

SOU 2022:57

ningen föreslår att MSB:s befogenhet att meddela föreskrifter och beslut ska utvidgas till att gälla även beträffande inkvartering. Vidare föreslås att myndigheten ska ge länsstyrelserna tillfälle att yttra sig innan den meddelar beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering. Utredningen gör bedömningen att föreskrifter och beslut rörande planläggning för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap bör tas fram så snart som möjligt.

När MSB har meddelat ett beslut om att ett område inom ett visst län ska planläggas för utrymning eller inkvartering, ska länsstyrelsen enligt utredningens förslag ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap gällande länet. Med länsstyrelsens inriktning som grund ska därefter kommunen planera för utrymning eller inkvartering gällande kommunen. Såväl regioner som berörda statliga myndigheter ska delta i planerings- arbetet. Den planering som tas fram ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden. Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna innehållet i planeringen.

Kommuner och regioner ska få ersättning för kostnader för för- beredande uppgifter som de utför enligt lagen (2006:546) om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Ersättningen ska bestämmas och betalas ut av MSB inom ramen för vad regeringen år- ligen beslutar. Länsstyrelsen ska följa upp kommunernas tillämpning av lagen och kunna föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. MSB ska få besluta att så ska ske.

Regeringen eller länsstyrelsen får i dag besluta om utrymning enligt lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd bered- skap. I den delen föreslås ingen ändring. Det föreslås dock att kom- munerna ska åläggas ansvaret för verkställigheten av ett sådant beslut. Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställig- heten. Det ska även i lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap införas ett förtydligande om att kommunen ansvarar för inkvartering av dem som har utrymts från andra kom- muner.

Utredningens uppdrag såvitt avser utrymning och inkvartering har även omfattat utrymning i fredstid. Utredningens bedömning är visserligen att det behövs planering även för utrymning och efter- följande uppehälle i fredstid. Den planering som tas fram beträffande

SOU 2022:57

Sammanfattning

utrymning och inkvartering vid höjd beredskap kan emellertid komma till nytta även för sådana åtgärder. Det saknas därför i nu- läget behov av att föra in något uttryckligt krav på planering för utrymning och efterföljande uppehälle i fredstid. Det föreslås emel- lertid att det i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska förtydligas att kommunen bär ansvaret för att ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning enligt samma lag vistas i kommunen och är i behov av hjälp med sitt uppehälle.

En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst

De kommunala organisationerna för räddningstjänst har avgörande betydelse för civilbefolkningens skydd i händelse av höjd beredskap och ytterst krig. I händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige har dessa organisationer ett mycket omfattande behov av extraordinära personella förstärkningar.

Utredningen föreslår att det ska inrättas en statlig beredskaps- organisation för räddningstjänst, som ska utgöra ett första väsentligt moment för att kunna förstärka den samlade förmågan till genom- förandet av kommunal räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Förslaget syftar till att i det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget snabbt kunna bygga upp en väl kvalificerad och effektiv statlig förstärkningsresurs.

Utredningen föreslår att den statliga beredskapsorganisationen ska bemannas med civilpliktiga. Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utredning och fullgöra grundutbild- ning med civilplikt för att därefter ha civilpliktsbaserade befattningar inom beredskapsorganisationen. Utredningen bedömer att en åter- aktivering av civilplikten i detta avseende är både nödvändig och proportionell.

Enligt utredningens bedömning bör MSB undersöka möjligheterna att kunna bemanna beredskapsorganisationen med civilpliktiga utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbild- ning. Om MSB bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana civilpliktiga ingå i beredskapsorganisationen.

Utredningen föreslår att beredskapsorganisationen efter en fem- årsperiod ska ha uppnått en personalvolym på cirka 3 000 personer.

Sammanfattning

SOU 2022:57

Vidare föreslås att den civilpliktiga personalen inom beredskaps- organisationen ska benämnas som civilförsvarspersonal.

Civilförsvarspersonalen föreslås ha till uppgift att under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskaps- tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt kunna förstärka kom- munala organisationer, såvitt avser genomförandet av räddnings- tjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

Därutöver föreslår utredningen att MSB ska ansvara för bered- skapsorganisationen och däri ingående civilförsvarspersonal (beman- ningsansvarig myndighet). Vidare föreslås att totalförsvarspliktiga efter genomförd civilpliktsbaserad grundutbildning ska skrivas in för civilplikt och krigsplaceras inom MSB. Det föreslås också att MSB ska organisera civilförsvarspersonalen inom en beredskapsorganisation.

Enligt utredningens förslag ska kommunerna medverka i den planering som MSB genomför med avseende på civilförsvarsper- sonalen. Vidare föreslås att kommunerna ska vidta åtgärder för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvarspersonalen.

MSB föreslås få ingå avtal med civilförsvarspersonalen som inne- bär att sådan personal på begäran av myndigheten ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt LSO vid fredstida krissituationer eller större olyckor. Om MSB har gjort en sådan begäran ska kom- munerna enligt utredningens förslag få ingå avtal med civilförsvars- personal om sådan tjänstgöring.

Vidare föreslås att MSB under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskapstjänstgöring – efter att ha gett de civilområdesansvariga länsstyrelserna och Försvarsmakten möj- lighet att yttra sig – ska få besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarspersonalen till kommunernas organisationer för rädd- ningstjänst. I brådskande fall ska MSB få fatta ett sådant beslut utan att dessförinnan ha gett nyss nämnda myndigheter möjlighet att yttra sig. MSB:s prioritering och fördelning ska väsentligen göras utifrån den rådande militära hotbilden eller de krigsförhållanden som råder vid varje given tidpunkt.

Civilförsvarspersonalen ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs för att kunna genomföra sina uppgifter. Utredningen föreslår att MSB ska vara huvudansvarig för grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen. Kommunerna ska i de avseendena vara skyldiga att bistå MSB. Vidare föreslås att MSB ska ansvara för vidareutbildning och övning av den civilförsvars-

SOU 2022:57

Sammanfattning

personal som har ingått avtal med myndigheten om tjänstgöring vid fredstida krissituationer och större olyckor.

Därutöver föreslås att MSB ska tillhandahålla arbetskläder, per- sonlig skyddsutrustning, transportfordon, och annan grundläggande materiel till civilförsvarspersonalen. Utgångspunkten är att kommu- nerna ska kunna förse civilförsvarspersonalen med arbetsredskap och annat som behövs för civilförsvarspersonalens bistånd till kom- munala organisationer för räddningstjänst.

Enligt utredningens förslag ska det i LSO införas grundläggande bestämmelser avseende statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap samt vid fredstida krissitua- tioner och större olyckor.

Frivilliga försvarsorganisationer bör utgöra grunden för en utökad medverkan av frivilliga i skyddet av civilbefolkningen

MSB och Försvarsmakten ska enligt 5 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, inom sina respektive ansvarom- råden, fördela och betala ut organisationsstöd till de frivilliga för- svarsorganisationerna. Dessa myndigheter får enligt samma paragraf även i samverkan med andra berörda myndigheter komma överens med frivilliga försvarsorganisationer om uppdrag inom totalförsvaret.

Behovet av en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civilbefolkningen

Det förhållandet att många statliga myndigheter inom sina respek- tive ansvarsområden genom MSB kan behöva ge en eller flera fri- villiga försvarsorganisationer uppdrag för att utveckla den civila för- svarsverksamheten i fråga om skyddet av civilbefolkningen, kommer enligt utredningens bedömning att medföra ett stort behov av att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt inom ramen för totalförsvars- planeringen kunna samordna och inrikta ett sådant arbete.

Enligt utredningen bör MSB därför, tillsammans med relevanta statliga myndigheter och med medverkan av frivilliga försvarsorga-

Sammanfattning

SOU 2022:57

nisationer, vidta åtgärder som kan bidra till en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civil- befolkningen. Det är av stor vikt att även kommuner och regioner ges möjlighet att delta i det arbetet.

Grundläggande uppgifter för frivilliga i skyddet av civilbefolkningen

Mot bakgrund av det tidigare långvariga avspända omvärldsläget har verksamheterna i de frivilliga försvarsorganisationerna under den tidsperioden i förhållandevis stor omfattning varit inriktade mot insatser som avsett fredstida krisberedskap. På grund av det numera påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget är det enligt utredning- ens bedömning av stor betydelse att den civila frivilliga försvarsverk- samheten tydligt inriktas mot åtgärder som avser skydd av civilbe- folkningen i händelse av ett väpnat angrepp.

Utredningen bedömer att det är av grundläggande betydelse att frivilligas medverkan i de offentliga aktörernas åtgärder för skyddet av civilbefolkningen under höjd beredskap och ytterst krig omfattar en förmåga att kunna lämna stöd och hjälp när skyddsrum behöver användas, vid genomförandet av större utrymningar med efterfölj- ande inkvarteringar, vid första hjälpen åt och transport av skadade, samt vid åtgärder för att trygga befolkningens omedelbara försörj- ning av dricksvatten, livsmedel och andra förnödenheter. Det är där- för av stor vikt att de frivilliga försvarsorganisationernas utbild- ningar av frivilliga omfattar dessa områden.

Utökad lokal organisering av frivilliga för insatser under höjd beredskap och fredstida förhållanden

Enligt utredningens bedömning bör de nuvarande lokala frivilliga resursgrupperna kunna utgöra en ändamålsenlig grund för att inom kommunerna kunna bygga upp betydligt större lokala frivilliga bered- skapsgrupper. Inriktningen bör vara att dessa grupper till största del ska kunna bestå av utbildade medlemmar från frivilliga försvars- organisationer.

Det är av stor vikt att verksamheten i beredskapsgrupperna är tydligt inriktad mot att kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen i

SOU 2022:57

Sammanfattning

händelse av ett väpnat angrepp. Enligt utredningen bör utgångs- punkten för det fortsatta utvecklingsarbetet på området vara att fri- villiga ska kunna medverka inom den civila försvarsverksamheten på sina hemorter.

Utredningen bedömer att det finns ett behov av att antalet fri- villiga inom de lokala beredskapsgrupperna kan uppgå till drygt 11 000 personer inom den närmaste femårsperioden – i dag finns det cirka 3 500 personer inom de frivilliga resursgrupperna.

Befattningar i fråga om utrymningsledare och personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum ska omfattas av civilplikt

Utredningen föreslår att befattningar i fråga om utrymningsledare och personal för iordningställande och drift av befolkningsskydds- rum och andra större specialskyddsrum ska omfattas av civilplikt.

Utredningen bedömer att en återaktivering av civilplikten i dessa avseenden är både nödvändig och proportionell.

Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utred- ning och fullgöra grundutbildning med civilplikt för att därefter kunna ha nyss angivna civilpliktsbaserade befattningar.

Utredningen bedömer att länsstyrelserna bör vara bemannings- ansvariga myndigheter för de civilpliktiga utrymningsledarna, och ansvara för att grund- och repetitionsutbildning av denna personal kan genomföras.

Regeringen bör mot denna bakgrund enligt utredningens bedöm- ning ge länsstyrelserna i uppdrag att, i samråd med Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, analysera och lämna förslag till hur ett sy- stem med civilpliktiga utrymningsledare inom länsstyrelserna bör vara utformat, och vilka ekonomiska och andra konsekvenser ett sådant system kommer att medföra för länsstyrelsernas vidkommande. Upp- draget bör genomföras i nära samverkan med kommunerna.

Det är enligt utredningens bedömning rimligt att länsstyrelserna inom den närmaste femårsperioden ges förutsättningar att kunna grundutbilda totalt 400–500 totalförsvarspliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som utrymningsledare.

Berörda kommuner bör vara bemanningsansvariga för den civil- pliktiga personal som behövs för iordningställande och drift av

Sammanfattning

SOU 2022:57

befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum, och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att verkställa ett införande av civil- plikt såvitt avser sådan personal.

Enligt utredningens bedömning finns det behov av att inom den närmaste femårsperioden kunna grundutbilda totalt cirka 450 total- försvarspliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som skyddsrumspersonal.

Utredningen bedömer att länsstyrelserna och berörda kommuner bör undersöka i vilken omfattning det kan vara möjligt att skriva in utrymningsledare respektive personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddrum för civil- plikt utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om dessa aktörer bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana totalförsvarspliktiga skrivas in för civilplikt.

Konsekvenser

De förslag som utredningen lämnar kommer att innebära omfatt- ande kostnadsökningar för staten, både i fråga om direkta kostnads- ökningar och författningsstyrda ekonomiska ersättningar till kom- muner och regioner.

Utifrån underlag som utredningen har inhämtat inom ramen för utredningen skulle utredningens förslag avseende skyddsrum och skyddade utrymmen innebära en årlig kostnad för staten om cirka 745–778 miljoner kronor eller totalt cirka 3,8 miljarder kronor under en femårsperiod. Detta avser bedömda kostnadsökningar för MSB, länsstyrelsen och vissa kommuner samt uppskattade kostnader avse- ende iståndsättande av befolkningsskyddsrum och andra special- skyddsrum, underhåll och förbättringar av befintliga skyddsrum samt nybyggnation av skyddsrum.

Förslagen beträffande planering för utrymning och inkvartering kan inledningsvis förväntas medföra kostnadsökningar för MSB med 5,6 miljoner kronor per år och för länsstyrelserna med 42 miljoner kronor per år. För andra statliga myndigheter bedöms förslagen med- föra begränsade kostnadsökningar som bedöms rymmas inom befint- liga anslag för respektive myndighet. En kommun som ska ta fram planering för såväl utrymning som inkvartering bedöms behöva utökade resurser med 1–4 årsarbetskrafter per år i snitt under en tio-

SOU 2022:57

Sammanfattning

årsperiod, motsvarande en årlig kostnad per kommun på 1,4–5,6 mil- joner kronor. Vilka utökade personella resurser som behövs, och således vilka kostnader som det kan föranleda, kommer att vara bero- ende av hur många kommuner som till följd av beslut av MSB ska planera för utrymning eller inkvartering. För regionerna bedöms förslagen kunna föranleda kostnadsökningar med knappt 34 mil- joner kronor per år.

Förslaget i fråga om en statlig beredskapsorganisation kommer att medföra stora kostnadsökningar för MSB. Utredningen bedömer uti- från MSB:s preliminära kostnadsberäkningar att dessa kostnader under en femårsperiod – under organisationens uppbyggnadsfas – kan komma att uppgå till 600–700 miljoner kronor per år. Som ett led inför genomförandet av förslaget bör MSB ges ett regeringsuppdrag av det slag som beskrivs i avsnitt 11.4.1. Som där anges bör uppdraget genomföras i nära samverkan med kommunerna, såvitt avser de ut- ökade kostnader som kommunerna bedöms få till följd av förslaget. Dessa utökade kostnader har mot denna bakgrund inte kunnat be- dömas av utredningen. Förslaget bedöms medföra kostnadsökningar av mindre omfattning för Totalförsvarets plikt- och prövningsverk.

Förslaget beträffande utökad lokal organisering av frivilliga under höjd beredskap och fredstida förhållanden medför att statens finan- siering till frivilliga försvarsorganisationer bör utökas med totalt 225 miljoner kronor under en femårsperiod. Vilka utökade kost- nader som kommunerna kommer att ha för en utökad lokalisering av frivilliga inom kommunerna är avhängigt i vilken takt och om- fattning sådan organisering kan komma att ske.

Ett införande av ett system i enlighet med utredningens bedöm- ning att länsstyrelserna bör ha ett bemanningsansvar för civilpliktiga utrymningsledare kommer att medföra kostnadsökningar för dessa myndigheter. Det är i nuläget inte möjligt att bedöma storleken på dessa kostnadsökningar, eftersom det bör vara en uppgift för läns- styrelserna att analysera och fastställa behovet av antalet civilpliktiga inom respektive län.

Utredningens bedömning att berörda kommuner bör vara beman- ningsansvariga för civilpliktig personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum kom- mer att medföra utökade kostnader i mindre omfattning för de kommuner som berörs.

Sammanfattning

SOU 2022:57

Vissa av utredningens förslag innebär en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen. Inskränkningen bedöms emellertid inte vara oproportionerlig på så sätt som avses i 14 kap. 3 § regeringsformen.

Utredningens förslag bedöms få en marginellt positiv effekt på det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och service samt näringslivet och företag.

Genomförandet av utredningens förslag bedöms inte rymmas inom de medel som redan har beslutats på området. De kostnader som uppkommer till följd av förslagen behöver därför behandlas och finansieras i kommande budgetpropositioner.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Författningsändringarna bör kunna träda i kraft senast den 1 januari 2025. Förslaget till ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen kräver vissa särskilda övergångsbestämmelser. Några sådana bestäm- melser kräver emellertid inte förslagen beträffande utrymning och inkvartering eller förslagen avseende en statlig beredskapsorga- nisation för räddningstjänst.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om skyddsrum och skyddade utrymmen

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns det bestämmelser om hur skyddsrum ska byggas, utrustas och underhållas samt om skyddade utrymmen. I lagen finns det också bestämmelser om ersättning.

2 § Skyddsrum är utrymmen för skydd av befolkningen i krig. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

beslutar om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna.

Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om planer för byggverksamhet i kom- munen och om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om skyddsrum.

3 § Skyddade utrymmen är utrymmen som ger ett i förhållande till skyddsrum begränsat skydd av befolkningen i krig.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka om- råden inom landets kommuner som sådana ska inrättas.

Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om sådana utrymmen.

Författningsförslag

SOU 2022:57

4 § Kommunen ska förmedla information om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare till byggnader och andra anlägg- ningar inom kommunen.

2 kap. Utformning och placering av skyddsrum och skyddade utrymmen

Skyddsrummens placering och utformning

1 § Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till använd- ning i krig.

Om det krävs skyndsamma åtgärder för skydd av befolkningen i krig får skyddsrummen utformas och utrustas så att de i största möjliga utsträckning står emot sådana verkningar som avses i första stycket.

2 § Skyddsrum ska vara placerade och utformade med hänsyn till möjligheten för dem som behöver skydd att efter varning hinna fram till dem i tid och att uppehålla sig där under den tid som behövs.

3 § Skyddsrum ska vara utformade så att de under fredstid kan användas för andra ändamål.

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddsrums placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas.

Skyddade utrymmens placering och utformning

5 § Skyddade utrymmen ska vara utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot verkningar av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig.

SOU 2022:57

Författningsförslag

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, sådana utrymmens placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas.

3 kap. Om byggande och kontroll av skyddsrum samt skyddade utrymmen

Byggande av skyddsrum

1 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska, i den omfatt- ning staten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om byggande av skyddsrum.

2 § Den som inom ett område där skyddsrum ska byggas avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) och som kräver anmälan ska underrätta den myn- dighet som avses i 1 § om sin avsikt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om underrättelseskyldigheten enligt första stycket.

3 § Den som har lämnat en underrättelse enligt 2 § har rätt att få ett beslut i skyddsrumsfrågan enligt 1 §. Om beslutet innebär att ett skyddsrum ska byggas, ska beslutet även innehålla uppgift om det antal personer som ska kunna få plats i skyddsrummet samt en preli- minär uppgift om den beräknade ersättningen till den som föreläggs att bygga skyddsrummet.

I samband med att ett beslut enligt första stycket delges, får den som lämnat underrättelsen föreläggas att vidta åtgärder i enlighet med beslutet.

Ett beslut enligt första stycket gäller i två år från beslutsdagen. Ett sådant beslut får ändras endast om den som beslutet gäller godtar ändringen.

4 § En byggherre som utför sådana byggnadsåtgärder som avses i 2 § ska bygga och utrusta ett sådant skyddsrum som enligt ett före- läggande ska finnas i byggnaden eller anläggningen. Byggherren ska

Författningsförslag

SOU 2022:57

se till att utrymmet stämmer överens med givet föreläggande enligt 3 § andra stycket samt med det som anges i 2 kap. 3 § och det som bestämts med stöd av 2 kap. 4 §.

I 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum.

5 § Om ett skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900), ska den myndighet som enligt 1 § fattat beslutet ombesörja att skyddsrummet byggs och utrustas.

Kontroll av skyddsrum

6 § Länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har av- sedd skyddsförmåga och att skyltning skett i enlighet med denna lag.

Länsstyrelsen får förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum att utföra en förenklad kon- troll av skyddsrummet och av att skyltning har skett i enlighet med denna lag.

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontroll av skyddsrum.

Inrättande av skyddade utrymmen

8 § Kommunen ska, i den omfattning staten ställer medel till för- fogande, besluta om inrättande av skyddade utrymmen.

Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs av beslutet och länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig åtgärden får beslut om inrättande av sådant utrymme fattas endast om det finns synnerliga skäl.

SOU 2022:57

Författningsförslag

4 kap. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter

Ansvaret för att underhålla skyddsrum

1 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrust- ning som hör till skyddsrummet.

Med underhåll enligt första stycket avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick.

2 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, vidta de åtgärder som behövs för att förbättra utrymmets skyddsförmåga.

Med förbättringar enligt första stycket avses nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om underhåll enligt 1 §.

3 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, utföra en förenklad kontroll av skyddsrummet och av att skyltning skett i enlighet med denna lag.

Inrättande och underhåll av skyddade utrymmen

4 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att in- rätta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt beslut av kommunen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme är skyldig att underhålla utrymmet och den utrust- ning som hör till detta om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.

Skyldighet att bereda plats och iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen

5 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme är under höjd beredskap skyldig att bereda plats i skyddsrummet eller det skyddade utrymmet åt dem som behöver skydd.

Författningsförslag

SOU 2022:57

Ägaren eller nyttjanderättshavaren ansvarar för att skyddsrum- met eller det skyddade utrymmet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, före- skriver eller särskilt beslutar.

Skyltning

6 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum ska genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var utrymmet finns.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme ska genom skyltning på byggnaden eller anlägg- ningen ge anvisning om var utrymmet finns om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.

Särskilt om nyttjanderättshavare

7 § En nyttjanderättshavare får inte hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller skyddade utrym- men. Nyttjanderättshavaren får inte heller hindra ägaren tillträde för att kunna vidta andra åtgärder enligt denna lag.

8 § En nyttjanderättshavare är skyldig att på begäran av ägaren till en byggnad eller annan anläggning betala ett skäligt bidrag till ägaren för kostnader som denne får på grund av skyldigheter enligt denna lag. Detta gäller dock endast om

1.ägaren inte kände till att åtgärderna skulle vidtas då nyttjande- rättsavtalet träffades eller senast kunde sägas upp och minst två år återstod av nyttjanderätten då skyldigheten att vidta åtgärderna blev kända för ägaren, och

2.det kan anses uppenbart oskäligt att ägaren ska stå för hela kostnaden.

SOU 2022:57

Författningsförslag

5 kap. Avveckling och tillfällig begränsning

1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum. Kommunen eller den myndighet som enligt 3 kap. 8 § beslutar om inrättande av skyddade utrymmen får besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme.

Om det inte finns synnerliga skäl mot det får ett skyddsrum av- vecklas om ägaren till byggnaden eller anläggningen uppför ett nytt skyddsrum på egen bekostnad.

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att ett skyddsrums funktion tillfälligt får begränsas.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om avveckling av skyddsrum och skyddade utrymmen samt om tillfällig begränsning av skyddsrum.

6 kap. Ersättning

1 § Den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum enligt 3 kap. 4 § har rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader. Detsamma gäller den som ska inrätta ett skyddat utrymme enligt 4 kap. 4 §.

2 § Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme har rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gäller den som vidtagit åtgärder som anges i 4 kap. 2 §, eller som i samband med avveckling enligt 5 kap. 1 § uppfört ett nytt skyddsrum och därvid vidtagit motsvarande åtgärder.

Ersättning enligt första stycket lämnas inte för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet eller det skyddade utrymmet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om ersättning enligt 1 och 2 §§ och får meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek.

Författningsförslag

SOU 2022:57

7 kap. Förelägganden och andra åtgärder

Förelägganden och vite

1 § Den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyddade utrymmen enligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen som beslutar om kontroll av skyddsrum, får med- dela de förelägganden som behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Ett föreläggande som avser sådana situationer som regleras i 7 kap. 4 § denna lag får dock inte förenas med vite.

Avgifter

2 § Avgifter enligt denna lag får tas ut för besiktning eller annan kontroll som krävs i samband med avveckling av skyddsrum eller skyddat utrymme. Den myndighet som enligt 5 kap. 3 § meddelar föreskrifter om avveckling får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.

Åtgärd på den försumliges bekostnad

3 § Om ett föreläggande enligt 1 § inte följs, får åtgärden vidtas av den som meddelat föreläggandet. En sådan åtgärd får vidtas på den försumliges bekostnad, om han eller hon inte på grund av någon bestämmelse i denna lag är berättigad till ersättning för åtgärden om den vidtas frivilligt.

Tillträde

4 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att lämna den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyd- dade utrymmen enligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen tillträde till bygg- naden eller anläggningen för besiktning eller annan kontroll enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

SOU 2022:57

Författningsförslag

Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för tillträde enligt första stycket.

8 kap. Straff

1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin skyl- dighet enligt 4 kap. 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år. Har gärningen medfört avsevärt men för totalförsvaret eller är den av någon annan anledning att anse som grov döms till fängelse, i lägst sex månader och högst fyra år.

2 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon föreskrift som meddelats med stöd av 2 kap. 4 eller 6 §§.

9 kap. Överklagande m.m.

1 § Beslut i frågor enligt 3 kap. 1, 3 och 8 §§, 4 kap. 2 och 4 §§, samt 5, 6 och 7 kap. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

2 § Beslut enligt 1 kap. 2 och 3 §§ får inte överklagas. Detsamma gäller beslut enligt 5 kap. 1 och 2 §§ som innebär att ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme får avvecklas eller att ett skyddsrum till- fälligt får begränsas.

3 § Beslut enligt 1–7 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Genom lagen upphävs lagen (2006:545) om skyddsrum.

3.Bestämmelser i denna lag om ägare till byggnad eller annan an- läggning tillämpas även på den som innehar fastighet med fideikom- missrätt.

4.För underhåll av skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar gäller fortfarande 6 kap. 11– 16 §§ i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om skyddsrum och skyddade utrymmen

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar om behovet av skyddsrum och skyddade utrymmen samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum och skyddade utrymmen ska vara belägna.

Vid beslut som avses i första stycket ska Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap särskilt beakta behovet av skydd av civil- befolkningen i områden som är strategiskt viktiga i händelse av ett väpnat angrepp, i storstäderna och vid bebyggelse i närheten av anlägg- ningar för samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål vid ett sådant angrepp. Innan beslut enligt första stycket fattas ska myndigheten ge Försvarsmakten tillfälle att yttra sig.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska föra register över samtliga skyddsrum och skyddade utrymmen som finns och planeras samt uppgifter om ägarförhållanden för dessa. Myndig- heten ska göra uppgifterna i registret tillgängliga för länsstyrelsen.

2 kap. Utformning och placering av skyddsrum och skyddade utrymmen

1 § Antalet platser i skyddsrummen ska beräknas med hänsyn till tillgången på skyddade utrymmen, förutsättningarna för utrymning samt befolkningsutvecklingen inom de områden där skyddsrummen ska byggas.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska verka för att skyddsrummen och skyddade utrymmen ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Författningsförslag

SOU 2022:57

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum ska ut- formas, utrustas och underhållas samt inom vilken tid de ska kunna iordningsställas.

3 § Skyddade utrymmen ska ge skydd mot splitter, stötvåg och värme. I särskilda fall ska skyddade utrymmen även ge ett skäligt skydd mot byggnadsras och andra verkningar av stridsmedel.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, samt i särskilda fall besluta om sådana utrymmens placering, utformning och utrustning och inom vilken tid skyddade utrymmen ska kunna iordningställas.

3 kap. Om byggande och kontroll av skyddsrum och skyddade utrymmen

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska, i den om- fattning staten ställer medel till förfogande, besluta om byggande av skyddsrum.

En underrättelse enligt 3 kap. 2 § första stycket lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska vara skriftlig. Den ska innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma behovet och lämpligheten av att bygga skyddsrum i byggnaden eller anlägg- ningen.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om underrättelseskyldigheten enligt 3 kap. 2 § första stycket lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen och ska tillhandahålla blanketter för underrättelsen.

2 § När ett skyddsrum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet besiktigas.

Besiktningen ska utföras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Om skyddsrummet uppfyller föreskrivna krav ska myn- digheten utfärda ett bevis om det. Beviset ska innehålla vad som har framkommit vid besiktningen och ska överlämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen samt till länsstyrelsen.

SOU 2022:57

Författningsförslag

3 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om kontroll av skyddsrum.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska tillhandahålla vägledning för skyddsrumskontroll samt ett standardiserat underlag för förenklad kontroll av skyddsrum.

4 § Ett beslut enligt 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska innehålla en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som ska inrätta ett skyddat utrymme.

Beslut enligt 3 kap. 8 § andra stycket lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen fattas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

4 kap. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen.

2 § Ett föreläggande enligt 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skydds- rum och skyddade utrymmen ska innehålla en preliminär uppgift om den ersättning som avses i 6 kap. 2 § samma lag.

3 § När åtgärder enligt 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen har slutförts och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet besiktigas av länsstyrelsen. Om skyddsrummet då uppfyller förelagda krav, ska länsstyrelsen utfärda ett bevis om detta. Beviset ska lämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen och till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

4 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skydds- rum eller skyddade utrymmen enligt 4 kap. 5 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får även meddela föreskrifter och besluta om iordningsställande av skyddsrum och skyddade utrymmen.

Författningsförslag

SOU 2022:57

5 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om skyltning enligt 4 kap. 6 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

5 kap. Avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får, om det finns särskilda skäl, besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skyddsrum eller att det tillfälligt ska begränsas. Ägaren av byggnaden eller anläggningen ska underrättas om beslutet.

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om avveckling eller tillfällig begränsning enligt 5 kap. lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

6 kap. Ersättning

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar om ersättning enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen samt om ersättning enligt 6 kap. 2 § samma lag till den som uppfört ett nytt skyddsrum i samband med avveckling av ett skyddsrum.

Länsstyrelsen beslutar i övrigt om ersättning enligt 6 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 6 kap. lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

7 kap. Utbildning

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska bedriva utbildning för att certifiera skyddsrumssakkunniga och får certifiera skyddsrumssakkunniga. Myndigheten får meddela föreskrifter om certifieringen och vilken utbildning som ska krävas för sådan behörig- het.

Kommunen ska ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning enligt 2 § vistas i kommunen och är i be- hov av hjälp för sitt uppehälle. Den som har beslutat om åtgärden ska i skälig omfattning hjälpa till.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 6 kap. 11–13 §§ och 8 kap. 5–8 §§, av följande lydelse,

dels att 6 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det närmast före 6 kap. 11 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse,

dels att rubriken till 8 kap. ska lyda ”Räddningstjänst under höjd beredskap och statlig förstärkning under sådana förhållanden och vid vissa fredstida händelser”,

dels att det närmast före 8 kap. 5 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

4 §

Den som med stöd av 2 § har beslutat om avspärrning eller utrymning, skall i skälig omfatt- ning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det.

Författningsförslag

SOU 2022:57

8 kap.

Statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap samt vid fredstida krissituationer

och större olyckor

5 §

Det får inom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fin- nas civilpliktig personal (civil- försvarspersonal), som under höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ska kunna för- stärka kommunernas organisa- tioner för räddningstjänst, såvitt avser genomförandet av rädd- ningstjänst eller särskilda upp- gifter under höjd beredskap enligt denna lag.

Civilförsvarspersonalen ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs för att kunna utföra de uppgifter som avses i första stycket.

6 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ingå avtal med civilförsvarspersonal som innebär att sådan personal under en freds- tida krissituation eller större olycka, på begäran av myndigheten, ska kunna delta i kommunal rädd- ningstjänst enligt denna lag.

SOU 2022:57

Författningsförslag

Om en begäran som avses i första stycket har gjorts får en kom- mun ingå avtal med civilförsvars- personal om deltagande i kommu- nal räddningstjänst enligt denna lag.

7 §

När civilförsvarspersonal tjänst- gör inom en kommuns organisation för räddningstjänst enligt 5 eller 6 §§ ingår även denna personal i organisationen.

8 §

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får under de förhållanden som avses i 5 §, efter att ha gett de länsstyrelser som är civilområdesansvariga och För- svarsmakten möjlighet att yttra sig, besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarsper- sonal till kommunala organisa- tioner för räddningstjänst.

I brådskande fall får Myndig- heten för samhällsskydd och bered- skap fatta ett beslut som avses i första stycket utan att dessför- innan ha gett möjlighet till yttran- den enligt samma stycke.

Bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 a §§ ska under de förhållanden som avses i 5 § inte tillämpas i fråga om civilförsvarspersonalen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. ska tillämpas endast under höjd beredskap.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 1–4 §§, 3 kap. 6 § och 6 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 1 a kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas endast under höjd beredskap.

1 a kap. Förberedelser

Planering

1 § När ett beslut om att ett område inom ett län ska planläggas för utrymning eller inkvartering har meddelats, ska länsstyrelsen ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvar- tering vid höjd beredskap gällande länet. Inriktningen ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den läns- styrelse som är civilområdesansvarig.

Inriktningen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade för- hållanden. En ändrad inriktning ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civil- områdesansvarig.

2 § Kommunen ska planera för utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap på grundval av den inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering som har tagits fram enligt 1 §.

SOU 2022:57

Författningsförslag

Kommunen ska lämna in en dokumentation av planeringen till läns- styrelsen.

Planeringen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade för- hållanden. När planeringen har ändrats ska en reviderad dokumenta- tion av planeringen lämnas in till länsstyrelsen.

3 § Regioner ska medverka i arbetet med planering enligt denna lag. De statliga myndigheter som berörs av planeringen ska ges till- fälle att yttra sig när den tas fram eller ändras i väsentliga delar.

Information

4 § Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna inne- hållet i kommunens planering för utrymning eller inkvartering.

Övning

5 § Länsstyrelsen och kommunen ska genomföra övningar av den planering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram.

Ersättning

6 § Kommunerna och regionerna ska få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt denna lag.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

2kap. 1 §

Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
får besluta att de som uppehåller	får besluta att de som uppehåller
sig inom ett område skall utrym-	sig inom ett område ska utrym-
ma detta om området blivit eller	ma detta om området blivit eller
kan antas bli utsatt för strids-	kan antas bli utsatt för strids-
handlingar och utrymningen är	handlingar och utrymningen är
nödvändig för att skydda befolk-	nödvändig för att skydda befolk-

Kommunen ska ansvara för verkställigheten av ett beslut om utrymning enligt 1 och 2 §§.

Polismyndigheten ska i nöd- vändig utsträckning delta i verk- ställigheten.

Författningsförslag

SOU 2022:57

ningen, eller det i området be- höver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgär- derna allvarligt försvåras om inte utrymning sker.

2 §

Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
får besluta	får besluta
1. att de som omfattas av ett	1. att de som omfattas av ett
utrymningsbeslut skall vistas på	utrymningsbeslut ska vistas på
en viss plats, och	en viss plats, och
2. vilka villkor som skall gälla	2. vilka villkor som ska gälla
för vistelsen.	för vistelsen.

Beslutet får inte utformas så att det inskränker den enskildes fri- het mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och förhållandena på vistelseplatsen.

3 §

Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs vid utrym- ning enligt 1 och 2 §§.

	4 §1
Kommuners och regioners skyl-		Kommunen ska ansvara för
dighet att ta hand om dem som		inkvartering av dem som har
omfattas av ett utrymningsbeslut		utrymts från andra kommuner.
och utlänningar som söker skydd i
Sverige regleras i socialtjänstlagen
(2001:453), hälso- och sjuk-
vårdslagen	(2017:30) och lagen
(1994:137)	om mottagande av
asylsökande m.fl.

1Senaste lydelse 2019:926.

Beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd bered- skap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i be- slutet.

Den som disponerat en in- kvarteringsbostad enligt 1 § ska till kommunen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarter- ingsvärden enligt 3 och 4 §§.

Om det med hänsyn till den inkvarterades ekonomiska förhål- landen eller annars är oskäligt, ska kommunen helt eller delvis befria den inkvarterade från återbetal- ningsskyldigheten.

SOU 2022:57

Författningsförslag

3kap. 6 §

Den som disponerat en in- kvarteringsbostad enligt 1 § skall till kommunen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarter- ingsvärden enligt 3 och 4 §§.

Om det med hänsyn till den inkvarterades ekonomiska förhål- landen eller annars är oskäligt, skall kommunen helt eller delvis befria den inkvarterade från åter- betalningsskyldigheten.

6kap. 4 §

Beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd bered- skap skall gälla omedelbart om inte något annat bestäms i be- slutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.5Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 9 kap. 21 §, 10 kap. 17 och 23 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

9 kap.

21 §1

En ansökan om lov eller förhandsbesked ska vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs

för prövningen.
En ansökan om lov ska dessutom innehålla
1. byggherrens		förslag	om	1. byggherrens			förslag	om
vem eller vilka som ska vara kon-				vem eller vilka som ska vara kon-
trollansvariga enligt det som föl-				trollansvariga enligt det som föl-
jer av 10 kap. 9 och 10 §§, och				jer av 10 kap. 9 och 10 §§,
2. de handlingar		som	krävs	2. de	handlingar		som	krävs
för beslut om startbesked enligt				för beslut om startbesked enligt
10 kap., om	ansökningen		avser	10 kap.,	om	ansökningen		avser
tillbyggnad	eller annan ändring			tillbyggnad		eller annan ändring
av ett en- eller tvåbostadshus				av ett en- eller tvåbostadshus,
				och
				3. ett	bevis om		besked om
				skyddsrum, om det krävs ett sådant
				besked enligt 3 kap.			2 och	3 §§
				lagen (0000:0000) om skyddsrum
				och skyddade utrymmen.

Om ett certifierat byggprojekteringsföretag som avses i 32 b § har använts för projektering och sökanden önskar att bygglov med stöd av 32 c § ska ges utan att vissa krav ska prövas, ska en ansökan om lov dessutom innehålla en uppgift om vilket företag som har använts.

1Senaste lydelse 2022:1084.

Om samrådet avser en åtgärd som kan påverka en befintlig bygg- nad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska inne- hålla ett skyddsrum, ska bygg- nadsnämnden ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen samt länssty- relsen tillfälle att yttra sig.

Om de åtgärder som samrådet gäller inbegriper skyddsrum, ska man utöver det som framgår av 19 § gå igenom byggherrens an- svar för att uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 3 § och med stöd av 2 kap. 4 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrym- men.

SOU 2022:57

Författningsförslag

10kap. 17 §

Om samrådet avser en befint- lig byggnad som innehåller ett skyddsrum, ska byggnadsnämn- den ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen (2006:545) om skyddsrum tillfälle att yttra sig.

23 §1

Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om

1.åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,

2.ett bevis om att det finns ett färdigställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant skydd,

3. ett bevis om besked om	3. ett bevis om besked om
skyddsrum har visats upp för	skyddsrum har visats upp för
nämnden, om det krävs ett sådant	nämnden, om det krävs ett sådant
besked enligt 3 kap. 4 § lagen	besked enligt 3 kap. 2 och 3 §§
(2006:545) om skyddsrum,	lagen (0000:0000) om skyddsrum
	och skyddade utrymmen,

4.en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, och

1Senaste lydelse 2015:668.

En totalförsvarspliktig är även skyldig att lämna uppgifter enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvars- plikt på begäran av en länssty- relse, Polismyndigheten, Säker-

hetspolisen, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telesty- relsen, Trafikverket, Transport- styrelsen, Statens jordbruksverk, Migrationsverket, Statens energi- myndighet och Affärsverket svenska kraftnät.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § och bilagan till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.1

5 §

I 2 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt finns bestäm- melser om skyldighet för en totalförsvarspliktig att lämna vissa upp- gifter på begäran av Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, en kommun eller en region.

En totalförsvarspliktig är även skyldig att lämna uppgifter enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvars- plikt på begäran av en länssty- relse, Polismyndigheten, Säker-

hetspolisen, Försvarsmakten, Post- och telestyrelsen, Trafik- verket, Transportstyrelsen, Sta- tens jordbruksverk, Migrations- verket, Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraft- nät.

1Senaste lydelse 2020:1280.

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får, efter att ha gett Försvarsmakten och Polis- myndigheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter för hur ut- rymning och inkvartering ska planläggas.

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får, efter att ha gett länsstyrelserna tillfälle att yttra sig, i samråd med Försvars- makten besluta om vilka områ- den som ska planläggas för ut- rymning respektive inkvartering.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 §, och närmast före 7 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 3 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Utrymning”.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Planläggning

2 §1

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten meddela före- skrifter för hur utrymning ska planläggas.

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får i sam- råd med Försvarsmakten besluta om vilka områden som ska plan- läggas för utrymning.

1Senaste lydelse 2014:1225.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att det ska föras in tre nya paragrafer, 7 b–7 d §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 b §
	Myndigheten ansvarar för den
	civilförsvarspersonal som avses i
	8 kap. 5 § lagen (2003:778) om
	skydd mot olyckor.
	Myndigheten	ska	organisera
	civilförsvarspersonalen		inom en
	beredskapsorganisation.
	Myndigheten ska kunna prio-
	ritera och fördela civilförsvars-
	personalen till kommunernas orga-
	nisationer för räddningstjänst enligt
	8 kap. 8 § lagen (2003:778) om
	skydd mot olyckor.
	7 c §
	Myndigheten ska ansvara för
	grund- och repetitionsutbildning
	av civilförsvarspersonalen, samt
	vidareutbildning	och	övning av
	den civilförsvarspersonal som har
	ingått sådana avtal med myndig-
	heten som avses i 8 kap. 6 § lagen
	(2003:778) om skydd mot olyckor.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2017:870) om länssty- relsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

Länsstyrelsen ska särskilt

1.ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2.stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3.upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers kris- beredskapsåtgärder,

4. följa upp	kommunernas	4. följa upp		kommunernas
tillämpning av lagen (2006:544)		tillämpning av lagen (2006:544)
om kommuners	och regioners	om	kommuners	och regioners
åtgärder inför och vid extra-		åtgärder inför och vid extra-
ordinära händelser i fredstid och		ordinära händelser i fredstid och
höjd beredskap,		höjd	beredskap	och lagen
		(2006:546) om utrymning och in-
		kvartering m.m. under höjd bered-
		skap,

5.årligen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rap- portera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit inför en kris och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna,

1Senaste lydelse 2022:569.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat. Uppdraget har omfattat tre sakområden som enligt direktiven är starkt förbundna med varandra; skyddsrum, ut- rymning med efterföljande inkvartering samt frågan om behovet av en stödorganisation som kan genomföra insatser exempelvis i sam- band med användning av skyddsrum och vid utrymning och inkvar- tering. I uppdraget har bl.a. ingått att

•analysera och ta ställning till vilken betydelse det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen har som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium, föreslå åtgärder för en successiv modernisering och anpassning av skyddsrums- beståndet samt ta ställning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum,

•kartlägga och analysera ansvarsförhållanden och förmåga på lokal, regional och nationell nivå gällande planering och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap och ytterst krig samt lämna förslag på hur en sammanhållen och effektiv planering på samtliga angivna nivåer kan utformas,

•analysera och lämna förslag till en stödorganisation som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genom- föra insatser exempelvis inför eller i samband med att skyddsrum används eller utrymning och inkvartering genomförs.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:57

Direktiven för utredningens uppdrag finns i bilaga 1.

2.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete påbörjades i juni 2021. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden och löpande kontakter i enskilda frågor med utredningens sakkunniga och experter. Utred- ningen har sammanträtt vid sammanlagt åtta tillfällen, varav två sam- manträden har varat i två dagar.

Utredningen har därutöver haft ett stort antal möten med före- trädare för såväl offentliga som privata aktörer. Förhållandevis många av mötena har varit digitala. I fråga om utredningens mötes- verksamhet kan nämnas följande.

Utredningens sekretariat har haft möten med flera privata aktörer och projektgrupper i skyddsrumsbranschen samt med företrädare för branschorganisationerna SOFF (Säkerhets- och försvarsföretagen) och Fastighetsägarna. Sekretariatet har vidare haft kontakter med Trafikverket, FOI och Fortifikationsverket samt med företrädare för branschorganisationen Bostadsrätterna, HSB och Riksbyggen. Härutöver har utredningens sekretariat gjort skyddsrumsbesök i ett par olika typer av skyddsrum.

Utredaren har haft två möten med generaldirektören och chefen för MSB. Vid ett av dessa möten deltog även utredningens sekreta- riat och medarbetare till generaldirektören. Därutöver har utredaren och sekretariatet haft möten med tjänstemän vid MSB. Vid ett sådant möte deltog även utredningens expert från Försvarsmakten. Utöver det har sekretariatet haft ett flertal arbetsmöten med tjänstemän vid MSB angående flera olikartade frågor.

Därutöver har utredaren och sekretariatet haft möten med ett flertal länsstyrelser och kommuner samt med fem kommunala rädd- ningschefer. Vid flera av dessa möten har även vissa av utredningens experter deltagit. Vidare har en av utredningssekreterarna deltagit i ett möte med förbundsdirektören och räddningschefen för Stor- stockholms brandförsvar. Vid det mötet deltog även utredningens expert från Stockholms stad.

Härutöver har en av utredningens sekreterare deltagit vid ett möte anordnat av Länsstyrelsen i Örebro län (Regionala rådet för total- försvar).

SOU 2022:57

Utredningens uppdrag och arbete

Vidare har en utredningssekreterare deltagit vid ett möte som hölls i Finland och som var anordnat inom ramen för Hanaholmen- initiativet (sektorsövergripande bilateralt krisberedskapsprogram som syftar till att stärka det civila försvaret i Sverige och Finland och samarbetet mellan dessa länder i det avseendet).

Dessutom har utredaren och sekretariatet deltagit vid ett möte med DHR (Delaktighet Handlingskraft Rörelsefrihet).

Utöver det har utredningssekretariatet varit representerat vid möten med företrädare för Sveriges Civilförsvarsförbund, Svenska Röda Korset, Svenska Försvarsutbildningsförbundet, Frivilliga auto- mobilkårernas riksförbund, Sveriges bilkårers riksförbund samt Riks- förbundet Sveriges lottakårer. Vid mötet med Svenska Röda Korset deltog även utredaren.

Utredningen har sänt sina utredningstexter i fråga om gällande rätt och förhållanden i övrigt som gäller i fråga civilbefolkningens skydd under höjd beredskap i Finland, Norge och Danmark till ansvariga ministerier i dessa länder för faktagranskning. Samtidigt har utredningen i nämnda avseenden ställt ett flertal skriftliga frågor till dessa ministerier. Utredningen har fått svar från Finland och Danmark.

Utredningen har hållit sig underrättad om pågående arbete inom Regeringskansliet och kommittéväsendet. Det har främst gjorts genom kontakter med utredningens experter och sakkunniga men även genom kontakter med andra pågående utredningar.

3 Det civila försvaret

Utredningens uppdrag är att analysera och lämna förslag till ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. I detta kapitel klargörs innebörden av för uppdraget grundläggande begrepp och vissa utgångspunkter för de bedömningar som följer.

3.1Civilt försvar

3.1.1Bakgrund

Civil beredskapsverksamhet kan spåras tillbaka till tiden före första världskriget. Begreppet innefattade det ekonomiska försvaret, civil- försvaret och det psykologiska försvaret. Begreppet civilförsvar an- vändes fram till mitten av 1990-talet för att beskriva en verksamhet med syfte att vid väpnade angrepp mot riket utifrån skydda och rädda civilbefolkningens liv samt enskild och civil allmän egendom. Civil- försvarsverksamheten reglerades bl.a. i civilförsvarslagen (1960:74) och omfattade enligt 1 kap. 1 § tredje stycket bl.a. utrymning, om- flyttning och inkvartering samt anordnande av skyddsrum och andra skydd. Civilförsvarsverksamheten var länge en i huvudsak statlig ange- lägenhet. Inom ramen för verksamheten fanns det en civilförsvars- organisation, vars centrala ledning utövades av civilförsvarsstyrelsen. Under 1980-talet fick emellertid kommunerna ansvaret att leda verk- samheten på lokal nivå.

Civilförsvarslagen ersattes år 1995 av lagen (1994:1720) om civilt försvar. I lagen om civilt försvar reglerades kommunernas och dåvar- ande landstingens uppgifter inom det civila försvaret. Lagen innehöll också bestämmelser om hemskydd, verkskydd och befolkningsskydd. I samband med att civilförsvarslagen upphävdes utmönstrades civil- försvar som lagreglerat begrepp. Begreppet ersattes formellt sett

Det civila försvaret

SOU 2022:57

med begreppen befolkningsskydd och räddningstjänst (Det civila för- svaret, SOU 1989:42, del 1, s. 14 och Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 51 f.). Samtidigt började begreppet civilt försvar användas. Begreppet är bredare än begreppet civilförsvar och inne- fattar all civil verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Verksamheten bedrivs av flera olika aktörer; statliga myndig- heter, kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer. Nu- mera används begreppet civilförsvar endast kopplat till krigets lagar och folkrättsliga regleringar.

Lagen om civilt försvar upphävdes år 2006. Vissa bestämmelser i lagen överfördes till lagen (2006:544) om kommuners och landstings (numera regioners) åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), som kortfattat redogörs för nedan.

Arbetet med den civila beredskapsverksamheten bedrevs konti- nuerligt fram till kalla krigets slut i slutet av 1980-talet, då det började avvecklas. Avvecklingen fortsatte efter millennieskiftet och fram till år 2015 genomfördes mycket begränsad verksamhet inom området civilt försvar, även om regelverket bevarades. Fokus var under den perioden i stället den fredstida krisberedskapen.

3.1.2Det civila försvaret i dag

Inledning

Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverk- samhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksam- het (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).

Det civila försvaret är, som tidigare nämnts, en verksamhet som bedrivs av flera olika aktörer för att förbereda Sverige för krig. I fredstid omfattar det civila försvaret beredskapsplanering och för- mågehöjande åtgärder, dvs. den verksamhet som genomförs för att förbättra samhällets förmåga att hantera situationer då beredskapen höjs. Under höjd beredskap och krig utgörs verksamheten av nöd- vändiga åtgärder för att upprätthålla målet för det civila försvaret. Målet för det civila försvaret är, som närmare beskrivs nedan, bl.a. att ha

SOU 2022:57

Det civila försvaret

förmåga att värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste sam- hällsfunktionerna (Totalförsvaret 2021–2025, prop. 2020/21:30, s. 89).

Genom propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges för- svar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) återupptogs planeringen av det civila försvaret. Det hade sin grund i en förändrad säkerhetspolitisk miljö i Europa.

Grundläggande principer för krishantering

En utgångspunkt för utredningens arbete är att det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen (se t.ex. prop. 2020/21:30, s. 127).

Idetta avsnitt redovisas ett antal principer för samhällets krishanter- ing som enligt regeringen i och för sig bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten, men som även bör utgöra en grund för led- ning under höjd beredskap (se Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10, s. 75). Utredningen återkommer emellertid längre fram till frågan om hur ansvarsförhållandena bör se ut beträffande de områden som omfattas av utredningens uppdrag.

Ansvarsprincipen innebär att den som har ett bestämt verksam- hetsansvar i fred även ska ha det i krig, förutsatt att verksamheten ska bedrivas under sådana förhållanden (a. prop., s. 75 f.). Myndig- heter och andra offentliga organ ska i enlighet med nämnd princip i fred vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de ska kunna upp- fylla de krav som ställs på dem vid en kris eller under höjd beredskap. Ansvarsprincipen ska i grunden vara styrande för planeringen inom det civila försvaret, vilket betonas såväl i Försvarsberedningens senaste rapporter som i de senaste försvarspolitiska inriktningsbesluten.

Likhetsprincipen, som delvis styr tillämpningen av ansvarsprin- cipen, avser de praktiska förutsättningarna att bedriva en verksam- het. Principen innebär i stort att en verksamhets organisering och lokalisering så långt som möjligt ska vara likartad i fred, kris och krig. (Se a. prop., s. 76.)

Ytterligare en princip som tillämpas vid hanteringen av en kris är närhetsprincipen, som innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av de närmast berörda och ansvariga. Krishanteringen bör enligt denna princip lyftas till en högre beslutsnivå endast om det är nöd-

Det civila försvaret

SOU 2022:57

vändigt, exempelvis för samordning och prioritering av åtgärder. (Se a. prop., s. 77.)

Även det geografiska områdesansvaret har betydelse för den svenska krishanteringen. Med ett sådant ansvar menas generellt sett att det inom ett geografiskt område finns ett offentligt organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella kris- hanteringsåtgärder som behöver vidtas i en situation. Samordning innebär i det här fallet att organet ska initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs i en situation. Motsvar- ande samordningsbehov kan också finnas beträffande förberedelse- och planeringsarbetet för att hantera kriser. Grundläggande är att hanteringen av en krissituation inte bör ske på högre beslutsnivå än vad som är nödvändigt. Det geografiska områdesansvaret innebär inte att den som har det ansvaret tar över andra offentliga organs be- stämda ansvarsområden. Regeringen har geografiskt områdesansvar på nationell nivå, länsstyrelsen på regional nivå och kommunen på lokal nivå. (Se a. prop., s. 77 f. och Samverkan vid kris – för ett säkrare sam- hälle, prop. 2005/06:133, s. 108 f.)

Övergripande om olika aktörers ansvar för det civila försvaret

Regeringen hanterar inför och vid höjd beredskap och krig flertalet strategiska och nationellt övergripande frågeställningar. Exempelvis har regeringen att hantera beslut om beredskapshöjande åtgärder och prioritering av försvarsåtgärder.1 Regeringskansliet bär ansvaret för de förberedelser som krävs för att regeringens uppgifter ska kunna fullgöras även vid höjd beredskap (jfr förordningen [1996:1515] med instruktion för Regeringskansliet).

Enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap är alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Myndigheterna ska också planera för att kunna fortsätta verksamheten så långt som möjligt även under höjd bered- skap. Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för den fredstida kris- beredskapen samt inför och vid höjd beredskap. Dessa myndigheter är s.k. beredskapsmyndigheter och ska enligt förordningen om stat- liga myndigheters beredskap ha god förmåga att genomföra sina

1Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2015, Ds 2017:66, s. 89.

SOU 2022:57

Det civila försvaret

uppgifter vid höjd beredskap. De ska särskilt bl.a. genomföra de för- beredelser som krävs för att de ska klara nämnda uppgifter och ha de planer som behövs för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation.

Bland beredskapsmyndigheterna, och inom civilt försvar i stort, har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) en fram- trädande roll. Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska MSB bl.a. ut- veckla och stödja arbetet med civilt försvar och se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet.

Även länsstyrelserna utgör viktiga aktörer inom civilt försvar. Förutom att länsstyrelserna är beredskapsmyndigheter är de även, enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, högsta civila totalför- svarsmyndighet inom länet och ska därmed verka för att största möj- liga försvarseffekt uppnås. Länsstyrelserna har även ett geografiskt områdesansvar på regional nivå och ska vid höjd beredskap bl.a. sam- ordna de civila försvarsåtgärderna. Länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga länsstyrelser enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. De civilområdesansvariga läns- styrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska inför höjd beredskap inom civilområdet verka för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig in- riktning.

På den lokala respektive den regionala nivån är kommuner och regioner viktiga aktörer. Deras uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd beredskap är bl.a. reglerade i LEH och i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH). Kommuner och regioner ska enligt regleringen i LEH bl.a. uppnå en grundlägg- ande förmåga till civilt försvar och vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (1 kap. 1 § och 3 kap. 1 §). Vidare ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap kom- muner och regioner vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter inom total- försvaret. Därtill innebär kommunernas geografiska områdesansvar

Det civila försvaret

SOU 2022:57

att de under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i respektive kommun av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksam- heten (3 kap. 4 § LEH). Kommuner och regioner ska enligt 5 kap. 1 § LEH få ersättning av staten för kostnader för förberedande upp- gifter kopplade till civilt försvar som utförs enligt LEH. Den ersätt- ning som kommunerna får bestäms och betalas ut av MSB enligt 10 § FEH, inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. Beträffande regionerna gäller enligt 11 § FEH att ersättningen för verksamheter inom Socialstyrelsens ansvarsområde bestäms och betalas ut av Social- styrelsen och i annat fall av MSB, allt inom ramen för vad regeringen beslutar. Överenskommelser om ersättning till kommuner och regi- oner tecknas mellan Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och MSB. Överenskommelser om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar tecknas emellertid – utan direkt koppling till LEH – i stället mellan regeringen och SKR.

De frivilliga försvarsorganisationerna rekryterar och utbildar frivil- liga för en mängd olika uppgifter inom totalförsvaret. Organisatio- nerna som anges i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverk- samhet bidrar bl.a. till totalförsvarets förankring hos befolkningen. Även näringslivet har en viktig roll för det civila försvaret. I lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns krav på när- ingslivet att på begäran delta i planeringen för totalförsvaret. Vilka myndigheter som kan begära sådant deltagande framgår av förord- ningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. De näringsidkare som med stöd av nu nämnd lag blir skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen har rätt till ersättning av allmänna medel för utfört arbete, under förutsättning att arbetet har medfört betydande kostnader.

3.1.3Det civila försvaret framöver

I prop. 2020/21:30 görs bedömningen att förmågan i totalförsvaret bör stärkas, bl.a. med anledning av ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i Sveriges närområde och i Europa (s. 67 ff.). Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp

SOU 2022:57

Det civila försvaret

mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium (a. prop. s. 27). Vidare bedöms att utgångspunkten för såväl det mili- tära som det civila försvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges när- område som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid (a. prop. s. 84). Genom proposi- tionen införs ett nytt mål för det civila försvaret (a. prop. s. 89). Målet ska vara att ha förmåga att

–värna civilbefolkningen,

–säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna,

–upprätthålla en nödvändig försörjning,

–bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld,

–upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryck- ningar och bidra till att stärka försvarsviljan,

–bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, och

–med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio- nella fredsfrämjande och humanitära insatser.

I propositionen konstateras bl.a. att det för balansen i totalförsvaret är viktigt att inte bara det militära försvaret utan även det civila för- svaret prioriteras och fortsätter att utvecklas. Vidare betonas att det ömsesidiga beroendet mellan civilt och militärt försvar påverkar den samlade förmågan i totalförsvaret, och att det därför är viktigt att förmågan till ömsesidigt stöd stärks. I händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar inledningsvis att kraftsamlas till det militära försvaret samtidigt som de viktigaste samhällsfunk- tionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas. Arbetet med att öka motståndskraften inom särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörj- ning samt elektroniska kommunikationer och post anses behöva vidareutvecklas och stärkas. (Se a. prop. s. 125 ff. och 134.)

Regeringen beslutade den 17 december 2020 om anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2025. Mottagare

Det civila försvaret

SOU 2022:57

av beslutet var samtliga dåvarande bevakningsansvariga myndigheter.2 I beslutet anges bl.a. att det är viktigt att de bevakningsansvariga myndigheternas arbete med civilt försvar stärks och att konkreta steg framåt tas. Samma dag beslutade regeringen att ge MSB i upp- drag att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila för- svaret. MSB:s första redovisning av uppdraget presenterades genom Det civila försvaret Förmåga och brister – 2022 års redovisning av regeringsuppdraget att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret (2021-13598-2). MSB bedömer i rapporten att det finns brister i förmågan att värna civilbefolkningen under höjd beredskap. Ett viktigt utvecklingsområde är enligt MSB att reda ut ansvars- och uppgiftsfördelningen inom området. Ett annat är kom- munernas arbete med räddningstjänst och befolkningsskydd. Det finns enligt MSB viss fredstida planering för exempelvis utrymning i samband med kärnteknisk olycka. Sådan planering kan användas även vid höjd beredskap. MSB bedömer dock att arbetet med att värna civilbefolkningen under höjd beredskap behöver fortsätta och att viktiga förutsättningar som dimensionering av förmåga och former för att involvera kommunerna i planeringen behöver utvecklas.

Mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Sveriges närområde gav regeringen vidare den 3 mars 2022 MSB i uppdrag att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att stärka det civila för- svarets förmåga under 2022. I sin redovisning av uppdraget, som pre- senterades den 10 mars 2022, föreslår MSB åtgärder som uppskattas uppgå till sammanlagt en miljard kronor (MSB 2022-03446). Beträff- ande området skydd av civilbefolkningen och räddningstjänst föreslås som åtgärder som bör prioriteras bl.a. forcerad upprustning av be- fintliga stora befolkningsskyddsrum i utvalda kommuner samt upp- drag till länsstyrelserna att tillsammans med kommunerna planera för utrymning. Det anges också att MSB och Försvarsmakten behöver planera för och peka ut de områden som det särskilt ska planeras för. Dessutom föreslår MSB bl.a. att kommunerna ges möjlighet att inrätta trygghetspunkter, vilka ska ge invånare och de som vistas i kommunen rätt stöd under samhällskriser. Trygghetspunkter kan

2Begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” förekom i den numera upphävda förord- ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Förordningen upphävdes genom att förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap trädde i kraft den 1 oktober 2022. I den förordningen har begreppet

”bevakningsansvariga myndigheter” ersatts av ”beredskapsmyndigheter”.

SOU 2022:57

Det civila försvaret

enligt MSB bl.a. utgöra delar vid utrymning, inkvartering, för- sörjning samt varning och information.

I betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) presenteras förslag till åtgärder för att skapa en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Vissa förslag, såsom de som rör införandet av civilområden och civilområdesansvariga läns- styrelser, har redan behandlats av regeringen. Flera nya förordningar trädde exempelvis i kraft den 1 oktober 2022. Därutöver föreslår utredningen bl.a. att en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, ska ersätta LEH. Den delen av betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

3.1.4Särskilt om verksamheten vid höjd beredskap

Beredskapen kan enligt 1 § andra stycket lagen om totalförsvar och höjd beredskap höjas för att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Enligt 3 § samma lag råder högsta beredskap om Sverige är i krig. Vidare får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Sådana beslut får enligt 4 § avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Om regeringen fattar beslut om höjd beredskap ska detta tillkänna- ges på samma sätt som alla ordinarie lagar och förordningar. Beslutet ska dock enligt 9 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap även tillkännages via radio och tv. Vid högsta bered- skap i hela landet kan regeringen dessutom besluta om tillkänna- givande genom beredskapslarm.

Ett beslut om höjd beredskap får följder för den verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och regioner samt privata organisationer och företag. Det framgår bl.a. av lagen om totalförsvar och höjd beredskap med kompletterande förordning, förordningen om statliga myndigheters beredskap, förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd bered- skap samt av LEH och FEH.

Det civila försvaret

SOU 2022:57

I händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträng- ningar inledningsvis att kraftsamlas till det militära försvaret samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civil- befolkningen skyddas. Samhället behöver snabbt kunna ställas om till krigsförhållanden, genomföra en nationell kraftsamling samt mobili- sera militära och civila resurser som gynnar försvarsansträngningarna. Stöd behöver ges för att bidra till det militära försvarets förmåga och befolkningens försvarsvilja. Det civila försvarets stöd till Försvars- makten kan innebära svåra avvägningar avseende hur resurser bör prioriteras med hänsyn till samhällets generella behov och Försvars- maktens behov under höjd beredskap. (Se prop. 2020/21:30, s. 128.)

Om Sverige kommer i krig ska även bestämmelser i de s.k. full- maktslagarna tillämpas. Beredskapslarm innebär enligt 13 § förord- ningen om totalförsvar och höjd beredskap att fullmaktslagarna omedelbart ska tillämpas i sin helhet. Det gäller t.ex. förfogande- lagen (1978:262), som ger staten möjlighet att förfoga över privat egendom och privata tjänster, och ransoneringslagen (1978:268), som möjliggör för staten att reglera handeln med förnödenheter som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Bestämmelser i fullmaktslagarna kan även efter regeringsbeslut tillämpas under vissa andra förhållanden, som när Sverige är i krigsfara.

3.2Befolkningsskydd

Begreppet befolkningsskydd har sitt ursprung i Genèvekonven- tionernas begrepp civilförsvar, vilket bl.a. innefattar att fullgöra alla eller några av vissa angivna humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller kata- strofer (se närmare i avsnitt 3.1.1).

Enligt 1 kap. 2 § lagen om civilt försvar avsågs med befolknings- skydd åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. De åtgärder som enligt bestämmelsen omfat- tades av begreppet var utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, till- handahållande av andningsskydd, mörkläggning, information om själv- skydd samt kompletterande åtgärder som var nödvändiga för att verk- samhet enligt paragrafen skulle kunna bedrivas.

SOU 2022:57

Det civila försvaret

Fram till slutet av 1990-talet fanns såväl en omfattande planering som utbildnings- och övningsverksamhet kopplat till skydd och rädd- ning av civilbefolkningen i händelse av krig. I anslutning till att lagen om civilt försvar upphävdes konstaterade dock den dåvarande Kris- beredskapsmyndigheten (vars uppgifter överfördes till MSB vid dess bildande) att beredskapsförberedelserna inom befolkningsskyddet kunde begränsas till omvärldsbevakning och analysverksamhet, upp- rätthållande av viss grundkompetens samt vård av utrustning och anläggningar som bedömdes kunna ha ett värde i ett framtida krig (se Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting, SOU 2004:134, s. 103).

Lagen om civilt försvar ersattes sedermera av den alltjämt gäll- ande LEH. I sistnämnda lag finns det inga bestämmelser om befolk- ningsskydd. I stället fördes bestämmelser om skyddsrum respektive utrymning och inkvartering in i nya lagar. Regler om skyddsrum återfinns numera i lagen (2006:545) om skyddsrum, medan frågor om utrymning och inkvartering regleras i lagen (2006:546) om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. I samband med nu nämnda förändringar överfördes också de uppgifter som kommu- nerna ansvarade för rörande befolkningsskydd till staten.

Det saknas numera en författningsreglerad definition av begrep- pet befolkningsskydd. Begreppet förekommer emellertid i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), där det bl.a. regleras vad den kommunala organisationen för räddningstjänst ska ansvara för under höjd beredskap. Vidare framgår det av MSB:s instruktion att myndigheten ska tillse att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolk- ningsskyddet (6 § andra stycket förordningen med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Begreppet befolk- ningsskydd förekommer även i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), där det i 6 § anges att de som fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet anses som civilförsvarspersonal under förutsätt- ning att de inte tillhör sjukvårdspersonalen enligt 8 § samma förord- ning.

Begreppet befolkningsskydd anses alltjämt omfatta såväl skydds- rum som utrymning och inkvartering samt vissa andra åtgärder. För- svarsberedningen föreslår i Ds 2017:66 att befolkningsskyddet ska avse åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar (s. 143 ff.). Räddningstjänst är enligt Försvars- beredningen en del av den samlade förmågan i befolkningsskyddet.

Det civila försvaret

SOU 2022:57

Andra åtgärder som ingår i ett befolkningsskydd är enligt Försvars- beredningen bl.a. planer för utrymning och inkvartering, tillhanda- hållande och iordningställande av skyddsrum och andra skyddade utrymmen, information om självskydd samt kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att verksamheten ska kunna bedrivas. Försvars- beredningen konstaterar vidare att befolkningsskyddets förmåga att möta de krav som krig kan ställa på samhället är starkt begränsad samt att den verksamhet och de resurser som tidigare fanns inom det civila försvaret för skydd av befolkningen mot krigets verkningar till stora delar är avvecklade. MSB gör en liknande bedömning i sin rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden Redovisning av regeringens uppdrag i MSB:s regleringsbrev för 2017 (2017-695).

Försvarsberedningen betonar att befolkningsskyddet är en viktig komponent i totalförsvaret genom att det möjliggör överlevnad för civilbefolkningen och därmed också säkrar verksamheten i andra delar av totalförsvaret, minskar belastningen på sjukvård och räddnings- tjänst, bidrar till Försvarsmaktens möjligheter att föra strid, gör att Sverige kan leva upp till folkrättsliga krav i samband med krig samt bidrar till att upprätthålla försvarsviljan (a. Ds, s. 144 ff.). Att kunna skydda civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp är enligt Försvars- beredningen viktigt för totalförsvarets trovärdighet. Om denna för- måga inte är trovärdig urholkas försvarsviljan. Försvarsberedningen betonar vidare att det för ett fungerande och trovärdigt totalförsvar måste skapas ett befolkningsskydd med planer, övningar, personal, utrustning och anläggningar. Även regeringen konstaterar att arbetet med att öka motståndskraften inom området skydd av civilbefolk- ningen behöver vidareutvecklas och stärkas (prop. 2020/21:30, s. 134 och 138 f.).

MSB gör i den nyss nämnda rapporten bedömningen att den aktuella och samlade förmågan att bereda befolkningen skydd mot krigets verkningar är starkt begränsad, och har därför successivt stärkt sitt arbete för skyddet av civilbefolkningen mot krigets verk- ningar. Totalförsvarsplaneringen utgår från att det behöver finnas en beredskap för att kunna hantera ett väpnat angrepp mot Sverige. Ett skydd för civilbefolkningen vid ett sådant scenario behöver enligt MSB ses som ett system med ett flertal åtgärder som hålls ihop och utvecklas i samma syfte.

4Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

4.1Inledning

Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges geografiska närområde, är av grundläggande betydelse när det gäller att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolk- ningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Även inriktningen för total- försvaret är av stor relevans för sådana överväganden. I detta kapitel redovisas de bedömningar som görs av riksdagen, regeringen, För- svarsberedningen, Försvarsmakten och övriga närmast relevanta myn- digheter i dessa avseenden. Dessa bedömningar samt de antaganden och scenarier som har tagits fram utifrån bedömningarna utgör cen- trala utgångspunkter för utredningens analys och förslag rörande civilbefolkningens fysiska skydd vid höjd beredskap och ytterst krig.

På grund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina har det skett stora säkerhetspolitiska förändringar under en kort tidsperiod. Utred- ningen kommer i betänkandet att i största möjliga utsträckning analy- sera och ta ställning till vad det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget kan innebära i fråga om civilbefolkningens skydd i olika avse- enden. Samtidigt utgör de tidigare gjorda och alltjämt gällande säker- hetspolitiska och militärstrategiska bedömningarna ett högst relevant underlag för utredningens arbete.

Utredningens bedömning av vilka utgångspunkter som bör gälla för analys- och förslagsarbetet redovisas i avsnitt 4.4 och 4.5.

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.2Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget

4.2.1Regeringens och Försvarsberedningens bedömningar

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) görs bedömningen att det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har försämrats över tid (s. 67). Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Vidare blir Sverige oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i Sveriges närområde. Regeringen gör i detta avseende samma bedömning som Försvarsberedningen (Ds 2017:66 s. 17 och Ds 2019:8 s. 44).

Vidare konstateras i den nyss nämnda propositionen att den euro- peiska säkerhetsordningen är utmanad i grunden liksom de normer, samarbeten och institutioner som utgör fundament för europeisk säkerhet (a. prop. s. 32). Det breda säkerhetsbegreppet, den multi- laterala regelbaserade världsordningen, inklusive folkrätten, och de gemensamma åtagandena gällande mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer ifrågasätts i allt högre utsträckning.

Regeringens bedömning i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 av det säkerhetspolitiska läget skiljer sig från tidigare bedömningar på området. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges för- svar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) konstaterade regeringen att den säkerhetspolitiska situationen i Europa hade försämrats, men att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige fortsatt var osan- nolikt (s. 46).

Enligt regeringens bedömning i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 har även det militärstrategiska läget försämrats för Sveriges del under de senaste åren, bl.a. som ett resultat av att den ryska mili- tära förmågan har ökat och att Ryssland är berett att använda militära medel för att nå politiska mål.

Som nyss nämnts har regeringen bedömt att Sverige oundvikligen blir påverkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i Sveriges när- område, och att det i en sådan situation inte går att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige. Syftet med ett sådant angrepp skulle kunna vara att besätta del av svenskt territorium för egna militära ändamål eller att förneka en annan part tillgången till svenskt territorium. En större konflikt skulle kunna inledas med ett angrepp på Sverige. Ett

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

angrepp skulle också kunna syfta till att hindra Sverige från att direkt eller indirekt kunna bistå en annan part i konflikten. Sverige behöver i sig inte vara huvudmålet för angriparen. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan komma att inledas med en förbekämpning av basområden, ledningsnoder och annan kritisk civil och militär infrastruktur. För- bekämpning kan genomföras med kryssningsrobotar, ballistiska robo- tar, attackflyg och nätverksattacker samt genom sabotage och likvi- dering av nyckelpersonal. Påverkansoperationer för att störa förmågan att fatta beslut och försvarsviljan kommer att vara en del i krigföringen. I direkt anslutning till förbekämpning kan viktiga områden besättas för gruppering av bekämpningssystem med lång räckvidd. Områden kan också besättas för att förhindra motåtgärder från tredje part och för att bryta Sveriges motståndskraft. Överraskning och vilseledning kan förväntas vara en viktig del i operationen. Om Sverige angrips kommer delar av det svenska territoriet att drabbas av intensiv strids- verksamhet med stora konsekvenser lokalt och regionalt. (Se prop. 2020/21:30 s. 33 f., 58 ff. och 64 f.)

Regeringens bedömning av det militärstrategiska läget i proposi- tionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) är i linje med den bedömning som Försvarsberedningen gör i sin rapport Mot- ståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66, s. 67). Försvarsberedningen konstaterar därutöver att en mängd maktmedel används i dagens säkerhetspolitiska kriser och konflikter, vilket delvis kullkastar tidi- gare antaganden om en tydlig eskalationstrappa med möjlighet till stegvis förstärkning av försvaret under en längre tid (a. Ds s. 62). Utvecklingen är svårbedömd och stundtals snabb (Ds 2019:8 s. 41). Vidare kan formandet av den strategiska miljön ske med flera olika metoder och verktyg (Ds 2017:66 s. 62). Det kan exempelvis röra sig om cyberattacker. Både regeringen och Försvarsberedningen betonar i den kontexten hur den existerande gråzonsproblematiken, dvs. något förenklat den osäkerhet som kan uppstå i gränslandet mellan fred och krig, kan försvåra och försena nödvändigt beslutsfattande och behövliga motåtgärder. Begreppen hybridhot och hybridkrig- föring används också i detta sammanhang. (Se prop. 2020/21:30 s. 61 ff. och Ds 2019:8 s. 65 ff.)

När det gäller geografiska områden med särskild relevans i sam- manhanget konstaterar regeringen och Försvarsberedningen att Stock- holmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, Väst-

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

kusten med Göteborg, västra Svealand samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är strategiskt viktiga geografiska områden i hän- delse av en kris eller ett krig (prop. 2020/21:30 s. 60 och Ds 2017:66 s. 73 ff.).

4.2.2Ett påtagligt försämrat säkerhetspolitiskt läge med anledning av Rysslands anfallskrig mot Ukraina

Den 24 februari 2022 inledde Ryssland ett anfallskrig mot Ukraina som är den mest omfattande militära aggressionen i Europa sedan andra världskriget. Rysslands agerande utgör ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säkerhetsordningen (Ds 2022:7, s. 9).

Den 16 mars 2022 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp med representanter från samtliga riksdagspartier för genomförande av överläggningar om det förändrade säkerhetspolitiska läget till följd av Rysslands militära aggression mot Ukraina. Arbetsgruppens redo- görelse och slutsatser återfinns i rapporten Ett försämrat säkerhets- politiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7).

I den nämnda rapporten framhålls att Rysslands agerande innebär att den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde och övriga Europa på ett väsentligt sätt har försämrats jämfört med den be- dömning som gjordes i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), och att detta kräver att Sverige stärker försvars- förmågan och fördjupar existerande försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Vidare framhålls att Sverige behöver se över hur landets säkerhet kan stärkas, också genom att ta ställning till ett svenskt Nato- medlemskap (s. 22). En av slutsatserna i rapporten är att den säker- hetspolitiska krisen har åskådliggjort gränserna för Natos åtaganden gentemot icke-allierade genom att klargöra att artikel 5 i Nato- stadgan1 enbart avser försvar av de allierade, och att det inte finns någon partnerdimension i Natos kollektiva försvar (s. 42).

Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato (North Atlantic Treaty Organization). Samma dag gjorde Finland detsamma.

1The North Atlantic Treaty, Washington D.C. – 4 April 1949, https://www.nato.int/.

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

4.2.3Försvarsmaktens och andra myndigheters bedömningar

I den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens (Must) öppna årsöversikt för 2021 lämnas en beskrivning av omvärldsutvecklingen och de säkerhetshot som riktas mot Sverige och svenska intressen. Must bedömer att stormaktskonkurrensen mellan Ryssland, Kina och USA fortsätter att fördjupas, vilket påverkar Sveriges säkerhet. Sveriges närområde är fortsatt av stort militärstrategiskt intresse för såväl Ryssland som USA. Även Kinas strategiska intresse av Arktis ökar. Sveriges säkerhetspolitiska miljö är enligt Must, med hänsyn till den ökade globala spänningen mellan stormakterna, mer svår- förutsägbar. Must bedömer vidare att hotbilden mot Sverige i dag är både politisk, ekonomisk och militär. Samtidigt är den europeiska säkerhetsordningen allvarligt försvagad. Den militära aktiviteten i när- området har fortsatt att öka i både intensitet och komplexitet. Med en ökad militär aktivitet i Sveriges närområde ökar också risken för inci- denter, vilket kan få oönskade konsekvenser i en tid av ökad säker- hetspolitisk spänning. Om de långtgående krav på förändringar i den europeiska säkerhetsordningen som Ryssland har ställt skulle genom- föras skulle det enligt Must få omedelbara och djupgående effekter på såväl de säkerhetspolitiska som de militärstrategiska förutsättning- arna i Sveriges närområde. Oavsett den kortsiktiga utkomsten av Rysslands anfallskrig mot Ukraina kommer det att få liknande kon- sekvenser. Musts bedömning är att utvecklingen har gått i riktning mot en säkerhetspolitisk kris i Europa. Den breddade och alltmer komplexa hotbilden bedöms ställa krav på ökat samarbete, såväl nationellt som internationellt.

Även Säkerhetspolisen bedömer i sin årsbok för 2021 att Sveriges säkerhetspolitiska läge har försämrats. Hotet mot Sveriges säkerhet har enligt Säkerhetspolisen breddats och fördjupats. Hotbilden har blivit mer komplex. Konkurrensen och motsättningarna mellan stor- makterna har ökat och den rådande världsordningen har försvagats. Kraftmätningarna sker med ekonomiska, politiska och diplomatiska metoder och Sverige används som spelplan av främmande makt. Situationen i Ukraina anses vara ett tydligt exempel på hur snabbt hotbilden förändras. Den utveckling som sker påverkar enligt Säker- hetspolisen den europeiska säkerhetsordningen, vilket i sin tur får konsekvenser för Sveriges säkerhet. Ryssland, Kina och Iran bedöms alltjämt utgöra de största hoten.

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bland annat pekat på att befolkningsskyddet behöver anpassas till den mili- tärtekniska utvecklingen. Risken för användning av kärnvapen kan exempelvis komma att öka. Dessutom kan utvecklingen – som tidigare redovisats – leda till allt kortare förvarningstider i händelse av ett väpnat angrepp. Vidare har MSB betonat att förändringar i Sveriges omvärld tenderar att ske i allt snabbare takt, och att gjorda säker- hetspolitiska analyser därför kan behöva omprövas och förändras uti- från den snabba utveckling som sker. Det ställer enligt MSB krav på svensk handlingsberedskap och omställningsförmåga.2

En breddad hotbild har även konstaterats i betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25 s. 146 ff.).

4.2.4Utvecklingen av stridsmiljön och militärteknik på sikt

Försvarsmaktens perspektivstudie beskriver bl.a. den framtida opera- tionsmiljön med utgångspunkt i den säkerhetspolitiska och militär- tekniska utvecklingen mot år 2035. I studien bedöms den framtida konfliktmiljön omfatta ett bredare spektrum av handlingar med bety- dande element av icke-linjär krigföring som riktar sig mot samhället som helhet. Gråzonsproblematiken ställer förändrade och utökade krav på Försvarsmakten och det övriga totalförsvaret. Teknikut- vecklingen kommer att bidra till större vapenräckvidder, högre anflyg- ningshastigheter och bättre precision i fysisk fjärrbekämpning, men även av möjligheten till bekämpning i cyberrymden. (Slutredovisning av Försvarsmaktens perspektivstudie 2016–2018, Tillväxt för ett starkare försvar, 22 februari 2018, s. 28 ff., hädanefter perspektivstudien.)

I perspektivstudien anges i fråga om den militärtekniska utveck- lingen att det inom en nära framtid kan förväntas en teknikutveck- ling med teknikgenombrott som innebär stora förändringar för såväl individ som samhälle. Ett flexibelt och kombinationsbaserat använd- ande av tekniken innebär förändringar som Försvarsmakten måste hantera. Expansiva teknikområden såsom t.ex. autonoma system och artificiell intelligens (AI), som till stor del drivs av kommersiella civila intressen, kommer att bidra till militära förmågor. Vidare finns kvalificerad militärteknik alltmer tillgänglig för civilt bruk. Möjlig-

2Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 11 ff.

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

heten för individer och aktörer att nyttja och kombinera teknik ger en bredd av teknikanvändning som behöver hanteras. Andelen obeman- nade, fjärrkontrollerade och autonoma system kommer successivt att öka. Elektromagnetiska vapen kan i framtiden komma att användas för bekämpning av mindre obemannade farkoster samt för att påverka målsökare. Vidare kan dessa vapen generera mycket kraftiga stör- ningar på kommunikation och det civila samhällets infrastruktur. (Perspektivstudien, s. 24 ff.)

I fråga om utvecklingen av vapensystem anförs i perspektivstudien bl.a. att det pågår en utveckling av vapensystem som har allt längre räckvidder och färdas med allt högre hastigheter. S.k. hypersoniska vapen i form av kryssningsrobotar kommer sannolikt att introdu- ceras omkring år 2025. Utvecklingen av bioteknik och syntetisk bio- logi kan påverka användningen av kemiska stridsmedel och innebär att skyddet måste anpassas till en ny realitet. Enklare kemiska strids- medel kan framställas utan tillgång till avancerade laboratorier och tillverkningskunskap är lätt tillgänglig. Taktiska kärnvapen (eller sub- strategiska kärnvapensystem) bidrar till ökad risk för kärnvapen- spridning. Vad gäller taktiska kärnvapen råder det fortsatt stor osäker- het, men det är inte uteslutet att mindre laddningar med minskade radiologiska avtryck kan sänka tröskeln för kärnvapenanvändande. I takt med att teknologinivån i samhället blir alltmer avancerad ökar risken dessutom för att kärnteknologi även blir tillgänglig för fler icke-statliga aktörer. Nanoteknologi och additiv tillverkning (eller 3D-printing och friformsframställning) kan ge material med nya egenskaper och har tillsammans med en ökad mängd robotar potential att förändra framför allt logistikområdet. (Perspektivstudien, s. 28.)

I perspektivstudien dras bl.a. slutsatsen att större vapenräck- vidder och bättre precision i fysisk fjärrbekämpning resulterar i svårigheter för en försvarare att förstå situationen och agera balanse- rat med rätt medel (Perspektivstudien s. 29).

Rapporten Militärteknik 2045 – Ett underlag till Försvarsmaktens perspektivstudie (FOI-R–4985–SE, november 2020) har tagits fram som ett underlag för Försvarsmaktens kommande perspektivstudie. I rapporten beskrivs teknikutvecklingen inom olika militärtekniska områden mot år 2045. De teknikområden som närmare beskrivs är additiv tillverkning, cyber- och informationssäkerhet, distribuerade liggare, High Power Microwave (HPM), hypersoniska system, infor- mationsteknologi, kvantteknologi, kärnvapen, laser, mänsklig för-

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

stärkning, obemannat/autonoma system, plattformar (mark, sjö, luft), rymden, signaturanpassningsteknik (SAT) och soldatsystemet. Här beskrivs också bl.a. hur utvecklingen inom dessa områden kan på- verka de grundläggande militära förmågorna ut mot år 2045. Det ingår i planeringen att Försvarsmaktens perspektivstudie med ut- blick mot år 2045 ska kunna redovisas i slutet av år 2022.

4.3Planeringen för totalförsvaret

4.3.1Regeringens bedömningar och beslut

Regeringen gör i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) bedömningen att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium (s. 84 ff.). Ut- gångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i sam- hällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Bedöm- ningen grundar sig bl.a. på antagandet att det vid en säkerhetspolitisk kris kommer att ta förhållandevis lång tid innan nödvändiga beslut kan fattas om internationellt stöd – och innan ett sådant stöd kan nå Sverige i någon substantiell omfattning – varför Sverige måste ha en grundläggande förmåga att klara sig på egen hand.

Det övergripande målet för totalförsvaret från och med år 2021 är att Sverige ska kunna försvaras mot väpnat angrepp och att landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska värnas (a. prop. s. 86 ff.). Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedri- vas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet. Målet för det militära försvaret ska vara att ha en förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp, hävda Sveriges territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i Sverige och utanför svenskt territorium i enlighet med internationell rätt, främja landets säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella fredsfrämjande insatser och skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befint- lig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap (a. prop. s. 87 ff.). I propositionen anger regeringen

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

vidare hur ett möjligt angrepp mot Sverige skulle kunna se ut. Den beskrivningen har redovisats i avsnitt 4.2.1.

Målet för det civila försvaret ska vara en förmåga att kunna värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, upprätthålla en nödvändig försörjning, bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld, upprätthålla sam- hällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan, bidra till att stärka samhällets förmåga att före- bygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, samt med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella freds- främjande och humanitära insatser (a. prop. s. 89 ff.).

Regeringen beslutade den 17 december 2020 om en inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret.3 Beslutet innebär att Försvarsmakten och MSB ska främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret enligt planeringsförutsättningar som utgår från de mål för totalförsvaret som anges i propositionen Totalförsvaret 2021–2025, vilka riksdagen biföll den 15 december 2020.

Planeringsförutsättningarna anger bl.a. att Sverige enskilt och till- sammans med andra ska kunna försvara sig mot ett väpnat angrepp. Vidare ska Sverige kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd, vilket så långt som möjligt måste planeras och samordnas. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna verka krigsavhållande och möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Det civila och militära försvaret behöver ut- vecklas, samordnas och samplaneras för att uppnå största möjliga försvarseffekt. I händelse av krigsfara eller krig behöver civilbefolk- ningen skyddas. Planeringen av totalförsvaret ska utgå från att Sverige under minst tre månader ska kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Vidare ska det planeras för att Sverige under samma tid är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium med perioder av hög- intensiva strider och perioder med lägre stridsintensitet. Under denna tid ska förutsättas att det råder höjd beredskap och att logi- stikflödena med omvärlden har begränsningar men inte är helt av- brutna. Försvarsmakten behöver vid sin försvarsplanering samverka med andra berörda myndigheter och genomföra planering för hur resurser ska användas effektivt vid olika situationer. Inom det civila

3Se dnr Fö2016/00864, Fö2017/00850, Fö2019/01291 (delvis) och Fö2020/01269 (delvis).

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

försvaret ska berörda aktörer planera för att under höjd beredskap och ytterst krig stödja Försvarsmakten, utifrån Försvarsmaktens be- hov. Om Sverige blir angripet ska Försvarsmakten med stöd av total- försvaret i övrigt beslutsamt och uthålligt försvara Sverige för att vinna tid, skapa handlingsfrihet och säkerställa landets självständig- het. Det behövs en ökad förmåga och planering för att hantera hybrid- hot och möta utmaningar både i fred och krig. Totalförsvarsresurser ska kunna användas även vid internationella insatser och för att hantera svåra påfrestningar i fredstid.

Enligt regeringsbeslutet den 17 december 2020 ska Försvars- makten och MSB även fortsatt stödja och verka för att bevaknings- ansvariga myndigheter, samt regioner och kommuner, stärker sin förmåga att hantera höjd beredskap och då ytterst krig. Det ska här nämnas att begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” inte används sedan den 1 oktober 2022.4

Regeringsbeslutet innefattade också ett uppdrag till Försvars- makten och MSB att senast den 1 september 2021 redovisa hur de avser att främja och utveckla en sammanhängande totalförsvars- planering samt redovisa de planeringsantaganden som tas fram för de bevakningsansvariga myndigheterna.5 Försvarsmakten och MSB fick genom regeringsbeslutet också i uppdrag att redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret utifrån målet för total- försvaret. Enligt regeringens beslut den 16 december 2021 ska detta uppdrag redovisas den 2 oktober 2023.6

Regeringen beslutade den 17 december 2020 även om anvisningar för det civila försvaret under försvarsperioden 2021–2025.7 I beslutet anges följande. Bevakningsansvariga myndigheters arbete med civilt försvar ska stärkas och förmågehöjande åtgärder vidtas. Det är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de vik- tigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Detta gäller särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolk- ningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kom-

4Begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” förekom i den numera upphävda förord- ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Förordningen upphävdes genom att förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap trädde i kraft den 1 oktober 2022. I den förordningen har begreppet

”bevakningsansvariga myndigheter” ersatts av ”beredskapsmyndigheter”.

5Uppdraget redovisades den 27 augusti 2021, se avsnitt 4.3.3.

6Se dnr Fö2021/01328.

7Se dnr Ju2020/04658 (delvis).

100

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

munikationer och post. Det är viktigt att de bevakningsansvariga myn- digheternas arbete med civilt försvar stärks och att det tas konkreta steg framåt. Utgångspunkterna för arbetet ska vara desamma som för totalförsvaret. Som stöd i sitt arbete och sin redovisning ska myn- digheterna använda de gemensamma antaganden för totalförsvarspla- neringen som tillhandahålls av Försvarsmakten och MSB samt det metodstöd som tillhandahålls av MSB.

Regeringsbeslutet innebär att myndigheterna senast den 1 okto- ber årligen ska redovisa till ansvarigt departement och MSB vilka åtgärder som myndigheten (och aktörer inom myndigheternas ansvarsområde) vidtagit och resultatet av dessa, vilka åtgärder som planeras för att bidra till målet för det civila försvaret, vilka åtgärder som vidtagits och planeras för att stärka myndighetens förmåga att verka under höjd beredskap samt en bedömning av vilken förmåga myndigheten har att bidra till relevanta delar i målet för det civila försvaret. Från och med år 2022 ska de bevakningsansvariga myndig- heterna årligen i sina årsredovisningar även redovisa hur de medel som har tillförts myndigheten för att förstärka arbetet med civilt försvar har använts.

Genom ytterligare ett regeringsbeslut den 17 december 2020 fick MSB i uppdrag att senast den 22 februari årligen från och med år 2022 göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila för- svaret och återkoppla slutsatserna till de bevakningsansvariga myn- digheterna och Försvarsmakten i syfte att återföra kunskap och möj- liggöra lärdomar samt stärka motståndskraften inom de viktigaste samhällsfunktionerna.8 Vid genomförandet av uppdraget ska MSB använda sig av de bevakningsansvariga myndigheternas redovisningar som ska lämnas enligt beslutet om anvisningar för det civila försvaret under perioden 2021–2025 och samverka med berörda myndigheter och aktörer. Av redovisningen ska bl.a. framgå vilka områdesöver- gripande och mest betydande åtgärder som har vidtagits och planeras att vidtas för att bidra till respektive del i målet för det civila försvaret, en bedömning av förmågan inom respektive del i målet för det civila försvaret, en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret utifrån samtliga delar i målet för det civila försvaret, samt en bedöm- ning av förmågan inom respektive viktig samhällsfunktion; ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livs-

8Se dnr Ju2020/04658 (delvis).

101

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

medel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energi- försörjning samt elektroniska kommunikationer och post.

4.3.2Det internationella samarbetets betydelse för totalförsvarsplaneringen

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) kon- stateras att givande och mottagande av stöd inför eller vid en väpnad konflikt i vårt närområde så långt som möjligt måste planeras och i största möjliga utsträckning samordnas och övas tillsammans med berörda aktörer. Detta gäller för totalförsvaret i dess helhet. Inom ramen för den svenska säkerhetspolitiken ska bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten fortsätta fördjupas. De internationella försvarssamarbetena bidrar till att höja det nationella försvarets förmåga och förmågan att agera tillsammans med andra samt tjänar ett viktigt säkerhetspolitiskt syfte. Sverige ska fortsätta arbetet med gemensam operationsplanering med Finland samt sam- ordna den nationella operationsplaneringen med Danmark, Norge, Storbritannien, USA och Nato. Inom det civila försvaret avser reger- ingen att utveckla det internationella samarbetet särskilt med inrikt- ning på försörjningsberedskap och räddningstjänst. EU-medlems- staternas skyldighet att stödja varandra vid ett väpnat angrepp på deras territorier har också betydelse för totalförsvarsplaneringen.9

Ytterligare ingångsvärden finns i regeringens raminstruktion den

28 januari 2021 för det civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF.10 I raminstruktionen för det civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato-samarbetet anges bl.a. att grundhållningen ska vara

•att de möjligheter som ett differentierat partnerskap erbjuder för att bidra till insyn och inflytande, stärkt politisk dialog, bättre operativ effekt, kostnadseffektivitet och ökad interoperabilitet bör utnyttjas i full utsträckning,

•att Sverige ska verka för ökad samverkan mellan Nato och EU samt mellan Nato och andra internationella organisationer inom ramen för respektive organisations mandat,

9Se prop. 2020/21:30, s. 27 f., 70 ff. och 77.

10Se dnr Ju2021/00361.

102

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

•att Sverige ska värna och ytterligare främja det transatlantiska samarbetet, varvid det är av strategisk betydelse att vidmakthålla USA:s och Kanadas intresse för samarbetet med Europa,

•att Sverige inom Natos civila beredskapsarbete ska främja den nordiska dimensionen,

•att Sverige ska bidra till dialogen med Nato kring säkerheten i vårt närområde, samt

•att Sverige ska eftersträva ökad svensk närvaro i relevanta Nato- strukturer, bl.a. genom sekonderingar och andra former av tids- begränsade tjänstgöringar, liksom bidrag till de civila expert- poolerna och inriktning för svenskt deltagande i Natos civila beredskapsarbete.

Vidare anges att berörda myndigheter ska prioritera att aktivt efter- sträva och ta till vara möjligheter att utveckla Sveriges totalförsvar utifrån målet för civilt försvar genom att exempelvis använda Natos erfarenheter och kunskap för att säkerställa samhällsviktiga funk- tioner. Vidare ska prioriteras att säkerställa praktiska och logistiska arrangemang till stöd för militära verksamheter för att förbättra förutsättningarna att inom värdlandsstödsavtalet med Nato kunna ge och ta emot militärt stöd vid kris eller krig samt att delta i pla- nering och genomförande av de Natoövningar som Sverige deltar i, när det stärker förmågan inom totalförsvaret och krisberedskapen.

Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato. Ansökningsprocessen har ännu inte slutförts. Nato ställer beträffande medlemmar krav på sju civila grundläggande förmågor (baseline requirements for civil preparedness). Förmågorna avser säker- ställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, motståndskraftig energiförsörjning, effektiv hantering av okontrol- lerade befolkningsrörelser, motståndskraftiga system för livsmedels- och vattenförsörjning, hantering av stora masskadeutfall, motstånds- kraftiga civila kommunikationssystem och motståndskraftiga civila transportsystem.

103

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.3.3Handlingsplan för utveckling av totalförsvaret

Försvarsmakten och MSB har den 27 augusti 2021 på uppdrag av regeringen (regeringsbeslut den 17 december 2020, se avsnitt 4.3.1) tagit fram en handlingsplan för att främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret 2021–2025 (Handlingskraft).11 I Handlingskraft introduceras en årlig process för att samordna pla- neringen mellan det civila och det militära försvaret så att beroenden kan identifieras och särskilda satsningar lyftas fram till regeringen. Handlingskraft innehåller planeringsantaganden som utgångspunkt för en gemensam planering samt sex fokusområden som initialt be- döms som särskilt viktiga för att öka den samlade förmågan och krigs- avhållande effekten i totalförsvaret. Till Handlingskraft finns en sär- skild bilaga (säkerhetsskyddsklassificerad) som innehåller ett scenario över ett väpnat angrepp. Planeringsantagandena syftar till att som in- gångsvärden beskriva den situation som totalförsvaret har att förhålla sig till. Antagandena utgör inte målsättningar eller kravställningar.

I fråga om hotbilden mot Sverige anges i Handlingskraft, som en utgångspunkt, att Sveriges närområde i ökad utsträckning präglas av en större närvaro av militära styrkor och ökad militär aktivitet. Sveriges närområde omfattar såväl Östersjöregionen som inloppen till Östersjön, Västerhavet, Nordkalotten, Barents hav, Norska havet och de norra delarna av Nordatlanten. Sverige blir oundvikligen på- verkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i Sveriges närområde. I en sådan situation går det inte att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige. Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats för angreppet. Där- för måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter, varvid delar av det svenska territoriet kan drabbas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser och förödelse lokalt och regionalt. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inledas med en förbekämpning med kryssningsrobotar, ballistiska robotar, attackflyg, cyberattacker samt genom sabotage och likvi- dering av nyckelpersonal. Motståndarens fjärrstridsmedel kan an- vändas för att bekämpa mål på hela det svenska territoriet. Troliga mål för fjärrbekämpningen är stationära och semi-stationära mål av vikt för den nationella försvarsansträngningen. De militära målen

11Se Handlingskraft, Handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, FM2021-l 7683:2 och MSB2020-l6261-3.

104

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

kan vara ledningscentraler, radaranläggningar och baser. Civila mål kan vara exempelvis logistiknoder, hamnar, flygplatser, broar, viktig industri samt infrastruktur för energi och kommunikation. I direkt anslutning till förbekämpningen kan angriparen besätta viktiga om- råden för gruppering av bekämpningssystem med lång räckvidd för att upprätta en avreglingszon för att förhindra motåtgärder från tredje part (exempelvis förneka Nato att förstärka Baltikum). Vidare anges att angriparen disponerar kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära stridsmedel (CBRN-stridsmedel) och att användande av dessa inte kan uteslutas. CBRN-stridsmedel kan sättas in dolt eller med hjälp av vapenbärare. Taktiska kärnvapen kan komma att användas, liksom kemiska ämnen som är nerv- eller hudskadande eller prestationsnedsättande. Utsläpp av toxiska ämnen från industrier kan ske genom avsiktlig bekämpning eller sabotage mot industrian- läggningar och lager. Strid i urban miljö för med sig en förhöjd risk för farliga utsläpp, både avsiktligt och genom vådabekämpning. (Se Handlingskraft, s. 11 ff.)

Även andra hot kan komma i fråga. Exempelvis kan påverkans- operationer användas vid sidan av de militära, bl.a. för att skapa osäker- het och uppnå inflytande över olika länders säkerhetspolitik. Vidare kan cyberattacker medföra svåra samhällsstörningar med påverkan på såväl civil som militär verksamhet. Hybridhot och icke-linjär krig- föring kan tillämpas. Exempelvis kan påverkansoperationer, cyber- attacker och konventionella militära maktmedel användas öppet eller dolt i samband med ett väpnat angrepp. (Se Handlingskraft, s. 13 ff.)

I Handlingskraft anges de antaganden som följer nedan vilka kan anses vara grundläggande för totalförsvarsplaneringen (Handlings- kraft, s. 16 f., och prop. 2020/21:30, s. 60).

Regeringen har fattat beslut om höjd beredskap (skärpt eller högsta beredskap vilket kan innebära att olika lagar gäller i olika delar av landet eller i specifika verksamheter).

•Under minst tre månader pågår en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges närområde. Under del av tiden och inom de tre månaderna är Sverige i krig och krigshandlingar pågår på svenskt territorium med både perioder av högintensiva strider och peri- oder med lägre stridsintensitet.

•Försvarsmakten mobiliserar. Inledningsvis är det viktigt att total- försvarets ansträngningar kraftsamlas till det militära försvaret.

105

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

•Samhället ställs om till krigsförhållanden. Civila aktörer intar krigsorganisation och en nationell kraftsamling genomförs som gynnar försvarsansträngningarna, inklusive säkerställande av de viktigaste samhällsfunktionerna.

•Ett väpnat angrepp påverkar i högre grad redan utsatta grupper i samhället. Detta förväntas påverka både individers utsatthet och delaktighet i totalförsvaret.

•Befolkningens försvarsvilja utmanas.

•Servicenivån i samhället minskar, dels till följd av allvarliga stör- ningar i samhällets funktionalitet, dels till följd av ompriorite- ringar i viktiga samhällsfunktioner.

•Lägesuppfattningen och förmågan till ledning och samverkan försämras.

•Logistikflödena med omvärlden har begränsningar men är inte helt avbrutna. Utrikeshandeln är påverkad.

•Många företag kan inte leverera på grund av uteblivna leveranser av varor eller tjänster, personalbortfall eller bortfall av viktiga samhällsfunktioner (exempelvis el, elektroniska kommunika- tioner och transporter).

•Ett antagonistiskt cyberangrepp kan få lika stora konsekvenser för samhällsviktiga funktioner och kritiska IT-system som ett konventionellt väpnat angrepp.

•Tredje part kan komma att medges tillträde till svenskt ter- ritorium för transitering, utgångsgruppering eller insatser.

•Stockholmsområdet, Gotland, sydvästra Sverige inklusive Öre- sundsregionen, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är strategiskt viktiga områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig.12 Även andra platser kan vara viktiga som baserings- och koncentreringsområden för Försvars- maktens krigsförband, samt för samhällets försörjning och funk- tionalitet.

12Det bör noteras att även sydöstra Sverige nämns som ett strategiskt viktigt område i prop. 2020/21:30 (s. 60).

106

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Mer precisa antaganden beträffande det civila försvaret finns i Planeringsinriktning för det civila försvaret (MSB 2019–00366) samt i det underlag som används av bevakningsansvariga myndigheter vid sin redovisning av sitt arbete i fråga om det civila försvaret. Nämnd planeringsinriktning torde dock komma att uppdateras med anled- ning av Handlingskraft.

Härutöver görs i Handlingskraft även antaganden avseende vilka konsekvenser ett väpnat angrepp får för de viktigaste samhällsfunk- tionerna såsom energiförsörjningen, transporter, elektronisk kom- munikation och post, information, livsmedel och dricksvatten, finan- siella tjänster, hälso- och sjukvård samt omsorg, ordning och säkerhet och skydd av civilbefolkningen. I fråga om skyddet av civilbefolk- ningen anges t.ex. att det kan vara fråga om ett ökat antal räddnings- insatser, dagliga störningar i larmfunktionalitet och ledningsförmåga samt ökade strömningar av människor till följd av utrymning och inkvartering samt spontana evakueringar (Handlingskraft, s. 19).

För att öka totalförsvarsförmågan och uppnå det övergripande målet för totalförsvaret bedömer Försvarsmakten och MSB att s.k. fokusområden (med vissa delmål) initialt bör prioriteras i planeringen. De områden som tas upp med angivna delmål gäller beredskapsplaner och krigsorganisation, ledning och samverkan, försörjningsbered- skap, förmågan att ge och ta emot civilt och militärt stöd, försvars- viljan samt stärkt informations- och cybersäkerhet. Härutöver bör ett brett aktörsperspektiv som inkluderar näringslivet samt ett lokalt, regionalt och nationellt perspektiv särskilt beaktas i beredskapspla- neringen och i övningar under perioden. Respektive aktör inom totalförsvaret behöver inom sitt ansvarsområde identifiera vilka rätts- liga förutsättningar som krävs för att verksamheten ska fungera samt de eventuella brister och behov av ny eller förändrad lagstiftning som finns. (Handlingskraft, s. 21 ff.)

4.3.4Scenarier avseende väpnade angrepp mot Sverige

Utöver det scenario om det väpnade angreppet som tillhandahålls i Handlingskraft, som ska ligga till grund för de bevakningsansvariga myndigheternas beredskapsplanering, utgör Försvarsmaktens för- svarsplanering ytterligare grund för planeringen av totalförsvaret. Vidare finns, som tidigare redovisats, mer precisa antaganden beträff-

107

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkterSOU 2022:57

ande det civila försvaret i Planeringsinriktning för det civila försvaret (MSB 2019–00366). Dessa delas endast med berörda aktörer. Total- försvarets forskningsinstitut (FOI) har dock tagit fram flera öppna scenarier med antaganden kring det väpnade angreppet som övriga aktörer kan utgå ifrån i sin planering.13 Scenarier är ett sätt att han- tera och strukturera svårigheten att förutse vad ett krig eller krigslik- nande tillstånd skulle kunna innebära och utgör en viktig utgångs- punkt i planeringsarbetet för totalförsvaret. De scenarier som har presenterats är exempel på vad som kan hända eller utspelas vid krig. Liknande scenarioarbete till stöd för kommunernas planering av det civila försvaret har gjorts tidigare i Sverige, bland annat under 80- och 90-talen.

Scenario för kommuner och kommunal räddningstjänst – Grund- scenario (Anders Odell, Frej Welander, Pär Eriksson, FOI Memo 6787, 1 juli 2019) är ett av de scenarion som FOI har tagit fram. Rap- porten kompletteras av Scenarier för kommuner och kommunal rädd- ningstjänst under höjd beredskap (Anders Odell, Frej Welander, Pär Eriksson, FOI-R-4823, december 2019).14 I scenariot i dessa rappor- ter används inledningsvis fjärrstridsmedel (kryssningsrobotar kombi- nerade med ballistiska robotar) mot framför allt strategiskt viktiga militära mål. På några platser träffas även bostadshus av dessa fjärr- stridsmedel. Detta orsakar explosioner, splitter, stötvågor, byggnads- ras och brand. Senare upprättar angriparen ett s.k. brohuvud (en första militärbas som ska underlätta för huvudstyrkan) efter luftlandsätt- ning vid flygplats eller landstigning vid hamn i närheten av en större tätort. Angriparen utför s.k. förbekämpning mot viktiga militära resurser genom att placera ut person- och stridsvagnsminor med hjälp av flygplan eller helikopter. Vissa av dessa hamnar även bland hus i tätbebyggda områden. Angriparen luftlandsätter större styrkor med vapen (såsom 12 cm granatkastare), fordon och annan materiel på ett öppet fält med hjälp av helikoptrar. Angriparen har centrala mili- tära resurser utanför regionens största tätort som primärt anfallsmål. Även andra viktiga resurser som broar, transporter, kommunikationer etc. är intressanta för att splittra svensk försvarsförmåga. Angriparen tar kontroll över en yta om cirka 2 2 km i utkanten av tätorten.

13De scenarier som är framtagna av FOI är emellertid inte styrande för de antaganden som anges i Handlingskraft.

14Rapporten kompletteras av Kärnvapenscenario för räddningstjänst (Goliath m.fl., FOI-R- 5131-SE) och Underlag för hantering av C-händelser för räddningstjänst under höjd bered- skap (Börjegren m.fl., FOI-R-5135-SE).

108

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Anfall inleds med beskjutning från granatkastare, som sedan följs upp med eld från burna understödsvapen samt från stridsfordonens auto- matkanoner. Detta orsakar explosioner, splitter, stötvågor, byggnads- ras och brand. En haubitsgranat träffar en större idrottshall som har utsetts till uppsamlingsplats för de som utrymt sina bostäder.

Syftet med scenariot är att kommuner och räddningstjänster/- förbund tillsammans med länsstyrelser och företrädare för Försvars- makten ska kartlägga de förutsättningar som gäller i varje enskild region: Vilka kommuner har militära mål och vilka är dessa? Vilka kommuner har kritisk infrastruktur och vilka är dessa? Vilka kom- muner kan komma att angripas av fjärrstridsmedel och vilka kan komma att drabbas av markstrider? Vilka kommuner kan antas slippa väpnat angrepp? Utifrån en sådan regional kartläggning kan ett tro- värdigt sammanslaget regionalt scenario utformas utifrån grund- scenariot och typhändelserna som tas upp.

En annan central rapport som innehåller scenarier är Hotbilds- underlag i utvecklingen av civilt försvar (Fredrik Lindgren, FOI Memo 5089, 14 oktober 2014). Studien gjordes på uppdrag av MSB och syftar till att utgöra grund och verktyg till metodstöd för aktörer inom civilt försvar för att hantera hotbilder och respektive förmåge- utveckling. Eftersom scenarierna enbart berör civilt försvar är de emellertid inte fullt ut användbara för totalförsvaret. Rapporten inne- håller fyra typfall: Beredskapshöjning, mobilisering och transport till utgångsområden (typfall 1), Angrepp med fjärrstridsmedel m.m. riktat huvudsakligen mot civila mål (typfall 2), Angrepp med fjärr- stridsmedel mot främst militära mål (typfall 3) och Ett fientligt angrepp mot Sverige vilket innefattar landstigning samt luftland- sättning (typfall 4).15

I typfall 1 är det inte fråga om något militärt angrepp, utan ett internationellt skeende och en hotbild mot Sverige, varför det saknas behov av att skydda befolkningen mot verkningar av direkta krigs- handlingar. Det är dock viktigt att förmedla korrekt information om händelseutvecklingen för att undvika panik och oro bland befolk- ningen i samband med beredskapshöjningen.

I typfall 2 angrips civila mål som elförsörjning, telekommunika- tioner, transportsystem etc. för att försvaga eller lamslå Sveriges vilja

15Till grund för rapporten och de olika typfallen låg en förstudie som redovisats året dess- förinnan (Robert Dalsjö, Jörgen Lindström, Karl Wesslau, Ann Ödlund, Civilt försvar – en förstudie, FOI Memo 4733, 2013) samt en studie över hur ett modernt krig kan yttra sig (Lindgren F., Inslag i modern krigföring – konsekvenser för civilt försvar, FOI Memo 5090, 2014).

109

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

och förmåga att agera i en konflikt. Angriparen använder bl.a. cyber- angrepp, sabotagegrupper och fjärrstridsmedel, t.ex. kryssnings- robotar, mot samhällsviktiga funktioner. Träffsäkerheten varierar mellan olika fjärrstridsmedel och därmed också skadeutfallet i om- rådet kring de egentliga målen. Angriparen kan använda konventio- nella vapeninsatser och en palett av cybervapen och andra medel som riktas mot IT-system, elektronik och kommunikation såsom elek- tromagnetisk puls. Vidare kan angriparen utnyttja kemiska, biologiska eller radiologiska stridsmedel (CBRN-vapen), som bl.a. orsakar till synes oförklarliga sjukdomsutbrott och kräver stora resurser för sanering. I fråga om förutsättningar för att värna civilbefolkningen anges att det blir viktigt att flytta resurser dit behoven av stöd till civilbefolkningen blir som störst, såväl i de områden som drabbas som i de områden dit de som har flytt på egen hand tar sig. Vid orga- niserad evakuering förutsätts detta ske till områden där mottagandet kan hanteras med ordinarie eller i förväg tillförda resurser. Infor- mation till allmänheten torde vara av största vikt för att undvika panik och behoven av att upprätta olika alternativa kanaler för att nå ut med information är stora.

I typfall 3 angrips huvudsakligen militära mål i syfte bl.a. att begränsa Sveriges militära förmåga. De medel som angriparen an- vänder initialt är olika former av fjärrstridsmedel, inklusive kryss- ningsrobotar och ballistiska robotar, cyberattacker och specialför- band för att utföra sabotage. Attackflyg med styrda vapen används för uppföljningsangrepp. I en första fas om 1–2 dagar utgörs målen för angreppet i första hand av Sveriges fjärrstridskrafter, främst i bas, samt de lednings- och understödsfunktioner dessa behöver för att nå effekt och ha uthållighet. Därtill angrips infrastruktur av kritisk militär betydelse (elkraft, telekommunikationer, kritiska broar/vägar). Därvid föredras mål med låg påverkan på omgivningen i form av döda och skadade. Efter ett par dagar, när den svenska regeringen inte har vikit ner sig och svenska flyg- och marinstridskrafter har bekämpats, riktas angrepp även mot svenska markförband samt mot eventuella marina enheter till sjöss. Därtill anfaller angriparen i denna fas civil och militär infrastruktur av särskild betydelse för mottagande av hjälp från tredje part, med syftet att få stöd till Sverige att framstå som farligt och osäkert. Angreppen pågår under 3–5 dagar. I fråga om förutsättningarna att värna civilbefolkningen anges att det blir viktigt att flytta resurser dit behoven av stöd till civilbefolkningen blir

110

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

som störst. Information till allmänheten torde vara av största vikt för att undvika panik. Situationen kommer att ställa stora krav på förmågan att prioritera resurser mellan landets olika delar och olika funktioner i samhället.

I typfall 4 är angriparens syfte att kraftigt reducera Sveriges för- måga att agera i en aktuell internationell kris, genom att fysiskt förneka Sverige och tredje part militär handlingsfrihet i närområdet och samtidigt öka sin egen handlingsfrihet. Angriparen söker gene- rellt i detta typfall att uppnå sina mål så fort som möjligt, samt att kraftigt försvaga Sveriges möjligheter till ledning, beslutsfattande och agerande. Strävan är att genomföra angreppet så snabbt som möj- ligt, med utnyttjande av överraskningsmoment, och nå effekt innan Sverige eller tredje part hinner agera effektivt. Strävan efter överrask- ning och snabbhet betyder att angriparen tar större taktiska/opera- tiva risker än vad som är doktrinärt ”normalt” och att landstigning/ luftlandsättning påbörjas så snart Sveriges fjärrstridskrafter, led- ningssystem och infrastruktur har reducerats i tillräcklig omfattning. Angreppet inleds med en våg av fjärrstridsmedel (kryssningsrobotar kombinerade med ballistiska robotar; cirka 100–200) och sabotage- grupper. Cyberattacker sker mot viktiga funktioner. Mål är svenskt flyg och flotta i bas, reservbaser, förråd för kvalificerad ammunition, bränsle, reservdelar etc., markförband med hög tillgänglighet, det militära försvarets ledningsorgan och kommunikationsnoder, samt centralförråd. Ett mindre antal insatser görs mot civil infrastruktur av särskild betydelse (el, tele och väg/järnväg). Ett svenskt område av stor strategisk/operativ betydelse besätts av fallskärmstrupp och andra markstridsenheter. Luftlandsättning och landstigning sker även i mindre omfattning mot ett sekundärt område. Luftlandsättningarna och landstigningarna understöds av attackflyg. Fortsatta attacker, samt med andra medel, är variationer som kan förekomma. Ytter- ligare vågor av attacker med fjärrstridsmedel är möjligt. Angreppen kan i något skede riktas så att kärnkraft av nöd behöver stängas ned. Omfattningen av attackerna kan koncentreras till eller utökas så att utslagning av infrastruktur, svenska fjärrstridsmedel och markför- band med hög tillgänglighet blir mer kännbar. Användande av eller hot om användande av massförstörelsevapen kan förekomma. Detta påverkar såväl skyddsnivån och det civila försvarets möjligheter att agera som försvarsviljan i landet. Angriparen kan t.ex. agera så att indikationer uppstår på användning av kemiska vapen i områden på

111

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

svenskt territorium som är strategiskt viktiga för Sverige eller tredje part. I fråga om förutsättningarna att värna civilbefolkningen fram- hålls utmaningarna i att det uppstår behov av att evakuera befolkning från ett stort antal platser samtidigt och att snabbt kunna hantera icke planerade strömmar och ansamlingar av människor som lämnat sina ordinarie bosättningsorter. Det finns behov av att kunna upp- rätthålla nödvändig försörjning i form av bl.a. el, värme, livsmedel, drivmedel, sjukvård och kommunikationer.

Ett annat scenario är det s.k. typfall 5: Utdragen och eskalerande gråzonsproblematik (Komplettering av hotbildsunderlag i utvecklingen av civilt försvar, Daniel K Jonsson, FOI Memo 6338, FOI 31 januari 2018). Studien genomfördes på uppdrag av MSB sedan det konsta- terats att hotbilden, jämfört med tidigare, är mer komplex och diffus och att den inte tillåter en lika tydlig gränsdragning mellan fred och krig. Så kallad gråzonsproblematik lyfts fram som en särskild ut- maning och handlar om aktiviteter och medel som riktas mot hela samhället (såsom bl.a. ryktesspridning, motsägelsefull information, kriminell verksamhet, sabotage samt nätverks- och påverkansopera- tioner) för att uppnå politiska målsättningar eller för att skapa gynn- samma förutsättningar för ett framtida militärt agerande. Ibland används gråzonsproblematik synonymt med s.k. hybridhot och hybridkrigföring eller icke-linjär krigföring. Typfall 5 beskriver en eskalerande gråzonsproblematik med påtaglig samhällspåverkan men där varken höjd beredskap råder eller synbara militära makt- medel används, åtminstone inte inledningsvis. Samhällsviktiga funk- tioner är ansträngda och det råder otrygghet. I fråga om förutsätt- ningarna att värna civilbefolkningen anges att det kan uppstå behov av evakuering av särskilt utsatta människor. Där spelar bl.a. medie- sektorns funktionalitet en viktig roll. Förmågan att nå ut med saklig och opartisk information är en viktig beståndsdel i det psykologiska försvaret.

Enligt senare publikationer i anledning av Rysslands invasion av Ukraina konstateras att invasionen ger ett nutida svar på hur ett krig i Europa kan se ut. Sverige behöver ha beredskap för dylika scenarier även om det är osannolikt att ett väpnat angrepp mot Sverige skulle se likadant ut. De ryska militära styrkorna har visat en likgiltighet för civilas liv och har använt åtminstone flygangrepp, kryssnings- robotar och artilleribeskjutning även mot civil infrastruktur. Precis som förväntat inriktades de ryska kryssningsmissilerna och ballist-

112

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

iska robotarna inledningsvis mot ukrainska militära mål, liksom ukrainsk civil kritisk infrastruktur. Detta hindrade dock inte att civila skadades och dödades. En del missiler och robotar slår fel, slås ur sin bana, eller drabbar på annat sätt civila oavsett tänkt mål. Allt- eftersom kriget utvecklades och den inledande ryska offensiven mattades av övergick bombningarna till att bli mer och mer terrori- serande till sin karaktär, i strid med den internationella humanitära rätten. Logistiska problem och en motståndares anfallsplaner – och egna försvarsplaner – kan leda till ad-hoc strategier och eskalering av våldsanvändning mot civila på sätt som är mycket svåra att förutsäga. Precisionsbombning av militära mål kan varvas med terroriserande bombningar. Syftet kan vara att tvinga befolkningen att uteslutande ägna sig åt överlevnad. Enligt FOI bör planeringen av svenskt civilt försvar framöver ta i beaktande bl.a. att civila och civil infrastruktur kan utsättas för urskillningslösa angrepp varför skyddsmöjligheter på plats och evakuering behöver förberedas. Det är realistiskt att utgå från att en del av landet kommer att vara utsatt för angrepp och all- varliga samhällsstörningar, medan andra delar av landet kommer att vara förhållandevis opåverkade. Det är därför relevant att planera för omfördelning av resurser och förflyttning av människor mellan dessa områden. Civilbefolkningens grundläggande överlevnadsbehov måste säkras och lidandet måste förebyggas och minimeras för att civilbe- folkningen ska kunna bidra till försvarsansträngningarna. En beläg- rad befolkning som utsätts för terroriserande bombningar – utan vatten, värme eller möjlighet att kommunicera – tappar snabbt sin för- måga att upprätthålla ett faktiskt motstånd, oavsett befintlig försvars- vilja. Platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan bli föremål för attacker längre fram under krigets gång. Det är av största vikt att räddningstjänsten är helt och fullt rustade för att snabbt klara av att hantera bränder och att utföra röj- ningsarbete på flera ställen samtidigt.16

16Se rapporterna När hot blir verklighet — betydelsen av det ryska angreppet mot Ukraina för svensk planering av civilt försvar, Jonas Clausen Mork och Beatrice Reichel, FOI Memo 7836, mars 2022, och Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.

113

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.4Vad bör vara styrande för utformningen

av det framtida skyddet av civilbefolkningen?

Utredningens bedömning: Utifrån den gällande totalförsvars- planeringen och de bedömningar som görs i fråga om det säker- hetspolitiska och militärstrategiska läget, kan det inte uteslutas att vissa geografiska områden i Sverige och delar av civilbefolk- ningen kan komma att drabbas mycket hårt av ett väpnat angrepp. Den bedömningen bör i grunden vara styrande för utredningens samtliga överväganden och ställningstaganden.

Det är realistiskt att utgå från att de fysiska konsekvenserna för civilbefolkningen med anledning av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller likartade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. I det avseendet måste dock stor hänsyn tas till att det pågående ryska anfallskriget mot Ukraina hittills har kännetecknats av att ryska militära angrepp har riktats direkt mot den ukrainska civilbefolk- ningen genom att ukrainska städer och orter urskillningslöst under längre tid och i mycket stor omfattning har beskjutits med tungt artilleri och kraftfulla missiler. Mot denna bakgrund är det högst realistiskt att utgå från att det kan finnas en risk för att civilbefolkningen kan komma att drabbas hårdare av ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar.

Det är av stor vikt att det så snart som möjligt vidtas åtgärder för att utveckla och förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civil- befolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konse- kvenser av ett väpnat angrepp.

Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges geografiska närområde, är – som tidigare framhållits – av avgörande betydelse när det gäller att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp mot Sverige. De bedömningar och ställningstaganden som görs av riksdagen, reger- ingen, Försvarsberedningen, Försvarsmakten och övriga i samman- hanget närmast relevanta myndigheter i fråga om det nuvarande säker- hetspolitiska och militärstrategiska läget, samt de antaganden och scenarier som delvis har tagits fram utifrån dessa bedömningar, utgör

114

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

grunden för utredningens samtliga överväganden och ställningstag- anden rörande civilbefolkningens skydd vid höjd beredskap och krig.

Utredningen ska analysera och ta ställning till i vilken omfattning och på vilka sätt civilbefolkningen behöver skyddas. En grundlägg- ande fråga som uppstår i den kontexten är i vilken utsträckning den nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska hotbilden skiljer sig åt från den hotbild som gällde under kalla kriget, och vilken bety- delse en sådan skillnad i så fall skulle kunna ha för bedömningen av civilbefolkningens skydd.

Under andra världskriget och efterkrigstiden, fram till kalla krigets slut någonstans kring år 1990, dominerades hotbilden av risken för konventionell krigföring på svenskt territorium, dvs. flygbombningar, missilattacker och markstrider. Hotbilden omfattade även väpnat an- grepp med kemiska stridsmedel och kärnvapen. Mot den bakgrunden kom det direkta fysiska skyddet för civilbefolkningen att omfatta bl.a. skyddsrum och andningsskydd. Andra väsentliga åtgärder i det avseendet var bl.a. brandskydd, sanering efter anfall med kemiska stridsmedel, samt att efter ett väpnat angrepp kunna rädda män- niskor ur rasmassor och att ge skadade människor akutsjukvård. Det fanns även planer för att kunna evakuera stora delar av befolkningen.17

Den nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska hotbilden är delvis annorlunda och mer komplex än vad som var fallet under kalla kriget. En grundläggande frågeställning är om den nuvarande hotbilden innebär att skyddsrumskapaciteten, möjligheterna till utrym- ning och inkvartering samt det extraordinära personella stödet till vissa offentliga aktörer bör utformas annorlunda än under den dominer- ande hotbild som rådde under kalla kriget.

Dagens vapensystem innebär att ett väpnat angrepp kan ske betydligt snabbare och med mycket större kraft och precision än under kalla kriget.18 Denna teknikutveckling innebär bl.a. att tiden för att hinna varna civilbefolkningen inför ett påbörjat eller nära

17FOI-R-4431-SE, s. 39.

18Exempelvis pågår sedan flera år tillbaka en utveckling av s.k. hypersoniska kryssningsrobotar som avfyras med ett mindre raketsteg (dvs. en raketmotor med raketbränsle) och som efter separation från raketmotorn drivs av en jetmotor. En robot av det slaget är särskilt farlig eftersom den kan accelerera till en hastighet på 5 Mach eller högre (cirka 6 125 km/h, 1 Mach = ljudhastigheten i luft, dvs. 340 m/sek. eller cirka 1 225 km/h) och flyga på en mycket låg höjd utan att följa en förutsägbar bana. Ett annat exempel är utvecklingen av s.k. HBG-robotar (hypersonic boost-glide missiles) som kombinerar kryssningsrobotens manöverförmåga med den ballistiska robotens mycket höga hastighet. En sådan robot kan accelerera till en hastighet på 10 Mach (cirka 12 250 km/h) och har även den en mycket svårförutsedd bana. (Se FOI-R- 4140-SE, s. 10.).

115

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

förestående väpnat angrepp i vissa fall kan vara extremt kort, vilket i sin tur påverkar de reella möjligheterna att i tid kunna skydda civil- befolkningen, t.ex. genom att skyddsrum används eller att ett farligt område utryms. Enligt den nuvarande hotbilden kan ett väpnat an- grepp även ske genom t.ex. konventionella flygstridskrafter, artilleri- beskjutning och stridshandlingar i tät bebyggelse.

Enligt utredningen är det uppenbart att det vid ett väpnat angrepp kommer att ställas mycket höga krav på de offentliga aktörerna att kunna skydda och rädda civilbefolkningen. Befolkningen behöver inte bara kunna skyddas från verkningarna av moderna vapensystem, såsom fjärrkontrollerade överljudsrobotar och AI-styrda bomb- drönare, utan även från verkan av bl.a. artilleribeskjutning och eldgiv- ning från automatkarbiner och andra finkalibriga handeldvapen vid stridshandlingar i stadsbebyggelse.

Det är givetvis av stor relevans att i detta sammanhang även fram- hålla det faktum att Ryssland, USA, Kina, Frankrike, Storbritannien, Pakistan, Indien, Israel och Nordkorea i varierande omfattning har tillgång till olika slags kärnvapen. Ryssland och USA har klart flest kärnstridsspetsar – 6 225 respektive 5 550.19

Utredningen bedömer att det är realistiskt att utgå från att de fysiska konsekvenserna för civilbefolkningen med anledning av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller lik- artade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. I det avseendet skiljer sig inte hotbilderna åt på ett avgör- ande sätt. Den givna slutsatsen av detta är att det framtida skyddet av civilbefolkningen – i de avseenden som omfattas av utredningens uppdrag – bör utformas på ett i grunden likartat sätt som var avsett under kalla kriget. Den slutsatsen står sig även om tiden för förvar- ning om ett påbörjat eller nära förestående väpnat angrepp i dag är betydligt kortare än under kalla kriget.

I det avseendet måste dock enligt utredningens bedömning stor hänsyn även tas till att Rysslands pågående anfallskrig mot Ukraina hittills har kännetecknats av att ryska militära angrepp har riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen genom att ukrainska städer urskillningslöst under längre tid och i stor omfattning har be- skjutits med tungt artilleri och kraftfulla missiler. De ryska militära styrkorna har därigenom visat en likgiltighet för civila ukrainares liv och hälsa. Den ryska krigföringen har hittills bl.a. lett till att staden

19SIPRI World nuclear forces 2021.

116

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Mariupol nästan helt och hållet har lagts i ruiner. Situationen för civilbefolkningen i flera ukrainska städer har i krigsrapporteringen beskrivits som katastrofal. Flera städer har belägrats av ryska styrkor, vilket bl.a. har lett till mycket stor eller total brist på dricksvatten, elektricitet och värme. Dessutom har det rapporterats om ryska militära angrepp mot sjukvårdsinrättningar på flera platser i Ukraina.

Rysslands militära strategier och taktiska uppträdande inte bara i Ukraina utan även i andra väpnade konflikter under de senaste år- tiondena har bedömts visa att Ryssland varken respekterar mänsk- liga rättigheter eller folkrättens krav på att skydda civila från krigets verkningar.

FOI:s övergripande bedömning är att grundläggande idéer om civilt försvar till vissa delar nu behöver omvärderas och att det kan antas att civilbefolkningen, i ett framtida eller utökat krig, antagligen kommer att utnyttjas som spelbrickor i krigföringen. Det går exem- pelvis inte längre att räkna med att militära attacker sker uteslutande mot områden med militära mål. (Se FOI memo 7836 och 7843).

Mot bakgrund av de bedömningar som FOI har gjort i fråga om den pågående ryska krigföringen i Ukraina, är det enligt utred- ningens bedömning realistiskt att utgå från att det kan finnas en risk för att civilbefolkningen kan komma att drabbas hårdare vid ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar.

Utifrån de bedömningar som riksdagen, regeringen, Försvars- beredningen, Försvarsmakten och övriga i sammanhanget närmast relevanta myndigheter gör i fråga om det säkerhetspolitiska och mili- tärstrategiska läget – särskilt i fråga om Sveriges geografiska närom- råde – är det enligt utredningen nödvändigt att det så snart som möj- ligt vidtas åtgärder för att utveckla och förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp.

Mot bakgrund av de nuvarande säkerhetspolitiska och militär- strategiska analyserna och ställningstagandena kan det enligt utred- ningens bedömning inte uteslutas att vissa geografiska områden i Sverige och en del av civilbefolkningen kan drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp. Det är högst realistiskt att utgå från att många människor kan komma att skadas allvarligt eller dödas vid ett väpnat angrepp.

Att Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett skydd utvecklas och förstärks är nödvändigt för att uppnå målen för total-

117

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

försvaret – särskilt målet för det civila försvaret. Utifrån den rådande hotbilden mot Sverige, och det totalförsvarsarbete som bedrivs, måste människor som bor eller annars vistas i Sverige anses kunna ställa be- rättigade anspråk på sin säkerhet och trygghet i form av ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp.

Utredningen vill även framhålla att det som har kännetecknat den tidigare uppbyggnaden och utvecklingen av civilförsvaret och seder- mera det civila försvaret är att de samlade åtgärderna på området har genomförts under en mycket lång tidsperiod. Detta är en viktig er- farenhet som utredningen genomgående behöver förhålla sig till i sitt analys- och förslagsarbete rörande en modernisering, förstärkning och utveckling av skyddet av civilbefolkningen. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att utgå ifrån att en omfattande återupp- byggnad av civilbefolkningens skydd kommer att behöva genomföras successivt under en längre tidsperiod.

4.5Ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp

4.5.1Tillgången till skyddsrum ska utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp

Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta tillgång till skyddsrum i nödvändig utsträckning med beaktande av andra skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning.

Att civilbefolkningen kan ges skydd mot fysiska konsekvenser av ett väpnat angrepp är av grundläggande humanitär betydelse och bidrar till att upprätthålla civilbefolkningens motståndsanda och försvarsvilja, vilket är av väsentlig betydelse för Sveriges totalförsvar.

Det befintliga skyddsrumsbeståndet ska upprätthållas med fun- gerande skyddsförmåga och vid behov upprustas. En viss nypro- duktion av skyddsrum bör även förekomma.

118

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

De investeringar som tidigare gjorts bl.a. beträffande skyddsrum- men inom ramen för det civila försvaret byggde på den då dominer- ande hotbilden för totalförsvaret, med risk för markstrider och luft- angrepp över i princip hela det svenska territoriet.20 En närmare beskrivning av det befintliga skyddsrumsbeståndet lämnas i kapitel 5.

Enligt den nuvarande totalförsvarsplaneringen behöver det finnas en beredskap för ett väpnat angrepp mot Sverige där konventionella och högteknologiska stridsmedel används, och där förloppet inled- ningsvis kan vara snabbt och intensivt. Det kan inte heller uteslutas att massförstörelsevapen inklusive taktiska och strategiska kärnvapen kan komma att användas vid ett väpnat angrepp. Hybridhot, när olika medel används av en motståndare för att nå sina syften, t.ex. cyber- attacker och informationskrigföring, kan också vara en del av krig- föringen. Ett väpnat angrepp kan börja med bekämpning med fjärr- stridsmedel och sabotagehandlingar riktade mot samhällsviktiga verksamheter.

Försvarsberedningen har gjort bedömningen att befintliga skydds- rum ska iståndsättas och möjligheterna att använda andra skyddade utrymmen bör inventeras samt att ett sådant arbete bör prioriteras. Enligt Försvarsberedningen bör nybyggnation av skyddsrum under perioden 2021–2025 begränsas till att i huvudsak ske i områden som bedöms vara särskilt utsatta i händelse av krig. (Se Ds 2017:66.)

I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 framgår Försvarsbered- ningens bedömning att det finns behov av ett skydd för civilbefolk- ningen som är anpassat till dagens förhållanden och att befintliga skyddsrum ska iståndsättas, men att behovet av detta varierar geo- grafiskt. Militärstrategiska områden bör prioriteras och kombineras med ett effektivt förvarningssystem. Regeringen har instämt i bedöm- ningen och framhållit betydelsen av att slå fast en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveckling av framtidens skydd av civilbefolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig. (Se prop. 2020/21:30 s. 138.)

Vad höjd beredskap, krig eller krigsliknande tillstånd skulle kunna innebära för det svenska samhället kan vara svårt att föreställa sig. Det går inte att redovisa en mer detaljerad hotbild som är bestående över tid. Vidare är det förknippat med stor osäkerhet att försöka förutse vad en sådan situation innebär. Samtidigt är det dessa osäkerheter som

20Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 6.

119

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

det civila försvaret ska planera för. De scenarier som har tagits fram och som redovisats ovan är ett sätt att hantera och strukturera sådan osäkerhet och bör därför vara en utgångspunkt i planeringsarbetet. Utifrån detta kan, som utredningen redan konstaterat, ett väpnat an- grepp mot Sverige i värsta fall innebära att många människor skadas allvarligt eller dödas, att människor inte vet vart de ska ta vägen, att omfattande bränder uppstår, att det sker utsläpp av farliga ämnen (såsom vid användning av kemiska stridsmedel och kärnvapen), samt att bostadshus och anläggningar raseras av omfattande bombangrepp.

Enligt utredningens direktiv är den övergripande inriktningen för utredningens uppdrag att det ska finnas tillgång till skyddsrum eller andra skyddade utrymmen som kan ge civilbefolkningen ett ända- målsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshand- lingar på svenskt territorium. En given utgångspunkt är alltså att det behövs ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolk- ningen.

Civilbefolkningen kan också anses ha ett berättigat krav på fysiskt skydd vid en krigssituation. Enligt den internationella humanitära rätten är civila personer skyddade i väpnade konflikter. Civila ska skyddas och respekteras och får inte utsättas för anfall. Den humani- tära rätten ger dock inget fullständigt skydd för civilbefolkningen. Civila som direkt deltar i fientligheterna åtnjuter inget skydd (se artikel 51 i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Vidare kan civila objekt med hänsyn till sin användning bli militära mål.21 Civila riskerar dessutom alltid att drabbas av effekterna av ett militärt anfall om de befinner sig i eller i närheten av ett militärt mål som attack- eras. Parterna i en väpnad konflikt har dock en skyldighet att säker- ställa att riskerna för civila eller civil egendom inte är oproportio- nerliga i förhållande till den direkta militära fördel som förväntas uppnås (jfr artikel 51 i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Vidare ska parterna vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för att skydda civila från effekterna av militära operationer (se artikel 58 c i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Ett exempel på en sådan försiktighetsåtgärd kan vara att inrätta och erbjuda skyddsrum som kan skydda civila. Detta framgår bl.a. av kommentarerna till

21För att något ska anses vara ett militärt mål krävs det att objektet på grund av art, läge, ändamål eller användning effektivt bidrar till de militära operationernas genomförande samt att dess totala eller delvisa förstöring, beslagtagande eller neutralisering under de vid tidpunkten gällande förhållandena, medför en klar militär fördel (se artikel 52 i Genèvekonventionernas tilläggs- protokoll I).

120

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Genèvekonventionerna, som till stor del utgår från förarbeten och hur statsparter tolkat och tillämpat reglerna.22 Detta framgår även av den sedvanerättsliga regeln om försiktighetsåtgärder mot effekterna av attacker.23

Rysslands militära strategier och taktiska uppträdande i de se- naste årtiondenas väpnade konflikter i Tjetjenien, Syrien och Ukraina, har visat en brist på respekt för mänskliga rättigheter och den huma- nitära rättens krav på att skydda civila från krigets verkningar. Det ryska anfallskriget mot Ukraina har tydligt visat att civilbefolk- ningen kan användas som ett mål och verktyg i det övergripande militärstrategiska spelet. Det är tydligt att flyglarm och civila skydds- rum har spelat en viktig roll i Ukraina i sammanhanget. Skyddsrum har varit viktiga för att skapa trygghet för de människor som stannar kvar, även när de har befunnit sig i områden som i ett inledande skede inte varit direkt utsatta för beskjutning. Känslan av trygghet kan vara en avgörande faktor för civilas vilja att fortsätta våga arbeta och göra nödvändigt motstånd. Skyddsrummen har således i detta avseende ett psykologiskt symbolvärde.24

Att civilbefolkningen kan ges skydd mot direkta fysiska konse- kvenser av ett väpnat angrepp genom tillgång till skyddsrum bidrar till att leva upp till den humanitära rättens krav men också till att uppnå målet för det civila försvaret att värna civilbefolkningen. Till- gången till skyddsrum som en del av skyddet för civilbefolkningen kan ha en inte obetydlig psykologisk betydelse, vilket bl.a. kan stärka försvarsviljan. Förmågan att stärka försvarsviljan är också en del av målet för det civila försvaret. Skyddet av civilbefolkningen bidrar till att upprätthålla civilbefolkningens uthållighet och försvarsvilja och är därför av stor betydelse för Sveriges totalförsvar.

Vid ett väpnat angrepp ger skyddsrum i varierande utsträckning människor ett fysiskt skydd mot verkan från olika vapen och strids- medel. Skydd kan ges såväl mot brand, stötvåg och splitter från kon- ventionella vapen som mot verkningar av massförstörelsevapen

22Se § 2257, International Committee of the Red Cross (ICRC), Commentary of 1987 on the Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Pro- tection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977, 1987, https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/INTRO/470?OpenDocument.

23Se regel 22 i “Customary International Humanitarian Law”, två volymer: Volume I: Rules, Volume II: Practice (två delar), Jean-Marie Henckaerts och Louise Doswald-Beck, Cambridge University Press, 2005.

24Se rapporten Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.

121

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

såsom gasbeläggning och joniserande strålning. (Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 12.) Dagens skyddsrum är dimensionerade för att klara av de vapensystem som fanns under kalla kriget. Nuvarande bestånd är således byggt efter en standard som utgår från de vapensystem som användes då och deras verkan.25 Det är dock inte säkert att dagens skyddsrum skulle klara verkan av moderna vapensystem. Det utesluts exempelvis inte att massförstörelsevapen, såsom CBRN-stridsmedel, kan komma att användas. (Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 19 f.)

MSB gör under alla förhållanden den bedömningen att det befint- liga skyddsrumsbeståndet fortfarande är användbart. Även de skydds- rum som har mindre brister (som inte avser tillkommande raslaster, filter eller dörrar) erbjuder sannolikt en hög skyddsnivå mot verk- ningarna av stridsmedel.26 Mot bakgrund av att konventionella vapensystem fortfarande används och kan förväntas användas även framöver, samt vad ett skyddsrum i övrigt ger skydd mot, måste befintliga skyddsrum fortfarande anses ge ett betydande skydd mot väpnade angrepp. Ett skyddsrum är inte konstruerat, och kommer inte heller kunna konstrueras, för att stå emot direktträffar med bomber eller alla typer av vapensystem. Förändringar i vapenteknologi torde därför inte påverka betydelsen av skyddsrummen som fysiskt skydd i sig. En annan sak är att befintliga skyddsrum utifrån utvecklingen kan behöva förbättras materiellt i fråga om viss utrustning (t.ex. luft- filter och dörrar). Vidare kan det fysiska skyddet av civilbefolk- ningen behöva kompletteras av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta tillgång till skyddsrum. Behovet av skyddsrum varierar mellan olika geografiska områden och orter. Behovet av tillgång till skyddsrum bör vidare bedömas med beaktande av andra ändamåls-

25Skyddsrummen är dimensionerade för att motstå effekterna från en explosion av viss storlek (tryckvåg, splitter). Dessutom används (i nya och äldre moderniserade skyddsrum) ett luft- reningssystem vars filtermaterial anpassas efter nuvarande och förväntade framtida hot.

26Denna uppfattning har MSB gett uttryck för inom ramen för utredningen. MSB har även tidigare kommit fram till bl.a. att befintliga skyddsrumstillgångar bör bevaras i så stor utsträck- ning som det är möjligt och rimligt med hänsyn till kostnader och behov samt andra motstå- ende intressen, se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida för- hållanden, dnr 2017–695, s. 14. Det framgår av MSB:s prioriteringsmodell att även skyddsrum i skyddsområde C som utgångspunkt ska bevaras intakt. (Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 128.) Se även MSB:s vägledning Totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen, MSB1646 – januari 2021, s. 33.

122

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

enliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning inom olika geografiska områden och orter. Hur utredningen bedömer att planeringen avseende tillgången till skyddsrum samt arbetet med skyddsrum ska bedrivas framöver behandlas i kapitel 6.

I samband med att lagen om skyddsrum infördes 2006 bedömde regeringen att det även fortsättningsvis skulle finnas en lagstiftning som reglerar såväl hanteringen av befintliga skyddsrum som produk- tion av nya skyddsrum. Vidare bedömde regeringen att det skydds- rumsbestånd som fanns var en resurs som skulle bevaras och kon- trolleras för att i framtiden, om det skulle uppstå ett behov av fysiskt skydd i krig, kunna användas för sitt ändamål. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att det befintliga beståndet av skyddsrum även i fort- sättningen skulle underhållas och kontrolleras samt att det behövdes regler för den verksamheten. (Se prop. 2005/06:133, s. 122.)

Det befintliga skyddsrumsbeståndet har byggts upp under lång tid och är till sin helhet en viktig resurs med beaktande av den nuvar- ande totalförsvarsplaneringen och betydelsen av tillgången till skydds- rum. Mot denna bakgrund bör det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upp- rustas. Detta förutsätter att skyddsrummen regelbundet kontrolleras.

Ett annat förhållande som tydligt visar att det finns behov av att upprätthålla det befintliga skyddsrumsbeståndet är att de vapen som kan komma att användas vid ett krig, t.ex. kärnvapen, kan få omfatt- ande skadliga verkningar även långt ifrån själva angreppsplatsen. Platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan vidare bli föremål för attacker längre fram under krigets gång (se FOI Memo 7843, april 2022, s. 3). Skyddsrummen är, som redan konstaterats, i stor utsträckning i ett sådant skick att de fortfarande kan utgöra ett skydd mot de vapenverkningar som kan förekomma. En annan aspekt är att det vid en krigssituation kan ske befolkningsförflyttningar samt utrymning och inkvartering över i stort sett hela landet vilket också kan påverka behovet av skydds- rum, även i områden där väpnade angrepp inte förväntas (jfr FOI Memo 7836, mars 2022, s. 4).

En viss nyproduktion av skyddsrum bör även förekomma. Hur utredningen bedömer att arbetet avseende skyddsrum bör bedrivas framöver och vad som därvid bör prioriteras behandlas i kapitel 6.

123

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.5.2Utrymning med efterföljande inkvartering ska utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp

Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. För att det ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en pla- nering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar.

Som tidigare har konstaterats, är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att det så snart som möjligt vidtas åtgärder för att för- stärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp.

Enligt direktiven ingår det i utredningens uppdrag att analysera och lämna förslag till åtgärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering på lokal, regional och nationell nivå inför genomförande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap och krig som vid fredstida kriser. Försvarsbered- ningen har konstaterat att det fysiska skyddet av civilbefolkningen i första hand ska åstadkommas genom tillgång till skyddsrum och andra skyddade utrymmen (Ds 2017:66, s. 145 f.). Enligt bered- ningen ska det kompletteras med planer för utrymning i områden där markstrider kan förväntas liksom i områden vilka med stor san- nolikhet drabbas av bekämpning och där fysiskt skydd saknas eller har stora begränsningar.

Med anledning av Rysslands invasion av Ukraina har FOI gjort bedömningen att civila och civil infrastruktur kommer att utsättas för urskillningslösa angrepp om det ligger i linje med rysk militär strategi och att det är avgörande att förbereda både skyddsmöjlig- heter på plats och evakuering (FOI Memo 7836). Det är enligt FOI realistiskt att vänta sig att en del av landet är under angrepp eller lider av stora samhällsstörningar medan andra delar är förhållandevis opå- verkade, varför det är relevant att planera för omfördelning av resurser och förflyttning av människor mellan dessa områden.

Det kan vidare konstateras att Rysslands invasion av Ukraina har lett till omfattande befolkningsrörelser. Redan innan invasionen bör- jade fanns det exempelvis 850 000 internflyktingar (FOI Memo 7836).

124

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

En stor del av befolkningsrörelserna ska ha skett på eget initiativ, medan myndighetsorganiserade utrymningar främst har förekommit från helt eller delvis belägrade städer. Det är med hänsyn till situa- tionen i Ukraina rimligt att anta att omfattande befolkningsrörelser skulle ske – och vara nödvändigt – även vid ett väpnat angrepp mot Sverige.

Därtill kommer att Nato har identifierat förmågan till effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser som en av sju civila förmågor som ska bidra till att upprätthålla alliansens kollek- tiva försvarsförmåga och möta hot som utmanar den kollektiva säker- heten.

Med anledning av vad som nu har redovisats är utgångspunkten för utredningens överväganden att det för ett väl fungerande skydd av civilbefolkningen är nödvändigt att det finns möjlighet till utrym- ning med efterföljande inkvartering som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum.

Utrymning utgör vid höjd beredskap och då ytterst krig ett effek- tivt skydd för civilbefolkningen på så sätt att befolkningen flyttas från områden som är utsatta för krigshandlingar, eller som kan bli utsatta för sådana handlingar, till mindre utsatta områden. Utrym- ning kan komma i fråga som en initial åtgärd vid tillräckligt långa förvarningstider. Den ideala förutsättningen för en riskfri utrym- ning är en så pass lång förvarningstid att utrymning hinner genom- föras innan hotet över huvud taget har börjat verka (Maria Broberg m.fl., Storskalig utrymning – principproblem, tider och kostnader, FOA-rapport A 10030–1.2, mars 1992). På så sätt kan befolkningen i ett tidigt skede förflyttas till ett mindre utsatt område och där skapa sig möjligheter till en bättre och mer human tillvaro än vid vistelse i ett skyddsrum. Utrymning kan också komma i fråga i ett senare skede vid långvariga strider, efter det att civila personer under en period har vistats i skyddsrum. Vistelse i skyddsrum torde nämligen inte vara aktuellt under alltför långa perioder utan främst för skydds- sökande vid plötsliga eller nära förestående angrepp. I skyddsrummen finns t.ex. inte på förhand de förnödenheter som krävs för en längre tids vistelse. Utrymning kan också vara nödvändigt att verkställa efter redan genomförda väpnade angrepp, exempelvis i syfte att skydda civilbefolkningen mot mer långsiktiga konsekvenser av joniserande strålning. I en sådan situation kan utrymningen behöva bestå under en lång period.

125

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

Dessutom kan utrymning visa sig vara essentiellt när nödvändiga samhällsfunktioner, såsom energi- och vattenförsörjning och till- gång till livsmedel, är utslagna. Det har inte minst visat sig i Ukraina, där de ryska styrkorna belägrade staden Mariupol och helt skar av försörjningen av värme, vatten och el. Vidare har det under Ryss- lands anfallskrig mot Ukraina visat sig att den omständigheten att en motståndares anfallsplaner kör fast eller misslyckas bl.a. kan leda till eskalering av våldsanvändning mot civila på sätt som är svåra att förutsäga (FOI memo 7843). Förmågan att genomföra snabba evaku- eringar i en sådan miljö är enligt FOI avgörande.

Utrymning med efterföljande inkvartering är emellertid sam- tidigt en komplicerad åtgärd som bl.a. kräver mycket stora perso- nella resurser. Den urbanisering som har skett i Sverige gör det svårt för transportsystemet att hantera en utrymning och för landsbygden och mindre städer att klara en inkvartering (jfr Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 81). Det gäller inte minst vid utrymning av stor- städer och andra befolkningstäta områden. Förflyttningstiden, dvs. den tid som går från det att befolkningen startar sin förflyttning till dess att den kommit utanför det utrymda området, är naturligtvis grundläggande eftersom det är under den tiden som befolkningen är som mest exponerad för ett eventuellt hot. År 1992 gjordes bedöm- ningen att man vid en storskalig utrymning i Sverige borde kunna utrymma 10 000–20 000 personer i timmen. Många faktorer, såsom bilinnehav, utfartsvägar, förvarningstid samt utrymning av sjuka och äldre personer påverkar förflyttningstiden. (Se Broberg m.fl, a.a.)

Med hänsyn bl.a. till de bedömningar som har gjorts beträffande förflyttningstiden är enligt utredningen storskalig utrymning, bero- ende på förvarningstid och befolkningskoncentration, inte alltid en realistisk första skyddsåtgärd. Även om viss förvarningstid ges, kan det dessutom vara svårt att utnyttja den tiden till fullo eftersom det också tar tid att exempelvis bedöma erhållen lägesinformation och att förmedla ett fattat beslut om utrymning till befolkningen (Broberg m.fl., a.a.). Vid ett plötsligt eller nära förestående angrepp kommer det således att vara förenat med betydande svårigheter att hinna utrymma befolkningen. Även om också iordningställande och skyddssökande i skyddsrum kräver förvarningstid, får utrymning med efterföljande in- kvartering anses vara en klart mer omfattande och tidskrävande åtgärd. Samtidigt är det vanskligt att fatta beslut om utrymning på alltför vaga indicier om väpnat angrepp, eftersom risken då är att utrymningen

126

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

genomförs i onödan med stora konsekvenser för samhället som följd (Broberg m.fl., a.a., och Civilförsvarsstyrelsen, Utrymning/inkvar- tering – Taktiska handlingsregler, Cfs nr 2.03.06-44FK, 1982).

Möjligheter till utrymning kan vidare saknas när Försvarsmakten under tidskritiska förhållanden behöver genomföra försvarsopera- tioner i bebyggelse. Utrymning kan också i andra situationer påverka det militära försvaret negativt och av den anledningen vara mindre lämpligt. Därutöver kan det antas att inkvarteringen kommer att innebära stora svårigheter för de kommuner som snabbt måste ta om hand ett stort antal evakuerade personer. Härtill kommer kraven på att de viktigaste samhällsfunktionerna ska kunna hållas i gång även i krigstid och att det civila försvaret ska kunna understödja det mili- tära försvaret, vilket föranleder behov av att en del av befolkningen stannar kvar på hemorten. Utrymning med efterföljande inkvar- tering får även stora ekonomiska konsekvenser, exempelvis i form av produktionsbortfall på utrymningsorten och ökad påfrestning på den sociala omsorgen på inkvarteringsorten (Broberg m.fl., a.a., och Civilförsvarsstyrelsen, a.a.).

Det bör vidare beaktas att en stor del av befolkningen torde fly på egen hand genom s.k. spontanutrymning. Som tidigare har redo- visats, ska merparten av de befolkningsrörelser som har skett med anledning av det ryska anfallskriget mot Ukraina ha varit baserade på egna initiativ, medan myndighetsorganiserade utrymningar främst har förekommit från helt eller delvis belägrade städer (FOI memo 7836). En från myndigheternas sida beordrad och organiserad utrymning torde således främst ha betydelse dels för de personer som av olika anledningar inte vill lämna området, dels för de per- soner som av olika anledningar inte kan lämna området. Den om- ständigheten att en stor del av befolkningen numera har möjlighet att transportera sig själva talar till viss del emot behovet av en orga- niserad storskalig utrymning.

De svårigheter som utrymning med efterföljande inkvartering innebär, och den omständigheten att en stor del av befolkningen kommer att lämna utsatta områden på eget initiativ, förringar emeller- tid inte behovet av utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. Det gäller inte minst i förhållande till den del av befolkningen som inte kan utrymma på egen hand. Inte heller förtar nämnda omständigheter de fördelar som utrymning kan inne- bära för befolkningen i de fall det är möjligt att genomföra en utrym-

127

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

ning i stället för vistelse i skyddsrum. Dessutom behövs insatser av offentliga aktörer även när utrymning i stor utsträckning genomförs av befolkningen på egen hand. Exempelvis föranleder även sådan ut- rymning stora trafikflöden, som behöver kontrolleras. Utredningen gör därför sammanfattningsvis bedömningen att utrymning med efterföljande inkvartering vid sidan om tillgång till skyddsrum ska utgöra en grundläggande del av skyddet av civilbefolkningen vid höjd beredskap. Det finns ett behov av att kunna använda utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om möjligheterna till vistelse i skydds- rum. Båda delarna behövs för att skyddet för civilbefolkningen vid höjd beredskap och då ytterst krig sammantaget ska kunna bli ända- målsenligt och effektivt utformat. Vilken åtgärd, eller i förekom- mande fall vilka åtgärder, som ska vidtas beror på händelsen och dess art och omfattning. En sådan bedömning behöver göras av berörda myndigheter i varje enskilt fall. En total utrymning av storstäderna är emellertid enligt utredningen, med anledning av vad som ovan redovisats, i praktiken uteslutet. Det torde inte heller vara aktuellt, med hänsyn till att en viss del av befolkningen så gott som alltid kommer att behöva stanna kvar för att upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Dock kan en förhållandevis omfattande par- tiell utrymning komma i fråga även beträffande sådana områden. En sådan utrymning skulle exempelvis kunna omfatta endast dem med störst hjälpbehov, medan resterande delar av befolkningen åtmin- stone tillfälligtvis blir kvar i det utsatta området.

Vid en bedömning av vilken åtgärd som ska vidtas behöver en risk- avvägning göras, bl.a. utifrån risken för skada orsakad av det utlösta hotet, risker som själva förflyttningen kan medföra och risken för skada när förflyttningen är avslutad. Vid korta förvarningstider blir de förväntade riskerna – beroende på angreppets intensitet och dess utsträckning i tiden – avgörande för värdet av utrymning jämfört med alternativet att befolkningen stannar kvar och söker skydd på plats.27 Riskerna för civilbefolkningen kan i vissa fall vara större vid utrymning än då den stannar kvar och söker skydd. Det kan inte minst gälla vårdbehövande, beroende på tillgången till transportmedel.28 Faktorer som kan påverka genomslaget av ett beslut om utrymning eller kvarstannande har bl.a. ansetts vara individens egen riskbedöm- ning, vilken information individen har fått, tillgången till transport-

27Broberg m.fl., a.a.

28Jfr Civilförsvarsstyrelsen, a.a.

128

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

medel, möjligheten att hålla ihop familjen, risken för lång tids borto- varo samt förtroendet för den myndighet som meddelat beslutet (Civilförsvarsstyrelsen, a.a., och Maria Broberg Wulff m.fl., Storskalig utrymning i krig – en orts perspektiv, FOA-rapport A 10042–1.2, mars 1993).

För att en utrymning ska kunna vidtas är det nödvändigt att det finns planering hos berörda offentliga aktörer för att snabbt kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar. I linje med vad som uttalas i direktiven gör utredningen bedömningen att det bör vidtas åtgärder för att en sådan sammanhållen planering tas fram. Vilka åtgärder som enligt utredningen kommer att behövas, vilka områden som bör planläggas för utrymning med efterföljande inkvartering samt vilken offentlig aktör eller vilka offentliga aktörer som bör ansvara för planeringen i fråga behandlas i kapitel 8.

4.5.3En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst samt annat utökat bistånd ska bidra till skyddet av civilbefolkningen

Utredningens bedömning: Vid höjd beredskap och ytterst krig kommer vissa offentliga aktörer – främst kommunerna – att ha ett stort behov av extraordinära personella förstärkningar för att kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Det behovet bör delvis kunna tillgodoses genom utredningens förslag om en statlig bered- skapsorganisation för räddningstjänst samt annat utökat bistånd. Det är nödvändigt att i vissa avseenden överväga behovet av en återaktiverad civilplikt.

Som utvecklats i det föregående är det realistiskt att utgå från att civilbefolkningen kan komma att drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp. Därvidlag finns det all anledning att återigen framhålla att efter det att Ryssland inledde ett anfallskrig mot Ukraina den 24 feb- ruari 2022 har det kommit flera rapporter om att den ryska krig- föringen i Ukraina omfattar såväl krigsförbrytelser som överträdelser av den humanitära rätten. Rysslands agerande i Ukraina har bedömts

129

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

utgöra ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säker- hetsordningen.29

En övergripande bedömning som har framförts i den kontexten är att aktioner mot civilbefolkningen, både i form av ryska krigs- handlingar mot civila ukrainare och förhandlingsutspel som berör civilbefolkningen, visar att civila i allra högsta grad är både mål och verktyg i det övergripande militärstrategiska spelet – och att detta sammantaget är en avgörande insikt som bör påverka hur Sverige ska utforma sitt civila försvar och befolkningsskydd.30

Enligt utredningens bedömning är det således högst realistiskt att utgå från att ett väpnat angrepp riskerar att drabba lokalsamhället mycket hårt. Det kommer att ställas mycket höga krav på kommu- nerna när det gäller att vid ett väpnat angrepp omedelbart kunna skydda och rädda samt på andra sätt stödja och hjälpa dem som bor och vistas inom kommunen. Under sådana förhållanden kommer bl.a. de kommunala räddningstjänstorganisationerna att behöva han- tera ett stort antal samtidigt inträffade komplexa och omfattande räddningsinsatser i ett läge med ett stort antal svårt skadade eller döda människor – ett läge som dessutom kan bli en realitet under en längre tidsperiod.

För att förbättra förutsättningarna för genomförandet av rädd- ningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), samt möjligheterna för civilbefolkningen att så effektivt och säkert kunna ta sig skyddsrum eller att kunna utrymmas och sedan inkvarteras, är det nödvändigt att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt har tillgång till extraordinära personella förstärkningsresurser. En sådan personell förstärkning bör till en del vara särskilt organiserad (en statlig bered- skapsorganisation för räddningstjänst) och till en annan del vara väl sammanhållen (civilsamhällets utökade stöd genom frivilliga samt annat särskilt bistånd). Beredskapsorganisationens personal ska under ledning av en kommunal räddningsledare kunna delta vid genom- förandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd bered- skap enligt LSO (skyddande och räddande uppgifter). Frivilliga ska i utökad omfattning kunna medverka vid stödjande och hjälpande in- satser vid t.ex. skyddsrumsanvändning eller vid genomförande av

29Ds 2022:7, s. 9.

30FOI Memo 7843, april 2022, Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolk- ningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, s. 2, Peter Bennesved.

130

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

utrymningar och inkvarteringar. Det ska redan i detta inledande sam- manhang nämnas att utredningen kommer att behandla frågor rör- ande civilplikt när det gäller den statliga beredskapsorganisationen och i anslutning till utredningens överväganden om frivilligas med- verkan inom det civila försvaret.

Såväl skyddande och räddande uppgifter enligt LSO som stöd- jande och hjälpande uppgifter utgör grundläggande beståndsdelar av civilbefolkningens skydd vid ett väpnat angrepp.

Mot denna bakgrund är det av stor vikt att säkerställa att det i händelse av höjd beredskap och ytterst krig finns omedelbar tillgång till extraordinära personella förstärkningsresurser av nödvändigt slag.

Utredningen behandlar nu aktualiserade sakfrågor i kapitel 10.

4.5.4Ett väl sammanhållet system för skyddet av civilbefolkningen

Utredningens bedömning: Det bör finnas ett väl sammanhållet system för skydd av civilbefolkningen mot konsekvenserna av ett väpnat angrepp. Det ska bestå av såväl skyddsåtgärder i form av tillgång till skyddsrum och möjlighet till utrymning och inkvar- tering som skyddande och räddande åtgärder enligt LSO samt andra stödjande och hjälpande åtgärder. Det är realistiskt att utgå från att det i varierande omfattning kommer att finnas behov av samtliga dessa åtgärder vid ett väpnat angrepp. Det är därför av stor vikt att förstärka och utveckla alla dessa delar i systemet. Även varning och information till allmänheten utgör viktiga bestånds- delar i ett sammanhållet system för skydd av civilbefolkningen.

131

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

Enligt utredningen är det uppenbart att det kommer att ställas mycket höga krav på de offentliga aktörerna inför ett befarat eller pågående väpnat angrepp när det gäller att kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett så ändamålsenligt sätt som möj- ligt. Vilka skyddsåtgärder som i praktiken kommer behöva vidtas och vilka individer som ska omfattas av olika åtgärder kommer bero på händelsen, dess art och omfattning och behöver bedömas och beslutas vid varje enskilt tillfälle. Ordningen på skyddsåtgärder kan komma att variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Utrymning kan exempelvis behöva ske efter att ett väpnat an- grepp skett på grund av markbeläggning av radioaktiva ämnen, eller när nödvändiga samhällsfunktioner såsom energi- och vattenförsörj- ning har slagits ut. Det viktiga är att det finns en beredskapspla- nering som omfattar alla relevanta skyddsåtgärder och som kan vidtas enskilt eller i kombination med varandra.

I detta avsnitt har utredningen gjort bedömningen att ett ända- målsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen mot konse- kvenser av ett väpnat angrepp bör bestå av olika delar. Skyddet bör bestå av tillgång till skyddsrum i nödvändig utsträckning med beakt- ande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Ut- rymning bör således vara en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. För att detta ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar. På lokal nivå ska extraordinära personella förstärkningar bidra till att kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett så ändamålsenligt och effektivt sätt som möjligt genom en statlig bered- skapsorganisation för räddningstjänst samt ett utökat stöd från civil- samhället och annat särskilt bistånd till de lokala aktörerna.

Utredningen bedömer att skyddet för civilbefolkningen – i de avseenden som omfattas av utredningens uppdrag – i huvudsak bör bygga på tillgången till skyddsrum, möjligheten att besluta om använd- ning av andra skyddade utrymmen, utrymning och inkvartering samt tillgång till extraordinära personella förstärkningar. Systemet ska kompletteras med information till befolkningen om hur man ska agera i olika situationer. Ett fungerande system för varning och infor- mation till allmänheten är grundläggande såväl för användning av skyddsrum som för genomförande av mer omfattande utrymningar.

132

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Samverkan pågår mellan myndigheter i de nordiska länderna med ansvar för krisberedskapsfrågor inom ramen för det s.k. Hagasam- arbetet. Under senare år har detta informationsutbyte i ökad ut- sträckning kommit att innefatta frågor som rör civilt försvar. Sverige genomför dessutom bilateralt erfarenhetsutbyte om civilt försvar med bl.a. Finland och Norge. Vidare konstaterar Försvarsberedningen i Ds 2017:66 att det finns behov av och möjlighet att utveckla det bila- terala samarbetet i synnerhet med Finland och Norge inom området civilt försvar (s. 210). Sverige har också historiskt sett tenderat att göra likartade bedömningar såvitt gäller skyddet för civilbefolkningen som våra grannländer. De vägval som Sverige nu gör kan således på- verka även våra grannländer, på samma sätt som de vägval våra grann- länder gör kan påverka oss. Den aspekten behöver beaktas vid utform- ningen av systemet.

Det s.k. VMA-systemet (Viktigt meddelande till allmänheten) används för att varna allmänheten vid olyckor eller vid överhängande fara för olyckor, andra allvarliga händelser eller i samband med sprid- ning av allvarlig smittsam sjukdom i syfte att hindra och begränsa skador på liv, hälsa, egendom eller miljö. Systemet är främst anpassat för fredstida olyckor. I promemorian Viktigt meddelande till allmän- heten – en översyn av VMA-systemet (Ds 2022:1) presenteras för- slag som syftar till att förbättra och effektivisera varningssystemet. I promemorian betonas bl.a. att lagstiftningens bestämmelser om VMA gäller även vid varning eller information i samband med höjd beredskap. Flyglarm föreslås inordnas i VMA-systemet, vilket inte tidigare varit fallet. Ett VMA om flyglarm ska kunna sändas i ljud- radio och tv, till terminalutrustning samt i anläggningar för utom- husvarning. Sändning av ett VMA om flyglarm ska kunna begäras av regeringen eller Försvarsmakten. Försvarsmakten föreslås även få ansvaret för aktivering av utomhusvarningssystemet vid flyglarm. Ett VMA om flyglarm kommer enligt utredaren typiskt sett att inne- hålla en uppmaning om att allmänheten omedelbart ska uppsöka skydd i ett skyddsrum eller i annat skyddat utrymme. Andra typer av varningar, information eller uppmaningar till allmänheten som kan behöva nå ut i samband med ett luftanfall kommer även i fort- sättningen att primärt vara uppgifter för aktörer inom det civila för- svaret. Det gäller exempelvis beslut om att ett område ska utrymmas. Kommuner och andra myndigheter har möjlighet att begära sänd- ning av VMA för att lämna närmare information och anvisningar om

133

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

vad befolkningen ska göra, dvs. i tiden efter ett VMA om flyglarm. Utredarens förslag beträffande VMA-systemet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Beredskapslarm har inte ingått i VMA-utredarens uppdrag och regleras därför fortfarande i egen ordning i lagen respektive för- ordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Det är, med vissa undantag, kommunerna som ansvarar för att kunna utlösa signalen beredskapslarm från de varningsanläggningar som de förfogar över. Beredskapslarm kan användas för att tillkännage att det råder högsta beredskap i hela landet (9 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap).

För ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen krävs, som tidigare konstaterats, ett fungerande system för varning och information till allmänheten. Genom promemorian ovan har det alltså gjorts en översyn av systemet för att varna allmänheten i fred och krig. Utredningen kommer därför inte att behandla frågor som avser systemet för varning och information till allmänheten.

134

5Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

5.1Utredningens uppdrag

Enligt utredningens direktiv är den övergripande inriktningen för utredningens uppdrag att det bör finnas tillgång till skyddsrum eller andra skyddade utrymmen som kan ge civilbefolkningen ett ända- målsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshand- lingar på svenskt territorium. En given utgångspunkt är att det behövs ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen.

Utredningens uppgift är att analysera och ta ställning till hur det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade ut- rymmen är av betydelse som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Analysen ska göras ur ett landsomfattande perspektiv, då behovet av skyddsrum och andra skyddade utrymmen kan skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige beroende på hur den långsiktiga militära hotbilden ser ut.

Utifrån utredningens analys och ställningstagande ska åtgärder föreslås för att under en längre tidsperiod, så kostnadseffektivt som möjligt, successivt modernisera och anpassa det befintliga skydds- rumsbeståndet samt andra skyddade utrymmen främst i militärstra- tegiskt viktiga områden. I detta sammanhang ska utredningen även ta ställning till behovet av nybyggnation av skyddsrum. Utred- ningens förslag ska säkerställa en god skyddsrumsstandard över tid. Därtill ska Försvarsberedningens, Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) samstämmiga bedömningar av vilka geografiska områden som är militärstrategiskt viktiga i Sverige vara inriktande för de förslag som lämnas.

Utredningen ska också analysera och ta ställning till om delar av det nuvarande skyddsrumsbeståndet bör avvecklas med hänsyn till

135

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

den långsiktiga militära hotbilden och de kvalitetskrav som bör ställas på ett modernt skyddsrumsbestånd, samt i förekommande fall lämna de förslag som behövs för en sådan avveckling.

I direktiven anges att det är av stor vikt att den framtida rättsliga regleringen på området är väl sammanhållen och tydlig i fråga om såväl berörda offentliga aktörers uppgifter och ansvar som enskildas rättigheter och förpliktelser. Utredningen ska analysera och ta ställ- ning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvars- fördelningen mellan relevanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rättssubjekt i fråga om skyddsrum.

Om det finns ett behov att förändra den nuvarande ansvarsför- delningen ska utredningen föreslå en ny ansvarsfördelning samt en ändamålsenlig och väl avvägd kostnadsfördelning med utgångspunkt från respektive aktörs ansvar och med beaktande av aktörernas för- måga att bära eventuella tillkommande kostnader. Fördelningen ska bygga på en beräkning av de totala kostnaderna för skyddsrum. Upp- draget i denna del ska bl.a. omfatta frågan om det finns behov av förändringar i förvaltning, ansvar för drift, underhåll och iordning- ställande av skyddsrum samt kontroll av skyddsrum, exempelvis i fråga om hur ofta kontroller bör göras.

Slutligen ska utredningen analysera om det, förutom utrymning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrymmen och i förekommande fall lämna förslag i det avseendet. I det samman- hanget ska utredningen även bedöma om skyddsrummen kan an- vändas som skydd vid fredstida kriser, exempelvis vid olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen eller andra farliga ämnen. Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag.

5.2Inledning och bakgrund

Sverige har haft skyddsrum sedan 1940-talet. Under kalla kriget (åren 1945–1991) byggdes stora mängder skyddsrum. Efter kalla krigets slut avvecklades stora delar av det civila försvaret som en följd av det fredliga och stabila omvärldsläget som rådde under många år. Bedömningen som gjordes var att det inte fanns något behov av ett omfattande civilt försvar. I stället var fokus på att utveckla en bered- skap för fredstida kriser. Byggandet av nya skyddsrum upphörde i

136

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

princip 2002 vilket bl.a. har medfört att det generellt saknas skydds- rum i nybyggda bostadsområden, inte minst i storstäderna. Härefter har endast ett mindre antal nya skyddsrum byggts i Sverige, i före- kommande fall i samband med ombyggnation eller rivning av en byggnad med befintligt skyddsrum. Det säkerhetspolitiska läget har dock försämrats över tid och även under utredningens gång. Sedan 2015 pågår en återuppbyggnad av det civila försvaret.

En uppgift för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen och historiskt har skyddsrum varit en viktig del av det fysiska skyddet. Det finns i dag drygt 64 000 skyddsrum i Sverige med plats för cirka 7 miljoner individer. I huvudsak är skyddsrummen belägna i någon av de 140 så kallade skyddsrumstätorterna, vilket är tätorter där till- gången till andra fysiska skydd än skyddsrum är begränsad. Tillsam- mans med Finland, Norge och Schweiz har Sverige ett unikt stort bestånd av skyddsrum.

Fysiskt skydd i form av skyddsrum har bedömts fortfarande fylla en viktig funktion i befolkningsskyddet. Försvarsberedningen har bedömt att det finns ett behov av ett skydd som är anpassat till dagens förhållanden och att befintliga skyddsrum ska iståndsättas. Behovet av skyddsrum varierar dock geografiskt. Militärstrategiska områden bör prioriteras och kombineras med ett effektivt förvar- ningssystem. Regeringen har instämt i Försvarsberedningens bedöm- ningar. Mot denna bakgrund har regeringen uttalat att det behövs en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveck- ling av framtidens skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap och då ytterst krig.1

5.2.1En historisk överblick av skyddsrumsregleringen

Före 1944 års civilförsvarslag

Före 1944 års civilförsvarslag fanns bestämmelser om skyddsrum i lag 1940:119 om skyldighet för ägare av anläggningar och byggnader att anordna skyddsrum m.m. samt i kungörelsen (nr 120) angående inrättande av skyddsrum för anläggningar och byggnader m.m. (se prop. 1944:268, s. 144). Enligt dessa bestämmelser skulle vissa anlägg-

1Se prop. 2020/21:30, s. 138 och Ds 2017:66, s. 149 f.

137

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

ningar och byggnader inom områden som Konungen bestämde förses med skyddsrum.2

Enligt 2 § i nämnda lag var de byggnader och anläggningar som avsågs hamnar, järnvägsstationer och liknande av vikt för den all- männa samfärdseln. Vidare var det fråga om industrianläggningar där minst 25 personer samtidigt var sysselsatta, anläggningar för under- visning, vård, hotell och pensionat med plats för minst 25 personer, byggnader med minst två våningar avsedda som bostad eller som kontors- eller affärslokal, eller annan anläggning där människor bodde eller vistades, om skyddsrum behövdes med hänsyn till byggnadens beskaffenhet eller läge.

Gemensamt skyddsrum kunde anordnas om två eller flera närbe- lägna fastigheter inte var för sig lämpligen kunde förses med skydds- rum. Om gemensamt skyddsrum anordnades och överenskommelse inte kunde träffas om detta skulle länsstyrelsen bestämma hur kost- naderna skulle fördelas mellan fastigheterna. Länsstyrelsen hade även uppgiften att bestämma i vilken omfattning skyddsrum skulle inrättas inom de s.k. luftskyddsorterna där skyddsrum skulle anord- nas. Länsstyrelsen skulle härvid i första hand se till att skyddsrum anordnades inom områden med tät bebyggelse, förstads och därmed jämförlig bebyggelse.

1944 års civilförsvarslag (SFS 1944:536)3

I förarbetena till 1944 års lag framfördes bl.a. att länsstyrelsernas tillämpning av tidigare lagstiftning hade varit mycket varierande över landet (se prop. 1944:268, s. 144). Mot bakgrund av de krigshän- delser som förekommit hade skyldigheten att inrätta skyddsrum bedömts behöva utvidgas så att utgångspunkten skulle vara att varje fastighet inom de s.k. luftskyddsorterna om möjligt skulle förses med skyddsrum. När detta inte var möjligt eller rimligt kunde under vissa förhållanden gemensamma skyddsrum anordnas för två eller flera fastigheter. Det ansågs nödvändigt att skyddsrum inrättades också i förhållandevis små byggnader för att sprida ut befolkningen på så många ställen som möjligt. Som ett ytterligare skäl framfördes

2Termen Kungl. Maj:t (även benämnt Konungen) användes fram till införandet av regerings- formen år 1974 och var benämningen på det statsorgan som fattade beslut i monarkens namn.

3Lagen ändrades flera gånger genom SFS 1945:760, 1947:388, 1948:432, 1950:46, 1951:271, 289, 1952:91, 1956:593 och 1957:87.

138

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

att utrymning i vissa fall inte skulle kunna genomföras eller bara skulle kunna genomföras beträffande en ytterst liten del av ortens befolkning.

I 1944 års civilförsvarslag delade lagstiftaren upp skyddsrum i en- skilda och allmänna skyddsrum. De allmänna skyddsrummen var avsedda att bereda skydd åt personalen i det allmänna civilförsvaret, åt personer som togs om hand vid hjälpplats, härbärge för utbombade eller annan dylik anstalt samt åt vägfarande och andra som uppehöll sig på allmän plats. De enskilda skyddsrummen var huvudsakligen avsedda att bereda skydd åt civilbefolkningen på arbetsplatserna och i bostadshusen. Enligt civilförsvarslagen skulle allmänna skyddsrum i mån av behov finnas i tätbebyggda områden, som inte var av endast ringa omfattning och betydelse, samt om särskilda förhållanden på- kallade det, även på andra platser. Den omfattning i vilken allmänna skyddsrum skulle anordnas bestämdes i en organisationsplan för varje civilförsvarsområde. Planen fastställdes av länsstyrelsen.

De allmänna skyddsrummen skulle anordnas och underhållas av kommunerna, som fick statsbidrag med i princip 2/3 av kostnaden. Skyldigheten för kommunen att anordna skyddsrum ansågs inträda endast i den mån staten beviljade anslag för ändamålet.

Enskilda skyddsrum skulle anordnas inom områden eller på platser där särskilt civilförsvar (hemskydd eller verkskydd) skulle finnas enligt organisationsplanen, i praktiken i tätbebyggda orter med en folkmängd på minst 200 personer och en boendetäthet av 25 per- soner per hektar. I 24 § angavs vilka anläggningar och byggnader som skulle förses med enskilt skyddsrum. Det var fråga om hamn, järnvägsstation och därmed jämförlig anläggning som var av vikt för allmänna samfärdseln (punkten 1), industriell anläggning vid vilken i regel minst 25 personer samtidigt var sysselsatta (punkten 2), an- läggning för undervisning eller vård samt hotell eller pensionat som var avsedd att hysa minst 25 personer (punkten 3), byggnad med mer än två våningar som till väsentlig del var avsedd till bostad eller till kontors- eller affärslokal (punkten 4), samt annan anläggning eller byggnad inom vilken människor bodde eller vistades om läns- styrelsen bedömde att skyddsrum behövdes med hänsyn till anlägg- ningens eller byggnadens beskaffenhet och läge (punkten 5). Det var anläggningens eller byggnadens ägare som hade skyldighet att an- ordna enskilda skyddsrum. Ersättning för kostnaden utgick inte, annat än för undervisningsanstalter och vissa trafikföretag.

139

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Både allmänna och enskilda skyddsrum skulle som huvudregel vara utformade så att de erbjöd skäligt skydd mot andra verkningar av bomber än omedelbar träffverkan. Sammanfattningsvis innebar kraven att skyddsrummen skulle konstrueras så att de skyddade mot splitter, rök- och stridsgaser, belastning av sammanstörtande bygg- nadsdelar samt s.k. detonationsvågor. För sådana skyddsrum an- vändes begreppet normalskyddsrum. Enligt civilförsvarslagen kunde Kungl. Maj:t i särskilda fall förordna att skyddsrum skulle fylla större krav på bl.a. skyddsförmåga, om synnerliga skäl krävde det. Bestämmelsen avsåg framför allt s.k. fullträffsäkra skyddsrum. Den som ålagts att anordna enskilt skyddsrum av sådan särskild beskaffen- het var berättigad till skälig ersättning av staten för den kostnad som detta medförde. Avsåg förordnandet ett allmänt skyddsrum kunde högre statsbidrag än 2/3 av kostnaden komma i fråga.

1951 års ändringar i 1944 års civilförsvarslag

Genom proposition 1951:176 genomfördes vissa ändringar i civil- försvarslagen. Den grundläggande skillnaden mellan allmänna och enskilda skyddsrum behölls. Allmänna skyddsrum skulle anordnas dels för det allmänna civilförsvarets personal och verksamhet samt för vägfarande och andra som uppehöll sig på allmän plats, dels för hela civilbefolkningen inom särskilda större upptagningsområden, s.k. befolkningsskyddsrum. Allmänna skyddsrum av förstnämnda slag skulle i mån av behov finnas inom stad och köping samt inom annat tätbebyggt område, som inte var av endast ringa omfattning och betydelse, samt på andra platser där särskilda förhållanden på- kallade det. Var befolkningsskyddsrummen skulle placeras bestämdes efter beslut av Kungl. Maj:t. Befolkningsskyddsrum skulle vara full- träffsäkra. Annat allmänt skyddsrum skulle inrättas som fullträff- säkert om Kungl. Maj:t bestämde det, och annars som normalskydds- rum. Enskilt skyddsrum skulle vara anordnat som normalskyddsrum.

Den omfattning i vilken allmänna skyddsrum skulle finnas samt deras beskaffenhet och ungefärliga belägenhet skulle bestämmas i organisationsplanen, som fastställdes av länsstyrelsen. Det var kom- munernas skyldighet att i enlighet med organisationsplanen inrätta och utrusta samt vårda och underhålla allmänna skyddsrum. Till in-

140

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

rättandet och utrustandet utgick statsbidrag med i regel 2/3 av kostnaden.

Enskilda skyddsrum skulle inrättas för vissa anläggningar och byggnader inom område eller på plats där särskilt civilförsvar skulle vara organiserat enligt organisationsplanen. Det var anläggningens eller byggnadens ägare som hade skyldighet att inrätta, utrusta och underhålla enskilt skyddsrum. Om Kungl. Maj:t hade förordnat att skyddsrummet skulle fylla särskilda krav på skyddsförmåga, var fastighetsägaren berättigad till skälig ersättning av statsmedel för den merkostnad som därigenom uppkom. Kunde skyddsbehovet för viss anläggning eller byggnad enligt organisationsplanen tillgodoses genom allmänt befolkningsskyddsrum, kunde länsstyrelsen befria fastighetsägaren från skyldigheten att anordna enskilt skyddsrum. När länsstyrelsen medgett sådan befrielse var ägaren skyldig att i stället utge bidrag till kommunen (fastighetsägarbidrag) med belopp högst motsvarande normalkostnaden för anordnande av skyddsrum för anläggningen eller byggnaden.

1956 och 1957 års ändringar i 1944 års civilförsvarslag

P.g.a. den krigstekniska utvecklingen under andra världskriget med bl.a. atomvapen och robotar ansågs en omprövning av civilförsvarets inriktning och uppgifter som nödvändig. I civilförsvarsutredningens delbetänkande från november 1955 behandlades civilförsvarets in- riktning och fortsatta uppbyggnad. Betänkandet avsåg i huvudsak den framtida utrymningsplanläggningen samt skyddsrummens betydelse och fortsatta anordnande. Detta låg till grund för ändringar i civil- försvarslagen som trädde i kraft 1 januari 1957 (se prop. 1956:185). I propositionen som föregick lagändringarna framhölls betydelsen av att den förebyggande verksamheten inom civilförsvaret fick en med hänsyn till vapenteknikens utveckling ändamålsenlig inriktning. Detta innebar bl.a. att utrymning blev mer centralt än tidigare såsom den viktigaste förebyggande försvarsåtgärden mot atomvapenanfall. I propositionen drogs även riktlinjerna för det fortsatta byggandet av skyddsrum upp. I fråga om skyddsrumsbyggande angavs således att det i alla tätorter som kunde betraktas som anfallsmål i princip skulle inrättas skyddsrum även i fortsättningen. I de mest utsatta orterna, i synnerhet sådana där man kunde räkna med risk för atom-

141

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

vapenanfall, skulle i innerområden och annars särskilt riskfyllda delar endast bergrum eller likvärdiga betongskyddsrum (fullträffsäkra befolkningsskyddsrum) byggas. I övriga delar av dessa orter och i de mindre utsatta orterna skulle skyddsrum anordnas såsom normal- skyddsrum. Förläggningen och dimensioneringen av befolknings- skyddsrummen skulle bestämmas med beaktande av den verksamhet som under krig skulle fortgå i nämnda särskilt riskfyllda områden. Beträffande enskilda skyddsrum angavs som en schematisk norm att sådana i princip skulle anordnas i tätorter med mer än 5 000 invånare. Inom områden, där varken normalskyddsrum eller befolkningsskydds- rum inrättades, skulle befintliga skyddsrum vidmakthållas. Vidare för- utsattes att källare och liknande utrymmen i ett beredskapsläge skulle kunna iordningställas till skydd mot strålning från radioaktiv stoft- beläggning. Det skulle framöver ankomma på Konungen eller civil- försvarsstyrelsen att förordna om vilka områden och platser, där en- skilda skyddsrum skulle inrättas. Tidigare hade detta bestämts i organisationsplanen som fastställdes av länsstyrelsen.

Det gjordes även ändringar som innebar bland annat att fastig- hetsägare kunde befrias från sitt ansvar att betala fastighetsägarbidrag efter ansökan om dispens hos länsstyrelsen. Grunden för detta var att enskilda skyddsrum inte längre skulle byggas inom områden med befolkningsskyddsrum och därmed ansågs det inte motiverat att kräva ett sådant bidrag.

1960 års civilförsvarslag (SFS 1960:74)

I 1960 års lag ersattes benämningen fullträffsäkert skyddsrum med termen bergfast skyddsrum som kunde avse inte bara skyddsrum som sprängts in i berg, utan också betongskyddsrum i massivt utfö- rande. Fullträffsäkert skyddsrum ansågs vilseledande bl.a. med hän- syn till atombombers verkningar och i stället ansågs bergfast skydds- rum leda tanken till de aktuella skyddsrummens stabila beskaffenhet (till vilka även betongskyddsrum i motsvarande utförande skulle hänföras). Med avseende på beskaffenhet gjordes alltså skillnad mel- lan bergfast skyddsrum och normalskyddsrum. Det blev även möj- ligt att i fortsättningen anordna befolkningsskyddsrum som nor- malskyddsrum.

142

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Genom den nya lagen var fastighetsägare inte längre skyldiga att anordna enskilda skyddsrum i områden där skyddsbehovet tillgodo- sågs genom allmänt skyddsrum avsett för civilbefolkningen inom visst upptagningsområde. På grund av detta fanns det inte längre anledning att bibehålla den tidigare bestämmelsen om skyldighet för fastighetsägare, som fått dispens, att utge fastighetsägarbidrag.

Allmänt skyddsrum skulle anordnas som bergfast skyddsrum eller som normalskyddsrum i enlighet med Kungl. Maj:ts beslut. Uppgiften att inrätta och utrusta, samt att vårda och underhålla all- mänt skyddsrum skulle ankomma på kommunen. Kommunen hade rätt till statsbidrag med 2/3 av en skälig anskaffningskostnad. Från anskaffningskostnaden skulle värdet av fredsanvändningen avräknas. Innan medel fanns tillgängliga för beräknat statsbidrag kunde kom- munen inte åläggas att anordna allmänt skyddsrum.

Om det var nödvändigt för att kommunen skulle kunna fullgöra sin skyldighet att anordna allmänt skyddsrum, fick markområden, byggnader och annan egendom som ägdes av annan än staten tas i anspråk för kommunens räkning. Förfoganderätten utövades av läns- styrelsen. Om allmänt skyddsrum skulle inrättas som bergfast skydds- rum på mark, som ägdes eller nyttjades av annan än kommunen, kunde länsstyrelsen medge ägaren eller nyttjanderättshavaren att inrätta och utrusta skyddsrummet i stället för kommunen, om det kunde ske utan olägenhet för skyddsrumsfrågans ordnande. Den som an- ordnade skyddsrummet hade rätt att från kommunen få ersättning för den del av anläggningskostnaden som översteg fredsanvänd- ningsvärdet. Fördelningen av kostnaden bestämdes av länsstyrelsen.

Enskilda skyddsrum skulle inrättas inom område eller på plats, som bestämdes av Kungl. Maj:t, eller efter dennes bemyndigande av Civilförsvarsstyrelsen. Enskilt skyddsrum skulle anordnas av ägaren till den anläggning eller byggnad, för vilken skyddsrummet var av- sett. Någon ersättning utgick som utgångspunkt inte till ägaren. Bara i särskilda fall när ägaren ålagts att anordna enskilt skyddsrum av särskild storlek eller beskaffenhet, var denne berättigad till skälig ersättning av statsmedel för den kostnad eller skada som detta med- förde. När ersättningen bestämdes skulle hänsyn även tas till den nytta som åtgärden kunde medföra. Skyldighet att anordna enskilt skyddsrum omfattade också anskaffning av utrustning till och under- håll av skyddsrummet.

143

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

1975 års ändringar i 1960 års civilförsvarslag

Genom 1975 års lagändringar togs benämningarna allmänt och en- skilt skyddsrum bort (se SFS 1975:553). I propositionen som före- gick lagändringarna (prop. 1975:21) konstaterades att det inte längre skulle göras någon skillnad mellan allmänna och enskilda skyddsrum i fråga om användningen. Tidigare hade benämningarna hänfört sig till hur skyddsrummen skulle användas och hur de skulle vara be- skaffade. I stället skulle nu begreppet skyddsrum reserveras för skydd åt befolkningen. För de skydd som skulle anordnas åt det all- männa civilförsvaret skulle i fortsättningen benämningen lednings- centraler och andra skyddade uppehållsplatser användas.

Gällande skyddsrummens beskaffenhet hade det tidigare gjorts skillnad mellan bergfast skyddsrum och normalskyddsrum. I fort- sättningen skulle det bara anordnas skyddsrum som i huvudsak mot- svarade normalskyddsrummet. På grund av detta fanns det inte något skäl att behålla benämningarna bergfast skyddsrum och normal- skyddsrum.

Hittills hade kommunen ansvarat för att inrätta och utrusta all- männa skyddsrum. I propositionen konstaterades att bristen på skyddsrum i tätorters innerområden inte skulle kunna avhjälpas inom rimlig tid genom nyproduktion. Regeringen framhöll att det krävdes ekonomiskt utrymme att avhjälpa påtagliga brister i befint- liga bebyggelseområden, främst i de större tätorternas innerområden, och att kostnader för skyddsrumsbyggande avseende sådan bristtäck- ning borde ersättas med statliga medel oavsett ändamålet med anlägg- ningen eller byggnaden.

Vidare föreslogs att kommunen skulle ges ansvar för inrättandet av skyddsrum i befintlig bebyggelse. Kommunerna skulle i fortsätt- ningen enbart ansvara för att anordna ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser för det allmänna civilförsvaret, samt sär- skilda skyddsrum som skulle byggas i befintlig anläggning eller bygg- nad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som var avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats. I 40 § 1 b)–d) mom. angavs således följande: Utöver de uppgifter som ankommer på kommun enligt 4 och 7 kap. åligger det kommun att: b) i enlighet med gäll- ande organisationsplan inrätta och utrusta ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser för det allmänna civilförsvaret (…) c) inrätta och utrusta skyddsrum som på grund av beslut enligt 27 §

144

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

(skyddsplan) ska anordnas i befintlig anläggning eller byggnad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som är avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats (…) d) vårda och underhålla de under b) och c) omförmälda anordningarna (…).

Enligt 42 § fick kommunen kostnadsersättning av staten för såväl inrättandet som underhållet av sådana skyddsrum, i den mån det kunde anses skäligt. Med befintlig anläggning eller byggnad avsågs inte sådan tillbyggnad som var att jämställa med uppförande av ny anläggning eller byggnad.

Fastighetsägare skulle även framöver ha ansvar för att underhålla skyddsrum, vilket även skulle omfatta vård av skyddsrummet och dess utrustning. Fastighetsägaren hade enligt 53 § rätt till ersättning av statsmedel för anordnande av skyddsrum. Ersättningen beräknades med hänsyn till antalet platser i skyddsrummet och normalkostnaden för att anordna, vårda och underhålla ett skyddsrum. Ersättningen bestämdes av länsstyrelsen.

I övergångsbestämmelserna till lagändringarna angavs att skydds- rum som anordnats enligt äldre bestämmelser skulle vårdas och underhållas enligt de nya bestämmelserna i 40 och 53 §§ eller med stöd av förordnande enligt 53 § 2 mom. i den nya lydelsen. Skyldig- het att vårda och underhålla skyddsrum som tillkommit enligt äldre bestämmelser avsåg såväl allmänt som enskilt skyddsrum. Detta innebar alltså att skyddsrum som inrättats enligt äldre bestämmelser skulle underhållas enligt de nya bestämmelserna. Fastighetsägaren kunde på så vis alltså få ett utökat underhållsansvar. Kommunen som tidigare hade ansvaret för underhåll av allmänna skyddsrum blev nu ansvarig endast för underhåll av ledningscentraler och uppehålls- platser för det allmänna civilförsvaret, samt för skyddsrum som skulle anordnas i befintliga byggnader eller anläggningar utan samband med tillbyggnad eller på mark avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats.

I fråga om skyddsrum som uppfördes i befintliga byggnader eller anläggningar ordnades underhållet ofta genom att kommunen slöt avtal med fastighetsägaren. Om skyddsrum skulle ställas i ordning i anläggning eller byggnad som inte ägdes av kommunen förutsattes att kommunen träffade överenskommelse om åtgärden med ägaren eller innehavaren av anläggningen eller byggnaden. En sådan över- enskommelse skulle även avse ersättning för skada eller intrång som åtgärden kunde anses innebära. I den mån överenskommelse inte

145

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

kunde träffas kunde egendomen enligt 68 § tas i anspråk med för- foganderätt. Enligt 54 § kunde ägaren eller innehavaren, mot statlig ersättning, även själv anordna ett bristtäckningsskyddsrum.

Sammanfattningsvis blev befolkningsskyddsrummen (som syftade till att skydda civilbefolkningen) genom ändringarna i civilförsvars- lagen att betrakta som skyddsrum enligt den nya kategoriseringen (skyddsrum eller ledningscentral alt. skyddade uppehållsplatser). Underhållsansvaret för dessa berodde på i vilken typ av byggnad eller anläggning (ny eller befintlig) de hade byggts och var de var belägna. Byggdes de i redan befintliga byggnader och anläggningar eller om de var belägna på mark avsedd för gata, torg, park eller allmän plats var det kommunen som hade underhållsansvaret. I annat fall var det fastighetsägaren till den byggnad eller anläggning där det fanns ett skyddsrum som var underhållsansvarig.

Ändringar i 1960 års civilförsvarslag efter år 1975

Det gjordes ytterligare ändringar av något mindre omfattning efter år 1975. Genom lagändringar som trädde i kraft 1 juli 1979 (se prop. 1978/79:1) förtydligades grunderna för ersättningen till fastig- hetsägare vid anordnande av skyddsrum. I 55 § civilförsvarslagen föreskrevs härefter att ersättning utgick för särskilda kostnader för att anordna skyddsrummet och att sådana kostnader kunde avse för- stärkning av byggnadsstomme samt anskaffning och iordningställ- ande av särskilda dörrar och karmar, luckor och andra tillslutnings- anordningar, ventilationssystem, gasfång och annan särskild utrust- ning samt reservutgångar. Avsikten med skyddsrumsersättningen var att den i princip skulle täcka merkostnaden för att anordna skydds- rum. Ersättning för framtida vård och underhåll av skyddsrummet skulle ingå i den ersättningsschablon som skulle tillämpas (se prop. 1978/79:1, s. 33).

År 1984 utökades fastighetsägarens ansvar genom att denne blev skyldig att vidta åtgärder som behövdes för att ge skyddsrummet tillfredsställande skyddsförmåga. Samtidigt gavs kommunen, i stället för länsstyrelsen, uppdraget att genom återkommande besiktningar kontrollera skyddsrummen och ansvara för att fel och brister åt- gärdades.

146

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Lag (1994:1720) om civilt försvar

I samband med att civilförsvarslagen (1960:74) upphävdes flyttades de delar som avsåg skyddsrum och andra skyddade utrymmen till den nya lagen om civilt försvar. Skyddsrum och skyddade utrymmen skulle framöver byggas i områden som i krig kunde antas bli särskilt utsatta för verkningarna av stridsmedel. Skyddade utrymmen skulle även finnas i andra utsatta områden. Tidigare hade gällt att skydds- rum skulle byggas i orter som ansågs kunna bli särskilt utsatta vid stridshandlingar, s.k. skyddsrumsorter vilka utsågs av regeringen. I den nya lagen infördes definitioner av uttrycken skyddsrum och skyddat utrymme. Det var kommunen som i samråd med länsstyrelsen skulle bestämma i vilka områden det skulle finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommunen skulle, liksom tidigare, besluta i enskilda fall om skyddsrum skulle byggas. Genom att knyta skyddsrumsbygg- andet till områden i stället för orter skapades ett mer flexibelt system för byggande av skyddsrum än tidigare. Det klargjordes att skyldig- heten att underhålla skyddsrum skulle kvarstå även om det i det om- råde där skyddsrummet var beläget inte längre skulle byggas skydds- rum. Däremot fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde möjlighet att besluta att ett utrymme inte längre skulle vara skyddsrum.4

Enligt den nya lagen skulle kommunen ansvara för kontroll av skyddsrummens skyddsförmåga och för att föra register över samt- liga skyddsrum i kommunen och de skyddade utrymmen som plan- lagts. I fråga om skyddsrum i befintliga byggnader skulle kommunen, liksom tidigare vara huvudansvarig för byggandet. Av förarbetena framgår dock att Statens räddningsverk ansåg att kommunens under- hållsansvar av skyddsrum som anordnades i befintliga byggnader skulle tas bort och att denna skyldighet i stället skulle läggas på fastig- hetsägaren. Regeringen som instämde i detta pekade på att det med- förde svårigheter för kommunen att ansvara för underhållet av skydds- rum i byggnader som tillhör någon annan och att det i praktiken ordnats genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. Reger- ingen ansåg därför att det skulle vara lämpligare att ansvaret för underhållet även i dessa fall skulle läggas på fastighetsägaren. (Se prop. 1994/95:7, s. 74 f.) En sådan förändring infördes dock inte i lagen och den ordning som gällde enligt civilförsvarslagen förblev där-

4Se prop. 1994/95:7, s. 71 f.

147

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

för fortsatt gällande. Det förtydligades dock att skyldigheten att under- hålla ett skyddsrum skulle gälla oavsett var skyddsrummet var beläget. Reglerna kring underhåll av skyddsrum fanns i 6 kap. 11–16 §§ i lagen om civilt försvar.

I 6 kap. 13 § lagen om civilt försvar reglerades att, om kommunen beslutade att skyddsrum skulle finnas i befintliga byggnader eller andra anläggningar, skulle kommunen bygga, utrusta och underhålla skyddsrummet, förutom i fall där frågan uppkom i samband med sådana byggnadsåtgärder som avsågs i 8 § första stycket, dvs. då det förelåg anmälningsskyldighet för byggnadsåtgärder enligt plan- och bygglagen (1987:10). Länsstyrelsen hade, om det förelåg särskilda skäl, möjlighet att ålägga ägaren av anläggningen att i stället för kommunen vidta nödvändiga åtgärder (6 kap. 14 §). Ägaren hade då rätt till ersätt- ning från staten för sina kostnader. Även kommunen hade rätt till ersättning av staten för kostnader som uppkom på grund av åtgärder enligt 6 kap. 13 §. När ersättningen till kommunen bestämdes, skulle skälig hänsyn tas till det värde som de vidtagna åtgärderna kunde ha för byggnadens eller anläggningens användning i fred.

5.3Rättslig reglering

5.3.1Dagens skyddsrumssystem

Centrala bestämmelser rörande skyddsrum finns numera i lagen (2006:545) om skyddsrum som trädde i kraft den 1 september 2006. När lagen infördes flyttades många av de tidigare bestämmelserna från lagen om civilt försvar till den nya lagen utan några sakliga ändringar. Till grund för den nya lagen låg regeringens proposition Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) och betänkandet Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134).

Av lagen om skyddsrum framgår bl.a. att skyddsrum är utrym- men för skydd av befolkningen i krig (1 kap. 2 §). Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (2 kap. 1 §). När lagen om skyddsrum infördes avskaffades regleringen av andra skyddade utrymmen eftersom alla utrymmen för skydd av befolk- ningen i krig skulle ha samma status och vara utformade och ut-

148

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

rustade för att motstå verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (se prop. 2005/06:133 s. 121).

I samband med att lagen om skyddsrum infördes överfördes alla uppgifter avseende skyddsrum, såsom beslut om byggande av skydds- rum, registerhållning samt besiktning och kontroll från kommunerna till staten. Ansvarig myndighet är numera MSB. Enligt lagen om skyddsrum och förordningen (2006:638) om skyddsrum beslutar MSB om behov av skyddsrum samt inom vilka områden i landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna. MSB ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om nybyggnation av skyddsrum.

MSB ansvarar enligt lagen om skyddsrum för kontroll av att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga samt att skyltning skett i enlighet med lagen. Vidare ansvarar MSB för registerhållning över befintliga skyddsrum samt för myndighetsföreskrifter om den tekniska utformningen av skyddsrum.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrust- ning som hör till skyddsrummet (4 kap. 1 §). Vidare är ägaren skyldig att efter föreläggande vidta de åtgärder som behövs för att förbättra skyddsrummets skyddsförmåga (4 kap. 2 §). Enligt övergångsbe- stämmelserna till lagen gäller dock att kommunen ska svara för under- hållet av skyddsrum som inrättats i redan befintliga byggnader enligt lagen om civilt försvar.

5.3.2Utformning och placering av skyddsrum

Skyddsrummen ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till använd- ning i krig (2 kap. 1 § lagen om skyddsrum). Avsikten är att skydds- rum ska skydda mot sådana vapen som en fiende kan antas förfoga över och komma att använda. Ett skyddsrum ska vidare ge skydd mot indirekta verkningar av stridsmedel, exempelvis om den bygg- nad där skyddsrummet är beläget rasar samman.5

5Jfr prop. 2005/06:133, s. 165.

149

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Vilka funktionskrav som ställs på ett nyproducerat skyddsrum framgår av dåvarande Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.6 Av dessa framgår bl.a. att skyddsrum ska vara konstruerande så att de även skyddar mot en viss grad av joniserande strålning från radio- aktivt nedfall samt mot kemiska och biologiska stridsmedel samt brandgaser. Enligt dessa föreskrifter ska vidare skyddsrummets stomme vara av obrännbart material som medger att skyddsrummets lufttemperatur stiger med högst 15°C efter två timmars brand utan- för skyddsrummet. Lufttemperaturen i skyddsrummet ska högst kunna bli 29°C då luften utanför skyddsrummet håller en temperatur av 17°C och en relativ fuktighet om 70 procent. Luftintag till skydds- rummet ska vara placerat så att luft kan tillföras skyddsrummet på för omständigheterna säkrast möjliga sätt och utan förutsägbara luft- föroreningar. Skyddsrummets utrustning för lufttillförsel ska kunna drivas med elektricitet, men också manuellt eller med hjälp av aggregat för reservkraft. Den luft som tillförs skyddsrummet ska kunna renas från damm och grövre partiklar samt kemiska och biologiska strids- medel. I övrigt finns också mer specifika krav beträffande skydds- rummens tålighet, storlek, in- och utgångar, tillgång till vatten, be- lysning och avlopp samt annan utrustning.

I MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, vilken är avsedd att ge ett underlag för tillämpning av de tekniska och administrativa regler som finns utgivna genom lagar, förordningar och föreskrifter, finns närmare beskrivningar bl.a. av skyddsrums placering och utform- ning. Handboken riktar sig till den som ska planera, bygga, utrusta eller underhålla ett skyddsrum enligt lagen om skyddsrum.7

Särskilda komponenter till ett skyddsrum, såsom skyddsrums- dörrar, ventilationsaggregat och ventiler som ska installeras i ett skyddsrum ska enligt Statens räddningsverks föreskrifter om prov- ning, certifiering och kontroll av komponenter till skyddsrum (SRVFS 1993:6) vara uppmärkta, provade av ett ackrediterat labora- torium samt kontrollerade och certifierade genom ett ackrediterat certifieringsorgan. Enligt uppgift från MSB finns inte några ackredi- terade organ. MSB utfärdar dock certifikat med stöd av FOI.

6Dessa föreskrifter gäller för skyddsrum för vilka bygganmälan gjorts den 1 oktober 1998 eller senare. Äldre föreskrifter är alltjämt tillämpliga för skyddsrum byggda tidigare än så.

7Handboken uppdaterades senast den 4 februari 2022. Innehållet i handboken utgör inte myndighetsföreskrifter och har formellt ingen bindande verkan.

150

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Skyddsrummen ska vara placerade med hänsyn till människors möjligheter att efter varning hinna fram till dem i tid och att uppe- hålla sig där under den tid som behövs (se 2 kap. 2 § lagen om skydds- rum). Antalet platser i skyddsrummen ska beräknas med hänsyn till befolkningsutvecklingen inom de områden där skyddsrummen ska byggas.8 Enligt Statens räddningsverks föreskrifter ska skyddsrum utformas så att det antal personer som skyddsrummet är avsett för ska kunna vistas där utan avbrott i minst tre dygn.9

Enligt 2 kap. 3 § lagen om skyddsrum ska skyddsrum vidare vara utformade så att de under fredstid kan användas för andra ändamål. Ett skyddsrum ska dock kunna iordningställas för sitt ändamål inom två dygn.10

5.3.3Byggande och kontroll av skyddsrum

MSB ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, besluta om byggande av skyddsrum samt kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och att skyltning har skett (se 3 kap. 1 § lagen om skyddsrum och 3 kap. 1 § förordningen om skyddsrum). Om det blir aktuellt att bygga ett skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning är det MSB som ansvarar för att bygga och utrusta skyddsrummet (3 kap. 2 § lagen om skyddsrum).11

Av 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum följer att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) inom ett område där skyddsrum ska byggas har en skyldighet att skriftligen underrätta MSB om detta. Avsikten med bestämmelsen är att det ska finnas möjlighet att besluta om inrätt- ande av skyddsrum i samband med nybyggnation. Enligt gällande föreskrifter finns dock sedan september 2006 ett generellt undantag

8Se 2 kap. 1 § förordningen (2006:638) om skyddsrum.

9Se 2 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.

10Se 34 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.

11I 68 § andra stycket civilförsvarslagen (1960:74) fanns en bestämmelse som innebar en skyl- dighet för fastighetsägare att tåla ett intrång för skyddsrumsbyggande i befintlig anläggning eller byggnad. En motsvarande bestämmelse infördes inte i lagen om civilt försvar och finns inte heller i lagen om skyddsrum. I propositionen till lagen om civilt försvar angav regeringen att den nämnda bestämmelsen skulle tas bort och att reglerna om expropriation i stället, vid be- hov, skulle tillämpas (se prop. 1994/95:7, s. 74). Enligt 2 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) får expropriation ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild bety- delse för totalförsvaret.

151

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

från denna underrättelseskyldighet.12 För närvarande finns det alltså i praktiken inte någon underrättelseskyldighet.

Om MSB har fattat beslut som innebär att ett skyddsrum ska byggas och förelagt den som lämnat underrättelse att vidta åtgärder i enlighet med beslutet är det byggherren som är ansvarig för att bygga och utrusta skyddsrummet (se 3 kap. 6 § lagen om skydds- rum). Ett sådant beslut ska innehålla uppgift om det antal personer som ska kunna få plats i utrymmet och även en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som föreläggs att bygga skydds- rummet (se 3 kap. 4 § lagen om skyddsrum och 3 kap. 3 § förord- ningen om skyddsrum).

Enligt 3 kap. 5 § lagen om skyddsrum ska ett antal bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900) tillämpas på arbetet med att bygga ett skyddsrum. Vid tekniskt samråd enligt 10 kap. plan- och bygg- lagen ska således en genomgång göras av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att ett skyddsrum ska kunna antas komma att uppfylla föreskrivna krav och användas för andra ändamål under fredstid. I övrigt tillämpas bestämmelserna i plan- och bygglagen om startbesked (10 kap. 3 §), byggherrens ansvar för kontroll av genomförandet (10 kap. 5 §), ansvaret för att upprätta en s.k. kontrollplan (10 kap. 6 och 7 §§), överlämnande av uppgifter om kontrollplan till byggnadsnämnden (10 kap. 18 §), bygg- nadsnämndens arbetsplatsbesök (10 kap. 27 §), byggnadsnämndens möjligheter att meddela kompletterande villkor (10 kap. 29 §) och om byggnadsnämndens slutbesked (10 kap. 34–37 §§. När ett skydds- rum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrum- met besiktigas av MSB (3 kap. 4 § förordningen om skyddsrum).

Skyddsrum finns i regel inte inskrivet som en belastning i fastig- hetsregistret, men kan framgå som en tilläggsinformation.13 Det utgår inte någon särskild ersättning till fastighetsägaren för själva upplåtelsen av ett utrymme till skyddsrum. Det har i stället antagits att lagstiftaren bedömt att det intrång eller den rådighetsinskränk- ning som ianspråktagandet av ett utrymme för skyddsrum innebär

12Se 2 § Statens räddningsverks föreskrifter (2006:6) om undantag från underrättelseskyldig- heten enligt 3 kap. 3 § första stycket lagen (2006:545) om skyddsrum.

13MSB ansvarar för skyddsrumsreferenser i fastighetsregistrets byggnadsdel, se 70 § förord- ningen (2000:308) om fastighetsregister. I förarbetena till lagen om civilt försvar avvisades ett förslag om att införa en möjlighet att i fastighetsboken anteckna den belastning på en fastighet som ett skyddsrum innebär. Regeringen pekade i sammanhanget på att det i fastighetsboken antecknas belastningar av civilrättsligt slag, men i allmänhet inte förelägganden och andra påbud av offentligrättslig karaktär (se prop. 1994/95:7, s. 76).

152

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

för fastighetsägaren inte bör ersättas särskilt utöver den ersättning som utgår för kostnader (se SOU 2004:134, s. 113 f.). Skyddsrum- met ägs och disponeras i fredstid av byggnadens ägare medan staten äger själva rättigheten till skyddsfunktionen genom den lagstadgade nyttjanderätten. Det är också staten som avgör om man vill behålla eller avstå denna nyttjanderätt.14

Särskilt om kontroll och registerföring av befintliga skyddsrum

MSB ansvarar för kontroll av att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga samt att skyltning skett i enlighet med lagen (3 kap. 1 § lagen om skyddsrum). MSB ska vidare föra register över samtliga skyddsrum som finns och planeras (1 kap. 2 § förordningen om skyddsrum). Registret innehåller bl.a. uppgifter om typ och ålder på skyddsrummen samt när de senast kontrollerades.

Det finns inget fastställt tidsintervall för hur ofta skyddsrummen bör kontrolleras utan detta beror enligt MSB på vilka tillgängliga an- slagsmedel MSB har för kontrollverksamheten. Under åren 2012–2021 har 10 430 skyddsrum kontrollerats, varav 7 965 i strategiskt viktiga områden.

Enligt MSB:s rutiner utförs s.k. skyddsrumstillsyn eller skydds- rumskontroll. Det MSB benämner som skyddsrumstillsyn är en slags inventering där endast utvalda delar kontrolleras och resulterar inte i något föreläggande. Skyddsrumstillsynen ger uppdaterade register- uppgifter och används för att få en bild av om det är påkallat att tidigarelägga en kontroll.

Vid skyddsrumskontroll kontrolleras alla delar i skyddsrummet och eventuella brister resulterar i ett föreläggande till fastighets- ägaren. Skyddsrummen kontrolleras utifrån senaste kontrolldatum, geografisk placering eller om tidigare tillsyn påvisat behov av kon- troll. Stickprovskontroller har också förekommit.

Tillsyns- och kontrollverksamheten utförs enligt en särskild hand- bok som MSB tagit fram.15 MSB har även tagit fram checklistor som finns på myndighetens webbsida. Skyddsrumskontrollen sker med utgångspunkt i de förskrifter som gällde vid uppförandet av skydds-

14Jfr MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 129, där MSB likställer rättigheten med ett avtals- servitut.

15Se MSB:s handbok Skyddsrumskontroll SK 16, publ.nr: MSB901 – december 2015.

153

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

rummet. Samtliga föreskrifter som tidigare utfärdats finns på MSB:s webbsida under rubriken ”Äldre skyddsrumsregler”.

Skyddsrumskontroll har tidigare utförts av en kontrollant som har avtal med MSB och som är certifierad av myndigheten som skyddsrumssakkunnig. Sedan den 1 september 2020 tilldelar MSB inte nya skyddsrumskontroller till externa kontrollanter.16 De externt upphandlade kontrollanterna kan dock fortfarande tilldelas till- synsuppdrag.

Särskilt om skyddsrumssakkunniga m.m.

Som ett led i att säkerställa och upprätthålla skyddsrummens skydds- förmåga och därmed kvalitetssäkra såväl kompetens som kompo- nenter avseende skyddsrum utfärdar MSB certifikat till personer och för komponenttillverkning. MSB för ett särskilt register över alla ut- färdade certifikat, vilket är ett komplement till skyddsrumsregistret.17

En skyddsrumssakkunnig är alltså godkänd av MSB genom ett certifikat. Innan certifikat utfärdas har den sakkunnige genomgått utbildning för allmän eller kvalificerad behörighet i myndighetens regi. Statens räddningsverk bedrev tidigare motsvarande utbildnings- verksamhet för skyddsrumssakkunniga.

Enligt 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap ska myndigheten bl.a. se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig- hetens ansvarsområde. I 5 § samma förordning anges att myndigheten ska se till att utbildning inom krisberedskap och för civilt försvar till- handahålls samt även genomföra övningar inom sitt ansvarsområde. Av 28 och 29 §§ framgår att myndigheten får ta ut avgifter för ut- bildningar samt utbildningsverksamhet.

Enligt MSB finns det 262 skyddsrumssakkunniga i Sverige, varav

92 kvalificerat behöriga. Under 2019, 2020 och 2021 utbildades 87, 43 respektive 14 personer. Vissa av de personer som gått utbildningen har valt att inte certifiera sig då de inte haft behov av certifikat. Utbild- ningen omfattar två dagars undervisning (MSB har för avsikt att ut- öka utbildningen så att den omfattar tre dagar). För att genomgå utbildningen uppställs vissa grundläggande kompetenskrav. Vidare

16MSB gör numera bedömningen att skyddsrumskontroll utgör en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning och som inte får överlämnas till annan aktör utan stöd i lag.

17Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 18.

154

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

tar myndigheten ut en kursavgift. MSB anordnar årligen uppdater- ingsträffar för skyddsrumssakkunniga runt om i landet. För att få bibehålla sitt certifikat är deltagande på en träff obligatoriskt.

Skyddsrumssakkunniga kan anlitas av MSB för olika uppdrag i fråga om skyddsrum, men även av andra aktörer.18

5.3.4Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter

Av 4 kap. 1 § lagen om skyddsrum följer att ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till detta. I för- arbetena förtydligas att bestämmelsen innebär att ägaren, till skillnad från vad som tidigare gällde enligt 6 kap. 13 § lagen om civilt försvar, ansvarar för underhållet även när det gäller sådana skyddsrum som inrättats i en befintlig byggnad eller anläggning utan att denne själv företagit någon byggnadsåtgärd (se prop. 2005/06:133, s. 167).19

Enligt Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum gäller bl.a. att skyddsrummet ska vara utfört och utrustat för en livslängd av minst 50 år (3 §) och att lös utrustning som tillhör skyddsrummet i freds- tid ska förvaras i ett eget utrymme som är låst, torrt, ventilerat och uppvärmt till minst 5°C (31 §).

MSB får meddela föreskrifter om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen (se 4 kap. 1 § förord- ningen om skyddsrum). Några sådana föreskrifter har inte meddelats. I MSB:s handbok Skyddsrum SR 15 anges dock följande. Skyddsrum ska, oberoende av typ och ålder, underhållas så att de vidmakthålls vid den status de hade då de var nybyggda eller den status de fått med anledning av en modernisering. Det är ägarens ansvar att se till så att skyddsrummets standard inte avviker från den ursprungliga tekniska

18Det är inte ovanligt att fastighetsägare anlitar skyddsrumssakkunniga för att bistå dem med hjälp att inventera skyddsrumsförråd och för att utföra besiktningar av skyddsrummen.

19I fråga om skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § i den upphävda lagen om civilt försvar gäller dock enligt övergångsbestämmelser till lagen om skyddsrum fortfarande den lagen om civilt försvar. Det innebär att kommunen fortfarande har underhållsansvar för skyddsrum som inrättats i befintliga byggnader och anläggningar innan den nya lagens ikraftträdande. I prop. 2005/06:133 anfördes att det medför svårigheter för kommunen att ansvara för under- hållet av skyddsrum som är belägna i byggnader som tillhör någon annan, men att detta i prak- tiken har lösts genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. För de redan inrättade skyddsrummen, där avtal vanligen ingåtts mellan kommuner och fastighetsägare och ersätt- ning betalats ut för framtida underhåll etc. var det därför lämpligt att det gamla regelverket skulle fortsätta gälla.

155

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

nivån. Ansvaret för skyddsrummets underhåll inträder i och med att beviset vid nyproduktion har utfärdats. Vidmakthållandet av skydds- rummets standard ska i tillämpliga delar bygga på vad som sägs i handboken. Äldre regler ska följas till funktion, men inte till teknisk lösning om de utföranden som finns i handboken i stället kan tillämpas. Om ett krav som finns i äldre regler inte återfinns i handboken ska det inte längre gälla för skyddsrummet. Utrustning som finns i skydds- rummet ska dock alltid fungera. Reparationer ska följa typlösningar utgivna av MSB. Typlösningarna beskriver hur en brist eller för- ändring kan utföras för att uppnå funktionskraven. Nya utföranden och nya komponenter ska alltid följa vad som sägs i handboken. Moderniseringar och kompletteringar för att uppfylla kraven i hand- boken ska endast göras om detta särskilt angivits i ett beslut av MSB.20 Underhållet av skyddsrummet ska vara fortlöpande. Förutom normal fastighetstillsyn förutsätter detta att en mer omfattande genomgång av själva skyddsfunktionen sker av ägaren minst en gång per år.21

Av MSB:s handbok följer vidare att ägaren har rätt till ersättning av staten för åtgärdande av fel som uppstått under skyddsrummets byggtid. Fel som uppstått under den tid som gått från det att skydds- rummet byggdes fram till kontrolltillfället hänförs dock till brist- ande underhåll och otillåtna ingrepp, och åtgärdas av ägaren utan ersättning av staten. Detta gäller dock inte installationer och ingrepp i stommen som vid kontrolltillfället utförts för minst 50 år sedan, där åtgärdandet ska ske med ersättning från staten. Lös utrustning omfattas dock inte av detta undantag.22

MSB har möjlighet att efter kontroll av ett skyddsrum förelägga en ägare till en byggnad eller annan anläggning att vidta en eller flera åtgärder för att förbättra skyddsrummets skyddsförmåga (4 kap. 2 § lagen om skyddsrum). Den som är skyldig att vidta sådana förbätt- ringsåtgärder har rätt till skälig ersättning av staten om inte åtgärderna föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig (6 kap. 2 §). Ett åtgärdsföreläggande ska innehålla en preliminär uppgift om vilken ersättning från staten som fastighetsägaren kan räkna med (4 kap. 2 § förordningen om skyddsrum). MSB besiktigar skyddsrummet när

20Ett exempel på moderniseringsåtgärd vilken utförs kontinuerligt är utbyte till moderna FAG-filter (kolfilter) i äldre skyddsrum. Denna modernisering görs i den utsträckning staten tillskjutit medel. I de fall byte av filter inte kan ske görs en kvarstående anmärkning.

21Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 119 f.

22Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 42 f.

156

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

åtgärderna har slutförts och innan myndigheten fattar ett beslut om ersättning. Om skyddsrummet uppfyller de förelagda kraven, ska myndigheten utfärda ett bevis om detta. Beviset ska lämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen (4 kap. 3 § förordningen om skyddsrum).

Vid höjd beredskap är ägaren eller nyttjanderättshavaren skyldig att ge plats i skyddsrummet åt dem som behöver skydd (4 kap. 3 § lagen om skyddsrum). Av förarbetena framgår att detta innebär att skyddsrummet under höjd beredskap ska vara iordningställt för så många skyddsbehövande som det är avsett för och hållas tillgängligt (upplåst, ej blockerad ingång etc.). Detta innebär således en skyldig- het att tillhandahålla lokalen, det iordningställda skyddsrummet, inte att räkna antalet personer som går in.23 Skyldigheten är straff- sanktionerad enligt 8 kap. 1 §. MSB får enligt 4 kap. 4 § förord- ningen om skyddsrum meddela föreskrifter i fråga om skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skyddsrum.

Ägaren är skyldig att genom skyltning på byggnaden eller anlägg- ningen ge anvisning om var skyddsrummet finns.24 MSB har möj- lighet att förelägga en fastighetsägare att vid vite sätta upp nödvändig skyltning eller se till att skyltningen sker på ägarens bekostnad (se 7 kap. 1 och 2 §§ lagen om skyddsrum).

Det finns särskilda bestämmelser om att nyttjanderättshavare inte får hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att in- rätta skyddsrum eller att företa åtgärder som denne är skyldig att utföra (4 kap. 5 § lagen om skyddsrum). En nyttjanderättshavare kan i vissa fall, på begäran av ägaren, också bli skyldig att betala ett skäligt bidrag till kostnader som ägaren får på grund av sina skyldig- heter enligt lagen (4 kap. 6 §).

5.3.5Avveckling av skyddsrum

MSB får besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skyddsrum, om det finns särskilda skäl (se 5 kap. 1 § lagen om skydds- rum och 5 kap. 1 § förordningen om skyddsrum).

Enligt MSB kan det finnas särskilda skäl för ett avvecklingsbeslut om det skett stora förändringar i det aktuella området som medfört

23Se prop. 2005/06:133, s. 167.

24Se 4 kap. 4 § lagen om skyddsrum samt 33 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.

157

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

att det framstår som obehövligt att underhålla skyddsrummet. Bygg- nadens eller anläggningens ägare kan ha ett stort behov av att kunna disponera utrymmet på annat sätt. Ett avvecklingsbeslut innebär att alla skyldigheter kopplade till skyddsrummet upphör. Vid bedöm- ningen av om ett skyddsrum kan avvecklas eller inte har det bety- delse bl.a. om utrymmet finns i ett strategiskt viktigt område eller i en skyddsrumstätort.25

Utifrån försvarsberedningens och regeringens ställningstaganden gällande skyddsrumsbeståndet har MSB internt antagit mer specifika riktlinjer för när ett skyddsrum får avvecklas.26 Utgångspunkten enligt dessa är att skyddsrumsbeståndet ska bestå i så stor utsträck- ning som möjligt och att avvecklingsansökningar ska beviljas restrik- tivt. En avvägning görs dock i det enskilda fallet. Väldigt små skydds- rum eller sådana som är byggda före 1946, får i princip alltid avvecklas oavsett skäl då de inte anses uppfylla ett tillräckligt stort behov. Andra ärenden om avveckling bedöms i första hand utifrån tillgäng- ligheten i närområdet och generellt i den ort där skyddsrummet är beläget. Hänsyn tas också till i vilken typ av byggnad skyddsrummet är beläget.

MSB har i vissa fall även beslutat att en del av skyddsrummet ska avvecklas eller att ett skyddsrums funktion tillfälligt ska begränsas (s.k. tillfällig begränsning). MSB har i dessa fall kunnat besluta att ett skyddsrum ska ändras så att antalet skyddsplatser minskar eller att slå ihop två skyddsrum till ett större. Syftet med en tillfällig be- gränsning av skyddsrumsfunktionen är att kunna stänga av ett skydds- rum, exempelvis under tiden som fastigheten renoveras eller byggs om. Enligt information på MSB:s webbsida om avveckling av skydds- rum krävs det att det finns en skyddsrumssakkunnig med kvalificerad behörighet kontrakterad och en tidsplan för projektet.

MSB har tagit fram en ansökningsblankett om avveckling eller begränsning av skyddsrumsfunktion (Se blanketten ”Ansökan om avveckling eller begränsning av skyddsrumsfunktion”, på MSB:s webb- sida). När ett skyddsrum har avvecklats har en särskild besiktning utförts på bekostnad av fastighetsägaren. Syftet med besiktningen är att säkerställa att utrymmet inte längre ska kunna uppfattas som ett skyddsrum.27

25Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 125 f.

26Se MSB:s interna beslut den 27 september 2017, dnr 2017-9471.

27Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 128. Tillfällig begränsning och avvecklingsbesikt- ning är i övrigt inte reglerat i lag, förordning eller föreskrift.

158

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Det har även förekommit att MSB som ett skäl för avveckling har tillåtit s.k. ersättningsskyddsrum när skyddsrumsfunktionen har be- dömts behöva kvarstå. Det har då krävts att ersättningsskydds- rummet ska täcka samma skyddsbehov som skyddsrummet som önskas bli avvecklat. Eftersom ett ersättningsskyddsrum inte täcker något nytt behov av skyddsplatser, har finansieringen helt fallit på den byggande.28 Frågan om ersättningsskyddsrum är inte uttryck- ligen reglerad vare sig i lag, förordning eller föreskrift. MSB har dock bedömt det som nödvändigt att kunna beakta ersättningsskyddsrum som ett skäl för avveckling av ett äldre skyddsrum för att möjliggöra nyexploatering och ändringar av befintliga byggnader samtidigt som skyddsrumsbeståndet kan upprätthållas.

Sedan nyproduktionen av skyddsrum upphörde 2002, har det enligt uppgifter från MSB byggts 75 ersättningsskyddsrum med 7 374 platser, varav 46 skyddsrum med 4 462 platser har byggts sedan 2017. MSB har cirka 290 pågående ärenden där fastighetsägare har ansökt om tillfällig begränsning för att ersätta ett befintligt skydds- rum, vilket totalt motsvarar cirka 38 000 platser. Byggåtgärder pågår av cirka 120 sådana skyddsrum.

5.3.6Ersättning

Enligt 6 kap. 1 och 2 §§ lagen om skyddsrum har den som ska bygga och utrusta eller underhålla ett skyddsrum rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. I fråga om underhåll av skyddsrum läm- nas dock inte ersättning för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Försumligheten kan bl.a. handla om att kostnaderna för underhåll orsakats av en olämplig fredstida använd- ning av skyddsrummet. Ägaren får exempelvis stå för kostnader orsa- kade av att skyddsrumsdörrar har demonterats eller att det skett håltagning i skyddsrummets väggar.29

MSB får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna (se 6 kap. 3 § lagen om skyddsrum och 6 kap. 1 § förordningen om skyddsrum). Några sådana föreskrifter har inte meddelats.

28Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 129).

29Jfr Kammarrätten i Göteborgs dom den 25 september 2012 i mål 2029-12.

159

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

I förarbetena till lagen om skyddsrum anges att bestämmelserna om ersättning i sak motsvarar de tidigare bestämmelserna som fanns i 6 kap. 20 § första stycket och 22 § lagen om civilt försvar (se prop. 2005/06:133 s. 168). Vad som utgör skälig ersättning utvecklas härutöver inte.

Enligt 6 kap. 20 § första stycket lagen om civilt försvar hade den som var skyldig att bygga och utrusta ett skyddsrum rätt till ersätt- ning av staten för de merkostnader som därigenom uppkom. I 6 kap. förordningen (1995:128) om civilt försvar fanns mer utförliga bestäm- melser om hur ersättningen skulle bestämmas. Enligt 6 kap. 15 § i förordningen bestod ersättningen som utgångspunkt av ett grund- belopp som beslutades av länsstyrelsen enligt schablonbelopp som angavs i bilaga till förordningen. Som exempel kan nämnas att grund- ersättningen för ett skyddsrum i en byggnad där bärande väggar av platsgjuten betong eller prefabricerade betongelement skulle upp- förts även om skyddsrum inte hade anordnats var 72 000 kronor plus 1 700 kronor för varje skyddsrumsplats. Till grundbeloppet kunde ett tilläggsbelopp utgå för öppningar i skyddsrummets begränsningsväg- gar, försvårad grundläggning, förstärkning för att förhindra byggnads- ras och förstärkning av befintliga begränsningsväggar. Summan av grundbeloppet och tilläggsbeloppet skulle multipliceras med en tids- koefficient bestämt utifrån utvecklingen av produktionskostnaderna för skyddsrum. Statens räddningsverk betalade ut den ersättning som länsstyrelsen beslutade om.

Enligt 6 kap. 22 § lagen om civilt försvar hade den som skulle bygga och utrusta ett skyddsrum i en befintlig byggnad rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gällde den som var skyldig att underhålla ett skyddsrum och som efter föreläggande gjort förbättringsåtgärder i ett skyddsrum. Ersättning lämnades dock inte för åtgärder som föranletts av att ägaren eftersatt under- hållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Enligt 6 kap. 20 § förordningen (1995:128) om civilt försvar betalades ersättning ut av Statens räddningsverk efter beslut av länsstyrelsen. Av samma bestämmelse framgick dock att ersättning för underhåll av ett skyddsrum ingick i den schablon- ersättning som utgick vid byggandet av skyddsrummet.

I förordningen (2006:638) om skyddsrum som har ersatt förord- ningen (1995:128) om civilt försvar finns inte motsvarande bestäm- melser om ersättning. Här återges endast den ovan nämnda befogen-

160

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

heten som MSB har att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 6 kap. lagen om skyddsrum.

5.3.7Övriga bestämmelser

I 7 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om att MSB får meddela förelägganden som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Före- lägganden, som inte rör tillträde till byggnaden eller anläggningen enligt 7 kap. 3 § för att utföra besiktning eller annan kontroll, får även förenas med vite. Om ett föreläggande inte följs får MSB vidta åtgärden på den försumliges bekostnad, om han eller hon inte på grund av någon bestämmelse i lagen är berättigad till ersättning för åtgärden om den vidtas frivilligt (7 kap. 2 §).

I 8 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om straff för den som bryter mot skyldigheten att bereda skyddsbehövande plats i ett skyddsrum under höjd beredskap eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen i fråga om hur ett skyddsrum ska vara placerat, dess utformning och utrustning samt inom vilken tid som skyddsrummet ska kunna iordningställas.

I 9 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om överklag- ande m.m. MSB:s beslut kan i regel överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. MSB:s beslut i fråga om behov av skyddsrum och deras lokalisering samt avveckling av skyddsrum får inte överklagas (9 kap. 2 §). Beslut som har meddelats under höjd beredskap gäller omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet (9 kap. 3 §).

5.4Internationell utblick

5.4.1Inledning

Förutom Sverige har Finland, Norge och Schweiz ett särskilt stort bestånd av skyddsrum. Skyddsrumsbeståndet har i dessa länder byggts upp under en lång tid. Anledningen till att det finns stora skillnader mellan olika länders ambitionsnivå i skyddet för civilbefolkningen har historiskt sett sin grund främst i geografiska, militärstrategiska, politiska och ekonomiska faktorer. Närheten till stora stater såsom Sovjetunionen och Nazityskland påverkade utbyggnaden av skydds-

161

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

rumsbeståndet i många länder i Europa under mellankrigstiden och andra världskriget, särskilt länder som Sverige och Finland. Under kalla kriget ändrades de militärtekniska förutsättningarna och vissa länder med sämre geografiska förutsättningar för skyddsrum och evakuering såsom Storbritannien lade ner sitt civila försvar till för- mån för satsningar på det militära försvaret. Danmark och Norge blev medlemmar i Nato och stärkte på så vis sin militära förmåga.30 Länder, såsom Sverige, Finland och Schweiz, som inte anskaffat kärn- vapen fortsatte i stället att satsa på skyddet för civilbefolkningen, kombinerat med hög konventionell militär förmåga och alliansfrihet. Sverige har därtill politiskt och ideologiskt under lång tid präglats av folkhemmets idéer om ett kollektivt omhändertagande. Under 1950- och 1960-talen avspeglade sig detta i en civilförsvarsorganisa- tion och skyddsrumsbyggande med mycket hög ambition. Samtidigt fanns det stora ekonomiska förutsättningar under rekordåren. Detta kan kontrasteras mot USA där federala initiativ uppfattades som mili- tarism och kommunism. I USA skulle enskilda i stället ha en egen beredskap och förmågan att ta hand om sig själv. USA:s geografiska läge bedömdes inte heller kräva ett mera ambitiöst befolkningsskydd förrän sent in i kalla kriget när interkontinentala ballistiska missiler blev en faktor. I Tyskland förbjöds civilförsvarsverksamhet under ockupationstiden efter andra världskriget, då detta ansågs ha fungerat som en paramilitär organisation under kriget och lett till en militari- sering för civilbefolkningen. I mitten av 1950-talet inrättades i stället ett räddningstjänstbaserat system till skydd för civilbefolkningen i Tyskland, vilket senare kompletterades av ett s.k. självskydd hos enskilda.31

5.4.2Finland

I Finland finns cirka 54 000 skyddsrum med cirka 4,4 miljoner platser för en befolkning på drygt 5,5 miljoner. Största delen av skyddsrum- men (cirka 85–90 procent) är privata, gårdsvisa skyddsrum av armerad betong och de finns i anslutning till bostads- och affärsfastigheter.

30Enligt uppgifter från Beredskabsstyrelsen i Danmark 2022-09-13 förekommer det olika typer av allmänna och enskilda skyddsrum och liknande utrymmen i Danmark. Dessa förvaltas av kommunerna och enskilda fastighetsägare.

31För en närmare analys av grundtankarna bakom systemet med skyddsrum, även i en inter- nationell kontext, se Peter Bennesved, Sheltered Society, Civilian Air raid shelters in Sweden – from idea to materiality, 1918–1940 and beyond, 2020, s. 26 f.

162

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Tidigare hade kommunerna också skyldighet att bygga skyddsrum, men denna skyldighet avskaffades 2011. Det finns även bergskydds- rum som är gemensamma för flera fastigheter och som fortfarande är i bruk. Av skyddsrumsplatserna är 40 procent placerade vid arbets- platser och 60 procent vid bostäder. Skyddsrum som är avsedda för befolkningsskydd ska kunna iordningställas inom 72 timmar med dess utrustning och anordningar.

Det finns normalt inga skyddsrum på landsbygden eller i småhus- områden, utan där är det ett ansvar för de boende själva att anordna ett skydd. När det byggs bostäder eller flervåningshus (exempelvis för kontorslokaler) med en golvyta om minst 1 200 kvadratmeter ska fastighetsägaren inrätta ett skyddsrum som är minst så stort som två procent av golvytan. För industribyggnader och sådana bygg- nader som används för tillverkning, lager eller möten ska skyddsrum inrättas om byggnadens eller byggnadsgruppens golvytan är minst

1500 kvadratmeter. Skyddsrummet ska vara minst så stort att det mot- svarar en procent av golvytan. Skyddsrum i sjukhus och skolor ska ut- formas efter det utrymme som behövs för de människor som befinner sig där.

Byggnadens eller anläggningens ägare får inte någon ersättning från det allmänna för merkostnaderna att inrätta skyddsrum. Det är byggherren som ansvarar för att skyddsrummet uppförs enligt regel- verket för skyddsrum. Myndigheten för byggnadskontroll ansvarar för tillsyn över detta. Det är också denna myndighet som kan besluta om eventuella undantag i samråd med räddningstjänsten.

För varje byggnad med ett skyddsrum ska det finnas en skydds- rumsskötare som måste lära sig att använda skyddsrummets anord- ningar och ställa skyddsrummet i användbart skick. Byggnadens eller anläggningens ägare ansvarar för att se till att skyddsrummets metall- delar inte rostar, tätningar hålls i skick, anordningar fungerar och ut- rustning inte försvinner. Byggnadens eller anläggningens ägare ansva- rar således för årliga underhållsåtgärder. Räddningstjänsten kan göra tillsynsbesök för att kontrollera skyddsrummets skick. En besikt- ning ska göras av skyddsrummet vart tionde år. Härvid ska ett besikt- ningsprotokoll upprättas vilket ska uppvisas för räddningstjänsten på begäran.

Om det blir nödvändigt att använda skyddsrum ger myndighe- terna anvisningar om detta via radio. Om det behövs kan dessutom tillfälliga skyddsrum anordnas eller exempelvis underjordiska anlägg-

163

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

ningar användas som fysiskt skydd. Räddningstjänsten och fastig- hetsägare ansvarar för de praktiska åtgärderna. Det kan finnas behov av tillfälliga skyddsrum, särskilt i områden med lågt byggnadsbestånd och glesbygd.32

5.4.3Norge

Norge har cirka 25 000 skyddsrum med plats för cirka 2,5 miljoner människor för en befolkning på 5,2 miljoner. Av dessa finns cirka 300 000 platser i offentliga skyddsrum och cirka 2,2 miljoner i pri- vata skyddsrum. Det har sedan 1998 i princip inte byggts några nya skyddsrum. Regeringen har däremot ställt krav på att befintliga skyddsrum ska underhållas och kontrolleras. Kontroller under senare år har visat att det i vissa fall finns brister i underhåll och att kompe- tensen på skyddsrumsområdet har försämrats både bland civilför- svarets personal och hos relevanta byggföretag och leverantörer.

Det pågår en översyn av det civila försvaret och som en del av detta har Forsvarets forskningsinstitutt, FFI, genomfört en utred- ning av befolkningsskyddets relevans i ett framtida norskt försvar. FFI anser att varning, skyddsrum och evakuering är fortsatt rele- vanta och nödvändiga för att skydda civilbefolkningen vid en väpnad konflikt. Dessa åtgärder utgör det enda trovärdiga skyddet, och som civilbefolkningen ställer krav på under en väpnad konflikt, förutsatt att det ges tillräcklig förvarningstid.

FFI:s huvudförslag, i den offentliga versionen av rapporten, är att Norge ska fortsätta med befolkningsskyddskonceptet. Det innebär en fortsatt satsning på att utveckla skyddsrum, att fortsätta med dagens varning via ljudanläggningar som den mest robusta formen för varning, men även med kompletterande varningssätt som exem- pelvis via SMS, samt att uppdatera och förbättra gällande planverk.33

32Uppgifterna har inhämtats från Inrikesministeriet i Finland 2022-06-02. Se även MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 12 och FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 90.

33Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 13.

164

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

5.4.4Schweiz

Schweiz är det land i Europa, förmodligen också i världen, som har det mest ambitiösa nationella skyddsrumsprogrammet i bruk. Enligt artikel 45 i Schweiz lag för civilt försvar har varje invånare i landet rätt till plats i ett skyddsrum nära sin bostad. I dag har landet cirka 360 000 skyddsrum vilket nästan täcker hela befolkningsbehovet (drygt 8,6 miljoner, varav cirka 74 procent bor i städerna); lokalt kan viss brist på skyddsrum förekomma. Skyddsrummen är vanligen byggda för att på bästa sätt motstå effekterna av kärnvapen (”fallout shelter”). Enligt artikel 46 i samma lag har en fastighetsägare som bygger bostäder och sjukhus också en skyldighet att bygga tillhör- ande skyddsrum samt att utrusta och underhålla det. Denna skyldig- het har funnits sedan början av 1960-talet och därför har de flesta bostadshus byggda därefter också skyddsrum. En fastighetsägare kan dock avstå från att bygga skyddsrum, eller vara befriad från denna skyldighet i ett område som är välförsett med skyddsrum, men är då i stället ålagd att erlägga en särskild kompensationsavgift för att be- kosta offentliga skyddsrum. I områden med otillräcklig tillgång på skyddsrum är kommunen skyldig att inrätta offentliga skyddsrum. Landets kantoner (delstatsregeringar) ansvarar för att de nationella reglerna kring skyddsrum följs.34

5.5Sveriges skyddsrumsbestånd

5.5.1Skyddsrum och skyddsrumstätorter

Det finns i dag drygt 64 000 skyddsrum i Sverige med plats för cirka 7 miljoner individer. Skyddsrummen är byggnadstekniskt förstärkta lokaler. Vanligtvis utgör de en del av en källare i en byggnad men det förekommer även bergrum och fristående lokaler. I fredstid används skyddsrummen i regel av fastighetsägare eller nyttjanderättshavare för andra ändamål. Vid krigsfara ska de kunna iordningställas för skyddsrumsbruk inom två dygn.35

Skyddsrummen är i huvudsak belägna i någon av de 140 så kallade skyddsrumstätorterna, vilket är tätorter där tillgången till andra fysiska skydd än skyddsrum är begränsad. I bilaga A till MSB:s handbok

34Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 90.

35Se 34 § i Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6).

165

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Skyddsrum SR 15 finns en förteckning över vilka skyddsrumstät- orter som MSB har fastställt.

Skyddsrumstätorter är en prioriteringsmodell som tagits fram för att bedöma behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna. Indel- ningen i skyddsrumstätorter utgår från demografiska förutsätt- ningar och bygger på principen med ett kärnbestånd av skyddsrum i innesluten bebyggelse med stor befolkningstäthet.36

Skyddsrumstätorterna är delvis placerade i strategiskt viktiga om- råden, och delvis utanför dessa. Utgångspunkten för planering och fastställande av skyddsrumstätorter har varit att fånga var, sett över tiden, som människor bedöms befinna sig, och var människor kan antas söka sig vid ett väpnat angrepp. Med detta som utgångspunkt har vissa särskilt koncentrerade bebyggelsecentra i landet pekats ut som skyddsvärda skyddsrumstätorter. Skyddsrumstätorterna är upp- delade i A- respektive B-områden där A-områdena avser de områden på orten där befolkningstätheten är som störst och där skyddsrums- beståndet enligt MSB bör vara särskilt prioriterat. Övriga tätorter, och alla andra områden som inte ligger inom A eller B-område, be- nämns skyddsrumsområde C. Skyddsrumsområde C består av om- råden och orter med lägre befolkningstäthet och i huvudsak utanför strategiskt viktiga områden. Enligt MSB gäller som huvudregel även i dessa områden att skyddsrumsbeståndet ska bevaras.37

Enligt Totalförsvarets forskningsinstituts studie från 2017 hade 102 skyddsrumstätorter i Sverige skyddsrumsplatser åt samtliga in- vånare där. I 38 skyddsrumstätorter var dock antalet skyddsrums- platser mindre än befolkningen.38 Uppgifterna hade hämtats från MSB:s redovisning av antalet skyddsplatser i förhållande till befolk- ning i respektive skyddsrumstätort.39

36Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 23 f.

37Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 127.

38De orter där skyddsrumstillgången var lägre än befolkningsmängden var Upplands Väsby, Vallentuna, Åkersberga, Huddinge, Tumba, Salem, Västerhaninge, Tyresö, Täby, Danderyd, Sollentuna, Stockholm, Södertälje, Nacka, Boo, Sundbyberg, Strängnäs, Jönköping, Vetlanda, Eksjö, Karlshamn, Staffanstorp, Bjuv, Kävlinge, Lomma, Svedala, Höganäs, Trelleborg, Falkenberg, Kungsbacka, Partille, Alingsås, Ulricehamn, Skoghall, Örebro, Kumla, Fagersta och Piteå.

39Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 14 f.

166

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

5.5.2Olika typer av skyddsrum

Som redogjorts för i avsnitt 5.2.1 gjordes tidigare skillnad mellan allmänna och enskilda skyddsrum. Numera görs inte någon sådan åtskillnad i lagstiftningen. Det finns dock fortfarande olika typer av skyddsrum samt olika benämningar av skyddsrumstyper.

Som allmänna skyddsrum inrättades tidigare s.k. befolkningsskydds- rum och andra större skyddsrum. Efter andra världskriget byggdes det ett antal befolkningsskyddsrum centralt i landets största städer. De inrättades för att vara fullträffsäkra och kunna ge skydd till ett be- tydligt större antal personer än normalskyddsrummen.40 Det är fråga om stora bergrumsanläggningar och friliggande betongskyddsrum. Byggåtgärderna genomfördes i tio städer och totalt färdigställdes 15 befolkningsskyddsrum med plats för närmare 54 000 skyddssök- ande.41 Storleken på befolkningsskyddsrummen varierar, där det största har en kapacitet på 11 000 personer (Katarinaberget vid Slussen i Stockholm).

År 1956 ändrades planeringsinriktningen så att det i händelse av krig i första hand skulle genomföras massevakuering av invånarna i städernas innerområden. Bara de som hade nödvändiga totalförsvars- uppdrag och andra krigsviktiga arbetsuppgifter skulle stanna kvar i städerna, varvid befolkningsskyddsrummen kunde användas. Evaku- eringen av städer var en så viktig del av det civila försvaret att någon nybyggnation av normalskyddsrum inte behövde genomföras i städ- ernas centrala delar mellan åren 1957 och 1976 där befolknings- skyddsrum och större skyddsrum i stället skulle byggas. Härefter ändrades planeringsinriktningen återigen så att normalskyddsrum skulle byggas förutom i ett stort antal orter, också i städernas centrala delar. Den stora befolkningsökningen i städernas innerområden hade lett till att massevakueringsplanerna inte längre var praktiskt genom- förbara.42 Även om befolkningsskyddsrummen hade bedömts som problematiska just på grund av storskaligheten och förväntad inrym- ningstid byggdes dock fler stora skyddsrum som en bristtäcknings-

40Även före krigets slut och i början av 1940-talet byggdes det liknande större skyddsrum i, och i närheten av, Stockholm, exempelvis vid sjukhusen SÖS och Karolinska (byggår 1941).

41Sådana skyddsrum byggdes i Stockholm, Norrköping (numera avvecklat), Linköping, Karls- krona, Malmö, Göteborg, Borås, Örebro, Västerås och Katrineholm.

42Se Joachim Anell, Fortifikation Väst: Befolkningsskyddsrum. Uppgång, fall och fortsättning för landets allra största skyddsrum och SOU 2004:134, s. 101 f.

167

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

metod en bit in på 1990-talet.43 Under samma tid och fram till början av 2000-talet (i något fall även härefter) modifierades också de äldsta befolkningsskyddsrummen. I fredstid utnyttjas många av befolknings- skyddsrummen och andra större skyddsrum som parkeringsgarage. Genom de lagändringar som gjorts genom åren gäller i dag samma regler för dessa skyddsrum som för andra skyddsrum. Som utgångs- punkt är det byggnadens eller anläggningens ägare som är under- hållsansvarig.44

Gemensamt för befolkningsskyddsrummen och flertalet av de andra större skyddsrummen är att de är utrustade med annan och mer avancerad teknik än normalskyddsrum. Exempelvis är de utrus- tade med reservkraftsanläggningar för elförsörjning eftersom skydds- rummens komponenter, såsom luftfilteranläggningar och stora portar, inte kan drivas manuellt utan kräver elförsörjning. Vissa av dessa skyddsrum är även utrustade med egna vattenreningssystem och annan speciell teknik. Till de skyddsrum som är inrymda i berg tar man sig i flera fall genom speciella tunnlar.45 Enligt MSB är det för- knippat med logistiska svårigheter och tar det tid att inrymma den stora mängden människor. Vidare är befolkningsskyddsrummen och flertalet av de andra större skyddsrummen beroende av särskilt ut- bildad personal för att kunna användas och driftsättas. Tidigare fanns krigsplacerad personal knuten till dessa skyddsrum.46 Enligt MSB är många av dessa skyddsrum också i behov av omfattande underhåll och modernisering då gammal teknik är installerad.

Förutom befolkningsskyddsrummen och andra större skyddsrum finns även ett antal skyddsrum som är inrymda i berg. I de skyddsrum som inrymts i berg skiljer sig ofta luftreningssystemen från de i nor- malskyddsrummen på så sätt att de inte kan vevas manuellt vid strömbortfall, utan måste drivas med elverk. Enligt MSB kräver dessa skyddsrum särskilda instruktioner för att driftsättas och i vissa

43Sådana skyddsrum byggdes under denna tid i Stockholm, Sundbyberg, Solna, Karlskrona och Ystad.

44Är det fråga om ett skyddsrum som byggts enligt tidigare lag i befintlig byggnad eller anlägg- ning, eller på mark avsedd för gata, torg, park eller allmän plats, har kommunen underhålls- ansvaret, se punkten 3 i övergångsbestämmelserna till lagen om skyddsrum samt avsnitt 5.3.4.

45Tunnlarna ger en viss grad av skydd mot explosioner och joniserande strålning. Avsaknaden av luftrening innebär dock att tunnlarna inte utgör ett fullgott skydd mot CBRN.

46Enligt MSB:s uppgifter finns det i dag 39 sådana befolkningsskyddsrum och andra större skyddsrum med plats för sammanlagt drygt 84 000 skyddssökande. Eftersom det numera sak- nas en organisation för driftsättning ingår de 14 befolkningsskyddsrum som inte har avveck- lats för närvarande inte i den totala skyddsrumsplaneringen. I MSB:s register är befolknings- skyddsrummen därför angivna med en skyddsplats.

168

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

fall särskild utbildad personal då de har komplicerade driftsystem. Det förekommer också skyddsrum i berg som är utrustade med samma typ av fläktaggregat som finns i normalskyddsrum, vilket inne- bär att de inte är beroende av elverk eller särskilt utbildad personal.

MSB hänför befolkningsskyddsrummen och andra skyddsrum som har utrustats med avancerad teknik till en egen kategori som kallas skyddsrum special. Gemensamt för dessa specialskyddsrum är att de är väsentligt mer komplicerade att underhålla och iordning- ställa än normalskyddsrum och kan kräva särskilda instruktioner eller särskilt utbildad personal för att driftsättas. Befolkningsskydds- rummen och övriga specialskyddsrum ägs i regel av kommunen eller regionen, men i några fall av privata aktörer.47

Andra typer av skyddsrum är volymskyddsrum, vilket är skydds- rum som i stället för luftrening med fläkt och filter, har en större luftvolym för varje skyddssökande än vad som är fallet i standard- skyddsrum. Enligt MSB finns det tio sådana skyddsrum i landet och det är oklart hur lång vistelsetid volymskyddsrummen är dimensio- nerade för. Det är inte uteslutet att dessa skulle kunna utrustas med luftreningsanläggning. Paragraf 40-skyddsrum är skyddsrum enligt 40 § i civilförsvarslagen (1960:74) som inrättades och utrustades av kommunen i befintlig anläggning eller byggnad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som är avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats. Enligt uppgift i skyddsrumsregistret finns det 21 sådana skyddsrum i landet.

Bristtäckningsskyddsrum är ett samlingsbegrepp för de skydds- rum som byggts för att täcka brister på skyddsrumsplatser i befintlig bebyggelse där man inte kunde se något nyproduktionsbehov under överskådlig tid. Byggandet av bristtäckningsskyddsrum var således inte föranlett av något fredsbyggnadsbehov, men bristen fanns där- för att byggnaden inte försågs med skyddsrum då den byggdes.48 Enligt MSB finns det 742 sådana skyddsrum med drygt 81 800 skydds- rumsplatser i landet. Splitterskyddsrum byggdes under åren 1945–1961 och är mindre skyddsrum för 10–25 personer med en nettoyta mindre än 20 kvm (utan luftrenare). Splitterskyddsrummen var inte avsedda för befolkningen utan skulle kunna nyttjas av civilförsvarets perso- nal. Enligt MSB finns det elva splitterskyddsrum kvar i landet och

47Sammanlagt är det fråga om 80 specialskyddsrum med plats för drygt 96 000 personer. Av dessa skyddsrum ägs 14 av privata aktörer.

48Räddningsverket, Konsekvenser av minskat skyddsrumsbyggande, 2000, s. 16.

169

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

MSB bedömer att dessa bör avvecklas eftersom de inte uppfyller kraven på ett skyddsrum. Staten bör enligt MSB ta kostnaden för avvecklingsåtgärder så att utrymmena inte misstas för att vara skydds- rum i framtiden. Enligt MSB skulle dessa utrymmen i stället för skyddsrum eventuellt kunna användas som andra skyddsutrymmen i den utsträckning det bedöms nödvändigt.

Dispensskyddsrum var skyddsrum med dispens för färdigställande vilket gällde i ett antal kommuners innerområden och hängde sam- man med uppförandet av befolkningsskyddsrum i dessa områden. I dispensskyddsrummen färdigställdes skyddsrumsstommen. När dispensen upphörde skulle skyddsrummet utrustas till ett fullgott skyddsrum. Dispensskyddsrummen har kontrollerats under 90- och 00-talen varvid 40 av dessa är godkända utan kvarstående brister och torde därmed ha bedömts som färdigställda. Tio har dock noterats med kvarstående brister. Hybridskyddsrum kallas ibland de dispens- skyddsrum som färdigställdes då en nyare teknisk bestämmelse trätt i kraft. Detta kan innebära att exempelvis dörrar uppförts enligt en viss standard i skyddsrum där stommen uppförts enligt en äldre standard. Enligt MSB finns 50 dispensskyddsrum kvar i landet.

5.5.3Olika skyddsrumsstandarder

Merparten av befintliga skyddsrum är byggda från år 1945 och framåt. Det förekommer även ett mindre antal från tiden dessförinnan. Genom åren har olika tekniska standarder gällt.49

Mellan åren 1938–1945 inrättades skyddsrum enligt standarderna

A6 och S3. Dessa kunde byggas såväl vid nybyggnationer som i be- fintliga byggnader. I befintliga byggnader var dörrarna av trä. Skydds- rum från denna period är till största delen avvecklade. Enligt MSB bör staten stå för avvecklingsåtgärder av dessa äldre skyddsrum så att ut- rymmena i framtiden inte av misstag uppfattas som skyddsrum. Det återstår 72 sådana skyddsrum i hela landet med drygt 14 600 skydds- rumsplatser.

Mellan åren 1946–1961 inrättades skyddsrum enligt standarderna

S7 och Askr. Bestämmelserna för de båda skyddsrumstyperna var identiska. Skyddsrummen dimensionerades enligt dessa standarder

49Samtliga äldre föreskrifter om skyddsrumsstandarder redovisas på MSB:s webbsida under rubriken ”Äldre skyddsrumsregler”.

170

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

utifrån erfarenheter från andra världskriget och utrustades med luft- rening av typen gas- och dimfilter. En modernisering har påbörjats genom att dessa filter byts ut till moderna FAG-filter (kolfilter) på statens bekostnad.50

Under åren 1961–1974 inrättades skyddsrum enligt standarden Nskr. Under denna tid var kärnvapenhot dimensionerande, vilket medförde att en ny filtertyp introducerades, sandfiltret. Detta filter har en stor volym och placerades ofta utanför skyddsrummet.51

Mellan åren 1974–1978 inrättades skyddsrum enligt standarden TB 74 i vilken både sandfilter och FAG-filter förekom. Under åren 1978–1992 inrättades skyddsrum enligt standarden TB 78, vilken i princip var identisk med TB 74. Enligt TB 78 finns moderna FAG- filter och automatiska stötvågsventiler installerade. Vidare infördes härmed krav på iordningställanderitning.

Från 1992 och framåt inrättas skyddsrum enligt standarden SR, vilken utgörs av de funktionskrav som framgår av Statens rädd- ningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6). Sedan 1992 har 2 166 skyddsrum inrät- tats enligt denna standard i hela landet, varav 152 i befintliga bygg- nader (s.k. bristtäckningsskyddsrum). I de skyddsrum som byggts sedan 1992 finns sammantaget drygt 175 000 skyddsrumsplatser.

5.5.4Särskilt om skyddade sjukvårdsanläggningar och ledningsplatser

Det finns ett antal skyddade civila sjukvårdsanläggningar och led- ningsplatser. Vissa av sjukvårdsanläggningarna används inte för sjuk- vård i ett normalt läge och andra är en del i ordinarie verksamhet. I vissa regioner finns exempelvis akutmottagningar som försetts med fortifikatoriskt skydd. Skyddade ledningsplatser finns i kommuner över hela landet. Dessa var tidigare avsedda för den statliga civilför- svarsorganisationen som hade till uppgift att skydda och rädda civil- befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Ansvaret

50Ett FAG-filter består av aktivt kol med impregnering för att skydda mot olika kemiska sub- stanser inklusive radioaktiva gaser. Filterkassetten som används i skyddsrummen består för- utom FAG-filtret av ett aerosolfilter vilket förhindrar inträngling av fasta och vätskeformiga partiklar samt aerosoler. Den automatiska stötvågsventilen som sitter före filtret ska stoppa själva stötvågen från en kärnvapenexplosion.

51Sandfiltret var avsett att skydda både mot stötvåg och inträngande radioaktivitet. Nackdelen med sandfiltren är att de är fuktkänsliga och inte kan uppdateras efter nya hotbilder. Dessutom har det ansetts problematiskt att kvalitetssäkra sandfiltrens funktion över tid.

171

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

för den verksamheten, liksom rådigheten över den materiel och de anläggningar som tillhörde verksamheten, överfördes under 1990-talet i huvudsak från staten till kommunerna. Många av dessa har förfallit i brist på modernisering eller underhåll. En del anläggningar har över- låtits till andra ägare för andra ändamål än det ursprungligen avsedda.

De skyddade vårdutrymmena och ledningsplatserna kan vara anläggningar i berg som byggdes på 1950-, 1960- och 1970-talen och som konstruerades för att ge skydd mot artilleri och fjärrstridsmedel samt mot luftstötvåg, strålning från kärnladdningar samt mot att kon- taminerad luft tränger in. Det finns även betonganläggningar, såväl under som ovan jord, som erbjuder ett något lägre fysiskt skydd. Samt- liga dessa anläggningar kräver förberedelser för att kunna användas med sin fulla skyddsförmåga. Samtidigt finns det också anläggningar som inte kräver omställning eller andra förberedelser. Gemensamt för dessa anläggningar är att de inrättats helt eller delvis med statlig finansiering.52

När Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap lämnade sitt delbetänkande Hälso- och sjukvård i det civila försvaret (SOU 2020:23) konstaterades att status på de civila sjukvårdsanläggningarna var vari- erande. Åtminstone en anläggning var i riskzonen för rivning och krävde omfattande underhåll.53 Utredningens uppdrag var att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvar- liga händelser i fredstid och höjd beredskap samt lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera sådana händelser långsik- tigt bör utvecklas. I delbetänkandet redovisade utredningen övergrip- ande bedömningar av vad som bedömdes som viktigast att satsa på inom hälso- och sjukvårdsområdet i försvarsbeslutet för 2021–2025.

Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet läm- nade i maj 2019 betänkandet Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34). I betänkandet föreslår kommittén bl.a. ett statligt kontrollsystem vid överlåtelse och upplåtelse av egendom av väsent- ligt intresse för totalförsvaret. Efter att förslagen remissbehandlats bedömde regeringen att kommitténs förslag behöver analyseras med beaktande av remissutfallet och den utveckling som skett i övrigt på lagstiftningsområdet. Regeringen beslutade därför i juli 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga om, och i så fall på vilket sätt, statlig kontroll bör genomföras vid upplåtelser och överlåtelser

52Se SOU 2019 :34, s. 173 f.

53Se SOU 2020:23, s. 104.

172

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret (se dir. 2022:121). Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2024.

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap framhöll i sitt delbetänkande (SOU 2020:23) vikten av att programmet Sjukvår- dens säkerhet i kris och krig (SSIK) återupptas. Ursprungligen för- valtades SSIK-programmet av Socialstyrelsen men övergick 2006 till Krisberedskapsmyndigheten och sedan till MSB. MSB hade under utredningen framfört att Socialstyrelsen borde få ansvaret för inrikt- ning, stöd och statlig styrning inom hälso- och sjukvårdsområdet, och därmed även för SSIK-programmet. Utredningen gjorde dock ingen bedömning av hos vilken myndighet ansvaret för SSIK-pro- grammet skulle placeras. Utredningen gjorde däremot bedömningen att den myndighet som fick ansvaret för programmet också skulle få ett särskilt uppdrag att tillsammans med regionerna kartlägga befint- liga skyddade lokaler för vårdverksamhet. Syftet med kartläggningen skulle vara att nationellt och regionalt hos länsstyrelser och regioner få kunskap om var och i vilken omfattning det finns skyddade ut- rymmen i regionerna där det kan bedrivas vård eftersom sådana an- läggningar kunde utgöra en potentiellt väsentlig tillgång inom ramen för totalförsvarsplaneringen.54 Utredningen ansåg också att det skulle utgå statligt stöd för att åtgärda eventuella brister när underhållet av en sådan lokal var eftersatt och lokalen skulle ha betydelse för total- försvarets behov. Utredningen föreslog därför att det skulle inrättas ett särskilt riktat stöd för dessa investeringar och att 50 miljoner kronor skulle reserveras för detta från år 2022. För skyddade vård- lokaler som tillkommit genom avtal med staten framhöll utred- ningen som en tänkbar lösning att staten försöker få till stånd för- längningar av avtal eller nya avtal samt att löptiden för sådana avtal anpassas så att de kan upphöra när ett statligt kontrollsystem är på plats. Detta skulle enligt utredningen kräva att en lämplig statlig aktör

54Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 om ett uppdrag till Socialstyrelsen att genomföra en förstudie om programmet Sjukvårdens säkerhet i kris och krig (S2021/07152). Uppdraget redovisades den 1 juni 2022. Härefter har regeringen beslutat att ge Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga befintliga skyddade utrymmen och lokaler avsedda för hälso- och sjukvården i länen. Syftet med kartläggningen är att nationellt och regionalt få kunskap om, var och i vilken omfattning det finns skyddade utrymmen och lokaler i länen där det kan bedrivas vård. Social- styrelsen ska även bedöma om utrymmet eller lokalen kan vara av betydelse för totalförsvarets behov samt redovisa huruvida lokalen är eftersatt och om det bedöms möjligt att genom under- håll möjliggöra nyttjande av utrymmet eller lokalen för hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen ska senast den 2 maj 2023 lämna en redovisning av uppdraget till Regeringskansliet.

173

6Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

6.1Inledning

Utredningens uppgift är bl.a. att analysera och ta ställning till hur det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen är av betydelse som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Analysen ska göras ur ett landsomfattande perspektiv. Behovet av skyddsrum och andra skyddade utrymmen kan exempelvis skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige beroende på hur den långsiktiga militära hotbilden ser ut.

Utredningen har i kapitel 4 konstaterat att det behövs ett ända- målsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen mot konse- kvenser av ett väpnat angrepp. I detta sammanhang har utredningen gjort bedömningen att det skydd skyddsrummen kan erbjuda fort- farande är relevant. Skyddet för civilbefolkningen ska enligt utred- ningen därför delvis bestå av tillgång till skyddsrum i nödvändig ut- sträckning med beaktande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Mot bakgrund av de bedömningar som görs av det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget, målen för totalför- svaret samt betydelsen av tillgången på skyddsrum är det angeläget att det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthålls i så stor utsträck- ning som det bedöms nödvändigt för ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen. Vidare bör viss nyproduktion av skydds- rum även förekomma för att säkerställa tillgången till skyddsrum.

Utredningen behandlar i detta kapitel behovet av en reglering av andra skyddade utrymmen, hur behovet av skyddsrum och andra

175

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

skyddade utrymmen kan skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige samt hur planeringen avseende tillgången till skyddsrum samt arbetet med skyddsrum och skyddade utrymmen ska bedrivas framöver. Utredningen behandlar vidare hur dessa utrymmen suc- cessivt bör moderniseras och anpassas, hur behovet av nybyggnation ska tillgodoses samt frågan om avveckling av skyddsrum. I samman- hanget behandlas även ansvars- och kostnadsfördelningen mellan rele- vanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rätts- subjekt. Slutligen behandlar utredningen frågan om det, förutom utrymning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ända- målsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrym- men samt frågan om skyddsrum och skyddade utrymmen kan vara användbara även vid fredstida kriser.

6.2Planering av ett ändamålsenligt skyddsrumsbestånd

6.2.1Nödvändiga skyddsrumsåtgärder bör i ett första skede fokuseras till storstäderna och andra utsatta områden

Utredningens bedömning: Behovet av skyddsrum är som störst i de områden som bedöms som strategiskt viktiga i händelse av ett väpnat angrepp. Skyddsrumsbehovet är påtagligt i storstä- derna, likaså i de områden där det finns bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan, samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Åtgärder som behöver vidtas i fråga om skyddsrum bör därför under de närmast kommande åren avse dessa områden. Det är av stor bety- delse att det arbetet kan påbörjas så snart som möjligt.

Som utredningen konstaterat i kapitel 4 är de bedömningar som görs i fråga om det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges närområde, av grundläggande betydelse när det gäl- ler att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolk- ningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot befarade direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Vidare måste planeringen och målsättningarna för totalförsvaret vara styrande för utredningens förslag och bedömningar. Det övergripande målet för

176

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

totalförsvaret från och med 2021 är att Sverige ska kunna försvaras mot väpnat angrepp och att landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska värnas. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna verka krigsavhållande och möta ett väp- nat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt ter- ritorium. Vid krig eller krigsfara behöver civilbefolkningen skyddas.

En modern beredskap behöver vara flexibel och anpassad till utvecklingen i samhället, till utvecklingen i vår omvärld och till våra säkerhetsbehov. För att klara en situation som föranleder skärpt eller högsta beredskap krävs förberedelser och planering med utgångs- punkt i en utvecklad målbild som anger vad som ska skyddas eller upprätthållas, en uppfattning om hur det moderna kriget kan kom- ma att gestalta sig, samt en realistisk syn på dagens samhälle och hur det kan förväntas utvecklas framöver.1

Enligt den nuvarande totalförsvarsplaneringen behöver det finnas en beredskap för ett väpnat angrepp på Sverige där konventionella och högteknologiska stridsmedel används, och där förloppet inled- ningsvis kan vara snabbt och intensivt. Det kan inte heller uteslutas att massförstörelsevapen inklusive taktiska och strategiska kärnvapen kan komma att användas vid ett väpnat angrepp mot Sverige. Hybrid- hot, när olika medel används av en motståndare för att nå sina syften, såsom cyberattacker och informationskrigföring, kan också vara en del av krigföringen. Ett väpnat angrepp kan börja med bekämpning med fjärrstridsmedel och sabotagehandlingar riktade mot samhälls- viktiga verksamheter.

Sverige har under de senaste decennierna genomgått en omfatt- ande omfördelning av befolkning från mindre samhällen och glest befolkade delar av landet till de större städerna. I synnerhet tenderar koncentrationen av befolkning och verksamheter till Stockholms- området att vara stark. En ökad koncentration av befolkning och verksamheter, inte minst ledningsfunktioner av olika slag, till vissa geografiska områden innebär ökade sårbarheter. Som exempel har nämnts möjligheten att slå ut samhällsviktig verksamhet i anslutning till större befolkningskoncentrationer. Militär vapenverkan och strids- handlingar orsakar mer omfattande civila skador och förluster samt

1Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 11.

177

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

mer omfattande samhällsstörningar ju större del av civilbefolkningen som berörs eller är potentiellt berörda av ett väpnat angrepp.2

Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats för angreppet. Därför måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter, varvid delar av det svenska territoriet kan drab- bas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser och föröd- else lokalt och regionalt.

Regeringen och Försvarsberedningen har sedan tidigare angett vissa geografiska områden som strategiskt viktiga i händelse av en kris eller ett krig, nämligen Stockholmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, västkusten med Göteborg, västra Svea- land samt delar av Jämtlands och Norrbottens län (Ds 2017:66 s. 73 ff. och prop. 2020/21:30 s. 60). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också hänvisat till dessa områden och samtidigt framhållit att hotbilder kommer att förändras över tid, vilket också kan förändra bilden av vilka geografiska områden som bedöms som strategiskt viktiga vid ett väpnat angrepp.3 I Försvarsmaktens och MSB:s handlingsplan från den 27 augusti 2021 för att främja och ut- veckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025 (Handlingskraft) anges de områden som anses strategiskt viktiga områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig. Bortsett från sydöstra Sverige anges här samma områden som tidigare lyfts fram, nämligen Stockholmsområdet, Gotland, sydvästra Sverige in- klusive Öresundsregionen, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län. Dock anges att även andra platser kan vara viktiga som baserings- och koncentreringsområden för Försvars- maktens krigsförband, samt för samhällets försörjning och funktio- nalitet. Som relevanta militära mål vid ett väpnat angrepp anges led- ningscentraler, radaranläggningar och baser, vilka är av vikt för den nationella försvarsansträngningen. Civila mål kan vara exempelvis logistiknoder, hamnar, flygplatser, broar, viktig industri samt infra- struktur för energi och kommunikation. (Se Handlingskraft, s. 13 ff.) Även andra anläggningar för samhällsviktig verksamhet såsom anlägg- ningar för produktion av exempelvis dricksvatten skulle kunna ut- göra civila mål.

2Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 6 f.

3Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 13.

178

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Utifrån den koncentration av befolkningen som skett till stor- städerna och de bedömningar som gjorts av Försvarsberedningen, regeringen, Försvarsmakten och MSB, i fråga om de strategiskt viktiga områdena kan utredningen konstatera att behovet av skyddsrum också är som störst i dessa geografiska områden. I väsentliga delar av dessa områden kan tillgången till andra ändamålsenliga skyddsåtgär- der, främst utrymning, också vara begränsade med hänsyn till den stora befolkningsmängden, särskilt i händelse av ett plötsligt och oförutsett väpnat angrepp. Drygt 87 procent av Sveriges befolkning bor enligt uppgift i tätbebyggt område.4 De samlade åtgärderna avse- ende skyddsrum bör därför under de närmaste åren fokuseras till dessa områden, särskilt till storstäderna, men även till bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan, samhällsviktig verk- samhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Vad som i sammanhanget är att betrakta som anläggningar för samhälls- viktig verksamhet får bedömas bl.a. utifrån anläggningens status och betydelse.5

Som utredningen redan har konstaterat bör som utgångspunkt det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upprustas (se avsnitt 4.5.1). Utred- ningens uppfattning är att det på sikt behöver finns viss skyddsrums- kapacitet över i stort sett hela landet. Arbetet med skyddsrummen kommer att behöva prioriteras och mera noggrant planeras. Utred- ningen övergår nu till att behandla hur den närmare skyddsrums- planeringen bör göras.

6.2.2Den närmare planeringen av tillgången till skyddsrum

Utredningens bedömning: MSB ska ha ett fortsatt ansvar för skyddsrumsplaneringen på nationell nivå.

Planeringen bör göras med beaktande av befolkningsutveck- lingen samt andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Det bör finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte har tillgång till något annat skydd eller kan utrymmas i tid,

4Enligt FN-data från år 2018, se Ds 2019:8, s. 41.

5Det kan exempelvis vara fråga om anläggningar både för militär och civil verksamhet. En jämförelse kan göras med vilka byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som enligt 3–6 §§ skyddslagen (2010:305) kan beslutas vara skyddsobjekt.

179

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

samt de som kommer behöva stanna kvar för att upprätthålla sam- hällsviktiga funktioner. Behovet av antalet skyddsrumsplatser kom- mer att se olika ut i olika delar av landet. Vid planeringen bör sär- skilt beaktas att flest skyddsrumsplatser kommer att behövas i storstäderna och vid bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan samhällsviktig verksamhet som bedöms ut- göra sannolika mål för ett väpnat angrepp.

Försvarsmakten bör ges tillfälle att yttra sig vid MSB:s beslut om behovet av skyddsrum samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum ska vara belägna.

Till grund för det fortsatta skyddsrumsarbetet – för att nå målet att det ska finnas ett ändamålsenligt skydd för civilbefolkningen – måste det genomföras en detaljerad planering och tas fram planerings- underlag. Sådan planering bör göras av en myndighet på central för- valtningsnivå som har ett övergripande ansvar för befolkningsskydd.

Enligt lagen om skyddsrum är det regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, som beslutar om behovet av skydds- rum och var dessa skyddsrum ska vara belägna. Det är MSB som i dag beslutar om behovet av skyddsrum och var dessa skyddsrum ska vara belägna (1 kap. 2 § förordningen [2006:638] om skyddsrum). MSB har expertkunskap och en överblick på området som gör att myndig- heten även fortsatt bör ansvara för sådan planering på nationell nivå. Skyddsrumsplaneringen är också en grundläggande del av befolk- ningsskyddet för vilket MSB har ett övergripande ansvar. MSB bör tillsammans med Försvarsmakten så snart som möjligt ges uppdraget att identifiera och analysera sårbarheter, hot och risker samt genom- föra en övergripande planering av de samlade åtgärderna avseende skyddsrummen.6 Även andra expertmyndigheter och offentliga organ bör involveras i detta arbete, såsom länsstyrelser och Strålsäkerhets- myndigheten. MSB har en planeringsmodell utifrån skyddsrumstät- orter att utgå ifrån i det fortsatta skyddsrumsarbetet. Det kan finnas skäl att regelbundet uppdatera den modellen.

Utgångspunkten för planering och fastställande av skyddsrums- tätorter är att bedöma var, sett över tiden, som människor kommer

6Jfr MSB:s ansvar att i samverkan med andra aktörer identifiera och analysera sådana sårbar- heter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga samt att med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas (2 § för- ordning [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).

180

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

att befinna sig vid krigsfara och ett väpnat angrepp. Det är en grund- läggande utgångspunkt i det avseendet att människor vid hot söker sig till byggnader. En påtagligt koncentrerad bebyggelse begränsar möjligheterna till skyddsalternativ samtidigt som utsattheten ökar, då sannolikheten för att denna bebyggelse även består av tänkbara mål för ett väpnat angrepp ökar.7

Utredningen har konstaterat att arbetet med skyddsrummen in- ledningsvis bör fokuseras till strategiskt viktiga områden. Stockholms- området, Gotland, sydvästra Sverige inklusive Öresundsregionen, syd- östra Sverige, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är områdena som är utpekade som strategiskt vik- tiga i händelse av en kris eller ett krig. Detta innebär inte nödvän- digtvis att dessa områden i sin helhet behöver ha tillgång till skydds- rum. Arbetet med skyddsrum bör i första hand kunna fokuseras till områden med bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Också storstäderna och platser för kritisk kom- munalteknisk försörjning, kommunal räddningstjänst och andra an- läggningar som är av vikt för den grundläggande infrastrukturen bör särskilt prioriteras. Utredningen varken kan eller bör göra någon närmare bedömning av hur dessa områden inbördes bör prioriteras eller vilka orter eller platser som bör prioriteras inom dessa områden.

En fråga i sammanhanget är vilken skyddsfunktion skyddsrum- men är avsedd att fylla med hänsyn till hur de i realiteten kan an- vändas. Skyddsrummen kan behöva iordningställas och inrymmas innan det väpnade angreppet äger rum, vilket många gånger inte är realistiskt. I andra fall kan skyddsrummen tas i bruk sedan ett angrepp redan har skett på en annan plats. Det måste beaktas att det även kan finnas andra ändamålsenliga skyddsmetoder som både är mindre kostsamma och mer effektiva. Dagens krigsföring innehåller också fler dimensioner än den militära. Vidare skiljer sig dagens hot från gårdagens på så vis att det kan vara fråga om en mer avancerad krigs- teknik och att det finns flera alternativa scenarier än tidigare. Även om det förekommer sådana vapen där det inte skulle vara meningsfullt att använda skyddsrummen bl.a. därför att de inte skulle hinna iord- ningställas i tid, måste man utgå från att det också kan förekomma situationer där skyddsrummen skulle fylla sitt syfte. Angrepp med vissa verkansmedel som kärnvapen kan exempelvis innebära konse-

7Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 23. Handboken uppdaterades senast 2022-02-04.

181

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

kvenser i form av joniserande strålning långt ifrån angreppsplatsen, eller andra väpnade angrepp som orsakar utsläpp av farliga ämnen, vilka också påverkar behovet av skyddsrum även på andra platser än vid den direkta angreppsplatsen. Som utredningen redan framhållit går det inte att inom ramen för utredningen göra en djupare analys av motståndarens val av mål eller motståndarens sårbarheter. Det går inte heller att peka ut någon särskild typ av tänkbara angreppsmetoder eller tillgängliga vapensystem som särskilt sannolika eller relevanta. Sådana analyser, som också måste uppdateras med en regelbunden- het, får göras av de ansvariga myndigheter som har tillgång till spe- cialistkunskap, relevant material och underlag för detta.

Dagens skyddsrumssystem bygger på tanken att det i princip ska finnas skyddsrumsplatser till så många som möjligt av landets invå- nare. En central fråga är om detta också fortsatt ska vara målsätt- ningen eller annars hur många skyddsrumsplatser varje område bör ha tillgång till.

För att belysa tillgången på befintliga skyddsrumsplatser inom strategiskt viktiga områden kan följande uppgifter redovisas. I Stock- holms län finns totalt 14 199 skyddsrum med 1 723 605 skyddsrums- platser, och år 2021 var länets befolkningsmängd 2 395 679. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 70 procent av befolkningen i Stockholms län. På Gotland finns totalt 342 skyddsrum med 33 320 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 60 288. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för cirka 55 pro- cent av befolkningen på Gotland. I Blekinge län finns 1 275 skydds- rum med 120 369 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 158 871. Om alla skyddsrum skulle kunna an- vändas skulle det alltså finnas plats för cirka 75 procent av befolk- ningen i Blekinge län. I Skåne län finns 8 601 skyddsrum med 716 071 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolknings- mängd på 1 391 075. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 50 procent av befolkningen i Skåne län. I Hallands län finns 1 567 skyddsrum med 152 942 skyddsrums- platser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 337 361. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 45 procent av befolkningen i Hallands län. I Västra Götalands län finns 10 646 skyddsrum med 1 135 091 skyddsrums- platser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 1 735 879.

182

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 65 procent av befolkningen i Västra Götalands län. I Jämtlands län finns 800 skyddsrum med 80 949 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 131 356. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för cirka 60 procent av befolkningen i Jämtlands län. I Norrbottens län finns 2 035 skyddsrum med 195 936 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 249 505. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 78 pro- cent av befolkningen i Norrbottens län.8

Det går inte att göra en generell bedömning av hur många skydds- rumsplatser som ska finnas i dessa områden utan hänsyn till om- rådesspecifika behov och förutsättningar. Med beaktande av kostna- derna för att uppföra nya skyddsrum kommer en eventuell utbyggnad behöva ske stegvis och i en omfattning som är rimlig även ur ett eko- nomiskt perspektiv. Utredningen återkommer till kostnadsfrågorna och i vilken omfattning som en utbyggnad bör ske enligt utredningens bedömning.

Angrepp och strider skulle kunna pågå på flera platser i landet samtidigt (jfr prop. 2020/21:30, s. 60 f.). Det framstår dock inte som troligt att det samtidigt skulle förekomma omfattande väpnade angrepp i hela landet. Vidare bör vid planeringen beaktas andra ända- målsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade ut- rymmen och möjligheterna till utrymning. Planeringen bör kunna utgå från att utrymning i vissa situationer bör ske i första hand och i så stor utsträckning som möjligt (vilket förutsätter att det på förhand också finns en planering för detta i relevanta områden, se kapitel 6). Detta kan innebära att det inte behöver finnas skyddsrum som räcker till alla som bor eller vistas i området. Befolkningen bör i så liten utsträckning som möjligt stanna kvar i hotade städer eller om- råden om läget är sådant att ett omfattande väpnat angrepp förutses. Samtidigt måste beaktas att en fullständig eller mycket omfattande organiserad storskalig utrymning av de alla största städerna inte är en realistisk åtgärd. Om det inte skulle finnas skyddsrum alls skulle dock en stor del av befolkningen stå utan något skydd om utrymning inte kan ske. En hel del kommer också behöva stanna kvar för att

8Uppgifter om antalet skyddsrum och skyddsrumsplatser är hämtade från MSB:s skydds- rumsregister. Uppgifter om befolkningsmängd är hämtade från SCB:s redovisning av folk- mängd i riket, län och kommuner per den 31 mars 2021.

183

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

upprätthålla samhällsviktiga funktioner. I sammanhanget ska dock framhållas att det inte är rimligt att utgå från att vistelse i skyddsrum kan ske oavbrutet mer än ett par dagar.9

Utredningen bedömer att det som utgångspunkt bör finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte kan utrymmas i tid samt de som kommer behöva stanna kvar för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Skyddsrumsbeståndet bör mot denna bak- grund anpassas till den befolkning som kan förutses behöva stanna kvar. Behovet av tillgång till skyddsrum behöver också bedömas med beaktande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen. I detta sammanhang bör också beaktas att det inte är realistiskt att planera för att helt kunna utrymma större städer, vilket gör att det i storstäderna behöver finnas fler skydds- rumsplatser än på andra ställen. I storstäderna finns mest befolkning och även kritisk infrastruktur för både militära och civila ändamål. Vidare finns det platser eller områden, såsom exempelvis Gotland, där förutsättningarna för utrymning i vissa sammanhang är sämre vilket måste beaktas vid planeringen. Vidare behöver vid bedöm- ningen av var människor kommer att befinna sig vid krigsfara och ett väpnat angrepp viss hänsyn också tas till befolkningsförflyttning, såsom utrymningar. En viktig utgångspunkt är att tillgången till fysiskt skydd säkerställs i områden och vid objekt som bedöms ut- göra sannolika mål för ett väpnat angrepp, och att skyddsrum bör finnas i anslutning till arbetsplatser och bostäder. Detta förutsätter en ingående analys vid skyddsrumsplaneringen bl.a. i fråga om placer- ingen av befintliga skyddsrum är ändamålsenlig i berörda områden.

Sammantaget är det utredningens bedömning att MSB ska ha en fortsatt nationell planeringsfunktion, och inom ramen för det ansvaret besluta bl.a. om var och i vilken omfattning skyddsrum ska finnas. Som utredningen ska återkomma till föreslås att MSB ska ha ett fortsatt centralt helhetsansvar för skyddsrumsystemet (såsom registerhåll- ningen, föreskriftsrätt, vägledning, information till allmänheten). Generellt är det viktigt att styrande dokument tas fram centralt för att enhetliga kvalitets- och kompetenskrav ska kunna upprätthållas i hela landet. För att MSB ska kunna fullgöra dessa arbetsuppgifter förutsätts samverkan med Försvarsmakten och andra expertmyndig-

9Enligt 2 § i Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6) ska ett skyddsrums utförande och utrustning möjliggöra att det antal personer som skyddsrummet ska byggas för kan vistas där utan avbrott i minst tre dygn. Det är bl.a. vattentillgången som styr hur lång tid det går att vistas i skyddsrummen.

184

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

heter såsom FOI och Strålsäkerhetsmyndigheten, men även med civil- områdesansvariga länsstyrelser och andra offentliga organ på regional och lokal nivå.

Sammantaget gör utredningen alltså bedömningen att MSB:s ansvar att besluta om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna samt föra register över samtliga skyddsrum inte ska ändras. I förord- ningen som kompletterar bestämmelserna om skyddsrum bör dock förtydligas vad MSB särskilt ska beakta vid planering och beslut. Här bör det även framgå att Försvarsmakten ska ges tillfälle att yttra sig vid MSB:s beslut om behovet av skyddsrum samt inom vilka om- råden inom landets kommuner som skyddsrum ska vara belägna.

6.3Modernisering och anpassning av skyddsrumsbeståndet

6.3.1Kontroller av befintliga skyddsrum

Utredningens förslag: Ansvaret för kontrollverksamheten ska tilldelas länsstyrelserna. Det innebär att länsstyrelsen ska kon- trollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda eventuella brister.

MSB ska få meddela föreskrifter om skyddsrumskontrollen. Det ska införas en lagstadgad möjlighet för länsstyrelsen att före- lägga fastighetsägaren att utföra en förenklad egenkontroll. MSB ska tillhandahålla vägledning för skyddsrumskontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för egenkontroll av skyddsrum.

MSB ska fortsätta att utbilda och certifiera skyddsrumssak- kunniga samt få meddela föreskrifter om certifieringen och kvali- fikationskraven för dessa. MSB ska göra uppgifterna i skyddsrums- registret tillgängliga för länsstyrelsen. Detta bör uttryckligen framgå av bestämmelserna som kompletterar regleringen om skyddsrum.

Utredningens bedömning: En förutsättning för ett modernt och väl anpassat skyddsrumsbestånd är att det befintliga beståndet inventeras och kontrolleras. Inventeringen av skyddsrumsbe- ståndet bör intensifieras och effektiviseras. Det ska inte införas

185

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ett bemyndigande i lag för länsstyrelsen att anlita externa kon- sulter med särskild kompetens för att utföra skyddsrumskontroll.

Försvarsberedningen har framhållit att det krävs en inventering av skyddsrumsbeståndet och möjligheterna att nyttja andra skyddade utrymmen som kan ge ett tillräckligt skydd. Enligt Försvarsbered- ningen bör iståndsättandet av befintliga skyddsrum och identifiering av skyddade utrymmen prioriteras. Härvid måste kontrollerna inten- sifieras och begränsas till nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett grundläggande skydd. (Se Ds 2017:66, s. 149 f.) Utredningen behand- lar frågan om skyddade utrymmen i ett särskilt avsnitt nedan. I detta avsnitt behandlar utredningen hur kontrollverksamheten framöver bör bedrivas och intensifieras avseende skyddsrummen.

Enligt MSB har kontroll av skyddsrumsbeståndet genomförts över tid, men utifrån en låg ambitionsnivå de senaste åren. Vissa kon- staterade brister har ackumulerats och inte åtgärdats. Det kan också befaras att skyddsförmågan i de återstående skyddsrummen succes- sivt försämrats.10 Exempelvis har det under åren 2012–2021 genom- förts 10 400 skyddsrumskontroller och 8 900 s.k. tillsyner av det to- tala antalet skyddsrum. Kontroll och tillsyn har i huvudsak utförts i skyddsrumstätorter.

Vid skyddsrumskontroll kontrolleras alla delar i skyddsrummet och eventuella brister resulterar i ett föreläggande till fastighetsägaren. Tillsynen i sin tur resulterar inte i förelägganden och ger endast upp- daterade registeruppgifter och används för att få en bild av om det är påkallat att tidigarelägga en kontroll. Kontrollerade skyddsrum anses enligt MSB som kvalitetssäkrade utifrån gällande skyddsrumsbe- stämmelser.

Utifrån statistik från skyddsrumskontroller, tillsyn och doku- mentation vid förändringsarbeten i skyddsrum kan det konstateras att det förekommer många brister, dock oftast av mindre allvarlig karaktär, exempelvis mindre rostangrepp, osmorda gångjärn och lik- nande. Den skyddsrumskontroll som utförts hittills säger ingenting om risker för ras från omkringliggande bebyggelse eller hur bebyg- gelsen i övrigt kan påverka skyddsrummets funktion och tillgäng- lighet. MSB har ingen fullständig information om standarden på de

10Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.

186

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

s.k. befolkningsskyddsrummen, men har pekat på att det finns ett omfattande underhålls- och upprustningsbehov av dessa.

En grundläggande utgångspunkt för ett modernt och väl anpassat skyddsrumsbestånd är att det befintliga beståndet inventeras och kontrolleras så att skyddsrummen kan kvalitetssäkras och förbättras i de avseenden som behövs. Kontrollerna av skyddsrumsbeståndet bör intensifieras.

Även om en del av skyddsrummen i viss mån har kontrollerats rätt så nyligen behöver en mer grundlig genomgång av beståndets beskaffenhet göras innan det är möjligt att säkerställa att skydds- rummen är säkra. Skyddsrum vars skyddsfunktion inte kvalitets- säkrats kan utgöra ett hot snarare än ett skydd då skyddsrum i regel är avsedda att samla många människor på en liten yta. Om utrymmet av olika anledningar inte skyddar på det sätt som är avsett kan den samlade effekten bli att fler människor skadas eller dör i ett militärt angrepp än vad som annars hade varit fallet. Det skyddsrumsbestånd som ska behållas måste därför kvalitetssäkras. Det är därför viktigt att det befintliga skyddsrumsbeståndet så skyndsamt som möjligt kan kontrolleras på de platser där det samlade arbetet med skydds- rum ska vidtas enligt MSB:s planering. Skyddsrumsbeståndet kom- mer att behöva kontrolleras i betydligt större omfattning och mer regelbundet än i dag. För att möjliggöra detta ligger det nära till hands att fördela uppgiften på mer än en aktör.

Enligt lagen om skyddsrum är det regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, som ansvarar för tillsyn och kontroll av befintliga skyddsrum, och som äger rätt att besluta om förelägg- ande om åtgärder p.g.a. underhållsbehov. Det är MSB som i dag ansvarar för dessa uppgifter. Fram tills nyligen har MSB använt externa certifierade konsulter för kontrollverksamheten. MSB har dock ut- färdat erforderliga förelägganden efter genomförda kontroller.

Länsstyrelsen har en tydlig sammanhållande och stödjande roll för det civila försvaret i länet. Enligt 7 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion anges således att länsstyrelsen har ett geogra- fiskt områdesansvar enligt förordningen (2017:870) om länsstyrel- sernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och att länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Detta innebär bl.a. att länsstyrelsen genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshän- syn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att han-

187

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

tera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd bered- skap.11 Som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet ska läns- styrelsen verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Enligt 6 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter inför och vid höjd beredskap ska länsstyrelsen således sam- ordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att sådan civil verksam- het som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning, verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas, samt ansvara för att en samlad regio- nal lägesbild sammanställs.12

Om kontrollverksamheten ska kunna intensifieras och effektivi- seras bedömer utredningen att verksamheten behöver flyttas från MSB till fler ansvariga aktörer. Det bör övervägas om kontrollverk- samheten i stället kan bedrivas på lokal eller regional nivå. Mot bak- grund av det ansvar som länsstyrelserna har för det civila försvaret framstår länsstyrelsen som en lämplig aktör. Länsstyrelserna har för övrigt ett omfattande kontrollansvar i andra avseenden (bl.a. avse- ende djurskyddsfrågor). Länsstyrelserna har dessutom uppdrag från centrala myndigheter (såsom inom naturskyddsfrågor). Enligt utred- ningens bedömning ligger det ett stort verksamhetsmässigt värde i att kontrollverksamheten kan utföras på regional nivå utifrån den geo- grafiska lokalkännedom som länsstyrelserna har, samt det nära sam- arbete som de har med kommunerna inom sina respektive ansvars- områden. Många kommuner är små och har begränsade resurser till att genomföra åtgärder inom området för civilt försvar. Dessutom kan det vara svårt för många kommuner att rekrytera personal till om-

11Länsstyrelsen är också beredskapsmyndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (se 7 b § i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion). Beredskapsmyndigheter har ett särskilt ansvar under fredstida krissituationer samt inför och vid höjd beredskap.

12Enligt 7 a § i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion som trädde i kraft den

1oktober 2022 är länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län dessutom civilområdesansvariga länsstyrelser med ansvar och upp- gifter inom sitt civilområde enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga läns- styrelser. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska vid höjd beredskap, som högsta civila totalförsvars- myndighet inom civilområdet, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. De civil- områdesansvariga länsstyrelserna ska vid höjd beredskap särskilt bl.a. samordna de civila för- svarsåtgärderna och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Vidare ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna vid höjd beredskap bl.a. ge länsstyrelserna inom civilområdet vägledning i fråga om inriktning och prioritering av läns- styrelsernas verksamhet i syfte att uppnå en samordning av försvarsansträngningarna och största möjliga försvarseffekt.

188

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

rådet för specifik byggnadsteknik (som i detta fall innefattar impuls- belastade betongkonstruktioner). Det framstår ur effektivitets- och kvalitetshänseende redan därför inte som ett ändamålsenligt alternativ att kommunerna skulle ansvara för kontrollverksamheten.

Mot bakgrund av att kontrollverksamheten behöver intensifieras och ske i betydligt större utsträckning än i dag, samt länsstyrelsernas roll i fråga om kontrollverksamhet på andra områden i respektive län, bedömer utredningen således att kontrollverksamheten bör flyttas från MSB till länsstyrelserna. Eftersom ambitionsnivåerna bör höjas rejält i fråga om befolkningsskyddet och det samlade arbetet avse- ende skyddsrum bör MSB:s roll så långt det går i stället fokuseras till sådant som rör planering, reglering, utbildning, finansiering och nationell uppföljning på dessa områden.

Länsstyrelsernas kontrollverksamhet bör bedrivas utifrån den na- tionella skyddsrumsplanering som MSB fastställer. Av planeringen bör framgå mer i detalj vilka områden som bör prioriteras och hur regelbundet kontroller ska utföras. Länsstyrelserna bör också vara den myndighet som ansvarar för förelägganden om åtgärdande av brister efter utförda kontroller. En löpande återrapportering till MSB kommer att krävas så att skyddsrumsregistret kan hållas upp- daterat. För att hålla skyddsrumsregistret uppdaterat är det rimligt att utgå från att det behövs ett gemensamt IT-stöd som MSB kan tillhandahålla. För kontrollverksamheten är det nödvändigt att MSB gör uppgifterna i skyddsrumsregistret tillgängliga för länsstyrelsen och att länsstyrelsen får behörighet till registret. Det finns redan i dag ett motsvarande IT-stöd för de externa kontrollanterna som anlitas av MSB. Eftersom registret innebär bl.a. en behandling av per- sonuppgifter bör det enligt utredningens bedömning dock uttryck- ligen framgå att MSB ska föra register över samtliga skyddsrum, vil- ket även innefattar uppgifter om ägarförhållanden för dessa, och att myndigheten ska göra uppgifterna i registret tillgängliga för länssty- relsen. På så vis kommer det finnas författningsstöd för åtgärderna.

För att länsstyrelserna så effektivt som möjligt ska kunna utföra de kontroller som behövs, bör även en möjlighet för myndigheten att besluta om en förenklad egenkontroll införas. En sådan egen- kontroll skulle i princip kunna ersätta den tillsyn som MSB genom- för i syfte att få uppdaterade registeruppgifter och ett underlag för en fullständig skyddsrumskontroll. MSB bör ta fram ett standar- diserat underlag för vad en sådan egenkontroll ska innehålla samt hur

189

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

den ska genomföras, kvalitetssäkras och återrapporteras. Utred- ningen bedömer att det i nuläget inte finns behov av en lagreglerad generell skyldighet att utföra egenkontroller. Behovet av egen- kontroller kan nämligen variera både i olika områden och utifrån när kontroll eller tillsyn senast gjordes av skyddsrummet. Det bedöms i stället som tillräckligt att länsstyrelsen i de fall myndigheten anser det nödvändigt kan förelägga fastighetsägaren att inom en viss tid genomföra en sådan. Eftersom detta skulle innebära en ny skyldighet för fastighetsägaren bör en ny bestämmelse införas om detta.

Som utvecklas i avsnitt 6.3.3 bör länsstyrelsen i sin egenskap av kontrollmyndighet, vid sidan av MSB även få möjlighet att yttra sig vid tekniskt samråd enligt plan- och bygglagen (2010:900).

Skyddsrumskontrollerna kräver särskild kompetens. Enligt ut- redningens bedömning bör länsstyrelsen i så stor utsträckning som möjligt ha egen kompetens för sådan kontrollverksamhet (se mer nedan). Vilken kompetens som krävs för uppgiften kommer följa bl.a. av de föreskrifter som MSB tar fram om hur skyddsrummen ska vara beskaffade samt MSB:s föreskrifter och vägledning om skydds- rumskontrollen.

Särskilt om utbildning och certifiering av skyddsrumssakkunniga

MSB utbildar och certifierar i dag skyddsrumssakkunniga. Detta är en av de uppgifter som MSB tagit över från Statens räddningsverk. Som MSB har pekat på under utredningen saknas det ett uttryckligt stöd för MSB att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga. Detta får i stället anses följa av MSB:s övergripande ansvar för skyddsrum- mens utformning och att dessa har avsedd skyddsförmåga.13

För att bibehålla en god tillgänglighet på kompetens både för myn- digheter och privata aktörer såsom fastighetsägare och konstruktörer är det enligt utredningen angeläget att MSB fortsätter att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga. Skyddsrumsakkunniga bör kunna anlitas i frågor som rör skyddsrum av fastighetsägare, länsstyrelsen och MSB (dock ej för myndighetsutövning, se nedan). Det bör uttryck-

13Det framgår även av 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att myndigheten bl.a. ska se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. I 5 § samma förordning anges att myn- digheten ska se till att utbildning inom krisberedskap och för civilt försvar tillhandahålls samt även genomföra övningar inom sitt ansvarsområde. Se även avsnitt 5.3.3.

190

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

ligen komma till uttryck i förordningsbestämmelserna om skyddsrum att MSB ska utbilda och får certifiera skyddsrumssakkunniga. Det är även nödvändigt att MSB ges uttrycklig rätt att utfärda föreskrifter om certifieringen och vilka kvalifikationer som skyddsrumssakkun- niga ska ha.14

Särskilt om privata utförare

En särskild fråga är om det, som MSB pekat på under utrednings- arbetet, behöver införas ett bemyndigande i lag för att tillgodose länsstyrelsernas eventuella behov av att kunna anlita privata utförare (externa konsulter) i form av certifierade skyddsrumssakkunniga, på det sätt MSB gjort.15

Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen kan förvaltningsuppgifter över- lämnas åt kommuner, samt även andra juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, får ett över- lämnande i det sistnämnda avseendet göras endast med stöd av lag. Vid bedömningen av vad som utgör myndighetsutövning ska beak- tas att beredning och beslut i ett ärende i princip anses utgöra oskilj- aktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift (jfr JO 2001/02 s. 250 och JO 3777-2008). JO har också uttalat att om utomstående anlitas i ärenden som innefattar myndighetsutövning, riskerar be- stämmelser om t.ex. dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänste- felsansvar och tillsyn att helt eller delvis sättas ur spel (se JO 2001/02 s. 250 och JO 2010/11 s. 288).

Att utfärda förelägganden för åtgärdande av konstaterade brister är myndighetsutövning.16 Den föregående skyddsrumskontrollen

14MSB kan ta ut avgifter för utbildning av skyddsrumssakkunniga med stöd av 28 § förord- ningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

15Som framgår av avsnitt 5.3.3. tilldelar MSB inte längre nya skyddsrumskontroller till externa kontrollanter eftersom myndigheten numera gör bedömningen att skyddsrumskontroll utgör en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning.

16Med myndighetsutövning i regeringsformen avses en utövning av befogenhet att för en en- skild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämför- bart förhållande (se prop. 1971:30 del 2 s. 331). Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets makt- befogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förekomma både i form av missgynnande beslut, såsom förbud, föreläggande eller liknande, och gynnande beslut, såsom tillstånd att bedriva viss verksamhet. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om ett missgynnande beslut måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom denne annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom eller henne. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till

191

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

syftar bl.a. till att få fram ett komplett beslutsunderlag. Enligt MSB:s rutiner har utförarna dock inte haft befogenhet att kräva åtgärdande och kontrollerna utförts enligt myndighetens riktlinjer. Utförarnas kontroller och myndighetens efterföljande förelägganden skulle trots detta kunna ses som delar av en och samma förvaltningsuppgift. På så vis skulle de privata utförarnas kontroller i detta sammanhang kunna anses innefatta myndighetsutövning. För att länsstyrelserna ska kunna använda externa konsulter i sin kontrollverksamhet kan det därför vis- serligen krävas ett bemyndigande i lag som möjliggör detta.

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het. För att säkerställa saklighet och opartiskhet i kontrollverksam- heten är det enligt utredningen av stor vikt att de som anlitas för utförande av kontroller inte samtidigt har affärsintressen i eller be- driver verksamhet som omfattar utförande av åtgärder med anled- ning av genomförda kontroller. Länsstyrelserna bör därför beman- nas med egen kompetens för kontrollverksamheten. Detta bedöms som mest effektivt både ur kvalitets- och kostnadshänseende. Vidare är det angeläget att verksamheten bedrivs objektivt. Utredningen anser därför inte att det behöver införas ett särskilt bemyndigande i lag om att länsstyrelsen får överlämna uppgiften till enskild utförare med särskild kompetens. Detta hindrar enligt utredningen dock inte att länsstyrelsen (eller MSB, vid sin verksamhet) kan anlita skydds- rumssakkunnig, eller andra i det avseendet relevanta experter, när det krävs särskild kompetens i en viss fråga. Detta kan, som MSB fram- hållit, aktualiseras exempelvis i samband med uppförandet av nya skyddsrum för att konstruktionen och skyddsrummet ska få rätt kvalitet och utformning.

uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att exempelvis få en viss förmån, och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgör- ande betydelse för honom eller henne. För att myndighetsutövning ska föreligga krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen.

192

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

6.3.2Underhåll och upprustning av befintliga skyddsrum

Utredningens förslag: Bestämmelserna som avser ansvar för underhåll respektive förbättringar ska förtydligas. Det ska framgå att med underhåll avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick. Vidare ska det framgå att med förbättringar avses nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om underhåll. Länsstyrelsen ska utfärda förelägg- anden om underhåll och förbättringar av skyddsrum. Länssty- relsen ska besluta om ersättning för underhåll och förbättringar av skyddsrum i enlighet med de föreskrifter om rätten till ersätt- ning som MSB meddelar.

Utredningens bedömning: Det kommer finnas behov av att för- utom underhåll upprusta skyddsrummen med viss ny utrustning, exempelvis moderna filter. MSB ska avgöra hur skyddsrum ska vara beskaffade samt vilka krav som ska ställas på befintliga skyddsrum, samt med länsstyrelserna vidta de åtgärder som behövs för att skyddsrumsarbetet ska kunna påbörjas så snart som möjligt. I den mån det är fråga om nya installationer som inte avser underhåll av befintlig utrustning ska ägaren till byggnaden eller anläggningen som utgångspunkt få ersättning av staten för kostnaden. Ägaren ska också kunna få skälig ersättning för mera omfattande under- hållsåtgärder av ett äldre skyddsrum.

Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verk- ningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till använd- ning i krig (2 kap. 1 § lagen om skyddsrum). Utifrån dagens hotbild innebär detta att skyddsrummen som ett minimum ska tåla stötvåg och splitter från explosioner av viss storlek i närheten samt skydda mot joniserande strålning och gaser. Det är dessutom angeläget att skyddsrummen kan moderniseras och anpassas efter hur hotbilden förändras, såsom att filtersammansättningen kan behöva anpassas

193

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

utifrån det. Det bör i sammanhanget framhållas att skyddsrummen inte är avsedda att skydda mot direktträffar.17

Skyddsrummens skick varierar mycket. Särskilt befolknings- skyddsrummen är i stort behov av modernisering. Enligt 3 § i dåva- rande Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6) ska ett skyddsrum vara utfört och utrustat för en livslängd av minst 50 år. Detta innebär inte att skyddsrummets livslängd inte har en betydligt längre livstid än så, minst lika lång som byggnaden i övrigt. Däremot talar detta för att behovet av underhåll och förbättringar med tiden blir större. Det kan konstateras att det finnas ett stort reinvesteringsbehov i skyddsrum vars tekniska och ekonomiska livslängd har uppnåtts.

Det kommer finnas behov av att förutom underhåll av befintlig utrustning förbättra skyddsrummen med viss ny utrustning. MSB, som ska ha en nationell funktion både i fråga om befolkningsskyddet och i fråga om planeringen av skyddsrum, bör även fortsättningsvis avgöra på vilket sätt ett skyddsrum ska vara beskaffat. MSB bör också avgöra vilka förbättringar som kan behövas och vilka krav som ska ställas på befintliga skyddsrum. I första hand bör arbetet med att förbättra skyddsrummens skyddsförmåga med ett modernt luftfilter- system fortsätta. Andra förbättringar som skulle kunna övervägas är exempelvis modern kommunikationsutrustning (såsom nätverksupp- koppling och system för att kommunicera med ledningscentral och liknande), reservkraft, vattenskopor till vattenkärlen, säckar till WC, radio- och antennkabel till förberedda genomföringar samt nödbe- lysning. Detta är dock funktioner och förbättringar som också skulle kunna förberedas vid ett iordningställande eller tillgodoses inom ramen för de skyddssökandes egen beredskap (såsom med ficklam- por, batteridriven radio, m.m.). I vart fall kan utrustningslistan för skyddsrum behöva ses över. I sammanhanget måste MSB göra en avvägning av vilka förbättringar som är rimliga i förhållande till den förväntade nyttan.

17Civilbefolkningen är som utgångspunkt inte heller ett primärt mål vid ett väpnat angrepp. Enligt den internationella humanitära rätten är civila personer skyddade i väpnade konflikter. Civila ska skyddas och respekteras och får inte utsättas för anfall. Den humanitära rätten ger dock inget fullständigt skydd för civilbefolkningen. Civila som direkt deltar i konflikten åtnjuter inget skydd. Vidare kan civila objekt med hänsyn till sin användning bli militära mål. Civila riskerar dessutom alltid att drabbas av effekterna av ett militärt anfall om de befinner sig i eller i närheten av ett militärt mål som attackeras. Det finns exempel på krigsföring utan hänsyn till den humanitära rätten.

194

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Som utredningen har föreslagit i föregående avsnitt bör länssty- relsen förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda de brister som framkommer vid en skyddsrumskontroll. Länsstyrelsen bör även utfärda förelägganden om förbättringar i skyddsrum i enlighet med MSB:s föreskrifter och riktlinjer. En central styrning från MSB tillgodoser också behovet av att arbetet bedrivs på samma sätt i hela landet.

I den mån det är fråga om nya installationer som inte avser under- håll av befintlig utrustning är det rimligt att den som förelagts att utföra åtgärden får ersättning av staten för kostnaden. Vidare bör ägaren till en byggnad eller annan anläggning åtminstone delvis kunna få skälig ersättning när det blir fråga om omfattande underhållsåt- gärder av ett äldre skyddsrum. Det finns ett behov av att klargöra vad som avses med underhåll respektive förbättringar i bestämmel- serna som rör detta. Som utgångspunkt är en komponent som en gång varit godkänd i ett givet skyddsrum fortfarande godkänd förutsatt att komponenten inte förstörts eller ändrats på ett otillåtet sätt. Om komponenten inte uppfyller dagens skyddsändamål kan den behöva bytas ut, vilket utgör en förbättringsåtgärd.

Det bör således förtydligas att med underhåll avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick. Vidare att med förbättringar avses exempelvis nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet, utan att det är fråga om underhåll samt likartade åtgärder.

Länsstyrelsen bör vara den myndighet som beslutar om ersätt- ning för underhåll respektive förbättringar eftersom den frågan är nära förenad med kontrollverksamheten och utfärdande av förelägg- anden. Enligt 6 kap. 2 § lagen om skyddsrum är den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum berättigad till skälig ersättning av sta- ten för sina kostnader. Detsamma gäller den som förelagts att för- bättra utrymmets skyddsförmåga. Ersättning lämnas dock inte för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Enligt utredningens bedömning bör ägaren till en bygg- nad eller annan anläggning som utgångspunkt få ersättning av staten för sina kostnader i den mån det är fråga om nya installationer och förbättringar (jfr 4 kap. 2 § lagen om skyddsrum) och som inte avser sådant ordinärt underhåll av skyddsrummet och befintlig utrustning som det kan förväntas att ägaren själv bekostar. Det är angeläget att

195

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ägaren kan få skälig ersättning för mera omfattande underhålls- åtgärder av ett äldre skyddsrum så att även dessa åtgärder blir möjliga att få till stånd i praktiken. Vid denna bedömning måste bl.a. den för- väntade livslängden på den aktuella utrustningen och skyddsrummet i övrigt beaktas. Utredningen bedömer att detta inte förutsätter någon ändring av befintliga ersättningsregler. MSB bör även fortsatt enligt regeringens bemyndigande meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning.

MSB har uppgett att det finns samägda skyddsrum som omfattas av flera fastighetsbildningar med olika fastighetsägare. Det kan exem- pelvis röra sig om ett villagarage där två olika fastighetsägare äger var- sin del av garaget.18 Vidare förekommer det enligt MSB att befolk- ningsskyddsrum och andra större skyddsrum är belägna under mark- nivå på flera fastigheter vilket kan föranleda oklarheter i ansvars- frågorna. Det förekommer också tredimensionell fastighetsbildning vilket kan ha förändrat förhållandena sedan skyddsrummen byggdes.19 Som framhållits ovan är det som utgångspunkt ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum som är ansvarig för underhåll och förbättringar.20 Skulle det i ett enskilt fall uppstå oklarhet kring äganderätts- eller ansvarsfrågan kommer den myndig- het som handlägger det enskilda ärendet att behöva göra en särskild bedömning av den frågan. Denna bedömning bör i regel också kunna överklagas som en del av det beslut eller föreläggande som bedöm- ningen utmynnar i.

18Enligt MSB:s uppgifter finns det 88 samägda skyddsrum i landet.

19Tredimensionell fastighet är en fastighet som i sin helhet är avgränsad både horisontellt och vertikalt, se 1 kap. 1 a § jordabalken och 1 kap. 1 a § fastighetsbildningslagen. Regler om tre- dimensionell fastighetsbildning infördes 2004. En tredimensionell fastighet kan vara under eller ovanför marknivå. Genom tredimensionell fastighetsbildning kan byggnader och anlägg- ningar, särskilt i stadskärnor, användas mer effektivt så att befintliga hus bebyggs med ytter- ligare våningsplan, det kan byggas bostäder, affärer och kontor över spårområden eller out- nyttjade underjordiska bergrum kan styckas av till egna fastigheter för exempelvis garage, lager eller datakommunikation.

20Se dock avsnitt 5.3.4 och den där beskrivna övergångsbestämmelsen som hänvisar till den upphävda lagen om civilt försvar.

196

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

6.3.3Nyproduktion av skyddsrum

Planering för nyproduktion

Utredningens bedömning: Det finns behov av nya skyddsrum i områden där befintliga skyddsrumsplatser inte räcker åt dem som behöver stanna kvar. Vidare kan det finnas behov av en viss kon- tinuerlig nyproduktion av skyddsrum, särskilt på fastigheter med flerfamiljshus och byggnader där många arbetar eller vistas, för att få till stånd och upprätthålla ett nödvändigt antal skyddsrums- platser i området. MSB ska, inom ramen för sin skyddsrums- planering, göra en grundläggande bedömning av behovet av nya skyddsrum för att upprätthålla ett nödvändigt antal skyddsrums- platser i områden som är strategiskt viktiga.

När lagen om skyddsrum infördes år 2006 hade regeringens direktiv till Statens räddningsverk sedan år 2002 varit att någon ny skydds- rumsproduktion inte skulle förekomma.21 Mot bakgrund av att det inte kunde uteslutas att ett förändrat säkerhetspolitiskt läge kunde komma att innebära ett behov av att på nytt uppta produktionen av skyddsrum ansåg regeringen att det var av stor vikt att det fanns ett regelverk som möjliggjorde att skyddsrumsproduktion skulle kunna ske vid behov. Regeringen bedömde därför att det även fortsättnings- vis skulle finnas en lagstiftning om såväl hanteringen av befintliga skyddsrum som produktion av skyddsrum. (Se prop. 2005/06:133, s. 122.) Mot denna bakgrund har det under de senaste två decen- nierna i princip inte byggts några nya skyddsrum, bortsett från att det byggts ett förhållandevis begränsat antal nya skyddsrum för att ersätta äldre skyddsrum. Vissa skyddsrum har avvecklats i samband med att befintlig bebyggelse rivits eller omvandlats, och när andra sam- hällsintressen har vägt tyngre än behovet av skyddsrum. Dessutom innebär ändrade demografiska förutsättningar att befintliga skydds- rum numera kan vara lokaliserade på fel platser i förhållande till aktuella behov.22

21Se prop. 2005/06:133, s. 122 och SOU 2004:134, s. 102. I regleringsbrevet till Statens rädd- ningsverk för budgetåret 2002 angav regeringen att inga nya förpliktelser för skyddsrum fick ingås.

22Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.

197

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Trots att utgångspunkten även tidigare har varit att skyddsrum ska finnas där människor bor och arbetar så är beståndet i dag inte helt anpassat efter var människor numera bor. Det kan konstateras att det i framför allt storstäderna finns ett underskott på skydds- rumsplatser. Det beror inte enbart på en stor inflyttning till dessa områden. Under lång tid byggdes det inte några skyddsrum i 14 av våra största städer, grundat på tanken att större befolkningsskydds- rum skulle täcka behovet av skyddsrumsplatser. Befolkningsskydds- rummen byggdes emellertid inte heller i den utsträckning som det var tänkt. I de större tätorternas innerområden kan det därför även med de ändrade planeringsförutsättningar som utredningen föreslår finnas brister i tillgången på skyddsrum, trots att behovet i viss mån täckts av s.k. bristtäckningsskyddsrum.23 Dessutom finns det stora nybyggda bostadsområden som står helt utan skyddsrum.

Försvarsberedningen har tidigare gjort bedömningen att nybygg- nation av skyddsrum bör ske i begränsad omfattning under perioden 2021–2025 och i huvudsak genomföras i områden som bedöms som särskilt utsatta i händelse av ett väpnat angrepp (se Ds 2017:66, s. 149 f.).

Utredningen ska ta ställning till behovet av nybyggnation av skyddsrum och utredningens förslag ska säkerställa en god skydds- rumsstandard över tid. I denna fråga har – som även tidigare kon- staterats – regeringens, Försvarsberedningens, Försvarsmaktens och MSB:s bedömningar av vilka geografiska områden som är strategiskt viktiga särskild betydelse. Utredningen varken kan eller bör slå fast närmare riktlinjer för på vilka platser och hur många skyddsrum som ska byggas eftersom planeringsförutsättningarna är beroende av om- rådesspecifika behov och förutsättningar och kan ändras med tiden. Det är därför rimligt att MSB, som ska ha det nationella ansvaret för skyddsrumsplaneringen, inom ramen för sin planering med beakt- ande av samtliga relevanta omständigheter gör en grundläggande be- dömning av behovet av nya skyddsrum i respektive område för att upprätthålla ett nödvändigt antal skyddsrumsplatser där. MSB bör härvid räkna med att det, särskilt i områden där befolkningsmängden kan antas fortsätta att öka finns behov av en viss kontinuerlig ny- byggnation av skyddsrum, inte minst på fastigheter med flerfamiljs- hus och i byggnader där många arbetar eller vistas.

23Bristtäckningsskyddsrum kallas skyddsrum som byggts för att täcka brister på skyddsrums- platser i befintlig bebyggelse.

198

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Föreskrifter om vilka byggnader eller anläggningar som ska omfattas av underrättelseskyldigheten

Utredningens förslag: MSB ska få meddela närmare föreskrifter om underrättelseskyldigheten så att denna skyldighet på ett förut- sägbart sätt kan avgränsas till vissa byggnader och anläggningar.

Enligt 3 kap. 3 § första stycket lagen (2006:545) om skyddsrum gäller att den som inom ett område där skyddsrum ska byggas avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen och som kräver anmälan ska underrätta den myndighet som i enskilda fall ska besluta om byggande av skyddsrum (MSB) om sin avsikt. Den nuvarande ordningen tillkom vid en tidpunkt då det inte fanns någon avsikt att bygga fler skyddsrum i Sverige. Vid lagens införande beslutade också Statens räddningsverk föreskrifter om undantag från underrättelseskyldigheten enligt nämnda bestäm- melse, varför det inte har skett någon egentlig handläggning enligt kapitel 3 lagen om skyddsrum sedan lagen infördes.

Om undantaget från underrättelseskyldigheten skulle upphävas, skulle den myndighet som ska hantera beslut om byggande av skydds- rum – i enlighet med den angivna lagbestämmelsen – behöva hantera en stor mängd förfrågningar från exploatörer och blivande byggherrar avseende alla typer av byggåtgärder inom område där skyddsrum ska byggas.24 Detta är enligt utredningens bedömning inte en ändamåls- enlig ordning. Att mindre skyddsrum uppförs exempelvis på fastig- heter med en- eller tvåfamiljshus, där de ekonomiska förutsättning- arna för framtida underhåll och iståndsättande av skyddsrummet ofta kan vara begränsade, framstår i regel varken som nödvändigt eller lämpligt. Bestämmelsen som nu finns i 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum bör därför, förutom avgränsningen till ett område där skyddsrum ska byggas, kunna avgränsas till att avse vissa byggåtgärder som regeringen eller den myndighet som regeringen utser bestämmer. Det som enligt utredningens bedömning bör komma i fråga är fram-

24Som utgångspunkt krävs tillstånd för byggande eller ombyggnationer, vilket regleras i 9 kap. plan- och bygglagen (2010:900). Här finns bestämmelser om bl.a. bygglov, rivningslov och marklov. Bygglov kan omfatta många olika slags åtgärder. Enligt 9 kap. 2 § krävs bygglov för nybyggnationer, ombyggnationer, tillbyggnader och andra åtgärder. Med andra åtgärder avses sådant som ger byggnaden helt eller delvis annat ändamål, att byggnaden inreds med ytterligare lokal eller bostad eller att byggnaden målas om eller får ny fasad. Det är byggnadsnämnden som prövar frågor om bygglov, rivningslov, marklov eller förhandsbesked (9 kap. 20 §). I 9 kap. finns också bestämmelser om undantag från kravet på bygglov.

199

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

för allt flerbostadshus, men även andra större byggnader av eller byggnader för vissa specifika ändamål i vilka ett större antal män- niskor ska arbeta eller vistas i, exempelvis byggnader för offentlig verksamhet, eller byggnader med en större bostadsyta eller brutto- area. MSB är den myndighet som bör ges rätt att meddela närmare föreskrifter om vilka byggnader eller anläggningar som ska omfattas av underrättelseskyldigheten. MSB:s föreskriftsrätt enligt 3 kap 3 § andra stycket lagen om skyddsrum och 3 kap. 2 § förordningen om skyddsrum bör därför omformuleras så att den inte bara avser en rätt att föreskriva om undantag från underrättelseskyldigheten utan också en rätt att föreskriva (och därmed avgränsa) vilka byggnader och anläggningar som ska omfattas av en denna skyldighet.

En sådan avgränsning med avseende på byggnadstyp eller bygg- nadsändamål kommer medföra att antalet bygglovsärenden som be- rörs av skyddsrumskravet kan begränsas. År 2020 avsåg exempelvis 770 bygglovsärenden i landet flerbostadshus. På så vis skulle kravet också bli mera förutsägbart för exploatören eller byggherren.

Beslut om nybyggnation och nybyggnadsprocessen

Utredningens förslag: MSB ska få meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek. I anslutning till bestämmelserna om byggande av skyddsrum ska det införas en hänvisning till att det i 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivnings- åtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum. Bestämmelser som rör tekniskt samråd när ett skyddsrum ska byggas ska flyttas och samlas i plan- och bygglagen. Av plan- och bygglagen ska det dessutom framgå att MSB och länsstyrelsen ska få tillfälle att yttra sig, förutom när samrådet avser en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum, även när samrådet gäller en åtgärd som kan påverka en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum.

Utredningens bedömning: MSB ska även fortsättningsvis ansvara för beslut om byggande av nya skyddsrum. MSB ska fortsättnings- vis även besluta om ersättning till den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum.

200

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Försvarsberedningen har tidigare bedömt att nybyggnation av skydds- rum i perioden 2021–2025 bör begränsas och i huvudsak genomföras i områden som bedöms särskilt utsatta i händelse av krig i samband med nyproduktion av byggnader. De kostnader som Försvarsbered- ningen redovisade avseende de befintliga skyddsrummen och en viss nyproduktion avsåg en nyproduktion om cirka 2 500 skyddsrums- platser årligen från 2021. (Se Ds 2017:66, s. 149 f.) Om varje skydds- rum skulle avse 100 skyddsplatser skulle detta innebära att nypro- duktionen skulle omfatta 25 skyddsrum per år. Även om antalet nya skyddsrum skulle begränsas till 25 skyddsrum per år, och även om underrättelseskyldigheten begränsas, kommer antalet ärenden som ansvarig myndighet behöver hantera bli fler än så. Myndigheten kommer, beroende på hur omfattande underrättelseskyldigheten kommer vara, behöva behandla en stor mängd ärenden som innebär beslut om att det inte behöver uppföras ett skyddsrum.

Det är kommunen som bestämmer om markanvändningen inom kommunen, och som enligt plan- och bygglagen ansvarar för pla- nering av bebyggelse inom kommunen.25 Med beaktande bl.a. av detta och antalet ärenden där nybyggnation av skyddsrum kan aktu- aliseras framöver kan det övervägas om kommunerna borde få upp- giften att ansvara för beslut om i vilka byggnader inom kommunen som skyddsrum ska uppföras utifrån den planering som MSB har tagit fram. Utredningens bedömning är att nyproduktionen av skyddsrum kommer ske stegvis och i förhållandevis begränsad ut- sträckning. Vidare förutsätter beslut om byggande av skyddsrum särskild kompetens och en övergripande bild av skyddet för civilbe- folkningen. Beslut om byggande av skyddsrum förutsätter också prioriteringar och att det finns tillgängliga statliga medel. Utred- ningen bedömer därför att MSB även framöver bör ansvara för att i enskilda fall besluta om byggande av skyddsrum.

Det finns såvitt utredningen kan se inte något behov av att i grunden ändra den ordning som gäller för beslut om byggande av nya skyddsrum enligt lagen om skyddsrum (3 kap. 3–6 §§). Inom ramen för befogenheten att meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddsrums placering, utformning och utrustning (2 kap. 4 §)

25Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). Vid prövningen av frågor enligt plan- och bygglagen ska hänsyn tas till både allmänna och en- skilda intressen (2 kap. 1 §).

201

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

bör också närmare föreskrifter om byggprocessen kunna meddelas.26 Det finns dock behov av att se till att bestämmelserna som rör plan- och bygglagen (2010:900) bättre korresponderar med varandra och att kopplingen mellan lagarna blir tydlig. Ordalydelsen av 3 kap. 5 § första stycket lagen om skyddsrum är numera inte helt överensstäm- mande med den terminologi som används i plan- och bygglagen. I andra stycket i nämnda bestämmelse finns dessutom en hänvisning till vissa angivna bestämmelser i plan- och bygglagen om kontroll

m.m.och om slutbevis som ska tillämpas på arbetet med att bygga ett skyddsrum (10 kap. 3, 5–7, 18, 27, 29 och 34–37 §§). Hänvis- ningen är missvisande eftersom alla bestämmelser i 10 kap. plan- och bygglagen bör kunna aktualiseras även i dessa sammanhang. Utred- ningen föreslår därför att det i stället görs en hänvisning till att det i 10 kap. plan- och bygglagen finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum.

I 10 kap. 17 § plan- och bygglagen finns redan en särskild bestäm- melse som rör skyddsrum och tekniskt samråd avseende befintliga byggnader som innehåller ett skyddsrum. Av denna följer att bygg- nadsnämnden i dessa fall ska ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen om skyddsrum tillfälle att yttra sig över förslaget. Byggnads- nämnden kan vidare enligt 10 kap. 14 § plan- och bygglagen ge MSB tillfälle att delta i samrådet (se prop. 2009/10:170, s. 481). Det finns behov av att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde på så sätt att MSB, och även länsstyrelsen, ska ges tillfälle att yttra sig också när samrådet avser en åtgärd som kan påverka en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum. I vissa fall skulle exempelvis upp- förandet av en ny byggnad eller andra lov- eller anmälningspliktiga åtgärder kunna riskera att påverka ett närliggande skyddsrums funk- tionalitet, vilket kan kräva särskilda hänsynstaganden.27 För att MSB ska kunna följa nybyggnadsbyggprocessen är det lämpligt att MSB

26Det skulle exempelvis kunna avse föreskrifter om sådana löpande kontroller som behöver utföras i samband med nybyggnation av skyddsrum.

27Vid planläggningen ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verk- ningarna av stridshandlingar (2 kap. 6 § första stycket 3 plan- och bygglagen). Genom detalj- plan kan på så vis hänsyn till befintliga skyddsrum även få inverkan på ärenden om bygglov. Bestämmelsen är visserligen även direkt tillämplig i ärenden om bygglov och vid åtgärder avse- ende byggnader som inte kräver lov. Med hänsyn till bestämmelserna i 9 kap. 30 § skulle det dock kunna förekomma att bygglov ges även för åtgärd som kan äventyra åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar. Om MSB och länsstyrelsen får kännedom om detta vid samrådet kan myndigheterna exempelvis överväga att eventuellt vidta förbättringsåtgärder genom förstärkningar av det befintliga skyddsrummet eller vidta andra nödvändiga åtgärder för att säkerställa skyddsrummets skyddsförmåga.

202

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

även får möjlighet att yttra sig om samrådet avser en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum. Även om länsstyrelsen i regel inte bör ha något intresse av att yttra sig i den senare frågan förenklar det bestämmelsens tillämpning om yttranderätten också tillkommer läns- styrelsen även i detta avseende. Härutöver bör det som framgår av 3 kap. 5 § lagen om skyddsrum om vad som ska genomgås vid ett tekniskt samråd lämpligen flyttas och samlas i 10 kap. 17 § plan- och bygglagen. Av bestämmelsen i plan- och bygglagen bör således fram- gå att man vid ett tekniskt samråd, utöver det som framgår av 10 kap. 19 § plan- och bygglagen, ska gå igenom byggherrens ansvar för att uppfylla de krav som ställs i och med stöd av lagen om skyddsrum.

Den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum bör även framöver ha rätt till skälig ersättning för kostnaden att inrätta skyddsrum. Någon ändring av ersättningsbestämmelserna krävs därför inte i detta avseende. Utredningen har föreslagit att länsstyrelsen ska fatta beslut om ersättning för underhåll och förbättringar av befintliga skyddsrum (se avsnitt 6.3.1). Eftersom frågan hänger nära samman med beslutet om byggande är det däremot lämpligt att MSB även fortsättningsvis beslutar om ersättning vid nybyggnation i enlighet med de närmare föreskrifter som MSB ska få meddela i fråga om ersättningen och rätten till ersättning.

Särskilt om pågående ny- och ombyggnationer

Imånga kommuner pågår ny- och ombyggnationer där kommu- nerna kan se ett behov av inrättande av skyddsrum i samband med byggåtgärden. Det kan i vissa regioner också pågå nybyggnation av sjukhus där det bedöms som särskilt viktigt att det finns tillgång till skyddsrum. I de fall kommunerna eller regionerna på eget initiativ skulle vilja bygga skyddsrum finns det enligt utredningens bedöm- ning inget som hindrar att dessa också bör kunna tillföras det sam- lade systemet över skyddsrum. Detta förutsätter naturligtvis att skyddsrummet uppfyller de föreskrivna kraven för skyddsrum, att samma krav i övrigt iakttas i fråga om byggprocessen och att samråd sker med MSB i frågan. MSB skulle i sådana fall kunna fatta beslut om att tillföra skyddsrummet till skyddsrumsregistret med förbehåll om att statlig ersättning inte utgår för nybyggnationen. Skulle ett sådant skyddsrum tillföras skyddsrumsregistret är det nödvändigt

203

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

att dessa förvaltas på samma sätt som andra skyddsrum, vilket inne- bär att kommunen eller regionen också överlåter en del av nyttjande- rätten för skyddsrumsfunktionen på staten. Detta skulle dock med- föra bl.a. en rätt till skälig ersättning för underhåll av skyddsrummet precis som för andra skyddsrum. Ett annat alternativ skulle kunna vara att kommuner och regioner som på eget initiativ önskar utöka antalet skyddsplatser inrättar skyddade utrymmen som till sin kon- struktion motsvarar skyddsrumskraven, men avvaktar med att utrusta det med särskild skyddsrumsutrustning. Utrymmet skulle då kunna byggas om till skyddsrum i ett senare skede när det finns statliga medel tillgängliga.

I sammanhanget bör nämnas att MSB, i sin rapport över förslag till åtgärder för att stärka det civila försvaret inför budgetproposi- tionen för 2023 (avser budgetåren 2023–2025), har föreslagit att det avsätts 255 miljoner kronor för budgetåret 2023. Åtgärderna handlar om investeringar i förvarningssystem, organisation, beredskap och teknik för att skyddsrumsverksamheten ska kunna fungera fullt ut. MSB har samtidigt framhållit att det skulle kunna uppstå strategiskt viktiga tillfällen att uppföra skyddsrum eller skyddade utrymmen även innan utredningens slutsatser har omsatts i lagstiftning, varför möjlig- heten att i så fall skjuta till extra medel bör övervägas. Detta förut- sätter att regeringen avser att återuppta någon form av skyddsrums- produktion. Av de medel som föreslagits för budgetåret 2023 föreslås 50 miljoner kronor för att förbereda för nybyggnation av skyddsrum och skyddade utrymmen i samband med nya infrastruktursatsningar.28

Behovet av nya skyddsrum kan beaktas vid kommunernas planläggning

Utredningens bedömning: Behovet av nya skyddsrum kan be- aktas vid kommunernas planläggning. Detta kräver inte någon ändring av plan- och bygglagen (2010:900).

I plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om planlägg- ning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en sam- hällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och

28Se MSB:s rapport Ett balanserat civilt försvar, MSB 2022-04929-66, s. 46 f.

204

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens sam- hälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §). Det är en kom- munal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). Vid prövningen av frågor enligt plan- och bygglagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 §).

Varje kommun får ha detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt 4 kap. I detta kapitel finns bl.a. bestämmelser med krav på detaljplan i vissa situationer i syfte att pröva ett områdes lämplighet för bebyggelse och reglera bebyggelsemiljöns utformning. Det är bara kommunen som kan besluta att ta fram och anta en detaljplan. Detta brukar beskrivas som det så kallade planmonopolet. I vissa fall krävs det att kommunen gör en detaljplan innan byggnadsnämnden kan ge bygglov. Det sker när någon vill göra större förändringar i bebyggelsen och när någon vill använda mark- och vattenområden på vissa sätt, vilket regleras i 4 kap. 2 § plan- och bygglagen.

Av 2 kap. 2 § plan- och bygglagen följer att planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän syn- punkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken ska tillämpas. Bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken innehåller regler om att områden med vissa värden eller som är av betydelse för vissa ändamål så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar.29 Av 3 kap. 9 § första stycket miljöbalken följer i fråga om särskilda markanvändningsintressen att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Detta innebär att kommuner och statliga myndigheter så långt möjligt ska beakta totalförsvarets intressen genom att inom berörda områden exempelvis inte tillåta verksam- heter som hindrar eller påtagligt motverkar dessa. Totalförsvar be- står både av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksam- het (civilt försvar). Bestämmelserna innebär att skyddsrumsin- tressena kan behöva beaktas inte bara i detaljplaner där skyddsrum är belägna, utan även i angränsande områden. Detta kan medföra

29Se Riksintresseutredningen, SOU 2015:99, s. 94.

205

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

svårigheter och osäkerhet för exploatörer eller byggherrar i angräns- ande markområden.30

Detaljplanen är bindande för såväl kommun som markägare och ska ha en genomförandetid på mellan fem och femton år (4 kap. 21 § plan- och bygglagen). Fördelen med att planen är bindande är att markägaren har rätt, men ingen skyldighet, att uppföra byggnader och anläggningar som stämmer överens med planen. I 5 kap. plan- och bygglagen finns bestämmelser om processen för att anta en detaljplan och områdesbestämmelser. Detaljplanen antas av fullmäktige enligt 5 kap. 27 § och kan överklagas till mark- och miljödomstolen enligt 13 kap. 2 a §.

Det som framgår av detaljplanen ger en så kallad byggrätt. Genom detaljplanen kan en exploatör eller byggherre läsa sig till vad som gäller i fråga om en viss fastighet eller ett visst område, även om en sådan analys ofta kräver viss fackkunskap. Detaljplanen tolkas av den instans som ska pröva ett ärende. Kommunen tolkar detaljplanen när det gäller beslut om bygglov och andra myndigheter tolkar detalj- planen utifrån andra lagstiftningsområden. Om bygglovet överklagas är det den prövande instansen som tolkar detaljplanen.

I detaljplanen ska det kunna utläsas vad som är allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Allmänna platser är oftast gator, torg och parker. Detaljplanen reglerar hur de allmänna platserna ska användas och utformas. Kvartersmark är mark som kan användas för exempelvis bostäder, affärer, industrier och kontor. Inom kvarters- mark kan planen till exempel reglera hur stora eller höga byggnaderna får vara, hur långt det får vara mellan byggnader och tomtgräns och om någon har rätt att dra fram ledningar över någon annans mark; så kallade egenskapsbestämmelser.31

Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska byggnadsnämnden pröva om åtgärden överensstämmer med den detaljplan som gäller

30Detta särskilt när skyddsrum förläggs intill en planområdesgräns och en angränsande detalj- plan skulle möjliggöra placering och utformning av byggnader som påverkar den raslast skydds- rummet är dimensionerat för. Risken är då att nya byggnader uppförs på ett sådant sätt att skyddsrummet inte längre är dimensionerat för den raslast som det kan komma att utsättas för, eller att exploatören inte kan uppföra en byggnad med den placering eller höjd som den an- gränsande detaljplanen medger. Det krävs tydlig vägledning till berörda aktörer för att skapa förståelse för behovet av att säkerställa skyddet för civilbefolkningen i den fysiska planeringen.

31Se 4 kap. 16 § plan- och bygglagen och Boverkets websida om samhällsplanering och detalj- planering.

206

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

på platsen (9 kap. 30 § plan- och bygglagen).32 Det ska inte göras någon lokaliseringsprövning eftersom detta har gjorts när detalj- planen togs fram. Utöver kravet på planenlighet ska åtgärden även prövas mot vissa andra krav som framgår av 2 och 8 kap. plan- och bygglagen. De krav som inte ska prövas är antingen avgjorda i detalj- planen eller ska tas om hand först i byggprocessen. En ansökan om bygglov ska enligt 9 kap. 21 § plan-och bygglagen vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen. Byggnadsnämnden har endast att pröva det som en ansökan avser. Bedömningen ska göras utifrån både vad den sökande angett i ansökan och utifrån det ritningsunderlag som sökanden har lämnat in.33

Det behöver inte nödvändigtvis framgå av detaljplanen att upp- förande av skyddsrum är tillåtet, eftersom detta bedöms kunna ingå i de flesta användningar som anges i detaljplanen. De flesta detalj- planer medger att skyddsrum uppförs, i vissa fall med förbehåll avse- ende placering och storlek som kan regleras genom egenskapsbestäm- melser.

I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), angavs att ”inom stadsförnyelsearbetet kan det inom ramen för en given markanvändning behöva bestämmas var inom ett kvarter gemensam- hetslokaler, service, skyddsrum o.d. bör förläggas” (se prop. 1985/86:1, s. 575). Det är dock oklart hur vanligt förekommande det var att peka ut just skyddsrum som en explicit markanvändning. Skyddsrum har dock ansetts vara förenliga med vilken annan användning som helst, oavsett om kvartersmarken är avsedd för bostäder, affärer, industrier eller kontor. Denna ordning gäller även i dag, varför det i exempelvis en detaljplan som endast avser bostäder inte finns något planmässigt hinder för att uppföra skyddsrum.

Egenskapsbestämmelserna i en detaljplan skulle visserligen kunna medföra begränsningar för produktion av nya skyddsrum, som exem- pelvis var inom kvartersmark en byggnad (och då även skyddsrum) får placeras eller om det finns en bestämmelse om att byggnad inte får förses med källare. Detta skulle kunna hindra att ett skyddsrum kan uppföras på en viss plats inom en detaljplan – åtminstone på det sätt och med den storlek och utformning som skyddsrumsplaneringen

32I 9 kap. 31 b och 31 c §§ finns undantagsbestämmelser som innebär att bygglov i vissa fall får ges trots att en åtgärd avviker från detaljplanen, bl.a. om avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens syfte.

33Se Boverkets websida PBL Kunskapsbanken, – en handbok om plan och bygglagen.

207

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

förutsätter. Samtidigt är det osannolikt att egenskapsbestämmelser inom samtliga fastigheter som berörs av skyddsrumsplaneringen skulle omöjliggöra uppförandet av skyddsrum.

Frågan är om det behöver införas en särskild egenskapsbestäm- melse som uttryckligen anger var och i vilken omfattning skyddsrum ska byggas. Införandet av en sådan egenskapsbestämmelse skulle ha stöd i 2 kap. 6 § punkten 3 samt 4 kap. 16 § plan- och bygglagen. Av 2 kap. 6 § punkten 3 framgår att det vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov ska beaktas att bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar. Bestämmelsen avsåg i den äldre plan- och bygglagen ursprungligen att bebyggelsemiljön skulle utformas med hänsyn till behovet av ”skyddsåtgärder för civilförsvaret” och enligt förarbetena skapades därigenom en grund för att bl.a. ställningstaganden vid skyddsrums- planeringen kunde integreras i de fysiska planerna. Bestämmelsen ansågs även vara kopplad till 2 kap. 6 § punkten 2 när det gäller in- tresset att bebyggelse ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till skydd mot uppkomst och spridning av brand, trafikolyckor och andra olyckshändelser. (Se prop. 1985/86:1, s. 475). Den nuvarande lydelsen av 2 kap. 6 § punkten 3 tillkom närmast i förtydligande syfte och innebar således inte någon ändring i sak (se prop. 1994/95:7, s. 39 och 123). Punkten 3 tar sikte på civilförsvars- intressena, bl.a. att skyddsrum ska byggas i erforderlig utsträckning.

I enlighet med vad som angetts i förarbetena skulle det alltså inte behövas någon särskild bestämmelse som härutöver direkt pekar ut att sådana faktorer som framgår av 2 kap. 6 § punkten 3 plan- och bygglagen ska beaktas. Med hänvisning till den aktuella bestämmel- sen samt 4 kap. 16 § punkten 1, av vilken följer att kommunen redan i detaljplan kan ge besked om hur de krav på byggnader, anläggningar och tomter som anges i 2 och 8 kap. ska tillämpas i området, krävs enligt utredningens bedömning inte någon författningsändring i plan- och bygglagen för att skyddsrum skulle kunna hanteras som möjlig egenskapsbestämmelse och regleras i Boverkets föreskrifter om detaljplan. Den skyddsrumsplanering som MSB tar fram kom- mer att utgöra ett planeringsunderlag för kommunerna och möjlig- göra att skyddsrumsbehovet beaktas vid kommunernas planläggning.

208

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Behovet av nya skyddsrum bör beaktas tidigt i lovprocessen

Utredningens förslag: Ett bevis om besked om skyddsrum ska, förutom att vara en förutsättning för startbesked, även vara en del av ansökan om bygglov enligt plan- och bygglagen.

Som tidigare framhållits följer det av 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900) inom ett område där skydds- rum ska byggas har en skyldighet att skriftligen underrätta MSB om detta. Avsikten med bestämmelsen är att det ska finnas möjlighet att besluta om inrättande av skyddsrum i samband med nybyggnation. Av 3 kap. 4 § lagen om skyddsrum framgår att den som har lämnat en underrättelse har rätt att få ett beslut i skyddsrumsfrågan.

I plan- och bygglagen uppkommer frågan om nybyggnad av skyddsrum emellertid först i samband med byggnadsnämndens ställ- ningstagande om startbesked. Enligt 10 kap. 23 § punkten 3 plan- och bygglagen ska således ett bevis om besked om skyddsrum ha visats upp för nämnden, i de fall det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen om skyddsrum, innan byggherren får startbesked. Denna konstruktion kan vara följd av regeringens direktiv till Statens räddningsverk, i samband med att lagen om skyddsrum infördes år 2006, att någon ny skyddsrumsproduktion inte skulle förekomma.

Om byggherren inte har lämnat en underrättelse enligt 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum, och byggnadsnämnden under sin prövning av ansökan om bygglov inte uppmärksammar att den byggnad som an- sökan avser omfattas av underrättelseskyldighet, finns det en risk att kravet på skyddsrum aktualiseras först när byggnaden eller anlägg- ningen redan är färdigprojekterad. Detta kan leda till att byggnaden eller anläggningen måste projekteras om, eller att byggherren måste lämna in en ny ansökan om bygglov, vilket skulle innebära merkost- nader och förseningar i projektet.

För att utbyggnaden av skyddsrumsbeståndet ska kunna ske effek- tivt är det angeläget att det blir förutsägbart för exploatören eller byggherren att ett skyddsrum måste uppföras i eller i samband med byggnaden eller anläggningen. Det är alltså viktigt att fastighets- exploatören eller byggherren redan i ett tidigt skede kan bli varse om att denne behöver bygga ett skyddsrum. Av detta skäl bör frågan om skyddsrum enligt utredningens uppfattning uppmärksammas så tidigt

209

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

som möjligt i lovprocessen så att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som omfattas av MSB:s föreskrifter om underrättelse- skyldigheten kan ta ett beslut i frågan om skyddsrum i beaktande.

En ansökan om bygglov ska enligt 9 kap. 21 § plan-och bygglagen vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra upp- gifter som behövs för prövningen. Enligt samma paragraf ska en an- sökan om lov dessutom innehålla byggherrens förslag om vem eller vilka som ska vara kontrollansvariga, liksom – om ansökningen avser tillbyggnad eller annan ändring av ett en- eller tvåbostadshus – de handlingar som krävs för beslut om startbesked. Om ett certifierat byggprojekteringsföretag har använts för projektering följer det av bestämmelsen att ansökan även ska innehålla en uppgift om vilket företag som har använts.

Enligt utredningens bedömning behöver det framgå redan av 9 kap. 21 § plan och bygglagen att ett bevis om besked om skydds- rum ska vara en del av ansökan om bygglov, om det krävs ett sådant besked enligt lagen om skyddsrum. Detta skulle också innebära att byggnadsnämnden med stöd av 9 kap. 22 § plan- och bygglagen får förelägga sökanden att inkomma med sådant bevis och att ansökan inte anses vara komplett förrän så har skett.34

Beslut om byggande av skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning

Utredningens förslag: Det ska förtydligas att beslut om bygg- ande av skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning, liksom andra beslut om byggande av skyddsrum, får överklagas hos all- män förvaltningsdomstol.

Utredningens bedömning: MSB ska även fortsättningsvis kunna besluta att skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen och i dessa fall ombesörja att skyddsrummet byggs och utrustas.

34Ett kompletteringsföreläggande påverkar tidsfristen och handläggningstiden för bygglovs- ansökan enligt 9 kap. 27 § andra stycket plan- och bygglagen.

210

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

I flera nybyggda områden saknas det tillgång till skyddsrum. Efter- som det skulle vara förenat med betydande kostnader och svårig- heter att inrätta skyddsrum i många av dessa byggnader bör MSB, där det bedöms som nödvändigt, kunna överväga möjligheten att uppföra exempelvis skyddsrum ovan mark i anslutning till vissa byggnader och anläggningar i dessa områden för att säkerställa att personer som bor eller vistas där i tillräcklig omfattning har tillgång till fysiskt skydd. I den mån en utbyggnad sker i detta avseende är det rimligt att även detta sker under en längre tidsperiod. Vidare måste särskilt i sådana områden beaktas vilka andra ändamålsenliga skyddsmöjligheter som finns att tillgå. Som utredningen redan har konstaterat bör möjligheterna till utrymning bedömas. Att det inte bedöms som realistiskt att planera för att helt kunna utrymma större städer innebär inte att vissa delar av dessa skulle kunna planläggas för utrymning. Utredningen återkommer till hur andra skyddade utrymmen kan användas och komma att tas med i den sammantagna planeringen. Utifrån det stora antalet skyddsrum som redan finns i strategiskt viktiga områden ställt i relation till omfattande kostnader och betydande praktiska svårigheter som det skulle innebära att genomföra s.k. bristtäckningsbyggnation i eller vid befintlig bebyg- gelse, bör sådan nybyggnation enligt utredningens bedömning i prin- cip inte förekomma. I stället bör utvecklingen av skyddsrumsbeståndet ske i huvudsak genom upprustning och förbättringar och nybyggna- tion, i förekommande fall främst i samband med nybyggnation av större byggnader såsom flerfamiljshus och offentliga byggnader. Utbyggnaden, liksom upprustningen av det nuvarande skyddsrums- beståndet, kommer rimligen att behöva ske successivt under en längre tidsperiod.

Utredningen bedömer att MSB även fortsatt bör kunna besluta att skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen.35 I dessa fall ska MSB ombesörja att skydds- rummet byggs och utrustas. I dessa fall bör också staten, liksom enligt den nuvarande regleringen, bekosta åtgärden. Bestämmelsen om skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning i 3 kap. 2 § lagen om skyddsrum behöver enligt utredningens bedömning alltså inte ändras i sak. Ägaren till byggnaden eller anläggningen där skydds-

35Ett sådant skyddsrum kommer i sig förutsätta bygglov om det inte är av hemlig natur, se

9kap. 15 § plan- och bygglagen (2010:900).

211

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

rummet uppförs blir sedan skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet. I dessa avseenden be- hövs inga författningsändringar. Den som berörs av ett beslut om byggande av skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning bör kunna överklaga beslutet hos allmän förvaltningsdomstol eftersom det kan komma att påverka dennes rättigheter och skyldigheter. Enligt MSB behöver dagens reglering förtydligas i detta avseende. Ett sådant förtydligande behöver införas i bestämmelsen som rör överklagande (se 9 kap. 1 § lagen om skyddsrum).

I de fall MSB beslutar att skyddsrum ska inrättas i befintlig bygg- nad eller anläggning och fastighetsägaren inte frivilligt rättar sig efter sin lagstadgade skyldighet och inte accepterar att ett skyddsrum byggs i fastigheten, kan expropriation komma i fråga. Enligt 2 kap. 6 § expro- priationslagen (1972:719) får expropriation ske för det militära för- svaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för total- försvaret. För det fallet bestäms eventuell ersättning för intrång enligt den lagen. Expropriation kan och bör bara tillgripas om andra alternativ inte är möjliga, varvid en frivillig uppgörelse är att föredra, och som först bör undersökas. Det har i lagens förarbeten förutsatts att den enskilde i de flesta fall kommer att vara beredd att överlåta mark eller tåla ett intrång på skäliga villkor till den som vill tillgodose ett expropriationsändamål. (Jfr prop. 2005/06:133 s. 117.)

6.4Skyddade utrymmen

6.4.1Det behövs en ny reglering om skyddade utrymmen

Utredningens bedömning: Det finns behov av att inrätta ett system för skyddade utrymmen som ett komplement till skydds- rum och en del av det samlade systemet för att skydda civil- befolkningen. Ett sådant system bör bl.a. kunna ge förutsätt- ningar till mer flexibla lösningar och snabbt kunna öka skyddsnivån i samhället. En reglering om att vissa utrymmen vid behov ska kunna inrättas som skyddade utrymmen ska införas.

I samband med att lagen om skyddsrum infördes 2006 avskaffades regleringen om skyddade utrymmen som fanns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Alla utrymmen för skydd av befolkningen i krig

212

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

skulle i stället ha samma status och vara utformade och utrustade för att motstå verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (se prop. 2005/06:133, s. 121).36

Skyddade utrymmen var utrymmen som skulle utformas och utrustas så att de gav ett skäligt skydd mot joniserande strålning och splitter samt mot byggnadsras i särskilt utsatta områden.37 De skyd- dade utrymmena hade en lägre skyddsgrad än skyddsrum. Det var en typ av enklare fysiskt skydd som vid behov skulle kunna färdigställas med hjälp av viss förhandslagrad byggnadsmateriel. Sådana utrym- men skulle anordnas först under höjd beredskap om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde beslutade att så skulle ske redan dessförinnan. Skyddade utrymmen planerades alltså i freds- tid, och byggdes ut under höjd beredskap.

Enligt bestämmelserna i lagen om civilt försvar skulle kommunen i samråd med länsstyrelsen besluta inom vilka områden det skulle finnas skyddade utrymmen (och även skyddsrum). Om enighet inte kunde nås, skulle kommunen överlämna frågan till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde. Det var kommunen som beslutade om byggande av skyddade utrymmen och förde register över de skyddade utrymmen som planlagts. Ägaren till en byggnad eller annan anläggning var skyldig att bygga och utrusta ett skyddat utrymme där sådant utrymme enligt föreläggande av kommunen skulle finnas. Ägaren till byggnaden eller anläggningen där skyddat utrymme byggts var sedan skyldig att underhålla det skyddade utrym- met och dess utrustning. Den som var skyldig att bygga, utrusta och underhålla ett skyddat utrymme hade rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Ersättningen beslutades av regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämde. 38

36Enligt 2 kap. 1 § lagen om skyddsrum får skyddsrummen utformas och utrustas för att i största möjliga utsträckning stå emot sådana verkningar om det krävs skyndsamma åtgärder för skydd av befolkningen i krig. Bestämmelsen innebär, till skillnad mot vad som tidigare gällde för skyddade utrymmen, att ett skyddsrum alltid ska vara utformat och konstruerat med huvudsyftet att kunna motstå de angrepp som kan tänkas genomföras i krig, även om skyddsrummet tillkommer under sådana omständigheter som kräver skyndsamma åtgärder (se prop. 2005/06:133, s. 165).

37I civilförsvarslagen (1960:74) fanns bestämmelser om skyddade utrymmen som skulle ge skäligt skydd mot radioaktiv strålning, kemiska stridsmedel samt splitter och byggnadsras (57 § första stycket d). I samband med att lagen om civilt försvar infördes togs kemiska stridsmedel bort från beskrivningen av skyddade utrymmen (se prop. 1994/95:7, s. 73 f.).

38Även i den tidigare lagstiftningen var det ägaren av en anläggning eller byggnad som, i enlighet med vad regeringen eller den myndighet som regeringen utsåg förordnade, skulle förse anläggningen eller byggnaden med skyddat utrymme (57 § första stycket d civilförs-

213

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

I huvudsak kunde skyddade utrymmen avse källarlokaler i bostads- hus i de områden där tillgängligheten till normala skyddsrum var bristfällig. Det tidigare systemet med inventering och registrering av lokaler som lämpade sig för användning som skyddade utrymmen skulle tillämpas i samtliga kommuner och kunde tidigare ingå i kom- munernas skyddsplan. I många kommuner torde det dock aldrig ha varit aktuellt med skyddade utrymmen.39 Iordningställande av skyd- dade utrymmen skulle genomföras av fastighetsägaren och skydds- behövande. Kommunen hade det övergripande ansvaret för iordning- ställandet av skyddade utrymmen. Hemskyddsorganisationen, som var kommunens resurs i beredskap eller krig, skulle bistå och infor- mera fastighetsägare och allmänheten.40

Enligt MSB torde det numera inte förekomma några egentliga förberedelser för att bygga skyddade utrymmen, vilket troligen inte heller funnits tidigare i någon nämnvärd omfattning. På 1990-talet gjordes vissa försök och förberedelser med skyddade utrymmen vid ett antal tunnelbanebanestationer och tunnlar.41 MSB har uppgifter om att det finns 22 skyddade utrymmen som alla är belägna i tunnel- banan i Stockholm och sammantaget rymmer 46 965 skyddsplatser. Två av dessa är placerade i servicetunnel och två i gångtunnel i anslut- ning till tunnelbanan. Antalet skyddsplatser utökas med 400 platser om det finns ett tåg inne på respektive tunnelbanestation. Enligt uppgift ska dessa utrymmen ha förberetts enligt standarden TB 78 som gällde under åren 1978–1992.42

Utöver de nyss redovisade uppgifterna om tunnelbanan i Stock- holm har MSB inte tillgång till några landsomfattande uppgifter om hur många skyddade utrymmen som tidigare funnits och var dessa var belägna. Det finns alltså ingen samlad dokumentation över vilka utrymmen som kan vara av betydelse som sådana utrymmen. Ut- rymmena inom tunnelbanan i Stockholm finns fysiskt kvar och skulle teoretiskt sett kunna iordningställas. Det finns dock inga rutiner och eller någon organisation för detta.43

varslagen [1960:74]). Kommunen skulle förbereda utbyggnaden av skyddade utrymmen och bistå fastighetsägaren med att förse anläggningen eller byggnaden med sådana utrymmen (40 § första stycket i).

39Se Krisberedskapsmyndigheten, Framtida inriktning av befolkningsskyddet, 2004, s. 56.

40Se Statens räddningsverk, FOU rapport B54-150/93, Grundskydd del 2, s. 30.

41Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.

42TB 78 är en äldre skyddsrumsstandard än den standard som gäller i dag.

43Det finns instruktioner för montage av splitterskydd för samtliga skyddade utrymmen i tunnelbanan, men dessa kan vara i behov av uppdateringar.

214

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Som redan har framhållits finns det drygt 64 000 skyddsrum i Sverige, men detta är enligt MSB:s analyser inte tillräckligt bl.a. eftersom många städer förtätats och expanderat sedan 2002 och under de år skyddsrumsbyggande för att täcka nya behov inte före- kommit. Utifrån det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget kan det, med hänsyn till omfattningen av det befintliga skyddsrums- beståndet, vara i högsta grad relevant att kunna utnyttja även andra skyddsutrymmen än skyddsrum, särskilt i de områden som utpekats som strategiskt viktiga och då särskilt i anslutning till områden i storstäderna som saknar skyddsrum. Försvarsberedningen har pekat på behovet av att inventera möjligheterna att nyttja andra skyddade utrymmen som kan ge ett tillräckligt skydd vid sidan av skyddsrum samt behovet av en organisation och beredskap för att med kort var- sel kunna iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen.44

Utrymmen som tunnelbanor, vägtunnlar och andra underjordiska anläggningar, såsom källare, kan vara av betydelse som fysiskt skydd åt civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp. Det finns ett stort antal sådana utrymmen i landet. Som exempel kan nämnas att staten genom Trafikverket äger en mängd anläggningar i form av väg- och järnvägstunnlar samt broar med sidoutrymmen som skulle kunna vara användbara. Dessa anläggningar samt de anläggningar och lokaler som kommunerna och regionerna äger och disponerar bör vara av särskilt intresse för frågan om inrättande av skyddade utrymmen.45

Utredningen kan konstatera att det finns ett behov av en regler- ing motsvarande den som fanns tidigare om skyddade utrymmen. Ett sådant system skulle vara av stor betydelse vid höjd beredskap och då ytterst krig som en del av det samlade systemet för att skydda civilbefolkningen. Skyddade utrymmen skulle kunna utgöra ett ända- målsenligt komplement till skyddsrum och utrymning särskilt i om- råden där det behövs för att antalet skyddsplatser ska kunna räcka till den del av befolkningen som kan behöva stanna kvar på en plats som riskerar att utsättas för ett väpnat angrepp. Ett system med skyddade utrymmen skulle kunna ge förutsättningar till mer flexibla lösningar med förhållandevis enkla tekniska konstruktioner som snabbt skulle

44Ds 2017:66, s. 149.

45Regionerna disponerar exempelvis tunnelbanan i Stockholm och sjukhus där behovet av skyddsutrymmen för civilbefolkningen i regel är särskilt angeläget. I sammanhanget ska fram- hållas att såväl kommuner som regioner i stor utsträckning bedriver samhällsviktig verksamhet som kan behöva bedrivas även under höjd beredskap. Detta kan i vissa fall leda till att relevanta utrymmen i första hand kommer behövas för att fortsätta bedriva den ordinarie verksamheten, snarare än att användas som skydd för allmänheten.

215

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ge en ökad skyddsnivå i samhället, och dessutom till en lägre kostnad än skyddsrum. Eftersom det finns möjlighet att använda befintliga byggnader och anläggningar som skyddade utrymmen, kan sådana utrymmen inrättas nära befintliga arbetsplatser och bostäder. Sådana utrymmen skulle kunna inrättas på olika sätt och med olika ambi- tionsnivå beroende på behov och förutsättningar. De skulle också i högre grad än skyddsrum kunna anpassas för speciella behov eller omständigheter (såsom för djur, vårdbehov, barn, personer med funk- tionsnedsättningar och grupper med speciella behov)46. Skyddade ut- rymmen skulle exempelvis kunna bli enklare att tillgänglighets- anpassa och göra mer lämpliga för vistelse av barn eller husdjur. Vidare skulle sådana utrymmen kunna anordnas på platser som utgör en ändamålsenlig samlingspunktför allmänheten vid en fredstida kris- situation eller större olycka. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att en reglering om att vissa utrymmen vid behov ska kunna inrättas som skyddade utrymmen ska införas.

6.4.2Hur skyddade utrymmen ska utformas

Utredningens förslag: Skyddade utrymmen ska kunna utformas som ett mer begränsat skydd än skyddsrum. Skyddade utrymmen ska vara utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot verkningar av sådana stridsmedel som kan antas komma till an- vändning i krig.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om vilka närmare krav som ska ställas på skyddade utrymmen samt sådana utrymmens utformning och utrustning. Skyddade utrymmen ska som utgångspunkt vara utformade och utrustade för att ge skydd mot splitter, stötvåg och värme samt i särskilda fall även kunna ge ett skäligt skydd mot byggnadsras och andra verkningar av stridsmedel.

I tidigare lagstiftning definierades skyddade utrymmen som utrym- men utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot radio- aktiv strålning och splitter, samt i särskilt utsatta områden ge skydd

46Som framgår av avsnitt 5.5 har en del regioner och sjukhus s.k. skyddade sjukvårdsanlägg- ningar som en särskild resurs inom ramen för sjukvårdens beredskap.

216

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

om byggnader raseras. Såvitt utredningen kan bedöma bör skyddade utrymmen åtminstone skydda mot effekter av konventionella strids- medel, såsom splitter, stötvåg och värme. Sådana utrymmen skulle beroende på vald konstruktion samtidigt kunna ge ett visst skydd mot exempelvis C-stridsmedel i vätskeform eller nedfall av radio- aktivt material. Ett fullgott fysiskt skydd mot joniserande strålning, brandgaser och andra gaser samt giftiga ämnen behöver dock i första hand dimensioneras och anordnas på ett annat sätt (såsom genom skyddsrum eller skyddsmasker).

Som utredningen även återkommer till i avsnitt 6.4.4 bör syste- met med skyddsrum som utgångspunkt närmare definieras genom myndighetsföreskrifter. Det behövs dock övergripande bestämmel- ser bl.a. om skyddade utrymmens utformning. Enligt utredningens bedömning bör skyddade utrymmen kunna utformas som ett mer begränsat skydd än skyddsrum för att på ett effektivt sätt snabbt kunna öka skyddsnivån i samhället. Skyddade utrymmen bör därför, liksom enligt tidigare reglering, utformas och utrustas för att ge ett skäligt skydd mot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta bl.a. om skyddade utrymmen och vilka närmare krav som ska ställas på dessa samt sådana utrymmens utformning och utrustning. Vilka mer specifika krav som bör ställas på skyddade utrymmen behöver närmare analyseras av expertmyndigheter på området.47 Som nämnts inledningsvis föreslår utredningen dock att det av förordningsbestämmelsen bör framgå att skyddade utrymmen som ett minimum ska ge skydd mot splitter, stötvåg och värme. Det bör också framgå att sådana utrymmen, i särskilda fall där det be- döms som nödvändigt, även ska kunna ge skydd om byggnader rasar och mot andra verkningar av stridsmedel. Enligt utredningens upp- fattning bör mer specifika krav än så, liksom för skyddsrum, regleras genom myndighetsföreskrifter.

47Regeringen har den 2 juni 2022 gett MSB i uppdrag bl.a. att bedöma vilka krav som ska ställas på skyddade utrymmen som kan användas som skydd av civilbefolkningen vid höjd beredskap. Uppdraget ska i denna del genomföras i samverkan med Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Fortifikationsverket och redovisas senast den 2 maj 2023, se Regeringskansliets diarienummer: Ju2022/01976.

217

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

6.4.3Planering och beslut om behovet av skyddade utrymmen

Utredningens förslag: Regeringen eller MSB ska besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. Sådant beslut ska, lik- som för motsvarande beslut beträffande skyddsrum, inte få över- klagas.

Kommunen ska på begäran av regeringen eller MSB lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhåll- anden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om sådana utrymmen.

Som tidigare redogjorts för finns ingen samlad dokumentation över vilka utrymmen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen. Eftersom det saknas en aktuell överblick över vilka utrymmen som kan bli aktuella som skyddade utrymmen behöver det initialt ske en inventering av vilka tänkbara utrymmen som kan finnas inom kom- munerna. En sådan inventering skulle sedan kunna ligga till grund för närmare planering och beslut om inrättande av skyddade utrym- men.48 Övergripande bestämmelser om planeringen och beslut om behoven av skyddade utrymmen bör dock utformas och regleras på motsvarande sätt som för skyddsrum. Liksom beträffande skydds- rum bör därmed regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. Utredningen föreslår att MSB ska ansvara för detta och således pla- nera för ett system med både skyddsrum och skyddade utrymmen där olika skyddsmekanismer kan komplettera varandra. Liksom för den övergripande planeringen om skyddsrum kommer MSB i detta avseende behöva samverka med andra aktörer. MSB bör vidare ge Försvarsmakten tillfälle att yttra sig vid myndighetens beslut om be- hovet av skyddade utrymmen.49

48Regeringen har den 2 juni 2022 också gett MSB i uppdrag bl.a. att genomföra en inventering av befintliga skyddade utrymmen och härvid inhämta de underlag som krävs för att genomföra inventeringen från kommuner, regioner, Trafikverket och Statens fastighetsverk. Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2023, se Regeringskansliets diarienummer: Ju2022/01976.

49Se närmare i avsnitt 6.2.2.

218

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

På samma sätt som i fråga om skyddsrum bör kommunerna på begäran av regeringen eller MSB lämna upplysningar om vilka utrym- men inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för myndig- hetens beslut i frågor om sådana utrymmen.

Beslut om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka om- råden inom landets kommuner som sådana ska inrättas bör, liksom för motsvarande beslut beträffande skyddsrum, inte kunna överklagas. Detta behöver uttryckligen framgå av bestämmelserna om överklag- ande (se 9 kap. 2 § lagen om skyddsrum).

6.4.4Föreskrifter om skyddade utrymmen

Utredningens förslag: Regeringen eller MSB ska få meddela ytter- ligare föreskrifter och i särskilda fall besluta om skyddade utrym- men och vilka krav som ska ställas på dessa utrymmen, om utrym- menas placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid sådana utrymmen ska kunna iordningställas. På samma sätt som beträffande föreskrifter om skyddsrum ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon sådan föreskrift kunna dömas till böter.

Som har framförts tidigare är det enligt utredningen angeläget att systemet med skyddade utrymmen utformas på ett flexibelt sätt för att fördelarna med sådana utrymmen ska kunna tas tillvara. Skyd- dade utrymmen bör därför inte heller detaljregleras på samma sätt som skyddsrum. För detta talar också det faktum att utredningen inte har en tillräcklig bild över vilka utrymmen som finns och som skulle kunna komma i fråga.

Enligt utredningens bedömning bör MSB med beaktande av den inventering som bör göras i landets kommuner samt sin behovs- planering ha möjlighet att inrätta ett system med olika skyddsklasser för dessa utrymmen. Detta förutsätter, förutom en överblick av vilka utrymmen som finns och en bedömning av var skyddade utrymmen bör förläggas, en samverkan med andra expertmyndigheter. I huvud- sak bör systemet med skyddade utrymmen enligt utredningens upp- fattning utformas genom myndighetsföreskrifter. Det behöver dock införas bestämmelser som åtminstone övergripande reglerar berörda

219

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

aktörers ansvar. Utredningen föreslår således att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyddade utrymmen. Uppgiften bör tilldelas MSB. MSB:s före- skrifter bör omfatta bestämmelser om hur sådana utrymmen när- mare ska vara beskaffade och förberedas, när sådana utrymmen ska iordningställas, huruvida kontroller av utrymmena ska genomföras samt frågor om ersättning för att inrätta och upprätthålla utrymmena. MSB bör inom ramen för sitt ansvar även bedöma i vilken omfattning skyddade utrymmen bör finnas i kommunerna och vilken skydds- nivå sådana utrymmen bör ha. MSB bör även kunna meddela före- skrifter om huruvida utrymmena ska förses med särskild skyltning eller annan information.

Skyldigheten att i särskilda fall ansvara för visst underhåll och rätt till ersättning för sådant bör också kunna regleras genom MSB:s föreskrifter. Eftersom det är fråga om att ta tillvara befintliga lokaler och anläggningar bör detta bara bli aktuellt i undantagsfall beträf- fande specifika installationer som kan behövas. Samma sak bör, som redan nämnts, gälla beträffande eventuell kontroll av utrymmena. Det är också en klar fördel om ansvaret för underhåll och kontroller skulle kunna utformas olika beroende på vad det är fråga om för utrymme och skyddsklass.

På samma sätt som beträffande föreskrifter om skyddsrum fram- står det som proportionellt att förena skyldigheten att följa före- skrifter om skyddade utrymmen med ett straffansvar. Utredningen ser ingen anledning att göra skillnad på föreskrifter om skyddsrum och föreskrifter om skyddade utrymmen i detta avseende. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon sådan föreskrift bör därför kunna dömas till böter.

6.4.5Beslut om inrättande av skyddade utrymmen

Utredningens förslag: Kommunen ska besluta om inrättande av skyddade utrymmen. Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs samt länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig

220

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

åtgärden får beslut om inrättande av skyddade utrymmen fattas endast om det finns synnerliga skäl. Skyddade utrymmen som har inrättats ska föras in i skyddsrumsregistret.

Det som framför allt bör komma i fråga som skyddade utrymmen är kommunala anläggningar och lokaler såsom källare i skolor, parker- ingsgarage eller andra liknande anläggningar och lokaler där skydds- rum inte finns. Som redan framhållits bedömer utredningen att även Trafikverkets och regionernas anläggningar och lokaler också kan vara särskilt intressanta. Det är kommunerna som har bäst lokalkän- nedom och som förväntas bidra till att skyddet för civilbefolkningen fungerar lokalt. Det är också rimligt att kommunerna i den utsträck- ning det är möjligt kan tillhandahålla eller anvisa befolkningen utrymmen där befolkningen i kommunen vid behov kan beredas skydd. Kommunerna bör därför vara den som, i enlighet med MSB:s föreskrifter och planering, ska ha det primära ansvaret för skyddade utrymmen i kommunen. Kommunen bör ansvara för beslut om in- rättande av skyddade utrymmen. Såvitt gäller regionens eller statens (såsom Trafikverket, eller andra statliga myndigheter) anläggningar krävs särskilda hänsyn. Dessa anläggningar kan tjäna andra totalför- svarsintressen som behöver prioriteras. Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen bör beslutet därför fattas av den myn- dighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs samt länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig åtgärden får beslut om inrättande av skyddat utrymme fattas endast om det finns synnerliga skäl.50

Skyddade utrymmen som inrättas för att utgöra en del av det samlade systemet för skydd för civilbefolkningen bör föras in i skydds- rumsregistret som MSB ansvarar för. Detta för att allmänheten och andra berörda aktörer ska kunna få en överblick över var sådana anläggningar är belägna och kunna söka sig dit.

50Ett sådant beslut bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, varför det bör vara en annan statlig myndighet, och inte regeringen, som fattar beslutet.

221

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

6.4.6Skyldigheten att inrätta skyddade utrymmen och rätten till ersättning

Utredningens förslag: Ägaren till en byggnad eller annan anlägg- ning ska vara skyldig att bygga och utrusta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt föreläggande av regeringen, MSB eller kommunen. Den som ska inrätta ett skyddat utrymme ska ha rätt till skälig ersättning av staten för merkostnaden. Regeringen eller MSB ska fatta beslut om ersättning. Regeringen eller MSB ska även få meddela närmare föreskrifter i fråga om ersättningen och rätten till ersättning. Beslut om inrättande av skyddat utrymme eller om ersättning ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Liksom enligt den reglering som fanns tidigare om skyddade utrym- men behöver det regleras att ägaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att inrätta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt beslut av kommunen eller MSB. Den som ska bygga och utrusta ett skyddat utrymme ska också ha rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader. Äganderätten är grundlagsskyddad i 2 kap. 15 § regeringsformen. Här framgår att var och ens egendom ska vara tryggad mot det allmänna. Vidare har varje fysisk eller juridisk person rätt till sin egendom genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Även artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) skyddar äganderätten. Äganderätten kan inskränkas för angelägna allmänna intressen. Det finns inte skäl för utredningen att göra någon annan bedömning än tidigare i fråga om det angelägna intresset att skydda civilbefolkningen. Ersättningen bör liksom för inrättande av skyddsrum beslutas av regeringen eller MSB. Regeringen eller MSB bör vidare ha rätt att meddela före- skrifter i fråga om rätten till ersättning och ersättningens storlek.

Beslut om att skyddat utrymme ska inrättas eller beslut om ersätt- ning bör liksom motsvarande beslut beträffande skyddsrum få över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol, vilket kräver ett tillägg till bestämmelsen om överklagande (se 9 kap. 1 § lagen om skyddsrum).

222

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Särskilt om statlig ersättning till kommuner

En fråga är om det krävs en ersättningsbestämmelse motsvarande den som finns i 5 kap. 1 § lag (2006:544) om kommuners och regio- ners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap i fråga om kommunernas uppgifter att besluta om inrättande av skyddade utrymmen.51 Systemet med skyddade utrym- men och omfattningen på detta arbete är inte överblickbart i nuläget. Utredningens förslag innebär att MSB framöver kommer få möj- lighet att initiera ett arbete och utforma ett system avseende skyddade utrymmen. Först kommer det dock bl.a. behöva göras en inventering av potentiellt intressanta utrymmen samt en analys av hur sådana utrymmen ska dimensioneras. Enligt utredningens förslag ska MSB besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. Utifrån det stöd som MSB ska tillhandahålla bl.a. genom planering, beslut och före- skrifter kommer uppgifterna för kommunerna, såvitt nu kan bedömas, bli förhållandevis begränsade. Kommunerna hade dessutom tidigare motsvarande uppgifter enligt lagen om civilt försvar och då fanns inte en dylik ersättningsbestämmelse. Det finns inte heller någon sådan ersättningsbestämmelse beträffande kommunernas medverkan i fråga om skyddsrum (jfr 3 kap. 1 § andra stycket i lagen om skyddsrum).

Enligt utredningens bedömning krävs det inte en särskild ersätt- ningsbestämmelse när det gäller en kommuns uppgifter i fråga om skyddade utrymmen. Enligt utredningens förslag ska staten som ut- gångspunkt stå för de merkostnader som den som ska inrätta ett skyddat utrymme får. Utredningen återkommer i avsnitt 11.2.6 till vilka ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag kan inne- bära, bl.a. i fråga om behov av resursförstärkningar hos vissa kom- muner.

51Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och de kommuner som varit representerade i utred- ningen har framfört att förslaget innebär nya permanenta uppgifter för kommunerna som kan bli omfattande. De har i det sammanhanget pekat på att dessa uppgifter i praktiken kan komma att innefatta att identifiera lämpliga utrymmen, bedöma utrymmenas skyddsnivå, svara för kommunikation och förhandling om villkor med fastighetsägare, administrera beslutsprocessen, samverka med MSB, samt andra uppgifter som krävs för förvaltningen av ett system av skyddade utrymmen.

223

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

6.4.7Skyldigheten att bereda plats i skyddade utrymmen

Utredningens förslag: Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat ut- rymme ska vara skyldig att iordningställa det utrymmet och bereda plats i detta under höjd beredskap åt dem som behöver skydd. På samma sätt som i fråga om skyddsrum ska skyldigheten att bereda plats i utrymmet vara förenad med straffansvar.

Det formella skäl behövs en bestämmelse, liknande den som fanns tidigare, om att ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme under höjd beredskap är skyldig att bereda plats i detta åt dem som behöver skydd.

Skyldigheten att bereda plats i skyddsrum åt dem som behöver skydd är förenad med straffansvar enligt 8 kap. 1 § lagen om skydds- rum. På motsvarande vis var det också i tidigare lag förenat med straffansvar att uppsåtligen eller av oaktsamhet inte bereda plats i skyddsrum eller skyddat utrymme under höjd beredskap åt dem som behöver skydd.52 Av samma skäl som för skyddsrum bör straffansvaret även omfatta skyldigheten att bereda plats i skyddat utrymme.

Av samma skäl som utvecklas i avsnitt 6.5.3 om iordningställande av skyddsrum behöver det också tydliggöras vem som är ytterst ansvarig för att det skyddade utrymmet blir iordningställt. Enligt utredningens bedömning ska samma utgångspunkter gälla som för skyddsrum i detta avseende. Ägaren eller nyttjanderättshavaren ska därför ansvara för det skyddade utrymmet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar.

6.4.8Avveckling av skyddade utrymmen

Utredningens förslag: Kommunen eller den myndighet som be- slutar om inrättande av skyddade utrymmen ska få besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme. MSB ska få meddela närmare föreskrifter om avveckling av skyddade utrym-

52Se 10 kap. 1 § punkten 2 och 6 kap. 17 § i lagen om civilt försvar.

224

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

men samt få ta ut avgifter för kontroller som krävs i samband med avveckling och meddela föreskrifter om avgifternas storlek.

Liksom beträffande skyddsrum bör det även finnas en uttrycklig möjlighet att besluta om avveckling av ett skyddat utrymme. Det bör därför införas en bestämmelse om att kommunen eller den myndig- het som beslutar om inrättande av skyddade utrymmen får besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme. Liksom beträffande skyddsrum bör MSB få meddela närmare föreskrifter om avveckling. MSB bör även få ta ut avgifter för kontroller som krävs i samband med avveckling och meddela föreskrifter om avgifternas storlek (se avsnitt 6.6 för närmare överväganden i denna fråga).

6.5Särskilda åtgärder för att förbättra kunskap och förmåga

6.5.1Kommunernas ansvar för förmedling av övergripande information och grundläggande kunskap om skyddsrum och skyddade utrymmen inom kommunen

Utredningens förslag: Kommunen ska ansvara för att förmedla information om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen till invånare samt ägare och nyttjande- rättshavare till byggnader och andra anläggningar inom kom- munen. Detta ansvar ska framgå uttryckligen av regleringen om skyddsrum och skyddade utrymmen.

Utredningens bedömning: Det finns ett tydligt behov av att skapa bättre förutsättningar för att stärka kunskapen och bered- skapen i fråga om iordningställande och användning av skydds- rum och skyddade utrymmen lokalt i kommunerna. MSB bör inom ramen för sitt centrala ansvar kunna ge stöd åt kommunerna och ta fram erforderligt underlag för informationsförmedling.

Försvarsberedningen har bedömt att det för en fungerande skydds- rumsorganisation bl.a. krävs en organisation och beredskap för att med kort varsel iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen (se Ds 2017:66, s. 149 f.) Det finns i dag inte någon organisation

225

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

eller annan personal med särskild utbildning för att kunna iordning- ställa skyddsrum eller skyddade utrymmen. För detta fanns tidigare bland annat en hemskyddsorganisation som bestod av såväl frivillig personal som personal som utbildats med civilplikt.53

I avsnitt 9.4 lämnar utredningen en redogörelse för det tidigare civila försvaret på lokal nivå och den hemskyddsorganisation som reglerades i lagen om civilt försvar. Hemskyddet beskrevs i lagen om civilt försvar som en beredskapsorganisation som under höjd bered- skap hade till uppgift att (1) förmedla information mellan kom- munen och befolkningen, (2) verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar, samt (3) verka för att trygga sådan försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad. Bland dessa uppgifter ingick att leda iordningställandet av skyddsrummen samt att förbereda befolkningen för att kunna vistas i skyddsrummen.54

I ett läge när skyddsrummen ska användas för sitt ändamål, kom- mer såväl fastighetsägare som berörd befolkning att behöva stöd i fråga om skyddsrummens funktion och med information om hur man uppsöker skyddsrummen.

Mot bakgrund av att arbetet med befintliga skyddsrum bedrivits i begränsad omfattning under många år kan det antas att kunskapen om iordningställande är låg och sannolikt är det få som numera vet hur man gör för att iordningställa ett skyddsrum. Som utredningen återkommer till i avsnitt 6.5.2 bör fastighetsägare och nyttjande- rättshavare få ett uttryckligt ansvar för att skyddsrummen iordning- ställs. Det kommer förutsätta att dessa aktörer skaffar sig relevant kunskap för uppgiften. Mot denna bakgrund finns det enligt utred- ningen ett tydligt behov av att skapa bättre förutsättningar för att även på lokal nivå kunna stärka skyddsrumskompetensen bland både kommuninvånare och fastighetsägare. Ur ett betydligt vidare per- spektiv är det dessutom av stor betydelse att det finns kunskap och förmåga i kommunerna för att kunna hantera de svåra förhållanden som kommer att råda i händelse av höjd beredskap. I ett sådant läge kan bl.a. skyddsrummen snabbt behövs iståndsättas för användning.

En kommun har ett omfattande samhällsansvar och enligt social- tjänstlagen det yttersta ansvaret för att enskilda i kommunen får det

53Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.

54Se även MSB, a.a., s. 18.

226

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

stöd och den hjälp som de behöver (se 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §). Det ska i detta sammanhang även framhållas att en kommun enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) har ett ansvar för räddningstjänst inom kommunen, även under höjd beredskap. Vad detta ansvar innebär och vad det huvudsakliga syftet med LSO är behandlas närmare i avsnitt 9.6.1 och 9.6.2).

Härutöver är det rimligt att anta att kommuninvånare i allmänhet har en förväntan på att kommunerna har grundläggande kompetens på skyddsrumsområdet och att de utifrån det ska kunna förmedla övergripande information om såväl användning som iordningställ- ande av skyddsrum och skyddade utrymmen inom kommunen. Sam- mantaget framstår det som väl förenligt med kommunens uppgifter och ansvar i övrigt att kommunen ges ett övergripande ansvar även i fråga om skyddsrumsanvändning i praktiska avseenden.

Kommunerna, som har störst lokalkännedom och även i flera avse- enden ett grundläggande ansvar gentemot kommunens invånare, bör därför ansvara för att förmedla övergripande information till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare inom kommunen om iordning- ställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Detta bör framgå uttryckligen av regleringen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Inom ramen för detta ansvar bör kommunerna exempelvis kunna svara på vilka skyddsmöjligheter som finns i kom- munen. Kommunernas ansvar bör syfta till att det på lokal nivå finns goda förutsättningar för fastighetsägare – främst för enskilda fastig- hetsägare och bostadsrättsföreningar – att få övergripande informa- tion och kunskap om det som är av relevans för att kunna ta skydds- rummen och skyddade utrymmen i bruk. Kommunerna skulle inom ramen för detta ansvar exempelvis kunna anordna informationsträffar eller genomföra övningar. Att kommunernas ges ett sådant ansvar på lokal nivå inverkar inte på MSB:s ansvar att ta fram och sprida gene- rell information om skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommu- nens ansvar bör framför allt syfta till ett mera lokalt aktivt arbete i fråga om skyddet för civilbefolkningen, samt till att öka medveten- heten och kunskapen om skyddsrum och skyddade utrymmen inom kommunen. Kommunens ansvar bör i ett konkret avseende omfatta en förmåga att kunna svara på frågor på skyddsrumsområdet, och att vid behov kunna hänvisa till relevanta aktörer på det området. En kommun bör således ha förhållandevis stor frihet att kunna anpassa sitt arbete efter behov och förutsättningar i den enskilda kommunen.

227

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

MSB bör inom ramen för sitt centrala ansvar ge stöd åt kommu- nerna och ta fram erforderligt underlag för informationsförmedling om iordningställande och användning av skyddsrum. Detta bör även innefatta informationsunderlag om hur enskilda ska eller bör agera i dessa sammanhang. Inom ramen för detta arbete är det också nöd- vändigt att information tas fram som riktar sig till personer med särskilda svårigheter och funktionsnedsättningar.55

Erfarenheter visar att en öppen och ärlig kommunikation skapar förtroende och förståelse och att brist på relevant och användbar information skapar oro och misstro. Det är generellt angeläget att risker och åtgärder kommuniceras redan i ett tidigt skede samt att informationen till allmänheten innefattar tydliga upplysningar om olika myndigheters ansvar och arbete, hur man som enskild berörs samt vad enskilda behöver göra och inte göra för att skydda sig. I dessa avseenden har både MSB och kommunerna ett ansvar inom sina respektive ansvarsområden.

6.5.2Ägarens eller nyttjanderättshavarens ansvar för tillgängliggörande och iordningställande av skyddsrum

Utredningens förslag: Ägaren eller nyttjanderättshavaren ska, förutom att bereda plats, ansvara för att skyddsrummet är iord- ningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar.

Beredskapslarm ska innebära att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordningställas om beslut om detta inte fattats redan dessförinnan. Detta bör uttryckligen framgå av förord- ningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Ägarens rätt att få tillträde till byggnaden eller anläggningen där det finns ett skyddsrum (eller skyddat utrymme) ska förtyd- ligas.

Utredningens bedömning: Det behöver förtydligas vem som är ytterst ansvarig för att skyddsrummet blir iordningställt. MSB bör även fortsatt ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tiden för iordningställande.

55Enligt 2 kap. 1 § förordningen (2006:638) om skyddsrum ska MSB verka för att skyddsrum- men ska vara tillgängliga för personer med funktionshinder.

228

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anlägg- ning där det finns ett skyddsrum är enligt lagen om skyddsrum skyldig att hålla skyddsrummet tillgängligt vid höjd beredskap (4 kap. 3 § lagen om skyddsrum). Enligt 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap råder högsta beredskap om Sverige är i krig. Regeringen får enligt andra stycket samma bestämmelse besluta om skärpt eller högsta beredskap om Sverige är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Enligt 6 § samma lag tillkännages beslut om höjd bered- skap på det sätt regeringen bestämmer. Enligt 1 kap. 2 § lagen om skyddsrum är skyddsrum utrymmen för skydd av befolkningen i krig. Bestämmelsen beskriver skyddsrummens övergripande syfte. Eftersom skyddsrummen ska hållas tillgängliga vid höjd beredskap utgör skyddsrummen ett potentiellt skydd förutom i krig, även vid krigsfara. Utredningen återkommer i avsnitt 6.7 till skyddsrummens eventuella användning i andra situationer, såsom vid fredstida kriser.

Vem som förutom att hålla skyddsrummet tillgängligt ansvarar för skyddsrummets iordningställande framgår inte av lagen om skydds- rum. Enligt utredningen måste man utgå från att offentliga myndig- heter inte har tillräcklig kapacitet eller tillgängliga resurser för att ge praktisk hjälp åt ägaren, nyttjanderättshavaren eller de skyddssökande när skyddsrummen behöver iståndsättas eller användas. Det går inte heller att förlita sig på att de skyddssökande har kunskapen eller för- mågan att iordningställa skyddsrummet. Utredningen bedömer att det behöver klarläggas vem som är ytterst ansvarig för att skydds- rummet blir iordningställt.

Enligt utredningens bedömning är det rimligt att ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum ska se till att skyddsrummen ställs i ordning och att utrustning finnas på plats inom den tid som föreskrivs av reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta ute- sluter inte att ägaren eller nyttjanderättshavaren kan anlita hjälp eller samla personella resurser som kan bistå honom eller henne med detta. Ägaren eller nyttjanderättshavarens skyldighet behöver förtydligas i lagstiftningen. Det finns däremot inte skäl att begränsa ägaren eller nyttjanderättshavarens möjligheter att använda skyddsrummen i freds- tid, med vilket ett ansvar för iordningställande också får anses följd- riktigt.

229

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

För att inte motverka ändamålet med skyddsrummen ser utred- ningen nu inget behov av att ändra den tid som föreskrivits avseende iordningställande. MSB bör även fortsatt ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tiden för iordningställande. Iordning- ställandetiden bör alltså fortsatt regleras på föreskriftsnivå eftersom den enligt utredningens bedömning framför allt hänger samman med ett skyddsrums utformning och den bedömning av hotbilden och behovet av skydd som MSB gör. När det gäller möjligheten att besluta om iordningställande kan det finnas skäl för att inte låta iord- ningställandet vara direkt kopplat till beslutet om höjd beredskap. Det bör finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att även i andra situationer där det bedöms nödvändigt besluta om att skyddsrummen ska iordningställas. Det kan röra sig om tiden före ett formellt beslut om höjd beredskap. Det bör införas en ny bestämmelse om att ägaren eller nyttjande- rättshavaren ansvarar för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, föreskriver eller särskilt beslutar. En sådan bestämmelse skulle innebära att ägaren eller nyttjanderättshavaren, förutom att hålla skyddsrummet tillgängligt, ska ansvara för ett iordningställande av skyddsrummet. Om ett beslut om iordningställande inte har fattats redan dessförinnan bör vidare beredskapslarm automatiskt innebära att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordningställas. Utred- ningen föreslår att det införs en ny bestämmelse om detta i förord- ningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Av 4 kap 5 § lagen om skyddsrum följer att en nyttjanderätts- havare inte får hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller att företa andra åtgärder enligt lagen. Detta bör i de situationer det skulle krävas innefatta en rätt för fastighets- ägaren att få tillträde eller annars göra intrång i nyttjanderättshavares rätt för att möjliggöra ett iordningställande. Det behöver enligt utred- ningens bedömning emellertid införas ett förtydligande i bestämmel- sen att en nyttjanderättshavare inte får hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller få tillträde för att företa andra åtgärder enligt lagen.56

56Av 16 kap. 14 § plan- och bygglagen (2010:900) följer att regeringen får meddela sådana föreskrifter som avviker från lagen och som är av betydelse för totalförsvaret eller som behövs för att nödvändig byggnadsverksamhet i övrigt ska kunna utföras. På så vis finns en möjlighet för regeringen att exempelvis besluta om bygglovsbefrielse för containers eller moduler som är avsedda att underlätta iordningställande av skyddsrummen i händelse av krig.

230

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Inom ramen för sina föreskrifter om hur ett skyddsrum närmare ska vara utformat och utrustat skulle MSB kunna meddela bestäm- melser om att det till skyddsrum ska finnas en plan för iordning- ställande eller att ägaren eller nyttjanderättshavaren ska redovisa en iordningställandeplan för att säkerställa förmågan till iordningställ- ande.57 Att en sådan plan finns skulle i så fall även kunna omfattas av den skyddsrumskontroll som ska göras. MSB bör i så fall ta fram ett stöd till ägare eller nyttjanderättshavare för framtagande av en sådan plan.

6.5.3Ansvaret för iordningställande och drift av s.k. specialskyddsrum

Utredningens bedömning: Även i fråga om befolkningsskydds- rummen och andra skyddsrum som kräver särskild kompetens ska fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren som utgångs- punkt ansvara för iordningställandet och driften. Utredningen föreslår i kapitel 10 att befattningar för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum ska omfattas av civilplikt, och be- dömer därvid att kommunerna bör vara bemanningsansvariga för sådan skyddsrumspersonal. Denna personal föreslås alltså kunna ansvara för utförandet av det praktiska arbetet vid såväl iordning- ställande som drift av ifrågavarande skyddsrum. MSB bör bistå fastighetsägaren med nödvändig kompetens för iordningställande och drift.

Det är rimligt att utgå från att en hel del av de skyddsplatser som finns i befolkningsskyddsrummen och de s.k. specialskyddsrummen kan behöva tas tillvara för att säkerställa tillgången till ett tillräckligt antal skyddsrumsplatser i de områden där dessa är belägna. Inom ramen för skyddsrumsplaneringen bör MSB bedöma om det är nöd- vändigt att dessa skyddsrum bör bibehållas med befintliga funk- tioner, eller om det i något fall är tillräckligt att de tas tillvara som andra skyddade utrymmen för att tillgodose behovet av skydd. Utred-

57I de skyddsrum som uppförts enligt standarden TB 78 och senare finns krav på s.k. iord- ningställanderitning som visar hur skyddsrummet ska ställas i ordning. På MSB:s websida finns information och vägledning om iordningställande.

231

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ningen behandlar denna fråga även i anslutning till de ekonomiska konsekvenserna av att iståndsätta dessa skyddsrum, se avsnitt 11.2.2.

Befolkningsskyddsrummen och vissa andra skyddsrum var tänkta att driftsättas av speciellt utbildad och utsedd personal som också var krigsplacerad för uppgifter rörande anläggningen. En sådan orga- nisation saknas i dag och behöver därför inrättas för att möjliggöra en driftsättning om skyddsrummen ska ha samma funktion som tidigare. 58 I sammanhanget måste även beaktas att inrymning och utrymning av dessa skyddsrum ofta är tidskrävande och kräver sär- skild planering. För att den här typen av skyddsrum ska kunna användas krävs också att driftsättning övas i fredstid.

Det är, med några undantag, kommunerna eller regionerna som äger de s.k. specialskyddsrum av detta slag som kan behöva tas i bruk.59 Utredningen föreslår i kapitel 10 att befattningar för iord- ningställande och drift av dessa skyddsrum ska omfattas av civilplikt, och bedömer därvid att berörda kommuner bör vara bemannings- ansvariga för sådan personal. Avsikten är att den civilpliktiga skydds- rumspersonalen i stor utsträckning ska kunna ansvara för utförandet av det praktiska arbetet vid såväl iordningställande som drift av ifråga- varande skyddsrum (se avsnitt 10.12.3). Utredningen ser mot denna bakgrund ingen anledning att härutöver nu, till skillnad från vad som gällt hittills, göra skillnad på dessa skyddsrum och andra skyddsrum. Även beträffande de skyddsrum som kräver särskild kompetens för att kunna iordningställas och användas bör det alltså som utgångs- punkt vara fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren som har ansva- ret för iordningställandet och driften. Det bör även förutsättas att MSB inom ramen för sitt övergripande ansvarsområde bistår fastig- hetsägaren med nödvändig kompetens för iordningställande och drift.60 I praktiken kommer detta behöva ske genom en samverkan mellan fastighetsägaren, kommunen och MSB.

58Enligt MSB:s uppgifter finns det i dag 39 sådana befolkningsskyddsrum och andra större skyddsrum med plats för sammanlagt drygt 84 000 skyddssökande. Eftersom det numera sak- nas en organisation för driftsättning ingår de 14 befolkningsskyddsrum som inte har avveck- lats för närvarande inte i den totala skyddsrumsplaneringen. I MSB:s register är befolknings- skyddsrummen därför angivna med en skyddsplats. Se mer i avsnitt 5.5.2.

59Av sammanlagt 80 specialskyddsrum med plats för drygt 96 000 personer ägs 14 av privata aktörer enligt de uppgifter som MSB har redovisat, se avsnitt 5.5.2.

60I de fall sådan kompetens inte finns tillgänglig eller kan tillhandahållas bör MSB överväga om skyddsrummets funktion tillfälligt bör begränsas så att skyddsrummet inte ingår i den övergripande skyddsrumsplaneringen.

232

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

6.6Avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum

Utredningens förslag: I fråga om avveckling ska MSB beakta att ett ersättningsskyddsrum inrättas. Vidare ska MSB kunna besluta om tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen. MSB ska få meddela föreskrifter om avveckling av skyddsrum. MSB ska vidare få ta ut avgifter för kontroller som krävs i samband med avveckling av skyddsrum samt få meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Den som uppför ett ersättningsskyddsrum och som samtidigt ut- ökar antalet skyddsplatser eller behöver förbättra skyddsför- mågan i förhållande till det äldre skyddsrummet ska ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader på samma sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum. Den som berörs av beslutet ska ha rätt att överklaga ett avslag på ansökan om avveckling eller tillfällig begränsning eftersom ett sådant beslut får anses gå den som gjort ansökan emot.

Utredningens bedömning: Det bör fortfarande finnas möjlighet att besluta om avveckling av ett skyddsrum. Detta bör ske med restriktivitet för att befintliga skyddsrum ska bevaras och tas till- vara i så stor utsträckning som det är nödvändigt för att upprätt- hålla ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen. MSB bör även framöver vara den myndighet som ansvarar för beslut om att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum.

Utredningen ska analysera och ta ställning till om delar av det nuva- rande skyddsrumsbeståndet bör avvecklas med hänsyn till den lång- siktiga militära hotbilden och de kvalitetskrav som bör ställas på ett modernt skyddsrumsbestånd, samt i förekommande fall lämna de förslag som behövs för en sådan avveckling.

Skyddsrumsbeståndet är för närvarande av sådan ålder och karak- tär att många av de byggnader där skyddsrummen är belägna står i begrepp att byggas om eller moderniseras. MSB har tidigare gjort bedömningen att det befintliga skyddsrumsbeståndet bör bevaras i så stor utsträckning som det är möjligt och rimligt med hänsyn till

233

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

kostnader och behov samt andra motstående intressen.61 I avsnitt 5.3.5 lämnas en närmare redogörelse för hur MSB i dag tillämpar reglerna om avveckling i fråga om skyddsrum.

Utredningen har redan konstaterat att det befintliga skyddsrums- beståndet bör bevaras i så stor utsträckning som det är nödvändigt för att upprätthålla ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civil- befolkningen. Det befintliga skyddsrumsbeståndet har byggts upp under lång tid och är till sin helhet en viktig resurs med beaktande av den nuvarande totalförsvarsplaneringen och betydelsen av tillgången till skyddsrum. Detta förutsätter att skyddsrummen på längre sikt fortsätter att kontrolleras och upprustas i hela landet. För att skydds- rumsbeståndet bör bevaras i hela landet, i vissa fall även utanför strategiskt viktiga områden, talar även att de vapen som kan komma att användas vid ett krig kan få verkningar långt ifrån själva angrepps- platsen, såsom vid användning av kärnvapen. Vidare är skyddsrum- men, som redan konstaterats, i stor utsträckning i ett sådant skick att de fortfarande i betydande omfattning kan utgöra ett ändamåls- enligt skydd mot de vapenverkningar som kan förekomma. En ytter- ligare aspekt är att det vid en krigssituation kan ske befolkningsför- flyttningar samt utrymning och inkvartering över i stort sett hela landet vilket också kan påverka behovet av skyddsrum, även i om- råden där väpnade angrepp inte förväntas samt att platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan vidare bli föremål för attacker längre fram under krigets gång (jfr FOI Memo 7843, april 2022, s. 3 och FOI Memo 7836, mars 2022, s. 4).

Eftersom det befintliga skyddsrumsbeståndet i stor utsträckning ska bevaras bör avveckling av befintliga skyddsrum ske med restrik- tivitet. Det bör dock fortfarande finnas möjlighet att kunna besluta om avveckling av ett skyddsrum. Exempelvis kan det förekomma skyddsrum som till sin typ inte motsvarar dagens skyddskrav och som inte heller är värda att bygga om i det avseendet, såsom exempelvis s.k. volymskyddsrum eller splitterskyddsrum. Sådana skyddsrum som inte kan förstärkas till en rimlig kostnad och som därför bedöms vara farliga att vistas i vid ett väpnat angrepp, bör naturligtvis kunna av- vecklas. Vidare kan det vara rimligt att besluta om avveckling av mindre skyddsrum hos privata fastighetsägare såsom skyddsrum som är byggda i anslutning till småhus där det finns ett omfattande

61Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 14.

234

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

underhållsbehov. Det kan vidare vara rimligt att även fortsättnings- vis fasa ut de allra äldsta skyddsrummen, exempelvis de som är byggda före år 1945. Härvid bör dock problem med teknisk livslängd och hållfasthet vara styrande. Skyddsrummets ålder får inte ensamt vara styrande i fråga om avveckling. Många skyddsrum skulle med löp- ande underhåll, upprustning och nödvändiga förbättringar kunna ha samma livslängd som byggnaden eller anläggningen i övrigt. I fråga om skyddsrum som bör avvecklas därför att de till sin typ inte upp- fyller dagens skyddskrav bör det även övervägas om skyddsrummet i stället kan användas som skyddat utrymme framöver, särskilt i om- råden och på platser där tillgången till skyddsrumsplatser generellt är mera begränsad i förhållande till det bedömda behovet. Så kan vara fallet med nyss nämnda volym- och splitterskyddsrummen. Förut- sättningarna för nybyggnation i området inom en överskådlig fram- tid bör i viss mån också kunna beaktas. Ett beslut om avveckling bör även i fortsättningen föregås av en särskild prövning och göras av MSB med ansvar för befolkningsskyddet och ett centralt helhetsansvar för skyddsrumssystemet och systemet med skyddade utrymmen.

Ett restriktivt synsätt till avveckling kan innebära att nödvändig exploatering, framför allt i storstadsområdena, riskerar att förhind- ras. Som tidigare nämnts har MSB med beaktande av detta i vissa fall tillåtit avveckling om ett likvärdigt ersättningsskyddsrum har byggts. Under byggtiden har en tillfällig begränsning av skyddsrumsfunk- tionen beslutats, varvid det befintliga skyddsrummet kunnat rivas, flyt- tas och förändras. Kostnaden för ersättningsskyddsrum har fallit på den byggande då ett ersättningsskyddsrum inte täckt några nya behov av skyddsplatser. Ett ersättningsskyddsrum har godkänts av MSB om skyddsrummets funktion har återställts och det nya skyddsrum- met uppförts i enlighet med de rutiner som anges i MSB:s Skydds- rumshandbok SR15. På så vis har ersättningsskyddrummen i många fall fått en mer ändamålsenlig utformning än det ursprungliga skydds- rummet.

MSB har under utredningen pekat på att det saknas författnings- stöd i fråga om ersättningsskyddsrum och tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen. I de fall ägaren till en byggnad eller anlägg- ning där det finns ett skyddsrum vill avveckla skyddsrummet är det rimligt att uppförande av ett ersättningsskyddsrum kan beaktas som ett skäl för avveckling. Om det inte finns synnerliga skäl mot det bör ett skyddsrum alltid kunna avvecklas om ägaren till byggnaden eller

235

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

anläggningen uppför ett nytt likvärdigt skyddsrum. Vidare bör skydds- rumsfunktionen formellt tillfälligt kunna begränsas, bl.a. i sådana sam- manhang. Tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen bör dock kunna ske även i andra sammanhang där det finns särskilda skäl. Detta bör enligt utredningen komma till uttryck i anslutning till be- stämmelserna om avveckling. Kontrollen av att ett ersättningsskydds- rum uppförs där detta bedöms som nödvändigt bör ske antingen genom ett villkorat avvecklingsbeslut eller tillfällig begränsning.

I den mån ägaren önskar riva ett befintligt skyddsrum och ersätta detta med ett nytt är det rimligt att ägaren som utgångspunkt också får stå för kostnaden för detta i den utsträckning ersättningsskydds- rummet inte täcker något nytt behov av skyddsrumsplatser. Detta hänger samman med att staten en gång har bekostat inrättandet av det ursprungliga skyddsrummet och att befintliga skyddsrum så långt som möjligt behöver tillvaratas. I de fall detta aktualiseras är det ofta fråga om större och kapitalstarka fastighetsägare, där kostnaden för ersättningsskyddsrummet är marginell i förhållande till den totala exploaterings- och byggkostnaden. Om det finns andra skäl för av- veckling, exempelvis därför att skyddsrummet på grund av ålder och skick inte är värt att rusta upp eller skyddsplatserna inte längre behövs, så bör naturligtvis inte krav på ersättningsskyddsrum ställas för att beslut om avveckling ska meddelas. I den mån den som uppför ett ersättningsskyddsrum också samtidigt utökar antalet skyddsplatser eller behöver förbättra skyddsförmågan i förhållande till det äldre skyddsrummet så bör skälig ersättning kunna utgå i det avseendet på samma sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum. Detta bör komma till uttryck i bestämmelsen om ersättning. Således bör den som vidtagit sådana förbättringsåtgärder som anges i 4 kap. 2 § lagen om skyddsrum, eller som i samband med avveckling upp- fört ett nytt likvärdigt skyddsrum och därvid vidtagit motsvarande åtgärder ha rätt till skälig ersättning av staten.

MSB bör kunna meddela föreskrifter om förfarandet vid avveck- ling av skyddsrum. Härvid kan myndigheten bestämma att en sär- skild besiktning ska utföras i syfte att säkerställa att utrymmet inte längre ska kunna uppfattas som ett skyddsrum. Vidare bör MSB kunna föreskriva om särskild besiktning för att godkänna ett ersätt- ningsskyddsrum som uppförts. Som MSB har framfört inom ramen för utredningen bör det finnas en möjlighet för myndigheten att ta ut avgifter för sådana kontroller som krävs i samband med avveckling av

236

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

skyddsrum. MSB bör även få meddela föreskrifter om avgifternas storlek.

Enligt 9 kap. 2 § lagen om skyddsrum får ett beslut enligt 5 kap.

1§ inte överklagas. Detta motiveras dels av att beslut om att avveckla ett skyddsrum innebär att alla skyldigheter för ägaren eller nyttjande- rättshavaren upphör, dels av att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som avgör i vilken omfattning och var skyddsrum behövs enligt 1 kap. 2 §. Därför har det tidigare bedömts saknas anledning att låta en enskild överklaga ett beslut om avveck- ling av ett skyddsrum, oavsett om den enskilda vill att skyddsrum- met ska finnas kvar eller avvecklas.62 Enligt utredningen kan intresset av att få skyddsrummet avvecklat vara stort hos den enskilde fastig- hetsägaren, inte minst eftersom skyddsrumsarbetet nu enligt utred- ningens förslag ska intensifieras och effektiviseras. Vidare får detta anses röra dennes civila rättigheter och skyldigheter. Den som berörs av beslutet bär därför ha rätt att överklaga ett avslag på ansökan om avveckling eftersom ett sådant beslut får anses gå den som gjort ansökan emot.

6.7Användningen av skyddsrum vid fredstida kriser

Utredningens bedömning: Skyddsrummen har en begränsad prak- tisk betydelse vid fredstida kriser. I sådana situationer är andra skyddsmekanismer mer relevanta än skyddsrumsanvändning. Det finns inte tillräckliga skäl för att ytterligare inskränka fastig- hetsägarnas möjlighet att använda utrymmet i fredstid genom att införa en möjlighet att besluta att skyddsrummen ska hållas till- gängliga i andra speciella situationer än vid höjd beredskap.

I utredningens uppdrag ingår att bedöma om skyddsrummen kan användas som skydd vid fredstida kriser. Fredstida kriser kan exem- pelvis vara pandemier, värmeböljor, skogsbränder, terrorattentat, snöstormar, översvämningar och olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen (radiologiska nödsituationer) eller andra farliga ämnen.

Enligt gällande föreskrifter ska skyddsrum vara konstruerande så att de, förutom mot väpnat angrepp, skyddar mot en viss grad av

62Se prop. 2005/06:133, s. 170.

237

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

joniserande strålning från radioaktivt nedfall samt mot kemiska och biologiska stridsmedel samt brandgaser. Som närmare redogjorts för i avsnitt 5.3.2 ska skyddsrum vara konstruerade med viss hållfasthet och för att stå emot brand, hålla vissa angivna temperaturer samt skydda mot luftföroreningar, förutom kemiska och biologiska strids- medel, såsom damm och grövre partiklar.

Det kan konstateras att skyddsrum visserligen i sig skulle kunna utgöra ett skydd även vid andra allvarliga händelser än i samband med krig (eller krigsfara). Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är under höjd beredskap skyldig att bereda plats i skyddsrummet åt dem som behöver skydd (4 kap. 3 § lagen om skyddsrum). Utredningen har föreslagit att ägaren eller nyttjanderättshavaren ska ansvara för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller annars beslutar. På så vis skulle skyddsrummen kunna förberedas och iord- ningställas redan innan höjd beredskap har beslutats.

Krisberedskapsmyndigheten, vars uppgifter MSB numera ansvarar för, har i en tidigare rapport gjort bedömningen att skyddsrummen har liten eller ingen användning vid fredstida hot som utsläpp av farliga ämnen, explosionsolyckor eller vid terroristattacker. Anled- ningen är att skyddsrummen i fred används för ändamål som ute- sluter omedelbar tillgänglighet. De används i flertalet fall som lägen- hetsförråd, garage, cykelparkeringar och dylikt. Vid höjd beredskap förutsätts att skyddsrummen ska vara iordningställda på 48 timmar. Detta är alldeles för lång tid för att de ska vara användbara som skyddsresurs vid allvarliga händelser i fred. I dessa situationer får man i flertalet fall räkna med att ingen förvarning alls kan ges. Om skyddsrummen ska hållas tillgängliga för omedelbar användning förutsätter det att skyddsrummen inte används av fastighetsägarna för andra ändamål. Om fastighetsägaren inte skulle kunna använda ut- rymmena kan man utgå från att de skulle kräva kompensation för detta intrång i förfoganderätten till fastigheten. Staten skulle behöva betala hyra för skyddsrummet eller erbjuda likvärdiga lokaler i anslut- ning till fastigheten. Detta skulle givetvis bli mycket kostsamt. Om ett större antal skyddsrum ska hållas omedelbart tillgängliga krävs dessutom en statlig eller kommunal drift- och underhållsorganisa- tion för att sköta skyddsrummen.63

63Se Krisberedskapsmyndigheten, Framtida inriktning av befolkningsskyddet, 2004, s. 53.

238

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Utredningen instämmer i Krisberedskapsmyndighetens tidigare bedömning av de praktiska svårigheterna att använda skyddsrum- men vid allvarliga krissituationer i fredstid. Utredningen bedömer dessutom att skyddsrummen generellt kan antas ha en förhållandevis liten praktisk betydelse vid fredstida kriser. Om det är fråga om kärnteknisk olycka så finns det redan en särskild planering och ett särskilt varningssystem, se avsnitt 7.2.6. I många andra situationer är det skydd ett skyddsrum skulle ge inte optimalt. I sådana samman- hang är det andra lokaler eller skyddsmekanismer, såsom exempelvis utrymning, som primärt bör bli relevanta. Det kan inte uteslutas att skyddsrummen skulle kunna ha betydelse vid någon enskild händelse i avvaktan på exempelvis utrymning, men i sådana fall finns ofta andra mer lättillgängliga lokaler som kan användas. Enligt utredningens bedömning finns det inte tillräckliga skäl för att ytterligare inskränka fastighetsägarnas möjlighet att använda utrymmet i fredstid genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle få möjlighet att besluta att skyddsrummen ska hållas tillgängliga i andra situationer än vid höjd beredskap.

I situationer där behov av att använda skyddsrum i ett visst om- råde skulle uppstå finns det inget som hindrar att ansvariga myn- digheter i samråd med ägaren eller nyttjanderättshavaren kommer överens om att iordningställa skyddsrummet.

6.8Andra skydd för civilbefolkningen

Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt skydd för civil- befolkningen bör innefatta tillgång till skyddsrum och skyddade utrymmen samt förmåga till utrymning och inkvartering. Detta system kompletteras bl.a. av bestämmelserna om räddningstjänst under höjd beredskap, med information till befolkningen om hur man ska agera i olika situationer när dessa skyddsalternativ inte finns, samt arbetet med att stärka den enskildes krisberedskap.

Det finns, och har funnits, andra möjliga komplement till skyddsrum och skyddade utrymmen. Det kan finnas anledning att i ett annat sammanhang överväga viss lagerhållning eller tillgång till andningsskydd eller annan särskild skyddsmateriel. Kommu- nala trygghetspunkter kan också vara av betydelse bl.a. som en del av det samlade systemet för skyddet av civilbefolkningen. Det

239

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

pågår ett arbete som kan leda till en samverkan mellan MSB och kommunerna i fråga om trygghetspunkter. Utredningen lämnar därför inga förslag i det avseendet.

Skyddets huvudsakliga beståndsdelar

Utredningen ska enligt direktiven analysera om det, förutom utrym- ning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ändamåls- enligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrymmen och i förekommande fall lämna förslag i det avseendet.

Enligt utredningens bedömning är utrymning och inkvartering de främsta alternativen till skyddsrum och skyddade utrymmen vid höjd beredskap och då ytterst krig. Härtill kommer de särskilda be- stämmelserna om räddningstjänsten under höjd beredskap som finns i 8 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, vilka är av högsta relevans för skyddet av civilbefolkningen i dessa sammanhang.64 Räddningstjänstens materiel och personal kan under höjd beredskap flyttas mellan olika kommuner. Ett särskilt bemyndigande till läns- styrelsen i det avseendet finns i 8 kap. förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. MSB förvaltar också statliga förstärknings- resurser som kan vara relevanta även för räddningstjänsten under höjd beredskap.

Enligt 8 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) har de kommunala räddningstjänstorganisationerna – utöver ansva- ret för ordinära räddningstjänstuppgifter – ett särskilt föreskrivet ansvar för att skydda och rädda civilbefolkningen vid höjd beredskap och krig. Det ansvaret omfattar bl.a. att kunna undsätta människor som blivit instängda under raserade byggnader. Det är av största vikt att räddningstjänsten har en grundläggande förmåga att snabbt klara av att hantera bränder och röjningsarbete på flera ställen samtidigt. Utan en fungerande räddningstjänst och möjligheter till röjning och undsättning utgör skyddsrummen och andra skyddade utrymmen inget ändamålsenligt skydd mot väpnade angrepp.65 Som utred- ningen återkommer till i kapitel 10 föreslås att kommunala rädd-

64Den 1 januari 2021 trädde författningsändringar i lagen om skydd mot olyckor i kraft vilka syftar till att stärka den kommunala räddningstjänsten vid stora och allvarliga olyckor (se prop. 2019/20:176).

65Jfr Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt för- svar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.

240

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

ningstjänstorganisationer under höjd beredskap och krig ska kunna förstärkas av en statlig beredskapsorganisation.

Information om självskydd med avseende på individens skydds- åtgärder i krig har inte bedrivits på länge. Motsvarande information har i stället varit inriktad på information om hur den enskilde kan skydda sig i samband med fredstida olyckor och kriser. Den infor- mationen är samtidigt delvis relevant även för förhållanden under höjd beredskap. De senaste åren har MSB på eget initiativ höjt ambi- tionsnivån när det gäller information till allmänheten om hembered- skap m.m., bland annat genom den årliga kampanjen Krisberedskaps- veckan. Myndigheten har även haft ett särskilt regeringsuppdrag (regeringsbeslut 2017-02-16, Ju2017/01534/SSK) som syftat till att öka kunskapen hos allmänheten om krisberedskap och höjd bered- skap, bland annat genom ett nationellt informationsmaterial.66

År 2018 publicerade MSB sin broschyr Om krisen eller kriget kommer.67 Under sommaren det året skickade MSB på uppdrag av regeringen ut broschyren till 4,8 miljoner hushåll i Sverige. Det huvudsakliga syftet med utskicket var att hjälpa alla att bli bättre för- beredda på allt från allvarliga olyckor, extremväder och it-attacker till militära konflikter. I broschyren lämnas kort, tydlig och sam- manhållen information om vad som händer vid en kris eller vid höjd beredskap, och hur en enskild bör förbereda sig för och agera vid sådana förhållanden. Där ges bl.a. konkreta råd till hur en enskild kan upprätthålla en god krisberedskap i hemmet (såsom i fråga om tillgång till mat, vatten, värme och möjligheterna att kunna ta emot viktig samhällsinformation via radio vid en kris eller höjd beredskap). Vidare lämnas information om varningssystemet Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) och om beredskapslarm samt om skydds- rum och andra skyddade utrymmen. I fråga om skyddsrum anges att en enskild ska ta reda på sitt närmaste skyddsrum där han eller hon bor eller befinner sig dagtid. Vid flyglarm ska den enskilde omedel- bart bege sig till ett skyddsrum eller i nödfall till ett annat skyddande utrymme som källare, tunnel eller tunnelbanestation.

Det kan nämnas att det i lagen om civilt försvar fanns regler om s.k. mörkläggning som en enskild skyddsåtgärd. Numera finns det emellertid varken några bestämmelser om eller förberedelser för mörk-

66Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 9.

67Publ.nr: MSB1186 – maj 2018.

241

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

läggning. Utredningen bedömer att mörkläggning i dag inte utgör ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade ut- rymmen.

Utredningen bedömer att ett ändamålsenligt skydd för civilbe- folkningen bör innefatta tillgång skyddsrum, möjligheten att inrätta och använda skyddade utrymmen samt utrymning och inkvartering. För att systemet ska fungera är det därtill angeläget att det finns information om hur man ska agera i olika situationer när dessa skydds- alternativ saknas, såsom där skyddsrum inte är tillgängliga eller pla- nering för utrymning inte är ett alternativ. Det kan också handla om hur man ska agera när tänkta skyddsalternativ inte fungerar. Utred- ningen har i avsnitt 6.5.1 föreslagit att kommunerna ska ansvara för att förmedla information till invånare samt ägare och nyttjanderätts- havare till byggnader och andra anläggningar inom kommunen om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrym- men. Inom ramen för detta ansvar bör kommunerna exempelvis kunna svara på vilka skyddsmöjligheter som finns i kommunen. Kommu- nernas ansvar bör syfta till att det på lokal nivå finns goda förutsätt- ningar för fastighetsägare och andra att få övergripande information och kunskap om det som är av relevans för att kunna ta skyddsrum- men och skyddade utrymmen i bruk. Att kommunernas ges ett sådant ansvar på lokal nivå ska inte inverka på MSB:s ansvar att ta fram och sprida generell information.68 Härutöver är den enskildes egen krisberedskap av stor betydelse. Betydelsen av denna krisbered- skap utvecklas och beskrivs närmare i avsnitt 9.9. Det bedöms som värdefullt att MSB fortsätter sitt arbete med att stärka enskildas krisberedskap.

Särskilt om varningssystem

För att skyddsrummen ska kunna fylla sin funktion att bereda skydd inför ett förestående angrepp krävs det att befolkningen kan varnas i tid och nås av en uppmaning att omgående bege sig till närmaste skyddsrum. För detta fanns tidigare ett förvarningssystem som möj- liggjorde att en tidig upptäckt från det militära försvaret av ett före- stående luftangrepp kunde kommuniceras vidare i systemet fram till de ljudanläggningar där signalen flyglarm kan ges. Detta förvar-

68Se avsnitt 6.5.1.

242

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

ningssystem finns inte längre på plats. Det som finns kvar är ljud- anläggningarna, men de används nu för varning i samband med freds- tida olyckor och faror i lokalsamhället.69

Varning till allmänheten består av två system, utomhusvarning samt Viktigt Meddelande till Allmänheten, (så kallat VMA-systemet). Systemet för utomhusvarning (även kallat ”Hesa Fredrik”) används för att kunna varna allmänheten både under höjd beredskap och i fredstid. Hela systemet för utomhusvarning är skyddat för elektro- magnetiska pulser och klarar av strömavbrott upp till sju dagar. Det är MSB som äger systemet för utomhusvarningen. Kommunen an- svarar för underhåll och för utplaceringen av de ljudsändare som finns i kommunen. Ljudsändarna sitter främst i kommunernas tät- orter, men kan även förekomma på andra ställen i kommunen. VMA-systemet används i dag för att varna allmänheten vid olyckor eller vid överhängande fara för olyckor, andra allvarliga händelser eller i samband med spridning av allvarlig smittsam sjukdom i syfte att hindra och begränsa skador på liv, hälsa, egendom eller miljö. Systemet är främst anpassat för fredstida olyckor. Ett VMA sänds alltid i radio och tv samt upprepas efter 5–10 minuter. Varningen kan också skickas ut som sms till människor som befinner sig i ett visst område. Detta har förekommit sedan den 1 juli 2017 och blir ett allt vanligare komplement till radio och tv. Denna tjänst positionerar de mobiltelefoner som befinner sig i området och man behöver inte anmäla sitt nummer för att få dessa meddelanden.70

I departementspromemorian Viktigt meddelande till allmänheten

–en översyn av VMA-systemet (Ds 2022:1) presenteras förslag som syftar till att förbättra och effektivisera varningssystemet. Utred- ningens uppdrag bestod i att göra en översyn av VMA-systemet och föreslå en mer sammanhållen författningsreglering av hela systemet som ska vara tillämplig på varning i fred och krig. I översynen skulle utredningen utgå från det befintliga systemet. I promemorian be- tonas bl.a. att lagstiftningens bestämmelser om VMA gäller även vid varning eller information i samband med höjd beredskap. Flyglarm föreslås inordnas i VMA-systemet, vilket inte tidigare varit fallet. Ett VMA om flyglarm ska kunna sändas i radio och tv, till terminal- utrustning samt i anläggningar för utomhusvarning. Sändning av ett

69Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 8.

70Se MSB:s vägledning Totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen, MSB1646 – januari 2021, s. 32.

243

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

VMA om flyglarm ska kunna begäras av regeringen eller Försvars- makten. Försvarsmakten föreslås även få ansvaret för aktivering av utomhusvarningssystemet vid flyglarm. Ett VMA kommer enligt promemorian typiskt sett att innehålla en uppmaning om att allmän- heten omedelbart ska uppsöka skydd i ett skyddsrum eller i annat skyddat utrymme. Andra typer av varningar, information eller upp- maningar till allmänheten som kan behöva nå ut i samband med ett luftanfall kommer även i fortsättningen att primärt vara uppgifter för aktörer inom det civila försvaret. Det gäller exempelvis beslut om att ett område ska utrymmas. Kommuner och andra myndigheter har möjlighet att begära sändning av VMA för att lämna närmare information och anvisningar om vad befolkningen ska göra, såsom i tiden efter ett VMA om flyglarm. Promemorians förslag beträffande VMA-systemet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Information och varning är som redan framhållits av grundlägg- ande i ett skydd för civilbefolkningen. Det är angeläget att verifierad information skickas via de kanaler som civilbefolkningen använder. När skyddsrummen ska iordningställas behöver detta ske genom kom- munikation från ansvariga myndigheter såsom regeringen och MSB. Vidare krävs, förutom flyglarm, varning och information till allmän- heten för att människor ska kunna ta sig till skyddsrum. MSB bör inom ramen för sitt ansvarsområde tillkännage när skyddsrummen ska iordningställas och se till att nödvändig information når ut till allmänheten. Sådan information bör om möjligt kommuniceras via samma kanaler som ett VMA. MSB har dock påpekat att det inte är säkert att sådana meddelanden kan skickas genom VMA-systemet om det då inte råder omedelbar fara. Vidare har MSB framhållit att det kan behöva utredas huruvida angelägna myndighetsmeddelanden ska kunna sändas via det systemet. MSB undersöker för närvarande möjligheten att använda Cell broadcast, vilket är en metod för att skicka meddelanden till flera mobiltelefonanvändare i ett definierat område samtidigt.

VMA-utredningen föreslår att s.k. flyglarm ska beslutas av För- svarsmakten. Kommuner och andra myndigheter ska ha möjlighet att begära sändning av VMA för att lämna närmare information och anvisningar om vad befolkningen ska göra i tiden efter ett VMA om

244

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

flyglarm.71 Genom de förslag som presenteras i promemorian kan utredningen konstatera att frågan om varning har omhändertagits. Det pågår vidare en metodutveckling för informationsförmedling hos MSB.

Särskilt om andningsskydd och annan skyddsmateriel

Enligt inriktningen i 1982 års försvarsbeslut skulle hela Sveriges be- folkning inom en tioårsperiod ha tillgång till andningsskydd. Målet var uppfyllt år 1994. Andningsskydden var i första hand dimen- sionerade för att kunna ge ett skydd mot kemiska stridsmedel i gas- och vätskeform samt radioaktiva partiklar, men de gav även ett visst skydd mot giftiga industrikemikalier såsom klor, ammoniak och svaveldioxid. Skydden var i första hand avsedda för att delas ut vid höjd beredskap till dem som inte fick tillgång till personligt andningsskydd genom sitt arbete eller sin krigsplacering. Andningsskydden ägdes av staten men fanns lagrade i särskilda förråd i landets kommuner.

Enligt det avtal som träffades mellan staten och Svenska Kom- munförbundet 1994, i samband med att kommunerna tog över ansva- ret för det civila försvaret på lokal nivå, skulle kommunerna förvara, vårda, underhålla och redovisa den skyddsutrustning för allmänheten och den räddningsmateriel för krig som utvecklas, anskaffas, ägs och ställs till kommunernas disposition av staten. En planläggning var avsedd att genomföras på kommunal nivå för att skydden vid höjd beredskap skulle kunna delas ut till allmänheten inom 48 timmar efter ett beslut om att så ska ske. Inom varje kommun skulle ett antal förutbestämda utlämningsplatser såsom skolor och andra offentliga lokaler ha förberetts, dit skydden kunde transporteras och där all- mänheten skulle kunna hämta ut sitt skydd efter att ha provat ut en lämplig storlek.

År 2004 fanns det cirka 7,6 miljoner andningsskydd i form av skyddsmasker, skyddsjackor och skyddsväskor. Sedan dess har emel- lertid samtliga dessa skyddstillgångar avvecklats och destruerats. Skyd- den förlorar med tiden sin skyddsförmåga och avvecklingen har skett

71Enligt 2 § i promemorians förslag ska myndighet kunna begära att ett viktigt meddelande till allmänheten ska sändas när det finns fara för liv eller hälsa samt när det finns fara för om- fattande skada på egendom eller miljö. Meddelandet ska avse varning eller information som skyndsamt behöver nå allmänheten för att förhindra eller begränsa sådan fara eller skada.

245

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

i takt med detta, utan att något program för förnyade anskaffningar beslutats.72

Tillgång till andningsskydd och annan personlig skyddsutrust- ning skulle kunna vara relevant i vissa sammanhang i samband med ett väpnat angrepp. Ett andningsskydd kan ge ett skydd mot kemiska stridsmedel i gas- och vätskeform samt radioaktiva partiklar. I fråga om radioaktiva partiklar skulle andningsskyddet dock ge ett be- gränsat skydd då resten av kroppen exponeras.

Utifrån erfarenheterna av det tidigare systemet framstår det inte som ändamålsenligt eller resurseffektivt att lagerhålla andningsskydd eller skyddsutrustning för civilbefolkningen på ett sådant sätt som gjorts tidigare. Andningsskydd och annan personlig skyddsutrust- ning har en viss livslängd och lagerhållningen kräver tillgång till lokaler. Det kan dock vara nödvändigt och högst relevant att över- väga en viss mera begränsad lagerhållning av andningsskydd eller annat skyddsmaterial som en del av samhällets försörjningsbered- skap. Detta faller dock utanför utredningens uppdrag. Det skulle även kunna vara intressant att överväga ett system där civilbefolk- ningen rekommenderas att på egen bekostnad anskaffa och lager- hålla andningsskydd och viss personlig skyddsutrustning, vilket skulle kunna subventioneras av staten. Inom ramen för sitt arbete med att stärka den enskildes krisberedskap skulle MSB kunna få i uppdrag att analysera vad den enskildes skyddsutrustning bör bestå av samt ta fram en modell för subventionering av detta. Även sådana över- väganden och förslag får anses ligga utanför utredningens uppdrag. Utredningen lämnar därför inga förslag i fråga om lagerhållning eller tillgång till andningsskydd eller annan särskild skyddsmateriel.

Kommunala trygghetspunkter

Trygghetspunkter är något som en del kommuner inrättar vid stör- ningar och kriser.73 De tjänster som tillhandahålls vid en trygghets- punkt varierar mellan olika kommuner. Det finns ingen central styr-

72Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 8 f.

73I Jämtlands län arbetar flera kommuner tillsammans med länsstyrelsen med att upprätta s.k. SOT-punkter. SOT står för service och trygghet. SOT-punkten är en plats på orten som ligger nära en livsmedelsbutik och en drivmedelsanläggning. Med hjälp av reservkraft kan driften fortgå trots strömavbrott. SOT-punkten utgör också ett informationsnav för samtliga aktörer i händelse av en samhällsstörning, men kommer också att utvecklas på olika sätt utifrån lokala förutsättningarna. Exempelvis funktioner kopplad till annan offentlig service.

246

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

ning eller enhetlig standard avseende trygghetspunkter. På trygg- hetspunkter kan man exempelvis få information, värme, dricksvatten, lättare förtäring eller övernattning. På en del av dessa finns nödtelefon så att man kan nå 112 vid telestörningar. Trygghetspunkter kan in- rättas exempelvis vid befintliga kommunala verksamheter såsom äldreboenden, skolor (med idrottshallar) eller församlingshem som har tillgång till reservkraft, telefoni, hygienutrymmen, kök och andra nödvändigheter. Trygghetspunkter bemannas ofta av frivilliga och kommunens personal. Beslut att aktivera en eller flera trygghets- punkter kan tas när kommunens krisledningsgrupp tillträder under en särskild händelse.

Kommunala trygghetspunkter skulle kan utgöra en viktig kom- ponent i det samlade skyddet för civilbefolkningen som kan behöva tas till vara och vidareutvecklas. Inte minst kan dessa punkter vara viktiga för informationsförmedling samt som uppsamlingsplatser in- för en utrymning eller vid inkvartering, se avsnitt 8.3.2 och 8.3.3. Trygghetspunkter skulle på en del platser också kunna inrättas av kommunen i eller i anslutning till skyddsrum.

Än så länge så får trygghetspunkter uppfattas som en kommunal angelägenhet. MSB har i sin rapport över kompletterande åtgärder som kan vidtas för att stärka det civila försvaret inför budgetpro- positionen för 2023 (vilket avser budgetåren 2023–2025) pekat på ett behov av substantiella resurstillskott mot bakgrund av den för- sämrade säkerhetspolitiska utvecklingen. MSB har bl.a. föreslagit att regeringen under angivna budgetår ska avsätta ekonomiska medel för utveckling av trygghetspunkter (316 miljoner kronor) och sam- tidigt framhållit att detta utgör en viktig beståndsdel i kommunalt befolkningsskydd. Vid sådana trygghetspunkter kan invånare och de som vistas i kommunen enligt MSB få stöd i form av exempelvis in- formation, värme och dricksvatten under höjd beredskap, men också under fredstida kriser som drabbar det lokala samhället.74 Utifrån detta och kommunernas egna initiativ kan utredningen konstatera att det pågår ett arbete på området som kan leda till en samverkan mellan MSB och kommunerna i den här frågan. Mot denna bakgrund lämnar utredningen inga förslag i fråga om trygghetspunkter.

74Se MSB:s rapport Ett balanserat civilt försvar, MSB 2022-04929-66, s. 46 f.

247

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

6.9En ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen

Utredningens förslag: Bestämmelserna om skyddsrum och skyd- dade utrymmen ska föras in i en ny lag med rubriken Lag om skyddsrum och skyddade utrymmen. Den nya lagen ska komplet- teras av en ny förordning med rubriken Förordning om skyddsrum och skyddade utrymmen. Genom den nya lagen respektive för- ordningen ska den nuvarande lagen (2006:545) om skyddsrum respektive förordningen (2006:638) om skyddsrum upphävas. Följdändringar ska göras i plan- och bygglagen (2010:900).

De förslag som utredningen lämnar i fråga om lagen om skyddsrum är så omfattande och påverkar lagens systematik att det bedöms som mest ändamålsenligt att införa en ny lag om skyddsrum och skyd- dade utrymmen. På grund av detta bör även en ny förordning som kompletterar lagen införas. Detta förutsätter, förutom några sakliga ändringar, även följdändringar i plan- och bygglagen (2010:900).

6.10Ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen samt därmed sammanhängande frågor

I utredningens direktiv anges att det är av stor vikt att den framtida rättsliga regleringen på området är väl sammanhållen och tydlig i fråga om såväl berörda offentliga aktörers uppgifter och ansvar som enskildas rättigheter och förpliktelser. Utredningen har till uppgift att analysera och ta ställning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan relevanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rättssubjekt i fråga om skydds- rum. Om det finns ett behov att förändra den nuvarande ansvarsför- delningen ska utredningen föreslå en ny ansvarsfördelning. Upp- draget i denna del ska bl.a. omfatta frågan om det finns behov av förändringar i förvaltning, ansvar för drift, underhåll och iordning- ställande av skyddsrum samt kontroll av skyddsrum, exempelvis i fråga om hur ofta kontroller bör göras. I detta avsnitt lämnas en sam- manfattning av utredningens bedömningar och förslag i fråga om ansvarsfördelningen avseende skyddsrum och skyddade utrymmen.

248

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Vidare behandlas sådana frågor som hänger samman med ansvarsför- delningen och genomförandet av utredningens förslag i praktiken.

Övergripande ansvar och planering

MSB har bedömt att den administrativa beredskapen för att återupp- ta ett mer ambitiöst nationellt program för nyproduktion, kontroll och upprustning av skyddsrum är begränsad så länge som alla dessa uppgifter vilar på staten med MSB som ensam ansvarig offentlig aktör.75 Även Försvarsberedningen har konstaterat att en mer om- fattande skyddsrumsverksamhet kräver att uppgifter fördelas från MSB till framför allt kommunerna (se Ds 2017:66, s. 150).

Utredningen föreslår inte någon ändring i fråga om MSB:s över- gripande ansvar för civilbefolkningens skydd. MSB ska även fram- över ha ansvar för att besluta om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna samt föra register över samtliga skyddsrum. Utredningen före- slår att MSB ska ha ansvar även för skyddade utrymmen. Således ska MSB besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka om- råden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. MSB ska även registerföra de utrymmen som inrättats som skyddade utrym- men.

Utifrån de riktlinjer som utredningen angett är det rimligt att utgå från att skyddsrumsarbetet initialt kommer att fokuseras till de skyddsrumstätorter inom strategiskt viktiga områden där antalet skyddsrumsplatser är färre än befolkningens storlek. På dessa platser behövs det snarast tas fram en närmare planering för hur det befint- liga skyddsrumsbeståndet kan tillvaratas och utvecklas. Kontroll- verksamheten behöver också planeras. MSB bör även bedöma hur många skyddsrum som inom de närmsta åren kan behöva avvecklas därför att de är för små eller så gamla att det inte längre är ekono- miskt försvarbart att förbättra deras skyddsförmåga. Skyddsrum som kan ge ett fullgott skydd med rimligt underhåll eller genom eko- nomiskt försvarbara förbättringsåtgärder ska inte avvecklas. Önskar ägaren avveckla skyddsrummet p.g.a. nybyggnation så ska i princip ett ersättningsskyddsrum byggas för att avveckling av det äldre skydds-

75Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 8.

249

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

rummet ska kunna godtas. Vidare ska MSB noga se över vilka alterna- tiva skyddsutrymmen som kan tas i anspråk och som befolkningen kan få tillgång till. Utifrån samtliga relevanta data ska MSB göra en beräkning av hur många skyddsrumsplatser som totalt sett behövs med hänsyn till alternativa skyddsåtgärder, samt en beräkning av hur många nya skyddsrumsplatser som ska byggas inom områden av detta slag inom den närmaste tio års perioden. I samråd med kom- munen ska nybyggnation tas med i MSB:s planläggning över civilbe- folkningens tillgång till skydd i form av skyddsrum (och skyddade utrymmen). På vissa platser där exempelvis tillgången på skyddade utrymmen är otillräcklig, där nybyggnation av skyddsrum inte kan förutses inom en rimligt nära framtid och där förutsättningarna för att genomföra en storskalig utrymning eller planera för annat skydd är begränsade, bör MSB överväga att bygga bristtäckningsskydds- rum. I storstäderna ska MSB räkna med att betydligt fler människor, men långt ifrån alla, kommer behöva stanna kvar p.g.a. att förutsätt- ningarna för storskalig utrymning är begränsade och att samhälls- viktiga funktioner kommer behöva upprätthållas.

För att säkra en större mängd skyddsrumsplatser är det särskilt viktigt att MSB tillsammans med kommunerna tar fram en planering för hur de stora befolkningsskyddsrummen ska kunna moderniseras och kunna tas i bruk i de större orterna inom strategiskt viktiga om- råden. Vidare ska MSB och kommunerna räkna med en viss kontinu- erlig nybyggnation av skyddsrum i anslutning till fastigheter med flerfamiljshus och byggnader där många arbetar eller vistas för att upp- rätthålla ett jämnt och bestående antal skyddsrumsplatser i området.

MSB ska även fortsättningsvis utfärda föreskrifter i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen. MSB ska också, liksom i dag, besluta om avveckling av skyddsrum och tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen samt ta fram informations- och stödmaterial till kommuner och andra aktörer i fråga om skyddsrum och skyd- dade utrymmen. MSB ska enligt utredningens förslag fortsatt ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tiden för iordning- ställande och i vissa fall kunna besluta att skyddsrummen ska iord- ningställas redan före höjd beredskap. MSB:s arbete med att stärka den enskildes hemberedskap bör fortsätta (se avsnitt 6.8 och 9.9). MSB ska, liksom i dag, fortfarande ha ett övergripande kvalitets- ansvar för skyddsrum och även skyddade utrymmen. I detta ansvar bör ingå att även fortsättningsvis tillhandahålla uppgifter om hur

250

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

skyddsrum och komponenter till dessa ska vara utformade, vilket skydd skyddsrum och skyddade utrymmen mera konkret ska ge, hur brister i utförandet ska åtgärdas, hur enskilda behov av förändring i utförandet ska göras på ett sätt som inte sänker skyddsförmågan, samt beräknings- och metodstöd för dessa tillfällen och vid nypro- duktion. MSB bör vidare vara kunskapsbärare inom området impuls- belastade konstruktioner så att dessa stödfunktioner enligt ovan är synkroniserade med aktuella forskningsrön och utförandemetoder.

I fråga om befolkningsskyddsrummen och andra skyddsrum som kräver särskild kompetens ska fastighetsägaren ansvara för iordning- ställandet och driften. MSB ska bistå fastighetsägaren med den kom- petens som krävs för iordningställande och driften av dessa skydds- rum. I detta avseende kommer det krävas omfattande informa- tionsinsatser av MSB. De extra personella resurser som behövs för utförande av alla praktiska uppgifter vid ett iordningställande och drift av dessa utrymmen bör i stor utsträckning tillgodoses genom civilpliktiga (se avsnitt 10.12).

Ansvaret för kontroll av skyddsrum

Inventeringen av skyddsrumsbeståndet bör intensifieras och effek- tiviseras, inledningsvis i de strategiskt viktiga områdena. Även För- svarsberedningen har gjort bedömningen att det behövs en utökad kontrollverksamhet (se Ds 2017:66, s. 149 ff.) Att förvalta och upp- rusta det befintliga skyddsrumsbeståndet framstår som det mest effektiva alternativet för att tillgodose behovet av skydd. Vidare behöver skyddsrummen kvalitetssäkras så snart det går.

Mot bakgrund av att kontroller har utförts i en liten omfattning de senaste decennierna och att brister inte åtgärdats efter dessa anser utredningen att hela det befintliga skyddsrumsbeståndet bör kon- trolleras inom det närmaste femårsintervallet. Därefter ska skydds- rummen återkommande kontrolleras regelbundet. De skyddsrum som senast kontrollerats bör genomgå kontroll först i slutet av femårs- perioden. Härtill behöver administrativt arbete utföras genom att föra in uppgifterna i skyddsrumsregistret, utfärda förelägganden, besluta om ersättning m.m. Ansvaret för kontrollverksamheten bör tilldelas länsstyrelserna.

251

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Inom ramen för sitt centrala ansvar ska MSB tillhandahålla en vägledning för skyddsrumskontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för egenkontroll av skyddsrum. MSB ska även fortsättnings- vis tillhandahålla utbildning och certifikat för skyddsrumssakkunniga.

Ansvaret för underhåll och upprustning av befintliga skyddsrum samt beslut om ersättning

Utredningen gör bedömningen att ansvaret för drift, underhåll och iordningställande av skyddsrum som utgångspunkt fortfarande bör ligga på fastighetsägaren. Enligt nuvarande reglering har den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum rätt till skälig ersättning av sta- ten för sina kostnader. Detsamma gäller den som efter föreläggande vidtagit åtgärder för att förbättra utrymmets skyddsförmåga. Ersätt- ning ska inte lämnas för åtgärder som har föranletts av att ägaren efter- satt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Enligt utredningens bedömning bör utgångs- punkten även fortsättningsvis vara att staten ska stå för vissa merkost- nader avseende skyddsrum. I situationer där underhållsåtgärderna går utöver vad som normalt krävs för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick är det skäligt att den som ska vidta åtgärder har rätt till ersättning av staten. Däremot bör fastighetsägaren själv stå för normala underhållskostnader som fastighetsägaren skulle ha haft även om det inte hade funnits ett skyddsrum.

Med anledning av att kontroller av befintliga skyddsrum utförts i en begränsad omfattning de senaste decennierna kan det antas att det i många fall kommer finns ett större underhållsbehov än om kon- trollerna hade genomförts med en högre frekvens. För att säkerställa att brister kommer kunna åtgärdas i praktiken är det rimligt att staten i en del fall bär en del av kostnaderna för att återställa skydds- rummets funktioner och se till att det så långt som möjligt överens- stämmer med moderna krav på ett skyddsrum. Detta bör särskilt gälla mer omfattande underhåll av själva skyddsrumsutrustningen och i de fall skyddsrummens ålder i sig kräver mer omfattande åtgär- der. Hittills har skyddsrummen utförts och utrustats för en livslängd av minst 50 år. Inte minst bör detta gälla beträffande befolknings-

252

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

skyddsrummen och de andra s.k. specialskyddsrum med särskilt avancerad teknisk utrustning.76

Liksom tidigare är det rimligt att staten även ersätter förbätt- ringsåtgärder i form av nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och liknande åtgärder. Sedvanligt byggnadsunderhåll bör som utgångspunkt inte vara ersättningsberättigat. Dock bör mer omfattande underhållsåtgärder kunna vara delvis ersättningsberät- tigade samt förbättringar vara ersättningsberättigade. Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum ska således även framöver ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Enligt utred- ningens bedömning är underhåll åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick och som inte utgör åtgärder för att förbättra utrymmets skyddsförmåga. Skälig ersättning bör inte motsvara ersättning för kostnader avseende sed- vanligt byggnadsunderhåll som fastighetsägaren skulle haft även om det inte fanns ett skyddsrum, underhåll som inte avser skyddsrums- specifika installationer, eller åtgärder som beror på försumlighet. Skälig ersättning för kostnader bör avse specifika åtgärder eller om- fattande underhåll av installationer/funktioner som är av betydelse för skyddsrummets funktionalitet, och som inte beror på fastighets- ägarens försumlighet. Utredningen anser inte att nuvarande bestäm- melser om rätten till ersättning för underhåll och förbättringar behöver ändras för att detta ska gälla. Ersättning ska dock kunna utgå vid förbättringsåtgärder i samband med uppförande av ersätt- ningsskyddsrum. Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska besluta om ersättning för underhåll och förbättringar. Däremot ska MSB även fortsättningsvis besluta om ersättning vid nybyggnation av skydds- rum, ersättning för förbättringar i samband med uppförande av ersätt- ningsskyddsrum samt framöver även för inrättande av skyddade ut- rymmen. MSB ska få meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättningen och ersättningens storlek, vilka ska tillämpas vid besluten om ersättning. Vad som bedöms utgöra skälig ersättning för under- hållsåtgärder och förbättringar bör således närmare regleras genom myndighetsföreskrifter.

76Som utgångspunkt är fastighetsägaren, liksom för normalskyddsrum, skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet. Se avsnitt 6.3.2 om eventuella oklarheter i fråga om ägar- eller ansvarsförhållandena.

253

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Ansvaret för nybyggnation av skyddsrum och inrättande av skyddade utrymmen samt rätten till ersättning för detta

Utredningen har konstaterat att många skyddsrum börjar bli gamla samt att skyddsrumsbeståndet successivt behöver förnyas och på vissa platser byggas ut. Utredningen föreslår att MSB även framöver ska ansvara för beslut om i vilka byggnader och anläggningar skydds- rum ska uppföras utifrån den skyddsrumsplanering som tagits fram. MSB ska vidare meddela föreskrifter om i vilka fall den som ska bygga har en skyldighet att särskilt underrätta myndigheten och få ett besked gällande inrättande av skyddsrum. På så vis har MSB möj- lighet att styra eller avgränsa vilka byggnader och anläggningar som kan eller bör komma i fråga för nyproduktion av skyddsrum. När ett skyddsrum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skydds- rummet, liksom enligt nuvarande ordning, besiktigas. Besiktningen ska även fortsättningsvis utföras av MSB som ska utfärda ett bevis om att skyddsrummet uppfyller föreskrivna krav.

Försvarsberedningen har bedömt att det bör byggas cirka 2 500 nya skyddsrumsplatser per år samt att nybyggnation av skyddsrum i perioden 2021–2025 bör begränsas och i huvudsak genomföras i om- råden som bedöms särskilt utsatta i händelse av krig i samband med nyproduktion av byggnader (se Ds 2017:66, s. 149 ff.). Enligt utred- ningens uppfattning är detta något för lite i förhållande till den av- vecklingstakt som kan förväntas samt den omständigheten att det inte har byggts nya skyddsrum på länge. Det är rimligt att de allra äldsta skyddsrummen kommer avvecklas eller tas tillvara som skyd- dat utrymme. Dessutom kan det inom flera områden vara så att skydds- rummen inte längre finns på de platser där det finns skyddsbehov. Enligt utredningen bör mellan 2 500–5 000 skyddsrumsplatser eller 25–50 nya skyddsrum med cirka 100 skyddsrumsplatser i varje skydds- rum kunna byggas per år.77

Det kan inte uteslutas att det på vissa platser krävs en nybyggna- tion utan att det är fråga om uppförande av skyddsrum i samband med en bygglovspliktig åtgärd, såsom i en befintlig bebyggelse. För sådana fall ska MSB besluta, ombesörja och bekosta byggåtgärden. Utredningen bedömer med hänsyn till att det ska införas krav på planering av utrymningar, ett regelverk om skyddade utrymmen och

77Dagens ventilationsutrustning är dimensionerad för 60 personer varför det kan vara mest resurseffektivt att bygga normalskyddsrum för 120 personer.

254

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

tillgången i övrigt på skyddsrum att detta kommer behöva aktuali- seras bara i mycket speciella undantagsfall.

Utredningen föreslår även att det ska införas ett nytt system med skyddade utrymmen som ett komplement till skyddsrum. Tanken är att detta system ska vara mer flexibelt än systemet med skyddsrum. Som skyddade utrymmen bör befintliga byggnader och anläggningar utnyttjas. Sådana byggnader som ägs av kommunerna, staten genom Trafikverket, andra statliga myndigheter och regionerna bör vara sär- skilt intressanta och komma i fråga i första hand. I stor utsträckning bör byggnader och anläggningar identifieras som i sig kan uppfylla kraven på ett skyddat utrymme utan några särskilda anpassningar. Det kan dock på vissa platser och beträffande vissa anläggningar finnas anledning att i fredstid göra anpassningar för att utrymmena ska uppnå rätt skyddsnivå. Innan det har gjorts en närmare inven- tering av vilka utrymmen som kan komma i fråga och en bedömning av vilken skyddsnivå dessa bör ha på olika platser går det inte att göra någon bedömning av i vilket utsträckning sådana anpassningar kom- mer bli aktuella. Enligt utredningens förslag är det kommunen och MSB som, beroende på vad det är fråga om för utrymme, ska besluta om inrättande av skyddade utrymmen.

Liksom enligt nuvarande reglering ska den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum ha rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader. Detsamma bör gälla den som ska inrätta ett skyddat utrymme. Äganderätten är grundlagsskyddad i 2 kap. 15 § regerings- formen. Här framgår att var och ens egendom ska vara tryggad mot det allmänna. Vidare har varje fysisk eller juridisk person rätt till sin egendom genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (EKMR). Även artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) skyddar äganderätten. Äganderätten kan inskränkas för angelägna allmänna intressen. Det finns inte skäl för utredningen att göra någon annan bedömning än tidigare i fråga om det angelägna intresset att skydda civilbefolkningen. Utredningen anser att skyddsrum och skyddade utrymmen liksom tidigare ska kunna användas för andra ändamål i fredstid.

255

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Kommunernas ansvar för informationsförmedling och övning

Utredningen föreslår att kommunerna uttryckligen ska ges ett större ansvar för de praktiska frågorna kring skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommunerna ska således ansvara för att förmedla infor- mation till kommuninvånare, fastighetsägare och nyttjanderätts- havare. Detta ska förtydligas i den nya lagen om skyddsrum och skyd- dade utrymmen. Ansvaret ska innefatta att vidareförmedla nödvändig kunskap om iordningställande och användning av skyddsrum och syfta till att det i praktiken finns förutsättningar att ta skyddsrum- men i bruk.

Ansvaret för iordningställande och drift av skyddsrum

Fastighetsägarens eller nyttjanderättshavarens skyldighet att iord- ningställa ett skyddsrum ska enligt utredningens förslag förtydligas i lagstiftningen. Härvid ska det framgå att fastighetsägaren eller nytt- janderättshavaren ansvarar för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver eller annars beslutar. I fråga om befolknings- skyddsrummen och andra skyddsrum som kräver särskild kompe- tens ska fastighetsägaren, med stöd av MSB, ansvara för iordning- ställandet och driften. Ägarens rätt att få tillträde till byggnaden eller anläggningen där det finns ett skyddsrum ska förtydligas.

Överklagande till förvaltningsdomstol

Utredningen föreslår att fler beslut än tidigare ska kunna överklagas. Således ska beslut om inrättande av skyddade utrymmen samt beslut om avslag på avveckling av skyddsrum kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut rörande skyddade utrymmen kommer också kunna överklagas.

256

7Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

7.1Inledning

Med utrymning menas enkelt uttryckt att invånare inom ett område ska lämna området och uppehålla sig utanför detta (se t.ex. Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 81).1 Med storskalig utrymning avses enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) en utrymning som omfattar en stad, en stadsdel eller ett stort geo- grafiskt område snarare än ett kvarter eller ett enskilt bostadshus (MSB, Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering, 2022). Det saknas en vedertagen definition av begreppet inkvartering. Vanligt- vis avses emellertid med begreppet att de personer som har omfattats av en utrymning får boende och därmed angränsande omhänder- tagande på annan plats under en kortare eller längre tid. Med att inkvartera avses enligt MSB att anvisa förläggningsplats för utrymda och säkerställa driften av denna plats (MSB, a.a.).2

Utrymning kan vid höjd beredskap vidtas till skydd för civil- befolkningen vid förestående eller genomförda krigshandlingar eller om det finns behov av att vidta militära åtgärder av väsentlig bety- delse och åtgärderna allvarligt försvåras om utrymning inte sker. Någon utrymning under sådana förhållanden har inte genomförts i Sverige i modern tid. Det är emellertid inte enbart vid höjd bered- skap som det kan bli aktuellt med utrymning. Även under fredstida förhållanden kan utrymning komma i fråga. Exempelvis genom-

1Myndigheten för samhällsskydd och beredskap definierar i vägledningen Storskalig utrym- ning Del 1 – grunder i planering (2022) utrymning som ”förflyttning av människor ut ur ett riskområde för att skydda och rädda liv och hälsa”. Definitionen avser i första hand utrymning i fredstid, men torde gälla även för utrymning vid höjd beredskap.

2Även denna definition avser i första hand fredstida förhållanden.

257

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

fördes, med stöd av bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), begränsade utrymningar under de omfattande skogsbränderna år 2014 och 2018.

7.1.1Bakgrund

Utvecklingen före och under andra världskriget

Bestämmelser om utrymning vid höjd beredskap till följd av strids- handlingar infördes i slutet av 1930-talet. Planeringen för sådan utrym- ning sattes i gång i större omfattning år 1939. Tillgången till skydds- rum var vid den tiden begränsad och utrymning ansågs utgöra ett alternativ till skyddsrum som skydd för civilbefolkningen. Perma- nent utrymning skulle bestå så länge fara för luftanfall förelåg (pro- position med förslag till lag om förfoganderätt för luftskyddets behov, prop. 1938:4, s. 14 f.). Sådan utrymning skulle enligt reger- ingen i första hand omfatta personer vars närvaro var obehövlig, och då särskilt barn och äldre personer. Det skulle även kunna beslutas om tillfällig utrymning i samband med omedelbart hotande anfall. Enligt Civila luftskyddsutredningen skulle den planering för perma- nent utrymning med efterföljande inkvartering som då skulle inledas begränsas till områden som var särskilt hotade, såsom fästningar, större städer och orter där krigs- eller försörjningsindustrier var be- lägna (betänkande angående det civila luftskyddet, SOU 1936:57, s. 55 ff.). Tillfällig utrymning ansågs företrädesvis kunna användas inom mindre samhällen och i vissa fall även i utkanterna av större samhällen. Sådan utrymning skulle t.ex. kunna ske när personal be- fann sig inom en hotad anläggning. Personalen skulle då i samband med flyglarm snabbt förflytta sig till en plats på betryggande avstånd. Vid mer oväntade anfall ansågs skyddsrum vara av stort värde även inom områden där utrymning ansågs som den normala skydds- åtgärden.

År 1941 hade tillstånd till planering för utrymning getts till 76 s.k. luftskyddsorter.3 Den planering som fanns beträffande nämnda orter avsåg vissa befolkningsgrupper, nämligen barn jämte vårdare, blivande mödrar samt äldre och andra arbetsoförmögna personer. Nämnda befolkningsgrupper skulle vid utrymning flytta till bostäder på lands-

3Termen luftskyddsort användes för att klassificera orter efter läge och beskaffenhet med hänsyn till anfallsrisken.

258

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

bygden som de själva ordnat eller till bostäder anordnade av myndig- heterna. För barn och vissa andra personer planerades i stor ut- sträckning också för inkvartering i s.k. internatförläggningar, där anställd vårdpersonal skulle finnas. I vissa fall hade det också ansetts erforderligt att upprätta planer för omflyttning inom samma kom- mun beträffande personer bosatta i omedelbar närhet av mer san- nolika bombmål. (Proposition med förslag till utrymningslag, m.m., prop. 1941:273, s. 22.)

I slutet av andra världskriget fanns planer för s.k. luftskydds- utrymning, dvs. utrymning med syfte att ge befolkningen skydd mot verkningar av anfall från luften, för 84 luftskyddsorter. Planeringen omfattade alltjämt enbart vissa befolkningsgrupper, som beräknades utgöra cirka 25–30 procent av befolkningen i varje ort. (Se propo- sition med förslag till civilförsvarslag, m.m., prop. 1944:268, s. 47 och 155.)

Utvecklingen under kalla kriget

Vid slutet av 1940-talet hade utrymning planerats för ett 90-tal städer och andra större orter. Planerna omfattade som regel endast de s.k. utrymningsberättigade kategorierna, nämligen barn, blivande möd- rar samt äldre och icke arbetsföra personer. Planerna omfattade sam- manlagt omkring en fjärdedel av befolkningen i utrymningsorterna. Planer för en mer eller mindre total utrymning fanns endast för vissa gränsorter med utsatt läge vid militära operationer. Det fanns planer för inkvartering i så gott som samtliga de kommuner som inte ut- gjorde utrymningsorter. Endast några få kommuner (cirka fem pro- cent) med särskilt utsatt läge i gränstrakt eller liknande hade undan- tagits från inkvarteringsplaneringen. (Se betänkande med förslag rörande civilförsvarets organisation m.m., SOU 1947:10, s. 111 ff.)

Med hänsyn till anfallsmedlens utveckling ansågs det att behovet av utrymning skulle komma att öka, varför den planering som fanns inte ansågs motsvara de krav som ställdes (proposition med förslag till lag om ändring i civilförsvarslagen den 15 juli 1944 [nr 536] samt fortsatt giltighet av samma lag, prop. 1948:81, s. 77 f.). Det ansågs därför behövas en omläggning av utrymningsplaneringen.

I enlighet med ovan nämnda riktlinjer fanns år 1956 en ”väl utförd utrymningsplanläggning” avseende i huvudsak barn, äldre och sjuka

259

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

samt vårdare till dem. Dessa kategorier omfattade 30–35 procent av fredsbefolkningen i utrymningsorterna. Dessutom fanns bl.a. planer för så kallad snabbutrymning. Med hänsyn bl.a. till kärnvapenut- vecklingen ansågs en nära nog fullständig utrymningsplanering behövas beträffande de största städerna och vissa andra utsatta om- råden. Den planeringen skulle ske efter två huvudalternativ; dels successiv utrymning, som kunde genomföras när viss tid stod till förfogande, dels samtidig snabbutrymning att tillämpa vid överrask- ande anfall. Planer skulle också upprättas för s.k. beredskapsutrym- ning vid successiv utrymning. Beredskapsutrymningen skulle avse samtliga arbetsoförmögna personer samt vissa därmed jämställda kate- gorier. Sammanlagt skulle den omfatta 50 procent av befolkningen i utrymningsorten. Som en andra etapp i den successiva utrymningen skulle det planeras för en omflyttning av innerområdenas kvarvar- ande befolkning till ytterområdena. För mer utsatta orter skulle bered- skapsutrymningen även kunna följas av en slutlig utrymning, omfat- tande alla som kunde utrymmas utan lamslagande av för totalförsvaret oundgänglig verksamhet. För vissa andra städer och områden skulle planer upprättas för en mindre långtgående utrymning. Vilka städer och områden de olika planerna skulle avse skulle beslutas centralt. Vid den bedömningen skulle anfallsrisken vara avgörande. Fullstän- dig utrymningsplanering ansågs dock åtminstone behövas för de största städerna. (Proposition med förslag till lag om ändring i civilförsvars- lagen den 15 juli 1944 [nr 536], prop. 1956:185, s. 1 f., 9 f. och 49 ff.)

År 1959 fanns preliminära snabbutrymningsplaner för de mest ut- satta orterna. Arbetet med planeringen för den successiva utrymningen var även det långt framskridet. Utrymningsplaneringen berörde vid den tidpunkten ungefär tre miljoner människor. (Proposition angå- ende ny organisation för civilförsvaret, m.m., prop. 1959:114, s. 9 och 18, samt Civilförsvarets organisation, SOU 1958:13, s. 201.)

År 1989 fanns planering för snabbutrymning för Sveriges 14 stör- sta städer (Risker och skydd för befolkningen, SOU 1989:17, s. 58).

Det kan här nämnas att de planer som under kalla kriget fanns för hur de större städerna skulle kunna utrymmas enligt MSB redan då kan ha varit svåra att genomföra (MSB, Befolkningsskyddets för- måga och anpassning till nutida förhållanden Redovisning av reger- ingens uppdrag i MSB:s regleringsbrev för 2017).

260

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

Utvecklingen därefter

När lagen (1994:1720) om civilt försvar infördes i mitten av 1990- talet bedömdes det konventionella kriget med korta förvarningstider och snabba stridsförlopp utgöra det största säkerhetspolitiska hotet. Möjligheterna att genomföra utrymningar ansågs därför vara begrän- sade. Vidare ansågs bl.a. landsbygdens avfolkning och koncentrationen av befolkningen till tätorterna vara faktorer som i hög grad ändrat förutsättningarna för möjligheten att använda utrymning. Regeringen betonade att det moderna samhällets komplexa infrastruktur ställde krav på att de viktigaste samhällsfunktionerna skulle kunna hållas i gång även i krigstid. Vidare framhölls att kraven på att det civila för- svaret skulle kunna understödja det militära försvaret på olika sätt, bl.a. med sjukvård och transporter, hade ökat. Det fanns därför önskemål om att en så stor del av befolkningen som möjligt skulle kunna stanna kvar på hemorten för att upprätthålla totalförsvars- funktionerna. Regeringen framhöll därutöver att man i de senaste försvarsbesluten hade betonat att befolkningen i första hand skulle ges ett skydd där den bor och arbetar, att behovet av utrymning minskat och att utrymning i stället främst bör ses som ett komplement till skydd genom skyddsrum. Eftersom det förutsågs finnas brister i fråga om tillgången på skyddsrum under lång tid ansågs emellertid möjligheten att utrymma befolkningen behöva finnas kvar. Bestäm- melserna om utrymning och inkvartering i civilförsvarslagen (1960:74) överfördes därför, efter en språklig och redaktionell översyn, till den nya lagen om civilt försvar. (Se prop. 1994/95:7, s. 81.)

I samband med att lagen om civilt försvar upphävdes överfördes bestämmelserna om utrymning och inkvartering till den alltjämt gäl- lande lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Som skäl för detta anförde regeringen i propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133, s. 129) att utrymning under vissa omständigheter kan vara en åtgärd som kan vara aktuell för att Sverige under en väpnad konflikt ska anses ha uppfyllt sina förpliktelser enligt Tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (se SÖ 1979:22). Att redan i fredstid ha författningsbestämmelser som tydligt visar att Sverige avser att leva upp till den humanitära rättens krav ansågs vara ett viktigt skäl för att behålla de regler som då gällde. Det ansågs visser-

261

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

ligen redan finnas tämligen goda möjligheter att med stöd av andra, redan i fredstid gällande, bestämmelser besluta om utrymning. Lik- väl bedömde regeringen det vara befogat att ha kvar en motsvarighet till de särskilda bestämmelser om utrymning och inkvartering vid höjd beredskap som fanns i lagen om civilt försvar. Regeringen gjorde i anslutning till detta även bedömningen att bestämmelserna i den nya lagen inte stod i strid med den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Någon aktiv planering för utrymning och inkvartering under höjd beredskap torde enligt MSB numera inte förekomma (MSB, a.a., s. 6). Som närmare behandlas framöver, förekommer dock viss planering i fråga om utrymning vid fredstida kriser.

7.1.2Försvarsberedningen

Enligt Försvarsberedningen ska skyddet för civilbefolkningen, för- utom genom fysiskt skydd, åstadkommas genom att i områden vilka med stor sannolikhet skulle drabbas av krigshandlingar förbereda utrymning av civilbefolkningen (Motståndskraft Inriktningen av to- talförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, Ds 2017:66, s. 150 f.). Konkreta utrymningsplaner måste enligt För- svarsberedningen upprättas för de mest utsatta områdena – detta uti- från Försvarsmaktens operativa planering. Det inkluderar bl.a. pla- nering för transporter, inkvartering och försörjning. Beredningen konstaterar att det inom såväl räddningstjänsten som Polismyndig- heten finns en planering för olika storskaliga utrymningsbehov i sam- band med olyckor i fredstid, samt att en vägledning för att kunna pla- nera och förbereda en storskalig utrymning också har tagits fram. Vidare betonas att MSB enligt förordningen (2006:639) om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap får meddela före- skrifter om hur utrymning ska planläggas och besluta om vilka om- råden som ska planläggas för utrymning. Sammantaget utgör det enligt Försvarsberedningen en grund att bygga planeringen för ut- rymning av vissa områden under höjd beredskap och krig. Bered- ningen betonar vikten av att arbetet med sådan planering genomförs på den nivå där den är mest relevant. Särskilt ska den högre och lägre regionala nivån (länsstyrelserna) beaktas och involveras i plane-

262

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

ringen. Försvarsberedningen anser att planering för utrymning av särskilt utsatta områden vilka bedöms kunna drabbas av krigshand- lingar bör påbörjas så snart som möjligt.

Det ska här tilläggas att regeringen i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) inte uttalar sig särskilt om utrymning och inkvartering, men konstaterar att det är av betydelse att slå fast en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveckling av framtidens skydd av civilbefolkningen vid höjd bered- skap och då ytterst krig (s. 138). Regeringens bedömning beträff- ande utrymning och inkvartering kommer dock till specifikt uttryck i utredningens direktiv, vilka redovisas nedan.

7.1.3Utredningens uppdrag

Uppdraget är, såvitt avser utrymning och inkvartering, att kartlägga och analysera gällande ansvarsförhållanden och förmåga på lokal, regional och nationell nivå när det gäller planering och genomför- ande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap och ytterst krig samt att bedöma om det är tillämpbart även vid fredstida kriser. Vidare ingår det i uppdraget att analysera och lämna förslag till åt- gärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effek- tiv planering på lokal, regional och nationell nivå inför genomför- ande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap och ytterst krig som vid fredstida kriser. Det ingår också i uppdraget att utarbeta nödvändiga författningsförslag.

I direktiven anges det bl.a. att det är av stor betydelse att utrym- ningsplanering utförs på den nivå där det är som mest relevant. Kom- munernas roll när det gäller utrymning är enligt direktiven uppenbar, men även den regionala och nationella nivån är av stor vikt eftersom planering och genomförande av utrymning behöver ske samordnat på samtliga nivåer i samhället. Mot denna bakgrund finns det enligt direktiven ett behov av att se över dagens ansvarsförhållanden på lokal, regional och nationell nivå. Det behövs vidare förslag när det gäller hur utrymning med efterföljande inkvartering ska kunna ge- nomföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt vid höjd beredskap och ytterst krig, samt svar på frågan om samma struktur är tillämp- bar även vid fredstida kriser.

263

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

7.2Rättslig reglering

7.2.1Inledning

Utrymning och inkvartering under höjd beredskap regleras i lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (utrym- ningslagen) och i förordningen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (utrymningsförordningen). Bestämmelserna i utrymningslagen om utrymning (2 kap.) och inkvartering (3 kap.) är endast tillämpliga under höjd beredskap. Bestämmelser som till viss del berör utrymning och inkvartering finns också i andra författningar, bl.a. i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (se 4 kap. om bistånd mellan kommuner och regioner samt stöd till en- skilda). Som tidigare nämnts, kan utrymning och inkvartering bli aktuellt även under fredstida förhållanden. Bestämmelser om utrym- ning och, i vissa fall, uppehälle under fredstida förhållanden finns bl.a. i LSO, socialtjänstlagen (2001:453) och polislagen (1984:387). Följande genomgång redovisar de bestämmelser som särskilt behand- lar utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Bestämmelser som behandlar utrymning och uppehälle under fredstida förhållan- den, eller som behandlar krisberedskap och krishantering i stort, beskrivs mer framöver. Det innebär bl.a. att frågor om ansvarsförhål- landen beträffande planering och genomförande av utrymning och inkvartering redovisas mer ingående i kommande avsnitt.

7.2.2Utrymning m.m.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen besluta att de som uppehåller sig inom ett område ska utrymma detta om området blivit eller kan an- tas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen, eller det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker.

Ett beslut om utrymning kan omfatta alla civilpersoner inom ett område eller bara vissa grupper. Efter en utrymning av huvuddelen av befolkningen inom ett område kan nya utrymningsbeslut fattas innebärande att den kvarvarande befolkningen flyttas mellan olika

264

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

delar av det i övrigt utrymda området. En sådan åtgärd kan syfta till att samla kvarvarande personer i områden där tillgången på skydds- rum är god. Ett beslut om utrymning innebär inte bara en skyldighet för dem som omfattas av beslutet att lämna området utan även ett förbud för dem att återvända dit så länge beslutet om utrymning gäller. Finns det behov av att förhindra att människor som inte om- fattas av utrymningsbeslutet flyttar in ett område måste i stället – som beskrivs närmare nedan – inflyttningsförbud enligt 2 kap. 7 § tillämpas. (Se prop. 1994/95:7, s. 112 och 2005/06:133, s. 170 f.)

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även enligt 2 kap. 2 § utrymningslagen besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats och vilka villkor som ska gälla för vistelsen. Ett sådant beslut får emellertid inte utfor- mas så att det inskränker den enskildes frihet mer än vad som är nöd- vändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och förhållandena på vistelseplatsen. Genom bestämmelsen möjliggörs en fördelning av den utrymda befolkningen. På så sätt säkerställs exempelvis att belastningen på mottagningsområdena blir jämn. (Se prop. 1994/95:7, s. 112 och 2005/06:133, s. 170 f.)

Regeringen har med stöd av 2 kap. 1 och 2 §§ utrymningslagen bemyndigat länsstyrelserna att besluta om utrymning inom det egna länet och att meddela beslut om vistelsen gällande det egna länet. Detta framgår av 3 § utrymningsförordningen. Såväl regeringen som länsstyrelserna kan således fatta beslut om utrymning och om de villkor som ska gälla.

Vid utrymning enligt 2 kap. 1 och 2 §§ ska Polismyndigheten enligt 2 kap. 3 § lämna den hjälp som behövs. Det innebär enligt reger- ingen att Polismyndigheten har det övergripande ansvaret för att ett beslut om utrymning genomförs (prop. 2005/06:133, s. 171). Utred- ningens bedömning av hur bestämmelsen bör tolkas redovisas i av- snitt 8.3.2.

Med stöd av 2 kap. 6 och 7 §§ kan regeringen också meddela ut- flyttnings- respektive inflyttningsförbud. Även länsstyrelserna får, med stöd av 4 och 5 §§ utrymningsförordningen, meddela sådana för- bud. Ett utflyttningsförbud innebär att de personer som uppehåller sig inom ett visst område förbjuds att lämna detta. Ett sådant förbud får enbart meddelas om förflyttningen eller vistelsen utanför områ- det allvarligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för total- försvaret, eller vara förenad med uppenbar livsfara. Bestämmelsen

265

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

gör det möjligt att hindra att befolkningen spontant lämnar ett om- råde och därigenom skapar problem för totalförsvaret eller utsätter sig för fara (prop. 1994/95:7, s. 112 och 2005/06:133, s. 172). Med in- flyttningsförbud avses att personer som inte är bosatta inom ett visst område förbjuds att annat än tillfälligt uppehålla sig inom området. Ett sådant förbud får enbart meddelas om en inflyttning allvarligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för totalförsvaret. Be- stämmelsen kan exempelvis tillämpas när en koncentration av män- niskor skulle försvåra militära operationer i området eller när försörj- ningsläget i ett visst område inte tillåter att större mängder människor samlas där (prop. 1994/95:7, s. 113 och 2005/06:133, s. 172).

Enligt 2 § första stycket utrymningsförordningen får MSB, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten, meddela före- skrifter för hur utrymning ska planläggas. Det saknas dock myndig- hetsföreskrifter på området. Enligt paragrafens andra stycke får MSB vidare besluta om vilka områden som ska planläggas för utrym- ning. Ett sådant beslut ska tas i samråd med Försvarsmakten. Något sådant beslut har inte fattats.

Med hänsyn till vad som redovisats ovan kan emellertid här näm- nas att MSB år 2014 publicerade Att planera och förbereda en stor- skalig utrymning, i vilken viss vägledning gavs avseende såväl pla- nering som genomförande av utrymning och inkvartering. Utgångs- punkten för vägledningen var utrymning enligt LSO. Vägledningen ersattes sommaren 2022 med en ny vägledning beträffande storskalig utrymning (Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering).

7.2.3Inkvartering

I 2 kap. 4 och 5 §§ utrymningslagen finns bestämmelser om kom- muners och regioners skyldighet att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut och om utlänningar som söker skydd i Sverige, samt att lämna hjälp till de kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Beträffande skyldig- heten att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut och utlänningar som söker skydd i Sverige hänvisas i 2 kap. 4 § till be- stämmelser i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen (2017:30, HSL) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Exempelvis framgår det av socialtjänstlagen att en kommun ansvarar

266

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver (2 kap. 1 §).

De kommuner och regioner som befolkningen lämnar på grund av utrymning är enligt 2 kap. 5 § skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen innebär att de resurser, t.ex. materiel och personal, som finns i en kommun eller en region ska följa med befolkningen när den, på grund av utrymningsbeslut, flyt- tas till en ny kommun eller en ny region. Det är således en skyldighet för den kommun och den region som befolkningen kommer ifrån att se till att kommunens och regionens resurser, i den mån de fri- görs, följer med till den eller de nya kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. (Se prop. 1994/95:7, s. 116 och 2005/06:133, s. 172.)

En kommun får enligt 3 kap. 1 § utrymningslagen förelägga inne- havaren av en byggnad eller bostadslägenhet (inkvarteringsvärd) att under höjd beredskap upplåta bostad och utrustning åt den som behöver en bostad (inkvarteringsbostad) på grund av beslut om ut- rymning eller på grund av att denne till följd av krigshändelser tvingats lämna sin ordinarie bostad. Ett sådant föreläggande får enligt para- grafens andra stycke meddelas endast om behovet av bostad inte kan tillgodoses på annat lämpligt sätt. Beslutet får vidare inte medföra större olägenhet för inkvarteringsvärden än vad som är nödvändigt och får inte heller avse utrymmen som behövs för inkvarterings- värden och hans eller hennes familj eller någon dem närstående. Möj- lighet till handräckning finns enligt 3 kap. 2 § samma lag.

I3 kap. 3–6 §§ utrymningslagen finns bestämmelser om ersätt- ning. Av bestämmelserna framgår bl.a. att inkvarteringsvärden har rätt till ersättning av kommunen samtidigt som den som disponerat inkvarteringsbostaden i sin tur kan vara skyldig att återbetala belop- pet till kommunen.

7.2.4Skyldighet att förmedla meddelanden m.m.

Enligt 4 kap. 1 § första stycket utrymningslagen är ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning eller den som i fråga om förvaltning och skötsel företräder honom eller henne skyldig att förmedla myndigheternas beslut och meddelanden

267

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

i frågor som rör verksamhet enligt utrymningslagen till dem som bor eller bedriver verksamhet i byggnaden eller anläggningen. Samma skyl- dighet gäller enligt paragrafens andra stycke för arbetsgivare i fråga om de anställda. Med myndigheter avses såväl statliga som kommunala myndigheter (prop. 1994/95:7, s. 111 och 2005/06:133, s. 173). Av 4 kap. 2 § samma lag framgår vidare att var och en är skyldig att på fråga av en myndighet ange om han eller hon har egendom som kan behöva tas i anspråk för verksamhet enligt utrymningslagen.

7.2.5Övriga bestämmelser

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet som inte är ringa under- låter att fullgöra sina skyldigheter enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utrym- ningslagen, eller vid fullgörandet lämnar oriktiga uppgifter, döms enligt 5 kap. 1 § första stycket samma lag till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som inte följer ett föreläggande eller förbud som meddelats med stöd av nämnda lag. Det kan således exempelvis vara fråga om brott mot beslut om utrymning eller väg- ran att upplåta inkvarteringsbostad (jfr prop. 1994/95:7, s. 117 och 2005/06:113, s. 173). Har gärningen begåtts under höjd beredskap och medfört avsevärt men för totalförsvaret eller är den av någon annan anledning att anse som grov, döms enligt 5 kap. 1 § andra stycket till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Ett brott kan exempel- vis bedömas som grovt när en person genom att lämna oriktiga upp- gifter har brutit mot skyldigheten att på förfrågan ange om han eller hon har egendom som kan behöva tas i anspråk och den aktuella egen- domen är av stor betydelse för totalförsvaret (prop. 1994/95:7, s. 117).

I 6 kap. utrymningslagen finns bestämmelser som behandlar vilka beslut enligt samma lag som får överklagas och vilken myndighet som ska pröva ett eventuellt överklagande. Vidare framgår det av 4 § att beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet. Det gäller även beslut av allmän förvaltningsdomstol (prop. 1994/95:7, s. 120 och 2005/06:133, s. 173).

268

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

7.2.6Utrymning och uppehälle under fredstida förhållanden

För att de möjligheter till åtgärder som redovisas i detta avsnitt ska kunna genomföras krävs inte att höjd beredskap föreligger. Det innebär emellertid inte nödvändigtvis att åtgärderna inte är tillämp- bara även i situationer där höjd beredskap råder. I en sådan situation torde dock – beroende på de omständigheter som föreligger – bestämmelserna som särskilt rör verksamheten vid höjd beredskap tillämpas i första hand.

Lagen om skydd mot olyckor

Enligt 6 kap. 2 § LSO får räddningsledare vid räddningsinsats bl.a. avspärra eller utrymma områden om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. Ett sådant ingrepp får enbart ske om det är försvarligt med hän- syn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Bestämmelsen överensstämmer till stor del med tidigare gällande bestämmelser i 11 § brandlagen (1974:80) och 45 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Ett ingripande förut- sätter att det intresse som är hotat och till vars skydd ingreppet görs är av avsevärt större betydelse än det intresse som uppoffras genom ingreppet. Bestämmelsen innebär enligt förarbetena till brandlagen en ”tämligen försiktig uppmjukning” av vad som krävs för att en nöd- handling ska få företas enligt 24 kap. 4 § brottsbalken. (Proposition med förslag till brandlag m.m., prop. 1973:185, s. 165 ff., se även hänvis- ningar i proposition om räddningstjänstlag, m.m., prop. 1985/86:170, s. 87 och i Reformerad räddningstjänstlagstiftning, prop. 2002/03:119, s. 120.)

Ingrepp enligt 6 kap. 2 § får även göras av en kommunal nämnd (jfr 3 kap. 11 § LSO) eller, i fråga om statlig räddningstjänst, av den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten. Om länsstyrelsen eller annan statlig myndighet har tagit över ansvaret för den kommu- nala räddningstjänsten (jfr 4 kap. 10 § första stycket LSO), får ingrepp även göras av den myndigheten. Vidare får ingrepp enligt 6 kap. 2 § LSO också, enligt paragrafens andra stycke förenat med 4 kap. 8 § LSO och 4 kap. 15 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO), göras av länsstyrelsen vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen om det är nödvändigt för att göra det möjligt

269

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

att åter använda den förorenade egendomen. Bestämmelsen i 6 kap. 3 § föreskriver att Polismyndigheten vid ingrepp enligt 6 kap. 2 § ska lämna den hjälp som behövs.

Den som har beslutat om utrymning ska enligt 6 kap. 4 § LSO i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Bestämmelsen innebär enligt regeringen en uppmaning att hjälpa till, inte att staten eller kom- munen inom ramen för räddningstjänsten har ett eget ansvar för att ordna uppehälle (prop. 2002/03:119, s. 120).

Särskilt om utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar

Det finns särskilda regler om utrymning beträffande utsläpp av radioaktiva ämnen. Vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger ansvarar länsstyrelsen för räddningstjänst (4 kap. 6 § LSO i förening med 4 kap. 15 § FSO). Begreppet kärn- teknisk anläggning används i samma betydelse som i 2 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (jfr prop. 1985/86:170, s. 78 och prop. 2002/03:119, s. 116). Det som avses är således anläggning för utvin- ning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor), annan anläggning i vilken en självunderhållande kärnreaktion kan ske, såsom forskningsreaktor, anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, för- varing som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne samt anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av kärnavfall. Bestämmelsen är tillämplig även vid s.k. åskådarfall, dvs. vid olyckor i kärntekniska anläggningar belägna utanför Sverige, under förutsättning att radioaktiva ämnen sprids in över landet eller att det föreligger överhängande fara för en sådan spridning. Begreppet överhängande fara ska inte tolkas så snävt att bara tidsfaktorn vägs in i bedömningen. Det kan exempelvis dröja timmar till dygn mellan en ursprunglig reaktorskada och ett utsläpp till omgivningen. Också i ett sådant fall föreligger överhängande fara för utsläpp. (Se prop. 1985/86:170, s. 41 och 78 f.)

Länsstyrelserna i Uppsala, Kalmar, Hallands, Skåne och Väster- bottens län ska bistå andra länsstyrelser i fråga om räddningstjänst på området. MSB får enligt 4 kap. 16 § FSO, efter att ha hört Strål-

270

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

säkerhetsmyndigheten, meddela ytterligare föreskrifter om rädd- ningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Vidare får MSB enligt 4 kap. 32 § FSO meddela ytter- ligare föreskrifter om samordning av räddningstjänsten.

Enligt 4 kap. 21 § FSO ska en länsstyrelse, efter att ha låtit be- rörda myndigheter, kommuner och regioner yttra sig och i samverkan med länsstyrelser i närliggande län, upprätta ett program för rädd- ningstjänsten, som ska ha ett visst bestämt innehåll i det avseendet. Programmet ska bl.a. behandla skyddsåtgärder. För de länsstyrelser som berörs av de s.k. beredskaps- och planeringszoner som ska fin- nas kring kärnkraftverken ställs ytterligare krav beträffande nämnda program för räddningstjänsten. I dessa fall ska enligt 4 kap. 21 a och b §§ FSO programmet också innehålla uppgifter om en inre bered- skapszon, en yttre beredskapszon och en planeringszon. Liknande krav ställs beträffande kärnbränslefabriken i Västerås och centrala mellanlagret för använt kärnbränsle i Simpevarp.

Det finns beträffande nämnda beredskaps- och planeringszoner för kärnkraftverken en uttrycklig reglering såvitt avser utrymning. Berörda länsstyrelser ska enligt 4 kap. 25 § andra stycket FSO för- bereda utrymning av allmänheten inom beredskapszonerna för kärn- kraftverken. Utrymning av den inre beredskapszonen ska därvid kunna prioriteras framför utrymning av den yttre beredskapszonen. Därutöver föreskriver bestämmelsen i 4 kap. 26 § första stycket FSO att utrymning av allmänheten baserad på strålningsmätningar ska förberedas inom planeringszonerna.

En kommun inom en beredskapszon ska enligt 4 kap. 28 § första stycket FSO bistå länsstyrelsen med beredskapsplaneringen.

Särskilt om dammhaveri

Det finns inte någon särskild reglering beträffande planering och genomförande av utrymning och uppehälle vid dammhaveri (eller dammbrott). Med hänsyn till att berörda aktörer – med anledning av risken för dammhaveri – inte sällan har tagit fram en planering för detta, behandlas området ändå särskilt här. Vilken planering som finns och vilka ansvarsförhållanden som gäller behandlas närmare framöver.

Regler som behandlar dammägares skyldigheter finns främst i miljöbalken, förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egen-

271

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

kontroll och förordningen (2014:214) om dammsäkerhet. Vidare finns i 2 kap. 4 § LSO bestämmelser om beredskap m.m. vid farlig verksamhet. Med farlig verksamhet menas verksamhet som innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. Den som utövar verksamheten är bl.a. skyldig att analysera riskerna för sådana olyckor. Länsstyrelsen beslutar, efter samråd med kommunen, vilka anläggningar som omfattas av nämnd bestämmelse (2 kap. 3 § FSO). Länsstyrelsens beslut kan överklagas i förvalt- ningsrättslig ordning. Anläggningar med dammar där det bedöms att ett dammbrott kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljö utgör generellt sett sådan farlig verksamhet som omfattas av bestäm- melsen. Utgör verksamheten sådan farlig verksamhet som anges i 2 kap. 4 § LSO, utövar kommunen tillsyn över verksamheten (jfr 5 kap. 1 § LSO).

Vid behov av utrymning och uppehälle i samband med ett damm- haveri tillämpas reglerna i LSO. Det innebär exempelvis att rädd- ningsledare vid räddningsinsats bl.a. får utrymma områden med stöd av bestämmelsen i 6 kap. 2 §. Reglerna i LSO om utrymning och uppehälle har beskrivits närmare ovan.

Strålskyddslagen

I föregående avsnitt har de krav på beredskaps- och planeringszoner som uppställs i FSO redovisats. Som där har beskrivits, ska länssty- relsen under angivna förutsättningar förbereda för utrymning av beredskaps- och planeringszonerna runt kärnkraftverken. Reglerna kring vilka beredskaps- och planeringszoner som ska finnas har tagits fram med stöd av strålskyddslagstiftningen och de referensnivåer som där anges samt Strålsäkerhetsmyndighetens rapport Översyn av bered- skapszoner (SSM 2017:27). Rapporten har tagits fram tillsammans med MSB och länsstyrelserna i kärnkraftslänen på uppdrag av reger- ingen. I detta avsnitt ges en övergripande beskrivning av strålskydds- lagstiftningen.

Strålskyddslagen (2018:396) innehåller bestämmelser om grund- läggande principer för strålskyddet. I strålskyddslagen avses enligt 1 kap. 6 § med radiologisk nödsituation en plötsligt inträffad hän- delse som inbegriper en strålkälla, har medfört eller kan befaras med- föra skada och kräver omedelbara åtgärder. Uttrycket förekommer

272

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

även, med samma innebörd, i lagen om kärnteknisk verksamhet (Ny strålskyddslag, prop. 2017/18:94, s. 125).

Den som är ansvarig för en åtgärd som vidtas i en omgivning med joniserande strålning eller i samband med en radiologisk nödsitua- tion ska enligt 3 kap. 3 § se till att åtgärden är berättigad, om den medför ändrad exponering för joniserande strålning. Utrymning är att betrakta som en sådan åtgärd som omfattas av bestämmelsen. Exempelvis kan utrymning genomföras för att utrymma ett föro- renat område efter en radiologisk nödsituation (jfr a. prop., s. 135). En åtgärd enligt 3 kap. 3 § ska enligt 1 kap. 10 § anses vara berättigad om den medför en nytta som överstiger den skada som åtgärden kan medföra. Med nytta avses fördelar både för individer och för sam- hället i stort. Nyttan kan exempelvis bestå i att människor utsätts för en lägre stråldos genom att man utrymmer ett område i samband med en radiologisk nödsituation. Skadan består ofta av de skador som strålningen kan ge upphov till, men även andra skador kan vägas mot nyttan. Skadan kan exempelvis bestå av att människor måste flytta från sina hem till följd av utrymning. (Se a. prop., s. 128.)

Den som bedriver en verksamhet eller är ansvarig för en åtgärd som kan innebära ett en människa exponeras för joniserande strål- ning ska enligt 3 kap. 5 § optimera strålskyddet genom att så långt som det är möjligt och rimligt med hänsyn till befintlig teknisk kun- skap samt ekonomiska och samhälleliga faktorer begränsa sannolik- heten för exponering, antalet personer som exponeras och storleken på den individuella stråldosen. Enligt 3 kap. 8 § strålskyddsförord- ningen (2018:506) är referensnivån för exponering av personer i allmänheten i en radiologisk nödsituation för händelser på ett kärn- kraftverk som inte beaktats i kärnkraftsreaktorns konstruktion 100 millisievert årlig effektiv dos och för andra händelser 20 milli- sievert årlig effektiv dos.

Polislagen

Om det av särskilda skäl kan anses finnas en risk att ett brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstö- relse av egendom, kommer att förövas på en viss plats får en polis- man enligt 23 § polislagen vidta vissa åtgärder i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot det. Bestämmelsen omfattar bl.a. en rätt för

273

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

polisen att stänga av, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller annat ställe. Åtgärderna får vidtas i anslutning till den aktuella platsen och enbart i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta. Vidare kräver paragrafen att det finns risk för brott av en sär- skild typ, nämligen brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Exempel som anges i förarbetena är att ett anonymt meddelande lämnas om att en bomb har placerats på viss plats, eller att polisen får anledning att misstänka att våldsamma angrepp planeras mot en främmande statschef på besök i Sverige. Vid tillämpning av bestämmelsen får proportio- nalitetsprincipen stor betydelse – ett ingripande måste alltid till sin beskaffenhet, styrka, omfattning och varaktighet stå i rimligt förhål- lande till den fara som hotar eller föreligger. För att avvärja en all- varlig fara mot människors liv och hälsa anses mer långtgående ingrepp än annars vara tillåtna.4 De åtgärder som omfattas av bestäm- melsen ska enligt tredje stycket beslutas av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen. Endast om fara är i dröjsmål får en polisman själv vidta åtgärder utan sådan föregående prövning.

Polismyndigheten får också i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, eller vid risk för sådana störningar, förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme (24 §). Sådana förbud får endast meddelas om det är nödvändigt för att ord- ningen eller säkerheten ska upprätthållas. Vid fara i dröjsmål får även en polisman, i avvaktan på myndighetens beslut, meddela beslutet. Bestämmelsen kan tillämpas i mer allmänt förebyggande syfte än bestämmelsen i 23 §. Det krävs dock en konkret risk för störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten för att den ska kunna tillämpas. Som exempel på fall där bestämmelsen kan tillämpas innan några ordningsstörningar har uppstått nämner regeringen bl.a. idrotts- evenemang av olika slag dit det förväntas ett mycket stort antal besö- kare. Även för den här bestämmelsens tillämpning har proportio- nalitetsprincipen stor betydelse. (Se Ändringar i polislagen m.m., prop. 1996/97:175, s. 29 och 82.)

4Proposition med förslag till polislag m.m., prop. 1983/84:111, s. 134 och 136, med hänvis- ningar till Polisen, SOU 1979:6, s. 306 ff.

274

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

7.3Erfarenheter av utrymning och inkvartering

7.3.1Sverige

Mot bakgrund av att Sverige har varit helt förskonat från krigshand- lingar inom sitt territorium under väldigt lång tid, saknas praktiska erfarenheter av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Även erfarenheter av utrymningar vid fredstida kriser är begränsade. År 1996 fick 9 000 personer evakueras under ett drygt dygn sedan ett tåg med vagnar innehållande ammoniak spårat ur i Kävlinge. Året därpå fick omkring 800 personer evakueras i Kälarne, även det med anledning av att ett tåg med farliga ämnen hade spårat ur. Efter en tågurspårning i Borlänge år 2000 fick omkring 1 000 personer evaku- eras. I det fallet innehöll tågets vagnar farlig gas. (Se Per Larsson och Carl Denward, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, FOI Memo 6121, 2017, s. 21.)

De omfattande skogsbränderna i Västmanland år 2014 och i Gävle- borgs län, Jämtlands län och Dalarnas län år 2018 föranledde också beslut om utrymning. Vid skogsbranden i Västmanland år 2014 evaku- erades uppskattningsvis 1 000 personer och många tamdjur. Nästan 14 000 hektar skog brann. Vid skogsbränderna år 2018 brann hela 25 000 hektar skog. Bränderna föranledde att ett hundratal personer fick evakueras. I vissa fall varade evakueringarna i flera veckor. Även nu nämnda bränder föranledde att tamdjur fick evakueras. I följande avsnitt redovisas närmare hur nu nämnda insatser genomfördes i prak- tiken och vilka lärdomar som har dragits av dessa erfarenheter.

Viss erfarenhet beträffande mer omfattande inkvartering har för- anletts av de stora migrationsströmmarna under 2010-talet. Kriget i Ukraina har dock inte föranlett en så omfattande flyktingvåg till Sverige som man inledningsvis trott.

Skogsbranden i Västmanland år 2014

Branden startade den 31 juli efter en längre period med varm och torr väderlek. Räddningstjänsten genomförde olika insatser men lyckades inte omringa branden, som spred sig snabbt. Den 4 augusti ökade brandens intensitet. Omkring 14 000 hektar mark brann. Under branden omkom en person och två personer skadades allvarligt. Den ledde till stora materiella förluster och drabbade ett stort antal skogs-

275

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

ägare. Sammanlagt utrymdes cirka 1 000 personer och cirka 1 700 tam- djur. Den 11 augusti bedömdes branden vara under kontroll.

Den 4 augusti, dvs. dagen då släckningsförhållandena förvärrades, beslutades om utrymning av området Gammelby i Surahammars kommun. Inget VMA gick ut om beslutet men det fanns information om det på länsstyrelsens hemsida och en rapport om beslutet publi- cerades av P4 Västmanland. Polismyndigheten bistod vid utrym- ningen, som ska ha skett under förhållandevis ordnade former. Endast ett fåtal personer behövde hjälp vid utrymningen. Någon registrering skedde emellertid inte av de utrymda och av kommunen upplevdes utrymningen som ineffektiv och utan samordning. (Se Viktoria Asp m.fl., Bara skog som brinner? Utvärdering av kris- hanteringen under skogsbranden i Västmanland 2014, 2015, s. 84 f.)

Den 4 augusti beslutades också om utrymning av områdena Ängelsberg och Västervåla. Det visade sig senare att det beträffande Västervåla vidtagits förberedelser för utrymning på flera håll. Dåvar- ande räddningsledaren informerade Södra Dalarnas räddningstjänst- förbund om att Västervåla höll på att evakueras samt att även Ängelsberg behövde evakueras och att ett VMA behövde utfärdas. Samtidigt arbetade emellertid personalen i en samverkansstab med samma fråga. Förberedelser vidtogs således på olika håll och utan ko- ordination. Staben förberedde exempelvis för transport till Västerås, medan det VMA som hade gått ut innehöll information om att utrym- mande skulle samlas i Fagersta. Dock var kommunen inte informerad om att så skulle ske och mottagningsplatsen saknade resurser.5 Ett kriscenter upprättades i kommunhuset och FRG kopplades in för stöd vid mottagningen av utrymmande (Rapport från Skogsbrands- utredningen, 2015, s. 85).

Någon timme senare samma dag beslutades om utrymning av ytterligare ett område. Endast ett fåtal personer behövde transport- hjälp, vilket underlättade arbetet. Eftersom beslutet fattades med hjälp av en bristfällig karta överensstämde emellertid det VMA som gick ut inte med räddningsledarens avspärrningsområden. Samtliga hushåll omfattades inte heller av den dörrknackning som räddnings- tjänsten företog i området. Detta föranledde att flera personer blev kvar i det utrymda området för att sedermera få fly på egen hand. (Se Asp, m.fl, a.a.)

5Asp m.fl, a.a., s. 85 f.

276

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

Vid något tillfälle genomförde räddningstjänsten utrymning på egen hand, medan man i andra fall samarbetade med Polismyndig- heten.6 Branden spred sig dock snabbare än vad räddningsledningen hann informera om och många fick därför utrymma på egen hand (Anna Henningsson och Ulf Jacobsen, Olycksutredning Skogs- brand Västmanland, dnr 2014/336 – MBR – 196, s. 49).

Under förloppet upprättades en evakueringsfunktion, som kom under ledning av en högre polistjänsteman. Syftet var att skapa ge- mensamma utrymningsplaner för det fall ytterligare utrymning skulle komma att behövas. Planerna togs fram utifrån ett scenario som framställde en bild av ett stort behov av transportmedel och kris- stöd samt boende på såväl kort som lång sikt. Förberedelser vidtogs även inför en eventuell utrymning av Norberg. Eftersom brandens spridning hade hunnit avta innan något beslut fattades, gick rädd- ningsledaren i stället ut med en rekommendation om utrymning. Samtidigt åkte polispersonal ut i området och rekommenderade in- vånarna att förbereda sig för en eventuell utrymning och att lämna området om de hade möjlighet. (Se Asp m.fl., a.a., s. 87 f. och 92.)

Utrymning av djur hanterades på frivillig basis med Lantbruk- arnas Riksförbund (LRF) som huvudansvarig. En omfattande utrym- ning påbörjades den 4 augusti. Transporten skedde via större slakt- bilar. Enligt LRF kunde såväl utrymning som mottagande skötas effektivt mot bakgrund av LRF:s personliga kontakter med lant- brukare i området. (Se Asp m.fl., a.a., s. 90 f.)

Det har sedermera kunnat konstateras att ingen av de berörda kommunerna hade planerat för utrymning eller uppehälle.7 Utrym- ningen bestod främst av ad hoc-lösningar från räddningstjänstens, Polismyndighetens och frivilliga aktörers sida. Kommunikationsbrist var en genomgående trend, som främst grundade sig i avsaknad av tydlig information och lägesbild. Från Polismyndighetens sida ansåg man det vara svårt att få klara besked från räddningstjänsten. Kom- munikationsbristen ledde även bl.a. till oklarheter vad gäller vilka områden som skulle utrymmas och vilka mottagningsplatser som skulle användas. Även informationen till utrymmande var bristfällig. Vidare har det i efterhand konstaterats att personer troligtvis inte lämnats kvar i det utrymda området med välfungerande stöd för GIS (geografiska informationssystem). (Se Asp m.fl., a.a., s. 88 och 135.)

6Rapport från Skogsbrandsutredningen, s. 73 f.

7Rapport från Skogsbrandsutredningen, s. 101.

277

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Kommunikationsbristerna föranledde enligt Skogsbrandsutred- ningen även oklarheter beträffande ansvarsfördelning och planering (Rapport från Skogsbrandsutredningen, s. 74). Arbetet ansågs även ha försvårats av bristfälliga kartor och förteckningar över boende.

Även registreringen av dem som hade utrymts har ansetts vara bristfällig.8 I samband med den granskning som Rikspolisstyrelsen gjorde av Polismyndighetens insatser konstaterades att den bristfäl- liga registreringen bl.a. berodde på att räddningstjänsten ibland ge- nomförde utrymningar på egen hand, medan ansvaret för registrering låg på Polismyndigheten (Rikspolisstyrelsen, Tillsynsrapport 2014:16, Granskning av Polismyndigheten i Västmanlands län med anledning av Polisens åtgärder i samband med räddningstjänst). Ett annat skäl ansågs vara avsaknaden av ett nationellt registreringsverktyg.

Det har även konstaterats att det var svårt för Polismyndigheten att upprätthålla de avspärrningar som räddningsledaren beslutat om. Avspärrningarna medförde även i viss utsträckning transportsvårig- heter när djur skulle utrymmas. (Asp m.fl., a.a., s. 90 och 92.)

Beredskapssamordnare från de drabbade kommunerna var efter händelsen överens om att klarare direktiv och rollfördelning måste till för att storskaliga utrymningar ska kunna hanteras. Bedömningen var att en effektivisering av samverkan och kommunikation sannolikt hade förbättrat utrymningens förlopp. (Asp m.fl., a.a., s. 135.)

Det har vidare konstaterats att en framgångsrik hantering av en olycka eller en kris generellt sett förutsätter att vissa åtgärder har vidtagits redan före olyckan eller krisen. Det är helt nödvändigt att de aktörer som kan bli involverade har rätt kompetens och har övat samt att dessa aktörer har planerat för bl.a. utrymning av människor och djur, inklusive registrering av individer. En generell erfarenhet blev att utrymningar tar tid att förbereda och genomföra och att det därför krävs god framförhållning i planeringen. (Rapport från Skogs- brandsutredningen, s. 9 f. och 74.)

Regeringen gav år 2015 MSB i uppdrag att utifrån erfarenheterna från hanteringen av skogsbranden i Västmanlands län 2014 skapa förutsättningar för en stärkt krisberedskap. MSB redovisade upp- draget genom rapporten Ansvar, samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Väst- manland 2014 (dnr 2015-954). MSB konstaterade i rapporten bl.a. att erfarenheterna från skogsbranden visade att samhällets planering för

8Asp m.fl., a.a., s. 89.

278

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

och förmåga att genomföra storskaliga utrymningar hade brister samt att myndigheten skulle arbeta för att regionala strategier för storskalig utrymning skulle tas fram av länsstyrelserna, i samverkan med kom- munerna i respektive län.

Skogsbränderna i Gävleborgs, Jämtlands och Dalarnas län år 2018

Sommaren 2018 var brandrisken extrem i nästan hela Sverige. På flera platser i landet härjade svårsläckta skogsbränder, som samman- lagt omfattade 25 000 hektar skog. Skogsbrandsflyget, som flyger över skogarna för att lokalisera nya bränder, upptäckte under som- maren 2018 över 500 bränder. En normal sommar är den siffran 100. Först i mitten på augusti hade läget förbättrats och brandriskvärdena återgått till en normal nivå för säsongen. Skogsbränderna sommaren 2018 blev de mest omfattande i Sverige i modern tid.

Under helgen 14–15 juli bröt flera bränder ut, som tillsammans täckte drygt 18 000 hektar. Värst drabbade var Gävleborgs, Jämt- lands och Dalarnas län. En brandman dog i samband med släcknings- arbetet vid en av bränderna och enskilda skogsägare drabbades hårt. Sammanlagt omfattades ett hundratal personer på olika platser i landet av utrymningar.

Bränderna fick inledningsvis ett mycket snabbt förlopp, vilket i vissa fall krävde snabb utrymning från de fastigheter som hotades.9 I dessa situationer blev andra förvaltningar inom kommunen inte alltid informerade om räddningsledarens beslut. I de fall det fanns tid för förberedelser förberedde kommunen dock transporter och boenden samt förde en dialog med Polismyndigheten, som genom- förde utrymningarna. Utöver att Polismyndigheten hade en aktiv roll i själva genomförandet, bevakade man även berörda områden med hjälp av avspärrningar. Med den uppgiften fick myndigheten, som saknade de resurser som krävdes för bemanningen, personal- stöd från Trafikverket. Samverkan kring avspärrningar skedde även med Försvarsmakten. (Se Viktoria Asp m.fl., Försvarshögskolan, Besten besegrad – Utvärdering av krishanteringen under skogsbrän- derna i Ljusdal 2018, 2018, s. 58 f.)

De beslut om utrymning som fattades omfattade främst Ljusdals kommun. Information om utrymning kommunicerades i dessa fall

9Skogsbränderna 2018, SOU 2019:7, s. 172.

279

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

till allmänheten på länsstyrelsens hemsida och genom utfärdade VMA.10 Dessutom informerade Polismyndigheten boende i olika områden om utrymningsplaner (a. SOU, s. 277 f.).

LRF upprättade utrymningsplaner för djurbesättningar inom flera av de branddrabbade områdena. LRF var också behjälplig med att genomföra utrymningar i de fall som det behövdes. LRF konsta- terade efter händelsen att räddningstjänsterna behöver informeras om vad som krävs för att kunna genomföra utrymningar av större och mindre djurbesättningar. (Se a. SOU s. 218 f.)

Kommunen anordnade boenden för de utrymmande. Enligt upp- gifter till utredningen användes för det ändamålet främst camping- platser, vandrarhem och privata bostäder. Byggnader i Svenska kyr- kans ägo erbjöds som lagerplats för dem som berörts av utrymning (a. SOU s. 231). Frivilliga engagerade sig med bl.a. aktiviteter och materiel till utrymmande. De flesta utrymmande kunde återvända hem efter ett par veckor. (Asp m.fl., a.a., s. 58 och 64.)

Organisationen kring utrymningarna har i efterhand bedömts ha fungerat väl, vilket anses ha bidragit till en välfungerande utrym- ning.11 2018 års skogsbrandsutredning konstaterade dock att be- hovet hos allmänheten i de drabbade områdena av verifierad och fortlöpande information från ansvariga myndigheter var stort – och inför och under utrymningar akut (a. SOU s. 277 och 288). Utred- ningen konstaterade vidare att vägledningarna för utrymning av män- niskor behövde ses över och att kunskapen om dessa behövde spridas nationellt av MSB. Dessutom förelåg enligt utredningen ett behov av att upprätta vägledningar för utrymning av djur. Den uppgiften ansågs böra ankomma på länsstyrelserna i samarbete med de som inom länet har djurbesättningar och deras organisationer.

Även om utrymningarna bedömdes ha fungerat väl, har det efter händelsen bl.a. konstaterats att samverkan mellan länen var brist- fällig. Invånare i Härjedalens kommun blev exempelvis tvungna att utrymma sina hem med anledning av bränder i andra län. Härjedalens kommun hade behov av samverkan för att bl.a. kunna planera för en eventuell utrymning. Man ansåg det dock vara svårt att hitta rätt i samverkan. (Se a. SOU s. 119 f.)

10Asp m.fl., a.a., s. 54 och 57 f.

11Asp m.fl., a.a., s. 60.

280

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

En annan lärdom är att ett beslut om utrymning måste vara tyd- ligt, bl.a. på så sätt att det tydligt framgår vilket område och vilka fastigheter som avses (Asp m.fl., a.a., s. 58).

7.3.2Andra länder

Många länder har större erfarenhet av storskaliga utrymningar i modern tid än Sverige. Det gäller inte minst utrymning vid fredstida kriser. Här presenteras två sådana händelser.

Orkanen Katrina

Orkanen Katrina drabbade sydöstra USA i slutet av augusti 2005. Orkanen klassificerades till en femma, innebärande en medelvind- hastighet på dryga 70 meter i sekunden. När orkanen nådde land över- svämmades staden New Orleans, som till stora delar ligger under havsytans nivå.12 Orkanen föranledde förstörelse av en landmassa mot- svarande Storbritanniens storlek (Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Hurricane Katrina: A Nation Still Un- prepared, 2006).

Frivillig utrymning uppmuntrades ett par dagar innan Katrina nådde land. Utrymningen underlättades bl.a. av beslut om s.k. contra- flow, vilket innebär att vissa motorvägar enkelriktas. Någon dag senare meddelades flertalet beslut om beordrad utrymning. Besluten följdes emellertid inte av samtliga invånare. Det berodde bl.a. på brist- ande ekonomiska förutsättningar.13 Uppemot 25 000 personer, som av olika anledningar inte lämnade den värst drabbade staden New Orleans, sökte tillflykt på arenan the Superdome. Dessa blev seder- mera transporterade därifrån, vissa dock först efter en veckas vistelse. (Se FEMA, DHS/FEMA Initial Response Hotwash: Hurricane Katrina in Louisiana, 2006, s. 43.)

Förberedelserna inför och hanteringen av Katrina har utvärderats vid flera tillfällen. Redovisningen nedan härrör, om annat inte anges, från en utvärdering som genomfördes på uppdrag av senaten (Com- mittee on Homeland Security and Governmental Affairs, Hurricane

12Krisinformation.se, 2014, https://www.krisinformation.se/detta-kan-handa/handelser- och-storningar/2005/orkanen-katrina.

13Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, a.a., s. 243 ff.

281

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Katrina: A Nation Still Unprepared, 2006). Enligt utvärderingen var evakueringen av den del av befolkningen som ville och hade möjlig- het att utrymma på egen hand framgångsrik. Exempelvis lämnade över en miljon invånare sydöstra Louisiana på ett dygn. Utrymningen av den del av befolkningen som inte utrymde på egen hand var emellertid något mer problematisk. Exempelvis saknades tillräckliga transport- medel för att hjälpa invånarna från de utsatta områdena. Det bedöm- des till stor del ha berott på dålig kommunikation mellan aktörerna. Transportmedel ska nämligen ha funnits att tillgå, utan att det kom lokala myndigheter till känna. Vidare var vistelsen på the Superdome inte helt oproblematisk. Exempelvis slutade såväl belysning som rör- system att fungera.

Vid utvärderingen konstaterades bl.a. att planeringen och förbe- redelserna inför utrymning med efterföljande inkvartering behövde förbättras samt att det framtagandet krävde ett samarbete mellan samtliga aktörer. Exempelvis behövde planeringen avseende trans- port av husdjur och personer utan egen möjlighet till transport för- bättras. Vidare ansågs vissa storstäder särskilt behöva överväga hur utrymning skulle kunna gå till på snabbast sätt. I sådana överväganden kunde s.k. contraflow beaktas. Planering ansågs även behövas på natio- nell nivå för utrymningar omfattande flera delstater. Det föreslogs vidare att befintliga utrymningsplaner skulle utvärderas en gång om året och att ansvarsfördelningen skulle tydliggöras i såväl författ- ningar som planeringar. Dessutom betonades bl.a. ansvaret att tillse att sjukhus, vårdhem och liknande faciliteter också planerar inför framtida utrymningar.

Det betonades därtill att även samarbetet vid genomförandet av utrymningar med efterföljande inkvarteringar behövde förbättras. Det skulle bl.a. kunna säkra bättre transport- och inkvarteringsmöj- ligheter. Vidare konstaterades att mer personal behövde utbildas. Fler övningar ansågs också behövas, inte minst avseende utrymning av människor med särskilda behov. Andra förslag som presenterades var bl.a. etablering av en central enhet för koordination och priori- tering vid utrymningar samt bättre system för kommunikation och för kartläggning av kapaciteten på olika inkvarteringsplatser.14

14Se även FEMA, a.a., s. 44 f.

282

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

Kärnkraftsolyckan i Fukushima

I mars 2011 inträffade en stor jordbävning utanför Japans kust. Jord- bävningen utlöste tsunamivågor, som översvämmade kärnkraft- verket Dai-ichi i Fukushima. Händelsen föranledde härdsmältor i flera reaktorer. Sammanlagt evakuerades omkring 150 000 personer med anledning av händelsen. (The National Diet of Japan, The official report of The Fukushima Nuclear Accident Independent Investi- gation Commission, Executive summary, 2012.)

Beslut fattades inledningsvis om evakuering av personer inom två kilometer från kärnkraftverket.15 Utrymningszonen utökades grad- vis till två mil. Utrymningen beträffande det området tog samman- lagt tre dagar och omfattade 78 000 invånare. I slutet av mars rekom- menderades frivillig utrymning från området mellan två och tre mil från kärnkraftverket. Vid den tidpunkten hade emellertid även det området till stor del redan utrymts. Dessutom infördes någon månad senare en s.k. ”deliberate evacuation area” bortom den tidigare be- slutade utrymningszonen i syfte att inkludera områden där den effek- tiva stråldosen kunde överskrida 20 millisievert under det första året efter olyckan. Det området sträckte sig som längst 47 km från kärn- kraftverket. Ungefär tre månader efter händelsen kom vidare en policy om s.k. ”hot spots” utanför utrymda områden, innebärande rekom- menderad utrymning beträffande vissa områden där stråldoserna riskerade att överskrida 20 millisievert effektiv dos inom ett år efter olyckan.

Beredskapszonerna kring kärnkraftverket sträckte sig en mil från anläggningen. Efter händelsen konstaterades att dessa zoner inte varit anpassade till en så pass allvarlig olycka, samt att planer beträff- ande inkvartering helt saknats. Vidare konstaterades att svårigheter uppstått vid utrymningen med anledning av skador förorsakade av jordbävningen och tsunamin samt kommunikations- och transport- problem som följde därav. Exempelvis blev det svårare att ta sig fram på vägarna och det meddelades, med anledning av bristande kom- munikation, beslut om utrymning på såväl regional som nationell nivå. Dessutom fick vissa evakuerade personer flytta flera gånger eftersom de orter där de hade inkvarterats sedermera också kom att omfattas av utrymningsbeslut. Det berodde bl.a. på bristande pla-

15Redogörelsen härrör, om annat inte anges, från IAEA, The Fukushima Daiichi Accident, Report by the Director General, 2015, och The Fukushima Daiichi Accident, Technical Volume 3/5, Emergency Preparedness and Response, 2015.

283

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

nering med otillräckliga beredskapszoner som inte var anpassade till en så pass allvarlig kärnkraftsolycka. Det konstaterades vidare att otill- räcklig information gavs beträffande hur befolkningen skulle för- bereda sig på utrymningen. Det föranledde att vissa återvände hem för att hämta tillhörigheter.

Efter händelsen betonades därutöver att bättre förberedelser behövdes för säker utrymning av vissa faciliteter, såsom sjukhus och vårdhem. Endast ett sjukhus i området hade tagit fram en utrym- ningsplan vid händelse av en nukleär nödsituation. Svårigheter upp- stod vid evakuering av patienterna, bl.a. med anledning av brist på lämpliga transportmedel och inkvarteringsplatser med medicinsk försörjning. Av de drygt 800 patienter som evakuerades akut dog 50 personer under utrymningen eller kort därefter (Socialstyrelsen, The Distasters in Japan 2011, Kamedo-rapport 98, 2016). Bedöm- ningen är att flera av dessa dödsfall troligen hade kunnat undvikas om det funnits färdiga planer för utrymning.

7.4Internationell utblick

7.4.1Finland

Det finska inrikesministeriet leder och samordnar befolkningsskyd- det nationellt sett. Som befolkningsskyddsuppgifter räknas bl.a. evakuering av civilpersoner och deras tillgång till skyddsrum.16

Under vissa undantagsförhållanden kan enligt 121 § beredskaps- lagen befolkningen eller en viss del av befolkningen inom ett område förflyttas någon annanstans, om det är nödvändigt med tanke på befolkningens säkerhet. Det är statsrådet som bestämmer vilka om- råden och vilken del av befolkningen som förflyttningen gäller, medan inrikesministeriet sörjer för den allmänna ledningen av förflytt- ningen. Även rätten att vistas eller röra sig på en bestämd ort eller ett bestämt område kan enligt 118 § samma lag förbjudas eller be- gränsas tillfälligt av statsrådet, om det är nödvändigt för att avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv eller hälsa. Kommunen kan enligt 122 § ålägga en enskild person, ett företag, en sammanslutning eller en inrättning att överlåta sådan egendom som är nödvändig för

16Inrikesministeriet, https://intermin.fi/sv/raddningsvasendet/beredskap/befolkningsskydd.

284

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

ordnande av inkvartering, bespisning och annan försörjning av flyttad befolkning samt rum för tillfällig inkvartering av förflyttad befolkning.

Vägledning för planering och genomförande av utrymning har tagits fram på central nivå. Därtill sköter varje ministerium de upp- gifter som hör till respektive kompetensområde när det gäller eva- kuering och ansvarar för sina egna beredskapsplaner. Utrymnings- planering krävs även på regional nivå. Nyckelaktörer beträffande ut- rymningsfrågan är bl.a. kommunikationsministeriet, Försvarsmakten, hälso- och socialtjänst, regionala räddningsmyndigheter och kommu- ner. För befolkningsskyddsuppgifter ansvarar också de myndigheter som ansvarar för uppgifterna under normala förhållanden.17 Varje ansvarig aktör ansvarar för den egna planeringen, medan räddnings- myndigheterna ansvarar för att koordinera planeringen. De planer som har tagits fram revideras när det behövs. Räddningsmyndig- heterna ansvarar även för verkställighet av ett beslut om utrymning.

Kommuner, socialtjänst och frivilliga ansvarar för att stödja ut- rymmande med inkvarteringsrelaterade åtgärder. Det finns planer rörande sådana åtgärder, men enligt uppgifter till utredningen vari- erar nivån på planerna.

Slutligen kan nämnas att alla som är bosatta i Finland och som har fyllt 18 men inte 68 år enligt 116 § beredskapslagen har en s.k. befolk- ningsskyddsplikt. Det innebär att man, under vissa undantagsför- hållanden, är skyldig att hjälpa till med uppgifter som är nödvändiga för skyddande av befolkningen.

7.4.2Norge

Enligt loven om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) kan kungen bl.a. vid krig besluta om evakuering av befolkningen. Det är därefter Sivilfor- svarets myndigheter som ansvarar för verkställigheten av beslutet. Evakueringen ska i så stor utsträckning som möjligt ske i samråd med polisen. Sivilforsvarets myndigheter kan även begära att berörda kommuner medverkar under evakueringen.

Det saknas nationella planer för evakuering. Det arbetet har emel- lertid påbörjats. Sivilforsvaret bär huvudansvaret för framtagandet av lokala planer för evakuering. Även kommunerna är dock delaktiga i

17Inrikesministeriet, https://intermin.fi/sv/raddningsvasendet/beredskap/befolkningsskydd.

285

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

det arbetet. Enligt uppgift till utredningen förekommer sådan pla- nering enbart i begränsad omfattning.

7.5Kartläggning av gällande ansvarsförhållanden såvitt gäller utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser

I detta avsnitt behandlas den del av utredningens uppdrag som om- fattar kartläggning och analys av gällande ansvarsförhållanden på lokal, regional och nationell nivå när det gäller planering och genom- förande av utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser. Kartläggning och analys beträffande utrymning och efterföljande in- kvartering vid höjd beredskap behandlas i avsnitt 7.6.

Det svenska krishanteringssystemet bygger på de ordinarie för- valtningsstrukturerna och på ett antal grundläggande principer, som närmare har beskrivits i kapitel 3. En viktig princip är ansvarsprin- cipen, som innebär att den som ansvarar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris (se t.ex. prop. 2005/06:113, s. 51). Det gäller även vid en kris som för- anleder behov av utrymning. Verksamhetsansvaret upphör inte i en sådan situation, vilket kan föranleda en skyldighet att genomföra en utrymning av egen verksamhet för det fall en kris skulle uppstå. Det kan exempelvis röra sig om en brand, en översvämning eller ett el- avbrott. Verksamhetsansvaret innebär dock inte nödvändigtvis att en aktör, som t.ex. en region eller en statlig myndighet, kan förväntas ha planering och förmåga att utrymma hela sin verksamhet sam- tidigt. Som regeringen tidigare har betonat, får ansvarsprincipen vidare inte användas som en förevändning att inte agera eller undvika nödvändiga förberedelser och förebyggande åtgärder, med argumentet att någon annan aktör bär huvudansvaret (a. prop., s. 51).

Ansvarsprincipen gäller genomgående för alla de aktörer som nämns i denna kartläggning. Den beskrivs därför inte närmare be- träffande varje aktör. I stället fokuserar kartläggningen på andra regler och principer med bäring på ansvarsförhållandena i fråga om utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser.

Det är inte ändamålsenligt att i en kartläggning av nu aktuellt slag presentera alla de aktörer som kan ha en roll vid en utrymningssitua-

286

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

tion. I stället presenteras de aktörer med störst ansvar i en sådan situation.

7.5.1Planering för utrymning och efterföljande uppehälle

Utrymning vid fredstida kriser kan ske med stöd av flera olika för- fattningar. Därav kan även ansvarsförhållandena vad gäller planering för utrymning och efterföljande uppehälle skilja sig åt. I viss mån grundar sig även ansvarsfördelningen på de grundläggande principer som berör krisberedskap i stort. Principerna, nämligen ansvarsprin- cipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen, har närmare beskrivits i kapitel 3. Även det geografiska områdesansvaret har betydelse för ansvarsfördelningen.

Som tidigare har nämnts, innebär ansvarsprincipen enligt utred- ningens bedömning att varje aktör som huvudregel ansvarar för den egna verksamheten även i en utrymningssituation. Det föranleder även en skyldighet att förbereda för utrymning beträffande den egna verk- samheten. Utredningen återkommer till sådana resonemang fram- över.

Nationell nivå

Regeringen har ett nationellt geografiskt områdesansvar. Det har bl.a. ansetts omfatta ett ansvar för den övergripande samordningen, priori- teringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Ansvaret omfattar vidare bl.a. att på en övergripande nivå säkerställa en effek- tiv krishantering samt kontakt med andra länder, EU och andra internationella aktörer. Regeringen har delegerat delar av ansvaret till myndigheterna.18 Regeringens ansvar avser därmed i första hand strategiska frågor, att fatta beslut i olika frågor samt att vidta åt- gärder för att åstadkomma nationell samordning, medan ansvaret för operativa åtgärder av nationell karaktär ofta hanteras av myndigheter (prop. 2005/06:133, s. 40 och 56 ff.). Något uttryckligt ansvar beträf- fande planering för utrymning och efterföljande uppehälle har inte regeringen. Utredningens bedömning är emellertid att regeringen, med hänsyn till sitt geografiska områdesansvar, har ett ansvar för att

18Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, prop. 2007/08:92, s. 13 f.

287

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

hantera den övergripande kravställningen beträffande planering för utrymning med efterföljande uppehälle inför fredstida kriser.

De övergripande bestämmelserna för de statliga myndigheternas beredskapsansvar finns i förordningen (2022:524) om statliga myn- digheters beredskap. Enligt 7 § ska varje myndighet bl.a. kontinu- erligt analysera om det inför eller vid fredstida krissituationer finns sårbarhet och hot eller risker som allvarligt kan hota, skada eller för- sämra förmågan till den samhällsviktiga verksamheten inom ansvars- området och minst vartannat år värdera och sammanställa resultatet av analysarbetet i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Myndig- hetens RSA ska även omfatta vilka åtgärder som myndigheten vid- tagit och planerar för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats samt en övergripande bedömning av vilka övriga åtgärder inom myndighetens ansvarsområde som bör vidtas i samma syfte. Varje myndighet ska vidare enligt 8 § samma förord- ning ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna utföra sina uppgifter i samband vid fredstida krissituationer.

Vissa myndigheter, som anges i bilagan till förordningen om stat- liga myndigheters beredskap, har som beredskapsmyndigheter ett särskilt ansvar inför fredstida krissituationer. Beredskapsmyndig- heterna ska enligt 20 § nämnd förordning ha god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter och hantera fredstida krissitua- tioner. De ska även verka för att de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är be- rörda utvecklar sin förmåga i dessa avseenden. Vidare ska myndig- heterna bl.a. särskilt samverka med varandra, berörda länsstyrelser och civilområdesansvariga länsstyrelser och de övriga statliga myn- digheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. Beredskapsmyndigheterna ska därutöver, enligt 19 § samma förordning, varje jämnt årtal lämna en sammanfattande redo- visning baserad på sin risk- och sårbarhetsanalys till Regerings- kansliet och MSB.

Vissa beredskapsmyndigheter ingår enligt 23 § förordningen om statliga myndigheters beredskap i beredskapssektorer. I varje bered- skapssektor är en av beredskapsmyndigheterna sektorsansvarig myn- dighet. En sektorsansvarig myndighet ska enligt 24 § samma förord- ning bl.a. leda arbetet med att samordna åtgärder inför fredstida krissituationer och verka för att de åtgärder som beredskapsmyn-

288

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

digheterna inom beredskapssektorn vidtar är samordnade med de åtgärder som andra beredskapsmyndigheter samt Försvarsmakten vid- tar. Den ska också verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs.

Det saknas en uttrycklig skyldighet för statliga myndigheter att planera för utrymning eller efterföljande uppehälle. Den reglering som finns beträffande statliga myndigheters krisberedskap får emel- lertid, i förening med ansvarsprincipen, enligt utredningens bedöm- ning anses föranleda en skyldighet för myndigheterna att förbereda för att vid behov kunna utrymma verksamheten vid en fredstida kris- situation. I vilken utsträckning sådan planering bör ske torde bero på respektive verksamhet och på vilka risker eller hot som har identi- fierats.

Vissa statliga myndigheter berörs mer direkt av en utrymning. En statlig myndighet som ansvarar för statlig räddningstjänst får exem- pelvis vid en räddningsinsats utrymma områden med stöd av 6 kap. 2 § LSO. Med den befogenheten får anses följa även ett ansvar för myndigheterna i fråga att förbereda för att kunna vidta en sådan åtgärd. Om en statlig myndighet har lämpliga resurser för att delta i räddnings- insatser, är myndigheten vidare enligt 4 kap. 31 § FSO skyldig att medverka i planläggningen av räddningstjänsten och vid övningar i räddningstjänsten. Med hänsyn till bestämmelsens breda formuler- ing kan skyldigheten bl.a. omfatta planläggning och övning beträf- fande utrymning och efterföljande uppehälle enligt LSO och FSO.

Polismyndigheten, eller en enskild polisman, får i vissa fall med- dela beslut om utrymning (se avsnitt 7.2.6). Med befogenheten att kunna meddela ett sådant beslut får anses följa även ett ansvar att förbereda för verkställigheten av beslutet. Någon uttrycklig skyldig- het för Polismyndigheten att planera för utrymning finns dock inte.

MSB ska enligt sin instruktion (förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. MSB har vidare ansvar för frågor om krisberedskap, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Myndigheten ska bl.a. utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser. MSB ska vidare i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbar- heter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga

289

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

samt, tillsammans med de ansvariga myndigheterna, genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Av nämnd för- fattning får anses följa en skyldighet för MSB att stödja andra aktörers arbete med att, vid behov, ta fram planering för utrymning. MSB pub- licerade också år 2014 Att planera och förbereda en storskalig utrymning, i vilken viss vägledning gavs avseende såväl planering som genom- förande av utrymning och inkvartering. Dessutom har Combitech, på uppdrag av Samverkansområde skydd, undsättning och vård (SOSUV), tagit fram ett utkast till en handbok avsedd att kunna användas som stöd för de aktörer som ansvarar för planering och förberedelse av storskalig utrymning. Materialet har sedan övertagits av MSB. Under sommaren 2022 har MSB publicerat en ny vägledning beträffande storskalig utrymning (Storskalig utrymning Del 1 – grunder i pla- nering), som ersätter den tidigare vägledningen.

MSB får dessutom enligt 3 kap. 3 § tredje stycket FSO meddela närmare föreskrifter om vad de handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddningstjänst som avses i 3 kap. 3 och 8 §§ LSO ska innehålla och hur de ska struktureras. Med stöd av bestämmelsen har MSB meddelat föreskrifter och allmänna råd om innehåll och struktur i kommunens handlingsprogram för förebyggande verk- samhet och räddningstjänst (MSBFS 2021:1). MSB får även enligt 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) i förening med 12 § förordningen (2006:637) om kommu- ners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH) meddela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser, vilket MSB bl.a. har gjort genom MSBFS 2015:5 (Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser). MSB får vidare, efter att ha hört Strålsäkerhetsmyndigheten, meddela ytter- ligare föreskrifter om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning (4 kap. 16 § FSO). Sådan räddningstjänst kan bl.a. omfatta utrymning.

MSB har således rätt att ta fram föreskrifter som i viss mån kan beröra frågor om planering för utrymning och efterföljande uppe- hälle. MSB utövar också viss tillsyn över efterlevnaden av LSO och nämnda föreskrifter.

Strålsäkerhetsmyndigheten ska enligt sin instruktion (förordningen [2008:452] med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten) inom

290

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

den nationella strålskyddsberedskapen vara pådrivande och vidta åt- gärder för att förebygga, identifiera och detektera radiologiska nöd- situationer som kan leda till skador på människors hälsa och på miljön. I detta ingår bl.a. att svara för expertkompetens samt kunskaps- och beslutsunderlag inom strålskyddsområdet inklusive spridningsprog- noser, strålningsmätningar och strålskyddsbedömningar. Strålsäker- hetsmyndigheten ska även enligt 4 kap. 30 § andra stycket FSO bl.a. bistå med strålskyddsbedömningar vid analysen av risker som pro- grammen för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning ska utgå från. Myndighetens arbete är så- ledes av stor betydelse när det kommer till förberedelser för utrym- ning vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

Regional nivå

Länsstyrelsen ansvarar, enligt 4 kap. 6 § LSO i förening med 4 kap.

15§ FSO, för räddningstjänsten vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger. En länsstyrelse ska, efter att ha låtit berörda myndigheter, kommuner och regioner yttra sig och i sam- verkan med länsstyrelser i närliggande län, upprätta ett program för räddningstjänsten, som enligt 4 kap. 21 § FSO ska ha ett visst bestämt innehåll i det avseendet. Programmet ska bl.a. behandla skyddsåt- gärder. Berörda länsstyrelser ska enligt 4 kap. 25 § andra stycket FSO även förbereda för utrymning av allmänheten inom beredskaps- zonerna för kärnkraftverken. Utrymning av den inre beredskaps- zonen ska därvid kunna prioriteras framför utrymning av den yttre beredskapszonen. Därutöver ska enligt 4 kap. 26 § första stycket FSO utrymning av allmänheten baserad på strålningsmätningar förberedas inom planeringszonerna.

Länsstyrelsen har även i övrigt, enligt 3 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, uppgifter i fråga om bl.a. skydd mot olyckor och krisberedskap. Länsstyrelsen är också enligt 7 § förord- ningen om statliga myndigheters beredskap och 4 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap skyldig att göra en risk- och sårbarhetsanalys minst vartannat år. Länsstyrelsens risk- och sårbarhetsanalys ska bl.a.

291

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder. Dessutom har länsstyrelsen som bered- skapsmyndighet ett särskilt ansvar inför fredstida krissituationer.

Länsstyrelsen har, enligt 7 § förordningen med länsstyrelse- instruktion och 4 § förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, dessutom ett geografiskt områdesansvar på regional nivå. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom länet, verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas samt stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller bl.a. planering. Regeringen har gett Länsstyrelsen i Uppsala län i uppdrag att ta fram en vägledning för utövande av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar (Ju2017/09023/SSK). Enligt den vägledning som har tagits fram innebär det geografiska områdesansvaret bl.a. att länsstyrelsen ska ha en aktiv roll i det gemen- samma förebyggande och förberedande arbetet i länet (Länsstyrelsen i Uppsala län, 2019, Länsstyrelsens geografiska områdesansvar – Vägledning för utövande, dnr 7701-17). Enligt vägledningen bör länsstyrelsen dokumentera vilka rutiner, planer och andra dokument som beskriver det aktörsgemensamma agerandet och se till att be- rörda aktörer kan ta del av informationen. Som exempel på sådana planer och rutiner anges exempelvis särskilda planer för specifika typhändelser såsom oljeolycka, kärnteknisk olycka och dammhaveri.

Enligt regeringen innebär länsstyrelsens områdesansvar bl.a. att länsstyrelserna på regional nivå bör samordna planeringen beträff- ande kommuners, regionens och statliga aktörers åtgärder inför en kris (Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10, s. 78). Enligt den vägledning för storskalig utrymning som MSB har tagit fram innebär länsstyrelsernas områdesansvar att de bör vara sam- manhållande och ansvara för planering av storskalig utrymning inom länet. Planeringen bör fokusera på att kartlägga och planera för länets förutsättningar att kunna förflytta människor mellan olika kommu- ner, och för länet som helhet att kunna ta emot utrymda från andra län.

Utredningen instämmer i bedömningen att länsstyrelsernas geo- grafiska områdesansvar innebär att länsstyrelsen har en sammanhål- lande funktion när det kommer till planering för utrymning och efterföljande uppehälle inom länet. Något uttryckligt ansvar för läns- styrelsen att planera för utrymning och efterföljande uppehälle finns dock inte, utöver regleringen beträffande beredskaps- och planerings-

292

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

zonerna. Enligt utredningens bedömning bör emellertid en identi- fierad risk för fredstida olyckor som föranleder behov av att kunna utrymma i sin tur föranleda att länsstyrelsen i vart fall vidtar åtgärder för att samordna den planering för utrymning som vidtas inom länet.

Länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergöt- lands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga läns- styrelser enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska enligt 5 § nämnd förordning inom civilområdet verka för länsöverskridande samordning av länsstyrelsernas planering och förberedelser för freds- tida krissituationer. Det gäller enligt utredningens bedömning även såvitt gäller planering och förberedelse för utrymning. Civilom- rådesansvariga länsstyrelser får vidare ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst i vissa fall (se 4 kap. 33 § FSO). Det föranleder bl.a. en befogenhet att besluta om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO. Således finns det ett visst ansvar för dessa länsstyrelser att planera för att kunna vidta sådana åtgärder.

Regioner ska enligt 2 kap. 1 § LEH analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i regionen och hur dessa hän- delser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Regioner ska vidare, med beaktande av den RSA som har tagits fram, för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser.

Det finns även annan lagstiftning som reglerar sektorsspecifik beredskap för regioner. Ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård vilar exempelvis enligt 8 kap. HSL till stor del på regionerna. Enligt 7 kap. 2 § första stycket HSL ska regionen planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i behovet av vård hos dem som omfattas av regionens ansvar för hälso- och sjukvård. Enligt bestämmelsen i paragrafens tredje stycke ska regionen även planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Plane- ringsbestämmelserna i HSL innebär enligt Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap att regioner ska planera hälso- och sjuk- vården så att skyldigheten att erbjuda befolkningen god vård kan full- göras i alla lägen, dvs. i ett normalläge, vid kris och vid krig (Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga, SOU 2022:6, s. 189 ff.).

293

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Socialstyrelsen har meddelat närmare föreskrifter och allmänna råd avseende katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). Med sådan beredskap avses enligt 2 kap. 1 § beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid en allvarlig händelse. Enligt 5 kap. 3 § ska varje region ta fram en katastrofmedicinsk bered- skapsplan. Vidare ska det enligt 6 kap. 2 § i varje region finnas en särskild sjukvårdsledning, som ska ansvara för ledningsuppgifter vid en allvarlig händelse eller risk för sådan händelse. I 6 kap. 3 § nämns specifikt att den särskilda sjukvårdsledningen ska ha befogenhet och förmåga att bl.a. förflytta patienter och evakuera vårdenheter.

Något uttryckligt ansvar för regionen att planera för utrymning finns inte, bortsett från att det i SOSFS 2013:22 anges att det i varje region ska finnas en särskild sjukvårdsledning, som bl.a. ska ha befogenhet och förmåga att förflytta patienter och evakuera vård- enheter. Regionens ansvar för hälso- och sjukvård gäller emellertid även i en krissituation. Med hänsyn till det, och med hänsyn till den reglering som redovisats ovan, behöver regionerna ha beredskap för att vid exempelvis en brand kunna utrymma den egna verksamheten om ett sådant behov skulle uppstå. Behovet av sådan beredskap lyfts även av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap. Det bör dock tilläggas att utrymning av vårdinrättningar torde undvikas i så stor utsträckning som möjligt, med hänsyn till de risker som en sådan åtgärd kan föranleda för de utsatta grupper som omfattas.

Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen [2010:1065] om kollektivtrafik). Någon skyl- dighet att medverka vid planering för utrymning kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar för kollektivtrafiken.

Lokal nivå

En räddningsledare får enligt 6 kap. 2 § LSO vid en räddningsinsats utrymma områden om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på annat sätt. Någon uttrycklig skyldighet att planera för utrymning enligt 6 kap. 2 § LSO finns dock inte, även om befogenheten att besluta om utrymning även får anses föranleda ett ansvar att förbereda för en generell förmåga att kunna verkställa ett sådant beslut.

294

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

Det finns omfattande regler kring kommunernas krisberedskap i stort. Kommuner ska enligt 2 kap. 1 § LEH analysera vilka extra- ordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsana- lys (RSA). Kommuner ska vidare, med beaktande av den RSA som har tagits fram, för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Med extraordinär händelse avses enligt 1 kap. 4 § LEH en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skynd- samma insatser av en kommun eller en region. Begreppet får anses omfatta händelser som kan föranleda ett beslut om utrymning, var- för bestämmelserna i LEH således blir tillämpliga beträffande sådana situationer. Av de föreskrifter som MSB meddelat om kommunernas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser framgår att kommunens rapportering bl.a. ska innehålla identifierade och analyserade risker för kommunen och kommunens geografiska område samt behov av åtgärder med anledning av risk- och sårbarhetsanalysens resultat.

Ett viktigt syfte med risk- och sårbarhetsanalyser är enligt reger- ingen att ta fram ett underlag för planering och genomförande av åtgärder som minskar riskerna och sårbarheten i kommunen. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser utgör också ett värdefullt stöd i den fysiska planeringen för att kunna hantera en extraordinär händelse och utvecklar dessutom förmågan att hantera inträffade kriser. Kom- munens risk- och sårbarhetsanalyser ska även omfatta sådan verksam- het som bedrivs av hel- eller delägda kommunala företag och som kan komma att beröras av en extraordinär händelse. För det fall en verksamhet lagts ut på entreprenad, måste kommunen i planen för hur extraordinära händelser ska hanteras beakta om det finns ett behov av att anlita entreprenören vid en extraordinär händelse. Om privata aktörer bedöms ha en uppgift att fylla vid en extraordinär hän- delse får detta regleras genom avtal. (Se Extraordinära händelser i kom- muner och landsting, prop. 2001/02:184, s. 26 samt prop. 2005/06:133, s. 105 och 157 f.)

Enligt MSB bör planering för storskalig utrymning integreras i och dra nytta av annan planering som redan genomförts, exempelvis arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser (MSB, Storskalig utrym- ning Del 1 – grunder i planering, s. 22). I linje med det gör utred-

295

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

ningen bedömningen att den plan som kommuner ska fastställa med beaktande av sin risk- och sårbarhetsanalys kan behöva beakta för- mågan att genomföra utrymning, om risk- och sårbarhetsanalysen påvisar ett sådant behov. Någon uttrycklig författningsreglerad skyl- dighet att ta fram planering för utrymning utifrån kommunens risk- och sårbarhetsanalys finns dock inte.

En kommun ska enligt 3 kap. 8 § LSO ha ett handlingsprogram för räddningstjänst, i vilket kommunen bl.a. ska ange de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddnings- insatser och förmågan att genomföra räddningsinsatser för varje typ av sådan olycka. I programmet ska kommunen också ange vilka resurser som finns för att upprätthålla förmågan.

MSB har meddelat föreskrifter och allmänna råd om innehåll och struktur i kommunens handlingsprogram för förebyggande verk- samhet och räddningstjänst (MSBFS 2021:1). Av föreskrifterna fram- går bl.a. att handlingsprogrammet ska innehålla en beskrivning av kommunens risker, i form av bedömningar av vilka olyckor inom kom- munens geografiska område som kan föranleda räddningsinsatser, hur ofta de kan förväntas inträffa och förväntade konsekvenser för det fall att de inträffar. Varken av lag, förordning eller föreskrifter fram- kommer något uttryckligt krav på kommunen att i anslutning till framtagandet av nämnda program också förbereda för utrymning enligt LSO. Den omständigheten att handlingsprogrammet bl.a. ska ange hur verksamheten planeras innebär emellertid enligt utred- ningens bedömning att även planer för utrymning bör anges, under förutsättning att sådana har tagits fram. Har det identifierats risker för olyckor som kan föranleda ett behov av att genomföra en utrym- ning, bör också förmågan att genomföra en sådan åtgärd anges.

Utöver nu nämnda uppgifter ska kommuner enligt 2 kap. 7 § LEH inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och upp- når samordning i planerings- och förberedelsearbetet. Enligt MSB är kommunerna, med hänvisning till det geografiska områdesansvaret, lämpliga aktörer för att sammanhålla och driva en planering för utrym- ning (MSB, Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering, s. 21).

Av den reglering som nu har redovisats följer sammanfattningsvis enligt utredningens bedömning en skyldighet för kommunen att i viss mån förbereda för att kunna genomföra en utrymning vid en kommunal räddningsinsats enligt 6 kap. 2 § LSO. Någon uttrycklig

296

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

skyldighet för kommunerna att förbereda för utrymning av den egna verksamheten finns inte. Ansvaret för den egna verksamheten kvar- står emellertid även i en sådan situation och verksamheten behöver kunna utrymmas vid exempelvis en brand eller en översvämning. Kommunerna bör även tillse att de privata aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet vidtar förberedelser inför en utrym- ning av den egna verksamheten (jfr Socialstyrelsen, Kartläggning av den kommunala hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens bered- skap – Delrapportering, 2022, s. 40). Detta förutsätter dock att det rör sig om en kommunal angelägenhet (jfr 6 kap. 6 § och 10 kap. 1 § kom- munallagen [2017:725]). Kommunernas geografiska områdesansvar innebär även generellt sett en skyldighet att verka för samverkan och samordning i förhållande till andra aktörer inom kommunen.

Kommunerna är dessutom enligt 6 kap. 9 § LSO skyldiga att delta i planeringen av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar och att medverka vid övningar i sådan räddningstjänst. Enligt 4 kap. 28 § första stycket FSO ska en kom- mun inom en beredskapszon bistå länsstyrelsen med beredskapspla- neringen. Som redovisats ovan, omfattar beredskapsplaneringen bl.a. förberedelser för utrymning.

Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO, dvs. vanligen räddningsledaren, ska i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Kommunen är även i övrigt skyldig att ta hand om personer som omfattas av ett utrymningsbeslut. Det följer bl.a. av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen, som föreskriver att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det gäller oavsett hur personen i fråga har tagit sig till kommunen. Det finns t.ex. inget undantag för per- soner som omfattas av ett utrymningsbeslut. Enligt MSB är kommu- ner, med hänvisning till det geografiska områdesansvaret, lämpliga aktörer för att planera för att kunna ta emot utrymmande såväl inom kommunen som från andra kommuner och län (MSB, a.a., s. 21). Någon författningsreglerad skyldighet att planera för uppehälle finns det emellertid inte.

297

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Enskilda organisationer och företag

Enskilda organisationer och företag bibehåller, i enlighet med ansvars- principen, ansvaret för respektive verksamhet även i samband med en fredstida kris. Det ansvaret innebär enligt utredningens bedömning även ett ansvar för att vid behov kunna utrymma verksamheten i fråga. Genom bestämmelser i strålskyddslagen, lagen om kärntek- nisk verksamhet och föreskrifter utfärdade av Strålsäkerhetsmyndig- heten finns det vidare krav på att de kärntekniska anläggningarna ska vidta åtgärder som möjliggör att lämpliga skyddsåtgärder kan vidtas. Utrymning är ett exempel på en sådan skyddsåtgärd. Vidare ska an- läggningarna bl.a. samverka med berörda myndigheter. Det saknas emellertid därutöver regler som behandlar enskilda organisationers och företags skyldigheter att förbereda sig för utrymning vid en freds- tida kris, eller för att medverka vid offentliga aktörers sådana för- beredelser.

Sammanfattande analys

Berörda länsstyrelser ska förbereda för utrymning inom beredskaps- och planeringszonerna för kärnkraftverken. Kommunerna inom beredskapszonerna ska bistå länsstyrelserna i det arbetet. Det saknas i övrigt regler som uttryckligen ställer krav på planering för utrym- ning och efterföljande uppehälle i samband med fredstida kriser. Aktörernas verksamhetsansvar fortlöper emellertid även i händelse av en kris. Det innebär enligt utredningens bedömning att samtliga aktörer ska ha möjlighet att utrymma den egna verksamheten i hän- delse av en fredstida kris. Det föranleder även ett behov av viss bered- skap. Kommuner och länsstyrelser har, med hänsyn till deras geogra- fiska områdesansvar, en skyldighet att i vart fall verka för samverkan i planeringsarbetet.

Vissa offentliga aktörer bär ett tyngre ansvar för utrymning och efterföljande uppehälle vid en fredstida kris. En räddningsledare får exempelvis besluta om utrymning i vissa fall. Den befogenheten, i förening med den reglering som finns beträffande kommuners arbete med risk- och sårbarhetsanalyser samt program för räddningstjänst, föranleder även en skyldighet för kommunen att vidta förberedelser för att kunna företa en sådan åtgärd. Även länsstyrelsens arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, i förening med dess geografiska om-

298

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

rådesansvar, kan föranleda en skyldighet för länsstyrelsen att i vart fall samordna den planering för utrymning som tas fram inom länet. Dessutom föranleder Polismyndighetens befogenhet att besluta om och genomföra utrymningar en skyldighet att vidta förberedelser för att kunna genomföra en sådan åtgärd.

Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO, dvs. vanligen räddningsledaren, ska i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Vidare bär kommunerna den övergripande skyldigheten för att tillse att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den skyldigheten gäller även i förhållande till utrym- mande. Det saknas emellertid regler som uttryckligen ålägger någon aktör en skyldighet att planera för uppehälle till utrymmande.

7.5.2Genomförande av utrymning och efterföljande uppehälle

Utrymning kan vid fredstida kriser ske med stöd av flera olika för- fattningar. I normalfallet torde bestämmelserna i LSO tillämpas vid de större fredstida olyckor – såsom översvämningar och skogsbränder

–som kan komma att föranleda en storskalig utrymning. Kartlägg- ningen som presenteras i det följande fokuserar därför på bestäm- melserna i LSO och FSO, men behandlar även i viss mån genom- förande av utrymning med stöd av andra bestämmelser.

Nationell nivå

Regeringen har ett geografiskt områdesansvar på nationell nivå. Det innebär ett ansvar för regeringen att säkerställa en tvärsektoriell sam- ordning, samverkan och prioritering vid kriser. I regeringens ansvar ingår bl.a. att snabbt kunna initiera vissa operativa insatser, som t.ex. transporter, att snabbt kunna inleda samarbete med operativa funk- tioner vid centrala myndigheter och aktörer som behövs i den aktu- ella krisen samt att fatta beslut om prioriteringar och om att vid särskilt allvarliga kriser av tvärsektoriell karaktär ge ett tydligt samordnande ansvar till en myndighet för samhällets operativa insatser av nationell karaktär. (Se prop. 2005/06:133, s. 56 f.) Något uttryckligt ansvar för

299

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

regeringen att hantera frågor om utrymning vid fredstida kriser finns dock inte.

Ansvaret för operativa åtgärder av nationell karaktär ligger i den svenska förvaltningsmodellen på central myndighetsnivå (a. prop., s. 58). De övergripande bestämmelserna för de statliga myndigheternas krishantering finns i förordningen om statliga myndigheters bered- skap. Enligt 9 § ska varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en fredstida krissituation, vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av den. Myndig- heterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Beredskapsmyndigheterna har ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen samt inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Dessa myndigheter ska enligt 20 § bl.a. ha en god för- måga att hantera fredstida krissituationer. Vid en fredstida krissitua- tion ska de sektorsansvariga myndigheterna enligt 24 § bl.a. leda arbetet med att samordna åtgärderna och verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs. Det saknas reglering som uttryckligen ålägger statliga myndigheter att företa utrymning vid fredstida krissituationer. Med hänsyn till ovannämnd reglering, i förening med myndigheternas skyldighet att i enlighet med ansvars- principen bibehålla ansvaret för respektive verksamhet, finns emeller- tid enligt utredningens bedömning en skyldighet för myndigheterna att vid behov utrymma den egna verksamheten.

Vissa statliga myndigheter berörs mer direkt av en utrymning. En myndighet som ansvarar för statlig räddningstjänst får exempelvis utrymma områden med stöd av 6 kap. 2 § LSO. I 6 kap. 7 § LSO finns vidare en skyldighet för statliga myndigheter att delta i en rädd- ningsinsats på anmodan av räddningsledaren. Det kan t.ex. gälla ut- rymning vid en fredstida olycka. En sådan skyldighet föreligger dock enbart om myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. Statliga myndigheter ska vidare enligt 6 kap. 8 § samma lag på begäran av en myndighet som ansvarar för räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen lämna upplysningar om personal och egendom som kan användas i räddningstjänsten eller vid saneringen.

MSB har enligt 1 § i sin instruktion ansvar bl.a. för frågor om skydd mot olyckor och krisberedskap, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller kris. Myndigheten ska bl.a. bidra till att

300

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

minska konsekvenser av olyckor och kriser. Vid en kris ska MSB enligt 7 § nämnd instruktion stödja berörda myndigheters samord- ning av åtgärder. Myndigheten ska bl.a. se till att berörda aktörer under sådana förhållanden får tillfälle att samordna åtgärder och effek- tivt använda samhällets samlade resurser. Myndigheten ska vidare enligt 7 a § samma instruktion upprätthålla beredskap med stödresur- ser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser. Någon uttrycklig skyldighet för MSB att medverka vid genomför- andet av en utrymning finns inte. MSB får emellertid med hänsyn till nu redovisade regler anses ha en stödjande roll vid genomförandet av en utrymning i samband med en fredstida olycka eller kris.

Polismyndighetens ansvar i samband med utrymning beror till viss del på vilken reglering som utrymningen sker med stöd av. Om det av särskilda skäl kan anses finnas en risk att ett brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats får en polisman enligt 23 § polislagen vidta vissa åtgärder i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot det. Bestämmelsen omfattar bl.a. en rätt för polisen att stänga av, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller annat ställe. Polismyndigheten får också, i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, enligt 24 § polislagen förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upp- rätthållas. Nämnda bestämmelser har beskrivits närmare i avsnitt 7.2.6.

Vid en utrymning enligt 6 kap. 2 § LSO ska Polismyndigheten enligt 6 kap. 3 § LSO lämna den hjälp som behövs. Bestämmelsen har tolkats som att Polismyndigheten ska leda verkställigheten (se t.ex. Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting, SOU 2004:134, s. 126). Enligt regeringen följer av bestämmelsen i 2 kap. 3 § utrymningslagen, som har en liknande utformning, att Polismyndigheten har det övergripande ansvaret för att ett beslut om utrymning genomförs (prop. 2005/06:133, s. 130 och 171). I pro- positionen hänvisas till 6 kap. 3 § LSO, vilket talar för att samma tolkning ska göras beträffande nu aktuell bestämmelse. Enligt vad utredningen har erfarit är det också så som bestämmelsen har tolkats i praktiken. Enligt utredningens bedömning är emellertid bestäm- melsen snarare utformad som en handräckningsbestämmelse, vilket talar för att räddningsledaren ska tillse att åtgärden genomförs, medan Polismyndigheten har en skyldighet att hjälpa till. Oavsett bär Polis-

301

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

myndigheten i praktiken ett stort ansvar för verkställigheten. Utred- ningen utvecklar resonemangen kring dessa frågor i avsnitt 8.3.2.

Vissa uppgifter måste emellertid Polismyndigheten alltid ansvara för vid en utrymning. Det gäller t.ex. tvångsåtgärder. Polismyndig- heten ansvarar även generellt sett för upprätthållandet av den all- männa ordningen och säkerheten samt för att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (jfr 1 och 2 §§ polislagen). Det gäller även i en utrymningssituation. Till Polismyndighetens upp- gifter hör enligt 4 kap. 4 § LSO i förening med 4 kap. 11 § FSO även efterforskning av försvunna personer. Polismyndigheten ska också lämna den hjälp som behövs när det finns behov av bevakning efter en avslutad räddningsinsats (3 kap. 9 § LSO). Det är vidare enligt MSB lämpligt att Polismyndigheten i samband med en utrymning ansvarar för registrering i enlighet med rutiner för nationell kata- strofregistrering (MSB, a.a., s. 120).

Försvarsmakten kan, precis som andra statliga myndigheter, enligt 6 kap. 7 § LSO åläggas att lämna stöd vid en räddningsinsats. Möjlig- het finns också för Försvarsmakten att lämna stöd med stöd av för- ordningen (2002:275) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.

Strålsäkerhetsmyndigheten ska enligt sin instruktion bl.a. ge råd om strålskydd i samband med en radiologisk nödsituation och svara för teknisk rådgivning till de myndigheter som är ansvariga för att hantera konsekvenserna av en radiologisk nödsituation i kärnteknisk verksamhet. Enligt 4 kap. 30 § FSO i förening med 4 kap. 6 § LSO ska myndigheten även ge råd om strålningsmätningar samt samordna och bistå med strålskyddsbedömningar vid räddningstjänst vid ut- släpp av radioaktiva ämnen. Strålsäkerhetsmyndigheten har således en viktig rådgivande och samordnande roll i händelse av en kärntek- nisk olycka och vid utrymning med anledning av en sådan händelse.

Regional nivå

Som tidigare har redovisats, ansvarar länsstyrelsen för räddningstjänst vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmän- heten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger. En sådan händelse kan bl.a. föranleda behov av utrymning. Länsstyrel- serna i Uppsala, Kalmar, Hallands, Skåne och Västerbottens län ska

302

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

bistå andra länsstyrelser i fråga om räddningstjänst på området. En länsstyrelse får även besluta om utrymning vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen under de förutsättningar som anges i 6 kap. 2 § första stycket eller om det är nödvändigt för att göra det möjligt att åter använda den förorenade egendomen.

Länsstyrelsen har även i övrigt enligt 3 § förordningen med läns- styrelseinstruktion uppgifter i fråga om bl.a. skydd mot olyckor och krisberedskap. Vidare har länsstyrelsen enligt 7 § samma instruktion och 4 § förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter inför och vid höjd beredskap ett geografiskt områdesansvar på regional nivå. Det innebär att länsstyrelsen under en kris ska verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behö- ver vidtas. Länsstyrelsen ska särskilt bl.a. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer. Enligt den väg- ledning för utövande av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar som har tagits fram innebär det geografiska områdesansvaret bl.a. att länsstyrelsen ska ha en aktiv roll vid den gemensamma hanteringen av samhällsstörningar i länet (Länsstyrelsen i Uppsala län, a.a.). Sam- manfattningsvis har länsstyrelsen vid en fredstida kris en samord- nande uppgift. Det gäller även i händelse av en utrymning.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska enligt 6 § förord- ningen om civilområdesansvariga länsstyrelser vid fredstida krissitua- tioner som berör flera län inom civilområdet ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen. Det gäller även i en utrymningssituation. Vidare får en länsstyrelse som är civilområdesansvarig och som i enlighet med 4 kap. 10 § första stycket LSO har tagit över ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten utrymma områden enligt 6 kap. 2 § samma lag.

Ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård vilar enligt 8 kap. HSL till stor del på regionerna. Regionens skyldighet att erbjuda befolk- ningen god vård ska kunna fullgöras i alla lägen, dvs. i ett normalläge, vid kris och vid krig (jfr SOU 2022:6, s. 189 ff.). Således kvarstår regionens ansvar även vid behov av utrymning i samband med en fredstida krissituation. Om behov av utrymning uppstår är det där- för regionens ansvar att genomföra utrymningen. Det stöds även av den omständigheten att det i varje region enligt SOSFS 2013:22 ska finnas en särskild sjukvårdsledning, som ska ha befogenhet och för- måga att bl.a. förflytta patienter och evakuera vårdenheter. Som tidigare konstaterats, torde det emellertid höra till ovanligheterna att

303

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

vårdinrättningar utryms med hänsyn till de risker en sådan åtgärd kan föranleda för de ofta mycket sårbara grupper som omfattas av en sådan utrymning.

De regioner som mottar patienter från regioner som har utrymts ansvarar för vården av patienterna i fråga. Regioner får enligt 4 kap. 1 § LEH på begäran lämna hjälp till andra regioner som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid. Om hjälp har lämnats föreligger rätt till ersättning för den hjälpande regionen.

Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen om kollektivtrafik). Kollektivtrafiken kan ha stor betydelse vid genomförande av en storskalig utrymning. Någon skyl- dighet att delta vid en sådan utrymning genom att t.ex. ställa fordon till förfogande kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar.

Lokal nivå

Kommunens ansvar för genomförande av en utrymning under freds- tida förhållanden regleras främst i LSO. Enligt 6 kap. 2 § får en rädd- ningsledare vid en räddningsinsats bl.a. avspärra eller utrymma om- råden om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. Ett sådant ingrepp får enbart ske om det är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitt 7.2.6. Ingrepp enligt 6 kap. 2 § får även göras av en kommunal nämnd. Som redovisats tidigare, är det enligt utredningens bedömning den som har beslutat om en åtgärd, dvs. i normalfallet räddningsledaren, som ska tillse att beslutet verkställs. Polismyndigheten ska emellertid enligt 6 kap. 3 § lämna den hjälp som behövs.

Återflyttning kan ske när räddningsledaren fattar beslut om att räddningsinsatsen är avslutad (jfr 3 kap. 9 § LSO). Om det behövs får enligt 3 kap. 9 § LSO räddningsledaren efter en avslutad rädd- ningsinsats utföra bevakning som inte kommer till stånd genom ägarens eller nyttjanderättshavarens försorg.

Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO ska enligt 6 kap. 4 § samma lag i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Som tidigare har nämnts, innebär enligt regeringen bestämmelsen en

304

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

uppmaning att hjälpa till, inte att staten eller kommunen inom ramen för räddningstjänsten har ett eget ansvar för att ordna uppehälle (prop. 2002/03:119, s. 120). Kommuner är emellertid enligt annan för- fattning skyldiga att ta hand om dem som omfattas av ett utrymnings- beslut. Exempelvis framgår det av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § social- tjänstlagen att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, allt under förutsättning att ansvaret inte vilar på någon annan aktör.

Kommuner får enligt 4 kap. 1 § LEH på begäran lämna hjälp till andra kommuner som drabbats av en extraordinär händelse i freds- tid. Om hjälp har lämnats har den hjälpande kommunen rätt till skälig ersättning. När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinär händelse i fredstid, har enligt bestämmelsen i paragrafens andra stycke vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen.

Andra kommuner är vidare enligt 6 kap. 7 § LSO även skyldiga att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på an- modan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för sane- ringen. En sådan skyldighet gäller dock endast om kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess van- liga verksamhet. Bestämmelsen kan föranleda en skyldighet för kom- muner att medverka vid en utrymning i samband med en räddnings- insats. Kommuner ska vidare enligt 6 kap. 8 § samma lag på begäran av en myndighet som ansvarar för räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen lämna upplysningar om personal och egendom som kan användas i räddningstjänsten eller vid saneringen.

Vissa verksamheter behöver kunna bedrivas även under en pågå- ende krissituation. För kommunens del gäller det bl.a. vårdinsatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade (LSS), hemtjänst och – i viss mån – skolverksamhet, under förut- sättning att verksamheten bedrivs av kommunen i ett normalläge. Kommunens ansvar för verksamheterna i fråga kvarstår således även i en krissituation. Ansvaret för att kunna genomföra utrymningar av den egna verksamheten är inte uttryckligen reglerad. I och med att kommunens ansvar för de egna verksamheterna kvarstår även i en krissituation är det emellertid enligt utredningens bedömning även kommunens ansvar att utrymma verksamheterna om behov av en sådan åtgärd skulle uppstå.

305

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Kommunerna har därutöver ett lokalt geografiskt områdesansvar. Enligt 2 kap. 7 § LEH innebär det bl.a. att kommuner inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid ska verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas och för att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas. Som tidigare har redovisats, får begreppet extraordinär händelse anses omfatta hän- delser som kan föranleda en storskalig utrymning, varför bestäm- melserna i LEH således blir tillämpliga i en sådan situation. Kommu- nens geografiska områdesansvar gäller således även i samband med en extraordinär händelse som föranleder utrymning.

Enskilda organisationer och företag

Vid en fredstida krissituation ska de sektorsansvariga myndigheterna verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs. Dessutom ska enskilda enligt 6 kap. 8 § LSO på begäran av en myndighet som ansvarar för räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen lämna upplysningar om personal och egendom som kan användas i räddningstjänsten eller vid saneringen.

Det saknas i övrigt regler som behandlar enskilda organisationers och företags skyldigheter att genomföra eller delta vid utrymning i samband med en fredstida kris. Även det ansvar som dessa aktörer har i en normal situation kvarstår emellertid vid en krissituation. Om behov av utrymning av den egna verksamheten skulle uppstå kan så- ledes även sådana organisationer och företag behöva genomföra en utrymning.

Sammanfattande analys

Vilken offentlig aktör som beslutar om utrymning beror på vilket regelverk som är tillämpligt. När det kommer till storskaliga utrym- ningar i fredstid är det som regel bestämmelserna i 6 kap. 2 § LSO som tillämpas. Det innebär att det är räddningsledaren, den kommu- nala nämnden, den myndighet som ansvarar för statlig räddnings- tjänst eller den statliga myndighet som har övertagit ansvaret för den kommunala räddningstjänsten som beslutar om utrymning. Samma

306

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

aktör ska, tillsammans med Polismyndigheten, genomföra utrym- ningen.

Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO ska också i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Dessutom är kom- muner enligt annan författning skyldiga att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut. Exempelvis framgår det av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Något uttryckligt ansvar – bortsett från bestämmelsen i 6 kap. 4 § LSO – för kommunen att ordna uppehälle finns dock inte.

Såväl statliga myndigheter som andra kommuner kan bli skyldiga att delta i en räddningsinsats, under förutsättning att aktören i fråga har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. Kommuner kan dessutom lämna hjälp till andra kommuner som har drabbats av en extraordinär händelse. Detsamma gäller för regioner. Om enskilda personer till följd av utrymning med anledning av en extraordinär händelse i fredstid befinner sig i en annan kommun, har vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen.

Även om ovannämnda aktörer har det övergripande ansvaret för verkställigheten av ett beslut om utrymning enligt LSO, ansvarar enligt utredningens bedömning samtliga aktörer – med stöd av grund- läggande regler och principer om krishantering – för utrymning av den egna verksamheten. Någon uttrycklig sådan skyldighet finns emel- lertid inte. Under det geografiska områdesansvaret faller vidare ett ansvar att verka för samordning av de åtgärder som vidtas. Det gäller både för kommuner och länsstyrelser.

Även Polismyndigheten kan, under vissa i polislagen angivna förutsättningar, besluta om och genomföra en utrymning.

7.6Kartläggning av gällande ansvarsförhållanden såvitt gäller utrymning och inkvartering vid höjd beredskap

307

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

förande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Kart- läggning och analys beträffande utrymning och efterföljande uppe- hälle i samband med fredstida kriser behandlas i föregående avsnitt.

7.6.1Planering för utrymning och inkvartering

Vilka ansvarsförhållanden som gäller beträffande planering av utrym- ning och inkvartering vid höjd beredskap behandlas inte på ett samlat vis i en viss författning. Utrymningslagen och utrymningsförord- ningen reglerar endast till viss del ansvarsfrågan. Ansvarsfördel- ningen grundas i stället i relativt stor utsträckning på grundläggande regler och principer, som berör krisberedskap och planeringen av det civila försvaret i stort. I det sammanhanget bör nämnas att det civila försvaret, som tidigare redovisats, så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen (se t.ex. prop. 2020/21:30, s. 127). Det finns ett antal grundläggande principer för samhällets krishantering, som enligt regeringen i och för sig bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten, men som även bör utgöra en grund för ledning under höjd beredskap (prop. 2001/02:10, s. 75). Principerna, nämligen ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen samt därutöver det geografiska områdesansvaret, är viktiga även för utveckling av det civila försvaret och har närmare beskrivits i kapitel 3.

Även om utgångspunkten således bör vara att ansvarsförhållan- dena beträffande det civila försvaret ska bygga på de strukturer som används inom den fredstida krisberedskapen, kan emellertid inte de strukturerna tillämpas rakt av. Exempelvis finns det i vissa fall sär- skilda regler som ska tillämpas beträffande höjd beredskap. Dess- utom kommer andra resurser att behövas för att möta krigstida hot, samtidigt som de resurser som är delar av krisberedskapen kommer att behövas i större omfattning än under fredstida kriser (Bengt Johansson m.fl., Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen, FOI-R--4431--SE). Vilka regler och principer som bedöms ha bety- delse för ifrågavarande ansvarsförhållanden behandlas närmare nedan.

308

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

Nationell nivå

Som tidigare har redovisats, får regeringen vid höjd beredskap besluta om utrymning och om villkoren för åtgärden under de förutsätt- ningar som anges i 2 kap. 1 och 2 §§ utrymningslagen. Regeringen får också meddela utflyttnings- och inflyttningsförbud med stöd av 2 kap. 6 och 7 §§ utrymningslagen. Regeringskansliet bär ansvaret för att vidta de förberedelser som krävs inför beslut om utrymning och de överväganden som det kan innebära (jfr förordningen [1996:1515] med instruktion för Regeringskansliet).

Regeringen hanterar inför höjd beredskap även i övrigt flertalet strategiska och nationellt övergripande frågeställningar. Exempelvis har regeringen att hantera beslut om prioritering av försvarsåtgärder. (Se Ds 2017:66 s. 89.) Något uttryckligt ansvar beträffande plane- ring för utrymning och inkvartering finns emellertid inte. Snarare har det ansvaret delegerats till MSB, vilket behandlas närmare i det följande.

MSB ska enligt sin instruktion se till att nödvändiga åtgärder vid- tas inom befolkningsskyddet. MSB ska vidare bl.a. stödja berörda aktörer i planeringen för civilt försvar och ha förmågan att bistå med stödresurser såväl i samband med allvarliga olyckor och kriser som vid höjd beredskap. Dessutom ska MSB, tillsammans med andra berörda aktörer, verka för att skapa en sammanhållen information om bl.a. totalförsvar och stärka samhällets förmåga att hantera bl.a. konsekvenser av krig och krigsfara.

MSB får enligt 2 § andra stycket utrymningsförordningen, i sam- råd med Försvarsmakten, besluta om vilka områden som ska plan- läggas för utrymning. Därutöver får myndigheten enligt första stycket i samma paragraf, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyn- digheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas. Några sådana föreskrifter eller beslut har emellertid inte meddelats. Som tidigare har redovisats, har MSB dock bl.a. publicerat vägled- ningar beträffande storskalig utrymning såväl år 2014 som år 2022.

Polismyndigheten bär huvudansvaret för verkställighet av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap (se närmare avsnitt 7.2.2 och 8.3.2). Det får anses omfatta även en skyldighet att vidta vissa för- beredelser inför en sådant scenario. Någon skyldighet för Polismyn- digheten att ta fram planer inför utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.

309

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Även andra statliga myndigheter än MSB och Polismyndigheten bär ett visst ansvar för planeringen för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. De övergripande bestämmelserna för de statliga myndigheternas beredskapsansvar finns i förordningen om statliga myndigheters beredskap och i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Enligt 10 § förordningen om statliga myndigheters bered- skap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myndigheten under höjd bered- skap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Myndigheter- nas planering för totalförsvaret ska ske i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare.

Beredskapsmyndigheterna har enligt förordningen om statliga myndigheters beredskap ett ansvar att vidta vissa ytterligare förbe- redelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd bered- skap. De ska ha god förmåga att genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap och ska bl.a. särskilt genomföra den omvärldsbevakning, de utvecklingsinsatser samt de övriga förberedelser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap, planera, öva och utbilda personal och därutöver ha de planer som i övrigt behövs för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorga- nisation samt planera för att, efter beslut av regeringen, kunna på- skynda nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap. Dessa myndig- heter har således ett längre gående ansvar beträffande förberedelser inför höjd beredskap. Vidare ska de sektorsansvariga myndigheterna bl.a. leda arbetet med att samordna åtgärder inför höjd beredskap. Sektorsansvariga myndigheter är bl.a. Polismyndigheten (för bered- skapssektorn Ordning och säkerhet), MSB (för beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen) samt Trafikverket (för beredskapssektorn Transporter).

Även med beaktande av de regler beträffande statliga myndighet- er som nu har nämnts, saknas en uttrycklig skyldighet för myndig- heterna i fråga att planera för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Skyldigheterna för myndigheterna att beakta totalför- svarets krav och att genomföra de förberedelser som krävs för att klara sina uppgifter vid höjd beredskap får emellertid anses omfatta en skyldighet att planera för att kunna utrymma den egna verksam-

310

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

heten. I vilken utsträckning sådan planering bör ske torde bero på respektive verksamhet.

Regional nivå

Länsstyrelsen får, med stöd av 3 § utrymningsförordningen, besluta om utrymning enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen inom det egna länet och om villkoren för en sådan åtgärd enligt 2 kap. 2 § samma lag, även det gällande det egna länet. Länsstyrelsen får också, med stöd av 4 och 5 §§ utrymningsförordningen, meddela utflyttnings- och inflyttningsförbud enligt 2 kap. 6 och 7 §§ utrymningslagen. Vissa förberedelser krävs naturligtvis för att vid höjd beredskap kunna göra de avvägningar som krävs inför nämnda beslut. Regler som sär- skilt pekar ut länsstyrelser som ansvariga för själva framtagandet av planläggning för utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap saknas dock. Som statlig myndighet ska emellertid länsstyrelsen i sin verksamhet enligt 10 § förordningen om statliga myndigheters bered- skap beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myn- digheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhål- landena i övrigt.

Länsstyrelsen är dessutom geografiskt områdesansvarig på läns- nivå och har en sammanhållande och stödjande roll för det civila för- svaret i länet. Länsstyrelsens områdesansvar regleras i förordningen med länsstyrelseinstruktion och förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap. Av nämnda författningar framgår exempelvis att länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Genom sin verksamhet ska läns- styrelsen minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och bered- skapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Enligt den vägledning som har tagits fram av Länssty- relsen i Uppsala län innebär det geografiska områdesansvaret i prak- tiken att länsstyrelserna bl.a. ska ha en aktiv och sammanhållande roll i länet och förmå alla inblandade aktörer att dra åt samma håll i frågor om det civila försvaret (Länsstyrelsen i Uppsala län, a.a.). Läns- styrelsen har således sammanfattningsvis en samordningsuppgift för det civila försvaret inför höjd beredskap. Någon uttrycklig sådan upp-

311

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

gift beträffande den planering för utrymning och inkvartering som i förekommande fall behöver tas fram inom länet finns dock inte.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt om- rådesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar. Inför höjd beredskap ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna inom civil- området verka för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig inriktning. De ska särskilt ta initiativ till att samordna pla- neringen mellan statliga myndigheter och mellan dessa och Försvars- makten, samverka med Försvarsmakten i frågor som rör totalförsvaret samt stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respek- tive län. De civilområdesansvariga länsstyrelsernas uppgift att ta ini- tiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter och mellan dessa och Försvarsmakten omfattar enligt Utredningen om civilt försvar bl.a. att ge länsstyrelserna planeringsförutsättningar för arbetet på länsnivå och att ta fram planeringsförutsättningar för regio- nerna (Struktur för ökad motståndskraft, SOU 2021:25, s. 355 ff.). Uppgiften att samverka med Försvarsmakten i frågor som rör total- försvaret ska enligt nämnd utredning omfatta bl.a. ett ansvar att tillse att planläggningen för höjd beredskap inom civilområdet är samord- nad mellan det civila och det militära försvaret. En del i det arbetet ska omfatta samordning av förberedelser för åtgärder såsom utrymning.

Regionen ska enligt 3 kap. 1 § LEH vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförbe- redelser). Varje region ska vidare enligt 4 § FEH ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Dessa ska innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också bl.a. framgå vad som behövs för att regionen ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Dessutom ska enligt 7 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap regionen vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt använd- ning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Av nämnda bestäm- melser följer således sammanfattningsvis ett ansvar för regionen att fortsätta bedriva verksamhet under höjd beredskap och att planera inför ett sådant scenario. Regionerna ska enligt 5 kap. 1 § LEH få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt 2 och 3 kap. samma lag. Enligt 11 § FEH bestäms och

312

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

betalas ersättningen ut av Socialstyrelsen eller MSB, allt inom ramen för vad regeringen beslutar. Överenskommelser om uppgifter och ersättning kopplat till krisberedskap och civilt försvar tecknas mel- lan MSB och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Dessutom tecknas en överenskommelse mellan regeringen och SKR om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar. Den överenskommelsen är emellertid inte direkt kopplad till LEH.

Utöver nämnd lagstiftning finns annan författning som reglerar sektorsspecifik beredskap för regioner. Det gäller exempelvis för hälso- och sjukvården. Vad som i relevanta delar gäller beträffande regionernas planering inför fredstida krissituationer redovisas i av- snitt 7.5.1. Särskilda bestämmelser rörande ansvaret vid höjd bered- skap finns visserligen inte i HSL. Samtidigt finns det inte heller bestämmelser som begränsar bestämmelsernas tillämplighet vid höjd beredskap. Samma ansvar gäller således även vid höjd beredskap. Planeringsbestämmelserna i HSL innebär enligt Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap att regioner ska planera hälso- och sjukvården så att skyldigheten att erbjuda befolkningen god vård kan fullgöras i alla lägen, dvs. i ett normalläge, vid kris och vid krig (SOU 2022:6, s. 189 ff.).

I utrymningslagen förtydligas att regionernas skyldigheter enligt HSL även gäller beträffande utrymmande. Något uttryckligt ansvar för regionerna att planera för utrymning vid höjd beredskap finns dock inte. Regionernas ansvar för hälso- och sjukvård gäller emeller- tid även vid höjd beredskap. Således behöver regionerna ha viss bered- skap för utrymning av en vårdinrättning om sådan utrymning skulle behövas. Behovet av en sådan beredskap lyfts även av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (se t.ex. Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning, SOU 2020:23, s. 65). Det kan dock betonas att det ytterst sällan skulle vara aktuellt att vid höjd beredskap utrymma ett helt sjukhus.

Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen om kollektivtrafik). Även det ansvaret kvarstår vid höjd beredskap. Någon skyldighet att medverka vid planering för utrymning kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar.

313

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Lokal nivå

Kommunens uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd bered- skap regleras främst i LEH och FEH. LEH innehåller till stor del bestämmelser som syftar till att kommuner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. På så sätt ska också en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås, vilket också framgår av 1 kap. 1 § LEH. Enligt 3 kap. 1 § LEH ska kommuner vidta de förberedelser som behövs för verksam- heten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). Bestäm- melsen i 3 kap. 1 § motsvarar bestämmelsen i 2 kap. 1 § första stycket lagen om civilt försvar. När den lagen infördes nämnde regeringen som exempel på åsyftade beredskapsförberedelser planläggning av verksamheten under höjd beredskap, utbildning samt anskaffning av ledningsplatser, skyddade uppehållsplatser och andra särskilda an- läggningar som behövs för det civila försvaret (prop. 1994/95:7, s. 97). Uppräkningen ansågs emellertid inte vara uttömmande, utan bestämmelsen syftade enligt regeringen på alla de olika typer av för- beredelser som är nödvändiga för att en kommuns verksamhet ska fungera under de svåra förhållanden som kan råda under krig. I prop. 2005/06:133 framhöll regeringen att det torde vara tillräck- ligt att kommuner vidtar de beredskapsförberedelser som bedöms behövas för att de ska kunna anpassa sin verksamhet inför en för- ändrad säkerhetspolitisk situation (s. 107). Skulle det säkerhets- politiska läget i landet försämras måste kommuner, i likhet med alla andra aktörer i samhället, förskjuta sitt fokus när det gäller kris- planeringen och inrikta sig mer på beredskapsförberedelser för höjd beredskap. Som ett av de viktigaste områdena som berörs av bered- skapsförberedelser nämnde regeringen att se till att personal och förtroendevalda får den utbildning och övning som behövs (s. 160).

Varje kommun ska därutöver, enligt 4 § FEH, ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Planerna ska bl.a. innehålla uppgifter om den verksamhet som ska bedrivas under höjd beredskap.

Dessutom ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd bered- skap kommuner vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är

314

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter inom total- försvaret.

Av den reglering som finns beträffande kommunens ansvar inför och vid höjd beredskap följer sammanfattningsvis en skyldighet för kommunen att planera för att fortsätta kunna bedriva sin verksam- het. Skyldigheten att fortsätta bedriva verksamheten gäller även i en utrymningssituation. Det får enligt utredningens bedömning anses omfatta en skyldighet att i viss mån förbereda för att vid behov kunna utrymma den egna verksamheten. Någon uttrycklig sådan skyldighet finns dock inte. Vid höjd beredskap ansvarar enligt utred- ningens bedömning kommunen även för sådan offentligt finansierad verksamhet som kommunen bär det yttersta ansvaret för men som bedrivs av privata företag, under förutsättning att den privata aktö- ren i fråga inte är skyldig att bedriva verksamhet även under höjd beredskap. Det gäller exempelvis beträffande vård som bedrivs enligt LSS. Frågan är emellertid inte helt okomplicerad, eftersom kommu- nen ofta torde sakna relevant information om de personer som om- fattas av verksamheten i fråga. Den frågan belyses närmare framöver. Beträffande fristående skolor (friskolor) är lagstiftningen emellertid formulerad på ett annat sätt och friskolorna har i de fallen huvud- mannaansvaret för verksamheten. Utredningens bedömning är där- för att kommunen i och för sig inte kan anses bära samma verksam- hetsansvar för den verksamheten. Med hänsyn till att friskolor som regel inte har något uttryckligt ansvar vid höjd beredskap kan det dock enligt utredningens bedömning åligga kommunerna att tillse att viss beredskap för utrymning finns även beträffande sådan verksamhet.

Även kommunernas geografiska områdesansvar påverkar arbetet beträffande det civila försvaret. Det lokala geografiska områdes- ansvaret går utöver verksamhetsansvaret och syftar till att möjlig- göra samverkan för att samordna olika aktörers insatser i planering eller hantering av händelser (Pär Eriksson m.fl., Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret, FOI-R--4800--SE, 2019). Kommunens geografiska områdesansvar regleras, såvitt avser höjd beredskap, i 3 kap. 4 § LEH. Enligt nämnd bestämmelse innebär kommunernas områdesansvar att kommunen under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. Bestämmelsen beträffande kom- munernas områdesansvar i LEH berör förhållanden under höjd

315

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

beredskap och således inte den planering som kan krävas inför en sådan situation. I det geografiska områdesansvaret finns emellertid också en förberedande del (se t.ex. FOI-R--4800--SE). Någon skyl- dighet för kommunerna att – med stöd av det geografiska områdes- ansvaret – i förekommande fall tillse att planer för utrymning vid höjd beredskap tas fram beträffande de personer som vistas i kom- munen kan emellertid inte anses föreligga.

Vissa kommuner bär ett visst ansvar för kollektivtrafiken i länet. Inte heller beträffande det ansvarsområdet finns emellertid, som ovan redovisats, någon uttrycklig skyldighet att delta i utrymnings- planeringen.

Kommuner har enligt 5 kap. 1 § LEH rätt till ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter kopplade till civilt försvar som de utför i enlighet med LEH. Ersättningen bestäms och betalas ut av MSB, inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. Någon motsvarande ersättningsbestämmelse finns inte i utrymningslagen. Nu gällande överenskommelse behandlar inte heller uttryckligen frågan om planering för utrymning och inkvartering (se Överens- kommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018–2020 med revideringar till och med 2022).

Beträffande frågan om inkvartering kan slutligen nämnas att kom- munen är skyldig att ta hand om personer som omfattas av ett utrym- ningsbeslut. Det framgår bl.a. av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § social- tjänstlagen, som föreskriver att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Någon författningsreglerad skyldighet att planera för sådan inkvartering saknas. Regeringen har emellertid i prop. 2005/06:133 uttalat att kommunerna måste företa beredskapsplanering för in- kvartering under höjd beredskap om det säkerhetspolitiska läget skulle kräva det (s. 130). Vidare bör kommunen också förbereda för att kunna lämna hjälp till de kommuner som vid utrymning i större omfattning får ta emot befolkningen (jfr 2 kap. 5 § utrymningslagen).

Enskilda organisationer och företag

De enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap vid höjd

316

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inrikt- ning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldig- heter. När bestämmelsen fördes in nämnde regeringen som exempel krigsviktiga företag, s.k. K-företag (proposition om höjd beredskap, prop. 1992/93:76, s. 48). Ett företag ansågs vara ett K-företag om dess produktion av varor eller tjänster var av stor vikt för totalför- svaret. K-företag var vid höjd beredskap skyldiga att fortsätta sin verk- samhet, ibland med ändrad inriktning, för att säkra produktionen även vid krig (Ds 2017:66, s. 140). Beredskapsavtal upprättades med särskilt viktiga företag för att säkerställa produktion även under beredskapssituationer med allvarligt störd import. Totalt fanns cirka 250 sådana beredskapsavtal (prop. 2001/02:10, s. 175). Begreppet krigsviktiga företag, eller K-företag, används emellertid inte längre.

Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är ägare eller innehavare av industriella anläggningar och andra närings- idkare skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) lämna de upplysningar som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete och, om det behövs, i övrigt medverka vid planeringen av de egna upp- gifterna inom totalförsvaret. Reglerna gäller både för fysiska och juri- diska personer (proposition om administrativ beredskap på arbets- rättens område, m.m., prop. 1981/82:179, s. 11). Enligt förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är bl.a. MSB och länsstyrelserna sådana totalförsvarsmyndigheter som kan begära att näringsidkare lämnar upplysningar och i övrigt medverkar vid plane- ringen enligt nämnd lag. De näringsidkare som blir skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen kan ha rätt till ersättning av allmänna medel för utfört arbete, under förutsättning att arbetet har medfört bety- dande kostnader. Bestämmelserna skulle kunna tillämpas vid pla- nering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap.

Viss offentligt finansierad verksamhet bedrivs av privata aktörer. Det gäller t.ex. i viss utsträckning personlig assistans enligt LSS. Någon författningsreglerad skyldighet för sådana aktörer att med- verka i planeringen för utrymning och inkvartering vid höjd bered- skap finns inte. Dock kan även sådana aktörer bli skyldiga att delta i

317

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

totalförsvarsplaneringen enligt lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplane- ringen. Skyldighet att planera för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap skulle också kunna uppkomma genom att avtal där- om tecknas.

Sammanfattande analys

MSB bär, enligt bestämmelserna i 2 § utrymningsförordningen, ett övergripande och nationellt ansvar för att tillse att planläggning för utrymning tas fram. MSB bär emellertid inte något ansvar för det faktiska framtagandet av sådan planläggning.

Det saknas regler som tydligt pekar ut vilken eller vilka aktörer som ansvarar för det faktiska framtagandet av planer för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Såväl statliga myndigheter som kommuner och regioner ska emellertid planera för sin verksamhet vid höjd beredskap. Verksamheten ska kunna fortgå även i en sådan situation. Således ska t.ex. regioner ha förmågan att kunna fortsätta bedriva hälso- och sjukvård medan kommuner behöver tillse att deras egna verksamheter, såsom barn- och äldreomsorg, ska kunna vid- hållas. Ansvaret gäller även vid behov av utrymning, varför aktörerna i viss mån behöver förbereda för ett sådant scenario. Något uttryck- ligt ansvar för att planera för utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.

Kommunerna bär, med hänsyn till reglerna i socialtjänstlagen, ansvaret för inkvartering av den befolkning som omfattas av en ut- rymning. Någon uttrycklig skyldighet för kommunerna att planera för ett sådant scenario finns inte. Regeringen har emellertid i tidigare förarbeten framhållit att kommunen måste företa beredskapspla- nering för inkvartering under höjd beredskap om det säkerhetspoli- tiska läget skulle kräva det. Någon ersättning för sådana förbe- redelser har dock inte utgått.

Det kan slutligen konstateras att privata företag och organisa- tioner mycket sällan bär något uttryckligt ansvar för framtagandet av planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap.

318

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

7.6.2Genomförande av utrymning och inkvartering

En utrymning är en omfattande åtgärd, som inbegriper många olika delar och som därför kräver medverkan av flera olika aktörer. Dessa aktörer behöver dessutom kunna samverka för att utrymningen ska fungera. Precis som beträffande planering för utrymning vid höjd beredskap, finns det beträffande verkställighet av ett beslut om ut- rymning vid höjd beredskap få regler som tydligt pekar ut vilken aktör som ansvarar för vad. I stor utsträckning bygger även ansvars- förhållandet vid genomförandet av utrymning och inkvartering i stället på grundläggande principer och regler som gäller för krishan- teringen och det civila försvaret i stort. Detta utvecklas i det följande.

Till stor del kan bestämmelserna avseende genomförande av ut- rymning och inkvartering vid fredstida kriser tillämpas även vid höjd beredskap. Exempelvis kan utrymning med stöd av bestämmelserna i LSO komma i fråga under höjd beredskap när ett område behöver utrymmas av andra anledningar än stridshandlingar. Vad som gäller för sådan utrymning framgår av avsnitt 7.5.2 och utvecklas därför inte närmare här.

Nationell nivå

Regeringen får enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen besluta om utrym- ning vid höjd beredskap. Regeringen får vidare enligt 2 kap. 2 § samma lag besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats och vilka villkor som ska gälla för vistelsen. Regeringen får också meddela utflyttnings- respektive inflyttnings- förbud i enlighet med 2 kap. 6 och 7 §§.

De statliga myndigheterna ansvarar i olika stor mån för genom- förandet av utrymning med efterföljande inkvartering. Det finns även bestämmelser som mer allmänt rör myndigheternas verksamhet vid höjd beredskap. De övergripande bestämmelserna beträffande de statliga myndigheternas uppgifter inför och vid höjd beredskap finns i förordningen om statliga myndigheters beredskap och i förord- ningen om totalförsvar och höjd beredskap. Enligt 10 § förord- ningen om statliga myndigheters beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och för-

319

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

hållandena i övrigt. Beredskapsmyndigheterna ska enligt 21 § samma förordning vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret.

Någon uttrycklig författningsreglerad skyldighet för statliga myn- digheter att utrymma sina respektive verksamheter finns inte. Genom den reglering som finns, i förening med vad som enligt grundlägg- ande principer gäller beträffande myndigheternas verksamhetsansvar, får det emellertid anses finnas en skyldighet för myndigheterna att vid höjd beredskap utrymma de egna verksamheterna om behov för det uppstår. Vidare ska enligt 24 § förordningen om statliga myndig- heters beredskap de sektorsansvariga myndigheterna bl.a. samordna åtgärder vid höjd beredskap, vilket får anses gälla även vid händelse av en utrymning.

Vissa statliga myndigheter berörs mer direkt av en utrymning. Polismyndigheten ska enligt 2 kap. 3 § utrymningslagen lämna den hjälp som behövs vid utrymning enligt 2 kap. 1 och 2 §§ samma lag. Enligt regeringen följer av bestämmelsen i 2 kap. 3 § att Polismyn- digheten har det övergripande ansvaret för att ett beslut om utrym- ning genomförs (prop. 2005/06:133, s. 130 och 171). Utredningen utvecklar i avsnitt 8.3.2 sin syn på bestämmelsen i fråga. Vidare kan enligt 3 kap. 2 § utrymningslagen kommunen i samband med inkvar- teringen begära hjälp hos Polismyndigheten för att den som ska in- kvarteras ska få tillträde till en inkvarteringsbostad. Som under fredstida kriser, ansvarar Polismyndigheten vid höjd beredskap även generellt sett för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (jfr 1 och 2 §§ polislagen). Det gäller naturligtvis även i en utrym- ningssituation.

MSB har enligt 7 § i sin instruktion en skyldighet att stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd bered- skap. Vidare ska myndigheten i sådan situation bl.a. bistå Regerings- kansliet med underlag och information. MSB ska också, enligt 7 a § samma förordning, kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. Någon uttryck- lig skyldighet för MSB att medverka vid verkställighet av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.

Försvarsmaktens ordinarie verksamhet är vid höjd beredskap foku- serad på att möta väpnat angrepp. Vid verkställighet av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap kan det således svårligen förlitas på

320

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

Försvarsmaktens resurser. Myndigheten bör dock vara delaktig i de avvägningar som görs i samband med att beslut om utrymning fattas.

Regional nivå

Länsstyrelsen får med stöd av 3 § utrymningsförordningen besluta om utrymning enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen inom det egna länet. Länsstyrelsen får också meddela sådana beslut som avses i 2 kap. 2 § samma lag gällande det egna länet. Vidare får länsstyrelsen, med stöd av 4 och 5 §§ utrymningsförordningen, meddela utflyttnings- och inflyttningsförbud enligt 2 kap. 6 och 7 §§ utrymningslagen.

I övrigt saknas regler som uttryckligen reglerar länsstyrelsens delaktighet i genomförandet av en utrymning med efterföljande in- kvartering. Som statlig myndighet ska länsstyrelsen emellertid i sin verksamhet enligt 10 § förordningen om statliga myndigheters bered- skap beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myn- digheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhål- landena i övrigt.

Länsstyrelsen har dessutom geografiskt områdesansvar på regio- nal nivå och ska, enligt 6 § förordningen om länsstyrelsernas kris- beredskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Enligt paragrafens andra stycke ska länssty- relsen då särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning samt, i samråd med bl.a. Försvarsmakten, verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Länsstyrelsens geogra- fiska områdesansvar omfattar en skyldighet att vid höjd beredskap hantera händelser som inträffar i länet genom att ta en aktiv och sam- manhållande roll samt, i praktiken, att förmå alla inblandade aktörer att dra åt samma håll i frågor om civilt försvar (Länsstyrelsen i Uppsala län, a.a.). Länsstyrelsen har således en samordningsuppgift för det civila försvaret vid höjd beredskap. Den uppgiften gäller även i en utrymningssituation.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt om- rådesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska vid

321

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

höjd beredskap, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civil- området, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. De ska vid höjd beredskap särskilt bl.a. samordna de civila försvarsåt- gärderna och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Vidare ska de vid höjd beredskap bl.a. ge länsstyrelserna inom civilområdet vägledning i fråga om inrikt- ning och prioritering av länsstyrelsernas verksamhet i syfte att uppnå en samordning av försvarsansträngningarna och största möjliga för- svarseffekt. Således har även de civilområdesansvariga länsstyrel- serna en samordnande uppgift vid utrymning under höjd beredskap.

Regionen ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för per- sonal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.

Utgångspunkten är att regionens verksamhetsansvar kvarstår vid höjd beredskap. Särskilda bestämmelser rörande regionens ansvar för att bedriva hälso- och sjukvård vid höjd beredskap finns inte i HSL. Samtidigt finns det inte heller bestämmelser som begränsar bestäm- melsernas tillämplighet vid höjd beredskap. Ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård gäller således även vid höjd beredskap. Regionen ansvarar i en sådan situation som regel även för sådan offentligt finan- sierad verksamhet som utövas av privata aktörer, under förutsättning att den privata aktören i fråga inte har ålagts ett ansvar för verksam- heten även vid höjd beredskap.

Något uttryckligt ansvar för regionerna att kunna utrymma den egna verksamheten vid höjd beredskap finns inte. Regionernas ansvar för hälso- och sjukvård gäller emellertid även i en sådan situa- tion och planeringsbestämmelserna i HSL har ansetts innebära att regioner ska planera hälso- och sjukvården så att skyldigheten att erbjuda befolkningen god vård kan fullgöras i alla lägen, dvs. även vid krig (SOU 2022:6, s. 189 ff.). Det får sammanfattningsvis anses inne- bära att regionerna också bär ett ansvar för att fortsätta kunna be- driva verksamheten i samband med en utrymning vid höjd beredskap och att vid behov kunna utrymma vårdinrättningar. Det kan dock här betonas att en total utrymning av ett sjukhus sällan torde komma att ske, med hänsyn till de risker som en sådan förflyttning skulle kunna innebära för vissa patienter. Utredningen om hälso- och sjuk- vårdens beredskap bedömer i SOU 2020:23 att Socialstyrelsen bör

322

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

få i uppdrag att i samverkan med regionerna och Försvarsmakten ta fram förslag till hur en modern nationell förstärkningsorganisation för sjuktransporter vid fredstida kriser och krig kan utformas (s. 118 f.). En sådan förstärkningsresurs bedöms kunna utnyttjas bl.a. då sjuk- hus eller särskilda boenden behöver evakueras. Socialstyrelsen har genom regeringsbeslut den 24 mars 2021 fått i uppdrag att bl.a. ta fram ett förslag på en sådan förstärkningsorganisation. I Socialsty- relsens redovisning av uppdraget föreslås bl.a. en ny förstärknings- funktion för nationell samordning av sjuktransporter med tillgång till aktuell lägesbild av tillgängliga sjuktransportresurser och behov i landet (Socialstyrelsen, Förstärkning av nationell förmåga vid mass- skadehändelser – Delredovisning av masskadeplan, vårdkapacitet och förstärkningsorganisation för sjuktransporter).

I 2 kap. 4 § utrymningslagen förtydligas att regionernas skyldig- heter enligt HSL även gäller beträffande utrymmande. Vidare är regioner som befolkningen lämnar på grund av utrymning enligt 2 kap. 5 § samma lag skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen beskrivs närmare i kommande avsnitt. Om den region varifrån befolkningen kommer har fullgjort sin skyldighet och den mottagande regionen alltjämt är i behov av hjälp, har den sistnämnda regionen rätt till hjälp från andra regioner med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 2 § LEH. Enligt den bestämmelsen är nämligen andra regio- ner skyldiga att lämna hjälp om en region har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigs- skada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har i SOU 2022:6 föreslagit att en särskild bestämmelse för hjälp som avser hälso- och sjukvårdsbehov ska föras in i HSL (s. 404 ff.). Det har också föreslagits att bestämmelsen i 2 kap. 5 § utrymnings- lagen inte ska tillämpas i de fall hjälpen avser att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen om kollektivtrafik). Även det ansvaret kvarstår vid höjd beredskap. Kollektivtrafiken kan ha stor betydelse vid ge- nomförande av en storskalig utrymning. Någon skyldighet att delta vid en sådan utrymning genom att t.ex. ställa fordon till förfogande kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar.

323

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Lokal nivå

Kommunen ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap vid höjd beredskap vidta de åtgärder i fråga om planering och inrikt- ning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret under rådande förhål- landen. Bestämmelserna avser framför allt åtgärder i fråga om den kommunala förvaltningens verksamhet under höjd beredskap (prop. 1992/93:76, s. 48).

Utgångspunkten är att det omfattande ansvar som kommunerna har för de som vistas i kommunen kvarstår även vid höjd beredskap. Det gäller exempelvis kommunens verksamhetsansvar för räddnings- tjänst, skola och omsorg. Med det ansvaret får även anses följa en skyl- dighet att vid behov utrymma verksamheten i fråga. Det gäller även beträffande offentligt finansierad verksamhet som utövas av privata aktörer, under förutsättning att den privata aktören i fråga inte har ålagts ett ansvar för att ansvara för verksamheten även vid höjd beredskap.

Den kommunala räddningstjänsten bär ett ansvar för utrymning vid olyckor. I 8 kap. LSO finns särskilda bestämmelser om den kom- munala räddningstjänstens verksamhet under höjd beredskap. I 8 kap. 2 § första stycket anges vad den kommunala räddningstjänsten

– utöver vad som i övrigt framgår av andra bestämmelser i LSO – ansvarar för under höjd beredskap. Enligt paragrafens andra stycke ska personal inom den kommunala räddningstjänsten bl.a. delta i åtgärder för befolkningsskydd. Det innebär enligt regeringen att huvudansvaret i dessa fall vilar på andra organ (jfr prop. 1994/95:7, s. 121 och prop. 2002/03:119, s. 123). Uttalandet går i linje med det uttalande från regeringen som tidigare har redovisats beträffande Polismyndighetens ansvar för genomförande av en utrymning vid höjd beredskap. Något huvudansvar för utrymning vid höjd bered- skap kan således inte anses åvila kommunen.

Kommunernas geografiska områdesansvar innebär emellertid enligt 3 kap. 4 § LEH att kommunen under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. Även om en kommun inte kan anses ha huvud- ansvaret för att en utrymning vid höjd beredskap ska genomföras, får

324

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

det ändå anses följa av det geografiska områdesansvaret att kom- munerna har ett ansvar för att verka för att en sådan åtgärd inom kommunen samordnas.

Kommuner är enligt lag skyldiga att ta hand om dem som omfat- tas av ett utrymningsbeslut. Som framgår av 2 kap. 4 § utrymnings- lagen regleras den skyldigheten bl.a. i socialtjänstlagen. Exempelvis framgår det av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen att kom- munen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Om behovet av bostad för de som omfattas av ett beslut om utrymning eller som av andra anled- ningar tvingats lämna sin ordinarie bostad till följd av krigshändelser inte kan tillgodoses, får en kommun med stöd av 3 kap. 1 § utrym- ningslagen förelägga inkvarteringsvärdar att upplåta inkvarterings- bostäder.

De kommuner som befolkningen lämnar på grund av utrymning är å sin sida enligt 2 kap. 5 § utrymningslagen skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen innebär att de resurser, t.ex. materiel och personal, som finns i en kommun ska följa med befolk- ningen när den, på grund av utrymningsbeslut, flyttas till en ny kom- mun (prop. 1994/95:7, s.116 och 2005/06:133, s. 172). Det är således en skyldighet för den kommun som befolkningen kommer ifrån att se till att kommunens resurser, i den mån de frigörs, följer med till den eller de nya kommuner som i större omfattning får ta emot be- folkningen. Om den kommun varifrån befolkningen kommer har fullgjort sin skyldighet och den mottagande kommunen alltjämt är i behov av hjälp har den sistnämnda kommunen rätt till hjälp från andra kommuner med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 2 § LEH. Enligt den bestämmelsen är nämligen andra kommuner skyldiga att lämna hjälp om en kommun har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har, som tidigare redovisats, i SOU 2022:6 föreslagit att en särskild bestämmelse för hjälp som avser hälso- och sjukvårdsbehov ska föras in i HSL och att bestämmelsen i 2 kap. 5 § utrymningslagen inte ska tillämpas i de fall hjälpen avser att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov (s. 404 ff.). Förslagen, som gäller även för den hälso- och sjukvård som kom- munerna bedriver, bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

325

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Enskilda organisationer, företag och personer

Vid höjd beredskap ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap de enskilda organisationer och företag som enligt överens- kommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksam- het i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inrikt- ning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. Som tidigare har redovisats, nämndes när bestämmelsen fördes in som exempel s.k. K-företag. Det begreppet används inte längre.

Som tidigare har redovisats, finns det regler kring näringslivets deltagande i totalförsvarsplaneringen även i lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total- försvarsplaneringen. Bestämmelserna innehåller emellertid inte något uttryckligt åliggande för nämnda aktörer att också delta i totalför- svaret vid höjd beredskap. Staten kan dock, med stöd av bestäm- melserna i förfogandelagen (1978:262), bl.a. genom förfogande ålägga ägare eller innehavare av transportmedel att ombesörja transporter. Privata aktörer kan vidare vara skyldiga att upprätthålla verksam- heten vid höjd beredskap med anledning av avtal och överenskom- melser som i ett tidigare skede träffats med offentliga aktörer.

Enskilda personer har en lagstadgad skyldighet att i viss mån hjälpa till vid inkvartering. Innehavaren av en byggnad eller bostadslägenhet kan nämligen enligt 3 kap. 1 § utrymningslagen föreläggas av kom- munen att upplåta bostad och utrustning åt den som behöver en bostad på grund av ett beslut om utrymning eller på grund av att denne till följd av krigshändelser tvingats lämna sin ordinarie bostad. Vidare får för statens eller annans räkning genom förfogande fastig- het tas i anspråk med nyttjanderätt enligt förfogandelagen. Genom förfogande kan även, som redovisats ovan, ägare eller innehavare av transportmedel bl.a. åläggas att ombesörja transporter.

Sammanfattande analys

Vid höjd beredskap fattar regeringen eller länsstyrelsen beslut om utrymning och om villkoren för utrymningen. Polismyndigheten bär det övergripande ansvaret för verkställigheten av beslutet, men såväl länsstyrelse som kommun har – med det geografiska områdes-

326

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

ansvaret som grund – viktiga samordnande roller under verkställig- heten. Som tidigare har redovisats, finns det emellertid ingen skyl- dighet för aktörerna i fråga att planera för ett sådant scenario. Även MSB har en skyldighet att samordna de åtgärder som vidtas vid höjd beredskap.

Statliga myndigheter, regioner och kommuner bär – med stöd av grundläggande principer och regler för det civila försvaret i stort – ett ansvar för att utrymma den egna verksamheten. Någon uttrycklig skyldighet för någon annan aktör än Polismyndigheten att genom- föra en utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.

Inkvarterande kommuner och regioner ansvarar för att ta hand om de personer som omfattas av ett utrymningsbeslut. De kommu- ner och regioner som befolkningen lämnar på grund av utrymning är å sin sida skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kom- muner och regioner som i större omfattning får ta emot befolk- ningen. Även enskilda aktörer kan ha en skyldighet att hjälpa till vid utrymning och inkvartering på så sätt att de bl.a. kan bli skyldiga att upplåta bostad och utrustning åt den som behöver det.

7.7Kartläggning av gällande förmåga såvitt gäller planering och genomförande av utrymning och efterföljande inkvartering eller uppehälle

I utredningens uppdrag ingår att kartlägga och analysera aktörernas förmåga när det gäller planering och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap samt att bedöma om det är tillämp- bart även vid fredstida kriser. En sådan kartläggning och analys pre- senteras i detta avsnitt. Kartläggningen behandlar emellertid främst förmågan såvitt gäller fredstida kriser, eftersom erfarenheterna av en förmåga beträffande höjd beredskap är mycket begränsade. Detta till följd av att det inte har genomförts någon planering i det avseendet under en längre tidsperiod. Således sammanfaller i stor utsträckning förmågan beträffande fredstida kriser med den bedömda förmågan beträffande höjd beredskap. Kartläggningen fokuserar vidare på för- mågan såvitt avser storskalig utrymning.

327

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

7.7.1Planering för utrymning och efterföljande inkvartering eller uppehälle

Som tidigare har redovisats, finns det för närvarande inga krav på planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Enligt vad utredningen har erfarit fanns det när utredningen påbörjade sitt arbete inte heller någon påbörjad planering för ett sådant scenario. Under utredningens gång har det emellertid inkommit uppgifter som tyder på att länsstyrelserna i viss mån har påbörjat sådan pla- nering. Detta har naturligtvis sin grund i det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget, och möjligen även i de förslag som MSB presenterat i sin redovisning av regeringens uppdrag till myndighet- en att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att stärka det civila försvaret (MSB 2022-03446).

Viss planering för utrymning vid fredstid finns emellertid. Som stöd för aktörernas arbete har MSB publicerat flera vägledningar. Den senaste (Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering) pub- licerades sommaren 2022.

Länsstyrelserna är skyldiga att förbereda för utrymning av allmän- heten inom beredskaps- och planeringszonerna för kärnkraftverken. Berörda länsstyrelser har också, tillsammans med andra berörda aktö- rer såsom kommuner, regioner, Försvarsmakten och Polismyndig- heten, planerat för utrymning beträffande aktuella områden. Pla- neringen revideras fortlöpande, senast under år 2022 med anledning av den uppdatering av beredskapszoner som började gälla den 1 juli 2022. Det kan dock konstateras att frågan om uppehälle enligt vad utredningen har erfarit sällan behandlas i den planering som tas fram. Något sådant krav finns inte heller i aktuell författning.

Utöver förberedelserna för utrymning inom beredskaps- och planeringszonerna finns viss planering för utrymning i de kommu- ner och länsstyrelser som riskerar översvämning. Det rör sig främst om områden som riskerar att drabbas av ett dammbrott, men även om områden med risk för översvämning av andra anledningar – såsom hög havsnivå. Generellt sett brukar det i dessa fall finnas en övergripande beskrivning på länsnivå och en något mer detaljerad planering på kommunal nivå. Vid risk för dammbrott finns det inte sällan älvgrupper och andra projekt som samarbetar i frågorna. Ofta har även andra berörda aktörer, såsom Polismyndigheten, varit del- aktiga i arbetet. Att ta fram och vidmakthålla en planering för utrym-

328

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

ning och efterföljande uppehälle är ett tidskrävande och dyrt projekt. Samtidigt är det ofta få anställda inom en länsstyrelse eller en kom- mun som arbetar med frågan. Enligt vad utredningen har erfarit upp- dateras därför den planering som har tagits fram sällan, även om den ses över med viss regelbundenhet. Således blir planeringen daterad och mindre användbar. Involverade aktörer strävar därför efter att hålla planeringen på en övergripande nivå för att minska risken för inaktualitet. Även beträffande nu aktuell planering har frågan om uppehälle regelmässigt prioriterats ned. Vissa kommuner har dock ett visst samarbete med grannkommuner i frågan. Vid det framtag- ande av planering som har skett har länsstyrelser och kommuner i stor utsträckning använt sig av MSB:s vägledning och den handbok som har tagits fram genom Combitechs projektledning. Det har dock efterfrågats en bättre och slutgiltig handbok.

Bortsett från nu nämnd planering saknas i princip planering för utrymning. Den slutsatsen bekräftas även av de rapporter som följde efter skogsbranden år 2014. Det finns dock indikationer på att det inom kommunerna finns viss beredskap för att utrymma egen sam- hällsviktig verksamhet (se t.ex. Socialstyrelsen, Krisberedskap i social- tjänst och kommunal hälso- och sjukvård 2018 – Krishantering och krisberedskap i samband med värmeböljan 2018 för särskilt sårbara grupper, 2019, och Kartläggning av den kommunala hälso- och sjuk- vårdens och socialtjänstens beredskap – Delrapportering, 2022).

Sammanfattande analys

Utredningens sammanfattande bedömning av gällande förmåga såvitt avser planering för utrymning med efterföljande inkvartering eller uppehälle är att förmågan är bristfällig. Viss planering finns beträf- fande utrymning i fredstid. Det är dock i praktiken endast i kärn- kraftslänen som planeringen är någorlunda detaljerad. Planering för uppehälle finns endast i undantagsfall. Någon planering för utrym- ning vid höjd beredskap finns inte, även om arbetet med fram- tagandet av sådan planering har påbörjats i viss mån. Eftersom det har tagits fram planering för utrymning inom vissa länsstyrelser och kommuner, finns det också bland dessa aktörer viss kunskap och förmåga beträffande planering för utrymning. Det kan dock konsta- teras att det ofta är få arbetskrafter inom respektive aktör som

329

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

arbetar med frågan, varför verksamheten är sårbar. Med hänsyn till att planering endast har tagits fram i begränsad mån är dock kun- skapen hos de flesta aktörerna bristfällig. Ansvariga aktörer har efter- frågat bättre vägledning från nationellt håll beträffande planering för utrymning. En ny vägledning har presenterats av MSB under år 2022. Det återstår att se om aktörerna anser vägledningen vara till bättre hjälp i arbetet.

Utredningens bedömning är att den planering som har tagits fram beträffande utrymning i fredstid visserligen kan användas även för utrymning vid höjd beredskap. Planeringen omfattar dock endast begränsade delar av landet. Dessutom kan planeringen sannolikt inte användas fullt ut vid utrymning vid höjd beredskap. Exempelvis kommer de resurser som är delar av krisberedskapen att behövas i större omfattning än under fredstida kriser (FOI-R--4431--SE). Således kommer t.ex. Polismyndigheten att vid höjd beredskap ha fler arbetsuppgifter än vid en fredstida kris eller olycka, vilket för- anleder svårigheter att förlita sig på Polismyndigheten för verkstäl- ligheten av ett beslut om utrymning i samma utsträckning som i fredstid. Även Försvarsmakten kommer, av uppenbara skäl, att ha andra uppgifter att fokusera på. Det föranleder att planeringar som pekar ut dessa aktörer som delaktiga i en utrymning, eller till och med som ansvariga för verkställigheten av beslutet, fungerar mindre bra i praktiken vid höjd beredskap.

Samtidigt är den planering som har tagits fram för fredstida kriser och olyckor till stor del statisk, eftersom det ofta med någorlunda säkerhet går att förutse varifrån hotet kommer. Motsvarande pro- gnoser kan svårligen göras beträffande höjd beredskap. Planering för utrymning vid höjd beredskap behöver därför vara mer dynamisk. Dessutom berör inte sällan den planering som tas fram utrymning från enskilda verksamheter och inte utrymning av hela samhällen eller all verksamhet som bedrivs av en viss aktör.

Den planering som har tagits fram beträffande fredstida kriser och olyckor kan således sammanfattningsvis inte utan justeringar tillämpas vid höjd beredskap. Planeringen kan naturligtvis ändå komma till nytta i en sådan situation, men det finns alltså i nuläget i praktiken ingen fullt ut tillämpbar planering för utrymning vid höjd beredskap. Samtidigt saknas i princip helt planering för uppehälle och inkvartering.

330

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

7.7.2Genomförande av utrymning och efterföljande inkvartering eller uppehälle

Som tidigare har redovisats, bedömer MSB att de planer som fanns under kalla kriget kan ha varit svåra att genomföra i ett verkligt läge. Flera utrymningsövningar genomfördes i Sverige under kalla kriget. Den största, ”Operation Stockholm”, genomfördes år 1961 och om- fattade befolkningen i Stockholms västra delar. Övningen ansågs i och för sig vara välorganiserad. Antalet deltagare var emellertid för- hållandevis litet, och från militärt håll bedömdes övningen vara orea- listisk eftersom krigsplacerade deltog. (Se Marie Cronqvist, Utrym- ning i folkhemmet, Historisk tidskrift 128:3, 2008.) Några långtgå- ende slutsatser beträffande samhällets förmåga till utrymning går inte att dra av de övningar som genomfördes under kalla kriget.

Liknande utrymningsövningar har, av förklarliga skäl, inte genom- förts i Sverige de senaste decennierna. Vissa mindre omfattande övningar, då främst kring kärnkraftverken, har dock genomförts. Exempelvis genomfördes år 2019 Övning Havsörn. Övningen om- fattade bl.a. utrymning av Gräsö. Utvärderingen av övningen är dock inte offentlig och kan därför inte redovisas här. År 2016 genom- fördes vidare den regionala övningen Ångerfylld, som fokuserade på dammhaveri i Ångermanälven. Utrymning övades visserligen inte i praktiken, men frågan diskuterades inom ramen för övningen. I ut- värderingen belystes bl.a. vikten av förberedelser och av ett förtyd- ligande beträffande ansvarsfördelningen mellan räddningstjänst, kom- mun och Polismyndigheten. (Se Länsstyrelsen Västernorrland, Ut- värderingsrapport Regional övning Ångerfylld 2016.)

I samband med en observation av den amerikanska krishanter- ingen kring orkanen Gustav rekommenderade dåvarande Krisbered- skapsmyndigheten en bedömning av Sveriges behov av och förmåga att genomföra storskaliga utrymningar (Christer Brown och Anders Johansson, Krisberedskapsmyndigheten, Massevakueringen inför orkanen Gustav: Erfarenheter och lärdomar för det svenska krishan- teringssystemet, 2008). Det konstaterades bl.a. att Polismyndig- hetens resurser ofta är otillräckliga för alla de uppgifter som ska lösas vid en utrymning. Militära enheter skulle därför kunna understödja, exempelvis med bevakning och avspärrning. Dessutom bedömdes nära samarbete med privata aktörer och frivilligorganisationer vara nödvändigt. Liknande bedömningar hade också gjorts vid tidigare

331

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

observationer. Det konstaterades exempelvis i en observatörsinsats år 2007 att Sverige har bristande förmåga att kunna hantera en mer omfattande situation innebärande att ett stort antal människor be- höver evakueras under en längre tidsperiod (Bo Andersson, m.fl., California wildfires – en megainsats med effektiv samverkan).

Samverkansområdena Ekonomisk säkerhet, Skydd, undsättning och vård samt Teknisk infrastruktur konstaterade i Samverkans- områdenas studieresor till USA i oktober 2013: Erfarenheter av orkanen Sandy (2014) att det behövs övningar på minst länsnivå för att fundera över vilka scenarion som skulle kunna inträffa där större utrym- ningar behövs. Man behöver enligt samverkansområdena även vara pragmatisk i sitt förhållningssätt till att vidta så pass kraftfulla åtgär- der som utrymningar. Att inte fatta beslut kan nämligen få föröd- ande konsekvenser för människorna i de hotade områdena. Det kan således vara av vikt att agera proaktivt.

Efter skogsbranden år 2014 kunde samhällets förmåga att utrym- ma konstateras som bristfällig. Brister identifierades bl.a. beträffande kommunikation, information, rollfördelning, kartor och förteck- ningar över boende. Eftersom planering saknades skedde utrymning- arna ad hoc. Klarare direktiv och rollfördelning ansågs behövas för en bättre förmåga att hantera storskaliga utrymningar. Utrymningen av djur synes visserligen ha fungerat någorlunda väl, men det ansågs i stor utsträckning bero på frivilliga insatser från LRF:s sida.

Den mer begränsade utrymning som skedde i samband med skogs- bränderna år 2018 synes ha varit mer välfungerande, vilket kan ha berott på flera förhållanden. Inte minst fanns det då erfarenheter från de utrymningar som skedde vid skogsbranden år 2014. Dessutom var antalet utrymmande förhållandevis litet. Det kan emellertid kon- stateras att Polismyndighetens resurser inte var tillräckliga, eftersom personalstöd behövdes från såväl Trafikverket som Försvarsmakten.

De kommuner och länsstyrelser som utredningen har varit i kon- takt med och som har tagit fram planering kring utrymning – således främst aktörerna inom kärnkraftslänen – har bedömt sig ha en god förmåga att genomföra en storskalig utrymning med den planering som har tagits fram som grund. Detta trots den omständigheten att praktiska erfarenheter endast finns i begränsad utsträckning. Det kan mot bakgrund av vad som nu har redovisats konstateras att en god beredskap är grundläggande för en förmåga att genomföra en

332

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

storskalig utrymning. Beredskapen är dock, som tidigare har redo- visats, bristfällig.

I föregående avsnitt har vidare planeringen för inkvartering respektive uppehälle bedömts vara än mer bristfällig. I de allra flesta delar av landet saknas sådan planering. De kommuner och länssty- relser som utredningen har varit i kontakt med har även bekräftat att förmågan när det kommer till frågan om uppehälle är begränsad. Viss erfarenhet finns dock. Vid skogsbränderna år 2018 användes för uppehälle campingplatser, vandrarhem och privata bostäder. Även om förberedelser saknades kunde det konstateras att privatpersoner gärna bistod. Det bör dock återigen betonas att antalet utrymmande var förhållandevis få.

Under flyktingkrisen år 2015 genomfördes vidare ett mottagande som kan liknas vid inkvartering efterföljande en utrymning. År 2015 kom det 163 000 asylsökande till Sverige, varav 70 000 barn. 114 000 av dem som sökte asyl under året gjorde det under perioden sep- tember–december. Migrationsverket har huvudansvaret för mottag- ande av dem som söker asyl i Sverige. För ensamkommande barn ansvarar emellertid kommunen, efter det att Migrationsverket har anvisat en kommun till barnet. Överenskommelser får också träffas mellan Migrationsverket och kommuner om mottagande av ensam- kommande barn.

Ansvariga samhällsaktörer hade inte förutsett att det skulle komma så många människor på flykt till Sverige hösten 2015 (se Att ta emot människor på flykt – Sverige hösten 2015, SOU 2017:12). Beredskapen var därför låg. Att anordna ankomstboenden blev en betungande uppgift för de kommuner som tog emot många barn, särskilt eftersom barnen ofta blev kvar länge i ankomstboendena. Även anvisningskommunerna hade svårt att hitta platser till barnen, som ofta fick flytta mellan kommuner allt eftersom boendefrågan löste sig. De kommuner som hade erfarenhet av att ta emot många människor från andra länder ansågs dock klara av situationen bättre än de som saknade sådan erfarenhet.

Även Migrationsverket hade svårigheter att hantera sitt uppdrag att ordna boende. Från början av oktober 2015 använde sig Migra- tionsverket av kommunala evakueringsplatser för att ordna boenden. Boendeplatserna var bl.a. placerade i idrottshallar och hotell. Evaku- eringsplatserna anskaffades genom kontakt med kommunen, som också ansvarade för driften av boendena. Under den aktuella hösten

333

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

användes ungefär 6 000 kommunala evakueringsplatser. Enligt upp- gifter till utredningen var omkring 10 000 sådana platser aktiva sam- tidigt. Trots detta meddelade Migrationsverket i november 2015 att man inte längre kunde erbjuda boende för den som sökte asyl. Man gjorde bedömningen att socialtjänstlagen träder in i ett läge då staten inte kan erbjuda boende eftersom det är kommunen som ytterst ansvarar för de personer som vistas där. Svårigheterna föranledde att ett antal asylsökande fick sova i tält eller utomhus.

Efter flyktingmottagandet år 2015 har – enligt vad utredningen har fått erfara – en del kommuner behållit den grundläggande för- måga man då fick. Förmågan rör dock främst kortsiktiga lösningar, såsom boende i gymnastiksalar. Den förmågan kan naturligtvis även tillämpas beträffande befolkningsförflyttningar inom landet.

Även kriget i Ukraina har föranlett flyktingströmmar. Migra- tionsverket framförde tidigt att antalet boendeplatser som kunde ordnas i befintliga byggnader inte räckte för att möta behovet och gick bl.a. ut med en begäran till kommunerna, via länsstyrelserna, om tillfälliga boendeplatser.19 Dessutom gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att inventera förekomsten av befintliga platser för tillfälliga boenden. Totalt rapporterade länsstyrelserna i april 2022 in drygt 70 000 befintliga platser för tillfälliga boenden. Antalet platser i kom- munal regi var drygt 40 000.20 I sammanhanget kan nämnas att författ- ningsändringar innebärande att Migrationsverket ska anvisa skydds- behövande till kommuner, som då får ansvaret för anskaffning och drift av boendet för dessa personer, trädde i kraft i juli 2022 (se t.ex. förordningen [2022:1008] om anvisning av en kommun som ska ordna boende för vissa utlänningar).

Sammanfattande analys

Det kan utifrån de större utrymningar som har skett i Sverige under senare tid konstateras att det finns en förmåga att fatta beslut om utrymning, även om det i framtiden bättre behöver säkerställas att beslutet är tillräckligt tydligt. Även resursmässigt finns en förmåga

19Migrationsverket, Förfrågan om anskaffning och nyttjande av 12 000 tillfälliga boende- platser (extraordinärt läge) där kommuner om möjligt bistår Migrationsverket, dnr 4.2.1- 2022-4374.

20Länsstyrelsen Stockholm, Rapportering av uppdrag till länsstyrelserna att inventera före- komsten av befintliga platser för tillfälliga boenden – Reviderad version, dnr 106-13169-2022.

334

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

att utrymma – åtminstone under förutsättning att krisen eller olyckan inte drabbar en alltför stor del av landet. Det uppstod visserligen svårigheter för Polismyndigheten att hantera samtliga de uppgifter som ankom myndigheten vid skogsbränderna år 2018. Myndigheten kunde dock understödjas med resurser från såväl Trafikverket som Försvarsmakten. Även frivilliga bidrog i stor utsträckning, inte minst med försörjning och uppehälle. Det kan dock konstateras att berörda offentliga aktörer kommer att behöva förstärkningar vid mer omfattande utrymningar.

För en väl fungerande utrymning krävs även enligt utredningens bedömning en föregående planering som involverade aktörer kan förlita sig på. Planeringen behöver även övas. Sådana förberedelser fanns inte på plats vid nämnda utrymningar. Således stod det exem- pelvis inte helt klart vilken aktör som skulle ansvara för vilka upp- gifter, eller vilka platser som skulle fungera som mottagningsplatser. En bidragande orsak till att utrymningarna ändå fungerande för- hållandevis väl var troligen att de omfattade jämförelsevis få hushåll. Utifrån vad utredningen har erfarit är förmågan att genomföra stor- skaliga utrymningar inte bättre nu än den var vid skogsbränderna år 2018, delvis mot bakgrund av att planering fortfarande i stor utsträckning saknas.

I de områden där planering för utrymning har tagits fram – främst i beredskaps- och planeringszonerna kring kärnkraftverken – finns det enligt berörda aktörer en förmåga att utrymma. Planeringen övas också, åtminstone i viss mån, med någorlunda regelbundenhet. Även i de områden som omfattas av planering för utrymning kan det emel- lertid befaras att de reella förutsättningarna att genomföra en stor- skalig utrymning är begränsade i ett skarpt läge. För ett lyckat genom- förande krävs sannolikt stöd från andra aktörer, såsom frivilliga. Vidare kan det vara svårt att ordna med ändamålsenliga fordon, t.ex. för utrymning av äldreboenden, om sådana frågor inte har behand- lats under planeringen. Samma svårigheter gäller beträffande perso- ner som behöver medicinsk hjälp eller särskilda hjälpmedel. Saknas sådana förberedelser blir det i praktiken svårt att genomföra en ut- rymning beträffande de mest utsatta grupperna.

Det finns i princip ingen planering för uppehälle. Vid flykting- krisen år 2015, men även i samband med flyktingströmmarna med anledning av kriget i Ukraina, visade det sig i och för sig vara möjligt att snabbt ordna boenden för ett stort antal migranter. En grund-

335

Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

läggande förutsättning för en god förmåga är emellertid goda för- beredelser – vilket naturligtvis behöver stödjas med tillgängliga resurser. Har det exempelvis inte på förhand identifierats lämpliga lokaler blir frågan svårhanterlig, även om den går att lösa om antalet utrymmande inte är alltför stort. Viss förmåga till grundläggande uppehälle har emellertid behållits i vissa kommuner sedan flykting- krisen år 2015, och inte minst sedan flyktingströmmarna från Ukraina. Den förmågan kan självklart gynna möjligheten att ordna uppehälle eller inkvartering även efter befolkningsförflyttningar inom landet.

Förmågan att utrymma vid höjd beredskap är enligt utredningens bedömning inte bättre än förmågan att utrymma i fredstid. Sannolikt är förmågan snarare sämre, med hänsyn till att det vad gäller sådan utrymning i praktiken inte har vidtagits några specifika förberedel- ser. Vidare står det inte helt klart vilken aktör som ansvarar för vilka uppgifter. Vid höjd beredskap tillkommer dessutom den omständig- heten att förhållandena i hela landet kommer att vara betydligt mer ansträngda än vid en fredstida kris och att vissa aktörer inte kan hjälpa till i samma utsträckning – om än alls. Det gäller t.ex. Försvarsmakten, Polismyndigheten och den kommunala räddningstjänsten, som vid en fredstida kris bär ett mycket stort ansvar för genomförandet av en utrymning. I stället behöver samhället i en sådan situation i stor utsträckning förlita sig på kommunen, som samtidigt har samhälls- viktiga verksamheter som behöver fortgå. Dessutom behöver ett stort antal personer genomföra utrymningen samtidigt. Det är där- för rimligt att utgå från att förmågan är sämre när det kommer till sådana förhållanden. Det är sammanfattningsvis utredningens bedöm- ning att ansvariga aktörer är i behov av stora externa personella för- stärkningar för att kunna upprätthålla en förmåga att genomföra större utrymningar vid höjd beredskap. Det är även viktigt att ett samarbete mellan det offentliga och näringslivet kan vidareutvecklas. Nu nämnda frågor utvecklas framöver.

Befintlig förmåga till inkvartering vid höjd beredskap bedöms vara densamma som förmågan till uppehälle vid fredstida kriser. Vid höjd beredskap riskerar emellertid fler personer i fler delar av landet att omfattas av utrymningar, vilket i sin tur föranleder ett större behov av inkvartering. Även antalet flyktingar kan tänkas öka. Dess- utom tillkommer även beträffande inkvartering de svåra förhål- landen som vid höjd beredskap sannolikt råder i hela landet.

336

8Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

8.1Inledning

Utredningen gör i kapitel 4 bedömningen att det så snart som möj- ligt bör vidtas åtgärder för att utveckla och förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effek- tivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp. Det konstateras där vidare att ett sådant skydd ska omfatta utrymning med efter- följande inkvartering vid sidan om tillgången till skyddsrum. För att det ska vara möjligt bedöms det vara nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar.

I föregående kapitel har utredningen kartlagt och analyserat gäll- ande ansvarsförhållanden och förmåga på lokal, regional och natio- nell nivå när det gäller planering och genomförande av utrymning och efterföljande inkvartering respektive uppehälle. Det ingår även i utredningens uppdrag att analysera och lämna förslag till åtgärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effektiv pla- nering på lokal, regional och nationell nivå inför genomförande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap och krig som vid fredstida kriser. Sådana överväganden och förslag presenteras i detta kapitel.

I enlighet med utredningens uppdrag syftar de förslag som läm- nas till att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering inför genomförande av utrymning och inkvartering respektive uppehälle. För att det ska vara möjligt att ta fram en ändamålsenlig planering och för att den planering som har tagits fram ska kunna fungera på ett effektivt sätt vid ett genomförande, behöver det emellertid även stå

337

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

klart vilken aktör – eller vilka aktörer – som ansvarar för verkställig- heten av ett beslut om utrymning samt för den inkvartering eller det uppehälle som följer därefter. Således behandlas även i viss utsträck- ning verkställighetsfrågor. Andra delar av aktuell författning behand- las enbart i den utsträckning behov av revideringar har upptäckts. Beträffande de delar som inte behandlas är således bedömningen att gällande författning ska bestå utan ändringar.

I avsnitt 8.2 och 8.3 presenteras förslag rörande utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Frågan om utrymning med efter- följande uppehälle vid fredstida kriser behandlas i avsnitt 8.5.

8.2Planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap

8.2.1Vilka områden bör planläggas för utrymning och efterföljande inkvartering?

Utredningens bedömning: Det bör finnas planering för utrym- ning och inkvartering för hela landet. Vikten av att planering för utrymning tas fram är av särskilt stor betydelse såvitt avser stra- tegiskt viktiga områden och andra områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp.

Inledning

Utredningen har i kapitel 4 gjort bedömningen att det för att Sverige ska kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp är nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genom- föra utrymningar och efterföljande inkvarteringar. I detta avsnitt be- handlas vilka områden som enligt utredningens bedömning bör omfattas av sådan planering. Det kan redan inledningsvis nämnas att utredningen i kommande avsnitt presenterar överväganden beträff- ande vilka offentliga aktörer som ska besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Den bedömning som utredningen här presenterar är inte bindande för de aktörerna, men kan tjäna som en vägledning i deras besluts- fattande.

338

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Historisk genomgång

Den planering för utrymning med efterföljande inkvartering som in- leddes i anslutning till andra världskriget skulle enligt förarbetena begränsas till områden som var särskilt hotade, såsom fästningar, större städer och orter där krigs- eller försörjningsindustrier var be- lägna (betänkande angående det civila luftskyddet, SOU 1936:57, s. 55 ff.). År 1941 hade tillstånd till planläggning för utrymning getts för 76 luftskyddsorter (proposition med förslag till utrymningslag, m.m., prop. 1941:273, s. 22). Termen luftskyddsort användes för att klassificera orter efter läge och beskaffenhet med hänsyn till anfalls- risken.

Vid andra världskrigets slut hade utrymning planerats för ett 90- tal städer och andra större orter. Planer för en mer eller mindre total utrymning fanns dock endast för vissa gränsorter med utsatt läge vid militära operationer. Det fanns planer för inkvartering i så gott som samtliga kommuner, som inte ansågs utgöra eller ingå i utrymnings- orter. Endast några få kommuner (cirka fem procent) med särskilt utsatt läge i gränstrakt eller liknande hade undantagits från inkvar- teringsplaneringen. (Se betänkande med förslag rörande civilför- svarets organisation m.m., SOU 1947:10, s. 111 ff.)

Under 1950-talet utvidgades kravet på planering för utrymning vid höjd beredskap. För utsatta orter skulle planer upprättas dels för successiv utrymning, dels för snabbutrymning vid händelse av ett överraskande anfall. Den successiva utrymningen skulle inledas med beredskapsutrymning avseende arbetsoförmögna personer. Det skulle också planeras för en omflyttning av innerområdenas kvarvar- ande befolkning till ytterområdena. Så kallad beredskapsutrymning skulle kunna genomföras för städer med över 50 000 invånare men även för vissa mindre orter, beroende på sannolikheten för att orten skulle utsättas för anfall. För mer utsatta orter skulle beredskapsut- rymningen även kunna följas av en slutlig utrymning av alla som kunde utrymmas utan lamslagande av för totalförsvaret oundgänglig verksamhet. Vilka städer och områden de olika planerna skulle avse skulle beslutas centralt. Vid den bedömningen skulle anfallsrisken vara avgörande. Att fullständig utrymningsplanering i varje fall borde göras för de största städerna ansågs dock vara uppenbart. (Se proposi- tion med förslag till lag om ändring i civilförsvarslagen den 15 juli 1944 [nr 536], prop. 1956:185, s. 1 f. och 49 ff.)

339

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

År 1959 fanns preliminära snabbutrymningsplaner för de mest utsatta orterna. Arbetet med planeringen för den successiva utrym- ningen var även det långt framskridet. Utrymningsplaneringen be- rörde vid den tidpunkten ungefär tre miljoner människor.1 År 1989 fanns planer för snabbutrymning för Sveriges 14 största städer (Risker och skydd för befolkningen, SOU 1989:17, s. 58).

Som tidigare redovisats, förekommer i princip inte längre någon planering för utrymning och inkvartering under höjd beredskap.

Regeringens och Försvarsberedningens bedömningar

I Försvarsberedningens rapport Motståndskraft Inriktningen av total- försvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66, s. 145 f. och 150 f.) bedöms att det fysiska skyddet av civilbefolkningen i första hand ska åstadkommas genom tillgång till skyddsrum och andra skyddade utrymmen. Det ska kompletteras med planer för utrymning i områden där markstrider kan förväntas liksom i områden vilka med stor sannolikhet drabbas av bekämpning och där fysiskt skydd saknas eller har stora begränsningar. Konkreta utrymningsplaner ska enligt Försvarsberedningen upprättas för de mest utsatta områdena. Sådana planer ska utgå från Försvarsmaktens operativa planering. Planering för utrymning av särskilt utsatta om- råden bör enligt Försvarsberedningen påbörjas så snart som möjligt.

Utredningen har i uppdrag att bl.a. analysera och lämna förslag till åtgärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering inför genomförande av utrymning och inkvar- tering. Det framgår inte av direktiven vilka områden som bör omfat- tas av planer för utrymning. Dock anges i direktivens sammanfatt- ning att utredningen ska analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat.

1Proposition angående ny organisation för civilförsvaret, m.m., prop. 1959:114, s. 9 och 18 samt Civilförsvarets organisation, SOU 1958:13, s. 201.

340

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Skälen för utredningens bedömning

Det bör finnas planering för utrymning för strategiskt viktiga områden och andra områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp

Syftet med genomförande av utrymning under höjd beredskap är att civilbefolkningen inte ska drabbas av krigshandlingar eller att mili- tära åtgärder av väsentlig betydelse inte allvarligt ska försvåras. En given utgångspunkt är således att civilbefolkningen ska beredas skydd i form av utrymning i de områden som löper störst risk för angrepp och att det därför bör tas fram planering för utrymning beträffande strategiskt viktiga områden. En sådan utgångspunkt går också i linje med Försvarsberedningens bedömning. Regeringen och Försvarsberedningen har som strategiskt viktiga geografiska områ- den i händelse av en kris eller ett krig angett Stockholmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, västkusten med Göte- borg, västra Svealand samt delar av Jämtlands och Norrbottens län (Ds 2017:66, s. 73 ff. och Totalförsvaret 2021–2025, prop. 2020/21:30, s. 60). Även i Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) handlingsplan från den 27 augusti 2021 för att främja och utveckla en sammanhängande planering för total- försvaret 2021–2025 (Handlingskraft) anges de områden som anses strategiskt viktiga i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig. Bortsett från sydöstra Sverige anges här samma områden som tidi- gare lyfts fram.

Det arbete med skyddsrumsbeståndet som föreslås i kapitel 6 kommer i ett första skede att fokuseras på de strategiskt viktiga områdena. Det innebär emellertid inte att det där inte skulle behövas skydd i form av utrymning. Det finns enligt utredningens bedöm- ning ett påtagligt behov av att kunna tillämpa utrymning vid sidan om vistelse i skyddsrum. Båda delarna behövs för att skyddet för civilbefolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig sammantaget ska kunna bli ändamålsenligt och effektivt utformat. Det gäller inte minst beträffande de områden i landet som löper störst risk för att utsättas för krigshandlingar. Vilken åtgärd som ska tillämpas i varje enskilt fall beror på händelsen och dess art och omfattning. En sådan bedömning görs lämpligen av berörda myndigheter.

Utredningens bedömning är således att det ska tas fram planering för utrymning vid höjd beredskap för strategiskt viktiga områden.

341

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Vilka områden som bedöms som strategiskt viktiga kan variera, bl.a. mot bakgrund av rådande hotbild. Det saknas därför anledning att här närmare precisera vilka områden som avses. Det bör i stället avgöras av Försvarsmakten och MSB (se vidare om rätten att besluta om planläggning i avsnitt 8.2.2).

Även andra områden än de som anses vara strategiskt viktiga kan utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp. Troliga mål för fjärrbe- kämpningen är enligt Försvarsmakten stationära och semi-stationära mål av vikt för den nationella försvarsansträngningen (Handlings- kraft s. 13). Militära mål vid ett väpnat angrepp kan vara lednings- centraler, radaranläggningar och baser. Civila mål kan vara exempel- vis logistiknoder, hamnar, flygplatser, broar, viktig industri samt infrastruktur för energi och kommunikation. Även andra anläggningar för samhällsviktig verksamhet, såsom anläggningar för produktion av t.ex. dricksvatten, skulle kunna utgöra civila mål.

Nu angivna mål behöver inte nödvändigtvis vara belägna inom ett strategiskt viktigt område. Oavsett var de är belägna bör således även nu aktuella områden, med hänsyn till den förhöjda risken för väpnat angrepp, enligt utredningens bedömning omfattas av planering för utrymning. Det bör åligga Försvarsmakten och MSB att närmare avgöra vilka områden som avses och hur planläggningen ska se ut (jfr även här avsnitt 8.2.2).

Även andra områden bör planläggas för utrymning

Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats för angreppet. Därför måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter, varvid delar av det svenska territoriet kan drabbas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser och förödelse lokalt och regionalt. (Se Handlingskraft, s. 12 f.)

Ingen del av landet kan helt undantas från risken att utsättas för stridshandlingar. Inte minst kan användning av kärnvapen påverka delar av Sverige som annars generellt sett löper en mindre risk att utsättas för väpnade angrepp. Skillnaden mellan strategiskt viktiga områden och sådana områden som inte omfattas av det begreppet är således i det hänseendet mindre påtaglig. Dessutom råder stor osäker- het kring hur ett väpnat angrepp skulle kunna gestalta sig i praktiken,

342

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

vilket talar mot att helt låta bli att planera för utrymning i vissa delar av landet. Därtill kommer uppgifterna från Ukraina om att civil- befolkningen utgjort både mål och verktyg i krigföringen. Även om den ryska invasionen inledningsvis inriktades mot ukrainska militära mål, liksom ukrainsk civil kritisk infrastruktur, övergick bombning- arna till att bli mer och mer terroriserande i sin karaktär (Peter Bennesved, Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på be- folkningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, FOI Memo 7843, 2022). Platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i ett första skede kan således bli föremål för attacker längre fram under krigets gång.

Även andra skäl kan tala för ett utvecklat skydd för civilbefolk- ningen. Exempelvis är det rimligt att hänsyn också ska tas till graden av skada och förstörelse som ett anfall skulle kunna förorsaka i ett område som i och för sig löper relativt låg risk för väpnat angrepp. Vidare kan totalförsvarsskäl tala för planering för utrymning även för andra områden än de som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp. Därtill kan förekomsten av ett ändamålsenligt skydd för civilbefolkningen ha psykologisk betydelse, vilken i sin tur kan på- verka försvarsviljan. Försvarsviljan och skyddet av civilbefolkningen har även i ljuset av den ryska invasionen av Ukraina bedömts vara ömsesidigt beroende – förmågan att upprätthålla motståndskraft och försvarsvilja anses kunna påverkas positivt genom att det finns utvecklade konkreta planer för skyddet av civilbefolkningen (FOI Memo 7843). Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) gör mot bak- grund av sådana överväganden bedömningen att åtgärder såsom snabba evakueringar måste kunna appliceras över i princip hela Sveriges yta, och således inte bara på platser inom de områden som tidigare ut- pekats som strategiskt viktiga. Således kan det argumenteras för att det måste finnas beredskap för utrymning överallt. Följden kan annars bli att vissa delar av landet, som inte prioriteras vad gäller upprust- ningen av skyddsrummen, i princip helt saknar skydd för civilbefolk- ningen vid ett väpnat angrepp.

Dessutom har Nato identifierat förmågan till effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser som en av sju civila för- mågor som ska bidra till att upprätthålla alliansens kollektiva för- svarsförmåga och möta hot som utmanar den kollektiva säkerheten.

Mot en lösning innebärande att fler områden än de som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp ska planläggas för utrym-

343

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ning talar emellertid den omständigheten att vissa delar av Sverige, som nämnts, löper mindre risk att utsättas för ett väpnat angrepp. Nyttan med en sådan planering kan således diskuteras. Det är näm- ligen såväl kostsamt som tidskrävande att ta fram och vidmakthålla en utrymningsplanering. Från mindre orter och glesbygd är det dess- utom i allmänhet lättare att genomföra en snabb utrymning. Den begränsade folkmängden underlättar naturligtvis, samtidigt som infra- strukturen är mindre komplicerad och det i allmänhet saknas verksam- het som är viktig för totalförsvaret. Behovet av planering är därför även av den anledningen inte lika stort i sådana områden. Därtill kommer att en övergripande planering inför utrymning kan tas fram förhållandevis snabbt. Således kan MSB (jfr avsnitt 8.2.2) besluta att planering ska tas fram för en större del av landet vid exempelvis högre risk för användning av kärnvapen.

Enligt utredningen väger emellertid skälen för att bygga upp ett effektivt skydd för civilbefolkningen i hela landet tyngre än de kost- nader som det kan förväntas innebära. Ingen del av landet kan helt uteslutas från risken att utsättas för ett väpnat angrepp, eller för konsekvenserna av ett sådant. Den sammantagna bedömningen är således att det bör finnas planering för utrymning för hela landet och inte bara för de områden som anses löpa störst risk för ett väpnat angrepp – även om det är mest angeläget att planering tas fram för sådana områden. I sammanhanget bör vidare beaktas att en fram- tagen planering inför utrymning vid höjd beredskap även skulle kunna användas för utrymning vid fredstida kriser. Som utvecklats tidigare är visserligen förhållandena annorlunda vid höjd beredskap än vid en fredstida kris. Exempelvis torde de resurser som är delar av krisberedskapen behövas i större utsträckning vid höjd beredskap (se t.ex. Bengt Johansson m.fl., Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen, FOI-R--4431--SE, 2017). Det kan således inte på- räknas att dessa resurser kommer att finnas tillgängliga i samma ut- sträckning vid utrymning vid höjd beredskap. Dessutom omfattar sannolikt en utrymning vid höjd beredskap en betydligt större del av befolkningen, vilket skapar svårigheter inte bara vid planeringen inför utrymning utan även vid planeringen inför inkvartering. Dessa olikheter påverkar dock inte i lika stor mån möjligheten att använda planer för utrymning vid höjd beredskap vid en utrymning i samband med en fredstida kris. Den omständigheten att en sådan planering kan komma till nytta även vid fredstida krissituationer talar för att

344

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

planer bör kunna tas fram även beträffande andra områden än de som anses utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp.

MSB får, enligt 2 § andra stycket förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (utrym- ningsförordningen), redan i samråd med Försvarsmakten besluta om vilka områden som ska omfattas av planläggning för utrymning vid höjd beredskap (se närmare avsnitt 8.2.2). Det saknas enligt utred- ningen skäl att i bestämmelsen närmare precisera vilka områden som får omfattas av ett sådant beslut, eller att i författning föreskriva att utrymningsplanering ska finnas för hela landet. Det framstår som mer ändamålsenligt att en bedömning görs utifrån de förhållanden som föreligger vid varje enskilt tillfälle. Vid en sådan bedömning kan hänsyn exempelvis tas till det säkerhetspolitiska läget, vapenutveck- lingen, befolkningstätheten och tillgången till annat skydd för civil- befolkningen. Utredningens resonemang kan dock tjäna som en ut- gångspunkt för MSB och Försvarsmakten.

Det åligger även MSB att meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas (jfr 2 § första stycket utrymningsförordningen). För att det inte ska vara alltför betungande att ta fram och vidmakthålla planering för utrymning finns det goda skäl att ställa relativt låga krav på planeringens detaljrikedom. Dock kan i vissa fall finnas skäl att driva den planering som tas fram för områden med bekämpnings- mål, som t.ex. ledningscentraler, logistiknoder, hamnar och flyg- platser samt viktig industri, längre. Det saknas anledning att här när- mare precisera hur planeringen ska se ut beträffande varje område. Det förefaller mer ändamålsenligt att en bedömning görs av berörda myndigheter i varje enskilt fall. Utredningen återkommer dock till resonemang kring vilka faktorer som kan behöva beaktas i pla- neringen.

Det bör finnas planering för inkvartering i hela landet

Ett beslut om att ett visst område ska planläggas för inkvartering måste föregås av noggrant övervägande och bör korrespondera med beslut som fattas beträffande vilka områden som ska planläggas för utrymning. Det är därför inte lämpligt att i detta betänkande när- mare fastställa vilka områden som ska planläggas för inkvartering och hur sådan planläggning ska se ut i varje enskilt fall. Nedan följer

345

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

dock resonemang som enligt utredningens bedömning kan tjäna som utgångspunkter för sådant beslutsfattande.

För det fall någon av de tre storstadsregionerna skulle utsättas för ett väpnat angrepp och ett beslut om utrymning skulle fattas med anledning av det, måste ett stort antal människor inkvarteras i andra områden i landet. En del av den befolkning som omfattas av ett sådant utrymningsbeslut kan troligen ordna med uppehälle på egen hand. Vidare kan en viss andel av befolkningen – beroende på utveck- lingen i närområdet – tänkas söka tillflykt i andra länder. Hur befolk- ningen kommer att röra sig kan emellertid inte på förhand sägas säkert. FOI gör bedömningen att det är realistiskt att vänta sig att en del av landet är under angrepp eller lider av stora samhällsstör- ningar medan andra delar är förhållandevis opåverkade, och att det därför är relevant att planera för förflyttning av människor mellan dessa områden (Jonas Clausen Mork och Beatrice Reichel, När hot blir verklighet – betydelsen av det ryska angreppet mot Ukraina för svensk planering av civilt försvar, FOI Memo 7836, 2022). En stor del av den befolkning som omfattas av en sådan förflyttning inom landet – på eget initiativ eller med anledning av en organiserad utrym- ning – kan antas sakna möjlighet att ordna boende på egen hand. Där- till kommer att den del av befolkningen som i fredstid hade kunnat ordna med eget uppehälle troligen får svårare att göra så vid höjd beredskap och inte minst vid ett redan pågående angrepp. Med hän- syn till att det således kan röra sig om väldigt många människor som behöver hjälp med att ordna sitt uppehälle, är det rimligt att som utgångspunkt kräva att så stora delar av Sverige som möjligt för- bereds för en eventuell inkvartering. Det behöver också särskilt beaktas att det kommer att finnas särskilt sårbara grupper som inte klarar av att ordna boende på egen hand. Det gäller inte minst barn, som av olika anledningar har separerats från sina vårdnadshavare.

Frågan är emellertid om även strategiskt viktiga områden och andra områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp bör omfattas av planläggning för inkvartering. Även om ett strategiskt viktigt område eller ett sannolikt bekämpningsmål inte är utsatt för ett väpnat angrepp när ett utrymningsbeslut har fattats, kan det föreligga en hög risk för ett sådant angrepp. Det kan därför diskuteras om det är ändamålsenligt att planera för inkvartering beträffande sådana områden.

346

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Under andra världskriget och kalla kriget fanns planering för om- flyttning inom särskilt utsatta områden. På så sätt kunde den del av befolkningen som behövde stanna kvar i området flyttas från inner- områdena till de något säkrare ytterområdena. Även om det kan upp- stå behov av att flytta många människor från storstadsområdena vid höjd beredskap och då ytterst krig, behöver det inte heller nu vara nödvändigt att inkvartera befolkningen på en plats alltför långt bort. Med hänsyn till befolkningskoncentrationen i storstäderna är det kanske inte ens realistiskt. Det är således inte säkert att en eventuell utrymning alltid kommer att handla om att helt lämna de stora stra- tegiskt viktiga områdena. I stället kan utrymning i vissa situationer handla om att få befolkningen att under en kortare tid lämna ett visst område och flytta sig till en tillfällig plats inom den egna kommunen, eller till en grannkommun eller ett angränsande län. Med hänsyn till att utrymning är en komplicerad åtgärd kanske sådana korta förflytt- ningar till och med bör eftersträvas – inte minst med hänsyn till att befolkningen sannolikt helst befinner sig så nära hemmet som möj- ligt. Naturligtvis kan det även finnas skäl till utrymning från ett större strategiskt viktigt område, exempelvis när det finns risk för omfattande strid i bebyggelse, vid omfattande angrepp över större ytor eller vid kärnvapenanvändning. Oaktat detta finns det, med hän- syn till vad som redovisats ovan, goda skäl att förbereda för inkvar- tering även i områden som i och för sig löper hög risk att behöva utrymmas vid höjd beredskap. Därtill kommer att en planering för inkvartering vid höjd beredskap även är till nytta vid fredstida kris- situationer. I en sådan situation är de områden som är mest utsatta inte nödvändigtvis desamma som de områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp.

Sammanfattningsvis bör hela landet omfattas av planering för inkvartering. En inkvartering vid höjd beredskap kan behöva bestå under en längre period. Det framstår ändå som mest ändamålsenligt att den planering som tas fram enbart är översiktlig och främst hän- för sig till det första omhändertagandet av utrymmande. En annan lös- ning skulle vara alltför betungande för de aktörer som åläggs ansvaret för att ta fram planeringen. De närmare formerna för planeringen föreslås MSB få meddela föreskrifter kring (se avsnitt 8.2.3). Sådana resonemang utvecklas också framöver. I avsnitt 8.2.3 föreslår vidare utredningen att MSB, i samråd med Försvarsmakten, ska få besluta om vilka områden som ska planläggas för inkvartering vid höjd

347

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

beredskap. Den bedömning som utredningen redovisat i förevarande avsnitt är inte bindande för myndigheterna i fråga, men kan tjäna som vägledning i deras beslutsfattande.

Redan i samband med utrymningen måste det stå klart var befolk- ningen ska inkvarteras, för att på så sätt underlätta transporterna från området som ska utrymmas. Det behövs därför en planering kring var de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska inkvarteras. Det är också av stor vikt att inkvarteringsplanerna samordnas med utrymningsplanerna. Utredningen föreslår i avsnitt 8.2.3 att MSB ska ha rätt att besluta om vilka områden som ska planläggas för in- kvartering och meddela föreskrifter för planläggningen. Det bör kunna underlätta sådan samordning.

8.2.2Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska alltjämt ha rätt att meddela föreskrifter och beslut rörande planläggning för utrymning

Utredningens förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ge länsstyrelserna tillfälle att yttra sig innan myn- digheten meddelar beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning.

Utredningens bedömning: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska alltjämt ha rätt att meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas. Myndigheten ska ge Försvarsmakten och Polismyndigheten tillfälle att yttra sig innan den meddelar sådana föreskrifter. Även rätten för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap att, i samråd med Försvarsmakten, besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning ska kvarstå.

Föreskrifter och beslut rörande planläggning för utrymning vid höjd beredskap bör tas fram så snart som möjligt. Det gäller särskilt beträffande strategiskt viktiga områden och andra om- råden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp.

MSB har möjlighet att, efter samråd med Försvarsmakten och Polis- myndigheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas (2 § första stycket utrymningsförordningen) och att, i samråd med

348

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Försvarsmakten, meddela beslut rörande vilka områden som ska plan- läggas för utrymning (2 § andra stycket utrymningsförordningen).

En bedömning beträffande vilka områden som ska planläggas för utrymning behöver göras utifrån föränderliga förhållanden. Särskilt behöver bedömas vilka områden som bör kategoriseras som stra- tegiskt viktiga eller av andra anledningar bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp. Även andra förhållanden, exempelvis be- folkningsmängd och vapenutveckling, kan ha betydelse för denna planering. Som tidigare konstaterats är det därför varken ändamåls- enligt eller lämpligt att i betänkandet – eller i lag eller förordning – precisera vilka områden som ska planläggas. Mot denna bakgrund är det tydligt att det finns behov av att en myndighet även i fortsätt- ningen ska ha möjlighet att över tid meddela beslut beträffande vilka områden som ska omfattas av sådan planering.

Det är också nödvändigt att en myndighet har möjlighet att med- dela föreskrifter om den planering som behöver tas fram på olika för- valtningsnivåer. De offentliga aktörer som ska ansvara för det faktiska framtagandet av planer för utrymning behöver ett sådant författ- ningsstöd – och även annan vägledning – kring vad planeringen bör innehålla i grundläggande avseenden samt vilka faktiska förhållanden som behöver beaktas i det arbetet.

MSB ska enligt sin instruktion (förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) sär- skilt verka för att aktörer samordnar planeringen för civilt försvar och för att samordning sker i förhållande till det militära försvaret. Vidare ska MSB enligt sin instruktion se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. MSB har således ett övergripande ansvar för skydd av civilbefolkningen. Det är mot denna bakgrund lämpligt och ändamålsenligt att MSB alltjämt ska ha ett ansvar på nationell nivå att samordna den utrymningsplanering som ska tas fram, och att myndigheten även i fortsättningen ska kunna meddela före- skrifter om vad en utrymningsplanering på olika förvaltningsnivåer ska innehålla i grundläggande avseenden. På så sätt skapas förutsätt- ningar för en mer sammanhållen och enhetlig planering.

Sammanfattningsvis ska MSB alltjämt ha möjlighet att meddela föreskrifter och beslut beträffande planering för utrymning. I den uppgiften bör omfattas även hur omfattande och detaljerad planer- ingen behöver vara i respektive område. Det kan exempelvis finnas skäl att ta fram mindre långtgående planer i områden som bedöms

349

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

vara något mindre utsatta. I normalfallet torde det vara tillräckligt att i besluten ange de större områden som ska planläggas för utrym- ning eller inkvartering. I vissa fall kan det dock finnas skäl att speci- ficera beslutet ytterligare. Så kan exempelvis vara fallet när det rör sig om ett visst utpekat mål inom ett område som annars generellt sett löper mindre risk att utsättas för ett väpnat angrepp.

Med stor sannolikhet kommer det att ske en omfattande spon- tanutrymning såväl före som i samband med ett väpnat angrepp. Exempelvis tycks merparten av de befolkningsrörelser som har skett under Rysslands invasion av Ukraina ha varit baserade på egna initia- tiv, medan myndighetsorganiserade utrymningar främst tycks ha förekommit från helt eller delvis belägrade städer (FOI Memo 7836). De planer som tas fram torde därför främst kunna inriktas på utrym- ning av de särskilt sårbara grupper som inte kan utrymma på egen hand, exempelvis äldre, sjuka och barn som av olika anledningar be- höver utrymma utan sina vårdnadshavare. Med hänsyn till den omfat- tande spontanutrymning som kan komma att ske bör dock i plane- ringen även särskilt beaktas följderna av sådan utrymning. Exempelvis torde spontanutrymningen föranleda omfattande påverkan på trafik- flödena från det utrymda området och därmed särskilda behov av såväl drivmedel som vägvisning och annan information.

Försvarsmakten och Polismyndigheten bör alltjämt ges tillfälle att yttra sig innan MSB meddelar föreskrifter för hur utrymning ska planläggas. Även skyldigheten för MSB att ta fram beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning i samråd med Försvars- makten bör bestå. Det innebär att MSB och Försvarsmakten i det senare fallet ska vara överens om innehållet i de beslut som meddelas. Det finns goda skäl att även involvera aktörer med kännedom om regionala förhållanden i arbetet med att ta fram beslut om vilka om- råden som ska planläggas för utrymning. På så sätt möjliggörs en större förståelse för vilka områden som bör omfattas av planer och hur konkreta planerna för respektive område bör vara. Utredningen föreslår därför att länsstyrelserna ska ges tillfälle att yttra sig innan beslut meddelas. Ett sådant tillvägagångssätt ökar även förutsätt- ningarna för en i förhållande till fredstida kriser mer sammanhållen planering. I och med att en sådan lösning också involverar de civil- områdesansvariga länsstyrelserna tillförsäkras även en länsöverskrid- ande samordning. Föreslagen lösning kan visserligen göra systemet något mer tungrott. Vid krig eller krigsfara finns det emellertid

350

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

möjlighet att meddela beslut utan länsstyrelsens hörande (se lagen [1988:97] om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.).

Med hänsyn till det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget gör utredningen bedömningen att föreskrifter och beslut rörande planläggning för utrymning vid höjd beredskap bör tas fram så snart som möjligt. Arbetet beträffande strategiskt viktiga områden och andra områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp bör prioriteras särskilt.

8.2.3Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får rätt att meddela föreskrifter och beslut även beträffande planläggning för inkvartering

Utredningens förslag: Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap får rätt att, efter att ha gett Försvarsmakten och Polismyn- digheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter för hur inkvar- tering ska planläggas. Myndigheten får även rätt att, i samråd med Försvarsmakten, besluta om vilka områden som ska planläggas för inkvartering. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ge länsstyrelserna tillfälle att yttra sig innan myndigheten meddelar beslut om vilka områden som ska planläggas för inkvar- tering.

Utredningens bedömning: Föreskrifter och beslut rörande plan- läggning för inkvartering vid höjd beredskap bör tas fram så snart som möjligt.

Som tidigare redovisats, har MSB rätt att – efter samråd med Försvars- makten och Polismyndigheten – meddela föreskrifter för hur utrym- ning ska planläggas (2 § första stycket utrymningsförordningen). MSB har också rätt att, i samråd med Försvarsmakten, besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning (2 § andra stycket utrymningsförordningen). Motsvarande bestämmelser saknas beträf- fande planering för inkvartering. Frågan är om sådana regler bör föras in, för att underlätta genomförandet av såväl utrymning som inkvar- tering vid höjd beredskap.

351

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

För att berörda aktörer över huvud taget ska kunna ta fram en effektiv planering för utrymning behöver det finnas förberedelser för var befolkningen i respektive område eller kommun ska inkvar- teras. Utrymningen omöjliggörs i princip om berörda aktörer inte har en plan för vart invånarna ska transporteras för inkvartering. För att en inkvartering ska kunna genomföras behöver vidare berörda aktörer ha kännedom om vilken planering för inkvartering som för- väntas finnas hos respektive aktör. En sådan fråga kan omöjligen lösas vid höjd beredskap. För att säkerställa att planeringen blir ändamålsenlig behöver därför en offentlig aktör få ansvaret även för beslut om vilka områden som ska planläggas för inkvartering. I den uppgiften ingår även att besluta om hur många utrymmande som det ska planeras för. Rimligtvis bör en sådan fördelning som huvudregel kunna göras utifrån befolkningsmängden inom respektive område.

Beslut om vilka områden som ska planläggas för inkvartering behöver korrespondera med beslut om vilka områden som ska plan- läggas för utrymning, i vart fall på så sätt att det säkerställs att den befolkning som omfattas av planer för utrymning också kan inkvar- teras i andra delar av landet. Naturligtvis står det dock först när ett angrepp väl har inletts klart vilka områden som är bäst lämpade för inkvartering. Det behöver inte nödvändigtvis röra sig om de områ- den som det initialt har planerats för. Berörda aktörer måste således vara förberedda på att snabbt kunna besluta om att inkvartera befolk- ningen på andra orter än vad som ursprungligen planerats för.

De aktörer som åläggs ansvaret för att ta fram planering för inkvartering behöver få författningsstöd och annan vägledning kring hur planeringen ska se ut. Det är därför nödvändigt att en offentlig aktör även åläggs ett ansvar för att ta fram föreskrifter beträffande planläggning för inkvartering. I de föreskrifter som tas fram behöver det lyftas vilka aspekter som den aktör eller de aktörer som åläggs ansvaret för att ta fram planeringen ska beakta i samband med det arbetet. Det behöver också tydliggöras vilken aktör som bär vilket ansvar för själva inkvarteringen. I arbetet med att klara ut förutsätt- ningar, men också i det konkreta förberedelsearbetet, bör vidare erfarenheter från MSB:s internationella och humanitära verksamhet beaktas. Det finns nu, inte minst utifrån kriget i Ukraina, omfatt- ande erfarenhet kring hur olika praktiska lösningar och även inter- nationellt stöd kan se ut som bör omhändertas i den kommande nationella planeringen.

352

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Det är således utredningens bedömning att en offentlig aktör ska åläggas ansvaret att ta fram föreskrifter beträffande planläggning för inkvartering och beslut om vilka områden som ska planläggas för inkvartering. Som tidigare har redovisats, har MSB ett övergripande ansvar för skyddet för civilbefolkningen. Mot bakgrund av det, och då starka skäl talar för att samma myndighet bör ta fram föreskrifter och meddela beslut beträffande planläggning för inkvartering som beträffande planläggning för utrymning, bör ansvaret åläggas MSB.

Bedömningar kring vilka områden som bör planläggas för inkvar- tering och hur den planläggningen ska koordineras med planlägg- ningen för utrymning grundar sig bl.a. i bedömningar beträffande det säkerhetspolitiska läget och avvägningar kring vilka områden i landet som löper störst risk för att utsättas för ett väpnat angrepp. Med hänsyn till det är det av stor vikt att sådana beslut tas fram i sam- råd med Försvarsmakten. Det innebär att MSB och Försvarsmakten ska vara överens om innehållet i de beslut som meddelas. Även beträffande framtagandet av beslut rörande inkvartering finns det skäl att involvera aktörer med kännedom om regionala förhållanden. På så sätt säkerställs att aktuella beslut tas fram med beaktande av de förutsättningar för planläggning som finns i olika kommuner. Dess- utom möjliggör ett sådant förfarande en mer sammanhållen pla- nering för inkvartering vid såväl höjd beredskap som fredstida kriser. Länsstyrelserna ska därför ges tillfälle att yttra sig innan beslut med- delas. I och med att en sådan lösning också involverar de civilom- rådesansvariga länsstyrelserna säkerställs även en länsöverskridande samordning. Som tidigare redovisats finns det vid krig eller krigsfara möjlighet att meddela beslut utan länsstyrelsens hörande med stöd av bestämmelserna i lagen om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Föreskrifter om inkvartering bör MSB meddela först efter det att Försvarsmakten och Polismyndigheten, som har en viktig roll i genom- förandet av en utrymning, har fått tillfälle att yttra sig. Såvitt gäller före- skrifterna behöver således inte föreskrivas att framtagandet ska ske i samråd med myndigheterna i fråga.

Med hänsyn till det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget gör utredningen bedömningen att föreskrifter och beslut rörande planläggning för inkvartering vid höjd beredskap bör meddelas så snart som möjligt.

353

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

8.2.4Kommuner och länsstyrelser ska ansvara för framtagandet av planering för utrymning och efterföljande inkvartering vid höjd beredskap

Utredningens förslag: Det ska i lagen om utrymning och inkvar- tering m.m. under höjd beredskap anges vilka offentliga aktörer som, utifrån de beslut och föreskrifter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap meddelar, ska ansvara för framtag- andet av planering för utrymning och efterföljande inkvartering enligt den lagen. Länsstyrelser och kommuner ska åläggas det ansvaret. När Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har beslutat att ett område inom ett län ska planläggas för utrymning eller inkvartering, ska länsstyrelsen ta fram en inriktning för pla- nering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap gällande länet. Inriktningen ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civil- områdesansvarig. Med länsstyrelsens inriktning som grund ska kommunen planera för utrymning eller inkvartering gällande kommunen. En dokumentation av planeringen ska lämnas in till länsstyrelsen.

Regionerna ska medverka i arbetet med planering för utrym- ning och inkvartering. De statliga myndigheter som berörs av planeringen ska ges tillfälle att yttra sig när den tas fram eller ändras i väsentliga delar.

Utredningens bedömning: Arbetet med framtagande av pla- nering för utrymning och inkvartering bör samordnas av civil- områdesansvariga länsstyrelser.

Inledande utgångspunkter

Utredningens bedömning är således att det behöver tas fram pla- nering för utrymning med efterföljande inkvartering vid höjd bered- skap. Planering ska ske efter beslut meddelat av MSB angående vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering. Vem som ska ansvara för det faktiska framtagandet av sådan planering framgår dock inte av gällande regelverk. För att ett framtagande av planer ska ske i enlighet med beslut meddelade av MSB måste det

354

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

enligt utredningens bedömning uttryckligen i författning anges vilka aktörer som ska ansvara för det arbetet.

Försvarsberedningen har betonat vikten av att arbetet med utrym- ningsplaneringen genomförs på den nivå där den är mest relevant (Ds 2017:66, s. 151). Särskilt ska, enligt Försvarsberedningen, den högre och den lägre regionala nivån (länsstyrelserna) beaktas och involveras i planeringen.

Enligt utredningens bedömning är det grundläggande att de planer som tas fram samordnas såväl med den militära verksamheten som med de andra planer som tas fram för utrymning och inkvartering över hela landet. Naturligtvis kräver framtagandet av sådan planering även god kännedom om såväl regionala som lokala förhållanden.

Civilområdesansvariga länsstyrelser bör samordna arbetet

Länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga länssty- relser enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga läns- styrelser. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar. Inför höjd beredskap ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna inom civil- området verka för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig inriktning. De ska bl.a. särskilt ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter och mellan dessa och För- svarsmakten, samverka med Försvarsmakten i frågor som rör total- försvaret samt stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respektive län. De civilområdesansvariga länsstyrelsernas upp- gift att ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myn- digheter och mellan dessa och Försvarsmakten ska bl.a. omfatta att ge länsstyrelserna planeringsförutsättningar för arbetet på länsnivå. Vidare ska uppgiften att samverka med Försvarsmakten i frågor som rör totalförsvaret bl.a. omfatta ett ansvar att tillse att planläggningen för höjd beredskap inom civilområdet är samordnad mellan det civila försvaret och det militära försvaret. En del i det arbetet ska omfatta samordning av förberedelser för åtgärder såsom utrymning. (Se Struktur för ökad motståndskraft, SOU 2021:25, s. 355 f.)

Med hänsyn till det ansvar som de civilområdesansvariga läns- styrelserna har, är det enligt utredningen lämpligt och ändamåls-

355

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

enligt att de samordnar planeringen för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. På så sätt säkerställs dels att planeringen sam- ordnas med den militära verksamheten, dels att planeringen samord- nas inom det civila försvaret i hela landet. Civilområdesansvariga länsstyrelser bär redan ansvaret för att planeringen inför höjd bered- skap samordnas inom det civila försvaret samt mellan det militära försvaret och civila aktörer inom civilområdet. Någon ytterligare reglering behövs således inte.

Länsstyrelser och kommuner ska ansvara för framtagandet av planering

Det faktiska framtagandet av planeringen kan dock svårligen enbart de civilområdesansvariga länsstyrelserna svara för. Frågan är således vilken aktör som ska åläggas den uppgiften. Som tidigare konsta- terats, kräver en sådan uppgift god lokalkännedom. Planeringen bör därför tas fram av aktörer med lokal anknytning. Den omständig- heten att många olika aspekter behöver beaktas i arbetet talar vidare för att flera olika aktörer, på olika förvaltningsnivåer, behöver invol- veras. Regleringen kring förberedelser för utrymning vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar innebär, såvitt nu är aktuellt, att länsstyrelsen har det övergripande ansvaret för förbe- redelserna medan respektive kommun inom beredskapszonerna ska biträda länsstyrelsen med beredskapsplaneringen. Enligt vad utred- ningen har erfarit är även vid utrymningsplanering inför fredstida olyckor som regel såväl berörda länsstyrelser som berörda kommu- ner involverade, på så sätt att länsstyrelsen tar fram en övergripande plan för länet medan kommunerna strävar efter att ta fram en mer detaljerad planering för respektive kommun. Det framstår som ända- målsenligt att ansvaret för framtagande av planering för utrymning och efterföljande inkvartering vid höjd beredskap struktureras på ett liknande sätt. Inte minst bidrar en sådan lösning till möjligheterna att ta fram en mer sammanhållen planering för utrymning och in- kvartering eller uppehälle vid såväl höjd beredskap som fredstida kriser. Sammanfattningsvis är således bedömningen att såväl berörda kommuner som berörda länsstyrelser bör ansvara för framtagandet av planer.

Länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet och har i det arbetet nära kontakt med Försvarsmakten. Länssty-

356

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

relsen har även ett geografiskt områdesansvar på regional nivå och ska bl.a. samordna de civila försvarsåtgärderna. Dessutom är länssty- relsen totalförsvarsmyndighet enligt förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Med hänsyn till det ansvar som läns- styrelserna har framstår det som ändamålsenligt att de ansvarar för att översiktliga planer för respektive län tas fram. Så ska ske genom att länsstyrelsen tar fram en inriktning för planering gällande länet. Länsstyrelsens inriktning bör sedan utgöra en utgångspunkt för kom- munens planering. I länsstyrelsens uppgift ingår också att samordna den planering som tas fram av de olika kommunerna inom länet. I länsstyrelsens arbete är nära kontakt med såväl Försvarsmakten som berörd civilområdesansvarig länsstyrelse nödvändigt.

Kommunernas ansvar omfattar den närmare planeringen för re- spektive kommun. Dessa planer ska inte bara omfatta kommunens egna verksamheter, utan samtliga personer som vistas i kommunen. Kommunernas ansvar omfattar emellertid inte de personer som omfattas av andra aktörers verksamheter och ansvar (se mer nedan).

Aktörernas arbete med att ta fram planeringen ska, som framgår ovan, inledas med att länsstyrelsen tar fram en inriktning för planering på regional nivå, som kommunerna sedan använder som utgångs- punkt för framtagandet av lokalt anpassad planering för respektive kommun. För att förenkla länsstyrelsernas samordning föreslås att kommunerna ska rapportera sitt arbete till berörd länsstyrelse. Det är emellertid tillräckligt att en dokumentation av planeringen lämnas in. Länsstyrelsen ska i sin tur lämna in en framtagen inriktning till MSB och civilområdesansvarig länsstyrelse.

Det bör här återigen betonas att länsstyrelser och kommuner ska planera för utrymning eller inkvartering först när MSB har meddelat beslut om sådan planläggning beträffande det aktuella området. Utred- ningens bedömning är visserligen att hela landet bör omfattas av pla- nering för såväl utrymning som inkvartering. Det är emellertid inte uteslutet att MSB:s initiala beslut kommer att innebära att planerings- arbetet inleds inom ett mer begränsat antal länsstyrelser och kom- muner.

357

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Det närmare innehållet i planeringen

Enligt utredningens förslag ska MSB alltjämt ha möjlighet att med- dela föreskrifter och beslut rörande planläggning för utrymning vid höjd beredskap. Utredningen föreslår dessutom att föreskrifts- och beslutanderätten ska utvidgas till att även gälla planläggning för in- kvartering. Med hänsyn till det finns det inte skäl att här närmare redogöra för hur planeringen ska se ut. I detta avsnitt identifieras dock en del aspekter som enligt utredningens bedömning bör beak- tas i arbetet. De uppräkningar som presenteras bör emellertid inte ses som uttömmande. Ingenting hindrar heller MSB från att göra andra bedömningar än de som utredningen här presenterar, exem- pelvis beträffande hur stor andel av befolkningen som behöver om- fattas av den planering som tas fram.

Med stor sannolikhet kommer stora delar av befolkningen att fly självmant inför eller vid ett väpnat angrepp. Länsstyrelsers och kom- muners arbete med att ta fram planering för utrymning bör därför fokuseras på de mest sårbara grupperna, som inte kan utrymma på egen hand. Det gäller t.ex. barn som av olika anledningar står utan anhöriga, äldre, sjuka och personer med funktionshinder. Även de grupper som visserligen inte bedöms vara sårbara, men som saknar medel att transportera sig själva, bör beaktas i arbetet. Utredningens uppskattning är att omkring 15–20 procent av befolkningen torde behöva bistånd i samband med en utrymning. Det bör dock beaktas att samtliga invånare lär vara i stort behov av information, inte minst för att få klarhet i var inkvartering är tänkt att ske. Aspekter som bör beaktas vid planering för utrymning är bl.a.

–ansvarsfördelning

–resurser

–uppsamlings- och utrymningsplatser

–information

–särskilt sårbara grupper, såsom äldre, sjuka, personer med funk- tionshinder och barn, samt deras särskilda behov

–husdjur

–registrering.

358

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

En förutsättning för att en storskalig utrymning ska fungera på ett ändamålsenligt sätt är vidare naturligtvis att befolkningen kan förflyttas från utrymningsområdet. Även om utgångspunkten i och för sig bör vara att en stor del av befolkningen lämnar området på egen hand – antingen på eget initiativ eller efter det att beslutet om utrym- ning har meddelats – kommer vissa personer inte att ha möjlighet till det. Således behövs det planer för hur transporterna från området ska organiseras.

Transportorganisationen bör behandlas såväl i länsstyrelsens in- riktning som i kommunernas planering. Det innefattar även bl.a. pla- nering för hantering av stora trafikflöden och följderna därav samt frågan om tillgången på drivmedel. Bussar drivs t.ex. inte sällan av el, vilket kan föranleda svårigheter när många bussar används samtidigt och följaktligen också behöver laddas i större utsträckning.

Det kan emellertid konstateras att arbetet med att ta fram en pla- nering avseende transportorganisationen är omfattande. Samtidigt kan det diskuteras om det är ändamålsenligt att på förhand detalj- planera transportorganisationen. Inte minst är det i praktiken omöj- ligt att med säkerhet förutse vilka områden som behöver utrymmas i första hand, och i vilken riktning en utrymning kan behöva ske. Den planering som tas fram bör därför inte vara alltför detaljerad. Inriktningen bör snarare vara att ha en så god samverkan som möjligt med såväl regionala kollektivtrafikmyndigheter som med privata transportorganisationer och att med stöd av det ta fram översiktliga planer. Det är naturligtvis grundläggande att även Trafikverket deltar i planeringen. Möjlighet finns vidare för länsstyrelsen att med stöd av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen begära privata näringsidkare att delta i planeringen.

Planeringen på transportområdet kompliceras ytterligare av den omständigheten att det är en omfattande fråga som inte enbart berör utrymning. Dessutom är ansvarsförhållandena inte helt tydliga (se t.ex. samverkansområdet Transporter, Tydligare ansvar och roller – avseende transportsektorns krisberedskap samt avseende arbete in- för och vid höjd beredskap, 2017). I prop. 2020/21:30 konstateras att en grundläggande funktionalitet inom transportområdet är en förut- sättning för att flera viktiga samhällsfunktioner ska kunna upprätt- hållas vid kriser i fredstid samt vid höjd beredskap och då ytterst krig (s. 146 f.). Kollektivtrafiken bedöms vara viktig vid höjd beredskap

359

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

bl.a. för utrymning och transport av krigsplacerade till inställelse- platser. Därutöver anser Försvarsberedningen att olika former för samverkan och kravställningar gentemot privata aktörer bör analy- seras och utvecklas (Ds 2017:66, s. 178 f.). Trafikverket bör enligt Försvarsberedningen leda arbetet. Regeringen delar Försvarsbered- ningens bedömning och betonar att näringslivet i ökad utsträckning bör inkluderas i totalförsvarsplaneringen (a. prop., s. 148). Det är dock inte möjligt att inom ramen för den här utredningen analysera frågan närmare.

När det kommer till planering för inkvartering ingår det i MSB:s uppdrag att besluta om hur många utrymmande som det ska planeras för. Rimligtvis bör en sådan fördelning som huvudregel kunna göras utifrån befolkningsmängden inom respektive område. Utredningens uppskattning är att planeringen kan komma att omfatta ett antal ut- rymmande som motsvarar runt 15 procent av kommunens befolk- ningsmängd. Ett alternativ är dock att låta ett visst antal kommuner planera för en större mängd utrymmande än så. Vissa kommuner har nämligen bättre kapacitet att inkvartera med anledning av tidigare erfarenhet av liknande uppgifter. Sådan erfarenhet kan ha uppstått av olika anledningar. Vissa kommuner har exempelvis fått erfarenhet av mottagande i samband med de senaste årens flyktingströmmar. Dessutom finns det kommuner med stor erfarenhet av att anordna fotbollscuper och dylikt. Samtidigt finns det kommuner som saknar motsvarande erfarenhet och som därför har mycket begränsad för- måga till sådan inkvartering. En lösning skulle därför kunna vara att ett visst antal kommuner ansvarar för en större andel av det allra första mottagandet av utrymmande.

Planeringen för inkvartering bör enligt utredningens bedömning fokusera på det första mottagandet. Förekomsten av sådan planering torde kunna föranleda att inkvarteringen kan ske under något mer ordnade former. En närmare och mer långsiktig planering är det inte ändamålsenligt att ta fram, med hänsyn till hur omfattande en sådan planering skulle bli. Dessutom är det vanskligt att på förhand när- mare planera för i vilka privata bostäder utrymmande kan komma att inkvarteras, med hänsyn till att det knappast kan uteslutas att på- tänkta inkvarteringsvärdar redan kan ha inhyst utrymmande på eget initiativ. I kommunens planering bör emellertid ingå rutiner för hur kommunen ska gå till väga vid behov av inkvartering i privata bostäder. Aspekter som bör beaktas vid planering för inkvartering är bl.a.

360

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

–ansvarsfördelning

–resurser

–mottagningsplatser

–information

–registrering

–särskilt utsatta grupper och deras särskilda behov

–husdjur

–boende

–försörjning.

Även andra aktörer behöver involveras i arbetet

Planeringsarbetet behöver med nödvändighet samordnas med MSB och andra berörda myndigheter, såsom Försvarsmakten, Trafik- verket, Polismyndigheten, Strålsäkerhetsmyndigheten, Kriminal- vården, Migrationsverket och Statens institutionsstyrelse (se mer nedan beträffande vissa här angivna myndigheter). De statliga myndigheter som berörs av planeringen ska därför ges tillfälle att yttra sig över den. Det gäller främst när planeringen tas fram, men även i samband med ändringar av den (jfr avsnitt 8.2.6). Endast ändringar av viss dignitet behöver emellertid involvera myndigheterna. Det föreslås därför att berörda statliga myndigheter ska ges tillfälle att yttra sig när planeringen tas fram eller ändras i väsentliga delar.

Det är även grundläggande att regionerna involveras i arbetet. Regionerna behöver själva planera för att, i undantagsfall, kunna ut- rymma sina verksamheter (se mer nedan). Det behöver beaktas även i länsstyrelsens och kommunens planering. Dessutom bär regio- nerna som huvudregel ett ansvar för kollektivtrafiken, som utgör en viktig del i planeringen rörande transporter. Regionens samverkan ska säkerställas genom en skyldighet för regionen att medverka i planeringen.

361

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Regioner och statliga myndigheter ansvarar för den egna verksamheten

Såväl regioner som statliga myndigheter ansvarar även vid höjd beredskap för de egna verksamheter som behöver kunna bedrivas i en sådan situation. Det innebär enligt utredningens bedömning bl.a. att regioner och myndigheter med egen verksamhet inom kommu- nen, såsom Kriminalvården, Migrationsverket och Statens institu- tionsstyrelse, behöver förbereda för att vid behov kunna utrymma de vårdtagare, intagna osv. som de ansvarar för (se avsnitt 7.6.1). Det kan dock här betonas att det sällan torde finnas ett tillräckligt stort behov av att utrymma exempelvis ett helt sjukhus, med hänsyn till de praktiska svårigheter och de risker för patienterna som en sådan åtgärd innebär. Den frågan kan emellertid inte utredas närmare inom ramen för den här utredningen. I sammanhanget bör även betonas att utrymning av en vårdinrättning, och då inte minst ett större sjuk- hus, är en omfattande uppgift som kräver stora resurser. Även pla- nering för ett sådant scenario är följaktligen en stor uppgift. Inte heller den frågan omfattas emellertid av utredningens uppdrag och behandlas därför inte närmare här. Det kan dock finnas skäl att utreda frågorna närmare i ett annat sammanhang.

Närmare detaljer kring hur utrymning av exempelvis ett sjukhus eller en anstalt ska gå till ska således inte tas fram av en länsstyrelse eller en kommun. Det är varken lämpligt eller ändamålsenligt, bl.a. eftersom länsstyrelser och kommuner inte har den medicinska eller säkerhetsmässiga kompetens som krävs för att vare sig planera eller genomföra sådan utrymning. Dock behöver naturligtvis den omstän- digheten att det inom kommunen och länet finns exempelvis ett sjuk- hus eller en kriminalvårdsanstalt beaktas i planeringen, och länssty- relser och kommuner behöver tillförsäkra att det finns planer för hur denna ofta sårbara grupp ska kunna utrymmas från området.

Kommunen eller regionen ansvarar som huvudregel för offentligt finansierad verksamhet

En del av verksamheterna inom hälso- och sjukvården i kommunal och regional regi bedrivs av privata aktörer. Det finns också möjlig- het för privata aktörer att erbjuda vård utanför det offentligfinansi- erade systemet. Kommuner och regioner har ett ansvar även för

362

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

verksamheter som de har valt att organisera i bolag eller överlåta på privata aktörer, under förutsättning att aktörerna i fråga utför sådana tjänster för vilka kommunen eller regionen har ett ansvar. Kommu- ner och regioner behöver säkerställa att även invånare som omfattas av sådan verksamhet omhändertas vid en utrymning.

Enligt 7 § andra stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap ska de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldig- heter. Vidare finns det enligt lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen en skyldighet för näringsidkare att vid begäran delta i totalförsvars- planeringen genom att lämna uppgifter eller medverka på annat sätt. Bland de myndigheter som enligt förordningen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total- försvarsplaneringen har rätt att begära upplysningar eller medverkan av näringsidkare enligt lagen finns bl.a. MSB och länsstyrelserna.

Omfattas den privata aktör som bedriver verksamheten i fråga inte av de bestämmelser som har redovisats i föregående stycke, saknas – under förutsättning att avtal eller överenskommelse inte har träffats därom – enligt utredningens bedömning skyldighet för före- taget att planera för sin verksamhet vid höjd beredskap. I en sådan situation åligger ansvaret i stället kommunen eller regionen. Kom- munen ansvarar enligt utredningens bedömning även för planering beträffande de barn som omfattas av fristående skolors (friskolors) verksamhet, under förutsättning att friskolan i fråga inte har en skyl- dighet att bedriva verksamhet även vid höjd beredskap. För det ända- målet är det av stor vikt att friskolorna bidrar med information till kommunerna. Även om offentlighetsprincipen inte gäller för frisko- lorna, finns det inget hinder mot att de på eget initiativ – naturligtvis med beaktande av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – delar viss information till kommunen för att möjliggöra planeringen. Frågan om införande av offentlighetsprincipen i fri- skolor utreds för närvarande av Skolinformationsutredningen (se dir. 2021:89 och 2022:10) och behandlas därför inte närmare här. Det bör dock betonas att de allra flesta barn torde ha hunnit hämtas

363

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

av sina anhöriga när det väl blir aktuellt med utrymning vid höjd beredskap.

Information är grundläggande för att kommunen ska kunna pla- nera för utrymning. Visst informationsansvar bör åligga de enskilda hjälpbehövande som fortfarande bor i hemmet att, efter förmåga, informera kommunen om behovet av bistånd. För att förenkla för individerna i fråga att informera kommunen om behovet av hjälp bör kommunen tillse att information finns tillgänglig, exempelvis på kom- munens hemsida eller genom riktade utskick till personerna i fråga. Ett sådant förfarande möjliggörs till viss del genom den grundlägg- ande information som kommunen har om de hjälpbehövande, som fortlöpande ska följas upp (jfr t.ex. 15 § lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade och 10 kap. 8 § kommunal- lagen [2017:725]). Om kommunen är i behov av ytterligare informa- tion finns möjlighet att, med hjälp av en totalförsvarsmyndighet, tillämpa lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

8.2.5Kommunens invånare ska informeras om innehållet i planeringen

Utredningens förslag: Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna innehållet i kommunens planering för utrym- ning eller inkvartering.

Information är grundläggande för att en storskalig utrymning ska fungera i praktiken. Invånarna behöver exempelvis veta var det finns uppsamlings- och utrymningsplatser, vilka utrymningsvägar som är bäst lämpade och i vilka områden som inkvartering i första hand bör ske. Med hänsyn till de mycket svåra förhållanden som sannolikt råder vid höjd beredskap och ytterst krig, är det av stor vikt för utrym- ningens genomförande att invånarna i så stor utsträckning som möj- ligt är underrättade om framtagen planering redan på förhand. På så sätt underlättas arbetet för ansvariga aktörer att verkställa ett beslut om utrymning. Dessutom ökar möjligheterna för att utrymningen förlöper på ett så effektivt sätt som möjligt och att de som flyr på egen hand tar sig till områden med kapacitet att ta hand om utrym-

364

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

mande. Kommunen ska därför informera dess invånare om den pla- nering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram.

Vissa delar av den information som finns i planeringen kommer med stor sannolikhet att omfattas av sekretess. Sådan information ska naturligtvis bara delas med relevanta aktörer utifrån behov. Således ska enbart information om det allmänna innehållet i pla- neringen delas med kommunens invånare. Det får avgöras av invol- verade aktörer vilka uppgifter som kan offentliggöras på det viset.

8.2.6Framtagen planering ska ändras och övas

Utredningens förslag: Den inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap som tas fram av länsstyrelsen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade för- hållanden. En ändrad inriktning ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civilområdesansvarig.

Den planering för utrymning eller inkvartering vid höjd bered- skap som tas fram av kommunen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsent- ligt förändrade förhållanden. När planeringen har ändrats ska en reviderad dokumentation av planeringen lämnas in till läns- styrelsen.

Länsstyrelsen och kommunen ska genomföra övningar av den planering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram.

Planeringen ska ses över regelbundet

Med hänsyn till att framtagande av planering för utrymning och inkvartering är ett omfattande arbete är det inte ändamålsenligt att löpande revidera den planering som har tagits fram. För att tillför- säkra att planeringen är aktuell bör den emellertid regelbundet ses över. Det föreslås därför införande av ett sådant krav. Kravet ska gälla såväl länsstyrelse som kommun. En översyn kan ske för att det föreligger sådana väsentligt förändrade förhållanden som påkallar en ändring av planeringen (se nedan). En översyn kan emellertid ske

365

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

även utan att sådana förhållanden har identifierats, för att säkerställa att planeringen är aktuell. För att uppgiften att se över planlägg- ningen inte ska prioriteras bort ska det förtydligas att så ska ske minst vart femte år. Fristen bör lämpligen räknas från den tidpunkt då inriktningen eller planen, eller en ändring därav, har lämnats in till MSB och den civilområdesansvariga länsstyrelsen respektive – för kommunens del – länsstyrelsen.

Planeringen ska ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden

Kravet på att planeringen ska ses över innebär inget krav på att också revidera den planering som har tagits fram. Det är inte heller, som ovan konstaterats, ändamålsenligt att införa ett krav på att löpande revidera den planering som har tagits fram. I stället bör planeringen ändras först när behov för det föreligger. Ett sådant behov bör anses föreligga när förhållandena väsentligt har förändrats gentemot de för- hållanden som förelåg när planeringen togs fram eller senast ändrades. Det kan exempelvis bero på organisatoriska förändringar hos berörda aktörer, förändringar i den fysiska samhällsstrukturen – såsom nya bostadsområden eller industrianläggningar – och demografiska för- ändringar. Vidare bör som huvudregel en reviderad inriktning från länsstyrelsens sida innebära en sådan förändring som föranleder ett behov för berörda kommuner att revidera sin respektive planering.

Kommunen ska lämna in en ändrad dokumentation av planeringen till länsstyrelsen, medan länsstyrelsen i sin tur ska lämna in en ändrad inriktning till MSB och till den länsstyrelse som är civilområdes- ansvarig.

Utredningen har övervägt om det finns skäl att ge en myndighet, förslagsvis MSB, utrymme att begära ändring av den planering som har tagits fram. Ett sådant behov skulle exempelvis kunna uppstå vid ett förändrat säkerhetspolitiskt läge. Enligt utredningens bedöm- ning är det emellertid i en sådan situation lämpligare att MSB med- delar nya beslut beträffande planläggningen med stöd av 2 § utrym- ningsförordningen. Behovet av en möjlighet att kunna begära änd- ring anses därför inte tillräckligt stort, varför någon sådan möjlighet inte föreslås.

366

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Framtagen planering ska övas

Enligt 2 kap. 8 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) ska kommuner och regioner ansvara för att för- troendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. När LEH fördes in uttalade regeringen att övning som tar sikte på extraordinära händelser inklusive svåra på- frestningar på samhället i fred även stärker förmågan att hantera en situation under höjd beredskap (Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, prop. 2005/06:133, s. 110). Någon liknande bestämmelse beträffande höjd beredskap finns emellertid inte.

Kontinuerlig övningsverksamhet är väsentligt för att stärka för- mågan att hantera en krissituation, såväl under fredstid som höjd be- redskap. Det är förvisso så att de övningar som tar sikte på utrymning med anledning av en fredstida krissituation även stärker förmågan att hantera en utrymning vid höjd beredskap. Enligt vad utredningen har erfarit sker dock sådana övningar i relativt liten utsträckning. Samtidigt rör det sig om olika situationer, där en utrymning vid höjd beredskap är långt mer komplicerad än en utrymning i samband med en fredstida krissituation. För att den planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap som nu ska tas fram ska fungera i praktiken ska det därför föras in ett krav på att planeringen ska övas. Övningarna ska genomföras av länsstyrelserna och kommunerna. De behöver emellertid inte nödvändigtvis genomföras gemensamt, även om det torde vara en fördel att ibland genomföra sådana övningar.

En övning kan genomföras i olika former. Det kan röra sig om allt från en workshop till en operativ övning med flera aktörer in- blandade. Vid höjd beredskap kommer utrymning att vara en av flera åtgärder som måste utföras parallellt. Det kan därför även finnas skäl att öva utrymning i kombination med andra utmaningar. Det bör överlåtas till aktörerna i fråga att avgöra hur omfattande övningar som behöver genomföras. Något krav på fullskaliga övningar bör inte föras in. Det framstår vidare som alltför långtgående att föra in ett krav på att övningarna ska genomföras med ett visst tidsintervall. Det är i stället mer ändamålsenligt att aktörerna själva, t.ex. i en regional övningsplanering, avgör hur ofta övningar behöver genom-

367

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

föras för att förmågan och kompetensen att tillämpa planeringen i praktiken ska stärkas i tillräcklig mån.

Statliga myndigheter bör vid behov delta i de övningar som ge- nomförs. Med hänsyn till att sådana myndigheter redan har ett för- fattningsreglerat krav på att i samverkan med övriga statliga myndig- heter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda planera för totalförsvaret, behöver någon sådan skyl- dighet inte regleras.

8.2.7Lagerhållning av materiel för inkvartering bör till viss del ske centralt

Utredningens bedömning: Det bör ske viss central lagerhållning för de behov som kan uppstå i landet av sängar, madrasser och dylik materiel att användas i samband med inkvartering.

Utredningen föreslår i avsnitt 8.2.4 att länsstyrelser och kommuner ska planera för inkvartering i enlighet med de beslut som MSB med- delar. I ansvaret ligger bl.a. en skyldighet att anordna temporära boenden för utrymmande. Vid en större inkvartering torde sådana boenden behöva anordnas i gymnastiksalar, mässhallar och liknande. I en sådan situation krävs också att de utrymmande har tillgång till sängar eller, i vart fall, madrasser. Det rör sig om ett större antal sängar eller madrasser, som med stor sannolikhet kommer att behövas endast för mycket sällan förekommande händelser, även om också fredstida utrymning kan föranleda ett behov av sängplatser. Det förefaller därför inte ändamålsenligt att varje kommun ensam ansvarar för lagerhållning av sådan materiel. Dessutom är det vanskligt att på förhand säga vilka delar av landet som kan komma att behöva ansvara för inkvarteringen. Det finns således goda skäl att, åtminstone till viss del, lagerhålla materielen i fråga centralt. Materielen bör kunna användas inte bara vid inkvartering vid höjd beredskap utan även vid fredstida kriser och stora flykting- eller migrationsströmmar. En utgångspunkt bör vara att lager placeras i olika delar av landet. Anta- let sängar eller madrasser som behöver lagras, och vad som i övrigt bör gälla beträffande lagerhållningen, kan emellertid fastställas först när kommunerna har kunnat kartlägga vilket totalbehov som finns. Utifrån en sådan kartläggning kan det därefter bedömas hur mycket

368

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

materiel som behöver köpas in centralt sett. Ansvaret för inköp och lagerhållning bör delas mellan staten och kommunerna. Det kan vidare finnas skäl att framöver undersöka om också annan materiel för utrymning eller inkvartering bör lagerhållas centralt. Det har t.ex. framförts till utredningen att det kan finnas behov av centrallager även beträffande sanitetsmaterial och specialfordon.

MSB ska enligt 7 a § i dess instruktion utifrån en nationell risk- bild upprätthålla beredskap med stödresurser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. MSB har också stor erfarenhet av att lagerhålla sådana förstärknings- resurser. Exempelvis har MSB 24 skogsbrandsdepåer på 15 platser i landet. Varje depå består av tre containrar, som främst innehåller släck- utrustning. De flesta depåer förvaras hos olika räddningstjänster. Några utgörs emellertid av reservdepåer i MSB:s centrallager i Kri- stinehamn.2 Dessutom har Sverige fått i uppdrag av EU-kommis- sionen att bistå Ukraina och närliggande områden med nödboenden, bl.a. bestående av boendeenheter och sängar. MSB, som ska ansvara för genomförandet av uppdraget, kommer att lagerhålla nödbo- endena i sitt centrallager i Kristinehamn.

MSB har således en väl etablerad förmåga i fråga om inköp och lagerhållning av förstärkningsresurser. Myndigheten har dessutom ett centralt ansvar i frågor som rör skyddet av civilbefolkningen. MSB skulle därför kunna vara en lämplig aktör att ges ansvaret för inköp och lagerhållning av förstärkningsresurser i form av sängar, madrasser och dylik materiel. Ett annat alternativ är emellertid att avtal träffas med en privat aktör, som åtar sig att tillverka och lager- hålla aktuell materiel på uppdrag av staten. I prop. 2020/21:30 (s. 130) konstateras att involveringen av det privata näringslivet i planerings- arbetet bör öka och att offentliga aktörer bör bedöma behovet av förberedelser för att säkerställa en rimlig beredskap i nära dialog med privata aktörer. Det kan enligt regeringen bl.a. avse framställning eller lagring av produkter och materiel. Utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskap (dir. 2021:65) utreder för när- varande bl.a. frågan om det ska införas en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen. Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2023. Med hänsyn till vad som nu har

2MSB, MSB:s förstärkningsresurser – ett stöd när de regionala resurserna inte räcker till, 2020, och Faktablad, publnr MSB1583, 2020.

369

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

redovisats förefaller det lämpligt att invänta utredningens betänk- ande innan ansvaret för lagerhållning fördelas.

8.2.8Kommuner och regioner ska få ersättning för förberedande arbete

Utredningens förslag: Kommuner och regioner ska få ersättning av staten för förberedande uppgifter som de utför enligt lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Ersätt- ningen ska bestämmas och betalas ut av Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap inom ramen för vad regeringen årligen beslutar.

Länsstyrelsen ska följa upp kommunernas tillämpning av lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap och kunna föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska få besluta att så ska ske.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska även i övrigt få meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

Mellan staten och kommunsektorn tillämpas sedan år 1993 finansi- eringsprincipen. Principen innebär att kommuner och regioner ska kompenseras för statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Principen gäller när riksdagen, reger- ingen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. Den ekonomiska regleringen sker som huvudregel genom att nivån på anslaget om utjämning under utgiftsområde 25 (Allmänna bidrag till kommuner) förändras.

Ersättningen till kommuner och regioner för arbetet med civilt försvar enligt LEH regleras särskilt. Enligt 5 kap. 1 § LEH ska kom- muner och regioner få ersättning av staten för kostnader för för- beredande uppgifter som de utför enligt 2 och 3 kap. samma lag. Uppgifter som rör extraordinära händelser i fredstid berättigar till ersättning i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av sådana mycket omfattande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunens respektive regionens verksamhet. Den ersättning som kommunerna får bestäms och betalas ut av MSB enligt 10 § första stycket förordningen (2006:637) om kommuners

370

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i freds- tid och höjd beredskap (FEH), inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. I paragrafens andra stycke föreskrivs att länsstyrelsen kan föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. MSB får besluta att så ska ske. Beträffande regionerna gäller enligt 11 § FEH att ersättningen för verksamheter inom Socialstyrelsens ansvarsområde bestäms och betalas ut av Socialstyrelsen och i annat fall av MSB, allt inom ramen för vad regeringen beslutar. Överenskommelser om ersättning till kommuner och regioner tecknas, såvitt nu är aktuellt, mellan Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och MSB. Den ekonomiska regler- ingen enligt nämnda överenskommelser sker under utgiftsområde 6 (Försvar och samhällets krisberedskap).

Ansvaret för landets beredskap inför krig och krigsfara är ytterst en fråga för staten. Det är således grundläggande att kommuner och regioner ersätts fullt ut för de förberedande åtgärder som de vidtar med anledning av de förslag som utredningen nu presenterar. Frågan är om ersättningen ska ske genom generella eller riktade (special- destinerade) statsbidrag. Även om utredningens bedömning är att planering för utrymning och inkvartering ska ske i samtliga kommu- ner, kan det inte uteslutas att vissa kommuner – exempelvis de kom- muner som är belägna inom strategiskt viktiga områden – inled- ningsvis får större arbetsuppgifter än vissa andra kommuner. Även i framtiden kan behoven och åtgärderna komma att variera mellan kommuner – och därmed även regioner. Det är därför motiverat med avsteg från den annars tillämpade principen om ersättning per capita. Bedömningen är således att de förberedande åtgärder som kommuner och regioner vidtar med anledning av de förslag som utredningen nu presenterar ska ersättas på samma sätt som de förberedande åtgärder som vidtas enligt bestämmelserna i LEH. Det bör dock framöver, i en situation då visst planeringsarbete pågår i samtliga kommuner och regioner, övervägas om ersättningen i stället ska ske genom generella statsbidrag.

Det är enligt utredningens bedömning tveksamt om förberedelser som åläggs kommunen eller regionen enligt annan lagstiftning alltid kan anses omfattas av bestämmelsen om ersättning i 5 kap. 1 § LEH, som föreskriver ersättning för uppgifter utförda enligt bestämmel- serna i LEH. Enligt 3 kap. 1 § LEH ska kommuner och regioner vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd bered-

371

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

skap. Ett av de viktigaste områdena som berörs av beredskapsför- beredelse är att se till att personal och förtroendevalda får den utbild- ning och övning som behövs (prop. 2005/06:133, s. 160). Vidare ska enligt 4 § FEH varje kommun och region ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Dessa ska innehålla upp- gifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också framgå krigsorganisationen, den personal som ska tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller regionen ska kunna höja sin beredskap och be- driva verksamheten under höjd beredskap. Enligt utredningens bedömning är den planeringsskyldighet som nu åläggs kommunerna betydligt bredare än de förberedelser för att kunna hantera verksam- heten under höjd beredskap som krävs enligt bestämmelserna i LEH och FEH. Den berör inte heller enbart den verksamhet som kommu- nen eller regionen ska bedriva vid höjd beredskap. Kommuners och regioners arbete med planering för utrymning och inkvartering får därför anses ligga utöver de skyldigheter som följer av bestämmel- serna i LEH och FEH.

Bedömningen är därför att det behöver föras in en ny bestäm- melse om ersättning för kommuners och regioners förberedande arbete enligt utrymningslagen. Ersättningssystemet bör utformas i enlighet med vad som föreskrivs i LEH och FEH, och nu aktuell ersättning bör framöver omfattas av de överenskommelser som behandlar frågan om ersättning enligt LEH och FEH.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ha rätt att utforma och administrera ersättningen. Det saknas anled- ning att i den delen tillämpa något annat förfarande än det som tillämpas vid bestämmande och utbetalning av ersättning enligt LEH och FEH. Således ska ersättningen bestämmas och betalas ut av MSB inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. Det bör dock här betonas att det är viktigt att det finns långsiktiga och förutsebara ekonomiska förutsättningar för kommunerna att bedriva sitt arbete.

Länsstyrelsen ska kunna föreslå att en del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina upp- gifter. Så kan bli fallet när en kommun inte lämnar in en plan för utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap till länsstyrelsen, eller underlåter att lämna in en reviderad plan trots väsentligt för- ändrade förhållanden. Det är emellertid MSB som beslutar att ersätt- ningen ska reduceras eller falla bort.

372

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Enligt 4 § andra stycket 4 förordningen (2017:870) om länssty- relsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap ska länsstyrelsen särskilt följa upp kommunernas tillämpning av LEH. För att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sitt uppdrag även i nu aktuellt avseende ska nämnd bestämmelse utvidgas till att omfatta även uppföljning av kommunernas tillämpning av utrymningslagen. Länsstyrelsens uppföljning ska dock naturligtvis enbart ske i förhål- lande till de kommuner som har fått i uppgift att planera för utrym- ning eller inkvartering enligt utrymningslagen.

8.3Genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap

8.3.1Förutsättningarna för beslut om utrymning m.m. ska inte ändras

Utredningens bedömning: Beslut beträffande utrymning m.m. enligt lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap ska alltjämt meddelas av regeringen eller länsstyrelsen. Förutsättningarna för att meddela beslut om utrymning ska inte ändras.

Bakgrund

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen under höjd beredskap besluta att de som uppehåller sig inom ett område ska utrymma detta om områ- det blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrym- ningen är nödvändig för att skydda befolkningen, eller det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgär- derna allvarligt försvåras om inte utrymning sker. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har också getts behörighet att enligt 2 kap. 2 § samma lag besluta att de som omfattas av ett utrym- ningsbeslut ska vistas på en viss plats och vilka villkor som ska gälla för vistelsen. Ett sådant beslut får inte utformas så att det inskränker den enskildes frihet mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och förhållandena på vistelseplatsen. Reger-

373

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare enligt 2 kap. 6 och 7 §§ samma lag meddela utflyttnings- och inflytt- ningsförbud.

Regeringen har bemyndigat länsstyrelsen att meddela ovannämnda beslut och förbud. Det framgår av 3–5 §§ utrymningsförordningen.

Som tidigare har beskrivits, är utredningens överväganden be- gränsade till förslag och bedömningar avseende planeringen inför genomförande av utrymning och inkvartering – detta dock under förutsättning att behov av revidering inte har upptäckts beträffande andra delar. Frågan om det finns skäl att utvidga förutsättningarna att meddela beslut om utrymning har lyfts för utredningen. Därför tas frågan ändå upp här.

Skälen för utredningens bedömning

Regeringen eller länsstyrelsen ska meddela beslutet

Som beskrivits ovan, meddelar regeringen eller länsstyrelsen beslut om utrymning vid höjd beredskap. Frågan är om kommunerna, med hänsyn till det omfattande ansvar för utrymning vid höjd beredskap de nu föreslås få, också ska ges en rätt att i vissa fall meddela beslut om utrymning. Civilförsvarslagstiftningsutredningen föreslog i Det civila försvaret, SOU 1989:42, att kommunerna, i samråd med läns- styrelserna, skulle kunna fatta beslut om utrymning inom sitt eget område (s. 110 ff.). Regeringen uttalade i Lag om civilt försvar (prop. 1994/95:7, s. 82) att utrymning är en mycket ingripande åt- gärd för den berörda befolkningen och att kommunerna oftast kom- mer att sakna det underlag som måste krävas innan ett sådant beslut fattas. Eftersom utredningens förslag ändå innebar att det skulle bli nödvändigt med en kontakt med en statlig myndighet innan beslut om utrymning skulle kunna fattas av kommunen, innebar det enligt reger- ingen ingen större nackdel om rätten att besluta om utrymning i stället lades på regeringen eller på den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen föreslog med anledning av detta inte någon rätt för kommunen att besluta om utrymning. Det saknas skäl att nu göra någon annan bedömning beträffande rätten att besluta om ut- rymning. Utredningens bedömning är således att det alltjämt bör vara regeringen eller länsstyrelsen som beslutar om utrymning vid höjd beredskap. Som tidigare har redovisats, och som framgår även

374

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

av tidigare förarbeten, kan ett sådant beslut omfatta hela befolk- ningen inom ett område eller bara vissa grupper. Efter en utrymning av huvuddelen av befolkningen inom ett område kan nya utrymnings- beslut fattas innebärande att den kvarvarande befolkningen flyttas, exempelvis mellan olika delar av det i övrigt utrymda området.

Fördelarna med en tidigt genomförd utrymning överväger inte nackdelarna

För ett beslut om utrymning enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen krävs

–såvitt nu är aktuellt – dels att området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen, dels att det råder höjd beredskap. Regeringen får besluta om höjd beredskap när Sverige är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Kraven för ett beslut om utrymning enligt utrymnings- lagen är således högt ställda.

Frågan har lyfts för utredningen om det i utrymningslagen bör föras in en möjlighet att besluta om och genomföra förberedande utrymning även före beslut om höjd beredskap. Syftet med en sådan möjlighet skulle vara att de mest utsatta grupperna – som inte har möjlighet att genomföra en utrymning på egen hand – skulle kunna lämna området i så god tid som möjligt. Det skulle exempelvis kunna röra sig om äldre, sjuka, barn utan vårdnadshavare och personer med funktionshinder. En tidig, och då mer ordnad, utrymning skulle vara betydelsefullt för nämnda grupper med hänsyn till de risker som en utrymning under betydligt mer svårartade förhållanden kan innebära för dem. Dessutom skulle ansvariga aktörers arbete när höjd bered- skap väl inträder kunna inriktas på bistånd till de grupper som kan utrymma på egen hand, eller som enbart behöver hjälp med själva transporten. Den delen av verkställigheten av ett beslut om utrymning är långt mycket mindre resurskrävande för de ansvariga aktörerna och således mindre komplicerad att hantera under de svårartade förhål- landen som kan komma att råda vid höjd beredskap. Även trafik- flödet skulle minska något. Dessutom har det, som tidigare har redo- visats, vid flera tillfällen konstaterats att den ideala förutsättningen för en riskfri utrymning är en så pass lång förvarningstid att utrym-

375

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ning hinner genomföras innan hotet över huvud taget har realiserats.3 Det finns således sammanfattningsvis goda skäl att överväga en sådan utvidgning.

Samtidigt är emellertid utrymning en så ingripande åtgärd för den enskilde att den inte bör tillgripas annat än när det är absolut nöd- vändigt. Huruvida en utrymning är nödvändig kan vara vanskligt att avgöra på förhand med hänsyn till svårigheterna att förutse var och när ett väpnat angrepp kan komma att ske. En gardering med tidigt genomförd utrymning skulle kunna innebära åtgärder i stora om- råden och beröra många människor – även om enbart vissa utsatta grupper skulle omfattas av en sådan utrymning.4 Därtill kommer risken för att nämnda grupper – med anledning av uppbrottet från den vanliga vistelseorten, förhållandena under transporten och de san- nolikt mindre goda förutsättningarna på inkvarteringsorten – kan komma att ta skada även av en ordnad utrymning. Med de konse- kvenser som en sådan utrymning kan få som följd är det således viktigt att beslutet inte fattas på alltför vaga indicier om ett väpnat angrepp, för att sedermera visa sig ha meddelats i onödan. Därtill kommer att en utrymning naturligtvis alltid kan ske på frivillig basis. Behovet av en möjlighet att beordra förberedande utrymning kan under sådana förutsättningar således diskuteras.

Det förefaller vidare osannolikt att övriga förutsättningar för ut- rymning föreligger utan att beslut om höjd beredskap har meddelats. Om ett område i Sverige kan antas bli utsatt för krigshandlingar, föreligger rimligtvis även förutsättningar för ett beslut om höjd bered- skap. Medan högsta beredskap inträder per automatik vid krig, finns det visserligen i andra fall inga krav på regeringen att besluta om höjd beredskap även om förutsättningarna för det föreligger. Det bör dock i princip kunna uteslutas att ett sådant beslut inte meddelas om det finns förutsättningar för det. Utan ett beslut om beredskapshöj- ning träder nämligen inte vissa nödvändiga bestämmelser i tillämp- ning. Bedömningen är därför att även övriga rekvisit i 2 kap. 1 § utrym- ningslagen troligen skulle behöva omformuleras för att möjliggöra utrymning i förberedande syfte. En sådan lösning skulle innebära att utrymning skulle kunna beslutas på en inte tillräckligt bärkraftig

3Maria Broberg m.fl., Storskalig utrymning – principproblem, tider och kostnader, FOA-rap- port A 10030-1.2, mars 1992.

4Jfr Civilförsvarsstyrelsen, Utrymning/inkvartering – Taktiska handlingsregler, Cfs nr 2.03.06- 44FK, 1982.

376

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

grund, vilket – även med beaktande av angivna fördelar – inte heller vore proportionerligt.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att det i och för sig finns skäl att överväga en möjlighet till förberedande utrymning beträffande vissa utsatta grupper, men att fördelarna med att införa en sådan möjlighet inte väger tyngre än nackdelarna. Således föreslås inget sådant alternativ.

8.3.2Kommunen ska ansvara för verkställighet

av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap

Utredningens förslag: Det ska förtydligas vilken offentlig aktör som ansvarar för verkställigheten av ett beslut om utrymning enligt 2 kap. 1 och 2 §§ lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Kommunerna ska åläggas det ansvaret. Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställig- heten.

Det finns behov av att utse en aktör som har det huvudsakliga ansvaret för verkställighet av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap

Utredningen föreslår i avsnitt 8.2.4 att kommuner och länsstyrelser ska åläggas ansvaret att ta fram planering för utrymning och inkvar- tering i enlighet med de beslut och föreskrifter som meddelas av MSB. För att en storskalig utrymning ska fungera på ett ändamåls- enligt sätt är det emellertid inte tillräckligt att planer tas fram. Natur- ligtvis måste planerna även kunna tillämpas när ett beslut om utrym- ning väl har meddelats.

En storskalig utrymning är en komplicerad åtgärd som kräver stora resurser. Inom ramen för en sådan utrymning finns det från invånarnas sida ett stort behov av praktisk information, exempelvis kring när området ska lämnas, vad invånarna bör respektive inte bör ta med sig från hemmet samt hur invånarna ska lämna området och i vilka områden som inkvartering i första hand bör ske. Även trans- portfrågan är grundläggande. De invånare som har eget fordon kom- mer i och för sig högst sannolikt komma att använda sig av det. De

377

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

invånare som saknar eget fordon behöver emellertid hjälp med att lämna området. I sammanhanget kan nämnas att det i Stockholms kommun i slutet av år 2021 fanns knappt 360 000 personbilar i trafik, medan antalet invånare vid ungefär samma tidpunkt uppgick till knappt 980 000 personer (Trafikanalys, Fordon i län och kommuner 2021 och Statistiska centralbyrån, Folkmängd i riket, län och kom- muner 31 december 2021 och befolkningsförändringar 2021). Även om ytterligare fordon tillkommer kan det således konstateras att en relativt liten andel av invånarna i Stockholms kommun skulle kunna transportera sig ur staden på egen hand. Med hänsyn till mängden invånare utan möjlighet att transportera sig själva krävs en stor orga- nisation för att tillse att det finns transportmedel till alla evakuerade och för att organisera vart alla invånare ska bege sig. Dessutom be- höver de stora trafikflödena med anledning av såväl beordrad utrym- ning som spontanutrymning kontrolleras. Det kan t.ex. inte uteslutas att behov kan komma att uppstå av att under en period enkelrikta vissa motorvägar och motortrafikleder för att underlätta den situa- tionen. Därtill kommer att äldre och sjuka som regel behöver mer hjälp än ett transportmedel. Detsamma gäller barn som av olika anled- ningar lämnar det område som ska utrymmas utan anhöriga. Det kan exempelvis ske när barnets båda vårdnadshavare har totalförsvars- plikt eller när barn och vårdnadshavare råkar separeras i samband med utrymningen. Andra åtgärder som behöver vidtas är exempelvis att peka ut uppsamlings- och utrymningsplatser och bemanna dessa. Det kan även behövas möjligheter till registrering. Vidare kan det inte uteslutas att somliga invånare vägrar att lämna sina bostäder. Även sådan problematik måste kunna hanteras inom ramen för en utrymning.

Nu nämnda frågor utgör enbart exempel på frågor som behöver kunna hanteras vid genomförande av en storskalig utrymning. Det bör även förtydligas att den problematik som kan tänkas uppstå vid sådan verkställighet sannolikt kommer att bli mångfalt värre vid höjd beredskap. I en sådan situation finns det nämligen exempelvis inte lika många tillgängliga resurser i övrigt. Vidare torde svårigheterna att hantera en storskalig utrymning bli än mer komplicerade när det rör sig om befolkningstäta områden, med hänsyn till den stora be- folkning som då behöver lämna området. Skulle det bli aktuellt med en storskalig utrymning vid höjd beredskap är det inte uteslutet att

378

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

den omfattar ett sådant område, som ju bedöms löpa störst risk för väpnade angrepp.

Med hänsyn till vad som nu redovisats behöver det enligt utred- ningens bedömning, för att en framtagen planering ska fungera vid verkställighet av ett beslut om utrymning, stå klart vilken aktör – eller vilka aktörer – som ansvarar för verkställigheten av ett beslut om utrymning och för att verkställigheten dessutom sker i enlighet med framtagen planering. Det bör i sammanhanget nämnas att det vid höjd beredskap finns en stor sannolikhet för mycket svårartade förhållanden i samhället, med stora befolkningsströmmar såväl inom landet som från andra, hårdare drabbade, länder. Vid krig eller ökad risk för ett väpnat angrepp kommer spontanutrymningarna att bli om- fattande. Det innebär bl.a. att Polismyndigheten kommer att ställas inför en omfattande uppgift i fråga om upprätthållande av allmän ord- ning och säkerhet i flera olika avseenden. Nu nämnda omständig- heter kommer även att försvåra möjligheten till en av berörda aktörer kontrollerad utrymning. Exempelvis kommer trafikflödet från de ut- rymda områdena att bli omfattande, bl.a. med konsekvenser beträf- fande tillgången till drivmedel som följd. En annan försvårande faktor kan vara att falska eller motsägelsefulla uppgifter sprids. Nu nämnda omständigheter förringar emellertid inte behovet av att utse en aktör som ska ansvara för att ett beslut om utrymning verkställs. Snarare föranleder de svåra förhållanden som råder vid ett väpnat angrepp enligt utredningens bedömning ett än större behov av en offentlig aktör som har huvudansvaret för att främst kunna stödja och hjälpa dem som är mest utsatta och sårbara i en sådan situation. Det behovet gör sig än mer påtagligt vid beaktande av att risken för människohandel anses öka vid kriser och konflikter.5

Bestämmelsen i 2 kap. 3 § utrymningslagen behöver förtydligas

Enligt 2 kap. 3 § utrymningslagen ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs vid utrymning enligt 2 kap. 1 och 2 §§ samma lag. I övrigt saknas regler som uttryckligen behandlar frågan om ansvars- förhållandet vid genomförande av en utrymning med stöd av bestäm- melserna i utrymningslagen. Enligt regeringen följer av bestämmelsen

5Se t.ex. UNODC, Global report on trafficking in persons 2020 och Conflict in Ukraine: Key evidence on risks of trafficking in persons and smuggling of migrants, 2022.

379

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

i 2 kap. 3 § att Polismyndigheten har det övergripande ansvaret för att ett beslut om utrymning genomförs (prop. 2005/06:133, s. 130 och 171). I propositionen hänvisas till 6 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), som innehåller en liknande bestämmelse. Nämnd bestämmelse i 6 kap. 3 § LSO har tolkats som att Polismyn- digheten ska leda verkställigheten (se t.ex. Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting, SOU 2004:134, s. 126).

Enligt utredningens bedömning kan det diskuteras om det av be- stämmelsen i 2 kap. 3 § utrymningslagen framgår huruvida Polismyn- digheten bär det övergripande ansvaret för att ett beslut verkställs eller om Polismyndigheten vid verkställigheten i stället ska hjälpa en annan aktör, som bär huvudansvaret. Bestämmelsen framstår till sin ordalydelse som en handräckningsbestämmelse, vilket i sig snarast talar för att Polismyndigheten ska bistå en annan aktör i verkställig- heten. Vidare finns det en avsevärd skillnad mellan bestämmelsen i 2 kap. 3 § utrymningslagen och bestämmelsen i 6 kap. 3 § LSO på så sätt att det i 6 kap. 2 § LSO anges en annan involverad aktör, dvs. räddningsledaren och medverkande personal. Något motsvarande angivande saknas i utrymningslagen. Det gör bestämmelsen än mer otydlig. Otydligheten talar starkt för att bestämmelsen i utrym- ningslagen behöver förtydligas.

Det är inte lämpligt att ålägga Polismyndigheten huvudansvaret för verkställighet av ett beslut om utrymning

Frågan är då vilken aktör som bör bära det huvudsakliga ansvaret för verkställigheten. Polismyndigheten bär i och för sig ansvaret för att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten samt för att – när sådant bistånd lämpligen kan ges av Polismyndigheten – lämna all- mänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. Det gäller även vid höjd beredskap. Med hänsyn till Polismyndighetens uppgifter och erfarenheter är dess resurser onekligen av grundläggande betydelse för att ett beslut om utrymning ska kunna verkställas. Det finns emel- lertid skäl som talar mot att Polismyndigheten ska ges huvudansvaret för verkställigheten av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap.

Ett sådant skäl är polismäns kombattantstatus vid krig. En polis- man är enligt 1 § lagen (1943:881) om polisens ställning under krig skyldig att under krig delta i rikets försvar i den omfattning reger- ingen föreskriver. En polisman, som enligt särskilda bestämmelser

380

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

ska delta i rikets försvar, tillhör enligt 2 § nämnda lag under krig För- svarsmakten. Innebörden av den bestämmelsen är att polismän under krig ska delta i försvaret av landet som kombattanter, dock inte att de organisatoriskt tillhör Försvarsmakten under krig (proposition med förslag till lag om polisens ställning under krig, prop. 1943:347, s. 9 f. och Första lagutskottets utlåtande 1943 nr 52, s. 8). Reger- ingen meddelar enligt 5 § samma lag närmare föreskrifter om tillämp- ningen av lagen. Sådana föreskrifter finns i kungörelsen (1958:262) om tillämpningen av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig.

I nämnd kungörelse anges bl.a. att varje polisman är skyldig att under krig i enlighet med vad som sägs i kungörelsen delta i rikets försvar. Därutöver framgår bl.a. att Försvarsmakten får begära med- verkan av Polismyndigheten om polisiär medverkan är nödvändig för att avvärja ett fientligt angrepp. Myndigheten får avslå en sådan begäran endast om polismän redan fullgör nödvändiga civila försvars- uppgifter eller medverkan allvarligt skulle äventyra den allmänna ord- ningen och säkerheten. När omständigheterna kräver det bör enligt kungörelsen vidare en försvarspliktig polisman, som är uniformerad, ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater, även om order om detta inte har getts.

Den reglering som finns avseende polismäns ställning och sär- skilda uppgifter i krig innebär således att polismän i princip är skyl- diga att delta i försvaret av Sverige. Enligt 3 § totalförsvarets folk- rättsförordning (1990:12) ska polismän som enligt ovan nämnd lag om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar anses som kombattanter. Det innebär att de är berättigade att direkt delta i fient- ligheterna (tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna den 12 au- gusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade kon- flikter [SÖ 1979:22], art. 43 p. 2).

Gällande ordning är sammanfattningsvis problematisk på flera sätt. Regleringen kring polismäns kombattantstatus kan i varierande om- fattning komma att påverka Polismyndighetens ordinarie civila upp- gifter, t.ex. när det gäller upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet samt myndighetens hjälpande verksamhet gentemot allmän- heten. Naturligtvis skulle en skyldighet att ansvara för storskaliga utrymningar påverka dessa uppgifter i än högre grad. Sådana kan nämligen komma att kräva omfattande resurser. Samtidigt bör ut- gångspunkten vara att polismän, såväl vid höjd beredskap som vid fred, i så stor utsträckning som möjligt ska nyttjas till ordinarie

381

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

polisiära uppgifter. Utrymmet för polismän att utföra sådana upp- gifter skulle i praktiken bli begränsat om de inte bara skulle inneha kombattantstatus utan dessutom bära det övergripande ansvaret för genomförandet av storskaliga utrymningar vid höjd beredskap. Dessutom riskerar polismäns kombattantstatus att utsätta den civil- befolkning som evakueras för fara, eftersom det finns en större risk för att polismän – i egenskap av kombattanter – utgör mål för fient- liga krigshandlingar.

Med hänsyn till vad som nu har anförts är det enligt utredningen varken ändamålsenligt eller lämpligt att ålägga Polismyndigheten huvudansvaret för verkställighet av beslut om utrymning vid höjd beredskap.

Huvudansvaret ska i stället åläggas kommunen

Frågan är då vilken aktör, eller vilka aktörer, som i stället ska bära det ansvaret. En utgångspunkt för den bedömningen bör vara att ansvaret ska åläggas en regional eller lokal aktör med nära anknyt- ning till området. Det finns också goda skäl för att som ansvarig för verkställigheten av ett beslut om utrymning utse en aktör som har deltagit i framtagandet av planer för utrymning. Det framstår som mindre ändamålsenligt att en aktör ska ta fram planer som i större mån omfattar en annan aktörs ansvarsområden.

Länsstyrelsen är i och för sig högsta civila totalförsvarsmyndighet i länet och har även ett geografiskt områdesansvar på regional nivå. Länsstyrelsen ska särskilt bl.a. samordna de civila försvarsåtgärderna. Samtidigt saknar länsstyrelsen i princip operativ verksamhet på om- rådet i fråga. Länsstyrelsen kan visserligen i vissa fall ta över ansvaret för räddningstjänsten (jfr 4 kap. 10 § LSO). I normalfallet utses emellertid då en räddningsledare från den kommunala räddnings- tjänsten. Vidare ansvarar länsstyrelsen för räddningstjänsten också vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. I en sådan situation får emellertid enligt 4 kap. 22 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) till räddningsledare endast den utses som har behörighet att vara räddningsledare i kommunal räddningstjänst och som har erfarenhet av att leda stora räddnings- insatser, eller den som har motsvarande kvalifikationer. Dessutom bär även i det fallet Polismyndigheten en avgörande roll för verk-

382

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

ställigheten. En sådan lösning är, som tidigare har redovisats, mindre lämplig vid utrymning under höjd beredskap. Med hänsyn till det som nu har redovisats vore det mest ändamålsenligt att placera ansvaret hos en annan offentlig aktör.

I en sådan situation framstår kommunen som ett mer ändamåls- enligt alternativ. Kommunerna har ett tydligt ansvar för sina invå- nare och har också god lokalkännedom. De ansvarar för information, stöd och hjälp till sina invånare. Vidare föreslås i avsnitt 8.2.4 att kommunerna ska ansvara för att planera för utrymning vid höjd bered- skap. Dessutom tillkommer den omständigheten att den kommunala räddningstjänsten är en viktig del av den samlade förmågan inom skyddet för civilbefolkningen. I den mån liknande åtgärder har vid- tagits vid fredstida kriser kan kommunen vidare i viss mån dra lär- dom av sina erfarenheter inför en eventuell utrymning vid höjd beredskap, även om utrymning under fredstida förhållanden torde vara en klart mer begränsad åtgärd. Med hänsyn till vad som nu redo- visats framstår det som mest ändamålsenligt att kommunen får an- svaret att tillse att ett beslut om utrymning verkställs och att så sker i enlighet med den planering som har tagits fram.

En grundläggande uppgift för kommunen blir att ta hand om dem som inte kan genomföra utrymningen på egen hand, såsom personer med funktionshinder, äldre, sjuka och barn utan anhöriga. Utred- ningens bedömning är att det inte krävs något formellt beslut för att ta hand om barn i en sådan akut situation. Inte heller torde som regel förutsättningar föreligga för ett beslut om omhändertagande. Rät- tigheten – och skyldigheten – för kommunen att ta hand om barnet grundar sig i stället på den nya bestämmelsen i utrymningslagen, som innebär att kommunen ansvarar för att ett beslut om utrymning verk- ställs. Det gäller även beträffande barn. Det är enligt utredningens bedömning till barnets bästa – och därmed också överensstämmande med Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) – att kommunen i en sådan situation skyddar barnet från stridshandlingar i stället för att vidta långtgående åtgärder för att i det område som ska utrymmas försöka återförena barnet med sina vårdnadshavare. Det är emellertid grundläggande att kommu- nen ser till att nödvändig registrering sker, för att på så sätt förenkla återföreningen mellan barn och vårdnadshavare.

En utrymning omfattar, som tidigare har redovisats, många olika delar. Har en planering tagits fram bör samtliga delar framgå av den.

383

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

En stor del av uppgiften omfattar ansvaret att tillse att transport och logistik fungerar så att de invånare utan möjlighet att utrymma på egen hand får hjälp med transporten från det område som ska utrym- mas. I det ligger också att dirigera trafiken rätt. Det behöver också säkerställas att invånarna – såväl de med tillgång till egna transport- medel som de som saknar sådana – beger sig till de områden där in- kvarteringen är tänkt att ske. Även tillgången på drivmedel är grund- läggande. Förberedelser för transportorganisationen behöver, som tidigare nämnts, göras redan i planeringsarbetet. Med hänsyn till svårigheterna att förutse hur ett väpnat angrepp kan komma att te sig, kan dock revideringar behöva ske i förhållande till de planer som har tagits fram. Således krävs god kommunikation även i verkställig- hetsskedet. Vid behov kan staten, med stöd av bestämmelserna i förfogandelagen, genom förfogande ålägga ägare eller innehavare av transportmedel att utöva verksamhet eller ombesörja transporter. Vidare kan transportmedel tas i anspråk med ägande- eller nyttjande- rätt. Förfogande för någon annans räkning än Försvarsmaktens be- slutas, om förfogandet avser transportmedel, av Trafikverket, Sjö- fartsverket, Transportstyrelsen eller länsstyrelsen i det län där trans- portmedlet finns (2 § första stycket 1 förfogandeförordningen [1978:558]). Om förberedelser har gjorts får emellertid, enligt bestäm- melsen i paragrafens andra stycke, även annan myndighet meddela ett sådant beslut.

En viktig uppgift är således att vägleda invånarna i en situation som med stor sannolikhet är präglad av stress, panik och fara. De uppsamlings- och utrymningsplatser som man har planerat för be- höver bemannas. I de fall som kommunen har inrättat trygghets- punkter kan de med fördel användas för sådana ändamål. Utrym- ningen behöver vidare löpande koordineras, vilket bl.a. omfattar att upprätta lägesbilder. Därtill kommer den omständigheten att städer kan belägras på det sätt som har skett under Rysslands invasion av Ukraina. Utrymning från sådana områden tillför än fler nog så kom- plicerade uppgifter. För etablering av humanitära korridorer från och till sådana områden i Ukraina har – enligt uppgift till utredningen – frivilliga organisationer varit helt avgörande. Grundläggande för en väl genomförd utrymning är även information till såväl allmänhet som andra involverade aktörer. De uppgifter som här anges utgör enbart exempel. Samtliga uppgifter som behöver tillgodoses inom ramen för en utrymning – och därmed även vid planeringsarbetet –

384

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

kommer att framgå av de föreskrifter som tas fram av MSB (jfr avsnitt 8.2.2). Vissa nu nämnda uppgifter kan endast utföras av Polismyndigheten. Den frågan diskuteras närmare framöver.

Med hänsyn till den komplexitet som en storskalig utrymning innebär krävs stora resurser för att få åtgärden att fungera på ett ändamålsenligt sätt. Kommunerna behöver, i den planering för ut- rymning vid höjd beredskap som tas fram, förbereda sig för hur en utrymning ska kunna genomföras och bygga upp en förmåga för att kunna hantera en sådan situation. Det kommer i och för sig att finnas förutsättningar för kommunen till förstärkningar på så sätt som föreslås i kapitel 10. Även med en bättre uppbyggd förmåga i kombi- nation med personalförstärkningar kan kommunen emellertid inte ensam genomföra en utrymning. Vid verkställigheten kommer kom- munen även att behöva samverka med andra aktörer. Länsstyrelserna har en viktig samordnande funktion. Flertalet andra myndigheter, såsom Trafikverket och MSB, behöver också utgöra stöd vid verk- ställigheten. Även Försvarsmakten kan utgöra stöd, om förutsätt- ningarna medger det. För en fungerande transportorganisation är det dessutom nödvändigt att såväl den regionala kollektivtrafikmyn- digheten som privata transportorganisationer deltar i verkställig- heten. Därutöver kommer även kommunerna att behöva ytterligare stöd för att ha möjlighet att genomföra alla de uppgifter som en stor- skalig utrymning innebär. Den frågan behandlas närmare i kapi- tel 10. Det rör sig inte bara om stöd och hjälp till offentliga aktörer beträffande de mer ordinära uppgifterna såsom information till all- mänheten samt distribution av dricksvatten, livsmedel och andra för- nödenheter till utrymmande. Frivilliga från frivilliga försvarsorganisa- tioner och andra ideella organisationer kan exempelvis dessutom utgöra viktiga aktörer vid etablering av humanitära korridorer till och från belägrade områden.

Regioner och statliga myndigheter ansvarar för den egna verksamheten

Utredningens bedömning är, som tidigare har redovisats, att de aktörer som verkar inom kommunen har ett ansvar för de invånare som om- fattas av respektive verksamhet – under förutsättning att aktören i fråga har en skyldighet att fortsätta bedriva sin verksamhet även vid höjd beredskap. Således ansvarar exempelvis även vid höjd beredskap

385

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

regionerna för sjukvården och Kriminalvården för de personer som är intagna på anstalt. Aktörer som har ett sådant ansvar har också vid en utrymning ett särskilt ansvar för att tillse att de personer som omfattas av ansvaret – vid behov – förflyttas från det utrymda om- rådet. Samordning behöver likväl ske mellan kommunens åtgärder och de åtgärder som vidtas av andra aktörer. Vilka aktörer som an- svarar för vilka uppgifter vid verkställighet av en utrymning vid höjd beredskap, bör – för att undvika oklarheter – fastställas redan i de planer som tas fram. Individer som omfattas av verksamhet som bedrivs av privata företag ansvarar kommunen eller i vissa fall regio- nen för – beroende på vilken angelägenhet det rör sig om –, under förutsättning att företaget i fråga inte är skyldigt att bedriva sin verk- samhet även under höjd beredskap. Frågan har berörts närmare i av- snitt 8.2.4.

Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställigheten

Polismyndigheten har vanligen en betydelsefull roll vid utrymning med anledning av fredstida kriser och olyckor. Så är naturligtvis fallet vid utrymning enligt polislagen, men även vid utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO. Enligt de planer som utredningen har tagit del av har Polismyndigheten även det operativa ansvaret för verk- ställighet av utrymning vid en kärnteknisk olycka. Som redovisats tidigare, är emellertid bedömningen att Polismyndigheten inte bör bära huvudansvaret för verkställighet av ett beslut om utrymning enligt utrymningslagen. I stället föreslås att kommunen ska ha den uppgiften. Det finns dock tydliga skäl för att Polismyndigheten i nödvändig utsträckning ska medverka vid verkställigheten. Bland annat har Polismyndigheten befogenhet att vidta vissa åtgärder som inte kan vidtas av någon annan myndighet eller annan aktör. Exem- pelvis kan det uppstå behov av faktiska ingripanden och tvångsåt- gärder som enbart får vidtas av Polismyndigheten. Det gäller såväl vid själva utrymningen som därefter, då det behöver säkerställas att civilbefolkningen inte återvänder till det utrymda området. Avstäng- ning av vägar, dirigering av trafik och katastrofregistrering är också uppgifter för polisen. Därtill kommer den omständigheten att myn- digheten har värdefulla erfarenheter från liknande åtgärder som vid- tas inom ramen för den polisiära verksamheten. Det finns knappast

386

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

någon annan myndighet i samhället som på samma sätt som Polis- myndigheten har kompetens och erfarenhet av att hantera svåra situationer, såsom utrymningar.

Polismyndigheten ska enligt polislagen upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Den uppgiften har myndigheten även vid höjd beredskap och krig. Det saknas således i och för sig behov av detaljregler i utrymningslagen för att polisen ska bära det ansvaret även i samband med en utrymning vid höjd beredskap. Eftersom det i det fallet finns vissa uppgifter som enbart kan eller som i vart fall bör utföras av Polismyndigheten är ändå bedömningen att det bör framgå av bestämmelserna i fråga att myndigheten har uppgifter vid genomförandet av en utrymning enligt utrymningslagen. Det är emel- lertid inte lämpligt att alltjämt tillämpa nuvarande lydelse, dvs. att Polismyndigheten ska hjälpa till i den mån det behövs. Behov av bistånd kommer nämligen alltid att finnas och i många fall kommer det att finnas andra uppgifter som Polismyndigheten behöver utföra i första hand. Dessutom tillkommer den osäkerhet som gäller angå- ende tolkningen av den nuvarande lydelsen, som snarast påminner om en handräckningsbestämmelse. Lämpligare och mer ändamåls- enligt är därför att det anges att Polismyndigheten ska delta i verk- ställigheten i nödvändig utsträckning.

8.3.3Kommunen ska ansvara för inkvartering av utrymmande

Utredningens förslag: Det ska förtydligas att kommunen ansvarar för inkvartering av dem som har utrymts från andra kommuner. Hänvisningen i lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap till socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjuk- vårdslagen (2017:30) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska utgå.

Bakgrund

I den numera upphävda lagen (1964:63) om kommunal beredskap fanns bl.a. bestämmelser innebärande att kommuner och landsting vid höjd beredskap var skyldiga att ta hand om befolkning från andra kommuner och landsting som lämnat sina hemorter till följd av

387

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

krigsskada, utrymning eller andra med krig eller krigsfara sam- manhängande utomordentliga förhållanden. Dessutom skulle det enligt 36 § civilförsvarslagen (1960:74) inom kommunen vidtas åt- gärder för inkvartering och utspisning av samt annat bistånd åt dem, som blivit i behov av det i anledning av krigsskada eller utrymning eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande förhållanden. I prop. 1994/95:7 uttalade regeringen att befolkningsrörelserna skulle komma att öka i tider av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden och att det skulle kunna bero både på myndigheternas beslut om utrymning och på invånarnas egna beslut om att flytta från ett område (s. 84). Verkningarna av flyttningarna skulle enligt reger- ingen i många fall bli desamma oavsett om utrymningen skedde efter myndighetsbeslut eller på enskilt initiativ. Vid bestämmandet av ansvaret för människor som kommer till en kommun eller ett lands- ting under höjd beredskap borde man, uttalade regeringen, utgå från regleringen av ansvaret i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Någon ytterligare lagreglering ansågs inte krävas för att tillförsäkra de nu aktuella kategorierna erforderlig hjälp. Motsvarigheter till bestämmelserna i lagen om kommunal beredskap ansågs därför inte behövas i den nya lagen om civilt försvar. Inte heller infördes någon motsvarighet till 36 § civilförsvarslagen. I stället fördes en informationsparagraf in, för att tydliggöra att kommuners och landstings skyldighet att ta hand om utrymmande och utlänningar som söker skydd i Sverige regler- ades i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om mot- tagande av asylsökande m.fl.

Informationsparagrafen överfördes sedermera till 2 kap. 4 § utrym- ningslagen, i syfte att tydliggöra att skyldigheten att ta hand om de som utryms regleras i andra författningar (prop. 2005/06:133, s. 130). Enligt nämnd bestämmelse regleras kommuners och regioners skyl- dighet att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut och utlänningar som söker skydd i Sverige i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

Regeringen uttalade i samband med att lagen om civilt försvar upphävdes, och utrymningslagen med flera lagar infördes, i huvud- sak följande beträffande de lagar som nämns i paragrafen (a. prop., s. 171 f.). Kommunen har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (numera 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §) det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Regeringen

388

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

får enligt 16 kap. 9 § socialtjänstlagen meddela särskilda föreskrifter om socialtjänst, om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Av 3 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (numera 8 kap. 1 §) följer att landstingen (numera regionerna) ska verka för en god hälsa hos hela befolkningen. I 4 § samma lag (numera 8 kap. 4 §) stadgas att om någon som vistas inom landstinget (numera regionen) utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård, ska landstinget (numera regionen) erbjuda sådan vård. Regeringen bemyndigas vidare i 33 § den lagen (numera 6 kap. 1 § 2) att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordent- liga förhållanden som är föranledda av krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige varit i krig eller krigsfara. Beträffande lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har Migrationsverket enligt 2 § huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och personer som beviljats uppehållstillstånd med eller efter särskilt skydd. Enligt 3 § andra stycket (numera 3 a § andra stycket) är kommunen ansvarig för bistånd till personer som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl beviljats rätt att vistas här medan ansökan prövas. Enligt 3 a § (numera 3 a § tredje stycket) är kommunen även skyldig att lämna bistånd enligt lagen till utlänningar som beviljats uppe- hållstillstånd med eller efter särskilt skydd om det behövs fram till dess Migrationsverket tar över ansvaret. Av 25 § följer att regeringen får meddela särskilda föreskrifter vid krig eller krigsfara.

Skälen för utredningens förslag

Kommunens ansvar för inkvartering med anledning av utrymning ska förtydligas

Utredningen instämmer i och för sig i bedömningen att kommuners och regioners skyldighet att ta hand om utrymmande, såväl efter ett beslut om utrymning som efter spontanutrymning, följer av andra lagar än utrymningslagen. Av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § socialtjänst- lagen framgår exempelvis att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det gäller oavsett hur personen i fråga har tagit sig till kom- munen. Det finns t.ex. inget undantag för personer som omfattas av

389

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ett utrymningsbeslut. Dessutom bör utrymmande, med hänsyn till de många belastande uppgifter som offentliga aktörer redan har vid höjd beredskap, i så stor utsträckning som möjligt ta ansvar för sitt eget välmående och skydd. Det finns också anledning att anta att många utrymmande skulle ordna sin inkvartering på egen hand.

Det finns dock, med hänsyn till det rådande säkerhetspolitiska läget, skäl att i utrymningslagen förtydliga vilka ansvarsförhållanden som gäller beträffande de utrymmande som behöver hjälp med inkvar- tering. För att såväl planering som genomförande av utrymning med efterföljande inkvartering ska fungera i praktiken är det nämligen grundläggande att det inte råder någon som helst tvekan kring vilken aktör som bär huvudansvaret för vilken åtgärd. Det måste således vara tydligt vem som bär ansvaret för att genomföra den inkvartering som har planlagts enligt MSB:s föreskrifter och beslut. Ansvaret ska inte behöva tolkas ut från bestämmelser i annan lagstiftning. Det kan exempelvis diskuteras om inte ansvaret att ge stöd och hjälp till in- vånarna blir något för vagt i sammanhanget. I inkvarteringsfrågan ligger nämligen många uppgifter; inte minst att i ett akut skede ta hand om ett stort antal personer och tillse att det finns bemannade mottagningsplatser, lokaler med värme och vatten samt försörjning för samtliga utrymmande.

Vem som ansvarar för inkvarteringen måste således vara klarlagt för att en fullgod planering ska kunna tas fram och för att inkvar- teringen ska fungera i praktiken. Det ska därför förtydligas vilken aktör som ansvarar för inkvartering av dem som har utrymts från andra kommuner. Det saknas anledning att ålägga uppgiften någon annan aktör än kommunen, som redan bär det huvudsakliga ansvaret för sina invånare i enlighet med bestämmelserna i bl.a. socialtjänst- lagen. Har kommunerna inrättat trygghetspunkter kan de med för- del användas i samband med inkvarteringen, exempelvis som mot- tagningsplatser.

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. utrymningslagen tillämpas endast under höjd beredskap (se 1 kap. 2 § samma lag). Således förutsätts, enligt utredningens bedömning, för bestämmelsens tillämpning att det har beslutats om i vart fall skärpt beredskap även beträffande den kommun som ska ansvara för inkvarteringen.

Ansvaret för inkvartering omfattar bl.a. anskaffande av boende. I sammanhanget bör nämnas att det enligt 8 kap. plan- och bygg- lagen (2010:900) i vissa fall är möjligt att anpassa och göra avsteg

390

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

från krav på tekniska egenskaper beträffande t.ex. säkerhet i händelse av brand, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, energihus- hållning och värmeisolering samt hushållning med vatten och avfall. Begreppet inkvartering ska emellertid, som tidigare har nämnts, inte uppfattas som att det enbart omfattar boendefrågan. Med inkvar- tering avses, i vart fall i nu aktuellt sammanhang, även vissa andra åtgärder nära förknippade därmed. Sådana åtgärder kan exempelvis vara inrättande av mottagningsplatser och initial försörjning av de utrymmande.

Dock omfattar det ansvar som nu förtydligas i utrymningslagen enbart det allra första omhändertagandet av utrymmande. Den in- kvartering som sker enligt utrymningslagen – och som det enligt nu aktuell författning ska planeras för inom kommunerna – ska ses som ett led i utrymningen. Ansvaret på längre sikt för de utrymmandes välfärd omfattas således av bestämmelser i andra författningar. Åtskill- naden innebär bl.a. att kommunen i samband med inkvarteringen inte ska göra någon sådan behovsprövning som krävs för stöd enligt socialtjänstlagen.

Användningen av begreppet ”dem som har utrymts” innebär att inte bara den befolkning som berörs av ett utrymningsbeslut omfattas av ansvaret, utan även de invånare som utrymmer på egen hand. Således behöver berörda aktörer beakta risken för att det kan bli ett större antal utrymmande än det antal man ska planera för enligt de beslut och föreskrifter som meddelas av MSB. Emellertid omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde enbart de som har utrymts från andra kommuner, dvs. inte flyktingar från andra länder. Mottagandet av flyktingar från andra länder hanteras i stället enligt annan lagstiftning. Bestämmelsens ordalydelse omfattar inte heller personer som har flyttat inom kommunen. Som huvudregel torde också inkvartering ske i en annan kommun än den som utrymningen har genomförts i. I undantagsfall kan dock, i samband med omflytt- ningar, utrymmande behöva inkvarteras i utrymningskommunen. I en sådan situation finns det ett tydligt ansvar för vistelsekommu- nen enligt annan lagstiftning.

I 3 kap. 1 § utrymningslagen finns, som tidigare redovisats, bestäm- melser som ålägger innehavaren av en byggnad eller bostadslägenhet (inkvarteringsvärd) att – efter föreläggande av kommunen – upplåta bostad och utrustning åt den som behöver en bostad på grund av beslut om utrymning eller på grund av att denne till följd av krigs-

391

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

händelser tvingats lämna sin ordinarie bostad. Bestämmelsen bör emellertid enligt utredningens bedömning inte tillämpas när inne- havaren redan inkvarterat utrymmande.

Inkvarteringsvärden har enligt 3 kap. 3 § utrymningslagen rätt till ersättning av kommunen för inkvarteringsbostaden, medan den som har disponerat bostaden enligt 3 kap. 6 § samma lag som huvudregel ska betala tillbaka det som kommunen har betalat. Vid omfattande inkvartering kan detta föranleda att kommuner erlägger stora sum- mor till inkvarteringsvärdar. Det är inte uteslutet att de inkvarterade i vissa fall kan ha svårt att, under pågående krig, betala tillbaka det som kommunen har erlagt. I en sådan situation bör resurser tillföras kommunerna efterhand.

I sammanhanget bör också nämnas att kommuner och regioner som befolkningen lämnat på grund av utrymning enligt 2 kap. 5 § utrymningslagen är skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot be- folkningen. Bestämmelsen innebär att de resurser, t.ex. materiel och personal, som finns i en kommun eller en region ska följa med be- folkningen när den, på grund av utrymningsbeslut, flyttas till en ny kommun eller en ny region (prop. 1994/95:7, s. 116 och 2005/06:133, s. 172). Det är således en skyldighet för den kommun eller den region som befolkningen kommer ifrån att se till att kommunens eller regio- nens resurser, i den mån de frigörs, följer med till den eller de nya kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolk- ningen. I en sådan situation ska enligt 6 § utrymningsförordningen den kommun eller den region som har fått hjälp med personal svara för personalens avlöning och andra anställningsförmåner. Om den kommun eller region varifrån befolkningen kommer har fullgjort sin skyldighet och den mottagande kommunen eller regionen alltjämt är i behov av hjälp har de sistnämnda rätt till hjälp från andra kommu- ner och regioner med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 2 § LEH.

Det saknas bestämmelser som ålägger den utrymmande kommu- nen att ersätta den inkvarterande kommunen (jfr 4 kap. 1 § andra stycket LEH). Med hänsyn till de oordnade förhållanden som i en sådan situation sannolikt föreligger, i förening med de svåra påfrest- ningar som situationen torde innebära även för den utrymmande kommunen, förefaller det inte heller lämpligt att föra in en sådan bestämmelse. Vid behov bör ersättningen i stället utgå från staten.

392

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har i Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga, SOU 2022:6, föreslagit att en särskild bestämmelse för hjälp som avser hälso- och sjukvårdsbehov ska föras in i HSL (s. 404 ff.). Det har också före- slagits att bestämmelsen i 2 kap. 5 § utrymningslagen inte ska tillämpas i de fall hjälpen avser att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov. För- slagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Hänvisningen till andra tillämpliga lagar ska utgå

Som tidigare har nämnts, instämmer utredningen visserligen i bedöm- ningen att socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen samt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. reglerar kommuners och regioners skyldighet att ta hand om utrymmande. Den skyldigheten gäller emel- lertid även utan en sådan informationsbestämmelse som nu finns i utrymningslagen. Dessutom föreslår utredningen införande av ett förtydligande vad gäller ansvarsförhållandet beträffande de åtgärder som direkt berör själva inkvarteringen. Vilken aktör som därutöver ansvarar för vad beträffande de som har utrymts och sedermera in- kvarterats, såsom regionens ansvar för hälso- och sjukvård, behöver inte regleras i utrymningslagen. Det är tillräckligt att det ansvaret fram- går av respektive lag. Hänvisningen till socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen samt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ska således utgå.

8.4Sammanfattning av utredningens överväganden såvitt gäller utrymning och inkvartering vid höjd beredskap

I detta avsnitt presenteras en sammanfattande redovisning av de ansvarsförhållanden som kommer att gälla beträffande utrymning och inkvartering vid höjd beredskap vid ett genomförande av utred- ningens samtliga förslag.

393

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

8.4.1Planering

Utredningens bedömning är att det bör finnas planering för utrym- ning och inkvartering för hela landet. Det är emellertid MSB som, i samråd med Försvarsmakten, beslutar om vilka områden som ska planläggas för utrymning och inkvartering. Länsstyrelserna ska ges tillfälle att yttra sig innan myndigheten meddelar ett sådant beslut. MSB får även, efter att ha gett Försvarsmakten och Polismyndig- heten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter för hur utrymning och inkvartering ska planeras.

När MSB har meddelat ett beslut om att ett område inom ett visst län ska planläggas för utrymning eller inkvartering, ska länsstyrelsen ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvar- tering gällande länet. De civilområdesansvariga länsstyrelserna bör samordna länsstyrelsernas arbete. Med länsstyrelsens inriktning som grund, ska kommunen därefter planera för utrymning eller inkvar- tering gällande kommunen.

Regionen ska medverka i planeringsarbetet. De statliga myndig- heter som berörs av planeringen ska ges tillfälle att yttra sig när pla- neringen tas fram eller ändras i väsentliga delar.

8.4.2Genomförande

Regeringen eller länsstyrelsen får meddela beslut om utrymning enligt utrymningslagen. I samband med att ett sådant beslut meddelas får regeringen eller länsstyrelsen även bl.a. besluta att de som omfattas av utrymningsbeslutet ska vistas på en viss plats. Försvarsmakten bör vara involverad vid överväganden kring beslut om utrymning och villkor beträffande beslutet. Utredningen föreslår inte någon änd- ring i nu aktuella delar.

Kommunen ska ansvara för att ett beslut om utrymning verk- ställs. Ansvaret gäller beträffande samtliga personer som vistas i kommunen och som inte omfattas av någon annan aktörs verksam- hetsansvar. Genomförandet av utrymningen ska följa de beslut som meddelats av regeringen eller länsstyrelsen samt den planering som har tagits fram sedan tidigare. Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställigheten av ett beslut om utrymning.

Kommunen ska även ansvara för inkvartering av utrymmande.

394

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

8.5Utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser och olyckor

8.5.1Inledning

I utredningens uppdrag ingår att analysera och lämna förslag till åt- gärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effek- tiv planering inför genomförande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap som vid fredstida kriser. Utredningen har i föregående avsnitt presenterat ett antal förslag beträffande utrym- ning och inkvartering vid höjd beredskap. I det här avsnittet analy- seras behovet av att lämna förslag även beträffande utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser och olyckor.

8.5.2Det behövs planering för utrymning i fredstid

Utredningens bedömning: Det behövs planering även för utrym- ning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser och olyckor.

De senaste sju åren har varit de varmaste åren som har dokumen- terats. Andra tecken på klimatförändringar globalt sett är minskning av tjocklek och utbredning av istäcket i Arktis, stigande havsnivåer och förändrade nederbördsmönster.6 I Sverige ökar såväl tempera- turen som nederbörden. Klimatförändringen i Sverige har varit sär- skilt tydlig de senaste 50 åren. (Se SMHI, Klimatologi nr 64, 2022.)

Det är enligt SMHI svårt att identifiera eventuella trender i extremhändelser för ett så pass litet geografiskt område som Sverige. Det har dock visats att extremhändelser med hög lufttemperatur har ökat och att köldperioder har blivit mindre vanliga och mindre inten- siva. Även höga flöden ökar generellt i Sveriges vattendrag, med undantag för områden som domineras av snösmältning. En trend i framtiden är att risken för översvämning i Sverige minskar på våren, men ökar under höst och vinter i och med att en större del av neder- börden faller som regn. Den norra delen av landet förväntas få högre vattenföring. Även mer extrema översvämningar förväntas öka i de flesta delar av landet. Hur mycket havsnivån kommer att ändras i Sverige beror på hur stor den globala uppvärmningen blir och vilken

6WMO, The State of the Global Climate 2021.

395

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

del av landet som betraktas. I Sverige höjer sig land fortfarande. I södra Sverige är emellertid landhöjningen långsammare och i södra Skåne syns redan effekterna av stigande havsnivåer. En konsekvens av att havsnivån i medeltal stiger är att kustöversvämningar på grund av tillfälliga högvattenhändelser som historiskt sett varit ovanliga kan inträffa oftare. Kustöversvämningar kommer för Sveriges del att bli vanligare i södra Sverige, där landhöjningen är långsam. (Se SMHI, a.a.)

Mer nederbörd ökar inte bara risken för översvämning utan kan även föranleda ras, skred och erosion genom försämrad markstabili- tet. Andra effekter av ett förändrat klimat är förändrad mark- och luftfuktighet, torka och brand. Även värmeböljor blir troligen van- ligare i Sverige i framtiden, samtidigt som vattentillgången i stora delar av södra Sverige kommer att minska. (Se Nationell strategi för klimatanpassning, prop. 2017/18:163, s. 25 ff.)

Sverige har varit relativt förskonat från stora naturkatastrofer. Av redogörelsen ovan framgår emellertid sammanfattningsvis att Sverige, precis som övriga delar av världen, sannolikt kommer att bli mer utsatt för sådana händelser framöver. Risken för översvämningar, värme- böljor och bränder kommer exempelvis att öka. Sådana naturkata- strofer kan i extrema fall föranleda ett behov av att utrymma drabbade områden. Trots det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget framstår risken för naturkatastrofer av detta slag som mer påtaglig än risken för ett väpnat angrepp. Detta inte minst med hänsyn till att sådana händelser redan har inträffat i Sverige under modern tid.

Erfarenheten från skogsbränderna år 2014 och 2018 talar för att planering är grundläggande för att en storskalig utrymning ska fungera på ett ändamålsenligt sätt. Således föranleder risken för fler naturkatastrofer även ett behov av planering för utrymning. Dess- utom kan utrymning i fredstid också behöva ske av andra anled- ningar, såsom elavbrott. Behovet av planering inför sådana situa- tioner gäller inte minst för särskilt utsatta grupper, exempelvis sjuka och personer med funktionshinder. Samhället behöver således vidta förberedelser för att kunna utrymma inte bara vid höjd beredskap utan även i fredstid.

396

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

8.5.3Den planering som tas fram beträffande höjd beredskap kan användas även i fredstid

Utredningens bedömning: Den planering som tas fram beträf- fande utrymning och inkvartering vid höjd beredskap kan komma till nytta även vid utrymning och uppehälle vid fredstida kriser och olyckor. Det saknas därför behov av att i nuläget föra in något uttryckligt krav på planering för fredstida utrymning och efter- följande uppehälle.

Utredningen har tidigare i detta kapitel gjort bedömningen att det ska tas fram planering för utrymning och inkvartering vid höjd bered- skap för hela landet samt föreslagit att det tydligare ska framgå vilka ansvarsförhållanden som gäller. Risken för att Sverige skulle drabbas av en naturkatastrof av något slag framstår emellertid som större än risken för att Sverige skulle utsättas för ett väpnat angrepp. Det finns därför skäl att överväga om det bör föras in ett krav på att ta fram planering även för sådan utrymning som sker enligt 6 kap. 2 § LSO.

Utredningens bedömning är, som tidigare har konstaterats, att den planering som tas fram beträffande utrymning och inkvartering vid höjd beredskap kommer att kunna användas även för utrymning och uppehälle vid fredstida kriser och olyckor. En planering för ut- rymning vid höjd beredskap behöver vara dynamisk och generell, eftersom det inte går att förutse hur det väpnade angreppet kommer att te sig. Således kan en sådan planering i praktiken användas vid all typ av utrymning. Det som skulle kunna justeras i planeringen är främst ansvarsfördelningen, som inte helt överensstämmer mellan olika scenarier. Beslutsfattarna är exempelvis inte desamma, och den kommunala räddningstjänsten har sannolikt en mer aktiv roll vid en utrymning kopplad till en fredstida olycka än vid en utrymning vid höjd beredskap. Dessutom torde generellt sett fler resurser kunna tillkomma vid en fredstida kris.

Det är naturligtvis inte möjligt att bedöma när det säkerhetspoli- tiska läget kan komma att stabiliseras. Mycket talar för att det kom- mer att ta väldigt lång tid innan en mer stabil säkerhetsordning åter- igen kan råda i Europa. Det är realistiskt att utgå från att Rysslands pågående anfallskrig i Ukraina kommer att få mycket långvariga säkerhetspolitiska konsekvenser.

397

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

Planering för utrymning vid höjd beredskap kan således komma att behöva tas fram för en – än så länge – oöverskådlig framtid. Även om läget skulle komma att stabiliseras på längre sikt, finns det goda skäl att anta att det civila försvaret inte kommer att rustas ned på ett liknande sätt som under 1990-talet. Det är realistiskt att utgå från att det arbete som då har vidtagits kommer att tas till vara, och att den planering som har tagits fram för utrymning och inkvartering åtmin- stone i någon mån kommer att vidmakthållas.

Med hänsyn till de omfattande uppgifter som nu åläggs de ansva- riga offentliga aktörerna, och med beaktande av att den planering som tas fram kommer att kunna användas även vid fredstida utrym- ning, finns det enligt utredningens bedömning inte tillräckligt starka skäl för att också uttryckligen ålägga aktörerna en skyldighet att ta fram planering för utrymning vid fredstida kriser och olyckor – utöver det åliggande som redan finns beträffande beredskaps- och planeringszonerna. Det förhållandet att samtliga kommuner inte nöd- vändigtvis kommer att behöva planera för utrymning vid höjd bered- skap är inte tillräckligt för att införa en sådan skyldighet. Vidare finns det inte heller samma behov av att ta fram en nationellt sammanhållen planering beträffande fredstida utrymning, eftersom förhållandena skiljer sig åt beroende på vilka risker som finns i respektive område.

Det står i stället ansvariga aktörer fritt att vid behov anpassa den planering som tas fram beträffande höjd beredskap till de särskilda risker som bedömts föreligga inom respektive område. Det görs för- slagsvis som en följd av den risk- och sårbarhetsanalys som tas fram inom länsstyrelsen och kommunen. De kommuner och länsstyrelser som, exempelvis på grund av risken för översvämning, har ett särskilt behov av en förmåga till utrymning i fredstid kan förslagsvis beakta det behovet redan vid framtagandet av planering för utrymning vid höjd beredskap. Ett annat alternativ är att planeringen för höjd bered- skap i efterhand anpassas till fredstida förhållanden. Oavsett torde det inte röra sig om en alltför stor arbetsinsats. Det är dock viktigt att beakta kommuners arbete med planering för utrymning även inför fredstida kriser och olyckor i samband med ersättningsfrågan. Enligt vad utredningen har erfarit är det inte sällan den ekonomiska aspek- ten som föranleder att kommunerna inte tar fram eller reviderar planering, trots att behov för det finns.

Om det säkerhetspolitiska läget stabiliseras framöver, och den planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap som

398

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

har tagits fram slutar att revideras, bör det dock övervägas om det bör föras in ett uttryckligt krav på planering för utrymning och efterföljande uppehälle i fredstid. Ett sådant krav skulle förslagsvis kunna knytas till arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser och de planer som ska tas fram som en följd därav.

Med hänsyn till de överväganden som här presenterats saknas det också skäl att nu i författning förtydliga vilka ansvarsförhållanden som gäller beträffande frågan om planering för utrymning i fredstid.

8.5.4Det ska förtydligas vilken offentlig aktör som bär huvudansvaret för frågan om uppehälle

Utredningens förslag: Det ska i lagen om skydd mot olyckor för- tydligas att kommunen bär ansvaret för att ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning enligt 6 kap. 2 § samma lag vistas i kommunen och är i behov av hjälp för sitt uppehälle.

Med hänsyn till utredningens uppdrag syftar de förslag som utred- ningen lämnar till att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering inför genomförande av utrymning och inkvartering eller uppehälle. För att en storskalig utrymning ska fungera på ett ända- målsenligt sätt är det emellertid inte tillräckligt att planer tas fram. Det är också nödvändigt att det står klart vilken aktör som ansvarar för verkställigheten av beslutet.

Den som har beslutat om utrymning eller avspärrning med stöd av 6 kap. 2 § LSO ska enligt 6 kap. 4 § samma lag i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Som tidigare har nämnts, innebär enligt regeringen bestämmelsen en uppmaning att hjälpa till, inte att staten eller kom- munen inom ramen för räddningstjänsten har ett eget ansvar för att

ordna uppehälle (Reformerad räddningstjänstlagstiftning, prop. 2002/03:119, s. 120). Vem som bär huvudansvaret för att ordna uppehälle framgår emellertid inte uttryckligen av författningstext. Precis som vad gäller inkvartering vid höjd beredskap, får det i stället utläsas av andra lagar att kommunen har en skyldighet att ta hand om utrymmande. Av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen framgår exempelvis att kommunen har det yttersta ansvaret för att

399

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det gäller oavsett hur personen i fråga har tagit sig till kommunen.

Det har emellertid uppmärksammats för utredningen att det råder oklarheter i frågan hos de ansvariga offentliga aktörerna och att det finns ett behov av att förtydliga vilken offentlig aktör som ansvarar för att ordna uppehälle för utrymmande. Den omständig- heten att ansvariga aktörer är ovissa om deras ansvar talar naturligt- vis för ett förtydligande. Att ansvarsförhållandena är helt klarlagda är nödvändigt inte bara för framtagandet av en ändamålsenlig pla- nering, utan även för en framgångsrikt genomförd utrymning. Vid skogsbränderna år 2014 och 2018 löste sig visserligen frågan om uppehälle. Det bör dock beaktas att antalet utrymmande var förhål- landevis litet.

Det finns sammanfattningsvis ett behov av att förtydliga vilken aktör som bär ansvaret för att ordna uppehälle efter avspärrning eller utrymning. Det saknas anledning att ålägga uppgiften någon annan aktör än kommunen, som redan bär det huvudsakliga ansvaret för sina invånare i enlighet med bestämmelserna i bl.a. socialtjänstlagen. Huvudansvaret åvilar den kommun som den behövande vistas i till följd av utrymningen eller avspärrningen. Således ska det röra sig om en annan kommun än den som personen i fråga vistades i innan utrymningen eller avspärrningen. I en sådan situation kan den nya vistelsekommunen ha rätt till ersättning från den andra kommunen med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 1 § andra stycket LEH. Den som har beslutat om utrymning eller avspärrning, dvs. som regel den kommunala räddningsledaren i den kommun där utrymningen eller avspärrningen har skett, ska alltjämt i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle. Det ska också alltjämt krävas att det finns ett behov av hjälp med att ordna uppehälle. I vissa fall kan det behöva ordnas uppehälle i samma kommun som utrymningen eller avspärr- ningen har genomförts i. I en sådan situation finns det ett tydligt ansvar för vistelsekommunen enligt annan lagstiftning.

400

SOU 2022:57

Utrymning med efterföljande inkvartering: Överväganden och förslag

8.5.5Det saknas behov av att i övrigt förtydliga vilka ansvarsförhållanden som gäller

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att, utöver beträf- fande frågan om ordnande med uppehälle, förtydliga vilka ansvars- förhållanden som gäller vid genomförande av utrymning enligt lagen om skydd mot olyckor.

Räddningsledaren, en kommunal nämnd, den statliga myndighet som ansvarar för räddningstjänsten eller den myndighet som har tagit över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten får enligt 6 kap. 2 § LSO vid en räddningsinsats utrymma områden. Vid ingrepp enligt 6 kap. 2 § ska enligt 6 kap. 3 § samma lag Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs. Bestämmelserna innebär bl.a. att räddnings- ledaren, den kommunala nämnden eller den statliga myndighet som ansvarar för räddningstjänsten ansvarar för att fatta beslutet om ut- rymning. Som tidigare har redovisats, har bestämmelserna tidigare tolkats som att Polismyndigheten ska leda verkställigheten. Enligt utredningens bedömning talar bestämmelsernas ordalydelse snarare för att den beslutande aktören bär huvudansvaret för att beslutet verkställs. Polismyndigheten har å sin sida en skyldighet att – vid behov – hjälpa till vid verkställigheten. Det innebär i och för sig att Polismyndigheten har en viktig roll i utrymningens genomförande. Utredningens tolkning av bestämmelsernas ordalydelse överens- stämmer emellertid inte till fullo med tidigare redovisade uttalanden av regeringen (jfr t.ex. prop. 2005/06:133, s. 130).

Ett möjligt tillvägagångssätt för att undvika att bestämmelsen tillämpas på annat sätt än i enlighet med utredningens tolkning är att ändra bestämmelsens ordalydelse. Det skulle exempelvis kunna före- skrivas att Polismyndigheten i nödvändig utsträckning ska delta i verkställigheten. En sådan ändring skulle motsvara den ändring som föreslås i utrymningslagen. Samtidigt skulle en sådan lydelse emel- lertid begränsa Polismyndighetens deltagande i – såvitt gäller freds- tida förhållanden – alltför stor utsträckning. Ett annat alternativ skulle kunna vara att föreskriva att Polismyndigheten om det behövs ska bistå vid ingrepp enligt 6 kap. 2 §. En sådan bestämmelse skulle emellertid få i princip samma innebörd som den nu gällande bestäm- melsen, och det saknas enligt utredningens bedömning anledning att föra in ändringar enbart av den anledningen att bestämmelsens tolk-

401

9Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

9.1Utredningens uppdrag

Det anges i utredningens direktiv att samhället i stort saknar flera av de resurser, förmågor och strukturer som kommer att krävas vid krigsfara och krig, samt att det enligt regeringens bedömning kan finnas brister i de offentliga funktionernas förmåga att i nödvändig omfattning kunna bidra till ett omedelbart skydd av och stöd till civilbefolkningen.

Utredningen ska enligt direktiven analysera och lämna förslag till en stödorganisation som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genomföra insatser exempelvis inför eller i sam- band med användning av skyddsrum eller genomförande av utrym- ning och inkvartering vid höjd beredskap och ytterst krig. Vidare ska utredningen bedöma om en sådan organisation även kan användas för att ge stöd vid fredstida kriser. Möjligheterna att för dessa syften strukturerat kunna använda befintlig kapacitet inom kommunerna samt exempelvis den förmåga som finns hos de frivilliga försvars- organisationerna och andra frivilliga stödresurser, t.ex. de frivilliga resursgrupperna, ska ingå i utredningens analys.

Enligt direktiven bör användande av plikt och krigsplacering över- vägas och föreslås om det visar sig att övriga alternativ är tydligt otill- räckliga.

403

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

9.2Inledning med utgångspunkter

Det är nödvändigt att utförligt redogöra för den breda kontext och de utgångspunkter som utredningen behöver förhålla sig till vid sin analys av arten och omfattningen på det stöd i form av extraordinära personella förstärkningar som offentliga aktörer kan behöva tillföras i skyddet av civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp.

Utredningen vill redan inledningsvis framhålla att det är relevant och adekvat att kategorisera och benämna den stödorganisation som föreslås av utredningen i kapitel 10 som en beredskapsorganisation. Utredningen vill därigenom tydliggöra att beredskapsorganisationen ska vara en väsentlig del av Sveriges försvarsberedskap inom det civila försvaret, samt att den under ledning av en offentlig aktör ska kunna utföra sina uppgifter på ett självständigt och effektivt sätt under de svåra påfrestningar som ett väpnat angrepp innebär, samt vid freds- tida krissituationer och större olyckor.

För helheten ska det inledningsvis även nämnas att det i betänk- andet även bedöms att den tydliga inriktningen bör vara att frivilliga personer – dvs. utöver de personella resurserna inom den föreslagna beredskapsorganisationen – genom utökade och vidareutvecklade insatser av offentliga aktörer och frivilliga försvarsorganisationer, ges betydligt större möjligheter än i dag att kunna bistå de offentliga aktörerna på ett ändamålsenligt sätt i skyddet av civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp, liksom vid fredstida krissituationer och större olyckor.

Dessutom ska det i detta inledande sammanhang nämnas att utred- ningen kommer att behandla frågor rörande civilplikt när det gäller beredskapsorganisationen, och i anslutning till utredningens över- väganden kring frivilligas stöd till offentliga aktörer i händelse av ett väpnat angrepp.

Utredningens förslag och bedömningar i fråga om ett extraordi- närt personellt stöd till de offentliga aktörerna kommer således att vara av vidare omfattning än det som i vedertagen mening kan anses rymmas inom den i direktiven använda termen stödorganisation.

Utredningen behöver förhålla sig till det som anges i utredningens direktiv om att de analyser och förslag som utredningen lämnar i rele- vanta delar ska utgå från Försvarsberedningens rapport Motstånds- kraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) och regeringens proposition

404

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30). Försvarsberedningens förslag till en ny hemskyddsorganisation beskrivs i avsnitt 9.3.

Mot bakgrund av Försvarsberedningens förslag om inrättandet av en ny hemskyddsorganisation för att förstärka skyddet av civil- befolkningen, finns det skäl att i avsnitt 9.4 beskriva huvuddragen i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar och mer i detalj de bestämmelser som fanns i den lagen om den hemskyddsorganisation som fanns på 90-talet. Det finns även skäl att i det sammanhanget i en del avseenden beskriva den likaså upphävda civilförsvarslagen (1960:74).

Därutöver behöver utredningen med hänsyn till innebörden av utredningens direktiv avseende en stödorganisation och Försvars- beredningens förslag till en ny hemskyddsorganisation, vid sin analys rörande en stödorganisation, beakta definitionen av begreppet ”civil- försvar” i artikel 61 i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genève- konventioner rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (SÖ 1979:22).1

Kommuner och regioner har ett omfattande samhällsansvar. Kom- munerna ansvarar bl.a. för skola, socialtjänst, äldreomsorg, plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd samt räddningstjänst. Regionerna ansvarar för hälso-och sjukvård, tandvård för unga, regional och lokal kollektivtrafik samt regional utveckling. I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära hän- delser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser som syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verk- samhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och regioner ska därigenom också uppnå en grundlägg- ande förmåga till civilt försvar (1 kap. 1 §). En kommun ska i fråga om extraordinära händelser i fredstid inom sitt geografiska ansvar- område bl.a. verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet (2 kap. 7 §).

1I artikeln anges att med ”civilförsvar” avses fullgörandet av alla eller några av i artikeln om- nämnda humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller katastrofer, att hjälpa den att övervinna de direkta följderna härav samt att tillgodose de nödvändiga förutsättningarna för dess överlevnad. Exempel på uppgifter som nämns i artikeln är utrymning, tillhandhållande och iordningsställande av skyddsrum, rädd- ning, brandsläckning, upptäckande och utmärkande av farliga områden, sanering och liknande skyddsåtgärder samt sjukvård – inbegripet första hjälpen och religiöst stöd. Civilförsvars- organisationer och deras personal och civila som annars fullgör civilförsvarsuppgifter ska enligt artikel 62 respekteras och skyddas enligt bestämmelserna i protokollet, och särskilt enligt bestämmelserna i kapitlet Civilförsvar.

405

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Inom det statliga området har länsstyrelserna ansvar för att inom sina geografiska ansvarområden vara sammanhållande för krisbered- skapen, samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Vid höjd beredskap ska varje länsstyrelse som högsta civila totalförsvarsmyn- dighet i länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Därvid ska länsstyrelserna särskilt samordna de civila försvarsåtgär- derna. (4 och 6 §§ förordningen [2017:870] om länsstyrelsernas kris- beredskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap.) På nationell statlig nivå har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) motsvarande övergripande samordningsansvar. I avsnitt 9.5 beskrivs närmare det grundläggande ansvar som kommuner, regioner och statliga myndigheter har vid fredstida kriser och under höjd bered- skap.

Samhällets hjälporgan, dvs. statlig och kommunal räddnings- tjänst, polisen samt regionernas ambulanssjukvård har rättsligt regle- rade uppgifter att se till att nödställda och andra hjälpsökande kan få nödvändig hjälp av samhället i situationer som kräver omedelbara åtgärder, t.ex. vid olyckor, naturkatastrofer, allvarlig sjukdom eller inträffade brott. En nödställd eller annars hjälpsökande ska vid situa- tioner av sådant slag snabbt kunna komma i kontakt med samhällets hjälporgan genom att ringa till det nationella nödnumret 112, som SOS Alarm Sverige AB ansvarar för. I avsnitt 9.6 redogörs för regleringen i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, och det ansvar och de uppgifter som samhällets hjälporgan har. I det sammanhanget finns det även skäl att redogöra för de rättsliga krav som ställs på regionerna i fråga om katastrofmedicinsk förmåga. Vidare beskrivs den särskilda rättsliga reglering som finns för vissa av samhällets hjälporgan i händelse av höjd beredskap och ytterst krig.

Med beaktande av dels det tydliga ansvar som de kommunala räddningstjänstorganisationerna har enligt gällande reglering för att skydda och rädda människor och egendom vid olyckor såväl i fred som under höjd beredskap och ytterst krig, dels Försvarsbered- ningens bedömning att den kommunala räddningstjänsten ska vara grunden i befolkningsskyddet, beskrivs den kommunala räddnings- tjänsten mest utförligt i avsnitt 9.6. Det arbete som MSB bedriver tillsammans med kommunerna för att förbättra de kommunala rädd- ningstjänstorganisationernas förmåga vid såväl fredliga förhållanden som under höjd beredskap och ytterst krig beskrivs i avsnitt 9.6.5.

406

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Med frivillig försvarsverksamhet avses verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekry- tering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. En organisation som bedriver frivillig försvarsverksamhet benämns frivillig försvarsorganisation (1 § förordningen [1994:524] om fri- villig försvarsverksamhet). Utöver de frivilliga försvarsorganisatio- nerna finns andra ideella föreningar och sammanslutningar i sam- hället som utredningen behöver beakta i sitt arbete. Det finns således skäl för utredningen att i avsnitt 9.7 beskriva de verksamheter som flera frivilliga försvarsorganisationer, några andra ideella frivillig- organisationer, Svenska kyrkan och andra trossamfund, samt kom- munernas frivilliga resursgrupper bedriver eller deltar i för att kunna skydda och stödja civilbefolkningen såväl vid fredstida krissitua- tioner som under höjd beredskap och ytterst krig. I avsnitt 9.8 beskrivs även Hemvärnets verksamhet med hänsyn till dess förmåga att lämna stöd till offentliga räddningsaktörer vid fredstida krissitua- tioner och större olyckor.

Det finns även anledning att i avsnitt 9.9 beskriva den utveckling som har skett under de senaste decennierna i fråga om enskilda indi- viders ansvar för sin egen trygghet och säkerhet vid inträffade kriser och under höjd beredskap och ytterst krig.

Vidare behöver utredningen vid sin analys rörande en bered- skapsorganisation förhålla sig till Försvarsberedningens bedömning att om det konstateras ett behov av det, kan grundutbildning med civilplikt återupptas för att bemanna den av beredningen föreslagna hemskyddsorganisationen, och även de av beredningen föreslagna särskilda statliga regionala enheterna för förstärkning av den kom- munala räddningstjänsten i särskilt utsatta områden vid höjd bered- skap och ytterst krig. Det finns därför skäl att i avsnitt 9.10 redogöra för de rättsregler som finns om totalförsvarsplikt, och något om den senaste tidens utveckling i fråga om sådan plikt.

Slutligen finns det behov av att i avsnitt 9.11 beskriva den rättsliga reglering och ordning som gäller i Finland, Norge och Danmark i fråga om beredskap och förmåga att hantera fredstida krissituationer och förhållanden under höjd beredskap.

407

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

9.3Försvarsberedningens förslag till ett nytt befolkningsskydd

Försvarsberedningen konstaterar i sin rapport Motståndskraft – Inrikt- ningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021– 2025 (Ds 2017:66), att befolkningsskyddets förmåga att möta de krav som krig kan ställa är starkt begränsad. Vidare konstaterar bered- ningen att den verksamhet och särskilda resurser som tidigare fanns inom det civila försvaret till skydd för civilbefolkningen mot krigets verkningar till stora delar är avvecklade. Enligt Försvarsberedningen är skydd och undsättning befolkningsskyddets främsta medel. I det sammanhanget bedömer beredningen att den kommunala räddnings- tjänsten inte är dimensionerad i fredstid för att hantera en krigssitua- tion, och att den därför behöver förstärkas med nödvändiga resurser för att ytterst kunna hantera konsekvenserna av ett väpnat angrepp. Mot den bakgrunden föreslår Försvarsberedningen att befolknings- skyddet utgörs av den kommunala räddningstjänsten och lokala förstärkningsresurser i form av en hemskyddsorganisation. Därut- över bör särskilda statliga förstärkningsresurser organiseras på regio- nal nivå. Det kan enligt Försvarsberedningen röra sig om räddnings- och röjningsstyrkor med beredskap för att kunna förstärka kris- beredskapen och den kommunala räddningstjänsten vid allvarliga olyckor och händelser i fredstid efter särskilda beslut.

Försvarsberedningen bedömer att de frivilliga försvarsorganisa- tionerna är avgörande för att skapa ett användbart hemskydd2 med uppgifter både i fred och krig. Den kommunala räddningstjänsten och hemskyddsorganisationen ska enligt Försvarsberedningen ut- formas som en lednings- och undsättningsorganisation. Hemskydds- organisationen ska vara en beredskapsorganisation bemannad med fri- villiga försvarsorganisationer och totalförsvarspliktig personal. I det avseendet bedömer beredningen att behoven av personal i förstärk- ningsresurserna är så stora att de frivilliga försvarsorganisationerna måste kompletteras med annan personal vid höjd beredskap och krig. Därför ska värnpliktiga som har genomgått grundutbildning och som inte erfordras för Försvarsmaktens behov i möjligaste mån krigs- placeras i befolkningsskyddet. Om det visar sig att en sådan lösning inte kan uppfylla de personalbehov som finns inom befolknings-

2Benämningen” hemskydd” fanns i 4 kap. i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar (Se närmare i avsnitt 9.4).

408

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

skyddet anser Försvarsberedningen att grundutbildning med civil- plikt kan återupptas för att bemanna hemskyddsorganisationen och särskilda statliga enheter för förstärkning av den kommunala rädd- ningstjänsten i särskilt utsatta områden under höjd beredskap och krig. Försvarsberedningen bedömer att den årliga kostnaden för en utbyggd organisation i enlighet med beredningens förslag inklusive frivilliga försvarsorganisationer, totalförsvarspliktiga och materiel inte överstiger 300 miljoner kronor fr.o.m. år 2023.

Enligt Försvarsberedningen ska hemskyddet under höjd bered- skap ha till uppgift att 1) förmedla information mellan kommunled- ningen och befolkningen, 2) verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med krigshandlingar, samt 3) verka för att trygga försörjning som är nödvändig för befolkningens över- levnad. Vidare ska hemskyddsorganisationen enligt Försvarsbered- ningen informera allmänheten om praktiska frågor rörande befolk- ningsskydd, försörjning, barn- och äldreomsorg och andra frågor som uppkommer under en kris- och krigssituation. Enligt Försvarsbered- ningen ska MSB på central myndighetsnivå bl.a. ansvara för att planera samt inrikta och genomföra utbildning och övning inom befolknings- skyddet (Ds 2017:66, s. 143–149).

Regeringen har instämt i Försvarsberedningens bedömning att mycket av det som tidigare fanns inom det civila försvaret vad gäller skydd av civilbefolkningen mot krigets verkningar till stora delar är avvecklat och att det därför finns ett behov av ett skydd som är an- passat till dagens förhållanden. Vidare instämmer regeringen i För- svarsberedningens bedömning att de kommunala räddningstjänsterna är en viktig del av den samlade förmågan vad gäller skyddet av civil- befolkningen, men att de i dag i allt väsentligt är dimensionerade för uppgifter i fred. Det finns därför enligt regeringen ett behov av ett fördjupat underlag om hur de kommunala räddningstjänsterna på ett säkert och effektivt sätt ska kunna hantera olikartade konsekvenser av väpnade angrepp på civilbefolkningen och samhället i övrigt.3 I utredningens direktiv aviseras att det finns skäl att i ett annat sam- manhang än i uppdraget till utredningen låta ta fram ett sådant för- djupat underlag.

3Prop. 2020/21:30, s. 138.

409

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

9.4Den tidigare rättsliga regleringen avseende civilförsvarsverksamhet och civilt försvar

I den upphävda civilförsvarslagen (1960:74) gavs föreskrifter om civil- försvarets verksamhet. Den verksamheten hade till syfte att vid väp- nade angrepp mot riket utifrån skydda och rädda civilbefolkningens liv samt enskild och civil allmän egendom. Civilförsvarsverksam- heten omfattade bl.a. anordnande av skyddsrum och andra skydd, räddning av liv och egendom, inbegripet första hjälp åt skadade, brandsläckning, upptäckande och utmärkande av farliga områden samt förläggning och utspisning av nödställda (1 kap. 1 §). I 3 kap. 11 § fanns bestämmelser om civilförsvarsplikt.

Den centrala ledningen av civilförsvarsverksamheten utövades under regeringen av civilförsvarsstyrelsen (2 kap. 3 §). Regeringen skulle förordna om rikets indelning i civilområden och om civilbefäl- havarnas befattning med civilförsvarsverksamheten inom civilom- rådena (2 kap. 4 §). Enligt den upphävda instruktionen (1970:363) för civilbefälhavare fick civilbefälhavaren i krig den högsta civila total- försvarsmyndigheten inom ett civilområde (1 §). Enligt 4 § i den upphävda förordningen (1981:978) om rikets indelning i militär- och civilområden m.m. skulle för verksamheten inom den civila delen av totalförsvaret riket indelas i fem civilområden.

Inom varje län ledde länsstyrelsen civilförsvarsverksamheten och skulle därvid bl.a. se till att statliga myndigheter, kommuner och enskilda fullgjorde sina skyldigheter i fråga om den verksamheten (2 kap. 4 a §). Vidare var det en uppgift för varje kommun att leda civilförsvarsverksamheten inom sitt område under höjd beredskap (2 kap. 5 §).

Civilförsvarslagen upphävdes i samband med införandet av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Genom lagen om civilt försvar kom civilförsvaret som statlig organisation att upphöra, och begreppet civilförsvar utgick. I lagen om civilt försvar användes begreppet civilt försvar för att beteckna den del av totalförsvaret som inte var militärt försvar.4

Riksdagen hade redan i 1992 års försvarsbeslut godkänt reger- ingens förslag om överföring av uppgifter från staten till kommu- nerna, varigenom dessa skulle få ett samlat ansvar för befolknings- skyddet och räddningstjänsten på den lokala nivån. Enligt den bedöm-

4Prop. 1994/95:7, s. 49-ff.

410

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

ning som regeringen gjorde i det sammanhanget borde ansvaret för materiel och personalförsörjning ligga på kommunerna. Vidare bedömde regeringen att all mobilisering och den planläggning som sammanhänger med den borde göras av kommunerna själva. I lag- stiftningsärendet som föregick lagen om civilt försvar föreslog reger- ingen att kommunernas ansvar på det angivna området skulle förtyd- ligas på så sätt att räddningstjänstlagen skulle reglera hela räddnings- tjänstens verksamhet under såväl krig som fred.5 Mot bakgrund av den bedömningen kom bestämmelserna i räddningstjänstlagen att ändras på så sätt att räddningstjänst och befolkningsskydd skulle vara en kommunal uppgift även under höjd beredskap.6 Därefter har bestämmelserna i den numera upphävda räddningstjänstlagen om den kommunala räddningstjänstens uppgifter under höjd beredskap i allt väsentligt överförts oförändrade till lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.

I lagen om civilt försvar, som trädde i kraft i juli 1995, fanns bestäm- melser om kommunernas och landstingens ansvar inom det civila för- svaret. Enligt 2 kap. 1 § var kommunerna och landstingen skyldiga att vidta de beredskapsförberedelser som behövdes för deras respektive verksamhet under höjd beredskap. För detta skulle staten betala ersättning till kommunerna. Ersättningen skulle bestämmas med ut- gångspunkt i varje kommuns utsatthet och risker för krig (2 kap. 6 §). Vidare skulle staten enligt samma paragraf betala ersättning till lands- tingen för kostnaderna för sådan utbildning som utgjorde ett led i beredskapsförberedelserna. Lagen innehöll också bestämmelser om hemskydd, verkskydd och befolkningsskydd. I fråga om befolk- ningsskydd fanns det bestämmelser om skyddsrum och skyddade utrymmen, särskilda skyldigheter för ägare och andra innehavare av egendom m.m., samt utrymning och inkvartering.

Bestämmelser om hemskydd fanns i lagens fjärde kapitel. Det skulle finnas ett hemskydd i varje kommun (1 §). Hemskyddet var en beredskapsorganisation som under höjd beredskap hade till upp- gift att 1) förmedla information mellan kommunen och befolkningen,

2)verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i sam- band med stridshandlingar, samt 3) verka för att trygga sådan för- sörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad (2 §). Hemskyddet bestod av totalförsvarspliktiga som skrivits in för civil-

5Prop. 1994/95:7, s. 59.

6Prop. 1994/95:7, s. 23.

411

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

plikt och av frivilliga (3 §). I lagen om civilt försvar fanns också bestämmelser om verkskydd. Det skyddet var en beredskapsorga- nisation som under höjd beredskap hade till uppgift att, vid den an- läggning där det organiserats, medverka vid skydd av verksamheten och personalen samt i räddningstjänst (5 kap. 1 §). En räddnings- ledare fick enligt dåvarande 31 § räddningstjänstlagen (1986:1102) under höjd beredskap använda verkskydd inom kommunen för rädd- ningstjänstuppgifter som rörde annat än den anläggning där verk- skyddet organiserats (5 kap. 4 §).

Det var genom lagen om civilt försvar, som en sedan tidigare genom försvarsbeslut införd hemskyddsorganisation, kom att regle- ras i lag. Det var i 1982 år försvarsbeslut (prop. 1981/82:102, bil. 2, s. 238) som det fastställdes att en hemskyddorganisation bestående av cirka 24 000 personer skulle införas. Uppbyggnaden av organisa- tionen skulle vara genomförd i hela landet i slutet av 1980-talet. De som skulle ingå i hemskyddsorganisationen skulle grundutbildas och hela organisationen skulle övas vartannat år.

Några år senare anförde Försvarsutskottet i ett betänkande att hemskyddsombuden, som i stor utsträckning rekryterades av Sveriges civilförsvarsförbund, var av grundläggande betydelse för hemskydds- organisationens effektivitet. Det var enligt utskottet angeläget att den verksamheten medgavs ekonomiska möjligheter till en successiv utveckling (FöU, betänkande 1986/87:11, s. 106).

Vid lagens tillkomst hade en förhållandevis stor del av hem- skyddsorganisationen redan byggts upp. Det som dittills hade gällt för uppbyggnaden var att hemskyddsorganisationen skulle byggas upp i hela landet och utgå från indelningen av landet i kommuner. Varje kommun skulle indelas i hemskyddsområden som omfattade 500–2 000 invånare. Vidare skulle varje hemskyddsområde indelas i delområden som omfattade ett kvarter eller motsvarande 50–200 in- vånare. Inom varje hemskyddsområde skulle hemskyddet ledas av en hemskyddsgrupp bestående av tre personer. Dessa skulle rekryteras bland civilförsvarspliktiga och skrivas in, utbildas och övas i fredstid. För verksamheten inom ett delområde ansvarade ett hemskydds- ombud, som lydde under hemskyddsgruppen. Hemskyddsombuden skulle i fredstid rekryteras på frivillig väg och ges nödvändig utbild- ning. Fullt utbyggt skulle hemskyddet i hela landet bestå av cirka 8 000 hemskyddsgrupper och 80 000–100 000 hemskyddsombud.

412

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Från den senare delen av 80-talet och ett decennium framåt rekry- terade och utbildade Sveriges civilförsvarsförbund (Civilförsvarsför- bundet) ett stort antal frivilliga personer till att bli hemskyddsombud. År 1992 fanns det cirka 30 000 sådana ombud. Trots att hemskydds- ombudens uppgifter var formellt avgränsade till att endast utgöra en förstärkningsresurs under höjd beredskap och ytterst krig, utökade Civilförsvarsförbundet över tid hemskyddsombudens uppgifter till att även avse fredstida uppgifter till stöd för kommunerna.7

Regeringen kom dock inte att i propositionen Lag om civilt försvar (prop. 1994/94:7) föreslå någon författningsreglering av hemskyddets omfattning och uppbyggnad, utan bedömde att varje kommun fick utifrån lokala förutsättningar och med ledning av försvarsbeslut själv avgöra hur hemskyddet borde vara uppbyggt och vilka ledningsför- hållanden som borde gälla. Vidare anförde regeringen att det befint- liga hemskyddet ansågs ingå som en del i en kommuns krigsorga- nisation och att man därför inte längre kunde tala om en civilförsvars- organisation. Detta medförde enligt regeringen ett behov av att i lag närmare definiera hemskyddets verksamhet och uppgifter, i synner- het som hemskyddspersonalen delvis skulle komma att tas i anspråk med totalförsvarsplikt i samband med höjd beredskap.

Regeringen konstaterade att det vid uppbyggnaden av hemskyd- det hade betonats att hemskyddet hade viktiga uppgifter som be- rörde många olika kommunala förvaltningar, t.ex. socialtjänsten, miljö- och hälsoskyddet samt skolan. För hemskyddet gällde i första hand att förmedla information mellan berörda myndigheter och all- mänheten. Hemskyddet skulle i det avseendet bl.a. informera all- mänheten om var skyddsrum fanns, var ransoneringskort delades ut, hur hälso- och sjukvården fungerade eller vart befolkningen skulle utrymma och var inkvartering kunde ske. Dessutom skulle hem- skyddet också kunna medverka i räddningstjänsten med information om t.ex. skadelägen. En övergripande uppgift för hemskyddet var att hålla kommunledningen underrättad om sådana förhållanden som kunde föranleda åtgärder från kommunens sida.

Hemskyddet skulle således enligt regeringen vara en resurs för den kommunala verksamheten i dess helhet och kommunerna skulle själva ha ett stort inflytande över vilka närmare uppgifter som skulle läggas på hemskyddet. I fråga om folkrättslig status på hemskyddet

7Civilförsvarsförbundets historia, sammanställt av Gabriella Andersson – 2018, Civilförsvars- förbundet, https://www.civil.se/, s. 26 och 28.

413

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

bedömde regeringen att hemskyddspersonalen borde åtnjuta samma status som huvuddelen av personalen i kommunen och som civilbe- folkningen i övrigt, dvs. som civila i allmänhet och inte som civilför- svarspersonal. I det sammanhanget anförde regeringen att hemskyd- dets uppgifter, trots att de utan tvivel var utomordentligt betydelse- fulla, inte hade de inslag av akut räddande av liv och egendom som t.ex. räddningstjänsten hade. Hemskyddet bedömdes således inte omfattas av det skydd för civilförsvarspersonal som anges i artikel 62 i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genévekonventioner rör- ande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (prop. 1994/95:7, s. 65–68).

Propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) låg till grund för lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Genom införandet av lagen upphävdes lagen om civilt försvar.8 I propositionen konstaterade regeringen att med befolkningsskydd avsågs åtgärder för att skydda civilbefolk- ningen och civil egendom från krigets verkningar.

Genom den nya regleringen i 5 kap. 1 § LEH – som alltjämt är gällande rätt – kom kommunernas och regionernas (dåvarande lands- tingens) ersättning från staten att ändras till att avse kostnader för förberedelser för och verksamhet under såväl extraordinära hän- delser i fredstid som under höjd beredskap. Uppgifter som rör extra- ordinära händelser i fredstid berättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av mycket omfatt- ande och svåra extraordinära händelser som allvarligt kan påverka kommunenens respektive regionens verksamhet.

Regeringen bedömde mot bakgrund av den ändrade inriktning som arbetet med civilt försvar hade fått, med ökat fokus på den fredstida krishanteringen och med den nya inriktning som lagstift- ningen på området föreslogs att få, att det saknades anledning att behålla befolkningsskydd som legaldefinition i lagen om civilt för- svar. Vidare bedömde regeringen att det under då rådande säkerhets- politiska gynnsamma läge inte fanns skäl att upprätthålla en hem- skyddsorganisation som uteslutande var inriktad på krigsförhållanden. I anslutning till den slutsatsen framhölls att det vid ett försämrat säker- hetspolitiskt läge finns tid och möjlighet att bygga upp en organisation

8Även lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting upphävdes.

414

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

motsvarande det hemskydd som då fanns. Vidare bedömde reger- ingen att frivilliga resursgrupper och motsvarande former av freds- tida verksamhet kunde bidra till ökad förmåga i samhället att hantera situationer såväl under fredstid som under höjd beredskap (a.a. s. 114–115).

Utvecklingen inom det civila försvaret ledde till att verksamheten inom Civilförsvarsförbundet, genom antagandet en ny grundstadga, i allt större utsträckning kom att inriktas på uppgifter att förebygga och hantera fredstida katastrofer, kriser och olyckor. År 2003 började konceptet Frivilliga resursgrupper (FRG) för fredstida stöd till kom- munerna att utvecklas. Civilförsvarsförbundet fick i uppdrag av dåvar- ande Krisberedskapsmyndigheten att utbilda frivilliga på området. I slutet av år 2005 fanns drygt 23 000 medlemmar registrerade för uppgifter inom FRG (Civilförsvarsförbundets historia, samman- ställt av Gabriella Andersson – 2018, Civilförsvarsförbundet, https://www.civil.se/, s. 30).

9.5Kommuners, regioners och statliga myndigheters grundläggande ansvar vid fredstida kriser och under höjd beredskap

I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) finns bestämmelser som syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att han- tera krissituationer i fred. Kommuner och regioner ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar (1 kap. 1 §). Med en extraordinär händelse avses i lagen en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller över- hängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region (1 kap. 4 §). Enligt LEH ska kommuner och regioner analysera vilka extraordinära händelser som i fredstid kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av det arbetet ska värderas och samman- ställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Med beaktande av den analy- sen ska kommuner och regioner även för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser

415

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

(2 kap. 1 §). I kommuner och regioner ska det enligt 2 kap. 2 § LEH finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära hän- delser i fredstid (krisledningsnämnd).

Vidare ska kommuner och regioner enligt 3 kap. 1 § LEH vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd bered- skap (beredskapsförberedelser). I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap föreskrivs att kommuner och regioner vid höjd beredskap ska vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret (7 §). Under höjd beredskap ansvarar kommun- styrelsen och regionstyrelsen för ledningen av det civila försvaret inom sina respektive ansvarsområden (3 kap. 2 § LEH). Inom sitt geografiska områdesansvar ska kommunstyrelsen under höjd bered- skap verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten (3 kap. 4 §).

Enligt 5 kap. 1 § LEH ska kommunerna och regionerna få ersätt- ning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt 2 och 3 kap. LEH, dvs. förberedelser för och verksamhet såväl under extraordinära förhållanden i fredstid som under höjd bered- skap. Ersättning enligt 5 kap. 1 § LEH bestäms och betalas ut av MSB inom ramen för vad regeringen årligen beslutar (10 § förord- ningen [2006:637] om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, FEH). I regleringsbrevet för MSB avseende budgetåret 2021 angavs att högst 332 miljoner kronor av myndighetens anslagspost 5 Kris- beredskap och totalförsvar fick fördelas till kommunerna för de nu angivna uppgifterna i enlighet med vad som anges i 10 § FEH. Där angavs också att högst 34 miljoner kronor fick fördelas till regio- nerna för sådana uppgifter i enlighet med vad som anges i 11 § FEH.9 Vidare angavs att högst 130 miljoner kronor av anslagsposten fick fördelas till kommuner och regioner för att stärka arbetet med civilt försvar, varav 30 miljoner kronor skulle fördelas till regionerna.

9Ersättning enligt 5 kap. 1 § LEH till regionerna som avser verksamheter inom Social- styrelsens ansvarsområde bestäms och beslutas av den myndigheten. För regionernas övriga verksamhet i nu aktuella avseenden är det MSB som bestämmer och betalar ut ersättningen.

416

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Enligt överenskommelser den 19 juni 2018 och den 18 december 2020 mellan staten via MSB och Sveriges kommuner och regioner (MSB 2018-05681, SKL 18/01807 samt MSB 2020-15116, SKR 20/01540) om kommunernas arbete med civilt försvar under åren 2018–2021, skulle en kommun under avtalsperioden påbörja en planering för sina upp- gifter inom totalförsvaret.10 Planeringen skulle avse den verksamhet som kommunen skulle bedriva under höjd beredskap samt dess krigs- organisation och bemanning. Vidare skulle det enligt överenskom- melsen vara en uppgift för en kommun att se till att nyckelpersoner11 i kommunen genom utbildning gavs kunskaper om höjd beredskap och totalförsvar. Dessutom skulle en kommun se till att det fanns en säkerhetsskyddschef i kommunen, samt att det fanns rutiner och materiel för att kunna hantera uppgifter som omfattas av sekretess och som rör Sveriges säkerhet utan att de röjs, ändras eller förstörs. I säkerhetsskyddshänseende skulle en kommun även etablera en pro- cess för säkerhetsskyddsanalys samt analysera prioriterade delar av kommunens verksamhet. Utöver dessa prioriterade delar i överens- kommelsen – som genom SKR innebär åtaganden för kommunerna – angavs där att en kommun borde utbilda och öva kommunstyrelsen i uppgiften att under höjd beredskap ansvara för kommunens led- ning, samt att kommunen inom ramen för den statliga ersättningen borde medverka i utbildningar och övningar som anordnas av läns- styrelsen och delta i övning anordnad av annan statlig myndighet. Vidare angavs att en kommun borde informera berörda lokala aktörer om arbetet med beredskapsförberedelser och möjligheterna till samverkan på lokal nivå. Den statliga ersättningen till kommu- nerna enligt överenskommelsen omfattas av försvarssekretess.

I december 2021 ingick MSB och Sveriges kommuner och regio- ner en ny överenskommelse om kommunernas arbete med civilt för- svar avseende åren 2018–2020 med revideringar till och med år 2022 (MSB 2021-13778, SKR 21/01510). Innehållet i den nya överens- kommelsen är i väsentliga avseenden oförändrat i förhållande till den tidigare överenskommelsen.

10Det finns även en överenskommelse mellan MSB och SKR om kommunernas krisberedskap för åren 2019–2022 (MSB 2018-09779 och SKL 18/03101). Dessutom fanns överenskom- melser mellan dessa parter om regionernas arbete med krisberedskap och civilt försvar för åren 2018–2021 (MSB 18/02653, SKL 18/02653, samt MSB 2020-15116, SKR 20/01674).

11Med nyckelpersoner avsågs i överenskommelsen minst kommunstyrelsen och kommun- ledningen.

417

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Bestämmelserna i förordningen (2022:524) om statliga myndig- heters beredskap (i fortsättningen benämnd som beredskapsförord- ningen) syftar till att statliga myndigheter under regeringen ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att han- tera sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap (1 § andra stycket).

Varje statlig myndighet ska ansvara för att personalen vid myn- digheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna utföra sina uppgifter vid fredstida krissituationer. Vidare ska varje statlig myndighet vars ansvarsområde berörs av en fredstida krissituation vidta de åtgärder som behövs för att hantera den upp- komna situationen och konsekvenserna av den. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. (8 och 9 §§ beredskapsförordningen.)

Varje statlig myndighet ska i sin verksamhet beakta totalför- svarets krav. I detta ingår att myndigheten vid höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till till- gången på personal och förhållandena i övrigt. Myndigheternas pla- nering för totalförsvaret ska ske i samverkan med de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och närings- idkare som är berörda (10 § beredskapsförordningen).

Länsstyrelsen är enligt 7 § förordningen (2017:868) med länssty- relseinstruktion geografiskt områdesansvarig enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Enligt 6 § i den sistnämnda förordningen ska länssty- relsen som högsta totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås vid höjd beredskap. Enligt samma paragraf ska länsstyrelsen bl.a. särskilt samordna de civila för- svarsåtgärderna, och i samråd med Försvarsmakten och med den länsstyrelse som är civilområdesansvarig (se nedan) verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Länsstyrelsen är beredskaps- myndighet (se nedan) enligt beredskapsförordningen (bilaga 1 till beredskapsförordningen).

Varje myndighet ska enligt beredskapsförordningen bl.a. identi- fiera samhällsviktig verksamhet inom myndighetens ansvarsområde, kontinuerligt analysera om det inför eller vid fredstida krissitua- tioner och höjd beredskap finns sårbarhet och hot eller risker som allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till den samhälls-

418

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

viktiga verksamheten inom ansvarsområdet, samt bedriva ett syste- matiskt arbete för att kunna upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten (kontinuitet) och verka för att andra aktörer inom ansvarsområdet också bedriver ett sådant arbete. Varje myndighet ska minst vartannat år värdera och sammanställa resultatet av ana- lysarbetet enligt det som nyss angetts i en risk-och sårbarhetsanalys (7 § beredskapsförordningen).

Enligt 17 § beredskapsförordningen får MSB i enskilda fall besluta att statliga myndigheter som inte är beredskapsmyndigheter med ett visst tidsintervall ska lämna en sammanfattande redovisning (risk- och sårbarhetsbedömning) baserad på en risk- och sårbarhetsanalys enligt 7 § samma förordning till Regeringskansliet och MSB. Bestäm- melser om beredskapsmyndigheternas skyldighet att lämna in en risk- och sårbarhetsbedömning till Regeringskansliet och MSB återfinns i 19 § beredskapsförordningen. Därutöver föreskrivs i samma para- graf att beredskapsmyndigheter som ingår i en beredskapssektor (se nedan) även ska lämna in en risk- och sårbarhetsbedömning till den sektorsansvariga myndigheten (se nedan), samt att länsstyrelser även ska lämna in en sådan bedömning till den civilområdesansvariga läns- styrelsen.

Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga sam- hällsfunktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för sam- hällets krisberedskap och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndig- heter (18 § beredskapsförordningen). Av bilaga 1 till beredskapsför- ordningen framgår vilka myndigheter som är beredskapsmyndigheter

–bl.a. MSB, Polismyndigheten, Trafikverket, Transportstyrelsen, Affärsverket svenska kraftnät samt länsstyrelserna.

Beredskapsmyndigheterna ska ha god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter, hantera fredstida krissituationer och genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap. De ska även verka för att de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, samman- slutningar och näringsidkare som är berörda utvecklar sin förmåga i dessa avseenden. Beredskapsmyndigheterna ska särskilt bl.a. sam- verka med varandra, med berörda länsstyrelser och civilområdes- ansvariga länsstyrelser i deras roll som geografiskt områdesansvariga myndigheter, samt med Försvarsmakten avseende behovet av stöd till det militära försvaret. Vid höjd beredskap ska beredskapsmyn- digheterna i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. (20 och 21 §§ beredskapsförordningen.)

419

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Vissa beredskapsmyndigheter ska ingå i beredskapssektorer. I varje beredskapssektor ska en av beredskapsmyndigheterna vara sektors- ansvarig myndighet. Övriga beredskapsmyndigheter ska delta i arbetet (23 § beredskapsförordningen). Av bilaga 2 till beredskapsförord- ningen framgår beredskapssektorernas indelning och vilka beredskaps- myndigheter som är sektorsansvariga myndigheter – bl.a. MSB, Polis- myndigheten, Trafikverket och Post-och telestyrelsen.

En sektorsansvarig myndighet ska inom sin beredskapssektor leda arbetet med att samordna åtgärder inför och vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap. Den ska också driva på arbetet inom beredskapssektorn, stödja beredskapsmyndigheterna samt verka för att uppgifter och roller inom beredskapssektorn tydliggörs. En sek- torsansvarig myndighet ska därutöver verka för att de åtgärder som beredskapsmyndigheterna inom beredskapssektorn vidtar är sam- ordnade med de åtgärder som andra beredskapsmyndigheter, inklu- sive länsstyrelser och civilområdesansvariga länsstyrelser, samt För- svarsmakten vidtar. Den ska vidare verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs (24 § beredskapsför- ordningen).

Bestämmelser om de länsstyrelser som är ansvariga för ett civil- område och deras uppgifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap finns i förordningen (2022:525) om civilom- rådesansvariga länsstyrelser. I 7 a § förordningen med länsstyrelsein- struktion föreskrivs att länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civil- områdesansvariga länsstyrelser. I samma paragraf föreskrivs att landshövdingen i ett län där länsstyrelsen är civilområdesansvarig är civilområdeschef.

Enligt 2 § förordningen om civilområdesansvariga länsstyrelser leder civilområdeschefen arbetet och ska stödjas av ett beredskaps- kansli. Vid fredstida krissituationer som berör flera län inom civil- området ska den civilområdesansvariga länsstyrelsen ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen (6 §). De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geo- grafiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar. Ansvaret avser uppgifter inför och vid höjd beredskap (7 §). Vid höjd beredskap ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Därvid ska de särskilt bl.a.

420

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

samordna de civila försvarsåtgärderna, och i samråd med Försvars- makten verka för att det civila och militära försvaret samordnas (9 §).

MSB ska stödja berörda aktörer i planeringen för civilt försvar, och därvid särskilt verka för att aktörerna samordnar planeringen samt för att samordning sker i förhållande till det militära försvaret. Myndigheten ska också se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. (6 § förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.) Dessutom ska MSB stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap. Under sådana förhållanden ska myn- digheten när det gäller krishantering och civilt försvar se till att be- rörda myndigheter får tillfälle att bl.a. samordna såväl åtgärder som information till allmänheten och medier (7 §).

9.6Samhällets hjälporgan och lagen om skydd mot olyckor

9.6.1Grundläggande bestämmelser i lagen om skydd mot olyckor

Bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egen- dom och miljö ett med hänsyn till lokala förhållanden tillfredsställ- ande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 §). Med räddnings- tjänst avses i LSO de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra eller begränsa skador på människor, egendom eller miljön (1 kap. 2 §). Staten eller en kommun ska ansvara för en räddnings- insats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för in- satsen och omständigheterna i övrigt (1 kap. 2 §). Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verksamhet enligt LSO ska samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs (1 kap. 6 §).

Räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddnings- insatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt (1 kap. 3 §). Den olycksförebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt LSO ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa

421

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

skador till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga olyckor (1 kap. 3 a §).

Ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anlägg- ningar ska i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka, samt i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand (2 kap. 2 §).

Med olyckor avses enligt motiven till LSO plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Det kan även vara fråga om händelser som är orsakade av enskildas handlande eller underlåtenhet att agera. Exempel på olyckor är bränder, utsläpp av farliga ämnen, explosioner, skred, ras och översvämningar.12

9.6.2Kommunernas ansvar enligt lagen om skydd mot olyckor

En kommun ska enligt LSO se till att åtgärder vidtas för att före- bygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder (3 kap. 1 §). En kommun ska också om inte annat följer av 4 kap. 1–6 §§ (bestämmelser om statlig räddningstjänst) ansvara för räddningstjänst i kommunen (3 kap. 7 §).

Enligt LSO ska en kommun ha handlingsprogram för förebygg- ande verksamhet och räddningstjänst (3 kap. 3 och 8 §§). I hand- lingsprogrammen för förebyggande verksamhet och räddningstjänst ska en kommun bl.a. ange de risker för olyckor som finns i kommu- nen och som kan leda till räddningsinsatser (3 kap. 3 och 8 §§). Ett handlingsprogram för räddningstjänst ska även bl.a. innehålla upp- gift om förmågan att genomföra räddningsinsatser för varje typ av olycka som kommunen har bedömt att det finns risk för.

En kommuns uppgifter enligt LSO ska utföras av en eller flera kommunala nämnder (3 kap. 11 §). I kommunallagen (2017:725) anges dock att kommuner får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till ett sådant förbund (3 kap. 8 §). Dessutom får kommuner enligt kommunallagen besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun (3 kap. 9).

12Prop. 2002/03:119, s. 106.

422

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

I en kommunal organisation för räddningstjänst kan det även fin- nas räddningsvärn (3 kap. 15 § LSO). Räddningsvärnen består av fri- villiga personer som är uttagna med tjänsteplikt enligt LSO när de genomför räddningsinsatser (6 kap. 1 §). Enligt den bestämmelsen är var och en som under kalenderåret fyller lägst 18 och högst 65 år skyldig att medverka i räddningstjänst, i den mån hans eller hennes kunskaper, hälsa och kroppskrafter tillåter det. Tjänsteplikten full- görs på anmodan av räddningsledaren. Bland dem som är tjänste- pliktiga enligt bestämmelsen och som är bosatta i kommunen får en nämnd som avses i 3 kap. 11 § LSO ta ut lämpliga personer för att ingå i kommunens räddningsvärn. I första hand ska frivilliga tas ut. Den som tagits ut är skyldig att delta i övning med räddningsvärnet under högst 20 timmar årligen.

I en kommun ska det finnas en räddningschef. Räddningschefen ska ansvara för att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad (3 kap. 16 §). Räddningschefen får uppdra åt någon som är behörig att vara räddningsledare att fatta beslut som enligt LSO ska fattas av räddningschefen eller räddningsledaren (3 kap. 16 §). Räddnings- chefen beslutar om huruvida en räddningsinsats ska inledas, och om en räddningsinsats ska inledas ska räddningschefen utse en rädd- ningsledare som leder insatsen (3 kap. 8 a §).

Kommunerna ska ta till vara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för förebyggande verksamhet och räddningstjänst (3 kap. 1 och 7 §§). Om en räddningsinsats berör mer än en kommuns område ska räddningsledarna i de berörda kommunerna besluta vilken kom- mun som ska ansvara för ledningen av räddningsinsatsen (3 kap.

16a §). Kommunen ska ha ett ledningssystem för räddningstjänsten, där en övergripande ledning ständigt ska upprätthållas. Om flera kommuner samverkar för att åstadkomma en övergripande ledning ska den utövas gemensamt för kommunerna (3 kap. 16 b §). Om det vid omfattande kommunala räddningsinsatser finns konkurrerande behov av förstärkningsresurser får MSB, på begäran av en eller flera räddningschefer, prioritera och fördela tillgängliga resurser (6 kap.

8a §). Dessutom ska MSB enligt sin instruktion13 utifrån en natio- nell riskbild upprätthålla beredskap med stödresurser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd bered- skap (7 a §). Exempelvis kan det stödet vid omfattande kommunala

13Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.

423

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

räddningsinsatser handla om att bistå med förstärkningsmateriel (skogsbrandsdepåer), teknikstöd samt stabs- och ledningsstöd.

9.6.3Kommunal räddningstjänst under höjd beredskap

I 7 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap före- skrivs att kommuner och regioner vid höjd beredskap ska vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksam- heten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av till- gängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande för- hållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Vidare anges i 3 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regio- ners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap att dessa aktörer ska vidta de förberedelser som be- hövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsför- beredelser).

Därutöver finns i 8 kap. LSO särskilda bestämmelser om rädd- ningstjänst under höjd beredskap. När den totalförsvarspliktiga per- sonal som är inskriven för civilplikt vid en kommunal organisation för räddningstjänst inkallats för tjänstgöring enligt 4 kap. 7 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ingår även den personalen i kom- munens organisation för räddningstjänst (8 kap. 1 § LSO)14. I syfte att skydda och rädda befolkningen och egendom från verkningar av krig ska kommunens organisation för räddningstjänst under höjd beredskap, utöver vad som i övrigt framgår av LSO, enligt 8 kap. 2 § ansvara för 1) upptäckande, utmärkning och röjning av farliga om- råden, 2) indikering, sanering och andra åtgärder för skydd mot kärnvapen och kemiska stridsmedel, 3) kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att verksamheten enligt vad som anges i para- grafen ska kunna fullgöras. Enligt samma bestämmelse ska personal inom kommunens organisation för räddningstjänst under höjd bered- skap delta i åtgärder för första hjälp åt och transport av skadade samt för befolkningsskydd. Slutligen anges i bestämmelsen att vad som gäller vid kommunal räddningstjänst även ska gälla när personalen

14Det finns inte längre några civilpliktiga inom kommunal räddningstjänstverksamhet och lag- bestämmelserna om civilplikt tillämpas för närvarande inte på räddningstjänstområdet (MSB- redovisning, Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, 2017, [dnr. 2017-695], s. 30).

424

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

inom kommunens organisation för räddningstjänst utför uppgifter enligt bestämmelsen.

Under höjd beredskap får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att personal inom en kommuns orga- nisation för räddningstjänst får tas i anspråk för uppgifter som inte rör den egna kommunen (8 kap. 4 §).

I samband med att det statliga civilförsvaret upphörde i mitten av 1990-talet15 överförde staten en stor mängd utrustning för rädd- ningstjänsten i krig till kommunerna (bl.a. pumpar, kompressorer och brandslang). Den utrustningen är i dag förbrukad och avvecklad hos kommunerna. Kring millennieskiftet upphörde även den tidigare utbildningen vid dåvarande Statens räddningsverk av räddningsmän med civilplikt för tjänstgöring inom de kommunala räddningstjänst- organisationerna. I dag finns det därför stora materiella och perso- nella brister när det gäller den kommunala räddningstjänstens för- måga under höjd beredskap.16

9.6.4Närmare om de kommunala räddningstjänstorganisationerna och deras verksamhet

Det ansvar som kommunerna har för förebyggande verksamhet och räddningstjänst enligt LSO har över tid inneburit att många kom- muner har sett skäl till att enligt 3 kap. 8 § kommunallagen (2017:725) bilda kommunalförbund (räddningstjänstförbund) som har getts an- svaret för räddningstjänsten i de berörda kommunerna. År 2019 fanns det 38 sådana förbund.17 Exempelvis utgör Storstockholms brand- försvar ett kommunalförbund med tio samarbetande kommuner. Verksamheten omfattar 16 brandstationer och 9 räddningsvärn. Antalet invånare inom förbundets ansvarsområde är cirka 1,4 mil- joner.18 Dessutom är det vanligt att kommuner som inte ingår i kom- munalförbund ingår avtal om räddningstjänstsamverkan med andra kommuner (avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen). Vidare förekommer i mindre omfattning att kommuner har en ge- mensam nämnd för räddningstjänsten (3 kap. 9 § kommunallagen).

15Se avsnitt 9.4.

16MSB, Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden - Redovisning av regeringens uppdrag i MSB:s regleringsbrev för 2017 (dnr. 2017-695), s. 9.

17Statistik från Sveriges kommuner och regioner, Samhällsplanering, infrastruktur – Skydd mot olyckor – Karta, kommunal räddningstjänst, https://skr.se/.

18https://www.storstockholm.brand.se/.

425

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

År 2019 var den totala kostnaden för kommunal räddnings- tjänstverksamhet knappt 8,6 miljarder kronor.19

År 2019 genomförde kommunal räddningstjänst totalt drygt

59 000 reella räddningsinsatser med anledning av olyckor och olycks- tillbud. Störst antal räddningsinsatser avsåg olyckstyperna trafik- olycka (drygt 20 000), brand eller brandtillbud utomhus (drygt 15 000) samt brand eller brandtillbud i byggnad (drygt 11 000).20

År 2019 fanns det sammanlagt 15 699 brandmän i landet, varav 4 970 på heltid och 10 699 på deltid.21 För deltidsanställda brandmän gäller särskilda villkor. Deltidsanställda brandmän har under vissa tidsperioder beredskapstjänstgöring som innebär att de ska ha bered- skap för att några minuter efter att ha blivit larmade kunna infinna sig på brandstationen för att därefter genast kunna delta i en räddnings- insats. Deltidsanställda brandmän inom den kommunala räddnings- tjänsten har nästan alltid en ordinarie huvudanställning hos en annan arbetsgivare. De frivilliga personer som har tagits ut med tjänsteplikt för att ingå i ett räddningsvärn kan dock inte omfattas av bered- skapstjänstgöring. När de larmas ut så deltar de i värnet som har möjlighet till det (se nedan om räddningsvärn).

De allra flesta heltidsanställda brandmän som har anställts de senaste åren har genomgått den 2-åriga eftergymnasiala yrkesutbild- ningen Skydd mot olyckor som anordnas av MSB vid myndighetens utbildningsanläggningar på Sandö och i Revinge. MSB ansvarar också för utbildning av deltidsanställda brandmän (grundutbildning för räddningstjänstpersonal i beredskap). Den utbildningen är på sex veckor. Vidare anordnar myndigheten grund- och vidareutbild- ningar för bl.a. räddningsledare och brandingenjörer. För den som vill bli brandingenjör krävs en relevant akademisk examen.

Räddningsvärn (benämningarna bygdebrandvärn, skogsbrand- värn och frivilliga brandkårer förekommer också) kan ingå i en kom- muns organisation för räddningstjänst (3 kap. 15 § andra stycket LSO). De kommunala räddningstjänsterna förser ofta räddnings- värnen med lokaler och utrustning för räddningstjänstverksamhet. Vid inträffade bränder och andra olyckor larmas räddningsvärnet ut av den kommunala räddningstjänsten. Eftersom räddningsvärn ofta verkar på öar och på landsbygden är det inte ovanligt att den rädd-

19https://www.ekonomifakta.se/.

20Fördjupningsrapport, Publ.nr: MSB1790 – juni 2021, s. 11.

21Årsuppföljning LSO, MSB, https://ida.msb.se/ida2 (uppgifterna avser anställda inom rädd- ningstjänsten med minst hälften av den totala arbetstiden inom operativ tjänst under år 2019).

426

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

ningsstyrka som kommer fram först till en olycksplats är ett rädd- ningsvärn.

År 1969 var cirka 7 300 personer engagerade i bygdebrandvärn och cirka 22 000 i skogsbrandvärn. Det totala antalet personer som deltog i räddningsvärn var år 2000 cirka 3 500. Enligt den senast till- gängliga uppgiften från år 2011 var cirka 2 400 personer anslutna till någon form av räddningsvärn i landet. Det finns goda erfarenheter av räddningsvärn som en resurs vid genomförandet av kommunal räddningstjänst, exempelvis vid skogsbrandsbekämpning, räddnings- insatser vid översvämningar och oljesanering på land. Enligt MSB är en framgångsfaktor för att nya räddningsvärn ska bildas att det från centralt myndighetshåll tillhandahålls informations- och utbildnings- material (MSB 2019-07552).

9.6.5Pågående arbete för att utveckla de kommunala räddningstjänstorganisationernas förmåga i fred och under höjd beredskap

Generellt om det pågående utvecklingsarbetet

Det pågående förändrings- och utvecklingsarbetet inom de kommu- nala räddningstjänstorganisationerna har till stor del sin grund i de ändringar som den 1 januari 2021 har trätt i kraft i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.22 De genomförda lagändringarna grundade sig på Räddningstjänstutredningens betänkande En effektivare kom- munal räddningstjänst (SOU 2018:54) och Skogsbrandsutredningens betänkande Skogsbränderna sommaren 2018 (SOU 2019:7).23

Den ändring i lagen om skydd mot olyckor som innebär att det från och med den 1 januari 2022 ställs krav på att en kommun ska ha ett ledningssystem för räddningstjänsten, där en övergripande ledning ständigt ska upprätthållas, och att om flera kommuner samverkar för en sådan ledning, ska den utövas gemensamt för kommunerna (3 kap. 16 b § LSO), har inneburit en utökad samverkan mellan kom- munerna för att implementera det nya lagkravet i sin verksamhet.

22De ändringar som innebär nya krav på innehållet i kommunala handlingsprogram för rädd- ningstjänst och förebyggande verksamhet gäller från och med den 1 januari 2022. Detsamma gäller för det nya kravet på att en kommun ska ha ett ledningssystem för räddningstjänsten, där en övergripande ledning ständigt ska upprätthållas (om flera kommuner samverkar för att åstadkomma en övergripande ledning ska den utövas gemensamt för kommunerna).

23Prop. 2019/20:176.

427

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

MSB har meddelat föreskrifter och nya allmänna råd om ledning av kommunal räddningstjänst (MSBFS 2021:4, med ikraftträdande den 1 januari 2022). Enligt 2 kap. 1 § föreskrifterna ska ledningssystemet för räddningstjänst utformas så att det uppfyller de mål som anges i kommunens handlingsprogram för räddningstjänst. I ledningssy- stemet ska det ständigt finnas en eller flera beslutsfattare tillgängliga för att omedelbart kunna fatta beslut att inleda en räddningsinsats, ut- se räddningsledare, disponera och prioritera resursanvändningen, följa upp räddningsinsatser och i övrigt kunna ta de beslut som be- hövs för att räddningstjänsten ska bedrivas effektivt (2 kap. 6 § före- skrifterna). Utöver det har MSB med medverkan av bl.a. kommunala räddningstjänster och berörda statliga myndigheter utarbetat hand- boken Ett enhetligt ledningssystem för kommunal räddningstjänst – ELS (MSB 1794 – juni 2021). Handboken är avsedd att bidra till att utveckla de kommunala räddningstjänsternas förmåga att leda och genomföra effektiva räddningsinsatser.

Såväl de kommunala räddningstjänsterna som MSB och Skogs- brandsutredningen hade inför lagändringen bedömt att en väl fun- gerande övergripande ledning inom räddningstjänsten är av stor betydelse för effektiviteten i ledningen av en eller flera samtidigt pågående omfattande räddningsinsatser som berör många kommu- ner, och i vissa fall flera län.

Med anledning av bl.a. de omfattande skogsbränderna i Västman- land 2014 och under sommaren 2018 i Gävleborgs län, Jämtlands län och Dalarnas län har de kommunala räddningstjänsterna i nära sam- arbete med MSB genomfört en rad åtgärder för att bättre kunna hantera omfattande räddningsinsatser.

MSB ska utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sår- barhetsreducerande åtgärder (1 § förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Myndigheten ska dessutom utifrån en nationell riskbild upprätthålla beredskap med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap (7 a §). Den bestämmelsen styr i grunden MSB:s nationella insatsverksamhet. Vidare ska MSB enligt samma bestämmelse kunna prioritera och fördela tillgängliga för- stärkningsresurser enligt 6 kap. 8 a § LSO, dvs. förstärkningsresurser för räddningstjänst.

428

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

I det som följer ges en beskrivning av MSB:s förmåga att – som en del av myndighetens insatsverksamhet – vid behov kunna stödja kommunala räddningstjänstorganisationer. Myndighetens samlade insatsverksamhet, som även bedrivs internationellt, omfattar i speci- fika avseenden civilskyddsinsatser, humanitära insatser, fredsfräm- jande insatser samt resiliensbyggande.24

Ett utvecklingsarbete som MSB har medverkat i på räddnings- tjänstområdet har resulterat i ett långtgående och omfattande regio- nalt räddningstjänstsamarbete – och som är nära förenat med sam- arbetet kring en övergripande ledning av räddningsinsatser – för en bättre beredskap och förmåga att snabbt kunna kraftsamla gemensamt när det finns en konkret risk för en omfattande brand eller annan stor olycka. De olika formerna för det räddningstjänstsamarbete som generellt existerar mellan de allra flesta kommunala räddnings- tjänster beskrivs i avsnitt 9.6.4.

MSB har förstärkt sin förmåga att kunna bistå de kommunala räddningstjänsterna med förstärkningsmateriel för skogsbrandsbe- kämpning. Myndigheten tillhandahåller totalt 24 skogsbrandsdepåer som vardera består av tre containrar. Varje depå innehåller bl.a. brandslang i stor omfattning, vattenspridare, motorpumpar, elverk och ett lättare terrängfordon med släp. Kommunala räddningstjänst- organisationer med god geografisk spridning över landet lagerhåller 20 av depåerna, medan MSB har fyra reservdepåer i sitt nationella förråd i Kristinehamn. Eftersom det är fråga om en statlig förstärk- ningsresurs är det kostnadsfritt för de kommunala räddnings- tjänsterna att låna utrustningen av MSB. Kommunerna ska dock stå för transportkostnaden.

MSB kan även bistå räddningstjänsterna med mobila Rakel- master25 för att möjliggöra sådan kommunikation i områden med dålig eller ingen sådan radiotäckning. Vidare förfogar myndigheten över ett stort antal Rakelterminaler för utlåning vid behov.

Vid omfattande bränder, eller bränder som riskerar att bli omfatt- ande, kan MSB även stödja de kommunala räddningstjänsterna med flygplan och helikoptrar för brandsläckning från luften. Under

24Se 8 och 9 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, samt MSB, Årsrapport för insatsverksamheten 2021.

25”Rakel” är ett statligt digitalt radiokommunikationssystem för aktörer med samhällsviktig verksamhet (bl.a. räddningstjänsten, polisen, ambulanssjukvården och SOS Alarm Sverige AB). De mobila Rakel-stationerna utgör ingen förstärkningsresurs utan ingår i Rakeltjänsten.

429

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

år 2021 har MSB avtal med företag om minst 10 helikoptrar och 4 flygplan för sådan brandsläckning.26

Dessutom kan MSB genom personer med gedigen operativ erfaren- het från kommunal räddningstjänst stödja räddningstjänsterna när det gäller systemledning och insatsledning, samt när det finns behov av att tillfälligt anpassa räddningstjänstens ledningsorganisation. Detta stöd utgör en del av myndighetens förstärkningsresurs till samverkan och ledning (FSOL), som riktar sig till myndigheter, regioner och kommuner, och som bl.a. omfattar stöd avseende process- och metod- stöd, stabschef, stabsmedlemmar och kriskommunikation.27

Inom den samlade insatsverksamheten har MSB även förstärk- ningsresurser för översvämning, strandnära oljeutsläpp, kemikalie- olyckor och händelser inom ramen för CBRN28, Sök och räddning, Värdlandstöd29 och luftburna sjuktransporter med Svenska natio- nella ambulansflyget.30

Särskilt om utvecklingsarbetet avseende kommunal räddningstjänst under höjd beredskap

MSB har inom ramen för utredningens arbete framhållit att de kom- munala räddningstjänstorganisationernas förmåga under höjd bered- skap och krig har stor betydelse för skyddet av civilbefolkningen och civil egendom. I det avseendet bedömer dock myndigheten att de kommunala räddningstjänstorganisationerna främst är anpassade för att kunna hantera räddningsinsatser i fredstid, varför de i dag saknar förmåga att vid ett väpnat angrepp kunna hantera ett stort antal sam- tidigt inträffade komplexa och omfattande räddningsinsatser, vilket dessutom kan bli en realitet under en längre tidsperiod. Det grund- läggande skälet till att de kommunala räddningstjänstorganisatio- nerna i dag inte har en tillräcklig förmåga att hantera händelser under höjd beredskap och krig sammanhänger med de från början av 90- talet genomförda generella neddragningarna av både det militära för-

26Merparten av dessa förstärkningsresurser ingår i RescEU och kan därför komma att nyttjas av andra stater inom ramen för EU:s civilskyddsmekanism.

27En närmare beskrivning av MSB:s förstärkningsresurser finns i publikationen MSB 1061 – april 2020.

28Internationell förkortning för Chemical, Biological, Radiological, Nuclear.

29Denna förstärkningsresurs kan lämna stöd t.ex. när en räddningstjänst eller länsstyrelse efterfrågar internationell hjälp.

30Se 14 a § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

430

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

svaret och det civila försvaret. Neddragningarna genomfördes under en längre tidsperiod mot bakgrund av det då avspända omvärldsläget.

Enligt MSB behöver de kommunala räddningstjänstorganisa- tionerna både materiella och personella förstärkningar för att ytterst kunna hantera konsekvenserna av ett väpnat angrepp. Myndigheten ser i det avseendet bl.a. ett behov av att det i framtiden inrättas regio- nala räddnings- och undsättningsstyrkor. Större räddningstjänst- förbund eller räddningstjänstregioner bör enligt myndigheten kunna utgöra en bas för dessa operativa styrkor. Det bör enligt MSB finnas ett visst antal sådana styrkor som inte knyts till en viss kommun utan placeras där behoven är som störst. Beträffande det kommande pla- neringsarbetet för räddningstjänsten anser MSB att det krävs scenarier och målsättningar för att kunna bedöma behovet av materiella resurser, utbildning och övning.31

Vidare har MSB anfört att det i dag saknas nödvändiga ingångs- värden för att med säkerhet kunna bedöma vilka förmågor den kom- munala räddningstjänsten bör ha i händelse av höjd beredskap och krig. Detta är något som behöver undersökas och utvecklas närmare.

MSB har fram till i dag utarbetat vägledningarna Räddningstjänst under höjd beredskap – RUHB, Del 1. Stöd för inledande planering och fortsatt utvecklingsarbete, samt Del 2. Räddningstjänst och samhällsviktig verksamhet (MSB1456 – mars 2020 resp. MSB1655 – maj 2021). Det övergripande målet med det vägledningsarbete som MSB bedriver är att bidra till att kommunernas räddningstjänster ska kunna genomföra effektiva och samordnade insatser vid höjd bered- skap.

Syftet med den först angivna vägledningen är bl.a. att ge vissa nödvändiga ingångsvärden för att kommunernas räddningstjänster ska kunna påbörja arbetet med kontinuitetshantering inför höjd beredskap. Kontinuitetshantering handlar i grunden om att planera för att kunna ha en nödvändig förmåga till funktionalitet såväl vid fredstida olyckor och kriser som under höjd beredskap, t.ex. avgöra vilken planering och förmåga som bör finnas för att det ska vara möj- ligt att bedriva verksamheten vid strömavbrott, bränslebrist, brist- ande möjligheter till kommunikation eller personalbortfall.

Huvudsyftet med den andra angivna vägledningen är att fram- hålla vikten av att gemensamt analysera vad som är skyddsvärt i sam- hället, vad som hotar och vilka verksamheter som är prioriterade.

31MSB1456 – mars 2020, s. 12.

431

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Vägledningen syftar närmare till att stödja en utveckling där den kommunala räddningstjänsten är en del av kommunens samlade resurser för att skydda och upprätthålla samhällets funktionalitet vid kriser eller krig, samt att mer specifikt i det avseendet ge vissa ingångs- värden som är nödvändiga för att de kommunala räddningstjänsterna ska kunna påbörja sin insatsplanering för att skydda och upprätthålla prioriterad samhällsviktig verksamhet.

Regeringen har i juni 2022 gett MSB i uppdrag att ta fram dimen- sionerande planeringsförutsättningar för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap (Ju2022/02313). Utredningen återkommer i kapitel 10 till betydelsen av det uppdraget.

9.6.6Statlig räddningstjänst

Det är Sjöfartsverket, Kustbevakningen, Polismyndigheten och läns- styrelserna som ansvarar för statlig räddningstjänst. Samtliga dessa myndigheter är beredskapsmyndigheter enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

Bestämmelser om statlig räddningstjänst finns i 4 kap. LSO. Statens skyldigheter omfattar fjällräddningstjänst, flygräddnings- tjänst, sjöräddningstjänst, efterforskning av personer som förvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa i andra fall än som avses i 4 kap. 1–3 §§ LSO, miljöräddningstjänst till sjöss samt rädd- ningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

Det statliga ansvaret för räddningstjänst enligt LSO regleras när- mare i 4 kap. förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Polismyndigheten ansvarar för fjällräddningstjänst och efterforsk- ning av försvunna personer (1 och 11 §§), Sjöfartsverket för flyg- och sjöräddningstjänst (2 och 8 §§), Kustbevakningen för miljö- räddningstjänst till sjöss (12 §) och länsstyrelsen för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning (15 §). Enligt samma bestämmelse ansvarar länsstyrelsen även för sanering efter sådana utsläpp som avses i 4 kap. 8 § första stycket LSO (utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning). Vidare ska de ansvariga myndigheterna ha program för räddnings- tjänsten på sina respektive områden. I de program som inte avser

432

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen ska det anges vilken förmåga myndigheterna har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser samt uppgifter om samverkan med kommu- ner, regioner, andra statliga myndigheter och berörda organisationer (1, 4, 10, 11 och 14 §§). Kraven på innehållet i ett program för rädd- ningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen är mer specificerade än för övriga program (21 §). För flyg- och sjöräddningen, och miljö- räddningstjänsten ska det finnas ledningscentraler (3, 9 och 13 §§).

Sjöfartsverket har en sjö- och flygräddningscentral i Göteborg (Joint Rescue Coordination Centre, JRCC). Sjö- och flygrädd- ningsinsatserna leds och koordineras av räddningsledare. Sjöfarts- verket bistår även med resurser vid annan räddningstjänst, t.ex. vid Kustbevakningens miljöräddningstjänst och vid internationella sjö- och flygräddningsoperationer. Sjöfartsverket ansvarar för att det finns räddningshelikoptrar för statlig sjö- och flygräddning. Myn- digheten har sju räddningshelikoptrar.

Kustbevakningen har en ledningscentral i Göteborg med rädd- ningsledare. Myndigheten har ett stort antal fartyg för miljörädd- ningstjänst och sjöövervakning. Kustbevakningen deltar även vid sjöräddning. Förutom fartygen har myndigheten tre flygplan för sjö- övervakning. Vid utgången av år 2020 fanns det 532 kustbevaknings- tjänstemän och andra anställda med operativa uppgifter. Kustbevak- ningen har särskilda uppgifter i händelse av höjd beredskap och ytterst krig. I 1 § förordningen (1982:314) om utnyttjande av Kust- bevakningen inom Försvarsmakten föreskrivs, att under krig ska per- sonal och materiel ur Kustbevakningen inom Försvarsmakten användas för övervakning, transporter och andra uppgifter enligt närmare överenskommelse mellan Försvarsmakten och Kustbevak- ningen. Regeringen får föreskriva att detsamma ska gälla även annars under höjd beredskap. Fullgörandet av sådana uppgifter begränsar inte de befogenheter som tillkommer personalen vid Kustbevak- ningen i egenskap av tjänstemän där. Vid tillämpning av 1 § ingår chefen för Kustbevakningen med erforderlig personal ur Kustbevak- ningen i Högkvarteret vid Försvarsmakten (3 §). När personal och materiel ur Kustbevakningen används för uppgifter inom Försvars- makten enligt 1 § ska en kustbevakningstjänsteman till sin ordinarie uniform bära ett särskilt militärt tjänstetecken. Kustbevakningens fartyg ska då föra örlogsflagga och dess flygplan och fordon har sär- skild märkning (4 §).

433

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Polismyndighetens nationella ledningscentral (NLC) och region- ledningscentraler (RLC) utgör centrala delar av Polismyndighetens ledning av den operativa verksamheten. Vid efterforskning av för- svunna personer leds insatsen av en polisiär räddningsledare. Även en fjällräddningsinsats leds av en polisiär räddningsledare. Vid sådana insatser biträds Polismyndigheten av frivilliga fjällräddare som myndigheten utbildar och utrustar.

Det ansvar som en länsstyrelse har för räddningstjänst och sanering till följd av utsläpp av radioaktiva ämnen är omfattande. Vid ledningen av en räddningsinsats till följd av en sådan olycka behöver länsstyrelsen biträde av andra länsstyrelser, Strålsäkerhetsmyndig- heten, MSB, regioner, kommunala räddningstjänstorganisationer och andra berörda offentliga och privata aktörer i sammanhanget.

Enligt 6 kap. 7 § LSO är en statlig myndighet eller en kommun skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för saner- ingen. En sådan skyldighet föreligger dock endast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte all- varligt hindrar dess vanliga verksamhet.

Under år 2020 genomfördes 336 fjällräddningsinsatser, 410 efter- forskningar av försvunnen person enligt LSO32, 1 893 flyg- och sjö- räddningsinsatser33 samt 54 miljöräddningsoperationer till sjöss.34 Det genomfördes inga räddningsinsatser med anledning av utsläpp av radioaktiva ämnen.35

9.6.7Polismyndighetens ansvar och uppgifter

Polismyndigheten är en av landets största myndigheter med totalt 33 726 anställda under år 2020, varav 20 942 poliser. Myndighetens förvaltningsanslag för år 2020 uppgick till uppemot 29 miljarder kro- nor.36 Polismyndigheten har ett omfattande samhällsuppdrag vars grundläggande innehåll anges i polislagen (1984:387). I lagens första paragraf anges att som ett led i samhällets verksamhet för att främja

32Polismyndigheten, ”Räddningstjänstgruppen”, https://polisen.se/.

33Sjöfartsverket, Årsstatistik 2020, Sjö-och flygräddning, s. 3.

34Kustbevakningen, Årsredovisning 2020, s. 33.

35MSB, Statistik om olyckor, skador och räddningsinsatser – IDA, https://ida.msb.se/ida2.

36Polismyndigheten, Årsredovisning 2020, s. 127 och 131.

434

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

rättvisa och trygghet ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmän- heten skydd och annan hjälp. I polisens ansvar att upprätthålla all- män ordning och säkerhet ligger att motverka och beivra brott och en viss skyldighet att söka säkerställa förutsättningar för en i möj- ligaste mån trygg tillvaro för alla människor. Det finns dock ingen fastslagen definition av begreppet ”allmän ordning och säkerhet”.37

Till polisens uppgifter hör att 1) förebygga, förhindra och upp- täcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten 2) övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat 3) utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal 4) lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen 5) fullgöra den verksamhet som ankommer på Polismyn- digheten enligt särskilda bestämmelser38 (2 §).

Polisen utför hjälpande och skyddande uppgifter bl.a. i samband med allvarliga olyckor och naturkatastrofer. Polisens författnings- reglerade ansvar för fjällräddning och efterforskning av försvunna personer enligt LSO är exempel på hjälpande polisiär verksamhet. De hjälpande uppgifterna kan också innebära att polisen i en akut situation hjälper en person att komma i kontakt med socialtjänsten eller förhindrar att en människa tar sitt liv.39

Uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet kan om- fatta många olikartade polisiära åtgärder. Den omfattar i stort bl.a. polisens ingripandeverksamhet (utryckningsverksamhet) samt all- män områdesbevakning och speciell övervakning. Inom ramen för ingripandeverksamheten utför polisen insatser eller uppdrag med anledning av inträffade händelser eller begångna brott. Övervak- ningsverksamheten syftar i stort till att i största möjliga utsträckning förebygga brott och se till att den allmänna ordningen och säker- heten inte störs genom brott eller annat intolerant handlande (t.ex. om en person genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen). Speciell övervakning och objektbevakning kan t.ex. avse gränsskydd, trafikövervakning, bevakning vid offentliga tillställningar och all- männa sammankomster samt vid statsbesök. Det finns dock inga

37Polislagen – En kommentar, Nils-Olof Berggren och Johan Munck, 10:e upplagan 2013, s. 29.

38Exempelvis tillståndsärenden rörande vapen eller handräckning åt annan myndighet.

39Polislagen – En kommentar, Nils-Olof Berggren och Johan Munck, 10:e upplagan 2013, s. 38–39.

435

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

lag- eller förordningsbestämmelser som närmare reglerar innehållet i polisens uppgifter att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.40

Enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap är Polismyndigheten en beredskapsmyndighet och sektors- ansvarig myndighet för beredskapssektorn Ordning och säkerhet. (18 och 23 §§, jämte bilaga 1 och 2 till förordningen.)

Enligt 1 § lagen (1943:881) om polisens ställning under krig är en polisman skyldig att under krig delta i rikets försvar i den omfattning regeringen föreskriver. En polisman, som enligt särskilda bestäm- melser ska delta i rikets försvar, tillhör under krig Försvarsmakten (2 §). Det bör här klargöras att innebörden av den bestämmelsen är att polismän under krig ska delta i försvaret av landet som kombat- tanter, dock inte att de organisatoriskt tillhör Försvarsmakten under krig.41 Vidare meddelar regeringen enligt 5 § närmare föreskrifter om tillämpningen av lagen.

Sådana föreskrifter finns i kungörelsen (1958:262) om tillämp- ningen av nämnd lag. I 1 § anges att varje polisman är skyldig att under krig i enlighet med vad som sägs i kungörelsen delta i rikets försvar. I kungörelsen anges vidare att om polisiär medverkan är nöd- vändig för att avvärja ett fientligt angrepp får Försvarsmakten begära medverkan av Polismyndigheten. Myndigheten får avslå en sådan begäran endast om polismän redan fullgör nödvändiga civila för- svarsuppgifter eller medverkan allvarligt skulle äventyra den all- männa ordningen och säkerheten. När den begärda uppgiften har slutförts får Försvarsmakten inte förfoga över polismännen om inte Polismyndigheten har godkänt en ny begäran om medverkan (6 §). Om avdelningar av polis och militär uppträder tillsammans, ska av- delningarnas befälhavare samråda och samverka för att uppnå bästa möjliga resultat. Om befälhavaren över den militära avdelningen innehar lägst löjtnants tjänstegrad äger han bestämma att polisavdel- ningen ska underställas honom (8 §). I 5 § anges att när omständig- heterna kräver det bör en försvarspliktig polisman, som är unifor- merad, ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater, även om order om detta inte har getts. Om ett ingripande har gjorts ska För- svarsmakten omedelbart underrättas.

40Ibid, s. 34–35.

41Kungl. Maj:ts proposition 1943:347, s. 9-ff. och Första Lagutskottets utlåtande 1943 nr 52, s. 8-ff.

436

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Författningsregleringen avseende polismäns ställning och särskilda uppgifter i krig innebär således att polismän i princip är skyldiga att delta i försvaret av Sverige. Enligt 3 § första punkten totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) ska polismän som enligt 1943 års lag deltar i rikets försvar anses som kombattanter.42 Polismän är således i folkrättslig mening både berättigade och skyldiga att använda vapen för att bekämpa fientliga stridskrafter. Den angivna författningsre- gleringen kan i varierande omfattning komma att påverka Polismyn- dighetens ordinarie civila uppgifter, t.ex. när det gäller upprätthål- landet av allmän ordning och säkerhet samt myndighetens hjälpande verksamhet gentemot allmänheten.

Tidigare fanns en möjlighet att under vissa förutsättningar låta beredskapspoliser (civilpliktiga) delta i viss polisverksamhet. Det var polisen som ansvarade för den beredskapspolisorganisation som fanns. Det ursprungliga syftet med beredskapspolisen, som inrättades år 1986, var att den vid höjd beredskap och krig skulle utgöra en för- stärkningsresurs till polisen.43 I mitten av 90-talet var inriktningen att beredskapspolisorganisationen skulle omfatta sammanlagt 15 000 personer, varav 10 000 personer i en allmän del och 5 000 i en särskild del. Beredskapspoliserna i den särskilda delen skulle bl.a. bedriva antisabotageverksamhet medan beredskapspoliserna i den allmänna delen bl.a. skulle ha till uppgift att bevaka skyddsobjekt.44 Mot slutet av 90-talet var inriktningen att beredskapspolisens sär- skilda del skulle reduceras till 1 500 beredskapspoliser och att nume- rären i den allmänna delen skulle vara oförändrad.45

Enligt den upphävda förordningen (2008:1097) om beredskaps- polisen skulle beredskapspoliser kallas in till de dåvarande polismyn- digheterna under höjd beredskap eller då regeringen hade beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809)46 om totalför-

42I Artikel 43 p. 1 och 2, Tilläggsprotokoll I den 8 juni 1977 (SÖ 1979:22) till Genèvekonven- tionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (SÖ 1953. 14–17), anges att ”En stridande parts styrkor består av alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som står under befäl av någon som inför den parten ansvarar för sina underlydandes uppförande…” (p. 1), och att ”Medlemmar av en parts i konflikten väp- nande styrkor…är kombattanter, dvs. de är berättigade att delta i fientligheterna.” (p. 2).

43Se den upphävda förordningen (1986:16) om beredskapspolisen. Genom den i dag upphävda förordningen (2008:1097) om beredskapspolisen infördes en möjlighet att använda bered- skapspolisen även i vissa andra fall än under höjd beredskap.

44Prop. 1996/97:4, s. 181.

45Prop. 1998/99:74, s. 154.

46Enligt bestämmelsen får regeringen föreskriva att totalförsvarspliktiga som har krigs- placerats enligt lagen om totalförsvarsplikt ska fullgöra beredskapstjänstgöring om det behövs

437

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

svarsplikt (1 §). Därutöver fick de beredskapspoliser som hade ingått avtal med dåvarande Rikspolisstyrelsen om tjänstgöring kallas in till en polismyndighet vid allvarliga eller omfattande störningar på samhället från ordnings- och säkerhetssynpunkt eller vid risk för sådana störningar (2 §). Beredskapspoliser fick delta i polisverk- samhet som bedrevs med anledning av en sådan situation som avsågs i 1 och 2 §§. Beredskapspolisernas grundläggande uppgift var att delta i polisverksamhet som hade anknytning till befolkningsskydd eller räddningstjänst. De fick även utföra bevakningsuppgifter, till- trädesskydd och transporter (4 §). Vid utförandet av sina uppgifter skulle beredskapspoliserna stå under direkt ledning av polis (6 §). Vad som i lag eller annan författning var föreskrivet om poliser skulle i tillämpliga delar även gälla beredskapspoliser (9 §).

Beredskapspolisen kom endast att disponeras vid två tillfällen, innan den avskaffades år 2012.47

Inför avskaffandet av beredskapspolisen anförde regeringen följ- ande (se prop. 2011/12:1, Utgiftsområde 6, s. 103–104):

Mot bakgrund av de senaste årens säkerhetspolitiska utveckling med en förändrad personalförsörjning för totalförsvaret där uttag med bl.a. civilplikt inte längre sker samt den kraftiga ökningen av antalet poliser i tjänst, har Rikspolisstyrelsen framfört att polisen inte längre har behov av den förstärkningsresurs som beredskapspolisen utgör. Till detta kommer att polisen har ökat sin förmåga att vid behov förstärka utsatta områden med en nationell förstärkningsorganisation. Regeringen gör bedömningen att det mot denna bakgrund inte finns tillräckliga skäl att upprätthålla beredskapspolisen. En avveckling av organisationen bör genomföras under 2012. Detta hindrar emellertid inte att regeringen, vid höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, vid behov åter- inför organisationen.

9.6.8Regionernas ambulanssjukvård och katastrofmedicinska beredskap

Enligt 7 kap. 6 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) svarar regionen för att det inom regionen finns en ändamålsenlig organisation för att till och från en vårdinrättning eller läkare transportera personer vars

för Sveriges försvarsberedskap i annat fall än under höjd beredskap. Under höjd beredskap är totalförsvarspliktiga med krigsplacering skyldiga att fullgöra krigstjänstgöring (4 kap. 7 § nämnd lag).

47År 1991 för bevakningsuppgifter i Stockholmsområdet med anledning av Gulf-kriget och år 2005 i Kronobergs län efter stormen Gudrun.

438

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

tillstånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändamålet. Socialstyrelsen har utfärdat tillämp- ningsföreskrifter om ambulanssjukvård48 m.m. (SOSFS 2009:10). Varje region ska upprätta en plan för ambulanssjukvården inom sitt geografiska område. Av planen ska framgå vilka mål som har fast- ställts, vilka resurser som ska finnas och hur ambulanssjukvården ska vara organiserad. En vårdgivare ska ansvara för att hälso- och sjuk- vårdspersonalen inom ambulanssjukvården har den kompetens som krävs för att kunna ge prehospital akutsjukvård49 under ett ambulans- uppdrag (6 kap. 1 §). Regionerna bedriver ambulanssjukvård både i offentlig regi och genom avtal med privata bolag på området. Exem- pelvis bedriver det av Region Stockholm helägda företaget Ambulans- sjukvården i Storstockholm AB (AISAB) och två privata bolag ambulanssjukvård i Stockholms län. Från början av år 2019 fanns det sammanlagt drygt 80 ambulanser i länet.50

Regionen ska samordna planen för ambulanssjukvården med den fredstida katastrofmedicinska beredskapsplaneringen och planlägg- ningen inför höjd beredskap (2 kap. 1 §). Enligt 7 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen ska regionen planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Socialstyrelsen har med- delat närmare föreskrifter och allmänna råd avseende katastrof- medicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). Med sådan beredskap avses beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid en allvarlig händelse51 (2 kap. 1 §). Varje region ska vid allvarlig händelse eller risk för sådan händelse ha förmåga att bl.a. genomföra sjukvårdsinsatser i ett skadeområde, utföra sjuktrans- porter och på vårdenhet omhänderta drabbade (4 kap. 1 §). Vidare ska varje region ta fram en katastrofmedicinsk beredskapsplan (5 kap. 3 §). Av planen ska det bl.a. framgå vem som ska leda och samordna hälso-och sjukvården vid en allvarlig händelse (5 kap. 4 §).

Det finns inga bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen om vilket närmare ansvar som regionerna har i fråga om förberedelser inför höjd beredskap och verksamheten under sådana förhållanden.

48Hälso-och sjukvård som utförs av hälso-och sjukvårdspersonal i eller i anslutning till en ambulans (1 kap. 2 § föreskrifterna).

49Omedelbara medicinska åtgärder som vidtas av hälso-och sjukvårdspersonal utanför sjukhus (1 kap. 2 § föreskrifterna).

50Beslut den 21 november 2017, Hälso- och sjukvårdsnämnden, Stockholms läns landsting (HSN 2017-0194).

51Händelse som är så omfattande eller allvarlig att resurserna måste organiseras, ledas och användas på särskilt sätt (2 kap. 1 § föreskrifterna).

439

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Regeringen får enligt 6 kap. 1 § meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett natio- nellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser. Denna befogenhet har dock inte använts.

Under höjd beredskap ansvarar regionstyrelsen för ledningen av den civila hälso-och sjukvården (3 kap. 2 § andra stycket LEH).

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09) hade enligt sina direktiv (dir. 2018:77) i uppdrag att bl.a. analysera behoven av insatser för att säkerställa hälso- och sjukvårdens bered- skap och förmåga att hantera allvarliga händelser i fredstid respektive vid höjd beredskap. Uppdraget omfattade även att analysera behovet av utvecklade insatser för att vid allvarliga händelser i fredstid respek- tive höjd beredskap bedriva katastrofmedicin och traumahantering. I mars 2021 redovisade utredningen (här benämnd som Beredskaps- utredningen) ett delbetänkande i två delar rörande försörjnings- beredskapen inom hälso- och sjukvårdsområdet (SOU 2021:19). Utredningen överlämnade i februari 2022 sitt slutbetänkande Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga (SOU 2022:6).

Utgångspunkten för beredskapsutredningens arbete och förslag har varit att kommuner och regioner enligt hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30) är skyldiga att erbjuda god hälso- och sjukvård till befolkningen, samt att skyldigheten gäller i alla lägen dvs. även under svåra förhållanden vid fredstida kriser och vid krig (s. 21).

I korthet innebär beredskapsutredningens förslag att kommuner och regioner ska planera sina verksamheter och vidta åtgärder utifrån alla de faktorer som riskerar att negativt påverka förmågan att be- driva god vård (risker och sårbarheter) samt utifrån statliga pla- neringsansvisningar för civilt försvar. Vidare ställs krav på att kom- muner och regioner tänker igenom, och i planer redovisar, hur de avser leda sina komplexa organisationer, med många olika utförare, vid händelser som negativt påverkar förmågan att bedriva vård (s. 23).

Enligt beredskapsutredningens bedömning är möjligheterna till personalförstärkning inom hälso- och sjukvården begränsade efter- som vården ställer höga krav på kompetens och kvalitet. Det finns

440

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

enligt beredskapsutredningen i huvudsak två sätt att möta det ökade behovet av personal; att nyttja befintlig personal effektivare och att försöka tillföra resurser utifrån (s. 32).

Beredskapsutredningen föreslår mot den bakgrunden att det ska införas bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen som innebär att om en kommun eller en region drabbats av en katastrof är andra kom- muner och regioner skyldiga att lämna hjälp. En kommun eller region ska inte vara skyldig att lämna hjälp om den själv har drabbats av en katastrof eller inom överskådlig tid kan antas bli drabbad av en sådan. Om det inte finns någon kommun eller region som kan lämna hjälp utan att själv bli hjälpbehövande, ska en kommun eller region ändå vara skyldig att hjälpa andra kommuner eller regioner som har avsevärt sämre förutsättningar att utföra vård som inte kan anstå (s. 29).

Vidare framhåller beredskapsutredningen att regionerna genom samverkan med kommunal och statlig räddningstjänst behöver säker- ställa att prehospitala akutsjukvårdsinsatser (dvs. sjukvård utanför sjukhus eller vårdinrättning) kan utföras även i samband med rädd- ningsinsatser i oländig terräng, exempelvis i skog, till sjöss eller i fjällmiljö. Överenskommelser om räddningstjänstens möjligheter att utföra sjukvård finns ofta mellan regioner och kommunal rädd- ningstjänst. Däremot saknas det mellan regioner och statlig rädd- ningstjänst. Beredskapsutredningen föreslår en ny bestämmelse i hälso- och sjukvårdslagen enligt vilken regioner med bibehållet huvudmannaskap och vårdgivaransvar får sluta avtal med kommunal eller statlig räddningstjänst om att utföra vård i väntan på sjuktrans- port (s. 36). Beredskapsutredningens betänkande bereds i Regerings- kansliet.

9.7Frivilliga resurser

Inledning

De 18 frivilliga försvarsorganisationer som finns i Sverige har till upp- gift att bedriva verksamhet som främjar totalförsvaret och som om- fattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga

441

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

för uppgifter inom totalförsvaret (frivillig försvarsverksamhet).52 Flera av dessa organisationers verksamheter beskrivs i det följande.

Regeringen anser att de frivilliga försvarsorganisationerna utgör en viktig del av samhällets krisberedskap och konstaterar i det avse- endet att det under den senaste försvarsbeslutsperioden har skett en utveckling där de frivilliga försvarsorganisationernas roll i det civila försvaret har börjat tydliggöras och planeras för. Den utvecklingen bör enligt regeringen fortsätta.53 Vidare har regeringen i den av riks- dagen antagna budgetpropositionen för år 2021 föreslagit utökade medel för statens finansiering (via MSB) av de frivilliga försvars- organisationernas verksamhet inom området civilt försvar under åren 2021–2023 (en ökning av anslag 2:4 Krisberedskap i detta avse- ende med 23 miljoner för respektive budgetår samt en ökning av anslag 2:6 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap med 7 miljoner kronor för respektive budgetår).54

Enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet ska MSB och Försvarsmakten inom sina respektive ansvarsområden fördela och betala ut organisationsstöd till de frivilliga försvarsorga- nisationerna. Dessutom får dessa myndigheter inom sina ansvars- områden, i samverkan med andra berörda myndigheter, komma överens med de frivilliga försvarsorganisationerna om uppdrag inom totalförsvaret (5 §). Under år 2020 fördelade MSB ut totalt drygt 57 miljoner kronor i uppdragsersättning till 17 frivilliga försvarsorga- nisationer, som därigenom har kunnat genomföra rekrytering, utbildning och försvarsupplysning i syfte att öka samhällets bered- skap för kris och krig. Dessutom fördelade MSB under det året ut totalt 23 miljoner kronor i organisationsstöd till frivilliga försvars- organisationer.55

MSB som enligt 6 § i sin instruktion56 ska utveckla och stödja arbetet med civilt försvar, bedömer att de frivilliga försvarsorganisa- tionerna har en unik möjlighet att bidra till folkförankringen och försvarsviljan. Enligt myndigheten sprider organisationerna kunskap för att stärka den enskildes motståndskraft samtidigt som de utgör en plattform för direkt engagemang i totalförsvaret. MSB anser

521 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.

53Prop. 2020/21:30, s. 133.

54Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 6, s. 85.

55MSB, Årsredovisning 2020.

56Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.

442

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

därför att de frivilliga försvarsorganisationernas roller i dessa avse- enden bör vidareutvecklas.57 Enligt myndighetens bedömning bör en första målsättning för antalet utbildade frivilliga från de frivilliga för- svarsorganisationerna vara 20 000 till år 2025 och 40 000 till år 2030.

Utöver de frivilliga försvarsorganisationerna finns det väldigt många andra ideella föreningar i samhället. Utmärkande för en ideell förening är att den har en ideell målsättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verksamhet eller inte, eller att den främjar sina medlem- mars ekonomiska intressen utan att bedriva ekonomisk verksamhet. Det finns inte någon författningsreglering avseende ideella fören- ingars bildande, verksamhet eller upphörande. För att en ideell förening ska existera i juridisk mening krävs att ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning. Den målsättningen måste ha formaliserats i stadgar för föreningen.58

Sedan början av 90-talet har utvecklingen varit den att en lägre andel av befolkningen formellt sett är medlemmar i en förening sam- tidigt som det antal timmar som befolkningen lägger på frivilliga insatser har ökat kraftigt. De allra flesta som utför frivilliga insatser är också medlemmar i den organisation där insatsen genomförs. En annan förändring som har tagit sin början i slutet av 90-talet är att det har uppstått många aktörer i samhället som uppvisar en friare organisationsform, t.ex. genom nätverk, upprop och sociala rörelser, än vad som är fallet inom det traditionella föreningslivet.59

Ur ett demokratiperspektiv har regeringen framhållit att såväl det civila samhället med dess ideella föreningar som samhällets offent- liga funktioner har ett intresse av att renodla sina roller och undvika alltför långtgående sammanblandning mellan det civila samhället och de offentliga samhällsorganen. I det sammanhanget har principen om ideella föreningars självständighet och oberoende i förhållande till de offentliga organen understrukits.60

Som framgår av avsnitt 9.3 anser Försvarsberedningen att en ny hemskyddsorganisation ska bemannas av frivilliga försvarsorganisa- tioner och totalförsvarspliktiga.

57MSB, Översyn av de frivilliga försvarsorganisationernas roll i totalförsvaret, Redovisning av uppdrag i MSB:s regleringsbrev 2020.

58Prop. 2009/10:55, s. 10.

59Prop. 2009/10:55, s. 38.

60Prop. 2009/10:55, s. 55–56.

443

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

I bilagan till förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverk- samhet anges vilka organisationer som utgör frivilliga försvarsorga- nisationer.61 Med hänsyn till innebörden av utredningens uppdrag rörande en stödorganisation, samt Försvarsberedningens uppfatt- ning om hur en ny hemskyddsorganisation bör bemannas, finns det skäl att i de avsnitt som närmast följer i åskådliggörande syfte när- mare redogöra för de verksamheter som bedrivs av Sveriges civil- försvarsförbund, Svenska försvarsutbildningsförbundet, Föreningen Svenska Röda Korset (i fråga om medverkan i totalförsvarets sjuk- vård och i verksamheten för civilbefolkningens skydd i krig), Riks- förbundet Sveriges lottakårer, Svenska brukshundklubben, Frivilliga automobilkårernas riksförbund samt Sveriges bilkårers riksförbund. Även de övriga frivilliga försvarsorganisationerna har givetvis på olika sätt betydelse för Sveriges totalförsvar.

Därutöver beskrivs Svenska kyrkans och övriga trossamfunds betydelse i kris- och beredskapshänseende, samt i exemplifierande syfte ett par ideella föreningar i civilsamhället som bedöms vara rele- vanta i sammanhanget. Det ska därvid framhållas att det naturligtvis finns många andra ideella föreningar som på olika sätt har betydelse för civilbefolkningens skydd vid höjd beredskap och krig. Det är dock inte ändamålsenligt att i detta utredningssammanhang beskriva ett större antal av dem. Slutligen lämnas en kort redogörelse för kommunernas frivilliga resursgrupper (FRG).

9.7.1Frivilliga försvarsorganisationer

Sveriges Civilförsvarsförbund (Civilförsvarsförbundet) är en ideell, demokratisk och rikstäckande frivillig försvarsorganisation. För- bundet är partipolitiskt och religiöst obundet. All verksamhet bygger på förbundets gemensamma värdegrund. Förbundets mål är säker- hetsmedvetna människor, som genom sitt agerande stöder såväl individen som samhället. Vidare verkar förbundet för att stärka demo- kratin och människovärdet samt bidrar till en hållbar samhällsut-

61De frivilliga försvarsorganisationerna utgörs av Svenska försvarsutbildningsförbundet, Insats- ingenjörernas riksförbund, Flygvapenfrivilligas riksförbund, Frivilliga automobilkårernas riks- förbund, Frivilliga flygkåren, Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund, Frivilliga radio- organisationen, Försvarets personaltjänstförbund, Svenska blå stjärnan, Föreningen Svenska Röda Korset i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och i verksamheten för civil- befolkningens skydd i krig, Riksförbundet Sveriges lottakårer, Sjövärnskårernas riksförbund, Svenska brukshundklubben, Svenska fallskärmsförbundet, Svenska pistolskytteförbundet, Svenska skyttesportförbundet, Sveriges civilförsvarsförbund och Sveriges bilkårers riksförbund.

444

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

veckling. Förbundet utgör en del av totalförsvaret och är verksamt inom områdena trygghet, säkerhet och överlevnad utifrån den en- skilda människans behov och förutsättningar. Förbundets närmare verksamhet omfattar 1) opinionsbildning för ett tryggt och säkert samhälle, 2) information och utbildning för att stärka människornas förmåga att förebygga och hantera utsatta lägen, 3) insatser i sam- band med olyckor och kriser i samhället, samt 4) uppdragsverk- samhet som främjar förbundets ändamål.62

Organisatoriskt består förbundet av distrikt och lokala fören- ingar. Förbundsstämman är högsta beslutande organ. I organisa- tionen ingår också en förbundsstyrelse, en generalsekreterare samt kansli och nationella samordnare.

Vid utgången av 2019 fanns det 178 lokala föreningar och 21 distrikt inom Civilförsvarsförbundet. Det totala antalet medlemmar var 14 127, varav 58 procent män och 42 procent kvinnor. Vidare fanns det 178 instruktörer. Antalet anställda var 6.63

Civilförsvarsförbundet anordnar kurser i hur enskilda ska klara av olyckor och krislägen, t.ex. längre elavbrott, förorenat dricks- vatten, en längre tids isolering och nödsituationer utomhus. Civil- försvarsförbundet administrerar och genomför utbildningar för Fri- villiga resursgrupper (FRG). Förbundet är också tillsammans med flera andra frivilliga försvarsorganisationer och MSB drivande i arbetet med att etablera och utveckla FRG. Det är varje enskild kom- mun som är huvudman för FRG-verksamheten inom kommunen (FRG beskrivs närmare nedan).

Det finns även särskilda akutgrupper inom förbundets verksam- het. De finns i Örebro, Värmland, Östergötland, Västra Götaland, Blekinge och Stockholm. Akutgruppernas uppgift är att finnas till hands när det behövs beredskap för att hantera olycksfall. Grup- perna är utrustade med grundläggande sjukvårdsmaterial och hjärt- startare. Hittills har grupperna engagerats i samband med nöjes- och idrottsevenemang samt andra typer av föreningsarrangemang.

Civilförsvarsförbundet ingår också i ett nordiskt avtalsbaserat samarbete med relevanta aktörer i Finland, Norge och Danmark.64 Samarbetsavtalet från år 2014 syftar bl.a. till att möjliggöra frivilliga insatser över nationsgränserna när det behövs för att skydda och

62Sveriges Civilförsvarsförbunds stadgar, antagna av förbundsstämman den 26 mars 2010.

63Civilförsvarsförbundet, https://www.civil.se/.

64Räddningsbranschens Centralorganisation i Finland (SPEK), Beredskapsforbundet i Danmark och Frivilligge Organisasjoners Redningsfaglige (FORF) i Norge.

445

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

rädda liv, hälsa, egendom och miljö samt lära av varandra när det gäller information och utbildning för att främja de enskilda män- niskornas eget ansvarstagande både till vardags och vid kriser på samhällsnivå.65

Svenska Röda Korset (Röda Korset) är en frivillig försvarsorga- nisation i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och verk- samheten för civilbefolkningens skydd i krig. Det är en allmännyttig ideell förening som arbetar med att förhindra och lindra mänskligt lidande, skydda liv och hälsa och värna respekten för varje människas värde, i enlighet med föreningens grundprincip om Humanitet. De övriga grundprinciperna är följande. Opartiskhet: Föreningen hjälper nödställda oavsett nationalitet, etnisk tillhörighet, religion, sam- hällsställning eller politisk åsikt, Neutralitet: Föreningen väljer inte sida i fråga om politik, etnisk tillhörighet, religion eller ideologi, Självständighet: Föreningen agerar självständigt. På nationell nivå hjälper föreningen ibland staten inom det humanitära området, men behåller ett oberoende som gör att föreningen alltid kan handla i enlig- het med sina egna grundprinciper, Frivillighet: Föreningen är en orga- nisation som bygger på frivillighet utan egen vinning, Enhet: I varje land finns bara en nationell rödakorsförening. Den ska vara öppen för alla, och den humanitära verksamheten ska omfatta hela landet, Universalitet: Alla nationella föreningar är jämlika och har samma ansvar att bistå varandra.

Röda Korset styrs av sina medlemmar. Vid utgången av år 2020 hade föreningen drygt 100 000 medlemmar. Medlemsstyrningen utövas huvudsakligen vid Riksstämman, som är föreningens högsta beslutande organ. Röda Korset är organiserat i lokalföreningar, s.k. kretsar, som arbetar inom vissa geografiska områden. År 2020 fanns det 643 lokalföreningar med cirka 26 000 volontärer spridda över hela landet. Mellan riksstämmorna är föreningens styrelse högsta beslutande organ. Styrelsen biträds av en tjänstepersonsorganisation under ledning av en generalsekreterare. Antalet anställda var 446 under år 2020.

En grundläggande uppgift för Röda Korset är att hjälpa till vid omfattande olyckor och katastrofer. Bland annat handlar det då om att i ett akutskede ge drabbade människor vatten, mat och värme, ge första hjälpen och se till att skadade får vård samt hjälpa människor

65Civilförsvarsförbundet, https://www.civil.se/.

446

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

att hitta sina anhöriga. Under år 2020 genomförde Röda Korset hjälpinsatser i Sverige till en kostnad på 535 miljoner kronor. De insatserna avsåg behandling av krigsskadade och torterade, insatser rörande migration och utanförskap samt särskilda insatser för att möta behoven kring coronapandemin. Röda Korsets internationella insatser kostade 361 miljoner kronor under samma år och avsåg kata- strofinsatser i Asien och Centralamerika jämte Syrien och Libanon.

Röda Korset finansierar sin hjälpande verksamhet genom i första hand ekonomiska bidrag från staten, regioner, kommuner samt offentliga organisationer. Under år 2020 utgjorde gåvor från privata givare och företag cirka en tredjedel av intäkterna.66

Riksförbundet Sveriges lottakårer (Lottakåren) är en ideell, all- männyttig och partipolitiskt obunden organisation som verkar för att kvinnor ska engagera sig i försvars- och säkerhetsfrågor. Det är den enda frivilliga försvarsorganisationen för endast kvinnor. Alla kvinnor som är folkbokförda i Sverige kan ansöka om medlemskap. Sedan år 1924 har Lottakåren arbetat för folkförankring och upp- slutning kring Sveriges militära försvar och civila försvar. Under år 2020 fanns 86 lokala lottakårer i landet med sammanlagt 4 551 medlemmar. De lokala lottakårerna tillhör samtliga Riksförbundet Sveriges lottakårer. Riksstämman är organisationens högsta beslut- ande organ. Vid stämman väljs rikslottachefen som även är ordför- ande i Överstyrelsen, som är högsta beslutande organ mellan riks- stämmorna. Överstyrelsens presidium består av rikslottachefen, vice styrelseordförandena och generalsekreteraren. Överstyrelsen och presidiet stöds av ett kansli med nio anställda.

Lottakåren utbildar frivilliga för att de ska kunna ta en aktiv roll i händelse av en kris i samhället. Försvarsmakten har gett Lottakåren i uppdrag att utbilda i ledarskap, förplägnad, stab och underrättelse. Dessa utbildningar syftar till att tillgodose behovet av utbildad avtalspersonal67 för Försvarsmaktens behov. Även MSB ger Lotta- kåren i uppdrag att utifrån behoven hos offentliga aktörer utbilda frivilliga för uppgifter inom krisberedskap och civilt försvar, främst

66Svenska Röda Korset, Årsberättelse 2020.

67Under höjd beredskap får regeringen föreskriva om allmän tjänsteplikt, som bl.a. fullgörs genom att den som är totalförsvarspliktig tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret (6 kap. 1 och 2 §§ lagen [1994:1809] om totalförsvarsplikt). Vidare är det enligt

3kap. 15 § lagen om totalförsvarsplikt en uppgift för Totalförsvarets plikt- och prövningsverk att avgöra om det finns förutsättningar att krigsplacera en person när en frivillig försvars- organisation har gjort en framställan om det till verket för en medlems räkning.

447

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

i fråga om civil stabsverksamhet och ledarskap. Utöver det har MSB gett Lottakåren i uppdrag att stärka allmänhetens kunskap och förmåga i fråga om krisberedskap. Lottakåren stödjer på grundval av uppdragsavtal Jordbruksverket och Post- och telestyrelsen med frivillig stabspersonal.68

Svenska försvarsutbildningsförbundet69 är en frivillig rikstäckande försvarsorganisation, vars verksamhet ska främja totalförsvaret och omfatta försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av per- sonal inom Försvarsmakten och personal för krishantering samt insatser till stöd för samhället. Förbundets verksamhet syftar till att engagera och rekrytera till frivillig utbildning för de behov det svenska samhället har av frivilliga insatser vid krig, krigsfara, internationell och nationell krishantering samt som stöd till samhället. Förbundet ska erbjuda utbildning som tillgodoser både Försvarsmaktens och det övriga samhällets behov av kompetensutveckling av frivillig per- sonal för insatser i nationell och internationell krishantering samt stöd till samhället. Vidare ska förbundet bedriva totalförsvarsinfor- mation riktad till såväl medlemmar som externa målgrupper. Dess- utom ska förbundet bedriva ungdomsverksamhet i syfte att bl.a. bidra till Försvarsmaktens rekrytering till grundutbildning, yrkes- officersyrket och frivilliga försvarsorganisationer.

I förbundet ingår 23 regionala förbund med däri ingående fören- ingar och ungdomsavdelningar. Vidare ingår 15 förbund, med däri ingående föreningar, med särskild kompetensinriktning och riksom- fattande verksamhet och rekrytering. Riksstämman är förbundets högsta beslutande organ. Överstyrelsen är stämmans lednings- organ.70 Förbundet har 27 000 medlemmar.

Förbundet anordnar på egen hand eller genom andra aktörer grundutbildningar för dem som frivilligt vill stödja Försvarsmakten, länsstyrelser och andra myndigheter vid kriser, höjd beredskap och krig. Utbildningarna avser bl.a. kommunikation, hantering av farliga ämnen, hälsoskydd samt skyddsvakts- och räddningstjänstuppgifter. Vidare ansvarar förbundet för rekrytering och utbildning av bl.a. sjukvårdare, personal för hantering av farliga ämnen och informa- tionsbefäl för Försvarsmaktens behov.71

68https://www.svenskalottakaren.se/.

69Beteckningen ”Försvarsutbildarna” används också av förbundet.

70Grundstadgar för Svenska Försvarsutbildningsförbundet antagna av 2006 års Riksstämma.

71https:// www.forsvarsutbildarna.se/.

448

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Förbundet har normalt sett kapacitet att utbilda frivilliga perso- ner för cirka 1 200 befattningar inom Försvarsmakten (Hemvärnet). Det totala antalet utbildade personer årligen för det ändamålet är cirka 400–500. När det gäller utbildningar som avser de civila myn- digheternas behov omfattar det för närvarande bl.a. frivilliga stöd- personer till länsstyrelserna i Halland (36 personer) och Uppsala (50 personer) för att kunna bistå vid en kärnteknisk olycka eller incident, t.ex. med stabsuppgifter och indikering av strålning samt att hjälpa till vid uppsamlingsplatser. De personer som utbildas för stabsuppgifter vid länsstyrelsen ska i grunden ha relevant universi- tetsutbildning (180 poäng) för uppgiften. Det ställs dock inte mot- svarande utbildningskrav för t.ex. de som bistår med indikering av strålning. Utbildningarna genomförs på uppdrag av länsstyrelserna. Förbundet anordnar även sedan något år tillbaka kortare utbildning i räddnings- och röjningsarbete. Varje år utbildas cirka 30 frivilliga personer för sådana uppgifter. Det är en attraktiv utbildning till vilken det har funnits flera hundra sökande. De personer som har genomgått utbildningen ska kunna agera både vid höjd beredskap och fredstida kriser. Förbundet och MSB har träffat avtal om att en del av utbildningen ska bestå i att lära sig att hantera den utrustning som finns i MSB:s skogsbrandsdepåer. Avsikten är att de utbildade ska kunna bistå ansvariga myndigheter och andra offentliga aktörer bl.a. vid bränder, översvämningar, oljesanering och i den räddnings- tjänst som kan aktualiseras i samband med en kärnteknisk olycka eller incident.72

Svenska brukshundklubben (Brukshundklubben) är en ideell med- lemsorganisation som är en specialklubb inom Svenska Kennel- klubben. Brukshundklubben är organiserad i 18 distrikt och 300 lokala klubbar runt om i landet och har cirka 60 000 medlemmar. Förbundet är Brukshundklubbens riksorganisation och styrs av de beslut som fattas på Brukshundklubbens kongress. Förbundsstyrelsen leder den löpande verksamheten och verkställer kongressbeslut.73

Brukshundklubben rekryterar och utbildar hundförare och rädd- ningshundar på uppdrag av MSB för att kunna användas som en extra resurs till kommunal räddningstjänst vid nationella katastrofer. Även Försvarsmakten och Sjöfartsverket har gett Brukshundklubben

72Möte med Försvarsutbildarna den 10 november 2021.

73https://www.brukshundklubben.se/.

449

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

i uppdrag att rekrytera och utbilda hundförare och hundar för att kunna placeras i förband respektive utgöra en extra resurs vid stora olyckor.74

Frivilliga automobilkårernas riksförbund (FAK) är en rikstäck- ande frivillig organisation med 25 regionala kårer. Föreningen har 3 420 medlemmar. Riksstämman är högsta beslutande organ. Den fortlöpande verksamheten leds av en Rikskårstyrelse.

FAK ska, som en sammanslutning av inom landet självständigt verkande Frivilliga Automobilkårer, med sin verksamhet stå till sam- hällets förfogande vid kriser och katastrofer. FAK samverkar med bl.a. Försvarsmakten samt centrala, regionala och lokala myndig- heter. Det grundläggande syftet med FAK:s verksamhet är att utveckla förmågan att köra och hantera tunga fordon hos män och kvinnor, som även ska motiveras och förberedas för att kunna för- stärka offentliga aktörer vid svåra påfrestningar i samhället. FAK har som huvuduppgift att i samverkan med lokala automobilkårer, rekrytera och utbilda frivillig personal för samhällets behov vid kriser och katastrofer. Den personal som rekryteras ska genom att ingå frivilligavtal åta sig att tjänstgöra främst som motorfordonsförare.75

FAK utbildar tillsammans med Sveriges Bilkårer fordonsförare för bl.a. Svenska kraftnäts och Trafikverkets behov. Dessutom har FAK ett nära samarbete med Sveriges Åkeriföretag. Många av FAK:s medlemmar är aktiva åkeriföretagare.76

Sveriges bilkårers riksförbund (Bilkåren) rekryterar och utbildar fordonsförare till Sveriges totalförsvar, dvs. frivilliga till Försvars- makten och den civila krisberedskapen. I enlighet med uppdragsavtal utbildar Bilkåren tillsammans med Automobilkåren bandvagns- förare och elverksoperatörer för Svenska kraftnät och bandvagns- förare för Trafikverket. Vidare utbildar Bilkåren logistiker och for- donsförare för att stödja Polismyndigheten vid storskalig utrym- ning. Tillsammans med FAK träffar Bilkåren även avtal med läns- styrelser om att sätta upp och bemanna motor- och transportenheter som en regional förstärkningsresurs. Dessutom utbildar Bilkåren minibussförare för att stödja Energimyndigheten med transporter.

74Svenska brukshundklubben, verksamhetsberättelse 2020.

75Grundstadgar för Frivilliga automobilkårernas riksförbund, fastställda på Riksstämman 2015.

76https://www.fak.se/.

450

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

I fråga om det militära försvaret utbildar Bilkåren fordonsförare för Hemvärnets behov.

Bilkåren har cirka 4 400 medlemmar som är organiserade i cirka

50 bilkårer spridda över hela landet. Riksförbundet består av de lokala kårerna och deras medlemmar. Riksstämman är det högsta beslutande organet. Mellan riksstämmorna är det centralstyrelsen som ansvarar för riksförbundets verksamhet.77

9.7.2Några andra ideella organisationer

Rädda Barnen är en demokratisk, partipolitiskt och religiöst obunden folkrörelse som kämpar för barns rättigheter i Sverige och i övriga världen. Rädda Barnens värdegrund utgår från FN:s allmänna för- klaring om de mänskliga rättigheterna och konventionen om barnets rättigheter.78 Rädda Barnen i Sverige har 60 000 medlemmar och består av ett riksförbund, distrikt och lokalföreningar. Rädda Barnen är medlem i Internationella Rädda Barnen (Save the Children Inter- national). Det finns 30 internationella medlemsorganisationer med verksamhet i 120 länder.

Rädda Barnens intäkter består huvudsakligen av medlemsav- gifter, insamlade gåvor samt ekonomiska bidrag från företag, stif- telser och offentliga institutioner År 2020 uppgick intäkterna till drygt 1,3 miljarder kronor medan de totala verksamhetskostnaderna var cirka 1,2 miljarder kronor. Trygghet och skydd är Rädda Barnens största verksamhetsområde (258 miljoner kronor år 2020). Rädda Barnen arbetar bl.a. för att barn i krig, katastrofer eller som är på flykt undan krig får det skydd som de behöver. I konfliktsituationer utbildar och påverkar Rädda Barnen militära aktörer för att de ska respektera och främja barns rättigheter. I Sverige har Rädda Barnen under år 2020 bl.a. inriktat sitt arbete på att stödja barn och familjer som befinner sig på flykt.79

Missing People, som bildades år 2012, är en partipolitiskt och religiöst obunden ideell förening som har till ändamål att publicera efterlysningar av samt samordna och genomföra eftersök för att finna försvunna personer i Sverige. Föreningen är en rikstäckande

77https://bilkaren.se/.

78Stadgar för Rädda Barnen, fastställda av riksmötet år 2018.

79Rädda Barnens årsrapport år 2020.

451

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

förening som är regionalt organiserad i avdelningar som styrs av regionala ledningsgrupper. När årsmötet inte är samlat är styrelsen föreningens beslutande organ och ansvarar för föreningens ange- lägenheter.

Samtliga som leder sökinsatser, bemannar föreningens regionala avdelningar och som arbetar i föreningens jourverksamhet gör det frivilligt och utan ekonomisk ersättning. Under år 2020 hade fören- ingen 554 ärenden att hantera. Av genomförda eftersök av försvunna personer under år 2020 hittade föreningen i 80 procent av ärendena personen vid liv. Dessutom publicerar föreningen ett stort antal efter- lysningar av försvunna personer på föreningens Facebook-sida. Innan föreningen publicerar efterlysningar eller genomför sökinsatser kon- taktas polisen för att säkerställa att det inte finns några hinder mot åtgärden.

Under år 2020 hade totalt 70 000 personer anmält sig som fri- villiga för föreningens sökinsatser (i föreningens skallgångsregister), varav drygt 15 000 deltog i sådana insatser under det året. Under år 2019 hade föreningen knappt 3 200 medlemmar. Föreningens verk- samhetskostnader för år 2020 var cirka 3,5 miljoner kronor. Finan- siering av föreningens verksamhet sker genom medlemsavgifter, insamlade gåvor och sponsringsavtal.80

9.7.3Svenska kyrkan och andra trossamfund

Svenska kyrkan har liksom andra trossamfund i Sverige viktiga funktioner i samhället när det gäller att skydda och stödja människor vid fredstida kriser och under krigsförhållanden. Mot bakgrund av att trossamfunden inte utgör en del av staten agerar de nästan helt uteslutande på frivillig basis i kris- och beredskapshänseende.

Den lagreglering som finns i beredskapshänseende för tros- samfunden avser följande. En församling som är ansvarig för begrav- ningsverksamhet ska vidta de beredskapsförberedelser som behövs för denna verksamhet under höjd beredskap (8 kap. 3 §, begrav- ningslagen [1990:1144]). Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar ska även vidta de beredskapsförberedelser som under höjd beredskap behövs för vård och underhåll av de kyrkliga kultur- minnena (4 kap. 15 a §, kulturmiljölagen [1988:950]).

80https://www.missingpeople.se/.

452

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Svenska kyrkans drygt 5,7 miljoner medlemmar betalar en årlig medlemsavgift (kyrkoavgift). Den totala intäkten från kyrkoav- giften år 2021 uppgick till 14,6 miljarder kronor, vilket motsvarade cirka 60 procent av Svenska kyrkans totala verksamhetsintäkter. Svenska kyrkan har dessutom stora tillgångar som utgör grund för verksamhet och förvaltning. År 2020 var de totala intäkterna 24,3 mil- jarder kronor medan de totala kostnaderna var 22,4 miljarder kronor, med ett årsresultat som efter finansiella poster uppgick till 2,4 mil- jarder kronor.81

Enligt Kyrkoordningen för Svenska kyrkan är de grundläggande uppgifterna för en församling att fira gudstjänst, bedriva undervis- ning samt utöva diakoni82 och mission (2 kap. 1 §).

Staten stödjer 24 registrerade trossamfund genom statsbidrag och statlig hjälp med avgifter. Det statliga bidraget lämnas i form av organisations-, verksamhets- och projektbidrag. Stöd får endast lämnas till trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på, och som är stabilt och har egen livskraft. Stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg (Se lagen [1999:932] om stöd till trossamfund och förord- ningen [1999:974] om statsbidrag till trossamfund). Nämnden för statligt stöd till trossamfunden (SST) ska utöver sin huvuduppgift att pröva frågor om statsbidrag även handlägga frågor om trossam- fundens roll i krisberedskapssamordning (2 § förordningen [2007:1192] med instruktion för Nämnden för statligt stöd till tros- samfund). På nationell nivå samordnar MSB trossamfundens verk- samhet inom krisberedskap och civilt försvar.

Svenska kyrkan tar liksom övriga trossamfund i Sverige sedan lång tid tillbaka ett stort ansvar för att lämna stöd till människor vid omfattande olyckor och kriser. Ansvaret för Svenska kyrkans kris- samordning på nationell nivå ligger på ärkebiskopens och general- sekreterarens sekretariat. Krissamordning är en resurs för stift och församlingar. På krisberedskapsområdet sker samverkan med andra trossamfund, myndigheter och organisationer. På nationell nivå har

81https://www.svenskakyrkan.se/.

82Med diakoni avses kyrkans omsorg om medmänniskan och skapelsen. Det handlar om att genom delaktighet, med respekt och i ömsesidig solidaritet möta människor i utsatta livssitua- tioner. Grunden för arbetet är Guds kärlek som den möter oss i Jesus Kristus. https://svenskakyrkan.se/.

453

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Svenska kyrkan etablerat ett samarbete med MSB, Socialstyrelsen och Försvarsmakten. Svenska kyrkan har även en tjänsteman i bered- skap (TIB) som kan ta emot larm vid allvarliga händelser.83

9.7.4Frivilliga resursgrupper

Frivilliga resursgrupper (FRG) är inte en ideell organisation, utan en verksamhet som kommunerna bemannar med frivilliga personer från de frivilliga försvarsorganisationerna. I maj år 2022 fanns det FRG i 157 av landets 290 kommuner. I början av år 2021 var det totala antalet personer som deltog i FRG cirka 3 500. FRG ska finnas tillgängliga när en kommun behöver förstärkas personellt vid kriser och stora olyckor. Det finns vanligtvis en utsedd person inom varje FRG som ska ansvara för fortlöpande kontakt och samverkan med kommunen. Dessutom finns utbildade FRG-ledare.

Civilförsvarsförbundet anordnar grundutbildning på lokal nivå för de medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer som vill ingå i en FRG, samt utbildning för dem som ska kunna vara FRG-ledare och FRG-ansvariga. Förbundet har sammanlagt 200 utbildnings- instruktörer. Grundutbildningen är på 36 timmar och omfattar mo- menten första hjälpen, hjärt- och lungräddning, att möta människor i kris, att organisera spontanfrivilliga samt förebyggande brand- skyddskunskap. Efter avslutad utbildning kan en person ingå ett avtal med en kommun om att kunna ingå i kommunens FRG.

Arbetsområdena för FRG i kommunerna kan omfatta a) infor- mation och kommunikation, b) krisledning och stabsarbete, c) med- mänskligt stöd, d) logistik och bemanning, e) servicetjänster såsom evakuering, transporter och förnödenheter, samt f) första hjälpen inkl. hjärt- och lungräddning.84

Exempelvis har FRG lämnat stöd till berörda kommuner vid de omfattande skogsbränderna år 2014 och år 2018, i samband med den omfattande migrantsituationen år 2015, samt under coronapan- demin. Stödet vid dessa händelser har bl.a. bestått i att förse rädd- ningstjänstpersonal med mat och dryck, hjälpa till med att dra ut brandslang i skogsterräng, utföra transporter, iordningställa till- fälliga boenden för migranter, finnas till hands för ensamkommande

83Ibid.

84hhtps://www.civil2.se/frg/.

454

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

barn, samt hjälpa till vid besök på vårdcentraler och att göra apoteks- inköp.85

I detta sammanhang ska också nämnas att Region Stockholm år 2022 har slutit ett avtal med Civilförsvarsförbundet om att utbilda egna resursgrupper bestående av frivilliga som ska kunna säkerställa förmågan hos regionens sjukhus i samband med samhällsstörningar. I ett första steg ska 300 frivilliga utbildas för att exempelvis kunna transportera vatten, vägleda patienter, resa tält och utföra andra praktiska insatser som underlättar för regionen att kunna fortsätta bedriva den samhällsviktiga vården.86

9.8Hemvärnet

Med anledning av det stöd som Hemvärnet återkommande lämnar till berörda offentliga aktörer vid fredstida större olyckor och natur- katastrofer finns det skäl att i detta sammanhang redogöra för dess verksamhet som bygger på frivillighet.

Hemvärnet ingår i Försvarsmakten och har till uppgift att skydda skyddsobjekt och i övrigt stödja de operativa insatsförbanden och delta i annan verksamhet där Försvarsmakten medverkar (1 § hem- värnsförordningen [1997:146]). Hemvärnsförbanden är således krigs- förband. Detta innebär att Hemvärnet vid höjd beredskap och krig varken kan eller bör stödja de berörda offentliga organens insatser för att skydda civilbefolkningen i olika avseenden.87

Deltagande i Hemvärnet är frivilligt. Hemvärnet är dock inte en frivillig försvarsorganisation. Försvarsmakten får anta personal till hemvärnet genom att ingå avtal med en person om att han eller hon ska tjänstgöra som hemvärnssoldat. Av avtalet ska bl.a. framgå att hemvärnssoldaten är skyldig att tjänstgöra under hemvärnsbered- skap och inte får säga upp avtalet under sådan beredskap. Hem- värnets personal består av hemvärnssoldater och personal med avtal för tjänstgöring i hemvärnet enligt förordningen (1994:524) om fri- villig försvarsverksamhet, samt av anställda inom Försvarsmakten som är krigsplacerade i hemvärnet. Vid höjd beredskap eller annars

85Möte med Civilförsvarsförbundet den 2 november 2021 och https://www.msb.se/.

86https://www.mynewsdesk.com/se/moderaterna-stockholms-lans- landsting/pressreleases/nytt-avtal-300-frivilliga.

87Se närmare i avsnitt 9.6.7 där frågor kring kombattantstatus behandlas.

455

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

efter särskilt beslut av regeringen ska hemvärnet inta hemvärns- beredskap (7 § hemvärnsförordningen).

Som nämnts inledningsvis ska Hemvärnet också kunna stödja samhället vid fredstida kriser. Om samhället drabbas av naturkata- strofer, omfattande olyckor eller andra hot mot samhället har Hem- värnet (nationella skyddsstyrkorna)88 beredskap för att kunna stödja polisen, räddningstjänsten och andra myndigheter vid t.ex. omfatt- ande skogsbränder, översvämningar, pandemier och efterforsk- ningar av försvunna personer. Hemvärnet lämnar återkommande ett sådant stöd.

Vid utgången av år 2020 fanns det 15 001 hemvärnssoldater med aktiva avtal och 3 313 övriga frivilliga med aktiva avtal inom Hem- värnets olika förband (”övriga frivilliga” har rekryterats till Hem- värnet genom frivilliga försvarsorganisationer).89 Inom Hemvärnet finns det grundläggande militärutbildning (6–15 månader beroende på vald inriktning) och grundläggande soldatutbildning för frivilliga (135 timmar, för dem som saknar militär grundutbildning). Färdig- utbildade och antagna hemvärnssoldater som ingår avtal med Hem- värnet tjänstgör där 4–13 dygn per år.90

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) konstaterar regeringen att Hemvärnet utgör en viktig del i försvaret av det svenska territoriet och har en central roll i att skydda mobili- sering av övriga krigsförband samt för skyddet och försvaret av viktiga områden och anläggningar. Där anges också att Hemvärnet även i fortsättningen ska utföra viktiga uppgifter vid hanteringen av fredstida kriser (s. 106).

Bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, regioner och enskilda finns i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Enligt den förord- ningen får Försvarsmakten på begäran av någon av dessa aktörer lämna stöd, under förutsättning att Försvarsmakten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Dessutom finns särskilda lagbestämmelser om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Där föreskrivs att Försvarsmakten under vissa förutsättningar ska lämna

88”Hemvärnet – nationella skyddsstyrkorna” är en informell vanligen använd benämning av

Hemvärnet.

89Försvarsmaktens årsredovisning 2020, Bilaga 1 och 2.

90https://www.forsvarsmakten.se/hemvarnet.

456

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

ett sådant stöd om den har resurser som är lämpliga och det inte medför ett synnerligt hinder i myndighetens ordinarie verksamhet.91

9.9Enskildas krisberedskap i hemmet

Enskilda individers krisberedskap i hemmet92 är av stor betydelse för en ändamålsenlig och effektiv svensk krishantering. Därför har stats- makternas förväntningar på att enskilda över tid ska förbättra sin krisberedskap i hemmet tydliggjorts i olika sammanhang under de senaste decennierna.

I propositionen Samverkan vid en kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) framhålls att det offentliga, enskilda individer och företag i Sverige har ett gemensamt ansvar för landets säkerhet. Det offentligas ansvar är att tydliggöra, ta tillvara och organisera arbetet på bästa sätt. Samtidigt måste enskilda individer och företag själva hålla sig informerade om relevanta risker och hot, och vilka krav det ställer, och utifrån det vidta de skyddsåtgärder som är be- fogade och möjliga (s. 45).

Försvarsberedningen har i sin rapport Motståndskraft (Ds 2017:66) framhållit att den enskildes eget ansvarstagande utgör en viktig del av samhällets förmåga att motstå och lindra konsekvenser av störningar i bl.a. el-, dricksvatten- och värmeförsörjningen. Utifrån den bedöm- ningen föreslår Försvarsberedningen att enskilda individer ska ha en beredskap för att klara en vecka utan stöd från det offentliga. I anslutning till det framhåller Försvarsberedningen att det är centralt att människor samarbetar med varandra för att klara den egna för- sörjningen och säkerheten (s. 164).

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) görs bedömningen att den enskilde individens ansvar är viktigt, inte bara för den egna tryggheten och säkerheten, utan även för att soli- dariskt ta ansvar för att de som bäst behöver hjälp från det offentliga vid en allvarlig händelse kan få den hjälpen. Vidare bedömer reger- ingen att vid en allvarlig samhällsstörning eller under höjd beredskap och ytterst krig behöver medborgarnas förväntningar på samhällets service vara avsevärt lägre än under normala förhållanden i fredstid. Bedömningen är därför att enskilda individer som inte har ett omedel-

91Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

92Brukar benämnas som en enskild individs ”hemberedskap”, se https://www.dinsäkerhet.se/

(som drivs av MSB).

457

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

bart hjälpbehov vid en allvarlig händelse och som har förutsättningar och resurser att klara sig själva bör kunna ta ansvar för den egna för- sörjningen under en veckas tid och i solidaritet och samarbete med andra bistå varandra i den utsträckning det är möjligt (s. 134).

År 2018 publicerade MSB sin broschyr Om krisen eller kriget kommer.93 Under sommaren det året skickade MSB på uppdrag av regeringen ut broschyren till 4,8 miljoner hushåll i Sverige. Det huvudsakliga syftet med utskicket var att hjälpa Sveriges invånare att bli bättre förberedda på allt från allvarliga olyckor, extremväder och it-attacker till militära konflikter.

I broschyren lämnas kort, tydlig och sammanhållen information om vad som händer vid en kris eller under höjd beredskap, och hur en enskild bör förbereda sig för och agera under sådana förhållanden. Där ges bl.a. konkreta råd till hur en enskild kan upprätthålla en god krisberedskap i hemmet (t.ex. i fråga om tillgång till mat, vatten, värme och möjligheterna att kunna ta emot viktig samhällsinformation via radio under en kris eller höjd beredskap). Vidare lämnas information om varningssystemet Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) och om beredskapslarm samt om skyddsrum och andra skyddade utrymmen. I fråga om skyddsrum anges att en enskild ska ta reda på sitt närmaste skyddsrum där han eller hon bor eller befinner sig dag- tid. Vid flyglarm ska den enskilde omedelbart bege sig till ett skydds- rum eller i nödfall till ett annat skyddande utrymme som källare, tunnel eller tunnelbanestation.

MSB har sedan år 2018 låtit genomföra flera undersökningar av i vilken omfattning och på vilka sätt som enskilda i trygghets- och säkerhetshänseende har förbättrat sin egen beredskap inför en kris. I en sådan undersökning från år 2021 ansåg 74 procent av de till- frågade att individen har ett stort eget ansvar vid en kris. Samtidigt ansåg 82 procent av dem att myndigheterna bär ett stort ansvar för att enskilda ska kunna hantera vardagen när samhällets service och tjänster inte fungerar som de är vana vid.94

93Publ.nr: MSB1186 – maj 2018.

94Undersökning genomförd av Attityd i Karlstad AB på uppdrag av MSB 2021-03-19.

458

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

9.10Rättslig reglering och utveckling i fråga om totalförsvarsplikt

Enligt 1 kap. 2 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt gäller en sådan plikt för varje svensk medborgare från början av det kalenderår han eller hon fyller sexton år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller sjuttio år. Totalförsvarsplikten gäller också under mot- svarande tid för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige. En totalförsvarspliktig är skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kropps- krafter och hälsotillstånd tillåter (1 kap. 3 §). En sådan tjänstgöring fullgörs enligt samma paragraf som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. En totalförsvarspliktig är skyldig att genomgå mönstring eller fullgöra värnplikt eller civilplikt endast om regeringen med hän- syn till att det behövs för Sveriges försvarsberedskap har beslutat det (1 kap. 3 a §). Värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten.

Civilplikt ska enligt 1 kap. 6 § fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Enligt samma paragraf får civilplikten inte omfatta annan verksamhet som är förenad med egentliga stridsuppgifter än ordnings- eller bevakningsuppgifter. I bilagan till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt anges i vilka verksamheter, inom det civila försvaret eller Försvarsmakten, som civilplikt får fullgöras. Bland annat får civilplikt fullgöras inom verksamheter i det civila försvaret som utgör befolkningsskydd, räddningstjänst inklusive räddningstjänst vid flygplatserna, polis- verksamhet, hälso- och sjukvård samt kommunal informationsverk- samhet. Några verksamheter inom Försvarsmakten som anges i bilagan är gränsbevakning, väghållning, flygtrafikledning och hälso- och sjukvård.

Inplacering i en eller flera befattningsgrupper och inskrivning efter mönstring av totalförsvarspliktiga för värnplikt eller civilplikt görs av Totalförsvarets plikt- och prövningsverk. Myndigheten får skriva in totalförsvarspliktiga för civilplikt även efter annan utred- ning än mönstring under förutsättning att det inte är fråga om en grundutbildning som är längre än 60 dagar (3 kap. 1 och 4 §§).

Grundutbildningen för den som har skrivits in för värnplikt är högst 615 dagar och för den som skrivits in för civilplikt högst 320 dagar. Den sammanlagda tiden för grundutbildning får inte överstiga 615 dagar för någon totalförsvarspliktig (4 kap. 1 §).

459

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

I mars 2017 beslutade regeringen med stöd av 1 kap. 3 a § lagen om totalförsvarsplikt att totalförsvarspliktiga ska vara skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med värnplikt (Fö2016/01252/MFI). Regeringen bedömde att det fanns skäl för en sådan skyldighet med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap sett mot bakgrund av den försämrade säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde, samt att Försvarsmaktens behov av personal i krigsförbanden inte kunde tryggas enbart genom frivillig rekrytering av totalförsvarspliktiga. Av beslutet framgick regeringens uppfatt- ning att personalförsörjningen av det militära försvaret ska bygga både på frivillighet och totalförsvarsplikt.

Regeringsbeslutet innebar närmare att Försvarsmakten gavs upp- giften att genomföra grundutbildning med värnplikt enligt lagen om totalförsvarsplikt med totalförsvarspliktiga inskrivna för värnplikt från och med år 2018.

Totalförsvarets plikt- och prövningsverk skrev under år 2020/21 in drygt 5 800 totalförsvarspliktiga, varav merparten var födda år 2002, till Försvarsmaktens utbildningsplatser avseende grundutbild- ningsomgång 2021/22.95 I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) gjorde regeringen bedömningen att grundutbild- ningsvolymerna successivt borde öka för att år 2025 kunna uppgå till cirka 8 000 värnpliktiga per år, samt att grundutbildningens längd borde vara minst 9 månader (s. 109).

Sedan många år tillbaka genomförs inte någon utbildning av civil- pliktiga. I budgetpropositionen för 200896 bedömde regeringen att under år 2008 skulle utbildningen av civilpliktiga avvecklas, men att det regelverk som reglerar civilplikt borde finnas kvar för det tillfälle beredskapshöjande åtgärder vidtas. Skälen för regeringens bedöm- ning var att utbildningen av kraftlednings- och ställverksoperatörer och kraftverksoperatörer (de enda civilpliktsutbildningar som fanns kvar då) med civilplikt inte längre behövdes för att säkerställa för- mågan inom det civila försvaret. Regeringen har därefter inte fattat beslut om civilplikt för totalförsvarspliktiga.

Allmän tjänsteplikt innebär att den som är totalförsvarspliktig under höjd beredskap (dvs. med undantag för värnpliktiga och civil- pliktiga) ska tjänstgöra enligt 6 kap. lagen om totalförsvarsplikt.

95Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Årsredovisning 2021 (numera Totalförsvarets plikt- och prövningsverk).

96Prop. 2007/08:1, utgiftsområde 6, s. 59.

460

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Regeringen får under höjd beredskap föreskriva om allmän tjänste- plikt om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret ska kunna upprätthållas (1 §). Allmän tjänsteplikt full- görs genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställ- ning eller fullföljer ett uppdrag, tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret eller utför arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestämmer (2 §).

9.11Nordisk utblick

9.11.1Finland

Räddningsväsendet och frivilliga räddningstjänstorganisationer

I Finland finns för närvarande 22 räddningsverk för utförande av uppgifter inom räddningsväsendet. År 2014 fanns det 5 747 heltids- anställda inom räddningsverken, varav 457 arbetade med förvaltning och stödtjänster, 308 inom riskhanteringstjänster, 3 817 inom rädd- ningstjänstverksamhet och cirka 1 300 inom prehospital akutsjuk- vård. Dessutom fanns det cirka 4 300 personer som hade uppgifter inom räddningsverken som bisyssla. I dag finns det sammanlagt cirka 90 brandstationer som är bemannande dygnet runt och cirka 730 andra brandstationer. Finland har drygt 5,5 miljoner invånare.

Det lokala räddningsväsendet kan i räddningsverksamheten anlita frivilliga brandkårer, anstaltsbrandkårer, industribrandkårer, militär- brandkårer (avtalsbrandkårer) eller andra inom räddningsbranschen verksamma sammanslutningar enligt vad som avtalas med dem. Avtalsbrandkårer får dock inte ges uppgifter som omfattar avsevärd utövning av offentlig makt, t.ex. utövning av myndigheters befogen- heter eller uppgifter som hör till gransknings- och tillsynsverk- samhet. Det finns 690 avtalsbrandkårer i Finland med cirka 14 600 medlemmar som kan larmas ut vid bränder och andra olyckor. Med avtalsbrandkår avses frivilliga brandkårer som bildats som föreningar samt brandkårer som inrättats för ett företags eller en anläggnings behov och med vilka det lokala räddningsväsendet har slutit ett avtal om utförande av vissa av det lokala räddningsväsendets uppgifter. Räddningsverken och deras avtalsbrandkårer har årligen cirka 100 000 räddningsuppdrag.

461

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

Utöver den personal som har uppgifter som bisyssla inom rädd- ningsverken (motsvarande deltidsanställda brandmän i Sverige) och avtalsbrandkårer finns nätverket Frivilliga räddningstjänsten (Vapepa) som består av 54 ideella organisationer. Nätverkets larmgrupper stöder myndigheterna vid olyckor och andra krissituationer. Fri- villiga räddningstjänstens medlemsorganisationer anordnar utbild- ning för alla frivilliga. Den frivilliga räddningstjänsten har förmåga att bistå med uppgifter på land, till sjöss och i luften. I dag finns det totalt drygt 10 000 medlemmar inom nätverket som är organiserade i cirka 1 000 larmgrupper. Grupperna larmas ut antingen direkt av berörd myndighet eller genom den Frivilliga räddningstjänstens larmsystem. Det är finska Röda Korset som samordnar den Frivilliga räddningstjänstens verksamhet och som även representerar organisa- tionen vid förhandlingar om frivilligavtal med berörda myndigheter.

Finlands räddningsväsende kommer att reformeras från och med den 1 januari 2023. Reformen innebär att kommunernas nuvarande ansvar för räddningsväsendet överförs till de 21 nyinrättade välfärds- områdena (dvs. en ny offentlig regional förvaltningsnivå) och Helsingfors stad. Finansieringen av välfärdsområdena baserar sig på statlig finansiering och på kundavgifter i stället för som tidigare på kommunal finansiering. Reformen av räddningsväsendet utgör endast en mindre del av en större hälso-och sjukvårdsreform. Den regionala indelningen av välfärdsområdena baserar sig i huvudsak på land- skapsindelningen. Den 23 juni 2021 godkände riksdagen regeringens proposition med förslag till lagstiftning om inrättande av välfärds- områden och en reform om ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. All lagstiftning som avser genomförandet av den stora reformen ska vara i kraft vid ingången av år 2023.

De 20 välfärdsområdena och Helsingfors stad ska på regional för- valtningsnivå ansvara för räddningsväsendet, och det ska finnas ett räddningsverk inom varje område. Inom Nylands landskap ska det finnas två välfärdsområden, varav ett på grundval av samarbetsavtal mellan välfärdsområdena ska ansvara för räddningstjänsten i land- skapet.

Ett av syftena med reformen är att trygga ett nära samband mellan räddningsväsendet och social- och hälsovården och på så sätt skapa synergifördelar inom prehospital akutsjukvård. Räddningsväsendet ska bedrivas parallellt med social- och hälsovårdsväsendet. Rädd- ningsverken ska dock utgöra separata sektorer. Utöver räddnings-

462

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

tjänstverksamheten ska räddningsverken liksom i dag efter avtal med hälsomyndigheterna ansvara för utförandet av prehospital akut- sjukvård och första insatser på en skadeplats. För närvarande genomför räddningsverken årligen cirka 500 000 uppdrag avseende prehospital akutsjukvård.

Huvudsyftet med reformen är att statens styrning av räddnings- väsendet ska bli starkare. Reformen syftar särskilt till att utveckla systemet för styrning av räddningsväsendet så att det bättre än i dag ger möjlighet till riksomfattande och enhetliga verksamhetsmodeller, gemensamma informationssystem och enhetlig service i hela landet.

Det är inrikesministeriet som styr ordnandet av välfärdsom- rådenas och Helsingfors stads räddningsväsende. Varje år ska styr- ningsförhandlingar som gäller ordnandet av räddningsväsendet föras mellan välfärdsområdena och inrikesministeriet. Det ska vara en upp- gift för regionalförvaltningsverken att övervaka och bedöma att rädd- ningsväsendet och dess servicenivå motsvarar de nationella, regio- nala och lokala behoven samt olycksriskerna. 97

Skyddet av civilbefolkningen

Enligt räddningslagen (29.4.2011/379) ska räddningsväsendets myn- digheter förbereda sig på att sköta befolkningsskyddsuppgifter som hör till deras verksamhetsområde med tillräckliga planer och för- beredelser genom att bl.a. sörja för den bedömning av krigstida hot och konsekvenserna av dem som befolkningsskyddsuppgifterna förutsätter, utbilda och anslå personal – bl.a. lednings- och special- personal inom befolkningsskyddet och annan personal för det ända- målet – samt skapa beredskap för sådan förflyttning av befolkning som avses i 121 § beredskapslagen (10 kap. 64 § räddningslagen).

Befolkningsskyddsuppgifter, som statliga och kommunala myn- digheter, inrättningar och affärsverk samt andra offentliga samfund har ansvar för samt beredskap för sådana uppgifter, ingår i tjänste- åliggandena för deras tjänsteinnehavare och befattningshavare och i arbetsuppgifterna för deras anställda i avtalsförhållanden. Varje myn- dighet ska anslå och utbilda personal som den behöver för befolk- ningsskyddsuppgifter. Myndigheterna inom räddningsväsendet ska

97Redovisningen av reformen av räddningsväsendet bygger på det som anges i RP 56/2021 rd, RP 241/2020 rd och RP 16/2017 rd (kan sökas via https://www.finlex/sv/), se även https://intermin.fi/sv/räddningsväsendet/.

463

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

sörja för samordningen av den verksamhet och de planer som krävs för befolkningsskyddsuppgifter som de ansvarar för. Försvars- makten, social- och hälsovårdsmyndigheterna samt myndigheter som ansvarar för trafik- och kommunikationsfrågor ska lämna rädd- ningsmyndigheterna de uppgifter som de behöver för att bl.a. kunna bedöma krigstida hot och deras konsekvenser, frågor rörande prehospital sjukvård och inkvartering respektive användning av trafikleder och anordnande av transporter vid sådan förflyttning av befolkning som avses i 121 § beredskapslagen (10 kap. 65 § rädd- ningslagen).

I syfte att skydda befolkningen och effektivisera ledningen av befolkningsskyddet under undantagsförhållanden är det en uppgift för räddningsmyndigheterna och kommunerna att inrätta lednings- centraler och befolkningsskyddsformationer för släcknings-, rädd- nings-, förstahjälps-, underhålls-, röjnings- och rengöringsuppgifter samt för andra jämförbara uppgifter som är nödvändiga för att skydda befolkningen (120 § beredskapslagen).

Under de allra flesta undantagsförhållanden, däribland vid ett väpnat angrepp riktat mot Finland eller vid en synnerligen allvarlig storolycka, är varje i landet bosatt kommuninvånare och som har fyllt 18 år men inte 68 år, skyldig att utföra bl.a. nyss nämnda upp- gifter inom befolkningsskyddet (116 §).

När anställda som handhar befolkningsskyddsuppgifter utför humanitära uppgifter i väpnande konflikter ska de åtnjuta sådan respekt och sådant skydd som överenskommits i Genèvekonventio- nerna samt artikel 61 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna rörande skydd för offren i internationella väpnande konflikter och skydd för offren i icke-internationella väpnande konflikter. Det- samma gäller materiel och lokaler som används i de uppgifter som anges i artikeln (10 kap. 66 §).98

I detta sammanhang ska också nämnas att det i lagen om frivilligt försvar (11.5.2007/556) finns bestämmelser som syftar till att ut- veckla medborgarnas och myndigheternas förutsättningar till deltag- ande när det gäller att stödja samhället i allvarliga störningssitua- tioner och vid undantagsförhållanden99, samt till att främja försvars-

98Räddningslagen (28.12.2018/1353) och beredskapslagen (29.12.2011/1552) kan sökas via https://finlex.fi/.

99Med undantagsförhållanden avses inte endast ett mot Finland riktat väpnat angrepp, utan även bl.a. en synnerligen allvarlig storolycka och förhållandena omedelbart efter den, eller en pandemi som till sina verkningar kan jämställas med en synnerligen allvarlig storolycka.

464

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

förmågan. Försvarsmakten kan enligt denna lag ge frivilliga som har fyllt 18 år militär utbildning. Dessutom får Försvarsutbildnings- föreningen, som är en offentligrättslig förening, anordna utbildning av frivilliga i syfte att främja den militära förmågan. I lagen finns även bestämmelser om andra slags uppgifter som ingår i frivilligt för- svarsarbete, bl.a. när det gäller enskildas frivilliga deltagande i För- svarsmaktens räddnings- och handräckningsuppgifter för att stödja det civila samhället.

9.11.2Norge

Räddningstjänsten och Civilförsvarets stöd vid räddningsinsatser

Räddningstjänsten i Norge samordnas administrativt av Justitie- och beredskapsdepartementet och omfattar land-, sjö- och flygrädd- ningsinsatser. Räddningstjänsten utförs i samverkan mellan offent- liga aktörer, frivilliga räddningsorganisationer och privata aktörer under ledning av en huvudräddningscentral och underordnande lokala räddningscentraler. Räddningstjänsten i Norge bygger på ett antal grundläggande principer, bl.a. på samarbetsprincipen som inne- bär att räddningstjänsten utövas som ett samarbete mellan offentliga verksamheter, frivilliga räddningsorganisationer, privata verksam- heter och enskilda personer.

Huvudräddningscentralen leder och koordinerar samtliga slags räddningsinsatser, dvs. sjö-, flyg- och landräddningsinsatser. Detta utförs från någon av centralens två avdelningar för norra respektive södra Norge eller genom uppdrag till underordnande lokala rädd- ningscentraler. Landräddningsinsatser leds i normalfallet av de lokala räddningscentralerna, vars geografiska ansvarområden motsvaras av de lokala polisdistrikten. Det är en uppgift för en polischef att leda arbetet i den lokala räddningsledningen. Huvudräddningscentralen leds av en administrativ direktör, medan en polischef har ansvaret för centralens operativa funktioner.

Räddningsledningen vid huvudräddningscentralen ska bestå av ett flertal företrädare från den offentliga förvaltningen, bl.a. från Polisdirektoratet, Luftfartsverket, Kustverket, Sjöfartsdirektoratet och Direktoratet för civilskydd och beredskapsplanering (DSB). Även den lokala räddningsledningen ska bestå av ett flertal före-

465

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

trädare från den offentliga förvaltningen. Vid oenighet i räddnings- ledningen beslutar polischefen. Detsamma gäller på lokal räddnings- ledningsnivå.100

DSB är nationell brandmyndighet för de 240 kommunala brand- och räddningsväsendena. År 2019 fanns det totalt 11 729 brandmän, varav 3 975 på heltid och 7 754 på deltid inom dessa kommunala räddningstjänstorganisationer.101 Räddningstjänsten har dessutom tillgång till civilförsvarets förstärkningsresurser. Norge har knappt 5,4 miljoner invånare.

Civilförsvaret ska bl.a. bistå räddningstjänsten med personal och utrustning i samband med förebyggande av skador och åtgärder för att minska skador. Civilförsvaret är en organisatorisk del av DSB och är en statlig förstärkningsresurs för utförande av uppgifter i hela landet, t.ex. för att lämna bistånd till räddningstjänsten vid bränder, översvämningar och jordskred. Vid omfattande kriser har civilför- svaret även uppgifter som omfattar varning, skydd, evakuering och skydd av befolkningen.

Civilförsvaret består av 20 distrikt med totalt cirka 8 000 värn- pliktiga kvinnor och män.

Under år 2020 begärde räddningstjänsten, polisen och kommu- nerna stöd från civilförsvaret vid totalt 172 händelser (det totala an- talet uppdrag var 213). Den mest omfattande insatsen för civilför- svaret under år 2020 var med anledning av det stora jordskredet i Gjerdrums kommun. Civilförsvaret bistod bl.a. med tält, lampor och uppvärmning, vakthållning och annat säkerhetsarbete samt assistans vid upprättad evakuerings- och anhörigcentral. Vid stödinsatsen del- tog totalt 754 besättningar från civilförsvaret. Utöver denna insats ska nämnas att civilförsvaret har genomfört betydande insatser med anledning av pandemin.102

Dessutom medverkar flera frivilliga hjälporganisationer i sam- band med räddningsinsatser. De deltar bl.a. vid efterforskning av försvunna personer, insatser vid snö- och jordskred, fjällolyckor samt sjöräddning. Röda Korset (frivilliga hjälpkårer), Norsk Folke- hjelp (frivilliga sanitetsgrupper) och Redningsselskapet (frivillig- delen inom sjöräddning) är de tre största organisationerna i samman-

100Organisationsplan 6 december 2019 nr 1740 för räddningstjänsten, FOR-2019-12-06-1740, https://lovdata.no/.

101DSB, rapport avseende brandskyddet 2019 (Melding om brannvernet), https://www.dsb.no/.

102https://www.dsb.no/sivilforsvaret/.

466

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

hanget. De frivilliga hjälporganisationernas stöd till landräddnings- tjänsten uppgår årligen till cirka 2 000 årsarbetskrafter. De frivilliga hjälporganisationerna får statliga bidrag.103

Vidare är alla i samhället skyldiga att delta i Civilförsvarets rädd- ningsinsatser under vissa förutsättningar (se nedan).

Skyddet av civilbefolkningen

Lagen om kommunal beredskap, civilskyddsåtgärder och civilför- svaret (civilskyddslagen) syftar till att skydda liv, hälsa, miljö, mate- riella värden och kritisk infrastruktur genom icke-militär makt när landet är i krig, när krig hotar, när landets självständighet eller säkerhet är i fara, och vid oönskade händelser i fredstid.

Civilförsvarets grundläggande uppgifter är att planera och genom- föra åtgärder för att skydda civilbefolkningen, miljön och materiella värden. Civilförsvaret ska inom ramen för det ansvaret bl.a. upprätta ett system för att kunna underrätta civilbefolkningen, utföra upp- gifter i samband med evakuering av befolkningen samt ansvara för skyddstjänster avseende skyddsrum (iordningsställande och drift).

Civilförsvarets myndigheter får ålägga personer mellan 18 och

55år som är bosatta i Norge att tjänstgöra inom civilförsvaret. Värn- pliktiga kallas till tjänst i enlighet med civilförsvarets behov och kan åläggas att tjänstgöra upp till 19 månader inom civilförsvaret.104

När det är nödvändigt för Civilförsvarets insatser är alla i sam- hället skyldiga att delta i en räddningsinsats om det föreligger akut fara för liv, hälsa eller materiella värden, under förutsättning att detta är nödvändigt för att rädda liv och skydda värden som är större än det som går förlorat eller riskerar att gå förlorat. Vid en räddnings- insats av nämnt slag ska Civilförsvaret i möjligaste mån samråda med polisen.

En kommun ska bidra till genomförandet av Civilförsvarets upp- gifter och åtgärder. Inom ramen för det ansvaret ska kommunen bl.a. bygga, inreda och underhålla offentliga skyddsrum samt planera och bistå vid evakueringar.

När landet är i krig, när krig hotar eller när landets självständighet eller säkerhet är i fara, kan kungen enligt civilskyddslagen besluta att

103FOI-R-4295-SE, s. 43–44.

104Lagen om beredskap, civilskyddsåtgärder och civilförsvaret (civilskyddslagen), LOV-2010-

06-25-45, https://lovdata.no/.

467

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

evakuera befolkningen. Civilförsvaret ansvarar för verkställighet av ett sådant beslut. Kungen kan även ge andra myndigheter besluts- behörighet vid en evakuering. En evakuering ska i största möjliga omfattning genomföras i samråd med polisen.

Om Stortinget på grund av krig hindras från att utöva sin verk- samhet, åligger det kungen att enligt beredskapslagen105 fatta alla de beslut som krävs för att värna landets intressen. Kungen kan därvid meddela bestämmelser med lagstiftningsinnehåll om bl.a. åtgärder för skydd av civilbefolkningen och att använda landets hjälpkällor för detta ändamål. Beslut av nämnt slag förfaller vid den tidpunkt Stortinget återigen kan sammanträda.

På en krigsskådeplats kan militära myndigheter enligt bered- skapslagen överta polisens högsta ledning och även vid behov till- fälligt ta polismän och tjänstemän ur tjänst. Kungen kan besluta att all polis, enskilda polisstyrkor eller poliser i vissa distrikt, ska inför- livas i militärstyrkorna.

9.11.3Danmark

Räddningstjänst och beredskap

Räddningstjänsten i Danmark är organisatoriskt indelad i kommunal och statlig räddningstjänst. Den statliga räddningstjänsten hör under försvarsministern och utgörs av myndigheten Beredskapssty- relsen. Grundläggande bestämmelser om räddningstjänsten finns i beredskapslagen.106

Inom försvarsministerns ansvarsområde samordnar Beredskaps- styrelsen myndigheternas beredskapsplanering och publicerar väg- ledande riktlinjer på det området. Därvid samverkar Beredskaps- styrelsen med polisen, försvaret, räddningstjänsten, hälso- och sjuk- vården samt andra statliga och kommunala myndigheter. Den över- gripande principen för beredskapsarbetet i Danmark är sektors- ansvarsprincipen, som innebär att myndigheter är ansvariga för bered- skapen inom sina sektorer. Särskilt de myndigheter som ansvarar för samhällets kritiska infrastruktur bedriver ett ingående och syste- matiskt beredskapsarbete.107

105LOV-1950-12-15-7, https://lovdata.no/.

106LBK nr 314 af 03/04/2017, https://retsinformation.dk/.

107https://brs.dk/.

468

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

Den kommunala räddningstjänsten hör under kommunfullmäk- tige. Den beredskapskommission som ska tillsättas av kommun- fullmäktige ansvarar för den omedelbara förvaltningen av räddnings- tjänsten. Två eller flera kommuner kan samordna sin räddningstjänst genom att komma överens om att inrätta en gemensam räddnings- tjänst. Dessutom kan kommunfullmäktige ingå avtal med en annan kommuns fullmäktige, med privata räddningsorganisationer eller med andra relevanta räddningsaktörer, om utförande av uppgifter inom kommunens organisation för räddningstjänst. Vidare kan kom- munfullmäktige ingå avtal med föreningar, organisationer och privat- personer om att dessa ska bistå den kommunala räddningstjänsten vid dess insatser.

För närvarande finns det totalt 32 kommunala räddningstjänst- organisationer. Under år 2020 genomförde räddningstjänsten totalt cirka 20 000 reella räddningsinsatser (det totala antalet utryckningar var cirka 37 500).108 År 2020 fanns det totalt 6 450 brandmän inom den kommunala räddningstjänsten. Danmark har drygt 5,8 miljoner invånare.

Försvarsministern beslutar om den kommunala räddningstjänstens organisation, verksamhet, alarmering, materiel och dimensionering. Därutöver kan försvarsministern besluta att räddningstjänsterna i vissa kommuner ska erbjuda stöd till andra kommuners räddnings- tjänst, om det krävs med hänsyn till arten eller omfattningen på olyckan eller katastrofen, inbegripet terror- och krigshandlingar.

Kommuner och regioner ska ha planer för räddningstjänsten. Planerna ska revideras om det är nödvändigt på grund av ändrade förhållanden, dock minst en gång under varje politisk mandatperiod i kommuner och regioner. Planerna och reviderade versioner av dessa ska lämnas in till Beredskapsstyrelsen.

Föreskrifter om teknisk ledning på en olycksplats beslutas av för- svarsministern. Den tekniska ledningen är en uppgift för en insats- ledare inom räddningstjänsten. När det gäller den samlade rädd- ningsinsatsen vid större olyckor och katastrofer koordineras den av en polisdirektör, som inom ramen för det ansvaret bl.a. ska ansvara för varning, avspärrning, evakuering och andra nödvändiga åtgärder.

Försvarsministern är högst ansvarig för statlig räddningstjänst och utövar även tillsyn över den kommunala räddningstjänsten. Till- synsuppgiften utförs av Beredskapsstyrelsen. Den statliga rädd-

108Beredskapsstyrelsen, Redningsberedskabet i tal 2020, https://brs.dk/.

469

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

SOU 2022:57

ningstjänsten leds av Beredskapsstyrelsen som även ansvarar för rådgivning till myndigheterna i räddningstjänstfrågor. Den statliga räddningstjänsten ska kunna erbjuda stöd till den kommunala räddningstjänsten om det krävs på grund av arten och omfattningen på en olycka eller katastrof, inbegripet terror- och krigshandlingar. Den statliga räddningstjänsten stödjer den kommunala räddnings- tjänsten t.ex. vid omfattande bränder, översvämningar och stormar. På grundval av avtal kan den statliga räddningstjänsten även bistå andra myndigheter och aktörer inom beredskapsområdet, t.ex. polisen vid efterforskning av försvunna personer samt hälso- och sjukvården vid en pandemi.

Under år 2021 deltog den statliga räddningstjänsten vid 734 in- satser.109

Försvarsministern föreskriver om antalet värnpliktiga som ska kallas in till den regionala statliga räddningstjänsten och om tiden för deras tjänstgöring samt om organiseringen av dessa. Den som har bostad eller som annars har stannat i landet, kan från det att han eller hon fyller 18 år till dess att han eller hon fyller 65 år, åläggas att ingå i räddningstjänsten (beredskapsplikt).

Merparten av personalen inom den statliga räddningstjänsten utgörs av värnpliktiga. De värnpliktiga tjänstgör under ledning av befälhavare. Beredskapsstyrelsen anordnar grundutbildning i rädd- ningstjänst för de värnpliktiga. Den utbildningen är densamma som ges till brandmän inom kommunala räddningstjänstorganisationer. Därutöver får de värnpliktiga vidareutbildning i räddningstjänst (bl.a. i fråga om hanteringen av större bränder och olyckor), och särskild utbildning i fråga om bl.a. sök och räddning, hantering av farliga ämnen samt första hjälpen vid inträffade katastrofer. Efter sex måna- ders utbildning blir den värnpliktige räddningsspecialist, och kan i den egenskapen agera operativt självständigt i räddningstjänsthän- seende när Bredskapsstyrelsen bistår kommunala räddningstjänst- organisationer.110 Den sammanlagda utbildningstiden för de värn- pliktiga är nio månader.

År 2020 fanns det totalt 374 hel- och deltidsanställda inom den statliga räddningstjänsten. Dessutom har Beredskapsstyrelsen till- gång till cirka 600 frivilliga personer, varav merparten är tidigare värnpliktiga inom statlig räddningstjänst. Utöver det finns en perso-

109Breredskapsstyrelsen, Redningsberedsakbet i tal 2021, https://brs.dk/.

110Beredskapsstyrelsens svarsskrivelse av den 13 september 2022 till utredningen.

470

SOU 2022:57

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: En bakgrund

nalreserv på 500 färdigutbildade (hemförlovade) värnpliktiga och befälhavare samt ett flertal reservofficerare.111

Utöver de ovan angivna samlade räddningstjänstresurserna finns det totalt cirka 2 400 frivilliga som kan delta i räddningsinsatser. Dessa personer har ingått avtal om det med en kommun eller med Beredskapsstyrelsen. Dessutom stödjer det danska militära hem- värnet det civila samhället t.ex. vid översvämningar och efterforsk- ningar av försvunna personer. Hemvärnet består av cirka 300 hel- tidsanställda militärer, 15 000 aktivt frivilliga och 30 000 i reserv- styrkan.112

Beredskapsförbundet är en rikstäckande frivilligorganisation som rekryterar och socialt samlar och stödjer de personer som på eget initiativ frivilligt vill delta i räddningstjänsten (t.ex. som deltids- anställd brandman). Föreningen har drygt 6 000 medlemmar. Verk- samheten leds av oavlönade ledare på nationell, regional och lokal nivå.113

111https://brs.dk/.

112https://fmn.dk/.

113https://beredskab.dk/.

471

10Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

10.1De offentliga aktörernas grundläggande behov av extraordinärt personellt stöd vid ett väpnat angrepp

Utredningens bedömning: Vissa offentliga aktörer – främst kommunerna – har ett mycket stort behov av extraordinära per- sonella förstärkningar vid ett väpnat angrepp. Tillgången till ett sådant stöd är av stor betydelse för att under sådana förhållanden så ändamålsenligt och effektivt som möjligt kunna skydda och rädda samt på andra sätt stödja och hjälpa civilbefolkningen. Med hänsyn till de nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska bedömningarna finns det starka skäl att förstärka och utveckla ett sådant samlat stöd. Civilsamhället bör i så stor utsträckning som möjligt involveras i det arbetet.

I utredningens direktiv anges att samhället i stort saknar de resurser, förmågor och strukturer som kommer att krävas vid krigsfara och krig. I anslutning till det bedömer regeringen att det kan finnas brister i de offentliga funktionernas förmåga att i nödvändig omfattning kunna bidra till ett omedelbart skydd av och stöd till civilbefolk- ningen, t.ex. när skyddsrum behöver användas eller utrymning och inkvartering behöver genomföras. Det är mot den allmänna bak- grunden som utredningen har getts i uppdrag att analysera och lämna förslag till en stödorganisation som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genomföra insatser exempelvis inför eller i samband med användning av skyddsrum eller genomförande

473

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

av utrymning och inkvartering under höjd beredskap och ytterst krig, samt bedöma om en sådan organisation även kan ge stöd vid fredstida kriser.

Som framhålls och utvecklas i kapitel 4 är det enligt utredningen realistiskt att utgå från att det inte kan uteslutas att vissa geografiska områden i Sverige och delar av civilbefolkningen kan komma att drabbas mycket hårt av ett väpnat angrepp, och att den bedömningen i grunden bör vara styrande för utredningens samtliga överväganden och ställningstaganden. Enligt utredningen är det uppenbart att det vid ett väpnat angrepp mot Sverige uppstår ett stort behov av att vissa offentliga aktörer – främst kommunerna – ska kunna stödjas genom extraordinära personella resurser vid de insatser som behöver genomföras för att skydda och rädda eller på andra sätt stödja och hjälpa civilbefolkningen. Som utvecklas i de följande avsnitten be- hövs sådana personella förstärkningar främst vid genomförandet av räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO, samt vid bl.a. skyddsrumsanvändning och genomförandet av större utrymningar med efterföljande inkvarteringar. Detta utgör sammantaget utgångspunkten för de förslag som utredningen läm- nar i fråga om extraordinära personella resurser till offentliga aktörer under höjd beredskap och ytterst krig.

Försvarsberedningen har i sin rapport Motståndskraft (Ds 2017:66, s. 126-ff.) utgått ifrån att en ny hemskyddsorganisation jämte en ny kompletterande statlig regional förstärkningsresurs, huvudsakligen ska ha undsättande och räddande uppgifter, och att den kommunala räddningstjänsten ska utgöra grunden för skyddet av civilbefolk- ningen. Försvarsberedningen har därvid bedömt att bemanningen av båda dessa organisationer så långt möjligt ska ske med ordinarie personal i den kommunala verksamheten och med personal ur de fri- villiga försvarsorganisationerna. Enligt Försvarsberedningen ska dess- utom totalförsvarspliktiga som genomgått grundutbildning, och som inte disponeras för Försvarsmaktens behov i krigsförbanden eller personalreserven, i möjligaste mån krigsplaceras inom befolknings- skyddet. Försvarsberedningen har dock varit osäker på om frivillig- het och krigsplacering kan fylla de extra behoven av personal.

I det sammanhanget har beredningen framhållit att vissa tjänster är krävande och därför ställer förhållandevis stora fysiska krav och krav på utbildningstid, vilket begränsar rekryteringsmöjligheterna för de frivilliga försvarsorganisationerna. Enligt Försvarsberedningen

474

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

kan det även uppstå en konkurrenssituation med annan frivillig verk- samhet, t.ex. med Hemvärnet, som i fråga om värnpliktsutbildad per- sonal ska ha prioritet. Mot denna bakgrund har beredningen före- slagit att regeringen utreder behovet av att med stöd av 1 kap. 3 a § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt göra totalförsvarspliktiga skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med civilplikt.

FOI har i rapporten Personal för ett nytt civilt försvar (FOI-R- 4675-SE, s. 72) framhållit att en lärdom inför framtiden vid övervä- ganden om en hemskyddsorganisation är att det är en mycket mödo- sam och tidskrävande process att rekrytera många frivilliga, samt att det krävs att de nyrekryterades engagemang upprätthålls över tid för att de ska stanna kvar i organisationen. FOI refererar i det samman- hanget till att ett problem med den tidigare hemskyddsorganisa- tionen och dess frivilligorganisationer var att dess medlemmar inte användes vid skarpa insatser i fredstida kriser, samt att medlemmarna i dessa organisationer i bästa fall fick öva, vilket minskade engage- manget och dränerade organisationen på personal. 1

Det står klart för utredningen att den vid sin analys rörande det extraordinära personella stödet till de offentliga aktörerna behöver ta hänsyn till de bedömningar och erfarenheter som finns i fråga om den tidigare organisationen för hemskydd och den tidigare bered- skapspolisorganisationen.

Som beskrivs i avsnitt 9.6.3 har de kommunala räddningstjänst- organisationerna under höjd beredskap – utöver sina ordinarie rädd- ningstjänstuppgifter – vissa specifikt skyddande och räddande upp- gifter, och ska även kunna delta i åtgärder för första hjälpen åt och transport av skadade samt för befolkningsskydd. Detta ansvar regleras i 8 kap. 2 § LSO.

Utredningen konstaterar att i Finland, Norge och Danmark har de kommunala räddningstjänstorganisationerna ett huvudansvar för att i samarbete med statliga räddningstjänstorganisationer (med civil- pliktiga och frivilliga) eller renodlat frivilliga räddningstjänstorga- nisationer, förebygga eller hantera kriser, olyckor och andra svåra skadehändelser såväl i fred som under höjd beredskap och ytterst krig.

1Information som framkommit vid en intervju genomförd av FOI inom ramen för den an- givna FOI-studien med Lennart Myhlback som var generaldirektör för dåvarande Statens räddningsverk.

475

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Mot denna bakgrund behöver utredningen bedöma och ta ställ- ning till arten och omfattningen på ett extraordinärt personellt stöd till myndigheter eller andra offentliga organ för att de så säkert och effektivt som möjligt ska kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp.

Som utvecklas i avsnitt 10.2.3 och 10.3 behöver utredningen där- vidlag närmare bedöma och ta ställning till vilka arbetsuppgifter som en beredskapsorganisation lämpligen bör ha, samt vilken myndighet eller vilket offentligt organ som bör ansvara för en sådan organisa- tion. Det sammantagna resultatet av dessa bedömningar kommer i sin tur att vara styrande för utredningens bedömning av hur en bered- skapsorganisation lämpligen bör personalförsörjas och vilken ställ- ning som personer i en sådan organisation bör ha.

Därutöver behöver utredningen bedöma och ta ställning till arten och omfattningen på den förstärkning från civilsamhället – dvs. utöver de personella resurserna inom beredskapsorganisationen – som offentliga aktörer kan behöva för att på ett säkert och effektivt sätt kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp. På motsvarande sätt som när det gäller utredningens överväganden kring en beredskapsorganisation behöver utredningen analysera och ta ställning till vilka närmare uppgifter som frivilliga personer bör utföra, och vilken inriktning som bör gälla för en sådan förstärkning. Civilsamhället bör i största möjliga utsträckning involveras i skyddet av civilbefolkningen.

Det ska redan i detta sammanhang nämnas att utredningen kom- mer att behandla frågor rörande civilplikt när det gäller beredskaps- organisationen, och även i anslutning till utredningens överväganden kring frivilligas stöd till offentliga aktörer i händelse av ett väpnat angrepp.

Utredningen ska förhålla sig till att det i utredningsdirektiven anges att användande av plikt och krigsplacering bör övervägas och föreslås om det visar sig att övriga alternativ är tydligt otillräckliga.

476

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

10.2En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst ska förstärka skyddet av civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp

Utredningens förslag: Det ska inrättas en beredskapsorganisa- tion för räddningstjänst för att förstärka skyddet av civilbefolk- ningen under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskapstjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Organisationen ska vara en statlig förstärkningsresurs, och dess personal ska ha till uppgift att under nyss angivna förhållanden kunna tjänstgöra inom kom- munala räddningstjänstorganisationer, såvitt avser genomför- andet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

Beredskapsorganisationen ska efter en femårsperiod ha upp- nått en personalvolym på cirka 3 000 personer.

Utredningens bedömning: De kommunala räddningstjänstorga- nisationerna är i stort behov av extraordinära personalförstärk- ningar i händelse av ett väpnat angrepp. Detta gäller särskilt de kommuner med tätorter inom områden som bedöms som stra- tegiskt viktiga under sådana förhållanden. Det är mot denna bak- grund som det finns starka skäl för att så snabbt som möjligt kunna inrätta en beredskapsorganisation av det slag som utredningen föreslår.

Beredskapsorganisationens personal bör på grundval av tjänst- göringsavtal med MSB och kommuner i största möjliga utsträck- ning även kunna förstärka kommunala räddningstjänstorganisa- tioner vid fredstida krissituationer och större olyckor.

De som ingår i beredskapsorganisationen har folkrättslig status som civilförsvarspersonal.

Bedömningen av beredskapsorganisationens personella volym bör över tid göras av MSB i samverkan med de civilområdes- ansvariga länsstyrelserna och kommunerna.

Ur ett försvarsberedskapsperspektiv kommer det sannolikt att behövas ett betydligt större extraordinärt personaltillskott för genomförande av kommunal räddningstjänst eller särskilda upp- gifter under höjd beredskap enligt LSO än de cirka 3 000 per- soner som föreslås finnas inom beredskapsorganisationen.

477

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Verksamheten inom beredskapsorganisationen bör återkom- mande följas upp och även bli föremål för en utvärdering.

Det är av grundläggande betydelse att de kommunala rädd- ningstjänstorganisationernas grundförmåga till räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO för- stärks och utvecklas i den omfattning som bedöms vara nöd- vändig. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att göra närmare överväganden i det avseendet. Utöver en förstärkt och utvecklad grundförmåga är det av stor betydelse att de kommu- nala räddningstjänstorganisationerna kan förstärkas personellt av beredskapsorganisationen på det sätt som föreslagits ovan.

10.2.1Grundläggande skäl för en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst

Som tidigare har framhållits kan ett väpnat angrepp inte uteslutas och det är rimligt att utgå från att vissa geografiska områden i Sverige och delar av civilbefolkningen kan komma att drabbas mycket hårt av ett sådant angrepp. Under sådana förhållanden är det uppenbart att de närmast berörda offentliga aktörerna behöver ett ändamåls- enligt och effektivt stöd i form av extraordinära personella förstärk- ningar.

Vid överväganden avseende en beredskapsorganisation måste stor hänsyn tas till att Rysslands pågående anfallskrig mot Ukraina hittills har kännetecknats av att ryska militära angrepp har riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen genom att ukrainska städer urskillningslöst under längre tid och i stor omfattning har be- skjutits med tungt artilleri och missiler. De ryska militära styrkorna har därigenom visat en likgiltighet för civila ukrainares liv och hälsa. Den ryska krigföringen har hittills bl.a. lett till att staden Mariupol nästan helt och hållet har lagts i ruiner. Situationen för civilbefolk- ningen i flera ukrainska städer har i krigsrapporteringen beskrivits som katastrofal. Flera städer har belägrats av ryska styrkor, vilket bl.a. har lett till mycket stor eller total brist på dricksvatten, elekt- ricitet och värme. Dessutom har det rapporterats om ryska militära angrepp mot sjukvårdsinrättningar, skolor och köpcentrum på flera platser i Ukraina.

478

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Med hänsyn till det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget är det uppenbart att det finns behov av att så snart som möjligt kunna förstärka i första hand de kommunala räddningstjänstorganisationernas förmåga att under mycket svåra och farliga förhållanden kunna skydda och rädda civilbefolkningen.

Behovet av ett särskilt organiserat eller på annat sätt väl samman- hållet stöd i form av extraordinära personella resurser till de offent- liga aktörerna vid ett väpnat angrepp bör enligt utredningen i grunden bedömas ur ett försvarsberedskapsperspektiv.

Som utvecklas i det följande bör den statliga beredskapsorga- nisation som föreslås ha renodlat skyddande och räddande uppgifter

–räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO – och därför vara av en annan art än den hemskyddsorga- nisation som Försvarsberedningen har föreslagit. Den föreslagna organisationen motsvarar dock i vissa avseenden den regionala för- stärkningsresurs som har föreslagits av Försvarsberedningen. Därut- över är det utredningens avsikt att den sammanhållna frivilligresursen, som ska kunna förstärka offentliga aktörer i skyddet av civilbefolk- ningen, till stor del ska kunna motsvara Försvarsberedningens för- slag till en hemskyddsorganisation.

Enligt utredningens bedömning har den föreslagna beredskaps- organisationens personal folkrättslig status som civilförsvarspersonal enligt artikel 61 i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genève- konventioner rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (SÖ 1979:22). I detta sammanhang vill utredningen nämna att om en beredskapsorganisation skulle organiseras inom Polismyn- digheten – med i stort sett samma utformning som den tidigare beredskapspolisen – skulle de som ingår i en sådan organisation ha status som kombattanter i krig, vilket i varierande grad under krigs- förhållanden skulle komma att påverka en sådan organisations reella möjligheter att skydda och rädda civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp.2

2Se närmare i avsnitt 9.6.7 om polismäns folkrättsliga status i krig.

479

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

10.2.2Beredskapsorganisationens personella volym

För utredningens bedömning av vilken personell volym som bered- skapsorganisationen bör ha ligger det ett stort värde i att beakta den tidigare organisationen för hemskydd och den tidigare beredskaps- polisorganisationen (beredskapspolisen), som båda hade till uppgift att kunna lämna stöd till offentliga aktörer i händelse av höjd bered- skap och ytterst krig. Båda dessa organisationer, som inrättades vid olika tidsperioder under kalla kriget, hade tidvis en omfattande per- sonell volym. Det finns därför anledning att först stanna vid den grundläggande frågeställningen om det kan anses vara lämpligt och ändamålsenligt att en avgränsad del av det extraordinära personella stödet till det offentliga organiseras inom en mycket stor beredskaps- organisation, motsvarande de nämnda organisationerna. I den kon- texten finns det även skäl att i det följande beskriva den tidigare ordningen med civilpliktiga räddningsmän inom de kommunala räddningstjänstorganisationerna.

Ibörjan av 1990-talet var den politiska inriktningen att bered- skapspolisen skulle bestå av sammanlagt cirka 15 000 civilpliktiga för totalförsvarsuppgifter vid höjd beredskap och krig. I fråga om orga- nisationen för hemskydd rekryterade och utbildade Civilförsvars- förbundet från den senare delen av 1980-talet och ett decennium framåt ett stort antal frivilliga personer till att bli hemskyddsombud. År 1992 fanns det cirka 30 000 sådana ombud.

Den kraftiga nedmonteringen av det civila försvaret – med anled- ning av det fredliga och avspända omvärldsläget efter kalla krigets slut – ledde med tiden oundvikligen till att både organisationen för hemskydd och beredskapspolisen kom att reduceras kraftigt, och därigenom mista en stor del av deras tidigare avsedda betydelse för totalförsvaret, och som därför i stället under en tidsperiod gavs för- ändrade arbetsuppgifter med inriktning på stödåtgärder inom kris- beredskap och polisiära stöduppgifter i fred.

Det infördes således en möjlighet att kunna kalla in beredskaps- poliser, som hade ingått avtal med dåvarande Rikspolisstyrelsen om tjänstgöring, även vid allvarliga eller omfattande störningar på sam- hället från ordnings- och säkerhetssynpunkt eller vid risk för sådana störningar (2 § upphävda förordningen [2008:1097] om beredskaps- polisen). Denna förändring fick dock inte något praktiskt genom- slag.

480

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att beredskapspolisen endast kom att användas operativt vid två tillfällen under hela den tid som organisa- tionen fanns. Detta är ett faktum som enligt utredningen manar till försiktighet vid överväganden om att eventuellt återinföra den typen av mycket omfattande beredskapsorganisationer. Beredskapspolisen avskaffades år 2012, medan lagbestämmelserna om att det skulle fin- nas en organisation för hemskydd i kommunerna upphörde att gälla några år tidigare.

Mot bakgrund av Försvarsberedningens förslag till en regional för- stärkningsorganisation, finns det anledning att i detta sammanhang beskriva att det från början 1960-talet och ett drygt decennium framåt fanns regionala undsättningskårer inom den dåvarande civilförsvars- organisationen. Dessa kårer inrättades under en tid då det rådde en militär kapprustning mellan stormakterna, främst i fråga om kärn- vapenkapacitet. En kärnvapeninsats bedömdes då i Sverige som ett reellt hot i händelse av krig. Därvid framhölls den utveckling som då pågick på luftkrigföringens område, och som bl.a. hade resulterat i ”så fruktansvärda förstörelseverktyg som vätebomberna och så effektiva medel att föra dem till deras mål som de nya robottyperna.”.3 Denna hotbild påverkade utvecklingen av civilförsvaret från mitten av 50- talet fram till 60-talets slut. Bland annat planlades de 14 största städerna för utrymning. Dessutom undantogs dessa städers innerområden från produktion av normalskyddsrum, och i stället byggdes ett antal större befolkningsskyddsrum i berg för dem bland civilbefolkningen som behövde stanna kvar för att sköta totalförsvarsverksamheter. Det var också då som särskilda statliga regionala undsättningskårer började byggas upp inom civilförsvaret som en förstärkningsresurs för att kunna hantera masskadesituationer. En ledningsorganisation för dessa undsättningskårer byggdes upp från lokal till regional nivå. Vid krigsfara och krig var den dåvarande civilbefälhavaren ansvarig för kårernas ledning.4 Det skulle finnas 20 regionala undsättnings- kårer med cirka 500 personer i varje kår (motsvarande en militär bataljon). Kårerna skulle nästan uteslutande bestå av värnpliktig per- sonal med uppskov, samt reservofficerare och värnpliktiga under- officerare som befäl. Undsättningskårernas huvuduppgift var att del-

3Kungl. Maj:ts proposition nr. 114 år 1959, s. 17.

4SOU 1997:7, s. 318.

481

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

ta i räddningsverksamhet. Dessutom skulle de kunna utföra brand- släckning när det behövdes för genomförande av räddningsarbete.5

När det gäller den tidigare ordningen med civilpliktiga räddnings- män inom de kommunala räddningstjänstorganisationerna var bak- grunden till det följande.

Den upphävda lagen (1994:170) om civilt försvar innebar att kom- munerna och landstingen (numera regioner) skulle vidta de bered- skapsförberedelser som behövdes för deras respektive verksamheter under höjd beredskap (2 kap. 1 §). Staten skulle betala ersättning till kommunerna för de kostnader som beredskapsförberedelserna med- förde. Ersättningen skulle bestämmas med utgångspunkt i varje kom- muns utsatthet och risker i krig. Landstingen skulle ersättas av staten för sådan utbildning som utgjorde led i beredskapsförberedelserna (2 kap. 6 §).

Enligt propositionen Totalförsvar i förnyelse (prop. 1995/96:12) skulle inriktningen för den dåvarande fortsatta planeringen vara att cirka 10 000 totalförsvarspliktiga skulle grundutbildas med civilplikt inom det civila försvaret (s. 115).

Till grund för planeringen av civilpliktsutbildningen låg intentio- nerna i de då gällande totalförsvarsbesluten och de därpå grundade regionala mål- och riskanalyserna. Den dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Försvarsmaktens högkvarter gav ut rikt- linjer för hur sådana analyser skulle tas fram. Kommunerna utar- betade på grundval av länsstyrelsernas mål- och riskanalyser sina beredskapsplaner och fastställde behovet av förstärkningspersonal (civilpliktiga) utifrån sina bemanningsanalyser.

Utifrån den rådande militära hotbilden redovisade länsstyrelserna för kommunerna sina bedömningsunderlag avseende tänkbara skade- platser inom en kommun. På grundval av det bedömde kommunerna hur många typskador som riskerade att inträffa i kommunen – och utifrån det behovet av bl.a. civilpliktiga räddningsmän.6 I enkätsvar till dåvarande Riksrevisionsverket bedömde kommunerna att det år 1997 fanns ett sammanlagt behov av cirka 5 900 civilpliktiga rädd- ningsmän hos kommunerna.7

Pliktverket mönstrade och tog ut de civilpliktiga som skulle genomgå grundutbildning. Grundutbildning gavs av bl.a. Statens rädd-

5Kungl. Maj:ts proposition nr. 114 år 1959, s. 2 och s. 103.

6RRV 1999:6, s. 20-ff och s. 32.

7RRV 1999:6 s. 34.

482

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

ningsverk, Luftfartsverket, Banverket och Svenska Kraftnät. Plikt- verket krigsplacerade grundutbildade civilpliktiga efter framställ- ningar från kommuner och andra offentliga aktörer. Kommunerna, Banverket och Svenska Kraftnät ansvarade för repetitionsutbildning av de civilpliktiga. Statens räddningsverk var utbildningsansvarig myndighet för de civilpliktiga räddningsmännen. Till Statens rädd- ningsverk hörde räddningsskolorna i Revinge, Skövde, Rosersberg och Sandö.8

Utredningen konstaterar att det kan vara förenat med svårigheter att över tid upprätthålla en operativ förmåga inom en alltför stor beredskapsorganisation – och särskilt inom en organisation som formellt eller i realiteten endast har till uppgift att kunna genomföra insatser under höjd beredskap och ytterst krig. Tidigare gjorda bedöm- ningar och erfarenheter i det avseendet i fråga om organisationen för hemskydd och beredskapspolisen talar tydligt i den riktningen.

Utredningen bedömer att det är av stort värde att ha en prag- matisk och realistisk hållning vid inrättandet och uppbyggnaden en statlig beredskapsorganisation i fråga om ambitionsnivå och förvänt- ningar på en sådan organisation. Enligt utredningens bedömning bör eventuella framtida överväganden om en utbyggnad eller andra slags förändringar av den beredskapsorganisation som föreslås av utred- ningen lämpligen föregås av återkommande uppföljningar samt en ingående utvärdering av organisationens verksamhet och resultat.

Det är också av betydelse i denna kontext att riksdagen nyligen har tillkännagett att regeringen bör utreda hur en modern civilplikt ska utformas (se avsnitt 10.2.4). Resultatet av en sådan eventuell utredning kan givetvis komma att påverka framtida politiska ställ- ningstaganden av hur frivilliga personers och/eller civilpliktigas stöd till offentliga aktörer bör utformas i ett betydligt större perspektiv än vad som enligt direktiven är avsikten med utredningens uppdrag.

När det gäller frågan om hur stor personalvolym som en bered- skapsorganisation bör ha uppnått ur ett försvarsberedskapsperspektiv efter en femårsperiod, gör utredningen den bedömningen att det bör vara högst realistiskt med en personalvolym på cirka 3 000 personer. Det förslaget lämnas utifrån det rådande mycket allvarliga säkerhets- politiska läget, och med beaktande av att bemanningen inom de kom- munala räddningstjänstorganisationerna år 2020 var totalt 15 898 brandmän, varav 5 051 anställda på heltid och 10 847 på deltid.

8RRV 1999:6, s. 20 och s. 27.

483

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

År 2004 fanns det totalt 16 700 brandmän, varav 5 776 anställda på heltid och 10 924 på deltid.9 Det har således över tid skett en viss minskning av den ordinarie bemanningen inom de kommunala orga- nisationerna för räddningstjänst. Utöver den ordinarie bemanningen finns det några tusen frivilliga personer som ingår i kommunala räddningsvärn.

Den föreslagna personalvolymen är även helt rimlig mot bak- grund av det stora antal civilpliktiga räddningsmän som tidigare fanns inom kommunala organisationer för räddningstjänst (se ovan)

–dvs. vid höjd beredskap och ytterst krig behöver dessa organisa- tioner förstärkas av ett stort antal civilpliktiga med relevant utbildning.

Det är vidare av särskild betydelse för utredningens bedömning att MSB som centralt ansvarig myndighet för räddningstjänstfrågor har bedömt att kommunernas organisationer för räddningstjänst i dag saknar förmåga att vid ett väpnat angrepp kunna hantera ett stort antal samtidigt inträffade komplexa och omfattande räddnings- insatser – ett läge som dessutom kan bli en realitet under en längre tidsperiod (se avsnitt 9.6.5).

Dessutom beaktar utredningen i detta sammanhang att civilför- svaret i Norge består av cirka 8 000 värnpliktiga, och den förstärk- ande statliga räddningstjänsten i Danmark av uppemot 400 hel- och deltidsanställda samt drygt 1 100 disponibla värnpliktiga (se av- snitt 9.11.2 och 9.11.3).

Enligt utredningens bedömning är den extraordinära personella förstärkning som den föreslagna beredskapsorganisationen kommer att utgöra av sådan omfattning att det som alternativ till en sådan förstärkningsresurs givetvis inte skulle vara realistiskt att utöka de kommunala räddningstjänstorganisationernas totala ordinarie beman- ning i motsvarande mån, dvs. i fråga om hel- och deltidsanställda brandmän. Däremot är det en högst rimlig utgångspunkt att de kom- munala räddningstjänstorganisationerna kan komma behöva till- föras även egna extraordinära personella resurser (t.ex. civilpliktiga) inför höjd beredskap (se närmare nedan).

Med hänsyn till att det är förenat med svårigheter att närmare bedöma i vilken omfattning och på vilka sätt Sverige kan bli drabbat vid ett väpnat angrepp, är det även svårt att på ett mera exakt sätt bedöma hur stor personalvolym som den föreslagna beredskaps- organisationen bör ha uppnått efter en femårsperiod. Därvidlag vill

9https://ida.msb.se/.

484

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

utredningen nämna att det tidigare fanns svårigheter att närmare bedöma behovet av civilpliktiga räddningsmän till de kommunala räddningstjänstorganisationerna. I fråga om totalförsvarsplanering ställde systemet höga krav på de involverade offentliga aktörerna på central, regional och lokal nivå (systemet beskrivs ovan). Av en gransk- ningsrapport från dåvarande Riksrevisionsverket (RRV 1999:6) fram- går att det fanns påtagliga svårigheter att inom ramen för systemet fastställa ett rättvisande behov av civilpliktiga till kommunerna (s. 95). Riksrevisionsverkets rapport innehåller en ingående beskriv- ning av systemet.

Utredningen anser att det är av grundläggande betydelse att i den fortsatta totalförsvarsplaneringen regelbundet och ingående bedöma behovet av personal till beredskapsorganisationen. Mot bakgrund av det som utredningen utvecklar längre fram i betänkandet bör den bedömningen göras av MSB i samverkan med de civilområdesansva- riga länsstyrelserna och kommunerna. Beredskapsorganisationens personella volym kommer sannolikt inte att vara konstant över tid.

Utredningen ser även skäl till att i denna kontext sammanfattat framhålla att den föreslagna beredskapsorganisationen ska utgöra en särskild statlig resurs som snabbt och ändamålsenligt ska kunna för- stärka kommunernas förmåga till räddningstjänst och särskilda upp- gifter under höjd beredskap enligt LSO. Denna statliga förstärkning står enligt utredningens synsätt inte på något sätt i motsatsställning till den grundförmåga till räddningstjänst som bör finnas inom kom- munerna i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige. Behovet av extraordinära personella förstärkningar för kommunal räddnings- tjänst kommer enligt utredningens bedömning att vara mycket stort under krigsförhållanden. Den föreslagna statliga förstärkningen ute- sluter självfallet inte en utveckling som innebär att många kommu- nala räddningstjänstorganisationer inför höjd beredskap kan komma behöva tillföras egna extraordinära personella resurser (t.ex. civil- pliktiga) inför sådana förhållanden, dvs. att dessa organisationers grundförmåga till räddningstjänst byggs ut i det avseendet. Behovet av sådana personella resurser kan givetvis komma att påverkas av att den statliga förstärkningen finns tillgänglig. Utredningen bedömer vidare att det ur ett försvarsberedskapsperspektiv sannolikt kommer att behövas ett betydligt större extraordinärt personaltillskott för genomförande av kommunal räddningstjänst och särskilda uppgifter

485

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

under höjd beredskap enligt LSO än de cirka 3 000 personer som föreslås finnas inom beredskapsorganisationen.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det bör vara möj- ligt och ändamålsenligt att påbörja ett förberedelsearbete inför ett inrättande av den statliga beredskapsorganisationen även innan det helt har klarlagts vilka åtgärder som kan behöva vidtas i fråga om de kommunala räddningstjänstorganisationernas grundförmåga till rädd- ningstjänst och särskilda uppgifter enligt LSO under höjd beredskap. Enligt MSB är det nödvändigt med cirka två års förberedelsearbete innan beredskapsorganisationen i praktiken kan inrättas.

Det finns enligt utredningens bedömning ett stort behov av att både staten och kommunerna i det rådande mycket allvarliga säker- hetspolitiska läget vidtar adekvata och relevanta åtgärder för att det så snart som möjligt ska kunna finnas en tillräcklig samlad nationell förmåga att kunna skydda och rädda civilbefolkningen inom kom- munerna vid ett väpnat angrepp. Ett inrättande av den statliga bered- skapsorganisationen utgör ett första väsentligt moment för en sådan utveckling. Förslaget syftar till att snabbt kunna bygga upp en väl kvalificerad och effektiv förstärkningsresurs för kommunal rädd- ningstjänst under krigsförhållanden.

10.2.3Beredskapsorganisationens arbetsuppgifter

Ett väpnat angrepp kan drabba lokalsamhället mycket hårt – särskilt i ett första akut skede. Utredningen bedömer att det därför är realistiskt att utgå från att det kommer att ställas mycket höga krav på kommunerna när det gäller att vid ett väpnat angrepp i olika avseenden omedelbart kunna skydda och rädda samt på andra sätt stödja och hjälpa dem som bor eller annars vistas i kommunen. En kommun ska vid ett väpnat angrepp i största möjliga utsträckning kunna bistås av främst kringliggande kommuner, länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter, samt andra relevanta offentliga och civila aktörer, enligt den rättsliga reglering och ordning som gäller för Sveriges totalförsvar. Enligt utredningens bedömning bör dock en kommun inte utgå från att de angivna aktörerna i varje läge har reella möjligheter att kunna agera omedelbart i alla avseenden, och lämna ett nödvändigt stöd till lokal nivå i samband med ett väpnat angrepp. Tvärtom är det enligt utredningens bedömning rea-

486

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

listiskt att utgå från att åtminstone vissa geografiska områden i Sverige kommer att vara mycket hårt drabbade vid ett väpnat angrepp, med t.ex. stor brist på efterfrågade materiella och personella resurser. Det kommer även att ställas höga och tillkommande krav på myn- digheter och övriga offentliga organ i händelse av krigshandlingar i Sverige.

Det är uppenbart att de kommunala räddningstjänstorganisa- tionernas grundläggande ansvar och uppgifter i fråga om olycksföre- byggande verksamhet och räddningstjänst är av central betydelse för att under krigsförhållanden i Sverige kunna skydda och rädda civil- befolkningen. Det är kommunerna som enligt LSO har ansvaret för merparten av det offentligas ansvar för olycksförebyggande verk- samhet och räddningstjänst. De kommunala räddningstjänstorganisa- tionerna ska upprätthålla en ständig beredskap för att kunna genom- föra räddningsinsatser. I det avseendet ska framhållas att kommunerna sedan den 1 januari 2022 ska ha ett ledningssystem för räddnings- tjänsten, där en övergripande ledning ständigt ska upprätthållas, och om flera kommuner samverkar för att åstadkomma en övergripande ledning ska den utövas gemensamt för kommunerna (3 kap. 16 b § LSO). Vidare är det grundläggande syftet med bestämmelserna i LSO att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 §). För att uppnå en så effektiv och ändamålsenlig räddningstjänstverksamhet som möjligt är det – som beskrivs i avsnitt 9.6.4 – vanligt att kommuner sam- verkar inom ramen för räddningstjänstförbund eller genom avtal om räddningstjänstsamarbete. Dessutom förekommer i mindre omfatt- ning att kommuner har en gemensam nämnd för räddningstjänsten.

Utredningen konstaterar att det utöver de kommunala rädd- ningstjänstorganisationerna inte finns någon annan offentlig aktör som har till uppgift att i hela landet kunna upprätthålla en beredskap och förmåga att på lokal nivå mycket snabbt kunna genomföra skyddande och räddande uppgifter vid inträffade bränder och andra olyckor. Den statliga räddningstjänsten är avgränsad till uppgifter som avser fjällräddning, flyg- och sjöräddning, efterforskning av för- svunna personer enligt LSO, miljöräddning till sjöss, samt räddnings- tjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anlägg- ning.

487

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Utredningen bedömer att i händelse av ett väpnat angrepp är det sannolikt att de kommunala räddningstjänstorganisationerna kom- mer att behöva hantera ett stort antal samtidigt pågående komplexa och omfattande räddningsinsatser i ett läge med ett stort antal svårt skadade eller döda människor – ett läge som dessutom kan bli en realitet under en längre tidsperiod. Vid den mycket stora påfrestning som ett väpnat angrepp innebär är det således realistiskt att utgå från att dessa räddningstjänstorganisationer kommer att vara mycket hårt ansträngda.

Det ska i detta sammanhang nämnas att regeringen i utredningens direktiv har angett att det finns skäl att i ett annat sammanhang än i uppdraget till utredningen låta ta fram ett fördjupat underlag om hur de kommunala räddningstjänsterna på ett säkert och effektivt sätt ska kunna hantera olikartade konsekvenser av väpnade angrepp på civilbefolkningen och samhället i övrigt. Behovet av ett sådant för- djupat underlag anges även i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30, s. 138).

Samtidigt konstateras i direktiven att samhällets offentliga funk- tioner har ansvar för flera uppgifter vid höjd beredskap och ytterst krig för att skydda och rädda civilbefolkningen, samt att samhället i stort saknar flera av de resurser, förmågor och strukturer som kom- mer att krävas vid krigsfara och krig. I det sammanhanget framhålls som ett exempel att den kommunala räddningstjänsten i dag i allt väsentligt inte är dimensionerad för sådana uppgifter. Vidare anges i den kontexten att det kan finnas brister i de offentliga funktionernas förmåga att i nödvändig omfattning kunna bidra till ett omedelbart skydd av och stöd till civilbefolkningen, t.ex. när skyddsrum behöver användas eller utrymning och inkvartering genomföras. Enligt direk- tiven är det mot den bakgrunden nödvändigt att en utredare lämnar förslag till en stödorganisation som kan förstärka de offentliga funk- tionerna på området samt bedömer om en sådan även kan användas för att ge stöd vid fredstida kriser.

Utredningen kan konstatera att det är förenat med vissa svårig- heter att utifrån direktivens ordalydelse kunna ta ställning till om, eller i vilken omfattning, utredningen ska bedöma de kommunala räddningstjänstorganisationernas behov av förstärkningar från en stöd- organisation i händelse av höjd beredskap och ytterst krig. Det som ytterligare något försvårar ett sådant ställningstagande är den nyss nämnda aviseringen i direktiven om att det finns skäl att i ett annat

488

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

sammanhang än i uppdraget till utredningen låta ta fram ett fördjupat underlag om de kommunala räddningstjänstorganisationernas förmåga under höjd beredskap.

Enligt utredningens bedömning innebär direktiven att utred- ningen ska analysera och lämna förslag till hur det kan vara möjligt att förstärka de offentliga aktörernas åtgärder för att skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp. Utredningen tolkar således inte utredningsuppdraget på det sättet att det endast skulle omfatta möjligheterna för civilbefolkningen att kunna ta sig till och vistas i skyddsrum eller andra skyddade utrym- men, dess möjligheter att kunna få skydd på ett ställe utanför en krigsdrabbad plats, eller i övrigt kunna få annat slags stöd än skydd och räddning enligt LSO. Vid ett väpnat angrepp krävs givetvis även en mycket stor förmåga att kunna genomföra räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Enligt utred- ningen är en sådan förmåga av helt grundläggande betydelse för civil- befolkningens skydd vid ett väpnat angrepp. De kommunala rädd- ningstjänstorganisationerna har centrala uppgifter i det avseendet – vilket kommer till tydligt uttryck i 8 kap. 2 § LSO.10 Detta grund- läggande ansvar för de kommunala räddningstjänstorganisationerna är också något som framhålls i utredningens direktiv.

Utredningen bedömer att ett fördjupat underlag avseende de kom- munala räddningstjänstorganisationernas förmåga under höjd bered- skap huvudsakligen bör innebära att det bl.a. behöver analyseras vilka uppgifter som dessa organisationer bör prioritera och i första hand kunna utföra under sådana förhållanden, nödvändig ordinarie grundbemanning, behovet av att tillföra organisationerna egna extra- ordinära personella resurser (t.ex. civilpliktiga), behovet av ny eller förstärkt kompetens, samt vilken ytterligare materiel som kan behövas.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att utredningens förslag till en beredskapsorganisation givetvis avses ha stor betydelse

10När begreppet civilförsvar utmönstrades ur lagstiftningen – vid införandet av den numera upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar – ersattes det av samlingsbegreppet befolknings- skydd och räddningstjänst under höjd beredskap. Med det begreppet avsågs verksamheter som behövdes för att under krigsförhållanden skydda och rädda civilbefolkningen samt enskild egendom och civil allmän egendom (Se SOU 1989:42, s. 14). I den upphävda lagen om civilt försvar definierades befolkningsskydd som åtgärder för att skydda befolkningen och civil egen- dom från krigets verkningar – bl.a. utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iord- ningsställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, samt tillhandahållande av andnings- skydd (1 kap. 2 §). Räddningstjänst under höjd beredskap reglerades i 64–68 §§ i den upphävda räddningstjänstlagen (1986:1102). De bestämmelserna har utan några väsentliga förändringar överförts till 8 kap. LSO.

489

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

för de kommunala räddningstjänstorganisationernas förmåga till ge- nomförandet av räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Utöver en sådan statlig förstärkning för rädd- ningstjänst är det enligt utredningens bedömning av grundläggande betydelse att de kommunala räddningstjänstorganisationernas grund- förmåga till räddningstjänst under höjd beredskap förstärks och utvecklas i den omfattning som bedöms vara nödvändig. Det är där- för enligt utredningens bedömning ändamålsenligt och nödvändigt att ett fördjupat underlag i det avseendet tas fram så snart det bedöms vara möjligt. Därvidlag kan utredningen konstatera att regeringen i juni 2022 har gett MSB i uppdrag att ta fram dimensionerande pla- neringsförutsättningar för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap. I uppdraget ingår att utifrån gällande författningar pre- cisera och ta ställning till vilka förutsättningar de kommunala rädd- ningstjänsterna ska planera efter för den verksamhet som behöver bedrivas vid höjd beredskap och ytterst krig. Vidare ska en bedöm- ning göras av vilken grundläggande förmåga de kommunala rädd- ningstjänsterna behöver ha för att hantera sådana situationer. Be- hovet av en förmågeuppbyggnad på olika nivåer, exempelvis genom resursförstärkning på nationell nivå för att den kommunala rädd- ningstjänsten ska klara sitt uppdrag under höjd beredskap och krig, ska också vägas in i bedömningen. De ekonomiska konsekvenserna av de dimensionerande planeringsförutsättningarna ska redovisas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2023 (Ju2022/02313).

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det ligger inom utredningens uppdrag, att med stort hänsynstagande till det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget, och med beaktande av de kommunala räddningstjänstorganisationernas nuvarande totala ordi- narie bemanning, samt deras ansvar och uppgifter under höjd bered- skap enligt LSO, bedöma och ta ställning till dessa organisationers behov av förstärkningar från den föreslagna statliga beredskapsorga- nisationen under krigsförhållanden, samt även under fredstida för- hållanden. Utredningen kan inte förutse att det kan finnas skäl att genomföra några väsentliga förändringar av de kommunala rädd- ningstjänstorganisationernas författningsreglerade uppgifter under höjd beredskap.

Enligt utredningens bedömning finns det ett mycket stort behov av att den föreslagna beredskapsorganisation vid ett väpnat angrepp ska kunna förstärka de kommunala räddningstjänstorganisationerna

490

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

vid genomförandet av räddningstjänst, och även kunna utföra de särskilda uppgifter som dessa organisationer ska ansvara för under höjd beredskap enligt 8 kap. 2 § LSO, dvs. delta i röjningsarbete, saneringsåtgärder, utmärkning av farliga områden, ge första hjälpen åt och transportera skadade personer, samt i övrigt kunna delta i skyddet av civilbefolkningen, t.ex. när skyddsrum behöver användas eller vid genomförandet av utrymningar med efterföljande inkvar- teringar. De kommunala räddningstjänstorganisationernas förmåga att utöver räddningstjänst utföra sådana särskilda uppgifter under höjd beredskap ökar givetvis i hög grad genom de extraordinära per- sonella resurser som tillförs dem genom beredskapsorganisationen. Enligt utredningens bedömning är detta av särskilt stor betydelse t.ex. när människor har blivit instängda i skyddsrum under raserade byggnader, eller när särskilt utsatta eller sårbara människor behöver ta sig till skyddsrum från sina bostäder i svårt krigsutsatta områden eller utrymmas från sådana områden. Det är tydligt att undsättande och räddande uppgifter av det slaget måste utföras av räddningstjänst- utbildad personal – dvs. i situationer där det är förenat med mycket stor fara att undsätta och rädda människor, och där det krävs särskild kompetens och erfarenhet för att kunna utföra sådana uppgifter.

Enligt utredningens bedömning finns det ett särskilt stort behov av att genom beredskapsorganisationen förstärka de kommunala räddningstjänstorganisationernas förmåga till sök och räddning i svårt krigsdrabbad bebyggelse. För att skyddsrum ska anses vara ett säkert och ändamålsenligt skydd för civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp är det enligt utredningens bedömning av grundläggande bety- delse att främst de kommunala räddningstjänstorganisationerna har en förmåga att på ett effektivt och säkert sätt kunna undsätta och rädda människor som har blivit instängda i skyddsrum under raser- ade byggnader (se kapitel 6).

Sammanfattat bedömer utredningen att det är högst realistiskt att utgå från att det under krigsförhållanden mycket ofta kommer att behöva utföras uppgifter avseende undsättning och räddning i svårt demolerade och farliga områden.

Vid ett väpnat angrepp kommer det sannolikt även att uppstå behov av statliga räddningsinsatser. Exempelvis kan ett väpnat angrepp komma att riktas mot en kärnteknisk anläggning med den följden att det sker ett omfattande utsläpp av radioaktiva ämnen. I ett sådant

491

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

fall ska en länsstyrelse bl.a. ansvara för räddningstjänst och sanering efter utsläppet (4 kap. 15 § förordningen om skydd mot olyckor).

Statlig räddningstjänst är avgränsad till att specifikt omfatta fjäll- räddning, flyg- och sjöräddning, efterforskning av försvunna per- soner enligt LSO, miljöräddning till sjöss, samt räddningstjänst efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

Enligt utredningens bedömning är det varken nödvändigt eller ändamålsenligt att ge beredskapsorganisationen uppgifter på dessa räddningstjänstområden.

I detta sammanhang ska klargöras att det är ett ansvar för kom- munala räddningstjänstorganisationer att genomföra de räddnings- insatser som behövs med anledning av utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, eller de räddningsinsatser som är nödvändiga att genomföra på marken med anledning av en flygplans- olycka. Som ett ytterligare exempel kan nämnas att oljesanering på land efter ett oljeutsläpp till havs är ett ansvar för kommunala rädd- ningstjänstorganisationer.

Enligt utredningen är det mest ändamålsenligt och effektivt med en beredskapsorganisation, som utöver uppgifter vid höjd beredskap och ytterst krig, i största möjliga omfattning ska kunna förstärka kommunala räddningstjänstorganisationer vid fredstida krissitua- tioner och större olyckor. Därvidlag bedömer utredningen, att även om de kommunala räddningstjänstorganisationerna är dimensio- nerade för att under fredstida förhållanden kunna rädda liv och egen- dom, visar gjorda erfarenheter över tid att det vid fredstida krissitua- tioner och större olyckor i vissa fall finns ett behov av att förstärka de kommunala räddningstjänstorganisationerna med extraordinära personella resurser.11

Enligt utredningen är det varken ändamålsenligt eller lämpligt att utvidga beredskapsorganisationens uppgifter till att vid ett väpnat angrepp även omfatta t.ex. andra kommunala uppgifter än de nu före- slagna, polisiära uppgifter eller uppgifter inom regionernas ambulans- sjukvård.

Det ska här nämnas att det under år 2020 fanns 20 942 polismän.12 Dessutom har statsmakterna under de senaste åren genomfört en

11Ett exempel på det är de förstärkningsbehov som uppstod i samband med de omfattande skogsbränderna i Dalarnas län, Gävleborgs län och Jämtlands län sommaren år 2018 (se SOU 2019:7, s. 197-ff och s. 233-ff.) Ett annat exempel i det avseendet är den omfattande skogsbranden i Västmanland år 2014 (se Försvarshögskolans utvärdering, 640/2014).

12Polismyndigheten, Årsredovisning 2020, s. 127.

492

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

ekonomisk satsning för att antalet anställda inom Polismyndigheten ska kunna öka med 10 000 fram till år 2024 och då uppgå till drygt 38 000 anställda, jämfört med år 2016 då antalet anställda var 29 517, varav 20 025 polismän. 13

Med anledning av att Polismyndigheten under höjd beredskap och ytterst krig bl.a. i nödvändig utsträckning ska kunna bistå vid verkställighet av större utrymningar (se kapitel 8), kan det eventuellt finnas skäl för att även Polismyndigheten under sådana förhållanden behöver tillföras extraordinära personella resurser. Sett ur ett gene- rellt perspektiv är det realistiskt att utgå från att även många andra offentliga aktörer i varierande omfattning kan ha behov av extra- ordinära personella resurser under höjd beredskap och ytterst krig. Naturligtvis är det inte möjligt – och inte heller avsikten med utred- ningens uppdrag – att i detta betänkande behandla alla dessa behov. Utredningen har sett starka skäl för att i denna del avgränsa sina överväganden och förslag till att avse den föreslagna statliga bered- skapsorganisationen för räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

Regeringen har sedan tidigare uttalat att det är angeläget att det görs en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret som helhet, vilket inkluderar det eventuella behovet av förstärknings- resurser, även innefattat en beredskapspolisorganisation – och att det i det sammanhanget även bör övervägas om en förstärkningsresurs kan bygga på plikt för exempelvis nyligen pensionerade poliser eller sådana som övergått till en annan karriär (Se prop. 2020/21, s. 136).

Utredningen kan också konstatera att dagens ambulanssjukvård (dvs. sjukvård utanför sjukhus och vårdinrättningar, s.k. prehospital sjukvård) ställer höga krav på medicinsk kompetens (se avsnitt 9.6.8). Sjuktransporter av det slaget är hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2 kap. 1 § tredje stycket). Det är därför inte realist- iskt att överväga att ge en beredskapsorganisation sjukvårdande upp- gifter av det slaget. Som nyss nämnts ska dock den föreslagna bered- skapsorganisationen enligt 8 kap. 2 § andra stycket LSO vid ett väpnat angrepp kunna ge första hjälpen åt och transportera skadade personer. Därvidlag har det i förarbetena till LSO framhållits att huvudansvaret i dessa fall vilar på andra organ (Se prop. 1994/95:7, s. 120). Det är realistiskt att utgå från att ett väpnat angrepp kan medföra att ett stort antal personer skadas allvarligt och som snabbt

13 Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 4, s. 44 och Polismyndigheten, Årsredovisning 2016, s. 120.

493

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

behöver få adekvat sjukvård. De kommunala räddningstjänstorga- nisationerna har i viss omfattning tillgång till terränggående fordon som kan användas för att bistå regionerna vid transporter av sjuka eller skadade personer.14

Enligt utredningen är det nödvändigt att en beredskapsorganisa- tions uppgifter inte blir alltför många och att de är tydligt avgränsade till att omfatta skyddande och räddande uppgifter av det slag som föreslås. Utredningen bedömer att förstärkningsbehovet är som mest framträdande i dessa avseenden.

I detta sammanhang vill utredningen också framhålla att om en beredskapsorganisation skulle ges alltför många olikartade arbets- uppgifter inom det civila försvaret skulle det i väsentliga avseenden innebära en återgång till den reglering och ordning som gällde enligt den sedan lång tid tillbaka upphävda civilförsvarslagen (1960:74).15En sådan ordning skulle enligt utredningens bedömning medföra ett mycket stort behov av civilpliktiga – dvs. fullt jämförbart med den tidigare omfattande civilförsvarsplikten enligt civilförsvarslagen.16

Sammanfattat ska beredskapsorganisationen på ett ändamåls- enligt och effektivt sätt ska kunna bidra till en tillräcklig personell kommunal räddningstjänstkapacitet vid de allra svåraste situation- erna vid ett väpnat angrepp.

10.2.4Beredskapsorganisationen ska bemannas med civilpliktig personal

Utredningens förslag: Beredskapsorganisationen ska bemannas med civilpliktiga. Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utredning och fullgöra grundutbildning med civilplikt

14Det är vanligt förekommande med avtal mellan regioner och kommunala räddningstjänst- organisationer om att räddningstjänsten ska bistå regionerna med transporter av skadade eller sjuka personer i de fall ambulans p.g.a. väg- och terrängförhållanden inte kan köras fram till platsen där den hjälpbehövande befinner sig. Det är också vanligt att det finns avtal mellan dessa aktörer om att räddningstjänstpersonalen ska kunna ge första hjälpen åt skadade eller sjuka personer i väntan på ambulans, s.k. IVPA-avtal (se SOU 2022:6, s. 856).

15Civilförsvarsverksamheten omfattade bl.a. mörkläggning, brandsläckning, upptäckande och utmärkande av farliga områden, utrymning och inkvartering, samt förläggning och utspisning av nödställda. Se närmare i avsnitt 9.4.

16Enligt 3 kap. 11 § i den upphävda civilförsvarslagen var varje i riket boende svensk med- borgare, från det år han fyllde sexton år, till och med det kalenderår han fyllde sextiofem år, skyldig att fullgöra sådan civilförsvarstjänstgöring som hans kroppskrafter och hälsotillstånd medgav (civilförsvarsplikt).

494

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

för att därefter ha civilpliktsbaserade befattningar inom den före- slagna beredskapsorganisationen.

Utredningens bedömning: MSB bör – mot bakgrund av det ansvar som myndigheten föreslås få i de följande avsnitten – undersöka möjligheterna att kunna bemanna beredskapsorganisationen med civilpliktiga utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om MSB bedömer att det är ändamåls- enligt bör i första hand sådana civilpliktiga ingå i beredskaps- organisationen.

I organisationen bör det också kunna finnas krigsplacerade anställda från MSB för att bemanna vissa lednings- och specialist- funktioner.

En grundläggande frågeställning i detta avsnitt är om, och i vilken omfattning, det är möjligt att bemanna den föreslagna beredskaps- organisationen med befintlig kommunal personal, andra offentligt anställda, frivilliga personer samt värnpliktiga som har genomgått grundutbildning men som inte längre behövs för Försvarsmaktens behov.

Riksdagen har uttalat att det är angeläget att göra en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret som helhet, och att det samlade behovet av planlagd personal utgör grunden för hur personal- försörjningen bör utformas. Därvidlag har riksdagen välkomnat reger- ingens inriktning att det totala antalet befattningar i krigsorganisa- tionen kommer att uppgå till cirka 90 000 när organisationen är personellt uppfylld. Dessutom har riksdagen därvid lämnat följande tillkännagivande till regeringen (bet. 2020/21:FöU4, s. 41):

När det gäller civilplikt noterar utskottet att Försvarsberedningen i del- rapporten Motståndskraft uttrycker att en sammanhållen planering för krigsorganiseringen av civila verksamheter i totalförsvaret kräver att civilplikten aktiveras. Utskottet lägger stor vikt vid att säkerställa att civilplikten utformas på ett ändamålsenligt sätt och vill se en modern civilplikt som inkluderar ett brett spektrum av arbetsuppgifter och befattningar som kan vara nödvändiga för samhället i en kris. För att få en så ändamålsenlig civilplikt som möjligt och till följd av ett nytt säker- hetspolitiskt läge menar utskottet att det är viktigt att grundligt utreda vilka behov och förutsättningar som finns, i stället för att återuppväcka den nu vilande civilplikten i samma form som tidigare. Därför anser utskottet att regeringen bör tillsätta en utredning som får i uppgift att lämna förslag om hur en modern civilplikt ska se ut.

495

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Regeringen har i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 instämt i Försvarsberedningens bedömning att personalförsörjningen inom det civila försvaret så långt möjligt ska bygga på den enskildes in- tresse, motivation och vilja. Vidare har regeringen delat Försvarsbered- ningens bedömning att personalbehovet inom det civila försvaret framför allt kommer att tillgodoses genom anställd personal som i händelse av höjd beredskap tjänstgör med stöd av den allmänna tjänsteplikten. Därvid har regeringen uttalat att även frivilliga har en viktig roll att fylla i personalförsörjningen för det civila försvaret. Regeringen har också framhållit att en översyn av personalförsörj- ningen inom det civila försvaret är angelägen, och att den bör inne- hålla en bedömning av det personalbehov som kan uppstå vid en situation med höjd beredskap, samt även belysa fråga om hur detta personalbehov kan tillgodoses. Riksdagen har delat regeringens be- dömning i detta avseende. (Se prop. 2020/21:30, s. 133 och bet. 2020/21:FöU4, s. 40.)

Det ska i detta sammanhang nämnas att regeringen i juli år 2021 har gett MSB i uppdrag att översiktligt bedöma och redovisa behovet av personalförstärkningar inom bevakningsansvariga myndigheter, kommuner, regioner och näringslivet för att nödvändig verksamhet ska kunna upprätthållas vid höjd beredskap och krig (Ju2021/02771). MSB har redovisat uppdraget den 29 april 2022. MSB framhåller i redovisningen att det kommer att uppstå stora förstärkningsbehov inom kommunernas organisationer för räddningstjänst under höjd beredskap. Sådan räddningstjänstpersonal kommer enligt MSB även att behövas för de uppgifter som anges i 8 kap. 2 § LSO, t.ex. för röjning av farliga områden samt indikering, sanering och andra åtgär- der för skydd mot kärnvapen och kemiska stridsmedel.17

Försvarsberedningen har varit tveksam till om alla befattningar inom t.ex. befolkningsskyddet kan täckas med anställd personal och personal ur de frivilliga försvarsorganisationerna. Mot den bak- grunden har Försvarsberedningen föreslagit att regeringen utreder behovet av att med stöd av 1 kap. 3 a § lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt göra totalförsvarspliktiga skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med civilplikt (Ds 2017:66, s. 127).

17MSB, Svar den 29 april 2022 på regeringsuppdrag Ju2021/02771, ”Behov av personalför- sörjningar inom bevakningsansvariga myndigheter och andra berörda aktörer vid en situation med höjd beredskap och ytterst krig”, (MSB, 2021-08640-55), s. 7.

496

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

I nuläget har således varken riksdagen eller regeringen föreslagit att totalförsvarspliktiga återigen ska omfattas av civilplikt. Det ligger dock inom utredningens uppdrag att kunna överväga och föreslå civilpliktstjänstgöring för att kunna bemanna en beredskapsorga- nisation om det visar sig att övriga alternativ till en sådan lösning är tydligt otillräckliga.

Frågan är då om, och i vilken omfattning, det är möjligt att kunna bemanna beredskapsorganisationen med befintlig kommunal per- sonal, andra offentligt anställda, frivilliga personer, samt värnpliktiga som har genomgått grundutbildning men som inte längre behövs för Försvarsmaktens behov.

En infallsvinkel som bör beaktas är att enskildas intresse av att bli medlemmar i olika ideella föreningar generellt sett har minskat över tid. Samtidigt har allmänhetens intresse av att spontant hjälpa till vid större olyckor och andra liknande händelser ökat med åren. Det finns dock fortfarande ett förhållandevis stort intresse bland en- skilda att ingå i t.ex. frivilliga försvarsorganisationer, Hemvärnet och frivilliga resursgrupper (se avsnitt 9.7). Ur ett praktiskt perspektiv är det sannolikt att en uppbyggnad av beredskapsorganisationen baserad på frivilliga personer skulle ta lång tid att genomföra – vilket även FOI har framhållit (se avsnitt 10.1). Det bör därvidlag även framhållas att bemanningen i den tidigare volymmässigt stora bered- skapspolisorganisationen utgjordes av civilpliktiga.

Utredningen bedömer i det följande att de krav som kommer att behöva ställas på enskilda i fråga om grundutbildning och övningar i stor utsträckning kommer att påverka enskildas vilja och möjligheter att frivilligt ingå i beredskapsorganisationen. Dessutom kommer det med hänsyn till organisationens skyddande och räddande uppgifter att ställas specifika krav på personliga egenskaper och förmåga hos dem som ska ingå i organisationen, vilket kan vara en begränsande faktor när det gäller att kunna personalförsörja organisationen. Utred- ningen bedömer mot denna bakgrund att det inte är ändamålsenligt att undersöka förutsättningarna att kunna krigsplacera värnpliktiga som har genomgått grundutbildning men som inte längre behövs för Försvarsmaktens behov inom beredskapsorganisationen.

Som framgår av avsnitt 9.6.5 är inte de kommunala räddnings- tjänstorganisationerna i dag dimensionerade för att kunna hantera de svåra påfrestningar som ett väpnat angrepp innebär. Det bör enligt utredningens bedömning i princip vara uteslutet att kommun-

497

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

anställda, som inte har ordinarie arbetsuppgifter inom kommunens räddningstjänstorganisation, ska kunna täcka räddningstjänstens be- hov av extra personal i händelse av ett väpnat angrepp, eller kunna ingå i den statliga beredskapsorganisation som föreslås av utred- ningen. Enligt den reglering som gäller på totalförsvarsområdet kom- mer de allra flesta kommunanställda och andra offentligt anställda att vid höjd beredskap att omfattas av allmän tjänsteplikt – enligt lagen om totalförsvarsplikt – och därför vara skyldiga att utföra arbets- uppgifter inom de krigsorganisationer som de tillhör.

En grundläggande fråga som uppstår i detta sammanhang är vilka krav på personliga egenskaper och förmåga som bör ställas på dem som ska ingå i beredskapsorganisationen. I det avseendet bör det enligt utredningen ställas samma grundkrav på dem som ska ingå i orga- nisationen som på dem som vill bli deltidsbrandmän. Utöver det behöver det ställas andra specifika kompetenskrav på beredskaps- organisationens personal, t.ex. i fråga om sök och räddning i raserad bebyggelse samt hantering av explosiva och farliga ämnen.

Utredningen vill därvidlag framhålla att år 1998 var antalet in- skrivna för grundutbildning för värnplikt och civilplikt 25 200 respek- tive 3 300. Av dessa bedömdes 2 300 (7 procent) som lämpliga för de fysiskt och psykiskt mest krävande utbildningsgrenarna inom det militära försvaret – främst värnpliktiga för jägarutbildning. Drygt 6 900 (20 procent) uppfyllde kraven för de näst mest krävande gre- narna, bl.a. när det gällde utbildning till räddningsmän inom det civila försvaret, samt till brigadsoldater, stridfordonsförare och min- röjare inom det militära försvaret (SOU 2000:21, s. 108–109).

De grundläggande krav som ställs på den som vill bli deltids- brandman inom den kommunala räddningstjänsten, är att denne ska vara över 18 år och fullt frisk och ha bra kondition och styrka. Ett antal fysiska tester ingår i kommunernas rekryteringsförfarande av brandmän. MSB och även dåvarande Statens räddningsverk har i det avseendet över åren låtit bedriva flera forskningsprojekt för att finna lämpliga gränsvärden för fysisk arbetskapacitet hos dem som vill bli brandmän.18

18MSB416 – juni 2012, Fysiska gränsvärden – Sammanfattning och reflektion utifrån del- rapport 3 i projektet ”Brandmannens fysiska förmåga”. Av sammanfattningen framgår bl.a. att endast cirka 50 procent av 84 personer i en testgrupp – bestående av både räddningstjänst- personal och civila personer – inte uppnådde samtliga fysiska gränsvärden enligt den modell som tillämpades inom ramen för projektet. Modellen var baserad på ofta förekommande arbetsmoment vid räddningstjänst.

498

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det behöver ställas formellt bestämda och förhållandevis höga krav på dem som ska ingå i beredskapsorganisationen. För det syftet är det nödvändigt att det finns en offentligt bedriven ordning för prövning och urval av dem som ska ingå i organisationen. Det behövs också en offentlig utbildnings- och övningsorganisation för dem som ska ingå i orga- nisationen. Utredningen bedömer således att det varken är lämpligt eller ändamålsenligt att ansvaret i dessa avseenden överlåts till frivilliga försvarsorganisationer.

En annan fråga som uppstår är hur snabbt en beredskapsorga- nisation ska behöva byggas upp. Som tidigare nämnts bedömer utredningen att det bör vara förenat med betydande svårigheter att bemanna organisationen med frivilliga personer, och att slutförandet av en sådan bemanning sannolikt skulle ta lång tid.

Enligt utredningens bedömning är det av verksamhetsmässigt stort värde att de personer som ska ingå i organisationen är moti- verade att utföra dess uppgifter. Därvidlag vill utredningen framhålla att av de 96 000 ungdomar som svarade på det utskickade mönstrings- underlaget år 2020, var 19 000 positivt inställda till att göra grund- utbildning med värnplikt. Bland dessa kallades 15 000 till mönstring.19 Enligt utredningen är det rimligt att utgå från att denna positiva inställning till plikttjänstgöring bland unga personer även skulle komma till uttryck i fråga om grundutbildning med civilplikt om den till någon del skulle återaktiveras.

Den övergripande fråga som då uppstår är om det bland enskilda i allmänhet kan finnas en lika stor positiv inställning till att frivilligt på olika sätt vilja bidra till Sveriges totalförsvar.

Med hänsyn till att beredskapsorganisationens personal ska kun- na delta vid genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO, bör det enligt utredningens be- dömning – utifrån det som beskrivs nedan – finnas ett inte obetyd- ligt antal enskilda som kan vara intresserade av att frivilligt utföra uppgifter av det slaget, såväl vid ett väpnat angrepp som vid fredstida kriser och större olyckor. Frågan är dock – som utredningen åter- kommer till nedan – i vilken omfattning frivilliga i praktiken har möjligheter att genomgå grundutbildning och regelbundet öva för att kunna ingå i beredskapsorganisationen.

19Årsredovisning 2020, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (numera Totalförsvarets plikt- och prövningsverk), s. 21-ff.

499

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Det förhållandet att cirka 2/3 av bemanningen inom de kommu- nala räddningstjänstorganisationerna sedan lång tid tillbaka består av deltidsbrandmän (egentligen en slags bisyssla) visar att det finns en vilja bland dessa personer att – utöver sina ordinarie anställningar – delta i skyddande och räddande uppgifter. När det gäller deltids- brandmän ska dock det självklara lyftas fram att det är fråga en tjänstgöring som för de allra flesta deltidsbrandmän innebär en inte obetydlig arbetsinkomst utöver en arbetsinkomst från en ordinarie huvudanställning, vilket också kan vara en drivkraft till att vilja bli deltidsbrandman. Ett annat exempel i sammanhanget är de tusentals frivilliga som ingår i lokala räddningsvärn. Det ska också nämnas att Försvarsutbildarna i begränsad omfattning sedan något år tillbaka anordnar kortare frivillig utbildning i räddnings- och röjningsarbete. Även Hemvärnets välorganiserade verksamhet som bygger på frivil- lighet ska lyftas fram som ett vägledande exempel i detta samman- hang. Det ska även framhållas att det finns förhållandevis många räddningstjänstutbildade personer som av olika skäl inte längre tjänst- gör inom de kommunala räddningstjänstorganisationerna, främst de som tidigare har varit deltidsbrandmän.20

Mot bakgrund av det som nu beskrivits är det rimligt att utgå från att det kan finnas ett förhållandevis stort intresse bland total- försvarspliktiga av att på olika sätt frivilligt vilja bidra till Sveriges totalförsvar. Utredningen bedömer dock att det som kommer att vara av helt avgörande betydelse för enskildas reella möjligheter att frivilligt kunna ingå i beredskapsorganisationen, är de långtgående krav som kommer att behöva ställas på enskilda i fråga om en lång grundutbildning och deltagande i återkommande övningar. Dess- utom är det realistiskt att utgå från att den ekonomiska ersättningen till frivilliga för ett sådant deltagande skulle behöva hållas på en för- hållandevis låg nivå.21 Utredningen vill i detta sammanhang även framhålla att ett av de grundläggande skälen till den återaktiverade värnplikten var att Försvarsmaktens behov av personal i krigsför- banden inte längre kunde tryggas enbart genom frivillig rekrytering av totalförsvarspliktiga (Fö2016/01252/MFI [delvis]). Det är också

20Tidvis har det varit en förhållandevis stor personalomsättning av deltidsbrandmän. En orsak till det kan ha varit att deltidsbrandmän med anledning av byte av bostad eller ordinarie anställ- ning inte längre har kunnat ha beredskapstjänstgöring (var tredje eller fjärde vecka), dvs. att under beredskapstid dygnet runt vistas i närheten av brandstationen för att vid larm inom några minuter kunna rycka ut på en räddningsinsats (se SOU 2018:54, s. 204-ff.).

21Jfr. prop. 2009/10:160, s. 97-ff. (villkor och förmåner under grundläggande frivillig militär utbildning).

500

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

enligt utredningen högst rimligt att utgå från att det i praktiken kan vara svårt för de allra flesta enskilda att vara lediga från sina anställ- ningar för att frivilligt kunna delta i den grundutbildning och de övningar som krävs för att kunna ingå i beredskapsorganisationen.

Sammanfattat bedömer utredningen att det är realistiskt att utgå från att det bör vara förenat med betydande svårigheter att ens i mindre omfattning personalförsörja beredskapsorganisationen med frivilliga. Det finns därför inte skäl för utredningen att i samman- hanget behandla frågeställningar avseende en särskild reglering och ordning för en sådan rekrytering vid sidan av den gällande regler- ingen för civilpliktstjänstgöring.

Däremot bör det enligt utredningen finnas förhållandevis goda förutsättningar att kunna utveckla och förstärka frivilligas stöd till det offentliga på andra sätt – främst genom de frivilliga försvarsorga- nisationerna. De offentliga aktörernas behov av sådana extraordinära personella resurser är omfattande t.ex. när skyddsrum behöver an- vändas eller när det är nödvändigt att genomföra större utrymningar.

Ur ett tillbakablickande perspektiv kan i detta sammanhang även nämnas att Civilförsvarslagstiftningsutredningen (CFL-utredningen, SOU 1989:42, Del I) gjorde den bedömningen att det under då råd- ande förhållanden var praktiskt taget omöjligt att på frivillig väg helt täcka kommunernas och landstingens (numera regioner) behov av personalförstärkningar under krigsförhållanden, och anförde i den kontexten att det med hänsyn till de mycket svåra och riskfyllda insatser som under sådana förhållanden kunde behöva utföras – t.ex. sanering och röjning av farliga områden – var det nödvändigt att de personer som tagits ut för sådana uppgifter hade fått ordentlig utbild- ning och övats i dessa uppgifter. Mot den bakgrunden kom CFL- utredningen fram till att det var nödvändigt att den personal som behövdes utöver anställd personal togs ut med stöd av vissa plikt- bestämmelser (s. 90).

Utredningen gör under alla förhållanden den bedömningen att det med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap är nödvändigt att så snabbt som möjligt kunna bygga upp och över tid upprätthålla en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst i händelse av att Sverige drabbas av ett väpnat angrepp. Med hänsyn till de förhål- landen som angetts ovan är det enligt utredningens bedömning inte möjligt att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt realisera den

501

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

angivna målsättningen utifrån det offentligas personalresurser och frivilliga personer.

För det angivna syftet bör därför totalförsvarspliktiga i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt vara skyldiga att genomgå mönst- ring eller annan utredning, och fullgöra grundutbildning med civil- plikt för att därefter ha civilpliktsbaserade befattningar inom den föreslagna beredskapsorganisationen.

Totalförsvarets plikt- och prövningsverk ska utföra utredning om personliga förhållanden, mönstra, skriva in och krigsplacera totalför- svarspliktiga enligt lagen om totalförsvarsplikt (1 § förordningen [2010:1472] med instruktion för Totalförsvarets plikt- och pröv- ningsverk).

I 4 kap. 6 § förordningen om totalförsvarsplikt föreskrivs att den som vill få totalförsvarspliktiga inskrivna ska ge in det underlag som behövs för inskrivningen till Totalförsvarets plikt- och prövnings- verk. I de avsnitt som följer föreslås MSB få ett ansvar för bered- skapsorganisationen och däri ingående personal.

För att beredskapsskapsorganisationen ska kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt och effektivt sätt är det enligt utred- ningens bedömning nödvändigt att den även består av sådana civil- pliktiga som har operativ kompetens att självständigt under ledning av en kommunal räddningsledare kunna arbetsleda civilpliktiga inom ramen för en räddningsinsats (uppgiftsledning).22 För att de civil- pliktiga ska kunna genomföra effektiva och säkra räddningsinsatser är det därutöver nödvändigt att de kommunala räddningstjänstorga- nisationerna har tillräckliga förutsättningar att kunna arbetsleda ett stort antal civilpliktiga (se avsnitt 10.4).

Enligt utredningen bör MSB undersöka i vilken omfattning det finns personer som är räddningstjänstutbildade, t.ex. personer som genomgått utbildningen skydd mot olyckor (s.k. SMO-utbildning) vid någon av MSB:s utbildningsanläggningar, men som inte tjänstgör inom en räddningstjänstorganisation. Därvid bör MSB bedöma möj- ligheterna att skriva in civilpliktiga utan grundutbildning med civil- plikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om MSB bedömer att det är ändamålsenligt och lämpligt bör i första hand sådana civil-

22I SOU 2018:54, s. 135-ff. ges en beskrivning av den ledningsmodell för räddningstjänst som under senare år har fått stort genomslag inom kommunala räddningstjänstorganisationer. Uppgiftsledning sker för utförandet av uppgifter vid en räddningsinsats enligt direktiv från nivån insatsledning (räddningsledare), och enligt ledningsmodellen kan det inom besluts- domänen uppgiftsledning finnas hur många nivåer som helst.

502

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

pliktiga ingå i beredskapsorganisationen. Därigenom minskar själv- fallet kostnaderna för att bygga upp beredskapsorganisationen.

I detta sammanhang ska också nämnas att det i beredskapsorga- nisationen också bör kunna finnas krigsplacerade anställda från MSB för att bemanna vissa lednings- och specialistfunktioner.

Enligt 3 kap. 4 § lagen om totalförsvarsplikt får den som efter annan utredning än mönstring bedöms lämplig för civilplikt skrivas in för sådan tjänstgöring, dock inte för civilplikt som omfattar längre grundutbildning än 60 dagar.

En totalförsvarspliktig är enligt lagen om totalförsvarsplikt skyl- dig att genomgå mönstring, fullgöra värnplikt eller civilplikt, endast om regeringen med hänsyn till att det behövs för Sveriges försvars- beredskap har beslutat det (1 kap. 3 a § lagen om totalförsvarsplikt). Detta innebär att om det är nödvändigt för Sveriges försvarsbered- skap ska lagbestämmelserna om mönstring, värnplikt och civilplikt snabbt kunna tillämpas. I lagförarbetena har det förutsetts att ett be- slut om att totalförsvarspliktiga ska fullgöra tjänstgöring kan kom- ma att bli aktuellt exempelvis mot bakgrund av att det säkerhets- politiska läget har förändrats eller av att totalförsvarets behov av per- sonal inte längre kan tryggas enbart genom frivillig rekrytering. (prop. 2009/10:160, s. 79.)

Utredningens slutsats

För att det ska vara möjligt att inrätta och upprätthålla en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst på ett ändamålsenligt och effektivt sätt är det nödvändigt att organisationen bemannas med civilpliktiga. Alternativen till en sådan lösning framstår vid en samlad bedömning som klart otillräckliga. Mot denna bakgrund bör totalförsvarspliktiga för detta syfte vara skyldiga att i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utred- ning och fullgöra grundutbildning med civilplikt för att därefter ha civilpliktbaserade befattningar inom den föreslagna beredskaps- organisationen.

Med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap är en återaktivering av civilplikten av nu aktuellt slag både nödvändig och proportionell.

Ett ändamålsenligt och effektivt skydd av civilbefolkningen har stor betydelse för civilsamhällets vilja och förmåga att på ett för-

503

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

väntat sätt kunna stödja det militära försvaret vid ett väpnat angrepp. Därvidlag ska framhållas att det i propositionen Totalförsvaret 2021– 2025 anges att det civila och militära försvaret ska vara ömsesidigt förstärkande, och för att värna balansen i totalförsvaret är det viktigt att också det civila försvaret prioriteras och fortsätter att utvecklas.23

Den av utredningen föreslagna civilplikten bör liksom den åter- aktiverade värnplikten konkret kunna bidra till att upprätthålla och förstärka försvarsviljan och motståndsandan bland civilbefolkningen i händelse av ett väpnat angrepp.

Sammanfattat är utredningen övertygad om att den avgränsade och väsentliga del av det civila försvaret som nu är aktuell bör om- fattas av civilplikt enligt lagen om totalförsvarsplikt.

10.3Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ansvara för beredskapsorganisationen

Utredningens förslag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ansvara för beredskapsorganisationen och däri ingående civilpliktig personal (bemanningsansvarig myndighet).

10.3.1Behovet av en central ledning och administration av beredskapsorganisationen

När det gäller att ta ställning till vilken statlig myndighet som bör ges ansvaret för den föreslagna beredskapsorganisationen och däri ingående civilpliktig personal finns flera väsentliga förhållanden att beakta, bl.a. med avseende på totalförsvarsplanering, grundutbild- ning av civilpliktiga, samt möjligheterna till nationell prioritering och fördelning av de civilpliktiga (i fortsättningen benämnda som ”civilförsvarspersonal” utifrån det som föreslås i nästa avsnitt).

Utredningen bedömer att det är mest ändamålsenligt och effek- tivt att en myndighet på central förvaltningsnivå ges ansvaret för den statliga beredskapsorganisationen. Därvidlag har utredningen tagit i beaktande att det sedan den 1 oktober 2022 finns sex civilområdes- ansvariga länsstyrelser, vilkas respektive geografiska områdesansvar

23Prop. 2020/21:30, s. 125.

504

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

i fråga om civilt försvar omfattar flera länsstyrelsers geografiska ansvarsområden (se avsnitt 9.5).

Vid ett väpnat angrepp kommer det att finnas ett mycket stort behov av att civilförsvarspersonalen ska kunna prioriteras och för- delas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt – utifrån det totala behovet av förstärkningsresurser under sådana förhållanden. Civil- försvarspersonal inom en centralt styrd beredskapsorganisation bör enligt utredningens bedömning vara betydligt enklare att prioritera och fördela under krigsförhållanden än att göra motsvarande i fråga om ett stort antal civilpliktiga organiserade på regional förvaltnings- nivå.

Vidare bedömer utredningen att en myndighets förutsättningar att på central förvaltningsnivå kunna leda och administrera, samt prioritera och fördela civilförsvarspersonalen på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, givetvis är av grundläggande betydelse när det gäller att ta ställning till vilken myndighet på central förvaltningsnivå som bör ges ansvaret för beredskapsorganisationen.

På central förvaltningsnivå har MSB uppgifter, kompetens och erfarenhet som enligt utredningens bedömning är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kunna ansvara för bered- skapsorganisationen. Det finns därför anledning att – innan utred- ningen utvecklar sin bedömning av MSB:s förutsättningar i nu aktu- ellt avseende – i nästa avsnitt ge en beskrivning av myndighetens organisation och uppgifter, samt i avsnittet därefter allmänt beskriva länsstyrelsernas uppgifter i totalförsvarshänseende.

10.3.2MSB:s nuvarande organisation och uppgifter

MSB är en enrådighetsmyndighet som leds av en myndighetschef (generaldirektör). MSB disponerar ett förvaltningsanslag på 1 428 916 000 kronor för budgetåret 2022. Vid utgången av år 2020 hade MSB totalt 1 203 anställda. Det finns åtta avdelningar vid myn- digheten, bl.a. Avdelningen för krisberedskap och civilt försvar, Operativa avdelningen, samt Avdelningen för räddningstjänst och olycksförebyggande. MSB har delat in sin verksamhet i följande verksamhetsområden: a) Skydd mot olyckor, b) Operativ hantering av samhällsstörningar, c) Cybersäkerhet och säkra kommunika- tioner, samt d) Beredskap för kriser och krig.

505

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

MSB ansvarar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Inom dessa övergripande ansvarsområden ska MSB bl.a. utföra följande uppgifter: a) utveckla och stödja arbetet med civilt försvar, b) arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara, c) bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigsfara, d) se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig- hetens ansvarsområde, samt e) företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och mili- tära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av författ- ning. (1 § andra stycket förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.)

Som beskrivs utförligt i kapitel 4 har MSB tillsammans med För- svarsmakten centrala uppgifter i den nuvarande totalförsvarspla- neringen.

En central uppgift för MSB är att stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap (7 § för- ordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap). Vidare ska myndigheten utifrån en natio- nell riskbild upprätthålla beredskap med stödresurser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd bered- skap (se avsnitt 9.6.5). MSB ska även kunna prioritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser enligt 6 kap. 8 § a LSO (7 a § för- ordningen med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).

Vidare är MSB sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen (Se bilaga 2 till för- ordningen [2022:524] om statliga myndigheters beredskap). Den beredskapssektorn omfattar samhällsfunktionerna statlig och kom- munal räddningstjänst, skydd av civilbefolkningen, alarmerings- tjänst, strålskyddsberedskap på central myndighetsnivå, samt informa- tion om väder, vatten och klimat.24 Förutom MSB ingår beredskaps- myndigheterna Kustbevakningen, länsstyrelserna, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, samt Sveriges meteoro- logiska och hydrologiska institut i beredskapssektorn.

24SOU 2021:25, s. 250.

506

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Dessutom ska MSB anordna utbildningar inom området skydd mot olyckor, bl.a. utbildningar som leder fram till examen i säkerhets- och räddningsarbete (Se 1 § förordningen [2003:477] om utbildning i skydd mot olyckor). Under år 2020 erbjöd myndigheten – trots på- verkan av coronapandemin – cirka 1 400 utbildningsplatser som kan leda till examen eller genomförd utbildning inom skydd mot olyckor.25

MSB har en stående operativ organisation och en beredskaps- organisation som kan aktiveras dygnet runt i händelse av bl.a. kriser och stora olyckor. I samband med väsentliga samhällsstörningar utarbetar MSB tillsammans med berörda aktörer en nationell läges- bild som riktar sig till operativa aktörer på central och regional nivå. Under år 2020 fokuserade MSB på hanteringen av coronapandemin, och utarbetade därvid regelbundet ett stort antal nationella läges- bilder, analyser och bedömningar. Myndigheten följde händelseut- vecklingen både i Sverige och internationellt, och analyserade regel- bundet pandemiläget, såväl på strategisk nivå som inom olika områden, såsom flöden av kritiska varor, läkemedel, social oro och vaccin. De nationella lägesbilderna delades fortlöpande med regeringen och andra berörda aktörer.26

MSB har till uppgift att genomföra både nationella och inter- nationella insatser vid stora olyckor, fredstida krissituationer, kata- strofer eller konflikter (Se 7 a–9 a §§ förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Bland annat är MSB svensk kontaktpunkt gentemot EU:s civilskydds- mekanism, och ska inom ramen för det ansvaret ta emot och hantera de förfrågningar om stöd som kommer till Sverige via European Response and Coordination Center (ERCC). På samma sätt kan Sverige genom MSB begära stöd via civilskyddsmekanismen vid fredstida krissituationer, naturkatastrofer eller stora olyckor som inträffar i Sverige.

Under de omfattande skogsbränderna år 2018 samordnade och inriktade MSB de internationella förstärkningsresurserna och vissa av de nationella räddningstjänstresurserna. Eftersom flera kommu- nala räddningstjänstorganisationer samtidigt var i behov av samma

25MSB, Årsredovisning 2020, s. 22.

26MSB, Årsredovisning 2020, s. 16.

507

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

förstärkningsresurser var det nödvändigt att MSB prioriterade och fördelade dessa resurser.27

10.3.3Allmänt om länsstyrelsernas nuvarande uppgifter i totalförsvarshänseende

Sveriges 21 län leds av länsstyrelser. Länsstyrelserna är de enda stat- liga myndigheterna som har länet som geografisk indelningsgrund. Länsstyrelsernas uppgifter omfattar flera olika verksamhetsområden. En huvuduppgift för länsstyrelserna är att utifrån ett statligt helhets- perspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens an- svarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndig- heters insatser. Utöver det har länsstyrelserna uppgifter inom speci- fika sakområden, bl.a. i fråga om skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap. (3 § förordningen [2017:868] med länsstyrelseinstruktion.)

Länsstyrelsen är enligt 7 § förordningen (2017:868) med läns- styrelseinstruktion geografiskt områdesansvarig enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och den högsta civila totalförsvarsmyndig- heten inom länet. Enligt 6 § i den sistnämnda förordningen ska läns- styrelsen som högsta totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås vid höjd beredskap. Enligt samma paragraf ska länsstyrelsen bl.a. särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna, och i samråd med Försvarsmakten och med den länsstyrelse som är civilområdesansvarig verka för att det civila och militära försvaret samordnas.

I avsnitt 9.5 beskriver utredningen förordningsregleringen avse- ende de sex civilområdesansvariga länsstyrelserna – som gäller sedan den 1 oktober 2022.

På senare år har länsstyrelsernas samverkan med Försvarsmakten utvecklats, vilket bl.a. har resulterat i att det har tagits fram Högre regionala grundsyner för totalförsvarsarbetet.28

27SOU 2019:7, s. 153-ff. Se även 6 kap. 8 a § LSO.

28Se SOU 2021:25, s. 332.

508

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

10.3.4Sammanfattande argumentation och slutsats

Enligt utredningens bedömning finns det inte någon annan statlig myndighet på central förvaltningsnivå som har lika goda förutsätt- ningar som MSB att kunna ansvara för beredskapsorganisationen och däri ingående civilförsvarspersonal (bemanningsansvarig myndighet).

Som framgår av ovanstående redogörelse har MSB ett centralt ansvar och uppgifter på flera sakområden som är av stor relevans och betydelse i nu aktuellt avseende. Det står klart för utredningen att MSB i flera väsentliga avseenden har den kompetens, erfarenhet och operativa ledningsförmåga som behövs för att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kunna ansvara för beredskapsorganisationen. Det är dock nödvändigt att MSB ges förutsättningar att bl.a. kunna för- stärka och utveckla sin förmåga att kunna prioritera och fördela nationella förstärkningsresurser vid mycket omfattande händelser – en förmåga som är av helt avgörande betydelse i händelse av höjd beredskap och ytterst krig.

Med hänsyn till att det enligt utredningens bedömning är av avgör- ande betydelse att prioriteringen och fördelningen av civilförsvarsper- sonalen ska kunna ske på central förvaltningsnivå, finns det inte skäl för utredningen att överväga ett regionalt placerat ansvar för bered- skapsorganisationen.

Mot denna bakgrund bör MSB ges ansvaret för den statliga bered- skapsorganisationen för räddningstjänst.

10.4Närmare om beredskapsorganisationens inrättande och dess funktion i förhållande till kommunernas organisationer för räddningstjänst

Utredningens förslag: Totalförsvarspliktiga ska efter genom- förd civilpliktsbaserad grundutbildning skrivas in för civilplikt och krigsplaceras inom MSB. Sådan personal ska därigenom under höjd beredskap, eller då regeringen har beslutat om tjänst- göring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, kunna kallas in till myndigheten för att kunna tjänstgöra inom kommunala räddningstjänstorganisationer, såvitt avser genom- förandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

509

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

MSB ska organisera de civilpliktiga inom en beredskapsorga- nisation. De civilpliktiga ska benämnas som civilförsvarspersonal.

MSB ska ges befogenhet att begära in uppgifter från total- försvarspliktiga enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvarsplikt, samt befogenhet att enligt 3 kap. 15 § samma lag göra framställningar om krigsplacering av personal.

Det ska föreskrivas i bilagan till förordningen om totalför- svarsplikt att civilplikt får fullgöras i verksamhet för förstärkning vid räddningstjänst.

Kommunerna ska medverka i den planering som MSB genom- för med avseende på civilförsvarspersonalen.

Kommunerna ska vidta åtgärder för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvarspersonalen.

När civilförsvarspersonal tjänstgör inom en kommunal orga- nisation för räddningstjänst – såväl under höjd beredskap som vid fredstida räddningsinsatser – ska denna personal ingå i organisa- tionen.

MSB ska få ingå avtal med civilförsvarspersonal som innebär att sådan personal på begäran av myndigheten ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt LSO vid fredstida krissitua- tioner eller större olyckor. MSB ska verka för att sådana avtal ingås. Om MSB har gjort en begäran av nyss nämnt slag ska kom- munerna få ingå avtal med civilförsvarspersonal om deltagande i kommunal räddningstjänst.

Grundläggande bestämmelser om statlig civilförsvarspersonal för räddningstjänst under höjd beredskap samt vid fredstida kris- situationer och större olyckor ska införas i LSO.

Utredningens bedömning: Det vore ändamålsenligt och effek- tivt ur ett försvarsberedskapsperspektiv om MSB vid sin planering med kommunerna avseende civilförsvarspersonalen i förväg pla- cerar ut en större del av denna personal till de kommunala rädd- ningstjänstorganisationer som finns inom de mest strategiska områdena.

Det bör vara ändamålsenligt och effektivt ur ett räddnings- tjänstperspektiv om MSB kan träffa avtal med kommuner om utplacering av den civilförsvarspersonal som har ingått avtal med MSB om fredstida tjänstgöring till vissa större kommunala rädd- ningstjänstorganisationer.

510

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

MSB bör se till att civilförsvarspersonalen bär arbetsklädsel med kännetecken som tydligt visar att det är fråga om sådan personal.

Civilförsvarspersonalen ska organiseras inom MSB

Totalförsvarspliktiga ska efter genomförd civilpliktsbaserad grund- utbildning skrivas in för civilplikt och krigsplaceras vid MSB för full- görande av uppgifter inom beredskapsorganisationen. När sådana civilpliktiga har kallats in till MSB under höjd beredskap, eller när regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen om totalförsvarsplikt, ska de upprätthålla beredskap för att kunna för- stärka kommunernas organisationer för räddningstjänst vid genom- förandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

I 4 kap. 7 § lagen om totalförsvarsplikt föreskrivs att totalför- svarspliktiga som har krigsplacerats enligt den lagen är skyldiga att fullgöra krigstjänstgöring under höjd beredskap. Vidare föreskrivs i

4kap. 8 § samma lag att om det i annat fall än som avses i den nämnda

7§ behövs för Sverige försvarsberedskap, får regeringen föreskriva att totalförsvarspliktiga som har krigsplacerats enligt den nu angivna lagen ska fullgöra beredskapstjänstgöring.

För att MSB ska kunna få totalförsvarspliktiga inskrivna för civil- plikt och kunna krigsplacera civilförsvarspersonal vid myndigheten är det nödvändigt att MSB genom en ändring i 4 kap. 5 § förordningen om totalförsvarsplikt, ges befogenhet att begära in uppgifter om totalförsvarspliktiga enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvarsplikt, samt därigenom en befogenhet att enligt 3 kap. 15 § samma lag göra framställningar om krigsplacering av personal.

Den personal som ingår i beredskapsorganisationen ska benäm- nas som civilförsvarspersonal med hänsyn till organisationens upp- gifter. Med ”civilförsvarspersonal” avses i 6 § totalförsvarets folk- rättsförordning (1990:12) de personer som under höjd beredskap tjänstgör i den kommunala organisationen för räddningstjänst eller fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet, om de inte tillhör sjuk- vårdpersonal enligt 8 § i förordningen. Enligt utredningens bedöm- ning bör det samlingsbegreppet även kunna användas för att be- nämna beredskapsorganisationens personal – på motsvarande sätt

511

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

som i Norge. En sådan benämning är även i överensstämmelse med det som anges i artikel 61 i 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genèvekonventioner rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (SÖ 1979:22).29

Civilförsvarspersonalen ska organisatoriskt ingå i MSB, och myn- dighetens närmare organisering av civilförsvarspersonalen ska enligt utredningens förslag ske genom att det inom myndigheten inrättas en beredskapsorganisation inom vilken civilförsvarspersonalen ska organiseras.

MSB bör se till att civilförsvarspersonalen bär arbetsklädsel med kännetecken som tydligt visar att det är fråga om sådan personal.

Även om civilförsvarspersonalens uppgifter avser räddningstjänst och delvis befolkningsskydd som är verksamheter där civilplikt får fullgöras enligt bilagan till förordningen om totalförsvarsplikt bör ett inrättande av den föreslagna beredskapsorganisationen enligt utredningens bedömning föranleda ett behov av att i den nämnda bilagan i tydliggörande syfte föreskriva, att civilplikt även får full- göras inom verksamhet för förstärkning vid räddningstjänst. Skälet till ett sådant tydliggörande är att civilförsvarspersonalen ska vara orga- niserade inom MSB som en statlig förstärkningsresurs för att kunna tjänstgöra inom kommunala räddningstjänstorganisationer, såvitt avser genomförandet av räddningsinsatser eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Enligt utredningens bedömning torde en beredskap av det slaget inte anses utgöra verksamhet för räddningstjänst. En sådan beredskap torde inte heller omfattas av det tidigare ofta använda begreppet befolkningsskydd.30

29I artikeln anges att med ”civilförsvar” avses fullgörandet av alla eller några av i artikeln om- nämnda humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller katastrofer, att hjälpa den att övervinna de direkta följderna härav samt att tillgodose de nödvändiga förutsättningarna för dess överlevnad. Exempel på uppgifter som nämns i artikeln är utrymning, tillhandhållande och iordningsställande av skyddsrum, rädd- ning, brandsläckning, upptäckande och utmärkande av farliga områden, sanering och liknande skyddsåtgärder samt sjukvård – inbegripet första hjälpen och religiöst stöd. Civilförsvarsorga- nisationer och deras personal och civila som annars fullgör civilförsvarsuppgifter ska enligt artikel 62 respekteras och skyddas enligt bestämmelserna i protokollet, och särskilt enligt bestämmelserna i kapitlet Civilförsvar.

30Se SOU 1989:42, s. 14 och 1 kap. 2 § i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar. Räddningstjänst under höjd beredskap reglerades i 64–68 §§ i den upphävda räddningstjänst- lagen (1986:1102). De bestämmelserna har utan några väsentliga förändringar överförts till

8kap. LSO.

512

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Kommunernas ansvar och uppgifter i fråga om att kunna bistås av civilförsvarspersonalen

För att civilförsvarspersonalen på ett ändamålsenligt och effektivt sätt ska kunna bistå de kommunala räddningstjänstorganisationerna såväl under höjd beredskap och ytterst krig som under fredstida förhållanden, är det av stor betydelse att kommunerna medverkar i den planering som MSB genomför med avseende på civilförsvars- personalen. En bestämmelse om en sådan skyldighet ska därför in- föras i LSO. MSB och kommunerna bör enligt utredningen utveckla en nära samverkan i fråga om civilförsvarspersonalen.

Enligt utredningens bedömning bör MSB i planeringen avseende civilförsvarspersonalen i förväg placera ut en större del av denna per- sonal till de kommunala räddningstjänstorganisationer som finns inom de mest strategiskt viktiga områdena. Därigenom bör det bli möjligt att i händelse av höjd beredskap snabbt kunna mobilisera civilförsvarspersonalen vid de räddningstjänstorganisationer där denna personal är utplacerad. Det ska i detta sammanhang klargöras att även om en utplacering har skett av civilförsvarspersonalen kom- mer MSB enligt utredningens förslag att ha befogenhet att under höjd beredskap och krig prioritera och fördela denna personal till de kommunala organisationer för räddningstjänst som är i störst behov av en sådan förstärkning.

För att det ska vara möjligt att införa det ovanstående systemet är det självfallet nödvändigt att kommunerna utifrån bl.a. sina förut- sättningar i räddningstjänsthänseende kan godta införandet av det. Utredningen utgår från att det bör finnas goda förutsättningar att realisera ett sådant system.

Kommunerna behöver under alla förhållanden vidta åtgärder för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvarspersonal. Enligt utredningens bedömning ställer detta nya krav på kommu- nerna i totalförsvarshänseende, eftersom de kommunala räddnings- tjänstorganisationerna – med hänsyn till det tidigare långvariga av- spända omvärldsläget – i dag varken har tillräcklig planering för eller förmåga att kunna bistås av ett stort antal civilpliktiga.

De kommunala räddningstjänstorganisationerna behöver enligt utredningens bedömning anpassa sina verksamheter utifrån den för- stärkning som civilförsvarspersonalen är avsedd att utgöra, exempel- vis i fråga om ledning av civilförsvarspersonal samt tillhandhållande

513

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

av arbetsredskap till sådan personal. Enligt utredningens bedömning är det tydligt att kommunerna kommer att behöva förändra sina verksamheter för räddningstjänst för att de ska kunna hantera för- hållandena under höjd beredskap och krig. Som utredningen tidigare har framhållit är det uppenbart att kommunala räddningstjänst- organisationer behöver tillföras omfattande extraordinära personella resurser (civilpliktiga) under sådana förhållanden. Utredningen ut- går från att MSB inom ramen för sitt regeringsuppdrag att ta fram dimensionerande planeringsförutsättningar för de kommunala rädd- ningstjänstorganisationerna under höjd beredskap kommer att be- handla frågeställningar som är av väsentlig betydelse i nu aktuellt avseende (Ju2022/02313).

Enligt utredningens bedömning bör det inte vara förenat med större svårigheter att anpassa verksamheten inom de kommunala organisationerna för räddningstjänst i syfte att kunna bistås av civil- försvarspersonalen på ett ändamålsenligt sätt. En sådan utveckling förutsätter givetvis att kommunerna kan ges nödvändiga ekono- miska och andra förutsättningar för en sådan anpassning av verksam- heten. Det handlar i grunden om en förmåga att kunna ta emot en omfattande extern förstärkningsresurs på ett ändamålsenligt sätt.

LSO ska mot denna bakgrund tillföras en bestämmelse om att kommunerna ska vidta åtgärder för att kunna bistås av civilförsvars- personalen på ett ändamålsenligt sätt vid genomförandet av rädd- ningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

Civilförsvarspersonalen ska ingå i en kommuns organisation för räddningstjänst när denna personal tjänstgör i organisationen

När civilförsvarspersonal tjänstgör inom kommunala organisationer för räddningstjänst såväl under höjd beredskap som under fredstida krissituationer och större olyckor, är det enligt utredningens be- dömning ändamålsenligt att den personalen ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst. Detta ska regleras i en ny bestäm- melse i LSO.

Huvudregeln i 3 kap. 15 § LSO är att den personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunalförbund. Från denna huvudregel görs undantag på det sättet att kommunen får överlåta åt någon annan att vidta inledande begränsade åtgärder vid räddnings-

514

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

insatser eller vidta räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Vidare kan även räddningsvärn ingå en kommuns organisation för räddningstjänst. Slutligen anges i paragrafen att om särskilda enheter för insatser har organiserats vid en anläggning i kommunen, får kom- munen träffa avtal med ägaren eller nyttjanderättshavaren till anlägg- ningen om att enheten ska ingå i kommunens organisation för rädd- ningstjänst.

Enligt 8 kap. 1 § LSO ska de som är inskrivna med civilplikt vid en kommunal organisation för räddningstjänst ingå i den organisa- tionen när de har kallats in för tjänstgöring enligt lagen om total- försvarsplikt.31 Motsvarande bör följaktligen gälla i fråga om civilför- svarspersonalen när den personalen tjänstgör inom kommunala organisationer under höjd beredskap och krig. Civilförsvarsperso- nalen är avsedd att utgöra en betydelsefull del av de kommunala rädd- ningstjänstorganisationernas samlade förmåga under höjd beredskap och ytterst krig. Dessutom tydliggör en reglering av det föreslagna slaget att även civilförsvarspersonalen under krigsförhållanden i folkrättsligt hänseende är en del av den kommunalt bedrivna rädd- ningstjänsten.

Mot bakgrund av att civilförsvarspersonal på grundval av avtal och genom MSB:s organisering och samordning – i samverkan med kommunerna – i största möjliga omfattning även ska kunna förstärka kommunala organisationer för räddningstjänst under fredstida kris- situationer och större olyckor, är det ändamålsenligt att civilförsvars- personalen vid sådan tjänstgöring ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst. Utredningens avsikt är att civilförsvarsperso- nalen under fredstida krissituationer och större olyckor ska kunna utgöra en betydelsefull förstärkning till kommunala organisationer för räddningstjänst.

Med beaktande av att regleringen i 3 kap. 15 § LSO enligt utred- ningens bedömning sannolikt inte avser sådana anställningar som civilförsvarspersonal kommer att ha vid sin fredstida tjänstgöring inom kommunala organisationer för räddningstjänst – dvs. korta visstidsanställningar under en fredstida krissituation eller större olycka – är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att i LSO särskilt reglera och därigenom tydliggöra att när civilförsvarsper- sonal i fredstid tjänstgör inom en kommunal organisation för rädd- ningstjänst ska även denna personal ingå i organisationen.

31För närvarande finns det inga sådana civilpliktiga.

515

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Genom den nu föreslagna regleringen bör också ansvarsfördel- ningen mellan MSB och kommunerna bli tydligare i fråga om civil- försvarspersonalen.

Sammanfattat finns det tydliga skäl för att civilförsvarspersonal ska ingå i en kommuns organisation för räddningstjänst när denna personal tjänstgör inom organisationen, såväl under höjd beredskap som vid fredstida krissituationer och större olyckor.32

Närmare om civilförsvarspersonalens tillkommande uppgifter vid fredstida krissituationer och större olyckor

Enligt utredningens bedömning finns det ett tydligt behov av att civil- försvarspersonalen även ska kunna förstärka de kommunala rädd- ningstjänstorganisationerna vid fredstida krissituationer och större olyckor. Därför bör MSB ges befogenhet att få ingå avtal med civil- försvarspersonal som innebär att sådan personal under nämnda för- hållanden på begäran av myndigheten ska kunna delta i kommunal räddningstjänst. Om MSB har gjort en sådan begäran ska kommu- nerna få ingå avtal med civilförsvarspersonal om deltagande i kom- munal räddningstjänst. Bestämmelser om civilförsvarspersonalens fredstida tjänstgöring ska införas i LSO.

Det finns en definition av begreppet fredstida krissituation i 6 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Där avses med fredstida krissituationer sådana situationer som a) avviker från det normala, b) drabbar många människor, stora delar av sam- hället eller hotar grundläggande värden, c) innebär en allvarlig stör- ning eller överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga sam- hällsfunktioner, och d) kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Det finns dock inte någon författningsmässig definition eller vedertagen bedömning av begreppet ”större olycka”. Det är dock rimligt att utgå från att förutsättningarna vid en freds- tida krissituation och en större olycka ofta kan vara likartade i flera väsentliga avseenden sett ur ett kommunalt räddningstjänstpers- pektiv – särskilt i fråga om behovet av förstärkningar för räddnings- tjänst.

32Enligt 7 kap. 2 § socialförsäkringsbalken är den som medverkar i räddningstjänst eller i övning med kommunal organisation för räddningstjänst enligt LSO försäkrad för statligt personskade- skydd enligt 43 kap. i balken.

516

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som kommu- nerna enligt 1 kap. 2 § LSO ska ansvara för vid olyckor och över- hängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön.

Det bör i MSB:s instruktion föreskrivas att myndigheten ska verka för att civilförsvarspersonalen ingår avtal om fredstida tjänst- göring.

Den civilförsvarspersonal som ingår tjänstgöringsavtal måste ha sin ordinarie arbetsgivares tillåtelse till sådan tjänstgöring (inbe- gripet utbildningar och övningar) – en förutsättning som även gäller för deltidsanställda brandmän. Med hänsyn till att civilförsvarsper- sonalen inte kommer att behöva delta i fredstida räddningsinsatser i alls samma utsträckning som deltidsanställda brandmän – och inte heller med samma beredskapskrav – bör det enligt utredningens be- dömning finnas förhållandevis goda förutsättningar för civilför- svarspersonal att kunna ingå avtal om fredstida tjänstgöring.

Vid civilförsvarspersonalens fredstida deltagande i kommunal räddningstjänst enligt LSO, och vid övningar på räddningstjänst- området, är det enligt utredningen följdriktigt att staten ska stå för kostnaderna avseende ekonomisk ersättning och förmåner till civil- försvarspersonalen, eftersom det är fråga om en statlig förstärk- ningsresurs.33

MSB och kommunerna bör säkerställa att civilförsvarspersonalen omfattas av ett adekvat ersättnings-/försäkringsskydd vid fredstida deltagande i kommunal räddningstjänst och övningar på räddnings- tjänstområdet.34

MSB:s organisering och samordning av avtalstjänstgörande civil- försvarspersonal bör kunna leda till att det kommer att finnas en tydligt avgränsad och betydelsefull statlig förstärkningsresurs för räddningstjänst i fredstid. En sådan utveckling är givetvis även av stor betydelse för att kunna upprätthålla en god räddningstjänst- förmåga hos civilförsvarspersonalen.

Det ligger ett stort verksamhetsmässigt värde i att civilförsvars- personal som har ingått avtal om fredstida tjänstgöring så frekvent

33Bestämmelser om förmåner och andra rättigheter för den som fullgör civilplikt finns i 8 kap. lagen om totalförsvarsplikt.

34I 7 kap. 5 § LSO ges en upplysning om att det i 43, 87 och 88 kap. socialförsäkringsbalken och i lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. finns bestämmelser om ersättning vid personskada till den som har medverkat i räddningstjänst enligt LSO eller i övning i sådan tjänst. I 8 kap. 2 § lagen om totalförsvarsplikt hänvisas i dessa avseenden till samma lagar i fråga om bl.a. den som fullgör civilplikt.

517

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

som möjligt ska kunna delta i såväl räddningsinsatser som gemen- samma övningar på räddningstjänstområdet.

Enligt utredningens bedömning vore det ändamålsenligt och effek- tivt om MSB kan träffa avtal med kommuner om utplacering av den civilförsvarspersonal som har ingått avtal med MSB om fredstida tjänstgöring till vissa större kommunala räddningstjänstorganisa- tioner. Därigenom bör denna kategori av civilförsvarspersonal snab- bare kunna förstärka samtliga kommunala räddningstjänstorga- nisationer vid fredstida krissituationer och större olyckor. I detta sammanhang ska nämnas att MSB i dag har avtal med kommuner om lokal utplacering av skogsbrandsdepåer på 15 platser runt om i landet.35 Syftet med det är att kommunala räddningstjänstorganisationer snabbare ska kunna få tillgång till sådan förstärkningsutrustning.

10.5MSB ska få besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarspersonalen

Utredningens förslag: MSB ska, under höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt – efter att ha gett civilområdes- ansvariga länsstyrelser och Försvarsmakten möjlighet att yttra sig

–få besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarspersonal till kommunernas organisationer för räddningstjänst.

I brådskande fall ska MSB få besluta om prioritering och för- delning av civilförsvarspersonal utan att dessförinnan ha gett de ovan angivna myndigheterna möjlighet att yttra sig.

Bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 a §§ LSO ska under ovan angivna förhållanden inte tillämpas i fråga om civilförsvarsper- sonalen.

Det är högst realistiskt att utgå från att det vid ett väpnat angrepp kan uppstå ett samtidigt och omfattande behov av extraordinära personella resurser för räddningstjänst på flera håll i landet. Som utredningen har framhållit i det föregående är det inför ett befarat eller pågående väpnat angrepp av avgörande betydelse att MSB uti- från de rådande krigsförhållandena och den militära hotbilden på ett

35www.msb.se/Förstärkningsresurser/.

518

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

effektivt sätt ska kunna prioritera och fördela civilförsvarsperso- nalen till de kommunala räddningstjänstorganisationer som har störst behov av förstärkningar. Förslaget är således i linje med det som gäller för MSB:s fredstida prioritering och fördelning av förstärknings- resurser till kommunal räddningstjänst enligt 6 kap. 8 a § LSO.

MSB:s prioritering och fördelning av civilförsvarspersonalen förut- sätter enligt utredningen att det på nationell nivå finns ett aktuellt och fullödigt beslutsunderlag. Myndighetens beslut i dessa avseenden bör därför enligt utredningen föregås av att civilområdesansvariga läns- styrelser och Försvarsmakten getts möjlighet att yttra sig.

Enligt utredningens bedömning bör MSB i brådskande fall få besluta om prioritering och fördelning av resurserna utan att dess- förinnan ha gett de nämnda myndigheterna möjlighet att yttra sig. Ett sådant beslutsförfarande kan t.ex. behöva tillämpas vid ett plöts- ligt och oförutsett väpnat angrepp mot en viss del av Sverige, och där det som en följd av angreppet uppstår ett omedelbart och uppenbart behov av omfattande räddningsinsatser.

Utredningen är övertygad om att MSB har goda förutsättningar att fortlöpande kunna inhämta nödvändig lägesinformation från relevanta offentliga aktörer, och utifrån det utarbeta nationella läges- bilder som kan ligga till grund för myndighetens beslut om priori- tering och fördelning av civilförsvarspersonalen till kommunala organisationer för räddningstjänst.

MSB behöver inför prioriterings- och fördelningsbeslut förhålla sig till att regeringen under höjd beredskap har en yttersta befogen- het att få besluta om användning av personal inom en kommuns organisation för räddningstjänst för uppgifter som inte berör den kommunen för omfördelning mellan kommunerna (8 kap. 4 § LSO). Om kommunal räddningstjänstpersonal har tagits i anspråk enligt den lagbestämmelsen har kommunen rätt till ersättning av staten för skäliga kostnader. Dessutom har regeringen med stöd av den para- grafen gett länsstyrelserna befogenhet att under höjd beredskap få omfördela sådana personalresurser inom respektive län (8 kap. 3 § förordningen om skydd mot olyckor). Vidare har en länsstyrelse som är civilområdesansvarig enligt samma paragraf rätt att besluta om en sådan omfördelning av personal i olika län inom civilområdet.

Den fråga som då uppstår är hur den nyss nämnda regleringen förhåller sig till att civilförsvarspersonalen vid sin tjänstgöring inom en kommuns organisation för räddningstjänst ska ingå i organisa-

519

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

tionen. Enligt utredningens bedömning bör civilförsvarspersonal som tjänstgör inom en kommunal organisation för räddningstjänst inte genom en lagändring undantas från att ingå i omfördelningar av räddningstjänstpersonal genom beslut av regeringen eller en eller flera länsstyrelser. Detta mot bakgrund av att sådana omfördelnings- beslut syftar till att i yttersta fall kunna förstärka kommunala rädd- ningstjänstorganisationer – vilket är det enda syftet med beredskaps- organisationen. Samtidigt har utredningen mycket svårt att före- ställa sig ett läge där MSB inte redan har tagit hänsyn till behovet av omfördelningar av räddningstjänstpersonal vid sin prioritering och fördelning av civilförsvarspersonalen.

Enligt utredningens bedömning bör de reella möjligheterna att fatta beslut om omfördelningar av räddningstjänstpersonal under krigsförhållanden förutsätta att beslutsfattaren har god operativ led- ningsförmåga i fråga om räddningstjänst och fortlöpande tillgång till lägesbilder och annat beslutsunderlag för att kunna fatta så väl av- vägda omfördelningsbeslut som möjligt. Som framgår av avsnitt 11.4.1 har MSB bedömt att det sannolikt kommer att krävas omfattande per- sonella resurser för att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt natio- nellt kunna prioritera och fördela civilförsvarspersonalen till kom- munala organisationer för räddningstjänst under såväl höjd beredskap som vid fredstida krissituationer och större olyckor.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att den organise- rade eller annars formaliserade samverkan som finns mellan kommu- nala räddningstjänstorganisationer sedan många år tillbaka, och den utveckling som har skett under senare år i fråga om bl.a. övergrip- ande ledningssystem för räddningstjänsten, kan ha minskat behovet av omfördelningar av räddningstjänstpersonal under höjd beredskap och ytterst krig genom beslut av regeringen eller en länsstyrelse.

I denna kontext ska även nämnas att en civilområdesansvarig länsstyrelse har befogenhet att ta över ansvaret för kommunal rädd- ningstjänst inom sitt civilområde, i en eller flera kommuner som berörs av en räddningsinsats, om insatsen är särskilt omfattande eller det finns andra synnerliga skäl (4 kap. 10 § LSO och 4 kap. 33 § FSO). Vid ett sådant övertagande utses räddningsledaren av läns- styrelsen. Det ska dock framhållas att i de senaste förarbetena avse- ende denna lagreglering gjorde regeringen den bedömningen att förslaget om en övergripande systemledning för räddningstjänsten – som ingick i samma lagstiftningsärende – kommer att innebära att

520

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

behovet av ett övertagande i princip kommer att försvinna. I anslut- ning till det angav regeringen att staten i första hand bör stödja kom- munerna för att de ska klara av även de mest omfattande eller kom- plicerade räddningsinsatserna.36 (Se prop. 2019/20, s. 55–56.)

Det finns även andra bestämmelser i LSO om tillgången till samt prioritering och fördelning av förstärkningsresurser för räddnings- tjänst.

Enligt 6 kap. 7 § LSO är en statlig myndighet eller en kommun skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för sane- ringen. En sådan skyldighet föreligger dock endast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte all- varligt hindrar dess vanliga verksamhet.

Det finns även skäl att beakta att det i 6 kap. 8 a § LSO föreskrivs, att om det vid omfattande kommunala räddningsinsatser finns ett konkurrerande behov av förstärkningsresurser, får MSB, på begäran av en eller flera räddningschefer, prioritera och fördela tillgängliga resurser. Enligt den paragrafen får MSB även begära in upplysningar om vilka tillgängliga resurser som finns hos statliga myndigheter och kommuner, och begära att de ska delta i räddningsinsatsen med dessa. Dessa aktörer är dock skyldiga att delta endast om det inte allvarligt hindrar deras vanliga verksamheter.

Det huvudsakliga motivet för denna reglering är att det vid om- fattande räddningsinsatser kan vara viktigt att någon ur ett nationellt perspektiv får en överblick över tillgängliga förstärkningsresurser för att möjliggöra att dessa kan prioriteras och fördelas till de insatser som är i störst behov av dem. Med att prioritera tillgängliga resurser avses att MSB får bestämma vilken eller vilka räddningsinsatser som är i störst behov av resurserna. Resurserna får sedan fördelas ut till dessa. (prop. 2019/20:176, s. 61 och s. 82.)

En konkurrenssituation av det slag som avses i 6 kap. 8 a § LSO kan ses som en följd av att kommunala räddningsledare har den nyss beskrivna befogenheten enligt 6 kap. 7 § LSO, dvs. att flera av dem kan vid en och samma tidpunkt göra den bedömningen att det finns behov av att tillämpa befogenheten.

Enligt utredningen är det högst realistiskt att utgå från att det vid ett väpnat angrepp kommer att uppstå en mycket omfattande kon-

36Se avsnitt 9.6.5 beträffande övergripande systemledning.

521

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

kurrens om tillgängliga förstärkningstjänstresurser för räddnings- tjänst, varför MSB sannolikt i stor omfattning kommer att behöva prioritera och fördela resurser enligt 6 kap. 8 a § LSO, och därigenom få en god helhetsbild av läget i fråga om behovet av kommunala rädd- ningstjänstresurser ur ett nationellt perspektiv. En sådan helhetsbild kommer naturligtvis att vara av stort värde för MSB vid dess priori- tering och fördelning av beredskapsorganisationens extraordinära resurser för räddningstjänst och andra särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

Det finns enligt utredningens bedömning starka skäl för att in- föra en bestämmelse i LSO som innebär att MSB ges befogenhet att, under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskapstjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt, få priori- tera och fördela beredskapsorganisationens förstärkningsresurser till kommunala organisationer för räddningstjänst. För att en sådan befogenhet ska kunna utövas på ett så ändamålsenligt och effektivt sätt som möjligt bör den inte som i 6 kap. 8 a § LSO förutsätta en konstaterad konkurrens om förstärkningsresurser vid omfattande räddningsinsatser. Som utredningen nyss har angett är det rimligt att utgå från att det kommer att råda en konstant konkurrens om för- stärkningsresurser för räddningstjänst under krigsförhållanden. MSB:s nationella prioritering och fördelning av beredskapsorganisa- tionens förstärkningsresurser bör i stället som tidigare nämnts väsent- ligen göras utifrån den militära hotbild eller de krigsförhållanden som råder vid varje given tidpunkt. Den lagreglering som föreslås i det avseendet behöver därför inte heller som i 6 kap. 8 a § LSO förut- sätta en begäran från en eller flera räddningschefer för att MSB ska få prioritera och fördela beredskapsorganisationens resurser.

Utifrån dessa bedömningar bör civilförsvarspersonalen inte under höjd beredskap eller om regeringen i annat fall har beslutat om bered- skapstjänstgöring kunna tas i anspråk som förstärkningsresurs för räddningstjänst på anmodan av räddningsledare, eller vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för saneringen (6 kap. 7 § LSO). Civilförsvarspersonalen bör inte heller under nyss angivna förhållanden kunna utgöra en till- gänglig förstärkningsresurs för räddningstjänst vid tillämpningen av 6 kap. 8 a § LSO.

Mot denna bakgrund bör det införas en bestämmelse i LSO som innebär att 6 kap. 7 och 8 a §§ LSO inte ska tillämpas i fråga om

522

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

civilförsvarspersonalen under höjd beredskap eller om regeringen i annat fall har beslutat om beredskapstjänstgöring. Därigenom görs det tydligt för räddningsaktörerna att civilförsvarspersonalen utgör en särskild statlig förstärkningsresurs för räddningstjänst under nyss angivna förhållanden, och att sådan personal då inte utgör en till- gänglig förstärkningsresurs för räddningstjänst på sätt som avses i de nyss nämnda lagbestämmelserna.

Bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 a §§ LSO ska dock givetvis kunna tillämpas i fråga om civilförsvarspersonalen vid fredstida för- hållanden, dvs. om sådan personal på grundval av avtal då finns till- gänglig för deltagande i kommunal räddningstjänst.

Det ska återigen framhållas att det vid MSB finns hög kompetens och gedigen erfarenhet i fråga om samordnande operativ hantering av såväl fredstida krissituationer som större olyckor. Vid sin priori- tering och fördelning av förstärkningsresurser under de omfattande skogsbränderna år 2018 samarbetade MSB i stor utsträckning opera- tivt med personal från kommunala räddningstjänstorganisationer och tog därvid del av deras kunskaper och erfarenheter i fråga om hanteringen av omfattande räddningsinsatser. Därvidlag utgår utred- ningen från att detsamma kan komma att gälla i nödvändig utsträck- ning vid MSB:s prioritering och fördelning av civilförsvarsperso- nalen under höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om beredskapstjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen om totalförsvarsplikt.

10.6Grund-och repetitionsutbildning samt vidareutbildning och övning av civilförsvarspersonalen

Utredningens förslag: MSB ska vara huvudansvarig för grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen. Kommu- nerna ska i dessa avseenden vara skyldiga att bistå MSB.

MSB ska ansvara för vidareutbildning och övning av den civil- försvarspersonal som har ingått avtal med myndigheten om tjänstgöring vid fredstida krissituationer och större olyckor.

Utredningens bedömning: MSB bör med stöd av 9 kap. 1 § tredje punkten förordningen om totalförsvarsplikt meddela före-

523

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

skrifter om grund- och repetitionsutbildningarnas längd och genomförande.

MSB bör samverka med kommunala organisationer för rädd- ningstjänst i fråga om vidareutbildning och övning av den civil- försvarspersonal som har ingått avtal om tjänstgöring vid freds- tida förhållanden.

Med anledning av att civilförsvarspersonal ska kunna delta vid genom- förandet av räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd bered- skap enligt LSO, är det givetvis nödvändigt att civilförsvarspersonalen genomgår grund- och repetitionsutbildning för att kunna utföra sådana uppgifter på ett ändamålsenligt och säkert sätt under ledning av en kommunal räddningsledare. Vikten av vidareutbildning och regelbundna övningar är av särskilt stor vikt när det gäller den civil- försvarspersonal som på grundval av tjänstgöringsavtal med MSB, i förening med anställningsavtal med kommunala räddningstjänst- organisationer, ska kunna delta i räddningstjänst vid fredstida kris- situationer eller större olyckor.

I 3 kap. 14 § LSO föreskrivs att den personal som för kom- munens räkning har att utföra förebyggande verksamhet, att planera, leda, genomföra och följa upp räddningsinsatser samt utöva tillsyn ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs. Innebörden av den bestämmelsen är att kommunen ska se till att det inom kommunens organisation för räddningstjänst finns personal som har sådan utbildning och erfarenhet att allmänheten tillför- säkras en tillfredsställande säkerhetsnivå med hänsyn till den lokala riskbilden i kommunen (Se även 1 kap. 1 § LSO). I bestämmelsen ställs det således inte upp några specifika behörighetskrav för de per- soner som för kommunens räkning ska utföra uppgifter enligt LSO, vilket ger kommunerna utrymme att anpassa kompetenskraven på den kommunala räddningstjänstpersonalen med hänsynstagande till de lokala förhållandena och till de förändringar som sker i riskbilden över tid.37 MSB ska ha tillsyn över att kommunerna följer LSO och förskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen (5 kap. 1 a § LSO).

Eftersom civilförsvarspersonalen ska kunna delta vid genom- förandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd bered-

37Se prop. 2002/03:119, s. 80-ff.

524

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

skap enligt LSO, är det således nödvändigt att i LSO särskilt reglera vilka grundläggande kompetenskrav som ska ställas på civilförsvars- personalen i det avseendet. Om det över tid uppstår behov av att in- föra särskilda utbildningskrav avseende civilförsvarspersonal får regeringen meddela sådana föreskrifter, eller överlåta till en förvalt- ningsmyndighet att göra det (10 kap. 1 § LSO).

Staten tillhandahåller sedan många år tillbaka utbildningar inom området skydd mot olyckor. MSB ska enligt 1 § förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor bedriva utbildningar som bl.a. leder fram till examen i säkerhets- och räddningsarbete, samt sammanhållna vidareutbildningsprogram inom bl.a. området säkerhets- och räddningsarbete. Utbildningar som anordnas enligt denna förordning finansieras genom MSB:s förvaltningsanslag.

De allra flesta heltidsanställda brandmän som har anställs under senare år har genomgått den 2-åriga utbildningen i skydd mot olyckor (SMO-utbildningen). Det är en eftergymnasial utbildning som ger teoretisk och praktisk kompetens för att kunna arbeta inom säkerhets- och räddningsområdet – oftast som brandman inom kommunala orga- nisationer för räddningstjänst. MSB anordnar denna utbildning vid myndighetens utbildningsanläggningar i Sandö och Revinge. År 2021 fanns det 558 studerande på SMO-utbildningen. Dessutom anordnar MSB grundutbildning för räddningstjänstpersonal i beredskap (dvs. deltidsbrandmän). Grundutbildningen för deltidsbrandmän är på sex veckor. Även den utbildningen ges i Sandö och Revinge samt på nio andra orter. MSB utbildar årligen cirka 1 500 personer inom grund- och vidareutbildning för räddningstjänst, varav cirka 700 deltids- brandmän.38

Förutom utbildningar inom räddningstjänstområdet erbjuder MSB avgiftsbelagda utbildningar inom bl.a. krisberedskap, civilt för- svar, totalförsvar, informationssäkerhet och säkerhetsskydd.39

MSB:s utbildningsverksamhet utgör en förhållandevis stor del av myndighetens samlade verksamhet. År 2016 förbrukades cirka 230 mil- joner kronor av MSB:s förvaltningsanslag (1 142 799 kronor)40 för utbildningsverksamheterna i Sandö och Revinge samt MSB:s centrala utbildningsadministration.41 År 2018 var MSB:s kostnader för ut-

38MSB, Årsredovisning 2021, s. 31.

39www.msb.se/Utbildning & övning/.

40MSB, Årsredovisning 2016, s. 81.

41MSB, Den framtida utbildningsverksamheten – Redovisning av uppdrag den 17 februari 2016, s. 41.

525

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

bildningsverksamheten 317 576 000 kronor. Det året uppgick myn- dighetens förvaltningsanslag till 1 424 348 000 kronor.42

När det fanns civilpliktiga räddningsmän utbildades de av dåvar- ande Statens räddningsverk. Även andra statliga myndigheter ut- bildade på den tiden civilpliktiga för olika slags uppgifter inom totalförsvaret. Bland annat utbildade Luftfartsverket och Banverket civilpliktiga flygplatsbrandmän respektive civilpliktiga banverks- reparatörer.43

MSB har utifrån redovisade behovsunderlag från de kommunala räddningstjänstorganisationerna bedömt att det finns behov av att utöka antalet utbildningsplatser på räddningstjänstområdet med 130 platser under år 2022, ytterligare 110 platser år 2023, samt ytter- ligare 50 platser år 2024. Därigenom räknar myndigheten med att antalet sådana utbildningsplatser ska kunna uppgå till 1 800 under den aktuella perioden.44

Det har över tid varit svårt att nå ekonomisk balans i utbildnings- verksamheten, som till vissa delar är avgiftsfinansierad.45 Den svårig- heten finns även i dag – särskilt med anledning av de konsekvenser som coronapandemin medfört för utbildningsverksamheten.46

Med hänsyn till omfattningen på MSB:s nuvarande utbildnings- verksamhet bör en utbildningsvolym på högst cirka 600 civilpliktiga per år enligt utredningens bedömning vara rimlig och genomförbar. En sådan ökning av utbildningsvolymen vid MSB:s utbildningsan- läggningar i Sandö och Revinge under de närmaste åren borde enligt utredningens bedömning även generellt sett kunna gynna de ekono- miska förutsättningarna för myndighetens utbildningsverksamhet.

Enligt utredningens bedömning bör emellertid MSB inte ha ett ensamt ansvar för civilförsvarspersonalens kompetensutveckling och erfarenhetsuppbyggnad. I det avseendet är det av grundläggande betydelse att kommunerna genom sina organisationer för räddnings- tjänst bistår MSB. Enligt utredningens bedömning är det av särskild vikt att civilförsvarspersonalen under grund- och repetitionsutbild- ningar kan tillhandahållas praktikplatser i kommunernas räddnings-

42MSB, Årsredovisning 2018, s. 14 och s. 105.

43RRV 1999:6, s. 27-ff.

44MSB, Budgetunderlag 2022–2024, s. 10.

45Se MSB-rapporten ”Den framtida utbildningsverksamheten – Redovisning av uppdrag den

17februari 2016”.

46MSB, Budgetunderlag 2022–2024, s. 30.

526

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

tjänstorganisationer.47 Utredningen bedömer att civilpliktiga under praktiktjänstgöring även i begränsad omfattning bör kunna delta vid genomförandet av kommunala räddningsinsatser.

MSB bör ansvara för vidareutbildning och övning av den civil- försvarspersonal som har ingått avtal med myndigheten om tjänst- göring vid fredstida krissituationer och större olyckor. Utredningen utgår från att MSB i det avseendet kommer att kunna samverka med kommunala organisationer för räddningstjänst. Enligt utredningens bedömning finns det ett stort behov av att civilförsvarspersonal, som enligt avtal ska kunna delta i fredstida räddningsinsatser, ges möj- lighet att öva regelbundet tillsammans med ordinarie kommunal rädd- ningstjänstpersonal. I det avseendet kan nämnas att t.ex. Storstock- holms brandförsvar förfogar över två stora utbildningsanläggningar i Stockholmsområdet för grund- och vidareutbildning av brandmän.48

Mot denna bakgrund bör LSO innehålla en bestämmelse om att kommunerna ska bistå MSB vid genomförandet av grund- och repe- titionsutbildning av civilförsvarspersonalen.

Som bemanningsansvarig myndighet kommer MSB att behöva analysera och fastställa vilka befattningar som ska finnas inom bered- skapsorganisationen, och vilka befattningskrav som ska gälla.

Enligt utredningens bedömning bör det ställas samma grundkrav på egenskaper och förmåga på dem som ska ingå i beredskapsorga- nisationen som på dem som vill bli deltidsbrandmän. Utöver det behöver det ställas andra specifika kompetenskrav på dem som ska ingå i beredskapsorganisationen, t.ex. i fråga om sök och räddning i raserad bebyggelse samt hantering av explosiva och farliga ämnen (se avsnitt 10.2.3).

Som utredningen tidigare har framhållit är det av stor vikt att det inom beredskapsorganisationen även finns sådana civilpliktiga som har operativ förmåga att under ledning av en kommunal räddnings- ledare självständigt kunna arbetsleda civilpliktiga räddningsstyrkor. Enligt utredningens bedömning kommer behovet av en sådan upp-

47En ordning av detta slag tillämpades när dåvarande Statens räddningsverk ansvarade för utbild- ning av civilpliktiga räddningsmän och flygplatsbrandmän. Grundutbildningen avslutades då i varierande utsträckning med praktiktjänstgöring vid en kommunal räddningstjänstorganisation eller hos räddningsstyrkorna vid statliga flygplatser (se FOI-R-4675-SE, s. 64).

48Kommunerna kan på egen hand utbilda sin räddningstjänstpersonal, dvs. det ställs inga rätts- liga krav på att räddningstjänstpersonalen ska ha genomgått MSB:s utbildningar på området. För behörighet som räddningschef eller räddningsledare i kommunal räddningstjänst krävs dock genomgången särskild utbildning hos MSB eller dåvarande Statens räddningsverk (3 kap.

9§ förordningen om skydd mot olyckor).

527

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

giftsledning inom ramen för en räddningsinsats att vara mycket stort i händelse av ett väpnat angrepp (se avsnitt 10.2.4).

Mellan åren 1996 och 2005 grundutbildade dåvarande Statens rädd- ningsverk uppemot 11 000 civilpliktiga, varav de flesta för räddnings- tjänstuppgifter (civilpliktiga räddningsmän). Grundutbildningstiden för en räddningsman var på 18 veckor, och för civilpliktiga som skulle ha saneringsuppgifter 22 veckor.49 Enligt utredningens bedömning bör längden på dessa utbildningstider kunna utgöra en rimlig utgångs- punkt i fråga om grundutbildningstid för civilförsvarspersonalen. Därvidlag utgår utredningen från att de civilpliktiga som ska ha arbets- ledande funktioner inom beredskapsorganisationen kan ges en betyd- ligt längre grundutbildning. Det är dock som nyss nämnts en uppgift för MSB att analysera och fastställa vilka befattningar som ska finnas i beredskapsorganisationen, och vilka befattningskrav som ska gälla.

MSB bör med stöd av 9 kap. 1 § tredje stycket förordningen om totalförsvarsplikt meddela föreskrifter om grund- och repetitions- utbildningarnas längd och genomförande.

10.7Civilförsvarspersonalens utrustning och materiel

Utredningens förslag: MSB ska tillhandahålla arbetskläder, per- sonlig skyddsutrustning, transportfordon och annan grundlägg- ande materiel till civilförsvarspersonalen.

Utredningens bedömning: Det bör vara en uppgift för MSB att närmare bestämma vad som ska gälla i fråga om civilförsvars- personalens grundläggande utrustning och materiel.

Med hänsyn till att beredskapsorganisationen ska vara en statlig för- stärkningsresurs är det följdriktigt att MSB ska kunna tillhandahålla civilförsvarspersonalen arbetskläder och personlig skyddsutrust- ning. Utöver personlig utrustning är det enligt utredningens bedöm- ning nödvändigt att MSB ska kunna tillhandahålla civilförsvars- personalen transportfordon av olika slags beskaffenhet, samt annan grundläggande materiel. Därvidlag utgår utredningen från att de kom- munala organisationerna för räddningstjänst kommer att ges förut-

49Se FOI-R-4675-SE, s. 28.

528

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

sättningar att kunna förse civilförsvarspersonalen med de arbetsred- skap som behövs för genomförandet av räddningstjänst och sär- skilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

Utredningen bedömer att transportfordon främst behövs för att civilförsvarspersonalen vid ett förändrat läge snabbt ska kunna om- fördelas från en räddningstjänstorganisation till en annan. Trans- portfordon behövs även för att civilförsvarspersonalen ska kunna transportera förstärkningsmateriel för räddningstjänst från MSB:s depåer till kommunala räddningstjänstorganisationer. Enligt utred- ningens bedömning bör många av transportfordonen vara av sådant slag att de även ska kunna användas för transporter av skadade per- soner efter ett väpnat angrepp. Med hänsyn till att det är förenat med betydande kostnader att förvärva en stor fordonspark, kan ett alter- nativ till fordonsförvärv vara att det förbereds ett fordonsuttag enligt förfogandelagen (1978:262) och den kompletterande förfogandeför- ordningen (1978:558) för MSB:s behov. Om ett sådant fordonsuttag har förberetts får MSB meddela beslut om förfogande av fordonen (2 § andra stycket förfogandeförordningen).

Tillgång till egna fordon är även av stor betydelse om läget är sådant under ett väpnat angrepp att tillgången till andra transportmedel är begränsad – vilket är högst realistiskt att utgå från.

Dessutom kommer civilförsvarspersonalen att behöva tillgång till bl.a. IT-utrustning och annan teknisk utrustning för kommunika- tion och informationsinhämtning.

Det bör vara en uppgift för MSB att som ansvarig myndighet för beredskapsorganisationen närmare bedöma och bestämma om vad som ska gälla i fråga om civilförsvarspersonalens grundläggande utrustning och materiel.

529

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

10.8Frivilliga försvarsorganisationer bör utgöra grunden för en utökad medverkan av frivilliga i skyddet av civilbefolkningen

Utredningens bedömning: De frivilliga försvarsorganisationerna bör utgöra grunden för det fortsatta arbetet med att förstärka och vidareutveckla frivilligas medverkan inom totalförsvaret. Bedöm- ningen är i linje med den försvarspolitiska inriktningen på om- rådet och det grundläggande syftet med regleringen i förord- ningen om frivillig försvarsverksamhet.

10.8.1Grundläggande utgångspunkter

I avsnitt 9.7 har utredningen utförligt redogjort för de verksamheter som bedrivs av bl.a. frivilliga försvarsorganisationer och andra ideella organisationer. Mot bakgrund av den redogörelsen kommer utred- ningen i det följande att bedöma och ta ställning till vilken inriktning som bör gälla för att frivilliga på ett ändamålsenligt sätt och i större omfattning än i dag ska kunna stödja de offentliga aktörerna såväl i händelse av ett väpnat angrepp som vid fredstida krissituationer och större olyckor.

Som utredningen tidigare framhållit är det högst realistiskt att utgå från att många kommuner kan komma att drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp. Med hänsyn till att en kommun har ett grundläggande socialt ansvar för dem som bor eller annars vistas inom kommunen kommer de svåra konsekvenserna av ett väpnat angrepp att ställa om- fattande krav på kommunen.

Kommuner och regioner ska vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänst- göring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållan- dena ska kunna fullgöra uppgifter inom totalförsvaret (7 § lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap). Utöver det före- skrivs i LEH att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sina verksamheter och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred, och därigenom uppnå en grundläggande förmåga till civilt för- svar (1 kap. 1 §). Enligt 3 kap. 1 § samma lag ska kommuner och regioner vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under

530

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

höjd beredskap (beredskapsförberedelser).50 Kommuner och regio- ner ska således tillämpa denna reglering i sin totalförsvarsplanering, bl.a. när det gäller att planera för vilka extraordinära personella resur- ser, t.ex. frivilliga, som kan komma att behövas under höjd beredskap och ytterst krig.

När det gäller statliga myndigheters grundläggande ansvar i total- försvarshänseende beskrivs detta i avsnitt 9.5.

10.8.2Förutsättningarna för frivilliga försvarsorganisationer att bidra till utökad frivilligmedverkan i skyddet av civilbefolkningen

Enligt utredningens bedömning bör en vidareutveckling av frivillig- stödet på totalförsvarsområdet utgå från de rekryterings- och utbild- ningsresurser som finns hos de frivilliga försvarsorganisationerna. Dessa organisationer har funnits under lång tid och har viktiga och tydliga funktioner inom totalförsvaret, och har därför stor betydelse för enskildas möjligheter att frivilligt kunna bidra till Sveriges total- försvar.

De frivilliga försvarsorganisationerna har ett förordningsstyrt uppdrag att bedriva verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av fri- villiga för uppgifter inom totalförsvaret (1 § förordningen [1994:524] om frivillig försvarsverksamhet, nedan benämnd som frivilligförord- ningen). En myndighet med uppgifter inom totalförsvaret får enligt frivilligförordningen ingå ett skriftligt avtal med en person som till- hör en frivillig försvarsorganisation om att denne ska tjänstgöra inom totalförsvaret (frivilligavtal). Personer som har ingått sådana avtal benämns avtalspersonal (2 §). Sådan personal kan på grundval av fri- villigavtal krigsplaceras (3 § femte punkten), och i enlighet med ett sådant avtal komma att omfattas av bestämmelserna om allmän tjänsteplikt enligt lagen om totalförsvarsplikt vid höjd beredskap.51

50I avsnitt 9.5 lämnas en mer utförlig beskrivning av detta ansvar. I betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) lämnas förslag till en något mera detaljerad författnings- reglering på området, s. 41.ff. Betänkandet bereds i Regeringskansliet.

51Enligt 6 kap. 2 § andra punkten lagen om totalförsvarsplikt fullgörs allmän tjänsteplikt genom att den som är totalförsvarspliktig tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalför- svaret. Beslut om krigsplacering fattas enligt den lagen av Totalförsvarets plikt- och prövnings- verk efter framställningar från bl.a. statliga myndigheter, kommuner, regioner och föreningar (3 kap. 15 §). I 4 kap 5 § förordningen om totalförsvarsplikt anges vilka statliga myndigheter som får göra framställning om krigsplacering (se även 4 kap. 7 § andra stycket samma förord- ning i det avseendet).

531

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Avtalspersonal har rätt till ekonomiska förmåner i fredstid och under höjd beredskap enligt förordningen (1994:523) om förmåner till frivilliga. Dessutom har sådana frivilliga personer skydd för sina ordinarie anställningar när de enligt lagen om totalförsvarsplikt full- gör sina avtalsenliga åtaganden (9 kap. lagen om totalförsvarsplikt).

Frivilligförordningen omfattar inte kommuner och regioner, utan endast förvaltningsmyndigheter under regeringen. Kommuner och regioner bör dock kunna ingå andra slags avtal med frivilliga, som är medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer, om tjänst- göring inom totalförsvaret, och på grundval av det krigsplacera dem för sådana uppgifter inom kommunen eller regionen. Därvidlag be- höver kommuner och regioner analysera hur sådana avtal kan komma att förhålla sig till bl.a. bestämmelserna om rätten till ledighet och skydd för anställning enligt lagen om totalförsvarsplikt.

Utredningen bedömer att regleringen i förordningen om frivillig försvarsverksamhet i förhållandevis stor utsträckning styr frivilligas möjligheter att medverka i totalförsvaret.

MSB och Försvarsmakten ska enligt frivilligförordningen, inom sina respektive ansvarområden, fördela och betala ut organisations- stöd till de frivilliga försvarsorganisationerna. Dessa myndigheter får även i samverkan med andra berörda myndigheter komma överens med frivilliga försvarsorganisationer om uppdrag inom totalförsvaret (5 §).

I avsnitt 9.7 redogör utredningen i korthet för den statliga finan- sieringen – via anslag 2:4 Krisberedskap – av de frivilliga försvars- organisationernas verksamheter inom området civilt försvar under åren 2021–2023.

De frivilliga försvarsorganisationerna har således möjlighet att hos MSB ansöka om medel för uppdrag som uppfyller ändamålet med anslag 2:4 Krisberedskap och som främjar totalförsvaret. Ansla- get får bl.a. i viss omfattning finansiera åtgärder som syftar till att skapa eller vidmakthålla förmågan till höjd beredskap för det civila försvaret.52 I regleringsbrevet för MSB avseende år 2022 anges att högst 80 400 000 kronor får användas för att stärka krisberedskapen och främja totalförsvaret (anslagspost 5, Krisberedskap och total- försvar, punkten 9).

52Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 6, s. 90.

532

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

De frivilliga personer som de frivilliga försvarsorganisationerna rekryterar och utbildar ska således på olika sätt kunna bidra till Sveriges totalförsvar.

Andra ideella föreningar och sammanslutningar

Det ska i detta sammanhang framhållas att utöver de frivilliga för- svarsorganisationerna finns det många andra ideella föreningar och sammanslutningar i samhället som tillsammans har mycket stor bety- delse för att skydda, hjälpa och stödja människor i krig och under andra mycket svåra förhållanden, t.ex. Rädda Barnen samt Svenska kyrkan och andra trossamfund (se avsnitt 9.7). Till denna kategori hör även Svenska Röda Korset, fastän den formellt sett även är en frivillig försvarsorganisation i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och i verksamheten för civilbefolkningens skydd i krig.53

Kännetecknande för dessa föreningar och sammanslutningar är deras uttryckliga självständighet och oberoende i förhållande till de offentliga organen. Detta formella förhållande påverkar dock inte i praktiken den stora betydelse som dessa föreningar och samman- slutningar har för att hjälpa och stödja människor under såväl krigs- förhållanden som fredstida krissituationer och större olyckor. Deras hjälpinsatser både i Sverige och internationellt genomförs med del- tagande av ett mycket stort antal volontärer. Tillsammans utgör dessa föreningar och sammanslutningar en väsentlig skydds- och hjälpresurs i samhället i händelse av ett väpnat angrepp eller vid freds- tida krissituationer och större olyckor.

Med hänsyn till de betydande ekonomiska och personella resurser som dessa ideella föreningar och sammanslutningar förfogar över – och särskilt den kompetens och mångåriga erfarenhet de har av bistånds- och hjälparbete – är utredningen övertygad om att denna samlade resurs kommer att utgöra ett självständigt och ändamåls- enligt stöd i skyddet av civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp.

53Svenska Röda Korset har bl.a. ingått avsiktsförklaringar om samarbete med MSB, Kriminal- vården och Migrationsverket. Inriktningen för föreningens samarbete med MSB är utveckling av resurser och förmågor, samverkan och stöd vid operativa insatser, samt lärande efter större händelser.

533

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

10.9Behovet av en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civilbefolkningen

Utredningens bedömning: För en mera effektiv utveckling av den civila försvarsverksamheten i fråga om skyddet av civilbefolk- ningen är det av stor betydelse att de offentliga aktörernas sam- verkan med och uppdrag till frivilliga försvarsorganisationer kan samordnas och inriktas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Därför bör MSB tillsammans med relevanta statliga myndigheter, och med medverkan av frivilliga försvarsorganisationer, vidta åtgärder som kan bidra till en bättre samordnad och tydligt in- riktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civilbefolk- ningen. Det är av stor vikt att även kommuner och regioner ges möjlighet att delta i det arbetet.

I frivilligförordningen föreskrivs att myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret inom sina respektive verksamhetsområden bl.a. ska ange målen för utbildning av frivilliga för uppgifter inom total- försvaret, vilken utbildning som myndigheten anser bör genomföras, samt vid behov teckna frivilligavtal och krigsplacera sådan personal som ingått avtal (3 §).

Som nämnts i föregående avsnitt får MSB, i samverkan med be- rörda myndigheter, komma överens med frivilliga försvarsorga- nisationer om uppdrag inom totalförsvaret (5 §). MSB ska även utveckla och stödja arbetet med civilt försvar, samt företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avväg- ningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av författning (1 § förordningen [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap). MSB har således centrala uppgifter både i fråga om frivillig civil försvarsverksamhet och den totalförsvarsplanering som avser civilt försvar.

Utredningen bedömer att regleringen om frivillig försvarsverk- samhet utgör en ändamålsenlig rättslig grund för ett vidareutveck- lingsarbete på området.

Enligt utredningens bedömning finns det vissa grundläggande förhållanden som bör beaktas i den fortsatta utvecklingen av de offent-

534

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

liga aktörernas samverkan med de frivilliga försvarsorganisationerna i syfte att utöka och förbättra frivilligas möjligheter att kunna bidra till det civila försvaret på ett ändamålsenligt sätt.

Kännetecknande för de frivilliga försvarsorganisationerna är att de är självständiga i förhållande till det offentliga. Deras verksam- heter är emellertid i totalförsvarshänseende statligt inriktade genom uppdrag från MSB och Försvarsmakten, och genomförandet av sådana uppdrag är beroende av statlig finansiering. Dessa grundlägg- ande förhållanden kommer liksom i dag att vara styrande för den framtida utvecklingen av frivilligas medverkan inom det civila för- svaret – ett väl utvecklat samarbete mellan de offentliga aktörerna och de frivilliga försvarsorganisationerna kommer därför att vara av mycket stor betydelse.

Det förhållandet att många statliga myndigheter inom sina respek- tive ansvarsområden genom MSB kan behöva ge en eller flera frivilliga försvarsorganisationer uppdrag för att utveckla det civila försvaret, kommer enligt utredningens bedömning att medföra ett stort behov av att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt inom totalförsvars- planeringen kunna samordna och inrikta ett sådant arbete. Därför bör MSB tillsammans med relevanta statliga myndigheter, och med medverkan av frivilliga försvarsorganisationer, vidta åtgärder som kan bidra till en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvars- verksamhet i fråga om skyddet av civilbefolkningen. Det är även av stor vikt att kommuner och regioner ges möjlighet att delta i ett sådant arbete.

Det är ett ansvar för de offentliga aktörerna att bedöma och ta ställ- ning till om, och i vilken omfattning, de kan behöva stöd av frivilliga i händelse av ett väpnat angrepp – vilket bl.a. kommer till tydligt uttryck i förordningen om frivillig försvarsverksamhet (3 och 5 §§).

10.10Grundläggande uppgifter för frivilliga i skyddet av civilbefolkningen

Utredningens bedömning: Det är av grundläggande betydelse att frivilligas medverkan i de offentliga aktörernas åtgärder i skyd- det av civilbefolkningen under höjd beredskap och ytterst krig omfattar en förmåga att kunna lämna stöd och hjälp när skydds- rum behöver användas, vid genomförandet av större utrymningar

535

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

med efterföljande inkvarteringar, vid första hjälpen åt och trans- port av skadade, samt vid åtgärder för att trygga befolkningens omedelbara försörjning av dricksvatten, livsmedel och andra för- nödenheter. Det är av stor vikt att de frivilliga försvarsorganisa- tionernas utbildningar av frivilliga omfattar dessa områden.

Mot bakgrund av det tidigare långvariga avspända omvärldsläget har verksamheterna i de frivilliga försvarsorganisationerna under den tidsperioden i stor omfattning varit inriktade mot insatser som avsett fredstida krisberedskap. På grund av det rådande mycket all- varliga säkerhetspolitiska läget är det enligt utredningens bedömning av stor betydelse att den civila frivilliga försvarsverksamheten tydligt inriktas mot åtgärder som avser skydd av civilbefolkningen under höjd beredskap och ytterst krig.

I händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige kommer det att ställas betydligt högre krav på såväl de offentliga aktörerna som de frivilliga i fråga om att kunna skydda och rädda samt på andra sätt stödja och hjälpa civilbefolkningen än under hanteringen av fredstida krissituationer och större olyckor.

I avsnitt 9.7 har utredningen beskrivit många frivilliga försvars- organisationers utbildningsverksamheter. Flera av dessa organisa- tioners nuvarande utbildningar är relevanta för frivilligas möjligheter att konkret kunna medverka inom det civila försvaret, t.ex. fordons- förarutbildningar, grundläggande sjukvårdskurser samt kortare kurser i räddning och röjning. Verksamheten i de frivilliga resursgrupperna på lokal nivå bygger i grunden på de utbildningar som anordnas av Civilförsvarsförbundet och andra frivilliga försvarsorganisationer.

I händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige är det realistiskt att utgå från att statliga myndigheter, kommuner och regioner generellt sett kommer att ha stort behov av stöd från olika delar av civilsam- hället. Enligt utredningens bedömning finns det ett särskilt stort behov av en väl sammanhållen frivilligmedverkan när skyddsrum behöver användas och vid genomförandet av större utrymningar med efterföljande inkvarteringar (se kapitel 6 och 8), vid första hjälpen åt och transport av skadade, samt vid åtgärder för att trygga befolk- ningens omedelbara försörjning av dricksvatten, livsmedel och andra förnödenheter. Det är därför enligt utredningens bedömning av stor vikt att de frivilliga försvarsorganisationernas utbildningar av fri- villiga omfattar dessa områden. Enligt utredningens bedömning är

536

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

det även av stor betydelse att förhållandevis många frivilliga kan ges utbildning i att kunna arbetsleda andra organiserat frivilliga eller spontanfrivilliga, t.ex. vid genomförandet av en större utrymning.

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att det på grund av det mycket stora antalet skyddsrumsplatser i landet är orealistiskt att utgå från att offentliga aktörer och frivilliga ska kunna bistå en stor del av civilbefolkningen i fråga om skyddsrumsanvändning vid ett väpnat angrepp. Det är framför allt mycket gamla eller sjuka män- niskor, de med funktionsnedsättningar och andra sårbara människor som behöver hjälp med att ta sig till skyddsrum. Även vid genom- förandet av större utrymningar med efterföljande inkvarteringar är det enligt utredningens bedömning främst utsatta och sårbara män- niskor som behöver stöd och hjälp.

Försvarsberedningen har framhållit att särskild tonvikt måste läggas på områden som är viktiga för totalförsvaret såsom bl.a. trans- port och logistik, befolkningsskydd – särskilt med avseende på led- ning, skyddsrum, livsmedelsförsörjning och sjukvård – drivmedel, elektricitet, samt tele- och radiokommunikation (Ds 2017:66, s. 134).

För att frivilliga ska kunna utföra ett effektivt och så självständigt arbete som möjligt är det enligt utredningens bedömning nödvän- digt att de är väl organiserade och har tillgång till en ändamålsenlig och effektiv arbetsledning. Det är myndigheter, kommuner och regio- ner som ansvarar för att utifrån konstaterade behov kunna realisera en sådan ordning inom sina respektive verksamheter. Detta ställer höga krav på det offentliga i fråga om planering och förberedelser.

Utredningen bedömer sammanfattat att det är av stor betydelse att de framtida utbildningarna inom frivillig försvarsverksamhet om- fattar sådana specifika stöd- och hjälpuppgifter som angetts ovan. Det är ett grundläggande ansvar för offentliga aktörer att analysera och ta ställning till vilka ytterligare specifika stöd- och hjälpupp- gifter som behöver utföras av frivilliga inom deras respektive verk- samheter, t.ex. i fråga om information till civilbefolkningen.

För att det ska vara möjligt att bygga upp ett väl fungerande sy- stem med frivilliga som bistår de offentliga aktörerna är det av grund- läggande betydelse att ansvariga myndigheter, kommuner och regio- ner i sin totalförsvarsplanering kan utgå från väl underbyggda och konstaterade behov av frivilligmedverkan. Det är också av stor vikt att det finns verksamhetsmässiga förutsättningar hos de ansvariga offentliga aktörerna att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kunna

537

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

bistås av frivilliga vid ett väpnat angrepp. I det avseendet är det av stor betydelse att frivilliga regelbundet ges möjlighet att delta i gemensamma övningar med offentliganställd personal.

10.11Utökad lokal organisering av frivilliga för insatser under höjd beredskap och fredstida förhållanden

Utredningens bedömning: De nuvarande lokala frivilliga resurs- grupperna bör kunna utgöra en ändamålsenlig grund för att inom kommunerna kunna bygga upp betydligt större lokala frivilliga beredskapsgrupper. Inriktningen bör vara att dessa grupper till största del ska kunna bestå av utbildade medlemmar från frivilliga försvarsorganisationer.

Det är av stor vikt att verksamheten i beredskapsgrupperna är tydligt inriktad mot att kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen i händelse av ett väpnat angrepp.

Beredskapsgrupperna bör ha förmåga att kunna vara ett ända- målsenligt komplement till kommunernas förmåga att kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp eller när det gäller att hantera fredstida krissituationer och större olyckor.

Det är ett ansvar för kommunerna att bedöma och ta ställning till om, och i vilken omfattning, de har behov av frivilliga i sina verksamheter under såväl höjd beredskap som fredstida förhål- landen.

På grund av det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget är det av stor vikt att kommunerna söker säkerställa att det finns tillgång till frivilliga i den omfattning som bedöms vara nöd- vändig i kommunala verksamheter i händelse av höjd beredskap, dvs. för tillkommande uppgifter i en sådan situation. Frivilliga bör i största möjliga utsträckning kunna medverka i skyddet av civilbefolkningen.

Det är av stor betydelse att de lokala frivilliga beredskaps- grupperna nyttjas i största möjliga omfattning vid kommunernas hantering av fredstida krissituationer och större olyckor.

538

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

10.11.1 Grundläggande utgångspunkter

Som utredningen tidigare har framhållit har kommunerna ett mycket stort ansvar för att skydda och rädda samt stödja och hjälpa civil- befolkningen vid ett väpnat angrepp.

Försvarsberedningen har föreslagit att skyddet av civilbefolk- ningen54 delvis ska utgöras av lokala förstärkningsresurser i form av en hemskyddsorganisation (se avsnitt 9.3).

I avsnitt 9.4 har utredningen beskrivit den tidigare lagregleringen och ordningen i fråga om lokala beredskapsorganisationer – hem- skyddet – som fanns inom kommunerna som ett stöd för deras insatser under höjd beredskap. Det som i grunden kännetecknade uppbyggnaden och organiseringen av hemskyddet var att det inte fanns någon författningsreglering i fråga om dess uppbyggnad och omfattning. Kommunerna skulle i stället själva utifrån lokala förut- sättningar och med ledning av försvarsbeslut avgöra hur hemskyddet borde vara uppbyggt och vilka ledningsförhållanden som borde gälla.

Utredningen bedömer att samma grundsynsätt bör gälla för den framtida lokala organiseringen av frivilliga som ska delta i kommu- nernas verksamheter för att stödja och hjälpa civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp. Enligt utredningens bedömning är det dock varken ändamålsenligt eller lämpligt – som gällde i fråga om hem- skyddet – att i författning reglera att det ska finnas en lokal orga- nisering av frivilliga för uppgifter under höjd beredskap, eftersom en sådan organisering bygger på frivilligas vilja att delta i den.

Som framgår av avsnitt 9.7.4 finns det i dag frivilliga resurs- grupper (FRG) vid 157 av landets 290 kommuner. FRG är en verk- samhet som kommunerna bemannar med frivilliga personer från främst frivilliga försvarsorganisationer. I början av år 2021 deltog sammanlagt cirka 3 500 personer i FRG. De frivilliga resursgrup- pernas verksamhet har alltid avsett stöd till kommunerna vid freds- tida krissituationer och större olyckor.

54Försvarsberedningen använder begreppet ”befolkningsskyddet”.

539

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

10.11.2 Lokala frivilliga beredskapsgrupper

Efter Rysslands militära invasion av Ukraina den 24 februari 2022 har frivilliga i betydligt större omfattning än vanligt ansökt om med- lemskap i Hemvärnet och frivilliga försvarsorganisationer. Veckorna efter invasionen tog Hemvärnet emot över 10 000 ansökningar om medlemskap i organisationen. Mot bakgrund av det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget är det rimligt att utgå från att många enskilda kommer att vara beredda att frivilligt stödja de offentliga aktörerna vid insatser för att skydda civilbefolkningen i händelse av ett väpnat angrepp.

Mot denna bakgrund är det av stor vikt att ansvariga statliga myn- digheter, kommuner och regioner på sätt som utredningen utvecklat i avsnitt 10.9 i samverkan med frivilliga försvarsorganisationer vidtar åtgärder för att tillvarata den vilja som kan finnas hos enskilda att frivilligt bidra till Sveriges totalförsvar.

Enligt utredningen bör utgångpunkten i det fortsatta utveck- lingsarbetet på området vara att frivilliga ska kunna medverka inom den civila försvarsverksamheten på sina hemorter. Som utredningen utvecklat i avsnitt 10.10 bör den lokala organisationen för skyddet av civilbefolkningen främst ha till uppgift att kunna lämna stöd och hjälp när skyddsrum behöver användas, vid genomförandet av större utrymningar med efterföljande inkvarteringar, vid första hjälpen åt och transport av skadade, samt vid åtgärder för att trygga befolk- ningens omedelbara försörjning av dricksvatten, livsmedel och andra förnödenheter.

Utredningen bedömer att det framöver är nödvändigt att rekry- tera och utbilda ett mycket stort antal frivilliga för att i nyss nämnda avseenden kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen. Det är därför av stor vikt att förutsättningarna för att kunna genomföra sådana rekryteringar och utbildningar kan utvecklas och förstärkas. Som utredningen har utvecklat tidigare har de frivilliga försvarsorganisa- tionerna en väl etablerad förmåga att rekrytera och utbilda frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret. Utredningen bedömer att dessa organisationer behöver förstärkas och ges betydligt fler uppdrag av totalförsvarsansvariga myndigheter för att det ska vara möjligt att realisera en mera omfattande nyrekrytering och utbildning av fri- villiga för uppgifter inom det civila försvaret. Därvidlag utgår utred- ningen från att MSB som en central aktör och beslutsfattare i fråga

540

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

om organisationsstöd och uppdrag till frivilliga försvarsorganisa- tioner i årliga budgetunderlag till regeringen kommer att redovisa de finansiella behov som finns på området, och därvid framställa de anslagsyrkanden som myndigheten bedömer vara nödvändiga.

Vid exempelvis större utrymningar behövs ett stort antal frivilliga som under övergripande ledning av en utrymningsledare kan stödja och hjälpa civilbefolkningen. Vid exempelvis en utrymning av invån- arna i Stockholms stad behövs enligt utredningens uppskattning uppemot 5 000 frivilliga.

Mot denna bakgrund är det högst realistiskt att utgå från att kom- muner och andra offentliga aktörer kommer att ha ett mycket stort behov av frivilliga och andra extraordinära personella resurser i hän- delse av ett väpnat angrepp. Därutöver är det också nödvändigt att kommuner och andra offentliga aktörer har en så god förmåga som möjligt för att under sådana förhållanden snabbt kunna omorga- nisera sig och omfördela ordinarie personalresurser – som under höjd beredskap har allmän tjänsteplikt enligt lagen om totalförsvars- plikt – till de områden och funktioner som är allra mest betydelse- fulla att upprätthålla vid ett väpnat angrepp, t.ex. för genomförandet av en större utrymning eller distribution av dricksvatten, livsmedel och andra förnödenheter till kommuninvånarna. Såvitt utredningen kan bedöma på ett övergripande plan kan kommunernas möjligheter att genomföra sådana omfördelningar av ordinarie personalresurser vara begränsade eftersom flera samhällsviktiga verksamheter även måste kunna bedrivas under höjd beredskap, bl.a. äldreomsorg samt för- och grundskoleverksamhet. Utredningen bedömer dock att även sådana verksamheter helt eller delvis kan komma att behöva upphöra vid ett väpnat angrepp, och att de ordinarie kommunala personella resurserna då i stället måste inriktas på att kunna ge kommunin- vånarna ett grundläggande skydd och stöd.

Med anledning av att det finns ett stort behov av att utöka fri- villigas medverkan i civil försvarsverksamhet på lokal nivå bör det enligt utredningens bedömning vara ändamålsenligt att i fortsätt- ningen benämna de frivilliga resursgrupperna som frivilliga bered- skapsgrupper. Inom en sådan benämning bör även gruppernas freds- tida uppgifter kunna rymmas. Med ”beredskap” avses i detta sam- manhang civilsamhällets generella förmåga att kunna bistå offentliga aktörer, dvs. inte beredskapstjänstgöring i vedertagen mening.

541

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Enligt utredningens bedömning bör kommunerna analysera och ta ställning till om det är möjligt och ändamålsenligt för dem att ingå avtal med frivilliga om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret under höjd beredskap.55 Om det finns förutsättningar för det bör kommunerna på grundval av sådana avtal även i nödvändig omfatt- ning kunna krigsplacera frivilliga för totalförsvarsuppgifter inom kommunerna. Sådana krigsplaceringar bör enligt utredningens be- dömning säkerställa att kommunerna har tillgång till frivilliga i hän- delse av höjd beredskap. Utredningen utgår från att MSB kan bistå kommunerna vid överväganden av detta slag.

Därutöver bör kommunerna bedöma och ta ställning till i vilken omfattning det är möjligt för dem att ingå ändamålsenliga anställ- ningsavtal med frivilliga om fredstida tjänstgöring.

I detta sammanhang vill utredningen framhålla att en uppbygg- nad av större lokala frivilliga beredskapsgrupper kommer att ställa utökade krav på kommunerna när det gäller att kunna utbilda, öva och samordna de frivilliga. Beredskapsgrupperna kommer också att behöva förses med personlig utrustning och annan materiel genom kommunernas försorg.

10.12Befattningar i fråga utrymningsledare samt personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum ska omfattas av civilplikt

Utredningens förslag: Befattningar i fråga utrymningsledare samt personal för iordningställande och drift av befolknings- skyddsrum och andra större specialskyddsrum ska omfattas av civilplikt.

Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utredning och fullgöra grundutbildning med civilplikt för att där- efter ha civilpliktsbaserade befattningar av ovanstående slag.

Utredningens bedömning: Det är nödvändigt och proportio- nellt att återaktivera civilplikten i de avseenden som angetts ovan.

55Se även i avsnitt 10.8.2.

542

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Länsstyrelserna bör vara bemanningsansvariga myndigheter för de civilpliktiga utrymningsledarna, och ansvara för att grund- och repetitionsutbildning av denna personal kan genomföras.

Regeringen bör mot denna bakgrund ge länsstyrelserna i uppdrag, att i samråd med Totalförsvarets plikt- och prövnings- verk, analysera och lämna förslag till hur ett system med civil- pliktiga utrymningsledare inom länsstyrelserna bör vara utfor- mat, och vilka ekonomiska och andra konsekvenser ett sådant system kommer att medföra för länsstyrelsernas vidkommande. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med kommunerna.

Det är rimligt att länsstyrelserna inom den närmaste femårs- perioden ges förutsättningar att kunna grundutbilda totalt 400– 500 totalförsvarspliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som utrymningsledare.

Berörda kommuner bör vara bemanningsansvariga för den civilpliktiga personal som behövs för iordningsställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum, och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att verkställa ett införande av civilplikt såvitt avser sådan personal.

Berörda kommuner bör ansvara för att grund- och repetitions- utbildning i fråga om civilpliktig skyddsrumspersonal kan genom- föras. Uppskattningsvis finns det behov av att inom den närmaste femårsperioden kunna grundutbilda totalt cirka 450 totalförsvars- pliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som skyddsrumspersonal.

Länsstyrelserna och berörda kommuner bör undersöka i vilken omfattning det kan vara möjligt att skriva in utrymningsledare respektive personal för iordningställande och drift av befolk- ningsskyddsrum och andra större specialskyddrum för civilplikt utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om dessa aktörer bedömer att det är ändamåls- enligt bör i första hand sådana totalförsvarspliktiga skrivas in för civilplikt.

543

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

10.12.1 Bakgrund och grundläggande utgångspunkter

Som utredningen har utvecklat i kapitel 4 är det högst realistiskt att utgå från att delar av civilbefolkningen kan komma att drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp mot Sverige.

Därvidlag finns det all anledning att återigen framhålla att efter det att Ryssland inledde ett anfallskrig mot Ukraina den 24 februari 2022 har det allmänt rapporterats om mycket omfattande rysk artilleri- och robotbeskjutning av vissa städer, bl.a. har staden Mariupol nästan helt och hållet lagts i ruiner. Miljontals ukrainare har därför tvingats att fly från sina hemstäder till mer säkra områden i Ukraina eller till utlandet. De många civila ukrainare som inte har kunnat eller velat fly har varit kvar i städer som varit utsatta för omfattande rysk beskjutning. Den humanitära situationen för civilbefolkningen i vissa ukrainska städer har i den allmänna rapporteringen beskrivits som katastrofal.

En övergripande bedömning som har framförts i det samman- hanget är att aktioner mot civilbefolkningen, både i form av ryska krigshandlingar mot civila ukrainare och förhandlingsutspel som berör civilbefolkningen, visar att civila i allra högsta grad är både mål och verktyg i det övergripande militärstrategiska spelet – och att detta sammantaget är en avgörande insikt som bör påverka hur Sverige ska utforma sitt civila försvar och befolkningsskydd.56

Enligt utredningens bedömning är det mot denna bakgrund högst realistiskt att utgå från att om Sverige blir utsatt för ett väpnat angrepp kommer väldigt många människor att fly självmant från städer och andra orter om läget blir sådant att de på goda grunder befarar att de kan komma att bli fysiskt eller psykiskt drabbade av fientliga krigshandlingar.

Som närmare beskrivs i kapitel 8 har naturligtvis inte alla män- niskor möjligheter att fly av egen kraft inför eller i samband med ett väpnat angrepp. Det gäller främst mycket gamla eller sjuka män- niskor, de med funktionsnedsättningar, samt barn och ungdomar som skilts från sina föräldrar och äldre anhöriga under krigsförhål- landen. Om det beslutas om utrymning vid ett väpnat angrepp är det uppenbart att sårbara och utsatta människor behöver hjälp i stor omfattning av ansvariga offentliga aktörer och civilsamhället.

56FOI Memo:7843, april 2022, Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolk- ningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, s. 2, Peter Bennesved.

544

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Utredningen bedömer att det är av stor vikt att säkerställa att det finns tillgång till extraordinära personella resurser bl.a. vid genom- förandet av större utrymningar och inkvarteringar, när normalskydds- rum behöver användas i stor omfattning, samt vid iordningsställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskydds- rum. Som utvecklas i de följande avsnitten föreslår utredningen att behovet av sådana extraordinära personella resurser ska tillgodoses genom civilpliktstjänstgöring när det gäller befattningar som utrym- ningsledare och personal för iordningställande och drift av befolk- ningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum. Utredningen bedömer att det är nödvändigt och proportionellt med en återak- tivering av civilplikten i de avseendena. Den bedömningen utvecklas i det som följer.

Utredningen vill i detta sammanhang redogöra för att några av utredningens experter har bedömt att det finns ett påtagligt behov av att tillföra såväl kommunerna som länsstyrelserna ett mycket stort antal civilpliktiga för att förstärka dessa aktörers insatser bl.a. främst vid skyddsrumsanvändning eller när större utrymningar med efterföljande inkvarteringar behöver genomföras. Dessa experter har bedömt att det inte är möjligt att säkerställa ett sådant extraordinärt personellt stöd genom frivilliga personers medverkan inom det civila försvaret, eftersom det bedöms vara förenat med betydande svårig- heter att rekrytera frivilliga i den stora omfattning som krävs, samt att en återaktiverad civilplikt skulle säkerställa en nödvändig per- sonell förstärkning på ett betydligt bättre sätt än genom frivilligas avtal om tjänstgöring under höjd beredskap.

Utredningen kan därvidlag konstatera att både regeringen och riksdagen har uttalat att en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret är angelägen, samt att riksdagen nyligen har till- kännagett att regeringen bör utreda den moderna civilpliktens ut- formning. (Se prop. 2020/21:30, s. 133, bet. 2020/21:FöU4, s. 35-ff. och avsnitt 10.2.4.)

Enligt utredningens bedömning kan resultatet av en sådan even- tuell utredning givetvis komma att påverka framtida politiska ställ- ningstaganden av hur frivilliga personers och/eller civilpliktigas stöd till offentliga aktörer bör utformas i ett betydligt större perspektiv än vad som enligt direktiven är avsikten med utredningens uppdrag.

Utredningen vill i detta sammanhang också nämna att det tidigare fanns helt andra förutsättningar än i dag att kunna personalförsörja

545

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

det civila försvaret. Bland annat utbildades då årligen cirka 1 500 värn- pliktiga, som hade fått tillstånd till vapenfri tjänst, inom flera funk- tioner inom det civila försvaret. Grundutbildningstiden för dessa värnpliktiga varierade mellan 220 och 310 dagar. Utbildningen syftade till krigsplacering som bl.a. räddningsman, flygplatsbrandman, ambu- lanssjukvårdare och reparatör (prop. 1994/95:6, s. 110).

Utredningen ska enligt direktiven i nu aktuella avseenden främst analysera och lämna förslag till hur frivilliga och – om övriga alter- nativ är tydligt otillräckliga – civilpliktiga kan förstärka de offentliga aktörerna t.ex. när befolkningen behöver använda skyddsrum eller när större utrymningar med efterföljande inkvarteringar behöver genomföras.

Enligt utredningens bedömning bör under alla förhållanden över- väganden avseende civilplikt i nu aktuella avseenden inte göras innan det finns en tillräckligt god bild av de faktiska möjligheterna att kunna personalförsörja denna del av det civila försvaret med fri- villiga. Det bör enligt utredningens bedömning vara av stor betydelse att över tid följa upp utvecklingen i detta avseende. Utredningen har i det föregående utvecklat sin bedömning av hur en frivilligmedverkan bör kunna förstärkas och utvecklas. Om det framöver visar sig att det är förenat med betydande svårigheter att rekrytera ett tillräckligt antal frivilliga kan det enligt utredningens bedömning finnas skäl att överväga civilpliktstjänstgöring. Om det blir aktuellt med sådana överväganden bör dessa enligt utredningens bedömning primärt avse civilpliktsbaserade befattningar i fråga om ledning av frivilliga resurser.

Mot bakgrund av det anförda ligger det utanför utredningens uppdrag att lämna förslag till omfattande civilpliktstjänstgöring på de nu aktuella områdena.

10.12.2 Behovet av civilpliktiga utrymningsledare

Enligt utredningens bedömning är det realistiskt att utgå från att de ansvariga offentliga aktörerna vid genomförandet av större utrym- ningar under höjd beredskap och ytterst krig, kommer att behöva tillföras extraordinära personella förstärkningar i form av bl.a. ett förhållandevis stort antal utrymningsledare (se kapitel 8 om förut- sättningarna vid utrymning).

546

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

En storskalig utrymning är en mycket omfattande åtgärd som kräver stora personella resurser. För att en sådan utrymning ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt behövs det enligt utredningens bedömning bl.a. utbildade och övade utrym- ningsledare, som under ledning av en offentlig aktör, kan ha ansvar för att organisera och koordinera utrymningen. Därigenom ökar förutsättningarna för att utrymningen ska kunna genomföras i enlig- het med den framtagna planeringen. Sådana resurser bedöms även ha avgörande betydelse för en ändamålsenlig och effektiv frivilligmed- verkan vid större utrymningar. Enligt utredningens bedömning bör utrymningsledare lämpligen kunna delta vid kommunernas och läns- styrelsernas utrymningsplanering.

Utredningen föreslår därför att det ska finnas tillgång till kompe- tenta och övade utrymningsledare. Behovet av utrymningsledare ska tillgodoses genom civilplikt.

Det ska enligt utredningens förslag vara en uppgift för kommu- nerna att verkställa beslut om utrymning vid höjd beredskap och ytterst krig (se kapitel 8).

En utrymningsledare bör vid en större utrymning huvudsakligen ha till uppgift att under kommunal ledning ansvara för den närmare organiseringen av tillgängliga personella resurser, och framför allt ansvara för koordineringen av alla de insatser som behöver utföras för att en utrymning ska kunna genomföras i alla led på ett ändamåls- enligt och effektivt sätt – dvs. från en eller flera kommunala uppsam- lingsplatser inom det område som ska utrymmas – utrymnings- området – till en utrymningsplats strax utanför utrymningsområdet, och därifrån vanligtvis till en mottagningsplats inom annan kom- mun.57

Det som utredningen anför nedan om utrymning gäller även i tillämpliga delar de åtgärder som behöver vidtas vid inkvartering.

Enligt utredningens bedömning bör det vara en ändamålsenlig och lämplig ordning att länsstyrelserna ges ansvaret för att inrätta och upprätthålla ett system med civilpliktiga utrymningsledare, och

57Inom utrymningsområdet bör det finnas centralt belägna uppsamlingsplatser med informa- tionstavlor, möjlighet till transport från platsen, trafikdirigering och ordningsvakter. Vid vissa händelser kan det även behöva uppsamlingsplatser för skadade och dödade. Utrymningsplatser bör upprättas strax utanför utrymningsområdet. Där får människor tillgång till kost och logi, toaletter, sjukvård, krisstöd samt information. På mottagningsplatser får människor hjälp med uppehälle under en kortare eller längre tid (MSB 783 – december 2014,”Att planera och för- bereda en storskalig utrymning”, s. 23–24).

547

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

således ha bemanningsansvaret58 för dem. Utredningen gör denna bedömning med beaktande av att en länsstyrelse enligt 3 § punkten 8 förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion har uppgifter i fråga om skydd mot olyckor, krisberedskap, civilt försvar och höjd beredskap. Dessutom är en länsstyrelse enligt 7 § samma förordning geografiskt områdesansvarig enligt förordningen (2017:870) om läns- styrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och den högsta civila totalförsvarsmyndigheten i länet. Vidare har utredningen beaktat att en länsstyrelse enligt 6 § förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd bered- skap som högsta totalförsvarsmyndighet inom länet ska verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås vid höjd beredskap, och därvid särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna (punkten 1). Utred- ningen bedömer att länsstyrelserna utifrån deras geografiska om- rådesansvar på ett ändamålsenligt och effektivt sätt ska kunna priori- tera och fördela utrymningsledare till kommunerna inom respektive län. En kommun bör ansvara för att organisera och leda utrymnings- ledarna inom kommunen.

Mot denna bakgrund bör regeringen ge länsstyrelserna ett upp- drag av det slag som har angetts inledningsvis i avsnitt 10.12.

Utredningens bedömning i fråga om civilpliktiga utrymnings- ledare inom länsstyrelserna bör inte föranleda behov av någon ny författningsreglering.

En befattning som utrymningsledare ställer enligt utredningens bedömning förhållandevis höga krav på personliga egenskaper och förmåga hos dem som ska kunna utföra organiserande och koordi- nerande uppgifter vid genomförandet av större utrymningar under krigsförhållanden. Utredningen bedömer därför att det är nödvän- digt med en offentligt bedriven ordning för prövning och urval av dem som ska ha befattningar som utrymningsledare. Det behövs också en offentlig utbildnings- och övningsorganisation för dem som ska ha sådana uppgifter. Utredningen anser således att det varken är lämpligt eller ändamålsenligt att ansvaret i dessa avseenden överlåts till frivilliga försvarsorganisationer. Med hänsyn till det som nu an- förts bedömer utredningen att det är förenat med betydande prak- tiska svårigheter att rekrytera utrymningsledare på frivillig basis. Mot denna bakgrund bör befattningar som utrymningsledare om- fattas av civilplikt.

58Begreppet ”bemanningsansvarig” återfinns i 3 kap. 15 § lagen om totalförsvarsplikt.

548

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

Länsstyrelserna bör undersöka i vilken omfattning det är möjligt att skriva in utrymningsledare för civilplikt utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om läns- styrelserna bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana totalförsvarspliktiga skrivas in för civilplikt.

Länsstyrelserna bör i samverkan med kommunerna inom länet, MSB och Polismyndigheten kunna bestämma vilka befattningskrav som ska ställas på dem som ska vara utrymningsledare, samt hur många utrymningsledare som det bör finnas inom länen.

Det är varken ändamålsenligt eller möjligt att inom ramen för utredningen närmare bedöma hur många civilpliktiga utrymnings- ledare som det bör finnas. Enligt utredningens övergripande bedöm- ning är det rimligt att utgå från att det behövs en utrymningsledare för att kunna organisera och koordinera en utrymning av cirka 4 000 personer. Det skulle exempelvis för Stockholms stads del – med

975000 invånare – innebära ett behov av cirka 245 utrymningsledare. Utifrån samma antagande kan det således finnas behov av cirka 2 600 utrymningsledare i hela landet. Som utredningen nyss har angett är det dock realistiskt att utgå från att merparten av civilbefolkningen kommer att fly självmant från städer och andra orter inför eller i samband med ett väpnat angrepp. Det förhållandet påverkar själv- fallet de analyser som länsstyrelserna behöver göra i fråga om det närmare behovet av civilpliktiga utrymningsledare.

Mot denna bakgrund utgår utredningen från att det framöver kan bli fråga om att skriva in ett förhållandevis stort antal civilpliktiga utrymningsledare. Enligt utredningens bedömning bör en sådan in- skrivning ske successivt under de kommande åren för att det ska vara möjligt att över tid följa upp och utvärdera resultaten av en sådan ordning. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att länssty- relserna inom den närmaste femårsperioden ges förutsättningar att kunna grundutbilda totalt 400–500 totalförsvarspliktiga med civil- plikt för civilpliktsbaserade befattningar som utrymningsledare.

Enligt utredningens bedömning ligger det ett stort värde i att länsstyrelserna i största möjliga utsträckning kan träffa avtal med civilpliktiga utrymningsledare om tjänstgöring vid fredstida kris- situationer och större olyckor.

Länsstyrelserna bör ansvara för att civilpliktsbaserad grund- och repetitionsutbildning i fråga om utrymningsledare kan genomföras.

549

Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag SOU 2022:57

Sådana utbildningar bör vid behov kunna genomföras med stöd av MSB och Polismyndigheten.

Grundutbildningstiden för utrymningsledare bör enligt utred- ningens bedömning kunna understiga 60 dagar.

10.12.3Behovet av civilpliktig personal för iordningsställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum

För att iordningställa och sköta driften av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum är det nödvändigt att det finns tillgång till särskilt utbildad personal. Gemensamt för denna typ av skyddsrum är att de är utrustade med annan och mer avancerad tek- nik än normalskyddsrum. Exempelvis är de utrustade med reserv- kraftanläggningar för elförsörjning som behövs vid driften av bl.a. luftfilteranläggningar. I kapitel 5 lämnas en närmare beskrivning av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum, och de olikartade behov som är förenade med dem.

Enligt uppgift från MSB finns det i dag 80 specialskyddsrum med plats för cirka 96 000 skyddsbehövande.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund – samt utifrån det som nyss har angetts som grundläggande skäl för civilplikt i fråga utrym- ningsledare – att även den personal som ska ansvara för iordning- ställande av och drift av befolkningsskyddsrum och andra större spe- cialskyddsrum ska omfattas av civilplikt. Det är av stor vikt att säker- ställa en sådan extraordinär personell resurs i händelse av höjd beredskap och ytterst krig.

Berörda kommuner bör vara bemanningsansvariga för den civil- pliktiga personal som behövs för iordningställande och drift av be- folkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum, och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att verkställa ett införande av civilplikt såvitt avser sådan personal. I det ansvaret ligger att bedöma hur många totalförsvarspliktiga som behöver skrivas in för civilplikt för sådana skyddsrumsuppgifter. Enligt utredningens uppskattning kan det antalet komma att uppgå till totalt cirka 450 civilpliktiga under den närmaste femårsperioden. Denna uppskattning är baserad på att 15 befolkningsskyddsrum och/eller andra större specialskyddsrum görs funktionsdugliga under den angivna tidsperioden – samt på det antal civilpliktiga som tidigare fanns för denna typ av skyddsrums-

550

SOU 2022:57 Samhällets förmåga att skydda och hjälpa civilbefolkningen: Överväganden och förslag

uppgifter. Det krävdes då i genomsnitt cirka 30 civilpliktiga för att iståndsätta och sköta driften av ett befolkningsskyddsrum eller annat större specialskyddsrum.

Kommunerna bör undersöka i vilken omfattning det kan vara möjligt att skriva in totalförsvarspliktiga för civilplikt utan grundut- bildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om kommunerna bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana totalförsvarspliktiga skrivas in för civilplikt.

Kommunerna bör ansvara för att grund- och repetitionsutbild- ning av den civilpliktiga skyddsrumspersonalen kan genomföras. Sådana utbildningar bör vid behov kunna genomföras med stöd av MSB. Grundutbildningstiden för skyddsrumspersonal bör enligt utredningens bedömning kunna understiga 60 dagar.

Utredningen bedömer att kommunerna kan inrätta och upprätt- hålla ett system med civilpliktig personal för befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum utifrån den nuvarande rättsliga regleringen.

551

11 Konsekvensanalys

11.1Inledning

I utredningens uppdrag ingår att analysera konsekvenserna av läm- nade förslag i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Av dessa bestämmelser följer att ekonomiska konse- kvenser (såsom en beräkning av kostnader eller intäkter) för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda ska redovisas i be- tänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. En redogörelse för de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag i dessa avseenden lämnas i avsnitt 11.2–11.8. Om förslagen innebär kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska utred- ningen dessutom föreslå en finansiering. Utredningen behandlar frågan om finansiering särskilt i avsnitt 11.11. Härutöver ska utred- ningen även ange konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen1, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, om utredningens förslag har betydelse i nämnda avseenden. Dessa frågor behandlas i avsnitt 11.9–11.10.

Eftersom utredningen lämnar författningsförslag ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser dessutom anges på ett sätt som motsvarar de krav som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning2. Den analys

1Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

2En sådan konsekvensutredning ska innehålla en beskrivning av problemet, syftet med för- slagen, alternativa lösningar, effekterna av olika alternativ, vilka som berörs, bemyndiganden

553

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

som utredningen gjort i sina överväganden tillsammans med de kon- sekvenser som redovisas i detta kapitel uppfyller enligt utredningens bedömning dessa krav.

Liksom i betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) beräknar utredningen driftskostnaden per årsarbets- kraft schablonmässigt till 1,4 miljoner kronor. I detta nyckeltal ingår utöver kostnader för personal även kostnader för lokaler samt övriga driftskostnader. Detta nyckeltal har använts vid beräkningarna av de förändringar av myndigheternas anslag som blir följden av utred- ningens förslag och som redovisas i detta kapitel. Vid beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna har utredningen som utgångspunkt haft ett femårsperspektiv.

11.2Ekonomiska konsekvenser

av utredningens förslag i fråga

om skyddsrum och skyddade utrymmen

11.2.1Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps centrala ansvar och planering

Utredningens bedömning: Genom utredningens förslag får Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) utökade arbets- uppgifter i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen. MSB ska bl.a. utarbeta nya myndighetsföreskrifter samt i större om- fattning än i dag kunna lämna rättsligt stöd till myndigheter och andra aktörer. Utredningens förslag kommer att kräva ytterligare resurser.

Utredningens förslag bedöms kräva ett resurstillskott om sammanlagt 11,2 miljoner kronor per år, motsvarande åtta nya årsarbetskrafter. Antalet årsarbetskrafter bör kunna omvärderas

som myndighetens beslutanderätt grundar sig på, kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför, en jämförelse av konsekvenserna mellan olika alternativ, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer Sveriges medlemskap i EU, särskilda hänsyn i fråga om tidpunkten för ikraftträdande, samt om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om förslagen kan få effekter för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som nyss framhållits, innehålla även uppgifter om det antal företag som berörs, vilka branscher dessa är verksamma i, storleken på företagen, tidsåtgång för företagen, administrativa och andra kostnader, behov av verksamhetsförändringar, påverkan på konkurrensförhållanden, annan påverkan, samt särskilda hänsyn till små företag.

554

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

när den initiala planeringen är genomförd och merparten av de nya föreskrifterna tagits fram.

MSB har bedömt att den administrativa beredskapen för att åter- uppta ett mer ambitiöst nationellt program för nyproduktion, kontroll och upprustning av skyddsrum är begränsad så länge som alla dessa uppgifter vilar på staten med MSB som ensam ansvarig offentlig aktör.3 Även Försvarsberedningen har konstaterat att en mer om- fattande skyddsrumsverksamhet kräver att uppgifter fördelas från MSB till framför allt kommunerna (se Ds 2017:66, s. 150).

Utredningen föreslår inte någon ändring i fråga om MSB:s över- gripande centrala ansvar för civilbefolkningens skydd. MSB ska även framöver ha ansvar för att besluta om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna samt föra register över samtliga skyddsrum. Utred- ningen föreslår att MSB ska få ansvar även för skyddade utrymmen. Således ska MSB besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska in- rättas. MSB ska även registerföra de utrymmen som inrättats som skyddade utrymmen.

MSB kommer behöva ta fram en närmare planering för hur det befintliga skyddsrumsbeståndet kan tillvaratas och utvecklas. Kontroll- verksamheten behöver också planeras. MSB bör även se över hur många skyddsrum som inom de närmsta åren kan behöva avvecklas därför att de är för små eller så gamla att det inte längre är ekono- miskt försvarbart att förbättra deras skyddsförmåga. Önskar ägaren avveckla ett skyddsrum trots att det är nödvändigt att det finns kvar så ska i princip ett ersättningsskyddsrum byggas för att avveckling av skyddsrummet ska kunna godtas. Vidare ska MSB se över vilka skyddade utrymmen som kan tas i anspråk och som befolkningen kan få tillgång till. Utifrån samtliga relevanta data ska MSB göra en beräkning av hur många skyddsrumsplatser som totalt sett behövs med hänsyn till alternativa skyddsåtgärder, samt en beräkning av hur många nya skyddsrumsplatser som ska byggas inom angivna om- råden. I samråd med kommunen ska nybyggnation tas med i MSB:s planläggning över civilbefolkningens tillgång till skydd i form av skyddsrum (och skyddade utrymmen). På vissa platser såsom där

3Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 8.

555

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

tillgången på skyddade utrymmen är otillräcklig, där nybyggnation av skyddsrum inte kan förutses inom en rimligt nära framtid eller där förutsättningarna för att genomföra en storskalig utrymning eller möjligheterna till annat skydd är begränsade, bör MSB överväga att bygga bristtäckningsskyddsrum (skyddsrum i befintliga bygg- nader eller anläggningar). I storstäderna ska MSB räkna med att be- tydligt fler människor, men långt ifrån alla, kommer behöva stanna kvar p.g.a. att förutsättningarna för storskalig utrymning är begräns- ade och att samhällsviktiga funktioner kommer behöva upprätthållas. MSB (och kommunerna) bör vid planeringen räkna med en viss kon- tinuerlig nybyggnation av skyddsrum i anslutning till fastigheter med flerfamiljshus och byggnader där många arbetar eller vistas för att upprätthålla ett jämnt och bestående antal skyddsrumsplatser i om- rådet. Frågan om hur utredningen ser på de s.k. befolkningsskydds- rummen och andra specialskyddsrum redovisas särskilt nedan.

Enligt utredningens bedömning ska MSB fortfarande ha en om- fattande föreskriftsrätt. MSB ska även fortsättningsvis ha rätt att meddela föreskrifter om skyddsrums placering, utformning och ut- rustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas, om underrättelseskyldigheten när det gäller bygglovspliktiga byggåtgär- der, om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen, om skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skyddsrum, om skyltning av skyddsrum samt föreskrifter som be- hövs för tillämpningen av bestämmelserna om ersättning. Härutöver ska MSB ges föreskriftsrätt i fråga om skyddsrumskontroll, skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, sådana utrymmens placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid skyddade utrymmen ska kunna iordningställas, skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skyddade utrymmen, iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, skyltning av skyddade utrym- men, avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum, ersättning för inrättande och underhåll av skyddade utrymmen, samt före- skrifter om certifiering och utbildning av skyddsrumssakkunniga.

MSB ska fatta beslut om nybyggnation av skyddsrum och, lik- som i dag, slutligt godkänna nya skyddsrum. MSB ska vidare, liksom i dag, besluta om avveckling av skyddsrum och tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen samt ta fram informations- och stödmaterial till kommuner och andra aktörer i fråga om skyddsrum och skyddade

556

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

utrymmen. MSB:s arbete med att stärka den enskildes hemberedskap bör fortsätta (se avsnitt 6.8 och 9.9).

MSB ska alltså fortfarande ha ett övergripande kvalitetsansvar för skyddsrum och även skyddade utrymmen. Detta ansvar bör, utöver föreskrifter, omfatta att även fortsättningsvis tillhandahålla uppgifter om hur skyddsrum och komponenter till dessa ska vara utformade och vilket skydd skyddsrum och skyddade utrymmen mera konkret ska ge. MSB bör även framöver tillhandahålla uppgifter om hur brister i utförandet ska åtgärdas och hur enskilda behov av föränd- ringar ska utföras utan att påverka skyddsförmågan genom ett beräknings- och metodstöd i dessa avseenden och för nyproduktion. MSB ska i samma syfte få tillfälle att yttra sig i fler ärenden än tidigare i samband med tekniskt samråd enligt plan- och bygglagen (2010:900). MSB bör vidare vara kunskapsbärare inom området så att tillgänglig kompetens är synkroniserad med aktuella forskningsrön och utförandemetoder. Särskilt inledningsvis kommer MSB behöva utgöra ett kunskapsstöd för länsstyrelserna. MSB ska tillhandahålla en vägledning för skyddsrumskontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för egenkontroll av skyddsrum.

I fråga om befolkningsskyddsrummen och andra specialskydds- rum som kräver särskild kompetens ska fastighetsägaren som utgångs- punkt ansvara för iordningställandet och driften. MSB ska dock bistå fastighetsägaren med den kompetens som krävs för iordning- ställande och driften av dessa skyddsrum. I detta avseende kommer det krävas informationsinsatser av MSB. De extra personella resurser som behövs för utförande av alla praktiska uppgifter vid ett iordning- ställande och drift av dessa utrymmen ska i princip tillgodoses genom civilpliktiga (se avsnitt 6.5.3 och 10.12.3).

MSB har en organisation och resurser som krävs för att kunna ansvara för en stor del av de uppgifter som utredningen föreslår att myndigheten ska ha även fortsättningsvis. Genom att kontrollverk- samheten flyttas från MSB till länsstyrelserna är det också rimligt att vissa resurser hos MSB kommer frigöras åt annat. Enligt de uppgifter som länsstyrelsen i samråd med MSB har redovisat för utredningen har MSB i dag fem administratörer som arbetar med kontrollverk- samhet, utöver de externa kontrollanterna. Utredningens bedömning är dock att ambitionsnivån ska höjas beträffande skyddsrumsarbetet. Dessutom får MSB enligt utredningens förslag nya uppgifter som kommer att kräva extra resurser.

557

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

MSB har bedömt att det ansvar som myndigheten kommer att tilldelas genom utredningens förslag i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen kommer att kräva minst 4 nya årsarbetskrafter (motsvarande 5,6 miljoner kronor) till ansvarig enhet hos MSB med kompetens som analytiker, GIS-ingenjör, teknikinformatör, utbild- ningssamordnare och andra ingenjörer inom bygg. Härutöver kom- mer krävas ytterligare rättsligt stöd för flertalet av dessa uppgifter, bl.a. för framtagande av föreskrifter (både avseende skyddsrum och skyddade utrymmen och i fråga om utrymning och inkvartering). MSB har bedömt behovet av tillkommande rättsligt stöd i dessa avseenden till 4 årsarbetskrafter (motsvarande 5,6 miljoner kronor) och framhållit att de föreskriftspaket som kommer att bli nödvän- diga kommer att ta minst två år att färdigställa, men att detta i hög utsträckning är avhängigt vilka resurser som kan tillföras. I detta sammanhang har MSB inte bedömt behovet av resurser kopplat till utbildning av civilpliktiga, vilket utredningen återkommer till i av- snitt 8.7. MSB har vidare framhållit att resursbehoven kan komma att öka eller förändras när det initiala arbetet har utförts och i takt med att ambitionsnivån ökar.

Utredningen bedömer att MSB:s tillgängliga personella resurser för arbetsuppgifter rörande skyddsrum och skyddade utrymmen samt juridiskt arbete på det området, i viss utsträckning bör kunna användas för att myndigheten ska kunna hantera en del av de utökade arbets- uppgifterna. Genom att kontrollverksamheten i fråga om skyddsrum flyttas från MSB till länsstyrelserna frigörs dessutom vissa personella resurser hos MSB för utförande av andra slags arbetsuppgifter vid myndigheten. Utredningen kan dock konstatera att utredningens förslag i de avseenden som nu berörs initialt kan komma att kräva ett resurstillskott om sammanlagt 11,2 miljoner kronor per år. När den initiala planeringen är genomförd och merparten av de nya före- skrifterna tagits fram bör resursbehoven och antalet årsarbetskrafter kunna omvärderas. Möjligen kan antalet årsarbetskrafter då reduceras eller avsättas för andra uppgifter.

558

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

Konsekvenser för staten i övrigt

Vid MSB:s beslut om behovet av skyddsrum och skyddade utrymmen samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum och skyddade utrymmen ska vara belägna ska Försvarsmakten enligt utredningens förslag ges tillfälle att yttra sig. Det rör sig emellertid om uppgifter som ligger nära Försvarsmaktens kärnverksamhet. För- svarsmakten bedöms redan ha den organisation och de resurser som krävs för att hantera de tillkommande uppgifterna. Förslagen bedöms påverka myndighetens arbetsbelastning i mindre omfattning men inte medföra några kostnadsökningar som inte kan hanteras med nuvarande resurser.

11.2.2Särskilt om befolkningsskyddsrum och andra specialskyddsrum

Utredningens bedömning: Befolkningsskyddsrummen och andra specialskyddsrum är i behov av omfattande underhåll och moderni- sering. Sett bl.a. till statens kostnadsökningar för detta bör MSB bedöma om det kan anses ändamålsenligt att bibehålla samtliga dessa skyddsrums ursprungliga skyddsnivå och funktioner. MSB bör därför inom ramen för sitt arbete noggrant bedöma behovet av vart och ett av dessa skyddsrum utifrån ett flertal parametrar, såsom bl.a. behovet av skydd på en viss plats, möjlighet till ny- byggnation av skyddsrum i området och andra skyddsalternativ. I de fall det är tillräckligt att dessa skyddsrum inrättas som skyd- dade utrymmen bör detta övervägas.

Enligt utredningens bedömning vore det ändamålsenligt och rimligt om staten under en femårsperiod avsätter 80 miljoner kronor per år, dvs. sammanlagt 400 miljoner kronor, för under- håll och modernisering av specialskyddsrum, vars skyddsrums- funktioner behöver bibehållas. Detta skulle innebära att det under denna period bör kunna iståndsättas i vart fall ett tiotal större special- skyddsrum, och förhållandevis många mindre specialskyddsrum.

För att säkerställa tillgången till så många skyddsrumsplatser som möjligt är det viktigt att MSB tillsammans med kommunerna tar

559

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

fram en planering för hur de s.k. befolkningsskyddsrummen och andra specialskyddsrum ska kunna moderniseras och kunna tas i bruk i de större orterna inom strategiskt viktiga områden. Många av dessa skyddsrum är utrustade med avancerad teknik och är samtidigt i behov av omfattande modernisering och underhåll.4 Utredningens bedömning är att även dessa skyddsrum har stor betydelse som fysiskt skydd vid ett väpnat angrepp och att de så långt som möjligt bör tas tillvara i detta syfte. De ligger på strategiskt viktiga platser och ger skydd åt förhållandevis många människor på platser där det normalt sett vistas många och där det kan vara svårt att bygga nya skyddsrum. De investeringar som tidigare gjorts i dessa skyddsrum avser dessutom stora ekonomiska värden. Detta innebär dock inte att det är motiverat att lägga ner alltför stora ekonomiska resurser för att återställa dessa skyddsrums ursprungliga skyddsnivå och funk- tioner. De investeringar som görs framöver i fråga om modernisering och underhåll behöver föregås av en noggrann avvägning mellan kostnaderna för detta och den nytta som skyddsrummet innebär. Detta förutsätter att MSB bedömer behovet av att ha kvar vart och ett av dessa skyddsrum utifrån ett flertal parametrar såsom bl.a. behovet av skydd på en viss plats, möjlighet till nybyggnation av skyddsrum i området och andra skyddsalternativ. I de fall det är tillräckligt att dessa skyddsrum inrättas som skyddade utrymmen i form av splitterskydd för ett större antal människor på samma plats bör det övervägas om det kan ske i första hand. I förekommande fall skulle MSB kunna besluta att dessa skyddsrum ska begränsas till- fälligt eller avvecklas. På så vis blir reinvesteringskostnaden lägre än att modernisera och upprusta skyddsrummet med dess ursprungliga funktioner.

MSB har inom ramen för utredningen bedömt att statens kostnad för att iståndsätta befolkningsskyddsrummen och andra specialskydds- rum uppgår till totalt 1,7 miljarder kronor, varav 100 miljoner kronor avser reservutgångar till mindre betong- och bergskyddsrum och resterande 1,6 miljarder kronor avser befolkningsskyddsrum och andra

4Som framgår av avsnitt 5.5 finns det enligt MSB:s uppgifter 14 befolkningsskyddsrum. Befolk- ningsskyddsrum kan hänföras till en kategori av skyddsrum som benämns specialskyddsrum. Hit hör skyddsrum som kräver särskild kompetens för att driftsättas eller som kräver särskilda instruktioner för detta eftersom de har särskild teknik installerad. Totalt finns 80 special- skyddsrum med plats för sammanlagt drygt 96 000 personer. Utöver de 14 befolkningsskydds- rummen finns 25 liknande större skyddsrum till vilka det tidigare har funnits krigsplacerad personal (sammanlagt är det fråga om 39 sådana skyddsrum). Resterande specialskyddsrum avser andra, i regel mindre, betong- och bergskyddsrum med särskild utrustning.

560

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

större specialskyddsrum. MSB:s beräkningar utgår från prisläget 2019 och har baserats på ett pilotprojekt. Med utgångspunkt i dessa be- räkningar och de underlag som utredningen har tillgång till avseende kostnaden för nyproduktion av skyddsrum kan det konstateras att kostnaden för att iståndsätta dessa skyddsrum skulle vara något lägre per skyddsrumsplats än att bygga nya skyddsrum.5 Samtidigt handlar det om stora kostnadsökningar för staten vilka rimligen kommer att behöva fördelas på en längre tidsperiod. Som redan framhållits behöver modernisering och underhåll av dessa skyddsrum föregås av noggranna avvägningar och mer specifika kostnadsberäkningar. Det bör också beaktas vilken fördelning av kostnadsansvaret som är rim- lig mellan staten och fastighetsägaren, utifrån vilket underhåll det är fråga om och den fredstida användningen av utrymmet.

Närmare bedömningar skulle kunna leda till slutsatsen att det inte är rimligt att staten bekostar en modernisering eller underhåll av samtliga dessa skyddsrum till den kostnad som MSB uppgett. För flera av dessa skyddsrum skulle det eventuellt vara tillräckligt att de inrättas som skyddade utrymmen där vissa anpassningar kan behöva ske men till en lägre kostnad. Det saknas dock relevanta underlag för att nu göra en närmare bedömning av detta eller en mera konkret jäm- förelse i detta avseende. Under alla förhållanden framstår det enligt utredningens bedömning som rimligt att staten under en femårs- period avsätter 80 miljoner kronor per år till modernisering och underhåll av specialskyddsrum vars skyddsrumsfunktioner behöver bibehållas (sammanlagt 400 miljoner kronor). Detta bör rimligen innebära att det under denna period kan iståndsättas i vart fall ett tiotal större specialskyddsrum. Härutöver bör många av de mindre specialskyddsrummen också kunna iståndsättas. Skulle MSB komma fram till att specialskyddsrummen behöver kvarstå med dess ursprungliga skyddsnivå och funktioner i större utsträckning än så kommer statens kostnad för modernisering och underhåll som redan framhållits behöva fördelas under en längre tidsperiod. Om den totala kostnaden skulle uppgå till 1,7 miljarder kronor och staten skulle avsätta medel i den storlek som utredningen nu bedömer som rimlig per år innebär det att det skulle ta drygt 20 år att iståndsätta samtliga dessa skyddsrum.

5Härvid har inte beaktats kostnaden för den personal som krävs för driften av vissa av special- skyddsrummen.

561

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

11.2.3Ansvaret för kontroll av skyddsrum

Utredningens bedömning: Ambitionen bör vara att hela det be- fintliga skyddsrumsbeståndet ska kontrolleras inom det närmaste femårsintervallet. Därefter bör skyddsrummen fortsätta att kon- trolleras vart femte år.

Med utgångspunkt i utredningens uppskattningar av resurs- behoven bör statens kostnad för kontrollverksamheten samman- taget uppgå till åtminstone cirka 96 miljoner kronor per år, inklu- derat 5 miljoner kronor avseende kostnad för fordon och cirka 7 miljoner kronor för extern teknisk kompetens. Det kommer dock krävas en närmare bedömning av resursbehoven hos varje länsstyrelse för att bygga upp en effektiv kontrollverksamhet. I enlighet med länsstyrelsens preliminära beräkningar skulle statens kostnad för kontrollverksamheten kunna uppgå till sammanlagt cirka 149 miljoner kronor per år.

Inventeringen av skyddsrumsbeståndet bör intensifieras och effekti- viseras, inledningsvis i de strategiskt viktiga områdena. Även För- svarsberedningen har gjort bedömningen att det behövs en utökad kontrollverksamhet (se Ds 2017:66, s. 149 ff.). Att förvalta och upp- rusta det befintliga skyddsrumsbeståndet framstår som det mest effektiva alternativet för att tillgodose behovet av skydd. Vidare behöver skyddsrummen kvalitetssäkras så snart det går.

Mot bakgrund av att kontroller har utförts i en liten omfattning de senaste decennierna och att brister inte åtgärdats efter dessa anser utredningen att hela det befintliga skyddsrumsbeståndet bör kon- trolleras inom det närmaste femårsintervallet. Därefter bör skydds- rummen enligt utredningens bedömning fortsätta att kontrolleras vart femte år.6 En sådan återkommande kontroll skulle beroende på behov och omfattning kunna göras antingen som en fullständig kontroll eller som en förenklad egenkontroll. De skyddsrum som senast kontrollerats bör genomgå kontroll först i slutet av den närmaste femårsperioden. Enligt uppgift från skyddsrumsbranschen bör en sådan ambitionsnivå inte utgöra ett hinder. En utmaning kan dock vara att rekrytera tillräckligt mycket personella resurser på kort

6MSB har med tanke på tillgängliga materiella och personella resurser angett att en rimlig tid för återkommande kontroll är 10 år, vilket ligger i linje med de bedömningar som gjorts tidigare.

562

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

tid. Som utredningen återkommer till i kapitel 12 är detta något som behöver beaktas i fråga om den nya regleringens ikraftträdande.

Med utgångspunkt i den ambitionsnivå som utredningen förordar behöver det utföras cirka 13 000 skyddsrumskontroller per år i landet.7 Om man räknar med 220 arbetsdagar på ett år skulle det innebära 59 kontroller per dag. En del kontroller kommer också att, beroende på typen av anmärkningar, behöva innefatta en uppföljande kontroll. Sådana kontroller skulle även kunna utföras i form av stickprovs- kontroller. Utredningen räknar därför med att det behöver utföras 1 300 uppföljande kontroller eller stickprovskontroller, vilket skulle innebära sammanlagt totalt 65 kontroller per dag.8

Enligt MSB:s uppgifter har skyddsrumskontrollerna mellan år 2015 och 2019 kostat 33 491 000 kronor för 5 572 kontroller, bortsett från kostnaden för det administrativa arbetet hos MSB. Genomsnitts- kostnaden för kontrollanterna har under dessa år alltså varit drygt 6 698 000 kronor per år och drygt 6 010 kronor per kontroll. Enligt MSB skulle motsvarande kostnad i dagsläget uppgå till mellan 6 500 och 7 000 kronor. MSB har tidigare räknat med att en kontrollant kan genomföra 300–400 kontroller per år. Dessa kontrollanter har dock inte varit anställda på heltid av myndigheten för utförande av upp- giften, utan i regel varit upphandlade för ett bestämt antal kontroller. Kontrollanterna som anlitats har inte sällan bedrivit även annan verk- samhet utöver kontrollverksamheten.

Vid beräkningen av antalet kontrollanter som behövs för verksam- heten bör man enligt utredningen kunna utgå från att en kontrollant i genomsnitt kan utföra mellan 1,5–2 kontroller per dag. Med ut- gångspunkt i den ambitionsnivå som utredningen förordat bör det alltså i vart fall krävas mellan 33 och 43 kontrollanter över hela landet. Härtill behöver administrativt arbete utföras genom att föra in upp- gifterna i skyddsrumsregistret, utfärda förelägganden, besluta om ersättning, hantera överklaganden m.m. MSB har uppgett att myndig- heten i dag har fem anställda administratörer bl.a. för denna verk- samhet. Som redovisats ovan har det mellan år 2015 och 2019 utförts 5 572 kontroller. År 2019 utfördes 1 521 kontroller och året dess- förinnan 1 372 kontroller. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att utgå från att en administratör som anställts enbart för den

7Det befintliga skyddsrumsbeståndet omfattar en del skyddsrum som av olika skäl bör av- vecklas och därför inte behöver genomgå en skyddsrumskontroll, vilket inte har beaktats i detta sammanhang.

8Sådana kontroller kommer dock ta betydligt mindre tid i anspråk än den initiala kontrollen.

563

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

uppgiften i genomsnitt bör kunna hantera det arbete som föranleds av uppskattningsvis 800 kontroller per år. Utifrån detta bör det utöver kontrollanterna som utgångspunkt alltså krävas i vart fall 17 administratörer över hela landet för verksamheten.

Utredningen föreslår att ansvaret för kontrollverksamheten ska tilldelas länsstyrelserna, vilket förutsätter att länsstyrelserna bygger upp en organisation och en bemanning för detta. Vilka resurser som krävs är beroende framför allt av hur stort skyddsrumsbestånd som finns inom länet. Resursbehovet kommer alltså variera mellan de olika länsstyrelserna. Hos större länsstyrelser bör åtminstone en handfull kontrollanter anställas. Till detta kommer krävas ett antal handläggare som kan ansvara för förelägganden, beslut i ersättningsfrågor, åter- rapportering till MSB och eventuella yttranden enligt plan- och bygg- lagen (2010:900). Inom de län där det finns ett mindre antal skydds- rum bör länsstyrelsen eventuellt kunna låna resurser från andra länsstyrelser. Alternativt skulle dessa länsstyrelser kunna anställa någon enstaka kontrollant som även kan ansvara för handläggningen i övrigt. Med utgångspunkt i den beräkning som utredningen redo- visat är det rimligt att utgå från att länsstyrelserna sammantaget behöver förstärkas med åtminstone omkring 60 årsarbetskrafter för verksamheten över hela landet.

Utredningen har bedömt att MSB inom ramen för sitt centrala ansvar även fortsättningsvis ska ansvara bl.a. för den tekniska stan- darden på skyddsrum. MSB ska också ansvara för nybyggnation av skyddsrum samt besiktning av nybyggda skyddsrum. Vidare ska MSB tillhandahålla en vägledning för skyddsrumskontroll och ta fram ett standardiserat underlag för egenkontroll av skyddsrum. MSB har redan tagit fram sådan handledning och relevanta checklistor. På så vis finns redan framtagna underlag hos MSB, även om de kan behöva revideras. MSB ska dessutom även fortsättningsvis tillhanda- hålla utbildning och certifikat för skyddsrumssakkunniga. Denna verksamhet bedriver MSB redan i dag.

Vid sina beräkningar av de resurser som kommer att krävas för kontrollverksamheten har länsstyrelsen utgått från att en kontrollant i genomsnitt kan utföra 1,5 skyddsrumskontroller per dag och att två tredjedelar av arbetstiden för anställd personal som utför kontroll- verksamhet på heltid kan planeras för kontrollverksamheten. Utifrån detta och den ambitionsnivå som utredningen anser att kontrollverk- samheten bör ha har länsstyrelsen bedömt att kontrollverksamheten

564

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

totalt för landet behöver omfatta 68 årsarbetskrafter i form av kontrollanter. Härutöver krävs enligt länsstyrelsens bedömning administratörer motsvarande 30 årsarbetskrafter samt 50 fordon av lämplig beskaffenhet. Den minsta länsstyrelsen kommer att behöva förstärkas med två årsarbetskrafter och den största med omkring 20 årsarbetskrafter för verksamheten. Länsstyrelsen har beräknat statens kostnad för fordon till 5 miljoner kronor per år. Med det nyckeltal som utredningen tillämpar (en genomsnittlig personalkost- nad på 1,4 miljoner kronor per anställd) skulle statens kostnad för kontrollverksamheten, enligt de behov som länsstyrelsen redovisat, således uppgå till 142,2 miljoner kronor per år.

Länsstyrelsen har tillagt att den tekniska kompetens som det är nödvändigt att MSB tillhandahåller för att förstärka länsstyrelsens organisation under två till tre år för kompetensuppbyggnad, kunskaps- överföring samt de inledningsvis förmodat många komplexa ärendena härutöver bedöms kosta 6,6 miljoner kronor per år.

Med utgångspunkt i utredningens beräkningar av resursbehoven bör statens kostnad för kontrollverksamheten åtminstone komma att uppgå till 95,6 miljoner kronor per år inkluderat de andra resurser länsstyrelsen angett avseende fordon för 5 miljoner kronor per år och extern teknisk kompetens för 6,6 miljoner kronor per år. Detta skulle i så fall motsvara en genomsnittlig kostnad om drygt 7 300 kronor per kontroll, inkluderat det administrativa arbetet (som inte ingår i den av MSB angivna kostnaden för dagens kontroller). En närmare bedömning behöver dock göras av resursbehoven hos varje läns- styrelse så att det kan byggas en effektiv organisation med utgångs- punkt framför allt i hur stort bestånd av skyddsrum som ska kontrol- leras i det aktuella länet. Länsstyrelsernas befintliga organisation och personalstrukturer måste också bedömas. Vid en sådan bedömning är det inte otänkbart att resursbehoven är så stora som länsstyrelsen har angett och att kostnaden därmed kan bli högre än den utred- ningen angett som en utgångspunkt. I enlighet med de beräkningar som länsstyrelsen har gjort skulle i så fall statens kostnad för kontroll- verksamheten kunna uppgå till 148,8 miljoner kronor per år.

565

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

11.2.4Ansvaret för underhåll och upprustning av befintliga skyddsrum samt beslut om ersättning

Utredningens bedömning: Staten bör stå för de huvudsakliga mer- kostnaderna avseende skyddsrum. Det är rimligt att staten står för underhållskostnader som går utöver vad som normalt krävs för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick. Staten bör även kunna stå för mera omfattande underhållsåtgärder av skyddsrumsutrustningen eller som är påkallade på grund av skyddsrummets ålder, såvida detta inte beror på fastighetsägarens försumlighet. Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum ska även framöver ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader såvida det inte handlar om åtgärder till följd av fastighetsägarens försumlighet. Staten bör som tidigare stå för åtgärder för att förbättra skyddsrummens skydds- förmåga. Ersättning ska kunna utgå även för förbättringsåtgärder i samband med uppförande av ersättningsskyddsrum. Vad som är skälig ersättning för underhållsåtgärder och förbättringar bör närmare regleras genom MSB:s föreskrifter.

Det är inte möjligt att redovisa mera exakt vad kommande kontroller kommer att innebära i fråga om underhåll och förbätt- ringar i kostnadshänseende. Utifrån MSB:s uppgifter om acku- mulerade fel och brister efter hittills genomförda skyddsrums- kontroller bedöms statens kostnad uppgå till 200 miljoner kronor per år under en femårsperiod, inklusive cirka 360 miljoner kronor som avser förbättringar inklusive filterbyten. Förbättringar i form av filterbyten bör i övrigt ske successivt under en längre tids- period än under fem år, som minst under en femtonårsperiod. Detta skulle förutsätta att staten avsätter 116 miljoner kronor per år för dessa förbättringsåtgärder.

Ansvaret för underhåll (samt iordningställande och drift) av skydds- rum kommer som utgångspunkt ligga på ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum. Enligt nuvarande reglering har den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gäller den som efter föreläggande vidtagit åtgärder för att förbättra utrymmets skyddsförmåga. Enligt utredningens bedömning bör utgångspunkten även fortsättningsvis vara att staten ska stå för de huvudsakliga mer-

566

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

kostnaderna avseende skyddsrum. Ersättning lämnas inte för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skydds- rummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit för- sumlig. I andra situationer där underhållsåtgärderna går utöver vad som normalt krävs för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick är det emellertid skäligt att den som ska vidta åtgärder har rätt till ersättning av staten. Fastighetsägaren ska dock själv stå för normala underhållskostnader som fastighetsägaren skulle ha haft även om det inte hade funnits ett skyddsrum.

Med anledning av att kontroller av befintliga skyddsrum utförts i en begränsad omfattning de senaste decennierna kan det antas att det i många fall kommer finns ett större underhållsbehov än om kon- trollerna hade genomförts med normal frekvens. För att säkerställa att brister kommer kunna åtgärdas i praktiken är det rimligt att staten i en del fall bär en del av kostnaderna för att återställa skydds- rummets funktioner och se till att det så långt som möjligt överens- stämmer med moderna krav på ett skyddsrum. Detta bör särskilt gälla mer omfattande underhåll av själva skyddsrumsutrustningen och i de fall skyddsrummens ålder i sig kräver mer omfattande åtgärder. Hittills har skyddsrummen utförts och utrustats för en livslängd av minst 50 år. Inte minst bör detta gälla beträffande befolkningsskydds- rummen och de andra s.k. specialskyddsrum med särskilt avancerad teknisk utrustning.9

Liksom tidigare är det rimligt att staten även ersätter förbätt- ringsåtgärder i form av nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och liknande åtgärder. Sammanfattningsvis bör alltså sedvanligt byggnadsunderhåll som utgångspunkt inte vara ersättnings- berättigat. Dock bör mer omfattande underhållsåtgärder kunna vara delvis ersättningsberättigade samt förbättringar vara ersättnings- berättigade. Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum ska således även framöver ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Enligt utredningens bedömning är underhåll åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick och som inte utgör åtgärder för att förbättra utrymmets skyddsförmåga. Skälig ersättning bör inte motsvara ersättning för kostnader avseende sedvanligt byggnadsunderhåll som fastighetsägaren

9Som utgångspunkt är det byggnadens eller anläggningens ägare som, liksom för normalskydds- rum, är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet.

567

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

skulle haft även om det inte fanns ett skyddsrum, underhåll som inte avser skyddsrumsspecifika installationer, eller åtgärder som beror på försumlighet. Skälig ersättning för kostnader bör avse specifika åtgärder eller omfattande underhåll av installationer/funktioner som är av betydelse för skyddsrummets funktionalitet, och som inte beror på fastighetsägarens försumlighet. Utredningen anser inte att nuvarande bestämmelser om rätten till ersättning för underhåll och förbättringar behöver ändras för att detta ska gälla. Ersättning ska dock kunna utgå vid förbättringsåtgärder i samband med uppförande av ersättningsskyddsrum. Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska besluta om ersättning för underhåll och förbättringar. Däremot ska MSB även fortsättningsvis besluta om ersättning vid nybyggnation av skyddsrum, ersättning för förbättringar i samband med upp- förande av ersättningsskyddsrum samt framöver även för inrättande av skyddade utrymmen. MSB ska få rätt att meddela närmare före- skrifter om ersättningen och rätten till ersättning vilka ska tillämpas vid beslut om ersättning. Vad som bedöms utgöra skälig ersättning för underhållsåtgärder och förbättringar bör således närmare regleras genom myndighetsföreskrifter.

MSB har tidigare bedömt att de ackumulerade fel och brister i skyddsrum som rapporterats vid kontroller under perioden 2007 till 2014, och som inte beror på bristande underhåll från fastighets- ägaren, skulle kosta staten strax under 1 miljard kronor. (Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida för- hållanden [dnr 2017–695], s. 15.) Inom ramen för utredningen har MSB förklarat att ackumulerade fel och brister är fel som hittats vid en skyddsrumskontroll och där staten bär kostnadsansvaret för att åtgärda bristen. Det kan till exempel vara fråga om att skydds- rummet är utrustat med ett gammalt filtersystem som ska bytas till FAG-filter (cirka 360 miljoner kronor), byte av felaktiga tätnings- lister (cirka 28 miljoner kronor) och felaktiga genomföringar (cirka

25miljoner kronor). I fråga om filterbyten behöver det föras en dialog med tillverkare och entreprenörer för att undersöka om det är möj- ligt att genomföra under en femårsperiod. Enligt MSB:s bedömning kräver varje filterbyte dessutom att en skyddsrumssakkunnig med kvalificerad behörighet är inkopplad.

Utredningen kan konstatera att det inte är möjligt att redovisa mera exakt vad kommande kontroller kommer att innebära i kostnads- hänseende avseende underhåll och förbättringar. Utifrån ackumu-

568

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

lerade fel och brister efter hittills genomförda skyddsrumskontroller kan den bedömningen göras att statens kostnad för underhåll kom- mer att uppgå till 200 miljoner kronor per år under en femårsperiod, inklusive cirka 360 miljoner kronor som avser filterbyten.

När det i övrigt gäller statens kostnader för förbättringar i form av filterbyten i befintliga skyddsrum har MSB, utifrån en genom- snittskostnad på 35 000 kronor per filter, beräknat den totala kost- naden till 2,1 miljarder kronor.10 Fördelat på fem år skulle staten behöva avsätta 420 miljoner kronor per år för detta (om avsättning sker för de ackumulerade fel och brister som angivits ovan kan totalbeloppet om 2,1 miljarder kronor minskas med 360 miljoner kronor, vilket skulle bli 348 miljoner kronor per år). Enligt MSB:s bedömning behöver dock samtliga äldre filter inte bytas ut under en femårsperiod utan kan göras på längre sikt enligt en prioritering uti- från skyddsrummens placering. Äldre filter ger fortfarande ett gott skydd förutsatt att de är felfria.

Såvitt utredningen kan bedöma är det rimligt att förbättringar i form av filterbyten får ske under en längre tidsperiod än under fem år, som minst under en femtonårsperiod och då företrädesvis i sam- band med skyddsrumskontroll. Detta skulle förutsätta att staten avsätter 116 miljoner kronor per år för förbättringsåtgärderna. En så lång upprustningsperiod förutsätter även att MSB redan innan överväger och bedömer behovet av andra moderniseringar som kan behövas och som kan utföras under samma tid om det avsätts ytter- ligare statliga medel för detta.

11.2.5Ansvaret för nybyggnation av skyddsrum

Utredningens bedömning: Det bör byggas mellan 2 500–5 000 skyddsrumsplatser eller 25–50 nya skyddsrum med cirka 100 skydds- rumsplatser i varje skyddsrum per år. Staten bör, även framöver, stå för merkostnaderna för att inrätta skyddsrum. Med utgångs- punkt i ett genomsnittspris om 35 000 kronor per skyddsrums- plats kan statens kostnad för nyproduktion uppgå till mellan 87,5–175 miljoner kronor per år för 2 500–5 000 nya skydds- rumsplatser. Härtill bedöms nyproduktionen kräva vissa resurser

10Enligt MSB finns det 15 800 skyddsrum utan FAG-filter i militärstrategiska områden och

12600 sådana skyddsrum i övriga landet.

569

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

för slutbesiktningar. Dessa bedöms dock kunna hanteras inom befintliga budgetramar.

Utredningen har konstaterat att många skyddsrum börjar bli gamla samt att skyddsrumsbeståndet successivt behöver förnyas och på vissa platser byggas ut. Utredningen föreslår att MSB även framöver ska ansvara för beslut om i vilka byggnader och anläggningar skydds- rum ska uppföras, utifrån den skyddsrumsplanering som tagits fram. MSB ska vidare meddela föreskrifter om i vilka fall den som ska bygga har en skyldighet att särskilt underrätta myndigheten och få ett besked gällande inrättande av skyddsrum. På så vis har MSB möjlighet att styra eller avgränsa vilka byggnader och anläggningar som kan eller bör komma i fråga för nyproduktion av skyddsrum. När ett skyddsrum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet, liksom enligt nuvarande ordning, slutbesiktigas. Besiktningen ska även fortsättningsvis utföras av MSB som ska ut- färda ett bevis om att skyddsrummet uppfyller föreskrivna krav.

Nybyggnation av skyddsrum är kostsamt, kräver särskild kompe- tens och är tidskrävande, vilket ställer krav på planering och lång- siktighet. MSB har tidigare bedömt att 50 000 nya skyddsrumsplatser skulle kosta totalt 500 miljoner kronor och ta tio år om nybygg- nationen kan ske inom ramen för nyproduktion. Skyddsrum i be- fintliga byggnader skulle enligt MSB föranleda betydligt högre kost- nader. Försvarsberedningen har med dessa utgångspunkter bedömt att det bör byggas cirka 2 500 nya skyddsrumsplatser per år samt att nybyggnation av skyddsrum i perioden 2021–2025 bör begränsas och i huvudsak genomföras i områden som bedöms särskilt utsatta i händelse av krig i samband med nyproduktion av byggnader (se Ds 2017:66, s. 149 ff.).

Enligt utredningens bedömning är 2 500 nya skyddsrumsplatser per år något för lite i förhållande till den avvecklingstakt som kan förväntas samt den omständigheten att det inte har byggts nya skyddsrum på länge. Det är rimligt att de allra äldsta skyddsrummen kommer avvecklas eller tas tillvara som skyddat utrymme. Dessutom kan det inom flera områden vara så att skyddsrummen inte längre finns på de platser där det finns skyddsbehov. Enligt utredningen bör mellan 2 500–5 000 skyddsrumsplatser eller 25–50 nya skydds-

570

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

rum med cirka 100 skyddsrumsplatser i varje skyddsrum kunna byggas per år.11

Sedan nyproduktionen av skyddsrum upphörde 2002, har det enligt uppgift från MSB byggts 75 ersättningsskyddsrum med 7 374 skydds- rumsplatser. Kostnaden för detta har uppgått till cirka 221 miljoner kronor. I detta antal är 46 skyddsrum med 4 462 skyddsrumsplatser byggda från 2017 och fram till nu. Kostnaden för dessa har uppgått till cirka 134 miljoner kronor. Enligt MSB finns cirka 290 pågående ärenden där fastighetsägare har ansökt om tillfällig begränsning för att ersätta befintligt skyddsrum. Detta avser totalt cirka 38 000 skydds- rumsplatser till en kostnad om cirka 1,14 miljarder kronor. Byggna- tion har påbörjats avseende minst 120 ersättningsskyddsrum. I dessa avseenden har MSB beräknat kostnaden per skyddsrumsplats till 30 000 kronor.

Enligt uppgifter som utredningen fått från skyddsrumsbranschen uppgår statens kostnad för att bygga nya skyddsrum i normalfallet till cirka 8 000 kronor per skyddsrumsplats, exklusive mervärdes- skatt. I detta belopp ingår all utrustning och kostnader för löpande kontroller.12 Dessutom har den senaste tidens prisuppgång på metall och gummi samt förstärkningar av betong och armering beaktats. Prisbilden förutsätter att skyddsrummet byggs i byggnad som upp- förs med källare eftersom det är ovanligt att det byggs flerbostads- hus eller stora byggnader, såsom sjukhus och andra flervåningshus, utan källare. Om det kommer att byggas mellan 50 och 100 skydds- rum per år kommer det vidare leda till en rationalisering och stabilitet i produktionen som gör att kostnaden per skyddsrumsplats till och med kan bli något lägre. Utifrån denna prisuppgift skulle alltså statens kostnad för nyproduktionen bli som mest 800 000 kronor per skyddsrum för 100 personer och 40 miljoner kronor per år.13

11Dagens ventilationsutrustning är dimensionerad för 60 personer varför det kan vara mest resurseffektivt att bygga normalskyddsrum för 120 personer.

12Beräkningarna har gjorts av Skyddsprodukter i Sverige AB utifrån ett skyddsrum med 120 skyddsplatser. Härvid har beaktats att löpande kontroller i genomsnitt utförs mellan 60 och

120timmar per skyddsrum och att en kvalificerat skyddsrumssakkunnig debiterar mellan

900kronor och 1200 kronor per timme.

13I Finland förekommer prefabricerade skyddsrum som kan uppföras både under och ovan marknivå. Prefabricerade skyddsrum tillverkas och kan uppföras som standardskyddsrum i flera olika storlekar upp till 135 kvadratmeter för maximalt 180 personer. Genomsnittspriset för ett 75 kvadratmeter stort skyddsrum för 100 personer uppgår i juli 2022 till 95 000 Euro i Finland, inkluderat all den särskilda utrustning som ska finnas i ett skyddsrum. De prefabri- cerade skyddsrummen är något billigare att uppföra ovan mark än under marknivå eftersom det i det senare fallet kan krävas en tunnel för reservutgång. De prefabricerade skyddsrummen

571

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

Det kan inte uteslutas att det på vissa platser krävs en nybygg- nation utan att det är fråga om uppförande av skyddsrum i samband med en bygglovspliktig åtgärd, såsom i en befintlig bebyggelse. För sådana fall ska MSB besluta, ombesörja och bekosta byggnationen. Om detta skulle komma i fråga kan kostnaden per skyddsrumsplats enligt uppgifter från skyddsrumsbranschen uppgå till runt 45 000 kro- nor. Med hänsyn till att det ska införas krav på planering av utrymning, ett regelverk om skyddade utrymmen samt tillgången i övrigt på skyddsrum torde detta enligt utredningens bedömning bli aktuellt endast i undantagsfall.

Enligt de uppgifter som MSB har redovisat inom ramen för utred- ningen varierar kostnaderna för nya skyddsrum mycket beroende på bl.a. var i landet som skyddsrummet byggs, markförutsättningarna eller om skyddsrummet byggs ovan mark eller i källare. MSB har tillagt att det finns en osäkerhet avseende byggkostnadernas utveck- ling framöver vilka troligen kommer att öka generellt. Enligt MSB krävs löpande kontroller under byggtiden och dessa kontroller tar i genomsnitt 120 timmar i anspråk. MSB har med beaktande av den senaste tidens prisutveckling beräknat statens kostnad utifrån ett genomsnittspris om 35 000 kronor per skyddsrumsplats, inkluderat de löpande kontroller som behöver utföras under byggtiden. MSB:s beräkningar utgår från totalkostnaden för skyddsrummet och dess utrustning, markabeten, grundstomme och kostnaderna för bygg- herren att uppföra skyddsrummet. Statens kostnad för nyproduk- tionen kommer alltså med dessa utgångspunkter att uppgå till mellan 87,5 och 175 miljoner kronor per år.14 Nyproduktionen kommer dessutom kräva ytterligare resurser för slutbesiktningar som enligt MSB utförs av två personer under en arbetsdag per skyddsrum. Detta beräknas kräva ett resurstillskott om mellan 0,2–0,4 årsarbets- krafter. Utredningen bedömer att kostnaden för dessa kan hanteras inom befintliga budgetramar.15

kan färdigställas på 6–8 veckor. Att installera skyddsrummets väggar och tak tar mellan 1–4 dagar. De finska tillverkarna har initierat ett arbete för att kunna tillhandahålla motsvarande lös- ningar för den svenska marknaden.

14I anledning av att MSB:s beräkningar avsevärt skiljer sig från den kostnadsbild som redo- visats från skyddsrumsbranschen finns det goda skäl för MSB att framöver göra en ännu nog- grannare analys av genomsnittskostnaden.

15Det utvidgade ansvaret för byggnadsnämnden att enligt 10 kap. 17 § första stycket plan- och bygglagen (2010:900) ge MSB och länsstyrelsen tillfälle att yttra sig vid tekniskt samråd som avser en åtgärd som kan påverka en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum, eller en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum, bör kunna hanteras inom befintliga resurser.

572

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

11.2.6Ansvaret för inrättande av skyddade utrymmen

Utredningens bedömning: I fråga om inrättande av skyddade utrymmen bör i stor utsträckning byggnader och anläggningar identifieras som i sig kan uppfylla kraven på ett skyddat utrymme utan några särskilda anpassningar. Det kan i viss utsträckning finnas anledning att göra anpassningar för att utrymmena ska uppnå rätt skyddsnivå, vilket föranleder kostnader för staten. Innan det har gjorts en närmare inventering av vilka utrymmen som kan komma i fråga och en bedömning av vilken skyddsnivå dessa bör ha går det inte att göra någon bedömning av i vilken utsträckning sådana anpassningar kommer bli aktuella.

Det är rimligt att ett antal kommuner inom strategiskt viktiga områden där behoven av att inrätta skyddade utrymmen bedöms som stort initialt får ingå i ett projekt för att ta fram en metod för inrättande av skyddade utrymmen. Dessa kommuner kommer att behöva tillföras resurser motsvarande en årsarbetskraft per skydds- rumstätort. Det är rimligt att mellan 5–10 kommuner initialt får ingå i projektet, och att detta successivt skalas upp till att som mest omfatta de kommuner med skyddsrumstätorter där antalet skyddsrumsplatser är lägre än befolkningen. Statens kostnad be- döms i så fall initialt uppgå till som mest 14 miljoner kronor per år.

Utredningen föreslår även att det ska införas ett nytt system med skyddade utrymmen som ett komplement till skyddsrum. Tanken är att detta system ska vara mer flexibelt än systemet med skyddsrum. Som skyddade utrymmen bör befintliga byggnader och anläggningar utnyttjas. Sådana byggnader som ägs av kommunerna, staten genom Trafikverket, andra statliga myndigheter och regionerna bör vara sär- skilt intressanta och komma i fråga i första hand. I stor utsträckning bör byggnader och anläggningar identifieras som i sig kan uppfylla kraven på ett skyddat utrymme utan några särskilda anpassningar. Det kan dock på vissa platser och beträffande vissa anläggningar finnas anledning att i fredstid göra fortifikatoriska anpassningar för att utrymmena ska uppnå rätt skyddsnivå.16 Innan det har gjorts en närmare inventering av vilka utrymmen som kan komma i fråga och

16Detta kan förutsätta en samverkan med bl.a. Fortifikationsverket. Vid beslut om behovet av skyddade utrymmen samt inom vilka områden inom landets kommuner som sådana utrymmen ska vara belägna ska dessutom Försvarsmakten få tillfälle att yttra sig.

573

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

en bedömning av vilken skyddsnivå dessa bör ha på olika platser går det inte att göra någon bedömning av i vilket utsträckning sådana anpassningar kommer bli aktuella. Enligt utredningens förslag är det kommunen och MSB som, beroende på vad det är fråga om för ut- rymme, ska besluta om inrättande av skyddade utrymmen.

Liksom enligt nuvarande reglering ska den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum ha rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader. Detsamma bör som utgångspunkt gälla den som ska inrätta ett skyddat utrymme. Utredningen anser att skyddsrum och skyddade utrymmen liksom tidigare ska kunna användas för andra ändamål i fredstid. Att ett skyddsrum ska kunna användas till andra ändamål under fredstid är grundat på samhällsekonomiska skäl.17 Även med beaktande av den fredstida användningen är det rimligt att staten, även framöver, står för merkostnaderna för att inrätta ett skyddsrum, och i vissa fall skyddat utrymme. I vart fall bör den mer- kostnad som skyddsrummet innebär och de anpassningar som kan vara nödvändiga och rimliga för att utrymmet ska kunna användas i fredstid ersättas (jfr RÅ 1988 not 268). Detta borde i praktiken innebära att fastighetsägaren åtminstone ska ersättas för extra kost- nader för förstärkt betong och armering samt skyddsrumsutrust- ning. Vägledande vid utformandet av ersättningsreglerna har tidigare varit att ägarna eller nyttjarna av fastigheterna inte ska belastas extra men inte heller systematiskt tjäna på skyddsrumsfunktionen (se prop. 1978/79:1 s. 9).

Inom ramen för utredningen har kommunerna framfört att det kommer krävas att avtal tecknas med berörda fastighetsägare efter- som fastighetsägare med lokaler som skulle kunna bli aktuella som skyddade utrymmen inte har någon skyldighet att ställa dessa lokaler till förfogande. Denna arbetsuppgift bedöms enligt kommunerna kräva tämligen omfattande resurser i ett initialt skede när berörda fastighetsägare behöver kontaktas för information, diskussion och avtalsskrivande. Enligt kommunerna finns det en risk att sådana avtal kommer ta tid att förhandla fram. Fastighetsägare kan av olika skäl vilja tillhandahålla sina lokaler som skyddade utrymmen. Fastig- hetsägaren kan ha ett intresse av att bidra till samhällets gemen- samma intressen, eller se konkurrensfördelar med inrättandet av ett skyddat utrymme, exempelvis genom att nyttjanderättshavare inom en byggnad på fastigheten får omedelbar tillgång till ett sådant utrym-

17Se prop. 1974:21, s. 118 och 139 samt prop. 2005/06:133, s. 117.

574

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

me, eller att den ekonomiska ersättningen för äganderättsinskränk- ningen är såpass väl tilltagen att fastighetsägaren bedömer det som ekonomiskt fördelaktigt att låta inrätta ett skyddat utrymme. Enligt kommunernas bedömning kan tidsåtgången på totalnivå förmodas stå i proportion till kommunens storlek. Små kommuner har ett mindre behov av skyddade utrymmen på grund av dess mindre folk- mängd. Små kommuner har dessutom ett mindre antal potentiella fastigheter och fastighetsägare som behöver kontaktas. Enligt kom- munernas bedömning bör en beräkning av hur stora resurser som kommer krävas rimligen utgå från en bedömning av hur mycket resurser som det är rimligt att avsätta för att få fram dessa avtal och sedan låta de som förhandlar få fram så många avtal som möjligt på en viss bestämd tid. Eftersom det i nuläget saknas en mera exakt pla- nering och bedömning av hur stort behovet av skyddsplatser är kunde det vara ändamålsenligt att inledningsvis genomföra ett pilot- projekt där ett antal kommuner genomför ett antal avtalsförhand- lingar för att ta fram en enhetlig metod och mall för avtalsskrivning. Efter att ha genomfört ett antal sådana avtalsförhandlingar kommer det att vara känt ungefär hur olika fastighetsägare agerar, vilka frågor som dyker upp och hur mycket resurser som krävs för att förhandla fram avtal och fatta beslut om inrättande av skyddade utrymmen. De kommuner som ska medverka i pilotprojektet bör enligt kommu- nernas bedömning tilldelas resurser motsvarande minst en heltids- anställd person.

Enligt utredningens bedömning kan det vara rimligt att det genomförs ett sådant pilotprojekt som kommunerna föreslagit. De kommuner som bör ingå i detta är enligt utredningens bedömning de kommuner inom strategiskt viktiga områden där behoven av att inrätta skyddade utrymmen bedöms som störst i förhållande till andra skyddsmöjligheter.18 Dessa kommuner kan enligt utredningen behöva tillföras resurser motsvarande en årsarbetskraft per skydds- rumstätort. Det är rimligt att mellan 5–10 kommuner initialt får ingå i projektet, och att detta successivt skalas upp till att som mest omfatta de kommuner med skyddsrumstätorter där antalet skydds- rumsplatser är lägre än befolkningen. Statens kostnad skulle i så fall initialt uppgå till som mest 14 miljoner kronor per år. Om samtliga skyddsrumstätorter där antalet skyddsrumsplatser är lägre än befolk-

18Som redovisats i avsnitt 5.5 fanns det 38 skyddsrumstätorter där antalet skyddsrumsplatser var lägre än befolkningen 2017.

575

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

ningen på sikt skulle ingå i projektet skulle den totala kostnaden, bedömt efter tillgängliga uppgifter från 2017, motsvara högst 53,2 mil- joner kronor (motsvarande 38 årsarbetskrafter). Samtidigt ska det upprepas att de lokaler som enligt utredningen i första hand bör komma i fråga inte är sådana som ägs av privata fastighetsägare. I första hand bör såvitt utredningen nu kan bedöma sådana anläggningar som ägs av kommunerna, staten genom Trafikverket, andra statliga myndigheter och regionerna komma i fråga i första hand. Det arbete som kommunerna behöver utföra i fråga om sina egna anläggningar och lokaler i dessa avseenden bör inte bli så krävande som för de situationer som kommunerna har pekat på.

11.2.7Kommunernas ansvar för förmedling av övergripande information och grundläggande kunskap om skyddsrum och skyddade utrymmen inom kommunen

Utredningens bedömning: För flertalet kommuner innebär upp- giften en relativt begränsad insats som kan hanteras inom befint- liga resurser. Behoven kommer dock att skilja sig väsentligt åt mellan olika kommuner. Under alla förhållanden är det av stor betydelse att kommunerna ges tillräckliga förutsättningar att kunna utföra de nyss nämnda uppgifterna. Det är rimligt att anta att vissa kommuner kan vara i behov av resurser för fullgörande av uppgifterna. Det går dock inte nu att bedöma vilka ytterligare resurser som eventuellt kan komma att behövas i enskilda kom- muner. Det är därför nödvändigt att staten återkommer till den frågan i ett senare skede när det går att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser utredningens förslag medför för kommunerna.

Utredningen föreslår att kommunerna uttryckligen ska ges ett större ansvar för de praktiska frågorna kring skyddsrum och skyddade ut- rymmen. Kommunerna ska således ansvara för att förmedla över- gripande information till kommuninvånare samt fastighetsägare och nyttjanderättshavare om iordningställande och användning av skydds- rum och skyddade utrymmen. Detta ska förtydligas i den nya lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Ansvaret ska innefatta att vidareförmedla grundläggande kunskap om iordningställande och användning av skyddsrum och syftar till att det ska finnas goda

576

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

förutsättningar att kunna ta skyddsrummen i bruk. Utredningen har som exempel pekat på att kommunen inom ramen för detta ansvar även skulle kunna anordna informationsträffar och övningar. Kom- munernas ansvar handlar dock framför allt om att kommunerna ska arbeta mer aktivt med skyddet för civilbefolkningen på den lokala nivån, kunna svara på frågor och hänvisa till rätt instans samt bidra till att medvetenheten och kunskapen om skyddsrum och skyddade utrymmen ökar i kommunen. Kommunerna bör ha förhållandevis stor frihet att anpassa sitt arbete efter behov och förutsättningar i den enskilda kommunen.

Det ansvar som kommunerna får genom utredningens förslag är en ny uppgift vilken som utgångspunkt kommer att kräva extra resurser som kräver statlig finansiering.

I flertalet kommuner innebär uppgiften en relativt begränsad insats som bör kunna hanteras inom befintliga resurser. Utöver de resurser som kommuner tilldelas inom ramen för det pilotprojekt som beskrivits i föregående avsnitt är det emellertid rimligt att anta att en del kommuner i varierande grad kan vara i behov av ytterligare resurser för fullgörande av uppgifterna i fråga. Det kan också innebära att det kan behövas generella tillskott beroende på vilken utveckling som sker inom området. Det saknas dock relevant underlag för att nu göra en närmare bedömning av vilka resurser som skulle krävas i enskilda kommuner. Det är därför nödvändigt att staten återkommer till den frågan i ett senare skede när det går att bedöma vilka ekono- miska konsekvenser utredningens förslag medför för kommunerna.

11.2.8Ansvaret för iordningställande och drift av skyddsrum

Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer att för- anleda enbart marginella kostnader utöver de som tidigare redo- visats.

Fastighetsägarens eller nyttjanderättshavarens skyldighet att iordning- ställa ett skyddsrum ska enligt utredningens förslag förtydligas i lag- stiftningen. Härvid ska det framgå att fastighetsägaren eller nyttjande- rättshavaren ansvarar för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver eller annars beslutar. I fråga om befolkningsskyddsrummen

577

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

och andra skyddsrum som kräver särskild kompetens ska fastighets- ägaren, med stöd av MSB, ansvara för iordningställandet och driften. De extra personella resurser som behövs för utförande av alla praktiska uppgifter vid ett iordningställande och drift av dessa utrymmen ska i princip tillgodoses genom civilpliktiga (se avsnitt 6.5.3 och 10.12.3).

Ägarens rätt att få tillträde till byggnaden eller anläggningen där det finns ett skyddsrum ska förtydligas. Förslagen i dessa avseenden kommer enligt utredningens bedömning inte att föranleda annat än marginella kostnader utöver de som tidigare redovisats.

11.2.9Överklagande till förvaltningsdomstol

Utredningens bedömning: Utredningens förslag kan leda till en viss ökad måltillströmning för de allmänna förvaltnings- domstolarna. Detta bör dock kunna hanteras inom befintliga budgetramar.

Utredningen föreslår att beslut om inrättande av skyddade utrymmen samt beslut om avslag på avveckling av skyddsrum ska kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut rörande skyddade utrymmen kommer också kunna överklagas. Detta innebär att fler beslut än tidigare kommer kunna överklagas. Förslagen kan leda till en något ökad måltillströmning för de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Sett till de beslut som redan kan överklagas kommer det i sammanhanget enbart att röra sig om ett begränsat antal mål per år. Detta bör påverka domstolarna endast marginellt och därför kunna hanteras inom befintliga budgetramar.

11.2.10 Sammanfattning av utredningens kostnadsbedömningar

Utifrån de underlag som utredningen har inhämtat inom ramen för utredningen och vad som redogjorts för ovan skulle utredningens förslag avseende skyddsrum och skyddade utrymmen, såvitt nu kan bedömas, innebära en kostnad för staten om cirka 745–778 miljoner kronor per år eller knappt 3,8 miljarder kronor under en femårsperiod (se sammanställning nedan).

578

SOU 2022:57Konsekvensanalys

Tabell 11.1 Sammanfattning av utredningens kostnadsbedömningar

Kostnad per år (mnkr)

Verksamhet	År 1–3	År 4–5
MSB:s centrala ansvar och planering	11,2	11,2
Iståndsättande av befolkningsskyddsrum
och andra specialskyddsrum	80	80
Kontroll av skyddsrum	149	142
Underhåll av skyddsrum	200	200

Förbättringar i form av filterbyten i skyddsrum	116	116
Nybyggnation av skyddsrum (5 000 skyddsrumsplatser per år)	175	175

Kommunernas arbete med skyddade utrymmen (pilotprojekt)	14	53
Totalt	745	778

11.3Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag i fråga om utrymning och inkvartering

I detta avsnitt behandlas de ekonomiska konsekvenser som de förslag beträffande utrymning och inkvartering som utredningen lämnar kan förväntas medföra. Hur redovisade kostnadsökningar ska finansieras behandlas i avsnitt 11.11.

11.3.1Konsekvenser för staten

Utredningens bedömning: Förslagen beträffande utrymning och inkvartering kan inledningsvis förväntas medföra kostnads- ökningar för MSB med 5,6 miljoner kronor per år, motsvarande fyra årsarbetskrafter, för att därefter minska något över tid. Belop- pet avser inte de kostnader som föreskriftsrätten kan komma att föranleda.

Även länsstyrelserna bedöms få utökade kostnader med anled- ning av förslagen. Kostnaderna bedöms inledningsvis kunna uppgå till 42 miljoner kronor per år, motsvarande 30 årsarbetskrafter fördelat på landets länsstyrelser, för att därefter minska något över tid.

För andra statliga myndigheter, inklusive Försvarsmakten och Polismyndigheten, bedöms förslagen medföra begränsade kost-

579

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

nadsökningar som ryms inom befintliga anslag för respektive myn- dighet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

MSB har redan i dag möjlighet att, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas och att, i samråd med Försvarsmakten, meddela beslut rörande vilka områden som ska planläggas för utrymning. Aktuella bestämmelser har emellertid aldrig tillämpats. Utredningen har gjort bedömningen att MSB:s, Försvarsmaktens och Polismyndighetens befogenheter i nu angivna avseenden ska kvarstå och dessutom före- slagit att de ska utvidgas till att avse även inkvartering. Utredningen har vidare föreslagit att MSB ska ge länsstyrelserna tillfälle att yttra sig innan myndigheten meddelar beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering. Dessutom ska MSB ta emot de inriktningar för planering i fråga om utrymning eller inkvartering som tas fram av länsstyrelserna.

MSB har gjort bedömningen att ovannämnda förslag föranleder behov av fyra nya årsarbetskrafter. Arbetet behöver enligt MSB bl.a. bestå av löpande samverkan med Försvarsmakten och länsstyrelser, kontroll av befintliga planer, stöd till aktörer i planering, analys- arbete för lämpliga utrymnings- och inkvarteringsområden, fram- tagande av vägledningar och stödmaterial, myndighetssamverkan för samordning av nationell utrymningsplanering samt samordning med planering beträffande skyddsrum och skyddade utrymmen. Därut- över krävs enligt MSB tillkommande resurser för framtagande av föreskrifter. I den delen krävs ytterligare två årsarbetskrafter under minst två år. Det omfattar emellertid även framtagande av före- skrifter beträffande skyddsrum. Den delen får anses vara mer om- fattande än framtagandet av föreskrifter beträffande utrymning och inkvartering, varför frågan berörs närmare i avsnitt 11.2.

Det bör enligt utredningen här återigen betonas att möjligheten för MSB att meddela beslut och föreskrifter rörande utrymning inte är ny. Den har emellertid aldrig tillämpats, varför uppgifterna i prak- tiken blir nytillkommande för myndigheten. Dessutom tillkommer uppgifterna rörande inkvartering. Förslagen kommer således att för- anleda en större arbetsbörda, och därmed kostnadsökningar, för

580

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

MSB. Utredningen har ingen erinran mot den bedömning beträffan- de behovet av nya årsarbetskrafter som myndigheten har gjort. Det innebär att förslagen kan förväntas medföra kostnadsökningar för MSB med i vart fall 5,6 miljoner kronor årligen. Därtill kommer även de kostnader som föreskriftsrätten kan komma att föranleda, och som behandlas närmare i avsnitt 11.2. Det mest betungande arbetet torde emellertid komma att göras de första åren, då de första be- sluten och föreskrifterna tas fram. Därefter torde antalet årsarbets- krafter för nu angivna uppgifter kunna komma att reduceras något.

Utredningen föreslår även att MSB ska bestämma och betala ut den ersättning som ska utgå för de förberedande uppgifter som kom- munerna och regionerna utför enligt lagen (2006:546) om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (utrymnings- lagen). Det rör sig enbart om en mindre utvidgning av den rätt som MSB redan har i enlighet med bestämmelserna i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händel- ser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Förslaget kommer därför enligt utredningens bedömning att få enbart marginell påverkan på myndighetens arbetsbörda och beräknas därför inte medföra några kostnadsökningar som inte kan hanteras med nuvarande resurser.

Försvarsmakten och Polismyndigheten

Som tidigare har redovisats, har utredningen gjort bedömningen att Försvarsmaktens och Polismyndighetens delaktighet i föreskrifts- respektive beslutanderätten såvitt gäller planläggning för utrymning vid höjd beredskap ska kvarstå och dessutom utvidgas till att avse även planläggning för inkvartering. I viss mån rör det sig således om nytillkommande uppgifter och i viss mån om redan reglerade upp- gifter, som dock aldrig har tillämpats. Uppgifterna blir således i prak- tiken nytillkommande för myndigheterna. Myndigheterna torde ofta även komma att bli involverade i den planering för utrymning och inkvartering som tas fram inom kommuner och länsstyrelser.

Polismyndigheten ska enligt utredningens förslag och bedöm- ningar enbart beredas tillfälle att yttra sig när MSB tar fram före- skrifter rörande planläggning för utrymning och inkvartering. En

581

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

liknande reglering föreslås beträffande statliga myndigheters med- verkan vid kommuners och länsstyrelsers framtagande av planering för utrymning och inkvartering. Enligt utredningen kommer för- slagen att få enbart begränsad påverkan på myndighetens arbetsbörda och beräknas därför inte medföra några kostnadsökningar som inte kan hanteras med nuvarande resurser. Utredningen behandlar i kapitel 8 även Polismyndighetens medverkan vid verkställighet av ett beslut om utrymning. Det förslag som presenteras i den delen är dock snarare en begränsning av myndighetens skyldigheter enligt nu gällande rätt och föranleder därför i sig inga kostnadsökningar för myndigheten. För att Polismyndigheten ska kunna hjälpa till vid verkställigheten krävs likväl förberedelser, och i viss mån kanske även förstärkningar. Den frågan får emellertid – med hänsyn till hur utredningens förslag är formulerade – behandlas i annat sammanhang.

Försvarsmakten kommer rimligtvis att ta en aktiv roll i MSB:s arbete med att ta fram beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning och inkvartering. Det rör sig emellertid om uppgifter som ligger nära Försvarsmaktens kärnverksamhet och myndigheten bör enligt utredningens bedömning ha den organisation och de resur- ser som krävs för att hantera de tillkommande uppgifterna. Bedöm- ningen är därför att förslagen kommer att påverka myndighetens arbetsbelastning i begränsad omfattning och att de därför inte kom- mer att medföra sådana kostnadsökningar som inte kan hanteras med nuvarande resurser.

Länsstyrelser

Länsstyrelserna ska enligt utredningens förslag ges tillfälle att yttra sig innan MSB meddelar beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering. Länsstyrelserna föreslås även åläggas ett ansvar för att ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering gällande länet samt för att se över och vid behov ändra den inriktning som har tagits fram. Länsstyrelserna ska vidare genomföra övningar av den planering för utrymning och inkvartering som har tagits fram. Dessutom ska länsstyrelserna ta emot de planer för utrymning och inkvartering som tas fram av kommunerna. Slutligen föreslår utredningen att länsstyrelserna ska följa upp kommunernas arbete enligt utrymningslagen och kunna

582

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

föreslå att del av ersättningen till en kommun som inte fullgjort sina förberedande uppgifter enligt utrymningslagen ska reduceras eller falla bort.

Länsstyrelsen har vid sin bedömning av resursbehoven inom ramen för utredningen uppskattat att nu aktuella förslag kommer att för- anleda behov av i vart fall en ny årsarbetskraft per länsstyrelse, dvs.

21årsarbetskrafter. De större länsstyrelserna bedöms behöva förstärkas med ytterligare någon årsarbetskraft per länsstyrelse. Därutöver skulle det initialt även kunna behövas ytterligare årsarbetskrafter i de länsstyrelser som är belägna inom strategiskt viktiga områden. Medel bedöms även behövas för genomförande av övningar.

Länsstyrelserna åläggs i och med utredningens förslag nya arbets- uppgifter. Utredningen gör bedömningen att länsstyrelserna kom- mer att behöva bygga upp en organisation och en bemanning för att kunna utföra de nya arbetsuppgifterna. Utredningen instämmer vidare i ovan nämnd beräkning, innebärande att varje länsstyrelse kommer att behöva i vart fall en ny årsarbetskraft för att kunna fullgöra de nya uppgifterna samt att de större länsstyrelserna och de länsstyrelser som är belägna inom strategiskt viktiga områden kommer att behöva ett antal ytterligare årsarbetskrafter. Inte sällan samman- faller emellertid de större länsstyrelserna med de länsstyrelser som är belägna inom strategiskt viktiga områden. Utredningens bedöm- ning är att det sammanlagt kan komma att behövas 30 nya årsarbets- krafter fördelat på landets länsstyrelser. Sammanlagt skulle i en sådan situation – i vart fall inledningsvis – utredningens förslag föranleda kostnader för länsstyrelserna uppgående till ett belopp om 42 mil- joner kronor per år. Efter det inledande arbetet bör emellertid antalet årsarbetskrafter kunna komma att reduceras något.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser bl.a. stödja läns- styrelsernas planering och förberedelser inom respektive län. Eftersom den skyldigheten kommer att gälla även såvitt gäller länsstyrelsernas planeringsarbete beträffande utrymning och inkvartering vid höjd beredskap, kommer utredningens förslag att påverka arbetsbördan för civilområdeschefernas beredskapskanslier. Dessutom ska de civil- områdesansvariga länsstyrelserna ta emot de inriktningar för pla- nering som tas fram av länsstyrelserna. Utredningen om civilt försvar har föreslagit att nämnda kanslier ska tillföras 99 miljoner kronor per år (SOU 2021:25 s. 506 ff. och 515). För år 2022 har emellertid

583

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

beräknats ett lägre belopp för att påbörja rekrytering och inrättandet av verksamheten. Genom 2022 års vårändringsbudget ökades läns- styrelsernas anslag för innevarande år med 33 miljoner kronor för arbetet med de nya uppgifterna med anledning av den nya strukturen för samhällets krisberedskap och civilt försvar (prop. 2021/22:99, s. 161). Anslaget torde, med anledning av de kostnadsberäkningar som har presenterats i SOU 2021:25, höjas för år 2023. Utred- ningens bedömning är att de kostnader som utredningens förslag kan komma att föranleda för beredskapskanslierna ryms inom dessa anslag.

Andra statliga myndigheter

Statliga myndigheter som bedöms beröras av kommuners och läns- styrelsers planering för utrymning och inkvartering ska enligt utred- ningens förslag ges tillfälle att yttra sig över den. Flera olika myndig- heter, såsom ovan nämnda Försvarsmakten och Polismyndigheten samt Strålsäkerhetsmyndigheten, Trafikverket och Kriminalvården, bör som regel involveras i processen. Detta bedöms föranleda viss påverkan på myndigheternas arbetsbörda, men inte medföra sådana kostnadsökningar som inte kan hanteras med nuvarande resurser.

11.3.2Konsekvenser för kommuner och regioner

Utredningens bedömning: De förslag som utredningen lämnar bedöms kunna föranleda stora kostnadsökningar för kommun- erna. En kommun som ska ta fram planering för såväl utrymning som inkvartering bedöms behöva utökade resurser med 1–4 års- arbetskrafter per år i snitt under en tioårsperiod, motsvarande en årlig kostnad per kommun på 1,4–5,6 miljoner kronor. Vilka utökade personella resurser som behövs, och således vilka kost- nader som det kan föranleda, kommer att vara beroende av hur många kommuner som till följd av beslut av MSB ska planera för utrymning eller inkvartering.

För regionerna bedöms förslagen kunna föranleda kostnads- ökningar med knappt 34 miljoner kronor per år, motsvarande en

584

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

årsarbetskraft eller i vissa fall upp till tre årsarbetskrafter per region, för att därefter minska.

Kommuner

Utredningen har föreslagit att kommunerna – utifrån de beslut som MSB meddelar – ska planera för utrymning eller inkvartering gäl- lande kommunen samt informera invånarna om det allmänna inne- hållet i planeringen. Planeringen ska ses över regelbundet och vid behov ändras. Kommunerna ska genomföra övningar av den plane- ring som har tagits fram. Utredningen har därutöver föreslagit att kommunerna ska ansvara för verkställighet av ett beslut om utrym- ning vid höjd beredskap samt för inkvartering av dem som har utrymts från andra kommuner. Det föreslås vidare ett förtydligande innebärande att kommunerna även bär ansvaret för att ordna med uppehälle till dem som till följd av utrymning eller avspärrning enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) är i behov av det. Sammanfattningsvis föreslås att kommunerna ska åläggas omfattande uppgifter som de endast i begränsad mån har ansvarat för tidigare.

Kommunerna har inom ramen för utredningen gjort en bedöm- ning av de kostnadsökningar som utredningens förslag beträffande frågorna kring planering – inklusive övning och information – kan förväntas medföra för kommunerna. Kommunernas bedömning är att en mediankommun med 16 000 invånare behöver utökade resurser med knappt två årsarbetskrafter per år i snitt under en tioårsperiod, medan en kommun med 80 000 invånare bedöms behöva utökade resurser med drygt 3,5 årsarbetskrafter per år i snitt under en tio- årsperiod. Arbetet kommer enligt kommunernas bedömning bl.a. att omfatta övergripande samordning av planeringen och samverkan med andra organisationer, planering av utrymning från förskola och skola, planering av utrymning av social omsorg, hemsjukvård och personlig assistans, planering av lokaltrafikens och gatu- och trafik- kontorets uppgifter samt övningar. Behovet av pilotprojekt har lyfts beträffande planering av utrymning från vissa verksamheter såsom förskola, skola och social omsorg.

Som tidigare har redovisats, är de nya uppgifter som kommunerna åläggs i och med utredningens förslag omfattande. Det råder ingen tvekan om att det behövs utökade resurser för att kommunerna ska

585

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

kunna hantera uppgifterna på avsett sätt. När förslagen har trätt i kraft kommer det att vara en uppgift för MSB att ta fram beslut och föreskrifter gällande utrymning och inkvartering vid höjd bered- skap. Innan något sådant beslut har meddelats kommer det inte att finnas någon skyldighet för en kommun att planera för utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap. När ett beslut har meddelats av MSB kommer, för de kommuner som omfattas av beslutet, för- slagen initialt främst att innebära arbete med rekrytering, verksam- hetsplanering och övergripande planeringsprocesser. Därefter kan det faktiska planeringsarbetet påbörjas. När en planering väl har tagits fram bör personalbehovet i nu aktuella avseenden överlag kunna minska. Regelbundna övningar kommer dock att innebära en utökad arbetsbelastning för kommunerna.

Kommunerna skiljer sig markant åt i storlek – från nästan en miljon invånare till ett par tusen invånare. Således skiljer sig även behovet av förstärkningar åt. För att de allra största kommunerna ska kunna fullgöra de uppgifter som åläggs dem beträffande planering för utrymning och inkvartering behöver enligt utredningens bedöm- ning i snitt under en tioårsperiod fyra årsarbetskrafter per år arbeta med uppgifterna. En kommun med 80 000 invånare torde i mot- svarande mån behöva utökade resurser med omkring tre årsarbets- krafter per år i snitt under en tioårsperiod, samtidigt som en års- arbetskraft i snitt under en tioårsperiod torde vara tillräckligt i de allra minsta kommunerna. I beräkningarna avser omkring fyra femte- delar arbete med utrymningsplanering och en femtedel arbete med inkvarteringsplanering. Bedömningen utgår således från att kom- munerna ska planera för såväl utrymning som inkvartering. Så torde dock som regel inte bli fallet. Utöver bedömda utökade personal- behov kan även kostnader för inköp av viss materiel tillkomma.

På sikt bör förslagen – när det gäller de kommuner som ska ta fram en planering – även kunna leda till en höjning av förmågan till fredstida utrymning med efterföljande uppehälle, eftersom den planering som tas fram beträffande höjd beredskap även bör kunna användas i en sådan situation.

Utredningen har även föreslagit att kommunerna ska åläggas ansvaret för verkställigheten av beslut om utrymning och för in- kvartering av utrymmande. Kommunen ska dessutom uttryckligen åläggas ansvaret för att ordna med uppehälle i samband med ut- rymning och avspärrning enligt LSO. Även för dessa ändamål

586

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

kommer det att behövas förstärkningar. Utredningen har i kapitel 10 bedömt att det ska finnas tillgång till utrymningsledare samt att behovet av utrymningsledare ska tillgodoses genom civilplikt. De ekonomiska konsekvenserna därav presenteras i avsnitt 11.6. Det kommer emellertid att behövas förstärkningar även därutöver. Som konstaterats tidigare, kan ordinarie personalresurser i viss mån an- vändas för det ändamålet. Det finns emellertid även ett stort behov av att frivilliga utbildas för att kunna bistå vid genomförandet av större utrymningar med efterföljande inkvarteringar. Ett sådant arbete kommer att behöva genomföras successivt under flera år. Det är vanskligt att på förhand fastställa hur många frivilliga som kommer att kunna rekryteras och hur många frivilliga som, till följd därav, kommer att behöva utbildas. De ekonomiska konsekvenser som följer av utredningens förslag beträffande organisering av frivilliga behandlas i avsnitt 11.5.

Regioner

Utredningen har föreslagit att regionerna ska medverka i arbetet med planering för utrymning och inkvartering. Kommunerna och regionerna har inom ramen för utredningen beräknat att regionerna inledningsvis kommer att behöva ytterligare resurser med två års- arbetskrafter per region. De tre största regionerna har dock bedömts behöva utökade resurser med 5–10 årsarbetskrafter.

Regionernas medverkan kommer enligt utredningens bedömning att vara grundläggande för frågan om en fungerande transportorganisa- tion i händelse av en storskalig utrymning. Transportorganisationen torde komma att behandlas såväl i länsstyrelsens inriktning som i kommunernas planering. Regionerna kan således komma att involve- ras i båda nu nämnda processer. Följaktligen kommer skyldigheten att medverka i arbetet med planeringen att föranleda en ökad arbets- börda för regionerna – så inte minst i det inledande skedet av planer- ingen. Utredningen instämmer därför i kommunernas och regionernas bedömning att även regionerna behöver utökade personella resurser. Utredningens bedömning är att en ny årsarbetskraft per region bör vara tillfyllest för de allra flesta regioner. Utredningen har i och för sig ingen invändning mot utgångspunkten att de tre största regionerna, dvs. Region Stockholm, Västra Götalandsregionen och Region Skåne,

587

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

kan behöva något större tillskott av personella resurser än en års- arbetskraft. Hur stora resurser som kan behövas beror emellertid på hur många kommuner inom respektive region som ska planera för utrymning och hur stor del av befolkningen som planeringen ska omfatta. Utredningens bedömning är, mot bakgrund av det nu anförda, att Region Stockholm inledningsvis bör förstärkas med tre årsarbetskrafter och övriga två ovan nämnda regioner med två års- arbetskrafter. Resursbehoven kan emellertid komma att bli större än så. Sammanlagt föranleder förslagen således förstärkningar som inne- bär kostnadsökningar för landets regioner med sammanlagt knappt 34 miljoner kronor per år. Efter det inledande planeringsarbetet borde förstärkningen i vart fall kunna halveras.

11.3.3Sammanfattning av utredningens kostnadsbedömningar

Utifrån de underlag som utredningen har fått ta del av, och de beräk- ningar som utredningen har gjort utifrån nämnda underlag, skulle utredningens förslag beträffande utrymning och inkvartering för MSB, länsstyrelser och regioner kunna föranleda följande kostnader. Kostnaderna för kommunernas arbete beror till större del på de beslut som MSB meddelar och kan därför inte sammanfattas på samma vis.

Tabell 11.2 Sammanfattning av utredningens kostnadsbedömningar

Kostnad per år (mnkr)

Aktör	År 1–3	År 4 och 5

MSB	5,6	5,6
Länsstyrelser	42	42

Regioner	34	14
Totalt	82	62

588

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

11.4Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag i fråga om en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst

11.4.1Konsekvenser för staten

Utredningens bedömning: MSB kommer att få stora kostnads- ökningar med anledning av utredningens förslag till en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst. Det är dock inte möjligt att i dag närmare beräkna storleken på dessa kostnader, eftersom sådana beräkningar förutsätter vetskap om vad som i praktiken kommer att gälla i fråga om MSB:s närmare uppbyggnad och förvaltning av beredskapsorganisationen under en femårs- period. Baserat på preliminära kostnadsuppskattningar från MSB kan dessa kostnader under en första femårsperiod – dvs. under upp- byggnadsskedet – komma att uppgå till totalt cirka 600–700 mil- joner kronor årligen.

Totalförsvarets plikt- och prövningsverk kommer att få ut- ökad arbetsbelastning vid ett genomförande av utredningens för- slag till en beredskapsorganisation. Detta kommer att medföra kostnadsökningar av mindre omfattning för verket.

Som ett led inför genomförandet av utredningens förslag bör MSB ges i uppdrag av regeringen att, utifrån det som myndig- heten bedömer i praktiken kommer att gälla i fråga om beredskaps- organisationens närmare uppbyggnad och förvaltning under en femårsperiod, beräkna och redovisa vilka utökade kostnader som utredningens förslag kommer att medföra för myndighetens del. Ett sådant uppdrag bör genomföras i nära samverkan med kom- munerna, såvitt avser de utökade kostnader som kommunerna bedöms få med anledning av förslaget. Vid redovisningen av upp- draget bör kommunernas utökade kostnader redovisas separat.

Inför ett faktiskt genomförande av utredningens förslag bör det vara ändamålsenligt att regeringen ger MSB i uppdrag att verk- ställa ett inrättande av en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst.

589

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

MSB ska enligt utredningens förslag ansvara för beredskapsorga- nisationen. Det ansvaret innebär att myndigheten ska ges flera olikartade tillkommande uppgifter. Det handlar i stort om att MSB under en första femårsperiod ska bygga upp, utveckla och förvalta en beredskapsorganisation som vid den angivna tidsperiodens slut ska uppgå till cirka 3 000 civilpliktiga (civilförsvarspersonal).

Huvudansvaret för att bemanna beredskapsorganisationen med civilpliktiga ska ligga på MSB. Civilförsvarspersonalen ska efter genom- förd civilpliktsbaserad grundutbildning skrivas in för civilplikt och krigsplaceras vid MSB. Beredskapsorganisationen ska organiseras inom MSB.

MSB ska ansvara för grund- och repetitionsutbildning av civilför- svarspersonalen, samt övning och vidareutbildning av den civilför- svarspersonal som har ingått avtal med MSB om att vid fredstida krissituationer eller större olyckor, på begäran av myndigheten, kunna delta i kommunal räddningstjänst.

Under höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om tjänst- göring enligt 4 kap. 8 § lagen om totalförsvarsplikt ska civilförsvars- personalen kunna tjänstgöra inom kommunala organisationer för räddningstjänst, såvitt avser genomförandet av räddningsinsatser och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. MSB ska under nyss angivna förhållanden få besluta om prioritering och fördelning av beredskapsorganisationens resurser till kommunernas organisa- tioner för räddningstjänst. Som nyss nämnts ska civilförsvarsper- sonal på grundval av avtal även kunna delta i fredstida kommunal räddningstjänst.

MSB ska även tillhandahålla arbetskläder, personlig skyddsutrust- ning, transportfordon och annan grundläggande materiel till civil- försvarspersonalen.

Mot denna bakgrund står det klart för utredningen att MSB kom- mer att få stora kostnadsökningar med anledning av utredningens förslag till en beredskapsorganisation. Det är dock inte möjligt att i dag göra några närmare kostnadsberäkningar, eftersom sådana beräkningar förutsätter vetskap om vad som i praktiken kommer att gälla i fråga om MSB:s närmare uppbyggnad och förvaltning av bered- skapsorganisationen under en femårsperiod. Som ett led igenom-

590

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

förande av utredningens förslag bör därför MSB ges ett regerings- uppdrag av det slag som angetts ovan.

I det följande kommer utredningen att redovisa MSB:s preliminära aggregerade kostnadsuppskattningar för ovan angivna tillkommande uppgifter.

Grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen

Utredningen har inhämtat preliminära kostnadsberäkningar från MSB i fråga om kostnader för grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonal avseende tidsperioden 2025–2029. Dessa kost- nader kommer att uppgå till de belopp som anges i nedanstående tabell 11.3.

Kostnaderna har räknats upp med 2 procent per år. MSB har bedömt att det kommer att behövas två års förberedelsearbete inför ett faktiskt genomförande av utredningens förslag i denna del, och att det utöver kostnaderna för ett sådant genomförande behövs 50 mil- joner kronor per år för förberedelseåtgärder innan utbildningen kan anordnas. Förberedelseåtgärderna kommer att bestå i upphandlingar, ny- och ombyggnationer, rekryteringar m.m.

Myndighetens beräkning är baserad på att årligen ska 600 civil- pliktiga kunna grundutbildas och 120 ges ledningsutbildning. Vid beräkningen har myndigheten utgått från att grundutbildningstiden kommer att vara på 18–20 veckor, samt att hela grundutbildningen genomförs av MSB – dvs. det anordnas ingen praktiktjänstgöring för de civilpliktiga vid kommunala organisationer för räddningstjänst. MSB har inte tagit hänsyn till behovet av specialiseringsutbildningar, eftersom det behovet i nuläget är svårbedömt.

591

KonsekvensanalysSOU 2022:57

Tabell 11.3 Preliminärt beräknade kostnader för MSB avseende grund- och repetitionsutbildning av civilpliktig personal

Kostnad per år (mnkr)

Kostnadstyp	År 1	År 2	År 3	År 4	År 5

Förmåner (kost och logi, dagersätt-
ning, resekostnader, övriga för-
månskostnader)	134	138, 5	143	147,5	152
Undervisande personal (grund-
utbildning, fördjupning ledning)	52	53,5	55	56,5	58
Övrig personal (administrativt stöd,
utveckling, service m.m.)	40	41,5	43	44,5	46
Lokalkostnader	30	30,6	31,2	31,8	32,4

Avskrivningskostnader	30	30,6	31,2	31,8	32,4
Repetitionsutbildning, förberedelser					10

Driftskostnader	10	10,5	11	11,5	12
Totalkostnad	296	305,2	314,4	323,6	342,8

I detta sammanhang ska framhållas att enligt utredningens bedöm- ning bör i första hand de totalförsvarspliktiga som inte behöver grundutbildas eller endast ges en kortare sådan utbildning skrivas in för civilpliktstjänstgöring i beredskapsorganisationen. Om det visar sig att det finns goda möjligheter till sådan inskrivning kommer självfallet kostnaderna för att bemanna beredskapsorganisationen att bli mindre (se avsnitt 10.2.4).

Kostnader för utveckling, årlig förvaltning och aktivering av beredskapsorganisationen

Utredningen har inhämtat preliminära aggregerade kostnadsberäk- ningar från MSB avseende kostnader för utveckling, årlig förvaltning och aktivering av beredskapsorganisationen. Ingångsvärdet för myn- dighetens beräkning är att det år 2030 ska finnas cirka 3 000 civil- pliktiga. Vid MSB:s beräkningar har utredningens förslag utgjort en teoretisk grund.

Enligt MSB:s preliminära aggregerade beräkningar kommer ut- vecklings- och förvaltningskostnaderna för beredskapsorganisationen att uppgå till de belopp som anges i nedanstående tabell 11.4. Det ska klargöras att dessa kostnader är utöver de kostnader som angetts i fråga grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen.

592

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

De angivna kostnaderna avser år 1, och behöver enligt MSB justeras uppåt med 2 procent årligen.

Tabell 11.4 Preliminärt beräknade kostnader för MSB avseende utveckling och förvaltning av beredskapsorganisationen

Kostnad per år (mnkr)

Kostnadstyp	Utvecklingsfas	Förvaltning
Årlig kostnad	129,15	72,18
Investeringar	11,5	3,9

Konsulter	4	2
Materialinköp	67,1	20

Avtal	6	7,25
Lokalhyra	2,5	8

Engångskostnad	1,45	0,9
Summa	221,7	114,23

MSB har bedömt att det behövs drygt 100 årsarbetskrafter för att utveckla och förvalta beredskapsorganisationen under de närmaste åren.

Vidare har MSB beräknat att de årliga kostnaderna för att aktivera beredskapsorganisationen under höjd beredskap och i fredstid kom- mer att uppgå till 252,5 miljoner kronor resp. 41,5 miljoner kronor.

MSB har i nuläget inte haft reella förutsättningar att kunna göra en kostnadsanalys, och har därvidlag framfört att det framöver behövs ett uppdrag från regeringen till myndigheten för att närmare och mera tillförlitliga kostnadsberäkningar ska kunna göras.

I myndighetens beräkning ingår inte väsentliga kostnadsdrivande grundförmågor såsom myndighetsintern ledning, rörlighet (transport- möjligheter för civilförsvarspersonalen) och uthållighet avseende beredskapsorganisationen, och inte heller indirekta kostnader, såsom kostnader för stödfunktioner inom myndigheten och lokaler. Vidare saknas en beräkning av merkostnaden för att eventuellt kunna för- lägga utbildningen av de civilpliktiga till ett annat ställe än MSB:s utbildningsanläggningar i Sandö och Revinge.

593

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

Närmare om utvecklingsfasen

MSB har bedömt att under en utvecklingsfas behöver ett koncept tas fram i fråga om bl.a. dimensionering, organisering, ledningsstrukturer och aktiveringsrutiner avseende beredskapsorganisationen. Vidare har MSB bedömt att myndigheten vid framtagandet av ett sådant koncept kommer att behöva samverka med de civilområdesansvariga länsstyrelserna i fråga om förstärkningsbehov och övrig implemen- tering, samt med Totalförsvarets plikt- och prövningsverk i fråga om mönstring och urval av totalförsvarspliktiga. Därvidlag kommer MSB att behöva bedöma vilka befattningar som det ska finnas inom beredskapsorganisationen, och vilka kvalifikationskrav som ska ställas på dem som ska ingå i organisationen.

Enligt MSB:s bedömning behöver även ett system för utvärdering av utbildningar och övningar att tas fram.

Vidare har MSB bedömt att ett koncept för civilförsvarspersonalens fredstida uppgifter behöver tas fram. I det avseendet har myndig- heten utgått från att en aktivering av den förstärkningsresursen ska kunna ske på likartat sätt som när det gäller myndighetens nuvarande nationella förstärkningsresurser.

Därutöver har MSB – baserat på erfarenheter av det tidigare syste- met med civilpliktiga på räddningstjänstområdet – sett ett behov av att det inrättas en central HR-funktion för beredskapsorganisa- tionen. Den funktionen ska kunna stödja motsvarande funktioner vid myndighetens utbildningsanläggningar.

Dessutom har MSB har sett ett behov av kompetenshöjande åt- gärder för myndighetens egen personal med anledning av det för- slagna systemet med civilplikt.

Närmare om den fortlöpande förvaltningen

Den fortlöpande förvaltningen behövs enligt MSB för att säkerställa upprätthållandet av en ständig beredskap för att kunna aktivera beredskapsorganisationens resurser såväl vid höjd beredskap som vid fredstida krissituationer och större olyckor. Enligt myndighetens bedömning kommer det nyss beskrivna utvecklingsarbetet och den årliga förvaltningen att behöva utföras parallellt under många år – samtidigt som förstärkningsresursen ska kunna aktiveras under den tiden.

594

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

För att MSB ska kunna upprätthålla en förmåga att kunna priori- tera och fördela beredskapsorganisationens resurser kommer det enligt myndighetens bedömning att behövas en ungefär lika stor per- sonalresurs som under utvecklingsfasen.

Vidare har MSB bedömt att myndigheten även kommer att behöva göra regelbundna disponibilitetskontroller hos Totalförsvarets plikt- och prövningsverk för att därigenom få tillgång till underlag inför återkommande mönstringar av totalförsvarspliktiga.

Därutöver har MSB bedömt att myndigheten kommer att behöva genomföra ett fortlöpande arbete avseende gjorda erfarenheter från utbildningsverksamheten, övningar och eventuella insatser. Detta i syfte att upprätthålla och utveckla beredskapsorganisationens förmåga.

Aktivering under höjd beredskap

MSB har vid sin beräkning utgått från att myndigheten under höjd beredskap kommer att behöva leda beredskapsorganisationens resurser på begäran av en eller flera civilområdesansvariga läns- styrelser. MSB:s organisation behöver enligt myndigheten under sådana förhållanden vara anpassad utifrån behovet av att kunna koordinera och administrera cirka 3 000 civilpliktiga. Därvidlag har myndigheten utgått från att flera funktioner inom myndigheten behö- ver vara verksamma dygnet runt för att kunna hantera det som avser den civilpliktiga personalen, och de förstärkningsbehov som uppstår inom ett eller flera civilområden.

Aktivering i fredstid

I MSB:s kostnadsberäkning ingår myndighetens interna kostnader. Däremot ingår inte kostnaden för de 1 500 civilpliktiga som myndig- heten antar kan komma att ingå avtal om tjänstgöring vid fredstida krissituationer och större olyckor.

595

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

Prioritering och fördelning av beredskapsorganisationens resurser

MSB har i dag enligt 6 kap. 8 a § LSO befogenhet att prioritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser till kommunal räddnings- tjänst. I den uppgiften ingår att ta fram underlag med avseende på hur den resursen ska användas – både på kort och lång sikt – och därvid bedöma samhällets totala tillgång till förstärkningsresurser och möjligheterna till internationellt räddningstjänstbistånd. Där- vidlag behöver MSB även bedöma vilket behov av förstärkningar som kan finnas i våra grannländer, eftersom Sverige bl.a. innehar förstärk- ningsresurser som ska kunna användas inom ramen för EU:s civil- skyddssamarbete.

MSB:s funktion för nationell prioritering och fördelning av för- stärkningsresurser är i dag i ett utvecklingsskede, och är av naturliga skäl inte dimensionerad för att klara av att hantera mera omfattande uppgifter. I MSB:s kostnadsberäkning ingår kostnaden för de funk- tioner som behövs inom myndigheten för att den ska kunna hantera den prioritering och fördelning som angetts ovan.

Civilförsvarspersonalens utrustning

MSB har vid sin beräkning i detta tidsskede valt att utgå från att myndigheten ska kunna förse civilförsvarspersonalen med arbets- kläder, skydds- och sambandsutrustning, samt viss gemensam utrust- ning för en arbetsgrupp.

MSB har bedömt att det behöver byggas upp en logistikkedja med ett centralförråd och flera förråd för rustning. Myndigheten har beräknat att hela materielstocken kommer att behöva omsättas under en 10-årsperiod.

Vidare har MSB vid sin bedömning utgått från att kommunala räddningstjänstorganisationer ska kunna förse civilförsvarspersonalen med nödvändiga arbetsredskap.

Därutöver har MSB gjort bedömningen att civilförsvarsperso- nalen under höjd beredskap har behov av att kunna transportera sig på egen hand. I det avseendet har myndigheten framhållit att kost- naden för att förse civilförsvarspersonalen med egna fordon kan bli väldigt hög. Enligt MSB:s uppskattning skulle det kosta uppemot 700 miljoner kronor att förvärva en fordonspark för det ändamålet. Därför ingår inte en sådan kostnad i myndighetens kostnadsberäk-

596

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

ning, och inte heller kostnaden för ett eventuellt fordonsuttag enligt förfogandelagen (1978:262) och den kompletterande förfogande- förordningen (1978:558). Ett fordonsuttag kan dock vara tänkbart enligt MSB för att täcka civilförsvarspersonalens transportbehov under höjd beredskap.

MSB har utgått från att vid civilförsvarspersonalens fredstida upp- gifter behöver kommunerna ansvara för den personalens transport- behov.

MSB har beräknat att kostnaden för att införskaffa en grund- uppsättning arbetsredskap till civilförsvarspersonalen för skydd och räddning sannolikt skulle uppgå till minst 100 miljoner kronor. Den kostnaden ingår inte i myndighetens kostnadsberäkning.

Totalförsvarets plikt- och prövningsverk

Det är i dag inte möjligt att närmare bedöma i vilken omfattning som Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (Plikt- och prövningsverket) kommer att behöva genomföra mönstring av totalförsvarspliktiga för sådan civilpliktstjänstgöring som beskrivs i avsnitt 10.2.4. Under alla förhållanden är det realistiskt att utgå från att totalförsvars- pliktiga kan komma att behöva genomgå mönstring i förhållandevis stor omfattning. Plikt- och prövningsverket har i dag kapacitet att vid behov kunna pröva cirka 2 100 totalförsvarspliktiga för ett årligt ut- tag av cirka 600 civilpliktiga. Om utgångspunkten är att cirka 600 total- försvarspliktiga årligen ska behöva genomgå mönstring för att kunna skrivas in för grundutbildning med civilplikt har således Plikt- och prövningsverket redan uppbyggd kapacitet för att kunna utföra en sådan uppgift. Den nya uppgiften kommer dock att medföra kost- nadsökningar av mindre omfattning för Plikt- och prövningsverket, eftersom det sannolikt kan komma att finnas behov av nyanställ- ningar i begränsad omfattning.19

19Enligt uppgift från Totalförsvarets plikt- och prövningsverk den 2 september 2022.

597

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

11.4.2Konsekvenser för kommunerna

Utredningens bedömning: Kommunerna kommer att få utökade kostnader vid ett genomförande av utredningens förslag om en statlig beredskapsorganisation.

Det är dock i dag inte möjligt att göra några ekonomiska be- räkningar i fråga om kommunerna, eftersom sådana beräkningar förutsätter vetskap om vad som i praktiken kommer att gälla i fråga om MSB:s närmare uppbyggnad och förvaltning av bered- skapsorganisationen under en femårsperiod. Som ett led inför genomförandet av utredningens förslag är det således nödvändigt att MSB ges ett regeringsuppdrag av det slag som anges i av- snitt 11.4.1.

Enligt utredningens förslag ska kommunerna medverka i den planering som MSB genomför i fråga om beredskapsorganisationen. Vidare ska kommunerna vidta åtgärder för att de på ett ändamålsenligt sätt ska kunna bistås av beredskapsorganisationen vid genomförandet av räddningsinsatser och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Därvidlag kan det bl.a. bli nödvändigt för de kommunala organisationerna för räddningstjänst att utveckla sin förmåga att kunna ansvara för och leda ett stort antal civilpliktiga, samt att kunna förse dem med nödvändiga arbetsredskap. Utredningen förutser att ett sådant uppbyggnads- och utvecklingsarbete kommer att be- höva genomföras successivt under flera år. Dessutom ska kommu- nerna bistå MSB vid genomförandet av grund- och repetitionsutbild- ning av beredskapsorganisationens personal.

Mot denna bakgrund är det tydligt att kommunerna kommer att få utökade kostnader vid ett genomförande av utredningens förslag om en statlig beredskapsorganisation. Det är dock i dag inte möjligt att göra några kostnadsberäkningar i fråga om kommunerna, efter- som sådana beräkningar förutsätter vetskap om vad som i praktiken kommer att gälla i fråga om MSB:s närmare uppbyggnad och förvalt- ning av beredskapsorganisationen. Som ett led inför genomförandet av utredningens förslag bör därför MSB ges ett regeringsuppdrag av det slag som anges i avsnitt 11.4.1. I nu aktuellt avseende kan även redovisningen av MSB:s pågående regeringsuppdrag om de kommunala räddningstjänstorganisationernas förmåga under höjd beredskap komma att ha betydelse (Ju 2022/02313).

598

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

11.5Ekonomiska konsekvenser av utredningens bedömning i fråga om utökad lokal organisering av frivilliga under höjd beredskap och fredstida förhållanden

11.5.1Konsekvenser för staten

Utredningens bedömning: Det finns ett stort behov av att för- stärka och utveckla dagens lokala frivilliga resursgrupper (FRG) utifrån den inriktning som MSB har angett för utredningen. Enligt den inriktningen bör antalet utbildade i grupperna utökas från dagens cirka 3 500 till cirka 11 150 år 2027.

För att realisera den ovanstående inriktningen behöver statens finansiering av FRG till frivilliga försvarsorganisationer i enlighet med MSB:s bedömning utökas från dagens 8,5 miljoner kronor till 27,5 miljoner kronor för år 1,42 miljoner kronor för år 2, samt med 52 miljoner kronor årligen för åren 3–5, vilket ger total- summan 225,5 miljoner kronor för en femårsperiod.

Enligt utredningens bedömning bör de nuvarande lokala frivilliga resursgrupperna utgöra en ändamålsenlig grund för att i kommunerna kunna bygga upp betydligt större lokala frivilliga beredskapsgrupper. Med hänsyn till det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget är det enligt utredningen av stor vikt att verksamheten i dessa grupper under de närmaste åren är tydligt inriktad mot att kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen i händelse av ett väpnat angrepp.

MSB har för utredningen angett att det är lämpligt att utveckla och anpassa dagens lokala frivilliga resursgrupper (FRG) för att dessa grupper ska kunna möta de krav som ställs inom ramen för ett modernt system för skydd av civilbefolkningen under höjd beredskap.

För närvarande finns det totalt cirka 3 500 medlemmar inom FRG. Inom FRG finns funktionerna FRG-ansvarig, FRG-ledare samt FRG- medlemmar. Det utbildas årligen cirka 250 FRG-medlemmar, cirka

40FRG-ansvariga samt cirka 60 FRG-ledare.

Enligt MSB är det viktigt att det inom resursgrupperna finns en

förmåga till att kunna leda och samordna de många spontanfrivilliga som kan komma att ansluta sig till grupperna vid större händelser.

Sedan år 2021 har MSB tillsammans med tio frivilliga försvars- organisationer bedrivit ett utvecklingsarbete i fråga om FRG. Det

599

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

arbetet har bl.a. lett till en gemensam målsättning om att FRG ska kunna verka i hela hotskalan. Det utvecklingsarbete som har påbörjats under år 2022 syftar till att successivt kunna förstärka gruppernas förmåga genom att frivilliga utbildas för specialistfunktioner, t.ex. i fråga om informations- och sambandsstöd, logistik och transporter samt utförande av omhändertagande uppgifter och enklare sjuk- vårdsuppgifter. MSB:s inriktning är att den samlade förmågan inom FRG behöver utvecklas och utökas utifrån de behov som uppstår inom totalförsvaret.

Enligt MSB finns det behov av att till år 2027 utöka antalet med- lemmar i de lokala frivilliga resursgrupperna till cirka 10 000 FRG- medlemmar, cirka 350 FRG-ansvariga och 800 FRG-ledare.

Baserat på dagens kostnader för FRG-relaterade utbildningar har MSB beräknat att nyss nämnd uppbyggnad av FRG kommer att medföra de utökade kostnader som anges i nedanstående tabell 11.5.

Tabell 11.5 Beräknade tillkommande kostnader för en utökad lokal organisering av frivilliga

Kostnad per år (mnkr)

Kostnadsslag	I dag	År 1	År 2	År 3–5	Tot. År1–5

Organisationsstöd	ca 2,5	5,5	10	13	54,5
Uppdragsersättning	ca 6	15	25	35	145
Utrustning	–	6	6	3	21
Kostnader för MSB	–	1	1	1	5

Summa kostnader	ca 8,5	27,5	42	52	225,5

Enligt utredningens bedömning är MSB:s inriktning för att förstärka och utveckla de lokala frivilliga resursgruppernas förmåga väl avvägd och nödvändig med hänsyn till att de offentliga aktörerna – främst kommunerna – kommer att ha ett mycket omfattande behov av fri- villigstöd i händelse av höjd beredskap. Det är även av stor betydelse att det finns tillgång till ett sådant stöd vid fredstida krissituationer och större olyckor.

600

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

11.5.2Konsekvenser för kommunerna

Utredningens bedömning: En utökad kommunal organisering av frivilliga inom lokala frivilliga beredskapsgrupper kommer att medföra kostnadsökningar för kommunerna. Det är i dag inte möjligt att bedöma storleken på dessa kostnadsökningar.

Som utredningen utvecklat i avsnitt 10.11.2 är det ett ansvar för kommunerna att bedöma och ta ställning till om, och i vilken omfattning, de har behov av frivilliga i sina verksamheter såväl under höjd beredskap som under fredstida förhållanden. Därvidlag har utredningen gjort den bedömningen att det på grund av det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget är av stor vikt att kommunerna söker säkerställa att det finns tillgång till frivilliga i den omfattning som bedöms vara nödvändig i kommunala verksamheter i händelse av höjd beredskap. Vidare har utredningen i det samman- hanget bedömt att det är av stor betydelse att de frivilliga beredskaps- grupperna nyttjas i största möjliga omfattning vid kommunernas hantering av fredstida krissituationer och större olyckor.

Vilka kostnadsökningar som kommunerna kommer att ha för en utökad organisering av frivilliga kommer självfallet att vara avhängigt av i vilken takt och omfattning sådan organisering kan komma att ske.

11.6Ekonomiska konsekvenser av utredningens bedömning i fråga om civilpliktiga utrymningsledare

Utredningens bedömning: Ett införande av ett system i enlighet med utredningens bedömning om att länsstyrelserna bör ha ett bemanningsansvar för civilpliktiga utrymningsledare kommer att medföra kostnadsökningar för dessa myndigheter. Det är i nuläget inte möjligt att bedöma storleken på dessa kostnadsökningar, eftersom det bör vara en uppgift för länsstyrelserna att analysera och fastställa behovet av antalet civilpliktiga utrymningsledare inom respektive län.

En rimlig utgångspunkt är att länsstyrelserna inom den när- maste femårsperioden ges förutsättningar att kunna grundutbilda

601

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

400–500 totalförsvarspliktiga för civilpliktsbaserade befattningar som utrymningsledare.

Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att, i samråd med Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, analysera och lämna förslag till hur ett system med civilpliktiga utrymningsledare inom länsstyrelserna bör vara utformat, och vilka ekonomiska och andra konsekvenser ett sådant system kommer att ha för länsstyrelsernas vidkommande. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med kommunerna.

Utredningen har bedömt att det är av stor vikt att säkerställa att det finns tillgång till extraordinära personella resurser vid genomförandet av större utrymningar, och att det behovet delvis bör tillgodoses genom civilpliktstjänstgöring. Därvidlag föreslår utredningen att det bl.a. ska finnas civilpliktiga utrymningsledare (se avsnitt 10.12).

Utredningen bedömer att länsstyrelserna bör inrätta och upprätt- hålla ett system med civilpliktiga utrymningsledare. Länsstyrelserna bör således vara bemanningsansvariga myndigheter för de civilpliktiga utrymningsledarna, och även ansvara för att civilpliktsbaserad grund- och repetitionsutbildning av utrymningsledarna kan genomföras. Utredningen har utgått från att länsstyrelserna kommer att behöva biträdas av MSB och Polismyndigheten i det avseendet. Ett system med civilpliktiga utrymningsledare inom länsstyrelserna kommer att innebära utökade kostnader för dessa myndigheter.

I det föregående har utredningen angett vissa utgångspunkter för bedömningen av hur många civilpliktiga utrymningsledare som det på ett övergripande plan kan finnas behov av. Det är dock inte möjligt att inom ramen för utredningen göra en närmare bedömning av det behovet. Det bör vara en uppgift för länsstyrelserna att som beman- ningsansvariga myndigheter analysera och fastställa det behovet.

En rimlig utgångspunkt är enligt utredningens bedömning att läns- styrelserna inom den närmaste femårsperioden ges förutsättningar att kunna grundutbilda 400–500 totalförsvarspliktiga för civilplikts- baserade befattningar som utrymningsledare.

Det är således inte möjligt att i nuläget bedöma vilka utökade kost- nader länsstyrelserna kommer att få vid ett inrättande och upprätt- hållande av ett system med civilpliktiga utrymningsledare. Detsamma gäller i fråga om eventuellt utökade kostnader för kommunerna när utrymningsledare fullgör uppgifter inom en kommun.

602

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

Mot denna bakgrund bör regeringen ge länsstyrelserna i uppdrag att, i samråd med Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, analysera och lämna förslag till hur ett system med civilpliktiga utrymnings- ledare inom länsstyrelserna bör vara utformat, och vilka ekonomiska och andra konsekvenser ett sådant system medför för länsstyrel- sernas vidkommande. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med kommunerna.

11.7Ekonomiska konsekvenser av utredningens bedömning i fråga om civilpliktig personal för iordningställande och drift av specialskyddsrum

Utredningens bedömning: Det kan under den närmaste femårs- perioden uppskattningsvis komma att behövas sammanlagt cirka 450 civilpliktiga för iordningställande och drift av cirka 15 av lan- dets befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum i händelse av höjd beredskap och krig.

Berörda kommuner kommer i mindre omfattning att få ut- ökade kostnader för uppgiften att inrätta och upprätthålla ett system med civilpliktig personal för iordningställande och drift av specialskyddsrum.

Utredningen har föreslagit att den extraordinära personella resurs som behövs för iordningställande och drift av befolkningsskydds- rum och andra större specialskyddsrum bör omfattas av civilplikt (se avsnitt 10.12).

Utredningen har i avsnitt 11.2.2 bedömt att staten bör avsätta medel för att successivt iståndsätta de befolkningsskyddsrum och andra specialskyddsrum vilka behöver bibehållas med befintliga funk- tioner. Under en femårsperiod bör detta innebära att i vart fall tio större specialskyddsrum kan iståndsättas och härutöver ett flertal andra specialskyddsrum.20

20Som framgår av avsnitt 5.5 finns det i dag det enligt MSB:s uppgifter 14 befolkningsskydds- rum. Befolkningsskyddsrum kan hänföras till en kategori av skyddsrum som benämns special- skyddsrum. Hit hör skyddsrum som kräver särskild kompetens för att driftsättas eller som kräver särskilda instruktioner för detta eftersom de har särskild teknik installerad. Totalt finns

80specialskyddsrum med plats för sammanlagt drygt 96 000 personer. Utöver de 14 befolk- ningsskyddsrummen finns 25 liknande större skyddsrum till vilka det tidigare har funnits krigs- placerad personal (sammanlagt är det fråga om 39 sådana skyddsrum). Resterande special- skyddsrum avser andra i regel mindre betong- och bergskyddsrum med särskild utrustning.

603

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

De kommuner där det finns specialskyddsrum bör enligt utred- ningens förslag vara bemanningsansvariga för den civilpliktiga per- sonal som behövs för de nyss nämnda uppgifterna. Kommunerna bör vidta de åtgärder som behövs för att verkställa ett införande av civilplikt när det gäller sådan personal. I detta ligger att berörda kommuner bör ansvara för att grund- och repetitionsutbildning av den civilpliktiga personalen kan genomföras.

Tidigare fanns det civilpliktig personal för att iordningställa och sköta driften av specialskyddsrum under höjd beredskap. Den perso- nalen utgjordes huvudsakligen av maskinister och personer med bred allmänteknisk kompetens. De kompetenser som då efterfrågades för uppgifterna var bl.a. elektriker, mekaniker, rörmokare och VVS- tekniker.

Baserat på den tidigare bemanningen av specialskyddsrum med civilpliktiga utgår utredningen från att det kan komma att behövas i genomsnitt cirka 30 civilpliktiga för iordningställande och drift av ett specialskyddsrum.

Med denna utgångspunkt skulle det behövas totalt 1 170 civil- pliktiga om alla 39 befolkningsskyddsrum och andra större special- skyddsrum skulle iståndsättas. Om alla dessa skyddsrum behöver iståndsättas kommer det enligt utredningens bedömning att behöva ske under en längre tidsperiod än fem år. Hur många civilpliktiga som kommer att behövas under den närmaste femårsperioden kom- mer att styras av dels av MSB:s bedömningar av behovet att bibehålla dessa skyddsrum med befintliga funktioner, dels den takt som dessa skyddsrum kan iståndsättas eller göras funktionsdugliga.

Utredningen uppskattar att det kan komma att behövas cirka 450 civilpliktiga under den närmaste femårsperioden.

Utredningen bedömer att de civilpliktiga kan behöva ges grund- läggande utbildning inom området civilt försvar. Den utbildningen kan bl.a. komma att omfatta grundläggande sjukvårdsutbildning, samt allmänt kunskapshöjande moment i fråga om totalförsvaret, t.ex. när det gäller styrning och rättslig reglering på det området. Ut- redningen utgår från att denna slags utbildning kan anordnas centralt av MSB.

Därutöver kan de civilpliktiga behöva ges teknisk utbildning, samt specifik utbildning avseende det specialskyddsrum där de är krigs- placerade. De kommuner där aktuella specialskyddsrum finns bör ansvara för anordnandet av denna slags utbildning.

604

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

Utredningen utgår från att det bör kunna vara tillräckligt med en sammanlagd utbildningstid på 1,5 månader för dessa grundutbild- ningar. Dessutom kommer de civilpliktiga att behöva genomgå åter- kommande repetitionsutbildningar på 3–5 dagar.

Utredningen bedömer att det inom berörda kommuner kommer att finnas behov av ytterligare personella resurser för utförandet av de uppgifter som avser ledning, planering och utveckling av skydds- rumsverksamheten i fredstid. Enligt utredningens bedömning kan det finnas behov av en halv årsarbetskraft för hanteringen av ett specialskyddsrum – dvs. totalt cirka 7,5 ytterligare årsarbetskrafter för hanteringen av 15 specialskyddsrum.

De närmare uppgifter som berörda kommuner kan behöva fullgöra är att a) vidmakthålla och förvalta en bemannad organisation med civilpliktig personal, b) rekrytera civilpliktig personal, c) planera och genomföra platsspecifika utbildningar, d) planera övningar och repetitionsutbildningar, samt e) planera underhållsåtgärder och test- körning av tekniska system.

Sammanfattat kommer berörda kommuner i mindre omfattning att få utökade kostnader för att inrätta och upprätthålla ett system med civilpliktig skyddsrumspersonal.

11.8Övriga ekonomiska konsekvenser

Utredningens bedömning: Förslaget om grundutbildning med civilplikt för efterföljande civilpliktsbaserad tjänstgöring i den statliga beredskapsorganisationen för räddningstjänst innebär endast begränsade ekonomiska konsekvenser för enskilda.

Med hänsyn till att beredskapsorganisationen under en första femårsperiod föreslås få en förhållandevis begränsad personell volym blir produktionsbortfallet i samhället av mindre omfattning.

Utredningen har i avsnitt 10.2 föreslagit att sammanlagt cirka 3 000 totalförsvarspliktiga ska ingå i den statliga beredskapsorganisationen. Det är i dag inte möjligt att avgöra hur många av dessa som kommer att behöva genomgå mönstring för ordinär grundutbildning med civil- plikt. Utredningen har vid sina överväganden utgått från en grundut- bildningstidstid på cirka 18–20 veckor. Enligt utredningens bedöm- ning bör dock i första hand de totalförsvarspliktiga som inte behöver

605

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

grundutbildas, eller endast ges en kortare sådan utbildning, skrivas in för civilpliktstjänstgöring i beredskapsorganisationen. Möjlig- heterna till sådan inskrivning påverkar självfallet de ekonomiska konsekvenserna av förslaget även i nu aktuella avseenden.

Utredningen bedömer att förslaget till en beredskapsorganisation endast innebär begränsade ekonomiska konsekvenser för enskilda, och att produktionsbortfallet i samhället endast blir av mindre om- fattning med hänsyn till den förhållandevis begränsade personella volymen på beredskapsorganisationen.

11.9Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen och andra konsekvenser för kommuner och regioner

Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär till viss del en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Inskränk- ningen bedöms emellertid inte vara oproportionerlig på så sätt som avses i regeringsformen.

Utredningens förslag innebär att nya uppgifter åläggs främst kom- munerna, men även i viss mån regionerna. De nya uppgifterna är – inte minst såvitt gäller de uppgifter som föreslås åläggas kommunerna beträffande utrymning och inkvartering omfattande och kommer således att föranleda merarbete för såväl kommunerna som region- erna. Kommunerna kommer genom utredningens förslag även att få visst ansvar för inventering och inrättande av skyddade utrymmen samt för att förmedla information om iordningställande och använd- ning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Dessa uppgifter är i sammanhanget begränsade och bedöms inte utgöra någon egentlig inskränkning av den kommunala självstyrelsen.

Utredningens förslag att kommunerna ska åläggas ett ansvar för planering för och genomförande av utrymning med efterföljande in- kvartering vid höjd beredskap, och förslaget om en statlig beredskaps- organisation för räddningstjänstbistånd till kommunala organisa- tioner för räddningstjänst under höjd beredskap, innebär dock en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen

606

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det ska således prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär.

I kapitel 8 har utredningen redovisat skälen för att planering för utrymning och inkvartering över huvud taget ska tas fram samt för att kommunen ska åläggas ansvaret för planering för och genom- förande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Som där har framgått, saknas det enligt utredningens bedömning offentliga aktörer som är bättre lämpade än kommunerna att åläggas ansvaret för nämnda uppgifter. Enligt utredningens bedömning saknas det så- ledes åtgärder att vidta som är mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet.

I kapitel 10 anges skälen för utredningens förslag till en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst under höjd beredskap. Förslaget innebär en del skyldigheter för kommunerna. Dessa skyl- digheter syftar till att kommunernas organisationer för räddnings- tjänst på ett ändamålsenligt sätt ska kunna bistås av den statliga bered- skapsorganisationen under höjd beredskap. Vidare ska kommunerna vara skyldiga att bistå MSB vid genomförandet av grund- och repeti- tionsutbildning av beredskapsorganisationens personal (civilför- svarspersonal).

Den föreslagna regleringen syftar till att säkerställa skyddet för civilbefolkningen i händelse av höjd beredskap, vilket får anses vara ett väsentligt samhällsintresse. Detta intresse överväger enligt utred- ningens bedömning det besvär som nu nämnda uppgifter kommer att föranleda för kommunerna. Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen kan således inte anses vara oproportionerlig på så sätt som avses i regeringsformen.

607

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

11.10 Andra konsekvenser

11.10.1Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Utredningens bedömning: Förslagen får en marginellt positiv effekt på det brottsförebyggande arbetet.

Utredningen föreslår att Polismyndighetens roll förtydligas i fråga om verkställighet av beslut om utrymning. Utredningen bedömer att Polismyndighetens möjligheter att fortsätta bedriva brottsförebyg- gande verksamhet under höjd beredskap därmed förbättras. I övrigt bedöms utredningens förslag inte påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

11.10.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens bedömning: Förslagen får en begränsad positiv effekt på sysselsättning och offentlig service.

Utredningens förslag kommer i begränsad omfattning att främja sysselsättningen i landet och dessutom i samma omfattning påverka offentlig service i positiv riktning. Förslaget om att många total- försvarspliktiga under den närmaste femårsperioden ska ges räddnings- tjänstutbildning bör bl.a. kunna innebära bättre möjligheter för kommunerna att rekrytera räddningstjänstpersonal i beredskap (del- tidsanställda brandmän). Förslagen torde även i mindre omfattning komma att främja sysselsättningen i positiv riktning hos privata aktörer. Utredningens förslag bedöms inte medföra några tydliga eller förutsägbara skillnader mellan olika delar av landet i dessa avseenden.

608

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

11.10.3 Konsekvenser för näringslivet och företag

Utredningens förslag: Förslagen får en begränsad positiv effekt på näringslivet och företag.

Utredningens förslag kan komma att påverka samverkan mellan stat- liga myndigheter och företag i frågor som rör skyddet för civilbefolk- ningen och krisberedskap. Utredningens förslag bedöms dessutom i begränsad omfattning främja sysselsättningen på så vis att förslagen kan komma att medföra en viss ökad efterfrågan på vissa specifika varor och tjänster. Utredningens förslag kan därför i viss omfattning också komma att främja internationell handel med tredje land i dessa avseenden.

När det gäller branschen för skyddsrumssakkunniga kommer sådana sakkunnigas uppgifter att få en något ändrad inriktning efter- som länsstyrelsen i första hand ska anställa egna kontrollanter. Enligt utredningens bedömning kommer dock skyddsrumssakkunniga fort- satt att ha uppgifter på skyddsrumsområdet i fråga om att kunna bistå med nödvändig expertis på det området. Vidare kommer behovet av, och efterfrågan på, skyddsrumssakkunniga sannolikt att öka med anledning av utredningens förslag.

Utredningens förslag har inga tydliga konsekvenser specifikt för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag.

11.10.4 Konsekvenser i övrigt

Utredningens bedömning: Förslagen förväntas inte få några andra konsekvenser som behöver redovisas i detta sammanhang.

Utredningens förslag kommer inte att påverka jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Enligt utredningens bedömning medför förslagen inte heller några andra konsekvenser av det slag som anges i kommittéförord- ningen eller som, utöver den analys som utredningen gjort i sina över- väganden, särskilt behöver beskrivas enligt förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning.

609

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

11.11 Finansiering av utredningens förslag

Utredningens bedömning: De förslag som utredningen lämnar kommer att innebära omfattande kostnadsökningar för staten både i fråga om direkta kostnadsökningar och författningsstyrda ekonomiska ersättningar till kommuner och regioner. Genom- förandet av utredningens förslag ryms inte inom de medel som redan har beslutats på området, vilket innebär att de kostnader som uppkommer till följd av förslagen behöver behandlas och finansieras i kommande budgetpropositioner.

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Innebär förslagen samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Slutligen föreskrivs i paragrafen att när det gäller kostnadsökningar och in- täktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska utredningen föreslå en finansiering.

Utredningen bedömer att de förslag som utredningen lämnar kommer att innebära omfattande kostnadsökningar för staten både i fråga om direkta kostnader och författningsstyrda ekonomiska ersättningar till kommuner och regioner.

I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 bedömer regeringen att Sveriges förmåga att hantera höjd beredskap och ytterst krig behöver stärkas på bred front, och att en viktig del i det arbetet är att stärka det civila försvaret. I syfte att stärka och ytterligare intensifiera åter- uppbyggnaden av det civila försvaret är regeringens inriktning en stegvis förstärkning som omfattar 1 miljard kronor år 2021, 1,5 mil- jarder kronor år 2022, 2,5 miljarder kronor år 2023, 3 miljarder kro- nor år 2024 och 3,8 miljarder kronor fr.o.m. år 2025. Tillsammans med de medel som tillfördes i budgetpropositionen 2018 (429 miljoner kronor) uppgår summan av medel avseende civilt försvar till 4,2 mil- jarder kronor. Av den medelsfördelning som görs i den nämnda propositionen framgår att för området Organisation och ledning (utgiftsområdena 1 och 6) tillförs medel stegvis årligen under perioden 2021–2025 med 50, 200, 500, 550 och 600 miljoner kronor. I den mån det fortfarande finns tillgängliga medel inom nyss nämnt område kan dessa medel ha viss betydelse för finansieringen av

610

SOU 2022:57

Konsekvensanalys

utredningens förslag. På motsvarande sätt tillförs medel för området Frivilliga försvarsorganisationer (utgiftsområde 6) under den angivna tidsperioden med 30, 30, 30, 40 och 40 miljoner kronor. För området Befolkningsskydd och räddningstjänst (utgiftsområde 6) tillförs 80 mil- joner kronor för 2024 och 240 miljoner kronor fr.o.m. 2025. (Se prop. 2020/21:30, s. 125 ff.)

Enligt utredningens bedömning kan de ekonomiska medel som hittills har beslutats eller aviserats för förstärkningar av det civila försvaret – och som helt eller delvis är av relevans i detta samman- hang – endast i begränsad omfattning finansiera ett genomförande av utredningens förslag. Med hänsyn till att utredningens förslag medför omfattande kostnadsökningar för staten är det enligt utred- ningens bedömning varken gångbart eller lämpligt att lämna några förslag till omfördelningar mellan olika utgiftsområden och anslag inom den befintliga statliga budgeten.

Sammanfattat bedömer utredningen att ett genomförande av ut- redningens förslag inte ryms inom de medel som redan har beslutats på området, vilket innebär att de kostnader som uppkommer till följd av förslagen behöver behandlas och finansieras i kommande budgetpropositioner.

11.12Konsekvenserna av om utredningens förslag inte genomförs

Utredningens bedömning: Om utredningens förslag inte genom- förs innebär det att civilbefolkningen inte i nödvändig omfattning kan tillförsäkras ett ändamålsenligt utformat skydd mot konse- kvenser av ett väpnat angrepp genom ett moderniserat och ut- byggt bestånd av skyddsrum och andra skyddade utrymmen. Det kommer heller inte att finnas en tillräcklig förmåga hos länsstyrel- serna och kommunerna att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kunna planera inför genomförandet av större utrymningar och inkvarteringar i händelse av krig. Kommunerna kommer inte heller att ha tillräcklig förmåga att genomföra utrymningar och inkvarteringar. Vidare kommer de reella möjligheterna för kom- munala räddningstjänstorganisationer att kunna undsätta och rädda civilbefolkningen under krigsförhållanden att vara klart otillräckliga.

611

Konsekvensanalys

SOU 2022:57

Det kan även finnas en påtaglig risk för att civilbefolkningens försvarsvilja och motståndsanda kan komma att påverkas i negativ riktning om den inte kan tillförsäkras ett tillräckligt omfattande skydd och tillgång till nödvändiga personella resurser för undsätt- ning och räddning samt annan hjälp vid ett väpnat angrepp. Där- till kan konstateras att Nato framhåller vikten av motståndskraft i samhället. Förmågan att skydda civilbefolkningen kan ses som förutsättningsskapande för att uppnå den motståndskraften.

Om utredningens förslag inte genomförs kommer det att innebära påtagligt negativa konsekvenser för möjligheterna att kunna tillför- säkra civilbefolkningen ett berättigat och ändamålsenligt utformat skydd mot de svåra konsekvenser som ett väpnat angrepp mot Sverige sannolikt kan komma att innebära för en stor del av civilbefolk- ningen. Det befintliga skyddsrumsbeståndet kommer till stor del inte att motsvara de tekniska krav som måste ställas på sådana utrymmen utifrån den militära hotbilden. Vidare kommer det att saknas förut- sättningar att i nödvändig omfattning kunna bygga nya skyddsrum och att inrätta skyddade utrymmen. Därutöver kommer möjlig- heterna att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kunna utrymma stora delar av civilbefolkningen inför ett befarat väpnat angrepp att vara otillräckliga. De reella möjligheterna för kommunala räddnings- tjänstorganisationer att kunna undsätta och rädda civilbefolkningen från krigsdrabbade och farliga områden kommer att vara klart otill- räckliga. Det finns även en påtaglig risk för att civilbefolkningens försvarsvilja och motståndsanda kan komma att påverkas i negativ riktning om den inte kan tillförsäkras ett modernt och väl anpassat skydd vid ett väpnat angrepp. Därtill kan konstateras att Nato fram- håller vikten av motståndskraft i samhället. Förmågan att skydda civilbefolkningen kan ses som förutsättningsskapande för att uppnå den motståndskraften.

612

12Ikraftträdande

och övergångsbestämmelser

12.1Ikraftträdande

Utredningens förslag: Författningsändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt, dock senast den 1 januari 2025.

Det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget efter Rysslands anfallskrig mot Ukraina medför nya och omfattande krav på de ansvariga aktörerna i Sverige. De förslag som utredningen lämnar för att i olika avseenden utveckla och förstärka skyddet av civilbefolk- ningen bör därför genomföras så snart det bedöms vara möjligt. Ikraftträdandet behöver anpassas till tillgängliga medel inom statens budget. Enligt utredningens bedömning bör det vara möjligt att behandla utredningens förslag i finansiella avseenden i den budget- proposition som beslutas i december 2023.

Utredningens förslag till ny eller ändrad lagstiftning kräver beslut av riksdagen. Förslagen som avser förordningsändringar som görs med stöd av bemyndiganden till regeringen i gällande lag eller i före- skrifter i regeringsformen kan träda i kraft efter beslut av regeringen. Förslaget till en ny förordning om skyddsrum och skyddade utrym- men samt förslag till ändring i förordningen (2015:1053) om total- försvar och höjd beredskap bör dock enligt utredningens bedömning träda i kraft samtidigt som den nya lagen. Utredningen bedömer att den författningsreglering som föreslås bör kunna träda i kraft i enlig- het med det som följer.

De författningsförslag som rör skyddsrum och skyddade utrym- men kommer, särskilt när det gäller den nya kontrollorganisationen, kräva tid för uppbyggnad och anpassningar. Detta medför att ett ikraftträdande i dessa delar som tidigast kan ske den 1 januari 2025.

613

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2022:57

Eftersom det är fråga om en helt ny lag och att frågorna som regleras i lagen är mycket nära sammanhängande bör hela lagen träda i kraft vid samma tidpunkt. Föreslagna ändringar i plan- och bygglagen (2010:900) bör träda i kraft samtidigt.

Vissa författningsändringar i fråga om utrymning och inkvar- tering kräver också omfattande förberedelser som gör att de bör kunna träda i kraft tidigast den 1 januari 2025. Även här är bedömningen att samtliga lagändringar bör träda i kraft vid samma tidpunkt.

Ett genomförande av utredningens förslag till en statlig bered- skapsorganisation för räddningstjänst behöver föregås av ett omfatt- ande förberedelsearbete. MSB, Totalförsvarets plikt- och prövnings- verk och kommunerna kommer i varierande omfattning att behöva vidta förberedelseåtgärder. Enligt utredningens bedömning är det av stor betydelse att en civilpliktsbaserad grundutbildning av blivande civilförsvarspersonal kan påbörjas under det första halvåret 2025. Mot denna bakgrund bör författningsregleringen avseende en bered- skapsorganisation för räddningstjänst träda i kraft den 1 januari 2025.

12.2Övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Genom den nya lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen ska lagen (2006:545) om skyddsrum upp- hävas. Bestämmelser om ägare till byggnad eller annan anläggning i den nya lagen ska tillämpas även på den som innehar fastighet med fideikommissrätt. För underhåll av skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar ska fortfarande 6 kap. 11–16 §§ i den upphävda lagen om civilt försvar gälla. Ett föreläggande som utfärdats enligt 3 kap. 4 §, 4 kap. 2 § eller 7 kap. 1 § i den upphävda lagen om skyddsrum ska anses som ett föreläggande enligt den nya lagen. I fråga om ersättning som bestämts före ikraftträdandet av den nya lagen ska 6 kap. 1 och 2 §§ i den upphävda lagen om skyddsrum gälla.

Utredningens bedömning: Utredningens författningsförslag om utrymning och inkvartering kräver inga övergångsbestämmelser. Inte heller författningsförslagen avseende en statlig beredskaps- organisation för räddningstjänst kräver sådana bestämmelser.

614

SOU 2022:57

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslaget till ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen behöver vissa övergångsbestämmelser för att underlätta övergången. Till en början ska det framgå att lagen om skyddsrum upphävs genom den nya lagen. Till den nya lagen krävs i övrigt motsvarande övergångs- bestämmelser som till lagen om skyddsrum som ersatte lagen om civilt försvar (se prop. 2005/06:133 s. 137). Förklaringen till att det krävs övergångsbestämmelser i dessa frågor är att systemet med skyddsrum är gammalt och att det genom tiden har gällt olika krav, rättigheter eller skyldigheter. Således bör det av övergångsbestäm- melserna framgå att bestämmelser i den nya lagen om ägare till bygg- nad eller annan anläggning ska tillämpas även på den som innehar fastighet med fideikommissrätt. Denna övergångsbestämmelse ska ha samma sakliga innebörd som motsvarande bestämmelse till lagen om skyddsrum, dock med en justering av begreppet ”ägare till fastig- het” till en ordalydelse som bättre överensstämmer med bestämmel- serna i den nya lagen. Vidare bör det framgå att 6 kap. 11–16 §§ i den upphävda lagen om civilt försvar fortfarande gäller för underhåll av skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § i den lagen. Slut- ligen behöver det framgå att ett föreläggande som utfärdats med stöd av 3 kap. 4 §, 4 kap. 2 § eller 7 kap. 1 § lagen om skyddsrum ska anses som ett föreläggande enligt den nya lagen och att i fråga om ersätt- ning som bestämts före ikraftträdandet av den nya lagen gäller 6 kap. 1 och 2 §§ i lagen om skyddsrum.

Utredningens förslag om utrymning och inkvartering kräver inga övergångsbestämmelser. Inte heller förslagen avseende en bered- skapsorganisation för räddningstjänst kräver sådana bestämmelser.

615

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag om skyddsrum och skyddade utrymmen

Lagen är ny och ersätter lagen (2006:545) om skyddsrum. Genom den nya lagen utvidgas tillämpningsområdet till att omfatta vissa reg- ler om skyddade utrymmen. Den nya lagen har också kompletterats med ett flertal nya bestämmelser.

Utredningens uppdrag har framför allt tagit sikte på att lämna förslag på hur ett ändamålsenligt och modernt skydd för civilbefolk- ningen ska se ut och samordnas i framtiden. En viktig del av uppdra- get har varit att analysera behovet av befintliga skyddsrumstill- gångar, behovet av andra fysiska skydd, samt ansvarsfrågorna. Skälet till att utredningen föreslår att den nya lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen ska ersätta den tidigare lagen är framför allt att utredningen föreslår en ny ansvarsfördelning, att det ska införas nya regler om skyddade utrymmen samt ett flertal andra nya bestämmel- ser som skulle göra den tidigare lagen svåröverblickbar. Flera av de bestämmelser som fanns i den tidigare lagen har dock oförändrade förts över till den nya lagen.

Utredningen lämnar även förslag till en ny förordning om skydds- rum och skyddade utrymmen som föreslås ersätta den nuvarande för- ordningen (2006:638) om skyddsrum. Förordningen ska komplettera lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen. I författningskom- mentaren hänvisas till förordningen där det kan underlätta för- ståelsen.

617

Författningskommentar

SOU 2022:57

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns det bestämmelser om hur skyddsrum ska byggas, utrustas och underhållas samt om skyddade utrymmen. I lagen finns det också bestämmelser om ersättning.

I paragrafen anges vad som regleras i lagen. Bestämmelsen motsvarar delvis 1 kap. 1 § lagen om skyddsrum, dock med tillägget att lagen även innehåller bestämmelser om skyddade utrymmen. Övervägan- dena finns i kapitel 6.

2 § Skyddsrum är utrymmen för skydd av befolkningen i krig. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om

behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna.

Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om planer för byggverksamhet i kommunen och om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om skyddsrum.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 2 § i lagen om skyddsrum. Tredje stycket motsvarar 3 kap. 1 § andra stycket i den lagen. Över- vägandena finns i avsnitt 4.5.1. och 6.2.

I paragrafens första stycke ges en definition av begreppet skydds- rum. Skyddsrum är utrymmen för skydd av befolkningen i krig. De- finitionen kompletteras av 2 kap. 1 § där det närmare anges hur ett skyddsrum ska vara utformat.

I paragrafens andra stycke anges att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer har det övergripande ansvaret för skyddsrumsverksamheten och beslutar om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum- men ska vara belägna. I 1 kap. 2 § förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen anges att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvaret för skyddsrumsverksamheten. Där anges också vad myndigheten särskilt ska beakta i detta samman- hang, nämligen behovet av skydd av civilbefolkningen i områden som är strategiskt viktiga i händelse av ett väpnat angrepp, i storstä- derna och vid bebyggelse i närheten av anläggningar för samhällsvik- tig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål vid ett sådant an-

618

SOU 2022:57

Författningskommentar

grepp och att myndigheten ska ge Försvarsmakten tillfälle att yttra sig. MSB ska dessutom föra register över samtliga skyddsrum.

I paragrafens tredje stycke anges att kommunerna är skyldiga att, på begäran av ansvarig myndighet, bistå denna med det material som behövs för myndighetens beslut. Av 3 kap. 1 § som kompletteras av 3 kap. 1 § förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen framgår att MSB dessutom ska besluta om byggande av skyddsrum. Myndigheten kommer vid sitt arbete vara beroende av att kunna få information från kommunen om planer för byggverksamhet eller andra förhållanden av betydelse för beslutsfattandet om skyddsrum.

3 § Skyddade utrymmen är utrymmen som ger ett i förhållande till skyddsrum begränsat skydd av befolkningen i krig.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas.

Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av bety- delse för myndighetens beslut i frågor om sådana utrymmen.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4.

I paragrafens första stycke ges en definition av begreppet skyddade utrymmen. Skyddade utrymmen är utrymmen som ger ett i förhål- lande till skyddsrum begränsat skydd av befolkningen i krig. Defi- nitionen kompletteras av 2 kap. 5 § och 2 kap. 3 § förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen där det anges närmare hur ett skyddat utrymme ska vara utformat.

Av paragrafens andra stycke framgår att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer har det övergripande ansvaret för att besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka om- råden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. I 1 kap. 2 § förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen anges att MSB, liksom för skyddsrum, har ansvaret för beslut om behovet av skyddade utrymmen och var sådana ska finnas. I bestämmelsen anges också vad MSB särskilt ska beakta i detta sammanhang och att myndigheten ska ge Försvarsmakten tillfälle att yttra sig. Vidare framgår att MSB ska föra register över samtliga skyddade utrymmen.

619

Författningskommentar

SOU 2022:57

Av paragrafens tredje stycke framgår att kommuner på begäran av ansvarig myndighet ska lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrym- men samt om andra förhållanden av betydelse för myndighetens be- slut i frågor om sådana utrymmen. Av 2 kap. 6 §, som kompletteras av 2 kap. 3 § andra stycket förordningen om skyddsrum och skyd- dade utrymmen, framgår att MSB, förutom att besluta om behovet av skyddade utrymmen, får meddela föreskrifter om skyddade ut- rymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, samt i särskilda fall besluta om sådana utrymmens placering, utformning och utrustning och inom vilken tid skyddade utrymmen ska kunna iordningställas. Enligt 3 kap. 8 § första stycket ska kommunen som utgångspunkt fatta besluta om inrättande av skyddade utrymmen. Enligt andra stycket i samma bestämmelse, som kompletteras av 3 kap. 4 § i för- ordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen, ska MSB dock fatta beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen. Myndigheten kommer vid sitt ar- bete vara beroende av att kunna få information från kommunen om utrymmen som kan vara av intresse som skyddade utrymmen eller andra förhållanden av betydelse för beslutsfattandet om sådana ut- rymmen.

4 § Kommunen ska förmedla information om iordningställande och an- vändning av skyddsrum och skyddade utrymmen till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar inom kom- munen.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.5.1.

I paragrafen anges att kommunerna är ansvariga för att förmedla information till invånare, ägare och nyttjanderättshavare inom kom- munen om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Syftet med bestämmelsen är att öka kommu- nernas inflytande i dessa frågor samt att stärka kunskapen om skyddsrum och skyddade utrymmen, men även skyddet av civil- befolkningen generellt, lokalt i kommunerna. Invånarna ska kunna vända sig till kommunen och få information om vilka skyddsalter- nativ som finns tillgängliga. Kommunens primära uppgift enligt be- stämmelsen är att bidra till att stärka förmågan hos fastighetsägarna

620

SOU 2022:57

Författningskommentar

att ta skyddsrum och skyddade utrymmen i bruk samt att öka med- vetenheten kring användning av skyddsrum och skyddade utrym- men bland invånarna och nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar i kommunen. Inom ramen för detta ansvar skulle kommunerna exempelvis kunna anordna informationsträffar eller genomföra övningar. I många fall kan det handla om att vidareför- medla övergripande och grundläggande information. Kommunernas ansvar på lokal nivå inverkar inte på MSB:s ansvar att ta fram och sprida generell information på området. Avsikten är inte heller att kommunen ska bistå med teknisk kompetens. I sådana frågor bör kommunen i stället kunna hänvisa till exempelvis MSB, länsstyrelsen eller skyddsrumssakkunnig.

2 kap. Utformning och placering av skyddsrum och skyddade utrymmen

Skyddsrummens placering och utformning

1 § Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verk- ningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig.

Om det krävs skyndsamma åtgärder för skydd av befolkningen i krig får skyddsrummen utformas och utrustas så att de i största möjliga utsträck- ning står emot sådana verkningar som avses i första stycket.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 1 § i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 4.5.1, 6.2.2 och 6.4.

I paragrafens första stycke anges, liksom i lagen om skyddsrum, att skyddsrum ska utformas så att de ger skydd mot sådana strids- medel som kan antas komma till användning i krig. Detta innebär att skyddsrummen inte ska konstrueras för att stå emot de kraftigaste tänkbara vapen utan för att kunna stå emot sådana vapen som en mot- ståndare kan antas förfoga över och komma att använda. Såväl direkta som indirekta verkningar av stridsmedel avses. (Se prop. 2005/06:133 s. 165.) Av 2 kap. 4 § som kompletteras av 2 kap. 2 § förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen framgår att MSB får med- dela föreskrifter eller i särskilda fall besluta bl.a. om hur skyddsrum ska utformas och utrustas. Med stöd av dessa bestämmelser är det alltså MSB som ansvarar för de närmare kraven på skyddsrum.

621

Författningskommentar

SOU 2022:57

Enligt andra stycket finns, liksom enligt lagen om skyddsrum, en möjlighet för den myndighet som beslutar om inrättande av skydds- rum att anordna tillfälliga skyddsrum eller utforma skyddsrummen så att de i största möjliga utsträckning motstår verkningarna av så- dana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Ett skyddsrum ska dock alltid vara utformat och konstruerat med det uttalade huvudsyftet att kunna motstå de angrepp som kan tänkas genomföras i krig även om det tillkommer under sådana omständig- heter som kräver skyndsamma åtgärder (se a. prop. s. 165). Bestäm- melsen bör kunna möjliggöra tillfälliga åtgärder och särskilda an- passningar i förhållande till en snabbt förändrad hotbild.

2 § Skyddsrum ska vara placerade och utformade med hänsyn till möjlig- heten för dem som behöver skydd att efter varning hinna fram till dem i tid och att uppehålla sig där under den tid som behövs.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 2 § i lagen om skyddsrum, med den skillnaden att uttrycket ”de skyddsbehövandes möjlig- heter” har ersatts med uttrycket möjligheten för dem som behöver skydd. Någon saklig ändring har inte varit avsedd. Enligt 2 kap. 4 § som kompletteras bl.a. av 2 kap. 1 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen ska antalet platser i skyddsrummen beräk- nas med hänsyn till tillgången på skyddade utrymmen, förutsätt- ningarna för utrymning samt befolkningsutvecklingen inom de om- råden där skyddsrummen ska byggas.

3 § Skyddsrum ska vara utformade så att de under fredstid kan användas för andra ändamål.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 3 § i lagen om skyddsrum. Av 2 kap. 4 § som kompletteras av 2 kap. 2 § förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen framgår att MSB får meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta bl.a. om inom vilken tid skyddsrum ska kunna iordningställas. Den tid inom vilken ett skyddsrum ska kunna iord- ningställas påverkar graden av anpassning för fredstida ändamål.

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddsrums pla- cering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iord- ningställas.

622

SOU 2022:57

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 § i lagen om skyddsrum och komplet- teras av 2 kap. 1 och 2 §§ förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Enligt 2 kap. 2 § i nämnda förordning får MSB meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum ska utfor- mas, utrustas och underhållas samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas. Paragrafen medför ett betydande ansvar för myn- digheten att komplettera och konkretisera de bestämmelser som finns i lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen samt i förord- ningen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Föreskriftsrätten omfattar bl.a. de närmare krav som är nödvändiga för att garantera ett skyddsrums kvalitet och säkerhet. Föreskriftsrätten kan omfatta exempelvis vilken teknisk standard ett skyddsrum ska ha, vilka specifika krav som ska ställas på byggprocessen eller på utrustningen till ett skyddsrum. Därmed skulle även föreskrifter kunna meddelas om löpande kontroller i samband med nybyggnation av skyddsrum. Enligt 2 kap. 1 § andra stycket i förordningen ska MSB verka för att skyddsrummen ska vara tillgängliga för personer med funktionsned- sättning, vilket kan kräva särskilda föreskrifter som kan meddelas med stöd av ifrågavarande bestämmelse. Det ska även hänvisas till 4 kap. 1 § i förordningen där det framgår att MSB får meddela före- skrifter om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen. Myndigheten har vidare föreskriftsrätt i fråga om skyldigheten att bereda plats, iordningställande samt skyltning en- ligt 4 kap. 4 och 5 §§ i förordningen. Föreskriftsrätten i dessa avse- ende hänger samman med myndighetens övergripande ansvar enligt förevarande paragraf.

Skyddade utrymmens placering och utformning

5 § Skyddade utrymmen ska vara utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot verkningar av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4.

Av paragrafen följer att ett skyddat utrymme som utgångspunkt har en lägre skyddsnivå än den som gäller för skyddsrum. Paragrafen kompletteras av 2 kap. 6 § som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela ytterligare föreskrifter

623

Författningskommentar

SOU 2022:57

eller i särskilda fall besluta bl.a. om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, sådana utrymmens placering, utform- ning och utrustning. Avsikten är att systemet med skyddade utrym- men ska vara mer flexibelt än i fråga om skyddsrum och att före- skriftsrätten ska vara något vidare än i fråga om skyddsrum. Att det inte ställs lika höga krav på skyddsnivån bör exempelvis möjliggöra anpassningar utifrån olika behov och förutsättningar. Enligt 2 kap. 3 § första stycket i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen föreslås skyddade utrymmen som minimum ge skydd mot splitter, stötvåg och värme. I särskilda fall, där detta bedöms nödvändigt ska ett sådant utrymme även ge ett skäligt skydd mot byggnadsras och andra verkningar av stridsmedel. De skyddade ut- rymmena behöver som utgångspunkt inte skydda mot andra effekter av stridsmedel än de uppräknade om inte myndigheten har meddelat föreskrifter som innebär ett mer omfattande skydd eller särskilt bestämt annorlunda.

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddade utrym- men och vilka krav som ska ställas på dessa, sådana utrymmens placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4.

Paragrafen innebär att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, sådana utrymmens placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas. Paragrafen medför ett betydande ansvar för ansvarig myndighet att komplettera och kon- kretisera de bestämmelser som finns i lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen samt i förordningen om skyddsrum och skyd- dade utrymmen. Föreskriftsrätten omfattar, liksom för skyddsrum, bl.a. de närmare krav som är nödvändiga för att garantera skyddade utrymmens kvalitet och säkerhet. Föreskriftsrätten kan omfatta exempelvis vilka specifika krav som ska ställas på sådana utrymmen eller vilken teknisk standard ett sådant utrymme ska ha. Om de ska förberedas med viss utrustning kan myndigheten meddela före- skrifter om vilka specifika krav som ska ställas på utrustningen. Till

624

SOU 2022:57

Författningskommentar

skillnad mot föreskriftsrätten avseende skyddsrum får myndigheten meddela ytterligare föreskrifter om skyddade utrymmen generellt samt om vilka krav som ska ställas på dessa. Detta medför att sy- stemet med skyddade utrymmen kan bli mer flexibelt och dynamiskt än i fråga om skyddsrum. På så vis kan skyddsnivån närmare bestämmas genom myndighetens föreskrifter och utifrån de minimi- krav som uppställs i lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen samt i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Att skyddade utrymmen inte behöver ha samma skyddsnivå som skydds- rum bör exempelvis möjliggöra att sådana utrymmen kan inrättas på olika sätt och med olika ambitionsnivå beroende på behov och förutsättningar. De bör i högre grad än skyddsrum kunna anpassas för speciella behov eller omständigheter (såsom för djur, vårdbehov, barn, personer med funktionsnedsättningar och grupper med speciella behov). Vidare skulle sådana utrymmen kunna anordnas på platser där det inte går att bygga nya skyddsrum och som utgör en ända- målsenlig samlingspunkt för allmänheten även vid en fredstida kris- situation eller större olycka. Föreskriftsrätten omfattar även en rätt att meddela föreskrifter om när skyddade utrymmen ska iordning- ställas samt inom vilken tid detta ska ske. Vidare kan myndigheten meddela föreskrifter om underhållsansvar för vissa utrymmen, even- tuella kontroller av sådana utrymmen samt huruvida utrymmena ska förses med särskild skyltning. Av 3 kap. 8 § framgår att det som utgångspunkt är kommunen som ska besluta om inrättande av skyd- dade utrymmen när det inte gäller anläggningar som ägs av staten eller regionen.

3 kap. Om byggande och kontroll av skyddsrum samt skyddade utrymmen

Byggande av skyddsrum

1 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska, i den omfattning sta- ten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om byggande av skyddsrum.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 kap. 1 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3. Kontroll av skyddsrummens skyddsförmåga och att skyltning skett i enlighet med lagen regleras

625

Författningskommentar

SOU 2022:57

numera i 6 §. Att kommunen på begäran ska lämna upplysningar om planer för byggverksamhet i kommunen och om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om skyddsrum framgår numera av 1 kap. 2 § tredje stycket. Paragrafen kompletteras av 3 kap. 1 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen där det framgår att MSB ska besluta om byggande av skyddsrum.

2 § Den som inom ett område där skyddsrum ska byggas avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900) och som kräver anmälan ska underrätta den myndighet som av- ses i 1 § om sin avsikt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om underrättelseskyldigheten enligt första stycket.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 kap. 3 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3.

Paragrafens första stycke innebär, liksom enligt lagen om skydds- rum att anmälan ska göras till den myndighet som får i uppgift att besluta i frågor om inrättande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 §.

Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om underrättelseskyl- digheten. Enligt lagen om skyddsrum fick föreskrifter om undantag från underrättelseskyldigheten meddelas. Genom den nya lydelsen kan underrättelseskyldigheten avgränsas till vissa byggnader och anläggningar. Förutom att beslut enligt 1 kap. 2 § andra stycket om vilka områden skyddsrum ska byggas kan alltså nyproduktionen av skyddsrum enligt denna bestämmelse avgränsas till att avse vissa byggåtgärder som regeringen eller den myndighet som regeringen utser bestämmer. Det som framför allt bör vara av intresse i sam- manhanget är flerbostadshus, men även andra större byggnader eller byggnader för vissa specifika ändamål i vilka ett större antal män- niskor ska arbeta eller vistas i, exempelvis byggnader för offentlig verksamhet, eller byggnader med en större bostadsyta eller brutto- area. Enligt 3 kap. 1 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen får MSB meddela föreskrifter om underrättelseskyldig- heten och ska tillhandahålla blanketter för underrättelsen. En under- rättelse ska enligt andra stycket vara skriftlig och innehålla de upp- gifter som behövs för att kunna bedöma behovet och lämpligheten av att bygga skyddsrum i byggnaden eller anläggningen.

626

SOU 2022:57

Författningskommentar

3 § Den som har lämnat en underrättelse enligt 2 § har rätt att få ett beslut i skyddsrumsfrågan enligt 1 §. Om beslutet innebär att ett skyddsrum ska byggas, ska beslutet även innehålla uppgift om det antal personer som ska kunna få plats i skyddsrummet samt en preliminär uppgift om den beräk- nade ersättningen till den som föreläggs att bygga skyddsrummet.

I samband med att ett beslut enligt första stycket delges, får den som lämnat underrättelsen föreläggas att vidta åtgärder i enlighet med beslutet.

Ett beslut enligt första stycket gäller i två år från beslutsdagen. Ett så- dant beslut får ändras endast om den som beslutet gäller godtar ändringen.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 kap. 4 § i lagen om skyddsrum. I paragrafens tredje stycke har ett förtydligande gjorts att beslutet gäller i två år från beslutsdagen. Tiden har, liksom tidigare, en kopp- ling till giltighetstiden för startbesked enligt plan- och bygglagen (2010:900).1 Ett startbesked för anmälningspliktiga åtgärder, såsom exempelvis en väsentligt ändrad planlösning i befintlig byggnad, upphör att gälla två år efter att startbeskedet gavs (10 kap. 25 § andra stycket plan- och bygglagen). I de flesta fall torde frågan om skydds- rum framför allt komma att aktualiseras vid nybyggnadsprojekt som kräver bygglov. För dessa gäller att ett startbesked upphör att gälla den dag då beslutet om lov upphör att gälla. Beslutet om lov upphör att gälla om den åtgärd som lovet avser inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft (9 kap. 43 § plan- och bygglagen). Det kan finnas skäl för att beslutet om skyddsrum ska kunna omprövas efter två år, exempelvis på grund av förändrade omvärldsförutsättningar. Ändringen av tredje stycket syftar endast till att förtydliga från vilken dag giltighetstiden ska räknas. Under beslutets giltighetstid får det enligt tredje stycket ändras endast om den som beslutet gäller godtar ändringen. Några sakliga ändringar har därmed inte avsetts.

4 § En byggherre som utför sådana byggnadsåtgärder som avses i 2 § ska bygga och utrusta ett sådant skyddsrum som enligt ett föreläggande ska finnas i byggnaden eller anläggningen. Byggherren ska se till att utrymmet stämmer överens med givet föreläggande enligt 3 § andra stycket samt med det som anges i 2 kap. 3 § och det som bestämts med stöd av 2 kap. 4 §.

I10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om ge- nomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum.

1Se prop. 2005/06:133, s. 166 och prop. 1994/95:7, s. 105.

627

Författningskommentar

SOU 2022:57

Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 kap. 6 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena i fråga om andra stycket finns i avsnitt 6.3.3.

Paragrafens första stycke innebär, liksom enligt lagen om skydds- rum, att byggherren har en skyldighet att bygga och utrusta ett så- dant skyddsrum som enligt ett föreläggande ska finnas i byggnaden eller anläggningen samt se till att skyddsrummet uppförs i enlighet med föreskrifter som meddelats i fråga om skyddsrum och på ett sätt att det kan användas för andra ändamål i fredstid.

Det sakliga innehåll som tidigare fanns i 3 kap. 5 § lagen om skydds- rum har i huvudsak flyttats till plan- och bygglagen (2010:900). I stället hänvisas nu i andra stycket till att det i 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum. Av 10 kap. 17 § andra stycket plan- och bygglagen följer således ut- tryckligen att man vid ett tekniskt samråd, utöver det som framgår av 10 kap. 19 § plan- och bygglagen, ska gå igenom byggherrens ansvar för att uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 3 § och med stöd av 2 kap. 4 §. Bestämmelsen som tidigare fanns i 3 kap. 5 § lagen om skyddsrum och som hänvisade till att bestämmelserna i 10 kap. 3, 5–7, 18, 27, 29 och 34–37 §§ plan- och bygglagen om kontroll m.m. och om slutbevis skulle tillämpas på arbetet med att bygga ett skyddsrum har tagits bort eftersom hänvisningen bedömts som missvisande. Den nya lydelsen av andra stycket innebär dock att samtliga bestämmel- ser i 10 kap. plan- och bygglagen, inbegripet de tidigare utpekade para- graferna, kan bli tillämpliga även i dessa sammanhang. Enligt 10 kap. 17 § första stycket plan- och bygglagen ska byggnadsnämnden ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § samt länsstyrelsen tillfälle att yttra sig om samrådet avser en åtgärd som kan påverka en befintlig bygg- nad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska inne- hålla ett skyddsrum.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 2 § i lagen om skyddsrum.

628

SOU 2022:57

Författningskommentar

Kontroll av skyddsrum

6 § Länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och att skyltning skett i enlighet med denna lag.

Länsstyrelsen får förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum att utföra en förenklad kontroll av skyddsrum- met och av att skyltning har skett i enlighet med denna lag.

Paragrafen saknar i huvudsak motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1.

Paragrafens första stycke anger att det är länsstyrelsen som ansva- rar för kontroller av inrättade skyddsrum. Kontrollen av skyddsrum syftar till att kvalitetssäkra skyddsrummen och att förbättra dessa i de avseenden som behövs. Eventuella brister eller behov av förbätt- ringar kan resultera i ett föreläggande till fastighetsägaren enligt 7 kap. 1 och 4 kap. 1 §§ eller 4 kap. 2 §.

För att effektivisera kontrollförfarandet kan länsstyrelsen enligt andra stycket och 4 kap. 3 § förelägga fastighetsägaren att utföra en förenklad kontroll av skyddsrummet. En sådan s.k. egenkontroll bör syfta till att länsstyrelsen kan samla in uppdaterade uppgifter om skyddsrummet och ett underlag för en fullständig kontroll. Enligt 3 kap. 3 § andra stycket i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen ska MSB tillhandahålla, förutom en vägledning för skyddsrumskontroll, ett standardiserat underlag för förenklad kon- troll av skyddsrum. Länsstyrelsen har ingen generell skyldighet att förelägga om egenkontroller. Behovet av egenkontroller kan näm- ligen variera både i olika områden och utifrån när kontroll eller till- syn senast gjordes av skyddsrummet.

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om kontroll av skyddsrum.

Paragrafen saknar i huvudsak motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1.

Av paragrafen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontroll av skyddsrum. Sådana föreskrifter kan avse kontroller av inrättade skyddsrum och förenklad kontroll. Föreskrifterna bör syfta till att kontrollverksamheten ska bedrivas enhetligt hos länsstyrelserna. Av 3 kap. 3 § första stycket i förordningen om skyddsrum och skyddade

629

Författningskommentar

SOU 2022:57

utrymmen anges att MSB får meddela föreskrifter om kontrollen av skyddsrum. Av 3 kap. 2 § samma förordning framgår att ett skydds- rum som är färdigbyggt ska besiktigas av MSB.

Inrättande av skyddade utrymmen

8 § Kommunen ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, besluta om inrättande av skyddade utrymmen.

Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrym- men i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs av beslutet och länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig åtgärden får beslut om inrättande av sådant utrymme fattas endast om det finns synnerliga skäl.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4.

Paragrafens första stycke anger att det som utgångspunkt är kom- munen som beslutar om inrättande av skyddade utrymmen. Vad som avses med skyddade utrymmen framgår av 1 kap. 3 och 2 kap. 5 §§ samt 2 kap. 3 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrym- men. Vid inrättande av skyddade utrymmen ska kommunen iaktta det beslut om behovet av skyddade utrymmen som meddelas enligt 1 kap. 3 § andra stycket och de föreskrifter som meddelas enligt 2 kap. 6 §. I de fall inrättandet av skyddade utrymmen kräver sär- skilda anpassningar eller utrustning som staten ska ersätta behöver kommunen samråda med den myndighet som beslutar om ersätt- ningen innan beslut om inrättande av sådant skyddat utrymme fat- tas. Enligt 3 kap. 4 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen ska beslut om inrättande av skyddade utrymmen också innehålla en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som ska inrätta ett skyddat utrymme.

Om det kan bli aktuellt att inrätta skyddade utrymmen i statens eller regionens anläggningar krävs enligt andra stycket att beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 3 kap. 4 § andra stycket i förordningen om skyddsrum och skyddade ut- rymmen ska ett sådant beslut fattas av MSB. Den statliga myndighet eller region som berörs av beslutet och länsstyrelsen ska dessför-

630

SOU 2022:57

Författningskommentar

innan få tillfälle att yttra sig. Syftet med den särskilda beslutsproces- sen är framför allt att sådana anläggningar kan tjäna andra totalför- svarsintressen som behöver prioriteras. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig åtgärden får beslut om inrättande av skyddat utrymme fattas endast om det finns synnerliga skäl. Det krävs då starka skäl som tydligt ger stöd för att intresset av att inrätta ett skyddat utrymme väger tyngre än andra intressen. Beslut om in- rättade av skyddat utrymme får överklagas till allmän förvaltnings- domstol enligt 9 kap. 1 §.

4 kap. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter

Ansvaret för att underhålla skyddsrum

1 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skydds- rum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet.

Med underhåll enligt första stycket avses åtgärder för att hålla skydds- rummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 1 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2.

Paragrafens första stycke innebär, liksom enligt lagen om skydds- rum, att det alltid är ägaren till en byggnad eller anläggning som är skyldig att underhålla ett skyddsrum som inrättats i byggnaden eller anläggningen. Underhållsansvaret omfattar även de skyddsrum som inrättats i befintliga byggnader och anläggningar enligt 3 kap. 5 § (för underhåll av sådana skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar gäller dock enligt övergångsbestämmelserna fortfarande 6 kap. 11–16 §§ i den upphävda lagen). Det krävs inget föreläggande för att underhålls- ansvaret ska inträda. Om det vid kontroll framkommer brister ska länsstyrelsen i regel förelägga ägaren till byggnaden eller anlägg- ningen att åtgärda bristerna.

Paragrafens andra stycke har tillkommit som ett förtydligande av vad som kan omfattas av underhållsansvaret, nämligen åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick. Vad som sägs här ska jämföras med vad som framgår av 4 kap. 2 § andra stycket om förbättringsåtgärder. En förbättringsåtgärd ska

631

Författningskommentar

SOU 2022:57

inte bedömas som underhåll. Frågan om ansvaret för underhåll res- pektive förbättringar kan få betydelse för rätten till ersättning. Skälig ersättning för underhåll av ett skyddsrum avser inte normalt bygg- nadsunderhåll.

2 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skydds- rum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, vidta de åtgärder som behövs för att förbättra utrymmets skyddsförmåga.

Med förbättringar enligt första stycket avses nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om underhåll enligt 1 §.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 2 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2.

Enligt paragrafens första stycke är ägaren till en byggnad eller an- nan anläggning, liksom enligt lagen om skyddsrum, skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att förbättra skyddsrummets skyddsför- måga. Ansvaret inträder först efter föreläggande av länsstyrelsen. I praktiken kan det vara ändamålsenligt att utfärda sådana förelägg- anden i samband med kontroll av skyddsrummets skick i övrigt, men detta är ingen förutsättning. Länsstyrelsen ska vid sitt arbete följa de föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av 2 kap. 4 § i fråga om skyddsrummens utformning och utrustning samt den vägledning och riktlinjer som tas fram för skyddsrumskontroll. Enligt 2 kap. 2 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen är det MSB som får meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum ska utformas och utrustas. I detta ansvar ligger att be- döma vilka eventuella förbättringsåtgärder som generellt behöver vidtas.

Paragrafens andra stycke har tillkommit som ett förtydligande och som en avgränsning till vad som ska uppfattas som underhåll enligt 4 kap. 1 §. Åtgärder för att förbättra ett skyddsrums skydds- förmåga kan avse nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om sådant underhåll som krävs för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick. Andra likartade åtgärder kan exem- pelvis avse tillgänglighetsanpassningar där detta bedöms som påkal- lat. Frågan om ansvaret för underhåll respektive förbättringar kan få betydelse för rätten till ersättning.

632

SOU 2022:57

Författningskommentar

3 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skydds- rum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, utföra en förenklad kontroll av skyddsrummet och av att skyltning skett i enlighet med denna lag.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.3.1.

Bestämmelsen är kopplad till länsstyrelsens möjlighet enligt 3 kap. 6 § andra stycket att förelägga ägaren till en byggnad eller an- nan anläggning där det finns ett skyddsrum att utföra en förenklad kontroll av skyddsrummet och av att skyltning har skett. Syftet med den förenklade kontrollen är att kontrollverksamheten ska kunna bedrivas med den effektivitet som krävs. En sådan s.k. egenkontroll skulle i princip kunna ersätta den tillsyn som MSB tidigare har genom- fört i syfte att få uppdaterade registeruppgifter och ett underlag för en fullständig skyddsrumskontroll. MSB ska enligt 3 kap. 3 § andra stycket i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen till- handahålla ett standardiserat underlag för vad en sådan egenkontroll ska innehålla samt hur den ska genomföras, kvalitetssäkras och åter- rapporteras.

Inrättande och underhåll av skyddade utrymmen

4 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att inrätta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt beslut av kommu- nen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme är skyldig att underhålla utrymmet och den utrustning som hör till detta om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4.

Paragrafens första stycke är kopplat till möjligheten för kommu- nen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om inrättande av skyddade utrymmen enligt 3 kap. 8 §. Tanken är att det i normalfallet inte ska krävas några mer ingripande åtgärder i form av installation av särskild utrustning eller liknande. I de fall det skyd- dade utrymmet kräver sådana anpassningar kan det finnas anledning för kommunen eller den myndighet som regeringen bestämmer att

633

Författningskommentar

SOU 2022:57

med stöd av 7 kap. 1 § förelägga fastighetsägaren att inrätta utrym- met på visst vis. I sådana fall har den som ska inrätta det skyddade utrymmet rätt till ersättning enligt 6 kap. 1 §.

Enligt andra stycket har ägaren till en byggnad eller annan anlägg- ning där det har inrättats ett skyddat utrymme en skyldighet att un- derhålla utrymmet och den utrustning som hör till detta i den ut- sträckning det följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 6 §. I sådana fall finns en rätt till ersättning enligt 6 kap. 2 §.

Skyldighet att bereda plats och iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen

5 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anlägg- ning där det finns ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme är under höjd beredskap skyldig att bereda plats i skyddsrummet eller det skyddade ut- rymmet åt dem som behöver skydd.

Ägaren eller nyttjanderättshavaren ansvarar för att skyddsrummet eller det skyddade utrymmet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 3 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.5.2.

Paragrafens första stycke innebär, liksom enligt lagen om skydds- rum, att en ägare eller nyttjanderättshavare är skyldig att bereda plats i skyddsrum under höjd beredskap vid behov av skydd. Därmed av- ses att skyddsrummet ska vara iordningställt för så många skydds- behövande som det är avsett för och hållas tillgängligt (upplåst, ej blockerad ingång etc.) under höjd beredskap. Skyldigheten inne- fattar således en skyldighet att tillhandahålla lokalen, det iordning- ställda skyddsrummet, inte att räkna antalet personer som går in. (Se prop. 2005/06:133, s. 167.) Bestämmelsen har kompletterats med en motsvarande skyldighet för skyddade utrymmen. Ansvaret är straff- sanktionerat enligt 8 kap. 1 §.

För att det inte ska finnas någon tvekan om vem som har ansvaret för att skyddsrummet i rätt tid är iordningställt med den särskilda utrustning som är avsedd för detta har skyldigheten förtydligats i andra stycket. Ansvaret för iordningställande kan kopplas dels till skyldigheten att underhålla utrymmet och dess utrustning, dels till

634

SOU 2022:57

Författningskommentar

rätten att använda utrymmet i fredstid. Detta hindrar inte att ägaren eller nyttjanderättshavaren kan anlita hjälp eller samla personella re- surser som kan bistå honom eller henne med detta. Bestämmelsen i andra stycket ger vidare regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, en möjlighet att föreskriva eller särskilt besluta om tiden för iordningställande. På så vis skulle skyldigheten att iordningställa skyddsrummet kunna inträda redan före höjd bered- skap. Om det inte följer av föreskrifter eller ett beslut om iordning- ställande innebär dock beredskapslarm automatiskt att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordningställas enligt 15 a § i förord- ningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Skyltning

6 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skydds- rum ska genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var utrymmet finns.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme ska genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvis- ning om var utrymmet finns om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.

Paragrafens första stycke motsvarar 4 kap. 4 § i lagen om skydds- rum. Övervägandena i fråga om andra stycket finns i avsnitt 6.4.

Paragrafens första stycke innebär, liksom enligt lagen om skydds- rum, att ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum har en skyldighet att förse byggnaden eller anlägg- ningen med skylt som ger anvisning om var utrymmet finns. Vid kontroll enligt 3 kap. 6 § ska länsstyrelsen kontrollera att skyltning har skett. Om ägaren inte fullgör sin skyldighet kan länsstyrelsen enligt 7 kap. 1 § förelägga den försumlige att sätta upp skyltar. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Enligt 7 kap. 3 § kan läns- styrelsen under vissa förhållanden se till att skyltning sker på ägarens bekostnad. (Jfr prop. 2005/06:133, s. 168.)

Av andra stycket följer en motsvarande skyldighet som enligt första stycket i fråga om skyddade utrymmen. Skyldigheten förut- sätter dock att det följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 6 § att skyltning ska ske av ifrågavarande utrymme.

635

Författningskommentar

SOU 2022:57

Särskilt om nyttjanderättshavare

7 § En nyttjanderättshavare får inte hindra ägaren till en byggnad eller an- nan anläggning att inrätta skyddsrum eller skyddade utrymmen. Nyttjande- rättshavaren får inte heller hindra ägaren tillträde för att kunna vidta andra åtgärder enligt denna lag.

Paragrafens motsvarar i huvudsak 4 kap. 5 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena i fråga om skyddade utrymmen finns i avsnitt 6.4.

Paragrafens innebörd är densamma som enligt lagen om skydds- rum med det tillägg att motsvarande också gäller beträffande skyd- dade utrymmen. I andra meningen har begreppet företa ersatts med kunna vidta. Med andra åtgärder avses, liksom enligt lagen om skyddsrum exempelvis underhåll av inrättade skyddsrum eller skyd- dade utrymmen (jfr prop. 2005/06:133, s. 168).

8 § En nyttjanderättshavare är skyldig att på begäran av ägaren till en byggnad eller annan anläggning betala ett skäligt bidrag till ägaren för kost- nader som denne får på grund av skyldigheter enligt denna lag. Detta gäller dock endast om

1.ägaren inte kände till att åtgärderna skulle vidtas då nyttjanderätts- avtalet träffades eller senast kunde sägas upp och minst två år återstod av nyttjanderätten då skyldigheten att vidta åtgärderna blev kända för ägaren, och

2.det kan anses uppenbart oskäligt att ägaren ska stå för hela kostnaden.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 6 § i lagen om skyddsrum. Tillämp- ningsområdet för bestämmelsen har dock utökats genom att det i den nya lagen även har införts bl.a. en skyldighet att inrätta skyddade utrymmen. Mot bakgrund av de ersättningsbestämmelser som finns i lagen ska dock som huvudregel några kostnader att fördela enligt denna bestämmelse inte behöva bli aktuella (jfr prop. 2005/06:133, s. 168).

636

SOU 2022:57

Författningskommentar

5 kap. Avveckling och tillfällig begränsning

1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum. Kommunen eller den myndighet som enligt 3 kap. 8 § beslutar om inrättande av skyddade utrym- men får besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme.

Om det inte finns synnerliga skäl mot det får ett skyddsrum avvecklas om ägaren till byggnaden eller anläggningen uppför ett nytt skyddsrum på egen bekostnad.

Paragrafen motsvarar delvis 5 kap. 1 § i lagen om skyddsrum. Över- vägandena finns i avsnitt 6.4 och 6.6.

Enligt paragrafens första stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, liksom hittills enligt lagen om skydds- rum, besluta att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum. Be- stämmelsen har kompletterats med en motsvarande möjlighet i fråga om skyddade utrymmen. Enligt 5 kap. 1 § i förordningen om skydds- rum och skyddade utrymmen får MSB, om det finns särskilda skäl, besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skydds- rum. Ägaren av byggnaden eller anläggningen ska underrättas om beslutet. Beslut om avveckling av ett skyddat utrymme får fattas av kommunen eller den myndighet som enligt 3 kap. 8 § andra stycket beslutar om inrättande av skyddade utrymmen.

Av andra stycket följer att ett skyddsrum i princip alltid får av- vecklas om ett nytt skyddsrum, s.k. ersättningsskyddsrum, uppförs. På så vis kan den myndighet som beslutar om avveckling uttryck- ligen beakta att ett ersättningsskyddsrum inrättas. Syftet med be- stämmelsen är att fastighetsexploateringen inte nödvändigtvis ska behöva hindras av statens intresse av att bibehålla skyddsrums- kapaciteten. Om det inte finns synnerliga skäl mot det ska alltså ett äldre skyddsrum kunna avvecklas om ägaren till byggnaden eller an- läggningen uppför ett nytt likvärdigt skyddsrum. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot avveckling kan myndigheten ex- empelvis beakta om det nya skyddsrummet inte har samma kapacitet i fråga om storlek som det gamla skyddsrummet där det fortfarande bedöms finnas behov av samma kapacitet. I den mån ägaren vill av- veckla ett befintligt skyddsrum och ersätta detta med ett nytt är det rimligt att ägaren också får stå för kostnaden för detta i den utsträck- ning ersättningsskyddsrummet inte täcker något nytt behov av skyddsrumsplatser eller annars utgör en förbättring i förhållande till

637

Författningskommentar

SOU 2022:57

det gamla skyddsrummet. Om den som uppför ett ersättnings- skyddsrum också samtidigt utökar antalet skyddsplatser eller behöver förbättra skyddsförmågan i förhållande till det äldre skyddsrummet så kan skälig ersättning utgå på motsvarande sätt som vid förbätt- ringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum enligt 6 kap. 2 §. Kontrollen av att ett ersättningsskyddsrum uppförs där detta bedöms som nöd- vändigt kan i praktiken ske antingen genom ett villkorat avveck- lingsbeslut eller tillfällig begränsning av skyddsrummets funktion enligt 5 kap. 2 §. Om det finns andra skäl för avveckling, exempelvis därför att skyddsrummet på grund av ålder och skick inte är värt att rusta upp eller skyddsplatserna inte längre behövs, så ska naturligtvis inte krav på ersättningsskyddsrum ställas för att beslut om avveck- ling ska meddelas. Ett beslut om avslag på avveckling får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 1 §. Ett bifall till an- sökan om avveckling får dock, liksom gällt hittills, inte överklagas enligt 9 kap. 2 §.

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta att ett skyddsrums funktion tillfälligt får begränsas.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.6.

Enligt paragrafen får regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer besluta att ett skyddsrums funktion tillfälligt får begränsas. Enligt 5 kap. 1 § i förordningen om skyddsrum och skyd- dade utrymmen får MSB, om det finns särskilda skäl, besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skyddsrum eller att det tillfälligt ska begränsas. Ett sådant beslut innebär att skyddsrummet inte behöver hållas tillgängligt eller iordningställas under den tid som beslutet gäller. Tillfällig begränsning av ett skyddsrum kan komma i fråga exempelvis under en planerad renovering, under byggtiden för uppförande av ett s.k. ersättningsskyddsrum eller av andra skäl såsom att skyddsrummet på grund av den verksamhet som bedrivs i byggnaden eller anläggningen för tillfället inte kan göras till- gängligt som skydd åt allmänheten. Ett beslut om avslag på ansökan om tillfällig begränsning får överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol enligt 9 kap. 1 §. Ett bifall till en ansökan om tillfällig begräns- ning får dock inte överklagas enligt 9 kap. 2 §.

638

SOU 2022:57

Författningskommentar

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om avveckling av skyddsrum och skyddade ut- rymmen samt om tillfällig begränsning av skyddsrum.

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4 och 6.6.

Enligt paragrafen får regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer meddela närmare föreskrifter om avveckling av skyddsrum och skyddade utrymmen samt om tillfällig begränsning av skyddsrum. Enligt 5 kap. 2 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen får MSB meddela föreskrifter om avveckling eller tillfällig begränsning. Genom bemyndigandet kan myndigheten dels meddela föreskrifter om förutsättningarna för avveckling re- spektive tillfällig begränsning, dels meddela föreskrifter om proces- sen för avveckling och tillfällig begränsning. Genom föreskrifter om avveckling av skyddsrum har myndigheten också möjlighet att med- dela närmare föreskrifter om vad som ska gälla för uppförande av s.k. ersättningsskyddrum enligt 5 kap. 2 § andra stycket.

6 kap. Ersättning

Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 1 § i lagen om skyddsrum. Över- vägandena finns i avsnitt 6.3.3. och 6.4.

Enligt paragrafen har den som ska bygga och utrusta ett skydds- rum, liksom enligt lagen om skyddsrum, rätt till skälig ersättning för merkostnaden att inrätta skyddsrum. Någon ändring av ersättnings- bestämmelsen har inte gjorts i detta avseende. I anledning av att nya bestämmelser har införts om skyddade utrymmen har ett tillägg gjorts i fråga om rätten till ersättning för inrättande av sådana ut- rymmen. Den som ska bygga och utrusta ett skyddat utrymme enligt 4 kap. 4 § (enligt beslut som meddelats med stöd av 3 kap. 7 och 3 kap. 4 §§ i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen) har således rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader.

Enligt 6 kap. 3 och 6 kap. 1 §§ i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen beslutar MSB om ersättning. Myndigheten får

639

Författningskommentar

SOU 2022:57

enligt 6 kap. 3 och 6 kap. 2 §§ i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen även meddela föreskrifter om rätten till ersätt- ning och ersättningens storlek. I vart fall bör den merkostnad som skyddsrummet eller det skyddade utrymmet innebär och de anpass- ningar som kan vara nödvändiga och rimliga för att utrymmet ska kunna användas i fredstid ersättas (jfr RÅ 1988 not 268). Detta innebär att fastighetsägaren åtminstone bör ersättas för extra kost- nader för förstärkt betong och armering samt utrustning. Vägled- ande vid utformandet av ersättningsreglerna har tidigare varit att ägarna eller nyttjanderättshavarna av fastigheterna inte ska belastas extra men inte heller systematiskt tjäna på skyddsrumsfunktionen (se prop. 1978/79:1 s. 9). Ersättningen bör, liksom tidigare, även kun- na innefatta kompensation för visst fortlöpande underhåll (se prop. 2005/06:133, s. 120).

Beslut om att skyddsrum eller skyddat utrymme ska inrättas samt beslut om ersättning får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 1 §.

2 § Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum eller ett skyddat ut- rymme har rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gäller den som vidtagit åtgärder som anges i 4 kap. 2 §, eller som i samband med avveckling enligt 5 kap. 1 § uppfört ett nytt skyddsrum och därvid vid- tagit motsvarande åtgärder.

Ersättning enligt första stycket lämnas inte för åtgärder som har för- anletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet eller det skyd- dade utrymmet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försum- lig.

Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 2 § i lagen om skyddsrum. Över- vägandena finns i avsnitt 6.3.2., 6.4 och 6.6.

Enligt första stycket ska, liksom hittills enligt lagen om skydds- rum, den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum eller som har vidtagit åtgärder för att förbättra skyddsrummets skyddsförmåga ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. I anledning av att nya bestämmelser har införts om skyddade utrymmen har ett till- lägg gjorts i fråga om rätten till ersättning för underhåll av sådana utrymmen. Ersättning för underhåll av skyddade utrymmen förut- sätter att en sådan underhållsskyldighet följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 6 §. Eftersom det är fråga om att ta tillvara befintliga lokaler och anläggningar som skyddade utrymmen

640

SOU 2022:57

Författningskommentar

bör sådan underhållsskyldighet och ersättning för underhåll bara bli aktuellt där det exempelvis krävts specifika anpassningar eller installa- tioner. Förutom att ersättning, liksom tidigare, ska lämnas i fråga om förbättringsåtgärder ska ersättning också kunna utgå för förbättrings- åtgärder i samband med uppförande av s.k. ersättningsskyddsrum vid avveckling av ett äldre skyddsrum. I den mån den som uppför ett ersättningsskyddsrum också samtidigt utökar antalet skyddsplatser eller behöver förbättra skyddsförmågan i förhållande till det äldre skyddsrummet så kan skälig ersättning utgå i det avseendet på samma sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum.

Av andra stycket följer, liksom hittills enligt lagen om skyddsrum, att ersättning inte lämnas för åtgärder som har föranletts av att äga- ren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Detsamma ska gälla beträf- fande skyddade utrymmen.

Paragrafen ger en rätt till skälig kostnadsersättning av staten. Enligt 6 kap. 3 och 6 kap. 2 §§ i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen får MSB meddela föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek. Vad som anses utgöra skälig ersättning för underhållsåtgärder och förbättringar kan således närmare regleras genom myndighetens föreskrifter. Staten bör stå för de huvudsakliga merkostnaderna avseende skyddsrum och skyddade utrymmen. Liksom hittills är det rimligt att staten ersätter förbättringsåtgärder i form av nyinstallationer, utbyte av komponenter och liknande åtgärder. Vidare bör mera omfattande underhållsåtgärder kunna vara delvis ersättningsberättigade. Vid bedömningen av vad som utgör mera omfattande underhåll måste bl.a. den förväntade livslängden på den aktuella utrustningen och skyddsrummet i övrigt beaktas. Van- ligt byggnadsunderhåll bör dock som utgångspunkt inte vara ersätt- ningsberättigat. Skälig ersättning bör inte motsvara ersättning för kostnader avseende sedvanligt byggnadsunderhåll som fastighets- ägaren skulle haft även om det inte fanns ett skyddsrum, underhåll som inte avser skyddsrumsspecifika installationer, eller åtgärder som beror på försumlighet. Skälig ersättning för kostnader bör i stället avse specifika åtgärder eller omfattande underhåll av installationer/funk- tioner som är av betydelse för skyddsrummets funktionalitet, och som inte beror på fastighetsägarens försumlighet.

Enligt 6 kap. 3 § är det regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer som beslutar om ersättning för underhåll och för-

641

Författningskommentar

SOU 2022:57

bättringsåtgärder. Av 6 kap. 1 § i förordningen om skyddsrum och skyddade utrymmen framgår att det är länsstyrelsen som beslutar om sådan ersättning. När det gäller förbättringsåtgärder i samband med uppförande av ersättningsskyddsrum är det dock enligt samma bestämmelse MSB som beslutar om ersättning. Beslut om ersättning får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 1 §.

Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 3 § i lagen om skyddsrum. Över- vägandena finns i avsnitt 6.3.2., 6.4 och 6.6.

Bestämmelsen har i förhållande till tidigare lag förtydligats med att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som beslutar om ersättning enligt 1 och 2 §§. Av 6 kap. 1 § i förord- ningen om skyddsrum och skyddade utrymmen framgår att det är MSB som beslutar om ersättning enligt 6 kap. 1 § till den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum eller inrätta ett skyddat utrymme samt om ersättning enligt 6 kap. 2 § till den som uppfört ett nytt skyddsrum i samband med avveckling av ett skyddsrum. Av 6 kap. 1 § andra stycket i förordningen om skyddsrum och skyddade ut- rymmen framgår att det är länsstyrelsen som i övrigt beslutar om ersättning för underhåll och förbättringsåtgärder enligt 6 kap. 2 §. Beslut om ersättning får, liksom tidigare, överklagas hos allmän för- valtningsdomstol enligt 9 kap. 1 §.

Liksom enligt lagen om skyddsrum får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om ersätt- ningens storlek. Regeringen har visserligen redan av regeringsfor- men (8 kap. 7 §) en befogenhet att meddela s.k. gynnande föreskrif- ter, till exempel om ekonomisk ersättning. Regeringen får i sådant fall överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmel- ser i ämnet (8 kap. 11 §). (Jfr prop. 2005/06:133 s. 168 f.) Före- skriftsrätten har utökats till att också avse närmare föreskrifter om rätten till ersättning. Förutom att meddela föreskrifter om ersätt- ningens storlek bör således vad som kan anses utgöra skälig ersätt- ning närmare kunna regleras och preciseras genom myndighetsföre- skrifter. Enligt 6 kap. 2 § i förordningen om skyddsrum och skyd-

642

SOU 2022:57

Författningskommentar

dade utrymmen får MSB meddela de föreskrifter som behövs för til- lämpningen av 6 kap.

7 kap. Förelägganden och andra åtgärder

Förelägganden och vite

1 § Den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyddade utrymmen enligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen som beslutar om kontroll av skyddsrum, får meddela de före- lägganden som behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Ett föreläg- gande som avser sådana situationer som regleras i 7 kap. 4 § denna lag får dock inte förenas med vite.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 1 § i lagen om skyddsrum. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2., 6.3.3. och 6.4.

Enligt paragrafens första stycke får, liksom enligt lagen om skydds- rum, den myndighet som beslutar om byggande eller kontroll av skyddsrum meddela de förelägganden som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Det ska framhållas att beslut om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § även kan avse ett beslut enligt 3 kap. 5 § om att skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900), varvid nödvändiga förelägganden kan meddelas enligt denna bestämmelse. Eftersom ansvaret för kon- trollverksamheten har flyttats till länsstyrelsen framgår det numera uttryckligen av bestämmelsen att länsstyrelsen har rätt att meddela sådana förelägganden. I anledning av att nya bestämmelser har in- förts om inrättande av skyddade utrymmen har ett tillägg även gjorts i fråga om rätten att meddela förelägganden i dessa avseenden. Be- stämmelsen innebär att kommunen som beslutar om inrättande av skyddade utrymmen enligt 3 kap. 8 § första stycket eller den myn- dighet som regeringen bestämmer som beslutar om inrättande av så- dana utrymmen enligt andra stycket i samma bestämmelse får med- dela de förelägganden som behövs i enskilda fall.

643

Författningskommentar

SOU 2022:57

Av andra stycket följer, liksom enligt lagen om skyddsrum, att förelägganden enligt paragrafen får förenas med vite utom i de situa- tioner som regleras i 4 § detta kapitel om tillträde.

Avgifter

Paragrafen saknar motsvarighet i lagen om skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4. och 6.6.

Enligt paragrafen får avgifter tas ut för sådana besiktningar eller andra kontroller som krävs i samband med avveckling av skyddsrum eller skyddade utrymmen. Den myndighet som enligt 5 kap. 3 § meddelar närmare föreskrifter om avveckling av skyddsrum och skyddade utrymmen skulle exempelvis kunna föreskriva att en sär- skild besiktning ska utföras i syfte att säkerställa att utrymmet efter avveckling inte längre ska kunna uppfattas som ett skyddsrum eller skyddat utrymme. Myndigheten skulle även kunna föreskriva att det krävs en särskild besiktning för att godkänna ett s.k. ersättnings- skyddsrum som uppförts i samband med avveckling av ett äldre skyddsrum. I dessa situationer kan det vara motiverat att den som önskar avveckla skyddsrummet eller det skyddade utrymmet får stå för hela eller en del av kostnaden för besiktningen. Bestämmelsen ger myndigheten rätt att ta ut avgifter för sådana besiktningar eller andra kontroller. I den utsträckning det är fråga om en sådan situa- tion att staten ska stå för merkostnaderna enligt 6 kap. bör någon avgift inte tas ut. Den myndighet som får meddela föreskrifter om avveckling får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.

Åtgärd på den försumliges bekostnad

644

SOU 2022:57

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar 7 kap. 2 § i lagen om skyddsrum. Tillämp- ningsområdet för bestämmelsen har dock utökats genom att det i den nya lagen även har införts bl.a. en skyldighet att inrätta skyddade utrymmen och att den myndighet som meddelar beslut om detta får meddela de förelägganden som behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas.

Tillträde

4 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anlägg- ning är skyldig att lämna den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyddade utrymmen en- ligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen tillträde till byggnaden eller anläggningen för besiktning eller annan kontroll enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för tillträde enligt första stycket.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 3 § i lagen om skyddsrum. Bestämmelsen i första stycket innebär att ägaren eller nyttjande-

rättshavaren till en byggnad eller annan anläggning, liksom enligt lagen om skyddsrum, är skyldig att lämna den myndighet som i en- skilda fall beslutar om byggande av skyddsrum tillträde till byggna- den eller anläggningen för att utföra besiktning eller annan kontroll för ändamål som har samband med tillämpningen av denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Eftersom ansvaret för kontrollverksamheten har flyttats till länsstyrelsen framgår det nu- mera uttryckligen att länsstyrelsen också ska ges tillträde för besikt- ning eller annan kontroll enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Tillämpningsområdet för bestämmel- sen har dessutom utökats genom att det i den nya lagen har införts bestämmelser om skyddade utrymmen och en möjlighet för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att enligt 2 kap. 6 § meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta bl.a. om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa. Sådana föreskrifter skulle kunna avse bl.a. underhållsansvar eller kontroll av sådana utrymmen. Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en bygg- nad eller annan anläggning kan därför vara skyldig att lämna den myndighet som beslutar om inrättande av skyddade utrymmen en-

645

Författningskommentar

SOU 2022:57

ligt 3 kap. 8 § tillträde till byggnaden eller anläggningen för att utföra besiktning eller annan kontroll för ändamål som har samband med tillämpningen av denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Av andra stycket följer, liksom enligt lagen om skyddsrum, att handräckning av polismyndigheten kan begäras om ägaren eller nytt- janderättshavaren inte frivilligt lämnar den som har att utföra kon- troll och besiktning enligt lagen tillträde till en byggnad eller annan anläggning.

8 kap. Straff

1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin skyldighet enligt 4 kap. 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år. Har gärningen medfört avsevärt men för totalförsvaret eller är den av någon annan anledning att anse som grov döms till fängelse, i lägst sex månader och högst fyra år.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 1 § i lagen om skyddsrum. Tillämpningsområdet för bestämmelsen har dock utökats genom att det i den nya lagen har införts bestämmelser om skyddade utrymmen och att det av 4 kap. 5 § första stycket numera följer att ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett sådant utrymme under höjd beredskap är skyldig att bereda plats i utrymmet åt dem som behöver skydd. Övervägandena såvitt gäller skyddade utrymmen finns i avsnitt 6.4.

2 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon föreskrift som meddelats med stöd av 2 kap. 4 eller 6 §§.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 2 § i lagen om skyddsrum. Tillämpningsområdet för bestämmelsen har dock utökats genom att det i den nya lagen har införts bestämmelser om skyddade utrymmen och en föreskriftsrätt avseende sådana utrymmen. Straffansvaret har utökats för att omfatta även föreskrifter som är meddelade med stöd av 2 kap. 6 §. Övervägandena såvitt gäller skyddade utrymmen finns i avsnitt 6.4.

646

SOU 2022:57

Författningskommentar

9 kap. Överklagande m.m.

1 § Beslut i frågor enligt 3 kap. 1, 3 och 8 §§, 4 kap. 2 och 4 §§, samt 5, 6 och 7 kap. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 1 § i lagen om skyddsrum och anger vilka beslut som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Överväganden i fråga om inrättande av skyddade utrymmen samt avveckling och tillfällig begränsning finns i avsnitt 6.4 respektive avsnitt 6.6.

Liksom tidigare får beslut i fråga om byggande av skyddsrum, be- slut om förbättringsåtgärder, beslut om ersättning enligt 6 kap. samt förelägganden och beslut om andra åtgärder enligt 7 kap. överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. De beslut som kan överklagas en- ligt 6 och 7 kap. har utvidgats med anledning av att det har införts nya bestämmelser om skyddade utrymmen som kan komma att för- anleda beslut om ersättning, förelägganden eller andra åtgärder. En- ligt bestämmelsen får numera även beslut i fråga om inrättande av ett skyddat utrymme enligt 3 kap. 8 § överklagas, liksom beslut om av- veckling och tillfällig begränsning enligt 5 kap. Av 2 § framgår vilka beslut som inte får överklagas. Beslut enligt 5 kap. 1 § som innebär att ett skyddsrum får avvecklas får liksom tidigare inte överklagas.

2 § Beslut enligt 1 kap. 2 och 3 §§ får inte överklagas. Detsamma gäller beslut enligt 5 kap. 1 och 2 §§ som innebär att ett skyddsrum eller ett skyd- dat utrymme får avvecklas eller att ett skyddsrum tillfälligt får begränsas.

Paragrafen motsvarar delvis 9 kap. 2 § i lagen om skyddsrum och anger vilka beslut enligt lagen som inte får överklagas. Överväganden finns i avsnitt 6.2. och avsnitt 6.6.

Enligt första meningen, gäller liksom enligt lagen om skyddsrum, att beslut som regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer fattar i fråga om behovet av skyddsrum och inom vilka om- råden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna inte får överklagas. I samma mening anges nu även att detsamma gäl- ler i fråga om motsvarande beslut om behovet av skyddade utrym- men och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas.

647

Författningskommentar

SOU 2022:57

Enligt andra meningen gäller liksom, enligt lagen om skyddsrum, att beslut som innebär att ett skyddsrum får avvecklas enligt 5 kap. 1 § inte får överklagas. Detta hänger samman med att det är reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer som enligt 1 kap. 2 § beslutar om behov av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska vara belägna och att det i detta ligger en möjlighet att besluta att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum (se prop. 2005/06:133, s. 170). Detsamma gäller en- ligt den nya lagen för motsvarande beslut om avveckling av skyddade utrymmen enligt 5 kap. 1 § samt för beslut om tillfällig begränsning av skyddsrum och skyddade utrymmen enligt 5 kap. 2 §. Till skillnad från tidigare får beslut om avslag på ansökan om att ett skyddsrum (eller ett skyddat utrymme) ska avvecklas (eller tillfälligt begränsas) överklagas enligt 9 kap. 1 §.

3 § Beslut enligt 1–7 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 3 § i lagen om skyddsrum och innebär att beslut som en kommun, länsstyrelsen eller en statlig myndighet fattar med stöd av lagen under höjd beredskap är direkt verkställbart om inte annat särskilt anges i beslutet. Detta gäller även beslut av allmän förvaltningsdomstol. (Se prop. 1994/95:7, s. 120.)

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Genom lagen upphävs lagen (2006:545) om skyddsrum.

3.Bestämmelser i denna lag om ägare till byggnad eller annan anlägg- ning tillämpas även på den som innehar fastighet med fideikommissrätt.

4.För underhåll av skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar gäller fortfarande 6 kap. 11–16 §§ i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar.

5.Ett föreläggande som utfärdats enligt 3 kap. 4 §, 4 kap. 2 § eller 7 kap. 1 § i den upphävda lagen (2006:545) om skyddsrum ska anses som ett före- läggande enligt denna lag.

6.I fråga om ersättning som bestämts före ikraftträdandet av denna lag gäller 6 kap. 1 och 2 §§ i den upphävda lagen (2006:545) om skyddsrum.

Övergångsbestämmelserna i punkterna 2–6 motsvarar i huvudsak de övergångsbestämmelser som gällde för lagen om skyddsrum. Över- väganden finns i avsnitt 12.2.

648

SOU 2022:57

Författningskommentar

13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

Utredningens förslag om att statlig civilförsvarspersonal för rädd- ningstjänst ska kunna förstärka de kommunala organisationerna för räddningstjänst vid genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), samt även under vissa fredstida förhållanden på grundval av avtal kunna delta kommunal räddningstjänst enligt LSO, föranleder att det behöver föras in sju nya paragrafer i LSO.

Den nya regleringen innehåller dels grundläggande bestämmelser om vad som i olika avseenden ska gälla i fråga om civilförsvarsperso- nalen såväl under höjd beredskap som under fredstida förhållanden, dels bestämmelser om kommunernas skyldigheter och befogenheter med avseende på den statliga civilförsvarspersonalen.

Det föreslås även beträffande LSO en ändring avseende ansvaret för att ordna med uppehälle efter avspärrning eller utrymning.

6 kap.

4 § Kommunen ska ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärr- ning eller utrymning enligt 2 § vistas i kommunen och är i behov av hjälp för sitt uppehälle. Den som har beslutat om åtgärden ska i skälig omfattning hjälpa till.

Paragrafen behandlar ansvaret för att ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning är i behov av hjälp med det. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.4.

Paragrafen ändras på så sätt att kommunens huvudansvar för frå- gan om uppehälle till följd av avspärrning och utrymning enligt 6 kap. 2 § LSO lagfästs. Tidigare har av paragrafen endast framgått att den som har beslutat om åtgärden i skälig omfattning ska hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som är i behov av det.

Huvudansvaret tillkommer enligt första meningen den kommun som någon vistas i till följd av avspärrning eller utrymning. Bestäm- melsen omfattar således enbart sådana situationer där den som har omfattats av en avspärrning eller en utrymning vistas i en ny kom- mun med anledning av åtgärden. Omflyttningar inom en kommun omfattas därmed inte. I vissa fall kan det behöva ordnas uppehälle i

649

Författningskommentar

SOU 2022:57

samma kommun som utrymningen eller avspärrningen har genom- förts i. I en sådan situation ansvarar vistelsekommunen enligt be- stämmelser i annan lagstiftning.

För att kommunen ska ha ett ansvar för att ordna uppehälle enligt bestämmelsen krävs vidare att den som omfattats av avspärrningen eller utrymningen är i behov av hjälp för sitt uppehälle. Så behöver exempelvis inte vara fallet om den utrymmande har närstående eller vänner som är bosatta i den mottagande kommunen och genom dem kan ordna med sitt uppehälle.

Begreppet uppehälle omfattar främst anskaffande av boende. Även vissa andra åtgärder förknippade därmed, såsom inrättande av mottagningsplatser och akut försörjning, kan emellertid omfattas. Uppehället bör enbart pågå under en kortare tidsperiod. Ansvaret på längre sikt för socialt omhändertagande omfattas av bestämmelser i andra författningar.

I andra meningen, som föreskriver att den som har beslutat om avspärrning eller utrymning i skälig omfattning ska hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det, görs enbart redaktionella och språkliga ändringar.

11 § Kommunerna ska medverka i den planering som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap genomför i fråga om sådan civilförsvarsper- sonal som avses i 8 kap. 5 §.

Paragrafen är ny och reglerar kommunernas skyldighet att medverka i den planering som MSB genomför i fråga om den civilförsvarsper- sonal som får finnas inom myndigheten enligt regleringen i nya 8 kap. 5 §. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.

Det är sannolikt att denna skyldighet i praktiken kommer att inne- bära att kommunerna med regelbundenhet och förhållandevis ofta kommer att behöva medverka i MSB:s planering. Med att kommu- nerna ska ”medverka” i planeringen avses en direkt och aktiv med- verkan från kommunernas sida. Därvidlag kan det handla om såväl strategisk som detaljerad planering inför de förhållanden som be- döms komma att råda under höjd beredskap och ytterst krig. Det är rimligt att utgå från att både MSB och kommunerna kommer att ha ett kontinuerligt behov av att kunna utbyta nödvändiga och upp- daterade verksamhetsuppgifter vid genomförandet av planeringen i fråga om civilförsvarspersonalen.

650

SOU 2022:57

Författningskommentar

12 § Kommunerna ska vidta åtgärder för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvarspersonalen vid genomförandet av räddnings- tjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt denna lag.

Paragrafen, som är ny, reglerar skyldigheten för kommunerna att vidta åtgärder för att de ska kunna bistås av civilförsvarspersonalen på ett ändamålsenligt sätt vid genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Övervägan- dena finns i avsnitt 10.4.

Med att kommunerna ska kunna bistås av civilförsvarspersonalen på ett ”ändamålsenligt sätt” avses i grunden att kommunerna ska ha förmåga att under höjd beredskap snabbt kunna integrera civilför- svarspersonalen i räddningstjänstverksamheten. De åtgärder som kommunerna kan behöva vidta för det syfte som anges i paragrafen kan exempelvis med stor sannolikhet komma att handla om att för- värva ytterligare räddningstjänstmateriel i händelse av höjd beredskap och att säkerställa förmågan att kunna leda civilförsvarspersonalen vid genomförandet av räddningsinsatser under sådana förhållanden.

På grund av att det finns påtagliga organisatoriska och verksam- hetsmässiga skillnader mellan kommunernas organisationer för räddningstjänst är det rimligt att utgå från att de åtgärder som kom- munerna kommer att behöva vidta för att kunna bistås av civilför- svarspersonalen på ett ändamålsenligt sätt kommer att variera både i fråga om art och omfattning.

Vilka konkreta åtgärder som kommer att föranledas av skyldig- heten för kommunerna att vidta åtgärder, och de olikartade konse- kvenserna av sådana åtgärder, bör kunna klarläggas över tid vid upp- byggnaden och utvecklingen av den statliga beredskapsorganisationen med däri ingående civilförsvarspersonal.

Bestämmelser om den beredskapsorganisation som civilförsvars- personalen ska ingå i finns i förordningen (2008:1002) med instruk- tion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

13 § Kommunerna ska bistå Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap vid genomförandet av grund- och repetitionsutbildning av civilför- svarspersonalen.

651

Författningskommentar

SOU 2022:57

Paragrafen, som är ny, reglerar skyldigheten för kommunerna att bi- stå MSB vid genomförandet av grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen. Övervägandena finns i avsnitt 10.6.

Kommunernas bistånd till MSB vid genomförandet av grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen bör kunna ske ge- nom att sådan personal kan tillhandahållas praktikplatser och även ges kompletterande räddningstjänstutbildning inom kommunernas orga- nisationer för räddningstjänst. Kommunala räddningstjänstutbild- ningar av civilförsvarspersonalen bör exempelvis kunna genomföras vid de utbildningsanläggningar som de större kommunala rädd- ningstjänstorganisationerna förfogar över.

8 kap.

5 § Det får inom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap finnas civilpliktig personal (civilförsvarspersonal), som under höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ska kunna förstärka kommunernas orga- nisationer för räddningstjänst, såvitt avser genomförandet av räddnings- tjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt denna lag.

Civilförsvarspersonalen ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs för att kunna utföra de uppgifter som avses i första stycket.

Paragrafen är ny. Övervägandena finns i avsnitten 10.2.3, 10.4 och 10.6.

I paragrafens första stycke föreskrivs att det inom MSB får finnas civilpliktig personal (civilförsvarspersonal) som under höjd bered- skap eller då regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ska kunna förstärka kom- munernas organisationer för räddningstjänst, såvitt avser genom- förandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd be- redskap enligt LSO.

I detta sammanhang ska nämnas att enligt utredningens förslag bör civilförsvarspersonalen krigsplaceras vid MSB för de nyss nämnda uppgifterna.

Beträffande det använda begreppet höjd beredskap finns bestäm- melser om det i 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd be- redskap. Där föreskrivs att med höjd beredskap avses antingen

652

SOU 2022:57

Författningskommentar

skärpt eller högsta beredskap. Vidare föreskrivs i 3 § samma lag att om Sverige är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga för- hållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges grän- ser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Högsta beredskap råder enligt den paragrafen om Sverige är i krig.

Enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt får regeringen om det behövs för Sveriges försvarsberedskap föreskriva att totalförsvarspliktiga som har krigsplacerats enligt samma lag ska fullgöra beredskapstjänstgöring.

Civilförsvarspersonalen ska således kunna förstärka kommunala organisationer för räddningstjänst under ovanstående förhållanden.

Det använda begreppet räddningstjänst definieras i 1 kap. 2 § LSO. Där föreskrivs att med räddningstjänst avses i LSO de rädd- ningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och be- gränsa skador på människor, egendom eller miljön.

Med särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO avses de uppgifter som en kommuns organisation för räddningstjänst en- ligt 8 kap. 2 § ska ansvara för under sådana förhållanden.

I paragrafens andra stycke föreskrivs att civilförsvarspersonalen genom utbildning och erfarenhet ska ha den kompetens som behövs för att kunna utföra de uppgifter som avses i paragrafens första stycke. Det är en uppgift för MSB, att som huvudansvarig för grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen, bestämma vilka befattnings- och utbildningskrav som ska ställas på sådan personal.

Det finns bestämmelser om MSB:s utbildningsansvar i detta av- seende i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap.

6 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ingå avtal med ci- vilförsvarspersonal som innebär att sådan personal under en fredstida kris- situation eller större olycka, på begäran av myndigheten, ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt denna lag.

Om en begäran som avses i första stycket har gjorts får en kommun ingå avtal med civilförsvarspersonal om deltagande i kommunal räddningstjänst enligt denna lag.

Paragrafen är ny och reglerar förutsättningarna för MSB och kom- munerna att ingå avtal med civilförsvarspersonalen som innebär att

653

Författningskommentar

SOU 2022:57

sådan personal ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt LSO även i fredstid. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.

I paragrafens första stycke föreskrivs att MSB får ingå avtal med civilförsvarspersonal som innebär att sådan personal under en freds- tida krissituation eller större olycka, på begäran av myndigheten, ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt LSO. Det använda begreppet räddningstjänst behandlas närmare i kommentaren till nya 5 §.

Det finns en definition av begreppet fredstida krissituation i 6 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Där avses med fredstida krissituationer sådana situationer som a) avviker från det normala, b) drabbar många människor, stora delar av sam- hället eller hotar grundläggande värden, c) innebär en allvarlig stör- ning eller överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga sam- hällsfunktioner, och d) kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Det finns dock inte någon författningsmässig defi- nition eller vedertagen bedömning av begreppet ”större olycka”. Det är dock rimligt att utgå från att förutsättningarna vid en fredstida krissituation och en större olycka ofta kan vara likartade i flera väsentliga avseenden sett ur ett kommunalt räddningstjänstperspek- tiv – särskilt i fråga om behovet av förstärkningar för räddnings- tjänst. Det är även rimligt att utgå från att det inom MSB och kom- munala räddningstjänstorganisationer finns ett väl etablerat synsätt om vad som karaktäriserar en större olycka. De omfattande skogs- bränderna år 2018 på flera håll i landet är ett tydligt exempel på när det kan finnas behov av omfattande externa personella förstärk- ningar för räddningstjänst.

Användningen av begreppen fredstida krissituation och större olycka syftar till att civilförsvarspersonalen inte genom avtal ska kunna tas i anspråk vid ordinära olyckor.

I paragrafens andra stycke föreskrivs att kommunerna får ingå av- tal med civilförsvarspersonal om deltagande i kommunal räddnings- tjänst enligt LSO. En grundförutsättning för att en kommun ska få ingå sådana avtal är att MSB har gjort en begäran som avses i para- grafens första stycke. Innebörden av paragrafens första stycke är att MSB endast ska få göra en sådan begäran under en fredstida krissi- tuation eller större olycka.

654

SOU 2022:57

Författningskommentar

7 § När civilförsvarspersonal tjänstgör inom en kommuns organisation för räddningstjänst enligt 5 eller 6 §§ ingår även denna personal i organisa- tionen.

Paragrafen, som är ny, innebär att när civilförsvarspersonal tjänstgör inom en kommuns organisation för räddningstjänst under höjd be- redskap, eller med anledning av beredskapstjänstgöring i annat fall, samt vid en fredstida krissituation eller större olycka, ingår denna personal i organisationen. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.

Civilförsvarspersonalen ska i betydande omfattning kunna tjänst- göra inom kommunala organisationer för räddningstjänst under de förutsättningar som föreskrivs i nya 5 och 6 §§.

I 8 kap. 1 § föreskrivs att när den totalförsvarspliktiga personal som är inskriven för civilplikt vid en kommuns organisation för räddningstjänst inkallats för tjänstgöring enligt 4 kap. 7 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ingår även denna personal i kom- munens organisation för räddningstjänst. En motsvarande särskild reglering görs i paragrafen i fråga om civilförsvarspersonalens tjänst- göring enligt nya 5 §.

Med hänsyn till huvudregeln i 3 kap. 15 § LSO om att personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i egen eller annan kommun eller i ett kommunalförbund, är det nödvändigt att i paragrafen särskilt reglera och därigenom tydlig- göra att civilförsvarspersonal ska ingå i en kommuns organisation för räddningstjänst när denna personal tjänstgör inom organisationen under fredstida förhållanden.

8 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får under de förhål- landen som avses i 5 §, efter att ha gett de länsstyrelser som är civilområ- desansvariga och Försvarsmakten möjlighet att yttra sig, besluta om prio- ritering och fördelning av civilförsvarspersonal till kommunala organisa- tioner för räddningstjänst.

I brådskande fall får Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fatta ett beslut som avses i första stycket utan att dessförinnan ha gett möjlighet till yttranden enligt samma stycke.

Bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 a §§ ska under de förhållanden som av- ses i 5 § inte tillämpas i fråga om civilförsvarspersonalen.

Paragrafen, som är ny, innebär att MSB ges befogenhet att under de förhållanden som avses i nya 5 § besluta om prioritering och fördel-

655

Författningskommentar

SOU 2022:57

ning av civilförsvarspersonal till kommunala organisationer för rädd- ningstjänst. Övervägandena finns i avsnitt 10.5.

Enligt paragrafens första stycke ska ett beslut av MSB i normalfallet föregås av att de civilområdesansvariga länsstyrelserna och Försvarsmakten har getts möjlighet att yttra sig.

I paragrafens andra stycke föreskrivs att MSB i brådskande fall ska få fatta ett beslut om prioritering och fördelning av civilförsvars- personalen utan ett krav på en föregående yttrandemöjlighet enligt första stycket. Ett sådant beslutsförfarande kan exempelvis aktuali- seras vid ett plötsligt och oförutsett väpnat angrepp mot en viss del av Sverige, och där det som en följd av angreppet uppstår ett omedel- bart och uppenbart behov av omfattande räddningsinsatser.

Befogenheten för MSB att under de förhållanden som avses i nya 5 § prioritera och fördela civilförsvarspersonalen ska således inte, som regleringen i 6 kap. 8 a §, förutsätta att en eller flera räddnings- chefer har begärt ett fördelningsbeslut vid omfattande kommunala räddningsinsatser som föranlett ett konkurrerande behov av för- stärkningsresurser för räddningstjänst.

Med att prioritera civilförsvarspersonalen till kommunala organi- sationer för räddningstjänst avses att MSB får bestämma vilken eller vilka kommunala räddningstjänstorganisationer som är i störst be- hov av resurserna, och därefter fördela ut civilförsvarspersonalen till dessa organisationer.

I tredje stycket föreskrivs att bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 a §§ inte ska tillämpas i fråga om civilförsvarspersonalen under de förhål- landen som avses i nya 5 §. Innebörden av det är att sådan personal inte med stöd av 6 kap. 7 § ska kunna tas i anspråk som förstärk- ningsresurs för räddningstjänst på anmodan av räddningsledaren, eller vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för saneringen, samt vidare att civilför- svarspersonalen inte ska utgöra en tillgänglig förstärkningsresurs för räddningstjänst på sätt som avses i 6 kap. 8 a §.

656

SOU 2022:57

Författningskommentar

13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

1kap.

2§ Bestämmelserna i 2 och 3 kap. ska tillämpas endast under höjd bered- skap.

Paragrafen begränsar bestämmelserna i 2 och 3 kap. till att enbart vara tillämpliga vid höjd beredskap. I paragrafen, som i övrigt är oförändrad, görs enbart en språklig ändring.

1 a kap. Förberedelser

Planering

1 § När ett beslut om att ett område inom ett län ska planläggas för utrym- ning eller inkvartering har meddelats, ska länsstyrelsen ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap gällande länet. Inriktningen ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civilområdesansvarig.

Inriktningen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden. En ändrad in- riktning ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civilområdesansvarig.

Paragrafen, som är ny, behandlar länsstyrelsens planering för utrym- ning och inkvartering vid höjd beredskap. Övervägandena finns i av- snitt 8.2.4 och 8.2.6.

Genom bestämmelsen i första stycket lagfästs länsstyrelsens skyl- dighet att ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap. En sådan skyldighet uppstår när MSB med stöd av 2 § förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap har beslutat att ett område inom länet ska planläggas för utrymning eller inkvartering. När länsstyrelsen har tagit fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering gällande länet ska en kopia av den framtagna inriktningen lämnas in till MSB och till den länsstyrelse som är civilområdesansvarig. Inriktningen ligger sedan till grund för

657

Författningskommentar

SOU 2022:57

kommunens planering för utrymning eller inkvartering enligt 1 a kap. 2 §. Arbetet med att ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering kräver samarbete och samordning mellan olika aktörer i länet. Den frågan regleras i 1 a kap. 3 § och behandlas därför närmare i kommentaren till den paragrafen.

Länsstyrelsens inriktning ska ta sikte på utrymning eller inkvar- tering vid höjd beredskap. Den kan dock antas kunna komma till nytta även vid fredstida kriser. Det finns heller ingenting som hind- rar länsstyrelsen från att behandla även fredstida utrymning med efter- följande uppehälle i den inriktning som tas fram, eller att i efterhand anpassa inriktningen till fredstida förhållanden.

Länsstyrelsens ansvar för att ta fram en inriktning innebär en skyldighet att ta fram översiktliga planer för respektive län. Genom länsstyrelsens inriktning samordnas och styrs kommunernas plane- ring. De närmare riktlinjerna för länsstyrelsens arbete framgår av de beslut och föreskrifter som MSB meddelar med stöd av 2 § förord- ningen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Länsstyrelsens inriktning för planering i fråga om utrymning bör emellertid som utgångspunkt främst vara inriktad på frågor som av- ser särskilt sårbara eller utsatta människor som bedöms ha svårig- heter att transportera sig själva. Inriktningen bör också fokuseras på väsentliga aspekter som behöver samordnas på länsnivå. Således kan inriktningen t.ex. omfatta en övergripande strategi för hur en utrym- ning ska kunna verkställas, med beaktande bl.a. av de geografiska förutsättningarna inom länet och tillgängliga transportmöjligheter, samt frågor om samverkan och samordning, information till allmän- heten och resurser. Inriktningen kan med fördel även behandla frå- gan om ansvarsförhållanden. Inte minst kan det finnas anledning att belysa länsstyrelsens befogenhet att meddela beslut om utrymning m.m. och de överväganden som det kan föranleda.

Även såvitt gäller länsstyrelsens inriktning för planering i fråga om inkvartering framgår de närmare riktlinjerna för arbetet av de be- slut och föreskrifter som MSB meddelar. Aspekter att beakta i en sådan inriktning bör exempelvis kunna vara ansvarsfördelning, re- surser, information och boende. Den kartläggning och planering som behöver göras beträffande boendefrågan görs med fördel av länsstyrelse och kommuner gemensamt för en bättre överblick över hela länet. Länsstyrelsens inriktning i den delen bör därefter, precis

658

SOU 2022:57

Författningskommentar

som resterande delar av inriktningen, ligga till grund för kommunens planering.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska enligt 8 § förord- ningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser bl.a. sär- skilt stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respek- tive län. Den uppgiften gäller även såvitt gäller nu aktuell planering.

I andra stycket regleras länsstyrelsens skyldighet att se över och ändra en sedan tidigare framtagen inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering. Inriktningen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år. Fristen bör räknas från den tidpunkt då den ursprungliga inriktningen, eller en ändring därav, lämnades in till MSB och den länsstyrelse som är civilområdesansvarig. Något krav på att revidera inriktningen vid en översyn finns emellertid inte. För att länsstyrelsen ska vara skyldig att ändra inriktningen krävs i stället att det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden i rela- tion till de förhållanden som förelåg när inriktningen togs fram eller senast ändrades. Det kan exempelvis bero på organisatoriska föränd- ringar hos berörda aktörer, förändringar i den fysiska samhällsstruk- turen – såsom nya bostadsområden eller industrianläggningar – och demografiska förändringar. Även ett förändrat säkerhetspolitiskt läge kan utgöra ett sådant väsentligt förändrat förhållande. I normal- fallet torde dock en sådan situation föranleda att MSB, med stöd av 2 § förordningen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap, meddelar ett nytt beslut beträffande planläggningen.

När länsstyrelsen har ändrat sin inriktning ska en kopia av den ändrade inriktningen lämnas in till MSB och till den länsstyrelse som är civilområdesansvarig.

2 § Kommunen ska planera för utrymning eller inkvartering vid höjd be- redskap på grundval av den inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering som har tagits fram enligt 1 §. Kommunen ska lämna in en doku- mentation av planeringen till länsstyrelsen.

Planeringen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden. När plane- ringen har ändrats ska en reviderad dokumentation av planeringen lämnas in till länsstyrelsen.

Paragrafen, som är ny, behandlar kommunens planering för utrym- ning och inkvartering vid höjd beredskap. Övervägandena finns i av- snitt 8.2.4 och 8.2.6.

659

Författningskommentar

SOU 2022:57

Genom bestämmelsen i första stycket lagfästs en skyldighet för kommunen att planera för utrymning och inkvartering vid höjd be- redskap. En sådan skyldighet uppstår när MSB, med stöd av 2 § för- ordningen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd bered- skap, har meddelat beslut om att ett område inom kommunen ska omfattas av planering för utrymning eller inkvartering och läns- styrelsen som en följd därav har tagit fram en inriktning för plane- ring enligt 1 a kap. 1 § denna lag. Länsstyrelsens inriktning ska ligga till grund för kommunens planering.

Kommunens planeringsskyldighet avser förhållandena vid höjd beredskap. Planeringsarbetet kan dock antas komma till nytta för kommunerna även vid fredstida utrymning med efterföljande uppe- hälle. Vidare finns det ingenting som hindrar kommunen från att be- handla även sådana åtgärder i planeringen, eller att i efterhand an- passa planeringen till fredstida förhållanden.

Kommunens planeringsansvar såvitt gäller utrymning omfattar alla kommuninvånare. Närmare detaljer beträffande kommuninvå- nare som i olika avseenden omfattas av andra aktörers verksam- hetsansvar behöver emellertid inte framgå av kommunens planering. Dock behöver det förhållandet att det finns sådan verksamhet inom kommunen beaktas. Vidare behöver kommunernas planering som huvudregel omfatta även offentligt finansierad verksamhet som be- drivs av privata aktörer, under förutsättning att det rör sig om en kommunal angelägenhet och aktören i fråga inte är skyldig att pla- nera för utrymning vid höjd beredskap. Behöver kommunen infor- mation angående nämnda verksamheter, som inte lämnas på frivillig basis, kan det finnas möjlighet att med stöd av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen begära att aktörerna i fråga lämnar nödvändiga uppgifter.

De närmare riktlinjerna för kommunens arbete framgår av de be- slut och föreskrifter som MSB meddelar med stöd av 2 § förord- ningen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Det är emellertid ändamålsenligt att planeringen beträffande utrym- ning främst är inriktad på frågor som avser särskilt sårbara eller ut- satta människor som bedöms ha svårigheter att transportera sig själva, även om det samtidigt bör beaktas att samtliga invånare torde vara i stort behov av information. Planeringen kan exempelvis om- fatta frågor om ansvarsfördelning, resurser, kartläggning av området,

660

SOU 2022:57

Författningskommentar

uppsamlings- och utrymningsplatser, information och kommuni- kation, särskilt sårbara eller utsatta människor, djurhantering, trans- portorganisation – inklusive hantering av stora trafikflöden och följ- derna därav – samt registrering av utrymmande.

Planeringsarbetet kräver samarbete och samordning med andra aktörer inom kommunen. Den frågan regleras i 1 a kap. 3 § och be- handlas därför närmare i kommentaren till den paragrafen.

Även riktlinjerna för kommunernas planering beträffande in- kvartering kommer att framgå av MSB:s beslut och föreskrifter. Det är emellertid ändamålsenligt att planeringen främst avser frågor om det första mottagandet. Aspekter som kan beaktas i planeringen är ansvarsfördelning, resurser, information, mottagningsplatser, sär- skilt sårbara eller utsatta människor, djurhantering, registrering av utrymmande, försörjning och boende. Frågan om boende utgör en grundläggande del av planeringen. Inkvartering kan komma i fråga såväl i offentliga lokaler som i privata lokaler och bostäder. Den kart- läggning som behöver företas i den delen görs med fördel av länsstyrelse och kommuner gemensamt för en bättre överblick över situationen i hela länet. Länsstyrelsens inriktning bör därefter ligga till grund för kommunens planeringsarbete. I kommunens planering kan även ingå rutiner för hur kommunen ska gå till väga vid behov av inkvartering i privata bostäder.

När kommunen har planerat för utrymning eller inkvartering ska en dokumentation av planeringen lämnas in till länsstyrelsen. Av dokumentationen bör de väsentliga delarna av kommunens plane- ring framgå.

I andra stycket regleras kommunens skyldighet att se över och ändra sin planering för utrymning eller inkvartering. Planeringen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år. Fristen bör räknas från den tidpunkt då den ursprungliga planeringen, eller en ändring därav, lämnades in till länsstyrelsen. Något krav på att revidera pla- neringen vid en översyn finns emellertid inte. För att kommunen ska vara skyldig att ändra sin planering krävs i stället att det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden i relation till de förhål- landen som förelåg när planeringen togs fram eller senast ändrades. Utöver vad som framgår av kommentaren till 1 a kap. 1 §, bör en av länsstyrelsen ändrad inriktning som huvudregel innebära sådana vä- sentligt förändrade förhållanden som föranleder en skyldighet för kommunen att revidera sin planering.

661

Författningskommentar

SOU 2022:57

När kommunen har ändrat sin planering ska en reviderad doku- mentation av planeringen lämnas in till länsstyrelsen.

3 § Regioner ska medverka i arbetet med planering enligt denna lag. De stat- liga myndigheter som berörs av planeringen ska ges tillfälle att yttra sig när den tas fram eller ändras i väsentliga delar.

Paragrafen, som är ny, behandlar regioners och statliga myndig- heters medverkan i planeringen för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.4.

Det planeringsarbete som nu åläggs länsstyrelser och kommuner kräver samverkan och samordning mellan olika aktörer inom länet respektive kommunen. Genom paragrafens första mening åläggs regi- oner att medverka i planeringsarbetet. Regionens medverkan är som huvudregel grundläggande för planeringen av transportorganisa- tionen. Även den omständigheten att det finns vårdinrättningar inom länet eller kommunen föranleder emellertid behov av att regi- onen medverkar i planeringen.

Statliga myndigheter ska enligt förordningen (2022:524) om stat- liga myndigheters beredskap i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav och planera för totalförsvaret i samverkan med de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och närings- idkare som är berörda. Genom andra meningen åläggs kommuner och länsstyrelser en skyldighet att ge berörda statliga myndigheter tillfälle att yttra sig över planeringen. Myndigheter kan beröras av olika anledningar. Försvarsmakten torde i princip alltid beröras av den planering som tas fram, med hänsyn till nödvändiga avvägningar mellan militära och civila behov. Även Polismyndigheten berörs av planeringen, med hänsyn till myndighetens medverkan vid verk- ställigheten. Vidare bör exempelvis Trafikverket som huvudregel beröras av den transportorganisation som planeras. Dessutom be- rörs de myndigheter som har en egen planering som kan beröras av planeringen, dvs. de statliga myndigheter med verksamhet inom länet eller kommunen som behöver planera för den egna verksamheten.

Regioners och statliga myndigheters medverkan kan bli aktuell såväl när planeringen tas fram som i samband med att ändringar görs. Avgörande för att en statlig myndighet ska ges tillfälle att yttra sig när planeringen ändras är dels att myndigheten bedöms beröras av

662

SOU 2022:57

Författningskommentar

planeringen, dels att planeringen ändras i väsentliga delar. Således be- höver sådant samråd inte ske vid mindre ändringar av planeringen.

Information

4 § Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna innehållet i kommunens planering för utrymning eller inkvartering.

Paragrafen, som är ny, behandlar kommunens skyldighet att infor- mera sina invånare om innehållet i den planering för utrymning eller inkvartering som tas fram. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.5.

För att en storskalig utrymning ska fungera i praktiken, är det nödvändigt att befolkningen redan på förhand får information om planeringen. Det mest grundläggande är att befolkningen vet var det finns uppsamlings- och utrymningsplatser, vilka utrymningsvägar som är bäst lämpade och i vilka områden som inkvartering i första hand bör ske. Vissa delar av den information som finns i planeringen kommer med stor sannolikhet att omfattas av sekretess. Sådan in- formation ska bara delas med relevanta aktörer utifrån behov. Såle- des ska enbart information om det allmänna innehållet i planeringen delas med kommunens invånare. Det får avgöras av involverade aktörer vilka uppgifter som kan och bör offentliggöras på det viset.

Skyldigheten att informera kan fullgöras på olika sätt. Upplys- ningar kan t.ex. lämnas på kommunens hemsida eller i annonser eller informationsblad.

Övning

5 § Länsstyrelsen och kommunen ska genomföra övningar av den planering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram.

Paragrafen, som är ny, reglerar en skyldighet för länsstyrelsen och kommunen att genomföra övningar av den planering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram. Övervägandena finns i av- snitt 8.2.6.

Genom bestämmelsen åläggs länsstyrelsen och kommunen en skyldighet att öva den planering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram. Övningarna kan exempelvis syfta till att för-

663

Författningskommentar

SOU 2022:57

stärka samordningsförmågan, förmågan att klara av att hantera ut- rymning eller inkvartering vid höjd beredskap eller förmågan att lära av erfarenheter som gjorts i samband med fredstida utrymning.

Övningarna behöver inte genomföras av länsstyrelsen och kom- munerna gemensamt, även om det kan vara en fördel att ibland ge- nomföra sådana gemensamma övningar. Det regleras inte heller med vilket tidsintervall eller hur övningarna ska genomföras. Således av- gör aktörerna själva när och hur övningarna ska genomföras. Konti- nuerlig övningsverksamhet kan dock vara väsentligt för att stärka förmågan att hantera utrymning och inkvartering vid höjd bered- skap.

Det bör vara ändamålsenligt att låta även statliga myndigheter delta i de övningar som genomförs. Statliga myndigheters skyldighet att i samverkan med bl.a. övriga statliga myndigheter och kommuner planera för totalförsvaret regleras bl.a. i förordningen om statliga myndigheters beredskap.

Ersättning

6 § Kommunerna och regionerna ska få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt denna lag.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

Paragrafen, som är ny, reglerar kommuners och regioners rätt till er- sättning för förberedande uppgifter. Paragrafen motsvarar till viss del 5 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgär- der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd bered- skap (LEH) om kommuners och regioners rätt till ersättning för för- beredande åtgärder som vidtas enligt bestämmelserna i den lagen. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.8.

I paragrafens första stycke regleras att kommuner och regioner ska få statlig ersättning för de förberedande uppgifter som de är skyldiga att vidta enligt bestämmelserna i lagen om utrymning och inkvarte- ring m.m. under höjd beredskap. De förberedande uppgifter som kan komma i fråga är planering, information och övning. Det är så- ledes sådana åtgärder som kan vara ersättningsgilla enligt nu aktuell bestämmelse. En förutsättning för att ersättning ska utgå är emeller- tid att de uppgifter som ska utföras enligt lagen också har fullgjorts.

664

SOU 2022:57

Författningskommentar

Enligt bestämmelsen i andra stycket meddelar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskrifter om ersättningens storlek. De föreskrifter som meddelas med stöd av bestämmelsen kan exempelvis behandla storlek på ersättningen, nedsättning av er- sättning om uppgifterna inte fullgörs och beslutsfattande i enskilda fall.

Överenskommelser om ersättning till kommuner och regioner enligt LEH tecknas i dag mellan Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och MSB. Den ekonomiska regleringen enligt nämnda över- enskommelser sker under utgiftsområde 6 (Försvar och samhällets krisberedskap). Ersättningen enligt lagen om utrymning och inkvar- tering m.m. under höjd beredskap kan med fördel bestämmas inom ramen för samma överenskommelser.

2 kap.

1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta att de som uppehåller sig inom ett område ska utrymma detta om om- rådet blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen, eller det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker.

Paragrafen behandlar förutsättningarna för att meddela beslut om utrymning vid höjd beredskap. I paragrafen, som i övrigt är oföränd- rad, görs enbart en språklig ändring.

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta

1.att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats,

och

2.vilka villkor som ska gälla för vistelsen.

Beslutet får inte utformas så att det inskränker den enskildes frihet mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och för- hållandena på vistelseplatsen.

Paragrafen behandlar förutsättningarna för att besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats och vilka villkor som ska gälla för vistelsen. I paragrafen, som i övrigt är oför- ändrad, görs enbart språkliga ändringar.

665

Författningskommentar

SOU 2022:57

3 § Kommunen ska ansvara för verkställigheten av ett beslut om utrymning enligt 1 och 2 §§.

Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställigheten.

Paragrafen behandlar ansvaret för att ett beslut om utrymning vid höjd beredskap verkställs. Övervägandena finns i avsnitt 8.3.2.

Paragrafen ändras på så sätt att det införs ett huvudansvar för kommunen att tillse att ett beslut om utrymning vid höjd beredskap verkställs. Samtidigt flyttas bestämmelsen om Polismyndighetens medverkan till ett nytt andra stycke, i vilket det förtydligas att myn- digheten ska fullgöra uppgifter vid verkställigheten i den utsträck- ning det är nödvändigt.

I första stycket lagfästs således att det är kommunen som har hu- vudansvaret för att ett beslut om utrymning enligt lagen om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap verkställs. Tidigare låg det ansvaret på Polismyndigheten. Ansvaret innebär att kommu- nen ska tillse att utrymningen genomförs och således inte att kom- munen ska hantera verkställigheten på egen hand. I stället är det för en ändamålsenligt genomförd utrymning nödvändigt att kommunen samverkar med andra aktörer. Utöver Polismyndigheten behöver även flertalet andra myndigheter, såsom Trafikverket och MSB, ut- göra stöd vid verkställigheten. Dessa myndigheters uppgifter vid höjd beredskap framgår bl.a. av förordningen om statliga myndig- heters beredskap. Även Försvarsmakten kan utgöra stöd vid verk- ställigheten, om förutsättningarna medger det. Aktörer som verkar inom kommunen och som har en skyldighet att fortsätta sin verk- samhet även vid höjd beredskap bär även vid utrymning ett ansvar för verksamheten och de individer som omfattas av den. Har aktören i fråga ingen skyldighet att fortsätta sin verksamhet vid höjd bered- skap bär i stället kommunen ansvaret för att individerna i fråga om- fattas av utrymningen.

I andra stycket, som formellt sett är nytt, regleras Polismyndig- hetens uppgifter i samband med en utrymning vid höjd beredskap. I bestämmelsen förtydligas det att Polismyndigheten inte bär huvud- ansvaret för verkställigheten av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap. Myndigheten ska emellertid fullgöra uppgifter vid verk- ställigheten i den utsträckning det är nödvändigt. Det är alltid nöd- vändigt att Polismyndigheten deltar när det uppstår behov av åt- gärder som enbart får vidtas av Polismyndigheten eller polismän,

666

SOU 2022:57

Författningskommentar

såsom faktiska ingripanden och tvångsåtgärder. Avstängning av vägar, dirigering av trafik och katastrofregistrering är också uppgif- ter för polisen. Polismyndighetens och polismäns medverkan kan emellertid i det enskilda fallet bli nödvändig i större omfattning än så.

4 § Kommunen ska ansvara för inkvartering av dem som har utrymts från andra kommuner.

Paragrafen behandlar ansvaret för inkvartering vid höjd beredskap. Övervägandena finns i avsnitt 8.3.3.

Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utgår. Bestämmelserna i nämnda lagar gäller emellertid alltjämt. Vidare lagfästs uttryckligen kom- munens ansvar för inkvartering vid höjd beredskap. För att bestäm- melsen ska tillämpas förutsätts att ett beslut om i vart fall skärpt beredskap har meddelats även beträffande den kommun som ska ansvara för inkvarteringen (jfr 1 kap. 2 §).

Begreppet inkvartering omfattar främst anskaffande av boende. Även vissa andra åtgärder förknippade därmed, såsom inrättande av mottagningsplatser och akut försörjning av de utrymmande, kan emellertid omfattas. Den inkvartering som sker med stöd av bestäm- melserna i lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap omfattar det inledande mottagandet. Ansvaret på längre sikt för de utrymmandes sociala omhändertagande omfattas av bestämmelser i andra författningar, såsom socialtjänstlagen.

Kommunens ansvar såvitt gäller inkvartering gäller beträffande dem som har utrymts. Det innebär att inte bara de som berörs av ett utrymningsbeslut omfattas av ansvaret, utan även personer som ut- rymmer ett område på egen hand utan att ett sådant beslut har med- delats. Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar emellertid en- bart personer som har utrymts från andra delar av landet, och således inte flyktingar från andra länder. Mottagandet av flyktingar hanteras i stället enligt annan lagstiftning. Bestämmelsen omfattar inte heller personer som har flyttat inom kommunen. I en sådan situation finns det ett tydligt ansvar för vistelsekommunen enligt annan lagstiftning.

Enligt 2 kap. 5 § denna lag och 4 kap. 2 § LEH har inkvarterande kommuner rätt till hjälp från andra kommuner.

667

Författningskommentar

SOU 2022:57

3 kap.

6 § Den som disponerat en inkvarteringsbostad enligt 1 § ska till kom- munen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarteringsvärden enligt 3 och 4 §§.

Om det med hänsyn till den inkvarterades ekonomiska förhållanden eller annars är oskäligt, ska kommunen helt eller delvis befria den inkvar- terade från återbetalningsskyldigheten.

Paragrafen behandlar den inkvarterades återbetalningsskyldighet till kommunen. I paragrafen, som i övrigt är oförändrad, görs enbart språkliga ändringar.

6 kap.

4 § Beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet.

Paragrafen innebär att beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas un- der höjd beredskap som huvudregel gäller omedelbart. I paragrafen, som i övrigt är oförändrad, görs enbart en språklig ändring.

13.4Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

9 kap.

21 § En ansökan om lov eller förhandsbesked ska vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen.

En ansökan om lov ska dessutom innehålla

1.byggherrens förslag om vem eller vilka som ska vara kontrollansvariga enligt det som följer av 10 kap. 9 och 10 §§,

2.de handlingar som krävs för beslut om startbesked enligt 10 kap., om ansökningen avser tillbyggnad eller annan ändring av ett en- eller två- bostadshus, och

3.ett bevis om besked om skyddsrum, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 2 och 3 §§ lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

668

SOU 2022:57

Författningskommentar

I paragrafen anges vad en ansökan om lov eller förhandsbesked ska innehålla. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3.

Enligt punkten 3 i andra stycket ska en ansökan innehålla ett bevis om besked om skyddsrum, om det krävs ett sådant besked enligt

3kap. 2 och 3 §§ lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Syf- tet med detta krav är att frågan om skyddsrum ska uppmärksammas så tidigt som möjligt i lovprocessen så att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som omfattas av underrättelseskyldighet enligt lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen kan ta ett beslut i frå- gan om skyddsrum i beaktande. Enligt 9 kap. 22 § får byggnads- nämnden förelägga sökanden att inkomma med sådant bevis i de fall detta krävs enligt föreskrifter om underrättelseskyldigheten som meddelats med stöd av 3 kap. 2 § lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Det ska i sammanhanget framhållas att uppförandet av ett skyddsrum inte nödvändigtvis behöver vara ett krav för lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagens bestämmelser. Sökan- den kan dock, med stöd av 3 kap. 3 § andra stycket lagen om skydds- rum och skyddade utrymmen, föreläggas att vidta åtgärder i enlighet med ett beslut om byggande av skyddsrum. Ett sådant föreläggande får förenas med vite enligt 7 kap. 1 § andra stycket samma lag.

10 kap.

17 § Om samrådet avser en åtgärd som kan påverka en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum, ska byggnadsnämnden ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen samt länsstyrelsen till- fälle att yttra sig.

Om de åtgärder som samrådet gäller inbegriper skyddsrum, ska man utöver det som framgår av 19 § gå igenom byggherrens ansvar för att uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 3 § och med stöd av 2 kap. 4 § lagen (0000:0000) om skydds- rum och skyddade utrymmen.

I paragrafen anges vilka myndigheter som särskilt ska få yttra sig om det tekniska samrådet avser en åtgärd som kan påverka en befintlig

669

Författningskommentar

SOU 2022:57

byggnad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum, samt vad som särskilt ska gås igenom när de åtgärder som samrådet gäller inbegriper skyddsrum. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.3.3.

Enligt paragrafens första stycke ska, liksom tidigare, den myndig- het som beslutar om byggande av skyddsrum (MSB) samt den myn- dighet som har ansvaret för att kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga (numera länsstyrelsen) få tillfälle att yttra sig när det tekniska samrådet gäller en befintlig byggnad som inne- håller ett skyddsrum. Ingrepp i byggnader som innehåller skydds- rum och som inte görs på ett korrekt sätt kan medföra att skydds- rummet förlorar i skyddsförmåga, trots att senare försök att rätta till de felaktiga ingreppen görs. Enskilda kan drabbas av onödiga mer- kostnader om ett skyddsrum förstörs eller försämras genom bygg- nadsåtgärder. Den enskilde kan då föreläggas att återställa skydds- rummet. MSB och länsstyrelsen ska även i andra fall få tillfälle att yttra sig när samrådet avser en åtgärd som kan påverka ett befintligt skyddsrum. Ett exempel på det senare är att uppförandet av en ny byggnad eller andra lov- eller anmälningspliktiga åtgärder skulle kunna påverka ett närliggande skyddsrums funktionalitet vilket kan kräva särskilda hänsynstaganden. Bestämmelsen i dessa delar moti- veras av att befintliga skyddsrum i stor utsträckning behöver bevaras och underhållas och syftar till att undvika situationer som orsakar onödiga merkostnader för byggherrar respektive fastighetsägare. Byggnadsnämnden har enligt bestämmelsen ett ansvar att kontrol- lera om det finns skyddsrum som skulle kunna beröras av ett bygg- projekt. I sådana fall ska nämnden ge angivna myndigheter tillfälle att yttra sig över åtgärderna. I och med detta skapas ett skydd dels för den enskilde, dels för att ett användbart skyddsrumsbestånd ska kunna upprätthållas. Alla byggåtgärder som kan komma att påverka skyddsrumsfunktionen omfattas av bestämmelsen. Såsom framhål- lits tidigare skulle det förutom direkta ingrepp i skyddsrummet, ex- empelvis kunna vara fråga om tillbyggnader som blockerar eller för- svårar inrymningsvägen till skyddsrummet (se prop. 2005/06:133, s. 135). Bestämmelsens tillämpningsområde har utvidgats eftersom ansvaret för beslut om byggande av skyddsrum och för att kontrol- lera skyddsrummens skyddsförmåga enligt den nya lagen om skydds- rum och skyddade utrymmen numera är uppdelat på olika myndig- heter. Vidare omfattar bestämmelsen numera, förutom befintliga

670

SOU 2022:57

Författningskommentar

byggnader som innehåller ett skyddsrum, även åtgärder som kan på- verka befintliga skyddsrum samt nya byggnader som ska innehålla ett skyddsrum. Anledningen till det senare är att den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § lagen om skydds- rum och skyddade utrymmen, samt länsstyrelsen som har till uppgift att kontrollera det nybyggda skyddsrummets skyddsfunktioner enligt 3 kap. 6 § samma lag, ska ha en möjlighet att följa byggpro- cessen bl.a. för att skyddsrummet ska få rätt tekniska utformning och standard. På så vis bör detta underlätta för myndigheterna att se till att de krav som ställs i 2 kap. 3 § och med stöd av 2 kap. 4 § lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen upprätthålls och följs.

Paragrafens andra stycke reglerar vad som ska iakttas när det tek- niska samrådet avser åtgärder som inbegriper byggnation av ett nytt skyddsrum och överensstämmer i huvudsak med vad som tidigare framgick av 3 kap. 5 § första stycket lagen om skyddsrum. Här framgick nämligen att man vid ett tekniskt samråd skulle gå igenom de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nöd- vändiga för att ett skyddsrum ska kunna antas komma att uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 3 § och med stöd av 2 kap. 4 § i lagen. För att samla bestämmelserna som rör tekniskt samråd enligt 10 kap. plan- och bygglagen har bestämmelsen i stället flyttats hit. Vidare har bestämmelsen omformulerats så att det bättre överensstämmer med de begrepp som används i den nuvarande plan- och bygglagen. I 3 kap. 4 § andra stycket lagen om skyddsrum och skyddade utrym- men anges det numera att det i 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum. Hänvisningen innebär att alla bestämmelser i 10 kap., liksom för andra byggnationer, kan aktuali- seras även i dessa fall. I och med detta har den tidigare hänvisningen i lagen om skyddsrum till att 10 kap. 3, 5–7, 18, 27, 29 och 34–37 §§ plan- och bygglagen om kontroll m.m. och om slutbevis ska tillämpas på arbetet med att bygga ett skyddsrum utgått.

23 § Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om

1.åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,

2.ett bevis om att det finns ett färdigställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant skydd,

671

Författningskommentar

SOU 2022:57

3.ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 2 och 3 §§ lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen,

4.en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, och

5.de villkor som har uppställts enligt 4 kap. 14 § eller 9 kap. 37 a § är uppfyllda.

Vid anmälan som avser åtgärder enligt 9 kap. 4 a–4 c §§ ska byggnads- nämndens bedömning enligt första stycket endast omfatta det som anges i första stycket 1.

I paragrafen anges vad som krävs för att byggnadsnämnden ska ge startbesked och därmed godkänna att byggåtgärden får påbörjas. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3 och 6.9.

I första styckets tredje punkt har ändring gjorts i anledning av att lagen om skyddsrum har ersatts av lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Någon saklig ändring är inte avsedd. Det kan dock framhållas att redan en ansökan om bygglov enligt 9 kap. 21 andra stycket 3 numera ska innehålla ett bevis om besked om skydds- rum om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 2 och 3 §§ lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen. På så vis bör i många fall ett sådant besked finnas tillgängligt tidigare i byggprocessen. Under alla förhållanden ska ett sådant besked finnas tillgängligt i vart fall senast när frågan om startbesked ska prövas. Om byggherren kräver ett startbesked trots att förutsättningarna för detta inte är uppfyllt bör detta föranleda ett vägrat startbesked.

672

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av Johan Ahlström, Rikard Aspholm, Helena Berlin, Staffan Forsell och Markus Planmo

Vi som är experter för kommuner samt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) anser att utredaren och sekretariatet har gjort ett ambitiöst arbete och vi instämmer i en stor del av förslagen. Vi har dock några principiella invändningar mot utredarens förslag.

En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst samt annat utökat bistånd i skyddet av civilbefolkningen

Utredaren har tagit fram ett förslag om en statlig beredskapsorga- nisation för räddningstjänst avseende höjd beredskap. Vi anser att det tydligt framgår av direktivet att regeringen avser att se över kom- munal räddningstjänsts behov vid höjd beredskap i ett annat sam- manhang än detta. Expertgruppen har heller inte varit sammansatt för att behandla räddningstjänstfrågor. MSB har nu fått i uppdrag att redovisa dimensionerande planeringsförutsättningar för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap. Uppdraget ska redovisas 1 mars 2023.

Vi ställer oss inte bakom utredarens förslag om att inrätta en ny statlig räddningstjänststyrka för höjd beredskap. Vi anser att det är de kommunala räddningstjänstorganisationerna som direkt bör till- föras civilpliktiga och förstärkningsmateriel för att kunna öka sin förmåga. Vid höjd beredskap kan resurser sedan omfördelas mellan de kommunala räddningstjänstorganisationerna, inom ramen för de övergripande ledningssamarbeten som nu finns på plats. Ytterst kan staten omfördela resurser mellan kommunerna om det skulle behövas.

Vi anser att utredarens förslag innebär en onödig statlig organisa- torisk och administrativ överbyggnad som bryter mot ansvars-

673

Särskilt yttrande

SOU 2022:57

principen. Vidare ser vi flera praktiska problem med förslaget. Det finns t.ex. oklarheter kring övergripande ledning av styrkan. Det kommer även att krävas en stor mängd erfarna brandbefäl för att styrkan ska kunna lösa sina uppgifter, vilka skulle behöva tas från kommunal räddningstjänst. Styrkan skulle enligt förslaget inte ha egna räddningsfordon, vilket skulle begränsa deras operativa nytta. Vidare skulle kommunerna behöva lägga resurser på att utbilda, öva och planera med den parallella statliga styrkan. I stället bör kom- munal räddningstjänsts fokus vara att utbilda, öva och planera för hur egna resurser tillsammans med civilpliktiga i den egna organisa- tionen ska lösa sina uppgifter vid höjd beredskap.

Vi avstyrker således förslaget. Däremot instämmer vi i utred- ningens ambition att kommunal räddningstjänst behöver förstärkas inför höjd beredskap, samt att detta kräver en återaktiverad civil- plikt.

Stödorganisation för utrymning, inkvartering, skyddsrum m.m.

Enligt utredningsdirektivet ska utredaren analysera och lämna för- slag till en stödorganisation som kan genomföra insatser exempelvis vid användning av skyddsrum, utrymning och inkvartering, samt i övrigt hjälpa befolkningen vid höjd beredskap. Direktivet nämner att stödorganisationen skulle kunna bemannas av kommunens egna resurser och av frivilliga – samt om dessa alternativ är tydligt otill- räckliga – även pliktpersonal.

Utredaren föreslår att kommunerna ska ansvara för planering inför och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Utredaren föreslår också att kommunerna ska ansvara för drift av större befolkningsskyddsrum och att dessa ska bemannas med civilpliktiga som krigsplaceras hos kommunerna. Utredaren före- slår vidare att kommunerna i stor utsträckning ska basera genom- förandet av utrymning och inkvartering, samt stöd till befolkningen vid användande av skyddsrum på det som i dag kallas frivilliga resurs- grupper (FRG), vilka föreslås byta namn till lokala frivilliga bered- skapsgrupper. Enligt utredaren bör kommunerna väsentligt utöka antalet frivilliga i dessa. Det konstateras att frivilligförordningen inte omfattar kommuner och regioner, varför kommunerna föreslås göra egna analyser av på vilket sätt som avtal kan tecknas med frivilliga

674

SOU 2022:57

Särskilt yttrande

och vidare undersöka om krigsplaceringar kan göras. Utredaren lämnar i denna del inga förslag på författningsändringar.

Vi anser att det är orealistiskt att frivilliga ska kunna utgöra grunden för kommunernas beredskap för att i krig kunna genomföra utrymning och inkvartering. Många kommuner vittnar om att det är svårt att rekrytera till FRG i någon större omfattning och att upp- rätthålla verksamheten över tid. För höjd beredskap krävs personella resurser i en helt annan skala. Vi bedömer att frivilliga kan utgöra ett stöd till kommunen vid höjd beredskap, men att stommen för dessa uppgifter bör utgöras av civilpliktiga som tillförs kommunen. För att frivilliga ska kunna användas vid höjd beredskap behöver de juridiska förutsättningarna för kommuners krigsplacering av frivilliga ses över. Vidare krävs resurser till kommunerna för att organisera de frivilliga.

Vi anser att kommunen bör tillföras civilpliktiga som krigs- placeras i kommunen. Dessa skulle tillsammans med kommunens ordinarie personal kunna utgöra stommen vid utrymning, inkvar- tering, samt stöd vid användning av skyddsrum. De civilpliktiga skulle också kunna leda och organisera frivilliga. Vidare skulle de civilpliktiga kunna bistå med andra uppgifter såsom bemanning av trygghetspunkter och uppgifter inom försörjningsberedskapen.

Vi anser också att det behövs en tydlig struktur och ett reglerat uppdrag när det gäller stöd till civilbefolkningen vid användning av skyddsrum vid höjd beredskap, utöver det förslag som lämnas om större befolkningsskyddsrum. Här avses både planering inför och genomförande under höjd beredskap.

Konsekvensanalys

Vi anser att det i utredningens arbete inte har genomförts tillräckliga bedömningar av ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Det är därför viktigt att Regeringskansliet i den fortsatta beredningen för- djupar och kompletterar konsekvensanalyserna avseende kommuner i de delar detta behövs.

675

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2021:30

Civilbefolkningens skydd vid höjd beredskap

Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 2021

Sammanfattning

En särskild utredare ska analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara ut- format. Uppdraget omfattar tre sakområden som är starkt förbundna med varandra: skyddsrum, utrymning med efterföljande inkvarter- ing och en stödorganisation som kan genomföra insatser i samband med användning av skyddsrum samt utrymning och inkvartering.

Utredaren ska bl.a.

•analysera och ta ställning till vilken betydelse det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen har som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium, föreslå åtgär- der för en successiv modernisering och anpassning av skydds- rumsbeståndet samt ta ställning till om det finns behov av att för- ändra den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum,

677

Bilaga 1

SOU 2022:57

De analyser som görs och de förslag som lämnas ska i relevanta delar utgå från Försvarsberedningens rapport Motståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) och regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30).

Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2022.

Behovet av fysiskt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig

Bakgrund

Sverige har haft skyddsrum sedan 1940-talet. Efter kalla krigets slut avvecklades stora delar av det civila försvaret som en följd av det fred- liga och stabila omvärldsläget som rådde under många år. Bedöm- ningen som gjordes var att det inte fanns något behov av ett omfat- tande civilt försvar. I stället var fokus på att utveckla en beredskap för fredstida kriser. Det säkerhetspolitiska läget har dock försämrats över tid och sedan 2015 pågår en återuppbyggnad av det civila för- svaret.

En uppgift för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen och historiskt har skyddsrum varit en viktig del av det fysiska skyd- det. Det finns i Sverige i dag cirka 65 000 skyddsrum med plats för 7 miljoner individer. Tillsammans med Finland, Norge och Schweiz har Sverige ett unikt stort bestånd av skyddsrum. Skyddsrummen är oftast byggnadstekniskt förstärkta lokaler, vanligtvis utgör de en del av en källare i en byggnad men det förekommer även fristående lokaler. I huvudsak är skyddsrummen belägna i någon av de 140 så kallade skyddsrumstätorterna, vilket är tätorter där tillgången till andra fysiska skydd än skyddsrum är begränsad.

Efter 2002 har endast ett mindre antal nya skyddsrum byggts i Sverige.

678

SOU 2022:57

Bilaga 1

Rättslig reglering

Enligt lagen (2006:545) om skyddsrum med anslutande förordning beslutar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) om behov av skyddsrum samt inom vilka områden i landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna. MSB ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om ny- byggnation av skyddsrum. Skyddsrummen ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. De ska vara placerade med hänsyn till människors möjligheter att efter varning hinna fram till dem i tid och det ska vara möjligt att uppehålla sig där under den tid som behövs.

Det är fastighetsägaren som ansvarar för underhåll och tillhö- rande utrustning. Fastighetsägare har rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Det gäller dock inte åtgärder som föran- letts av att ägaren eftersatt underhållet, gjort otillåtna ingrepp eller på annat sätt varit försumlig. MSB får meddela myndighetsföre- skrifter om ersättningen.

Försvarsberedningen, totalförsvarspropositionen och MSB om det framtida behovet av skyddsrum

Försvarsberedningen anger i sin rapport Motståndskraft – Inrikt- ningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 att mycket av det som tidigare fanns inom det civila försvaret vad gäller skydd av befolkningen mot krigets verkningar i dag till stora delar är avvecklat och att det finns ett behov av ett anpassat och modernt skydd av befolkningen. För att ett samhälle ska kunna hantera och minska påfrestningarna för civilbefolkningen i händelse av ett väpnat angrepp behöver planer upprättas och resur- ser avdelas i fredstid. Försvarsberedningens bedömning är att befint- liga skyddsrum ska iståndsättas och möjligheterna att använda andra skyddade utrymmen bör inventeras samt att ett sådant arbete bör

679

Bilaga 1

SOU 2022:57

prioriteras. Dock anser Försvarsberedningen att nybyggnation av skyddsrum under perioden 2021–2025 bör begränsas och i huvudsak ske i områden som bedöms vara särskilt utsatta i händelse av krig, i samband med nyproduktion av byggnader.

I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (2020/21:30) instäm- mer regeringen i Försvarsberedningens bedömning och anger bety- delsen av att slå fast en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveckling av framtidens skydd av civilbefolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig.

På uppdrag av regeringen redovisade MSB 2017 rapporten Befolk- ningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden (2017–695). MSB bedömer i rapporten att det kalla krigets hotbild mot Sverige inte längre är aktuell och att det därför inte är relevant att återskapa samma skyddsförmåga som då. I stället anser MSB att ett skydd för civilbefolkningen bör ses som ett system med ett flertal åtgärder som hålls ihop och utvecklas i samma syfte. Åtgärderna kan behöva variera för olika delar av landet. Dock bedömer MSB att skydds- rum kommer att behöva vara en del av skyddet även i framtiden.

Uppdraget i fråga om skyddsrum

Mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Sveriges när- område, Försvarsberedningens bedömningar och slutsatser samt det regeringen anger i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 och som riksdagen ställt sig bakom behövs ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen vid direkta konsekvenser av krigs- handlingar på svenskt territorium. Frågan om skyddsrum kan an- vändas som skydd vid fredstida kriser, t.ex. vid olyckor med farliga ämnen bör analyseras.

Den övergripande inriktningen är att det bör finnas tillgång till skyddsrum eller andra skyddade utrymmen som kan ge civilbefolk- ningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Förslagen som tas fram ska säkerställa en god skyddsrumsstandard över tid. Därtill ska såväl Försvarsberedningens som Försvarsmaktens och MSB:s samstäm- miga bedömning av vilka geografiska områden som är militärstra- tegiskt viktiga i Sverige vara inriktande för de förslag som lämnas. Det är av stor vikt att den framtida rättsliga regleringen på området

680

SOU 2022:57

Bilaga 1

är väl sammanhållen och tydlig i fråga om såväl berörda offentliga aktörers uppgifter och ansvar som enskildas rättigheter och för- pliktelser.

Utredaren ska:

•Analysera och ta ställning till hur det nuvarande skyddsrums- beståndet och andra befintliga skyddade utrymmen är av bety- delse som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Analysen ska göras ur ett landsomfattande perspektiv, t.ex. att behovet av skydds- rum och andra skyddade utrymmen kan skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige beroende på hur den långsiktiga militära hotbilden ser ut.

•Utifrån analys och ställningstagande enligt ovanstående punkt föreslå åtgärder för att främst i militärstrategiskt viktiga områden under en längre tidsperiod, så kostnadseffektivt som möjligt, suc- cessivt modernisera och anpassa det befintliga skyddsrumsbeståndet samt andra skyddade utrymmen. I det sammanhanget ska även ställning tas till eventuellt behov av nybyggnation av skyddsrum.

•Analysera och ta ställning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan relevanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rättssubjekt i fråga om skyddsrum, och om det finns ett sådant behov, föreslå en ny ansvarsfördelning samt en ändamålsenlig och väl avvägd kost- nadsfördelning med utgångspunkt från respektive aktörs ansvar och med beaktande av aktörernas förmåga att bära eventuella tillkommande kostnader. Fördelningen ska bygga på en beräk- ning av de totala kostnaderna för skyddsrum. Uppdraget i denna del ska bl.a. omfatta frågan om det finns behov av förändringar i förvaltning, ansvar för drift, underhåll och iordningställande av skyddsrum samt kontroll av skyddsrum, t.ex. i fråga om hur ofta kontroller bör göras.

•Analysera och ta ställning till om delar av det nuvarande skydds- rumsbeståndet bör avvecklas med hänsyn till den långsiktiga militära hotbilden och de kvalitetskrav som bör ställas på ett modernt skyddsrumsbestånd, samt i förekommande fall lämna de förslag som behövs för en sådan avveckling.

681

Bilaga 1

SOU 2022:57

•I anslutning till analys och ställningstagande om skyddsrum och andra skyddade utrymmen, analysera om det, förutom utrym- ning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ända- målsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade ut- rymmen och i förekommande fall lämna förslag i det avseendet. I det sammanhanget ska utredaren även bedöma om skyddsrum- men kan användas som skydd vid fredstida kriser, t.ex. vid olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen eller andra farliga ämnen.

•Utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Behovet av utrymning och inkvartering av civilbefolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig

Bakgrund

Vid förestående eller genomförda krigshandlingar mot Sverige kan ett omedelbart behov av utrymning och efterföljande inkvartering av människor uppstå. Det kan även vid krigsfara eller krig finnas behov av att förhindra människor från att förflytta sig in eller ut från vissa områden i de fall det riskerar att innebära en direkt livsfara eller för- svåra totalförsvarets verksamhet. Under höjd beredskap och ytterst krig är det regeringen, eller den myndighet som regeringen utser, som får besluta om utrymning av ett område.

Utrymning kan bli aktuell även under fredstida förhållanden. Då är det ofta en kommunal räddningsledare som beslutar om utrymning.

Det är förhållandevis ovanligt att utrymning och inkvartering behöver genomföras i Sverige. Några exempel på begränsade utrym- ningar och inkvarteringar som genomförts under senare år är de som genomfördes under de omfattande skogsbränderna 2014 och 2018.

Inkvartering innebär att i det fall befolkningen i ett visst område beordras att utrymma måste det finnas möjlighet att inkvartera dessa på annan plats under en kortare eller längre tid.

Rättslig reglering

Lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap med anslutande förordning reglerar vad som gäller vid utrymning och inkvartering. Enligt förordningen får MSB efter sam-

682

SOU 2022:57

Bilaga 1

råd med Försvarsmakten och Polismyndigheten meddela föreskrif- ter för hur utrymning ska planläggas. Vidare får MSB, efter samråd med Försvarsmakten, besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning. Emellertid saknas myndighetsföreskrifter på områ- det. I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap anges att kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser).

Enligt förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering

m.m.under höjd beredskap får länsstyrelsen inom det egna länet besluta om att de som uppehåller sig inom ett område ska utrymma detta om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymning är nödvändig för att skydda befolkningen. Därtill får länsstyrelsen besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats samt vilka villkor som ska gälla för vistel- sen. Vid genomförande av utrymning ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs.

Kommuner har enligt lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap ett ansvar vad gäller inkvartering. En kommun får bl.a. förelägga innehavaren av en byggnad eller en bostadslägen- het (inkvarteringsvärd) att upplåta bostad och utrustning åt den som behöver en bostad (inkvarteringsbostad) till följd av beslut om ut- rymning eller om krigshändelser tvingat någon att lämna sin ordi- narie bostad. Dessutom är en person skyldig att på fråga av en statlig eller kommunal myndighet ange innehav av eventuell egendom som kan tas i anspråk för inkvartering.

Kommuner och regioner har enligt 2 kap. 4 § lagen om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap en skyldighet att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut och utlän- ningar som söker skydd i Sverige.

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor reglerar att om det finns fara för liv, hälsa eller egendom eller om skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt, får räddningsledare vid räddnings- insats bl.a. avspärra och utrymma områden, i den mån ingreppet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet. Vidare anger lagen att den som beslutat om utrymning i skälig omfattning ska hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Polismyndigheten ska enligt lagen lämna den hjälp som behövs.

683

Bilaga 1

SOU 2022:57

Försvarsberedningen om utrymning och inkvartering

Försvarsberedningen anser att förutom det fysiska skyddet ska skyd- det av civilbefolkningen även åstadkommas genom förberedelser för utrymning i områden där sannolikheten för krigshandlingar är stor. Resonemanget bygger på antagandet att civilbefolkningen under höjd beredskap kan skyddas genom att lämna den normala vistelseorten. Försvarsberedningen ser dock inte utrymning som en lösning för hela landet utan endast för särskilt utpekade områden. Utifrån För- svarsmaktens operativa planering behöver konkreta utrymnings- planer upprättas för de mest utsatta områdena.

Försvarsberedningen betonar betydelsen av att planeringen för utrymning samordnas med den militära verksamheten.

Vidare framhåller Försvarsberedningen vikten av att arbetet med utrymningsplanering utförs på den nivå där det är mest relevant och att planeringen bör påbörjas så snart som möjligt.

Uppdraget i fråga om utrymning och inkvartering

Som Försvarsberedningen har anfört är det av stor betydelse att utrymningsplanering utförs på den nivå där det är som mest relevant. Det innebär bl.a. att kommunernas roll när det gäller utrymning är uppenbar men även den regionala och nationella nivån är av stor vikt eftersom planering och genomförande av utrymning behöver ske samordnat på samtliga nivåer i samhället.

Det är därför nödvändigt att se över dagens ansvarsförhållanden på lokal, regional och nationell nivå. Det behövs förslag när det gäller hur utrymning med efterföljande inkvartering ska kunna genom- föras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt vid höjd beredskap och ytterst krig samt svar på frågan om samma struktur är tillämpbar även vid fredstida kriser.

Utredaren ska:

•Kartlägga och analysera gällande ansvarsförhållanden och för- måga på lokal, regional och nationell nivå när det gäller planering och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd bered- skap och ytterst krig samt bedöma om det är tillämpbart även vid fredstida kriser.

684

SOU 2022:57

Bilaga 1

•Analysera och lämna förslag till åtgärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering på lokal, regional och nationell nivå inför genomförande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap och ytterst krig som vid fredstida kriser.

•Utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Behovet av en stödorganisation när skyddsrum används eller utrymning och inkvartering genomförs

Bakgrund

Under 1980- och 1990-talen fanns i Sverige en särskild hemskydds- organisation vars uppgift bl.a. var att hantera information till all- mänheten om vistelse i och praktiskt handhavande av skyddsrum. Hemskyddsorganisationen utgjorde en kommunal resurs och fun- gerade som ett stöd till enskildas egen förmåga i fråga om beredskap. I krig skulle hemskyddsorganisationen vara länken mellan offentliga funktioner, exempelvis räddningstjänsten, och civilbefolkningen. Sverige var indelat i så kallade hemskyddsområden som vardera om- fattade ungefär 1 000 personer. I varje område fanns cirka tio hem- skyddsombud som rekryterades med hjälp av frivilligorganisationen Civilförsvarsförbundet. Dessutom fanns det hemskyddschefer i varje område.

Det civila försvaret var i huvudsak en statlig angelägenhet fram till 1984 då riksdagen fattade beslut om att ledningen på lokal nivå skulle utföras av kommunerna. I syfte att stärka den fredstida pla- neringen av det civila försvaret inrättades 1986 Statens räddnings- verk som blev funktionsansvarig myndighet för funktionen befolk- ningsskydd och räddningstjänst.

Historiskt sett har det civila försvaret i hög grad förlitat sig på insatser från enskilda frivilliga och från frivilligorganisationer. Fri- villiga försvarsorganisationer (FFO) hade då bl.a. ett ansvar för rekry- tering och utbildning av personer till hemskyddsorganisationerna.

Frivilliga resursgrupper (FRG) är ett avtalsbaserat koncept för att samla frivilliga försvarsorganisationers kompetenser på lokal nivå. FRG ger stöd och förstärker kommuners krishantering vid samhälls- störningar. Kommunerna avgör själva om de vill inrätta en FRG.

685

Bilaga 1

SOU 2022:57

I dag finns inte längre någon hemskyddsorganisation som stöd för enskilda.

Rättslig reglering

När lagen (1994:1720) om civilt försvar trädde i kraft upplöstes den statliga civilförsvarsorganisationen och kommunerna fick ett samlat ansvar för beredskapsförberedelser inom hela det kommunala verk- samhetsområdet. Hemskyddsorganisationen blev då en kommunal angelägenhet. År 2006 ersattes lagen om civilt försvar med lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Där anges bl.a. att kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser).

Försvarsberedningen om hemskydd

Försvarsberedningen anser att grunden för skyddet av civilbefolk- ningen är den kommunala räddningstjänsten. Som framgår av pro- positionen Totalförsvaret 2021–2025 instämmer regeringen i För- svarsberedningens bedömning att de kommunala räddningstjänsterna är en viktig del av den samlade förmågan vad gäller skyddet av civil- befolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig. Dock konstaterar Försvarsberedningen att Sveriges räddningstjänstorganisationer i dag inte räcker till för att kunna hantera de påfrestningar som krigs- handlingar på svenskt territorium skulle medföra. Därför bedömer Försvarsberedningen också att det krävs tillgång till en hemskydds- organisation som snabbt kan sammankallas för att förstärka rädd- ningstjänsterna och den kommunala totalförsvarsverksamheten.

Försvarsberedningen anser att de frivilliga försvarsorganisatio- nerna har en viktig roll i totalförsvaret, bl.a. genom att de möjliggör för enskilda att efter förmåga och intresse bidra till och engagera sig i totalförsvaret. Praktiska uppgifter som Försvarsberedningen anser att hemskyddet bör tilldelas under höjd beredskap och ytterst krig är att förmedla information mellan kommunledningen och befolk- ningen, verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med krigshandlingar samt verka för att trygga försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad.

686

SOU 2022:57

Bilaga 1

Uppdraget i fråga om stödorganisation

Samhällets offentliga funktioner har, för att skydda och rädda civil- befolkningen, ansvar för flera uppgifter vid höjd beredskap och ytterst krig, men som Försvarsberedningen konstaterar är exempelvis den kommunala räddningstjänsten i dag i allt väsentligt inte dimensio- nerad för sådana arbetsuppgifter. Samhället i stort saknar flera av de resurser, förmågor och strukturer som kommer att krävas vid krigs- fara och krig. Regeringen bedömer att det kan finnas brister i de offentliga funktionernas förmåga att i nödvändig omfattning kunna bidra till ett omedelbart skydd av och stöd till civilbefolkningen, t.ex. när skyddsrum behöver användas eller utrymning och inkvar- tering genomföras. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att en utredare lämnar förslag till en stödorganisation som kan förstärka de offentliga funktionerna på området samt bedömer om en sådan även kan användas för att ge stöd vid fredstida kriser.

Mot ovanstående bakgrund finns det även skäl för regeringen att i ett annat sammanhang än detta, i enlighet med vad som aviserats i propositionen Totalförsvaret 2021–2025, låta ta fram ett fördjupat underlag om hur de kommunala räddningstjänsterna på ett säkert och effektivt sätt ska kunna hantera olikartade konsekvenser av väp- nande angrepp på civilbefolkningen och samhället i övrigt.

Utredaren ska:

•Analysera och lämna förslag till en stödorganisation som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genom- föra insatser exempelvis inför eller i samband med användning av skyddsrum eller genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap och ytterst krig samt bedöma om en sådan organisation även kan ge stöd vid fredstida kriser. Frågan om möjligheterna att för det syftet strukturerat kunna använda be- fintlig kapacitet inom kommunerna samt exempelvis den förmåga som finns hos de frivilliga försvarsorganisationerna och andra frivilliga stödresurser, t.ex. de frivilliga resursgrupperna, ska ingå i analysen. Användande av plikt och krigsplacering bör övervägas och föreslås om det visar sig att övriga alternativ är tydligt otill- räckliga.

•Utarbeta nödvändiga författningsförslag.

687

Bilaga 1

SOU 2022:57

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska för de förslag som lämnas redovisa konsekvenser och kostnader för staten, regioner och kommuner samt föreslå hur dessa kan finansieras. De samhällsekonomiska konsekvenserna av utreda- rens förslag ska redovisas.

Om förslagen får konkurrensmässiga konsekvenser ska dessa redo- visas.

Om något förslag påverkar det kommunala självstyret ska utreda- ren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda övervägan- den som lett till förslagen, i enlighet med bestämmelserna i 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska bedriva sitt arbete utåtriktat och ska i relevant om- fattning inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten, Polis- myndigheten, Boverket, Fortifikationsverket, ett urval av länsstyrelser och kommuner, Sveriges Kommuner och Regioner samt andra rele- vanta aktörer.

I den mån det bedöms som motiverat ska utredaren även inhämta kunskap och erfarenheter från andra länder, främst från länder be- lägna i Sveriges geografiska närområde.

Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom Regerings- kansliet och kommittéväsendet, bl.a. uppdraget att genomföra en översyn av systemet för att varna allmänheten i fred och krig (Ju 2021:A) samt utredningen Hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap (dir. 2018:77). Dessutom ska utredaren följa den fortsatta beredningen av betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25).

Uppdraget ska redovisas senast den 7 november 2022.

(Justitiedepartementet)

688

Statens offentliga utredningar 2022

Kronologisk förteckning

1.Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. Ju.

2.En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3.Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19 – framgång genom samarbete och helgardering. S.

4.Minska gapet. Åtgärder för jämställda livsinkomster. A.

5.Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. Ku.

6.Hälso- och sjukvårdens beredskap

– struktur för ökad förmåga.

Del 1 och 2. S.

7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. M.

8.Rätt och rimligt för statligt anställda. Fi.

9.Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? Fi.

10.Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. S.

11.Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. S.

12.Startlån till förstagångsköpare av bostad. Fi.

13.Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljö- styrande system. Fi.

14.Sänk tröskeln till en god bostad. Fi.

15.Sveriges globala klimatavtryck. M.

16.Ett förstärkt lagstöd för utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till utlandet. Fö.

17.En modell för att mäta och belöna progression inom sfi. U.

18.EU:s förordning om terrorism- innehåll på internet – kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Ju.

19.Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Ju.

20.Privatkopieringsersättningen i framtiden. Ju.

21.Rätt för klimatet. M.

22.Vägen till ökad tillgänglighet

– delaktighet, tidiga insatser och inom lagens ram. S.

23.En oavvislig ersättningsrätt? Ju.

24.Materielförsörjningsstrategi. För vår gemensamma säkerhet. Fö.

25.Nya krav på betaltjänstleverantörer att lämna uppgifter. Fi.

26.Extraordinära smittskyddsåtgärder – en bedömning. S.

27.Begränsningar i möjligheterna för vissa aktörer att få tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek. S.

28.Vår demokrati – värd att värna varje dag. Volym 1 och Volym 2, Antologin 100 år till. Ku.

29.Inkomstskatterapporter och några redovisningsfrågor. Ju.

30.Korttidsarbete under pandemin

– en utvärdering av stödets betydelse. Fi.

31.Rätt och lätt

– ett förbättrat regelverk för VAB. S.

32.Ko ihmisarvoa mitathiin. Tornion- laaksolaisitten, kväänitten ja lantalai- sitten eksklyteerinki ja assimileerinki Då människovärdet mättes. Exklude- ring och assimilering av tornedalingar, kväner och lantalaiset. Ku.

33.Om prövning och omprövning

– en del av den gröna omställningen. M.

34.I mål – vägar vidare

för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. U.

35.Tryggare i vårdyrket

–en översyn av vissa frågor inom utbildning till sjuksköterska och barnmorska. U.

36.Arbetslivskriminalitet

–en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge. A.

37.Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott. S.

38.Alla tiders föräldraskap – ett stärkt skydd för barns familjeliv. Del 1 och 2. Ju.

39.Ett register för alla bostadsrätter. Fi.

40.God tvångsvård – trygghet, säkerhet och rättssäkerhet i psykiatrisk tvångs- vård och rättspsykiatrisk vård. S.

41.Nästa steg. Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och omsorg för äldre personer. S.

42.Skydd för konsumenters kollektiva intressen

–genomförande av EU:s grupptalan- direktiv. Fi.

43.Friska djur behöver inte antibiotika

–bättre verkan genom internationell påverkan. N.

44.Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling för företag i kulturella och kreativa branscher. Ku.

45.Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus. A.

46.Co-Creation for Innovation. UD.

47.De regionala skyddsombudens roll

iarbetsmiljöarbetet. Värdet av före- byggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö. A.

48.Tullverkets rättsliga befogenheter

ien ny tid. Fi.

49.Ändrade regler för vattenskotrar. M.

50.Bättre möjligheter att verkställa frihetsberövanden. Ju.

51.En ny statistik över hushållens till- gångar och skulder. Fi.

52.Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel. Ju.

53.Statens ansvar för skolan

–ett besluts- och kunskapsunderlag. Volym 1 och 2. U.

54.Naloxon kan rädda liv

–bedömningar av nuläget och nästa steg. S.

55.Granskning av arbetet med att försöka uppnå frigivning av Dawit Isaak och Gui Minhai. UD.

56.En tryggad försörjning av metaller och mineral. N.

57.Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap. Ju.

Statens offentliga utredningar 2022

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Minska gapet. Åtgärder för minskade livsinkomster. [4]

Arbetslivskriminalitet

–en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge. [36]

Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus. [45]

De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet. Värdet av före- byggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö. [47]

Finansdepartementet

Rätt och rimligt för statligt anställda. [8]

Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? [9]

Startlån till förstagångsköpare av bostad. [12]

Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljöstyrande system. [13]

Sänk tröskeln till en god bostad. [14]

Nya krav på betaltjänstleverantörer att lämna uppgifter. [25]

Korttidsarbete under pandemin

–en utvärdering av stödets betydelse. [30]

Ett register för alla bostadsrätter. [39] Skydd för konsumenters kollektiva intressen

–genomförande av EU:s grupptalan direktiv. [42]

Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid. [48]

En ny statistik över hushållens tillgångar och skulder. [51]

Försvarsdepartementet

Ett förstärkt lagstöd för utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till utlandet [16]

Materielförsörjningsstrategi. För vår gemensamma säkerhet. [24]

Justitiedepartementet

Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. [1]

En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. [2]

EU:s förordning om terrorisminnehåll på internet – kompletteringar och ändringar i svensk rätt. [18]

Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. [19]

Privatkopieringsersättningen i framtiden. [20]

En oavvislig ersättningsrätt? [23]

Inkomstskatterapporter och några redovisningsfrågor. [29]

Alla tiders föräldraskap – ett stärkt skydd för barns familjeliv. Del 1 och 2. [38]

Bättre möjligheter att verkställa frihetsberövanden. [50]

Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel. [52]

Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap. [57]

Kulturdepartementet

Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. [5]

Vår demokrati – värd att värna varje dag.

Volym 1 och Volym 2, Antologin 100 år till. [28]

Ko ihmisarvoa mitathiin. Tornionlaakso- laisitten, kväänitten ja lantalaisitten eksklyteerinki ja assimileerinki

Då människovärdet mättes. Exkludering och assimilering av torne- dalingar, kväner och lantalaiset. [32]

Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling i kulturella och kreativa branscher. [44]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. [7]

Sveriges globala klimatavtryck. [15] Rätt för klimatet. [21]

Om prövning och omprövning

–en del av den gröna omställningen. [33]

Ändrade regler för vattenskotrar. [49]

Näringsdepartementet

Friska djur behöver inte antibiotika

–bättre verkan genom internationell påverkan. [43]

En tryggad försörjning av metaller och mineral. [56]

Socialdepartementet

Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19

–framgång genom samarbete och helgardering. [3]

Hälso- och sjukvårdens beredskap

–struktur för ökad förmåga. Del 1 och 2. [6]

Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. [10]

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. [11]

Vägen till ökad tillgänglighet

–delaktighet, tidiga insatser och inom lagens ram. [22]

Extraordinära smittskyddsåtgärder – en bedömning. [26]

Begränsningar i möjligheterna för vissa aktörer att få tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek. [27]

Rätt och lätt

– ett förbättrat regelverk för VAB. [31]

Stärkt arbete med att bekämpa bidrags- brott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott. [37]

God tvångsvård – trygghet, säkerhet och rättssäkerhet i pykiatrisk tvångsvård och rättspykiatrisk vård. [40]

Nästa steg. Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och omsorg för äldre personer. [41]

Naloxon kan rädda liv

–bedömningar av nuläget och nästa steg. [54]

Utbildningsdepartementet

En modell för att mäta och belöna progression inom sfi. [17]

I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. [34]

Tryggare i vårdyrket

–en översyn av vissa frågor inom utbildning till sjuksköterska och barnmorska. [35]

Statens ansvar för skolan

–ett besluts- och kunskapsunderlag. Volym 1 och 2. [53]

Utrikesdepartementet

Co-Creation for Innovation. [46]

Granskning av arbetet med att försöka uppnå frigivning av Dawit Isaak och Gui Minhai. [55]

civilpliktig personal ...............................................	494
10.3 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska
ansvara för beredskapsorganisationen .................................	504
10.3.1 Behovet av en central ledning och
administration av beredskapsorganisationen .......	504
10.3.2 MSB:s nuvarande organisation och uppgifter......	505
10.3.3 Allmänt om länsstyrelsernas nuvarande
uppgifter i totalförsvarshänseende .......................	508
10.3.4 Sammanfattande argumentation och slutsats ......	509

organisationer för räddningstjänst.......................................	509
10.5 MSB ska få besluta om prioritering och fördelning av
civilförsvarspersonalen .........................................................	518

SOU 2022:57	Innehåll
11.2 Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag i
fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen ...................	554
11.2.1 Myndigheten för samhällsskydd och
beredskaps centrala ansvar och planering ............	554
11.2.2 Särskilt om befolkningsskyddsrum
och andra specialskyddsrum..................................	559
11.2.3 Ansvaret för kontroll av skyddsrum ....................	562
11.2.4 Ansvaret för underhåll och upprustning
av befintliga skyddsrum samt beslut om
ersättning................................................................	566
11.2.5 Ansvaret för nybyggnation av skyddsrum ...........	569
11.2.6 Ansvaret för inrättande av skyddade
utrymmen...............................................................	573

2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		73
2.1	Uppdraget ...............................................................................		73
2.2	Utredningsarbetet ..................................................................		74
3	Det civila försvaret .....................................................		77
3.1	Civilt försvar ...........................................................................		77
	3.1.1	Bakgrund..................................................................	77
	3.1.2	Det civila försvaret i dag .........................................	78
	3.1.3	Det civila försvaret framöver..................................	82
	3.1.4	Särskilt om verksamheten vid höjd beredskap ......	85
3.2	Befolkningsskydd ...................................................................		86
4	Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande
	utgångspunkter..........................................................		91
4.1	Inledning .................................................................................		91
4.2	Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget ..............		92

	och militärteknik på sikt.........................................	96
4.3 Planeringen för totalförsvaret................................................		98
4.3.1	Regeringens bedömningar och beslut....................	98

	för totalförsvarsplaneringen .................................	102
4.3.3	Handlingsplan för utveckling av totalförsvaret...	104

	utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot
	konsekvenser av ett väpnat angrepp .....................	124
4.5.3	En statlig beredskapsorganisation för
	räddningstjänst samt annat utökat bistånd ska
	bidra till skyddet av civilbefolkningen .................	129

		av civilbefolkningen...............................................	131
5	Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning .................		135
5.1	Utredningens uppdrag..........................................................		135
5.2	Inledning och bakgrund .......................................................		136
	5.2.1	En historisk överblick
		av skyddsrumsregleringen.....................................	137
5.3	Rättslig reglering ...................................................................		148
	5.3.1	Dagens skyddsrumssystem ...................................	148
	5.3.2	Utformning och placering av skyddsrum ............	149
	5.3.3	Byggande och kontroll av skyddsrum ..................	151

		skyldigheter............................................................	155
	5.3.5	Avveckling av skyddsrum .....................................	157
	5.3.6	Ersättning...............................................................	159
	5.3.7	Övriga bestämmelser.............................................	161
5.4	Internationell utblick ............................................................		161
	5.4.1	Inledning ................................................................	161
	5.4.2	Finland ...................................................................	162
	5.4.3	Norge .....................................................................	164
	5.4.4	Schweiz...................................................................	165
5.5	Sveriges skyddsrumsbestånd ................................................		165
	5.5.1	Skyddsrum och skyddsrumstätorter ....................	165
	5.5.2	Olika typer av skyddsrum.....................................	167

		och ledningsplatser ................................................	171
6	Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden
	och förslag ..............................................................		175
6.1	Inledning ...............................................................................		175
6.2	Planering av ett ändamålsenligt skyddsrumsbestånd .........		176
	6.2.1	Nödvändiga skyddsrumsåtgärder bör i ett
		första skede fokuseras till storstäderna och
		andra utsatta områden...........................................	176

	till skyddsrum........................................................	179
6.3 Modernisering och anpassning av skyddsrumsbeståndet ..		185
6.3.1	Kontroller av befintliga skyddsrum .....................	185

	skyddsrum .............................................................	193
6.3.3	Nyproduktion av skyddsrum ...............................	197
6.4 Skyddade utrymmen.............................................................		212

	utrymmen ..............................................................	212
6.4.2	Hur skyddade utrymmen ska utformas...............	216

	utrymmen ..............................................................	218
6.4.4	Föreskrifter om skyddade utrymmen..................	219
6.4.5	Beslut om inrättande av skyddade utrymmen .....	220

	utrymmen ..............................................................	224
6.4.8	Avveckling av skyddade utrymmen .....................	224

		av s.k. specialskyddsrum .......................................	231
6.6	Avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum ..........		233
6.7	Användningen av skyddsrum vid fredstida kriser...............		237
6.8	Andra skydd för civilbefolkningen ......................................		239
6.9	En ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen............		248
6.10	Ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum och
	skyddade utrymmen samt därmed sammanhängande
	frågor	.....................................................................................	248
7	Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund
	och kartläggning......................................................		257
7.1	Inledning................................................................................		257
	7.1.1	Bakgrund ................................................................	258
	7.1.2	Försvarsberedningen .............................................	262
	7.1.3	Utredningens uppdrag ..........................................	263
7.2	Rättslig reglering ...................................................................		264
	7.2.1	Inledning ................................................................	264
	7.2.2	Utrymning m.m.....................................................	264
	7.2.3	Inkvartering ...........................................................	266
	7.2.4	Skyldighet att förmedla meddelanden m.m. ........	267
	7.2.5	Övriga bestämmelser.............................................	268

7.3	Erfarenheter av utrymning och inkvartering ......................		275
	7.3.1	Sverige....................................................................	275
	7.3.2	Andra länder ..........................................................	281
7.4	Internationell utblick ...........................................................		284
	7.4.1	Finland ...................................................................	284
	7.4.2	Norge .....................................................................	285

gäller utrymning och inkvartering vid höjd beredskap ......		307
7.6.1	Planering för utrymning och inkvartering...........	308
7.6.2	Genomförande av utrymning och inkvartering ..	319

och genomförande av utrymning och efterföljande
inkvartering eller uppehälle..................................................	327

		inkvartering eller uppehälle ..................................	328
	7.7.2	Genomförande av utrymning och
		efterföljande inkvartering eller uppehälle............	331
8	Utrymning med efterföljande
	inkvartering: Överväganden och förslag .......................		337
8.1	Inledning ...............................................................................		337

	och efterföljande inkvartering? ............................	338
8.2.2	Myndigheten för samhällsskydd och
	beredskap ska alltjämt ha rätt att meddela
	föreskrifter och beslut rörande planläggning
	för utrymning ........................................................	348

	efterföljande inkvartering vid höjd beredskap .....	354
8.2.5	Kommunens invånare ska informeras om
	innehållet i planeringen .........................................	364
8.2.6	Framtagen planering ska ändras och övas ............	365

ett beslut om utrymning vid höjd beredskap.......	377
8.3.3 Kommunen ska ansvara för inkvartering

gäller utrymning och inkvartering vid höjd beredskap.......		393
8.4.1	Planering ................................................................	394
8.4.2	Genomförande.......................................................	394

kriser och olyckor .................................................................		395
8.5.1	Inledning ................................................................	395
8.5.2	Det behövs planering för utrymning i fredstid....	395

	bär huvudansvaret för frågan om uppehälle.........	399
8.5.5	Det saknas behov av att i övrigt förtydliga
	vilka ansvarsförhållanden som gäller ....................	401

9	Samhällets förmåga att skydda och hjälpa
	civilbefolkningen: En bakgrund..................................	403
9.1	Utredningens uppdrag .........................................................	403
9.2	Inledning med utgångspunkter............................................	404

grundläggande ansvar vid fredstida kriser och under
höjd beredskap......................................................................	415

	kommunala räddningstjänstorganisationernas
	förmåga i fred och under höjd beredskap ............	427
9.6.6	Statlig räddningstjänst ..........................................	432
9.6.7	Polismyndighetens ansvar och uppgifter.............	434

		katastrofmedicinska beredskap ............................	438
9.7	Frivilliga resurser ..................................................................		441
	9.7.1	Frivilliga försvarsorganisationer...........................	444
	9.7.2	Några andra ideella organisationer.......................	451
	9.7.3	Svenska kyrkan och andra trossamfund ..............	452
	9.7.4	Frivilliga resursgrupper.........................................	454
9.8	Hemvärnet ............................................................................		455

9.9	Enskildas krisberedskap i hemmet.......................................		457
9.10	Rättslig reglering och utveckling i fråga
	om totalförsvarsplikt ............................................................		459
9.11	Nordisk utblick .....................................................................		461
	9.11.1	Finland ...................................................................	461
	9.11.2	Norge .....................................................................	465
	9.11.3	Danmark.................................................................	468
10	Samhällets förmåga att skydda och hjälpa
	civilbefolkningen: Överväganden och förslag...............		473
10.1	De offentliga aktörernas grundläggande behov av
	extraordinärt personellt stöd vid ett väpnat angrepp..........		473

	beredskapsorganisation för räddningstjänst ........	478
10.2.2	Beredskapsorganisationens personella volym......	480
10.2.3	Beredskapsorganisationens arbetsuppgifter.........	486

10.6	Grund-och repetitionsutbildning samt vidareutbildning
	och övning av civilförsvarspersonalen.................................		523
10.7	Civilförsvarspersonalens utrustning och materiel ..............		528
10.8	Frivilliga försvarsorganisationer bör utgöra grunden för
	en utökad medverkan av frivilliga i skyddet av
	civilbefolkningen ..................................................................		530
	10.8.1	Grundläggande utgångspunkter...........................	530
	10.8.2	Förutsättningarna för frivilliga
		försvarsorganisationer att bidra till utökad
		frivilligmedverkan i skyddet av
		civilbefolkningen...................................................	531
10.9	Behovet av en bättre samordnad och tydligt inriktad
	civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av
	civilbefolkningen ..................................................................		534
10.10	Grundläggande uppgifter för frivilliga i skyddet
	av civilbefolkningen..............................................................		535
10.11	Utökad lokal organisering av frivilliga för insatser
	under höjd beredskap och fredstida förhållanden ..............		538
	10.11.1	Grundläggande utgångspunkter...........................	539
	10.11.2	Lokala frivilliga beredskapsgrupper .....................	540