sou 2022 57

Till statsrådet Carl-Oskar Bohlin

Regeringen beslutade den 6 maj 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat.

Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 kansliråden Emil Antonsson (Finansdepartementet) och Kristina Bram (Justitiedepartementet), departementssekreteraren (numera kanslirådet) Anna-Karin Lindberg (Justitiedepartementet), departe- mentssekreteraren Anna Ferlin (Försvarsdepartementet) samt rätts- sakkunniga Mathilda Klang (Justitiedepartementet).

Mathilda Klang entledigades från sitt uppdrag den 23 januari 2022 och ersattes av rättssakkunniga Maja Måhl (Justitiedepartementet), som förordnades som sakkunnig den 9 februari 2022.

Kristina Bram entledigades från sitt uppdrag den 31 augusti 2022. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 riskingenjören Johan Ahlström (Västerås stad), enhetschefen Rikard Aspholm (Luleå kommun), tillväxt- och utvecklingschefen Helena Berlin (Tomelilla kommun), enhetschefen Catarina Danestig Sjögren (Strålsäkerhetsmyndigheten), beredskapsstrategen Staffan Forsell (Stockholms stad), enhetschefen Anders Johannesson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), beredskapsdirektören Fredric Jonsson (Länsstyrelsen i Jönköpings län), byggnadsingenjören Martin Lindholm (Boverket), stabsofficeren Lena Orrsten Martin (Försvars- makten), experten Markus Planmo (Sveriges Kommuner och Regioner) samt handläggaren Julia Simryd (Polismyndigheten). Fr.o.m. den 4 februari 2022 förordnades även ämnesrådet Henrik

Källsbo (Finansdepartementet) som expert.

Till statsrådet Carl-Oskar Bohlin

Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.

Mathilda Klang entledigades från sitt uppdrag den 23 januari 2022 och ersattes av rättssakkunniga Maja Måhl (Justitiedepartementet), som förordnades som sakkunnig den 9 februari 2022.

Källsbo (Finansdepartementet) som expert.

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	37
1.1	Förslag till lag om skyddsrum och skyddade utrymmen .....	37

1.2Förslag till förordning om skyddsrum och skyddade

utrymmen ................................................................................

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd

mot olyckor .............................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2006:546) om

utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap..... 56

1.5Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900)................................................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1995:238) om totalförsvarsplikt ...........................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under

höjd beredskap ........................................................................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap ................................................

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap...................	69
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och
uppgifter inför och vid höjd beredskap .................................	70
	5

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag har sin bakgrund i ett försämrat säkerhets- politiskt läge i Sveriges närområde, vilket föranlett en återuppbygg- nad av det civila försvaret. Utredningens uppdrag har bestått i att lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat. Uppdraget har omfattat tre sakområden som enligt utredningens direktiv är starkt förbundna med varandra; skyddsrum, utrymning och inkvartering samt behovet av en stödorganisation, som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genomföra insatser exempelvis inför eller i samband med användning av skyddsrum och vid utrymning och inkvartering.

Utredningens förslag och bedömningar

Under utredningens gång har det säkerhetspolitiska läget hastigt blivit mycket allvarligt på grund av det anfallskrig som Ryssland in- ledde mot Ukraina den 24 februari 2022. Rysslands agerande har bedömts utgöra ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säkerhetsordningen. Stora säkerhetspolitiska förändringar har där- för behövt genomföras under en mycket kort tidsperiod. Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato.

Utredningen bedömer att de fysiska konsekvenserna för civil- befolkningen i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller likartade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. Utredningens bedömning på- verkas också i hög grad av det som hittills har kännetecknat det pågå- ende kriget i Ukraina. Ryska militära angrepp har i stor omfattning

Sammanfattning

SOU 2022:57

riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen. Det har varit fråga om omfattande rysk artilleri- och robotbeskjutning av flera städer, bl.a. har staden Mariupol nästan helt och hållet lagts i ruiner. Miljontals ukrainare har därför tvingats att fly från sina hemstäder till mer säkra områden i Ukraina eller till utlandet. De många civila ukrainare som inte har kunnat eller velat fly har varit kvar i städer som varit utsatta för omfattande rysk beskjutning. Den humanitära situationen för civilbefolkningen i flera ukrainska städer har i krigs- rapporteringen beskrivits som katastrofal.

Mot denna bakgrund är det enligt utredningens bedömning realistiskt att utgå från att det kan finnas en påtaglig risk för att civil- befolkningen i Sverige kan komma att drabbas hårdare av ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar. Det är därför av stor betydelse att det finns ett väl sammanhållet system till skydd för civilbefolkningen. Det fysiska skyddet för civilbefolkningen ska bestå av flera grundläggande delar i form av tillgång till skyddsrum och andra skyddade utrymmen, möjligheter till utrymning och inkvar- tering, inrättandet av en statlig beredskapsorganisation för förstärk- ning av kommunernas räddningstjänstorganisationer, såvitt avser genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, samt ut- vecklingen av annat nödvändigt bistånd i skyddet för civilbefolk- ningen. Det finns också andra väsentliga delar i ett samlat system till skydd för civilbefolkningen, såsom varning och information till allmänheten. Det är realistiskt att utgå från att det i varierande om- fattning kommer att finnas behov av samtliga dessa delar vid ett väpnat angrepp. Det är därför av stor vikt att förstärka och utveckla alla dessa delar i systemet.

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd

Utredningens kartläggning har visat att det finns en god tillgång till skyddsrum i Sverige eftersom det längre tillbaka i tiden har gjorts stora satsningar på att bygga skyddsrum. Många av dessa skyddsrum finns fortfarande kvar och kan ge ett relevant skydd mot verkning- arna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Arbetet med skyddsrum har bedrivits i förhållandevis låg omfattning de senaste decennierna. Många skyddsrum är i behov av

SOU 2022:57

Sammanfattning

underhåll och förbättringar. Det behöver göras en grundlig genom- gång av systemet och av befintliga skyddsrum för att upptäcka fel och brister, åtgärda dessa, samt bedöma behovet av ytterligare skydd. Det finns också ett behov av att återuppta en viss kontinu- erlig nybyggnation av skyddsrum. Under den tid som det inte har byggts nya skyddsrum, förutom s.k. ersättningsskyddsrum, kan utbyggnaden av tätorter och demografiska förändringar ha lett till att det på vissa platser inte finns nödvändig tillgång till skyddsrum där människor bor och vistas. Vidare kan en del skyddsrum framöver behöva avvecklas exempelvis därför att de inte längre kan erbjuda ett tillräckligt skydd eller ligger på fel platser.

Skyddsrumsarbetet bör prioriteras i strategiskt viktiga områden och i områden där det finns bebyggelse i närheten av anläggningar för samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Här bör det finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte har tillgång till något annat skydd eller kan utrymmas i tid, samt de som kommer att behöva stanna kvar för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Befintliga skyddsrum ska dock så långt som möjligt upprätthållas med fungerande skydds- förmåga och vid behov upprustas även på andra platser.

Enligt utredningens bedömning har skyddsrummen en begränsad praktisk betydelse vid fredstida kriser. I sådana situationer är andra skyddsmekanismer mer relevanta än skyddsrumsanvändning. För att åstadkomma och upprätthålla ett ändamålsenligt, effektivt och mo- dernt fysiskt skydd för civilbefolkningen mot konsekvenser av ett väpnat angrepp föreslår utredningen en rad åtgärder i fråga om skydds- rum och andra skyddade utrymmen som översiktligt återges nedan.

En ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen

Utredningen lämnar förslag till en ny lag om skyddsrum och skyd- dade utrymmen. Lagen bygger i många delar på den tidigare regler- ingen om skyddsrum men har kompletterats med en del nya bestäm- melser som reglerar ansvaret för olika frågor, bestämmelser om skyddade utrymmen samt vissa nya tillämpningsbestämmelser. Ut- redningen föreslår vidare en ny förordning om skyddsrum och skyd- dade utrymmen som ska komplettera den nya lagen. Vidare föreslår utredningen i anslutning till detta vissa ändringar i plan- och bygg-

Sammanfattning

SOU 2022:57

lagen (2010:900) samt i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps centrala roll på skyddsrumsområdet ska tydliggöras och förstärkas

Utredningen har kommit fram till att Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) bör ha kvar en stor del av sitt nuvarande ansvar för skyddsrumssystemet. Det finns dock behov av att renodla myndighetens ansvar och dela upp arbetet på fler aktörer. På så vis kan MSB:s centrala roll på området tydliggöras och förstärkas. MSB ska fortsatt ha en nationell planeringsfunktion och inom ramen för det ansvaret besluta bl.a. om var och i vilken omfattning skyddsrum ska finnas. Detta kommer att förutsätta närmare analyser av till- gången på olika skyddsalternativ och behovet av skydd i olika om- råden för att upprätthålla och säkerställa ett nödvändigt antal skydds- platser. Vidare ska MSB även fortsatt ha ett centralt helhetsansvar i syfte att skapa enhetliga kvalitets- och kompetenskrav i hela landet. Det förutsätts att MSB inom ramen för sitt ansvar samverkar med andra expertmyndigheter och relevanta aktörer på området. MSB ska få en utökad föreskriftsrätt för att komplettera och precisera regel- verket om skyddsrum och skyddade utrymmen. MSB ska också fort- sätta att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga, samt få med- dela föreskrifter om certifieringen och kvalifikationskraven för dessa. MSB ska även fortsättningsvis ansvara för registerföring samt i stor utsträckning för vägledning och information till allmänheten.

Länsstyrelsen ska ansvara för kontroller av skyddsrum

Utredningen föreslår att ansvaret för kontrollverksamheten ska till- delas länsstyrelserna, vilket innebär att länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda eventuella brister. Länsstyrelsen ska vidare få utfärda förelägganden om för- bättringar i enlighet med MSB:s föreskrifter och riktlinjer. Läns- styrelsen ska också besluta om ersättning till den som är skyldig att utföra underhålls- eller förbättringsåtgärder i enlighet med de före- skrifter om rätten till ersättning som MSB meddelar. För att effek-

SOU 2022:57

Sammanfattning

tivisera och underlätta kontrollverksamheten föreslår utredningen bl.a. att länsstyrelsen ska kunna förelägga fastighetsägaren att utföra en förenklad egenkontroll.

MSB ska få meddela närmare föreskrifter om kontrollen av skydds- rum. MSB ska vidare tillhandahålla en vägledning för skyddsrums- kontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för förenklad kon- troll av skyddsrum.

Utredningens bedömning är att hela det befintliga skyddsrums- beståndet bör genomgå kontroll inom den närmaste femårsperioden och att återkommande kontroll därefter bör genomföras med femårsintervall.

Nyproduktion av skyddsrum ska återupptas

Utredningen har konstaterat att det finns ett behov av att en viss kontinuerlig nyproduktion av skyddsrum återupptas. Tillgången till skyddsrum som en del av skyddet för civilbefolkningen är ytterst ett statligt ansvar. Staten bör därför, liksom tidigare, stå för merkost- naderna för att bygga nya skyddsrum. Utredningen gör bedöm- ningen att MSB inom ramen för skyddsrumsplaneringen ska bedöma och besluta om behovet av nya skyddsrum. MSB ska även fortsatt besluta i enskilda fall om att skyddsrum ska byggas, både i samband med andra byggåtgärder som kräver bygglov och utan sådant sam- band, i befintliga byggnader och anläggningar. Enligt utredningens bedömning är tillgången till skyddsrum god. Skyddet ska dessutom kompletteras med ett system med andra skyddade utrymmen. Ut- redningens bedömning är därför att det bör byggas 2 500–5 000 nya skyddsrumsplatser per år (mellan 25–50 nya skyddsrum). De nya skyddsrummen bör företrädesvis byggas i flerbostadshus och andra större byggnader i vilka många människor ska arbeta eller vistas, såsom byggnader för offentlig verksamhet, eller byggnader med en större bostadsyta eller bruttoarea. Utredningen föreslår att MSB ska få meddela föreskrifter om den s.k. underrättelseskyldigheten och genom det kunna avgränsa vilka byggnader och anläggningar som kan komma att omfattas av nybyggnation av skyddsrum. I dessa fall ska ett bevis om besked i fråga om skyddsrum inhämtas och, för- utom att vara en förutsättning för startbesked, även vara en del av ansökan om bygglov enligt plan- och bygglagen. MSB ska även fort-

Sammanfattning

SOU 2022:57

sättningsvis ansvara för beslut om ersättning till den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum samt få meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek.

Ett nytt system med skyddade utrymmen

För att snabbt kunna utöka tillgången till skydd i hela landet föreslår utredningen att det ska införas en reglering som ger MSB möjlighet att utforma och dimensionera ett system med skyddade utrymmen. Skyddade utrymmen ska kunna utgöra ett komplement till skydds- rum och en del av det samlade systemet för att skydda civilbefolk- ningen. Det finns många potentiellt användbara utrymmen såsom källare och tunnlar över hela landet. Sådana utrymmen skulle, even- tuellt med enklare förberedelser eller anpassningar, kunna utgöra ett skäligt skydd mot sådana stridsmedel som kan antas komma till an- vändning i krig. Även om skyddsnivån skulle vara något lägre i dessa utrymmen än i skyddsrum bedömer utredningen att det kan vara värde- fullt att kartlägga och inrätta sådana utrymmen. Enligt utredningen är det en fördel om systemet med skyddade utrymmen i huvudsak utformas genom myndighetsföreskrifter. Utredningen föreslår där- för att regeringen eller MSB ska få meddela ytterligare föreskrifter och i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa utrymmen, om utrymmenas placering, ut- formning och utrustning samt inom vilken tid sådana utrymmen ska kunna iordningställas. Avsikten är att skyddade utrymmen ska kunna ha olika skyddsnivåer beroende på behov och förutsättningar i varje område. Enligt utredningens bedömning bör dock skyddade utrymmen alltid ge skydd mot splitter, stötvåg och värme.

Utredningen föreslår att kommunerna som utgångspunkt ska besluta om inrättande av skyddade utrymmen. Kommunerna ska på begäran av regeringen eller MSB också lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyd- dade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för MSB:s beslut och planering i frågor om sådana utrymmen. Enligt utred- ningens bedömning bör i första hand kommunala anläggningar och lokaler såsom källare i skolor, parkeringsgarage eller andra liknande anläggningar och lokaler där skyddsrum inte finns komma i fråga som skyddade utrymmen. Om det finns skäl att fatta ett beslut om

SOU 2022:57

Sammanfattning

inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska dock beslutet fattas av MSB. Den statliga myndig- het eller region som berörs samt länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Ägaren till en byggnad eller annan anläggning ska vara skyldig att bygga och utrusta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt föreläggande av regeringen, MSB eller kommunen. Den som ska inrätta ett skyddat utrymme ska ha rätt till skälig ersättning av staten för merkostnaden. Utredningen föreslår att MSB ska få meddela föreskrifter om sådan ersättning och fatta beslut om ersättning i enlighet med dessa.

Kommunerna ska få ett informationsansvar i fråga om iordningställande och användning av skyddsrum

Det kan antas att kunskaperna om iordningställande och användning av skyddsrum i dag är låg både bland fastighetsägare och befolk- ningen. Utredningen föreslår därför att kommunerna uttryckligen ska ansvara för att förmedla övergripande information och grund- läggande kunskap till invånare samt fastighetsägare och andra inom kommunen om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Avsikten är att kommunernas ansvar ska bidra till att skapa bättre förutsättningar för att på lokal nivå stärka skyddsrumskompetensen.

Ansvaret för iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen tydliggörs

Utredningen föreslår att ägaren eller nyttjanderättshavaren, förutom att bereda plats i skyddsrummet, även ska ansvara för att skydds- rummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar. Detsamma ska gälla i fråga om skyddade utrymmen. Om inte ett beslut om iordningställande har fattats dessförinnan, ska beredskaps- larm innebära att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordning- ställas.

Sammanfattning

SOU 2022:57

Bättre möjligheter att besluta om avveckling av skyddsrum

Det behöver fortfarande finnas en möjlighet att besluta om avveck- ling av ett skyddsrum. Enligt utredningens bedömning bör detta ske med restriktivitet. Om det inte finns synnerliga skäl mot det ska dock ett skyddsrum kunna avvecklas om ägaren till byggnaden eller anläggningen uppför ett nytt skyddsrum (s.k. ersättningsskydds- rum). Utredningen föreslår även att den som i samband med upp- förandet av ett ersättningsskyddsrum utför förbättringsåtgärder ska ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader på motsvar- ande sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum.

Utredningen föreslår att regeringen eller MSB även framöver ska ansvara för beslut om avveckling. I fråga om skyddade utrymmen ska kommunen eller MSB få meddela beslut om avveckling. Reger- ingen eller MSB ska dessutom kunna besluta om tillfällig begräns- ning av skyddsrum. Ett beslut om avslag på ansökan om avveckling eller tillfällig begränsning ska få överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Avgifter för besiktning eller annan kontroll som krävs i samband med avveckling av skyddsrum eller skyddat utrymme ska kunna tas ut. Regeringen eller MSB ska få meddela föreskrifter om avveckling och tillfällig begränsning.

Åtgärder i fråga om befolkningsskyddsrum och andra specialskyddsrum

Enligt utredningens kartläggning finns det totalt omkring 80 s.k. specialskyddsrum med plats för sammanlagt drygt 96 000 personer. Dessa skyddsrum kräver i regel särskild kompetens för att driftsättas eller särskilda instruktioner eftersom de har mer avancerad teknik installerad. En del av specialskyddsrummen är sådana som har be- nämnts befolkningsskyddsrum. Andra är större skyddsrum med lik- nande utformning och plats för flera hundra eller tusentals personer. Standarden på dessa skyddsrum varierar, men generellt är de i behov av stora reinvesteringar och moderniseringar. Utredningens bedöm- ning är att dessa skyddsrum, särskilt på grund av var de i regel är belägna, har stor betydelse som fysiskt skydd vid ett väpnat angrepp och att de så långt som möjligt bör tas tillvara i detta syfte. Inom ramen för sitt ansvar behöver MSB dock närmare bedöma om det är nödvändigt att dessa skyddsrum bör bibehållas med befintliga funk- tioner, eller om det i något fall är tillräckligt att de tas tillvara som

SOU 2022:57

Sammanfattning

andra skyddade utrymmen för att tillgodose behovet av skydd. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att underhåll och modernisering av de specialskyddsrum vars skyddsrumsfunktioner behöver bibehållas får ske successivt under en längre tidsperiod. Enligt utredningens bedömning bör staten avsätta ett årligt belopp för detta ändamål.

Även beträffande de skyddsrum som kräver särskild kompetens för att kunna iordningställas och användas ska det som utgångs- punkt vara fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren som har an- svaret för iordningställandet och driften. Utredningen föreslår dock att befattningar för iordningställande och drift av dessa skyddsrum ska omfattas av civilplikt och att kommunerna, som också i många fall är fastighetsägare till skyddsrummen, ska vara bemanningsan- svariga för personalen. Inom ramen för sitt övergripande ansvarsom- råde bör också MSB bistå fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren med nödvändig kompetens för iordningställandet och driften. Detta kommer kräva särskilda informationsinsatser av MSB och i prak- tiken förutsätta en samverkan mellan fastighetsägaren, kommunen och MSB.

Utrymning och inkvartering

Utredningens bedömning är att ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum och skyddade utrymmen. För att det ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för genomförande av utrymning med efterföljande inkvartering vid höjd beredskap. Någon sådan planering finns i praktiken inte i dag.

Utredningens bedömning är att det bör finnas planering för utrymning och inkvartering för hela landet. Vikten av att planering för utrymning tas fram är av särskilt stor betydelse såvitt avser stra- tegiskt viktiga områden och andra områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp.

MSB har i dag möjlighet att, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas och att, i samråd med Försvarsmakten, meddela beslut rörande vilka områden som ska planläggas för utrymning. Utred-

Sammanfattning

SOU 2022:57

ningen föreslår att MSB:s befogenhet att meddela föreskrifter och beslut ska utvidgas till att gälla även beträffande inkvartering. Vidare föreslås att myndigheten ska ge länsstyrelserna tillfälle att yttra sig innan den meddelar beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering. Utredningen gör bedömningen att föreskrifter och beslut rörande planläggning för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap bör tas fram så snart som möjligt.

När MSB har meddelat ett beslut om att ett område inom ett visst län ska planläggas för utrymning eller inkvartering, ska länsstyrelsen enligt utredningens förslag ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap gällande länet. Med länsstyrelsens inriktning som grund ska därefter kommunen planera för utrymning eller inkvartering gällande kommunen. Såväl regioner som berörda statliga myndigheter ska delta i planerings- arbetet. Den planering som tas fram ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden. Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna innehållet i planeringen.

Kommuner och regioner ska få ersättning för kostnader för för- beredande uppgifter som de utför enligt lagen (2006:546) om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Ersättningen ska bestämmas och betalas ut av MSB inom ramen för vad regeringen år- ligen beslutar. Länsstyrelsen ska följa upp kommunernas tillämpning av lagen och kunna föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. MSB ska få besluta att så ska ske.

Regeringen eller länsstyrelsen får i dag besluta om utrymning enligt lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd bered- skap. I den delen föreslås ingen ändring. Det föreslås dock att kom- munerna ska åläggas ansvaret för verkställigheten av ett sådant beslut. Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställig- heten. Det ska även i lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap införas ett förtydligande om att kommunen ansvarar för inkvartering av dem som har utrymts från andra kom- muner.

Utredningens uppdrag såvitt avser utrymning och inkvartering har även omfattat utrymning i fredstid. Utredningens bedömning är visserligen att det behövs planering även för utrymning och efter- följande uppehälle i fredstid. Den planering som tas fram beträffande

SOU 2022:57

Sammanfattning

utrymning och inkvartering vid höjd beredskap kan emellertid komma till nytta även för sådana åtgärder. Det saknas därför i nu- läget behov av att föra in något uttryckligt krav på planering för utrymning och efterföljande uppehälle i fredstid. Det föreslås emel- lertid att det i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska förtydligas att kommunen bär ansvaret för att ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning enligt samma lag vistas i kommunen och är i behov av hjälp med sitt uppehälle.

En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst

De kommunala organisationerna för räddningstjänst har avgörande betydelse för civilbefolkningens skydd i händelse av höjd beredskap och ytterst krig. I händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige har dessa organisationer ett mycket omfattande behov av extraordinära personella förstärkningar.

Utredningen föreslår att det ska inrättas en statlig beredskaps- organisation för räddningstjänst, som ska utgöra ett första väsentligt moment för att kunna förstärka den samlade förmågan till genom- förandet av kommunal räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Förslaget syftar till att i det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget snabbt kunna bygga upp en väl kvalificerad och effektiv statlig förstärkningsresurs.

Utredningen föreslår att den statliga beredskapsorganisationen ska bemannas med civilpliktiga. Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utredning och fullgöra grundutbild- ning med civilplikt för att därefter ha civilpliktsbaserade befattningar inom beredskapsorganisationen. Utredningen bedömer att en åter- aktivering av civilplikten i detta avseende är både nödvändig och proportionell.

Enligt utredningens bedömning bör MSB undersöka möjligheterna att kunna bemanna beredskapsorganisationen med civilpliktiga utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbild- ning. Om MSB bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana civilpliktiga ingå i beredskapsorganisationen.

Utredningen föreslår att beredskapsorganisationen efter en fem- årsperiod ska ha uppnått en personalvolym på cirka 3 000 personer.

Sammanfattning

SOU 2022:57

Vidare föreslås att den civilpliktiga personalen inom beredskaps- organisationen ska benämnas som civilförsvarspersonal.

Civilförsvarspersonalen föreslås ha till uppgift att under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskaps- tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt kunna förstärka kom- munala organisationer, såvitt avser genomförandet av räddnings- tjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.

Därutöver föreslår utredningen att MSB ska ansvara för bered- skapsorganisationen och däri ingående civilförsvarspersonal (beman- ningsansvarig myndighet). Vidare föreslås att totalförsvarspliktiga efter genomförd civilpliktsbaserad grundutbildning ska skrivas in för civilplikt och krigsplaceras inom MSB. Det föreslås också att MSB ska organisera civilförsvarspersonalen inom en beredskapsorganisation.

Enligt utredningens förslag ska kommunerna medverka i den planering som MSB genomför med avseende på civilförsvarsper- sonalen. Vidare föreslås att kommunerna ska vidta åtgärder för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvarspersonalen.

MSB föreslås få ingå avtal med civilförsvarspersonalen som inne- bär att sådan personal på begäran av myndigheten ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt LSO vid fredstida krissituationer eller större olyckor. Om MSB har gjort en sådan begäran ska kom- munerna enligt utredningens förslag få ingå avtal med civilförsvars- personal om sådan tjänstgöring.

Vidare föreslås att MSB under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskapstjänstgöring – efter att ha gett de civilområdesansvariga länsstyrelserna och Försvarsmakten möj- lighet att yttra sig – ska få besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarspersonalen till kommunernas organisationer för rädd- ningstjänst. I brådskande fall ska MSB få fatta ett sådant beslut utan att dessförinnan ha gett nyss nämnda myndigheter möjlighet att yttra sig. MSB:s prioritering och fördelning ska väsentligen göras utifrån den rådande militära hotbilden eller de krigsförhållanden som råder vid varje given tidpunkt.

Civilförsvarspersonalen ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs för att kunna genomföra sina uppgifter. Utredningen föreslår att MSB ska vara huvudansvarig för grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen. Kommunerna ska i de avseendena vara skyldiga att bistå MSB. Vidare föreslås att MSB ska ansvara för vidareutbildning och övning av den civilförsvars-

SOU 2022:57

Sammanfattning

personal som har ingått avtal med myndigheten om tjänstgöring vid fredstida krissituationer och större olyckor.

Därutöver föreslås att MSB ska tillhandahålla arbetskläder, per- sonlig skyddsutrustning, transportfordon, och annan grundläggande materiel till civilförsvarspersonalen. Utgångspunkten är att kommu- nerna ska kunna förse civilförsvarspersonalen med arbetsredskap och annat som behövs för civilförsvarspersonalens bistånd till kom- munala organisationer för räddningstjänst.

Enligt utredningens förslag ska det i LSO införas grundläggande bestämmelser avseende statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap samt vid fredstida krissitua- tioner och större olyckor.

Frivilliga försvarsorganisationer bör utgöra grunden för en utökad medverkan av frivilliga i skyddet av civilbefolkningen

Enligt utredningens bedömning bör en vidareutveckling av frivillig- stödet på totalförsvarsområdet utgå från de rekryterings- och utbild- ningsresurser som finns hos de frivilliga försvarsorganisationerna.

MSB och Försvarsmakten ska enligt 5 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, inom sina respektive ansvarom- råden, fördela och betala ut organisationsstöd till de frivilliga för- svarsorganisationerna. Dessa myndigheter får enligt samma paragraf även i samverkan med andra berörda myndigheter komma överens med frivilliga försvarsorganisationer om uppdrag inom totalförsvaret.

Behovet av en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civilbefolkningen

Det förhållandet att många statliga myndigheter inom sina respek- tive ansvarsområden genom MSB kan behöva ge en eller flera fri- villiga försvarsorganisationer uppdrag för att utveckla den civila för- svarsverksamheten i fråga om skyddet av civilbefolkningen, kommer enligt utredningens bedömning att medföra ett stort behov av att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt inom ramen för totalförsvars- planeringen kunna samordna och inrikta ett sådant arbete.

Enligt utredningen bör MSB därför, tillsammans med relevanta statliga myndigheter och med medverkan av frivilliga försvarsorga-

Sammanfattning

SOU 2022:57

nisationer, vidta åtgärder som kan bidra till en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civil- befolkningen. Det är av stor vikt att även kommuner och regioner ges möjlighet att delta i det arbetet.

Grundläggande uppgifter för frivilliga i skyddet av civilbefolkningen

Mot bakgrund av det tidigare långvariga avspända omvärldsläget har verksamheterna i de frivilliga försvarsorganisationerna under den tidsperioden i förhållandevis stor omfattning varit inriktade mot insatser som avsett fredstida krisberedskap. På grund av det numera påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget är det enligt utredning- ens bedömning av stor betydelse att den civila frivilliga försvarsverk- samheten tydligt inriktas mot åtgärder som avser skydd av civilbe- folkningen i händelse av ett väpnat angrepp.

Utredningen bedömer att det är av grundläggande betydelse att frivilligas medverkan i de offentliga aktörernas åtgärder för skyddet av civilbefolkningen under höjd beredskap och ytterst krig omfattar en förmåga att kunna lämna stöd och hjälp när skyddsrum behöver användas, vid genomförandet av större utrymningar med efterfölj- ande inkvarteringar, vid första hjälpen åt och transport av skadade, samt vid åtgärder för att trygga befolkningens omedelbara försörj- ning av dricksvatten, livsmedel och andra förnödenheter. Det är där- för av stor vikt att de frivilliga försvarsorganisationernas utbild- ningar av frivilliga omfattar dessa områden.

Utökad lokal organisering av frivilliga för insatser under höjd beredskap och fredstida förhållanden

Enligt utredningens bedömning bör de nuvarande lokala frivilliga resursgrupperna kunna utgöra en ändamålsenlig grund för att inom kommunerna kunna bygga upp betydligt större lokala frivilliga bered- skapsgrupper. Inriktningen bör vara att dessa grupper till största del ska kunna bestå av utbildade medlemmar från frivilliga försvars- organisationer.

Det är av stor vikt att verksamheten i beredskapsgrupperna är tydligt inriktad mot att kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen i

SOU 2022:57

Sammanfattning

händelse av ett väpnat angrepp. Enligt utredningen bör utgångs- punkten för det fortsatta utvecklingsarbetet på området vara att fri- villiga ska kunna medverka inom den civila försvarsverksamheten på sina hemorter.

Utredningen bedömer att det finns ett behov av att antalet fri- villiga inom de lokala beredskapsgrupperna kan uppgå till drygt 11 000 personer inom den närmaste femårsperioden – i dag finns det cirka 3 500 personer inom de frivilliga resursgrupperna.

Befattningar i fråga om utrymningsledare och personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum ska omfattas av civilplikt

Utredningen föreslår att befattningar i fråga om utrymningsledare och personal för iordningställande och drift av befolkningsskydds- rum och andra större specialskyddsrum ska omfattas av civilplikt.

Utredningen bedömer att en återaktivering av civilplikten i dessa avseenden är både nödvändig och proportionell.

Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utred- ning och fullgöra grundutbildning med civilplikt för att därefter kunna ha nyss angivna civilpliktsbaserade befattningar.

Utredningen bedömer att länsstyrelserna bör vara bemannings- ansvariga myndigheter för de civilpliktiga utrymningsledarna, och ansvara för att grund- och repetitionsutbildning av denna personal kan genomföras.

Regeringen bör mot denna bakgrund enligt utredningens bedöm- ning ge länsstyrelserna i uppdrag att, i samråd med Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, analysera och lämna förslag till hur ett sy- stem med civilpliktiga utrymningsledare inom länsstyrelserna bör vara utformat, och vilka ekonomiska och andra konsekvenser ett sådant system kommer att medföra för länsstyrelsernas vidkommande. Upp- draget bör genomföras i nära samverkan med kommunerna.

Det är enligt utredningens bedömning rimligt att länsstyrelserna inom den närmaste femårsperioden ges förutsättningar att kunna grundutbilda totalt 400–500 totalförsvarspliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som utrymningsledare.

Berörda kommuner bör vara bemanningsansvariga för den civil- pliktiga personal som behövs för iordningställande och drift av

Sammanfattning

SOU 2022:57

befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum, och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att verkställa ett införande av civil- plikt såvitt avser sådan personal.

Enligt utredningens bedömning finns det behov av att inom den närmaste femårsperioden kunna grundutbilda totalt cirka 450 total- försvarspliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som skyddsrumspersonal.

Utredningen bedömer att länsstyrelserna och berörda kommuner bör undersöka i vilken omfattning det kan vara möjligt att skriva in utrymningsledare respektive personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddrum för civil- plikt utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om dessa aktörer bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana totalförsvarspliktiga skrivas in för civilplikt.

Konsekvenser

De förslag som utredningen lämnar kommer att innebära omfatt- ande kostnadsökningar för staten, både i fråga om direkta kostnads- ökningar och författningsstyrda ekonomiska ersättningar till kom- muner och regioner.

Utifrån underlag som utredningen har inhämtat inom ramen för utredningen skulle utredningens förslag avseende skyddsrum och skyddade utrymmen innebära en årlig kostnad för staten om cirka 745–778 miljoner kronor eller totalt cirka 3,8 miljarder kronor under en femårsperiod. Detta avser bedömda kostnadsökningar för MSB, länsstyrelsen och vissa kommuner samt uppskattade kostnader avse- ende iståndsättande av befolkningsskyddsrum och andra special- skyddsrum, underhåll och förbättringar av befintliga skyddsrum samt nybyggnation av skyddsrum.

Förslagen beträffande planering för utrymning och inkvartering kan inledningsvis förväntas medföra kostnadsökningar för MSB med 5,6 miljoner kronor per år och för länsstyrelserna med 42 miljoner kronor per år. För andra statliga myndigheter bedöms förslagen med- föra begränsade kostnadsökningar som bedöms rymmas inom befint- liga anslag för respektive myndighet. En kommun som ska ta fram planering för såväl utrymning som inkvartering bedöms behöva utökade resurser med 1–4 årsarbetskrafter per år i snitt under en tio-

SOU 2022:57

Sammanfattning

årsperiod, motsvarande en årlig kostnad per kommun på 1,4–5,6 mil- joner kronor. Vilka utökade personella resurser som behövs, och således vilka kostnader som det kan föranleda, kommer att vara bero- ende av hur många kommuner som till följd av beslut av MSB ska planera för utrymning eller inkvartering. För regionerna bedöms förslagen kunna föranleda kostnadsökningar med knappt 34 mil- joner kronor per år.

Förslaget i fråga om en statlig beredskapsorganisation kommer att medföra stora kostnadsökningar för MSB. Utredningen bedömer uti- från MSB:s preliminära kostnadsberäkningar att dessa kostnader under en femårsperiod – under organisationens uppbyggnadsfas – kan komma att uppgå till 600–700 miljoner kronor per år. Som ett led inför genomförandet av förslaget bör MSB ges ett regeringsuppdrag av det slag som beskrivs i avsnitt 11.4.1. Som där anges bör uppdraget genomföras i nära samverkan med kommunerna, såvitt avser de ut- ökade kostnader som kommunerna bedöms få till följd av förslaget. Dessa utökade kostnader har mot denna bakgrund inte kunnat be- dömas av utredningen. Förslaget bedöms medföra kostnadsökningar av mindre omfattning för Totalförsvarets plikt- och prövningsverk.

Förslaget beträffande utökad lokal organisering av frivilliga under höjd beredskap och fredstida förhållanden medför att statens finan- siering till frivilliga försvarsorganisationer bör utökas med totalt 225 miljoner kronor under en femårsperiod. Vilka utökade kost- nader som kommunerna kommer att ha för en utökad lokalisering av frivilliga inom kommunerna är avhängigt i vilken takt och om- fattning sådan organisering kan komma att ske.

Ett införande av ett system i enlighet med utredningens bedöm- ning att länsstyrelserna bör ha ett bemanningsansvar för civilpliktiga utrymningsledare kommer att medföra kostnadsökningar för dessa myndigheter. Det är i nuläget inte möjligt att bedöma storleken på dessa kostnadsökningar, eftersom det bör vara en uppgift för läns- styrelserna att analysera och fastställa behovet av antalet civilpliktiga inom respektive län.

Utredningens bedömning att berörda kommuner bör vara beman- ningsansvariga för civilpliktig personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum kom- mer att medföra utökade kostnader i mindre omfattning för de kommuner som berörs.

Sammanfattning

SOU 2022:57

Vissa av utredningens förslag innebär en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen. Inskränkningen bedöms emellertid inte vara oproportionerlig på så sätt som avses i 14 kap. 3 § regeringsformen.

Utredningens förslag bedöms få en marginellt positiv effekt på det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och service samt näringslivet och företag.

Genomförandet av utredningens förslag bedöms inte rymmas inom de medel som redan har beslutats på området. De kostnader som uppkommer till följd av förslagen behöver därför behandlas och finansieras i kommande budgetpropositioner.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Författningsändringarna bör kunna träda i kraft senast den 1 januari 2025. Förslaget till ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen kräver vissa särskilda övergångsbestämmelser. Några sådana bestäm- melser kräver emellertid inte förslagen beträffande utrymning och inkvartering eller förslagen avseende en statlig beredskapsorga- nisation för räddningstjänst.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om skyddsrum och skyddade utrymmen

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns det bestämmelser om hur skyddsrum ska byggas, utrustas och underhållas samt om skyddade utrymmen. I lagen finns det också bestämmelser om ersättning.

2 § Skyddsrum är utrymmen för skydd av befolkningen i krig. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

beslutar om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna.

Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om planer för byggverksamhet i kom- munen och om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om skyddsrum.

3 § Skyddade utrymmen är utrymmen som ger ett i förhållande till skyddsrum begränsat skydd av befolkningen i krig.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka om- råden inom landets kommuner som sådana ska inrättas.

Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om sådana utrymmen.

Författningsförslag

SOU 2022:57

4 § Kommunen ska förmedla information om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare till byggnader och andra anlägg- ningar inom kommunen.

2 kap. Utformning och placering av skyddsrum och skyddade utrymmen

Skyddsrummens placering och utformning

1 § Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till använd- ning i krig.

Om det krävs skyndsamma åtgärder för skydd av befolkningen i krig får skyddsrummen utformas och utrustas så att de i största möjliga utsträckning står emot sådana verkningar som avses i första stycket.

2 § Skyddsrum ska vara placerade och utformade med hänsyn till möjligheten för dem som behöver skydd att efter varning hinna fram till dem i tid och att uppehålla sig där under den tid som behövs.

3 § Skyddsrum ska vara utformade så att de under fredstid kan användas för andra ändamål.

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddsrums placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas.

Skyddade utrymmens placering och utformning

5 § Skyddade utrymmen ska vara utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot verkningar av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig.

SOU 2022:57

Författningsförslag

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, sådana utrymmens placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas.

3 kap. Om byggande och kontroll av skyddsrum samt skyddade utrymmen

Byggande av skyddsrum

1 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska, i den omfatt- ning staten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om byggande av skyddsrum.

2 § Den som inom ett område där skyddsrum ska byggas avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) och som kräver anmälan ska underrätta den myn- dighet som avses i 1 § om sin avsikt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om underrättelseskyldigheten enligt första stycket.

3 § Den som har lämnat en underrättelse enligt 2 § har rätt att få ett beslut i skyddsrumsfrågan enligt 1 §. Om beslutet innebär att ett skyddsrum ska byggas, ska beslutet även innehålla uppgift om det antal personer som ska kunna få plats i skyddsrummet samt en preli- minär uppgift om den beräknade ersättningen till den som föreläggs att bygga skyddsrummet.

I samband med att ett beslut enligt första stycket delges, får den som lämnat underrättelsen föreläggas att vidta åtgärder i enlighet med beslutet.

Ett beslut enligt första stycket gäller i två år från beslutsdagen. Ett sådant beslut får ändras endast om den som beslutet gäller godtar ändringen.

4 § En byggherre som utför sådana byggnadsåtgärder som avses i 2 § ska bygga och utrusta ett sådant skyddsrum som enligt ett före- läggande ska finnas i byggnaden eller anläggningen. Byggherren ska

Författningsförslag

SOU 2022:57

se till att utrymmet stämmer överens med givet föreläggande enligt 3 § andra stycket samt med det som anges i 2 kap. 3 § och det som bestämts med stöd av 2 kap. 4 §.

I 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum.

5 § Om ett skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900), ska den myndighet som enligt 1 § fattat beslutet ombesörja att skyddsrummet byggs och utrustas.

Kontroll av skyddsrum

6 § Länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har av- sedd skyddsförmåga och att skyltning skett i enlighet med denna lag.

Länsstyrelsen får förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum att utföra en förenklad kon- troll av skyddsrummet och av att skyltning har skett i enlighet med denna lag.

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontroll av skyddsrum.

Inrättande av skyddade utrymmen

8 § Kommunen ska, i den omfattning staten ställer medel till för- fogande, besluta om inrättande av skyddade utrymmen.

Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs av beslutet och länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig åtgärden får beslut om inrättande av sådant utrymme fattas endast om det finns synnerliga skäl.

SOU 2022:57

Författningsförslag

4 kap. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter

Ansvaret för att underhålla skyddsrum

1 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrust- ning som hör till skyddsrummet.

Med underhåll enligt första stycket avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick.

2 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, vidta de åtgärder som behövs för att förbättra utrymmets skyddsförmåga.

Med förbättringar enligt första stycket avses nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om underhåll enligt 1 §.

3 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, utföra en förenklad kontroll av skyddsrummet och av att skyltning skett i enlighet med denna lag.

Inrättande och underhåll av skyddade utrymmen

4 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att in- rätta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt beslut av kommunen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme är skyldig att underhålla utrymmet och den utrust- ning som hör till detta om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.

Skyldighet att bereda plats och iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen

5 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme är under höjd beredskap skyldig att bereda plats i skyddsrummet eller det skyddade utrymmet åt dem som behöver skydd.

Författningsförslag

SOU 2022:57

Ägaren eller nyttjanderättshavaren ansvarar för att skyddsrum- met eller det skyddade utrymmet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, före- skriver eller särskilt beslutar.

Skyltning

6 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum ska genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var utrymmet finns.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme ska genom skyltning på byggnaden eller anlägg- ningen ge anvisning om var utrymmet finns om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.

Särskilt om nyttjanderättshavare

7 § En nyttjanderättshavare får inte hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller skyddade utrym- men. Nyttjanderättshavaren får inte heller hindra ägaren tillträde för att kunna vidta andra åtgärder enligt denna lag.

8 § En nyttjanderättshavare är skyldig att på begäran av ägaren till en byggnad eller annan anläggning betala ett skäligt bidrag till ägaren för kostnader som denne får på grund av skyldigheter enligt denna lag. Detta gäller dock endast om

1.ägaren inte kände till att åtgärderna skulle vidtas då nyttjande- rättsavtalet träffades eller senast kunde sägas upp och minst två år återstod av nyttjanderätten då skyldigheten att vidta åtgärderna blev kända för ägaren, och

2.det kan anses uppenbart oskäligt att ägaren ska stå för hela kostnaden.

SOU 2022:57

Författningsförslag

5 kap. Avveckling och tillfällig begränsning

1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum. Kommunen eller den myndighet som enligt 3 kap. 8 § beslutar om inrättande av skyddade utrymmen får besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme.

Om det inte finns synnerliga skäl mot det får ett skyddsrum av- vecklas om ägaren till byggnaden eller anläggningen uppför ett nytt skyddsrum på egen bekostnad.

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att ett skyddsrums funktion tillfälligt får begränsas.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om avveckling av skyddsrum och skyddade utrymmen samt om tillfällig begränsning av skyddsrum.

6 kap. Ersättning

1 § Den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum enligt 3 kap. 4 § har rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader. Detsamma gäller den som ska inrätta ett skyddat utrymme enligt 4 kap. 4 §.

2 § Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme har rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gäller den som vidtagit åtgärder som anges i 4 kap. 2 §, eller som i samband med avveckling enligt 5 kap. 1 § uppfört ett nytt skyddsrum och därvid vidtagit motsvarande åtgärder.

Ersättning enligt första stycket lämnas inte för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet eller det skyddade utrymmet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig.

3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om ersättning enligt 1 och 2 §§ och får meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek.

Författningsförslag

SOU 2022:57

7 kap. Förelägganden och andra åtgärder

Förelägganden och vite

1 § Den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyddade utrymmen enligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen som beslutar om kontroll av skyddsrum, får med- dela de förelägganden som behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Ett föreläggande som avser sådana situationer som regleras i 7 kap. 4 § denna lag får dock inte förenas med vite.

Avgifter

2 § Avgifter enligt denna lag får tas ut för besiktning eller annan kontroll som krävs i samband med avveckling av skyddsrum eller skyddat utrymme. Den myndighet som enligt 5 kap. 3 § meddelar föreskrifter om avveckling får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.

Åtgärd på den försumliges bekostnad

3 § Om ett föreläggande enligt 1 § inte följs, får åtgärden vidtas av den som meddelat föreläggandet. En sådan åtgärd får vidtas på den försumliges bekostnad, om han eller hon inte på grund av någon bestämmelse i denna lag är berättigad till ersättning för åtgärden om den vidtas frivilligt.

Tillträde

4 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att lämna den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyd- dade utrymmen enligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen tillträde till bygg- naden eller anläggningen för besiktning eller annan kontroll enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

SOU 2022:57

Författningsförslag

Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för tillträde enligt första stycket.

8 kap. Straff

1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin skyl- dighet enligt 4 kap. 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år. Har gärningen medfört avsevärt men för totalförsvaret eller är den av någon annan anledning att anse som grov döms till fängelse, i lägst sex månader och högst fyra år.

2 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon föreskrift som meddelats med stöd av 2 kap. 4 eller 6 §§.

9 kap. Överklagande m.m.

1 § Beslut i frågor enligt 3 kap. 1, 3 och 8 §§, 4 kap. 2 och 4 §§, samt 5, 6 och 7 kap. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

2 § Beslut enligt 1 kap. 2 och 3 §§ får inte överklagas. Detsamma gäller beslut enligt 5 kap. 1 och 2 §§ som innebär att ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme får avvecklas eller att ett skyddsrum till- fälligt får begränsas.

3 § Beslut enligt 1–7 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2.Genom lagen upphävs lagen (2006:545) om skyddsrum.

3.Bestämmelser i denna lag om ägare till byggnad eller annan an- läggning tillämpas även på den som innehar fastighet med fideikom- missrätt.

4.För underhåll av skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar gäller fortfarande 6 kap. 11– 16 §§ i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om skyddsrum och skyddade utrymmen

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar om behovet av skyddsrum och skyddade utrymmen samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum och skyddade utrymmen ska vara belägna.

Vid beslut som avses i första stycket ska Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap särskilt beakta behovet av skydd av civil- befolkningen i områden som är strategiskt viktiga i händelse av ett väpnat angrepp, i storstäderna och vid bebyggelse i närheten av anlägg- ningar för samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål vid ett sådant angrepp. Innan beslut enligt första stycket fattas ska myndigheten ge Försvarsmakten tillfälle att yttra sig.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska föra register över samtliga skyddsrum och skyddade utrymmen som finns och planeras samt uppgifter om ägarförhållanden för dessa. Myndig- heten ska göra uppgifterna i registret tillgängliga för länsstyrelsen.

2 kap. Utformning och placering av skyddsrum och skyddade utrymmen

1 § Antalet platser i skyddsrummen ska beräknas med hänsyn till tillgången på skyddade utrymmen, förutsättningarna för utrymning samt befolkningsutvecklingen inom de områden där skyddsrummen ska byggas.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska verka för att skyddsrummen och skyddade utrymmen ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Författningsförslag

SOU 2022:57

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum ska ut- formas, utrustas och underhållas samt inom vilken tid de ska kunna iordningsställas.

3 § Skyddade utrymmen ska ge skydd mot splitter, stötvåg och värme. I särskilda fall ska skyddade utrymmen även ge ett skäligt skydd mot byggnadsras och andra verkningar av stridsmedel.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, samt i särskilda fall besluta om sådana utrymmens placering, utformning och utrustning och inom vilken tid skyddade utrymmen ska kunna iordningställas.

3 kap. Om byggande och kontroll av skyddsrum och skyddade utrymmen

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska, i den om- fattning staten ställer medel till förfogande, besluta om byggande av skyddsrum.

En underrättelse enligt 3 kap. 2 § första stycket lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska vara skriftlig. Den ska innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma behovet och lämpligheten av att bygga skyddsrum i byggnaden eller anlägg- ningen.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om underrättelseskyldigheten enligt 3 kap. 2 § första stycket lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen och ska tillhandahålla blanketter för underrättelsen.

2 § När ett skyddsrum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet besiktigas.

Besiktningen ska utföras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Om skyddsrummet uppfyller föreskrivna krav ska myn- digheten utfärda ett bevis om det. Beviset ska innehålla vad som har framkommit vid besiktningen och ska överlämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen samt till länsstyrelsen.

SOU 2022:57

Författningsförslag

3 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om kontroll av skyddsrum.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska tillhandahålla vägledning för skyddsrumskontroll samt ett standardiserat underlag för förenklad kontroll av skyddsrum.

4 § Ett beslut enligt 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska innehålla en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som ska inrätta ett skyddat utrymme.

Beslut enligt 3 kap. 8 § andra stycket lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen fattas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

4 kap. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen.

2 § Ett föreläggande enligt 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skydds- rum och skyddade utrymmen ska innehålla en preliminär uppgift om den ersättning som avses i 6 kap. 2 § samma lag.

3 § När åtgärder enligt 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen har slutförts och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet besiktigas av länsstyrelsen. Om skyddsrummet då uppfyller förelagda krav, ska länsstyrelsen utfärda ett bevis om detta. Beviset ska lämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen och till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

4 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skydds- rum eller skyddade utrymmen enligt 4 kap. 5 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får även meddela föreskrifter och besluta om iordningsställande av skyddsrum och skyddade utrymmen.

Författningsförslag

SOU 2022:57

5 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om skyltning enligt 4 kap. 6 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

5 kap. Avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får, om det finns särskilda skäl, besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skyddsrum eller att det tillfälligt ska begränsas. Ägaren av byggnaden eller anläggningen ska underrättas om beslutet.

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före- skrifter om avveckling eller tillfällig begränsning enligt 5 kap. lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

6 kap. Ersättning

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar om ersättning enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen samt om ersättning enligt 6 kap. 2 § samma lag till den som uppfört ett nytt skyddsrum i samband med avveckling av ett skyddsrum.

Länsstyrelsen beslutar i övrigt om ersättning enligt 6 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 6 kap. lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.

7 kap. Utbildning

1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska bedriva utbildning för att certifiera skyddsrumssakkunniga och får certifiera skyddsrumssakkunniga. Myndigheten får meddela föreskrifter om certifieringen och vilken utbildning som ska krävas för sådan behörig- het.

Kommunen ska ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning enligt 2 § vistas i kommunen och är i be- hov av hjälp för sitt uppehälle. Den som har beslutat om åtgärden ska i skälig omfattning hjälpa till.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:778) om skydd mot olyckor

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 6 kap. 11–13 §§ och 8 kap. 5–8 §§, av följande lydelse,

dels att 6 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det närmast före 6 kap. 11 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse,

dels att rubriken till 8 kap. ska lyda ”Räddningstjänst under höjd beredskap och statlig förstärkning under sådana förhållanden och vid vissa fredstida händelser”,

dels att det närmast före 8 kap. 5 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

4 §

Den som med stöd av 2 § har beslutat om avspärrning eller utrymning, skall i skälig omfatt- ning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det.

SOU 2022:57

Författningsförslag

En kommuns skyldigheter avseende statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap

11§

Kommunerna ska medverka i

den planering som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap genomför i fråga om sådan civil- försvarspersonal som avses i 8 kap. 5 §.

12§

Kommunerna ska vidta åtgär-

der för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvars- personalen vid genomförandet av räddningstjänst eller särskilda upp- gifter under höjd beredskap enligt denna lag.

13 §

Kommunerna ska bistå Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap vid genomförandet av grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen.

Författningsförslag

SOU 2022:57

8 kap.

Statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap samt vid fredstida krissituationer

och större olyckor

5 §

Det får inom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fin- nas civilpliktig personal (civil- försvarspersonal), som under höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ska kunna för- stärka kommunernas organisa- tioner för räddningstjänst, såvitt avser genomförandet av rädd- ningstjänst eller särskilda upp- gifter under höjd beredskap enligt denna lag.

Civilförsvarspersonalen ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs för att kunna utföra de uppgifter som avses i första stycket.

6 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ingå avtal med civilförsvarspersonal som innebär att sådan personal under en freds- tida krissituation eller större olycka, på begäran av myndigheten, ska kunna delta i kommunal rädd- ningstjänst enligt denna lag.

SOU 2022:57

Författningsförslag

Om en begäran som avses i första stycket har gjorts får en kom- mun ingå avtal med civilförsvars- personal om deltagande i kommu- nal räddningstjänst enligt denna lag.

7 §

När civilförsvarspersonal tjänst- gör inom en kommuns organisation för räddningstjänst enligt 5 eller 6 §§ ingår även denna personal i organisationen.

8 §

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får under de förhållanden som avses i 5 §, efter att ha gett de länsstyrelser som är civilområdesansvariga och För- svarsmakten möjlighet att yttra sig, besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarsper- sonal till kommunala organisa- tioner för räddningstjänst.

I brådskande fall får Myndig- heten för samhällsskydd och bered- skap fatta ett beslut som avses i första stycket utan att dessför- innan ha gett möjlighet till yttran- den enligt samma stycke.

Bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 a §§ ska under de förhållanden som avses i 5 § inte tillämpas i fråga om civilförsvarspersonalen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. ska tillämpas endast under höjd beredskap.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 1–4 §§, 3 kap. 6 § och 6 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 1 a kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas endast under höjd beredskap.

1 a kap. Förberedelser

Planering

1 § När ett beslut om att ett område inom ett län ska planläggas för utrymning eller inkvartering har meddelats, ska länsstyrelsen ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvar- tering vid höjd beredskap gällande länet. Inriktningen ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den läns- styrelse som är civilområdesansvarig.

Inriktningen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade för- hållanden. En ändrad inriktning ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civil- områdesansvarig.

2 § Kommunen ska planera för utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap på grundval av den inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering som har tagits fram enligt 1 §.

SOU 2022:57

Författningsförslag

Kommunen ska lämna in en dokumentation av planeringen till läns- styrelsen.

Planeringen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade för- hållanden. När planeringen har ändrats ska en reviderad dokumenta- tion av planeringen lämnas in till länsstyrelsen.

3 § Regioner ska medverka i arbetet med planering enligt denna lag. De statliga myndigheter som berörs av planeringen ska ges till- fälle att yttra sig när den tas fram eller ändras i väsentliga delar.

Information

4 § Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna inne- hållet i kommunens planering för utrymning eller inkvartering.

Övning

5 § Länsstyrelsen och kommunen ska genomföra övningar av den planering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram.

Ersättning

6 § Kommunerna och regionerna ska få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt denna lag.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

2kap. 1 §

Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
får besluta att de som uppehåller	får besluta att de som uppehåller
sig inom ett område skall utrym-	sig inom ett område ska utrym-
ma detta om området blivit eller	ma detta om området blivit eller
kan antas bli utsatt för strids-	kan antas bli utsatt för strids-
handlingar och utrymningen är	handlingar och utrymningen är
nödvändig för att skydda befolk-	nödvändig för att skydda befolk-

Kommunen ska ansvara för verkställigheten av ett beslut om utrymning enligt 1 och 2 §§.

Polismyndigheten ska i nöd- vändig utsträckning delta i verk- ställigheten.

Författningsförslag

SOU 2022:57

ningen, eller det i området be- höver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgär- derna allvarligt försvåras om inte utrymning sker.

2 §

Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
får besluta	får besluta
1. att de som omfattas av ett	1. att de som omfattas av ett
utrymningsbeslut skall vistas på	utrymningsbeslut ska vistas på
en viss plats, och	en viss plats, och
2. vilka villkor som skall gälla	2. vilka villkor som ska gälla
för vistelsen.	för vistelsen.

Beslutet får inte utformas så att det inskränker den enskildes fri- het mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och förhållandena på vistelseplatsen.

3 §

Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs vid utrym- ning enligt 1 och 2 §§.

	4 §1
Kommuners och regioners skyl-		Kommunen ska ansvara för
dighet att ta hand om dem som		inkvartering av dem som har
omfattas av ett utrymningsbeslut		utrymts från andra kommuner.
och utlänningar som söker skydd i
Sverige regleras i socialtjänstlagen
(2001:453), hälso- och sjuk-
vårdslagen	(2017:30) och lagen
(1994:137)	om mottagande av
asylsökande m.fl.

1Senaste lydelse 2019:926.

Beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd bered- skap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i be- slutet.

Den som disponerat en in- kvarteringsbostad enligt 1 § ska till kommunen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarter- ingsvärden enligt 3 och 4 §§.

Om det med hänsyn till den inkvarterades ekonomiska förhål- landen eller annars är oskäligt, ska kommunen helt eller delvis befria den inkvarterade från återbetal- ningsskyldigheten.

SOU 2022:57

Författningsförslag

3kap. 6 §

Den som disponerat en in- kvarteringsbostad enligt 1 § skall till kommunen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarter- ingsvärden enligt 3 och 4 §§.

Om det med hänsyn till den inkvarterades ekonomiska förhål- landen eller annars är oskäligt, skall kommunen helt eller delvis befria den inkvarterade från åter- betalningsskyldigheten.

6kap. 4 §

Beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd bered- skap skall gälla omedelbart om inte något annat bestäms i be- slutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.5Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 9 kap. 21 §, 10 kap. 17 och 23 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

9 kap.

21 §1

En ansökan om lov eller förhandsbesked ska vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs

för prövningen.
En ansökan om lov ska dessutom innehålla
1. byggherrens		förslag	om	1. byggherrens			förslag	om
vem eller vilka som ska vara kon-				vem eller vilka som ska vara kon-
trollansvariga enligt det som föl-				trollansvariga enligt det som föl-
jer av 10 kap. 9 och 10 §§, och				jer av 10 kap. 9 och 10 §§,
2. de handlingar		som	krävs	2. de	handlingar		som	krävs
för beslut om startbesked enligt				för beslut om startbesked enligt
10 kap., om	ansökningen		avser	10 kap.,	om	ansökningen		avser
tillbyggnad	eller annan ändring			tillbyggnad		eller annan ändring
av ett en- eller tvåbostadshus				av ett en- eller tvåbostadshus,
				och
				3. ett	bevis om		besked om
				skyddsrum, om det krävs ett sådant
				besked enligt 3 kap.			2 och	3 §§
				lagen (0000:0000) om skyddsrum
				och skyddade utrymmen.

Om ett certifierat byggprojekteringsföretag som avses i 32 b § har använts för projektering och sökanden önskar att bygglov med stöd av 32 c § ska ges utan att vissa krav ska prövas, ska en ansökan om lov dessutom innehålla en uppgift om vilket företag som har använts.

1Senaste lydelse 2022:1084.

Om samrådet avser en åtgärd som kan påverka en befintlig bygg- nad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska inne- hålla ett skyddsrum, ska bygg- nadsnämnden ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen samt länssty- relsen tillfälle att yttra sig.

Om de åtgärder som samrådet gäller inbegriper skyddsrum, ska man utöver det som framgår av 19 § gå igenom byggherrens an- svar för att uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 3 § och med stöd av 2 kap. 4 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrym- men.

SOU 2022:57

Författningsförslag

10kap. 17 §

Om samrådet avser en befint- lig byggnad som innehåller ett skyddsrum, ska byggnadsnämn- den ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen (2006:545) om skyddsrum tillfälle att yttra sig.

23 §1

Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om

1.åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,

2.ett bevis om att det finns ett färdigställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant skydd,

3. ett bevis om besked om	3. ett bevis om besked om
skyddsrum har visats upp för	skyddsrum har visats upp för
nämnden, om det krävs ett sådant	nämnden, om det krävs ett sådant
besked enligt 3 kap. 4 § lagen	besked enligt 3 kap. 2 och 3 §§
(2006:545) om skyddsrum,	lagen (0000:0000) om skyddsrum
	och skyddade utrymmen,

4.en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, och

1Senaste lydelse 2015:668.

En totalförsvarspliktig är även skyldig att lämna uppgifter enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvars- plikt på begäran av en länssty- relse, Polismyndigheten, Säker-

hetspolisen, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telesty- relsen, Trafikverket, Transport- styrelsen, Statens jordbruksverk, Migrationsverket, Statens energi- myndighet och Affärsverket svenska kraftnät.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § och bilagan till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.1

5 §

I 2 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt finns bestäm- melser om skyldighet för en totalförsvarspliktig att lämna vissa upp- gifter på begäran av Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, en kommun eller en region.

En totalförsvarspliktig är även skyldig att lämna uppgifter enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvars- plikt på begäran av en länssty- relse, Polismyndigheten, Säker-

hetspolisen, Försvarsmakten, Post- och telestyrelsen, Trafik- verket, Transportstyrelsen, Sta- tens jordbruksverk, Migrations- verket, Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraft- nät.

1Senaste lydelse 2020:1280.

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får, efter att ha gett Försvarsmakten och Polis- myndigheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter för hur ut- rymning och inkvartering ska planläggas.

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får, efter att ha gett länsstyrelserna tillfälle att yttra sig, i samråd med Försvars- makten besluta om vilka områ- den som ska planläggas för ut- rymning respektive inkvartering.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 §, och närmast före 7 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 3 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Utrymning”.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Planläggning

2 §1

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten meddela före- skrifter för hur utrymning ska planläggas.

Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får i sam- råd med Försvarsmakten besluta om vilka områden som ska plan- läggas för utrymning.

1Senaste lydelse 2014:1225.

SOU 2022:57

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att det ska föras in tre nya paragrafer, 7 b–7 d §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 b §
	Myndigheten ansvarar för den
	civilförsvarspersonal som avses i
	8 kap. 5 § lagen (2003:778) om
	skydd mot olyckor.
	Myndigheten	ska	organisera
	civilförsvarspersonalen		inom en
	beredskapsorganisation.
	Myndigheten ska kunna prio-
	ritera och fördela civilförsvars-
	personalen till kommunernas orga-
	nisationer för räddningstjänst enligt
	8 kap. 8 § lagen (2003:778) om
	skydd mot olyckor.
	7 c §
	Myndigheten ska ansvara för
	grund- och repetitionsutbildning
	av civilförsvarspersonalen, samt
	vidareutbildning	och	övning av
	den civilförsvarspersonal som har
	ingått sådana avtal med myndig-
	heten som avses i 8 kap. 6 § lagen
	(2003:778) om skydd mot olyckor.

Författningsförslag

SOU 2022:57

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2017:870) om länssty- relsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

Länsstyrelsen ska särskilt

1.ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2.stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3.upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers kris- beredskapsåtgärder,

4. följa upp	kommunernas	4. följa upp		kommunernas
tillämpning av lagen (2006:544)		tillämpning av lagen (2006:544)
om kommuners	och regioners	om	kommuners	och regioners
åtgärder inför och vid extra-		åtgärder inför och vid extra-
ordinära händelser i fredstid och		ordinära händelser i fredstid och
höjd beredskap,		höjd	beredskap	och lagen
		(2006:546) om utrymning och in-
		kvartering m.m. under höjd bered-
		skap,

5.årligen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rap- portera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit inför en kris och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna,

1Senaste lydelse 2022:569.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat. Uppdraget har omfattat tre sakområden som enligt direktiven är starkt förbundna med varandra; skyddsrum, ut- rymning med efterföljande inkvartering samt frågan om behovet av en stödorganisation som kan genomföra insatser exempelvis i sam- band med användning av skyddsrum och vid utrymning och inkvar- tering. I uppdraget har bl.a. ingått att

•analysera och ta ställning till vilken betydelse det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen har som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium, föreslå åtgärder för en successiv modernisering och anpassning av skyddsrums- beståndet samt ta ställning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum,

•kartlägga och analysera ansvarsförhållanden och förmåga på lokal, regional och nationell nivå gällande planering och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap och ytterst krig samt lämna förslag på hur en sammanhållen och effektiv planering på samtliga angivna nivåer kan utformas,

•analysera och lämna förslag till en stödorganisation som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genom- föra insatser exempelvis inför eller i samband med att skyddsrum används eller utrymning och inkvartering genomförs.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:57

Direktiven för utredningens uppdrag finns i bilaga 1.

2.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete påbörjades i juni 2021. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden och löpande kontakter i enskilda frågor med utredningens sakkunniga och experter. Utred- ningen har sammanträtt vid sammanlagt åtta tillfällen, varav två sam- manträden har varat i två dagar.

Utredningen har därutöver haft ett stort antal möten med före- trädare för såväl offentliga som privata aktörer. Förhållandevis många av mötena har varit digitala. I fråga om utredningens mötes- verksamhet kan nämnas följande.

Utredningens sekretariat har haft möten med flera privata aktörer och projektgrupper i skyddsrumsbranschen samt med företrädare för branschorganisationerna SOFF (Säkerhets- och försvarsföretagen) och Fastighetsägarna. Sekretariatet har vidare haft kontakter med Trafikverket, FOI och Fortifikationsverket samt med företrädare för branschorganisationen Bostadsrätterna, HSB och Riksbyggen. Härutöver har utredningens sekretariat gjort skyddsrumsbesök i ett par olika typer av skyddsrum.

Utredaren har haft två möten med generaldirektören och chefen för MSB. Vid ett av dessa möten deltog även utredningens sekreta- riat och medarbetare till generaldirektören. Därutöver har utredaren och sekretariatet haft möten med tjänstemän vid MSB. Vid ett sådant möte deltog även utredningens expert från Försvarsmakten. Utöver det har sekretariatet haft ett flertal arbetsmöten med tjänstemän vid MSB angående flera olikartade frågor.

Därutöver har utredaren och sekretariatet haft möten med ett flertal länsstyrelser och kommuner samt med fem kommunala rädd- ningschefer. Vid flera av dessa möten har även vissa av utredningens experter deltagit. Vidare har en av utredningssekreterarna deltagit i ett möte med förbundsdirektören och räddningschefen för Stor- stockholms brandförsvar. Vid det mötet deltog även utredningens expert från Stockholms stad.

Härutöver har en av utredningens sekreterare deltagit vid ett möte anordnat av Länsstyrelsen i Örebro län (Regionala rådet för total- försvar).

SOU 2022:57

Utredningens uppdrag och arbete

Vidare har en utredningssekreterare deltagit vid ett möte som hölls i Finland och som var anordnat inom ramen för Hanaholmen- initiativet (sektorsövergripande bilateralt krisberedskapsprogram som syftar till att stärka det civila försvaret i Sverige och Finland och samarbetet mellan dessa länder i det avseendet).

Dessutom har utredaren och sekretariatet deltagit vid ett möte med DHR (Delaktighet Handlingskraft Rörelsefrihet).

Utöver det har utredningssekretariatet varit representerat vid möten med företrädare för Sveriges Civilförsvarsförbund, Svenska Röda Korset, Svenska Försvarsutbildningsförbundet, Frivilliga auto- mobilkårernas riksförbund, Sveriges bilkårers riksförbund samt Riks- förbundet Sveriges lottakårer. Vid mötet med Svenska Röda Korset deltog även utredaren.

Utredningen har sänt sina utredningstexter i fråga om gällande rätt och förhållanden i övrigt som gäller i fråga civilbefolkningens skydd under höjd beredskap i Finland, Norge och Danmark till ansvariga ministerier i dessa länder för faktagranskning. Samtidigt har utredningen i nämnda avseenden ställt ett flertal skriftliga frågor till dessa ministerier. Utredningen har fått svar från Finland och Danmark.

Utredningen har hållit sig underrättad om pågående arbete inom Regeringskansliet och kommittéväsendet. Det har främst gjorts genom kontakter med utredningens experter och sakkunniga men även genom kontakter med andra pågående utredningar.

3 Det civila försvaret

Utredningens uppdrag är att analysera och lämna förslag till ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. I detta kapitel klargörs innebörden av för uppdraget grundläggande begrepp och vissa utgångspunkter för de bedömningar som följer.

3.1Civilt försvar

3.1.1Bakgrund

Civil beredskapsverksamhet kan spåras tillbaka till tiden före första världskriget. Begreppet innefattade det ekonomiska försvaret, civil- försvaret och det psykologiska försvaret. Begreppet civilförsvar an- vändes fram till mitten av 1990-talet för att beskriva en verksamhet med syfte att vid väpnade angrepp mot riket utifrån skydda och rädda civilbefolkningens liv samt enskild och civil allmän egendom. Civil- försvarsverksamheten reglerades bl.a. i civilförsvarslagen (1960:74) och omfattade enligt 1 kap. 1 § tredje stycket bl.a. utrymning, om- flyttning och inkvartering samt anordnande av skyddsrum och andra skydd. Civilförsvarsverksamheten var länge en i huvudsak statlig ange- lägenhet. Inom ramen för verksamheten fanns det en civilförsvars- organisation, vars centrala ledning utövades av civilförsvarsstyrelsen. Under 1980-talet fick emellertid kommunerna ansvaret att leda verk- samheten på lokal nivå.

Civilförsvarslagen ersattes år 1995 av lagen (1994:1720) om civilt försvar. I lagen om civilt försvar reglerades kommunernas och dåvar- ande landstingens uppgifter inom det civila försvaret. Lagen innehöll också bestämmelser om hemskydd, verkskydd och befolkningsskydd. I samband med att civilförsvarslagen upphävdes utmönstrades civil- försvar som lagreglerat begrepp. Begreppet ersattes formellt sett

Det civila försvaret

SOU 2022:57

med begreppen befolkningsskydd och räddningstjänst (Det civila för- svaret, SOU 1989:42, del 1, s. 14 och Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 51 f.). Samtidigt började begreppet civilt försvar användas. Begreppet är bredare än begreppet civilförsvar och inne- fattar all civil verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Verksamheten bedrivs av flera olika aktörer; statliga myndig- heter, kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer. Nu- mera används begreppet civilförsvar endast kopplat till krigets lagar och folkrättsliga regleringar.

Lagen om civilt försvar upphävdes år 2006. Vissa bestämmelser i lagen överfördes till lagen (2006:544) om kommuners och landstings (numera regioners) åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), som kortfattat redogörs för nedan.

Arbetet med den civila beredskapsverksamheten bedrevs konti- nuerligt fram till kalla krigets slut i slutet av 1980-talet, då det började avvecklas. Avvecklingen fortsatte efter millennieskiftet och fram till år 2015 genomfördes mycket begränsad verksamhet inom området civilt försvar, även om regelverket bevarades. Fokus var under den perioden i stället den fredstida krisberedskapen.

3.1.2Det civila försvaret i dag

Inledning

Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverk- samhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksam- het (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).

Det civila försvaret är, som tidigare nämnts, en verksamhet som bedrivs av flera olika aktörer för att förbereda Sverige för krig. I fredstid omfattar det civila försvaret beredskapsplanering och för- mågehöjande åtgärder, dvs. den verksamhet som genomförs för att förbättra samhällets förmåga att hantera situationer då beredskapen höjs. Under höjd beredskap och krig utgörs verksamheten av nöd- vändiga åtgärder för att upprätthålla målet för det civila försvaret. Målet för det civila försvaret är, som närmare beskrivs nedan, bl.a. att ha

SOU 2022:57

Det civila försvaret

förmåga att värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste sam- hällsfunktionerna (Totalförsvaret 2021–2025, prop. 2020/21:30, s. 89).

Genom propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges för- svar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) återupptogs planeringen av det civila försvaret. Det hade sin grund i en förändrad säkerhetspolitisk miljö i Europa.

Grundläggande principer för krishantering

En utgångspunkt för utredningens arbete är att det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen (se t.ex. prop. 2020/21:30, s. 127).

Idetta avsnitt redovisas ett antal principer för samhällets krishanter- ing som enligt regeringen i och för sig bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten, men som även bör utgöra en grund för led- ning under höjd beredskap (se Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10, s. 75). Utredningen återkommer emellertid längre fram till frågan om hur ansvarsförhållandena bör se ut beträffande de områden som omfattas av utredningens uppdrag.

Ansvarsprincipen innebär att den som har ett bestämt verksam- hetsansvar i fred även ska ha det i krig, förutsatt att verksamheten ska bedrivas under sådana förhållanden (a. prop., s. 75 f.). Myndig- heter och andra offentliga organ ska i enlighet med nämnd princip i fred vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de ska kunna upp- fylla de krav som ställs på dem vid en kris eller under höjd beredskap. Ansvarsprincipen ska i grunden vara styrande för planeringen inom det civila försvaret, vilket betonas såväl i Försvarsberedningens senaste rapporter som i de senaste försvarspolitiska inriktningsbesluten.

Likhetsprincipen, som delvis styr tillämpningen av ansvarsprin- cipen, avser de praktiska förutsättningarna att bedriva en verksam- het. Principen innebär i stort att en verksamhets organisering och lokalisering så långt som möjligt ska vara likartad i fred, kris och krig. (Se a. prop., s. 76.)

Ytterligare en princip som tillämpas vid hanteringen av en kris är närhetsprincipen, som innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av de närmast berörda och ansvariga. Krishanteringen bör enligt denna princip lyftas till en högre beslutsnivå endast om det är nöd-

Det civila försvaret

SOU 2022:57

vändigt, exempelvis för samordning och prioritering av åtgärder. (Se a. prop., s. 77.)

Även det geografiska områdesansvaret har betydelse för den svenska krishanteringen. Med ett sådant ansvar menas generellt sett att det inom ett geografiskt område finns ett offentligt organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella kris- hanteringsåtgärder som behöver vidtas i en situation. Samordning innebär i det här fallet att organet ska initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs i en situation. Motsvar- ande samordningsbehov kan också finnas beträffande förberedelse- och planeringsarbetet för att hantera kriser. Grundläggande är att hanteringen av en krissituation inte bör ske på högre beslutsnivå än vad som är nödvändigt. Det geografiska områdesansvaret innebär inte att den som har det ansvaret tar över andra offentliga organs be- stämda ansvarsområden. Regeringen har geografiskt områdesansvar på nationell nivå, länsstyrelsen på regional nivå och kommunen på lokal nivå. (Se a. prop., s. 77 f. och Samverkan vid kris – för ett säkrare sam- hälle, prop. 2005/06:133, s. 108 f.)

Övergripande om olika aktörers ansvar för det civila försvaret

Regeringen hanterar inför och vid höjd beredskap och krig flertalet strategiska och nationellt övergripande frågeställningar. Exempelvis har regeringen att hantera beslut om beredskapshöjande åtgärder och prioritering av försvarsåtgärder.1 Regeringskansliet bär ansvaret för de förberedelser som krävs för att regeringens uppgifter ska kunna fullgöras även vid höjd beredskap (jfr förordningen [1996:1515] med instruktion för Regeringskansliet).

Enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap är alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Myndigheterna ska också planera för att kunna fortsätta verksamheten så långt som möjligt även under höjd bered- skap. Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för den fredstida kris- beredskapen samt inför och vid höjd beredskap. Dessa myndigheter är s.k. beredskapsmyndigheter och ska enligt förordningen om stat- liga myndigheters beredskap ha god förmåga att genomföra sina

1Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2015, Ds 2017:66, s. 89.

SOU 2022:57

Det civila försvaret

uppgifter vid höjd beredskap. De ska särskilt bl.a. genomföra de för- beredelser som krävs för att de ska klara nämnda uppgifter och ha de planer som behövs för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation.

Bland beredskapsmyndigheterna, och inom civilt försvar i stort, har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) en fram- trädande roll. Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska MSB bl.a. ut- veckla och stödja arbetet med civilt försvar och se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet.

Även länsstyrelserna utgör viktiga aktörer inom civilt försvar. Förutom att länsstyrelserna är beredskapsmyndigheter är de även, enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, högsta civila totalför- svarsmyndighet inom länet och ska därmed verka för att största möj- liga försvarseffekt uppnås. Länsstyrelserna har även ett geografiskt områdesansvar på regional nivå och ska vid höjd beredskap bl.a. sam- ordna de civila försvarsåtgärderna. Länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga länsstyrelser enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. De civilområdesansvariga läns- styrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska inför höjd beredskap inom civilområdet verka för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig in- riktning.

På den lokala respektive den regionala nivån är kommuner och regioner viktiga aktörer. Deras uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd beredskap är bl.a. reglerade i LEH och i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH). Kommuner och regioner ska enligt regleringen i LEH bl.a. uppnå en grundlägg- ande förmåga till civilt försvar och vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (1 kap. 1 § och 3 kap. 1 §). Vidare ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap kom- muner och regioner vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter inom total- försvaret. Därtill innebär kommunernas geografiska områdesansvar

Det civila försvaret

SOU 2022:57

att de under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i respektive kommun av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksam- heten (3 kap. 4 § LEH). Kommuner och regioner ska enligt 5 kap. 1 § LEH få ersättning av staten för kostnader för förberedande upp- gifter kopplade till civilt försvar som utförs enligt LEH. Den ersätt- ning som kommunerna får bestäms och betalas ut av MSB enligt 10 § FEH, inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. Beträffande regionerna gäller enligt 11 § FEH att ersättningen för verksamheter inom Socialstyrelsens ansvarsområde bestäms och betalas ut av Social- styrelsen och i annat fall av MSB, allt inom ramen för vad regeringen beslutar. Överenskommelser om ersättning till kommuner och regi- oner tecknas mellan Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och MSB. Överenskommelser om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar tecknas emellertid – utan direkt koppling till LEH – i stället mellan regeringen och SKR.

De frivilliga försvarsorganisationerna rekryterar och utbildar frivil- liga för en mängd olika uppgifter inom totalförsvaret. Organisatio- nerna som anges i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverk- samhet bidrar bl.a. till totalförsvarets förankring hos befolkningen. Även näringslivet har en viktig roll för det civila försvaret. I lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorga- nisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns krav på när- ingslivet att på begäran delta i planeringen för totalförsvaret. Vilka myndigheter som kan begära sådant deltagande framgår av förord- ningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. De näringsidkare som med stöd av nu nämnd lag blir skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen har rätt till ersättning av allmänna medel för utfört arbete, under förutsättning att arbetet har medfört betydande kostnader.

3.1.3Det civila försvaret framöver

I prop. 2020/21:30 görs bedömningen att förmågan i totalförsvaret bör stärkas, bl.a. med anledning av ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i Sveriges närområde och i Europa (s. 67 ff.). Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp

SOU 2022:57

Det civila försvaret

mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium (a. prop. s. 27). Vidare bedöms att utgångspunkten för såväl det mili- tära som det civila försvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges när- område som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid (a. prop. s. 84). Genom proposi- tionen införs ett nytt mål för det civila försvaret (a. prop. s. 89). Målet ska vara att ha förmåga att

–värna civilbefolkningen,

–säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna,

–upprätthålla en nödvändig försörjning,

–bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld,

–upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryck- ningar och bidra till att stärka försvarsviljan,

–bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, och

–med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio- nella fredsfrämjande och humanitära insatser.

I propositionen konstateras bl.a. att det för balansen i totalförsvaret är viktigt att inte bara det militära försvaret utan även det civila för- svaret prioriteras och fortsätter att utvecklas. Vidare betonas att det ömsesidiga beroendet mellan civilt och militärt försvar påverkar den samlade förmågan i totalförsvaret, och att det därför är viktigt att förmågan till ömsesidigt stöd stärks. I händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar inledningsvis att kraftsamlas till det militära försvaret samtidigt som de viktigaste samhällsfunk- tionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas. Arbetet med att öka motståndskraften inom särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörj- ning samt elektroniska kommunikationer och post anses behöva vidareutvecklas och stärkas. (Se a. prop. s. 125 ff. och 134.)

Regeringen beslutade den 17 december 2020 om anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2025. Mottagare

Det civila försvaret

SOU 2022:57

av beslutet var samtliga dåvarande bevakningsansvariga myndigheter.2 I beslutet anges bl.a. att det är viktigt att de bevakningsansvariga myndigheternas arbete med civilt försvar stärks och att konkreta steg framåt tas. Samma dag beslutade regeringen att ge MSB i upp- drag att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila för- svaret. MSB:s första redovisning av uppdraget presenterades genom Det civila försvaret Förmåga och brister – 2022 års redovisning av regeringsuppdraget att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret (2021-13598-2). MSB bedömer i rapporten att det finns brister i förmågan att värna civilbefolkningen under höjd beredskap. Ett viktigt utvecklingsområde är enligt MSB att reda ut ansvars- och uppgiftsfördelningen inom området. Ett annat är kom- munernas arbete med räddningstjänst och befolkningsskydd. Det finns enligt MSB viss fredstida planering för exempelvis utrymning i samband med kärnteknisk olycka. Sådan planering kan användas även vid höjd beredskap. MSB bedömer dock att arbetet med att värna civilbefolkningen under höjd beredskap behöver fortsätta och att viktiga förutsättningar som dimensionering av förmåga och former för att involvera kommunerna i planeringen behöver utvecklas.

Mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Sveriges närområde gav regeringen vidare den 3 mars 2022 MSB i uppdrag att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att stärka det civila för- svarets förmåga under 2022. I sin redovisning av uppdraget, som pre- senterades den 10 mars 2022, föreslår MSB åtgärder som uppskattas uppgå till sammanlagt en miljard kronor (MSB 2022-03446). Beträff- ande området skydd av civilbefolkningen och räddningstjänst föreslås som åtgärder som bör prioriteras bl.a. forcerad upprustning av be- fintliga stora befolkningsskyddsrum i utvalda kommuner samt upp- drag till länsstyrelserna att tillsammans med kommunerna planera för utrymning. Det anges också att MSB och Försvarsmakten behöver planera för och peka ut de områden som det särskilt ska planeras för. Dessutom föreslår MSB bl.a. att kommunerna ges möjlighet att inrätta trygghetspunkter, vilka ska ge invånare och de som vistas i kommunen rätt stöd under samhällskriser. Trygghetspunkter kan

2Begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” förekom i den numera upphävda förord- ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Förordningen upphävdes genom att förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap trädde i kraft den 1 oktober 2022. I den förordningen har begreppet

”bevakningsansvariga myndigheter” ersatts av ”beredskapsmyndigheter”.

SOU 2022:57

Det civila försvaret

enligt MSB bl.a. utgöra delar vid utrymning, inkvartering, för- sörjning samt varning och information.

I betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) presenteras förslag till åtgärder för att skapa en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Vissa förslag, såsom de som rör införandet av civilområden och civilområdesansvariga läns- styrelser, har redan behandlats av regeringen. Flera nya förordningar trädde exempelvis i kraft den 1 oktober 2022. Därutöver föreslår utredningen bl.a. att en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, ska ersätta LEH. Den delen av betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

3.1.4Särskilt om verksamheten vid höjd beredskap

Beredskapen kan enligt 1 § andra stycket lagen om totalförsvar och höjd beredskap höjas för att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Enligt 3 § samma lag råder högsta beredskap om Sverige är i krig. Vidare får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Sådana beslut får enligt 4 § avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Om regeringen fattar beslut om höjd beredskap ska detta tillkänna- ges på samma sätt som alla ordinarie lagar och förordningar. Beslutet ska dock enligt 9 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap även tillkännages via radio och tv. Vid högsta bered- skap i hela landet kan regeringen dessutom besluta om tillkänna- givande genom beredskapslarm.

Ett beslut om höjd beredskap får följder för den verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och regioner samt privata organisationer och företag. Det framgår bl.a. av lagen om totalförsvar och höjd beredskap med kompletterande förordning, förordningen om statliga myndigheters beredskap, förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd bered- skap samt av LEH och FEH.

Det civila försvaret

SOU 2022:57

I händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträng- ningar inledningsvis att kraftsamlas till det militära försvaret samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civil- befolkningen skyddas. Samhället behöver snabbt kunna ställas om till krigsförhållanden, genomföra en nationell kraftsamling samt mobili- sera militära och civila resurser som gynnar försvarsansträngningarna. Stöd behöver ges för att bidra till det militära försvarets förmåga och befolkningens försvarsvilja. Det civila försvarets stöd till Försvars- makten kan innebära svåra avvägningar avseende hur resurser bör prioriteras med hänsyn till samhällets generella behov och Försvars- maktens behov under höjd beredskap. (Se prop. 2020/21:30, s. 128.)

Om Sverige kommer i krig ska även bestämmelser i de s.k. full- maktslagarna tillämpas. Beredskapslarm innebär enligt 13 § förord- ningen om totalförsvar och höjd beredskap att fullmaktslagarna omedelbart ska tillämpas i sin helhet. Det gäller t.ex. förfogande- lagen (1978:262), som ger staten möjlighet att förfoga över privat egendom och privata tjänster, och ransoneringslagen (1978:268), som möjliggör för staten att reglera handeln med förnödenheter som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Bestämmelser i fullmaktslagarna kan även efter regeringsbeslut tillämpas under vissa andra förhållanden, som när Sverige är i krigsfara.

3.2Befolkningsskydd

Begreppet befolkningsskydd har sitt ursprung i Genèvekonven- tionernas begrepp civilförsvar, vilket bl.a. innefattar att fullgöra alla eller några av vissa angivna humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller kata- strofer (se närmare i avsnitt 3.1.1).

Enligt 1 kap. 2 § lagen om civilt försvar avsågs med befolknings- skydd åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. De åtgärder som enligt bestämmelsen omfat- tades av begreppet var utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, till- handahållande av andningsskydd, mörkläggning, information om själv- skydd samt kompletterande åtgärder som var nödvändiga för att verk- samhet enligt paragrafen skulle kunna bedrivas.

SOU 2022:57

Det civila försvaret

Fram till slutet av 1990-talet fanns såväl en omfattande planering som utbildnings- och övningsverksamhet kopplat till skydd och rädd- ning av civilbefolkningen i händelse av krig. I anslutning till att lagen om civilt försvar upphävdes konstaterade dock den dåvarande Kris- beredskapsmyndigheten (vars uppgifter överfördes till MSB vid dess bildande) att beredskapsförberedelserna inom befolkningsskyddet kunde begränsas till omvärldsbevakning och analysverksamhet, upp- rätthållande av viss grundkompetens samt vård av utrustning och anläggningar som bedömdes kunna ha ett värde i ett framtida krig (se Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting, SOU 2004:134, s. 103).

Lagen om civilt försvar ersattes sedermera av den alltjämt gäll- ande LEH. I sistnämnda lag finns det inga bestämmelser om befolk- ningsskydd. I stället fördes bestämmelser om skyddsrum respektive utrymning och inkvartering in i nya lagar. Regler om skyddsrum återfinns numera i lagen (2006:545) om skyddsrum, medan frågor om utrymning och inkvartering regleras i lagen (2006:546) om utrym- ning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. I samband med nu nämnda förändringar överfördes också de uppgifter som kommu- nerna ansvarade för rörande befolkningsskydd till staten.

Det saknas numera en författningsreglerad definition av begrep- pet befolkningsskydd. Begreppet förekommer emellertid i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), där det bl.a. regleras vad den kommunala organisationen för räddningstjänst ska ansvara för under höjd beredskap. Vidare framgår det av MSB:s instruktion att myndigheten ska tillse att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolk- ningsskyddet (6 § andra stycket förordningen med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Begreppet befolk- ningsskydd förekommer även i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), där det i 6 § anges att de som fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet anses som civilförsvarspersonal under förutsätt- ning att de inte tillhör sjukvårdspersonalen enligt 8 § samma förord- ning.

Begreppet befolkningsskydd anses alltjämt omfatta såväl skydds- rum som utrymning och inkvartering samt vissa andra åtgärder. För- svarsberedningen föreslår i Ds 2017:66 att befolkningsskyddet ska avse åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar (s. 143 ff.). Räddningstjänst är enligt Försvars- beredningen en del av den samlade förmågan i befolkningsskyddet.

Det civila försvaret

SOU 2022:57

Andra åtgärder som ingår i ett befolkningsskydd är enligt Försvars- beredningen bl.a. planer för utrymning och inkvartering, tillhanda- hållande och iordningställande av skyddsrum och andra skyddade utrymmen, information om självskydd samt kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att verksamheten ska kunna bedrivas. Försvars- beredningen konstaterar vidare att befolkningsskyddets förmåga att möta de krav som krig kan ställa på samhället är starkt begränsad samt att den verksamhet och de resurser som tidigare fanns inom det civila försvaret för skydd av befolkningen mot krigets verkningar till stora delar är avvecklade. MSB gör en liknande bedömning i sin rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden Redovisning av regeringens uppdrag i MSB:s regleringsbrev för 2017 (2017-695).

Försvarsberedningen betonar att befolkningsskyddet är en viktig komponent i totalförsvaret genom att det möjliggör överlevnad för civilbefolkningen och därmed också säkrar verksamheten i andra delar av totalförsvaret, minskar belastningen på sjukvård och räddnings- tjänst, bidrar till Försvarsmaktens möjligheter att föra strid, gör att Sverige kan leva upp till folkrättsliga krav i samband med krig samt bidrar till att upprätthålla försvarsviljan (a. Ds, s. 144 ff.). Att kunna skydda civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp är enligt Försvars- beredningen viktigt för totalförsvarets trovärdighet. Om denna för- måga inte är trovärdig urholkas försvarsviljan. Försvarsberedningen betonar vidare att det för ett fungerande och trovärdigt totalförsvar måste skapas ett befolkningsskydd med planer, övningar, personal, utrustning och anläggningar. Även regeringen konstaterar att arbetet med att öka motståndskraften inom området skydd av civilbefolk- ningen behöver vidareutvecklas och stärkas (prop. 2020/21:30, s. 134 och 138 f.).

MSB gör i den nyss nämnda rapporten bedömningen att den aktuella och samlade förmågan att bereda befolkningen skydd mot krigets verkningar är starkt begränsad, och har därför successivt stärkt sitt arbete för skyddet av civilbefolkningen mot krigets verk- ningar. Totalförsvarsplaneringen utgår från att det behöver finnas en beredskap för att kunna hantera ett väpnat angrepp mot Sverige. Ett skydd för civilbefolkningen vid ett sådant scenario behöver enligt MSB ses som ett system med ett flertal åtgärder som hålls ihop och utvecklas i samma syfte.

4Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

4.1Inledning

Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges geografiska närområde, är av grundläggande betydelse när det gäller att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolk- ningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Även inriktningen för total- försvaret är av stor relevans för sådana överväganden. I detta kapitel redovisas de bedömningar som görs av riksdagen, regeringen, För- svarsberedningen, Försvarsmakten och övriga närmast relevanta myn- digheter i dessa avseenden. Dessa bedömningar samt de antaganden och scenarier som har tagits fram utifrån bedömningarna utgör cen- trala utgångspunkter för utredningens analys och förslag rörande civilbefolkningens fysiska skydd vid höjd beredskap och ytterst krig.

På grund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina har det skett stora säkerhetspolitiska förändringar under en kort tidsperiod. Utred- ningen kommer i betänkandet att i största möjliga utsträckning analy- sera och ta ställning till vad det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget kan innebära i fråga om civilbefolkningens skydd i olika avse- enden. Samtidigt utgör de tidigare gjorda och alltjämt gällande säker- hetspolitiska och militärstrategiska bedömningarna ett högst relevant underlag för utredningens arbete.

Utredningens bedömning av vilka utgångspunkter som bör gälla för analys- och förslagsarbetet redovisas i avsnitt 4.4 och 4.5.

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.2Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget

4.2.1Regeringens och Försvarsberedningens bedömningar

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) görs bedömningen att det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har försämrats över tid (s. 67). Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Vidare blir Sverige oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i Sveriges närområde. Regeringen gör i detta avseende samma bedömning som Försvarsberedningen (Ds 2017:66 s. 17 och Ds 2019:8 s. 44).

Vidare konstateras i den nyss nämnda propositionen att den euro- peiska säkerhetsordningen är utmanad i grunden liksom de normer, samarbeten och institutioner som utgör fundament för europeisk säkerhet (a. prop. s. 32). Det breda säkerhetsbegreppet, den multi- laterala regelbaserade världsordningen, inklusive folkrätten, och de gemensamma åtagandena gällande mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer ifrågasätts i allt högre utsträckning.

Regeringens bedömning i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 av det säkerhetspolitiska läget skiljer sig från tidigare bedömningar på området. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges för- svar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) konstaterade regeringen att den säkerhetspolitiska situationen i Europa hade försämrats, men att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige fortsatt var osan- nolikt (s. 46).

Enligt regeringens bedömning i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 har även det militärstrategiska läget försämrats för Sveriges del under de senaste åren, bl.a. som ett resultat av att den ryska mili- tära förmågan har ökat och att Ryssland är berett att använda militära medel för att nå politiska mål.

Som nyss nämnts har regeringen bedömt att Sverige oundvikligen blir påverkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i Sveriges när- område, och att det i en sådan situation inte går att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige. Syftet med ett sådant angrepp skulle kunna vara att besätta del av svenskt territorium för egna militära ändamål eller att förneka en annan part tillgången till svenskt territorium. En större konflikt skulle kunna inledas med ett angrepp på Sverige. Ett

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

angrepp skulle också kunna syfta till att hindra Sverige från att direkt eller indirekt kunna bistå en annan part i konflikten. Sverige behöver i sig inte vara huvudmålet för angriparen. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan komma att inledas med en förbekämpning av basområden, ledningsnoder och annan kritisk civil och militär infrastruktur. För- bekämpning kan genomföras med kryssningsrobotar, ballistiska robo- tar, attackflyg och nätverksattacker samt genom sabotage och likvi- dering av nyckelpersonal. Påverkansoperationer för att störa förmågan att fatta beslut och försvarsviljan kommer att vara en del i krigföringen. I direkt anslutning till förbekämpning kan viktiga områden besättas för gruppering av bekämpningssystem med lång räckvidd. Områden kan också besättas för att förhindra motåtgärder från tredje part och för att bryta Sveriges motståndskraft. Överraskning och vilseledning kan förväntas vara en viktig del i operationen. Om Sverige angrips kommer delar av det svenska territoriet att drabbas av intensiv strids- verksamhet med stora konsekvenser lokalt och regionalt. (Se prop. 2020/21:30 s. 33 f., 58 ff. och 64 f.)

Regeringens bedömning av det militärstrategiska läget i proposi- tionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) är i linje med den bedömning som Försvarsberedningen gör i sin rapport Mot- ståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66, s. 67). Försvarsberedningen konstaterar därutöver att en mängd maktmedel används i dagens säkerhetspolitiska kriser och konflikter, vilket delvis kullkastar tidi- gare antaganden om en tydlig eskalationstrappa med möjlighet till stegvis förstärkning av försvaret under en längre tid (a. Ds s. 62). Utvecklingen är svårbedömd och stundtals snabb (Ds 2019:8 s. 41). Vidare kan formandet av den strategiska miljön ske med flera olika metoder och verktyg (Ds 2017:66 s. 62). Det kan exempelvis röra sig om cyberattacker. Både regeringen och Försvarsberedningen betonar i den kontexten hur den existerande gråzonsproblematiken, dvs. något förenklat den osäkerhet som kan uppstå i gränslandet mellan fred och krig, kan försvåra och försena nödvändigt beslutsfattande och behövliga motåtgärder. Begreppen hybridhot och hybridkrig- föring används också i detta sammanhang. (Se prop. 2020/21:30 s. 61 ff. och Ds 2019:8 s. 65 ff.)

När det gäller geografiska områden med särskild relevans i sam- manhanget konstaterar regeringen och Försvarsberedningen att Stock- holmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, Väst-

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

kusten med Göteborg, västra Svealand samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är strategiskt viktiga geografiska områden i hän- delse av en kris eller ett krig (prop. 2020/21:30 s. 60 och Ds 2017:66 s. 73 ff.).

4.2.2Ett påtagligt försämrat säkerhetspolitiskt läge med anledning av Rysslands anfallskrig mot Ukraina

Den 24 februari 2022 inledde Ryssland ett anfallskrig mot Ukraina som är den mest omfattande militära aggressionen i Europa sedan andra världskriget. Rysslands agerande utgör ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säkerhetsordningen (Ds 2022:7, s. 9).

Den 16 mars 2022 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp med representanter från samtliga riksdagspartier för genomförande av överläggningar om det förändrade säkerhetspolitiska läget till följd av Rysslands militära aggression mot Ukraina. Arbetsgruppens redo- görelse och slutsatser återfinns i rapporten Ett försämrat säkerhets- politiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7).

I den nämnda rapporten framhålls att Rysslands agerande innebär att den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde och övriga Europa på ett väsentligt sätt har försämrats jämfört med den be- dömning som gjordes i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), och att detta kräver att Sverige stärker försvars- förmågan och fördjupar existerande försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Vidare framhålls att Sverige behöver se över hur landets säkerhet kan stärkas, också genom att ta ställning till ett svenskt Nato- medlemskap (s. 22). En av slutsatserna i rapporten är att den säker- hetspolitiska krisen har åskådliggjort gränserna för Natos åtaganden gentemot icke-allierade genom att klargöra att artikel 5 i Nato- stadgan1 enbart avser försvar av de allierade, och att det inte finns någon partnerdimension i Natos kollektiva försvar (s. 42).

Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato (North Atlantic Treaty Organization). Samma dag gjorde Finland detsamma.

1The North Atlantic Treaty, Washington D.C. – 4 April 1949, https://www.nato.int/.

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

4.2.3Försvarsmaktens och andra myndigheters bedömningar

I den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens (Must) öppna årsöversikt för 2021 lämnas en beskrivning av omvärldsutvecklingen och de säkerhetshot som riktas mot Sverige och svenska intressen. Must bedömer att stormaktskonkurrensen mellan Ryssland, Kina och USA fortsätter att fördjupas, vilket påverkar Sveriges säkerhet. Sveriges närområde är fortsatt av stort militärstrategiskt intresse för såväl Ryssland som USA. Även Kinas strategiska intresse av Arktis ökar. Sveriges säkerhetspolitiska miljö är enligt Must, med hänsyn till den ökade globala spänningen mellan stormakterna, mer svår- förutsägbar. Must bedömer vidare att hotbilden mot Sverige i dag är både politisk, ekonomisk och militär. Samtidigt är den europeiska säkerhetsordningen allvarligt försvagad. Den militära aktiviteten i när- området har fortsatt att öka i både intensitet och komplexitet. Med en ökad militär aktivitet i Sveriges närområde ökar också risken för inci- denter, vilket kan få oönskade konsekvenser i en tid av ökad säker- hetspolitisk spänning. Om de långtgående krav på förändringar i den europeiska säkerhetsordningen som Ryssland har ställt skulle genom- föras skulle det enligt Must få omedelbara och djupgående effekter på såväl de säkerhetspolitiska som de militärstrategiska förutsättning- arna i Sveriges närområde. Oavsett den kortsiktiga utkomsten av Rysslands anfallskrig mot Ukraina kommer det att få liknande kon- sekvenser. Musts bedömning är att utvecklingen har gått i riktning mot en säkerhetspolitisk kris i Europa. Den breddade och alltmer komplexa hotbilden bedöms ställa krav på ökat samarbete, såväl nationellt som internationellt.

Även Säkerhetspolisen bedömer i sin årsbok för 2021 att Sveriges säkerhetspolitiska läge har försämrats. Hotet mot Sveriges säkerhet har enligt Säkerhetspolisen breddats och fördjupats. Hotbilden har blivit mer komplex. Konkurrensen och motsättningarna mellan stor- makterna har ökat och den rådande världsordningen har försvagats. Kraftmätningarna sker med ekonomiska, politiska och diplomatiska metoder och Sverige används som spelplan av främmande makt. Situationen i Ukraina anses vara ett tydligt exempel på hur snabbt hotbilden förändras. Den utveckling som sker påverkar enligt Säker- hetspolisen den europeiska säkerhetsordningen, vilket i sin tur får konsekvenser för Sveriges säkerhet. Ryssland, Kina och Iran bedöms alltjämt utgöra de största hoten.

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bland annat pekat på att befolkningsskyddet behöver anpassas till den mili- tärtekniska utvecklingen. Risken för användning av kärnvapen kan exempelvis komma att öka. Dessutom kan utvecklingen – som tidigare redovisats – leda till allt kortare förvarningstider i händelse av ett väpnat angrepp. Vidare har MSB betonat att förändringar i Sveriges omvärld tenderar att ske i allt snabbare takt, och att gjorda säker- hetspolitiska analyser därför kan behöva omprövas och förändras uti- från den snabba utveckling som sker. Det ställer enligt MSB krav på svensk handlingsberedskap och omställningsförmåga.2

En breddad hotbild har även konstaterats i betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25 s. 146 ff.).

4.2.4Utvecklingen av stridsmiljön och militärteknik på sikt

Försvarsmaktens perspektivstudie beskriver bl.a. den framtida opera- tionsmiljön med utgångspunkt i den säkerhetspolitiska och militär- tekniska utvecklingen mot år 2035. I studien bedöms den framtida konfliktmiljön omfatta ett bredare spektrum av handlingar med bety- dande element av icke-linjär krigföring som riktar sig mot samhället som helhet. Gråzonsproblematiken ställer förändrade och utökade krav på Försvarsmakten och det övriga totalförsvaret. Teknikut- vecklingen kommer att bidra till större vapenräckvidder, högre anflyg- ningshastigheter och bättre precision i fysisk fjärrbekämpning, men även av möjligheten till bekämpning i cyberrymden. (Slutredovisning av Försvarsmaktens perspektivstudie 2016–2018, Tillväxt för ett starkare försvar, 22 februari 2018, s. 28 ff., hädanefter perspektivstudien.)

I perspektivstudien anges i fråga om den militärtekniska utveck- lingen att det inom en nära framtid kan förväntas en teknikutveck- ling med teknikgenombrott som innebär stora förändringar för såväl individ som samhälle. Ett flexibelt och kombinationsbaserat använd- ande av tekniken innebär förändringar som Försvarsmakten måste hantera. Expansiva teknikområden såsom t.ex. autonoma system och artificiell intelligens (AI), som till stor del drivs av kommersiella civila intressen, kommer att bidra till militära förmågor. Vidare finns kvalificerad militärteknik alltmer tillgänglig för civilt bruk. Möjlig-

2Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 11 ff.

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

heten för individer och aktörer att nyttja och kombinera teknik ger en bredd av teknikanvändning som behöver hanteras. Andelen obeman- nade, fjärrkontrollerade och autonoma system kommer successivt att öka. Elektromagnetiska vapen kan i framtiden komma att användas för bekämpning av mindre obemannade farkoster samt för att påverka målsökare. Vidare kan dessa vapen generera mycket kraftiga stör- ningar på kommunikation och det civila samhällets infrastruktur. (Perspektivstudien, s. 24 ff.)

I fråga om utvecklingen av vapensystem anförs i perspektivstudien bl.a. att det pågår en utveckling av vapensystem som har allt längre räckvidder och färdas med allt högre hastigheter. S.k. hypersoniska vapen i form av kryssningsrobotar kommer sannolikt att introdu- ceras omkring år 2025. Utvecklingen av bioteknik och syntetisk bio- logi kan påverka användningen av kemiska stridsmedel och innebär att skyddet måste anpassas till en ny realitet. Enklare kemiska strids- medel kan framställas utan tillgång till avancerade laboratorier och tillverkningskunskap är lätt tillgänglig. Taktiska kärnvapen (eller sub- strategiska kärnvapensystem) bidrar till ökad risk för kärnvapen- spridning. Vad gäller taktiska kärnvapen råder det fortsatt stor osäker- het, men det är inte uteslutet att mindre laddningar med minskade radiologiska avtryck kan sänka tröskeln för kärnvapenanvändande. I takt med att teknologinivån i samhället blir alltmer avancerad ökar risken dessutom för att kärnteknologi även blir tillgänglig för fler icke-statliga aktörer. Nanoteknologi och additiv tillverkning (eller 3D-printing och friformsframställning) kan ge material med nya egenskaper och har tillsammans med en ökad mängd robotar potential att förändra framför allt logistikområdet. (Perspektivstudien, s. 28.)

I perspektivstudien dras bl.a. slutsatsen att större vapenräck- vidder och bättre precision i fysisk fjärrbekämpning resulterar i svårigheter för en försvarare att förstå situationen och agera balanse- rat med rätt medel (Perspektivstudien s. 29).

Rapporten Militärteknik 2045 – Ett underlag till Försvarsmaktens perspektivstudie (FOI-R–4985–SE, november 2020) har tagits fram som ett underlag för Försvarsmaktens kommande perspektivstudie. I rapporten beskrivs teknikutvecklingen inom olika militärtekniska områden mot år 2045. De teknikområden som närmare beskrivs är additiv tillverkning, cyber- och informationssäkerhet, distribuerade liggare, High Power Microwave (HPM), hypersoniska system, infor- mationsteknologi, kvantteknologi, kärnvapen, laser, mänsklig för-

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

stärkning, obemannat/autonoma system, plattformar (mark, sjö, luft), rymden, signaturanpassningsteknik (SAT) och soldatsystemet. Här beskrivs också bl.a. hur utvecklingen inom dessa områden kan på- verka de grundläggande militära förmågorna ut mot år 2045. Det ingår i planeringen att Försvarsmaktens perspektivstudie med ut- blick mot år 2045 ska kunna redovisas i slutet av år 2022.

4.3Planeringen för totalförsvaret

4.3.1Regeringens bedömningar och beslut

Regeringen gör i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) bedömningen att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium (s. 84 ff.). Ut- gångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i sam- hällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Bedöm- ningen grundar sig bl.a. på antagandet att det vid en säkerhetspolitisk kris kommer att ta förhållandevis lång tid innan nödvändiga beslut kan fattas om internationellt stöd – och innan ett sådant stöd kan nå Sverige i någon substantiell omfattning – varför Sverige måste ha en grundläggande förmåga att klara sig på egen hand.

Det övergripande målet för totalförsvaret från och med år 2021 är att Sverige ska kunna försvaras mot väpnat angrepp och att landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska värnas (a. prop. s. 86 ff.). Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedri- vas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet. Målet för det militära försvaret ska vara att ha en förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp, hävda Sveriges territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i Sverige och utanför svenskt territorium i enlighet med internationell rätt, främja landets säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella fredsfrämjande insatser och skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befint- lig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap (a. prop. s. 87 ff.). I propositionen anger regeringen

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

vidare hur ett möjligt angrepp mot Sverige skulle kunna se ut. Den beskrivningen har redovisats i avsnitt 4.2.1.

Målet för det civila försvaret ska vara en förmåga att kunna värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, upprätthålla en nödvändig försörjning, bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld, upprätthålla sam- hällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan, bidra till att stärka samhällets förmåga att före- bygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, samt med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella freds- främjande och humanitära insatser (a. prop. s. 89 ff.).

Regeringen beslutade den 17 december 2020 om en inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret.3 Beslutet innebär att Försvarsmakten och MSB ska främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret enligt planeringsförutsättningar som utgår från de mål för totalförsvaret som anges i propositionen Totalförsvaret 2021–2025, vilka riksdagen biföll den 15 december 2020.

Planeringsförutsättningarna anger bl.a. att Sverige enskilt och till- sammans med andra ska kunna försvara sig mot ett väpnat angrepp. Vidare ska Sverige kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd, vilket så långt som möjligt måste planeras och samordnas. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna verka krigsavhållande och möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Det civila och militära försvaret behöver ut- vecklas, samordnas och samplaneras för att uppnå största möjliga försvarseffekt. I händelse av krigsfara eller krig behöver civilbefolk- ningen skyddas. Planeringen av totalförsvaret ska utgå från att Sverige under minst tre månader ska kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Vidare ska det planeras för att Sverige under samma tid är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium med perioder av hög- intensiva strider och perioder med lägre stridsintensitet. Under denna tid ska förutsättas att det råder höjd beredskap och att logi- stikflödena med omvärlden har begränsningar men inte är helt av- brutna. Försvarsmakten behöver vid sin försvarsplanering samverka med andra berörda myndigheter och genomföra planering för hur resurser ska användas effektivt vid olika situationer. Inom det civila

3Se dnr Fö2016/00864, Fö2017/00850, Fö2019/01291 (delvis) och Fö2020/01269 (delvis).

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

försvaret ska berörda aktörer planera för att under höjd beredskap och ytterst krig stödja Försvarsmakten, utifrån Försvarsmaktens be- hov. Om Sverige blir angripet ska Försvarsmakten med stöd av total- försvaret i övrigt beslutsamt och uthålligt försvara Sverige för att vinna tid, skapa handlingsfrihet och säkerställa landets självständig- het. Det behövs en ökad förmåga och planering för att hantera hybrid- hot och möta utmaningar både i fred och krig. Totalförsvarsresurser ska kunna användas även vid internationella insatser och för att hantera svåra påfrestningar i fredstid.

Enligt regeringsbeslutet den 17 december 2020 ska Försvars- makten och MSB även fortsatt stödja och verka för att bevaknings- ansvariga myndigheter, samt regioner och kommuner, stärker sin förmåga att hantera höjd beredskap och då ytterst krig. Det ska här nämnas att begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” inte används sedan den 1 oktober 2022.4

Regeringsbeslutet innefattade också ett uppdrag till Försvars- makten och MSB att senast den 1 september 2021 redovisa hur de avser att främja och utveckla en sammanhängande totalförsvars- planering samt redovisa de planeringsantaganden som tas fram för de bevakningsansvariga myndigheterna.5 Försvarsmakten och MSB fick genom regeringsbeslutet också i uppdrag att redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret utifrån målet för total- försvaret. Enligt regeringens beslut den 16 december 2021 ska detta uppdrag redovisas den 2 oktober 2023.6

Regeringen beslutade den 17 december 2020 även om anvisningar för det civila försvaret under försvarsperioden 2021–2025.7 I beslutet anges följande. Bevakningsansvariga myndigheters arbete med civilt försvar ska stärkas och förmågehöjande åtgärder vidtas. Det är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de vik- tigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Detta gäller särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolk- ningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kom-

4Begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” förekom i den numera upphävda förord- ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Förordningen upphävdes genom att förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap trädde i kraft den 1 oktober 2022. I den förordningen har begreppet

”bevakningsansvariga myndigheter” ersatts av ”beredskapsmyndigheter”.

5Uppdraget redovisades den 27 augusti 2021, se avsnitt 4.3.3.

6Se dnr Fö2021/01328.

7Se dnr Ju2020/04658 (delvis).

100

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

munikationer och post. Det är viktigt att de bevakningsansvariga myn- digheternas arbete med civilt försvar stärks och att det tas konkreta steg framåt. Utgångspunkterna för arbetet ska vara desamma som för totalförsvaret. Som stöd i sitt arbete och sin redovisning ska myn- digheterna använda de gemensamma antaganden för totalförsvarspla- neringen som tillhandahålls av Försvarsmakten och MSB samt det metodstöd som tillhandahålls av MSB.

Regeringsbeslutet innebär att myndigheterna senast den 1 okto- ber årligen ska redovisa till ansvarigt departement och MSB vilka åtgärder som myndigheten (och aktörer inom myndigheternas ansvarsområde) vidtagit och resultatet av dessa, vilka åtgärder som planeras för att bidra till målet för det civila försvaret, vilka åtgärder som vidtagits och planeras för att stärka myndighetens förmåga att verka under höjd beredskap samt en bedömning av vilken förmåga myndigheten har att bidra till relevanta delar i målet för det civila försvaret. Från och med år 2022 ska de bevakningsansvariga myndig- heterna årligen i sina årsredovisningar även redovisa hur de medel som har tillförts myndigheten för att förstärka arbetet med civilt försvar har använts.

Genom ytterligare ett regeringsbeslut den 17 december 2020 fick MSB i uppdrag att senast den 22 februari årligen från och med år 2022 göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila för- svaret och återkoppla slutsatserna till de bevakningsansvariga myn- digheterna och Försvarsmakten i syfte att återföra kunskap och möj- liggöra lärdomar samt stärka motståndskraften inom de viktigaste samhällsfunktionerna.8 Vid genomförandet av uppdraget ska MSB använda sig av de bevakningsansvariga myndigheternas redovisningar som ska lämnas enligt beslutet om anvisningar för det civila försvaret under perioden 2021–2025 och samverka med berörda myndigheter och aktörer. Av redovisningen ska bl.a. framgå vilka områdesöver- gripande och mest betydande åtgärder som har vidtagits och planeras att vidtas för att bidra till respektive del i målet för det civila försvaret, en bedömning av förmågan inom respektive del i målet för det civila försvaret, en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret utifrån samtliga delar i målet för det civila försvaret, samt en bedöm- ning av förmågan inom respektive viktig samhällsfunktion; ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livs-

8Se dnr Ju2020/04658 (delvis).

101

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

medel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energi- försörjning samt elektroniska kommunikationer och post.

4.3.2Det internationella samarbetets betydelse för totalförsvarsplaneringen

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) kon- stateras att givande och mottagande av stöd inför eller vid en väpnad konflikt i vårt närområde så långt som möjligt måste planeras och i största möjliga utsträckning samordnas och övas tillsammans med berörda aktörer. Detta gäller för totalförsvaret i dess helhet. Inom ramen för den svenska säkerhetspolitiken ska bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten fortsätta fördjupas. De internationella försvarssamarbetena bidrar till att höja det nationella försvarets förmåga och förmågan att agera tillsammans med andra samt tjänar ett viktigt säkerhetspolitiskt syfte. Sverige ska fortsätta arbetet med gemensam operationsplanering med Finland samt sam- ordna den nationella operationsplaneringen med Danmark, Norge, Storbritannien, USA och Nato. Inom det civila försvaret avser reger- ingen att utveckla det internationella samarbetet särskilt med inrikt- ning på försörjningsberedskap och räddningstjänst. EU-medlems- staternas skyldighet att stödja varandra vid ett väpnat angrepp på deras territorier har också betydelse för totalförsvarsplaneringen.9

Ytterligare ingångsvärden finns i regeringens raminstruktion den

28 januari 2021 för det civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF.10 I raminstruktionen för det civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato-samarbetet anges bl.a. att grundhållningen ska vara

•att de möjligheter som ett differentierat partnerskap erbjuder för att bidra till insyn och inflytande, stärkt politisk dialog, bättre operativ effekt, kostnadseffektivitet och ökad interoperabilitet bör utnyttjas i full utsträckning,

•att Sverige ska verka för ökad samverkan mellan Nato och EU samt mellan Nato och andra internationella organisationer inom ramen för respektive organisations mandat,

9Se prop. 2020/21:30, s. 27 f., 70 ff. och 77.

10Se dnr Ju2021/00361.

102

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

•att Sverige ska värna och ytterligare främja det transatlantiska samarbetet, varvid det är av strategisk betydelse att vidmakthålla USA:s och Kanadas intresse för samarbetet med Europa,

•att Sverige inom Natos civila beredskapsarbete ska främja den nordiska dimensionen,

•att Sverige ska bidra till dialogen med Nato kring säkerheten i vårt närområde, samt

•att Sverige ska eftersträva ökad svensk närvaro i relevanta Nato- strukturer, bl.a. genom sekonderingar och andra former av tids- begränsade tjänstgöringar, liksom bidrag till de civila expert- poolerna och inriktning för svenskt deltagande i Natos civila beredskapsarbete.

Vidare anges att berörda myndigheter ska prioritera att aktivt efter- sträva och ta till vara möjligheter att utveckla Sveriges totalförsvar utifrån målet för civilt försvar genom att exempelvis använda Natos erfarenheter och kunskap för att säkerställa samhällsviktiga funk- tioner. Vidare ska prioriteras att säkerställa praktiska och logistiska arrangemang till stöd för militära verksamheter för att förbättra förutsättningarna att inom värdlandsstödsavtalet med Nato kunna ge och ta emot militärt stöd vid kris eller krig samt att delta i pla- nering och genomförande av de Natoövningar som Sverige deltar i, när det stärker förmågan inom totalförsvaret och krisberedskapen.

Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato. Ansökningsprocessen har ännu inte slutförts. Nato ställer beträffande medlemmar krav på sju civila grundläggande förmågor (baseline requirements for civil preparedness). Förmågorna avser säker- ställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, motståndskraftig energiförsörjning, effektiv hantering av okontrol- lerade befolkningsrörelser, motståndskraftiga system för livsmedels- och vattenförsörjning, hantering av stora masskadeutfall, motstånds- kraftiga civila kommunikationssystem och motståndskraftiga civila transportsystem.

103

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.3.3Handlingsplan för utveckling av totalförsvaret

Försvarsmakten och MSB har den 27 augusti 2021 på uppdrag av regeringen (regeringsbeslut den 17 december 2020, se avsnitt 4.3.1) tagit fram en handlingsplan för att främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret 2021–2025 (Handlingskraft).11 I Handlingskraft introduceras en årlig process för att samordna pla- neringen mellan det civila och det militära försvaret så att beroenden kan identifieras och särskilda satsningar lyftas fram till regeringen. Handlingskraft innehåller planeringsantaganden som utgångspunkt för en gemensam planering samt sex fokusområden som initialt be- döms som särskilt viktiga för att öka den samlade förmågan och krigs- avhållande effekten i totalförsvaret. Till Handlingskraft finns en sär- skild bilaga (säkerhetsskyddsklassificerad) som innehåller ett scenario över ett väpnat angrepp. Planeringsantagandena syftar till att som in- gångsvärden beskriva den situation som totalförsvaret har att förhålla sig till. Antagandena utgör inte målsättningar eller kravställningar.

I fråga om hotbilden mot Sverige anges i Handlingskraft, som en utgångspunkt, att Sveriges närområde i ökad utsträckning präglas av en större närvaro av militära styrkor och ökad militär aktivitet. Sveriges närområde omfattar såväl Östersjöregionen som inloppen till Östersjön, Västerhavet, Nordkalotten, Barents hav, Norska havet och de norra delarna av Nordatlanten. Sverige blir oundvikligen på- verkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i Sveriges närområde. I en sådan situation går det inte att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige. Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats för angreppet. Där- för måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter, varvid delar av det svenska territoriet kan drabbas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser och förödelse lokalt och regionalt. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inledas med en förbekämpning med kryssningsrobotar, ballistiska robotar, attackflyg, cyberattacker samt genom sabotage och likvi- dering av nyckelpersonal. Motståndarens fjärrstridsmedel kan an- vändas för att bekämpa mål på hela det svenska territoriet. Troliga mål för fjärrbekämpningen är stationära och semi-stationära mål av vikt för den nationella försvarsansträngningen. De militära målen

11Se Handlingskraft, Handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025, FM2021-l 7683:2 och MSB2020-l6261-3.

104

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

kan vara ledningscentraler, radaranläggningar och baser. Civila mål kan vara exempelvis logistiknoder, hamnar, flygplatser, broar, viktig industri samt infrastruktur för energi och kommunikation. I direkt anslutning till förbekämpningen kan angriparen besätta viktiga om- råden för gruppering av bekämpningssystem med lång räckvidd för att upprätta en avreglingszon för att förhindra motåtgärder från tredje part (exempelvis förneka Nato att förstärka Baltikum). Vidare anges att angriparen disponerar kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära stridsmedel (CBRN-stridsmedel) och att användande av dessa inte kan uteslutas. CBRN-stridsmedel kan sättas in dolt eller med hjälp av vapenbärare. Taktiska kärnvapen kan komma att användas, liksom kemiska ämnen som är nerv- eller hudskadande eller prestationsnedsättande. Utsläpp av toxiska ämnen från industrier kan ske genom avsiktlig bekämpning eller sabotage mot industrian- läggningar och lager. Strid i urban miljö för med sig en förhöjd risk för farliga utsläpp, både avsiktligt och genom vådabekämpning. (Se Handlingskraft, s. 11 ff.)

Även andra hot kan komma i fråga. Exempelvis kan påverkans- operationer användas vid sidan av de militära, bl.a. för att skapa osäker- het och uppnå inflytande över olika länders säkerhetspolitik. Vidare kan cyberattacker medföra svåra samhällsstörningar med påverkan på såväl civil som militär verksamhet. Hybridhot och icke-linjär krig- föring kan tillämpas. Exempelvis kan påverkansoperationer, cyber- attacker och konventionella militära maktmedel användas öppet eller dolt i samband med ett väpnat angrepp. (Se Handlingskraft, s. 13 ff.)

I Handlingskraft anges de antaganden som följer nedan vilka kan anses vara grundläggande för totalförsvarsplaneringen (Handlings- kraft, s. 16 f., och prop. 2020/21:30, s. 60).

Regeringen har fattat beslut om höjd beredskap (skärpt eller högsta beredskap vilket kan innebära att olika lagar gäller i olika delar av landet eller i specifika verksamheter).

•Under minst tre månader pågår en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges närområde. Under del av tiden och inom de tre månaderna är Sverige i krig och krigshandlingar pågår på svenskt territorium med både perioder av högintensiva strider och peri- oder med lägre stridsintensitet.

•Försvarsmakten mobiliserar. Inledningsvis är det viktigt att total- försvarets ansträngningar kraftsamlas till det militära försvaret.

105

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

•Samhället ställs om till krigsförhållanden. Civila aktörer intar krigsorganisation och en nationell kraftsamling genomförs som gynnar försvarsansträngningarna, inklusive säkerställande av de viktigaste samhällsfunktionerna.

•Ett väpnat angrepp påverkar i högre grad redan utsatta grupper i samhället. Detta förväntas påverka både individers utsatthet och delaktighet i totalförsvaret.

•Befolkningens försvarsvilja utmanas.

•Servicenivån i samhället minskar, dels till följd av allvarliga stör- ningar i samhällets funktionalitet, dels till följd av ompriorite- ringar i viktiga samhällsfunktioner.

•Lägesuppfattningen och förmågan till ledning och samverkan försämras.

•Logistikflödena med omvärlden har begränsningar men är inte helt avbrutna. Utrikeshandeln är påverkad.

•Många företag kan inte leverera på grund av uteblivna leveranser av varor eller tjänster, personalbortfall eller bortfall av viktiga samhällsfunktioner (exempelvis el, elektroniska kommunika- tioner och transporter).

•Ett antagonistiskt cyberangrepp kan få lika stora konsekvenser för samhällsviktiga funktioner och kritiska IT-system som ett konventionellt väpnat angrepp.

•Tredje part kan komma att medges tillträde till svenskt ter- ritorium för transitering, utgångsgruppering eller insatser.

•Stockholmsområdet, Gotland, sydvästra Sverige inklusive Öre- sundsregionen, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är strategiskt viktiga områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig.12 Även andra platser kan vara viktiga som baserings- och koncentreringsområden för Försvars- maktens krigsförband, samt för samhällets försörjning och funk- tionalitet.

12Det bör noteras att även sydöstra Sverige nämns som ett strategiskt viktigt område i prop. 2020/21:30 (s. 60).

106

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Mer precisa antaganden beträffande det civila försvaret finns i Planeringsinriktning för det civila försvaret (MSB 2019–00366) samt i det underlag som används av bevakningsansvariga myndigheter vid sin redovisning av sitt arbete i fråga om det civila försvaret. Nämnd planeringsinriktning torde dock komma att uppdateras med anled- ning av Handlingskraft.

Härutöver görs i Handlingskraft även antaganden avseende vilka konsekvenser ett väpnat angrepp får för de viktigaste samhällsfunk- tionerna såsom energiförsörjningen, transporter, elektronisk kom- munikation och post, information, livsmedel och dricksvatten, finan- siella tjänster, hälso- och sjukvård samt omsorg, ordning och säkerhet och skydd av civilbefolkningen. I fråga om skyddet av civilbefolk- ningen anges t.ex. att det kan vara fråga om ett ökat antal räddnings- insatser, dagliga störningar i larmfunktionalitet och ledningsförmåga samt ökade strömningar av människor till följd av utrymning och inkvartering samt spontana evakueringar (Handlingskraft, s. 19).

För att öka totalförsvarsförmågan och uppnå det övergripande målet för totalförsvaret bedömer Försvarsmakten och MSB att s.k. fokusområden (med vissa delmål) initialt bör prioriteras i planeringen. De områden som tas upp med angivna delmål gäller beredskapsplaner och krigsorganisation, ledning och samverkan, försörjningsbered- skap, förmågan att ge och ta emot civilt och militärt stöd, försvars- viljan samt stärkt informations- och cybersäkerhet. Härutöver bör ett brett aktörsperspektiv som inkluderar näringslivet samt ett lokalt, regionalt och nationellt perspektiv särskilt beaktas i beredskapspla- neringen och i övningar under perioden. Respektive aktör inom totalförsvaret behöver inom sitt ansvarsområde identifiera vilka rätts- liga förutsättningar som krävs för att verksamheten ska fungera samt de eventuella brister och behov av ny eller förändrad lagstiftning som finns. (Handlingskraft, s. 21 ff.)

4.3.4Scenarier avseende väpnade angrepp mot Sverige

Utöver det scenario om det väpnade angreppet som tillhandahålls i Handlingskraft, som ska ligga till grund för de bevakningsansvariga myndigheternas beredskapsplanering, utgör Försvarsmaktens för- svarsplanering ytterligare grund för planeringen av totalförsvaret. Vidare finns, som tidigare redovisats, mer precisa antaganden beträff-

107

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkterSOU 2022:57

ande det civila försvaret i Planeringsinriktning för det civila försvaret (MSB 2019–00366). Dessa delas endast med berörda aktörer. Total- försvarets forskningsinstitut (FOI) har dock tagit fram flera öppna scenarier med antaganden kring det väpnade angreppet som övriga aktörer kan utgå ifrån i sin planering.13 Scenarier är ett sätt att han- tera och strukturera svårigheten att förutse vad ett krig eller krigslik- nande tillstånd skulle kunna innebära och utgör en viktig utgångs- punkt i planeringsarbetet för totalförsvaret. De scenarier som har presenterats är exempel på vad som kan hända eller utspelas vid krig. Liknande scenarioarbete till stöd för kommunernas planering av det civila försvaret har gjorts tidigare i Sverige, bland annat under 80- och 90-talen.

Scenario för kommuner och kommunal räddningstjänst – Grund- scenario (Anders Odell, Frej Welander, Pär Eriksson, FOI Memo 6787, 1 juli 2019) är ett av de scenarion som FOI har tagit fram. Rap- porten kompletteras av Scenarier för kommuner och kommunal rädd- ningstjänst under höjd beredskap (Anders Odell, Frej Welander, Pär Eriksson, FOI-R-4823, december 2019).14 I scenariot i dessa rappor- ter används inledningsvis fjärrstridsmedel (kryssningsrobotar kombi- nerade med ballistiska robotar) mot framför allt strategiskt viktiga militära mål. På några platser träffas även bostadshus av dessa fjärr- stridsmedel. Detta orsakar explosioner, splitter, stötvågor, byggnads- ras och brand. Senare upprättar angriparen ett s.k. brohuvud (en första militärbas som ska underlätta för huvudstyrkan) efter luftlandsätt- ning vid flygplats eller landstigning vid hamn i närheten av en större tätort. Angriparen utför s.k. förbekämpning mot viktiga militära resurser genom att placera ut person- och stridsvagnsminor med hjälp av flygplan eller helikopter. Vissa av dessa hamnar även bland hus i tätbebyggda områden. Angriparen luftlandsätter större styrkor med vapen (såsom 12 cm granatkastare), fordon och annan materiel på ett öppet fält med hjälp av helikoptrar. Angriparen har centrala mili- tära resurser utanför regionens största tätort som primärt anfallsmål. Även andra viktiga resurser som broar, transporter, kommunikationer etc. är intressanta för att splittra svensk försvarsförmåga. Angriparen tar kontroll över en yta om cirka 2 2 km i utkanten av tätorten.

13De scenarier som är framtagna av FOI är emellertid inte styrande för de antaganden som anges i Handlingskraft.

14Rapporten kompletteras av Kärnvapenscenario för räddningstjänst (Goliath m.fl., FOI-R- 5131-SE) och Underlag för hantering av C-händelser för räddningstjänst under höjd bered- skap (Börjegren m.fl., FOI-R-5135-SE).

108

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Anfall inleds med beskjutning från granatkastare, som sedan följs upp med eld från burna understödsvapen samt från stridsfordonens auto- matkanoner. Detta orsakar explosioner, splitter, stötvågor, byggnads- ras och brand. En haubitsgranat träffar en större idrottshall som har utsetts till uppsamlingsplats för de som utrymt sina bostäder.

Syftet med scenariot är att kommuner och räddningstjänster/- förbund tillsammans med länsstyrelser och företrädare för Försvars- makten ska kartlägga de förutsättningar som gäller i varje enskild region: Vilka kommuner har militära mål och vilka är dessa? Vilka kommuner har kritisk infrastruktur och vilka är dessa? Vilka kom- muner kan komma att angripas av fjärrstridsmedel och vilka kan komma att drabbas av markstrider? Vilka kommuner kan antas slippa väpnat angrepp? Utifrån en sådan regional kartläggning kan ett tro- värdigt sammanslaget regionalt scenario utformas utifrån grund- scenariot och typhändelserna som tas upp.

En annan central rapport som innehåller scenarier är Hotbilds- underlag i utvecklingen av civilt försvar (Fredrik Lindgren, FOI Memo 5089, 14 oktober 2014). Studien gjordes på uppdrag av MSB och syftar till att utgöra grund och verktyg till metodstöd för aktörer inom civilt försvar för att hantera hotbilder och respektive förmåge- utveckling. Eftersom scenarierna enbart berör civilt försvar är de emellertid inte fullt ut användbara för totalförsvaret. Rapporten inne- håller fyra typfall: Beredskapshöjning, mobilisering och transport till utgångsområden (typfall 1), Angrepp med fjärrstridsmedel m.m. riktat huvudsakligen mot civila mål (typfall 2), Angrepp med fjärr- stridsmedel mot främst militära mål (typfall 3) och Ett fientligt angrepp mot Sverige vilket innefattar landstigning samt luftland- sättning (typfall 4).15

I typfall 1 är det inte fråga om något militärt angrepp, utan ett internationellt skeende och en hotbild mot Sverige, varför det saknas behov av att skydda befolkningen mot verkningar av direkta krigs- handlingar. Det är dock viktigt att förmedla korrekt information om händelseutvecklingen för att undvika panik och oro bland befolk- ningen i samband med beredskapshöjningen.

I typfall 2 angrips civila mål som elförsörjning, telekommunika- tioner, transportsystem etc. för att försvaga eller lamslå Sveriges vilja

15Till grund för rapporten och de olika typfallen låg en förstudie som redovisats året dess- förinnan (Robert Dalsjö, Jörgen Lindström, Karl Wesslau, Ann Ödlund, Civilt försvar – en förstudie, FOI Memo 4733, 2013) samt en studie över hur ett modernt krig kan yttra sig (Lindgren F., Inslag i modern krigföring – konsekvenser för civilt försvar, FOI Memo 5090, 2014).

109

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

och förmåga att agera i en konflikt. Angriparen använder bl.a. cyber- angrepp, sabotagegrupper och fjärrstridsmedel, t.ex. kryssnings- robotar, mot samhällsviktiga funktioner. Träffsäkerheten varierar mellan olika fjärrstridsmedel och därmed också skadeutfallet i om- rådet kring de egentliga målen. Angriparen kan använda konventio- nella vapeninsatser och en palett av cybervapen och andra medel som riktas mot IT-system, elektronik och kommunikation såsom elek- tromagnetisk puls. Vidare kan angriparen utnyttja kemiska, biologiska eller radiologiska stridsmedel (CBRN-vapen), som bl.a. orsakar till synes oförklarliga sjukdomsutbrott och kräver stora resurser för sanering. I fråga om förutsättningar för att värna civilbefolkningen anges att det blir viktigt att flytta resurser dit behoven av stöd till civilbefolkningen blir som störst, såväl i de områden som drabbas som i de områden dit de som har flytt på egen hand tar sig. Vid orga- niserad evakuering förutsätts detta ske till områden där mottagandet kan hanteras med ordinarie eller i förväg tillförda resurser. Infor- mation till allmänheten torde vara av största vikt för att undvika panik och behoven av att upprätta olika alternativa kanaler för att nå ut med information är stora.

I typfall 3 angrips huvudsakligen militära mål i syfte bl.a. att begränsa Sveriges militära förmåga. De medel som angriparen an- vänder initialt är olika former av fjärrstridsmedel, inklusive kryss- ningsrobotar och ballistiska robotar, cyberattacker och specialför- band för att utföra sabotage. Attackflyg med styrda vapen används för uppföljningsangrepp. I en första fas om 1–2 dagar utgörs målen för angreppet i första hand av Sveriges fjärrstridskrafter, främst i bas, samt de lednings- och understödsfunktioner dessa behöver för att nå effekt och ha uthållighet. Därtill angrips infrastruktur av kritisk militär betydelse (elkraft, telekommunikationer, kritiska broar/vägar). Därvid föredras mål med låg påverkan på omgivningen i form av döda och skadade. Efter ett par dagar, när den svenska regeringen inte har vikit ner sig och svenska flyg- och marinstridskrafter har bekämpats, riktas angrepp även mot svenska markförband samt mot eventuella marina enheter till sjöss. Därtill anfaller angriparen i denna fas civil och militär infrastruktur av särskild betydelse för mottagande av hjälp från tredje part, med syftet att få stöd till Sverige att framstå som farligt och osäkert. Angreppen pågår under 3–5 dagar. I fråga om förutsättningarna att värna civilbefolkningen anges att det blir viktigt att flytta resurser dit behoven av stöd till civilbefolkningen blir

110

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

som störst. Information till allmänheten torde vara av största vikt för att undvika panik. Situationen kommer att ställa stora krav på förmågan att prioritera resurser mellan landets olika delar och olika funktioner i samhället.

I typfall 4 är angriparens syfte att kraftigt reducera Sveriges för- måga att agera i en aktuell internationell kris, genom att fysiskt förneka Sverige och tredje part militär handlingsfrihet i närområdet och samtidigt öka sin egen handlingsfrihet. Angriparen söker gene- rellt i detta typfall att uppnå sina mål så fort som möjligt, samt att kraftigt försvaga Sveriges möjligheter till ledning, beslutsfattande och agerande. Strävan är att genomföra angreppet så snabbt som möj- ligt, med utnyttjande av överraskningsmoment, och nå effekt innan Sverige eller tredje part hinner agera effektivt. Strävan efter överrask- ning och snabbhet betyder att angriparen tar större taktiska/opera- tiva risker än vad som är doktrinärt ”normalt” och att landstigning/ luftlandsättning påbörjas så snart Sveriges fjärrstridskrafter, led- ningssystem och infrastruktur har reducerats i tillräcklig omfattning. Angreppet inleds med en våg av fjärrstridsmedel (kryssningsrobotar kombinerade med ballistiska robotar; cirka 100–200) och sabotage- grupper. Cyberattacker sker mot viktiga funktioner. Mål är svenskt flyg och flotta i bas, reservbaser, förråd för kvalificerad ammunition, bränsle, reservdelar etc., markförband med hög tillgänglighet, det militära försvarets ledningsorgan och kommunikationsnoder, samt centralförråd. Ett mindre antal insatser görs mot civil infrastruktur av särskild betydelse (el, tele och väg/järnväg). Ett svenskt område av stor strategisk/operativ betydelse besätts av fallskärmstrupp och andra markstridsenheter. Luftlandsättning och landstigning sker även i mindre omfattning mot ett sekundärt område. Luftlandsättningarna och landstigningarna understöds av attackflyg. Fortsatta attacker, samt med andra medel, är variationer som kan förekomma. Ytter- ligare vågor av attacker med fjärrstridsmedel är möjligt. Angreppen kan i något skede riktas så att kärnkraft av nöd behöver stängas ned. Omfattningen av attackerna kan koncentreras till eller utökas så att utslagning av infrastruktur, svenska fjärrstridsmedel och markför- band med hög tillgänglighet blir mer kännbar. Användande av eller hot om användande av massförstörelsevapen kan förekomma. Detta påverkar såväl skyddsnivån och det civila försvarets möjligheter att agera som försvarsviljan i landet. Angriparen kan t.ex. agera så att indikationer uppstår på användning av kemiska vapen i områden på

111

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

svenskt territorium som är strategiskt viktiga för Sverige eller tredje part. I fråga om förutsättningarna att värna civilbefolkningen fram- hålls utmaningarna i att det uppstår behov av att evakuera befolkning från ett stort antal platser samtidigt och att snabbt kunna hantera icke planerade strömmar och ansamlingar av människor som lämnat sina ordinarie bosättningsorter. Det finns behov av att kunna upp- rätthålla nödvändig försörjning i form av bl.a. el, värme, livsmedel, drivmedel, sjukvård och kommunikationer.

Ett annat scenario är det s.k. typfall 5: Utdragen och eskalerande gråzonsproblematik (Komplettering av hotbildsunderlag i utvecklingen av civilt försvar, Daniel K Jonsson, FOI Memo 6338, FOI 31 januari 2018). Studien genomfördes på uppdrag av MSB sedan det konsta- terats att hotbilden, jämfört med tidigare, är mer komplex och diffus och att den inte tillåter en lika tydlig gränsdragning mellan fred och krig. Så kallad gråzonsproblematik lyfts fram som en särskild ut- maning och handlar om aktiviteter och medel som riktas mot hela samhället (såsom bl.a. ryktesspridning, motsägelsefull information, kriminell verksamhet, sabotage samt nätverks- och påverkansopera- tioner) för att uppnå politiska målsättningar eller för att skapa gynn- samma förutsättningar för ett framtida militärt agerande. Ibland används gråzonsproblematik synonymt med s.k. hybridhot och hybridkrigföring eller icke-linjär krigföring. Typfall 5 beskriver en eskalerande gråzonsproblematik med påtaglig samhällspåverkan men där varken höjd beredskap råder eller synbara militära makt- medel används, åtminstone inte inledningsvis. Samhällsviktiga funk- tioner är ansträngda och det råder otrygghet. I fråga om förutsätt- ningarna att värna civilbefolkningen anges att det kan uppstå behov av evakuering av särskilt utsatta människor. Där spelar bl.a. medie- sektorns funktionalitet en viktig roll. Förmågan att nå ut med saklig och opartisk information är en viktig beståndsdel i det psykologiska försvaret.

Enligt senare publikationer i anledning av Rysslands invasion av Ukraina konstateras att invasionen ger ett nutida svar på hur ett krig i Europa kan se ut. Sverige behöver ha beredskap för dylika scenarier även om det är osannolikt att ett väpnat angrepp mot Sverige skulle se likadant ut. De ryska militära styrkorna har visat en likgiltighet för civilas liv och har använt åtminstone flygangrepp, kryssnings- robotar och artilleribeskjutning även mot civil infrastruktur. Precis som förväntat inriktades de ryska kryssningsmissilerna och ballist-

112

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

iska robotarna inledningsvis mot ukrainska militära mål, liksom ukrainsk civil kritisk infrastruktur. Detta hindrade dock inte att civila skadades och dödades. En del missiler och robotar slår fel, slås ur sin bana, eller drabbar på annat sätt civila oavsett tänkt mål. Allt- eftersom kriget utvecklades och den inledande ryska offensiven mattades av övergick bombningarna till att bli mer och mer terrori- serande till sin karaktär, i strid med den internationella humanitära rätten. Logistiska problem och en motståndares anfallsplaner – och egna försvarsplaner – kan leda till ad-hoc strategier och eskalering av våldsanvändning mot civila på sätt som är mycket svåra att förutsäga. Precisionsbombning av militära mål kan varvas med terroriserande bombningar. Syftet kan vara att tvinga befolkningen att uteslutande ägna sig åt överlevnad. Enligt FOI bör planeringen av svenskt civilt försvar framöver ta i beaktande bl.a. att civila och civil infrastruktur kan utsättas för urskillningslösa angrepp varför skyddsmöjligheter på plats och evakuering behöver förberedas. Det är realistiskt att utgå från att en del av landet kommer att vara utsatt för angrepp och all- varliga samhällsstörningar, medan andra delar av landet kommer att vara förhållandevis opåverkade. Det är därför relevant att planera för omfördelning av resurser och förflyttning av människor mellan dessa områden. Civilbefolkningens grundläggande överlevnadsbehov måste säkras och lidandet måste förebyggas och minimeras för att civilbe- folkningen ska kunna bidra till försvarsansträngningarna. En beläg- rad befolkning som utsätts för terroriserande bombningar – utan vatten, värme eller möjlighet att kommunicera – tappar snabbt sin för- måga att upprätthålla ett faktiskt motstånd, oavsett befintlig försvars- vilja. Platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan bli föremål för attacker längre fram under krigets gång. Det är av största vikt att räddningstjänsten är helt och fullt rustade för att snabbt klara av att hantera bränder och att utföra röj- ningsarbete på flera ställen samtidigt.16

16Se rapporterna När hot blir verklighet — betydelsen av det ryska angreppet mot Ukraina för svensk planering av civilt försvar, Jonas Clausen Mork och Beatrice Reichel, FOI Memo 7836, mars 2022, och Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.

113

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.4Vad bör vara styrande för utformningen

av det framtida skyddet av civilbefolkningen?

Utredningens bedömning: Utifrån den gällande totalförsvars- planeringen och de bedömningar som görs i fråga om det säker- hetspolitiska och militärstrategiska läget, kan det inte uteslutas att vissa geografiska områden i Sverige och delar av civilbefolk- ningen kan komma att drabbas mycket hårt av ett väpnat angrepp. Den bedömningen bör i grunden vara styrande för utredningens samtliga överväganden och ställningstaganden.

Det är realistiskt att utgå från att de fysiska konsekvenserna för civilbefolkningen med anledning av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller likartade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. I det avseendet måste dock stor hänsyn tas till att det pågående ryska anfallskriget mot Ukraina hittills har kännetecknats av att ryska militära angrepp har riktats direkt mot den ukrainska civilbefolk- ningen genom att ukrainska städer och orter urskillningslöst under längre tid och i mycket stor omfattning har beskjutits med tungt artilleri och kraftfulla missiler. Mot denna bakgrund är det högst realistiskt att utgå från att det kan finnas en risk för att civilbefolkningen kan komma att drabbas hårdare av ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar.

Det är av stor vikt att det så snart som möjligt vidtas åtgärder för att utveckla och förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civil- befolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konse- kvenser av ett väpnat angrepp.

Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges geografiska närområde, är – som tidigare framhållits – av avgörande betydelse när det gäller att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp mot Sverige. De bedömningar och ställningstaganden som görs av riksdagen, reger- ingen, Försvarsberedningen, Försvarsmakten och övriga i samman- hanget närmast relevanta myndigheter i fråga om det nuvarande säker- hetspolitiska och militärstrategiska läget, samt de antaganden och scenarier som delvis har tagits fram utifrån dessa bedömningar, utgör

114

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

grunden för utredningens samtliga överväganden och ställningstag- anden rörande civilbefolkningens skydd vid höjd beredskap och krig.

Utredningen ska analysera och ta ställning till i vilken omfattning och på vilka sätt civilbefolkningen behöver skyddas. En grundlägg- ande fråga som uppstår i den kontexten är i vilken utsträckning den nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska hotbilden skiljer sig åt från den hotbild som gällde under kalla kriget, och vilken bety- delse en sådan skillnad i så fall skulle kunna ha för bedömningen av civilbefolkningens skydd.

Under andra världskriget och efterkrigstiden, fram till kalla krigets slut någonstans kring år 1990, dominerades hotbilden av risken för konventionell krigföring på svenskt territorium, dvs. flygbombningar, missilattacker och markstrider. Hotbilden omfattade även väpnat an- grepp med kemiska stridsmedel och kärnvapen. Mot den bakgrunden kom det direkta fysiska skyddet för civilbefolkningen att omfatta bl.a. skyddsrum och andningsskydd. Andra väsentliga åtgärder i det avseendet var bl.a. brandskydd, sanering efter anfall med kemiska stridsmedel, samt att efter ett väpnat angrepp kunna rädda män- niskor ur rasmassor och att ge skadade människor akutsjukvård. Det fanns även planer för att kunna evakuera stora delar av befolkningen.17

Den nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska hotbilden är delvis annorlunda och mer komplex än vad som var fallet under kalla kriget. En grundläggande frågeställning är om den nuvarande hotbilden innebär att skyddsrumskapaciteten, möjligheterna till utrym- ning och inkvartering samt det extraordinära personella stödet till vissa offentliga aktörer bör utformas annorlunda än under den dominer- ande hotbild som rådde under kalla kriget.

Dagens vapensystem innebär att ett väpnat angrepp kan ske betydligt snabbare och med mycket större kraft och precision än under kalla kriget.18 Denna teknikutveckling innebär bl.a. att tiden för att hinna varna civilbefolkningen inför ett påbörjat eller nära

17FOI-R-4431-SE, s. 39.

18Exempelvis pågår sedan flera år tillbaka en utveckling av s.k. hypersoniska kryssningsrobotar som avfyras med ett mindre raketsteg (dvs. en raketmotor med raketbränsle) och som efter separation från raketmotorn drivs av en jetmotor. En robot av det slaget är särskilt farlig eftersom den kan accelerera till en hastighet på 5 Mach eller högre (cirka 6 125 km/h, 1 Mach = ljudhastigheten i luft, dvs. 340 m/sek. eller cirka 1 225 km/h) och flyga på en mycket låg höjd utan att följa en förutsägbar bana. Ett annat exempel är utvecklingen av s.k. HBG-robotar (hypersonic boost-glide missiles) som kombinerar kryssningsrobotens manöverförmåga med den ballistiska robotens mycket höga hastighet. En sådan robot kan accelerera till en hastighet på 10 Mach (cirka 12 250 km/h) och har även den en mycket svårförutsedd bana. (Se FOI-R- 4140-SE, s. 10.).

115

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

förestående väpnat angrepp i vissa fall kan vara extremt kort, vilket i sin tur påverkar de reella möjligheterna att i tid kunna skydda civil- befolkningen, t.ex. genom att skyddsrum används eller att ett farligt område utryms. Enligt den nuvarande hotbilden kan ett väpnat an- grepp även ske genom t.ex. konventionella flygstridskrafter, artilleri- beskjutning och stridshandlingar i tät bebyggelse.

Enligt utredningen är det uppenbart att det vid ett väpnat angrepp kommer att ställas mycket höga krav på de offentliga aktörerna att kunna skydda och rädda civilbefolkningen. Befolkningen behöver inte bara kunna skyddas från verkningarna av moderna vapensystem, såsom fjärrkontrollerade överljudsrobotar och AI-styrda bomb- drönare, utan även från verkan av bl.a. artilleribeskjutning och eldgiv- ning från automatkarbiner och andra finkalibriga handeldvapen vid stridshandlingar i stadsbebyggelse.

Det är givetvis av stor relevans att i detta sammanhang även fram- hålla det faktum att Ryssland, USA, Kina, Frankrike, Storbritannien, Pakistan, Indien, Israel och Nordkorea i varierande omfattning har tillgång till olika slags kärnvapen. Ryssland och USA har klart flest kärnstridsspetsar – 6 225 respektive 5 550.19

Utredningen bedömer att det är realistiskt att utgå från att de fysiska konsekvenserna för civilbefolkningen med anledning av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller lik- artade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. I det avseendet skiljer sig inte hotbilderna åt på ett avgör- ande sätt. Den givna slutsatsen av detta är att det framtida skyddet av civilbefolkningen – i de avseenden som omfattas av utredningens uppdrag – bör utformas på ett i grunden likartat sätt som var avsett under kalla kriget. Den slutsatsen står sig även om tiden för förvar- ning om ett påbörjat eller nära förestående väpnat angrepp i dag är betydligt kortare än under kalla kriget.

I det avseendet måste dock enligt utredningens bedömning stor hänsyn även tas till att Rysslands pågående anfallskrig mot Ukraina hittills har kännetecknats av att ryska militära angrepp har riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen genom att ukrainska städer urskillningslöst under längre tid och i stor omfattning har be- skjutits med tungt artilleri och kraftfulla missiler. De ryska militära styrkorna har därigenom visat en likgiltighet för civila ukrainares liv och hälsa. Den ryska krigföringen har hittills bl.a. lett till att staden

19SIPRI World nuclear forces 2021.

116

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Mariupol nästan helt och hållet har lagts i ruiner. Situationen för civilbefolkningen i flera ukrainska städer har i krigsrapporteringen beskrivits som katastrofal. Flera städer har belägrats av ryska styrkor, vilket bl.a. har lett till mycket stor eller total brist på dricksvatten, elektricitet och värme. Dessutom har det rapporterats om ryska militära angrepp mot sjukvårdsinrättningar på flera platser i Ukraina.

Rysslands militära strategier och taktiska uppträdande inte bara i Ukraina utan även i andra väpnade konflikter under de senaste år- tiondena har bedömts visa att Ryssland varken respekterar mänsk- liga rättigheter eller folkrättens krav på att skydda civila från krigets verkningar.

FOI:s övergripande bedömning är att grundläggande idéer om civilt försvar till vissa delar nu behöver omvärderas och att det kan antas att civilbefolkningen, i ett framtida eller utökat krig, antagligen kommer att utnyttjas som spelbrickor i krigföringen. Det går exem- pelvis inte längre att räkna med att militära attacker sker uteslutande mot områden med militära mål. (Se FOI memo 7836 och 7843).

Mot bakgrund av de bedömningar som FOI har gjort i fråga om den pågående ryska krigföringen i Ukraina, är det enligt utred- ningens bedömning realistiskt att utgå från att det kan finnas en risk för att civilbefolkningen kan komma att drabbas hårdare vid ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar.

Utifrån de bedömningar som riksdagen, regeringen, Försvars- beredningen, Försvarsmakten och övriga i sammanhanget närmast relevanta myndigheter gör i fråga om det säkerhetspolitiska och mili- tärstrategiska läget – särskilt i fråga om Sveriges geografiska närom- råde – är det enligt utredningen nödvändigt att det så snart som möj- ligt vidtas åtgärder för att utveckla och förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp.

Mot bakgrund av de nuvarande säkerhetspolitiska och militär- strategiska analyserna och ställningstagandena kan det enligt utred- ningens bedömning inte uteslutas att vissa geografiska områden i Sverige och en del av civilbefolkningen kan drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp. Det är högst realistiskt att utgå från att många människor kan komma att skadas allvarligt eller dödas vid ett väpnat angrepp.

Att Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett skydd utvecklas och förstärks är nödvändigt för att uppnå målen för total-

117

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

försvaret – särskilt målet för det civila försvaret. Utifrån den rådande hotbilden mot Sverige, och det totalförsvarsarbete som bedrivs, måste människor som bor eller annars vistas i Sverige anses kunna ställa be- rättigade anspråk på sin säkerhet och trygghet i form av ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp.

Utredningen vill även framhålla att det som har kännetecknat den tidigare uppbyggnaden och utvecklingen av civilförsvaret och seder- mera det civila försvaret är att de samlade åtgärderna på området har genomförts under en mycket lång tidsperiod. Detta är en viktig er- farenhet som utredningen genomgående behöver förhålla sig till i sitt analys- och förslagsarbete rörande en modernisering, förstärkning och utveckling av skyddet av civilbefolkningen. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att utgå ifrån att en omfattande återupp- byggnad av civilbefolkningens skydd kommer att behöva genomföras successivt under en längre tidsperiod.

4.5Ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp

4.5.1Tillgången till skyddsrum ska utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp

Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta tillgång till skyddsrum i nödvändig utsträckning med beaktande av andra skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning.

Att civilbefolkningen kan ges skydd mot fysiska konsekvenser av ett väpnat angrepp är av grundläggande humanitär betydelse och bidrar till att upprätthålla civilbefolkningens motståndsanda och försvarsvilja, vilket är av väsentlig betydelse för Sveriges totalförsvar.

Det befintliga skyddsrumsbeståndet ska upprätthållas med fun- gerande skyddsförmåga och vid behov upprustas. En viss nypro- duktion av skyddsrum bör även förekomma.

118

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

De investeringar som tidigare gjorts bl.a. beträffande skyddsrum- men inom ramen för det civila försvaret byggde på den då dominer- ande hotbilden för totalförsvaret, med risk för markstrider och luft- angrepp över i princip hela det svenska territoriet.20 En närmare beskrivning av det befintliga skyddsrumsbeståndet lämnas i kapitel 5.

Enligt den nuvarande totalförsvarsplaneringen behöver det finnas en beredskap för ett väpnat angrepp mot Sverige där konventionella och högteknologiska stridsmedel används, och där förloppet inled- ningsvis kan vara snabbt och intensivt. Det kan inte heller uteslutas att massförstörelsevapen inklusive taktiska och strategiska kärnvapen kan komma att användas vid ett väpnat angrepp. Hybridhot, när olika medel används av en motståndare för att nå sina syften, t.ex. cyber- attacker och informationskrigföring, kan också vara en del av krig- föringen. Ett väpnat angrepp kan börja med bekämpning med fjärr- stridsmedel och sabotagehandlingar riktade mot samhällsviktiga verksamheter.

Försvarsberedningen har gjort bedömningen att befintliga skydds- rum ska iståndsättas och möjligheterna att använda andra skyddade utrymmen bör inventeras samt att ett sådant arbete bör prioriteras. Enligt Försvarsberedningen bör nybyggnation av skyddsrum under perioden 2021–2025 begränsas till att i huvudsak ske i områden som bedöms vara särskilt utsatta i händelse av krig. (Se Ds 2017:66.)

I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 framgår Försvarsbered- ningens bedömning att det finns behov av ett skydd för civilbefolk- ningen som är anpassat till dagens förhållanden och att befintliga skyddsrum ska iståndsättas, men att behovet av detta varierar geo- grafiskt. Militärstrategiska områden bör prioriteras och kombineras med ett effektivt förvarningssystem. Regeringen har instämt i bedöm- ningen och framhållit betydelsen av att slå fast en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveckling av framtidens skydd av civilbefolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig. (Se prop. 2020/21:30 s. 138.)

Vad höjd beredskap, krig eller krigsliknande tillstånd skulle kunna innebära för det svenska samhället kan vara svårt att föreställa sig. Det går inte att redovisa en mer detaljerad hotbild som är bestående över tid. Vidare är det förknippat med stor osäkerhet att försöka förutse vad en sådan situation innebär. Samtidigt är det dessa osäkerheter som

20Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 6.

119

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

det civila försvaret ska planera för. De scenarier som har tagits fram och som redovisats ovan är ett sätt att hantera och strukturera sådan osäkerhet och bör därför vara en utgångspunkt i planeringsarbetet. Utifrån detta kan, som utredningen redan konstaterat, ett väpnat an- grepp mot Sverige i värsta fall innebära att många människor skadas allvarligt eller dödas, att människor inte vet vart de ska ta vägen, att omfattande bränder uppstår, att det sker utsläpp av farliga ämnen (såsom vid användning av kemiska stridsmedel och kärnvapen), samt att bostadshus och anläggningar raseras av omfattande bombangrepp.

Enligt utredningens direktiv är den övergripande inriktningen för utredningens uppdrag att det ska finnas tillgång till skyddsrum eller andra skyddade utrymmen som kan ge civilbefolkningen ett ända- målsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshand- lingar på svenskt territorium. En given utgångspunkt är alltså att det behövs ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolk- ningen.

Civilbefolkningen kan också anses ha ett berättigat krav på fysiskt skydd vid en krigssituation. Enligt den internationella humanitära rätten är civila personer skyddade i väpnade konflikter. Civila ska skyddas och respekteras och får inte utsättas för anfall. Den humani- tära rätten ger dock inget fullständigt skydd för civilbefolkningen. Civila som direkt deltar i fientligheterna åtnjuter inget skydd (se artikel 51 i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Vidare kan civila objekt med hänsyn till sin användning bli militära mål.21 Civila riskerar dessutom alltid att drabbas av effekterna av ett militärt anfall om de befinner sig i eller i närheten av ett militärt mål som attack- eras. Parterna i en väpnad konflikt har dock en skyldighet att säker- ställa att riskerna för civila eller civil egendom inte är oproportio- nerliga i förhållande till den direkta militära fördel som förväntas uppnås (jfr artikel 51 i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Vidare ska parterna vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för att skydda civila från effekterna av militära operationer (se artikel 58 c i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Ett exempel på en sådan försiktighetsåtgärd kan vara att inrätta och erbjuda skyddsrum som kan skydda civila. Detta framgår bl.a. av kommentarerna till

21För att något ska anses vara ett militärt mål krävs det att objektet på grund av art, läge, ändamål eller användning effektivt bidrar till de militära operationernas genomförande samt att dess totala eller delvisa förstöring, beslagtagande eller neutralisering under de vid tidpunkten gällande förhållandena, medför en klar militär fördel (se artikel 52 i Genèvekonventionernas tilläggs- protokoll I).

120

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Genèvekonventionerna, som till stor del utgår från förarbeten och hur statsparter tolkat och tillämpat reglerna.22 Detta framgår även av den sedvanerättsliga regeln om försiktighetsåtgärder mot effekterna av attacker.23

Rysslands militära strategier och taktiska uppträdande i de se- naste årtiondenas väpnade konflikter i Tjetjenien, Syrien och Ukraina, har visat en brist på respekt för mänskliga rättigheter och den huma- nitära rättens krav på att skydda civila från krigets verkningar. Det ryska anfallskriget mot Ukraina har tydligt visat att civilbefolk- ningen kan användas som ett mål och verktyg i det övergripande militärstrategiska spelet. Det är tydligt att flyglarm och civila skydds- rum har spelat en viktig roll i Ukraina i sammanhanget. Skyddsrum har varit viktiga för att skapa trygghet för de människor som stannar kvar, även när de har befunnit sig i områden som i ett inledande skede inte varit direkt utsatta för beskjutning. Känslan av trygghet kan vara en avgörande faktor för civilas vilja att fortsätta våga arbeta och göra nödvändigt motstånd. Skyddsrummen har således i detta avseende ett psykologiskt symbolvärde.24

Att civilbefolkningen kan ges skydd mot direkta fysiska konse- kvenser av ett väpnat angrepp genom tillgång till skyddsrum bidrar till att leva upp till den humanitära rättens krav men också till att uppnå målet för det civila försvaret att värna civilbefolkningen. Till- gången till skyddsrum som en del av skyddet för civilbefolkningen kan ha en inte obetydlig psykologisk betydelse, vilket bl.a. kan stärka försvarsviljan. Förmågan att stärka försvarsviljan är också en del av målet för det civila försvaret. Skyddet av civilbefolkningen bidrar till att upprätthålla civilbefolkningens uthållighet och försvarsvilja och är därför av stor betydelse för Sveriges totalförsvar.

Vid ett väpnat angrepp ger skyddsrum i varierande utsträckning människor ett fysiskt skydd mot verkan från olika vapen och strids- medel. Skydd kan ges såväl mot brand, stötvåg och splitter från kon- ventionella vapen som mot verkningar av massförstörelsevapen

22Se § 2257, International Committee of the Red Cross (ICRC), Commentary of 1987 on the Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Pro- tection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977, 1987, https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/INTRO/470?OpenDocument.

23Se regel 22 i “Customary International Humanitarian Law”, två volymer: Volume I: Rules, Volume II: Practice (två delar), Jean-Marie Henckaerts och Louise Doswald-Beck, Cambridge University Press, 2005.

24Se rapporten Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.

121

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

såsom gasbeläggning och joniserande strålning. (Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 12.) Dagens skyddsrum är dimensionerade för att klara av de vapensystem som fanns under kalla kriget. Nuvarande bestånd är således byggt efter en standard som utgår från de vapensystem som användes då och deras verkan.25 Det är dock inte säkert att dagens skyddsrum skulle klara verkan av moderna vapensystem. Det utesluts exempelvis inte att massförstörelsevapen, såsom CBRN-stridsmedel, kan komma att användas. (Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 19 f.)

MSB gör under alla förhållanden den bedömningen att det befint- liga skyddsrumsbeståndet fortfarande är användbart. Även de skydds- rum som har mindre brister (som inte avser tillkommande raslaster, filter eller dörrar) erbjuder sannolikt en hög skyddsnivå mot verk- ningarna av stridsmedel.26 Mot bakgrund av att konventionella vapensystem fortfarande används och kan förväntas användas även framöver, samt vad ett skyddsrum i övrigt ger skydd mot, måste befintliga skyddsrum fortfarande anses ge ett betydande skydd mot väpnade angrepp. Ett skyddsrum är inte konstruerat, och kommer inte heller kunna konstrueras, för att stå emot direktträffar med bomber eller alla typer av vapensystem. Förändringar i vapenteknologi torde därför inte påverka betydelsen av skyddsrummen som fysiskt skydd i sig. En annan sak är att befintliga skyddsrum utifrån utvecklingen kan behöva förbättras materiellt i fråga om viss utrustning (t.ex. luft- filter och dörrar). Vidare kan det fysiska skyddet av civilbefolk- ningen behöva kompletteras av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta tillgång till skyddsrum. Behovet av skyddsrum varierar mellan olika geografiska områden och orter. Behovet av tillgång till skyddsrum bör vidare bedömas med beaktande av andra ändamåls-

25Skyddsrummen är dimensionerade för att motstå effekterna från en explosion av viss storlek (tryckvåg, splitter). Dessutom används (i nya och äldre moderniserade skyddsrum) ett luft- reningssystem vars filtermaterial anpassas efter nuvarande och förväntade framtida hot.

26Denna uppfattning har MSB gett uttryck för inom ramen för utredningen. MSB har även tidigare kommit fram till bl.a. att befintliga skyddsrumstillgångar bör bevaras i så stor utsträck- ning som det är möjligt och rimligt med hänsyn till kostnader och behov samt andra motstå- ende intressen, se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida för- hållanden, dnr 2017–695, s. 14. Det framgår av MSB:s prioriteringsmodell att även skyddsrum i skyddsområde C som utgångspunkt ska bevaras intakt. (Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 128.) Se även MSB:s vägledning Totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen, MSB1646 – januari 2021, s. 33.

122

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

enliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning inom olika geografiska områden och orter. Hur utredningen bedömer att planeringen avseende tillgången till skyddsrum samt arbetet med skyddsrum ska bedrivas framöver behandlas i kapitel 6.

I samband med att lagen om skyddsrum infördes 2006 bedömde regeringen att det även fortsättningsvis skulle finnas en lagstiftning som reglerar såväl hanteringen av befintliga skyddsrum som produk- tion av nya skyddsrum. Vidare bedömde regeringen att det skydds- rumsbestånd som fanns var en resurs som skulle bevaras och kon- trolleras för att i framtiden, om det skulle uppstå ett behov av fysiskt skydd i krig, kunna användas för sitt ändamål. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att det befintliga beståndet av skyddsrum även i fort- sättningen skulle underhållas och kontrolleras samt att det behövdes regler för den verksamheten. (Se prop. 2005/06:133, s. 122.)

Det befintliga skyddsrumsbeståndet har byggts upp under lång tid och är till sin helhet en viktig resurs med beaktande av den nuvar- ande totalförsvarsplaneringen och betydelsen av tillgången till skydds- rum. Mot denna bakgrund bör det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upp- rustas. Detta förutsätter att skyddsrummen regelbundet kontrolleras.

Ett annat förhållande som tydligt visar att det finns behov av att upprätthålla det befintliga skyddsrumsbeståndet är att de vapen som kan komma att användas vid ett krig, t.ex. kärnvapen, kan få omfatt- ande skadliga verkningar även långt ifrån själva angreppsplatsen. Platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan vidare bli föremål för attacker längre fram under krigets gång (se FOI Memo 7843, april 2022, s. 3). Skyddsrummen är, som redan konstaterats, i stor utsträckning i ett sådant skick att de fortfarande kan utgöra ett skydd mot de vapenverkningar som kan förekomma. En annan aspekt är att det vid en krigssituation kan ske befolkningsförflyttningar samt utrymning och inkvartering över i stort sett hela landet vilket också kan påverka behovet av skydds- rum, även i områden där väpnade angrepp inte förväntas (jfr FOI Memo 7836, mars 2022, s. 4).

En viss nyproduktion av skyddsrum bör även förekomma. Hur utredningen bedömer att arbetet avseende skyddsrum bör bedrivas framöver och vad som därvid bör prioriteras behandlas i kapitel 6.

123

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

4.5.2Utrymning med efterföljande inkvartering ska utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp

Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. För att det ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en pla- nering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar.

Som tidigare har konstaterats, är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att det så snart som möjligt vidtas åtgärder för att för- stärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamåls- enligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp.

Enligt direktiven ingår det i utredningens uppdrag att analysera och lämna förslag till åtgärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering på lokal, regional och nationell nivå inför genomförande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap och krig som vid fredstida kriser. Försvarsbered- ningen har konstaterat att det fysiska skyddet av civilbefolkningen i första hand ska åstadkommas genom tillgång till skyddsrum och andra skyddade utrymmen (Ds 2017:66, s. 145 f.). Enligt bered- ningen ska det kompletteras med planer för utrymning i områden där markstrider kan förväntas liksom i områden vilka med stor san- nolikhet drabbas av bekämpning och där fysiskt skydd saknas eller har stora begränsningar.

Med anledning av Rysslands invasion av Ukraina har FOI gjort bedömningen att civila och civil infrastruktur kommer att utsättas för urskillningslösa angrepp om det ligger i linje med rysk militär strategi och att det är avgörande att förbereda både skyddsmöjlig- heter på plats och evakuering (FOI Memo 7836). Det är enligt FOI realistiskt att vänta sig att en del av landet är under angrepp eller lider av stora samhällsstörningar medan andra delar är förhållandevis opå- verkade, varför det är relevant att planera för omfördelning av resurser och förflyttning av människor mellan dessa områden.

Det kan vidare konstateras att Rysslands invasion av Ukraina har lett till omfattande befolkningsrörelser. Redan innan invasionen bör- jade fanns det exempelvis 850 000 internflyktingar (FOI Memo 7836).

124

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

En stor del av befolkningsrörelserna ska ha skett på eget initiativ, medan myndighetsorganiserade utrymningar främst har förekommit från helt eller delvis belägrade städer. Det är med hänsyn till situa- tionen i Ukraina rimligt att anta att omfattande befolkningsrörelser skulle ske – och vara nödvändigt – även vid ett väpnat angrepp mot Sverige.

Därtill kommer att Nato har identifierat förmågan till effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser som en av sju civila förmågor som ska bidra till att upprätthålla alliansens kollek- tiva försvarsförmåga och möta hot som utmanar den kollektiva säker- heten.

Med anledning av vad som nu har redovisats är utgångspunkten för utredningens överväganden att det för ett väl fungerande skydd av civilbefolkningen är nödvändigt att det finns möjlighet till utrym- ning med efterföljande inkvartering som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum.

Utrymning utgör vid höjd beredskap och då ytterst krig ett effek- tivt skydd för civilbefolkningen på så sätt att befolkningen flyttas från områden som är utsatta för krigshandlingar, eller som kan bli utsatta för sådana handlingar, till mindre utsatta områden. Utrym- ning kan komma i fråga som en initial åtgärd vid tillräckligt långa förvarningstider. Den ideala förutsättningen för en riskfri utrym- ning är en så pass lång förvarningstid att utrymning hinner genom- föras innan hotet över huvud taget har börjat verka (Maria Broberg m.fl., Storskalig utrymning – principproblem, tider och kostnader, FOA-rapport A 10030–1.2, mars 1992). På så sätt kan befolkningen i ett tidigt skede förflyttas till ett mindre utsatt område och där skapa sig möjligheter till en bättre och mer human tillvaro än vid vistelse i ett skyddsrum. Utrymning kan också komma i fråga i ett senare skede vid långvariga strider, efter det att civila personer under en period har vistats i skyddsrum. Vistelse i skyddsrum torde nämligen inte vara aktuellt under alltför långa perioder utan främst för skydds- sökande vid plötsliga eller nära förestående angrepp. I skyddsrummen finns t.ex. inte på förhand de förnödenheter som krävs för en längre tids vistelse. Utrymning kan också vara nödvändigt att verkställa efter redan genomförda väpnade angrepp, exempelvis i syfte att skydda civilbefolkningen mot mer långsiktiga konsekvenser av joniserande strålning. I en sådan situation kan utrymningen behöva bestå under en lång period.

125

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

Dessutom kan utrymning visa sig vara essentiellt när nödvändiga samhällsfunktioner, såsom energi- och vattenförsörjning och till- gång till livsmedel, är utslagna. Det har inte minst visat sig i Ukraina, där de ryska styrkorna belägrade staden Mariupol och helt skar av försörjningen av värme, vatten och el. Vidare har det under Ryss- lands anfallskrig mot Ukraina visat sig att den omständigheten att en motståndares anfallsplaner kör fast eller misslyckas bl.a. kan leda till eskalering av våldsanvändning mot civila på sätt som är svåra att förutsäga (FOI memo 7843). Förmågan att genomföra snabba evaku- eringar i en sådan miljö är enligt FOI avgörande.

Utrymning med efterföljande inkvartering är emellertid sam- tidigt en komplicerad åtgärd som bl.a. kräver mycket stora perso- nella resurser. Den urbanisering som har skett i Sverige gör det svårt för transportsystemet att hantera en utrymning och för landsbygden och mindre städer att klara en inkvartering (jfr Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 81). Det gäller inte minst vid utrymning av stor- städer och andra befolkningstäta områden. Förflyttningstiden, dvs. den tid som går från det att befolkningen startar sin förflyttning till dess att den kommit utanför det utrymda området, är naturligtvis grundläggande eftersom det är under den tiden som befolkningen är som mest exponerad för ett eventuellt hot. År 1992 gjordes bedöm- ningen att man vid en storskalig utrymning i Sverige borde kunna utrymma 10 000–20 000 personer i timmen. Många faktorer, såsom bilinnehav, utfartsvägar, förvarningstid samt utrymning av sjuka och äldre personer påverkar förflyttningstiden. (Se Broberg m.fl, a.a.)

Med hänsyn bl.a. till de bedömningar som har gjorts beträffande förflyttningstiden är enligt utredningen storskalig utrymning, bero- ende på förvarningstid och befolkningskoncentration, inte alltid en realistisk första skyddsåtgärd. Även om viss förvarningstid ges, kan det dessutom vara svårt att utnyttja den tiden till fullo eftersom det också tar tid att exempelvis bedöma erhållen lägesinformation och att förmedla ett fattat beslut om utrymning till befolkningen (Broberg m.fl., a.a.). Vid ett plötsligt eller nära förestående angrepp kommer det således att vara förenat med betydande svårigheter att hinna utrymma befolkningen. Även om också iordningställande och skyddssökande i skyddsrum kräver förvarningstid, får utrymning med efterföljande in- kvartering anses vara en klart mer omfattande och tidskrävande åtgärd. Samtidigt är det vanskligt att fatta beslut om utrymning på alltför vaga indicier om väpnat angrepp, eftersom risken då är att utrymningen

126

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

genomförs i onödan med stora konsekvenser för samhället som följd (Broberg m.fl., a.a., och Civilförsvarsstyrelsen, Utrymning/inkvar- tering – Taktiska handlingsregler, Cfs nr 2.03.06-44FK, 1982).

Möjligheter till utrymning kan vidare saknas när Försvarsmakten under tidskritiska förhållanden behöver genomföra försvarsopera- tioner i bebyggelse. Utrymning kan också i andra situationer påverka det militära försvaret negativt och av den anledningen vara mindre lämpligt. Därutöver kan det antas att inkvarteringen kommer att innebära stora svårigheter för de kommuner som snabbt måste ta om hand ett stort antal evakuerade personer. Härtill kommer kraven på att de viktigaste samhällsfunktionerna ska kunna hållas i gång även i krigstid och att det civila försvaret ska kunna understödja det mili- tära försvaret, vilket föranleder behov av att en del av befolkningen stannar kvar på hemorten. Utrymning med efterföljande inkvar- tering får även stora ekonomiska konsekvenser, exempelvis i form av produktionsbortfall på utrymningsorten och ökad påfrestning på den sociala omsorgen på inkvarteringsorten (Broberg m.fl., a.a., och Civilförsvarsstyrelsen, a.a.).

Det bör vidare beaktas att en stor del av befolkningen torde fly på egen hand genom s.k. spontanutrymning. Som tidigare har redo- visats, ska merparten av de befolkningsrörelser som har skett med anledning av det ryska anfallskriget mot Ukraina ha varit baserade på egna initiativ, medan myndighetsorganiserade utrymningar främst har förekommit från helt eller delvis belägrade städer (FOI memo 7836). En från myndigheternas sida beordrad och organiserad utrymning torde således främst ha betydelse dels för de personer som av olika anledningar inte vill lämna området, dels för de per- soner som av olika anledningar inte kan lämna området. Den om- ständigheten att en stor del av befolkningen numera har möjlighet att transportera sig själva talar till viss del emot behovet av en orga- niserad storskalig utrymning.

De svårigheter som utrymning med efterföljande inkvartering innebär, och den omständigheten att en stor del av befolkningen kommer att lämna utsatta områden på eget initiativ, förringar emeller- tid inte behovet av utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. Det gäller inte minst i förhållande till den del av befolkningen som inte kan utrymma på egen hand. Inte heller förtar nämnda omständigheter de fördelar som utrymning kan inne- bära för befolkningen i de fall det är möjligt att genomföra en utrym-

127

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

ning i stället för vistelse i skyddsrum. Dessutom behövs insatser av offentliga aktörer även när utrymning i stor utsträckning genomförs av befolkningen på egen hand. Exempelvis föranleder även sådan ut- rymning stora trafikflöden, som behöver kontrolleras. Utredningen gör därför sammanfattningsvis bedömningen att utrymning med efterföljande inkvartering vid sidan om tillgång till skyddsrum ska utgöra en grundläggande del av skyddet av civilbefolkningen vid höjd beredskap. Det finns ett behov av att kunna använda utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om möjligheterna till vistelse i skydds- rum. Båda delarna behövs för att skyddet för civilbefolkningen vid höjd beredskap och då ytterst krig sammantaget ska kunna bli ända- målsenligt och effektivt utformat. Vilken åtgärd, eller i förekom- mande fall vilka åtgärder, som ska vidtas beror på händelsen och dess art och omfattning. En sådan bedömning behöver göras av berörda myndigheter i varje enskilt fall. En total utrymning av storstäderna är emellertid enligt utredningen, med anledning av vad som ovan redovisats, i praktiken uteslutet. Det torde inte heller vara aktuellt, med hänsyn till att en viss del av befolkningen så gott som alltid kommer att behöva stanna kvar för att upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Dock kan en förhållandevis omfattande par- tiell utrymning komma i fråga även beträffande sådana områden. En sådan utrymning skulle exempelvis kunna omfatta endast dem med störst hjälpbehov, medan resterande delar av befolkningen åtmin- stone tillfälligtvis blir kvar i det utsatta området.

Vid en bedömning av vilken åtgärd som ska vidtas behöver en risk- avvägning göras, bl.a. utifrån risken för skada orsakad av det utlösta hotet, risker som själva förflyttningen kan medföra och risken för skada när förflyttningen är avslutad. Vid korta förvarningstider blir de förväntade riskerna – beroende på angreppets intensitet och dess utsträckning i tiden – avgörande för värdet av utrymning jämfört med alternativet att befolkningen stannar kvar och söker skydd på plats.27 Riskerna för civilbefolkningen kan i vissa fall vara större vid utrymning än då den stannar kvar och söker skydd. Det kan inte minst gälla vårdbehövande, beroende på tillgången till transportmedel.28 Faktorer som kan påverka genomslaget av ett beslut om utrymning eller kvarstannande har bl.a. ansetts vara individens egen riskbedöm- ning, vilken information individen har fått, tillgången till transport-

27Broberg m.fl., a.a.

28Jfr Civilförsvarsstyrelsen, a.a.

128

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

medel, möjligheten att hålla ihop familjen, risken för lång tids borto- varo samt förtroendet för den myndighet som meddelat beslutet (Civilförsvarsstyrelsen, a.a., och Maria Broberg Wulff m.fl., Storskalig utrymning i krig – en orts perspektiv, FOA-rapport A 10042–1.2, mars 1993).

För att en utrymning ska kunna vidtas är det nödvändigt att det finns planering hos berörda offentliga aktörer för att snabbt kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar. I linje med vad som uttalas i direktiven gör utredningen bedömningen att det bör vidtas åtgärder för att en sådan sammanhållen planering tas fram. Vilka åtgärder som enligt utredningen kommer att behövas, vilka områden som bör planläggas för utrymning med efterföljande inkvartering samt vilken offentlig aktör eller vilka offentliga aktörer som bör ansvara för planeringen i fråga behandlas i kapitel 8.

4.5.3En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst samt annat utökat bistånd ska bidra till skyddet av civilbefolkningen

Utredningens bedömning: Vid höjd beredskap och ytterst krig kommer vissa offentliga aktörer – främst kommunerna – att ha ett stort behov av extraordinära personella förstärkningar för att kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Det behovet bör delvis kunna tillgodoses genom utredningens förslag om en statlig bered- skapsorganisation för räddningstjänst samt annat utökat bistånd. Det är nödvändigt att i vissa avseenden överväga behovet av en återaktiverad civilplikt.

Som utvecklats i det föregående är det realistiskt att utgå från att civilbefolkningen kan komma att drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp. Därvidlag finns det all anledning att återigen framhålla att efter det att Ryssland inledde ett anfallskrig mot Ukraina den 24 feb- ruari 2022 har det kommit flera rapporter om att den ryska krig- föringen i Ukraina omfattar såväl krigsförbrytelser som överträdelser av den humanitära rätten. Rysslands agerande i Ukraina har bedömts

129

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

utgöra ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säker- hetsordningen.29

En övergripande bedömning som har framförts i den kontexten är att aktioner mot civilbefolkningen, både i form av ryska krigs- handlingar mot civila ukrainare och förhandlingsutspel som berör civilbefolkningen, visar att civila i allra högsta grad är både mål och verktyg i det övergripande militärstrategiska spelet – och att detta sammantaget är en avgörande insikt som bör påverka hur Sverige ska utforma sitt civila försvar och befolkningsskydd.30

Enligt utredningens bedömning är det således högst realistiskt att utgå från att ett väpnat angrepp riskerar att drabba lokalsamhället mycket hårt. Det kommer att ställas mycket höga krav på kommu- nerna när det gäller att vid ett väpnat angrepp omedelbart kunna skydda och rädda samt på andra sätt stödja och hjälpa dem som bor och vistas inom kommunen. Under sådana förhållanden kommer bl.a. de kommunala räddningstjänstorganisationerna att behöva han- tera ett stort antal samtidigt inträffade komplexa och omfattande räddningsinsatser i ett läge med ett stort antal svårt skadade eller döda människor – ett läge som dessutom kan bli en realitet under en längre tidsperiod.

För att förbättra förutsättningarna för genomförandet av rädd- ningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), samt möjligheterna för civilbefolkningen att så effektivt och säkert kunna ta sig skyddsrum eller att kunna utrymmas och sedan inkvarteras, är det nödvändigt att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt har tillgång till extraordinära personella förstärkningsresurser. En sådan personell förstärkning bör till en del vara särskilt organiserad (en statlig bered- skapsorganisation för räddningstjänst) och till en annan del vara väl sammanhållen (civilsamhällets utökade stöd genom frivilliga samt annat särskilt bistånd). Beredskapsorganisationens personal ska under ledning av en kommunal räddningsledare kunna delta vid genom- förandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd bered- skap enligt LSO (skyddande och räddande uppgifter). Frivilliga ska i utökad omfattning kunna medverka vid stödjande och hjälpande in- satser vid t.ex. skyddsrumsanvändning eller vid genomförande av

29Ds 2022:7, s. 9.

30FOI Memo 7843, april 2022, Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolk- ningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, s. 2, Peter Bennesved.

130

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

utrymningar och inkvarteringar. Det ska redan i detta inledande sam- manhang nämnas att utredningen kommer att behandla frågor rör- ande civilplikt när det gäller den statliga beredskapsorganisationen och i anslutning till utredningens överväganden om frivilligas med- verkan inom det civila försvaret.

Såväl skyddande och räddande uppgifter enligt LSO som stöd- jande och hjälpande uppgifter utgör grundläggande beståndsdelar av civilbefolkningens skydd vid ett väpnat angrepp.

Mot denna bakgrund är det av stor vikt att säkerställa att det i händelse av höjd beredskap och ytterst krig finns omedelbar tillgång till extraordinära personella förstärkningsresurser av nödvändigt slag.

Utredningen behandlar nu aktualiserade sakfrågor i kapitel 10.

4.5.4Ett väl sammanhållet system för skyddet av civilbefolkningen

Utredningens bedömning: Det bör finnas ett väl sammanhållet system för skydd av civilbefolkningen mot konsekvenserna av ett väpnat angrepp. Det ska bestå av såväl skyddsåtgärder i form av tillgång till skyddsrum och möjlighet till utrymning och inkvar- tering som skyddande och räddande åtgärder enligt LSO samt andra stödjande och hjälpande åtgärder. Det är realistiskt att utgå från att det i varierande omfattning kommer att finnas behov av samtliga dessa åtgärder vid ett väpnat angrepp. Det är därför av stor vikt att förstärka och utveckla alla dessa delar i systemet. Även varning och information till allmänheten utgör viktiga bestånds- delar i ett sammanhållet system för skydd av civilbefolkningen.

131

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

Enligt utredningen är det uppenbart att det kommer att ställas mycket höga krav på de offentliga aktörerna inför ett befarat eller pågående väpnat angrepp när det gäller att kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett så ändamålsenligt sätt som möj- ligt. Vilka skyddsåtgärder som i praktiken kommer behöva vidtas och vilka individer som ska omfattas av olika åtgärder kommer bero på händelsen, dess art och omfattning och behöver bedömas och beslutas vid varje enskilt tillfälle. Ordningen på skyddsåtgärder kan komma att variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Utrymning kan exempelvis behöva ske efter att ett väpnat an- grepp skett på grund av markbeläggning av radioaktiva ämnen, eller när nödvändiga samhällsfunktioner såsom energi- och vattenförsörj- ning har slagits ut. Det viktiga är att det finns en beredskapspla- nering som omfattar alla relevanta skyddsåtgärder och som kan vidtas enskilt eller i kombination med varandra.

I detta avsnitt har utredningen gjort bedömningen att ett ända- målsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen mot konse- kvenser av ett väpnat angrepp bör bestå av olika delar. Skyddet bör bestå av tillgång till skyddsrum i nödvändig utsträckning med beakt- ande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Ut- rymning bör således vara en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. För att detta ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar. På lokal nivå ska extraordinära personella förstärkningar bidra till att kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett så ändamålsenligt och effektivt sätt som möjligt genom en statlig bered- skapsorganisation för räddningstjänst samt ett utökat stöd från civil- samhället och annat särskilt bistånd till de lokala aktörerna.

Utredningen bedömer att skyddet för civilbefolkningen – i de avseenden som omfattas av utredningens uppdrag – i huvudsak bör bygga på tillgången till skyddsrum, möjligheten att besluta om använd- ning av andra skyddade utrymmen, utrymning och inkvartering samt tillgång till extraordinära personella förstärkningar. Systemet ska kompletteras med information till befolkningen om hur man ska agera i olika situationer. Ett fungerande system för varning och infor- mation till allmänheten är grundläggande såväl för användning av skyddsrum som för genomförande av mer omfattande utrymningar.

132

SOU 2022:57

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

Samverkan pågår mellan myndigheter i de nordiska länderna med ansvar för krisberedskapsfrågor inom ramen för det s.k. Hagasam- arbetet. Under senare år har detta informationsutbyte i ökad ut- sträckning kommit att innefatta frågor som rör civilt försvar. Sverige genomför dessutom bilateralt erfarenhetsutbyte om civilt försvar med bl.a. Finland och Norge. Vidare konstaterar Försvarsberedningen i Ds 2017:66 att det finns behov av och möjlighet att utveckla det bila- terala samarbetet i synnerhet med Finland och Norge inom området civilt försvar (s. 210). Sverige har också historiskt sett tenderat att göra likartade bedömningar såvitt gäller skyddet för civilbefolkningen som våra grannländer. De vägval som Sverige nu gör kan således på- verka även våra grannländer, på samma sätt som de vägval våra grann- länder gör kan påverka oss. Den aspekten behöver beaktas vid utform- ningen av systemet.

Det s.k. VMA-systemet (Viktigt meddelande till allmänheten) används för att varna allmänheten vid olyckor eller vid överhängande fara för olyckor, andra allvarliga händelser eller i samband med sprid- ning av allvarlig smittsam sjukdom i syfte att hindra och begränsa skador på liv, hälsa, egendom eller miljö. Systemet är främst anpassat för fredstida olyckor. I promemorian Viktigt meddelande till allmän- heten – en översyn av VMA-systemet (Ds 2022:1) presenteras för- slag som syftar till att förbättra och effektivisera varningssystemet. I promemorian betonas bl.a. att lagstiftningens bestämmelser om VMA gäller även vid varning eller information i samband med höjd beredskap. Flyglarm föreslås inordnas i VMA-systemet, vilket inte tidigare varit fallet. Ett VMA om flyglarm ska kunna sändas i ljud- radio och tv, till terminalutrustning samt i anläggningar för utom- husvarning. Sändning av ett VMA om flyglarm ska kunna begäras av regeringen eller Försvarsmakten. Försvarsmakten föreslås även få ansvaret för aktivering av utomhusvarningssystemet vid flyglarm. Ett VMA om flyglarm kommer enligt utredaren typiskt sett att inne- hålla en uppmaning om att allmänheten omedelbart ska uppsöka skydd i ett skyddsrum eller i annat skyddat utrymme. Andra typer av varningar, information eller uppmaningar till allmänheten som kan behöva nå ut i samband med ett luftanfall kommer även i fort- sättningen att primärt vara uppgifter för aktörer inom det civila för- svaret. Det gäller exempelvis beslut om att ett område ska utrymmas. Kommuner och andra myndigheter har möjlighet att begära sänd- ning av VMA för att lämna närmare information och anvisningar om

133

Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter

SOU 2022:57

vad befolkningen ska göra, dvs. i tiden efter ett VMA om flyglarm. Utredarens förslag beträffande VMA-systemet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Beredskapslarm har inte ingått i VMA-utredarens uppdrag och regleras därför fortfarande i egen ordning i lagen respektive för- ordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Det är, med vissa undantag, kommunerna som ansvarar för att kunna utlösa signalen beredskapslarm från de varningsanläggningar som de förfogar över. Beredskapslarm kan användas för att tillkännage att det råder högsta beredskap i hela landet (9 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap).

För ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen krävs, som tidigare konstaterats, ett fungerande system för varning och information till allmänheten. Genom promemorian ovan har det alltså gjorts en översyn av systemet för att varna allmänheten i fred och krig. Utredningen kommer därför inte att behandla frågor som avser systemet för varning och information till allmänheten.

134

5Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

5.1Utredningens uppdrag

Enligt utredningens direktiv är den övergripande inriktningen för utredningens uppdrag att det bör finnas tillgång till skyddsrum eller andra skyddade utrymmen som kan ge civilbefolkningen ett ända- målsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshand- lingar på svenskt territorium. En given utgångspunkt är att det behövs ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen.

Utredningens uppgift är att analysera och ta ställning till hur det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade ut- rymmen är av betydelse som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Analysen ska göras ur ett landsomfattande perspektiv, då behovet av skyddsrum och andra skyddade utrymmen kan skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige beroende på hur den långsiktiga militära hotbilden ser ut.

Utifrån utredningens analys och ställningstagande ska åtgärder föreslås för att under en längre tidsperiod, så kostnadseffektivt som möjligt, successivt modernisera och anpassa det befintliga skydds- rumsbeståndet samt andra skyddade utrymmen främst i militärstra- tegiskt viktiga områden. I detta sammanhang ska utredningen även ta ställning till behovet av nybyggnation av skyddsrum. Utred- ningens förslag ska säkerställa en god skyddsrumsstandard över tid. Därtill ska Försvarsberedningens, Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) samstämmiga bedömningar av vilka geografiska områden som är militärstrategiskt viktiga i Sverige vara inriktande för de förslag som lämnas.

Utredningen ska också analysera och ta ställning till om delar av det nuvarande skyddsrumsbeståndet bör avvecklas med hänsyn till

135

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

den långsiktiga militära hotbilden och de kvalitetskrav som bör ställas på ett modernt skyddsrumsbestånd, samt i förekommande fall lämna de förslag som behövs för en sådan avveckling.

I direktiven anges att det är av stor vikt att den framtida rättsliga regleringen på området är väl sammanhållen och tydlig i fråga om såväl berörda offentliga aktörers uppgifter och ansvar som enskildas rättigheter och förpliktelser. Utredningen ska analysera och ta ställ- ning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvars- fördelningen mellan relevanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rättssubjekt i fråga om skyddsrum.

Om det finns ett behov att förändra den nuvarande ansvarsför- delningen ska utredningen föreslå en ny ansvarsfördelning samt en ändamålsenlig och väl avvägd kostnadsfördelning med utgångspunkt från respektive aktörs ansvar och med beaktande av aktörernas för- måga att bära eventuella tillkommande kostnader. Fördelningen ska bygga på en beräkning av de totala kostnaderna för skyddsrum. Upp- draget i denna del ska bl.a. omfatta frågan om det finns behov av förändringar i förvaltning, ansvar för drift, underhåll och iordning- ställande av skyddsrum samt kontroll av skyddsrum, exempelvis i fråga om hur ofta kontroller bör göras.

Slutligen ska utredningen analysera om det, förutom utrymning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrymmen och i förekommande fall lämna förslag i det avseendet. I det samman- hanget ska utredningen även bedöma om skyddsrummen kan an- vändas som skydd vid fredstida kriser, exempelvis vid olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen eller andra farliga ämnen. Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag.

5.2Inledning och bakgrund

Sverige har haft skyddsrum sedan 1940-talet. Under kalla kriget (åren 1945–1991) byggdes stora mängder skyddsrum. Efter kalla krigets slut avvecklades stora delar av det civila försvaret som en följd av det fredliga och stabila omvärldsläget som rådde under många år. Bedömningen som gjordes var att det inte fanns något behov av ett omfattande civilt försvar. I stället var fokus på att utveckla en bered- skap för fredstida kriser. Byggandet av nya skyddsrum upphörde i

136

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

princip 2002 vilket bl.a. har medfört att det generellt saknas skydds- rum i nybyggda bostadsområden, inte minst i storstäderna. Härefter har endast ett mindre antal nya skyddsrum byggts i Sverige, i före- kommande fall i samband med ombyggnation eller rivning av en byggnad med befintligt skyddsrum. Det säkerhetspolitiska läget har dock försämrats över tid och även under utredningens gång. Sedan 2015 pågår en återuppbyggnad av det civila försvaret.

En uppgift för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen och historiskt har skyddsrum varit en viktig del av det fysiska skyddet. Det finns i dag drygt 64 000 skyddsrum i Sverige med plats för cirka 7 miljoner individer. I huvudsak är skyddsrummen belägna i någon av de 140 så kallade skyddsrumstätorterna, vilket är tätorter där till- gången till andra fysiska skydd än skyddsrum är begränsad. Tillsam- mans med Finland, Norge och Schweiz har Sverige ett unikt stort bestånd av skyddsrum.

Fysiskt skydd i form av skyddsrum har bedömts fortfarande fylla en viktig funktion i befolkningsskyddet. Försvarsberedningen har bedömt att det finns ett behov av ett skydd som är anpassat till dagens förhållanden och att befintliga skyddsrum ska iståndsättas. Behovet av skyddsrum varierar dock geografiskt. Militärstrategiska områden bör prioriteras och kombineras med ett effektivt förvar- ningssystem. Regeringen har instämt i Försvarsberedningens bedöm- ningar. Mot denna bakgrund har regeringen uttalat att det behövs en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveck- ling av framtidens skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap och då ytterst krig.1

5.2.1En historisk överblick av skyddsrumsregleringen

Före 1944 års civilförsvarslag

Före 1944 års civilförsvarslag fanns bestämmelser om skyddsrum i lag 1940:119 om skyldighet för ägare av anläggningar och byggnader att anordna skyddsrum m.m. samt i kungörelsen (nr 120) angående inrättande av skyddsrum för anläggningar och byggnader m.m. (se prop. 1944:268, s. 144). Enligt dessa bestämmelser skulle vissa anlägg-

1Se prop. 2020/21:30, s. 138 och Ds 2017:66, s. 149 f.

137

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

ningar och byggnader inom områden som Konungen bestämde förses med skyddsrum.2

Enligt 2 § i nämnda lag var de byggnader och anläggningar som avsågs hamnar, järnvägsstationer och liknande av vikt för den all- männa samfärdseln. Vidare var det fråga om industrianläggningar där minst 25 personer samtidigt var sysselsatta, anläggningar för under- visning, vård, hotell och pensionat med plats för minst 25 personer, byggnader med minst två våningar avsedda som bostad eller som kontors- eller affärslokal, eller annan anläggning där människor bodde eller vistades, om skyddsrum behövdes med hänsyn till byggnadens beskaffenhet eller läge.

Gemensamt skyddsrum kunde anordnas om två eller flera närbe- lägna fastigheter inte var för sig lämpligen kunde förses med skydds- rum. Om gemensamt skyddsrum anordnades och överenskommelse inte kunde träffas om detta skulle länsstyrelsen bestämma hur kost- naderna skulle fördelas mellan fastigheterna. Länsstyrelsen hade även uppgiften att bestämma i vilken omfattning skyddsrum skulle inrättas inom de s.k. luftskyddsorterna där skyddsrum skulle anord- nas. Länsstyrelsen skulle härvid i första hand se till att skyddsrum anordnades inom områden med tät bebyggelse, förstads och därmed jämförlig bebyggelse.

1944 års civilförsvarslag (SFS 1944:536)3

I förarbetena till 1944 års lag framfördes bl.a. att länsstyrelsernas tillämpning av tidigare lagstiftning hade varit mycket varierande över landet (se prop. 1944:268, s. 144). Mot bakgrund av de krigshän- delser som förekommit hade skyldigheten att inrätta skyddsrum bedömts behöva utvidgas så att utgångspunkten skulle vara att varje fastighet inom de s.k. luftskyddsorterna om möjligt skulle förses med skyddsrum. När detta inte var möjligt eller rimligt kunde under vissa förhållanden gemensamma skyddsrum anordnas för två eller flera fastigheter. Det ansågs nödvändigt att skyddsrum inrättades också i förhållandevis små byggnader för att sprida ut befolkningen på så många ställen som möjligt. Som ett ytterligare skäl framfördes

2Termen Kungl. Maj:t (även benämnt Konungen) användes fram till införandet av regerings- formen år 1974 och var benämningen på det statsorgan som fattade beslut i monarkens namn.

3Lagen ändrades flera gånger genom SFS 1945:760, 1947:388, 1948:432, 1950:46, 1951:271, 289, 1952:91, 1956:593 och 1957:87.

138

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

att utrymning i vissa fall inte skulle kunna genomföras eller bara skulle kunna genomföras beträffande en ytterst liten del av ortens befolkning.

I 1944 års civilförsvarslag delade lagstiftaren upp skyddsrum i en- skilda och allmänna skyddsrum. De allmänna skyddsrummen var avsedda att bereda skydd åt personalen i det allmänna civilförsvaret, åt personer som togs om hand vid hjälpplats, härbärge för utbombade eller annan dylik anstalt samt åt vägfarande och andra som uppehöll sig på allmän plats. De enskilda skyddsrummen var huvudsakligen avsedda att bereda skydd åt civilbefolkningen på arbetsplatserna och i bostadshusen. Enligt civilförsvarslagen skulle allmänna skyddsrum i mån av behov finnas i tätbebyggda områden, som inte var av endast ringa omfattning och betydelse, samt om särskilda förhållanden på- kallade det, även på andra platser. Den omfattning i vilken allmänna skyddsrum skulle anordnas bestämdes i en organisationsplan för varje civilförsvarsområde. Planen fastställdes av länsstyrelsen.

De allmänna skyddsrummen skulle anordnas och underhållas av kommunerna, som fick statsbidrag med i princip 2/3 av kostnaden. Skyldigheten för kommunen att anordna skyddsrum ansågs inträda endast i den mån staten beviljade anslag för ändamålet.

Enskilda skyddsrum skulle anordnas inom områden eller på platser där särskilt civilförsvar (hemskydd eller verkskydd) skulle finnas enligt organisationsplanen, i praktiken i tätbebyggda orter med en folkmängd på minst 200 personer och en boendetäthet av 25 per- soner per hektar. I 24 § angavs vilka anläggningar och byggnader som skulle förses med enskilt skyddsrum. Det var fråga om hamn, järnvägsstation och därmed jämförlig anläggning som var av vikt för allmänna samfärdseln (punkten 1), industriell anläggning vid vilken i regel minst 25 personer samtidigt var sysselsatta (punkten 2), an- läggning för undervisning eller vård samt hotell eller pensionat som var avsedd att hysa minst 25 personer (punkten 3), byggnad med mer än två våningar som till väsentlig del var avsedd till bostad eller till kontors- eller affärslokal (punkten 4), samt annan anläggning eller byggnad inom vilken människor bodde eller vistades om läns- styrelsen bedömde att skyddsrum behövdes med hänsyn till anlägg- ningens eller byggnadens beskaffenhet och läge (punkten 5). Det var anläggningens eller byggnadens ägare som hade skyldighet att an- ordna enskilda skyddsrum. Ersättning för kostnaden utgick inte, annat än för undervisningsanstalter och vissa trafikföretag.

139

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Både allmänna och enskilda skyddsrum skulle som huvudregel vara utformade så att de erbjöd skäligt skydd mot andra verkningar av bomber än omedelbar träffverkan. Sammanfattningsvis innebar kraven att skyddsrummen skulle konstrueras så att de skyddade mot splitter, rök- och stridsgaser, belastning av sammanstörtande bygg- nadsdelar samt s.k. detonationsvågor. För sådana skyddsrum an- vändes begreppet normalskyddsrum. Enligt civilförsvarslagen kunde Kungl. Maj:t i särskilda fall förordna att skyddsrum skulle fylla större krav på bl.a. skyddsförmåga, om synnerliga skäl krävde det. Bestämmelsen avsåg framför allt s.k. fullträffsäkra skyddsrum. Den som ålagts att anordna enskilt skyddsrum av sådan särskild beskaffen- het var berättigad till skälig ersättning av staten för den kostnad som detta medförde. Avsåg förordnandet ett allmänt skyddsrum kunde högre statsbidrag än 2/3 av kostnaden komma i fråga.

1951 års ändringar i 1944 års civilförsvarslag

Genom proposition 1951:176 genomfördes vissa ändringar i civil- försvarslagen. Den grundläggande skillnaden mellan allmänna och enskilda skyddsrum behölls. Allmänna skyddsrum skulle anordnas dels för det allmänna civilförsvarets personal och verksamhet samt för vägfarande och andra som uppehöll sig på allmän plats, dels för hela civilbefolkningen inom särskilda större upptagningsområden, s.k. befolkningsskyddsrum. Allmänna skyddsrum av förstnämnda slag skulle i mån av behov finnas inom stad och köping samt inom annat tätbebyggt område, som inte var av endast ringa omfattning och betydelse, samt på andra platser där särskilda förhållanden på- kallade det. Var befolkningsskyddsrummen skulle placeras bestämdes efter beslut av Kungl. Maj:t. Befolkningsskyddsrum skulle vara full- träffsäkra. Annat allmänt skyddsrum skulle inrättas som fullträff- säkert om Kungl. Maj:t bestämde det, och annars som normalskydds- rum. Enskilt skyddsrum skulle vara anordnat som normalskyddsrum.

Den omfattning i vilken allmänna skyddsrum skulle finnas samt deras beskaffenhet och ungefärliga belägenhet skulle bestämmas i organisationsplanen, som fastställdes av länsstyrelsen. Det var kom- munernas skyldighet att i enlighet med organisationsplanen inrätta och utrusta samt vårda och underhålla allmänna skyddsrum. Till in-

140

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

rättandet och utrustandet utgick statsbidrag med i regel 2/3 av kostnaden.

Enskilda skyddsrum skulle inrättas för vissa anläggningar och byggnader inom område eller på plats där särskilt civilförsvar skulle vara organiserat enligt organisationsplanen. Det var anläggningens eller byggnadens ägare som hade skyldighet att inrätta, utrusta och underhålla enskilt skyddsrum. Om Kungl. Maj:t hade förordnat att skyddsrummet skulle fylla särskilda krav på skyddsförmåga, var fastighetsägaren berättigad till skälig ersättning av statsmedel för den merkostnad som därigenom uppkom. Kunde skyddsbehovet för viss anläggning eller byggnad enligt organisationsplanen tillgodoses genom allmänt befolkningsskyddsrum, kunde länsstyrelsen befria fastighetsägaren från skyldigheten att anordna enskilt skyddsrum. När länsstyrelsen medgett sådan befrielse var ägaren skyldig att i stället utge bidrag till kommunen (fastighetsägarbidrag) med belopp högst motsvarande normalkostnaden för anordnande av skyddsrum för anläggningen eller byggnaden.

1956 och 1957 års ändringar i 1944 års civilförsvarslag

P.g.a. den krigstekniska utvecklingen under andra världskriget med bl.a. atomvapen och robotar ansågs en omprövning av civilförsvarets inriktning och uppgifter som nödvändig. I civilförsvarsutredningens delbetänkande från november 1955 behandlades civilförsvarets in- riktning och fortsatta uppbyggnad. Betänkandet avsåg i huvudsak den framtida utrymningsplanläggningen samt skyddsrummens betydelse och fortsatta anordnande. Detta låg till grund för ändringar i civil- försvarslagen som trädde i kraft 1 januari 1957 (se prop. 1956:185). I propositionen som föregick lagändringarna framhölls betydelsen av att den förebyggande verksamheten inom civilförsvaret fick en med hänsyn till vapenteknikens utveckling ändamålsenlig inriktning. Detta innebar bl.a. att utrymning blev mer centralt än tidigare såsom den viktigaste förebyggande försvarsåtgärden mot atomvapenanfall. I propositionen drogs även riktlinjerna för det fortsatta byggandet av skyddsrum upp. I fråga om skyddsrumsbyggande angavs således att det i alla tätorter som kunde betraktas som anfallsmål i princip skulle inrättas skyddsrum även i fortsättningen. I de mest utsatta orterna, i synnerhet sådana där man kunde räkna med risk för atom-

141

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

vapenanfall, skulle i innerområden och annars särskilt riskfyllda delar endast bergrum eller likvärdiga betongskyddsrum (fullträffsäkra befolkningsskyddsrum) byggas. I övriga delar av dessa orter och i de mindre utsatta orterna skulle skyddsrum anordnas såsom normal- skyddsrum. Förläggningen och dimensioneringen av befolknings- skyddsrummen skulle bestämmas med beaktande av den verksamhet som under krig skulle fortgå i nämnda särskilt riskfyllda områden. Beträffande enskilda skyddsrum angavs som en schematisk norm att sådana i princip skulle anordnas i tätorter med mer än 5 000 invånare. Inom områden, där varken normalskyddsrum eller befolkningsskydds- rum inrättades, skulle befintliga skyddsrum vidmakthållas. Vidare för- utsattes att källare och liknande utrymmen i ett beredskapsläge skulle kunna iordningställas till skydd mot strålning från radioaktiv stoft- beläggning. Det skulle framöver ankomma på Konungen eller civil- försvarsstyrelsen att förordna om vilka områden och platser, där en- skilda skyddsrum skulle inrättas. Tidigare hade detta bestämts i organisationsplanen som fastställdes av länsstyrelsen.

Det gjordes även ändringar som innebar bland annat att fastig- hetsägare kunde befrias från sitt ansvar att betala fastighetsägarbidrag efter ansökan om dispens hos länsstyrelsen. Grunden för detta var att enskilda skyddsrum inte längre skulle byggas inom områden med befolkningsskyddsrum och därmed ansågs det inte motiverat att kräva ett sådant bidrag.

1960 års civilförsvarslag (SFS 1960:74)

I 1960 års lag ersattes benämningen fullträffsäkert skyddsrum med termen bergfast skyddsrum som kunde avse inte bara skyddsrum som sprängts in i berg, utan också betongskyddsrum i massivt utfö- rande. Fullträffsäkert skyddsrum ansågs vilseledande bl.a. med hän- syn till atombombers verkningar och i stället ansågs bergfast skydds- rum leda tanken till de aktuella skyddsrummens stabila beskaffenhet (till vilka även betongskyddsrum i motsvarande utförande skulle hänföras). Med avseende på beskaffenhet gjordes alltså skillnad mel- lan bergfast skyddsrum och normalskyddsrum. Det blev även möj- ligt att i fortsättningen anordna befolkningsskyddsrum som nor- malskyddsrum.

142

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Genom den nya lagen var fastighetsägare inte längre skyldiga att anordna enskilda skyddsrum i områden där skyddsbehovet tillgodo- sågs genom allmänt skyddsrum avsett för civilbefolkningen inom visst upptagningsområde. På grund av detta fanns det inte längre anledning att bibehålla den tidigare bestämmelsen om skyldighet för fastighetsägare, som fått dispens, att utge fastighetsägarbidrag.

Allmänt skyddsrum skulle anordnas som bergfast skyddsrum eller som normalskyddsrum i enlighet med Kungl. Maj:ts beslut. Uppgiften att inrätta och utrusta, samt att vårda och underhålla all- mänt skyddsrum skulle ankomma på kommunen. Kommunen hade rätt till statsbidrag med 2/3 av en skälig anskaffningskostnad. Från anskaffningskostnaden skulle värdet av fredsanvändningen avräknas. Innan medel fanns tillgängliga för beräknat statsbidrag kunde kom- munen inte åläggas att anordna allmänt skyddsrum.

Om det var nödvändigt för att kommunen skulle kunna fullgöra sin skyldighet att anordna allmänt skyddsrum, fick markområden, byggnader och annan egendom som ägdes av annan än staten tas i anspråk för kommunens räkning. Förfoganderätten utövades av läns- styrelsen. Om allmänt skyddsrum skulle inrättas som bergfast skydds- rum på mark, som ägdes eller nyttjades av annan än kommunen, kunde länsstyrelsen medge ägaren eller nyttjanderättshavaren att inrätta och utrusta skyddsrummet i stället för kommunen, om det kunde ske utan olägenhet för skyddsrumsfrågans ordnande. Den som an- ordnade skyddsrummet hade rätt att från kommunen få ersättning för den del av anläggningskostnaden som översteg fredsanvänd- ningsvärdet. Fördelningen av kostnaden bestämdes av länsstyrelsen.

Enskilda skyddsrum skulle inrättas inom område eller på plats, som bestämdes av Kungl. Maj:t, eller efter dennes bemyndigande av Civilförsvarsstyrelsen. Enskilt skyddsrum skulle anordnas av ägaren till den anläggning eller byggnad, för vilken skyddsrummet var av- sett. Någon ersättning utgick som utgångspunkt inte till ägaren. Bara i särskilda fall när ägaren ålagts att anordna enskilt skyddsrum av särskild storlek eller beskaffenhet, var denne berättigad till skälig ersättning av statsmedel för den kostnad eller skada som detta med- förde. När ersättningen bestämdes skulle hänsyn även tas till den nytta som åtgärden kunde medföra. Skyldighet att anordna enskilt skyddsrum omfattade också anskaffning av utrustning till och under- håll av skyddsrummet.

143

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

1975 års ändringar i 1960 års civilförsvarslag

Genom 1975 års lagändringar togs benämningarna allmänt och en- skilt skyddsrum bort (se SFS 1975:553). I propositionen som före- gick lagändringarna (prop. 1975:21) konstaterades att det inte längre skulle göras någon skillnad mellan allmänna och enskilda skyddsrum i fråga om användningen. Tidigare hade benämningarna hänfört sig till hur skyddsrummen skulle användas och hur de skulle vara be- skaffade. I stället skulle nu begreppet skyddsrum reserveras för skydd åt befolkningen. För de skydd som skulle anordnas åt det all- männa civilförsvaret skulle i fortsättningen benämningen lednings- centraler och andra skyddade uppehållsplatser användas.

Gällande skyddsrummens beskaffenhet hade det tidigare gjorts skillnad mellan bergfast skyddsrum och normalskyddsrum. I fort- sättningen skulle det bara anordnas skyddsrum som i huvudsak mot- svarade normalskyddsrummet. På grund av detta fanns det inte något skäl att behålla benämningarna bergfast skyddsrum och normal- skyddsrum.

Hittills hade kommunen ansvarat för att inrätta och utrusta all- männa skyddsrum. I propositionen konstaterades att bristen på skyddsrum i tätorters innerområden inte skulle kunna avhjälpas inom rimlig tid genom nyproduktion. Regeringen framhöll att det krävdes ekonomiskt utrymme att avhjälpa påtagliga brister i befint- liga bebyggelseområden, främst i de större tätorternas innerområden, och att kostnader för skyddsrumsbyggande avseende sådan bristtäck- ning borde ersättas med statliga medel oavsett ändamålet med anlägg- ningen eller byggnaden.

Vidare föreslogs att kommunen skulle ges ansvar för inrättandet av skyddsrum i befintlig bebyggelse. Kommunerna skulle i fortsätt- ningen enbart ansvara för att anordna ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser för det allmänna civilförsvaret, samt sär- skilda skyddsrum som skulle byggas i befintlig anläggning eller bygg- nad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som var avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats. I 40 § 1 b)–d) mom. angavs således följande: Utöver de uppgifter som ankommer på kommun enligt 4 och 7 kap. åligger det kommun att: b) i enlighet med gäll- ande organisationsplan inrätta och utrusta ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser för det allmänna civilförsvaret (…) c) inrätta och utrusta skyddsrum som på grund av beslut enligt 27 §

144

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

(skyddsplan) ska anordnas i befintlig anläggning eller byggnad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som är avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats (…) d) vårda och underhålla de under b) och c) omförmälda anordningarna (…).

Enligt 42 § fick kommunen kostnadsersättning av staten för såväl inrättandet som underhållet av sådana skyddsrum, i den mån det kunde anses skäligt. Med befintlig anläggning eller byggnad avsågs inte sådan tillbyggnad som var att jämställa med uppförande av ny anläggning eller byggnad.

Fastighetsägare skulle även framöver ha ansvar för att underhålla skyddsrum, vilket även skulle omfatta vård av skyddsrummet och dess utrustning. Fastighetsägaren hade enligt 53 § rätt till ersättning av statsmedel för anordnande av skyddsrum. Ersättningen beräknades med hänsyn till antalet platser i skyddsrummet och normalkostnaden för att anordna, vårda och underhålla ett skyddsrum. Ersättningen bestämdes av länsstyrelsen.

I övergångsbestämmelserna till lagändringarna angavs att skydds- rum som anordnats enligt äldre bestämmelser skulle vårdas och underhållas enligt de nya bestämmelserna i 40 och 53 §§ eller med stöd av förordnande enligt 53 § 2 mom. i den nya lydelsen. Skyldig- het att vårda och underhålla skyddsrum som tillkommit enligt äldre bestämmelser avsåg såväl allmänt som enskilt skyddsrum. Detta innebar alltså att skyddsrum som inrättats enligt äldre bestämmelser skulle underhållas enligt de nya bestämmelserna. Fastighetsägaren kunde på så vis alltså få ett utökat underhållsansvar. Kommunen som tidigare hade ansvaret för underhåll av allmänna skyddsrum blev nu ansvarig endast för underhåll av ledningscentraler och uppehålls- platser för det allmänna civilförsvaret, samt för skyddsrum som skulle anordnas i befintliga byggnader eller anläggningar utan samband med tillbyggnad eller på mark avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats.

I fråga om skyddsrum som uppfördes i befintliga byggnader eller anläggningar ordnades underhållet ofta genom att kommunen slöt avtal med fastighetsägaren. Om skyddsrum skulle ställas i ordning i anläggning eller byggnad som inte ägdes av kommunen förutsattes att kommunen träffade överenskommelse om åtgärden med ägaren eller innehavaren av anläggningen eller byggnaden. En sådan över- enskommelse skulle även avse ersättning för skada eller intrång som åtgärden kunde anses innebära. I den mån överenskommelse inte

145

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

kunde träffas kunde egendomen enligt 68 § tas i anspråk med för- foganderätt. Enligt 54 § kunde ägaren eller innehavaren, mot statlig ersättning, även själv anordna ett bristtäckningsskyddsrum.

Sammanfattningsvis blev befolkningsskyddsrummen (som syftade till att skydda civilbefolkningen) genom ändringarna i civilförsvars- lagen att betrakta som skyddsrum enligt den nya kategoriseringen (skyddsrum eller ledningscentral alt. skyddade uppehållsplatser). Underhållsansvaret för dessa berodde på i vilken typ av byggnad eller anläggning (ny eller befintlig) de hade byggts och var de var belägna. Byggdes de i redan befintliga byggnader och anläggningar eller om de var belägna på mark avsedd för gata, torg, park eller allmän plats var det kommunen som hade underhållsansvaret. I annat fall var det fastighetsägaren till den byggnad eller anläggning där det fanns ett skyddsrum som var underhållsansvarig.

Ändringar i 1960 års civilförsvarslag efter år 1975

Det gjordes ytterligare ändringar av något mindre omfattning efter år 1975. Genom lagändringar som trädde i kraft 1 juli 1979 (se prop. 1978/79:1) förtydligades grunderna för ersättningen till fastig- hetsägare vid anordnande av skyddsrum. I 55 § civilförsvarslagen föreskrevs härefter att ersättning utgick för särskilda kostnader för att anordna skyddsrummet och att sådana kostnader kunde avse för- stärkning av byggnadsstomme samt anskaffning och iordningställ- ande av särskilda dörrar och karmar, luckor och andra tillslutnings- anordningar, ventilationssystem, gasfång och annan särskild utrust- ning samt reservutgångar. Avsikten med skyddsrumsersättningen var att den i princip skulle täcka merkostnaden för att anordna skydds- rum. Ersättning för framtida vård och underhåll av skyddsrummet skulle ingå i den ersättningsschablon som skulle tillämpas (se prop. 1978/79:1, s. 33).

År 1984 utökades fastighetsägarens ansvar genom att denne blev skyldig att vidta åtgärder som behövdes för att ge skyddsrummet tillfredsställande skyddsförmåga. Samtidigt gavs kommunen, i stället för länsstyrelsen, uppdraget att genom återkommande besiktningar kontrollera skyddsrummen och ansvara för att fel och brister åt- gärdades.

146

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Lag (1994:1720) om civilt försvar

I samband med att civilförsvarslagen (1960:74) upphävdes flyttades de delar som avsåg skyddsrum och andra skyddade utrymmen till den nya lagen om civilt försvar. Skyddsrum och skyddade utrymmen skulle framöver byggas i områden som i krig kunde antas bli särskilt utsatta för verkningarna av stridsmedel. Skyddade utrymmen skulle även finnas i andra utsatta områden. Tidigare hade gällt att skydds- rum skulle byggas i orter som ansågs kunna bli särskilt utsatta vid stridshandlingar, s.k. skyddsrumsorter vilka utsågs av regeringen. I den nya lagen infördes definitioner av uttrycken skyddsrum och skyddat utrymme. Det var kommunen som i samråd med länsstyrelsen skulle bestämma i vilka områden det skulle finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommunen skulle, liksom tidigare, besluta i enskilda fall om skyddsrum skulle byggas. Genom att knyta skyddsrumsbygg- andet till områden i stället för orter skapades ett mer flexibelt system för byggande av skyddsrum än tidigare. Det klargjordes att skyldig- heten att underhålla skyddsrum skulle kvarstå även om det i det om- råde där skyddsrummet var beläget inte längre skulle byggas skydds- rum. Däremot fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde möjlighet att besluta att ett utrymme inte längre skulle vara skyddsrum.4

Enligt den nya lagen skulle kommunen ansvara för kontroll av skyddsrummens skyddsförmåga och för att föra register över samt- liga skyddsrum i kommunen och de skyddade utrymmen som plan- lagts. I fråga om skyddsrum i befintliga byggnader skulle kommunen, liksom tidigare vara huvudansvarig för byggandet. Av förarbetena framgår dock att Statens räddningsverk ansåg att kommunens under- hållsansvar av skyddsrum som anordnades i befintliga byggnader skulle tas bort och att denna skyldighet i stället skulle läggas på fastig- hetsägaren. Regeringen som instämde i detta pekade på att det med- förde svårigheter för kommunen att ansvara för underhållet av skydds- rum i byggnader som tillhör någon annan och att det i praktiken ordnats genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. Reger- ingen ansåg därför att det skulle vara lämpligare att ansvaret för underhållet även i dessa fall skulle läggas på fastighetsägaren. (Se prop. 1994/95:7, s. 74 f.) En sådan förändring infördes dock inte i lagen och den ordning som gällde enligt civilförsvarslagen förblev där-

4Se prop. 1994/95:7, s. 71 f.

147

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

för fortsatt gällande. Det förtydligades dock att skyldigheten att under- hålla ett skyddsrum skulle gälla oavsett var skyddsrummet var beläget. Reglerna kring underhåll av skyddsrum fanns i 6 kap. 11–16 §§ i lagen om civilt försvar.

I 6 kap. 13 § lagen om civilt försvar reglerades att, om kommunen beslutade att skyddsrum skulle finnas i befintliga byggnader eller andra anläggningar, skulle kommunen bygga, utrusta och underhålla skyddsrummet, förutom i fall där frågan uppkom i samband med sådana byggnadsåtgärder som avsågs i 8 § första stycket, dvs. då det förelåg anmälningsskyldighet för byggnadsåtgärder enligt plan- och bygglagen (1987:10). Länsstyrelsen hade, om det förelåg särskilda skäl, möjlighet att ålägga ägaren av anläggningen att i stället för kommunen vidta nödvändiga åtgärder (6 kap. 14 §). Ägaren hade då rätt till ersätt- ning från staten för sina kostnader. Även kommunen hade rätt till ersättning av staten för kostnader som uppkom på grund av åtgärder enligt 6 kap. 13 §. När ersättningen till kommunen bestämdes, skulle skälig hänsyn tas till det värde som de vidtagna åtgärderna kunde ha för byggnadens eller anläggningens användning i fred.

5.3Rättslig reglering

5.3.1Dagens skyddsrumssystem

Centrala bestämmelser rörande skyddsrum finns numera i lagen (2006:545) om skyddsrum som trädde i kraft den 1 september 2006. När lagen infördes flyttades många av de tidigare bestämmelserna från lagen om civilt försvar till den nya lagen utan några sakliga ändringar. Till grund för den nya lagen låg regeringens proposition Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) och betänkandet Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134).

Av lagen om skyddsrum framgår bl.a. att skyddsrum är utrym- men för skydd av befolkningen i krig (1 kap. 2 §). Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (2 kap. 1 §). När lagen om skyddsrum infördes avskaffades regleringen av andra skyddade utrymmen eftersom alla utrymmen för skydd av befolk- ningen i krig skulle ha samma status och vara utformade och ut-

148

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

rustade för att motstå verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (se prop. 2005/06:133 s. 121).

I samband med att lagen om skyddsrum infördes överfördes alla uppgifter avseende skyddsrum, såsom beslut om byggande av skydds- rum, registerhållning samt besiktning och kontroll från kommunerna till staten. Ansvarig myndighet är numera MSB. Enligt lagen om skyddsrum och förordningen (2006:638) om skyddsrum beslutar MSB om behov av skyddsrum samt inom vilka områden i landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna. MSB ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om nybyggnation av skyddsrum.

MSB ansvarar enligt lagen om skyddsrum för kontroll av att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga samt att skyltning skett i enlighet med lagen. Vidare ansvarar MSB för registerhållning över befintliga skyddsrum samt för myndighetsföreskrifter om den tekniska utformningen av skyddsrum.

Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrust- ning som hör till skyddsrummet (4 kap. 1 §). Vidare är ägaren skyldig att efter föreläggande vidta de åtgärder som behövs för att förbättra skyddsrummets skyddsförmåga (4 kap. 2 §). Enligt övergångsbe- stämmelserna till lagen gäller dock att kommunen ska svara för under- hållet av skyddsrum som inrättats i redan befintliga byggnader enligt lagen om civilt försvar.

5.3.2Utformning och placering av skyddsrum

Skyddsrummen ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till använd- ning i krig (2 kap. 1 § lagen om skyddsrum). Avsikten är att skydds- rum ska skydda mot sådana vapen som en fiende kan antas förfoga över och komma att använda. Ett skyddsrum ska vidare ge skydd mot indirekta verkningar av stridsmedel, exempelvis om den bygg- nad där skyddsrummet är beläget rasar samman.5

5Jfr prop. 2005/06:133, s. 165.

149

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Vilka funktionskrav som ställs på ett nyproducerat skyddsrum framgår av dåvarande Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.6 Av dessa framgår bl.a. att skyddsrum ska vara konstruerande så att de även skyddar mot en viss grad av joniserande strålning från radio- aktivt nedfall samt mot kemiska och biologiska stridsmedel samt brandgaser. Enligt dessa föreskrifter ska vidare skyddsrummets stomme vara av obrännbart material som medger att skyddsrummets lufttemperatur stiger med högst 15°C efter två timmars brand utan- för skyddsrummet. Lufttemperaturen i skyddsrummet ska högst kunna bli 29°C då luften utanför skyddsrummet håller en temperatur av 17°C och en relativ fuktighet om 70 procent. Luftintag till skydds- rummet ska vara placerat så att luft kan tillföras skyddsrummet på för omständigheterna säkrast möjliga sätt och utan förutsägbara luft- föroreningar. Skyddsrummets utrustning för lufttillförsel ska kunna drivas med elektricitet, men också manuellt eller med hjälp av aggregat för reservkraft. Den luft som tillförs skyddsrummet ska kunna renas från damm och grövre partiklar samt kemiska och biologiska strids- medel. I övrigt finns också mer specifika krav beträffande skydds- rummens tålighet, storlek, in- och utgångar, tillgång till vatten, be- lysning och avlopp samt annan utrustning.

I MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, vilken är avsedd att ge ett underlag för tillämpning av de tekniska och administrativa regler som finns utgivna genom lagar, förordningar och föreskrifter, finns närmare beskrivningar bl.a. av skyddsrums placering och utform- ning. Handboken riktar sig till den som ska planera, bygga, utrusta eller underhålla ett skyddsrum enligt lagen om skyddsrum.7

Särskilda komponenter till ett skyddsrum, såsom skyddsrums- dörrar, ventilationsaggregat och ventiler som ska installeras i ett skyddsrum ska enligt Statens räddningsverks föreskrifter om prov- ning, certifiering och kontroll av komponenter till skyddsrum (SRVFS 1993:6) vara uppmärkta, provade av ett ackrediterat labora- torium samt kontrollerade och certifierade genom ett ackrediterat certifieringsorgan. Enligt uppgift från MSB finns inte några ackredi- terade organ. MSB utfärdar dock certifikat med stöd av FOI.

6Dessa föreskrifter gäller för skyddsrum för vilka bygganmälan gjorts den 1 oktober 1998 eller senare. Äldre föreskrifter är alltjämt tillämpliga för skyddsrum byggda tidigare än så.

7Handboken uppdaterades senast den 4 februari 2022. Innehållet i handboken utgör inte myndighetsföreskrifter och har formellt ingen bindande verkan.

150

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Skyddsrummen ska vara placerade med hänsyn till människors möjligheter att efter varning hinna fram till dem i tid och att uppe- hålla sig där under den tid som behövs (se 2 kap. 2 § lagen om skydds- rum). Antalet platser i skyddsrummen ska beräknas med hänsyn till befolkningsutvecklingen inom de områden där skyddsrummen ska byggas.8 Enligt Statens räddningsverks föreskrifter ska skyddsrum utformas så att det antal personer som skyddsrummet är avsett för ska kunna vistas där utan avbrott i minst tre dygn.9

Enligt 2 kap. 3 § lagen om skyddsrum ska skyddsrum vidare vara utformade så att de under fredstid kan användas för andra ändamål. Ett skyddsrum ska dock kunna iordningställas för sitt ändamål inom två dygn.10

5.3.3Byggande och kontroll av skyddsrum

MSB ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, besluta om byggande av skyddsrum samt kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och att skyltning har skett (se 3 kap. 1 § lagen om skyddsrum och 3 kap. 1 § förordningen om skyddsrum). Om det blir aktuellt att bygga ett skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning är det MSB som ansvarar för att bygga och utrusta skyddsrummet (3 kap. 2 § lagen om skyddsrum).11

Av 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum följer att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygg- lagen (2010:900) inom ett område där skyddsrum ska byggas har en skyldighet att skriftligen underrätta MSB om detta. Avsikten med bestämmelsen är att det ska finnas möjlighet att besluta om inrätt- ande av skyddsrum i samband med nybyggnation. Enligt gällande föreskrifter finns dock sedan september 2006 ett generellt undantag

8Se 2 kap. 1 § förordningen (2006:638) om skyddsrum.

9Se 2 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.

10Se 34 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.

11I 68 § andra stycket civilförsvarslagen (1960:74) fanns en bestämmelse som innebar en skyl- dighet för fastighetsägare att tåla ett intrång för skyddsrumsbyggande i befintlig anläggning eller byggnad. En motsvarande bestämmelse infördes inte i lagen om civilt försvar och finns inte heller i lagen om skyddsrum. I propositionen till lagen om civilt försvar angav regeringen att den nämnda bestämmelsen skulle tas bort och att reglerna om expropriation i stället, vid be- hov, skulle tillämpas (se prop. 1994/95:7, s. 74). Enligt 2 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) får expropriation ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild bety- delse för totalförsvaret.

151

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

från denna underrättelseskyldighet.12 För närvarande finns det alltså i praktiken inte någon underrättelseskyldighet.

Om MSB har fattat beslut som innebär att ett skyddsrum ska byggas och förelagt den som lämnat underrättelse att vidta åtgärder i enlighet med beslutet är det byggherren som är ansvarig för att bygga och utrusta skyddsrummet (se 3 kap. 6 § lagen om skydds- rum). Ett sådant beslut ska innehålla uppgift om det antal personer som ska kunna få plats i utrymmet och även en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som föreläggs att bygga skydds- rummet (se 3 kap. 4 § lagen om skyddsrum och 3 kap. 3 § förord- ningen om skyddsrum).

Enligt 3 kap. 5 § lagen om skyddsrum ska ett antal bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900) tillämpas på arbetet med att bygga ett skyddsrum. Vid tekniskt samråd enligt 10 kap. plan- och bygg- lagen ska således en genomgång göras av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att ett skyddsrum ska kunna antas komma att uppfylla föreskrivna krav och användas för andra ändamål under fredstid. I övrigt tillämpas bestämmelserna i plan- och bygglagen om startbesked (10 kap. 3 §), byggherrens ansvar för kontroll av genomförandet (10 kap. 5 §), ansvaret för att upprätta en s.k. kontrollplan (10 kap. 6 och 7 §§), överlämnande av uppgifter om kontrollplan till byggnadsnämnden (10 kap. 18 §), bygg- nadsnämndens arbetsplatsbesök (10 kap. 27 §), byggnadsnämndens möjligheter att meddela kompletterande villkor (10 kap. 29 §) och om byggnadsnämndens slutbesked (10 kap. 34–37 §§. När ett skydds- rum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrum- met besiktigas av MSB (3 kap. 4 § förordningen om skyddsrum).

Skyddsrum finns i regel inte inskrivet som en belastning i fastig- hetsregistret, men kan framgå som en tilläggsinformation.13 Det utgår inte någon särskild ersättning till fastighetsägaren för själva upplåtelsen av ett utrymme till skyddsrum. Det har i stället antagits att lagstiftaren bedömt att det intrång eller den rådighetsinskränk- ning som ianspråktagandet av ett utrymme för skyddsrum innebär

12Se 2 § Statens räddningsverks föreskrifter (2006:6) om undantag från underrättelseskyldig- heten enligt 3 kap. 3 § första stycket lagen (2006:545) om skyddsrum.

13MSB ansvarar för skyddsrumsreferenser i fastighetsregistrets byggnadsdel, se 70 § förord- ningen (2000:308) om fastighetsregister. I förarbetena till lagen om civilt försvar avvisades ett förslag om att införa en möjlighet att i fastighetsboken anteckna den belastning på en fastighet som ett skyddsrum innebär. Regeringen pekade i sammanhanget på att det i fastighetsboken antecknas belastningar av civilrättsligt slag, men i allmänhet inte förelägganden och andra påbud av offentligrättslig karaktär (se prop. 1994/95:7, s. 76).

152

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

för fastighetsägaren inte bör ersättas särskilt utöver den ersättning som utgår för kostnader (se SOU 2004:134, s. 113 f.). Skyddsrum- met ägs och disponeras i fredstid av byggnadens ägare medan staten äger själva rättigheten till skyddsfunktionen genom den lagstadgade nyttjanderätten. Det är också staten som avgör om man vill behålla eller avstå denna nyttjanderätt.14

Särskilt om kontroll och registerföring av befintliga skyddsrum

MSB ansvarar för kontroll av att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga samt att skyltning skett i enlighet med lagen (3 kap. 1 § lagen om skyddsrum). MSB ska vidare föra register över samtliga skyddsrum som finns och planeras (1 kap. 2 § förordningen om skyddsrum). Registret innehåller bl.a. uppgifter om typ och ålder på skyddsrummen samt när de senast kontrollerades.

Det finns inget fastställt tidsintervall för hur ofta skyddsrummen bör kontrolleras utan detta beror enligt MSB på vilka tillgängliga an- slagsmedel MSB har för kontrollverksamheten. Under åren 2012–2021 har 10 430 skyddsrum kontrollerats, varav 7 965 i strategiskt viktiga områden.

Enligt MSB:s rutiner utförs s.k. skyddsrumstillsyn eller skydds- rumskontroll. Det MSB benämner som skyddsrumstillsyn är en slags inventering där endast utvalda delar kontrolleras och resulterar inte i något föreläggande. Skyddsrumstillsynen ger uppdaterade register- uppgifter och används för att få en bild av om det är påkallat att tidigarelägga en kontroll.

Vid skyddsrumskontroll kontrolleras alla delar i skyddsrummet och eventuella brister resulterar i ett föreläggande till fastighets- ägaren. Skyddsrummen kontrolleras utifrån senaste kontrolldatum, geografisk placering eller om tidigare tillsyn påvisat behov av kon- troll. Stickprovskontroller har också förekommit.

Tillsyns- och kontrollverksamheten utförs enligt en särskild hand- bok som MSB tagit fram.15 MSB har även tagit fram checklistor som finns på myndighetens webbsida. Skyddsrumskontrollen sker med utgångspunkt i de förskrifter som gällde vid uppförandet av skydds-

14Jfr MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 129, där MSB likställer rättigheten med ett avtals- servitut.

15Se MSB:s handbok Skyddsrumskontroll SK 16, publ.nr: MSB901 – december 2015.

153

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

rummet. Samtliga föreskrifter som tidigare utfärdats finns på MSB:s webbsida under rubriken ”Äldre skyddsrumsregler”.

Skyddsrumskontroll har tidigare utförts av en kontrollant som har avtal med MSB och som är certifierad av myndigheten som skyddsrumssakkunnig. Sedan den 1 september 2020 tilldelar MSB inte nya skyddsrumskontroller till externa kontrollanter.16 De externt upphandlade kontrollanterna kan dock fortfarande tilldelas till- synsuppdrag.

Särskilt om skyddsrumssakkunniga m.m.

Som ett led i att säkerställa och upprätthålla skyddsrummens skydds- förmåga och därmed kvalitetssäkra såväl kompetens som kompo- nenter avseende skyddsrum utfärdar MSB certifikat till personer och för komponenttillverkning. MSB för ett särskilt register över alla ut- färdade certifikat, vilket är ett komplement till skyddsrumsregistret.17

En skyddsrumssakkunnig är alltså godkänd av MSB genom ett certifikat. Innan certifikat utfärdas har den sakkunnige genomgått utbildning för allmän eller kvalificerad behörighet i myndighetens regi. Statens räddningsverk bedrev tidigare motsvarande utbildnings- verksamhet för skyddsrumssakkunniga.

Enligt 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap ska myndigheten bl.a. se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndig- hetens ansvarsområde. I 5 § samma förordning anges att myndigheten ska se till att utbildning inom krisberedskap och för civilt försvar till- handahålls samt även genomföra övningar inom sitt ansvarsområde. Av 28 och 29 §§ framgår att myndigheten får ta ut avgifter för ut- bildningar samt utbildningsverksamhet.

Enligt MSB finns det 262 skyddsrumssakkunniga i Sverige, varav

92 kvalificerat behöriga. Under 2019, 2020 och 2021 utbildades 87, 43 respektive 14 personer. Vissa av de personer som gått utbildningen har valt att inte certifiera sig då de inte haft behov av certifikat. Utbild- ningen omfattar två dagars undervisning (MSB har för avsikt att ut- öka utbildningen så att den omfattar tre dagar). För att genomgå utbildningen uppställs vissa grundläggande kompetenskrav. Vidare

16MSB gör numera bedömningen att skyddsrumskontroll utgör en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning och som inte får överlämnas till annan aktör utan stöd i lag.

17Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 18.

154

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

tar myndigheten ut en kursavgift. MSB anordnar årligen uppdater- ingsträffar för skyddsrumssakkunniga runt om i landet. För att få bibehålla sitt certifikat är deltagande på en träff obligatoriskt.

Skyddsrumssakkunniga kan anlitas av MSB för olika uppdrag i fråga om skyddsrum, men även av andra aktörer.18

5.3.4Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter

Av 4 kap. 1 § lagen om skyddsrum följer att ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till detta. I för- arbetena förtydligas att bestämmelsen innebär att ägaren, till skillnad från vad som tidigare gällde enligt 6 kap. 13 § lagen om civilt försvar, ansvarar för underhållet även när det gäller sådana skyddsrum som inrättats i en befintlig byggnad eller anläggning utan att denne själv företagit någon byggnadsåtgärd (se prop. 2005/06:133, s. 167).19

Enligt Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum gäller bl.a. att skyddsrummet ska vara utfört och utrustat för en livslängd av minst 50 år (3 §) och att lös utrustning som tillhör skyddsrummet i freds- tid ska förvaras i ett eget utrymme som är låst, torrt, ventilerat och uppvärmt till minst 5°C (31 §).

MSB får meddela föreskrifter om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen (se 4 kap. 1 § förord- ningen om skyddsrum). Några sådana föreskrifter har inte meddelats. I MSB:s handbok Skyddsrum SR 15 anges dock följande. Skyddsrum ska, oberoende av typ och ålder, underhållas så att de vidmakthålls vid den status de hade då de var nybyggda eller den status de fått med anledning av en modernisering. Det är ägarens ansvar att se till så att skyddsrummets standard inte avviker från den ursprungliga tekniska

18Det är inte ovanligt att fastighetsägare anlitar skyddsrumssakkunniga för att bistå dem med hjälp att inventera skyddsrumsförråd och för att utföra besiktningar av skyddsrummen.

19I fråga om skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § i den upphävda lagen om civilt försvar gäller dock enligt övergångsbestämmelser till lagen om skyddsrum fortfarande den lagen om civilt försvar. Det innebär att kommunen fortfarande har underhållsansvar för skyddsrum som inrättats i befintliga byggnader och anläggningar innan den nya lagens ikraftträdande. I prop. 2005/06:133 anfördes att det medför svårigheter för kommunen att ansvara för under- hållet av skyddsrum som är belägna i byggnader som tillhör någon annan, men att detta i prak- tiken har lösts genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. För de redan inrättade skyddsrummen, där avtal vanligen ingåtts mellan kommuner och fastighetsägare och ersätt- ning betalats ut för framtida underhåll etc. var det därför lämpligt att det gamla regelverket skulle fortsätta gälla.

155

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

nivån. Ansvaret för skyddsrummets underhåll inträder i och med att beviset vid nyproduktion har utfärdats. Vidmakthållandet av skydds- rummets standard ska i tillämpliga delar bygga på vad som sägs i handboken. Äldre regler ska följas till funktion, men inte till teknisk lösning om de utföranden som finns i handboken i stället kan tillämpas. Om ett krav som finns i äldre regler inte återfinns i handboken ska det inte längre gälla för skyddsrummet. Utrustning som finns i skydds- rummet ska dock alltid fungera. Reparationer ska följa typlösningar utgivna av MSB. Typlösningarna beskriver hur en brist eller för- ändring kan utföras för att uppnå funktionskraven. Nya utföranden och nya komponenter ska alltid följa vad som sägs i handboken. Moderniseringar och kompletteringar för att uppfylla kraven i hand- boken ska endast göras om detta särskilt angivits i ett beslut av MSB.20 Underhållet av skyddsrummet ska vara fortlöpande. Förutom normal fastighetstillsyn förutsätter detta att en mer omfattande genomgång av själva skyddsfunktionen sker av ägaren minst en gång per år.21

Av MSB:s handbok följer vidare att ägaren har rätt till ersättning av staten för åtgärdande av fel som uppstått under skyddsrummets byggtid. Fel som uppstått under den tid som gått från det att skydds- rummet byggdes fram till kontrolltillfället hänförs dock till brist- ande underhåll och otillåtna ingrepp, och åtgärdas av ägaren utan ersättning av staten. Detta gäller dock inte installationer och ingrepp i stommen som vid kontrolltillfället utförts för minst 50 år sedan, där åtgärdandet ska ske med ersättning från staten. Lös utrustning omfattas dock inte av detta undantag.22

MSB har möjlighet att efter kontroll av ett skyddsrum förelägga en ägare till en byggnad eller annan anläggning att vidta en eller flera åtgärder för att förbättra skyddsrummets skyddsförmåga (4 kap. 2 § lagen om skyddsrum). Den som är skyldig att vidta sådana förbätt- ringsåtgärder har rätt till skälig ersättning av staten om inte åtgärderna föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig (6 kap. 2 §). Ett åtgärdsföreläggande ska innehålla en preliminär uppgift om vilken ersättning från staten som fastighetsägaren kan räkna med (4 kap. 2 § förordningen om skyddsrum). MSB besiktigar skyddsrummet när

20Ett exempel på moderniseringsåtgärd vilken utförs kontinuerligt är utbyte till moderna FAG-filter (kolfilter) i äldre skyddsrum. Denna modernisering görs i den utsträckning staten tillskjutit medel. I de fall byte av filter inte kan ske görs en kvarstående anmärkning.

21Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 119 f.

22Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 42 f.

156

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

åtgärderna har slutförts och innan myndigheten fattar ett beslut om ersättning. Om skyddsrummet uppfyller de förelagda kraven, ska myndigheten utfärda ett bevis om detta. Beviset ska lämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen (4 kap. 3 § förordningen om skyddsrum).

Vid höjd beredskap är ägaren eller nyttjanderättshavaren skyldig att ge plats i skyddsrummet åt dem som behöver skydd (4 kap. 3 § lagen om skyddsrum). Av förarbetena framgår att detta innebär att skyddsrummet under höjd beredskap ska vara iordningställt för så många skyddsbehövande som det är avsett för och hållas tillgängligt (upplåst, ej blockerad ingång etc.). Detta innebär således en skyldig- het att tillhandahålla lokalen, det iordningställda skyddsrummet, inte att räkna antalet personer som går in.23 Skyldigheten är straff- sanktionerad enligt 8 kap. 1 §. MSB får enligt 4 kap. 4 § förord- ningen om skyddsrum meddela föreskrifter i fråga om skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skyddsrum.

Ägaren är skyldig att genom skyltning på byggnaden eller anlägg- ningen ge anvisning om var skyddsrummet finns.24 MSB har möj- lighet att förelägga en fastighetsägare att vid vite sätta upp nödvändig skyltning eller se till att skyltningen sker på ägarens bekostnad (se 7 kap. 1 och 2 §§ lagen om skyddsrum).

Det finns särskilda bestämmelser om att nyttjanderättshavare inte får hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att in- rätta skyddsrum eller att företa åtgärder som denne är skyldig att utföra (4 kap. 5 § lagen om skyddsrum). En nyttjanderättshavare kan i vissa fall, på begäran av ägaren, också bli skyldig att betala ett skäligt bidrag till kostnader som ägaren får på grund av sina skyldig- heter enligt lagen (4 kap. 6 §).

5.3.5Avveckling av skyddsrum

MSB får besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skyddsrum, om det finns särskilda skäl (se 5 kap. 1 § lagen om skydds- rum och 5 kap. 1 § förordningen om skyddsrum).

Enligt MSB kan det finnas särskilda skäl för ett avvecklingsbeslut om det skett stora förändringar i det aktuella området som medfört

23Se prop. 2005/06:133, s. 167.

24Se 4 kap. 4 § lagen om skyddsrum samt 33 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.

157

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

att det framstår som obehövligt att underhålla skyddsrummet. Bygg- nadens eller anläggningens ägare kan ha ett stort behov av att kunna disponera utrymmet på annat sätt. Ett avvecklingsbeslut innebär att alla skyldigheter kopplade till skyddsrummet upphör. Vid bedöm- ningen av om ett skyddsrum kan avvecklas eller inte har det bety- delse bl.a. om utrymmet finns i ett strategiskt viktigt område eller i en skyddsrumstätort.25

Utifrån försvarsberedningens och regeringens ställningstaganden gällande skyddsrumsbeståndet har MSB internt antagit mer specifika riktlinjer för när ett skyddsrum får avvecklas.26 Utgångspunkten enligt dessa är att skyddsrumsbeståndet ska bestå i så stor utsträck- ning som möjligt och att avvecklingsansökningar ska beviljas restrik- tivt. En avvägning görs dock i det enskilda fallet. Väldigt små skydds- rum eller sådana som är byggda före 1946, får i princip alltid avvecklas oavsett skäl då de inte anses uppfylla ett tillräckligt stort behov. Andra ärenden om avveckling bedöms i första hand utifrån tillgäng- ligheten i närområdet och generellt i den ort där skyddsrummet är beläget. Hänsyn tas också till i vilken typ av byggnad skyddsrummet är beläget.

MSB har i vissa fall även beslutat att en del av skyddsrummet ska avvecklas eller att ett skyddsrums funktion tillfälligt ska begränsas (s.k. tillfällig begränsning). MSB har i dessa fall kunnat besluta att ett skyddsrum ska ändras så att antalet skyddsplatser minskar eller att slå ihop två skyddsrum till ett större. Syftet med en tillfällig be- gränsning av skyddsrumsfunktionen är att kunna stänga av ett skydds- rum, exempelvis under tiden som fastigheten renoveras eller byggs om. Enligt information på MSB:s webbsida om avveckling av skydds- rum krävs det att det finns en skyddsrumssakkunnig med kvalificerad behörighet kontrakterad och en tidsplan för projektet.

MSB har tagit fram en ansökningsblankett om avveckling eller begränsning av skyddsrumsfunktion (Se blanketten ”Ansökan om avveckling eller begränsning av skyddsrumsfunktion”, på MSB:s webb- sida). När ett skyddsrum har avvecklats har en särskild besiktning utförts på bekostnad av fastighetsägaren. Syftet med besiktningen är att säkerställa att utrymmet inte längre ska kunna uppfattas som ett skyddsrum.27

25Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 125 f.

26Se MSB:s interna beslut den 27 september 2017, dnr 2017-9471.

27Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 128. Tillfällig begränsning och avvecklingsbesikt- ning är i övrigt inte reglerat i lag, förordning eller föreskrift.

158

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Det har även förekommit att MSB som ett skäl för avveckling har tillåtit s.k. ersättningsskyddsrum när skyddsrumsfunktionen har be- dömts behöva kvarstå. Det har då krävts att ersättningsskydds- rummet ska täcka samma skyddsbehov som skyddsrummet som önskas bli avvecklat. Eftersom ett ersättningsskyddsrum inte täcker något nytt behov av skyddsplatser, har finansieringen helt fallit på den byggande.28 Frågan om ersättningsskyddsrum är inte uttryck- ligen reglerad vare sig i lag, förordning eller föreskrift. MSB har dock bedömt det som nödvändigt att kunna beakta ersättningsskyddsrum som ett skäl för avveckling av ett äldre skyddsrum för att möjliggöra nyexploatering och ändringar av befintliga byggnader samtidigt som skyddsrumsbeståndet kan upprätthållas.

Sedan nyproduktionen av skyddsrum upphörde 2002, har det enligt uppgifter från MSB byggts 75 ersättningsskyddsrum med 7 374 platser, varav 46 skyddsrum med 4 462 platser har byggts sedan 2017. MSB har cirka 290 pågående ärenden där fastighetsägare har ansökt om tillfällig begränsning för att ersätta ett befintligt skydds- rum, vilket totalt motsvarar cirka 38 000 platser. Byggåtgärder pågår av cirka 120 sådana skyddsrum.

5.3.6Ersättning

Enligt 6 kap. 1 och 2 §§ lagen om skyddsrum har den som ska bygga och utrusta eller underhålla ett skyddsrum rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. I fråga om underhåll av skyddsrum läm- nas dock inte ersättning för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Försumligheten kan bl.a. handla om att kostnaderna för underhåll orsakats av en olämplig fredstida använd- ning av skyddsrummet. Ägaren får exempelvis stå för kostnader orsa- kade av att skyddsrumsdörrar har demonterats eller att det skett håltagning i skyddsrummets väggar.29

MSB får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna (se 6 kap. 3 § lagen om skyddsrum och 6 kap. 1 § förordningen om skyddsrum). Några sådana föreskrifter har inte meddelats.

28Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 129).

29Jfr Kammarrätten i Göteborgs dom den 25 september 2012 i mål 2029-12.

159

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

I förarbetena till lagen om skyddsrum anges att bestämmelserna om ersättning i sak motsvarar de tidigare bestämmelserna som fanns i 6 kap. 20 § första stycket och 22 § lagen om civilt försvar (se prop. 2005/06:133 s. 168). Vad som utgör skälig ersättning utvecklas härutöver inte.

Enligt 6 kap. 20 § första stycket lagen om civilt försvar hade den som var skyldig att bygga och utrusta ett skyddsrum rätt till ersätt- ning av staten för de merkostnader som därigenom uppkom. I 6 kap. förordningen (1995:128) om civilt försvar fanns mer utförliga bestäm- melser om hur ersättningen skulle bestämmas. Enligt 6 kap. 15 § i förordningen bestod ersättningen som utgångspunkt av ett grund- belopp som beslutades av länsstyrelsen enligt schablonbelopp som angavs i bilaga till förordningen. Som exempel kan nämnas att grund- ersättningen för ett skyddsrum i en byggnad där bärande väggar av platsgjuten betong eller prefabricerade betongelement skulle upp- förts även om skyddsrum inte hade anordnats var 72 000 kronor plus 1 700 kronor för varje skyddsrumsplats. Till grundbeloppet kunde ett tilläggsbelopp utgå för öppningar i skyddsrummets begränsningsväg- gar, försvårad grundläggning, förstärkning för att förhindra byggnads- ras och förstärkning av befintliga begränsningsväggar. Summan av grundbeloppet och tilläggsbeloppet skulle multipliceras med en tids- koefficient bestämt utifrån utvecklingen av produktionskostnaderna för skyddsrum. Statens räddningsverk betalade ut den ersättning som länsstyrelsen beslutade om.

Enligt 6 kap. 22 § lagen om civilt försvar hade den som skulle bygga och utrusta ett skyddsrum i en befintlig byggnad rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gällde den som var skyldig att underhålla ett skyddsrum och som efter föreläggande gjort förbättringsåtgärder i ett skyddsrum. Ersättning lämnades dock inte för åtgärder som föranletts av att ägaren eftersatt under- hållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Enligt 6 kap. 20 § förordningen (1995:128) om civilt försvar betalades ersättning ut av Statens räddningsverk efter beslut av länsstyrelsen. Av samma bestämmelse framgick dock att ersättning för underhåll av ett skyddsrum ingick i den schablon- ersättning som utgick vid byggandet av skyddsrummet.

I förordningen (2006:638) om skyddsrum som har ersatt förord- ningen (1995:128) om civilt försvar finns inte motsvarande bestäm- melser om ersättning. Här återges endast den ovan nämnda befogen-

160

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

heten som MSB har att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 6 kap. lagen om skyddsrum.

5.3.7Övriga bestämmelser

I 7 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om att MSB får meddela förelägganden som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Före- lägganden, som inte rör tillträde till byggnaden eller anläggningen enligt 7 kap. 3 § för att utföra besiktning eller annan kontroll, får även förenas med vite. Om ett föreläggande inte följs får MSB vidta åtgärden på den försumliges bekostnad, om han eller hon inte på grund av någon bestämmelse i lagen är berättigad till ersättning för åtgärden om den vidtas frivilligt (7 kap. 2 §).

I 8 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om straff för den som bryter mot skyldigheten att bereda skyddsbehövande plats i ett skyddsrum under höjd beredskap eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen i fråga om hur ett skyddsrum ska vara placerat, dess utformning och utrustning samt inom vilken tid som skyddsrummet ska kunna iordningställas.

I 9 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om överklag- ande m.m. MSB:s beslut kan i regel överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. MSB:s beslut i fråga om behov av skyddsrum och deras lokalisering samt avveckling av skyddsrum får inte överklagas (9 kap. 2 §). Beslut som har meddelats under höjd beredskap gäller omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet (9 kap. 3 §).

5.4Internationell utblick

5.4.1Inledning

Förutom Sverige har Finland, Norge och Schweiz ett särskilt stort bestånd av skyddsrum. Skyddsrumsbeståndet har i dessa länder byggts upp under en lång tid. Anledningen till att det finns stora skillnader mellan olika länders ambitionsnivå i skyddet för civilbefolkningen har historiskt sett sin grund främst i geografiska, militärstrategiska, politiska och ekonomiska faktorer. Närheten till stora stater såsom Sovjetunionen och Nazityskland påverkade utbyggnaden av skydds-

161

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

rumsbeståndet i många länder i Europa under mellankrigstiden och andra världskriget, särskilt länder som Sverige och Finland. Under kalla kriget ändrades de militärtekniska förutsättningarna och vissa länder med sämre geografiska förutsättningar för skyddsrum och evakuering såsom Storbritannien lade ner sitt civila försvar till för- mån för satsningar på det militära försvaret. Danmark och Norge blev medlemmar i Nato och stärkte på så vis sin militära förmåga.30 Länder, såsom Sverige, Finland och Schweiz, som inte anskaffat kärn- vapen fortsatte i stället att satsa på skyddet för civilbefolkningen, kombinerat med hög konventionell militär förmåga och alliansfrihet. Sverige har därtill politiskt och ideologiskt under lång tid präglats av folkhemmets idéer om ett kollektivt omhändertagande. Under 1950- och 1960-talen avspeglade sig detta i en civilförsvarsorganisa- tion och skyddsrumsbyggande med mycket hög ambition. Samtidigt fanns det stora ekonomiska förutsättningar under rekordåren. Detta kan kontrasteras mot USA där federala initiativ uppfattades som mili- tarism och kommunism. I USA skulle enskilda i stället ha en egen beredskap och förmågan att ta hand om sig själv. USA:s geografiska läge bedömdes inte heller kräva ett mera ambitiöst befolkningsskydd förrän sent in i kalla kriget när interkontinentala ballistiska missiler blev en faktor. I Tyskland förbjöds civilförsvarsverksamhet under ockupationstiden efter andra världskriget, då detta ansågs ha fungerat som en paramilitär organisation under kriget och lett till en militari- sering för civilbefolkningen. I mitten av 1950-talet inrättades i stället ett räddningstjänstbaserat system till skydd för civilbefolkningen i Tyskland, vilket senare kompletterades av ett s.k. självskydd hos enskilda.31

5.4.2Finland

I Finland finns cirka 54 000 skyddsrum med cirka 4,4 miljoner platser för en befolkning på drygt 5,5 miljoner. Största delen av skyddsrum- men (cirka 85–90 procent) är privata, gårdsvisa skyddsrum av armerad betong och de finns i anslutning till bostads- och affärsfastigheter.

30Enligt uppgifter från Beredskabsstyrelsen i Danmark 2022-09-13 förekommer det olika typer av allmänna och enskilda skyddsrum och liknande utrymmen i Danmark. Dessa förvaltas av kommunerna och enskilda fastighetsägare.

31För en närmare analys av grundtankarna bakom systemet med skyddsrum, även i en inter- nationell kontext, se Peter Bennesved, Sheltered Society, Civilian Air raid shelters in Sweden – from idea to materiality, 1918–1940 and beyond, 2020, s. 26 f.

162

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

Tidigare hade kommunerna också skyldighet att bygga skyddsrum, men denna skyldighet avskaffades 2011. Det finns även bergskydds- rum som är gemensamma för flera fastigheter och som fortfarande är i bruk. Av skyddsrumsplatserna är 40 procent placerade vid arbets- platser och 60 procent vid bostäder. Skyddsrum som är avsedda för befolkningsskydd ska kunna iordningställas inom 72 timmar med dess utrustning och anordningar.

Det finns normalt inga skyddsrum på landsbygden eller i småhus- områden, utan där är det ett ansvar för de boende själva att anordna ett skydd. När det byggs bostäder eller flervåningshus (exempelvis för kontorslokaler) med en golvyta om minst 1 200 kvadratmeter ska fastighetsägaren inrätta ett skyddsrum som är minst så stort som två procent av golvytan. För industribyggnader och sådana bygg- nader som används för tillverkning, lager eller möten ska skyddsrum inrättas om byggnadens eller byggnadsgruppens golvytan är minst

1500 kvadratmeter. Skyddsrummet ska vara minst så stort att det mot- svarar en procent av golvytan. Skyddsrum i sjukhus och skolor ska ut- formas efter det utrymme som behövs för de människor som befinner sig där.

Byggnadens eller anläggningens ägare får inte någon ersättning från det allmänna för merkostnaderna att inrätta skyddsrum. Det är byggherren som ansvarar för att skyddsrummet uppförs enligt regel- verket för skyddsrum. Myndigheten för byggnadskontroll ansvarar för tillsyn över detta. Det är också denna myndighet som kan besluta om eventuella undantag i samråd med räddningstjänsten.

För varje byggnad med ett skyddsrum ska det finnas en skydds- rumsskötare som måste lära sig att använda skyddsrummets anord- ningar och ställa skyddsrummet i användbart skick. Byggnadens eller anläggningens ägare ansvarar för att se till att skyddsrummets metall- delar inte rostar, tätningar hålls i skick, anordningar fungerar och ut- rustning inte försvinner. Byggnadens eller anläggningens ägare ansva- rar således för årliga underhållsåtgärder. Räddningstjänsten kan göra tillsynsbesök för att kontrollera skyddsrummets skick. En besikt- ning ska göras av skyddsrummet vart tionde år. Härvid ska ett besikt- ningsprotokoll upprättas vilket ska uppvisas för räddningstjänsten på begäran.

Om det blir nödvändigt att använda skyddsrum ger myndighe- terna anvisningar om detta via radio. Om det behövs kan dessutom tillfälliga skyddsrum anordnas eller exempelvis underjordiska anlägg-

163

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

ningar användas som fysiskt skydd. Räddningstjänsten och fastig- hetsägare ansvarar för de praktiska åtgärderna. Det kan finnas behov av tillfälliga skyddsrum, särskilt i områden med lågt byggnadsbestånd och glesbygd.32

5.4.3Norge

Norge har cirka 25 000 skyddsrum med plats för cirka 2,5 miljoner människor för en befolkning på 5,2 miljoner. Av dessa finns cirka 300 000 platser i offentliga skyddsrum och cirka 2,2 miljoner i pri- vata skyddsrum. Det har sedan 1998 i princip inte byggts några nya skyddsrum. Regeringen har däremot ställt krav på att befintliga skyddsrum ska underhållas och kontrolleras. Kontroller under senare år har visat att det i vissa fall finns brister i underhåll och att kompe- tensen på skyddsrumsområdet har försämrats både bland civilför- svarets personal och hos relevanta byggföretag och leverantörer.

Det pågår en översyn av det civila försvaret och som en del av detta har Forsvarets forskningsinstitutt, FFI, genomfört en utred- ning av befolkningsskyddets relevans i ett framtida norskt försvar. FFI anser att varning, skyddsrum och evakuering är fortsatt rele- vanta och nödvändiga för att skydda civilbefolkningen vid en väpnad konflikt. Dessa åtgärder utgör det enda trovärdiga skyddet, och som civilbefolkningen ställer krav på under en väpnad konflikt, förutsatt att det ges tillräcklig förvarningstid.

FFI:s huvudförslag, i den offentliga versionen av rapporten, är att Norge ska fortsätta med befolkningsskyddskonceptet. Det innebär en fortsatt satsning på att utveckla skyddsrum, att fortsätta med dagens varning via ljudanläggningar som den mest robusta formen för varning, men även med kompletterande varningssätt som exem- pelvis via SMS, samt att uppdatera och förbättra gällande planverk.33

32Uppgifterna har inhämtats från Inrikesministeriet i Finland 2022-06-02. Se även MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 12 och FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 90.

33Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 13.

164

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

5.4.4Schweiz

Schweiz är det land i Europa, förmodligen också i världen, som har det mest ambitiösa nationella skyddsrumsprogrammet i bruk. Enligt artikel 45 i Schweiz lag för civilt försvar har varje invånare i landet rätt till plats i ett skyddsrum nära sin bostad. I dag har landet cirka 360 000 skyddsrum vilket nästan täcker hela befolkningsbehovet (drygt 8,6 miljoner, varav cirka 74 procent bor i städerna); lokalt kan viss brist på skyddsrum förekomma. Skyddsrummen är vanligen byggda för att på bästa sätt motstå effekterna av kärnvapen (”fallout shelter”). Enligt artikel 46 i samma lag har en fastighetsägare som bygger bostäder och sjukhus också en skyldighet att bygga tillhör- ande skyddsrum samt att utrusta och underhålla det. Denna skyldig- het har funnits sedan början av 1960-talet och därför har de flesta bostadshus byggda därefter också skyddsrum. En fastighetsägare kan dock avstå från att bygga skyddsrum, eller vara befriad från denna skyldighet i ett område som är välförsett med skyddsrum, men är då i stället ålagd att erlägga en särskild kompensationsavgift för att be- kosta offentliga skyddsrum. I områden med otillräcklig tillgång på skyddsrum är kommunen skyldig att inrätta offentliga skyddsrum. Landets kantoner (delstatsregeringar) ansvarar för att de nationella reglerna kring skyddsrum följs.34

5.5Sveriges skyddsrumsbestånd

5.5.1Skyddsrum och skyddsrumstätorter

Det finns i dag drygt 64 000 skyddsrum i Sverige med plats för cirka 7 miljoner individer. Skyddsrummen är byggnadstekniskt förstärkta lokaler. Vanligtvis utgör de en del av en källare i en byggnad men det förekommer även bergrum och fristående lokaler. I fredstid används skyddsrummen i regel av fastighetsägare eller nyttjanderättshavare för andra ändamål. Vid krigsfara ska de kunna iordningställas för skyddsrumsbruk inom två dygn.35

Skyddsrummen är i huvudsak belägna i någon av de 140 så kallade skyddsrumstätorterna, vilket är tätorter där tillgången till andra fysiska skydd än skyddsrum är begränsad. I bilaga A till MSB:s handbok

34Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 90.

35Se 34 § i Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6).

165

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

Skyddsrum SR 15 finns en förteckning över vilka skyddsrumstät- orter som MSB har fastställt.

Skyddsrumstätorter är en prioriteringsmodell som tagits fram för att bedöma behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna. Indel- ningen i skyddsrumstätorter utgår från demografiska förutsätt- ningar och bygger på principen med ett kärnbestånd av skyddsrum i innesluten bebyggelse med stor befolkningstäthet.36

Skyddsrumstätorterna är delvis placerade i strategiskt viktiga om- råden, och delvis utanför dessa. Utgångspunkten för planering och fastställande av skyddsrumstätorter har varit att fånga var, sett över tiden, som människor bedöms befinna sig, och var människor kan antas söka sig vid ett väpnat angrepp. Med detta som utgångspunkt har vissa särskilt koncentrerade bebyggelsecentra i landet pekats ut som skyddsvärda skyddsrumstätorter. Skyddsrumstätorterna är upp- delade i A- respektive B-områden där A-områdena avser de områden på orten där befolkningstätheten är som störst och där skyddsrums- beståndet enligt MSB bör vara särskilt prioriterat. Övriga tätorter, och alla andra områden som inte ligger inom A eller B-område, be- nämns skyddsrumsområde C. Skyddsrumsområde C består av om- råden och orter med lägre befolkningstäthet och i huvudsak utanför strategiskt viktiga områden. Enligt MSB gäller som huvudregel även i dessa områden att skyddsrumsbeståndet ska bevaras.37

Enligt Totalförsvarets forskningsinstituts studie från 2017 hade 102 skyddsrumstätorter i Sverige skyddsrumsplatser åt samtliga in- vånare där. I 38 skyddsrumstätorter var dock antalet skyddsrums- platser mindre än befolkningen.38 Uppgifterna hade hämtats från MSB:s redovisning av antalet skyddsplatser i förhållande till befolk- ning i respektive skyddsrumstätort.39

36Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 23 f.

37Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 127.

38De orter där skyddsrumstillgången var lägre än befolkningsmängden var Upplands Väsby, Vallentuna, Åkersberga, Huddinge, Tumba, Salem, Västerhaninge, Tyresö, Täby, Danderyd, Sollentuna, Stockholm, Södertälje, Nacka, Boo, Sundbyberg, Strängnäs, Jönköping, Vetlanda, Eksjö, Karlshamn, Staffanstorp, Bjuv, Kävlinge, Lomma, Svedala, Höganäs, Trelleborg, Falkenberg, Kungsbacka, Partille, Alingsås, Ulricehamn, Skoghall, Örebro, Kumla, Fagersta och Piteå.

39Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 14 f.

166

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

5.5.2Olika typer av skyddsrum

Som redogjorts för i avsnitt 5.2.1 gjordes tidigare skillnad mellan allmänna och enskilda skyddsrum. Numera görs inte någon sådan åtskillnad i lagstiftningen. Det finns dock fortfarande olika typer av skyddsrum samt olika benämningar av skyddsrumstyper.

Som allmänna skyddsrum inrättades tidigare s.k. befolkningsskydds- rum och andra större skyddsrum. Efter andra världskriget byggdes det ett antal befolkningsskyddsrum centralt i landets största städer. De inrättades för att vara fullträffsäkra och kunna ge skydd till ett be- tydligt större antal personer än normalskyddsrummen.40 Det är fråga om stora bergrumsanläggningar och friliggande betongskyddsrum. Byggåtgärderna genomfördes i tio städer och totalt färdigställdes 15 befolkningsskyddsrum med plats för närmare 54 000 skyddssök- ande.41 Storleken på befolkningsskyddsrummen varierar, där det största har en kapacitet på 11 000 personer (Katarinaberget vid Slussen i Stockholm).

År 1956 ändrades planeringsinriktningen så att det i händelse av krig i första hand skulle genomföras massevakuering av invånarna i städernas innerområden. Bara de som hade nödvändiga totalförsvars- uppdrag och andra krigsviktiga arbetsuppgifter skulle stanna kvar i städerna, varvid befolkningsskyddsrummen kunde användas. Evaku- eringen av städer var en så viktig del av det civila försvaret att någon nybyggnation av normalskyddsrum inte behövde genomföras i städ- ernas centrala delar mellan åren 1957 och 1976 där befolknings- skyddsrum och större skyddsrum i stället skulle byggas. Härefter ändrades planeringsinriktningen återigen så att normalskyddsrum skulle byggas förutom i ett stort antal orter, också i städernas centrala delar. Den stora befolkningsökningen i städernas innerområden hade lett till att massevakueringsplanerna inte längre var praktiskt genom- förbara.42 Även om befolkningsskyddsrummen hade bedömts som problematiska just på grund av storskaligheten och förväntad inrym- ningstid byggdes dock fler stora skyddsrum som en bristtäcknings-

40Även före krigets slut och i början av 1940-talet byggdes det liknande större skyddsrum i, och i närheten av, Stockholm, exempelvis vid sjukhusen SÖS och Karolinska (byggår 1941).

41Sådana skyddsrum byggdes i Stockholm, Norrköping (numera avvecklat), Linköping, Karls- krona, Malmö, Göteborg, Borås, Örebro, Västerås och Katrineholm.

42Se Joachim Anell, Fortifikation Väst: Befolkningsskyddsrum. Uppgång, fall och fortsättning för landets allra största skyddsrum och SOU 2004:134, s. 101 f.

167

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

metod en bit in på 1990-talet.43 Under samma tid och fram till början av 2000-talet (i något fall även härefter) modifierades också de äldsta befolkningsskyddsrummen. I fredstid utnyttjas många av befolknings- skyddsrummen och andra större skyddsrum som parkeringsgarage. Genom de lagändringar som gjorts genom åren gäller i dag samma regler för dessa skyddsrum som för andra skyddsrum. Som utgångs- punkt är det byggnadens eller anläggningens ägare som är under- hållsansvarig.44

Gemensamt för befolkningsskyddsrummen och flertalet av de andra större skyddsrummen är att de är utrustade med annan och mer avancerad teknik än normalskyddsrum. Exempelvis är de utrus- tade med reservkraftsanläggningar för elförsörjning eftersom skydds- rummens komponenter, såsom luftfilteranläggningar och stora portar, inte kan drivas manuellt utan kräver elförsörjning. Vissa av dessa skyddsrum är även utrustade med egna vattenreningssystem och annan speciell teknik. Till de skyddsrum som är inrymda i berg tar man sig i flera fall genom speciella tunnlar.45 Enligt MSB är det för- knippat med logistiska svårigheter och tar det tid att inrymma den stora mängden människor. Vidare är befolkningsskyddsrummen och flertalet av de andra större skyddsrummen beroende av särskilt ut- bildad personal för att kunna användas och driftsättas. Tidigare fanns krigsplacerad personal knuten till dessa skyddsrum.46 Enligt MSB är många av dessa skyddsrum också i behov av omfattande underhåll och modernisering då gammal teknik är installerad.

Förutom befolkningsskyddsrummen och andra större skyddsrum finns även ett antal skyddsrum som är inrymda i berg. I de skyddsrum som inrymts i berg skiljer sig ofta luftreningssystemen från de i nor- malskyddsrummen på så sätt att de inte kan vevas manuellt vid strömbortfall, utan måste drivas med elverk. Enligt MSB kräver dessa skyddsrum särskilda instruktioner för att driftsättas och i vissa

43Sådana skyddsrum byggdes under denna tid i Stockholm, Sundbyberg, Solna, Karlskrona och Ystad.

44Är det fråga om ett skyddsrum som byggts enligt tidigare lag i befintlig byggnad eller anlägg- ning, eller på mark avsedd för gata, torg, park eller allmän plats, har kommunen underhålls- ansvaret, se punkten 3 i övergångsbestämmelserna till lagen om skyddsrum samt avsnitt 5.3.4.

45Tunnlarna ger en viss grad av skydd mot explosioner och joniserande strålning. Avsaknaden av luftrening innebär dock att tunnlarna inte utgör ett fullgott skydd mot CBRN.

46Enligt MSB:s uppgifter finns det i dag 39 sådana befolkningsskyddsrum och andra större skyddsrum med plats för sammanlagt drygt 84 000 skyddssökande. Eftersom det numera sak- nas en organisation för driftsättning ingår de 14 befolkningsskyddsrum som inte har avveck- lats för närvarande inte i den totala skyddsrumsplaneringen. I MSB:s register är befolknings- skyddsrummen därför angivna med en skyddsplats.

168

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

fall särskild utbildad personal då de har komplicerade driftsystem. Det förekommer också skyddsrum i berg som är utrustade med samma typ av fläktaggregat som finns i normalskyddsrum, vilket inne- bär att de inte är beroende av elverk eller särskilt utbildad personal.

MSB hänför befolkningsskyddsrummen och andra skyddsrum som har utrustats med avancerad teknik till en egen kategori som kallas skyddsrum special. Gemensamt för dessa specialskyddsrum är att de är väsentligt mer komplicerade att underhålla och iordning- ställa än normalskyddsrum och kan kräva särskilda instruktioner eller särskilt utbildad personal för att driftsättas. Befolkningsskydds- rummen och övriga specialskyddsrum ägs i regel av kommunen eller regionen, men i några fall av privata aktörer.47

Andra typer av skyddsrum är volymskyddsrum, vilket är skydds- rum som i stället för luftrening med fläkt och filter, har en större luftvolym för varje skyddssökande än vad som är fallet i standard- skyddsrum. Enligt MSB finns det tio sådana skyddsrum i landet och det är oklart hur lång vistelsetid volymskyddsrummen är dimensio- nerade för. Det är inte uteslutet att dessa skulle kunna utrustas med luftreningsanläggning. Paragraf 40-skyddsrum är skyddsrum enligt 40 § i civilförsvarslagen (1960:74) som inrättades och utrustades av kommunen i befintlig anläggning eller byggnad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som är avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats. Enligt uppgift i skyddsrumsregistret finns det 21 sådana skyddsrum i landet.

Bristtäckningsskyddsrum är ett samlingsbegrepp för de skydds- rum som byggts för att täcka brister på skyddsrumsplatser i befintlig bebyggelse där man inte kunde se något nyproduktionsbehov under överskådlig tid. Byggandet av bristtäckningsskyddsrum var således inte föranlett av något fredsbyggnadsbehov, men bristen fanns där- för att byggnaden inte försågs med skyddsrum då den byggdes.48 Enligt MSB finns det 742 sådana skyddsrum med drygt 81 800 skydds- rumsplatser i landet. Splitterskyddsrum byggdes under åren 1945–1961 och är mindre skyddsrum för 10–25 personer med en nettoyta mindre än 20 kvm (utan luftrenare). Splitterskyddsrummen var inte avsedda för befolkningen utan skulle kunna nyttjas av civilförsvarets perso- nal. Enligt MSB finns det elva splitterskyddsrum kvar i landet och

47Sammanlagt är det fråga om 80 specialskyddsrum med plats för drygt 96 000 personer. Av dessa skyddsrum ägs 14 av privata aktörer.

48Räddningsverket, Konsekvenser av minskat skyddsrumsbyggande, 2000, s. 16.

169

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

MSB bedömer att dessa bör avvecklas eftersom de inte uppfyller kraven på ett skyddsrum. Staten bör enligt MSB ta kostnaden för avvecklingsåtgärder så att utrymmena inte misstas för att vara skydds- rum i framtiden. Enligt MSB skulle dessa utrymmen i stället för skyddsrum eventuellt kunna användas som andra skyddsutrymmen i den utsträckning det bedöms nödvändigt.

Dispensskyddsrum var skyddsrum med dispens för färdigställande vilket gällde i ett antal kommuners innerområden och hängde sam- man med uppförandet av befolkningsskyddsrum i dessa områden. I dispensskyddsrummen färdigställdes skyddsrumsstommen. När dispensen upphörde skulle skyddsrummet utrustas till ett fullgott skyddsrum. Dispensskyddsrummen har kontrollerats under 90- och 00-talen varvid 40 av dessa är godkända utan kvarstående brister och torde därmed ha bedömts som färdigställda. Tio har dock noterats med kvarstående brister. Hybridskyddsrum kallas ibland de dispens- skyddsrum som färdigställdes då en nyare teknisk bestämmelse trätt i kraft. Detta kan innebära att exempelvis dörrar uppförts enligt en viss standard i skyddsrum där stommen uppförts enligt en äldre standard. Enligt MSB finns 50 dispensskyddsrum kvar i landet.

5.5.3Olika skyddsrumsstandarder

Merparten av befintliga skyddsrum är byggda från år 1945 och framåt. Det förekommer även ett mindre antal från tiden dessförinnan. Genom åren har olika tekniska standarder gällt.49

Mellan åren 1938–1945 inrättades skyddsrum enligt standarderna

A6 och S3. Dessa kunde byggas såväl vid nybyggnationer som i be- fintliga byggnader. I befintliga byggnader var dörrarna av trä. Skydds- rum från denna period är till största delen avvecklade. Enligt MSB bör staten stå för avvecklingsåtgärder av dessa äldre skyddsrum så att ut- rymmena i framtiden inte av misstag uppfattas som skyddsrum. Det återstår 72 sådana skyddsrum i hela landet med drygt 14 600 skydds- rumsplatser.

Mellan åren 1946–1961 inrättades skyddsrum enligt standarderna

S7 och Askr. Bestämmelserna för de båda skyddsrumstyperna var identiska. Skyddsrummen dimensionerades enligt dessa standarder

49Samtliga äldre föreskrifter om skyddsrumsstandarder redovisas på MSB:s webbsida under rubriken ”Äldre skyddsrumsregler”.

170

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

utifrån erfarenheter från andra världskriget och utrustades med luft- rening av typen gas- och dimfilter. En modernisering har påbörjats genom att dessa filter byts ut till moderna FAG-filter (kolfilter) på statens bekostnad.50

Under åren 1961–1974 inrättades skyddsrum enligt standarden Nskr. Under denna tid var kärnvapenhot dimensionerande, vilket medförde att en ny filtertyp introducerades, sandfiltret. Detta filter har en stor volym och placerades ofta utanför skyddsrummet.51

Mellan åren 1974–1978 inrättades skyddsrum enligt standarden TB 74 i vilken både sandfilter och FAG-filter förekom. Under åren 1978–1992 inrättades skyddsrum enligt standarden TB 78, vilken i princip var identisk med TB 74. Enligt TB 78 finns moderna FAG- filter och automatiska stötvågsventiler installerade. Vidare infördes härmed krav på iordningställanderitning.

Från 1992 och framåt inrättas skyddsrum enligt standarden SR, vilken utgörs av de funktionskrav som framgår av Statens rädd- ningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6). Sedan 1992 har 2 166 skyddsrum inrät- tats enligt denna standard i hela landet, varav 152 i befintliga bygg- nader (s.k. bristtäckningsskyddsrum). I de skyddsrum som byggts sedan 1992 finns sammantaget drygt 175 000 skyddsrumsplatser.

5.5.4Särskilt om skyddade sjukvårdsanläggningar och ledningsplatser

Det finns ett antal skyddade civila sjukvårdsanläggningar och led- ningsplatser. Vissa av sjukvårdsanläggningarna används inte för sjuk- vård i ett normalt läge och andra är en del i ordinarie verksamhet. I vissa regioner finns exempelvis akutmottagningar som försetts med fortifikatoriskt skydd. Skyddade ledningsplatser finns i kommuner över hela landet. Dessa var tidigare avsedda för den statliga civilför- svarsorganisationen som hade till uppgift att skydda och rädda civil- befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Ansvaret

50Ett FAG-filter består av aktivt kol med impregnering för att skydda mot olika kemiska sub- stanser inklusive radioaktiva gaser. Filterkassetten som används i skyddsrummen består för- utom FAG-filtret av ett aerosolfilter vilket förhindrar inträngling av fasta och vätskeformiga partiklar samt aerosoler. Den automatiska stötvågsventilen som sitter före filtret ska stoppa själva stötvågen från en kärnvapenexplosion.

51Sandfiltret var avsett att skydda både mot stötvåg och inträngande radioaktivitet. Nackdelen med sandfiltren är att de är fuktkänsliga och inte kan uppdateras efter nya hotbilder. Dessutom har det ansetts problematiskt att kvalitetssäkra sandfiltrens funktion över tid.

171

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

SOU 2022:57

för den verksamheten, liksom rådigheten över den materiel och de anläggningar som tillhörde verksamheten, överfördes under 1990-talet i huvudsak från staten till kommunerna. Många av dessa har förfallit i brist på modernisering eller underhåll. En del anläggningar har över- låtits till andra ägare för andra ändamål än det ursprungligen avsedda.

De skyddade vårdutrymmena och ledningsplatserna kan vara anläggningar i berg som byggdes på 1950-, 1960- och 1970-talen och som konstruerades för att ge skydd mot artilleri och fjärrstridsmedel samt mot luftstötvåg, strålning från kärnladdningar samt mot att kon- taminerad luft tränger in. Det finns även betonganläggningar, såväl under som ovan jord, som erbjuder ett något lägre fysiskt skydd. Samt- liga dessa anläggningar kräver förberedelser för att kunna användas med sin fulla skyddsförmåga. Samtidigt finns det också anläggningar som inte kräver omställning eller andra förberedelser. Gemensamt för dessa anläggningar är att de inrättats helt eller delvis med statlig finansiering.52

När Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap lämnade sitt delbetänkande Hälso- och sjukvård i det civila försvaret (SOU 2020:23) konstaterades att status på de civila sjukvårdsanläggningarna var vari- erande. Åtminstone en anläggning var i riskzonen för rivning och krävde omfattande underhåll.53 Utredningens uppdrag var att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvar- liga händelser i fredstid och höjd beredskap samt lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera sådana händelser långsik- tigt bör utvecklas. I delbetänkandet redovisade utredningen övergrip- ande bedömningar av vad som bedömdes som viktigast att satsa på inom hälso- och sjukvårdsområdet i försvarsbeslutet för 2021–2025.

Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet läm- nade i maj 2019 betänkandet Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34). I betänkandet föreslår kommittén bl.a. ett statligt kontrollsystem vid överlåtelse och upplåtelse av egendom av väsent- ligt intresse för totalförsvaret. Efter att förslagen remissbehandlats bedömde regeringen att kommitténs förslag behöver analyseras med beaktande av remissutfallet och den utveckling som skett i övrigt på lagstiftningsområdet. Regeringen beslutade därför i juli 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga om, och i så fall på vilket sätt, statlig kontroll bör genomföras vid upplåtelser och överlåtelser

52Se SOU 2019 :34, s. 173 f.

53Se SOU 2020:23, s. 104.

172

SOU 2022:57

Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning

av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret (se dir. 2022:121). Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2024.

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap framhöll i sitt delbetänkande (SOU 2020:23) vikten av att programmet Sjukvår- dens säkerhet i kris och krig (SSIK) återupptas. Ursprungligen för- valtades SSIK-programmet av Socialstyrelsen men övergick 2006 till Krisberedskapsmyndigheten och sedan till MSB. MSB hade under utredningen framfört att Socialstyrelsen borde få ansvaret för inrikt- ning, stöd och statlig styrning inom hälso- och sjukvårdsområdet, och därmed även för SSIK-programmet. Utredningen gjorde dock ingen bedömning av hos vilken myndighet ansvaret för SSIK-pro- grammet skulle placeras. Utredningen gjorde däremot bedömningen att den myndighet som fick ansvaret för programmet också skulle få ett särskilt uppdrag att tillsammans med regionerna kartlägga befint- liga skyddade lokaler för vårdverksamhet. Syftet med kartläggningen skulle vara att nationellt och regionalt hos länsstyrelser och regioner få kunskap om var och i vilken omfattning det finns skyddade ut- rymmen i regionerna där det kan bedrivas vård eftersom sådana an- läggningar kunde utgöra en potentiellt väsentlig tillgång inom ramen för totalförsvarsplaneringen.54 Utredningen ansåg också att det skulle utgå statligt stöd för att åtgärda eventuella brister när underhållet av en sådan lokal var eftersatt och lokalen skulle ha betydelse för total- försvarets behov. Utredningen föreslog därför att det skulle inrättas ett särskilt riktat stöd för dessa investeringar och att 50 miljoner kronor skulle reserveras för detta från år 2022. För skyddade vård- lokaler som tillkommit genom avtal med staten framhöll utred- ningen som en tänkbar lösning att staten försöker få till stånd för- längningar av avtal eller nya avtal samt att löptiden för sådana avtal anpassas så att de kan upphöra när ett statligt kontrollsystem är på plats. Detta skulle enligt utredningen kräva att en lämplig statlig aktör

54Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 om ett uppdrag till Socialstyrelsen att genomföra en förstudie om programmet Sjukvårdens säkerhet i kris och krig (S2021/07152). Uppdraget redovisades den 1 juni 2022. Härefter har regeringen beslutat att ge Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga befintliga skyddade utrymmen och lokaler avsedda för hälso- och sjukvården i länen. Syftet med kartläggningen är att nationellt och regionalt få kunskap om, var och i vilken omfattning det finns skyddade utrymmen och lokaler i länen där det kan bedrivas vård. Social- styrelsen ska även bedöma om utrymmet eller lokalen kan vara av betydelse för totalförsvarets behov samt redovisa huruvida lokalen är eftersatt och om det bedöms möjligt att genom under- håll möjliggöra nyttjande av utrymmet eller lokalen för hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen ska senast den 2 maj 2023 lämna en redovisning av uppdraget till Regeringskansliet.

173

6Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

6.1Inledning

Utredningens uppgift är bl.a. att analysera och ta ställning till hur det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen är av betydelse som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Analysen ska göras ur ett landsomfattande perspektiv. Behovet av skyddsrum och andra skyddade utrymmen kan exempelvis skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige beroende på hur den långsiktiga militära hotbilden ser ut.

Utredningen har i kapitel 4 konstaterat att det behövs ett ända- målsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen mot konse- kvenser av ett väpnat angrepp. I detta sammanhang har utredningen gjort bedömningen att det skydd skyddsrummen kan erbjuda fort- farande är relevant. Skyddet för civilbefolkningen ska enligt utred- ningen därför delvis bestå av tillgång till skyddsrum i nödvändig ut- sträckning med beaktande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Mot bakgrund av de bedömningar som görs av det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget, målen för totalför- svaret samt betydelsen av tillgången på skyddsrum är det angeläget att det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthålls i så stor utsträck- ning som det bedöms nödvändigt för ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen. Vidare bör viss nyproduktion av skydds- rum även förekomma för att säkerställa tillgången till skyddsrum.

Utredningen behandlar i detta kapitel behovet av en reglering av andra skyddade utrymmen, hur behovet av skyddsrum och andra

175

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

skyddade utrymmen kan skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige samt hur planeringen avseende tillgången till skyddsrum samt arbetet med skyddsrum och skyddade utrymmen ska bedrivas framöver. Utredningen behandlar vidare hur dessa utrymmen suc- cessivt bör moderniseras och anpassas, hur behovet av nybyggnation ska tillgodoses samt frågan om avveckling av skyddsrum. I samman- hanget behandlas även ansvars- och kostnadsfördelningen mellan rele- vanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rätts- subjekt. Slutligen behandlar utredningen frågan om det, förutom utrymning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ända- målsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrym- men samt frågan om skyddsrum och skyddade utrymmen kan vara användbara även vid fredstida kriser.

6.2Planering av ett ändamålsenligt skyddsrumsbestånd

6.2.1Nödvändiga skyddsrumsåtgärder bör i ett första skede fokuseras till storstäderna och andra utsatta områden

Utredningens bedömning: Behovet av skyddsrum är som störst i de områden som bedöms som strategiskt viktiga i händelse av ett väpnat angrepp. Skyddsrumsbehovet är påtagligt i storstä- derna, likaså i de områden där det finns bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan, samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Åtgärder som behöver vidtas i fråga om skyddsrum bör därför under de närmast kommande åren avse dessa områden. Det är av stor bety- delse att det arbetet kan påbörjas så snart som möjligt.

Som utredningen konstaterat i kapitel 4 är de bedömningar som görs i fråga om det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges närområde, av grundläggande betydelse när det gäl- ler att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolk- ningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot befarade direkta konse- kvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Vidare måste planeringen och målsättningarna för totalförsvaret vara styrande för utredningens förslag och bedömningar. Det övergripande målet för

176

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

totalförsvaret från och med 2021 är att Sverige ska kunna försvaras mot väpnat angrepp och att landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska värnas. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna verka krigsavhållande och möta ett väp- nat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt ter- ritorium. Vid krig eller krigsfara behöver civilbefolkningen skyddas.

En modern beredskap behöver vara flexibel och anpassad till utvecklingen i samhället, till utvecklingen i vår omvärld och till våra säkerhetsbehov. För att klara en situation som föranleder skärpt eller högsta beredskap krävs förberedelser och planering med utgångs- punkt i en utvecklad målbild som anger vad som ska skyddas eller upprätthållas, en uppfattning om hur det moderna kriget kan kom- ma att gestalta sig, samt en realistisk syn på dagens samhälle och hur det kan förväntas utvecklas framöver.1

Enligt den nuvarande totalförsvarsplaneringen behöver det finnas en beredskap för ett väpnat angrepp på Sverige där konventionella och högteknologiska stridsmedel används, och där förloppet inled- ningsvis kan vara snabbt och intensivt. Det kan inte heller uteslutas att massförstörelsevapen inklusive taktiska och strategiska kärnvapen kan komma att användas vid ett väpnat angrepp mot Sverige. Hybrid- hot, när olika medel används av en motståndare för att nå sina syften, såsom cyberattacker och informationskrigföring, kan också vara en del av krigföringen. Ett väpnat angrepp kan börja med bekämpning med fjärrstridsmedel och sabotagehandlingar riktade mot samhälls- viktiga verksamheter.

Sverige har under de senaste decennierna genomgått en omfatt- ande omfördelning av befolkning från mindre samhällen och glest befolkade delar av landet till de större städerna. I synnerhet tenderar koncentrationen av befolkning och verksamheter till Stockholms- området att vara stark. En ökad koncentration av befolkning och verksamheter, inte minst ledningsfunktioner av olika slag, till vissa geografiska områden innebär ökade sårbarheter. Som exempel har nämnts möjligheten att slå ut samhällsviktig verksamhet i anslutning till större befolkningskoncentrationer. Militär vapenverkan och strids- handlingar orsakar mer omfattande civila skador och förluster samt

1Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 11.

177

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

mer omfattande samhällsstörningar ju större del av civilbefolkningen som berörs eller är potentiellt berörda av ett väpnat angrepp.2

Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats för angreppet. Därför måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter, varvid delar av det svenska territoriet kan drab- bas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser och föröd- else lokalt och regionalt.

Regeringen och Försvarsberedningen har sedan tidigare angett vissa geografiska områden som strategiskt viktiga i händelse av en kris eller ett krig, nämligen Stockholmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, västkusten med Göteborg, västra Svea- land samt delar av Jämtlands och Norrbottens län (Ds 2017:66 s. 73 ff. och prop. 2020/21:30 s. 60). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också hänvisat till dessa områden och samtidigt framhållit att hotbilder kommer att förändras över tid, vilket också kan förändra bilden av vilka geografiska områden som bedöms som strategiskt viktiga vid ett väpnat angrepp.3 I Försvarsmaktens och MSB:s handlingsplan från den 27 augusti 2021 för att främja och ut- veckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025 (Handlingskraft) anges de områden som anses strategiskt viktiga områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig. Bortsett från sydöstra Sverige anges här samma områden som tidigare lyfts fram, nämligen Stockholmsområdet, Gotland, sydvästra Sverige in- klusive Öresundsregionen, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län. Dock anges att även andra platser kan vara viktiga som baserings- och koncentreringsområden för Försvars- maktens krigsförband, samt för samhällets försörjning och funktio- nalitet. Som relevanta militära mål vid ett väpnat angrepp anges led- ningscentraler, radaranläggningar och baser, vilka är av vikt för den nationella försvarsansträngningen. Civila mål kan vara exempelvis logistiknoder, hamnar, flygplatser, broar, viktig industri samt infra- struktur för energi och kommunikation. (Se Handlingskraft, s. 13 ff.) Även andra anläggningar för samhällsviktig verksamhet såsom anlägg- ningar för produktion av exempelvis dricksvatten skulle kunna ut- göra civila mål.

2Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 6 f.

3Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 13.

178

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Utifrån den koncentration av befolkningen som skett till stor- städerna och de bedömningar som gjorts av Försvarsberedningen, regeringen, Försvarsmakten och MSB, i fråga om de strategiskt viktiga områdena kan utredningen konstatera att behovet av skyddsrum också är som störst i dessa geografiska områden. I väsentliga delar av dessa områden kan tillgången till andra ändamålsenliga skyddsåtgär- der, främst utrymning, också vara begränsade med hänsyn till den stora befolkningsmängden, särskilt i händelse av ett plötsligt och oförutsett väpnat angrepp. Drygt 87 procent av Sveriges befolkning bor enligt uppgift i tätbebyggt område.4 De samlade åtgärderna avse- ende skyddsrum bör därför under de närmaste åren fokuseras till dessa områden, särskilt till storstäderna, men även till bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan, samhällsviktig verk- samhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Vad som i sammanhanget är att betrakta som anläggningar för samhälls- viktig verksamhet får bedömas bl.a. utifrån anläggningens status och betydelse.5

Som utredningen redan har konstaterat bör som utgångspunkt det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upprustas (se avsnitt 4.5.1). Utred- ningens uppfattning är att det på sikt behöver finns viss skyddsrums- kapacitet över i stort sett hela landet. Arbetet med skyddsrummen kommer att behöva prioriteras och mera noggrant planeras. Utred- ningen övergår nu till att behandla hur den närmare skyddsrums- planeringen bör göras.

6.2.2Den närmare planeringen av tillgången till skyddsrum

Utredningens bedömning: MSB ska ha ett fortsatt ansvar för skyddsrumsplaneringen på nationell nivå.

Planeringen bör göras med beaktande av befolkningsutveck- lingen samt andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Det bör finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte har tillgång till något annat skydd eller kan utrymmas i tid,

4Enligt FN-data från år 2018, se Ds 2019:8, s. 41.

5Det kan exempelvis vara fråga om anläggningar både för militär och civil verksamhet. En jämförelse kan göras med vilka byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som enligt 3–6 §§ skyddslagen (2010:305) kan beslutas vara skyddsobjekt.

179

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

samt de som kommer behöva stanna kvar för att upprätthålla sam- hällsviktiga funktioner. Behovet av antalet skyddsrumsplatser kom- mer att se olika ut i olika delar av landet. Vid planeringen bör sär- skilt beaktas att flest skyddsrumsplatser kommer att behövas i storstäderna och vid bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan samhällsviktig verksamhet som bedöms ut- göra sannolika mål för ett väpnat angrepp.

Försvarsmakten bör ges tillfälle att yttra sig vid MSB:s beslut om behovet av skyddsrum samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum ska vara belägna.

Till grund för det fortsatta skyddsrumsarbetet – för att nå målet att det ska finnas ett ändamålsenligt skydd för civilbefolkningen – måste det genomföras en detaljerad planering och tas fram planerings- underlag. Sådan planering bör göras av en myndighet på central för- valtningsnivå som har ett övergripande ansvar för befolkningsskydd.

Enligt lagen om skyddsrum är det regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, som beslutar om behovet av skydds- rum och var dessa skyddsrum ska vara belägna. Det är MSB som i dag beslutar om behovet av skyddsrum och var dessa skyddsrum ska vara belägna (1 kap. 2 § förordningen [2006:638] om skyddsrum). MSB har expertkunskap och en överblick på området som gör att myndig- heten även fortsatt bör ansvara för sådan planering på nationell nivå. Skyddsrumsplaneringen är också en grundläggande del av befolk- ningsskyddet för vilket MSB har ett övergripande ansvar. MSB bör tillsammans med Försvarsmakten så snart som möjligt ges uppdraget att identifiera och analysera sårbarheter, hot och risker samt genom- föra en övergripande planering av de samlade åtgärderna avseende skyddsrummen.6 Även andra expertmyndigheter och offentliga organ bör involveras i detta arbete, såsom länsstyrelser och Strålsäkerhets- myndigheten. MSB har en planeringsmodell utifrån skyddsrumstät- orter att utgå ifrån i det fortsatta skyddsrumsarbetet. Det kan finnas skäl att regelbundet uppdatera den modellen.

Utgångspunkten för planering och fastställande av skyddsrums- tätorter är att bedöma var, sett över tiden, som människor kommer

6Jfr MSB:s ansvar att i samverkan med andra aktörer identifiera och analysera sådana sårbar- heter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga samt att med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas (2 § för- ordning [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).

180

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

att befinna sig vid krigsfara och ett väpnat angrepp. Det är en grund- läggande utgångspunkt i det avseendet att människor vid hot söker sig till byggnader. En påtagligt koncentrerad bebyggelse begränsar möjligheterna till skyddsalternativ samtidigt som utsattheten ökar, då sannolikheten för att denna bebyggelse även består av tänkbara mål för ett väpnat angrepp ökar.7

Utredningen har konstaterat att arbetet med skyddsrummen in- ledningsvis bör fokuseras till strategiskt viktiga områden. Stockholms- området, Gotland, sydvästra Sverige inklusive Öresundsregionen, syd- östra Sverige, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är områdena som är utpekade som strategiskt vik- tiga i händelse av en kris eller ett krig. Detta innebär inte nödvän- digtvis att dessa områden i sin helhet behöver ha tillgång till skydds- rum. Arbetet med skyddsrum bör i första hand kunna fokuseras till områden med bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Också storstäderna och platser för kritisk kom- munalteknisk försörjning, kommunal räddningstjänst och andra an- läggningar som är av vikt för den grundläggande infrastrukturen bör särskilt prioriteras. Utredningen varken kan eller bör göra någon närmare bedömning av hur dessa områden inbördes bör prioriteras eller vilka orter eller platser som bör prioriteras inom dessa områden.

En fråga i sammanhanget är vilken skyddsfunktion skyddsrum- men är avsedd att fylla med hänsyn till hur de i realiteten kan an- vändas. Skyddsrummen kan behöva iordningställas och inrymmas innan det väpnade angreppet äger rum, vilket många gånger inte är realistiskt. I andra fall kan skyddsrummen tas i bruk sedan ett angrepp redan har skett på en annan plats. Det måste beaktas att det även kan finnas andra ändamålsenliga skyddsmetoder som både är mindre kostsamma och mer effektiva. Dagens krigsföring innehåller också fler dimensioner än den militära. Vidare skiljer sig dagens hot från gårdagens på så vis att det kan vara fråga om en mer avancerad krigs- teknik och att det finns flera alternativa scenarier än tidigare. Även om det förekommer sådana vapen där det inte skulle vara meningsfullt att använda skyddsrummen bl.a. därför att de inte skulle hinna iord- ningställas i tid, måste man utgå från att det också kan förekomma situationer där skyddsrummen skulle fylla sitt syfte. Angrepp med vissa verkansmedel som kärnvapen kan exempelvis innebära konse-

7Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 23. Handboken uppdaterades senast 2022-02-04.

181

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

kvenser i form av joniserande strålning långt ifrån angreppsplatsen, eller andra väpnade angrepp som orsakar utsläpp av farliga ämnen, vilka också påverkar behovet av skyddsrum även på andra platser än vid den direkta angreppsplatsen. Som utredningen redan framhållit går det inte att inom ramen för utredningen göra en djupare analys av motståndarens val av mål eller motståndarens sårbarheter. Det går inte heller att peka ut någon särskild typ av tänkbara angreppsmetoder eller tillgängliga vapensystem som särskilt sannolika eller relevanta. Sådana analyser, som också måste uppdateras med en regelbunden- het, får göras av de ansvariga myndigheter som har tillgång till spe- cialistkunskap, relevant material och underlag för detta.

Dagens skyddsrumssystem bygger på tanken att det i princip ska finnas skyddsrumsplatser till så många som möjligt av landets invå- nare. En central fråga är om detta också fortsatt ska vara målsätt- ningen eller annars hur många skyddsrumsplatser varje område bör ha tillgång till.

För att belysa tillgången på befintliga skyddsrumsplatser inom strategiskt viktiga områden kan följande uppgifter redovisas. I Stock- holms län finns totalt 14 199 skyddsrum med 1 723 605 skyddsrums- platser, och år 2021 var länets befolkningsmängd 2 395 679. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 70 procent av befolkningen i Stockholms län. På Gotland finns totalt 342 skyddsrum med 33 320 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 60 288. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för cirka 55 pro- cent av befolkningen på Gotland. I Blekinge län finns 1 275 skydds- rum med 120 369 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 158 871. Om alla skyddsrum skulle kunna an- vändas skulle det alltså finnas plats för cirka 75 procent av befolk- ningen i Blekinge län. I Skåne län finns 8 601 skyddsrum med 716 071 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolknings- mängd på 1 391 075. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 50 procent av befolkningen i Skåne län. I Hallands län finns 1 567 skyddsrum med 152 942 skyddsrums- platser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 337 361. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 45 procent av befolkningen i Hallands län. I Västra Götalands län finns 10 646 skyddsrum med 1 135 091 skyddsrums- platser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 1 735 879.

182

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 65 procent av befolkningen i Västra Götalands län. I Jämtlands län finns 800 skyddsrum med 80 949 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 131 356. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för cirka 60 procent av befolkningen i Jämtlands län. I Norrbottens län finns 2 035 skyddsrum med 195 936 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 249 505. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 78 pro- cent av befolkningen i Norrbottens län.8

Det går inte att göra en generell bedömning av hur många skydds- rumsplatser som ska finnas i dessa områden utan hänsyn till om- rådesspecifika behov och förutsättningar. Med beaktande av kostna- derna för att uppföra nya skyddsrum kommer en eventuell utbyggnad behöva ske stegvis och i en omfattning som är rimlig även ur ett eko- nomiskt perspektiv. Utredningen återkommer till kostnadsfrågorna och i vilken omfattning som en utbyggnad bör ske enligt utredningens bedömning.

Angrepp och strider skulle kunna pågå på flera platser i landet samtidigt (jfr prop. 2020/21:30, s. 60 f.). Det framstår dock inte som troligt att det samtidigt skulle förekomma omfattande väpnade angrepp i hela landet. Vidare bör vid planeringen beaktas andra ända- målsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade ut- rymmen och möjligheterna till utrymning. Planeringen bör kunna utgå från att utrymning i vissa situationer bör ske i första hand och i så stor utsträckning som möjligt (vilket förutsätter att det på förhand också finns en planering för detta i relevanta områden, se kapitel 6). Detta kan innebära att det inte behöver finnas skyddsrum som räcker till alla som bor eller vistas i området. Befolkningen bör i så liten utsträckning som möjligt stanna kvar i hotade städer eller om- råden om läget är sådant att ett omfattande väpnat angrepp förutses. Samtidigt måste beaktas att en fullständig eller mycket omfattande organiserad storskalig utrymning av de alla största städerna inte är en realistisk åtgärd. Om det inte skulle finnas skyddsrum alls skulle dock en stor del av befolkningen stå utan något skydd om utrymning inte kan ske. En hel del kommer också behöva stanna kvar för att

8Uppgifter om antalet skyddsrum och skyddsrumsplatser är hämtade från MSB:s skydds- rumsregister. Uppgifter om befolkningsmängd är hämtade från SCB:s redovisning av folk- mängd i riket, län och kommuner per den 31 mars 2021.

183

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

upprätthålla samhällsviktiga funktioner. I sammanhanget ska dock framhållas att det inte är rimligt att utgå från att vistelse i skyddsrum kan ske oavbrutet mer än ett par dagar.9

Utredningen bedömer att det som utgångspunkt bör finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte kan utrymmas i tid samt de som kommer behöva stanna kvar för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Skyddsrumsbeståndet bör mot denna bak- grund anpassas till den befolkning som kan förutses behöva stanna kvar. Behovet av tillgång till skyddsrum behöver också bedömas med beaktande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen. I detta sammanhang bör också beaktas att det inte är realistiskt att planera för att helt kunna utrymma större städer, vilket gör att det i storstäderna behöver finnas fler skydds- rumsplatser än på andra ställen. I storstäderna finns mest befolkning och även kritisk infrastruktur för både militära och civila ändamål. Vidare finns det platser eller områden, såsom exempelvis Gotland, där förutsättningarna för utrymning i vissa sammanhang är sämre vilket måste beaktas vid planeringen. Vidare behöver vid bedöm- ningen av var människor kommer att befinna sig vid krigsfara och ett väpnat angrepp viss hänsyn också tas till befolkningsförflyttning, såsom utrymningar. En viktig utgångspunkt är att tillgången till fysiskt skydd säkerställs i områden och vid objekt som bedöms ut- göra sannolika mål för ett väpnat angrepp, och att skyddsrum bör finnas i anslutning till arbetsplatser och bostäder. Detta förutsätter en ingående analys vid skyddsrumsplaneringen bl.a. i fråga om placer- ingen av befintliga skyddsrum är ändamålsenlig i berörda områden.

Sammantaget är det utredningens bedömning att MSB ska ha en fortsatt nationell planeringsfunktion, och inom ramen för det ansvaret besluta bl.a. om var och i vilken omfattning skyddsrum ska finnas. Som utredningen ska återkomma till föreslås att MSB ska ha ett fortsatt centralt helhetsansvar för skyddsrumsystemet (såsom registerhåll- ningen, föreskriftsrätt, vägledning, information till allmänheten). Generellt är det viktigt att styrande dokument tas fram centralt för att enhetliga kvalitets- och kompetenskrav ska kunna upprätthållas i hela landet. För att MSB ska kunna fullgöra dessa arbetsuppgifter förutsätts samverkan med Försvarsmakten och andra expertmyndig-

9Enligt 2 § i Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6) ska ett skyddsrums utförande och utrustning möjliggöra att det antal personer som skyddsrummet ska byggas för kan vistas där utan avbrott i minst tre dygn. Det är bl.a. vattentillgången som styr hur lång tid det går att vistas i skyddsrummen.

184

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

heter såsom FOI och Strålsäkerhetsmyndigheten, men även med civil- områdesansvariga länsstyrelser och andra offentliga organ på regional och lokal nivå.

Sammantaget gör utredningen alltså bedömningen att MSB:s ansvar att besluta om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna samt föra register över samtliga skyddsrum inte ska ändras. I förord- ningen som kompletterar bestämmelserna om skyddsrum bör dock förtydligas vad MSB särskilt ska beakta vid planering och beslut. Här bör det även framgå att Försvarsmakten ska ges tillfälle att yttra sig vid MSB:s beslut om behovet av skyddsrum samt inom vilka om- råden inom landets kommuner som skyddsrum ska vara belägna.

6.3Modernisering och anpassning av skyddsrumsbeståndet

6.3.1Kontroller av befintliga skyddsrum

Utredningens förslag: Ansvaret för kontrollverksamheten ska tilldelas länsstyrelserna. Det innebär att länsstyrelsen ska kon- trollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda eventuella brister.

MSB ska få meddela föreskrifter om skyddsrumskontrollen. Det ska införas en lagstadgad möjlighet för länsstyrelsen att före- lägga fastighetsägaren att utföra en förenklad egenkontroll. MSB ska tillhandahålla vägledning för skyddsrumskontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för egenkontroll av skyddsrum.

MSB ska fortsätta att utbilda och certifiera skyddsrumssak- kunniga samt få meddela föreskrifter om certifieringen och kvali- fikationskraven för dessa. MSB ska göra uppgifterna i skyddsrums- registret tillgängliga för länsstyrelsen. Detta bör uttryckligen framgå av bestämmelserna som kompletterar regleringen om skyddsrum.

Utredningens bedömning: En förutsättning för ett modernt och väl anpassat skyddsrumsbestånd är att det befintliga beståndet inventeras och kontrolleras. Inventeringen av skyddsrumsbe- ståndet bör intensifieras och effektiviseras. Det ska inte införas

185

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

ett bemyndigande i lag för länsstyrelsen att anlita externa kon- sulter med särskild kompetens för att utföra skyddsrumskontroll.

Försvarsberedningen har framhållit att det krävs en inventering av skyddsrumsbeståndet och möjligheterna att nyttja andra skyddade utrymmen som kan ge ett tillräckligt skydd. Enligt Försvarsbered- ningen bör iståndsättandet av befintliga skyddsrum och identifiering av skyddade utrymmen prioriteras. Härvid måste kontrollerna inten- sifieras och begränsas till nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett grundläggande skydd. (Se Ds 2017:66, s. 149 f.) Utredningen behand- lar frågan om skyddade utrymmen i ett särskilt avsnitt nedan. I detta avsnitt behandlar utredningen hur kontrollverksamheten framöver bör bedrivas och intensifieras avseende skyddsrummen.

Enligt MSB har kontroll av skyddsrumsbeståndet genomförts över tid, men utifrån en låg ambitionsnivå de senaste åren. Vissa kon- staterade brister har ackumulerats och inte åtgärdats. Det kan också befaras att skyddsförmågan i de återstående skyddsrummen succes- sivt försämrats.10 Exempelvis har det under åren 2012–2021 genom- förts 10 400 skyddsrumskontroller och 8 900 s.k. tillsyner av det to- tala antalet skyddsrum. Kontroll och tillsyn har i huvudsak utförts i skyddsrumstätorter.

Vid skyddsrumskontroll kontrolleras alla delar i skyddsrummet och eventuella brister resulterar i ett föreläggande till fastighetsägaren. Tillsynen i sin tur resulterar inte i förelägganden och ger endast upp- daterade registeruppgifter och används för att få en bild av om det är påkallat att tidigarelägga en kontroll. Kontrollerade skyddsrum anses enligt MSB som kvalitetssäkrade utifrån gällande skyddsrumsbe- stämmelser.

Utifrån statistik från skyddsrumskontroller, tillsyn och doku- mentation vid förändringsarbeten i skyddsrum kan det konstateras att det förekommer många brister, dock oftast av mindre allvarlig karaktär, exempelvis mindre rostangrepp, osmorda gångjärn och lik- nande. Den skyddsrumskontroll som utförts hittills säger ingenting om risker för ras från omkringliggande bebyggelse eller hur bebyg- gelsen i övrigt kan påverka skyddsrummets funktion och tillgäng- lighet. MSB har ingen fullständig information om standarden på de

10Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.

186

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

s.k. befolkningsskyddsrummen, men har pekat på att det finns ett omfattande underhålls- och upprustningsbehov av dessa.

En grundläggande utgångspunkt för ett modernt och väl anpassat skyddsrumsbestånd är att det befintliga beståndet inventeras och kontrolleras så att skyddsrummen kan kvalitetssäkras och förbättras i de avseenden som behövs. Kontrollerna av skyddsrumsbeståndet bör intensifieras.

Även om en del av skyddsrummen i viss mån har kontrollerats rätt så nyligen behöver en mer grundlig genomgång av beståndets beskaffenhet göras innan det är möjligt att säkerställa att skydds- rummen är säkra. Skyddsrum vars skyddsfunktion inte kvalitets- säkrats kan utgöra ett hot snarare än ett skydd då skyddsrum i regel är avsedda att samla många människor på en liten yta. Om utrymmet av olika anledningar inte skyddar på det sätt som är avsett kan den samlade effekten bli att fler människor skadas eller dör i ett militärt angrepp än vad som annars hade varit fallet. Det skyddsrumsbestånd som ska behållas måste därför kvalitetssäkras. Det är därför viktigt att det befintliga skyddsrumsbeståndet så skyndsamt som möjligt kan kontrolleras på de platser där det samlade arbetet med skydds- rum ska vidtas enligt MSB:s planering. Skyddsrumsbeståndet kom- mer att behöva kontrolleras i betydligt större omfattning och mer regelbundet än i dag. För att möjliggöra detta ligger det nära till hands att fördela uppgiften på mer än en aktör.

Enligt lagen om skyddsrum är det regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, som ansvarar för tillsyn och kontroll av befintliga skyddsrum, och som äger rätt att besluta om förelägg- ande om åtgärder p.g.a. underhållsbehov. Det är MSB som i dag ansvarar för dessa uppgifter. Fram tills nyligen har MSB använt externa certifierade konsulter för kontrollverksamheten. MSB har dock ut- färdat erforderliga förelägganden efter genomförda kontroller.

Länsstyrelsen har en tydlig sammanhållande och stödjande roll för det civila försvaret i länet. Enligt 7 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion anges således att länsstyrelsen har ett geogra- fiskt områdesansvar enligt förordningen (2017:870) om länsstyrel- sernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och att länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Detta innebär bl.a. att länsstyrelsen genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshän- syn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att han-

187

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

tera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd bered- skap.11 Som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet ska läns- styrelsen verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Enligt 6 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och upp- gifter inför och vid höjd beredskap ska länsstyrelsen således sam- ordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att sådan civil verksam- het som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning, verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas, samt ansvara för att en samlad regio- nal lägesbild sammanställs.12

Om kontrollverksamheten ska kunna intensifieras och effektivi- seras bedömer utredningen att verksamheten behöver flyttas från MSB till fler ansvariga aktörer. Det bör övervägas om kontrollverk- samheten i stället kan bedrivas på lokal eller regional nivå. Mot bak- grund av det ansvar som länsstyrelserna har för det civila försvaret framstår länsstyrelsen som en lämplig aktör. Länsstyrelserna har för övrigt ett omfattande kontrollansvar i andra avseenden (bl.a. avse- ende djurskyddsfrågor). Länsstyrelserna har dessutom uppdrag från centrala myndigheter (såsom inom naturskyddsfrågor). Enligt utred- ningens bedömning ligger det ett stort verksamhetsmässigt värde i att kontrollverksamheten kan utföras på regional nivå utifrån den geo- grafiska lokalkännedom som länsstyrelserna har, samt det nära sam- arbete som de har med kommunerna inom sina respektive ansvars- områden. Många kommuner är små och har begränsade resurser till att genomföra åtgärder inom området för civilt försvar. Dessutom kan det vara svårt för många kommuner att rekrytera personal till om-

11Länsstyrelsen är också beredskapsmyndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (se 7 b § i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion). Beredskapsmyndigheter har ett särskilt ansvar under fredstida krissituationer samt inför och vid höjd beredskap.

12Enligt 7 a § i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion som trädde i kraft den

1oktober 2022 är länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län dessutom civilområdesansvariga länsstyrelser med ansvar och upp- gifter inom sitt civilområde enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga läns- styrelser. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska vid höjd beredskap, som högsta civila totalförsvars- myndighet inom civilområdet, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. De civil- områdesansvariga länsstyrelserna ska vid höjd beredskap särskilt bl.a. samordna de civila för- svarsåtgärderna och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Vidare ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna vid höjd beredskap bl.a. ge länsstyrelserna inom civilområdet vägledning i fråga om inriktning och prioritering av läns- styrelsernas verksamhet i syfte att uppnå en samordning av försvarsansträngningarna och största möjliga försvarseffekt.

188

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

rådet för specifik byggnadsteknik (som i detta fall innefattar impuls- belastade betongkonstruktioner). Det framstår ur effektivitets- och kvalitetshänseende redan därför inte som ett ändamålsenligt alternativ att kommunerna skulle ansvara för kontrollverksamheten.

Mot bakgrund av att kontrollverksamheten behöver intensifieras och ske i betydligt större utsträckning än i dag, samt länsstyrelsernas roll i fråga om kontrollverksamhet på andra områden i respektive län, bedömer utredningen således att kontrollverksamheten bör flyttas från MSB till länsstyrelserna. Eftersom ambitionsnivåerna bör höjas rejält i fråga om befolkningsskyddet och det samlade arbetet avse- ende skyddsrum bör MSB:s roll så långt det går i stället fokuseras till sådant som rör planering, reglering, utbildning, finansiering och nationell uppföljning på dessa områden.

Länsstyrelsernas kontrollverksamhet bör bedrivas utifrån den na- tionella skyddsrumsplanering som MSB fastställer. Av planeringen bör framgå mer i detalj vilka områden som bör prioriteras och hur regelbundet kontroller ska utföras. Länsstyrelserna bör också vara den myndighet som ansvarar för förelägganden om åtgärdande av brister efter utförda kontroller. En löpande återrapportering till MSB kommer att krävas så att skyddsrumsregistret kan hållas upp- daterat. För att hålla skyddsrumsregistret uppdaterat är det rimligt att utgå från att det behövs ett gemensamt IT-stöd som MSB kan tillhandahålla. För kontrollverksamheten är det nödvändigt att MSB gör uppgifterna i skyddsrumsregistret tillgängliga för länsstyrelsen och att länsstyrelsen får behörighet till registret. Det finns redan i dag ett motsvarande IT-stöd för de externa kontrollanterna som anlitas av MSB. Eftersom registret innebär bl.a. en behandling av per- sonuppgifter bör det enligt utredningens bedömning dock uttryck- ligen framgå att MSB ska föra register över samtliga skyddsrum, vil- ket även innefattar uppgifter om ägarförhållanden för dessa, och att myndigheten ska göra uppgifterna i registret tillgängliga för länssty- relsen. På så vis kommer det finnas författningsstöd för åtgärderna.

För att länsstyrelserna så effektivt som möjligt ska kunna utföra de kontroller som behövs, bör även en möjlighet för myndigheten att besluta om en förenklad egenkontroll införas. En sådan egen- kontroll skulle i princip kunna ersätta den tillsyn som MSB genom- för i syfte att få uppdaterade registeruppgifter och ett underlag för en fullständig skyddsrumskontroll. MSB bör ta fram ett standar- diserat underlag för vad en sådan egenkontroll ska innehålla samt hur

189

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

den ska genomföras, kvalitetssäkras och återrapporteras. Utred- ningen bedömer att det i nuläget inte finns behov av en lagreglerad generell skyldighet att utföra egenkontroller. Behovet av egen- kontroller kan nämligen variera både i olika områden och utifrån när kontroll eller tillsyn senast gjordes av skyddsrummet. Det bedöms i stället som tillräckligt att länsstyrelsen i de fall myndigheten anser det nödvändigt kan förelägga fastighetsägaren att inom en viss tid genomföra en sådan. Eftersom detta skulle innebära en ny skyldighet för fastighetsägaren bör en ny bestämmelse införas om detta.

Som utvecklas i avsnitt 6.3.3 bör länsstyrelsen i sin egenskap av kontrollmyndighet, vid sidan av MSB även få möjlighet att yttra sig vid tekniskt samråd enligt plan- och bygglagen (2010:900).

Skyddsrumskontrollerna kräver särskild kompetens. Enligt ut- redningens bedömning bör länsstyrelsen i så stor utsträckning som möjligt ha egen kompetens för sådan kontrollverksamhet (se mer nedan). Vilken kompetens som krävs för uppgiften kommer följa bl.a. av de föreskrifter som MSB tar fram om hur skyddsrummen ska vara beskaffade samt MSB:s föreskrifter och vägledning om skydds- rumskontrollen.

Särskilt om utbildning och certifiering av skyddsrumssakkunniga

MSB utbildar och certifierar i dag skyddsrumssakkunniga. Detta är en av de uppgifter som MSB tagit över från Statens räddningsverk. Som MSB har pekat på under utredningen saknas det ett uttryckligt stöd för MSB att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga. Detta får i stället anses följa av MSB:s övergripande ansvar för skyddsrum- mens utformning och att dessa har avsedd skyddsförmåga.13

För att bibehålla en god tillgänglighet på kompetens både för myn- digheter och privata aktörer såsom fastighetsägare och konstruktörer är det enligt utredningen angeläget att MSB fortsätter att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga. Skyddsrumsakkunniga bör kunna anlitas i frågor som rör skyddsrum av fastighetsägare, länsstyrelsen och MSB (dock ej för myndighetsutövning, se nedan). Det bör uttryck-

13Det framgår även av 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att myndigheten bl.a. ska se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. I 5 § samma förordning anges att myn- digheten ska se till att utbildning inom krisberedskap och för civilt försvar tillhandahålls samt även genomföra övningar inom sitt ansvarsområde. Se även avsnitt 5.3.3.

190

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

ligen komma till uttryck i förordningsbestämmelserna om skyddsrum att MSB ska utbilda och får certifiera skyddsrumssakkunniga. Det är även nödvändigt att MSB ges uttrycklig rätt att utfärda föreskrifter om certifieringen och vilka kvalifikationer som skyddsrumssakkun- niga ska ha.14

Särskilt om privata utförare

En särskild fråga är om det, som MSB pekat på under utrednings- arbetet, behöver införas ett bemyndigande i lag för att tillgodose länsstyrelsernas eventuella behov av att kunna anlita privata utförare (externa konsulter) i form av certifierade skyddsrumssakkunniga, på det sätt MSB gjort.15

Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen kan förvaltningsuppgifter över- lämnas åt kommuner, samt även andra juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, får ett över- lämnande i det sistnämnda avseendet göras endast med stöd av lag. Vid bedömningen av vad som utgör myndighetsutövning ska beak- tas att beredning och beslut i ett ärende i princip anses utgöra oskilj- aktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift (jfr JO 2001/02 s. 250 och JO 3777-2008). JO har också uttalat att om utomstående anlitas i ärenden som innefattar myndighetsutövning, riskerar be- stämmelser om t.ex. dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänste- felsansvar och tillsyn att helt eller delvis sättas ur spel (se JO 2001/02 s. 250 och JO 2010/11 s. 288).

Att utfärda förelägganden för åtgärdande av konstaterade brister är myndighetsutövning.16 Den föregående skyddsrumskontrollen

14MSB kan ta ut avgifter för utbildning av skyddsrumssakkunniga med stöd av 28 § förord- ningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

15Som framgår av avsnitt 5.3.3. tilldelar MSB inte längre nya skyddsrumskontroller till externa kontrollanter eftersom myndigheten numera gör bedömningen att skyddsrumskontroll utgör en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning.

16Med myndighetsutövning i regeringsformen avses en utövning av befogenhet att för en en- skild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämför- bart förhållande (se prop. 1971:30 del 2 s. 331). Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets makt- befogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förekomma både i form av missgynnande beslut, såsom förbud, föreläggande eller liknande, och gynnande beslut, såsom tillstånd att bedriva viss verksamhet. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om ett missgynnande beslut måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom denne annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom eller henne. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till

191

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

syftar bl.a. till att få fram ett komplett beslutsunderlag. Enligt MSB:s rutiner har utförarna dock inte haft befogenhet att kräva åtgärdande och kontrollerna utförts enligt myndighetens riktlinjer. Utförarnas kontroller och myndighetens efterföljande förelägganden skulle trots detta kunna ses som delar av en och samma förvaltningsuppgift. På så vis skulle de privata utförarnas kontroller i detta sammanhang kunna anses innefatta myndighetsutövning. För att länsstyrelserna ska kunna använda externa konsulter i sin kontrollverksamhet kan det därför vis- serligen krävas ett bemyndigande i lag som möjliggör detta.

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het. För att säkerställa saklighet och opartiskhet i kontrollverksam- heten är det enligt utredningen av stor vikt att de som anlitas för utförande av kontroller inte samtidigt har affärsintressen i eller be- driver verksamhet som omfattar utförande av åtgärder med anled- ning av genomförda kontroller. Länsstyrelserna bör därför beman- nas med egen kompetens för kontrollverksamheten. Detta bedöms som mest effektivt både ur kvalitets- och kostnadshänseende. Vidare är det angeläget att verksamheten bedrivs objektivt. Utredningen anser därför inte att det behöver införas ett särskilt bemyndigande i lag om att länsstyrelsen får överlämna uppgiften till enskild utförare med särskild kompetens. Detta hindrar enligt utredningen dock inte att länsstyrelsen (eller MSB, vid sin verksamhet) kan anlita skydds- rumssakkunnig, eller andra i det avseendet relevanta experter, när det krävs särskild kompetens i en viss fråga. Detta kan, som MSB fram- hållit, aktualiseras exempelvis i samband med uppförandet av nya skyddsrum för att konstruktionen och skyddsrummet ska få rätt kvalitet och utformning.

uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att exempelvis få en viss förmån, och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgör- ande betydelse för honom eller henne. För att myndighetsutövning ska föreligga krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen.

192

SOU 2022:57

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

6.3.2Underhåll och upprustning av befintliga skyddsrum

Utredningens förslag: Bestämmelserna som avser ansvar för underhåll respektive förbättringar ska förtydligas. Det ska framgå att med underhåll avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick. Vidare ska det framgå att med förbättringar avses nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om underhåll. Länsstyrelsen ska utfärda förelägg- anden om underhåll och förbättringar av skyddsrum. Länssty- relsen ska besluta om ersättning för underhåll och förbättringar av skyddsrum i enlighet med de föreskrifter om rätten till ersätt- ning som MSB meddelar.

Utredningens bedömning: Det kommer finnas behov av att för- utom underhåll upprusta skyddsrummen med viss ny utrustning, exempelvis moderna filter. MSB ska avgöra hur skyddsrum ska vara beskaffade samt vilka krav som ska ställas på befintliga skyddsrum, samt med länsstyrelserna vidta de åtgärder som behövs för att skyddsrumsarbetet ska kunna påbörjas så snart som möjligt. I den mån det är fråga om nya installationer som inte avser underhåll av befintlig utrustning ska ägaren till byggnaden eller anläggningen som utgångspunkt få ersättning av staten för kostnaden. Ägaren ska också kunna få skälig ersättning för mera omfattande under- hållsåtgärder av ett äldre skyddsrum.

Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verk- ningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till använd- ning i krig (2 kap. 1 § lagen om skyddsrum). Utifrån dagens hotbild innebär detta att skyddsrummen som ett minimum ska tåla stötvåg och splitter från explosioner av viss storlek i närheten samt skydda mot joniserande strålning och gaser. Det är dessutom angeläget att skyddsrummen kan moderniseras och anpassas efter hur hotbilden förändras, såsom att filtersammansättningen kan behöva anpassas

193

Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag

SOU 2022:57

utifrån det. Det bör i sammanhanget framhållas att skyddsrummen inte är avsedda att skydda mot direktträffar.17

Skyddsrummens skick varierar mycket. Särskilt befolknings- skyddsrummen är i stort behov av modernisering. Enligt 3 § i dåva- rande Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6) ska ett skyddsrum vara utfört och utrustat för en livslängd av minst 50 år. Detta innebär inte att skyddsrummets livslängd inte har en betydligt längre livstid än så, minst lika lång som byggnaden i övrigt. Däremot talar detta för att behovet av underhåll och förbättringar med tiden blir större. Det kan konstateras att det finnas ett stort reinvesteringsbehov i skyddsrum vars tekniska och ekonomiska livslängd har uppnåtts.

Det kommer finnas behov av att förutom underhåll av befintlig utrustning förbättra skyddsrummen med viss ny utrustning. MSB, som ska ha en nationell funktion både i fråga om befolkningsskyddet och i fråga om planeringen av skyddsrum, bör även fortsättningsvis avgöra på vilket sätt ett skyddsrum ska vara beskaffat. MSB bör också avgöra vilka förbättringar som kan behövas och vilka krav som ska ställas på befintliga skyddsrum. I första hand bör arbetet med att förbättra skyddsrummens skyddsförmåga med ett modernt luftfilter- system fortsätta. Andra förbättringar som skulle kunna övervägas är exempelvis modern kommunikationsutrustning (såsom nätverksupp- koppling och system för att kommunicera med ledningscentral och liknande), reservkraft, vattenskopor till vattenkärlen, säckar till WC, radio- och antennkabel till förberedda genomföringar samt nödbe- lysning. Detta är dock funktioner och förbättringar som också skulle kunna förberedas vid ett iordningställande eller tillgodoses inom ramen för de skyddssökandes egen beredskap (såsom med ficklam- por, batteridriven radio, m.m.). I vart fall kan utrustningslistan för skyddsrum behöva ses över. I sammanhanget måste MSB göra en avvägning av vilka förbättringar som är rimliga i förhållande till den förväntade nyttan.

17Civilbefolkningen är som utgångspunkt inte heller ett primärt mål vid ett väpnat angrepp. Enligt den internationella humanitära rätten är civila personer skyddade i väpnade konflikter. Civila ska skyddas och respekteras och får inte utsättas för anfall. Den humanitära rätten ger dock inget fullständigt skydd för civilbefolkningen. Civila som direkt deltar i konflikten åtnjuter inget skydd. Vidare kan civila objekt med hänsyn till sin användning bli militära mål. Civila riskerar dessutom alltid att drabbas av effekterna av ett militärt anfall om de bef

	skyddsrum .............................................................	193
6.3.3	Nyproduktion av skyddsrum ...............................	197
6.4 Skyddade utrymmen.............................................................		212

	utrymmen ..............................................................	212
6.4.2	Hur skyddade utrymmen ska utformas...............	216

	utrymmen ..............................................................	218
6.4.4	Föreskrifter om skyddade utrymmen..................	219
6.4.5	Beslut om inrättande av skyddade utrymmen .....	220

	utrymmen ..............................................................	224
6.4.8	Avveckling av skyddade utrymmen .....................	224

		av s.k. specialskyddsrum .......................................	231
6.6	Avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum ..........		233
6.7	Användningen av skyddsrum vid fredstida kriser...............		237
6.8	Andra skydd för civilbefolkningen ......................................		239
6.9	En ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen............		248
6.10	Ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum och
	skyddade utrymmen samt därmed sammanhängande
	frågor	.....................................................................................	248
7	Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund
	och kartläggning......................................................		257
7.1	Inledning................................................................................		257
	7.1.1	Bakgrund ................................................................	258
	7.1.2	Försvarsberedningen .............................................	262
	7.1.3	Utredningens uppdrag ..........................................	263
7.2	Rättslig reglering ...................................................................		264
	7.2.1	Inledning ................................................................	264
	7.2.2	Utrymning m.m.....................................................	264
	7.2.3	Inkvartering ...........................................................	266
	7.2.4	Skyldighet att förmedla meddelanden m.m. ........	267
	7.2.5	Övriga bestämmelser.............................................	268

2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		73
2.1	Uppdraget ...............................................................................		73
2.2	Utredningsarbetet ..................................................................		74
3	Det civila försvaret .....................................................		77
3.1	Civilt försvar ...........................................................................		77
	3.1.1	Bakgrund..................................................................	77
	3.1.2	Det civila försvaret i dag .........................................	78
	3.1.3	Det civila försvaret framöver..................................	82
	3.1.4	Särskilt om verksamheten vid höjd beredskap ......	85
3.2	Befolkningsskydd ...................................................................		86
4	Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande
	utgångspunkter..........................................................		91
4.1	Inledning .................................................................................		91
4.2	Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget ..............		92

	och militärteknik på sikt.........................................	96
4.3 Planeringen för totalförsvaret................................................		98
4.3.1	Regeringens bedömningar och beslut....................	98

	för totalförsvarsplaneringen .................................	102
4.3.3	Handlingsplan för utveckling av totalförsvaret...	104

	utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot
	konsekvenser av ett väpnat angrepp .....................	124
4.5.3	En statlig beredskapsorganisation för
	räddningstjänst samt annat utökat bistånd ska
	bidra till skyddet av civilbefolkningen .................	129

		av civilbefolkningen...............................................	131
5	Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning .................		135
5.1	Utredningens uppdrag..........................................................		135
5.2	Inledning och bakgrund .......................................................		136
	5.2.1	En historisk överblick
		av skyddsrumsregleringen.....................................	137
5.3	Rättslig reglering ...................................................................		148
	5.3.1	Dagens skyddsrumssystem ...................................	148
	5.3.2	Utformning och placering av skyddsrum ............	149
	5.3.3	Byggande och kontroll av skyddsrum ..................	151

		skyldigheter............................................................	155
	5.3.5	Avveckling av skyddsrum .....................................	157
	5.3.6	Ersättning...............................................................	159
	5.3.7	Övriga bestämmelser.............................................	161
5.4	Internationell utblick ............................................................		161
	5.4.1	Inledning ................................................................	161
	5.4.2	Finland ...................................................................	162
	5.4.3	Norge .....................................................................	164
	5.4.4	Schweiz...................................................................	165
5.5	Sveriges skyddsrumsbestånd ................................................		165
	5.5.1	Skyddsrum och skyddsrumstätorter ....................	165
	5.5.2	Olika typer av skyddsrum.....................................	167

		och ledningsplatser ................................................	171
6	Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden
	och förslag ..............................................................		175
6.1	Inledning ...............................................................................		175
6.2	Planering av ett ändamålsenligt skyddsrumsbestånd .........		176
	6.2.1	Nödvändiga skyddsrumsåtgärder bör i ett
		första skede fokuseras till storstäderna och
		andra utsatta områden...........................................	176

	till skyddsrum........................................................	179
6.3 Modernisering och anpassning av skyddsrumsbeståndet ..		185
6.3.1	Kontroller av befintliga skyddsrum .....................	185

7.3	Erfarenheter av utrymning och inkvartering ......................		275
	7.3.1	Sverige....................................................................	275
	7.3.2	Andra länder ..........................................................	281
7.4	Internationell utblick ...........................................................		284
	7.4.1	Finland ...................................................................	284
	7.4.2	Norge .....................................................................	285

gäller utrymning och inkvartering vid höjd beredskap ......		307
7.6.1	Planering för utrymning och inkvartering...........	308
7.6.2	Genomförande av utrymning och inkvartering ..	319

och genomförande av utrymning och efterföljande
inkvartering eller uppehälle..................................................	327

		inkvartering eller uppehälle ..................................	328
	7.7.2	Genomförande av utrymning och
		efterföljande inkvartering eller uppehälle............	331
8	Utrymning med efterföljande
	inkvartering: Överväganden och förslag .......................		337
8.1	Inledning ...............................................................................		337

	och efterföljande inkvartering? ............................	338
8.2.2	Myndigheten för samhällsskydd och
	beredskap ska alltjämt ha rätt att meddela
	föreskrifter och beslut rörande planläggning
	för utrymning ........................................................	348

	efterföljande inkvartering vid höjd beredskap .....	354
8.2.5	Kommunens invånare ska informeras om
	innehållet i planeringen .........................................	364
8.2.6	Framtagen planering ska ändras och övas ............	365

ett beslut om utrymning vid höjd beredskap.......	377
8.3.3 Kommunen ska ansvara för inkvartering

gäller utrymning och inkvartering vid höjd beredskap.......		393
8.4.1	Planering ................................................................	394
8.4.2	Genomförande.......................................................	394

kriser och olyckor .................................................................		395
8.5.1	Inledning ................................................................	395
8.5.2	Det behövs planering för utrymning i fredstid....	395

	bär huvudansvaret för frågan om uppehälle.........	399
8.5.5	Det saknas behov av att i övrigt förtydliga
	vilka ansvarsförhållanden som gäller ....................	401

9	Samhällets förmåga att skydda och hjälpa
	civilbefolkningen: En bakgrund..................................	403
9.1	Utredningens uppdrag .........................................................	403
9.2	Inledning med utgångspunkter............................................	404

grundläggande ansvar vid fredstida kriser och under
höjd beredskap......................................................................	415

	kommunala räddningstjänstorganisationernas
	förmåga i fred och under höjd beredskap ............	427
9.6.6	Statlig räddningstjänst ..........................................	432
9.6.7	Polismyndighetens ansvar och uppgifter.............	434

		katastrofmedicinska beredskap ............................	438
9.7	Frivilliga resurser ..................................................................		441
	9.7.1	Frivilliga försvarsorganisationer...........................	444
	9.7.2	Några andra ideella organisationer.......................	451
	9.7.3	Svenska kyrkan och andra trossamfund ..............	452
	9.7.4	Frivilliga resursgrupper.........................................	454
9.8	Hemvärnet ............................................................................		455

9.9	Enskildas krisberedskap i hemmet.......................................		457
9.10	Rättslig reglering och utveckling i fråga
	om totalförsvarsplikt ............................................................		459
9.11	Nordisk utblick .....................................................................		461
	9.11.1	Finland ...................................................................	461
	9.11.2	Norge .....................................................................	465
	9.11.3	Danmark.................................................................	468
10	Samhällets förmåga att skydda och hjälpa
	civilbefolkningen: Överväganden och förslag...............		473
10.1	De offentliga aktörernas grundläggande behov av
	extraordinärt personellt stöd vid ett väpnat angrepp..........		473

	beredskapsorganisation för räddningstjänst ........	478
10.2.2	Beredskapsorganisationens personella volym......	480
10.2.3	Beredskapsorganisationens arbetsuppgifter.........	486

civilpliktig personal ...............................................	494
10.3 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska
ansvara för beredskapsorganisationen .................................	504
10.3.1 Behovet av en central ledning och
administration av beredskapsorganisationen .......	504
10.3.2 MSB:s nuvarande organisation och uppgifter......	505
10.3.3 Allmänt om länsstyrelsernas nuvarande
uppgifter i totalförsvarshänseende .......................	508
10.3.4 Sammanfattande argumentation och slutsats ......	509

organisationer för räddningstjänst.......................................	509
10.5 MSB ska få besluta om prioritering och fördelning av
civilförsvarspersonalen .........................................................	518

10.6	Grund-och repetitionsutbildning samt vidareutbildning
	och övning av civilförsvarspersonalen.................................		523
10.7	Civilförsvarspersonalens utrustning och materiel ..............		528
10.8	Frivilliga försvarsorganisationer bör utgöra grunden för
	en utökad medverkan av frivilliga i skyddet av
	civilbefolkningen ..................................................................		530
	10.8.1	Grundläggande utgångspunkter...........................	530
	10.8.2	Förutsättningarna för frivilliga
		försvarsorganisationer att bidra till utökad
		frivilligmedverkan i skyddet av
		civilbefolkningen...................................................	531
10.9	Behovet av en bättre samordnad och tydligt inriktad
	civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av
	civilbefolkningen ..................................................................		534
10.10	Grundläggande uppgifter för frivilliga i skyddet
	av civilbefolkningen..............................................................		535
10.11	Utökad lokal organisering av frivilliga för insatser
	under höjd beredskap och fredstida förhållanden ..............		538
	10.11.1	Grundläggande utgångspunkter...........................	539
	10.11.2	Lokala frivilliga beredskapsgrupper .....................	540

	ska omfattas av civilplikt ......................................................	542
	10.12.1 Bakgrund och grundläggande utgångspunkter....	544
	10.12.2 Behovet av civilpliktiga utrymningsledare...........	546
	10.12.3 Behovet av civilpliktig personal för
	iordningsställande och drift av
	befolkningsskyddsrum och andra större
	specialskyddsrum ..................................................	550
11	Konsekvensanalys ....................................................	553
11.1	Inledning ...............................................................................	553

SOU 2022:57	Innehåll
11.2 Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag i
fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen ...................	554
11.2.1 Myndigheten för samhällsskydd och
beredskaps centrala ansvar och planering ............	554
11.2.2 Särskilt om befolkningsskyddsrum
och andra specialskyddsrum..................................	559
11.2.3 Ansvaret för kontroll av skyddsrum ....................	562
11.2.4 Ansvaret för underhåll och upprustning
av befintliga skyddsrum samt beslut om
ersättning................................................................	566
11.2.5 Ansvaret för nybyggnation av skyddsrum ...........	569
11.2.6 Ansvaret för inrättande av skyddade
utrymmen...............................................................	573

	av skyddsrum .........................................................	577
11.2.9	Överklagande till förvaltningsdomstol ................	578
11.2.10	Sammanfattning av utredningens
	kostnadsbedömningar............................................	578
11.3 Ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag
i fråga om utrymning och inkvartering................................		579
11.3.1	Konsekvenser för staten........................................	579
11.3.2	Konsekvenser för kommuner och regioner .........	584