Statens ansvar för skolan

– ett besluts- och kunskapsunderlag

Volym 1

Betänkande av Utredningen om ökat statligt ansvar för skolan

Stockholm 2022

SOU 2022:53

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022

ISBN 978-91-525-0478-9 (tryck)

ISBN 978-91-525-0479-6 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet

Regeringen beslutade den 22 december 2020 att ge en särskild ut- redare i uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förut- sättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan. Samma dag förordnades generaldirektören Thomas Persson som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ökat statligt an- svar för skolan. Den 10 mars 2022 beslutade regeringen om tilläggs- direktiv och utredningstiden förlängdes till och med den 21 oktober 2022. Uppdraget utökades också så att beslutsunderlaget även ska innehålla andra alternativ som stärker statens ansvar för skolan ut- över att staten blir huvudman. Vidare utökades uppdraget till att även omfatta hur statens ansvar för komvux kan stärkas.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes den 12 januari 2021 avdelningssamordnaren Cecilia Sandberg. Som sekreterare anställ- des konsulten Marcus Strinäs den 1 januari 2021, kanslirådet Maria Götherström den 1 februari 2021 till den 27 mars 2022, utredaren Lina Nyberg den 8 februari 2021, kanslirådet Thérése Biller den

27 september 2021, juristen Gastón Fernández Palma den 25 okto- ber 2021 till den 31 mars 2022, före detta seniora arbetsrättsjuristen Karl Pfeifer den 8–24 november 2021, utredaren Anders Norrlid den

9 november 2021, avdelningssamordnaren Peter Eide-Jensen den

11 januari 2022, undervisningsrådet Simon Husberg den 25 april 2022, utredaren Ingrid Jerkeman den 25 april 2022, juristen Alida Aspelund- Liljequist den 16 maj 2022 samt seniora rådgivaren Ingrid Lindskog den 1–30 september 2022.

Som sakkunniga förordnades den 16 februari 2021 departements- sekreteraren Alexander Bjerner, kanslirådet Kristina Lundström, kanslirådet Abukar Omarsson, kanslirådet Cristina Pontis, departe- mentssekreteraren Per Gunnar Rosengren, kanslirådet Cecilia Sköld Kordelius, departementssekreteraren Malin Winbladh och kanslirådet Torkel Winbladh. Den 19 mars 2021 entledigades Torkel Winbladh

och ersattes av departementssekreteraren Lars Karlander. Den 13 sep- tember 2021 entledigades också Malin Winbladh och ersattes av kanslirådet Arvid Hedlund. Som experter förordnades den 16 feb- ruari 2021 utredaren Anne-Marie Lindström, enhetschefen Anders Palm, docenten Anna Sjögren och enhetschefen Johan Östman.

Utredningen har även förordnat fler experter som bidragit i arbe- tet under en kortare tid. Avdelningschefen Kjell Hedwall, utbild- ningsdirektören Lena Holmdahl och biträdande generaldirektören Tommy Lagergren förordnades den 7 december 2021, och har gett råd i övergripande frågor om förändringar i skolsystemet.

Härmed överlämnar vi utredningens betänkande Statens ansvar för skolan – ett besluts- och kunskapsunderlag (SOU 2022:53) till regeringen. I och med detta är uppdraget slutfört.

Stockholm i oktober 2022

Thomas Persson

/Cecilia Sandberg

/Alida Aspelund-Liljequist

/Thérése Biller

/Peter Eide-Jensen

/Simon Husberg

/Ingrid Jerkeman

/Anders Norrlid

/Lina Nyberg

/Marcus Strinäs

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			25
Summary ..........................................................................			53
DEL 1 Inledning
1	Utredningens uppdrag och arbete................................		87
1.1	Utredningens uppdrag............................................................		87
	1.1.1	En sammanfattning av utredningens direktiv........	87
	1.1.2	Avgränsningar av uppdraget ...................................	89
1.2	Utredningens arbete ...............................................................		94

1.2.1 Sakkunniga samt experter och övriga

		skolmyndighetsrepresentanter ...............................	95
	1.2.2	Företrädare för politiska partier .............................	95
	1.2.3	Referensgrupper ......................................................	95
	1.2.4	Andra externa kontakter.........................................	97
1.3	Betänkandets disposition......................................................		103
	1.3.1	Betänkandets olika delar hänger ihop ..................	104
2	Utredningens utgångspunkter och problembild ...........		105
2.1	Eleverna och undervisningen i centrum ..............................		105
2.2	Lärares och skolledares roll i skolsystemet .........................		107

2.2.1 Förväntningarna är höga på skolan samt

på lärare och skolledare .........................................

107

2.2.2 Lärares och rektorers uppdrag och roller har

förändrats ...............................................................

108

5

InnehållSOU 2022:53

2.3 Utredningens problembild – utmaningar för skolan..........		112
2.3.1	Skolans kunskapsresultat har sjunkit över tid

– men trenden har nu vänt....................................

113

2.3.2 Utbildningen inom komvux är inte tillräckligt

	individanpassad och flexibel .................................	126
2.3.3	Likvärdigheten i skolan har försämrats................	128

2.3.4 Elever i olika kommuner har inte likvärdig

tillgång till utbildning inom komvux ...................	142
2.4 Förklaringar till skolans utmaningar ...................................	144

2.4.11990-talets reformer kan ha bidragit till de

	fallande kunskapsresultaten..................................	145
2.4.2	Skolsystemet innehåller systemsvagheter............	147

2.4.3 OECD och 2015 års skolkommission identifierade systemsvagheter samt föreslog en sammanhållen reformstrategi för att förbättra

kunskapsresultaten................................................

148

2.4.4 Huvudmäns och skolors olika kapacitet och förutsättningar leder till en olikvärdig

skola .......................................................................

157

2.5 Förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög

kvalitet...................................................................................

163

2.5.1 Eleven, undervisningen och ledarskapet står i centrum på framgångsrika skolor och

verksamheter inom komvux .................................

164

2.5.2 Att tillvarata de professionellas kompetens kan bidra till ökad kvalitet i undervisningen och till att skolan blir en mer attraktiv

arbetsplats..............................................................

165

2.5.3 Hållbar skolutveckling förutsätter att olika aktörer på olika nivåer samverkar i gemensam

riktning ..................................................................

166

2.5.4 Det behövs ett mer sammanhållet system för

att uppnå högre kvalitet........................................

169

6

SOU 2022:53Innehåll

DEL 2 Bakgrund och nuläge
3	Styrningen av skolsystemet.......................................		175
3.1	Skolans nuvarande styrsystem och dess utveckling............		176
	3.1.1	Dagens skola är mål- och resultatstyrd ................	176
	3.1.2	Tidigare var skolan regelstyrd...............................	177

3.1.3 Graden av central styrning av skolan har

	varierat....................................................................	178
3.1.4	Skolväsendet har marknadsanpassats ...................	183
3.1.5	Ett starkare statligt ansvar förespråkas ................	185

3.1.6 Det är viktigt att kombinera ett ökat statligt ansvar med ett professionellt

handlingsutrymme.................................................

194

3.2 Styrkedjan och ansvarsfördelningen mellan nationell

och lokal nivå.........................................................................

196

3.2.1 Staten och huvudmännen har ett gemensamt

ansvar för skolan....................................................

197

3.2.2 Skolans styrkedja speglar ett delat ansvar och

en dubbel styrning.................................................	198
3.3 Styrning på nationell nivå .....................................................	199

3.3.1 På nationell nivå styr staten skolväsendet

	via skolmyndigheterna...........................................	199
3.3.2	Staten förfogar över vissa styrmedel ....................	199

3.3.3 Statens styrning har blivit mer omfattande och

detaljerad ................................................................	201
3.4 Styrning på lokal nivå ...........................................................	201

3.4.1 På lokal nivå har kommunerna det

	övergripande ansvaret för skolan..........................	202
3.4.2	Skolan är kommunernas största verksamhet .......	202

3.4.3 Principen om kommunal självstyrelse ger

kommunerna en stor handlingsfrihet...................

203

3.4.4 Styrningen på huvudmannanivå utförs av både

offentliga och enskilda huvudmän........................

206

3.4.5 Rektorer och lärare utövar professionell

styrning på lokal nivå ............................................	208
3.5 Skolans nationella styrdokument.........................................	211

7

InnehållSOU 2022:53

4	Huvudmän och skolor i skolsystemet..........................		219
4.1	Huvudmännens och kommunernas ansvar.........................		219
	4.1.1	Ansvaret för skolan är fördelat på många
		olika huvudmän .....................................................	220
	4.1.2	Huvudmännen ansvarar för att utbildningen
		genomförs i enlighet med författningarna...........	223
	4.1.3	Huvudmannaskapet och hur utbildning
		anordnas ser delvis annorlunda ut för komvux ...	232
	4.1.4	Kommunerna är inte bara huvudman
		utan också hemkommun.......................................	236
	4.1.5	Enskilda huvudmän har vissa särskilda villkor ....	248
4.2 Kommunernas förutsättningar och kapacitet.....................			260
	4.2.1	Många kommuner är små .....................................	260
	4.2.2	Skillnader i kommunernas socioekonomiska
		förutsättningar blir allt större...............................	263
	4.2.3	Ekonomiska förutsättningar skiljer sig åt
		mellan storstad och landsbygd .............................	264
	4.2.4	Behoven och möjligheterna att rekrytera utbildad
		personal ser olika ut i olika delar av landet..........	265
	4.2.5	Elevernas resultat varierar mellan kommuner
		och skolor ..............................................................	267

4.3 Den kommunala skolverksamhetens omfattning och

struktur .................................................................................

267

4.3.1 Verksamheten i förskoleklassen, grundskolan

	och fritidshemmet i kommunala skolor...............	267
4.3.2	Verksamheten i den kommunala
	gymnasieskolan .....................................................	270

4.3.3 Verksamheten i den kommunala

	grundsärskolan och gymnasiesärskolan...............	276
4.3.4	Verksamheten i komvux .......................................	277
4.4 Friskolesektorns framväxt och struktur .............................		282

4.4.1 Det har skett en kraftig tillväxt av fristående

skolor sedan 1990-talet .........................................

283

4.4.2 Många enskilda huvudmän är små och några

är riktigt stora........................................................

297

4.4.3 De enskilda huvudmännens resurser och

kapacitet varierar ...................................................

304

8

SOU 2022:53Innehåll

5	Skolans ledning och drift .........................................		313
5.1	Roller och ansvar i skolans lokala styrkedja........................		313
	5.1.1	Fullmäktige har det yttersta ansvaret för
		skolan .....................................................................	314
	5.1.2	Nämnden har verksamhetsansvar.........................	315

5.1.3 Förvaltningen ansvarar för det operativa

	arbetet.....................................................................	317
5.1.4	Rektorn leder verksamheten på enheten..............	320

5.1.5 Läraren ansvarar för undervisning och

bedömning .............................................................

326

5.1.6 Enskilda utbildningsanordnare inom komvux

	utgör en särskild del i styrkedjan..........................	330
5.2 Kommunernas arbete för att tillhandahålla utbildning ......		332
5.2.1	Skolreformer har påverkat grundskolans
	planeringsförutsättningar......................................	332

5.2.2 Kommuner samverkar med varandra om

planering och dimensionering
i gymnasieskolan....................................................	338

5.2.3 Inom komvux varierar tillgången till

utbildning...............................................................

341

5.2.4 Riksdagen har beslutat om en ny modell för planering och dimensionering av utbildning

på gymnasial nivå...................................................

348

5.3 Kommuners arbete för att barn, unga och vuxna ska

ta del av utbildning................................................................

350

5.3.1 Handläggning om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola kräver kompetens på

flera områden .........................................................

350

5.3.2 Skolskjutsens omfattning och organisering

varierar över landet ................................................

351

5.3.3 Kommuner har inte alltid fungerande rutiner

för skolpliktsbevakningen.....................................

353

5.3.4 Det kommunala aktivitetsansvaret förutsätter

samverkan...............................................................

356

5.3.5 Kommuner uppvisar ibland brister i ansvaret

för vissa uppgifter inom komvux..........................

361

9

Innehåll

SOU 2022:53

5.4 Huvudmännens kapacitet för styrning, ledning och

kvalitet...................................................................................

363

5.4.1 Komplexa organisationer ger stora variationer

	i styrning................................................................	364
5.4.2	Oklarheter i ansvar påverkar styrningen .............	366

5.4.3 Uppföljning och analys av kunskapsresultat

	är ett problemområde ...........................................	370
5.4.4	Stora och små huvudmän arbetar på olika sätt....	374

5.4.5 Utbildning på entreprenad ställer särskilda krav på huvudmännens kapacitet och

kompetens .............................................................

377

5.5 Huvudmännens organisering av utbildningen och den

dagliga driften .......................................................................

383

5.5.1 Den dagliga driften omfattar hela skolans

	verksamhet.............................................................	384
5.5.2	Den dagliga driften utgår från undervisningen ...	384

5.5.3 Funktioner och kompetenser inom utbildningen kan organiseras både lokalt och

centralt ...................................................................

388

5.5.4 Elevernas tillgång till utbildningens olika funktioner och kompetenser varierar mellan

huvudmännen ........................................................

394

5.5.5 Inom komvux är samverkan med olika aktörer

en central del av driften av verksamheten............

403

5.5.6 Skolans lokaler och måltider hanteras ofta

gemensamt för kommunen...................................

407

5.5.7 Digitala lösningar för skolans administration

		är svåra för huvudmännen att hantera .................	409
6	Skolsystemets finansiering och resursfördelning..........		415
6.1 Skolans finansiering – nuläge och historik..........................			415
	6.1.1	Skolan finansieras av kommunalskatt och
		av generella och riktade statsbidrag .....................	415

6.1.2 Grunden för dagens finansieringssystem lades

i samband med kommunaliseringen.....................

416

10

SOU 2022:53

Innehåll

6.2 Övergripande bild av de offentliga kostnaderna för

skolan	..................................................................................... 423
6.2.1	Den totala kostnaden för skolan är betydande.... 424

6.2.2 Kostnaden per elev skiljer sig åt mellan

	skolformerna..........................................................	426
6.2.3	Kostnaderna för skolan har ökat ..........................	427

6.2.4 Undervisning och lokaler är de största

kostnadsslagen .......................................................	437
6.3 Skolan som en del av den statliga ekonomin.......................	441

6.3.1 Ett generellt statsbidrag ges via det

kommunala utjämningssystemet ..........................

442

6.3.2 Riktade statsbidrag ges till skolväsendet för

specifika insatser....................................................

445

6.3.3 Staten har egna förvaltningskostnader för

skolväsendet...........................................................	453
6.4 Skolan som en del av den kommunala ekonomin ...............	456

6.4.1 Kommunerna ska ha en god ekonomisk

hushållning i sin verksamhet.................................

456

6.4.2 Kommunerna får intäkter från olika

inkomstkällor.........................................................

457

6.4.3 Skolväsendet är den största kostnaden för

	kommunerna..........................................................	457
6.4.4	Kommunernas skolkostnader skiljer sig åt..........	459
6.5 Resursfördelning inom skolväsendet...................................		469
6.5.1	Skollagen ställer krav på resurser efter behov......	470

6.5.2 Bidragen till enskilda huvudmän är tydligt

reglerade .................................................................

470

6.5.3 Kommuner ersätter varandra i form av

interkommunal ersättning.....................................

474

6.5.4 Det är vanligt med grundbelopp även

i kommunala skolor...............................................

476

6.5.5 Skillnaderna är stora i kommunernas

	resursfördelning.....................................................	477
6.5.6	Även enskilda huvudmän ska omfördela resurser ..	483
6.5.7	Hanteringen av tilläggsbeloppen är problematisk ..	484

6.5.8 Kritik har riktats mot systemet med

grundbelopp...........................................................

490

11

InnehållSOU 2022:53

7	Arbetsgivarskapet för skolans personal .......................		499
7.1	Arbetsgivarskapet för skolans personal i dag......................		499
	7.1.1	Omkring 200 000 arbetar i den kommunala
		skolan.....................................................................	500
	7.1.2	Staten är arbetsgivare i vissa skolformer..............	505
	7.1.3	Staten reglerar vem som får anställas för vissa
		tjänster i skolan .....................................................	506
	7.1.4	Anställningsvillkoren i skolan bestäms
		i förhandlingar .......................................................	508
	7.1.5	Det finns skillnader i reglering av statligt
		och kommunalt anställda tjänstepersoner ...........	518
	7.1.6	Det finns ett regelverk som hanterar övergång
		av verksamhet mellan olika arbetsgivare..............	519

7.2 Arbetsgivarskapet för skolans personal i ett historiskt

perspektiv..............................................................................

525

7.2.1 Statens roll i arbetsgivarskapet för skolans

personal har sett olika ut.......................................

525

7.2.2 Kommunaliseringen innebar betydande förändringar i arbetsgivarskapet för lärare och

skolledare...............................................................

530

7.2.3 Ytterligare reformer och avtalsförändringar följde på kommunaliseringen av lärar- och

skolledartjänsterna ................................................

535

7.2.4 Staten har klivit närmare frågorna om arbetsgivarskap och ett attraktivt läraryrke

	under 2010-talet ....................................................	537
7.3 Utmaningar för skolan som attraktiv arbetsgivare.............		543
7.3.1	Läraryrket behöver bli mer attraktivt ..................	543

7.3.2 Lärarbristen är en stor utmaning för

skolväsendet ..........................................................

554

7.3.3 Skolor med stora behov har mindre erfarna

lärare.......................................................................

561

7.3.4 Hög omsättning på lärare och skolledare leder

till bristande kontinuitet.......................................

566

7.3.5 Administration och kringuppgifter splittrar

	lärares och skolledares tid.....................................	571
7.3.6	Tillgången till kompetensutveckling varierar ......	579

12

SOU 2022:53Innehåll

8	Skolmyndigheternas uppgifter, organisation
	och styrning ............................................................		593
8.1	Myndighetsstrukturen för skolväsendet .............................		593
	8.1.1	Det finns fem skolmyndigheter i dag
		men myndighetsstrukturen har sett olika ut .......	593
8.2	Skolmyndigheternas uppgifter.............................................		597

8.2.1 Skolmyndigheterna har sammantaget ansvar

för många uppgifter ...............................................

597

8.2.2 Skolverket utvecklar styrdokument och

nationella prov .......................................................

598

8.2.3 Skolinspektionen utför tillsyn och

kvalitetsgranskning................................................

599

8.2.4 Både Skolverket och Skolinspektionen har

	normerande uppgifter............................................	606
8.2.5	Skolmyndigheterna ger stöd till skolväsendet .....	606

8.2.6 Det finns överlappningar i det stöd som ges

i dag.........................................................................

611

8.2.7 I nuvarande skolmyndighetsstruktur är tillsyn

och stöd åtskilda ....................................................

613

8.2.8 Skolverket följer upp och utvärderar

	skolväsendet...........................................................	614
8.2.9	I dag saknar Sverige en nationell
	kunskapsutvärdering och har en svag tradition
	av att utvärdera skolreformer................................	615
8.2.10	Skolmyndigheterna hanterar statliga stöd
	och bidrag...............................................................	616

8.2.11 Skolverket utfärdar lärarlegitimation och

	behörigheter...........................................................	618
8.2.12	Skolmyndigheterna fungerar som huvudmän......	618
8.2.13	Skolmyndigheterna har visst ansvar
	för forskningsrelaterade frågor .............................	619

13

Innehåll	SOU 2022:53
8.3 Skolmyndigheternas organisation	....................................... 621

8.3.1 Alla skolmyndigheter verkar på nationell nivå

och några regionalt ................................................

621

8.3.2 Förslag har lämnats om att öka den statliga

	närvaron på regional nivå......................................	622
8.3.3	Så här är skolmyndigheterna organiserade i dag ...	624

8.3.4 Skolmyndigheternas organisation och den

	nuvarande myndighetsstrukturen upplevs inte
	som helt tydlig.......................................................	635
8.3.5	Antalet anställda på skolmyndigheterna har
	ökat över tid ..........................................................	636
8.3.6	Skolmyndigheterna har särskilda organ...............	637
8.4 Styrningen av skolmyndigheterna .......................................		640
8.4.1	Myndigheter styrs av regeringen..........................	640

8.4.2 Det finns tre olika ledningsformer för

	myndigheter ..........................................................	641
8.4.3	Det finns totalt 343 myndigheter i Sverige .........	643

8.4.4 Fyra av de fem nuvarande skolmyndigheterna

	är enrådighetsmyndigheter ...................................	643
8.4.5	Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet .........	644

8.4.6 Regeringen styr skolmyndigheterna med olika

		grad av detaljstyrning............................................	644
9	En beskrivning av hur skolreformer införs ...................		647
9.1	Implementering av skolreformer.........................................		647
	9.1.1	Implementering handlar om att genomföra
		politiskt beslutade reformer .................................	647

9.1.2 Det är komplext att implementera reformer

	inom skolans område ............................................	649
9.1.3	Implementering sker i ett sammanhang ..............	649

9.1.4 Implementeringen av kommunaliseringen ledde

inte till att reformens syften uppnåddes fullt ut ... 650

9.1.5 Det finns generella framgångsfaktorer som

	bidrar till en lyckad implementering ....................	653
9.1.6	Implementering tar olika lång tid.........................	656

9.1.7 Det behövs långsiktighet och stabilitet för

en lyckad implementering.....................................

657

14

SOU 2022:53	Innehåll
9.2 Utvärdering kopplad till implementering............................	658

9.2.1 Det är viktigt att utvärdera såväl implementeringen

		som resultaten och effekterna av en reform ........	658
	9.2.2	Reformutvärdering behöver finnas med
		redan i planeringen av en reform ..........................	659
	9.2.3	Innan en reform införs kan den vinna på att prövas...	660
DEL 3 Slutsatser
10	Slutsatser och olika alternativ för att öka statens
	ansvar för skolan .....................................................		665
10.1	Utredningens slutsatser om nuvarande skolsystem ...........		665
	10.1.1	Skolsystemet har alltför många styraktörer.........	666
	10.1.2	Alla huvudmän har inte den kapacitet som
		krävs för att de ska klara sitt uppdrag ..................	667
	10.1.3	Skolsystemets konstruktion kan ha blivit
		alltför komplicerad och komplex..........................	669
	10.1.4	Skolan kan inte lösa sina uppgifter på ett
		tillräckligt bra sätt inom nuvarande skolsystem....	670
10.2 Två alternativ för att öka statens ansvar för skolan ............			671
	10.2.1	En del har redan gjorts eller är på gång för att
		stärka statens ansvar inom det befintliga
		skolsystemet ..........................................................	671
	10.2.2	Utredningen beskriver två alternativ för att
		utveckla ett nytt skolsystem .................................	674
DEL 4 Bedömningar inom alternativ 1
	– ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap
11 Alternativ 1 – ett nytt statligt skolsystem ...................			679
11.1 Dubbla roller för staten i ett nytt statligt skolsystem ........			679
	11.1.1	Staten kommer att vara både systemansvarig
		och huvudman .......................................................	679
	11.1.2	Det statliga systemansvaret för skolan bör
		organiseras åtskilt från det statliga
		huvudmannaskapet................................................	681

15

Innehåll	SOU 2022:53
12	Alternativ 1 – statligt systemansvar för skolan.............	683
12.1	Statens ansvar för styrning, stöd och
	systemövergripande insatser................................................	683
	12.1.1 Staten bör ansvara för den samlade styrningen
	av skolan ................................................................	683
	12.1.2 Staten bör ta ett större ansvar för planering
	och dimensionering av skolsystemet ...................	697
	12.1.3 Staten bör ansvara för beslut om mottagande
	i grundsärskolan och gymnasiesärskolan.............	731
	12.1.4 Staten bör ge stöd till huvudmäns och skolors
	kvalitetsarbete inom alla skolformer....................	734
	12.1.5 Staten bör ha ansvar för insatser där nyttan
	i första hand ligger på systemnivå ........................	741
	12.1.6 Staten bör samordna skolans it-lösningar ...........	746
	12.1.7 Kommunerna bör behålla ett ansvar för vissa
	hemkommunsuppgifter ........................................	755
13 Alternativ 1 – ekonomiska resurser till skolan .............		773
13.1 Statligt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser
	till skolan...............................................................................	773
	13.1.1 Den ekonomiska styrningen av skolan bör
	samlas i staten........................................................	773
	13.1.2 Principer som bör gälla för en nationell
	fördelning av resurser till skolan ..........................	782
	13.1.3 En nationell resursfördelningsmodell bör
	införas för grundskolan och förskoleklassen ......	793
	13.1.4 En nationell resursfördelningsmodell bör
	införas för gymnasieskolan...................................	826
	13.1.5 Den statliga huvudmannen bör ansvara för att ta

fram egna resursfördelningsmodeller för komvux.. 855

13.1.6 Nationella resursfördelningsmodeller för grundsärskola respektive gymnasiesärskola

bör utredas vidare..................................................

860

13.1.7 En nationell resursfördelningsmodell för

fritidshemmet bör utredas vidare.........................

863

13.1.8 Finansieringen av specialskolan och sameskolan

bör utredas vidare i relation till en statlig
finansiering för de övriga skolformerna ..............	866

16

SOU 2022:53

Innehåll

13.1.9 Systemet med tilläggsbelopp för elever

		med omfattande behov av särskilt stöd bör
		ses över i särskild ordning.....................................	868
	13.1.10	En skatteväxling krävs om staten ska ta över
		finansieringen av skolan ........................................	871
	13.1.11	En skatteväxling mellan staten och
		kommunerna bör utredas i särskild ordning........	877
14	Alternativ 1 – lärares och skolledares kompetens ........		879
14.1	Statens ansvar för professionsutveckling
	och kompetensförsörjning till skolan..................................		879
	14.1.1	Inom ramen för systemansvaret bör staten
		ta ett större ansvar för lärares och rektorers
		professionsutveckling............................................	880
	14.1.2	Staten bör stödja ett systematiskt
		förhållningssätt till skolutveckling .......................	909
	14.1.3	Staten bör säkerställa att lärare inom komvux
		har didaktisk kompetens för att undervisa
		inom komvux.........................................................	926
	14.1.4	En statlig myndighet bör få ett nationellt och
		strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen
		till skolan................................................................	931
	14.1.5	Lärarlegitimationen bör utvärderas i relation
		till reformens syften ..............................................	943
15 Alternativ 1 – statligt huvudmannaskap för offentliga
	skolor och komvux ...................................................		951
15.1 Den statliga huvudmannens ansvar......................................			951
	15.1.1	Vid ett fullgånget förstatligande bör staten vara
		huvudman för offentliga skolor och komvux......	951
	15.1.2	Den statliga huvudmannen bör ha samhällets

uppdrag att erbjuda och tillhandahålla utbildning .. 972

15.1.3 Den statliga huvudmannen bör samverka

lokalt och regionalt................................................

983

15.1.4 Den statliga huvudmannen bör kunna erbjuda

utbildning inom komvux på olika sätt .................

989

17

Innehåll	SOU 2022:53
15.2 Statligt arbetsgivaransvar för offentligt anställd
	skolpersonal ........................................................................	1006
	15.2.1 Arbetsgivaransvaret för offentligt anställd
	skolpersonal bör samlas i staten.........................	1006
	15.2.2 Den statliga huvudmannen bör vara ensam
	arbetsgivare för hela den offentligt anställda
	skolpersonalen.....................................................	1008
	15.2.3 Vilka anställda i kommunerna som bör
	omfattas av verksamhetsövergång behöver
	utredas vidare.......................................................	1011
	15.2.4 1965 års förhandlingsrättsreform bör ses över
	om partsställningen i staten ska förändras ........	1015
15.3	Enskilda huvudmän ............................................................	1019
	15.3.1 Vid ett fullgånget förstatligande bör enskilda
	fortfarande kunna vara huvudmän för
	fristående skolor..................................................	1019
16	Alternativ 1 – skolmyndigheter ................................	1031
16.1	Två nya skolmyndigheter...................................................	1031
	16.1.1 Dagens skolmyndighetsstruktur bör förändras 1031
16.2	Den systemansvariga myndigheten ...................................	1033
	16.2.1 En ny skolmyndighet bör införas med ett
	systemansvar för skolan......................................	1033
	16.2.2 Den systemansvariga myndigheten bör ha
	en nationell och en regional organisation..........	1061
	16.2.3 Behovet av vissa av de särskilda organ som
	finns i dag bör prövas och något organ kan
	tillkomma.............................................................	1066
	16.2.4 Den systemansvariga myndigheten bör
	utredas mer i detalj ..............................................	1067
16.3	Myndigheten med huvudmannaansvar..............................	1070
	16.3.1 En skolmyndighet bör införas för att hantera
	statens huvudmannaansvar för offentliga
	skolor och komvux .............................................	1070

18

SOU 2022:53

Innehåll

DEL 5 Bedömningar inom alternativ 2 – ett system där staten förstärker sitt ansvar, men utan att ta över huvudmannaskapet

17	Alternativ 2
	– ett system där staten förstärker sitt ansvar.............	1087
17.1	Ett nytt system med stärkt statligt ansvarstagande ..........	1087
	17.1.1 Staten kommer att vara systemansvarig men
	inte huvudman .....................................................	1087
17.2	Statligt systemansvar för skolan.........................................	1089
	17.2.1 Grunden för statens systemansvar bör ligga
	fast även i detta alternativ....................................	1089
	17.2.2 Systemansvaret bör få en delvis annan
	utformning i detta alternativ...............................	1090
	17.2.3 Enskilda huvudmän bör även i detta alternativ
	omfattas av statens systemansvar .......................	1103
17.3 Ekonomiska resurser till skolan.........................................		1104
	17.3.1 Staten bör även i detta alternativ förstärka sitt
	ansvar för tilldelning och fördelning av
	resurser till skolan ...............................................	1104
	17.3.2 Det finns skäl att separera systemet för
	finansiering av fristående skolor från den
	kommunala skolfinansieringen...........................	1107
	17.3.3 Staten bör ansvara för resursfördelningen till
	enskilda huvudmän..............................................	1111
	17.3.4 Hur tilldelningen av resurser till de enskilda
	huvudmännen ska gå till bör utredas vidare.......	1116
	17.3.5 Staten bör stärka sitt finansieringsansvar
	för de kommunala huvudmännen.......................	1119
	17.3.6 Även i detta alternativ bör staten ansvara
	för tilläggsbelopp för elever med omfattande
	behov av särskilt stöd hos alla huvudmän ..........	1135

19

Innehåll	SOU 2022:53
17.4 Lärares och skolledares kompetens	................................... 1137

17.4.1 Staten bör även i detta alternativ ta ett större ansvar än i dag för lärares och rektorers

professionsutveckling .........................................

1137

17.4.2 Staten bör även i detta alternativ stödja

ett systematiskt förhållningssätt till skolutveckling 1140

17.4.3 Staten bör även i detta alternativ säkerställa att

lärare inom komvux har didaktisk kompetens
för att undervisa inom komvux..........................	1142
17.4.4 Den systemansvariga myndigheten bör även

i detta alternativ få ett nationellt och strategiskt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan.. 1143

17.4.5 Lärarlegitimationen bör även i detta alternativ

utvärderas i relation till reformens syften .........	1145
17.5 Skolmyndigheter.................................................................	1146

17.5.1 En ny skolmyndighet bör även i detta alternativ

införas med ett systemansvar för skolan ...........

1146

17.5.2 Huvudmannaansvaret för specialskolan bör

inte förändras i detta alternativ ..........................

1149

17.5.3 Huvudmannaansvaret för sameskolan bör inte

förändras i detta alternativ..................................	1150
17.6 Fler möjligheter till ett ökat statligt ansvarstagande för
komvux................................................................................	1151
17.6.1 Staten bör i detta alternativ vidta åtgärder för

att höja kvaliteten på utbildning på entreprenad
inom komvux.......................................................	1151

17.6.2 Staten bör i detta alternativ styra och stödja regional samverkan mellan kommuner ytterligare 1161

17.6.3 Staten bör i detta alternativ ta ett större ansvar

för att styra och samordna vissa utbildningar.... 1167

17.6.4 Staten bör i detta alternativ initiera

en försöksverksamhet om en gemensam

antagningsorganisation inom komvux...............

1173

17.6.5 Även i detta alternativ kan det övervägas att genomföra en större genomgripande översyn

av komvux............................................................

1175

20

SOU 2022:53		Innehåll
DEL 6 Analys, genomförande och konsekvenser
18	Analys av de två alternativen för att öka statens
	ansvar för skolan ...................................................	1179
18.1	En sammanfattande jämförelse av alternativ 1 och 2 ........	1179
18.2	En analys av alternativ 1 och 2 ...........................................	1182
	18.2.1 Ett stärkt statligt ansvar för skolan syftar till
	ökad likvärdighet och kvalitet.............................	1182
	18.2.2 Det statliga systemansvaret är i stor
	utsträckning detsamma i de båda alternativen ...	1182
	18.2.3 En nationell resursfördelning kan påverka
	likvärdigheten ......................................................	1184
	18.2.4 Ett starkare statligt ansvar för
	kompetensförsörjning och professionsutveckling
	kan påverka undervisningens kvalitet och
	läraryrkets attraktivitet........................................	1185
	18.2.5 Statens systemansvar hanteras av en
	sammanhållen myndighet ...................................	1188
	18.2.6 Det som främst skiljer alternativen åt
	är huvudmannaskapet..........................................	1189
	18.2.7 Omfattningen av förändringen skiljer sig
	också åt mellan alternativen ................................	1193
19 Genomförande av de två alternativen för att öka
	statens ansvar för skolan ........................................	1197
19.1 Två alternativ samt andra varianter och reformer.............		1197
	19.1.1 Olika delar kan kombineras på olika sätt...........	1198
	19.1.2 Statens ansvar kan förstärkas stegvis
	i en successiv process...........................................	1198
	19.1.3 Mycket behöver göras innan skolan eventuellt
	kan förstatligas.....................................................	1199
	19.1.4 Det finns också andra varianter för att
	reformera skolsystemet.......................................	1201
	19.1.5 Det kan finnas behov av helt andra reformer
	och utredningar....................................................	1204

21

Innehåll	SOU 2022:53
19.2 Implementering av en förstatligandereform av skolan..... 1205
19.2.1 Reformen bör bygga på en strategi ....................	1206
19.2.2 Reformen bör få ta tid ........................................	1208
19.2.3 Reformen bör införas med mål om
långsiktighet och stabilitet..................................	1209
19.2.4 Reformen bör få resurser....................................	1210
19.2.5 Reformen bör omfattas av en
förändringsorganisation......................................	1211
19.3 Reformutvärdering av ett förstatligande av skolan ..........	1211

19.3.1 Reformutvärdering bör finnas med från början 1211

19.3.2 Reformutvärderingen bör inkludera forskning. 1213

20	Konsekvenser ........................................................		1215
20.1	Kraven på en konsekvensutredning...................................		1215
20.2	En beskrivning av problemet, alternativa lösningar och
	vilka som berörs..................................................................		1216
	20.2.1	Problembeskrivning............................................	1216
	20.2.2	Lösningar och överväganden..............................	1218

20.2.3 Samlad bedömning av förslagens konsekvenser . 1224

20.2.4	Alternativa lösningar eller ingen reglering ........	1228
20.2.5	Vilka som påverkas av utredningens

bedömningar........................................................	1229
20.3 Ekonomiska konsekvenser ................................................	1231

20.3.1 Ekonomiska konsekvenser för staten vid ett

fullgånget förstatligande .....................................

1231

20.3.2 Ekonomiska konsekvenser för staten
vid ett stärkt statligt ansvar utan ändrat
huvudmannaskap.................................................	1236

20.3.3 Ekonomiska konsekvenser för staten på kort sikt 1237

20.3.4 Stärkt statligt ansvar för tilldelning och fördelning av resurser påverkar fördelningen

mellan offentliga och enskilda huvudmän .........	1238
20.3.5 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna....	1239
20.4 Skollokaler vid ett fullgånget förstatligande .....................	1241

20.4.1 Eventuellt ökade krav på tillgänglighet vid ett

fullgånget förstatligande .....................................

1243

22

SOU 2022:53		Innehåll
20.5	Pedagogiska konsekvenser .................................................	1245
20.6	Organisatoriska konsekvenser ...........................................	1247
	20.6.1 Fullgånget förstatligande ....................................	1247
	20.6.2 Stärkt statligt ansvar utan ändrat
	huvudmannaskap .................................................	1252
	20.6.3 Konsekvenser för andra myndigheter ................	1253
	20.6.4 Konsekvenser av övergång från kommunal
	till statlig anställning ...........................................	1254
20.7	Konsekvenser för lärarförsörjningen och för
	sysselsättningen i stort .......................................................	1255
20.8	Konsekvenser för samverkan mellan skolformer
	och med andra verksamheter..............................................	1256
20.9	Konsekvenser för förskolan ...............................................	1260
20.10	Konsekvenser för enskilda huvudmän och företag...........	1262
20.11	Samhällsekonomiska konsekvenser ...................................	1270
	20.11.1 Konsekvenser för klimat och miljö ....................	1271
20.12	Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen .............	1271
20.13	Konsekvenser för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet................................................	1281
20.14	Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service
	i olika delar av landet ..........................................................	1282
20.15	Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar,
	konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande
	till större företags................................................................	1283

20.16 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och utifrån det jämställdhetspolitiska delmålet

jämställd utbildning ............................................................	1283
20.17 Konsekvenser för möjligheterna att nå det
integrationspolitiska målet .................................................	1285

23

Innehåll	SOU 2022:53
20.18 Konsekvenser utifrån FN:s konvention om barnets
rättigheter (barnkonventionen), FN:s konvention om
rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt
principen om ickediskriminering	....................................... 1286

20.18.1 Konsekvenser utifrån ett barnrätts- och ungdomsperspektiv samt utifrån FN:s

konvention om barnets rättigheter
(barnkonventionen)............................................	1286

20.18.2 Konsekvenser utifrån ett funktionshinderperspektiv och utifrån FN:s

	konvention om rättigheter för personer med
	funktionsnedsättning..........................................	1287
20.18.3 Konsekvenser utifrån principen om
	ickediskriminering...............................................	1288
20.19 Konsekvenser för de skyldigheter som följer av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen....................................		1288
20.20 Konsekvenser för tidpunkten för ikraftträdande och
behovet av speciella informationsinsatser.........................		1288
DEL 7 Referenser och bilagor
Referenser.....................................................................		1293
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2020:140.......................................	1339
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2022:11.........................................	1361
Bilaga 3	En historisk beskrivning av hur styrningen
	av skolan har sett ut och förändrats över tid ............	1367

24

Sammanfattning

Utredningens uppdrag och arbete

Utredningen om ökat statligt ansvar för skolan (U 2020:07) har haft i uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsätt- ningar för ett statligt huvudmannaskap eller stärkt statligt ansvar för skolan. I utredningen har alla skolformer utom förskolan ingått. Även fritidshemmet, som inte är en skolform, har ingått. För förskolan har uppdraget varit att analysera vilka konsekvenser det skulle få om huvudmannaskapet för den skolformen är oförändrat medan övriga skolformer får ett statligt huvudmannaskap.

Att utredningen ska ta fram ett beslutsunderlag innebär att vi inte lämnar skarpa förslag eller författningsförslag, utan bedömningar. Innan våra bedömningar eventuellt kan realiseras krävs ytterligare utredning. Som uppdraget är formulerat ska vi inte heller ta ställning till om skolan ska förstatligas, utan vår uppgift är att beskriva hur detta kan göras. När vi har överlämnat beslutsunderlaget blir det be- slutsfattarnas uppgift att avgöra om ett förstatligande eller ett ökat statligt ansvar för skolan ska tas vidare, och i så fall på vilket sätt. Utöver bedömningarna pekar vi i betänkandet på mängder av möjliga sätt att utveckla det svenska skolsystemet, både i stort och i smått. Det handlar om tänkbara utredningar, initiativ, regleringar och för- ändringsarbeten. Dessa frågor behöver prövas och utredas vidare i ett eventuellt fortsatt arbete med att förändra skolsystemet.

Under arbetet har vi haft många externa kontakter för att samla in underlag, stämma av beskrivningar av problembild, bakgrund och nuläge samt diskutera tänkbara lösningar för ett eventuellt framtida förstatligande eller stärkt statligt ansvarstagande för skolan. Våra texter grundar sig också på många skriftliga källor. Dessutom har OECD för vår räkning arrangerat ett seminarium med internationell repre-

25

Sammanfattning

SOU 2022:53

sentation och publicerat en skriftlig rapport med utgångspunkt bland annat i seminariet.

Utgångspunkter och problembild

Att förstatliga skolan eller stärka statens ansvar skulle främst bli en styrnings- och strukturreform, som inte primärt avser skolans inre arbete. Däremot är syftet att ge bättre förutsättningar för en mer lik- värdig skola av hög kvalitet. För att åstadkomma detta måste skolans kärna – undervisningen och mötet mellan lärare och elev – ges de bästa förutsättningarna. I detta ingår också att lärare och rektorer, som an- svarar för undervisningen, måste ha goda förutsättningar för sitt arbete. Trots att utredningens uppdrag är av styrnings- och strukturkaraktär är det alltså viktiga utgångspunkter att undervisningen och eleverna ska stå i centrum vid en eventuell förändring av skolsystemet.

En annan viktig utgångspunkt är att skolverksamheten i grunden fungerar bra i dag. I väldigt många klassrum möts engagerade lärare och elever, och där sker undervisning av hög kvalitet. Andra funktio- ner som elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek samt skolmåltider bidrar också till att utbildningen fungerar som en helhet. Men under de senaste decennierna har olika utredningar och rappor- ter även visat på problem i skolsystemet. Dit hör att kunskapsresul- taten och likvärdigheten har försämrats, även om resultaten på senare tid har vänt uppåt. När det gäller kommunal vuxenutbildning (kom- vux) visar rapporter att alla elever inte får tillgång till den utbildning de behöver.

I dag är ansvaret för skolan delat mellan stat och kommun. Statens styrning innebär att riksdag och regering har ett övergripande natio- nellt ansvar för resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer som ska garantera att utbildningen i landet blir likvär- dig och håller en hög kvalitet. Vidare styr staten skolväsendet genom sina skolmyndigheter. Kommunerna i sin tur har dubbla roller, dels som huvudmän för kommunala skolor och komvux, dels som hem- kommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. I skol- systemet finns också enskilda huvudmän som driver fristående skolor. Komvux har inga enskilda huvudmän, men där kan enskilda utbild- ningsanordnare bedriva utbildning på entreprenad inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet.

26

SOU 2022:53

Sammanfattning

Såväl OECD som Skolkommissionen har pekat på att den svenska skolans nuvarande rollfördelning är problematisk och att det finns oklarheter på flera nivåer i styrkedjan. Utöver de oklara ansvarsförhål- landena finns bland annat en splittrad nationell styrning, bristande kapacitet hos många huvudmän, brister i resursfördelningen, en otill- räcklig kompetensförsörjning till skolan och otillräckliga förutsätt- ningar för professionsutveckling.

Bakgrund och nuläge

Statens ansvar för skolan har varierat över tid

Dagens ansvarsfördelning mellan stat och kommun utformades i prin- cip i samband med den så kallade kommunaliseringen 1991. Då gick också den svenska skolan från att vara i huvudsak regelstyrd till att bli mål- och resultatstyrd. Ungefär samtidigt infördes friskolereformen och skolvalet, som bland annat medförde en snabb ökning av antalet fristående skolor.

Kommunaliseringen var egentligen resultatet av en lång decentra- liseringstrend. Under mellan- och efterkrigstiden hade den svenska skolan haft en ganska stark central styrning. På 1970-talet inleddes den decentralisering som sedan ledde fram till kommunaliseringsreformen. Både riksdag och regering poängterade dock i samband med reformen att utbildningens likvärdighet över landet inte fick äventyras. Likvär- digheten skulle garanteras genom att staten behöll vissa styrmedel, bland annat tydliga läroplaner, lärarutbildningen och den ekonomiska styrningen. Men efter kommunaliseringen förändrades och i vissa fall avvecklades dessa styrmedel, och decentraliseringen och avregler- ingen gick därmed längre än det först var tänkt. Decentraliseringen för- stärktes också av friskolereformen, bland annat genom att elever och föräldrar via skolvalet samt nya skolaktörer fick ett större inflytande över skolan än de tidigare hade haft.

I slutet av 1990-talet inleddes sedan en period där staten gradvis började återta ett allt större ansvar för skolväsendet och utöva tydligare styrning. Det statliga ansvarstagandet har därefter ökat ytterligare och staten har successivt stärkt sin styrning av skolväsendet. Trots denna utveckling finns uppfattningen att det inte räcker, utan att staten bör ta ett ännu större ansvar för skolan, eller i alla fall delar av skolverksam- heten. Det är framför allt när det gäller skolans finansiering som ett

27

Sammanfattning

SOU 2022:53

ökat statligt ansvar efterfrågas, men också i fråga om ökad statlig när- varo på regional nivå för att stödja huvudmännen. Regeringen och olika utredningar har lämnat förslag inom båda dessa områden. Exem- pelvis kommer Skolverket att inrätta regionala kontor med start 2022.

Skolan styrs på olika nivåer

Som tidigare nämnts är ansvaret för skolan delat, vilket alltid har varit fallet. Även om ansvaret har varierat över tid har skolan som helhet aldrig varit helt statlig eller helt kommunal. Det delade ansvaret gör att även styrningen av skolan sker på olika samhällsnivåer.

På nationell nivå styrs skolväsendet av riksdag och regering, som i sin tur ger uppdrag till de ansvariga skolmyndigheterna. Den stat- liga styrningen är delvis överlappande och har över tid blivit mer om- fattande och detaljerad. Hos dagens skolmyndigheter – Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskol- styrelsen och Skolforskningsinstitutet – finns vissa uppgifter som vilar på flera myndigheter. Det gäller till exempel olika typer av stöd till skol- väsendet, utbetalning av statliga bidrag och forskningsrelaterade frågor.

Styrningen på huvudmannanivå utförs av både offentliga och en- skilda huvudmän. Huvudmännen har enligt skollagen ett övergripande ansvar för att utbildningen genomförs i enlighet med skolans författ- ningar. Kärnan i utbildningen är självklart undervisningen, men huvud- männens ansvar omfattar också många andra delar, bland annat elev- hälsa, studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek och lärverktyg, skolmåltider samt lokaler. När myndigheter, organisationer och olika utredningar har granskat utbildningens olika delar är en återkom- mande slutsats att elevernas tillgång till de olika funktionerna och kom- petenserna varierar mellan huvudmän och skolor, såväl kommunala som fristående. En annan återkommande slutsats är att utbildningens olika delar inte är integrerade med varandra och inte heller omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet. Därför motsvarar de inte alltid elevernas behov.

Kommunerna har utöver sitt huvudmannaskap för de kommunala skolorna och komvux ett grundläggande planerings- och finansier- ingsansvar för utbildningen. Detta ansvar följer av att kommunerna också är hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kom- munen. I hemkommunsansvaret ingår bland annat att ansvara för att

28

SOU 2022:53

Sammanfattning

utbildning kommer till stånd, fördela resurser till utbildningen, be- vaka skolplikten, besluta om mottagande av elever i grundsärskolan och gymnasiesärskolan,1 ansvara för skolskjuts, ha aktivitetsansvar för ungdomarna i kommunen samt ansvara för att söka upp, vägleda och upprätta individuella studieplaner för individer i behov av kom- vux. På samma sätt som för huvudmannauppgifterna finns det varia- tioner och brister i kommuners hantering och organisering av dessa hemkommunsuppgifter.

Utöver kommuner och enskilda huvudmän utövar rektorer och lärare professionell styrning på lokal nivå. Rektorer ska bland annat leda och samordna det pedagogiska arbetet, verka för att utbildningen utvecklas, besluta om sin enhets inre organisation samt fördela resur- ser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov. Lärare har bland annat ansvar för den undervisning de bedriver och för att sätta betyg.

Skolan är kommunernas största verksamhet

För kommunerna är skolan den volymmässigt största verksamheten. År 2020 uppgick kommunernas totala kostnader till drygt 715 mil- jarder kronor. Av dessa utgjorde kostnaderna för pedagogisk verk- samhet drygt 310 miljarder kronor (då är även förskolan inräknad trots att den inte ingår i utredningens uppdrag). Som jämförelse kan nämnas att den andra stora kostnadsposten – vård och omsorg – uppgick till drygt 272 miljarder kronor. Av samtliga anställda i kommunal verksam- het i november 2020 fanns 44 procent inom skolväsendet och 32 pro- cent inom vård och omsorg.

Huvudmännen har olika förutsättningar att hantera sitt ansvar för skolan

Det finns närmare 1 100 huvudmän i de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag. Om man även räknar med för- skolan finns det ungefär 2 800 huvudmän. Vid sidan av de 290 kommu- nala huvudmännen finns cirka 800 enskilda huvudmän. Sammantaget drev de kommunala huvudmännen 3 957 grundskolor och 812 gym-

1 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

29

Sammanfattning

SOU 2022:53

nasieskolor läsåret 2020/2021. De enskilda huvudmännen drev samma läsår totalt 822 fristående grundskolor och 449 fristående gymnasie- skolor. En majoritet av eleverna i grund- och gymnasieskolan går i en kommunal skola, men omkring 15 procent av grundskoleeleverna och nästan 30 procent av gymnasieeleverna går i en fristående skola.

Många kommuner är små

Alla kommuner har i grunden samma ansvar för skolverksamheten, både i sin roll som huvudman och i sin roll som hemkommun. Men det finns stora skillnader i kommunernas förutsättningar att hantera sitt ansvar. Skillnaderna i storlek mellan kommuner är påfallande, från fler än 975 000 invånare till färre än 2 400 invånare. En genomsnittlig svensk kommun har omkring 35 000 invånare, men många kommuner är betydligt mindre än så och mediankommunen hade 2020 runt

16 000 invånare. För små kommuner kan det vara svårt att ha den kapa- citet och kompetens som krävs för att fullt ut bedriva skolverksam- heten.

Många av de enskilda huvudmännen är också små

Även för enskilda huvudmän varierar förutsättningarna. Den typiska fristående skolan har en allmän pedagogisk inriktning, drivs av ett aktiebolag och finns i en storstadsregion. Men variationen är stor ock- så här.

Det man kan konstatera är att många fristående skolor är små, och att de flesta enskilda huvudmän bara driver en enda skola. Som exem- pel kan nämnas att över en tredjedel av de fristående grundskolorna hade färre än 100 elever läsåret 2020/2021. Och nästan 9 av 10 av de enskilda huvudmännen för grundskolan hade bara en skolenhet. Sam- tidigt finns några riktigt stora enskilda huvudmän. Som exempel var den största enskilda huvudmannen i grundskolan, uttryckt i antalet elever, större än alla kommunala huvudmän förutom Stockholm, Göteborg och Malmö.

På samma sätt som för kommunerna kan det vara svårt för små enskilda huvudmän att fullt ut sköta sitt uppdrag.

30

SOU 2022:53

Sammanfattning

Skolan finansieras av kommunalskatt och av generella och riktade statsbidrag

Den svenska skolan är i princip helt finansierad av offentliga medel. Det är kommunerna som via kommunalskatten finansierar skolan. Därutöver får kommunerna generella statsbidrag som de disponerar fritt och riktade statsbidrag för specifika insatser. Det generella stats- bidraget ges via det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Om- fattningen av de riktade statsbidragen till skolan har varierat över tid. På senare år har de riktade statsbidragen blivit mer omfattande och därmed kommit att spela en större roll för skolans finansiering. De riktade statsbidragen har dock mött kritik, bland annat för att de försvårar långsiktig planering, leder till kortsiktighet i verksamheten samt skapar administrativt merarbete för huvudmännen i fråga om att bevaka, söka och redovisa bidragen.

Totalt sett kostade de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag drygt 224 miljarder kronor under 2020. Den största kostnadsposten är undervisningskostnader, som svarar för mer än hälften av de totala kostnaderna i de flesta skolformerna.

Det finns stora skillnader mellan kommuner när det gäller kost- naden per elev. En del av skillnaderna har en naturlig förklaring. Skolan kostar olika mycket i olika kommuner beroende på faktorer som är svåra att påverka, exempelvis löneläge, bebyggelsestruktur och demo- grafisk utveckling. Det är också rimligt att skolan kostar mer där be- hovet av stödinsatser är större. Men en betydande del av skillnaderna beror på annat än verksamhetens och elevernas förutsättningar, till exempel att olika kommuner har olika ambition för och effektivitet i skolverksamheten.

Resurser ska fördelas efter elevernas olika förutsättningar och behov

Utöver att ansvara för den huvudsakliga tilldelningen av resurser till skolväsendet har kommunerna ett övergripande ansvar för resurs- fördelningen, både till de egna skolorna och till enskilda huvudmän och utbildningsanordnare.

Hur resursfördelningen ska gå till är i huvudsak en kommunal fråga. Men skollagen ställer krav dels på att resurser ska fördelas med hän- syn till elevernas olika förutsättningar och behov, dels på hur bidra-

31

Sammanfattning

SOU 2022:53

gen till enskilda huvudmän ska fördelas. Bestämmelsen om resurser efter behov rör fördelningen såväl till kommunernas egna verksam- heter som till de enskilda huvudmännen. Skollagen reglerar dock inte närmare hur resurserna ska fördelas inom kommunen. När det gäller ersättningen till de enskilda huvudmännen finns däremot detaljerade bestämmelser om hur resursfördelningen ska gå till. Principen är att kommunerna ska ersätta de enskilda huvudmännen utifrån samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning till de egna skolorna genom ett så kallat grundbelopp för varje elev. Utöver grundbeloppet ska kommunerna under vissa omständigheter lämna tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Ersättningen i gymnasieskolan är dessutom differentierad efter program och even- tuell inriktning.

Även när det gäller resursfördelningen finns det stora skillnader mellan olika kommuner. En majoritet av kommunerna omfördelar resurser i grundskolan utifrån förutsättningar och behov genom en resursmodell som tar hänsyn till skillnader i elevernas socioekono- miska bakgrund. Men trots skollagens bestämmelse om att resurser ska fördelas kompensatoriskt är det drygt 4 av 10 kommuner som inte tillämpar någon socioekonomisk omfördelning inom grund- skolan. Vilken resursfördelningsmodell som används varierar också mellan kommunerna. I gymnasieskolan är det mindre vanligt att det sker en socioekonomisk omfördelning än i grundskolan.

Ungefär 200 000 är sysselsatta i den kommunala skolan

Skolan är en stor arbetsplats. År 2020 var cirka 200 000 årsarbetskrafter sysselsatta i den kommunala skolan. Lärarna var den största yrkes- gruppen, följt av elevassistenter och ledningspersonal.

Lärare i kommunala skolor är oftast anställda av huvudmannen, inte på en särskild skolenhet. För lärare och andra yrkesgrupper som arbe- tar inom komvux på entreprenad, är det den enskilda utbildnings- anordnaren som är arbetsgivare, inte huvudmannen. Skolpersonal kan arbeta både inom olika skolverksamheter och inom olika kommu- nala verksamheter.

Sedan kommunaliseringen har staten ingen avtalsrelation med lärare, skolledare eller studie- och yrkesvägledare. Däremot finns fort- farande viss annan reglering kvar kring tjänsterna, framför allt i fråga

32

SOU 2022:53

Sammanfattning

om vem som får anställas. För att kunna tillsvidareanställas som lärare krävs lärarlegitimation. För att få anställas som rektor krävs enligt skol- lagen att man genom utbildning och erfarenhet har förvärvat peda- gogisk insikt. Skolpersonalens anställningsvillkor bestäms i förhand- lingar mellan arbetsmarknadens parter. Det finns vissa skillnader i villkor mellan statliga och kommunala avtal, exempelvis gällande arbets- tid, semester och pension.

Det finns utmaningar för skolan när det gäller att vara en attraktiv arbetsgivare

En av dagens stora utmaningar är kompetensförsörjningen till skolan. Trots att lärarbehörigheten nu ökar är bristen på behöriga lärare stor. Skolverket har beräknat att examinationsbehovet av lärare och för- skollärare kommer att uppgå till cirka 153 000 under perioden fram till 2035. Samtidigt beräknas endast cirka 141 000 lärare och förskol- lärare examineras under perioden. Det innebär att det enligt Skol- verkets prognos kommer att saknas cirka 12 000 behöriga lärare och förskollärare 2035. Denna prognos har skrivits ner jämfört med tidi- gare prognoser, eftersom antalet barn och unga förväntas minska något under kommande femtonårsperiod. Lärarbristen varierar också stort mellan såväl olika lärarkategorier som olika regioner i Sverige. Därtill har skolor med svaga förutsättningar i genomsnitt färre be- höriga lärare samt lärare med kortare erfarenhet och lägre utbildnings- nivå än skolor med starka förutsättningar. Både svenska lärare och rektorer stannar också kortare tid på sin skola jämfört med i andra länder, något som leder till bristande kontinuitet.

Flera faktorer påverkar lärares, skolledares och annan skolperso- nals arbetsmiljö. Som exempel upplever många lärare och rektorer en hög arbetsbelastning. Administrativt arbete och dokumentation leder till stress och tar tid från både lärares och rektorers kärn- uppgifter – undervisningen respektive det pedagogiska ledarskapet. Att dokumentera mer än vad som behövs kan även ses som ett ut- tryck för lärares och rektorers minskade handlingsutrymme och auto- nomi. På senare år har det blivit vanligare att skolpersonal utsätts för hot och våld. Det finns också brister vad gäller den fysiska arbets- miljön. Dessutom anser få lärare att läraryrket har hög status i sam- hället.

33

Sammanfattning

SOU 2022:53

Ytterligare en faktor som påverkar skolpersonalens arbetssituation är tillgången till kompetensutveckling. I internationell jämförelse ligger svenska lärare på OECD-snittet vad gäller att ha deltagit i någon typ av kompetensutveckling. Däremot ägnar svenska lärare mindre tid åt detta än i andra länder. Huvudmännen har också olika kapacitet att erbjuda kompetensutveckling till såväl lärare som rektorer.

Slutsatser

Utifrån den bild som ges av bakgrunden och nuläget drar utredningen följande slutsatser:

• Det svenska skolsystemet har alltför många styraktörer, på både nationell och lokal nivå. Ansvarsfördelningen är inte tydlig, och an- svar och befogenheter hänger inte alltid ihop. Systemet är splittrat och kännetecknas snarare av att vara summan av många lokala skolsystem än ett sammanhållet nationellt skolsystem.

• Den statliga styrningen är omfattande och detaljerad och inte an- passad efter huvudmännens varierande förutsättningar. För att göra den statliga styrningen mer ändamålsenlig kan viss styrning behöva minska eller avvecklas. Nuvarande skolmyndighetsstruktur har sina förtjänster, men också sina brister, bland annat att det finns flera myndigheter som delvis har överlappande uppdrag.

• Kapaciteten att styra på den lokala nivån varierar. Alla kommuner har inte tillräcklig kapacitet för sitt uppdrag. Som exempel styr många kommuner inte sin resursfördelning på det sätt som riks- dag och regering har bestämt. Inte heller förmår alla kommuner att analysera verksamhetens resultat och sedan anpassa resursfördel- ningen och styrningen efter detta. Förmågan att fatta beslut om placering i grundsärskolan och gymnasiesärskolan varierar också.

• Alla huvudmän – kommunala och enskilda – har inte heller den kapacitet som krävs för att de fullt ut ska klara sitt uppdrag att driva, följa upp och utveckla den verksamhet som de ansvarar för.

• Ansvaret för kompetensförsörjningen till skolan är fördelat på många aktörer och ingen myndighet har ett övergripande ansvar för en strategisk kompetensförsörjning. Lärares och rektorers möj- ligheter till professionsutveckling ser också olika ut, bland annat

34

SOU 2022:53

Sammanfattning

för att huvudmännens kapacitet att erbjuda kompetensutveckling varierar och för att kompetensutvecklingsinsatserna ofta är kopp- lade till den befintliga skolan, verksamheten eller huvudmannen.

• Skolsystemets konstruktion kan vara alltför komplicerad och kom- plex, och det finns en brist på kunskap om vad olika aktörer för- väntas göra. Inte heller lyckas skolsystemet i tillräcklig utsträckning bidra till och underlätta för huvudmän, skolor och verksamheter att lösa sina uppgifter. På det hela taget styr och stödjer inte syste- met aktörerna tillräckligt mycket så att det skapar goda förutsätt- ningar för likvärdighet och hög kvalitet.

Mot denna bakgrund menar vi att det behövs förändringar av det svenska skolsystemet av mer grundläggande karaktär. I enlighet med våra direktiv lägger vi därför fram två möjliga alternativ för att ut- veckla ett nytt skolsystem: ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap och ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan.

Bedömningar

Två alternativ för att utveckla ett nytt skolsystem

Utredningen beskriver två alternativ för att utveckla ett nytt skol- system. I båda alternativen skiljer vi mellan ansvaret för skolsyste- met, härefter benämnt systemansvar, och ansvaret som huvudman.

I det första alternativet, med ett fullgånget förstatligande av skolan, har staten både systemansvar och huvudmannaansvar. Systemansvaret inbegriper såväl offentliga skolor och komvux som fristående skolor. Det innebär bland annat att staten tar över kommunernas ansvar för fördelning av ekonomiska resurser till skolan.

I detta alternativ har staten också huvudmannaansvar för de offent- liga skolorna och för komvux. Det innebär bland annat att staten har lednings- och driftsansvar för de offentliga skolorna samt arbetsgivar- ansvar för all offentligt anställd skolpersonal. Inom komvux kan huvudmannaskapet vara skilt från lednings-, drifts- och arbetsgivar- ansvaret om utbildningen bedrivs på entreprenad. Då ligger detta ansvar i stället på de enskilda utbildningsanordnarna. Fristående skolor har fortfarande enskilda huvudmän och ingen förändring sker jäm-

35

Sammanfattning

SOU 2022:53

fört med i dag vad gäller lednings- och driftsansvaret samt arbets- givaransvaret för dessa.

Det finns två nya skolmyndigheter i stället för Skolverket, Skol- inspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskol- styrelsen. En myndighet hanterar statens systemansvar för skolan och arbetar med styrning och stöd både till de offentliga skolorna och komvux samt till de fristående skolorna. En annan myndighet hanterar huvudmannaskapet för de offentliga skolorna och komvux.

I det andra alternativet förstärker staten sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan. Det är också i frågan om huvud- mannaskapet den stora skillnaden jämfört med det första alternativet ligger: i detta alternativ har kommunerna kvar huvudmannaansvaret för de kommunala skolorna och komvux. Fristående skolor har fort- farande enskilda huvudmän och ingen förändring sker jämfört med

idag vad gäller lednings- och driftsansvaret samt arbetsgivaransvaret för dessa.

På samma sätt som i alternativet med ett fullgånget förstatligande har staten systemansvar såväl för kommunala skolor och komvux som för fristående skolor. Systemansvaret kan däremot se lite annorlunda ut i jämförelse med det fullgångna förstatligandet, eftersom det be- höver anpassas till att det finns fler huvudmän i detta alternativ. Det kommer också att uppstå en skillnad i ansvaret för resursfördelningen där kommunerna i olika grad, utifrån de varianter som utredningen skisserar, behåller ett visst ansvar.

Avseende skolmyndigheter finns den systemansvariga myndig- heten även i detta alternativ, men det finns ingen ny myndighet med huvudmannaansvar.

Alternativ 1 – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan

Inom ramen för det första alternativet – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan – gör utredningen nedan- stående bedömningar. Bedömningarna är grupperade inom olika områ- den: systemansvar, ekonomi, kompetens, huvudmannaskap och skol- myndigheter. Ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser, för obligatoriska kvalitetsdialoger med efterföljande kapaci- tetshöjande stöd samt för professionsutveckling och kompetens- försörjning till skolan är centrala delar i det statliga systemansvaret.

36

SOU 2022:53

Sammanfattning

Statligt systemansvar för skolan

• Staten bör i organiseringen av sin skolverksamhet skilja på system- ansvar och huvudmannaskap. Medan systemansvaret omfattar alla huvudmän, skolor och verksamheter rör huvudmannaskapet endast de offentliga skolorna och komvux.

• Staten bör ta det samlade ansvaret för styrningen av skolan och därmed ta över kommunernas roll som styraktörer, inklusive den ekonomiska styrningen av skolan. Staten bör också se över och vid behov ompröva den nuvarande styrningens inriktning, omfatt- ning och utformning.

• Staten bör i sin roll som systemansvarig ta ett större ansvar för en effektiv planering och dimensionering av utbildning i olika skol- former. Inom ramen för systemansvaret bör staten bland annat ansvara för ett gemensamt system för önskemål och beslut om placering i grundskolan samt för att alla skolpliktiga barn har en skolplacering. Staten bör också ha ansvaret för en gemensam an- tagningsorganisation i gymnasieskolan. Ansvaret för planering och dimensionering bör även omfatta etableringen av fristående skolor.

• Staten bör ta ett samlat ansvar för utredning och beslut om mot- tagande av elever i grundsärskola och gymnasiesärskola.

• Staten bör ge kapacitetshöjande stöd till huvudmän, skolor och verksamheter, både offentliga och fristående. Stödet bör ges med utgångspunkt i obligatoriska kvalitetsdialoger mellan staten och huvudmännen – såväl den statliga som de enskilda.

• Staten bör ta ett ökat ansvar för uppföljning och utvärdering av skolsystemet och av skolreformer.

• Staten bör ta ett övergripande ansvar för att samordna frågor om digitalisering och effektiva it-lösningar. Staten bör också utveckla och administrera it-system som är gemensamma för hela skol- systemet.

• Kommunerna bör i sin roll som hemkommuner, även vid ett full- gånget förstatligande, ha ett fortsatt ansvar för skolskjuts, sam- ordning av insatser vid problematisk frånvaro, det kommunala aktivitetsansvaret och den uppsökande verksamheten för individer i behov av komvux.

37

Sammanfattning

SOU 2022:53

Ekonomiska resurser till skolan

• Staten bör ta det fulla ansvaret för tilldelning och fördelning av ekonomiska resurser till skolan.

• Följande principer bör vara vägledande för en nationell fördel- ning av resurser till skolan:

– Resursfördelningen bör riktas till huvudmän – inte till skol- enheter.

– Resursfördelningen bör spegla skillnader i behov, kostnadsläge och ansvar.

– Resursfördelningen bör vara begriplig, transparent och förut- sägbar.

– Resursfördelningen bör skapa stabila förutsättningar för under- visningen.

– Resursfördelningen bör i liten utsträckning påverka hur huvud- männen väljer att utforma sin organisation.

– Resursfördelningen bör i liten utsträckning ske via riktade stats- bidrag.

• En nationell resursfördelningsmodell bör införas för grundskolan och förskoleklassen. Den bör baseras på följande ersättnings- grunder:

– en grundersättning per elev

– ett strukturtillägg som avser att kompensera för att olika huvud- män har olika strukturella förutsättningar

– ett ansvarstillägg som avser att kompensera för att olika huvud- män har olika ansvar enligt lagstiftningen

– ett individtillägg, dels i form av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, dels för elever som deltar i modersmålsundervisning.

Den nationella resursfördelningsmodellen för grundskolan och förskoleklassen bör utredas vidare innan den kan implementeras, bland annat eftersom modellen kräver författningsändringar.

38

SOU 2022:53

Sammanfattning

• En nationell resursfördelningsmodell bör införas för gymnasie- skolan. Den bör baseras på samma ersättningsgrunder som för grundskolan och förskoleklassen. Men grundersättningen bör där- utöver vara differentierad per program och i förekommande fall in- riktning. Även för gymnasieskolan bör resursfördelningsmodellen utredas vidare.

• Den statliga huvudmannen bör ansvara för att ta fram egna resurs- fördelningsmodeller för de olika skolformsdelarna inom komvux. Ovanstående principer bör vara vägledande för den statliga huvud- mannens arbete med att fördela resurser.

• Nationella resursfördelningsmodeller för grundsärskolan, gym- nasiesärskolan och fritidshemmet bör utredas vidare. För special- skolan och sameskolan bör finansieringen utredas vidare i relation till en statlig finansiering för de övriga skolformerna.

• Systemet med tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd bör ses över i särskild ordning.

• En skatteväxling mellan staten och kommunerna krävs om staten ska ta över finansieringen av skolan vid ett fullgånget förstatligande. En sådan skatteväxling bör utredas i särskild ordning. Utredningen bör bland annat föreslå hur en skatteväxling ska gå till samt ana- lysera konsekvenser för det kommunalekonomiska utjämnings- systemet och den kommunala beskattningsrätten.

Lärares och skolledares kompetens

• Vid ett fullgånget förstatligande av skolan bör det fortsatt vara huvudmännens ansvar att se till att personalen får kompetens- utveckling. Men staten bör också, inom ramen för systemansva- ret, öka sitt ansvarstagande för lärares och rektorers professions- utveckling. Detta bör göras genom att staten bygger vidare på det nationella professionsprogrammets ramverk. Den systemansvariga myndigheten bör därför få till uppgift att säkerställa att det finns ett utbud av kompetensutvecklingsinsatser av hög kvalitet. Vidare bör staten säkerställa lärares och rektorers möjligheter till finan- siering av kompetensutveckling som stärker yrkesskickligheten, via det samlade statsbidraget för fortbildning och via omställnings- studiestödet.

39

Sammanfattning

SOU 2022:53

• Staten bör stödja ett systematiskt förhållningssätt till skolutveck- ling där kunskaper och erfarenheter som lärare utvecklar i olika professionsutvecklande insatser bidrar till att utveckla undervis- ningen. Staten bör därmed främja lärares deltagande i undervis- ningsutvecklande forskning och utveckling så att fler lärare än

idag får möjlighet att delta antingen i praktiknära forskning eller

iannan systematisk utveckling av undervisningen.

• Staten bör säkerställa att lärare inom komvux har didaktisk kom- petens för att undervisa vuxna. Universitet och högskolor bör därför se till att ämnes- och yrkeslärarutbildningar förbereder alla studenter för att undervisa inom komvux. Den systemansvariga myndigheten bör också säkerställa att kompetensutvecklings- utbudet som myndigheten ansvarar för innehåller insatser som är relevanta för lärare inom komvux.

• Staten bör, inom ramen för systemansvaret, öka sitt ansvarstagande för kompetensförsörjningen till skolan. Den systemansvariga myn- digheten bör därför få ett nationellt och strategiskt ansvar för detta. I ansvaret bör ingå att ha överblick över skolans kompetens- behov, samverka med relevanta aktörer och stödja skolans huvud- män i den strategiska kompetensförsörjningen.

• Regeringen bör tillsätta en utredning som utvärderar om lärar- legitimationen i dess nuvarande utformning i tillräcklig utsträck- ning bidrar till att öka läraryrkets attraktionskraft och till högre kvalitet i undervisningen.

Statligt huvudmannaskap för offentliga skolor och komvux, inklusive statligt arbetsgivaransvar för offentligt anställd skolpersonal

• Vid ett fullgånget förstatligande bör staten ta över huvudmanna- skapet för de offentliga skolorna och komvux. Det innebär att sta- ten blir huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, fritidshem och komvux. Dess- utom bör staten liksom i dag vara huvudman för specialskola och sameskola. Statens huvudmannaskap bör omfatta det ansvar som huvudmannen har i dag och alla delar av utbildningen. Eftersom ett statligt huvudmannaskap för komvux innebär att kommunal vuxen-

40

SOU 2022:53

Sammanfattning

utbildning upphör bör en större genomgripande översyn av skol- formen övervägas.

• Den statliga huvudmannen bör ansvara för att utbildning erbjuds de barn, unga och vuxna som enligt skolans författningar har rätt till eller behöver det. Vidare bör den statliga huvudmannen ha an- svaret för sin egen lokalförsörjning och mandat att använda olika lokallösningar.

• Den statliga huvudmannen bör utveckla strukturerade former för samverkan med kommunerna på områden där skolverksamheten har beröringspunkter med annan kommunal verksamhet och där det i dag på många håll redan finns en etablerad samverkan inom kommunerna. Den statliga huvudmannen bör också utveckla for- mer för samverkan med arbetslivet och andra samhällsaktörer som har verksamhet som på olika sätt kan beröra utbildningen och elev- erna, liksom med regionerna och statliga myndigheter som har anknytning till verksamheten. Dessutom bör den statliga huvud- mannen utveckla forum och former för insyn och dialog med före- trädare för olika lokala och regionala intressenter.

• Inom komvux bör den statliga huvudmannen kunna bedriva ut- bildning i egen regi och lägga ut utbildning på entreprenad. Såväl enskilda utbildningsanordnare som kommuner och i vissa fall re- gioner bör kunna bedriva utbildning på uppdrag av den statliga huvudmannen. Den statliga huvudmannen bör kunna använda olika modeller för att lägga ut utbildning på entreprenad. Modeller som används redan i dag – upphandling och auktorisation – bör fortsatt kunna användas. Dessutom bör nya modeller kunna prövas, till exempel en ansökningsmodell eller en modell där huvudmannen ger riktade uppdrag till olika anordnare. Rektorn för utbildningen bör finnas hos anordnaren av utbildningen. För komvux bör den statliga huvudmannen även överta vissa specifika uppgifter från hemkommunen.

• Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan bör arbetsgivaransvaret för offentligt anställd skolpersonal samlas i staten. Den statliga huvudmannen bör vara ensam arbets- givare för hela den offentligt anställda skolpersonalen, det vill säga lärare, skolledare och övriga yrkesgrupper som är anställda i offent-

41

Sammanfattning

SOU 2022:53

liga skolor och verksamheter. För komvux är detta enbart aktuellt för den utbildning staten bedriver i egen regi.

• De allra flesta grupper av befintligt anställda i den offentliga skolan skulle troligtvis omfattas av verksamhetsövergång vid ett full- gånget förstatligande. Däremot finns vissa oklarheter vad gäller anställda inom kommunal skolförvaltning. De utredningar som ska föreslå den närmare myndighetsorganisationen för det statliga skol- systemet bör därmed också få i uppdrag att analysera frågan om verksamhetsövergång. Även andra arbetsrättsliga frågor med kopp- ling till organisation bör analyseras av utredningarna.

• En utredning bör tillsättas för att se över 1965 års förhandlings- rättsreform om parterna, vid en eventuell inrangeringsförhand- ling mot bakgrund av ett förstatligande av skolan, kommer fram till att ett nytt huvudavtal och en förändrad partsställning i staten vore önskvärt.

• Vid ett fullgånget förstatligande av skolan bör systemet kvarstå att enskilda ska kunna bli godkända som huvudmän för fristående skolor. Den systemansvariga myndigheten bör ansvara för pröv- ning och beslut om godkännande. Fristående skolor bör omfattas av skolsystemets rutiner och system för skolplacering, uppfölj- ning och redovisning av information. Regelverket för olika huvud- män kan i större utsträckning behöva anpassas och differentieras så att förutsättningarna för eleverna i slutändan ska bli likvärdiga. Om beslutsfattarna vill gå vidare med en sådan möjlighet behöver den utredas vidare.

Nya skolmyndigheter

• Vid ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör nuvarande skolmyndighetsstruktur förändras. Två nya skolmyndig- heter bör införas med olika funktion och delvis olika målgrupper. Den ena bör hantera statens systemansvar för skolan och rikta sig såväl mot offentliga skolor och komvux som mot fristående skolor. Den andra bör ha huvudmannaansvar för offentliga skolor och komvux.

42

SOU 2022:53

Sammanfattning

• Den systemansvariga myndigheten bör arbeta med såväl styrning som stöd till hela skolsystemet, det vill säga både till offentliga skolor och komvux och till fristående skolor. Myndigheten bör ersätta Skolverket, Skolinspektionen och delar av Specialpedago- giska skolmyndigheten. Den systemansvariga myndigheten bör ha en nationell och en regional organisation. Om regeringen väljer att gå vidare med en sammanhållen systemansvarig myndighet bör dess uppgifter, organisation och styrning utredas mer i detalj.

• Myndigheten med huvudmannaansvar bör arbeta med drift av de offentliga skolorna och ha arbetsgivaransvar för den offentligt an- ställda skolpersonalen. Inom komvux kan drifts- och arbetsgivar- ansvaret ligga både på staten och på andra anordnare. Myndigheten bör ha en nationell, regional och lokal organisation. Om reger- ingen väljer att gå vidare med en myndighet med huvudmanna- ansvar bör dess uppgifter, organisation och styrning utredas vidare.

Alternativ 2 – ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan

Det andra alternativet – ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet för skolan – har likheter med alternativ 1, men också skillnader. Likheterna består i att system- ansvaret ser ut på ungefär samma sätt i alternativ 2 som vid ett full- gånget förstatligande. Skillnaderna består i att kommunerna i det andra alternativet fortsätter att vara huvudmän för de kommunala skolorna och för komvux. Därmed behåller kommunerna i alterna- tiv 2 lednings- och driftsansvaret för de kommunala skolorna samt arbetsgivaransvaret för all skolpersonal i dessa skolor. Inom komvux kan kommunerna, precis som i dag, bedriva utbildning både i egen regi och på entreprenad.

Mot denna bakgrund gör utredningen inom ramen för det andra alternativet endast bedömningar på områdena systemansvar, ekonomi, kompetens och skolmyndigheter, alltså inte vad gäller huvudmanna- skap och arbetsgivaransvar.

43

Sammanfattning

SOU 2022:53

Statligt systemansvar för skolan

Inriktningen för det statliga systemansvaret för skolan bör vara den- samma i alternativ 2 som vid ett fullgånget förstatligande. Men när staten inte är ensam offentlig huvudman kan vissa uppgifter komma att te sig annorlunda, eftersom fler aktörer då blir föremål för både styrning och stöd. Staten kan också behöva styra med delvis andra medel, när staten inte själv är huvudman. Skillnaden blir mest påtaglig inom komvux, där det vid ett oförändrat kommunalt huvudmanna- skap finns över 200 huvudmän, att jämföra med en enda statlig huvud- man vid ett fullgånget förstatligande.

I detta alternativ bör kommunerna få behålla ett visst ansvar för resursfördelningen till skolan. Det medför att systemansvaret ser något annorlunda ut än vid ett fullgånget förstatligande. Hur stor denna skillnad blir i praktiken avgörs av i vilken utsträckning och på vilket sätt regeringen anser att staten bör ta ansvar för den ekonomiska styr- ningen i ett system med oförändrat huvudmannaskap. Vi skisserar i utredningen fyra olika varianter.

Ett annat exempel där uppgifter i detta alternativ kan te sig annor- lunda jämfört med vid ett fullgånget förstatligande rör planering och dimensionering av utbildning. Vi bedömer att det i detta alternativ, när staten inte själv är huvudman, finns anledning för staten att ta ett större ansvar för att samordna de olika huvudmännens arbete med att hantera ansökningar, antagning och skolplaceringar.

Vissa uppgifter kan även bli mer omfattande än vid ett fullgånget förstatligande, eftersom antalet huvudmän är större. Så kan bli fallet med kvalitetsdialogerna och det efterföljande kapacitetshöjande stödet till huvudmännen.

Ekonomiska resurser till skolan

Den ekonomiska styrningen av skolan är en viktig del av statens systemansvar. Här finns en del skillnader mellan de två alternativen. Vid ett fullgånget förstatligande tar staten det fulla ansvaret för till- delning och fördelning av ekonomiska resurser. I detta alternativ gör utredningen i stället följande bedömningar:

44

SOU 2022:53

Sammanfattning

• Staten bör förstärka sitt ansvar för tilldelningen och fördelningen av resurser till skolan jämfört med i dag.

• Det finns skäl att separera systemet för finansiering av fristående skolor från den kommunala skolfinansieringen. Kommunerna bör behålla ett visst ansvar för att fördela resurser till de egna skolorna.

• Staten bör ansvara för resursfördelningen till enskilda huvudmän. För grundskolan och förskoleklassen samt för gymnasieskolan bör det ske genom att staten tillämpar samma resursfördelningsmodel- ler som vid ett fullgånget förstatligande. När det gäller de övriga skolformerna och fritidshemmet bör nationella resursfördelnings- modeller för de enskilda huvudmännen utredas vidare.

• Hur tilldelningen av resurser till de enskilda huvudmännen ska gå till bör utredas vidare.

• Staten bör förstärka sitt finansieringsansvar även för de kommunala huvudmännen. I förhållande till kommunerna kan det ske på ett antal olika sätt, till exempel genom att staten

– tillämpar samma resursfördelningsmodeller som vid ett full- gånget förstatligande

– anger bindande miniminivåer för tilldelningen av resurser

– inrättar ett sektorsbidrag för undervisningskostnaderna

– förstärker likvärdighetsbidraget och breddar det till att omfatta fler skolformer.

Utifrån den variant som regeringen förordar bör den närmare ut- formningen utredas vidare.

• Även i detta alternativ bör den systemansvariga myndigheten an- svara för tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av sär- skilt stöd hos alla huvudmän. Det innebär att systemet med tilläggs- belopp också bör omfatta kommunala huvudmän. Hur detta ska gå till bör utredas vidare.

45

Sammanfattning

SOU 2022:53

Lärares och skolledares kompetens

De bedömningar vi gör inom ett fullgånget förstatligande om lärares och rektorers professionsutveckling, undervisningsutvecklande forsk- ning och utveckling, lärares kompetens för att undervisa vuxna, kom- petensförsörjningen till skolan samt en utvärdering av lärarlegitima- tionen är giltiga även i detta alternativ.

Eftersom kommunerna kvarstår som huvudmän kommer dagens situation med varierade förutsättningar och kapacitet i stor utsträck- ning att finnas kvar. Då blir statens stödjande och främjande insatser ännu viktigare. De statliga insatserna kan utgöra ett verktyg för staten att utjämna den variation som finns mellan olika huvudmän.

En ny skolmyndighet

I ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet bör den systemansvariga myndigheten införas, men inte myndigheten med huvudmannaansvar. Den systemansvariga myndigheten kommer i princip att ansvara för samma uppgifter i detta alternativ som vid ett fullgånget förstatligande. Men uppgifterna kan, som framgår ovan, te sig lite olika i de olika alternativen.

Fler möjligheter till ett ökat statligt ansvarstagande för komvux

Komvux har delvis andra förutsättningar än övriga skolformer. Där- för är våra bedömningar om komvux ibland mer detaljerade. I det andra alternativet gör vi några specifika bedömningar för komvux som inte finns med i det fullgångna förstatligandet. Det handlar om att

• staten bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten på och utveckla styrningen av utbildning på entreprenad

• staten bör styra, stödja och stimulera regional samverkan mellan kommuner inom komvux i högre utsträckning än i dag

• staten bör ta ett större ansvar för att nationellt styra och sam- ordna samt stödja vissa utbildningar inom komvux där det finns ett nationellt behov eller intresse

46

SOU 2022:53

Sammanfattning

• staten bör initiera en försöksverksamhet där kommuner organi- serar en gemensam antagningsorganisation för hela eller delar av komvux.

Analys

Utredningen har analyserat de båda alternativen utifrån hur de kan antas påverka elevernas kunskapsresultat, likvärdigheten, skolans kvalitet och läraryrkets attraktivitet.

Ett statligt systemansvar kan förbättra likvärdighet och kvalitet

I båda alternativen har staten systemansvar och tar ett samlat ansvar för styrningen av skolan. Genom att samla de systemrelaterade upp- gifterna hos en myndighet minskar också antalet styraktörer radikalt i jämförelse med dagens 290 kommuner, som i sin tur kan ha flera nämnder och förvaltningar inom skolområdet, samt flera skolmyn- digheter. Därmed kan skolsystemet bli mindre splittrat. Det är också en stor styrka att det statliga systemansvaret är gemensamt för alla huvudmän. Därigenom träffar statens styrning både de offentliga och de enskilda huvudmännen.

Sammantaget anser vi att ett statligt systemansvar för skolan, där statens styrning samlas men också görs om för att bli mer ändamåls- enlig, har goda förutsättningar att förbättra såväl likvärdigheten som kvaliteten i skolsystemet som helhet. Eftersom staten har system- ansvaret i båda alternativen kan man förvänta sig likartade positiva effekter såväl av ett fullgånget förstatligande som i ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att vara huvudman.

En central del i systemansvaret är en ökad grad av nationell resurs- fördelning. Enligt vår bedömning är detta den enskilt viktigaste åt- gärden för att skapa förutsättningar för ökad likvärdighet, åtminstone på kortare sikt. Men även att säkra kompetensförsörjningen till skolan, främst när det gäller lärare, är av avgörande betydelse för likvärdig- heten över längre tid och för kvaliteten. En mer samlad styrning samt obligatoriska kvalitetsdialoger med efterföljande kapacitetshöjande stöd bör också över tid kunna höja kvaliteten och likvärdigheten. Införandet av en sammanhållen skolmyndighet för systemansvaret, där olika uppgifter samlas och överlappningar kan undvikas, kan också

47

Sammanfattning

SOU 2022:53

bidra till att minska variationerna i kapacitet samt att öka likvärdig- heten och kvaliteten i skolsystemet.

En nationell resursfördelningsmodell är av stort värde för likvärdigheten och elevernas kunskapsresultat

Vid ett fullgånget förstatligande övergår den ekonomiska styrningen helt till staten. I ett system där staten förstärker sitt ansvar kan styr- ningen i olika grad övergå till staten.

Dagens ekonomiska styrning av skolan uppvisar flera problem, bland annat lyckas skolan inte i tillräcklig utsträckning fördela resur- ser kompensatoriskt utifrån elevernas behov och förutsättningar. En nationell resursfördelningsmodell har potential att stärka sambandet mellan skolverksamhetens resurser och skolverksamhetens behov och förutsättningar. För såväl likvärdigheten i skolan som elevernas kunskapsresultat gör vi bedömningen att en sådan förändring är av stort värde.

Ett ökat statligt ansvar för kompetensförsörjningen till skolan och för professionsutvecklingen kan stärka skolans kvalitet och likvärdighet samt leda till ett mer attraktivt läraryrke

I dag är kompetensförsörjningen till skolväsendet en stor utmaning. En av de viktigaste framgångsfaktorerna för att utbildningen och undervisningen ska hålla hög kvalitet är att attrahera, behålla och ut- veckla skickliga lärare och andra personalgrupper. Vi gör bedömningar som är tänkta att förstärka det nationella och strategiska ansvaret för kompetensförsörjningen, något som avser att åtminstone till viss del utjämna skillnader i elevers tillgång till grund- och vidareutbildade lärare i olika delar av landet. Om dessa skillnader utjämnas kan under- visningens kvalitet höjas över lag och det kan i sin tur leda till att elev- erna får en mer likvärdig utbildning oavsett var i landet den anordnas.

Vi anser också att det behövs ett ökat statligt ansvarstagande för professionsutvecklingen. Om staten tar ett större ansvar för profes- sionsutvecklingen och jämnar ut de kapacitetsskillnader som finns i dag mellan olika huvudmän kan lärarkårens yrkesskicklighet öka. Vi menar att det är viktigt för att stärka läraryrket som profession. I förlängningen kan det även bidra till att läraryrket blir mer attrak-

48

SOU 2022:53

Sammanfattning

tivt. Vår slutsats är därför att investeringar i kompetensutveckling som stärker lärares yrkesskicklighet kan bidra till bättre förutsättningar för undervisning av hög kvalitet och därmed förbättrade kunskaps- resultat och ökad likvärdighet. Motsvarande argumentation kan föras för andra yrkesgrupper, till exempel skolledare och elevhälsopersonal.

Ett statligt huvudmannaskap och arbetsgivaransvar kan få både positiva och negativa konsekvenser

Som framgår ovan anser utredningen att ett statligt systemansvar har goda förutsättningar att leda till ökad likvärdighet, högre kvalitet och ett mer attraktivt läraryrke.

Ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap för skolan skulle kunna möjliggöra en renodling av ansvar och därmed ge bättre förutsättningar för att uppväga skillnader mellan skolor och verksamheter i olika kommuner. Myndigheten med huvudmanna- ansvar förväntas också kunna hålla en jämnare kapacitet och skapa mer likvärdiga förutsättningar än flera kommunala huvudmän. Det bör även vara lättare för myndigheten att samla och upprätthålla kom- petens, tillgodose olika samhällsintressen samt uppnå stordriftsför- delar, vilket är faktorer som kan öka likvärdigheten.

Samtidigt finns det nackdelar med ett statligt huvudmannaskap. Det finns en risk att det blir svårare att anpassa utbildningen till lokala förutsättningar och att dagens flexibilitet minskar. En stor statlig huvudmannaorganisation kan också bli trög och byråkratisk. Genom ett statligt huvudmannaskap frikopplas skolan även från andra viktiga medborgarnära processer i kommunen, och samverkan kan försvåras åtminstone under en övergångsfas. Det medborgerliga inflytandet via lokalpolitiker kommer att försvinna och kommunernas politiska in- flytande kommer också att påverkas. Ett statligt huvudmannaskap innebär även många praktiska svårigheter, varav lokalfrågan är en av de största. Dessutom skulle ett ändrat huvudmannaskap innebära stora omflyttningar av både medel och personal från kommunal till statlig sektor, och personalens arbetsvillkor skulle ändras. Sammantaget skulle förändringar av den här typen få mycket stora konsekvenser såväl för kommunsektorn som för staten, och inte bara påverka skolsektorn utan många andra politikområden.

49

Sammanfattning

SOU 2022:53

Ett fullgånget förstatligande kan vara en omotiverat stor förändring

Ett fullgånget förstatligande där också huvudmannaskapet övergår till staten skulle innebära en mycket stor och drastisk förändring. Trots att det finns behov av en mer grundläggande strukturell reform går det ändå att ifrågasätta om ett ändrat huvudmannaskap, med de möj- liga och troliga positiva konsekvenser som det kan bidra till, är det som krävs för att skapa förutsättningar för en likvärdig utbildning av hög kvalitet. En så omfattande förändring är förstås möjlig att genom- föra, men resursåtgången och osäkerheten talar emot. Andra faktorer som talar emot är den stora påverkan på såväl den kommunala som den statliga sektorn i stort.

Ett starkt argument för alternativ 2 i stället för alternativ 1 är att många av de fördelar som kan uppnås med alternativ 1 skulle kunna uppnås även med ett förstärkt statligt ansvar med oförändrat huvud- mannaskap för skolan, samtidigt som det innebär en mindre omfat- tande förändring. Vi menar att omfattningen av förändringen och dess troliga effekter och konsekvenser ser rimligare ut i det andra alter- nativet, i förhållande till problembilden och skolsystemets behov av en mer grundläggande strukturell reform.

Genomförande

Utredningens betänkande är ett första steg i en längre process. Vi har tagit fram ett beslutsunderlag för ett statligt huvudmannaskap respektive ett ökat statligt ansvarstagande för skolan. Innan våra be- dömningar eventuellt kan realiseras krävs mer utredning och att be- slutsfattarna tar ställning till hur det svenska skolsystemet fortsatt ska utvecklas.

De bedömningar vi lägger fram kan kombineras på många olika sätt. Statens ansvar kan också stärkas stegvis i en successiv process. Det blir beslutsfattarnas uppgift att avgöra hur underlaget ska an- vändas. Oavsett hur beslutsfattarna väljer att använda beslutsunder- laget och hur långt de vill gå i att stärka statens ansvar för skolan behövs en genomtänkt implementering av en eventuell reform.

Om det blir aktuellt med en reform bör regeringen ta fram en strategi för implementeringen. Ett eventuellt införande av ett full- gånget förstatligande med statligt huvudmannaskap bör kunna införas inom en tjugoårsperiod. Ett system där staten förstärker sitt ansvar

50

SOU 2022:53

Sammanfattning

men utan att ta över huvudmannaskapet bör kunna införas inom en tioårsperiod. Men för att över huvud taget inleda en sådan reform bör det finnas en långsiktig politisk överenskommelse. Om man ska införa reformen bör man också avsätta vissa ekonomiska resurser för själva förändringen. Dessutom bör det finnas en särskilt inrättad för- ändringsorganisation under införandet.

För att lyckas med en reform där staten förstärker sitt ansvar eller tar över huvudmannaskapet för skolan bör reformutvärdering prio- riteras redan i planeringen av reformen. Såväl implementeringen som resultaten och effekterna av en sådan reform bör följas upp och ut- värderas. En myndighet bör också få i uppdrag att dels analysera vilka data som behöver följas under ett genomförande av en eventuell re- form, dels påbörja insamlingen av dessa redan nu. Dessutom bör re- formen följas av forskare.

Ekonomiska konsekvenser

Varken ett fullgånget förstatligande där staten är huvudman för de offentliga skolorna och komvux eller ett stärkt statligt ansvarstagande utan ändrat huvudmannaskap för skolan innebär på en övergripande nivå någon ökning av det offentligas samlade åtaganden. Utredningens bedömningar är därmed inte kostnadsdrivande på systemnivå. Där- emot behövs en omfördelning mellan stat och kommun. Hur om- fattande den är och hur den bör genomföras beror på vilket av alter- nativen som är aktuellt att införa. Reformen som sådan innebär också vissa kostnader, främst för närmare utredningar av bland annat myn- digheterna och deras bemanning samt kostnader förknippade med implementeringen av reformen.

51

Summary

The Inquiry’s remit and work

The remit of the Inquiry into greater central government respon- sibility for schools (U 2020:07) was to produce decision support that could create the basis for central government to be the responsible authority for schools, or for central government’s responsibility for schools to be strengthened. In this document we use the term organiser for the responsible authority for schools (huvudmän).

The Inquiry has included all types of schools except preschools. The school-age educare centre, which is not a type of school, has also been included. For preschools, the remit was to analyse the conse- quences were the current structure of responsibility for this type of school to remain unchanged while central government took over as the organiser for other types of schools.

That the Inquiry is to produce decision support means that we sub- mit assessments, not concrete recommendations or legislative pro- posals. Before our assessments could be realised, further investiga- tion would be required. As the remit is formulated, it does not either require us to take a position on whether or not schools should be nationalised; rather, our remit is to describe how this could be done. Once we have submitted the decision support, it will be up to the policy makers to determine whether to proceed with a nationalisa- tion or an increase in central government responsibility for schools, and if so, in what way. In addition to the assessments, in the report we point to many possible ways of developing the Swedish school system, on both a large and small scale. These include conceivable inquiries, initiatives, regulations and change processes. These ques- tions need to be examined and investigated further in possible future work to change the school system.

53

Summary

SOU 2022:53

During the work, we had many contacts with external parties for the purposes of gathering information; coordinating descriptions of the set of problems, background and the current situation; and to discuss conceivable solutions for a possible future nationalisation or strengthened central government responsibility for schools. Our texts are also based on many written sources. In addition, the Organisa- tion for Economic Co-operation and Development (OECD) has arranged a seminar with international representation on our behalf and published a written report which, in part, is based on the seminar.

Starting points and the set of problems

Nationalising schools or strengthening central government’s respon- sibility for schools would be primarily a governance and structural reform, which does not primarily concern the internal workings of schools. Rather, the aim is to provide better conditions for greater equity in higher quality schools nationwide. In order to achieve this, the core of the education in schools – the tuition and the connection between teacher and pupil – must be afforded the best conditions. This also includes teachers and principals, who are responsible for the tuition, having good conditions for their work. Although the In- quiry’s remit is of a governance and structural nature, important start- ing points are that the tuition and the pupils should lie at the heart of any change in the school system.

Another important starting point is that schools are basically func- tioning well today. In a great many classrooms, pupils are connecting with dedicated teachers and high-quality tuition is occurring. Other functions such as pupil health care, study and vocational guidance, school libraries and school meals also contribute to school education functioning well as a whole. However, in recent decades, various stud- ies and reports have also pointed out problems in the school system. These include a deterioration in study results and equity, even though study results have improved recently. In the case of municipal adult education (komvux), reports show that not all pupils have access to the education that they need.

Today, responsibility for schools is divided between central govern- ment and local government (the municipality). Governance of schools at the central government level means that the Riksdag (Swedish

54

SOU 2022:53

Summary

Parliament) and the Swedish Government have an overall national responsibility for study results and development. Central govern- ment sets national targets and guidelines that are intended to guaran- tee that the education provided is equivalent and of high quality nation- wide. In addition, central government governs education through its education authorities. The municipalities in turn have two roles: one as the organiser for municipal schools and municipal adult education, and one as the home municipality for the children, young people and adults who live there. The school system also includes private organ- isers who operate independent schools. Municipal adult education does not have any private organisers, but it allows private education providers to operate education within the framework of the munic- ipality’s role as the organiser for municipal adult education.

Both the OECD and the School Commission have pointed out that the current assignment of roles in the Swedish school system is problematic and that there are ambiguities at several levels in the chain of governance. In addition to the lack of clarity regarding responsi- bilities, governance at the national level is divided, there is a lack of capacity in many organisers, shortcomings in resource allocation, an inadequate provision of skills to schools, and inadequate conditions for professional development.

Background and current situation

Central government’s responsibility for schools has varied over time

The current division of responsibilities between central government and local government (the municipality) was worked out in principle in connection with the ‘municipalisation’ of schools in 1991. It was at this time that Swedish schools went from being largely governed by rules to being governed by objectives and results. The indepen- dent school reform and school choice reform were introduced around roughly the same time, and one result of this was a rapid rise in the number of independent schools.

In fact, the municipalisation reform was the result of a long trend in decentralisation. During the inter- and post-war periods, Swedish schools had had quite strong central governance. In the 1970s, a decen- tralisation began, which then led to the municipalisation reform. However, in connection with this reform, both the Riksdag and the

55

Summary

SOU 2022:53

Government emphasised that equity in education nationwide must not be jeopardised. Equity was to be guaranteed by central govern- ment retaining certain policy instruments, including clear curricula, teacher education, and economic governance. However, following the municipalisation, these policy instruments were changed and, in some cases, abolished, and the decentralisation and liberalisation thus went further than was initially envisaged. The decentralisation was also intensified by the independent school reform, among other things because pupils and parents and new actors gained greater influence over schools through school choice than they had previously had.

Then at the end of the 1990s, a period began where central govern- ment gradually began to take back an ever-greater responsibility for education and exercised clearer governance. The responsibility borne by central government has since increased further and central govern- ment has gradually strengthened its governance of education. De- spite this development, there is the perception that this is not enough, and that central government should take even greater responsibility for schools, or at least parts of the activities of schools. This applies in particular to the funding of schools, where increased central govern- ment responsibility is being called for, but also an increased central government presence at the regional level to support the organisers. The Government and various inquiries have submitted proposals in both these areas. For example, the Swedish National Agency for Education will be establishing regional offices starting in 2022.

Schools are governed at different levels

As mentioned above, the responsibility for schools is shared, which has always been the case. Although how this responsibility is shared has varied over time, schools as a whole have never been entirely national or municipal. This shared responsibility also means that schools are governed at different levels in the community.

At the national level, education is governed by the Riksdag and the Government, which in turn assigns tasks to the relevant educa- tion authorities. Governance at the central government level overlaps in part with governance at other levels, and over time has become more extensive and detailed. Today’s education authorities – the Swedish National Agency for Education, the Swedish School

56

SOU 2022:53

Summary

Inspectorate, the National Agency for Special Needs Education and Schools, the Sami Education Board and the Swedish Institute for Educational Research – have certain tasks that rest with more than one of them. This applies, for example, to various types of support for education, the payment of central government grants and re- search-related matters.

Governance is exercised at the organiser level by both public and private organisers. Under Sweden’s Education Act, the organiser has an overall responsibility for ensuring that the education they provide is carried out in accordance with the legislation governing schools. The core of the education in schools is, of course, its tuition, but the organiser is also responsible for many other elements including pupil health care, study and vocational guidance, school libraries and learn- ing tools, school meals, and facilities. When government agencies, organisations and various inquiries have reviewed the different ele- ments of education, a recurring conclusion is that the pupils’ access to its different functions and skills varies among organisers and among schools, whether they are municipal or independent. Another recur- ring conclusion is that the different elements of education are not integrated with each other, nor are they covered by the systematic quality management. This means that they do not always meet the needs of the pupils.

In addition to their responsibility for municipal schools and munic- ipal adult education, the municipalities have a basic planning and fund- ing responsibility for education. This responsibility emanates from the fact that the municipalities are also the home municipalities for the children, young people and adults who live there. The home munic- ipality responsibility includes responsibility for the actual provision of education, school funding and allocation of resources, monitoring compulsory attendance at school, decisions on the reception of pupils into compulsory school for pupils with learning disabilities and upper secondary school for pupils with learning disabilities, responsibility for school transport, an obligation to provide activities for young people up to the age of 20 in the municipality who are not attending upper secondary school or any other form of education, and the re- sponsibility to seek out, guide, and establish individual study plans for individuals in need of municipal adult education. Just as with their tasks as organisers, there are variations and shortcomings in the municipalities’ handling and organising of these home municipality tasks.

57

Summary

SOU 2022:53

In addition to the municipalities and private organisers, principals and teachers, as professionals, exercise governance at the local level. Principals must manage and coordinate the pedagogical work, work to develop the education provided, decide on the internal organisa- tion of their school, and allocate resources within the school based on the pupils’ differing needs and preconditions, for example. Teach- ers are, among other things, responsible for the teaching they do and for grading pupils.

Schools constitute the municipalities’ biggest area of activity

For municipalities, schools constitute their biggest area of activity in terms of volume. In 2020, the municipalities’ total expenses amounted to just over SEK 715 billion. Expenses for educational activities ac- counted for just over SEK 310 billion of this figure (which includes preschools, although preschools were not included in the Inquiry’s remit). By comparison, their second largest expense item – healthcare and social care – amounted to just over SEK 272 billion. In Novem- ber 2020, 44 percent of all employees in municipal activities were employed in education and 32 percent in healthcare and social care.

Organisers’ capacities for handling their responsibility for schools vary

There are close to 1 100 organisers in the types of schools and activei- ties that are part of this Inquiry’s remit. If you also include preschools, there are about 2 800 organisers. In addition to the 290 municipal organisers, there are about 800 private organisers. In total, the munic- ipal organisers operated 3 957 compulsory schools and 812 upper secondary schools in the 2020–2021 school year. In that same school year, private organisers operated a total of 822 independent compul- sory schools and 449 independent upper secondary schools. A major- ity of compulsory school and upper secondary school pupils attend a municipal school, but around 15 percent of compulsory school pupils and nearly 30 percent of upper secondary school pupils attend an independent school.

58

SOU 2022:53

Summary

Many municipalities are small

All municipalities have essentially the same responsibility for schools, both in their role as the organiser and in their role as the home municipality. However, there are major differences in the municipal- ities’ capacities for handling their responsibilities. The differences in size are striking, ranging from more than 975 000 inhabitants to less than 2 400 inhabitants. An average Swedish municipality has about 35 000 inhabitants, but many municipalities are considerably smaller, and in 2020, the median municipality had about 16 000 inhabitants. For small municipalities, it can be difficult to have the capacity and skills required to operate its school activities to the full extent.

Many of the private organisers are also small

The capacities of private organisers also vary. The typical indepen- dent school has a general educational focus, is operated by a limited company, and is located in a metropolitan area. But there is a lot of variation here too.

What can be concluded is that many independent schools are small, and that most private organisers operate only one school. For example, over one third of independent compulsory schools had fewer than 100 pupils in the 2020–2021 school year. And nearly 9 out of

10 private organisers for compulsory school had only one school. But there are also some really big private organisers. For example, the biggest private organiser for compulsory schools, expressed in terms of its number of pupils, was larger than all the municipal organisers for schools except Stockholm, Gothenburg and Malmö.

As with the municipalities, it can be difficult for small, private organisers to perform their task to the full extent.

Schools are funded by municipal taxes and by general and targeted government grants

Swedish schools are in principle fully funded from public funds. The municipalities fund schools from municipal taxes. In addition, the municipalities receive general government grants, which they freely dispose of, and targeted government grants for specific efforts. The

59

Summary

SOU 2022:53

general government grant is provided via the municipal fiscal equal- isation system. The scope of the targeted government grants paid to schools have varied over time. In recent years, targeted government grants have become more extensive and have thus come to play a greater role in school funding. However, these targeted government grants have met with criticism, partly because they make long-term planning difficult, lead to short-termism in their activities and create extra administrative work for the organisers in terms of monitoring, applying for and reporting on the use of these grants.

In total, the types of schools and activities included in the In- quiry’s remit cost slightly more than SEK 224 billion in 2020. The biggest expense item is tuition costs, which account for more than half of total expenses in most types of schools.

There are big differences between municipalities when it comes to the cost per pupil. Some of the differences have a natural explana- tion. Schools cost more or less in different municipalities due to factors that are difficult to influence, such as pay level, development structure and demographic trend. It is also reasonable for schools to cost more where the need for support interventions is greater. How- ever, a significant number of the differences are due to factors other than the pupils’ needs and preconditions, and the capacities of schools, such as the fact that different municipalities have different ambitions for their schools and that efficiency in their activities differs.

Resources should be allocated based on the pupils’ differing needs and preconditions

In addition to being the greatest carrier of responsibility for school funding, municipalities have an overall responsibility for the alloca- tion of those resources, both to their own schools and to private organ- isers and education providers.

How the resources are to be allocated is primarily a question for the municipality. However, Sweden’s Education Act stipulates that resources are to be allocated so that pupils’ differing needs and pre- conditions are taken into account, and imposes requirements on how grants to private organisers are to be distributed. The provision in the Act regarding resources based on need relates to the allocation of resources to the municipalities’ own activities as well as to those of private organisers. But the Education Act does not regulate in de-

60

SOU 2022:53

Summary

tail how the resources are to be allocated within the municipality. However, there are detailed provisions on how grants are to be distributed when it comes to payments made to private organisers.

The principle is that the municipalities are to compensate the pri- vate organisers on the same basis that the municipality applies re- garding their own schools, by means of what is called a ‘basic amount’ for each pupil. In addition to the basic amount, in certain circum- stances the municipalities are to provide additional amounts for pupils who have a considerable need for special support. Further- more, the payment in upper secondary schools is differentiated based on the study programmes offered and sometimes the specialisation within a study programme.

When it comes to the allocation of resources, there are also big differences between different municipalities. The majority of the municipalities do redistribute resources in compulsory schools on the basis of pupils’ needs and preconditions, through a school funding model that takes differences in students’ socio-economic background into account. However, despite the provision in the Education Act requiring that resources be allocated in a compensatory way, just over 4 out of 10 municipalities do not apply any kind of socioeco- nomic redistribution between their compulsory schools. What school funding models are used also vary between municipalities. Socioeco- nomic redistribution is less common in upper secondary schools than in compulsory schools.

Roughly 200 000 are employed in municipal schools

Schools are a big workplace. In 2020, some 200 000 annual work units were employed in municipal schools. Teachers were the biggest occu- pational group, followed by pupil assistants and management staff.

Teachers in municipal schools are usually employed by the munic- ipality (the organiser), not by a particular school. For teachers and other occupational groups who work for private education providers in municipal adult education, the private education provider, not the municipality (the organiser) is the employer. School staff can work in different types of schools as well as in different municipal activities.

Since the municipalisation, central government has no contractual relationship with teachers, school leaders or study and vocational

61

Summary

SOU 2022:53

guidance counsellors. On the other hand, there is still some other regulation in place concerning these positions, particularly as regards who may be employed. For indefinite-term employment as a teacher, teacher certification is required. Under the Education Act, to be em- ployed as a principal requires that the person has acquired pedagog- ical insight through education and experience. The terms and condi- tions of employment of school staff are determined in negotiations between the social partners. There are some differences in the terms and conditions between central government and municipal (local government) agreements concerning working hours, holidays and pen- sions, for example.

Schools face challenges in being seen as an attractive employer

One of today’s major challenges is the provision of skills to schools. Despite the fact that the number of qualified teachers is now rising, the current shortage of qualified teachers is great. The Swedish National Agency for Education has estimated a need for approximately 153 000 new teachers and preschool teachers during the period up to 2035. For the same period, it is estimated that only about 141 000 new teach- ers and preschool teachers will graduate. This means that, according to the Swedish National Agency for Education, there will be a short- age of roughly 12 000 qualified teachers and preschool teachers in 2035. This forecast has been revised down compared to previous fore- casts, as the number of children and young people is expected to fall slightly in the next 15-year period. The teacher shortage also varies greatly across teacher categories and between different regions in Sweden. In addition, on average schools with weak capacities have fewer qualified teachers, and teachers with less experience and a lower level of education than schools with strong capacities. Both Swedish teachers and principals also stay for shorter periods of time at their schools compared to other countries – a factor that leads to inade- quate continuity.

A number of factors affect the work environment of teachers, school leaders and other school staff. For example, many teachers and principals experience a high workload. Administrative tasks and documentation lead to stress and take time away from the core tasks of both teachers and principals – tuition and pedagogical leadership.

62

SOU 2022:53

Summary

Documenting more than is needed can also be seen as an expression of teachers and principals being given less discretion and autonomy. In recent years, it has become more common for school staff to be subjected to threats and violence. There are also deficiencies in the physical work environment. In addition, few teachers feel that the teaching profession has high status in the community.

Another factor that affects the work situation of school staff is access to continuing professional development. Internationally, Swedish teachers lie at the OECD average when it comes to having partici- pated in some kind of continuing professional development. How- ever, Swedish teachers spend less time on this than in other countries. Organisers also have different capacities to offer continuing professional development to both teachers and principals.

Conclusions

Based on the picture given in the background and current situation sections above, the Inquiry has drawn the following conclusions:

• The Swedish school system has too many actors in its governance at both national and local levels. The division of responsibilities is not clear, and responsibilities and powers are not always well connected. The system is divided and is best characterised as more of a sum of many local school systems than as a coherent national school system.

• Governance at the central government level is comprehensive and detailed and not adapted to the range of different circumstances of the organisers. In order to make governance at this central level more functional, some governance may need to be reduced or phased out. The current structure of education authorities has its merits, but also its drawbacks, including the fact that several authorities have tasks that overlap in part.

• The capacity to govern at the municipal level varies. Not all munic- ipalities have sufficient capacity for their task. For example, many municipalities do not manage their allocation of resources in the way that the Riksdag and the Government have decided. In addi- tion, not all municipalities are able to analyse the results of their activities and then adapt their allocation of resources and their

63

Summary

SOU 2022:53

governance accordingly. The capacity to make decisions about placement in compulsory school for pupils with learning disabili- ties, and upper secondary school for pupils with learning disabili- ties, also varies.

• Not all the organisers – municipal and private – have the capacity to perform their duties to the full extent required – to operate, monitor and develop the activities for which they are responsible.

• Responsibility for the provision of skills to schools is distributed across many actors and no authority has overall responsibility for strategic skills provision. Opportunities for teachers and princi- pals to participate in continuing professional development also vary, partly because the capacity of the organiser to offer contin- uing professional development varies, and because continuing pro- fessional development efforts are often linked to the individual’s current school or organiser.

• The school system’s structure can be too complicated and com- plex, and there is a lack of knowledge of what different actors are expected to do. Nor is the school system managing to assist and facilitate the organisers, schools and activities to a sufficient ex- tent in being able to perform their duties. On the whole, the sys- tem does not adequately guide and support the actors so that it creates good conditions for equity and high quality.

Against this background, we believe that changes to the Swedish school system of a more fundamental nature are needed. In accordance with our terms of reference, we are therefore proposing two possible alter- natives for developing a new school system: a full nationalisation with central government as the organiser of public schools; and a system where central government strengthens its responsibilities but with- out taking over as the organiser for schools.

64

SOU 2022:53

Summary

Assessments

Two alternatives for developing a new school system

The Inquiry has described two alternatives for developing a new school system. In both alternatives, we distinguish between responsibility for the school system, which is referred to in this document as system responsibility, and responsibilities as the organiser.

In Alternative 1, which entails a full nationalisation of schools, central government has the system responsibility and also the organ- iser responsibilities. This system responsibility covers public schools and municipal adult education as well as independent schools. This means, for example, that central government takes over the munici- palities’ responsibility for school funding and allocation of resources.

In this alternative, central government also has the organiser responsibilities for public schools and for municipal adult education. This means, among other things, that central government has man- agement and operational responsibility for public schools, as well as the employer responsibility for all public sector employees working in schools. Within municipal adult education, the role of organiser may be separate from the management, operational and employer responsibilities if the education is outsourced. This responsibility then lies instead with the private education providers. Independent schools still have private organisers and there is no change in terms of the man- agement and operational responsibility nor the employer responsi- bility for these compared to today.

There are two new education authorities that replace the National Agency for Education, the Swedish Schools Inspectorate, the National Agency for Special Needs Education and Schools, and the Sami Education Board. One education authority handles central gov- ernment’s system responsibility for schools and works with govern- ance and support for the public schools and municipal adult educa- tion, as well as the independent schools. Another education authority handles central government’s role as the organiser for public schools and municipal adult education.

In the second alternative, central government strengthens its respon- sibilities but does not take over as the organiser for schools. Thus, being the organiser or not is where the main difference lies compared with the first alternative: in this alternative, municipalities retain their organiser responsibilities for municipal schools and municipal adult

65

Summary

SOU 2022:53

education. Independent schools still have private organisers and there is no change in terms of the management and operational respon- sibility nor the employer responsibility for these compared to today.

In the same way as in the alternative with a full nationalisation, central government has the system responsibility for municipal schools and municipal adult education as well as for independent schools. On the other hand, the system responsibility may look somewhat different in comparison with a full nationalisation, since it needs to be adapted to the fact that, with this alternative, there are more organ- isers. A difference will also arise in who is responsible for school funding, where the municipalities retain a certain responsibility to varying degrees based on the variants described in this Inquiry.

An education authority that has the system responsibility is also part of this alternative, but there is no new education authority with organiser responsibilities.

Alternative 1 – A full nationalisation with central government as the organiser for schools

Within the framework of Alternative 1 – a full nationalisation with central government as the organiser for schools – the Inquiry makes the following assessments. The assessments are grouped into differ- ent areas: system responsibility, economic factors, skills, who is the organiser, and education authorities. Responsibility for school fund- ing and allocation of resources, for mandatory quality dialogues with subsequent capacity-building support, and for continuing profes- sional development and the provision of skills to schools are central elements in central government’s system responsibility.

A central government system responsibility for schools

• Central government should, in organising its school system, dis- tinguish between the system responsibility and the organiser role. While the system responsibility covers all organisers, schools and activities, central government’s role as organiser covers only pub- lic schools and municipal adult education.

66

SOU 2022:53

Summary

• Central government should take overall responsibility for the gov- ernance of schools, thereby taking over the municipalities’ role as governance actors, including the economic governance of schools. Central government should also review and, if necessary, reexam- ine the orientation, scope and structure of the current governance.

• In its role as having system responsibility, central government should take greater responsibility for the effective planning and dimensioning of education in different types of schools. Within the framework of the system responsibility, central government should be responsible for a common system for requests and de- cisions regarding placement of pupils in compulsory school, and for all compulsory school age children having a school placement. Central government should also be responsible for a common ad- missions organisation in upper secondary schools. Responsibility for planning and dimensioning should also include the establish- ment of independent schools.

• Central government should take a collective responsibility for in- vestigations and decisions on the reception of pupils into compul- sory school for pupils with learning disabilities, and upper sec- ondary school for pupils with learning disabilities.

• Central government should provide capacity-building support to organisers, schools and activities, both public and independent. Support should be provided on the basis of mandatory quality dia- logues between central government and the organisers.

• Central government should take an increased responsibility for monitoring and evaluating the school system and school reforms.

• Central government should take overall responsibility for coor- dinating questions concerning digitalisation and effective IT solu- tions. Central government should also develop and administer IT systems that are common for the entire school system.

• In their role as home municipality, even in the case of a full nation- alisation, the municipalities should continue to be responsible for school transport, the coordination of interventions in the event of problematic absences, the obligation to provide activities for young people up to the age of 20 in the municipality who are not attending

67

Summary

SOU 2022:53

upper secondary school or any other form of education, and out- reach activities for individuals in need of municipal adult education.

School funding

• Central government should take full responsibility for school funding and allocation of economic resources in the case of a full nationalisation.

• The following principles should guide the national allocation of resources to schools:

– The allocation of resources should target organisers – not individual schools.

– The allocation of resources should reflect differences in needs, cost situation and responsibilities.

– The allocation of resources should be comprehensible, trans- parent and predictable.

– The allocation of resources should create stable conditions for the tuition.

– The allocation of resources should affect the way the organ- isers choose to structure their organisations to a small extent.

– Resources should be allocated to a small extent via targeted government grants.

• A national school funding model should be introduced for com- pulsory school and preschool class. It should be based on the following bases for payment:

– One basic payment per pupil.

– A structural supplement intended to compensate for the fact that different organisers have different structural capacities.

– A responsibility supplement that is intended to compensate for the different organisers having different responsibilities under the relevant legislation.

68

SOU 2022:53

Summary

– An individual supplement in the form of additional amounts for pupils who have a considerable need for special support, and for pupils participating in mother-tongue tuition.

The national school funding model for compulsory school and preschool class should be further investigated before it can be implemented, in part because the model requires legislative changes.

• A national school funding model should be introduced for upper secondary school. It should utilise the same basis for payment as for compulsory school and preschool class. But in addition, the basic payment should also be differentiated by programme and, where applicable, by the programmes’ specialisation. The school funding model for upper secondary school should also be inves- tigated further.

• Central government as the organiser should be responsible for producing its own school funding models for the different types of school categories within municipal adult education. The above principles should guide the work of central government, as the organiser, in allocating resources.

• National school funding models for compulsory school for pupils with learning disabilities, upper secondary school for pupils with learning disabilities, and school-age educare centres should be investigated further. For special schools and Sami school, the fund- ing should be investigated further in relation to central govern- ment funding for the other types of schools.

• The system of additional amounts for pupils with considerable needs for special support should be reviewed separately.

• A shift in taxation between central government and the munic- ipalities is required if central government is to take over the fund- ing of schools in the case of a full nationalisation. Such a shift in taxation should be investigated separately. Among other things, that inquiry should propose how to change the tax regime and analyse the consequences for the municipal fiscal equalisation system and the municipal power to levy taxes.

69

Summary

SOU 2022:53

The skills of teachers and school leaders

• In the case of a full nationalisation of schools, the responsibility to ensure that the staff are provided with continuing professional development should remain with the organiser. But central govern- ment should also, within the framework of its system responsi- bility, increase its responsibility for ensuring teachers’ and princi- pals’ opportunities for professional growth. Central government should do this by building on the framework of the proposed national professional programme for teachers and school leaders. The education authority having the system responsibility should therefore be tasked with ensuring that a range of high-quality con- tinuing professional development activities is offered. Further- more, central government should ensure teachers’ and principals’ possibilities of funding continuing professional development that will strengthen their proficiency, through the general government grant for continuing professional development and through the Student finance scheme for transition and retraining.

• Central government should support a systematic approach to the development of schools where knowledge that teachers develop and their experiences in various professional development efforts contribute to the development of the tuition. Central government should thus promote the participation of teachers in research and development designed to develop the tuition in schools so that more teachers are given the opportunity to participate either in research closely allied with practice or in other systematic development of the tuition.

• Central government should ensure that teachers within munici- pal adult education have the didactics skills required to teach adults. Higher education institutions should therefore ensure that secon- dary and vocational teacher education programmes prepare all stu- dents for teaching within municipal adult education. The educa- tion authority having the system responsibility should also ensure that the range of continuing professional development offered, for which the education authority is responsible, includes efforts relevant to teachers in municipal adult education.

70

SOU 2022:53

Summary

• Within the framework of its system responsibility, central govern- ment should increase its responsibility for the provision of skills to schools. The education authority having the system responsi- bility should therefore be given a national and strategic responsi- bility for this. This responsibility should include having an over- view of the skills needs of schools, cooperating with relevant actors and supporting the organisers of schools in their strategic skills provision.

• The Government should appoint an inquiry to evaluate whether teacher certification in its current form contributes to a sufficient degree to increasing the attractiveness of the teaching profession and to higher quality in the tuition.

Central government as the organiser for public schools and municipal adult education, including employer responsibility for public sector employees in schools

• In the case of a full nationalisation, central government should take over as the organiser for public schools and municipal adult education. This means that central government becomes the organ- iser for preschool class, compulsory school, compulsory school for pupils with learning disabilities, upper secondary school, upper secondary school for pupils with learning disabilities, school-age educare centres, and municipal adult education. In addition, cen- tral government should, as it is today, be the organiser for special schools and Sami school. Central government’s role as the organ- iser should cover current organiser responsibilities, and all aspects of the education provided. Since central government as the organ- iser for municipal adult education means that adult education would no longer be municipal per se, a major sweeping review of this type of school should be considered.

• As the organiser, central government should be responsible for ensuring that school education is offered to children, young people and adults who are entitled to or need it under the relevant legis- lation. In addition, as the organiser, central government should be responsible for its own facilities planning and have a mandate to use a variety of facilities solutions.

71

Summary

SOU 2022:53

• As the organiser, central government should develop structured forms of cooperation with the municipalities in areas where school activities interface with other municipal activities, and where in many quarters there is already established cooperation within the municipalities. As the organiser, central government should also develop forms of cooperation with the world of work and other social actors that have activities which may concern school edu- cation and pupils in various ways, as well as with the regions and other central government agencies that have a connection to these activities. In addition, as the organiser central government should develop fora and formats for transparency and dialogue with rep- resentatives of various local and regional stakeholders.

• In the case of municipal adult education, as the organiser central government should be able to provide the education itself and outsource it. Both private education providers and municipalities and, in some cases, regions should be able to provide education on behalf of central government in its role as the organiser. As the organiser, central government should be able to use different models for outsourcing education, existing as well as potential new models. The principal of the school providing the education should be employed by the education provider. For municipal adult education, as the organiser central government should also take over certain specific tasks from the home municipality.

• In the case of a full nationalisation with central government as the organiser for schools, the employer responsibility for public sector employees in schools should be concentrated within cen- tral government. Central government as the organiser should be the sole employer of all public sector employees in schools, that is, teachers, school leaders and other occupational groups employed in public schools and activities. For municipal adult education, this is only relevant for the education that central government provides itself.

• Most groups of current employees in public schools would prob- ably be subject to a transfer in the event of a full nationalisation. On the other hand, there are some uncertainties regarding em- ployees in municipal school administration. Inquiries to propose the more detailed organisation of the authorities for the central government school system should therefore also be tasked with

72

SOU 2022:53

Summary

analysing the question of transfers. Other labour law questions connected to organisation should also be analysed by these in- quiries.

• An inquiry should be appointed to review the 1965 reform of the collective bargaining right if the parties – in the event of a nego- tiation on the transfer of an undertaking due to the nationalisa- tion of schools – conclude that a new basic agreement and a new cooperation agreement would be desirable.

• In the case of a full nationalisation of schools, the system that allows private organisations to be approved as the organiser of inde- pendent schools should remain in place. The education authority having the system responsibility should be responsible for re- viewing applications and making decisions to approve them. Inde- pendent schools should be subject to the school system’s proce- dures and systems for school placement, follow-up and reporting of information. The rules for different organisers may need to be adapted and differentiated to a greater extent so that ultimately the conditions for pupils are equivalent. If policy makers wish to proceed with this kind of possibility, it needs to be investigated further.

New education authorities

• In the case of a full nationalisation, the current structure of edu- cation authorities should be changed. Two new education author- ities should be introduced with different functions and having somewhat different target groups. One should handle central government’s system responsibility for schools and address public schools and municipal adult education as well as independent schools. The second should have the organiser responsibilities for public schools and municipal adult education.

• The education authority having the system responsibility should work with governance as well as support for the entire school system, meaning public schools and municipal adult education as well as independent schools. This education authority should re- place the Swedish National Agency for Education, the Swedish School Inspectorate, and parts of the National Agency for Special

73

Summary

SOU 2022:53

Needs Education and Schools. The education authority having the system responsibility should have a national and a regional organisation. If the Government chooses to proceed with a single education authority that has system responsibility, its tasks, organ- isation and governance should be investigated in more detail.

• The education authority with the organiser responsibilities should work with the operation of public schools and have the employer responsibility for public sector employees in schools. Within munic- ipal adult education, operational and employer responsibilities can lie with central government and with other education providers. The education authority should have a national, regional and local organisation. If the Government chooses to proceed with an edu- cation authority that has the organiser responsibilities for schools, the tasks, organisation and governance of such an education author- ity should be investigated further.

Alternative 2 – A system where central government strengthens its responsibility but does not take over as the organiser for schools

The second alternative – a system where central government strength- ens its responsibility but does not take over as the organiser for schools

– has similarities with Alternative 1 but also differences. The simi- larities are that the system responsibility is roughly similar in Alter- native 2 as with a full nationalisation (Alternative 1). The differences are that in Alternative 2, the municipalities continue to be the organ- isers for their municipal schools and for municipal adult education. Thus, in Alternative 2 the municipalities retain management and oper- ational responsibility for their municipal schools and the employer responsibility for all school staff in these schools. Within municipal adult education, just as is the case today, the municipalities can pro- vide the education themselves or outsource it.

In light of this, within the framework of Alternative 2, the Inquiry has only made assessments in the areas of system responsibility, eco- nomic factors, skills and education authorities; thus our assessments do not address questions concerning central government as organiser or employer.

74

SOU 2022:53

Summary

A central government system responsibility for schools

The focus of a central government system responsibility for schools should be the same in Alternative 2 as in the case of a full nationali- sation. However, when central government is not the sole organiser of public schools, some tasks will look different, as more actors will then be both the object of governance and the subject of support. Central government may also need to utilise somewhat different policy instruments when central government is not itself the organiser. The difference will be most evident in municipal adult education where, if the municipality remains the organiser, there will be over 200 organ- isers, compared to a single organiser at central government level as would be the case in a full nationalisation.

In this alternative, the municipalities should be permitted to retain some responsibility for school funding and allocation of resources. This means that the system responsibility looks somewhat different than in the case of a full nationalisation. How great this difference would be in practice would be determined by the Government’s stance on the extent to which, and in what way, central government should take responsibility for economic governance in a system where the current structure of organisers remains unchanged. Here, the Inquiry describes four different variants.

Another example where tasks in this alternative may look differ- ent from those in the case of a full nationalisation concerns the plan- ning and dimensioning of education. We assess that in this alternative, where the state is not the organiser, there is reason for central government to take a greater responsibility for coordinating the work of the different organisers in handling applications, admissions and school placements.

Some tasks may also be more extensive than in the case of a full nationalisation, since there would be more organisers. This may be the case with the quality dialogues and subsequent capacity-building support provided to the organisers.

School funding

The economic governance of schools is an important part of central government’s system responsibility. Here, there are some differences between the two alternatives. In the case of a full nationalisation,

75

Summary

SOU 2022:53

central government takes full responsibility for funding, and for allocation of resources. In this alternative, the Inquiry instead makes the following assessments:

• Central government should strengthen its responsibility for school funding, and for allocation of resources, compared with the current situation.

• There is reason to separate the system for funding independent schools from municipal school funding. Municipalities should retain some responsibility for allocating resources to their own schools.

• Central government should be responsible for allocating resources to private organisers. For compulsory schools and preschool class, as well as upper secondary schools, this should be done by central government applying the same school funding models as in the case of a full nationalisation. When it comes to the other types of schools and school-age educare centres, national school funding models for private organisers should be investigated further.

• The way in which resources are allocated to the private organisers should be investigated further.

• Central government should strengthen its funding responsibility for municipal organisers as well. In relation to the municipalities, this can be done in a number of different ways, for example through central government:

– applying the same school funding models as in the case of a full nationalisation

– setting binding floor allocations of resources

– establishing a sectoral grant for the cost of tuition

– strengthening the state grant for improved equity and study results and broadening it to include more types of schools.

The detailed design should be investigated further with the variant put forward by the Government as the starting point.

• In this alternative too, the education authority having the system responsibility should be responsible for supplementary amounts for pupils with extensive needs for special support receiving their education under all organisers. This means that the system of

76

SOU 2022:53

Summary

supplementary amounts also should include municipal organisers. How to implement this should be investigated further.

The skills of teachers and school leaders

The assessments we have made in the case of a full nationalisation concerning the profession development of teachers and principals, research and development designed to develop tuition, teachers’ skills for teaching adults, the provision of skills to schools and an evalua- tion of teacher certification are valid in this alternative as well.

Since the municipalities remain as organisers, the current situa- tion where there are varying conditions and capacities will also largely remain. Central government’s support and promotion efforts will then be even more important. Central government interventions can be a tool for central government to even out the variation that exists between organisers.

A new education authority

In a system where central government strengthens its responsibili- ties but does not take over as the organiser of schools, the new edu- cation authority with system responsibility should be established, but not the one with organiser responsibilities. In principle, the edu- cation authority having the system responsibility will be responsible for the same tasks in this alternative as in the case of a full national- isation. However, as described above, the tasks may look somewhat different in the different alternatives.

More opportunities for increasing central government’s responsibility for municipal adult education

Municipal adult education has somewhat different conditions when compared with other types of schools. Therefore, our assessments regarding municipal adult education are at times more detailed. In Alternative 2, we make some assessments specific to municipal adult education that are not included in the full nationalisation alternative.

77

Summary

SOU 2022:53

These are that:

• central government should take steps to improve the quality and develop the governance of outsourced education

• central government should govern and support regional cooper- ation in municipal adult education and stimulate this cooperation to a greater extent than today

• central government should take greater responsibility for the gov- ernance and coordination of certain types of education within municipal adult education at the national level and support these where there is a national need or interest

• central government should initiate a pilot project where munici- palities organise a joint admissions organisation for all or parts of municipal adult education.

Analysis

The Inquiry has analysed the two alternatives on the basis of how they can be assumed to affect pupils’ study results, equity, the quality of schools, and the attractiveness of the teaching profession.

A central government system responsibility can improve equity and the quality of education

In both alternatives, central government has the system responsibi- lity, and takes a collective responsibility for the governance of schools. By collecting the tasks that relate to the system within one education authority, the number of governance actors are also radically re- duced in comparison with the current 290 municipalities – which in turn can have a number of committees and administrations in the area of schools – and the current multiple education authorities. The school system would thus be less divided. It is thus a great asset that the central government’s system responsibility is common for and applies to all organisers. It would result in central government’s gov- ernance successfully targeting both the public and private organisers.

All in all, it is our view that a central government system respon- sibility for schools, where governance is concentrated to central gov-

78

SOU 2022:53

Summary

ernment but also overhauled to become more effective, has good prospects for improving both the equity and the quality of the school system as a whole. Since central government has the system respon- sibility in both of the alternatives, one can expect similar positive effects from a full nationalisation as from a system where central government strengthens its responsibilities without becoming the organiser.

A key part of the system responsibility is strengthening the role of central government regarding school funding. Our assessment is that this is the single most important measure for creating the con- ditions for greater equity, at least in the short term. But assuring the provision of skills to schools, particularly when it comes to teachers, is also crucial for equity over the long term and for quality. Over time, a more focused governance and mandatory quality dialogues with subsequent capacity-building support should also be able to improve quality and equity. The establishment of a single education authority with this system responsibility, where different tasks are brought together and overlap can be avoided, can also contribute to reducing the variations in capacity and improving equity and quality in the school system.

A national school funding model is of great value for equity and pupils’ study results

In the case of a full nationalisation, economic governance is trans- ferred entirely to central government. In a system where central government strengthens its responsibilities, governance can be trans- ferred to central government to different degrees.

The current economic governance of schools has a number of obvious problems, such as schools not managing, to a sufficient ex- tent, to allocate resources in a compensatory way based on pupils’ needs and preconditions. A national school funding model has the potential to strengthen the link between the school’s resources and the school’s needs and capacities. For both equity in schools and the pupils’ study results, it is our assessment that such a change is of great value.

79

Summary

SOU 2022:53

An increased central government responsibility for the provision of skills to schools and for continuing professional development can strengthen quality and equity in schools and lead to the teaching profession becoming more attractive

Today, the provision of skills to the school system is a major chal- lenge. Attracting, retaining and developing highly skilled teachers and other personnel categories is one of the most important success factors for the quality of the education and tuition. We have made assessments that are intended to strengthen the national, strategic responsibility for the provision of skills, which is intended to at least partially offset differences in pupils’ access to teachers who have com- pleted basic teacher education and teachers who have undertaken fur- ther education in different parts of the country. If these differences are evened out, the quality of the tuition can be increased across the board, and this can in turn lead to pupils receiving more equivalent education regardless of where it is provided to them in the country.

We also believe that there is a need for central government to take greater responsibility for teachers’ and principals’ professional devel- opment. If central government takes greater responsibility for con- tinuing professional development and evens out the differences in capacity that exist today between different organisers, the profes- sional skills of teaching staff could improve. We believe that this is important to strengthen teaching as a profession. In the long run, it can also help make the teaching profession more attractive. Our conclusion is therefore that investments in continuing professional development that strengthen teachers’ professional skills can be con- ducive to better conditions for high-quality tuition and thereby im- proved study results and greater equity. The same argument can be made for other occupational groups, such as school leaders and pupil health staff.

Central government as the organiser with employer responsibility can have both positive and negative consequences

As can be seen from the above, the Inquiry is of the opinion that a central government system responsibility would be well placed to lead to greater equity, higher quality and the teaching profession be- coming more attractive.

80

SOU 2022:53

Summary

A full nationalisation with central government as the organiser for schools could enable a concentration of responsibility and thus provide better conditions for compensating for differences between schools and activities in different municipalities. It is also anticipated that an education authority with organiser responsibilities would be able to even out capacity and create more equivalent conditions than several municipal organisers are able to do. It should also be easier for the education authority to gather and maintain skills, to satisfy different public interests, and to achieve economies of scale – which are factors that can increase equity.

At the same time, there are disadvantages to central government being the organiser. There is a risk that it will become more difficult to adapt the education that pupils receive in schools to local conditions and that the current flexibility will be reduced. A large central govern- ment organisation being the organiser could also become sluggish and bureaucratic. Schools would also become disengaged from other important processes close to the citizens in the municipality through the central government being the organiser, and cooperation could be hampered, at least during a transition phase. Citizen influence via local politicians will disappear and the political influence of the munic- ipalities will also be affected. Central government being the organiser also poses many practical difficulties, of which the premises issue is one of the biggest. In addition, a change in organiser would entail large transfers of both funds and staff from the municipal to the cen- tral government sector, and the working conditions of staff would change. All in all, changes of this kind would have a huge impact on both the local government sector and central government, and would not only have an impact on the schools sector but also on many other policy areas.

A full nationalisation might be a change of a magnitude that is difficult to justify

A full nationalisation where the role of responsibility authority also passes to central government would mean a very great and drastic change. Although there is a need for a more fundamental structural reform, it remains questionable whether a change in the organiser, with the potential and probable positive consequences that it can contribute, is what is needed to create the conditions for equitable

81

Summary

SOU 2022:53

education of high quality nationwide. Such an extensive change is, of course, possible to implement, but the consumption of resources and the uncertainty speak against it. Other factors that speak against it are the major impact on the municipal as well as the central govern- ment sector as a whole.

A powerful argument for Alternative 2 over Alternative 1 is that many of the benefits of Alternative 1 could be achieved even with a strengthened central government responsibility, while still preserv- ing the current structure of organisers, which would also mean a less drastic change. It is our opinion that the scale of the change and its probable effects and consequences seem more reasonable in Alter- native 2 in relation to the set of problems and the school system’s need for a more fundamental structural reform.

Implementation

The report from this Inquiry is a first step in a longer process. We have produced a document that can function as decision support for a reformed school system with central government as the organiser, and for an increased central government responsibility for schools. Before our assessments can be realised, more investigation is required, and policy makers must take a position on how the Swedish school system should develop moving forward.

The assessments we present can be combined in many different ways. Central government’s responsibility can also be strengthened stepwise in a gradual process. It is the task of policy makers to decide how to use this decision support. No matter how the policy makers choose to use this decision support, and how far they want to go in strengthening central government’s responsibility for schools, a pos- sible reform needs a well-considered implementation.

If a reform is considered, the Government should develop a strat- egy for its implementation. It should be possible to introduce a potential full nationalisation with central government as the organ- iser within a twenty-year period. A system where central govern- ment strengthens its responsibilities but does not take over as the organiser should be possible to introduce within a ten-year period. However, in order to initiate such a reform at all, there should be a long-term political agreement. If the reform is to be introduced,

82

SOU 2022:53

Summary

certain economic resources should also be earmarked for the change itself. In addition, there should be a specially established change organisation for the implementation.

In order to successfully implement a reform where central govern- ment strengthens its responsibilities or takes over as the organiser for schools, evaluation of the reform should be prioritised right from its planning stage. Both the implementation and the results and effects of such a reform should be monitored and evaluated. A government agency should also be tasked with analysing what data needs to be monitored during the implementation of a possible reform, and with starting to collect this data even now. In addition, the reform should also involve accompanying research.

Economic consequences

At an overarching level, neither a full nationalisation where central government is the organiser for public schools and municipal adult education, nor a strengthening of central government responsibility without changing the current structure of organisers for schools, en- tails any overall increase in public undertakings. The Inquiry’s assess- ments will therefore not drive up costs at the system level. On the other hand, a redistribution between central government and local government (the municipalities) would be needed. Its scope and how it should be implemented depend on which of the alternatives is going to be introduced. The reform as such also entails certain costs, notably for more detailed investigations of the education authorities and their staffing among other things, as well as the costs associated with the implementation of the reform itself.

83

DEL 1

Inledning

1 Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel beskriver utredningen uppdraget. Vi redogör också för vårt arbete och vilka organisationer och personer vi har haft kontakt med under utredningstiden. Kapitlet avslutas med en beskrivning av betänkandets disposition.

1.1 Utredningens uppdrag

I detta avsnitt sammanfattar utredningen direktiven. Vi beskriver ock- så de avgränsningar som ges av direktiven och hur vi själva har av- gränsat och tolkat uppdraget.

1.1.1 En sammanfattning av utredningens direktiv

Utredningens direktiv beslutades den 22 december 2020.1 Sedan fick

vitilläggsdirektiv den 10 mars 2022.2 Ursprungligen skulle uppdraget ha redovisats den 31 maj 2022 men i och med tilläggsdirektiven för- längdes tiden till och med den 21 oktober 2022.

Enligt de ursprungliga direktiven ska vi ta fram ett beslutsunder- lag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för samtliga skolformer utom förskolan och den kommunala vuxen- utbildningen (komvux). I tilläggsdirektiven utvidgades uppdraget så att vi även ska presentera andra alternativ för att stärka statens ansvar för skolan än att staten blir huvudman. Dessutom tillkom komvux som skolform. När vi hädanefter talar om utredningens direktiv av- ses såväl de ursprungliga direktiven som tilläggsdirektiven.

1 Dir. 2020:140 Förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap för skolan.

2 Dir. 2022:11 Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett statligt huvudmannaskap för skolan (U 2020:07).

87

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

Av direktiven framgår att vi ska

• analysera och föreslå hur enskilda huvudmän och fristående sko- lor kan inrymmas i ett förändrat skolsystem samt undersöka hur ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar kan ge staten ett större inflytande över enskilda huvudmäns etablering

• föreslå hur staten kan ta över arbetsgivarskapet för de lärare, skol- ledare och eventuellt övriga yrkesgrupper som är anställda i offent- liga skolor och verksamheter

• lämna förslag till en finansieringsmodell där staten ansvarar för finansieringen av skolan

• föreslå hur staten kan ta över ansvaret för ledningen av utbild- ningen och den dagliga driften i offentliga skolor och verksam- heter

• analysera hur samverkan mellan olika skolformer och med andra relevanta verksamheter utanför skolan påverkas

• analysera och föreslå vilken myndighetsorganisation som behövs vid ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar.

Vi ska också analysera konsekvenser av ett statligt huvudmannaskap eller förstärkt statligt ansvar, bland annat i förhållande till målet om en mer likvärdig utbildning och högre kunskapsresultat, den kom- munala självstyrelsen och möjligheter till anpassning utifrån lokala behov och förutsättningar samt möjligheter till ansvarsutkrävande. Dessutom ska vi analysera konsekvenser för förskolan om huvud- mannaskapet för den skolformen är oförändrat medan övriga skol- former får ett statligt huvudmannaskap. De förslag vi lägger fram ska enligt direktiven inte vara kostnadsdrivande i sig eller ställa krav på ökade resurser för att kunna genomföras.

I bilaga 1 finns utredningens ursprungliga direktiv i sin helhet och i bilaga 2 tilläggsdirektiven.

88

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

1.1.2 Avgränsningar av uppdraget

Utredningen ska ta fram ett beslutsunderlag

Som nämns ovan ska utredningen enligt direktiven ta fram ett be- slutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvud- mannaskap för skolan. Vi ska också analysera hur statens ansvar för skolan kan stärkas i andra former än genom ett statligt huvudmanna- skap. I detta finns vissa avgränsningar. Till att börja med ingår det inte i vårt uppdrag att ta ställning till om skolan ska förstatligas eller omfattas av ett ökat statligt ansvarstagande. Vårt beslutsunderlag handlar i stället om hur detta kan göras. Vi lämnar inte heller skarpa förslag eller författningsförslag, utan bedömningar. Innan de bedöm- ningar vi gör kan realiseras krävs ytterligare utredning. Bedömningarna uttrycks medvetet med olika detaljeringsgrad. Ibland kan vi redan i beslutsunderlaget komma längre i vissa frågor medan vi i andra delar måste hålla oss på en mer övergripande nivå.

I beslutsunderlaget belyser vi vad som fungerar bra och mindre bra i nuvarande skolsystem. Vi ger alltså en problembild och drar slutsatser utifrån den. Sedan kan lösningarna på problemen variera, och vi pekar på några möjliga lösningar. Utifrån underlaget blir det beslutsfattarnas uppgift att avgöra om och hur ett förstatligande av skolan eller ett ökat statligt ansvar kan tas vidare.

Utöver bedömningarna pekar vi i betänkandet på mängder av möjliga sätt att utveckla det svenska skolsystemet, både i stort och i smått. Det handlar om tänkbara utredningar, initiativ, regleringar och förändringsarbeten. Dessa frågor behöver prövas och utredas vidare i ett eventuellt fortsatt arbete med att förändra skolsystemet.

Frågan om förskolans huvudmannaskap ingår inte

i utredningsuppdraget men konsekvenser för förskolan ska analyseras

I det svenska skolväsendet ingår skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux. Dessutom ingår fritidshem som kom- pletterar utbildningen i vissa av skolformerna, men inte är en egen

89

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

skolform.3 I stället för utbildning inom skolväsendet finns också sär- skilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet.4

Särskilda utbildningsformer utgörs av internationella skolor, utbild- ning vid särskilda ungdomshem, utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt, utbildning vid folkhögskola som motsvarar komvux i svenska för invandrare, utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus, utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats samt andra sätt att fullgöra skol- plikten.5

I annan pedagogisk verksamhet ingår pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet, omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds samt annan pedagogisk verksamhet på nationella minoritets- språk.6

Enligt utredningens direktiv omfattas skolformerna förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux av uppdraget. Komvux tillkom som tidigare nämnts genom ett tilläggsdirektiv i mars 2022. Den skolfor- men har alltså inte funnits med under hela utredningstiden. Fritids- hemmet utgör också en del av uppdraget.

Skolformen förskola ingår inte i utredningens uppdrag. Men som framgår ovan ska vi analysera vilka konsekvenserna blir för förskolan om huvudmannaskapet för skolformen är oförändrat medan övriga skolformer i skolväsendet får ett förändrat huvudmannaskap. Sär- skilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet omfattas inte heller av uppdraget.

Med skolan menar utredningen alla skolformer som ingår i uppdraget och fritidshemmet

När utredningen använder begreppet skolan inkluderar vi alla skol- former som ingår i uppdraget: förskoleklass, grundskola, grundsär- skola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux. Dessutom inkluderar vi fritidshemmet, som inte är en skol- form men ingår i skolväsendet.

3 1 kap. 1 § skollagen (2010:800).

4 1 kap. 2 § skollagen.

5 24 kap. 1 § skollagen.

6 25 kap. 1 § skollagen.

90

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

Anledningen till att vi inte genomgående använder begreppet skol- väsendet är att det även omfattar förskolan, som inte ingår i vårt uppdrag.

I begreppet skolan inkluderar vi alltså även komvux, trots att detta begrepp normalt sett inte används för utbildning inom komvux. Sam- tidigt är det viktigt att säga att flera av de källor vi hänvisar till använ- der begreppet skolan i en snävare bemärkelse som exkluderar komvux.

Vi har i vårt utredningsarbete fördjupat oss mer i vissa skolformer medan andra utreds mer övergripande. Som exempel beskrivs grund- skolan utförligare än de andra obligatoriska skolformerna.

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan är skolformer som ska ge elever med utvecklingsstörning en för dem anpassad utbildning. Ibland använder utredningen benämningen särskolan som ett sam- lingsbegrepp för att beskriva den målgrupp som omfattas av dessa skolformer. Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasie- skola. Samtidigt kommer uttrycket utvecklingsstörning att ersättas av intellektuell funktionsnedsättning i skollagen.

Utredningen använder begreppet skolsystem

Begreppet skolsystem är viktigt i utredningens betänkande. Dels be- skriver vi befintligt skolsystem. Dels har vi som ambition att beskriva ett nytt skolsystem som kan råda bot på de problem som direktiven lyfter fram och de brister som vi har sett i nuvarande system.

Så vad är då ett skolsystem? Vi definierar det som ett samman- fattande begrepp för strukturer, styrning och policyer för verksam- hetens innehåll. Ett skolsystem formas utifrån att det ska uppnå ett eller flera syften som en stat, region eller lokal myndighet har fattat beslut om. Vidare består ett skolsystem av flera delsystem, som in- teragerar med varandra. I utformandet av ett nytt skolsystem, med olika delar, är det viktigt att delarna anpassas till varandra så att skol- systemet kan uppfylla sitt syfte.

Ett skolsystem kan finnas på olika nivåer. Vi använder framför allt lokalt skolsystem och nationellt skolsystem. Med den utveckling som sker för närvarande kan också begreppet regionalt skolsystem behöva introduceras. Det gäller till exempel om planeringen och dimensio- neringen av utbildningsutbudet på gymnasial nivå ska utgå inte bara

91

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

från elevernas önskemål utan också från behov i det lokala och re- gionala arbetslivet.

Ett nationellt skolsystem är en del av ett helt utbildningsystem. Skolformerna förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux samt fritids- hem ingår i vår definition av skolsystem. Vi inkluderar inte förskolan i begreppet skolsystem, eftersom den skolformen som nämns ovan inte ingår i vårt uppdrag. I hela utbildningssystemet ingår därutöver högskoleutbildning och annan eftergymnasial utbildning.

Begreppet lokalt skolsystem används i dag på olika sätt i olika sammanhang. Ibland avses en huvudman och dess skolor. En kom- mun kan utgöra basen för ett lokalt skolsystem tillsammans med så- väl de kommunala som de fristående skolor som är belägna i kom- munen. I vissa sammanhang används begreppet lokalt skolsystem för att beteckna en koncern med dess enskilda huvudmän och fristående skolor, men samtidigt kan man tala om att en koncern ingår i flera lokala skolsystem om den har skolor i olika kommuner. När vi an- vänder begreppet lokalt skolsystem menar vi företrädesvis en geo- grafisk avgränsning, det vill säga huvudmän – både offentliga och enskilda – och skolor som finns inom samma geografiska område. För grundskolan är det då i dagens system rimligt att tala om kom- muner som geografisk avgränsning, medan det för gymnasieskolan och komvux kanske snarare handlar om regioner.

Utredningen fokuserar på de delar i skolsystemet som handlar om struktur och styrning

Som tidigare nämnts definierar utredningen ett skolsystem som ett sammanfattande begrepp för strukturer, styrning och policyer för verksamhetens innehåll.

• Strukturer handlar om skolsystemets organisering samt om olika aktörer, till exempel stat, kommun (i rollen som både huvudman och hemkommun), enskild huvudman, skola, skolchef, rektor och lärare. Här ingår också roll- och ansvarsfördelning, ledningsstruk- turer, finansiering och resursfördelning samt organisation och upp- drag för myndigheter.

92

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

• Styrning handlar om balansen mellan olika styrmedel, styrkedjan, decentralisering och centralisering, kompetenskrav och kompetens- försörjning.

• Policyer handlar om mål för skolan. Här ryms också frågor om skolgångens längd, stadieindelning, timplaner, läroplaner, ämnen, kurs- och ämnesplaner, betyg samt examen.

När vi använder begreppet skolsystem har vi fokus på struktur och styrning. Vi lämnar inga bedömningar om förändringar när det gäller policyer, eftersom det inte ingår i vårt uppdrag. Det innebär att vi endast går in i vissa delar av hur skolan fungerar. Andra delar kan vara lika viktiga eller viktigare för att stärka elevernas resultat, för- bättra likvärdigheten och kvaliteten samt öka attraktiviteten för att arbeta i skolan. Men dessa andra delar ryms inte i direktiven för vår utredning.

När det gäller policyer är det i nuvarande skolsystem främst ett ansvar för den nationella nivån. Det är staten som fastställer de natio- nella målen samt beslutar om bland annat styrdokument, timplaner, ämnesinnehåll och betygsbestämmelser. Eftersom dessa beslut redan ligger på riksdag, regering eller nationell skolmyndighet kan styrdoku- ment, timplaner, betygsbestämmelser med mera förändras oavsett om staten förstärker sitt ansvar för skolan eller inte.

Utredningen har inte i uppdrag att förändra systemet med fristående skolor i grunden

Som framgår ovan ska utredningen enligt direktiven analysera och föreslå hur fristående skolor kan inrymmas i ett system med statligt huvudmannaskap för skolan. Vi ska också föreslå hur enskilda huvud- män ska omfattas när staten i högre grad tar ansvar för skolan. Dess- utom ska vi undersöka hur olika alternativ för att öka det statliga ansvarstagandet kan ge ett större inflytande för staten över enskilda huvudmäns etablering. Men vi har inte i uppdrag att förändra fri- skolesystemet i grunden. Däremot påverkar våra resonemang och bedömningar även enskilda huvudmän och fristående skolor, efter- som dessa ingår i det nationella skolsystemet.

93

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag omfattar många olika politikområden

En reform som syftar till ett förstatligande av skolan eller ett förstärkt statligt ansvar kommer att beröra många olika områden vid sidan av skolpolitiken. Som exempel kan nämnas

• förvaltningspolitiken med frågor om styrning och myndighets- struktur

• kommunpolitiken med frågor om kommunal självstyrelse och lokal demokrati

• skattepolitiken med frågor om skatteväxling mellan stat och kommun

• arbetsmarknadspolitiken med frågor om kompetensförsörjning.

Att förstatliga skolan eller stärka statens ansvar är alltså en stor och komplex uppgift med allmänpolitisk och inte bara skolpolitisk in- riktning.

1.2 Utredningens arbete

Utredningens texter grundar sig på många skriftliga källor. Under arbetet har vi även haft många externa kontakter. Vi har löpande träffat de organisationer som representerar arbetsgivare och arbets- tagare i skolan. Vi har också haft kontakter med generaldirektörer på skolmyndigheter från 1990-talet och framåt samt med medverk- ande i många av de utredningar som påverkat skolsystemet sedan 1980-talet. Dessutom har vi haft löpande kontakter med Landsorga- nisationen i Sverige (LO), Sveriges akademikers centralorganisation (Saco), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenskt Närings- liv, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Arbetsgivarverket samt med de organisationer som har partsställning i kommun och stat.

I arbetet har vi även träffat elev- och föräldraorganisationer, funk- tionshinderorganisationer samt representanter för läromedelsprodu- center. Vi har samrått med universitet och högskolor med lärarutbild- ningar genom Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) samt haft kontakt med forskare, bland annat genom ett seminarium arrangerat av SNS. Utredaren har också bjudit in partiernas skol- politiska talespersoner (eller motsvarande) till informationsmöten.

94

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

OECD har för vår räkning arrangerat ett seminarium med repre- sentanter från den egna organisationen samt från Australien, England och Nederländerna.

I detta avsnitt redovisar vi våra externa kontakter. Vi vill rikta ett stort tack till alla dessa personer och organisationer för deras bidrag till vårt arbete.

1.2.1 Sakkunniga samt experter och övriga skolmyndighetsrepresentanter

Åtta sakkunniga från olika departement inom Regeringskansliet samt fyra experter från Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har ingått i utredningen. Sekretariatet har träffat de sakkunniga vid nio tillfällen under utred- ningstiden. Till möten med experter, som också genomförts vid nio tillfällen, har även Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet bjudits in.

Vilka personer som har varit förordnade som sakkunniga och experter framgår av missivet. Därutöver har AnnaKarin Länta varit representant från Sameskolstyrelsen och Eva Wallberg från Skol- forskningsinstitutet.

1.2.2 Företrädare för politiska partier

Utredaren har vid några tillfällen erbjudit företrädare för samtliga politiska partier, i form av partiernas skolpolitiska talespersoner eller motsvarande, möjlighet att delta i möten. Följande personer har ut- redaren träffat: Gunilla Svantorp (S); Annika Hirvonen (MP); Fredrik Christensson och Niels Paarup-Petersen (C); Roger Haddad och Fredrik Malm (L); Christian Carlsson (KD); Kristina Axén Olin (M).

1.2.3 Referensgrupper

Utredningen har samverkat med ett antal referensgrupper. Utöver referensgruppsmöten har vi träffat referenspersonerna och andra berörda personer från deras organisationer i bilaterala samtal.

95

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

Arbetsgivarorganisationer i skolan

Utredningen har träffat referensgruppen med arbetsgivarorganisatio- ner vid sex tillfällen under utredningstiden. I referensgruppen har följ- ande personer och organisationer ingått: Bodil Båvner, Johan Thörn och Pia Murphy, SKR; Johanna Forsberg, Sobona; Ulla Hamilton, Friskolornas riksförbund; Matilda Nyström Arnek, Arbetsgivarverket; Håkan Wiclander, Idéburna skolors riksförbund.

Förutom referensgruppsmöten och bilaterala samtal med med- arbetare på SKR har utredningen träffat SKR:s arbetsutskott och SKR:s beredning för utbildningsfrågor.

Arbetsmarknadens parter

Referensgruppen med arbetsmarknadens parter, som huvudsakligen består av fackliga centralorganisationer och organisationer för arbets- givare inom privat, kommunal och statlig sektor, har träffats tre gånger. Följande personer och organisationer har medverkat: Bodil Båvner, SKR; Sofia Hylander, TCO; Andreas Mörck, Maria Andrén Bergström och Ingrid Lindholm, Saco; Mia Nikali, LO; Johan Olsson, Svenskt Näringsliv.

Utredningen har också haft inledande separata möten med LO, Svenskt Näringsliv, Saco (även Saco Utbildning) och TCO.

Arbetstagarorganisationer i skolan

Vi har mött arbetstagarorganisationer i en referensgrupp vid sex tillfällen. I gruppen har deltagit: Åsa Fahlén och Pontus Bäckström, Lärarnas Riksförbund; Sofia Lindqvist och Sepideh Westerberg Nekomanesh, Kommunal; Matz Nilsson och Lena Linnerborg, Sveriges Skolledar- förbund; Maria Rönn, Ann-Charlotte Gavelin Rydman, Johan Ernestam, Lars Svensson, Linnéa Plöen Casterud och Jennie Rosengren, Lärar- förbundet; Kjell Svahn, Vision.

Utöver referensgruppsmöten och bilaterala samtal med represen- tanter för arbetstagarorganisationerna har utredningen fört samtal med Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund om skolans finansier- ing och resursfördelning.

96

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

Elev- och föräldraorganisationer

Vad gäller elev- och föräldraorganisationer har utredningen träffat re- presentanter tre gånger under utredningstiden. Dessa har varit: Chiara Bergmark, Elevernas Riksförbund; Josefine Fälth och Pelle Enocsson, Sveriges Elevkårer; Peter Hallin, Föräldraalliansen Sverige; Lilian Helgason, Sveriges Elevråd; Monica Wester, Barnverket.

Funktionshinderorganisationer

Funktionshinderorganisationer har ingått i en referensgrupp som ut- redningen mött vid tre tillfällen. Följande personer och organisationer har utgjort representanter: Ola Balke, Myndigheten för delaktighet; Cecilia Ekstrand, Synskadades Riksförbund (SRF); Maria Hermanson, Sveriges Dövas Riksförbund (SDR); Mattias Lundekvam, Hörsel- skadades Riksförbund (HRF). Dessutom har Funktionsrätt Sverige utsett följande representanter: Anna Gabrielsson, Riksförbundet DHB; Helene Kindstedt, Dyslexiförbundet; Jiang Millington, Riksförbundet Attention; Ann Sjöborg, Hjärnskadeförbundet Hjärnkraft; Agneta Söder, Autism- och Aspergerförbundet; Robert Öberg, Riksförbun- det FUB.

1.2.4 Andra externa kontakter

Utöver sakkunniga, experter och referensgrupper har utredningen haft ett flertal andra externa kontakter. Dessa anges nedan.

Skolmyndigheter

Som tidigare nämnts har skolmyndigheterna för skolväsendet varit representerade som experter i utredningen eller deltagit vid möten med experter. Förutom denna kontakt med skolmyndighetsrepresen- tanter har utredningen träffat nuvarande myndighetschefer: Peter Fredriksson, Skolverket; Camilo von Greiff, Skolforskningsinstitutet; AnnaKarin Länta, Sameskolstyrelsen; Fredrik Malmberg, SPSM; Helén Ängmo, Skolinspektionen.

Utredaren har också träffat tidigare skolmyndighetschefer: Ann- Marie Begler, Skolinspektionen; Greger Bååth, Specialskolemyndig-

97

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

heten och SPSM; Mats Ekholm, Skolverket och Myndigheten för skolutveckling; Pia Enochsson, Myndigheten för skolutveckling; Ulf P. Lundgren, Skolverket; Per Thullberg, Skolverket och Skolforsknings- institutet. Dessutom har utredaren intervjuat Anna Ekström utifrån hennes tidigare roller som generaldirektör för Skolverket och ord- förande i Skolkommissionen.

Kommuner, enskilda huvudmän och enskilda utbildningsanordnare

Enligt direktiven ska utredaren inhämta synpunkter från kommuner och enskilda skolhuvudmän. Utredningen har genomfört eller del- tagit i följande insatser:

• Utredningen deltog i Skolriksdag 2021 den 26–27 april 2021. Detta var en digital mötesplats för dem som leder och styr skolan, till exempel politiker, ledande tjänstepersoner och rektorer, arrange- rad av SKR.

• Utredningen medverkade i ett seminarium med skolchefer inom ramen för Introduktionsprogrammet i Nationella Skolchefspro- grammet den 27 augusti 2021.

• Utredningen träffade Utbildningsgruppen och Utbildningschefs- nätverket vid Göteborgsregionen den 3 september 2021.

• Utredningen har fört samtal med eller inhämtat information från Göteborgsregionen Utbildning, Jönköpings kommun, Kalmarsunds gymnasieförbund, Kunskapsförbundet Väst och Storstockholm när det gäller gymnasieskolans finansiering och resursfördelning.

• Utredningen anordnade ett seminarium om grundskolans finan- siering och resursfördelning för kommuner den 15 september 2021. På seminariet deltog representanter från Botkyrka kommun, Danderyds kommun, Göteborgs stad, Luleå kommun, Stockholms stad och Uppsala kommun.

• Utredningen träffade Storsthlms strategiska nätverk för utbildnings- direktörer i kommunerna i Stockholms län den 19 oktober 2021.

• Utredningen deltog i Skolchefskonferensen den 16 maj 2022.

• Utredningen har träffat styrelsen för Föreningen Sveriges skol- chefer (FSS).

98

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

• Utredningen har deltagit i möten med och fått inspel från SKR:s skolchefsnätverk samt deras gymnasienätverk, vuxenutbildnings- nätverk och förskolenätverk.

• Utredningen har haft ett möte med företrädare för enskilda huvud- män, fristående skolor och enskilda utbildningsanordnare: Almega Utbildningsföretagen (Jonas Jegers), Friskolornas riksförbund (Ulla Hamilton), Idéburna skolors riksförbund (Håkan Wiclander), Academedia (Ola Johansson Källén), Lernia (Anders Hvarfvner), Yrkesakademin (Anna Widmark) samt Irisgruppen (Claus Forum). Dessutom har utredaren träffat Marcus Strömberg, vd för Acade- media.

• Utredningen har träffat delar av styrelsen för Vuxenutbildning i Samverkan (ViS) – som är en branschorganisation för komvux och har medlemmar bland kommunala och enskilda utbildnings- samordnare samt beställare av vuxenutbildning: Marie Egerstad, Claudiu Deak och Christian Thomsen.

• Utredningen har träffat Johan Olofson, förbundsdirektör vid Kun- skapsförbundet Väst, för att diskutera kommunal vuxenutbildning.

• Utredningen har fört samtal med ett antal rektorer, framför allt om frågor som rör ledning av utbildningen och daglig drift: Lena Bäckman, Flahultsskolan i Jönköping; Jesper Dahlquist, Erik Dahlbergsgymnasiet i Jönköping; Kalle Enström, Årstaskolan i Stockholm; Åsa Selvander, Hovslättsskolan i Jönköping.

• Utredningen har träffat Linnea Lindquist som är biträdande rek- tor på Hammarkullsskolan och Nytorpsskolan i Göteborgs Stad för att diskutera kommuners budgetar och resursfördelnings- modeller.

Universitet och högskolor

Direktiven anger att utredningen ska inhämta synpunkter från uni- versitet och högskolor med examenstillstånd för förskollärar- och lärarexamen. Detta har vi gjort genom kontakt med SUHF och deras expertgrupp för lärarutbildning. Vi har träffat Maria Jarl (Göteborgs universitet), Anders J. Persson (Södertörns högskola) och Clas Hätte- strand (Stockholms universitet) vid tre tillfällen under utredningstiden.

99

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

Forskare

Utredningen har bett om inspel i arbetet från ett 90-tal forskare. Dessa har fått mejl med önskemål om att ge tips på forskning, olika rappor- ter eller studier samt forskningsmiljöer som kan vara intressanta för utredningen att ta del av. Några av forskarna inkom med inspel.

Utöver mejlutskicket till forskare har SNS arrangerat ett forskar- seminarium med utgångspunkt i utredningens uppdrag. Forskar- seminariet genomfördes den 9 maj 2022. Syftet med seminariet var att få ta del av forskarnas inspel om hur olika sätt att organisera och utforma skolsystem påverkar faktorer som likvärdighet, kvalitet, re- sultat och attraktivitet. Följande forskare deltog i seminariet: Karin Edmark, Institutet för näringslivsforskning; Jan-Eric Gustafsson, Göteborgs universitet; Helena Holmlund, IFAU; Maria Jarl, Göte- borgs universitet; Elisabet Nihlfors, Uppsala universitet; Anna Sjögren, IFAU; Jonas Vlachos, Stockholms universitet; Camilo von Greiff, Skolforskningsinstitutet; Ninni Wahlström, Linnéuniversitetet; Björn Åstrand, Umeå universitet; Björn Öckert, IFAU. Dessutom deltog Ilinca Benson (vice vd), Julia Nederberg (projektledare) och Charlotte Paulie (forskningsledare) från SNS.

Andra utredningar

Utredaren ska, enligt direktiven, beakta annat pågående utrednings- arbete med relevans för uppdraget. I vårt arbete har vi haft kontakt med både tidigare och pågående utredningar:

• 2017 års skolmyndighetsutredning (Kerstin Hultgren)

• Frivuxutredningen (Mikael Andersson)

•GRUV-utredningen (Geoff Erici)

• Jämlikhetskommissionen (Per Molander)

•KLIVA-utredningen (Inger Bergendorff)

• Kommunutredningen (Niklas Karlsson, Sverker Lindblad)

• Komvuxutredningen (Mikael Andersson, Isabella Enbågen, Mona Siösteen)

• Kostnadsutjämningsutredningen (Håkan Sörman, Anders Norrlid)

100

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

•Sfi-utredningen (Jan Rehnstam)

• Skolkommissionen (Jan-Eric Gustafsson, Ragnar Eliasson)

• Skolkostnadsutredningen (Nicholas Prigorowsky, Mikael Hellstadius)

• Skollagskommittén (Ulf P. Lundgren, Ingrid Lindskog)

• Skolprojektet (Staffan Lundh, Göran Isberg)

• Styrningsberedningen (Ulf P. Lundgren)

• Tillitsdelegationen (Laura Hartman, Christina Forsberg)

• Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (Tommy Lagergren)

• Utredningen om en mer likvärdig skola (Björn Åstrand)

• Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga (Klara Granat)

• Utredningen om en tioårig grundskola (Eva Durhán)

• Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan (Per Thullberg, Eva Wallberg)

• Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola (Lars Stjernkvist, Jan Rehnstam)

• Utredningen om skolans kommunalisering (Leif Lewin, Liv Hammargren)

• Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel (Tove Mejer).

Företrädare för avtalsslutande parter inom den kommunala och statliga sektorn

Utredningen har haft ett gemensamt möte med följande avtalsslut- ande parter och förhandlingsorganisationer samt enskilda möten med organisationerna: Akademikeralliansen; Arbetsgivarverket; Kommu- nal; Läkarförbundet; Lärarnas Samverkansråd; OFR Allmän kommu- nal verksamhet; OFR Hälso- och sjukvård; OFR/S,P,O; Saco-S; Seko; Sobona; SKR.

101

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

Företrädare för elevhälsa

Utredningen har haft ett möte för att diskutera elevhälsa med Akade- mikerförbundet SSR, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Riks- föreningen för skolsköterskor, Sveriges Psykologförbund och Vård- förbundet. Sveriges läkarförbund var också inbjudna att delta i mötet.

Företrädare för läromedelsfrågor

Utredningen har träffat Stefan Persson, ordförande och Åsa Steholt Vernerson, vice ordförande i styrelsen för Läromedelsföretagen. Dess- utom har vi träffat Per Kornhall, ordförande i styrelsen för Läromedels- författarna.

Andra myndigheter

Utredningen har utöver skolmyndigheterna haft kontakt med andra myndigheter. Vi har fört samtal med Riksrevisionen om deras gransk- ning av systemet med skolpeng. Vi har också träffat Matilda Nyström Arnek, Anna Falck och Hedda Mann från Arbetsgivarverket samt Per-Ola Carlén och Per Melkerhed från Statens tjänstepensionsverk (SPV). Dessutom har utredaren träffat Maria Tingnell och Tina Meibäck för att diskutera organisering av övergripande arbetsgivar- och partsfrågor i olika myndigheter.

Vi har även beställt underlag från Statistiska centralbyrån (SCB) vid några tillfällen.

OECD

För att få inspel från andra länder har utredningen haft kontakt med OECD – Education Policy Outlook. OECD har för vår räkning arrangerat ett seminarium med representanter från den egna organi- sationen samt från Australien, England och Nederländerna. Temat för seminariet var finansiering och resursfördelning. OECD har också publicerat en skriftlig rapport, bland annat med utgångspunkt i seminariet.7

7 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

102

SOU 2022:53

Utredningens uppdrag och arbete

1.3 Betänkandets disposition

I detta avsnitt beskriver utredningen hur betänkandet är upplagt. Vårt betänkande inleds med en svensk och därefter en engelsk samman- fattning. Sedan är kapitlen indelade i sju delar.

Den första delen är en inledning som dels innehåller kapitel 1 (detta kapitel) med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete, dels kapitel 2 där vi redogör för utredningens utgångspunkter och problembild.

Den andra delen ger en bakgrund och nulägesbeskrivning i form av sju bakgrundskapitel där vi framför allt redogör för nuläget inom vart och ett av de områden som ingår i utredningen.

• Kapitel 3 beskriver styrningen av skolsystemet.

• Kapitel 4 beskriver huvudmän och skolor i skolsystemet.

• Kapitel 5 beskriver skolans ledning och drift.

• Kapitel 6 beskriver skolsystemets finansiering och resursfördelning.

• Kapitel 7 beskriver arbetsgivarskapet för skolans personal.

• Kapitel 8 beskriver skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning.

• Kapitel 9 beskriver hur skolreformer införs.

Den tredje delen innehåller slutsatser. I kapitel 10 beskriver vi de slutsatser vi drar utifrån de problem, brister och utmaningar som finns i dagens skolsystem. Vi beskriver också kort utredningens två huvudalternativ för att öka statens ansvar för skolan.

Den fjärde delen består av bedömningar inom det första alter- nativet – ett fullgånget förstatligande med statligt huvudmannaskap. Dessa beskriver vi i kapitel 11–16.

Den femte delen med kapitel 17 innehåller bedömningar inom det andra alternativet – ett system där staten förstärker sitt ansvar men utan att ta över huvudmannaskapet.

Den sjätte delen rör analys, genomförande och konsekvenser. Kapitel 18 handlar om analysen av de båda alternativen, kapitel 19 om genomförandet av alternativen och kapitel 20 om de samlade konse- kvenserna.

103

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:53

Den sjunde delen utgörs av referenser och bilagor. Bilaga 1 är utredningens kommittédirektiv och bilaga 2 tilläggsdirektiven. Bi- laga 3 är en historisk beskrivning av hur styrningen av skolan har sett ut och förändrats över tid.

1.3.1 Betänkandets olika delar hänger ihop

De olika delarna i betänkandet hänger ihop. Som tidigare nämnts ska utredningen ta fram ett beslutsunderlag och underlaget i sin helhet utgör utgångspunkt för beslutsfattarna. I tabell 1.1 beskriver vi hur de olika delarna i betänkandet hänger ihop och utgör en helhet.

Tabell 1.1 Hela betänkandet utgör beslutsunderlaget

De olika delarna hänger ihop och bildar en helhet

Problembild

Bakgrund

Slutsatser

Bedömningar

Konsekvenser

Syftet med	Läget inom varje
utredningen:	område:
En mer likvärdig	Så här var det tänkt
skola av hög	Så här ser det ut
kvalitet	Så här fungerar det
Problembilden	Detta är mer
	specifika problem
i stort – därför	inom varje område
finns utred-
ningen

Vad har utredningen kommit fram till?

Vilka iakttagelser har vi gjort?

Utifrån vilka principer kan statens ansvar öka så att de problem som beskrivs i bakgrunds- kapitlen kan åtgärdas och syftet med en mer likvärdig skola av hög kvalitet uppnås?

Vad bedömer ut-	Vilka konsekvenser
redningen behövs	kommer det att få
inom varje om-	om bedömningarna
råde för att kunna	genomförs?
förverkliga det
som kommit fram
i slutsatserna?

Samtidigt som betänkandet utgör en helhet ska de olika delarna ock- så kunna läsas fristående från varandra. Vi vet att många läsare gör nedslag i texterna och tittar på olika delar vid olika tillfällen och ut- ifrån olika syften. Därför finns det en del upprepningar i betänkan- det. Som exempel återkommer delar av bakgrunden i bedömnings- texterna, så att man ska kunna läsa bedömningarna fristående och ändå få en övergripande bild av helheten.

104

2 Utredningens utgångspunkter och problembild

I detta kapitel beskriver utredningen de utgångspunkter och den problembild som ligger till grund för beslutsunderlaget om förut- sättningarna för ett statligt huvudmannaskap eller ett stärkt statligt ansvar för skolan.

Viktiga utgångspunkter är att skolan är till för eleverna, att mötet mellan elev och lärare är helt avgörande och att undervisningen är kärnan i skolan. I kapitlet redogör vi också för lärares och skolledares roller i skolsystemet. Därefter beskriver vi problembilden och de utmaningar skolan står inför. Vi går igenom förklaringar till dessa utmaningar, och resonerar om hur skolan kan få bättre förutsätt- ningar att vara likvärdig, av hög kvalitet och en attraktiv arbetsplats för personalen.

Det är sedan mot bakgrund av de utgångspunkter och den pro- blembild vi redogör för i detta kapitel, som vi beskriver olika alternativ och gör bedömningar om ett reformerat skolsystem. Alternativen, bedömningarna och analyserna av dem återfinns i kapitel 11–18.

2.1 Eleverna och undervisningen i centrum

Var och en har rätt till utbildning, enligt FN:s förklaring om de mänsk- liga rättigheterna.1 I svensk grundskola är utbildning också en plikt för barn som är bosatta i landet.2

Utbildningen ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande.3 Den måste därför utformas så att den ger varje elev de bästa förutsättningarna för att lära och utvecklas. Eftersom lärandet främst

1 Regeringskansliet (2011): FN:s konventioner om Mänskliga rättigheter.

2 7 kap. 2 § skollagen (2010:800).

3 1 kap. 4 § skollagen.

105

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

sker i undervisningen, i mötet mellan lärare och elev, är det under- visningen som är kärnan i skolan. I utbildningen ingår utöver under- visning annan verksamhet som anordnas av huvudmannen och äger rum under skoldagen, exempelvis skolmåltider, raster, lägerskolor och studiebesök.4

Denna utredning har till uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för ett statligt huvudmannaskap eller ett stärkt statligt ansvar för skolan. Syftet är att ge bättre förutsätt- ningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. En förutsättning för det är i sin tur att skolan är en attraktiv arbetsplats för lärare och skolledare, där de vill arbeta kvar.

Vårt uppdrag är av styrnings- och strukturkaraktär, och avser inte primärt undervisningen i klassrummet. Men också en styrnings- och strukturreform behöver nå ända in i klassrummet. Detta är en ut- maning. Utredningen om förbättrade skolresultat i grundskolan pekar på att åtgärder som påverkar undervisningen på ett önskvärt sätt och är relativt lätta att implementera förväntas få snabbare genomslag på elevernas studieresultat än åtgärder som i mindre grad påverkar under- visningen och är svåra att implementera.5 Även i en styrnings- och strukturreform står undervisningen i centrum, i de fall reformen sker på skolans område.

Fokus måste därför riktas mot att åstadkomma de bästa förutsätt- ningarna för skolans kärna, det vill säga undervisningen, utifrån de faktorer som gör den så bra som möjligt för varje elev. Eftersom sko- lans professionella har en avgörande betydelse för undervisningens kvalitet och för att stödja och stimulera eleverna att utvecklas så långt som möjligt, måste reformen främst ge lärarna goda förutsättningar för att bedriva och utveckla sin undervisning, och rektorerna för att vara pedagogiska ledare.

I en styrnings- och strukturreform som sätter undervisningen i centrum, behövs ett tydligt ramverk som ger förutsättningar för mötet mellan lärare och elev. Det är kvaliteten i undervisningen som avgör om lärande uppstår. Ramverket, i form av styrmedel som skol- lag, läroplaner och andra förordningar samt riktade statsbidrag, finns till för att stödja undervisningen. En reform får inte bygga onödiga hierarkier, eller ett ramverk som är så stort och tungt att det hindrar eller försvårar undervisningens genomförande.

4 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

5 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

106

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Utredningens uppdrag har också en allmänpolitisk och inte bara skolpolitisk inriktning, eftersom det berör politikområden vid sidan av skolpolitiken. Det gäller exempelvis kommunpolitiken med frågor om kommunal självstyrelse och lokal demokrati samt arbetsmarknads- politiken med frågor om kompetensförsörjning.

2.2 Lärares och skolledares roll i skolsystemet

Idetta avsnitt beskriver utredningen skolans roll och de förväntningar som ställs på skolan och på lärare och rektorer. Vi beskriver också hur lärar- och rektorsrollerna har förändrats.

2.2.1 Förväntningarna är höga på skolan samt på lärare och skolledare

Skolväsendet vilar på demokratins grund. Utbildningen ska inte bara utveckla elevernas kunskaper utan också förmedla och förankra re- spekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demo- kratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.6

Som samhällsinstitution är skolan Sveriges största. Den möter alla barn och unga, var de än bor i Sverige och under lång tid, och har en betydelsefull roll i att förbereda framtidens medborgare inför arbets- och samhällslivet. I debatten uttrycks ofta höga förväntningar på skolan, både att den ska förbereda för framtiden och att den ska lösa dagens samhällsproblem. Inte minst gäller detta kommunal vuxen- utbildning (komvux), vilket utredningen kommer att utveckla i kapitlet.

Vissa förväntningar på den svenska skolan har en lång historia. Dit hör att den ska överföra vissa normer och värderingar, och bidra till större jämlikhet i samhället. För skolan är ju ingen isolerad före- teelse. Den finns mitt i samhället, lika mycket som eleven. I sin väg mot att bli ”aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande indi- vider och medborgare”,7 passerar de flesta elever flera olika samhälls- institutioner och verksamheter. Skolan behöver därför samverka med andra verksamheter, såsom socialtjänst, arbetsgivare och branscher,

6 Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet.

7 1 kap. 4 § skollagen.

107

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

fritidsverksamhet samt hälso- och sjukvård. Här är inte minst elev- hälsan central.

I takt med att samhället förändras, förändras också förväntningarna på skolan och på vilka resultat den ska ge. Vem skolan ska vara till för, och vilken utbildning var och en ska få, är frågor som har fått olika svar vid olika tidpunkter. Gällande dagens skola fastställer de inledande paragraferna i skollagen att utbildningen inom skolväsen- det ”ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära”. Vidare ska barn och elever ”ges stöd och stimu- lans så att de utvecklas så långt som möjligt”, och ”en strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen”.8 Ambitionerna är alltså höga, vilket leder till höga förväntningar från många elever, föräldrar, arbets- givare och en rad andra intressenter.

I centrum för detta omfattande samhällsuppdrag, där staten ytterst är uppdragsgivare, står eleverna, lärarna och rektorerna. Det är i under- visningen som eleverna ska utveckla kunskaper och respekt för demo- kratiska värderingar. Det är också där de ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Lärarna undervisar eleverna, och rektorerna ska leda skolan och lärarna i utvecklingen av under- visningen. Kommuner, både i sin roll som hemkommun och huvud- man, samt enskilda huvudmän ska ge skolor och utbildningsanord- nare sådana förutsättningar att de nationella målen kan uppnås.9

2.2.2 Lärares och rektorers uppdrag och roller har förändrats

Med höga ambitioner för skolan samtidigt som samhället blir alltmer komplext, förändras också lärar- och rektorsrollerna. Ett tydligt exem- pel på samhällets ökade komplexitet är ökningen av andelen utlands- födda elever. År 2000 var andelen utlandsfödda 6,2 procent i ålders- gruppen 6–15 år och 10,7 procent bland 16–18-åringarna. År 2020 hade den ökat till 12,6 procent i gruppen 6–15 år och till 16,5 procent i gruppen 16–18 år.

Även inom komvux har andelen elever födda utomlands ökat under de senaste 20 åren. Läsåret 2000/2001 var andelen utlandsfödda elever 68,6 procent inom komvux på grundläggande nivå och 18,7 procent

8 Ibid.

9 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken.

108

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

på den gymnasiala nivån. År 2020 hade andelen utlandsfödda ökat till 95,1 procent på den grundläggande nivån och till 46,4 procent på den gymnasiala nivån. Elever inom komvux i svenska för invandrare (sfi) ingår inte i denna statistik. Inom den skolformsdelen har dock, av naturliga skäl, andelen utlandsfödda alltid varit mycket hög. År 2020 var det 99,7 procent av eleverna som var födda utomlands.10

Många av de utlandsfödda eleverna har ett annat modersmål än svenska. Vissa anländer till Sverige efter den ordinarie skolstarten vid sju års ålder, eller ännu senare, vilket ger dem kortare tid i grund- skolan och en svårare uppgift att uppnå målen. Bland nyanlända unga och vuxna finns elever med såväl lång som kort skolbakgrund. På kort tid behöver de lära sig svenska så att de kan etablera sig på arbetsmarknaden, studera vidare och delta i samhällslivet. Med tanke på skolans uppdrag att ge stöd och stimulans så att alla elever ut- vecklas så långt som möjligt, och att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag, innebär den ökade andelen utlandsfödda elever samman- taget att höga krav ställs på lärarna och rektorerna att anpassa under- visningen till en mer heterogen elevgrupp.11

Utredningen om skolans kommunalisering beskriver hur utveck- lingen av samhället och skolan har medfört att lärar- och rektors- uppdragen förändrats, och därmed de professionella yrkesroller som krävs för att fullgöra uppdragen. Båda rollerna har sedan 1990-talet blivit mer komplexa.12

I och med 1990-talets reformer förändrades rektorsrollen. Från att ha haft fokus på administration och lämnat undervisningen åt lärarna, blev rektorerna verksamhetsansvariga med huvudansvar för skolans utveckling och med betoning på elevernas lärande. Rektors- rollen har därefter utvecklats ytterligare, och rektorer behöver numera vara såväl chefer med fokus på kontroll, ekonomi, arbetsgivarskap och resultatansvar som verksamhetsansvariga ledare där skolarbetets inre kvalitet och utveckling står i förgrunden.

Inom komvux är det inte ovanligt att en rektor i en kommun får en roll som går långt utöver ansvaret för verksamhetens inre orga- nisation. Exempelvis kan rektorn tilldelas ansvaret för kommunens

10 Skolverket (2020): Tabell 3: Komvux. Elever och kursdeltagare. Tabell 5.2 A: Elever läs- åren 2001/02–2005/06.

11 Källa: Statistik från SCB.

12 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

109

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

upphandling och uppföljning av utbildning på entreprenad, samt sam- verkan med en rad aktörer både inom och utanför kommunen.13

Rektorer behöver också kunna navigera i ett spänningsfält mellan den lokala och nationella nivån. Det kan handla om att statliga re- former inte alltid följs av nya ekonomiska medel, och om mot- stridiga politiska signaler från den lokala och nationella nivån. Inte sällan påverkas skolledarnas möjligheter att implementera nationella reformer av en rad faktorer som de inte kan kontrollera, exempelvis den ekonomiska situationen, tillgången till utbildad arbetskraft, av- talsläget för lärare och skolledare samt kommunens organisation.14

När det gäller lärarrollens utveckling beskriver Utredningen om skolans kommunalisering hur lärares professionalism i och med 1990-talets reformer gick från att vara avgränsad till att bli utvidgad. Med en avgränsad professionalism fokuserar läraren på att vara en skicklig klassrumspedagog, medan den utvidgade professionalismen förutsätter samarbete, framförhållning och flexibilitet. Liksom rektors- rollen har lärarrollen sedan utvecklats ytterligare, och lärare behöver i dag både vara skickliga ämnesdidaktiker i det egna klassrummet och kunna medverka i gemensam skolutveckling.

Utvecklingen inom komvux är ett tydligt exempel på hur lärar- rollen behöver följa med i relation till samhällets förväntningar på utbildningen. Inom komvux ska utbildningen anpassas till individens behov och förutsättningar samt till individens mål med studierna.15 Också undervisningen måste därmed i hög utsträckning utgå från individen, vilket får direkta konsekvenser för undervisningens ut- formning.

Gemensamt för såväl lärar- som rektorsrollen är att ledarskapet numera står i centrum. Enligt Utredningen om skolans kommuna- lisering kan ledarskapet ses som en professionell kärna som binder samman rektorers och lärares yrkesutövande. I båda fallen handlar det goda ledarskapet om att ledaren har en samlad förmåga att kunna styra såväl uppgifterna som ska genomföras som människorna som ingår i genomförandeprocessen.16

13 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens upp- följning av kvalitet. Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbild- ning 2021. Rapport 2021:17.

14 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (red.) (2014): Skolledare i mötet mellan nationella mål och lokal policy. Gleerups förlag.

15 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

16 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

110

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Också Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner menar att lärarnas uppdrag har utvidgats under de senaste decennierna. I och med att skolans uppdrag växt, har nya upp- gifter tillkommit i skolans verksamhet. Exempelvis tar det elevsociala arbetet större utrymme, liksom krav på dokumentation och kommu- nikation med vårdnadshavare. De tillkommande uppgifterna läggs ofta på lärarna, trots att uppgifterna inte nödvändigtvis tillhör det pedagogiska kärnuppdraget. Konsekvensen blir att tiden för att för- bereda, efterarbeta och utveckla undervisningen minskar.17

Med avlastning från andra yrkesgrupper, till exempel lärarassisten- ter och sådana som har beteendevetenskaplig kompetens, kan lärare fokusera mer på sitt kärnuppdrag, det vill säga undervisningen och de uppgifter som tillhör den. Avlastning kan också leda till att fler elever får undervisning av lärare som är legitimerade och behöriga i de ämnen de undervisar i. Eleverna får då en bättre möjlighet att nå målen för utbildningen och lärarna får en bättre arbetsmiljö.18

Det professionella handlingsutrymmet har minskat

Samtidigt som lärarnas och rektorernas uppdrag har växt, har deras professionella handlingsutrymme minskat. Med professionellt hand- lingsutrymme avser vi yrkesutövarnas autonomi, och de möjligheter de har att göra professionella bedömningar inom ramen för sina upp- drag.19

I en rapport som utarbetades på uppdrag av Utredningen om skolans kommunalisering dras slutsatsen att lärarnas och rektorernas professionella handlingsutrymme reducerades under 2000-talet.20 Stat- ligt initierade aktiviteter som kvalitetsinriktad verksamhet i olika tappningar, skolinspektion, nationella prov och individuella utveck- lingsplaner lyfts fram som orsaker till minskningen av lärarnas pro- fessionella handlingsutrymme. När det gäller rektorerna menar ut-

17 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

18 Skolverket (2020): Redovisning av uppdrag om att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter, socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare. U2019/02106/GV.

19 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan. Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och välfärdsstatens förvandling. Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6.

20 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

111

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

redningen att kommunaliseringen skapade möjligheter till ett ökat professionellt handlingsutrymme, men att denna möjlighet omintet- gjordes eftersom huvudmännen tog över det utrymmet efter staten.21 Enligt utredningen om skolans kommunalisering kan det minskade handlingsutrymmet till del ha att göra med det ökade behov som lärare och rektorer upplever av att dokumentera, inte för att stödja elevernas utveckling, utan för att ”hålla ryggen fri” i händelse av an- mälningar till Skolinspektionen, Barn- och elevombudet eller Diskri- mineringsombudsmannen.22 Det är inte längre det professionella om- dömet som avgör vad som dokumenteras eller vad läraren lägger sin tid på, utan kravet på att kunna (be)visa att regler och rutiner följts. För att läraryrket ska vara attraktivt måste det professionella hand- lingsutrymmet värnas. En styrnings- och strukturreform behöver bygga på tillit till skolprofessionerna och ge dem goda förutsättningar att ägna sin tid åt att bedriva och utveckla undervisning av hög kvalitet.

2.3 Utredningens problembild – utmaningar för skolan

I utredningens direktiv anges att syftet med ett statligt huvudmanna- skap eller stärkt statligt ansvar är att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Vår utgångspunkt för detta uppdrag är att verksamheten i skolsystemet i grunden fungerar bra. I väldigt många klassrum möts engagerade lärare och elever, och där sker undervisning av hög kvalitet. Andra funktioner som elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, skolbibliotek samt skolmåltider bidrar också till att utbildningen fungerar som en helhet.

Men under de senaste decennierna har också olika utredningar och rapporter visat på problem i skolsystemet. Dit hör att kunskaps- resultaten, framför allt i grundskolan, och likvärdigheten har för- sämrats under flera decennier, även om kunskapsresultaten på senare tid har vänt uppåt.23 När det gäller komvux visar rapporter att alla elever inte får tillgång till den utbildning de behöver.24 Frågan som

21 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

22 Ibid.

23 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1. Skolverket (2021): Slut- betyg i grundskolan. Våren 2021. Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.

24 Se t.ex. Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Gransk- ning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning. Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens uppföljning av kvalitet.

112

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

utredningen ställer sig är: Kan systemet på ett bättre sätt stödja, stimulera och underlätta det i systemet som fungerar bra, och för- bättra det som fungerar mindre bra? Viktigt att ha med sig är också att en rad reformer har sjösatts under senare år. Andra är föreslagna eller håller på att implementeras. Denna utrednings arbete utgör där- för ännu en pusselbit i ett pågående arbete med att förbättra det svenska skolsystemet.

I detta avsnitt beskriver vi några av problemen med det svenska skolsystemet som kommit till uttryck under de senaste decennierna. Det gäller elevers kunskapsresultat i internationella studier, utveck- lingen av andelen behöriga till gymnasieskolan och genomström- ningen i gymnasieskolan. Vidare redogör vi för kvalitetsbrister inom komvux. Slutligen beskriver vi brister som finns avseende skolans likvärdighet i grund- och gymnasieskolan samt inom komvux.

2.3.1 Skolans kunskapsresultat har sjunkit över tid

– men trenden har nu vänt

För att följa de svenska elevernas kunskapsresultat över tid är de internationella studierna, till exempel Pisa, Timss och Pirls, viktiga.25 Studierna utgör också en möjlighet att jämföra svenska elevers kun- skapsnivå med elever i andra länder. Varken de nationella proven eller betygen är utformade med syftet att beskriva trender.26 Sverige saknar därför nationella verktyg för trendmätningar av elevers kun- skapsutveckling över tid. Jämförelser av betygsresultat över tid för- svåras ytterligare av att betygssystemet vid flera tillfällen har förändrats.

En begränsning i de internationella studierna är att de bara mäter delar av de svenska kurs- och ämnesplanerna. De går inte heller att bryta ner på huvudmanna- eller skolnivå. Därför redovisar utredningen också mått som beskriver elevernas resultat ur en svensk synvinkel, till exempel behörighet till gymnasieskolan och genomströmning i gymnasieskolan. Även dessa mått har sina begränsningar. Exempel- vis har de svenska betygsresultaten i perioder ökat samtidigt som resultaten i de internationella studierna har gått ner. De nationella proven är begränsade i att de inte täcker alla ämnen.

25 Skolverket (2014): Grundskolan i internationella kunskapsmätningar – kunskap, skolmiljö och attityder till lärande. Rapport 407.

26 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

113

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Svenska elevers resultat i internationella studier har gått ner

Sverige har deltagit i internationella studier sedan början av 1960- talet. Den första matematikundersökningen genomfördes 1964 av organisationen IEA (International Association for the Evaluation of Educational Achievement). Sedan 1990-talet har de internationella studierna ökat i antal och genomförs numera återkommande, till exempel vart tredje eller vart fjärde år. De mest kända studierna är Pisa, Pirls och Timss, varav de två första genomförs av OECD och den sista av IEA.27

Sedan 1990-talet har svenska elevers kunskapsresultat sjunkit i de internationella studierna, tills de på senare tid har vänt uppåt. Vid början och mitten av 1990-talet presterade svenska elever på inter- nationell toppnivå inom läsning och naturvetenskap, och hade även goda resultat i matematik. Efter 1995 har de svenska resultaten i matematik och naturvetenskap försämrats kraftigt. Också inom läs- ning har en försämring skett.

I figur 2.1 redovisas genomsnittliga poäng för Sverige i de inter- nationella studierna i läsförståelse, matematik och naturvetenskap under perioden 1991–2019. Av figuren kan man utläsa den nedåtgående trenden gällande kunskapsutvecklingen i svensk skola mellan 1995 och 2012.

27 Skolverket (2004): Internationella studier under 40 år. Svenska resultat och erfarenheter. Skol- verkets aktuella analyser 2004.

114

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Figur 2.1	Kunskapsutvecklingen för elever i läsförståelse, matematik
	och naturvetenskap 1991–2019
	Genomsnittlig poäng i Pisa, Timss och Pirls
600
580
560
540
520
500
480	Läsförståelse 15-åringar (PISA)

460 Matematik 15-åringar (PISA)

Naturvetenskap 15-åringar (PISA)

440	Naturvetenskap åk 8 (TIMSS)
420	Matematik åk 8 (TIMSS)
	Läsförståelse åk 4	(PIRLS)
400	Läsförståelse åk 3	(RLS91)

91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Anm.: Y-axeln är bruten.

Källor: OECD och IEA.

Även spridningen i resultaten har ökat, vilket är tydligt om man studerar de svenska resultaten i Pisa över tid. I både läsförståelse och matematik ligger de svenska elevernas resultat för Pisa 2018 kvar på ungefär samma nivå som de gjorde 2006. Däremot har andelen låg- presterande ökat i både matematik och läsförståelse (se figur 2.2). I de sex olika prestationsnivåer som kan urskiljas har andelen som inte når upp till nivå 2 i läsförståelse, vilket är basnivån, ökat från 13 procent 2000 till 18 procent 2018 (OECD-genomsnittet var då 23 procent). År 2012 var andelen elever som inte nådde upp till nivå 2 i läsförståelse ännu högre (23 procent).28

I matematik är det 19 procent som inte når upp till nivå 2 i Pisa 2018 (med ett OECD-snitt på 24), att jämföra med 17 procent 2003. Även i matematik har andelen som inte når upp till nivå 2 minskat i den senaste mätningen. År 2012 var den 27 procent och 2015 var den 21 procent.

28 Skolverket (2019): PISA 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturveten- skap. Internationella studier 487.

115

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Figur 2.2 Andelen lågpresterande i Pisa-undersökningarna 2000–2018

Procentuell andel som presterar på nivå 2 eller lägre

30
25
20
15
10	Läsförståelse
	Matematik
5	Naturvetenskap
0

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Källa: Eurostat.

I läsförståelse har även andelen högpresterande elever under samma period ökat. Totalt sett över hela tidsperioden har avståndet mellan högpresterande och lågpresterande ökat med 42 Pisa-poäng. Mot- svarande avstånd för ett genomsnittligt OECD-land har ökat med

14 poäng.

Också i naturvetenskap har avståndet mellan de högst presterande

och lägst presterande svenska eleverna ökat.

Generellt har trenden vänt i de internationella studierna

Vid de senaste mätningarna har den tidigare negativa trenden i de internationella studierna brutits och resultaten är nu, enligt Skol- verket, tillbaka på samma nivå som 2006.29 I figur 2.1 ovan kan man se ett första trendbrott i både Pisa- och Timss-undersökningarna

29 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

116

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

2015. Resultaten vände även uppåt i läsförståelse i årskurs 4 i Pirls- undersökningen 2016.

Skolverket konstaterar att resultaten från bland annat Pisa 2018 och Pirls 2016 sammantaget bekräftar det positiva trendbrott som tidigare identifierats, men också de skillnader i resultat mellan olika elevgrupper som framgått. Det finns ett generellt samband mellan elevernas bakgrund och resultat där elever med en mer gynnsam socioekonomisk bakgrund, liksom svenskfödda elever med minst en svenskfödd förälder, som grupp presterar bättre. Flickor presterar också generellt bättre än pojkar i flera av ämnena i de internationella studierna.30

Efter att Pisa-resultatet presenterades 2019 har Riksrevisionen granskat Sveriges deltagande i Pisa-undersökningen 2018, med fokus på exkluderingar och bortfall av elever. Enligt Riksrevisionens rap- port visar granskningen på brister både i Skolverkets uppföljnings- arbete gällande exkluderingar, och i hur regeringen och Skolverket hanterat de tveksamheter som uppkommit. I rapporten rekommen- derar Riksrevisionen regeringen att ta initiativ till att utreda de rätts- liga förutsättningarna för att kunna särredovisa exkluderingsgrun- derna i Pisa-undersökningen. Vidare rekommenderar Riksrevisionen Skolverket att bland annat förbättra arbetet med att säkerställa ett korrekt deltagande i kommande Pisa-undersökningar.31

I regeringens skrivelse med bedömningar med anledning av Riks- revisionens rapport, framför regeringen att den i huvudsak delar Riks- revisionens övergripande bedömning att för många elever har exklu- derats från att delta i Pisa 2018. Men regeringen bedömer också att resultatet i läsförståelse fortsatt är högre än resultatet 2012. Vidare framför regeringen att den i huvudsak instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att Skolverket inte i tillräcklig utsträckning har följt upp den höga andelen exkluderade elever eller andelen bortfall. Med anledning av Riksrevisionens rekommendationer gav regeringen i maj 2021 Skolverket i uppdrag32 att förstärka sina insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med OECD:s gällande rikt- linjer i Pisa 2022.33

30 Ibid.

31 Riksrevisionen (2021): Pisa-undersökningen 2018 – arbetet med att säkerställa ett tillförlitligt elevdeltagande. RiR 2021:12.

32 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk om förstärkta insatser för att säkerställa ett högt deltagande i enlighet med gällande riktlinjer i PISA 2022. U2021/02549.

33 Regeringen (2021): Riksrevisionens rapport om Pisaundersökningen Skr. 2018. Regeringens skrivelse 2021/22:39.

117

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Resultaten i de internationella studierna skiljer sig åt mellan elevgrupper

Resultaten från Pisa 2018 visade att de svenska 15-åringarna preste- rade på en högre nivå än OECD-genomsnittet inom samtliga tre om- råden (läsförståelse, matematik och naturvetenskap). Resultaten inom alla tre områden har också förbättrats sedan de lägsta resultaten noterades 2012 och är nu tillbaka på samma nivåer som 2006. Sam- tidigt är resultatskillnaderna mellan elever med inhemsk bakgrund respektive med utländsk bakgrund, såväl de som är födda i landet som de som är födda utomlands, större i Sverige än i övriga OECD.34

I Pirls 2016, som undersöker läsförmågan hos elever i årskurs 4, låg de svenska elevernas resultat något över genomsnittet i EU- och OECD-länderna. De svenska eleverna hade också förbättrat sitt re- sultat något sedan föregående Pirls-mätning 2011. Skolverket be- dömer det som positivt att en större andel 2016 än 2011 presterade på en hög eller avancerad nivå och att nästan alla elevgrupper förbätt- rade sina resultat. Både flickor och pojkar, elever med olika socio- ekonomisk bakgrund samt elever med olika migrationsbakgrund pre- sterade generellt sett bättre resultat 2016 jämfört med 2011. 35

När det gäller Timss, en internationell studie som undersöker kunskaper i och attityder till matematik och naturvetenskap hos elever i årskurs 4 och årskurs 8, gick svenska elever från höga resultat 1995 till stegvis lägre resultat fram till 2011. Resultaten förbättrades 2015 och dessa resultat står sig även i den senaste Timss-undersök- ningen. Enligt Skolverket betyder det att trendbrottet från 2015 be- kräftas i Timss 2019.36

Fler blir behöriga till gymnasieskolan

– men 14 procent av eleverna kommer inte in

Avslutad utbildning från grundskolan och gymnasieskolan är två av de mest avgörande faktorerna för hur en individ kommer att klara sig i livet. Andelen elever som avslutar grundskolan med behörighet till gymnasieskolans nationella program är därför ett viktigt mått.

34 Skolverket (2019): PISA 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturveten- skap. Internationella studier 487.

35 Skolverket (2017): PIRLS 2016. Läsförmågan hos svenska elever i årskurs 4 i ett internationellt perspektiv. Rapport 463.

36 Skolverket (2020): TIMSS 2019. Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturveten- skap i ett internationellt perspektiv. Internationella studier 2020:8.

118

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Våren 2021 var 86,2 procent av eleverna i årskurs 9 behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Det är en ökning med 0,6 procentenheter jämfört med det föregående läsåret och med 3,7 procentenheter sedan 2017. Trots denna ökning saknade nästan 16 000 elever (13,8 procent) behörighet till något av gymnasieskolans nationella program.37

I figur 2.3 visas andelen elever som var obehöriga till gymnasie- skolans yrkesprogram.

Figur 2.3 Andelen obehöriga till gymnasieskolans yrkesprogram 1997/1998–2019/2020

Procent

24		Andel obehöriga pojkar				Andel obehöriga flickor					Totalt
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
97/98	99/00	01/02	03/04	05/06	07/08	09/10	11/12	13/14	15/16	17/18	19/20

Källa: Skolverket.

Figuren visar att andelen obehöriga elever till gymnasieskolan ökade kontinuerligt fram till läsåret 2015/2016. Därefter började andelen minska.

Det var fler flickor (87,2 procent) än pojkar (85,3 procent) som uppnådde behörighet till ett nationellt program läsåret 2020/2021. Men skillnaden mellan könen har minskat under de senaste åren: 2017

37 Skolverket (2021): Slutbetyg i grundskolan. Våren 2021.

119

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

uppnådde 79,2 procent av pojkarna behörighet medan 86,4 procent av flickorna gjorde det.38

Behörighetsskillnader finns också bland utrikesfödda elever som kommit till Sverige efter skolstart (56,7 procent) och utrikesfödda elever som gått i svensk skola hela skolgången (85,4 procent).

Vidare var det en lägre andel elever med behörighet till gymnasie- skolan bland elever vars föräldrar har kortare utbildning än bland elever med minst en förälder med eftergymnasial utbildning. Bland eleverna med föräldrar med förgymnasial utbildning var det 53,2 pro- cent som uppnådde behörighet medan motsvarande andel var 93,5 pro- cent bland eleverna med minst en förälder med eftergymnasial ut- bildning.

Det är också skillnader i behörighet mellan olika delar av landet. Våren 2020 uppnådde 82,9 procent av eleverna i kommunala skolor i storstäder behörighet till ett nationellt program. I landsbygdskom- muner var andelen 81,6 procent.

Det genomsnittliga meritvärdet från grundskolan har ökat trots sjunkande kunskapsresultat i de internationella studierna

Samtidigt som kunskapsresultaten i de internationella studierna visade på sjunkande resultat från mitten av 1990-talet och fram till 2012, har det genomsnittliga meritvärdet för de elever som gick ut grund- skolan ökat sedan det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet infördes i slutet av 1990-talet. I figur 2.4 visas betygsutvecklingen för elever som gick ut årskurs 9 mellan 1998 och 2021.

38 Skolverket (2021): Grundskolan – Betyg och Prov – Riksnivå, Tabell 1C: Behörighet till gymnasieskolans nationella program för elever som avslutat årskurs 9, 2016/17–2020.

120

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Figur 2.4 Genomsnittligt meritvärde från grundskolan mellan läsåren 1997/1998 och 2019/2020

Källa: Skolverket.

Figuren visar att betygen mellan åren 1998 och 2021 ökade med cirka 23 meritpoäng. Detta motsvarar ungefär att en elev har höjt sina betyg med ett betygssteg enligt nuvarande betygsskala i hälften av grundskolans ämnen. Ökningen skedde samtidigt som Pisa-under- sökningarna under vissa perioder visade att kunskaperna bland 15- åringar sjönk kraftigt i läsförståelse, matematik och naturvetenskap.39 Detta tyder på att Sverige har haft betygsinflation sedan de mål- och kunskapsrelaterade betygen infördes. Med betygsinflation menas att betygsnivåerna höjs över tid, utan att elevernas kunskaper ökar i motsvarande utsträckning.

Enligt Skolverket sker en ökning av betygsnivåerna i alla grund- skolans ämnen utom matematik. Skolverket drar slutsatsen att betygs- inflationen är större i ämnen som har inte har nationella prov, eller har en kort tradition av dem.40 Utredningen återkommer till frågan om relationen mellan betygsresultat och resultat på nationella prov i avsnitt 2.3.3 nedan.

39 Skolverket (2019): PISA 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturveten- skap. Internationella studier 487.

40 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

121

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Genomströmningen i gymnasieskolan har förbättrats

– men en av fem tar inte examen

Att ha en gymnasieutbildning är avgörande för att ungdomar senare ska etablera sig på arbetsmarknaden. Examensfrekvensen säger där- för något om hur gymnasieskolan lyckas med att förbereda elever för fortsatta studier och arbetsliv.

I gymnasieskolan finns nationella program (yrkesprogram och hög- skoleförberedande program) och introduktionsprogram. Introduk- tionsprogrammen ska ge obehöriga elever möjlighet att komma in på ett nationellt program, eller leda till att de kan få ett arbete.

Resultaten för avgångselever i gymnasieskolan har successivt för- bättrats sedan gymnasiereformen 2011. År 2021 var det 79,6 procent av eleverna som börjat på ett nationellt program hösten 2018 som tagit examen inom tre år. År 2020 var motsvarande andel 78,3 pro- cent. Av den årskull som var den första att genomgå den reformerade gymnasieskolan, med examensår 2014, var det 71,6 procent som tog examen inom tre år.41

Även om ökningen av examensfrekvensen är positiv, är det drygt en av fem elever som påbörjat gymnasieskolan på ett nationellt pro- gram som lämnar utbildningen utan examen efter tre års studier. Sett till hela gymnasieskolan, alltså om man även räknar med elever som börjar sina studier i gymnasieskolan på introduktionsprogram, är andelen elever med examen oförändrad jämfört med tidigare. Det är 72 procent av eleverna som tar examen inom fem år. Det innebär att 28 procent av en årskull lämnar gymnasieskolan utan examen.

Av elever som påbörjar gymnasieskolan på ett introduktions- program är det också många som aldrig övergår till ett nationellt program. I en registerstudie där Skolverket följde de 9 540 elever som hösten 2012 började på något av introduktionsprogrammen, under- söktes bland annat elevernas väg genom gymnasieskolan. Studien visade att endast drygt hälften, 56 procent, övergick till ett nationellt program. Knappt hälften av eleverna, 44 procent, studerade endast på introduktionsprogram under sin tid i gymnasieskolan.42

Också i gymnasieskolan uppnår kvinnor bättre resultat än män och genomströmningen är bättre bland kvinnorna. Andelen kvinnor som tog examen från nationella program examensåret 2021 var 81,8 pro-

41 Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.

42 Skolverket (2019): Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt.

122

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

cent jämfört med 77,5 procent för männen. Men mönstret bryts på yrkesprogrammen, där det 2021 var männen som i något högre ut- sträckning, 75,2 procent, uppnådde examen jämfört med kvinnorna, 74,6 procent. På de högskoleförberedande programmen var det 84,3 pro- cent av kvinnorna jämfört med 78,9 procent av männen som upp- nådde examen efter tre år. År 2020 var det också fler kvinnor än män som uppnådde grundläggande behörighet till högskoleutbildning (81,1 respektive 65,0 procent). Kvinnorna får också bättre betyg.

Figur 2.5 Andel elever med gymnasieexamen inom tre år fördelat på högskoleförberedande program, yrkesprogram

och introduktionsprogram åren 2014–2021

Procent

Källa: Skolverket.

Liksom i grundskolan är resultaten i gymnasieskolan bättre bland elever med välutbildade föräldrar än för elever med föräldrar med kortare utbildning. Av samtliga elever som påbörjade gymnasie- skolan 2017 var det 78,2 procent av eleverna vars föräldrar hade efter- gymnasial utbildning som 2021 tog examen inom tre år, medan mot- svarande andel var 64,6 procent för barn till gymnasieutbildade. När

123

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

det gäller barn till föräldrar med endast förgymnasial utbildning var det enbart 33,4 procent som tog examen inom tre år.43

Denna statistik inkluderar även elever på introduktionsprogram. I gruppen av elever med föräldrar med endast förgymnasial utbild- ning ingår sannolikt till största delen nyanlända elever som studerar på introduktionsprogrammet språkintroduktion. Att dessa elever inte hinner ta examen inom tre år är förväntat.

Elever som lämnar gymnasieskolan med examen har störst möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden eller gå vidare till högskolan

Gymnasieskolan ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fort- satta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet.44 Hur stora andelar av eleverna som etablerar sig på arbetsmarknaden eller går vidare till högskolestudier är därför vik- tiga mått.

Skolverket har visat att 7 av 10 ungdomar som tog en yrkesexamen läsåret 2013/2014 hade en etablerad ställning på arbetsmarknaden efter fem år. Andelen med etablerad ställning ökar ju längre tid som går efter examen. Av elever på högskoleförberedande program var andelen 36,4 procent efter fem år. I den elevgruppen är det å andra sidan fler som går vidare till högskolestudier. Andelen är störst tre år efter examen (56 procent).45

Vissa ungdomar varken arbetar eller studerar efter genomförd gymnasieutbildning. I Skolverkets statistik över etableringsstatus fem år efter examen var det 2,7 procent av eleverna med examen från ett yrkesprogram och 2,3 procent av eleverna med examen från ett hög- skoleförberedande program som varken arbetade eller studerade. En större andel finns bland elever som inte uppnått examen: 5,7 procent bland yrkesprogramselever och 5,4 procent bland elever på hög- skoleförberedande program. Av elever som hade avslutat gymnasie- skolan utan examen och med betyg i färre än 2 500 gymnasiepoäng, var det 10 procent som varken arbetade eller studerade fem år efter genomgången gymnasieutbildning.

43 Skolverket (2021): Tabell 3B: Genomströmning inom 3 år för nybörjare i år 1 den 15 oktober 2017.

44 15 kap. 2 § skollagen.

45 Skolverket (2021): Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 efter gymnasie- skola. Dnr 2021:1021.

124

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

En kartläggning av ungdomsgruppen identifierar olika riskfakto- rer för unga att hamna i gruppen som varken arbetar eller studerar. Bland dem finns faktorer i uppväxtmiljön, exempelvis föräldrarnas utbildningsbakgrund, liksom personliga egenskaper, beteenden och utbildningsresultat.46

Ur ett internationellt perspektiv är andelen unga som varken arbe- tar eller studerar i Sverige låg. Enligt internationellt jämförbara siff- ror från OECD låg andelen unga som varken arbetar eller studerar i Sverige på omkring 10 procent bland 20–24-åringar medan snittet i OECD-länderna var 15 procent.

Flickor och kvinnor har generellt bättre studieresultat än pojkar och män

Även om resultaten har vänt uppåt bland de svenska eleverna, skiljer sig resultaten mellan könen. Flickor och kvinnor har generellt bättre resultat än pojkar och män på alla nivåer i skolsystemet, även om det finns tecken på att pojkarna och männen är på väg i kapp.

När det gäller betygen i grundskolan hade flickorna i genomsnitt ett högre meritvärde än pojkarna (235,4 respektive 212,9 poäng i 16 ämnen), trots att flickornas genomsnittliga meritvärde faktiskt minskat från våren 2020 till våren 2021. Pojkarna hade i stället högre meritvärden våren 2021 jämfört med våren innan.47

Även i grundskolans nationella prov i årskurs 9 uppnådde flickorna i högre grad än pojkarna godkända delprovsbetyg (betygsstegen A–E) i de olika delproven läsåret 2018/2019.48 Läsåret 2019/2020 genom- fördes inga nationella prov på grund av coronapandemin.

Liknande könsmönster finns generellt i gymnasieskolan, där den genomsnittliga betygspoängen våren 2021 var 15,2 för kvinnor som slutförde gymnasieskolan på nationella program, medan den för män var 13,8.49

46 Forte (2020): Unga som varken arbetar eller studerar – en kartläggning och kunskapsöversikt.

47 Skolverket (2021): Slutbetyg i grundskolan. Våren 2021.

48 Skolverket (2019): Resultat på nationella prov i årskurs 3, 6 och 9, läsåret 2018/19. PM.

49 Skolverket (2021): Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.

125

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

2.3.2 Utbildningen inom komvux är inte tillräckligt individanpassad och flexibel

Vad som kännetecknar en utbildning av hög kvalitet skiljer sig mel- lan olika skolformer, eftersom dessa har olika mål. Inom komvux kan målen för utbildningen, och vägarna framåt, se olika ut för olika individer. Alla siktar till exempel inte på en gymnasieexamen. Därför är betyg inte ett lika relevant resultatmått som i grund- och gym- nasieskolan. Betyg har heller ingen urvalsfunktion när det gäller vissa skolformsdelar, eftersom det inte krävs godkända betyg för att gå vidare från en skolformsdel till en annan, exempelvis från komvux i sfi till komvux på grundläggande nivå. Flexibiliteten kräver i stället att elever ska kunna studera inom flera skolformsdelar parallellt.

När det gäller komvux behöver därför kvalitet beskrivas utifrån målen för komvux.

I en rapport om kvalitetsarbete i vuxenutbildningen uttrycker forskaren Cecilia Bjursell med flera det så här:

Det finns två vanliga sätt att beskriva kvalitet i vuxenutbildning. Det ena sättet är att betona vem man är till för, det vill säga de studerande men även till viss del lärare och framtida arbetsgivare. Det andra sättet är att betona verksamheten, det vill säga hur väl olika processer fungerar i rela- tion till nationella mål och regleringar. De här två sätten är sidor av samma mynt, eftersom de nationella målen handlar om att erbjuda individuella och flexibla lösningar för att individen ska uppnå sina mål med studierna.50

När det gäller de nationella målen för komvux är det enligt skollagen elevens behov och förutsättningar som ska vara utgångspunkten för en enskild elevs utbildning.51 Av förordningen om vuxenutbildning framgår att utbildningen ska anpassas så att den kan kombineras med andra studier och bedrivas kontinuerligt hela året.52 Inom komvux finns därför varken läsår eller terminer.

Vidare framgår av läroplanen för vuxenutbildningen att vuxen- utbildningens målgrupp är heterogen och att eleverna är individer med mycket olika förutsättningar. Även elevernas mål med utbild- ningen kan variera. Utbildningen måste därför anpassas utifrån indi- videns behov och förutsättningar och kan variera både till längd och till innehåll. Hänsyn ska tas till de enskilda elevernas olika förutsätt-

50 Bjursell, Cecilia m.fl. (2015): Kvalitetsarbete i vuxenutbildning. En rapport från ENCELL (Nationellt Centrum för livslångt lärande). Rapport 1:2015, s. 52.

51 20 kap. 2 § skollagen.

52 2 kap. 25 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

126

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

ningar, behov och kunskapsnivå och till att det finns olika vägar att nå målen. Flexibilitet ska alltid eftersträvas när det gäller utbildningen, vilket kan handla om plats för utbildningens genomförande, tid, studie- takt, studieform och sätt att lära.53

Individanpassning och flexibilitet är alltså ledstjärnor för komvux och en utbildning av hög kvalitet är en sådan som i hög utsträckning anpassar sig till individens behov och förutsättningar.

Vad är då flexibilitet och individanpassning? I rapporten om kvalitetsarbete i vuxenutbildningen skriver Bjursell med flera att det i begreppet flexibilitet ryms många dimensioner. Exempelvis ska ut- bildningen kunna erbjuda individuellt anpassade studievägar där en elev på kort tid ska kunna fullfölja studierna. Det ska finnas ett brett utbud av utbildningar med individanpassade arbetssätt för att möta efterfrågan, och eleverna ska utveckla kunskaper i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet och samhället. Det ska gå att kombinera arbete och utbildning. Vidare ska utbildningen matcha individens behov och önskemål med samhällets och arbetsgivares behov av kompetens.54

När det gäller individanpassning framhåller Skolverket att en in- dividualiserad undervisning förutsätter en aktiv lärarroll, nära rela- tioner mellan lärare och elev, att läraren har kännedom om elevens behov samt förmåga och vilja att möta dessa behov.55

Ändå visar flera rapporter från Skolinspektionen att utbildningen inom komvux inte alltid är tillräckligt individanpassad och flexibel.56 Ett exempel är en granskning av komvux på gymnasial nivå, som visar att huvudmän och rektorer behöver utveckla arbetet med att erbjuda elever som studerar teoretiska kurser inom komvux på gym- nasial nivå en flexibel och individanpassad utbildning och undervis- ning. I rapporten lyfter Skolinspektionen att hur utbildningen och undervisningen organiseras i större utsträckning behöver utgå från elevers behov och förutsättningar. I dag är det inte sällan de organi- satoriska faktorerna som styr upplägget av utbildningen snarare än elevers behov, vilket riskerar att få negativa konsekvenser för elev-

53 Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen.

54 Bjursell, Cecilia m.fl. (2015): Kvalitetsarbete i vuxenutbildning. En rapport från ENCELL (Nationellt Centrum för livslångt lärande). Rapport 1:2015.

55 Skolverket (2009): Vad påverkar resultaten i svensk grundskola. En sammanfattande analys. Stockholm: Fritzes.

56 Se t.ex. Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Gransk- ning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning. Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens uppföljning av kvalitet.

127

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

erna. Det finns då en betydande risk att elever inte påbörjar utbild- ning, att utbildningen tar lång tid eller att elever inte slutför utbild- ningen. Detta kan leda till att elever går miste om behörighet och möjlighet till fortsatta studier och sysselsättning och att arbetsmark- nadens behov av utbildad arbetskraft inte möts.57

Att det återkommande finns indikationer på utvecklingsbehov inom komvux, pekar också Skolverket på i sin lägesbedömning för 2020. Även Skolverket sätter utvecklingsbehoven i samband med skillnader i förutsättningar för verksamheten och den faktiska ut- bildningen. Bland annat lyfts i lägesbedömningen att det är många elever som avbryter kurser inom komvux. Under 2018 var det 18 pro- cent som avbröt en kurs på grundläggande eller gymnasial nivå, och inom sfi var motsvarande andel 24 procent. Dessa andelar har inte förändrats nämnvärt över tid. Enligt Skolverket är den höga andelen avbrott problematisk, även om alla avbrott i sig inte är ett problem. Avbrott kan ske på grund av personliga skäl såsom arbete, sjukdom eller föräldraledighet. Däremot är det många kommuner som inte följer upp orsaker till studieavbrott. Utan kunskap om orsakerna blir det svårt för huvudmän och rektorer att vidta rätt åtgärder för att minska avbrotten.58

Vidare lyfter Skolverket att skillnader i förutsättningar inom kom- vux leder till bristande likvärdighet.59 Utredningen utvecklar det per- spektivet i avsnittet om likvärdighet nedan.

2.3.3 Likvärdigheten i skolan har försämrats

Skolan har potential att utjämna livschanser och ge elever möjlighet att i högre grad själva utforma sin framtida tillvaro. För att skolan ska ha denna utjämnande effekt krävs att alla elever har lika tillgång till utbildning av hög kvalitet, oavsett vilka de är och var de bor och går i skolan. Utbildningen bör dessutom uppväga elevers olika förut- sättningar så att alla elever får möjlighet att lyckas.

Under de senaste decennierna har flera utredningar och rapporter visat att skolan inte är tillräckligt likvärdig. Det gäller de skolformer

57 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

58 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

59 Ibid.

128

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

som riktar sig till barn och unga såväl som komvux, även om den bristande likvärdigheten tar sig olika uttryck.

När det gäller grundskolan har, under de senaste decennierna, betydelsen av elevers familjebakgrund för kunskapsresultaten varit omfattande och enligt vissa studier till och med ökat. Dessutom har studier visat att resultatskillnaderna mellan olika skolor, den så kallade mellanskolvariatonen, ökar. Också inom gymnasieskolan har mellan- skolvariationen ökat. När det gäller komvux är det största problemet att elever i olika kommuner har olika tillgång till den utbildning de behöver.

Elevers möjligheter att lyckas i sina studier är också olika bero- ende på vilken skola eller utbildningsverksamhet de går i, och i vilken kommun den ligger.

Svensk skola ska vara likvärdig

Skollagen är tydlig med att utbildningen i det svenska skolväsendet ska vara likvärdig. För det första ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning.60 För det andra ska utbildningen vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anord- nas.61 Vare sig en elev får sin utbildning i Kiruna, Malmö, Karlstad eller Sandviken, ska utbildningen hålla lika hög kvalitet. Detta be- höver inte betyda att skolor och verksamheter ska ha samma arbets- sätt eller organisation, men kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs.62

För det tredje ska utbildningen vara kompensatorisk. Det innebär att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. Det innebär också att utbildningen ska sträva efter att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen.63 Studier visar att elever med en svagare socioekonomisk bakgrund har sämre förutsättningar att lyckas i skolan än elever med en starkare socioekonomisk bakgrund. Skolan har i uppdrag att kompensera för elevers olika förutsättningar.

60 1 kap. 8 § skollagen.

61 1 kap. 9 § skollagen.

62 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

63 1 kap. 4 § skollagen.

129

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

För att kunna uppfylla skolans kompensatoriska uppdrag är för- delningen av resurser central. Enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elever- nas olika förutsättningar och behov.64

Men det kompensatoriska uppdraget handlar inte bara om att styra ekonomiska resurser efter behov, utan också om att fördela behöriga lärare över skolor och verksamheter med olika elevsammansättning, och att se till att dessa lärare har rätt förutsättningar för att bedriva en undervisning av hög kvalitet.

Det finns både styrkor och svagheter i skolans likvärdighet

Långtidsutredningens senaste betänkande, som publicerades 2019, fokuserade på jämlikhet och innehöll en bilaga om den svenska sko- lan.65 Eftersom bilagan ger en bra bild av likvärdigheten i grund- och gymnasieskolan är den en viktig utgångspunkt för följande genom- gång av läget. I ett avsnitt längre ner kommer vi att komplettera bilden av den svenska skolans likvärdighet med ett avsnitt som fokuserar på komvux och utgår från andra källor.

Den sammantagna bilden av likvärdigheten i den svenska skolan ger ett blandat intryck

Långtidsutredningen lyfter fram flera styrkor med den svenska skolan ur ett likvärdighetsperspektiv, till exempel att

• lärartäthet fördelas efter elevers behov

• skolsystemet ser ut att snabbt förstärka resurserna i skolor som tar emot många nyanlända

• resursfördelningen när det gäller särskilt stöd inom skolor är starkt kompensatorisk

64 2 kap. 8 b § skollagen.

65 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

130

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

• familjebakgrundens betydelse för skolresultaten har varit förhål- landevis konstant, åtminstone för svenskfödda elever, under en lång period – en period som bland annat kännetecknas av ökad ojäm- likhet i samhället i stort.66

Men Långtidsutredningen bedömer också att det finns förbättrings- potential och reformutrymme vad gäller den svenska skolans likvär- dighet. Bland de områden som Långtidsutredningen anger som mer problematiska nämns

• skolsegregationen

• skillnaderna i uppmätt skolkvalitet mellan fristående och kom- munala skolor samt mellan stad och landsbygd

• den ojämlika tillgången till skolor av hög uppmätt kvalitet

• avsaknaden av kompensatorisk fördelning av lärarkompetens.

Förutom att elever med en bakgrund som ger starka förutsättningar för att klara skolan oftare går på skolor med högre kvalitet än elever med svagare förutsättningar, innebär den ökade skolsegregationen att elever med olika bakgrund och förutsättningar i lägre utsträck- ning möts. Detta är problematiskt utifrån skolans demokrati- och fostransuppdrag. Det finns också en risk att skolsegregationen spiller över i ökade kunskapsskillnader mellan elever, även efter att man tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund, om utvecklingen fortsätter när det gäller att skolor med mindre resursstarkt elevunder- lag har svårare att rekrytera och behålla skolpersonal samt har färre erfarna lärare.

Betygssättningen i förhållande till de nationella proven skiljer sig åt mellan skolor

Det går inte att tala om likvärdighet utan att tala om bedömning och betygssättning. Skolverket har visat att det finns stora skillnader i betygs- sättning mellan skolor. Den mest sannolika förklaringen är att lärare

66 Ibid.

131

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

på olika skolor och över landet gör olika tolkningar av mål, kriterier och kunskaper som eleverna ska uppvisa för att få ett visst betyg.67

När Skolverket jämförde kursbetyg med resultat på nationella prov i gymnasieskolan fann de att skillnaderna var betydande. Det finns gott om skolor där en stor andel av eleverna får högre betyg än provbetyg i ett ämne och det finns samtidigt skolor där en stor del av eleverna får lägre betyg än provbetyg i samma ämne.68

Över tid har betygssättningen i relation till de nationella proven inte förändrats på något avgörande sätt under tidsperioden 2005– 2017. I jämförelser mellan huvudmän finner Skolverket att betygen sätts mer generöst i förhållande till de nationella proven i fristående skolor.69

Vidare har Skolverket visat att betygssättningen tenderar att anp- assas till prestationsnivån på skolan. Elever på högpresterande skolor får lägre betyg än elever med motsvarande kunskaper på lågpreste- rande skolor. Det innebär att elever som går på högpresterande skolor tenderar att missgynnas och elever på lågpresterande skolor att gyn- nas.70 De nationella proven förefaller ha en återhållande effekt på denna relativa betygssättning. Under pandemin, då de nationella proven ställ- des in, tycks den relativa betygssättningen ha ökat, enligt Skolverkets fördjupade analyser. Skolverkets slutsats utgår från att slutbetygen i årskurs 9 år 2021 inte påverkades trots att de borde ha sjunkit på grund av fjärr- och distansundervisning samt ökad frånvaro.71

År 2018 trädde ny lagstiftning i kraft som innebär att lärarna sär- skilt måste beakta resultaten från de nationella proven när de sätter betyg. Men enligt Betygsutredningen tycks den nya bestämmelsen inte ha lett till en mer likvärdig betygssättning i årskurs 9 det första året som bestämmelsen gällde (2019).72

Enligt Skolverket är orsaken till den olikvärdiga betygssättningen att det finns en inbyggd problematik i betygssystemets utformning.

67 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

68 Skolverket (2020): Analyser av likvärdig betygssättning i gymnasieskolan. Jämförelser mellan kursbetyg och kursprov. Rapport 2020:3.

69 Skolverket (2019): Analyser av likvärdig betygssättning mellan elevgrupper och skolor. Jäm- förelser mellan betyg och nationella prov i årskurs 9. Rapport 475.

70 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

71 Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet. Delredovisning 4. Redo- visning av regeringsuppdrag.

72 SOU 2020:43 Bygga, bedöma, betygssätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper.

132

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

För att nå en markant ökad likvärdighet i betygssättningen krävs därför grundläggande systemförändringar i betygssystemet.73

Frågan om en mer likvärdig bedömning och betygssättning är förstås stor och mycket viktig för ett skolsystem som strävar efter att öka likvärdigheten. Att utreda betygssystemets utformning ingår dock inte i den här utredningens uppdrag. I avsnittet om likvärdighet kommer vi i stället att fokusera på vad i skolsystemet som påverkar elevers möjligheter till likvärdig utbildning.

Skillnader i kunskapsresultat ökar

Förutsättningarna för grundskoleelever att uppnå goda kunskaps- resultat skiljer sig inte bara utifrån deras socioekonomiska bakgrund, utan också utifrån vilken skola de går i, och i vilken kommun den ligger. Det betyder att möjligheten att uppnå goda resultat för exem- pelvis en elev med lågutbildade föräldrar kan vara större om eleven går i X-skolan i X-kommunen än i Y-skolan i Y-kommunen.

Långtidsutredningen visar att resultatskillnaderna mellan olika skolor och kommuner har ökat sedan början av 1990-talet. Vilken skola en elev går i, och var den ligger, har alltså betydelse för elevens möjligheter att lyckas i skolan.74

Ett sätt att mäta skillnaden mellan skolors resultat är att jämföra elevers meritvärden. När Skolverket gör detta finner de att skillnaden mellan de genomsnittliga meritvärdena vid högpresterande och låg- presterande skolor har ökat. År 2000 skilde det 40 poäng mellan hög- och lågpresterande skolor. År 2016 hade skillnaden ökat till cirka 65 poäng.75

Den huvudsakliga orsaken till resultatskillnaderna mellan skolor är, enligt Långtidsutredningen, ökad skolsegregation och inte ökade kvalitetsskillnader mellan skolor. Men det finns tecken på att den specifika grundskolans betydelse för elevers resultat har ökat något under de senaste tio åren.76

73 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden Ett kunskapsunderlag om modeller för att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

74 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

75 Skolverket (2018): Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Rapport 467.

76 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

133

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

I gymnasieskolan har betydelsen av vilken skola eleven går i inte fått en ökad betydelse för betygsresultaten när man jämför elever med samma bakgrund. När Långtidsutredningen jämför betygsskill- nader mellan gymnasieskolor kommer de fram till att det för elever med samma förutsättningar finns mycket små förändringar av mellan- skolvariationen i gymnasiebetygen. De ökade resultatskillnaderna mellan gymnasieskolor kan därmed nästan uteslutande förklaras av att elever med en bakgrund som ger starka förutsättningar att klara skolan i högre utsträckning går på samma skolor, och inte av ökade skillnader i skolkvalitet.

När det gäller resultatskillnader mellan olika kommuner, har även dessa ökat sedan 1990-talet. Men Långtidsutredningen konstaterar att de ökande skillnaderna tycks bero på en förändrad elevsamman- sättning i kommunerna. Detta innebär att kommuner med en hög andel elever med svaga förutsättningar uppvisar sämre kunskapsresultat än kommuner med en hög andel elever med starka förutsättningar. När Långtidsutredningen jämför resultatutvecklingen i kommuner med olika befolkningsstorlek, finner de dock att betygsskillnaderna mellan elever som går i skolor i storstäder och i skolor på landsbygden har ökat de senaste 20 åren. Dessa skillnader kan inte förklaras av en förändrad elevsammansättning.

Också Jan-Eric Gustafsson och Kajsa Yang Hansen, som har jämfört slutbetygens utveckling i årskurs 9 mellan 1998 och 2008, finner en betydande variation mellan olika kommuner. Positiv ut- veckling har framför allt skett i storstadskommuner och förorts- kommuner. Gustafsson och Hansens studie ger inga förklaringar till variationen mellan olika typer av kommuner, men författarna lyfter möjliga ingångar till fortsatt forskning. En sådan är om betygsök- ningarna i storstadsområdena är uttryck för sanna förändringar i kunskaper eller om de är uttryck för betygsinflation. Författarna pekar på att skolvalet i storstadsområdena medför ökad konkurrens mellan skolor, och att förändringarna möjligen kan tolkas som att betygsinflation är en viktig faktor.77

77 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2011): Förändringar i kommunskillnader i grundskole- resultat mellan 1998 och 2008. I: Pedagogisk Forskning i Sverige årg. 16 nr 3 2011 ISSN 1401-6788.

134

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Elever med olika bakgrundsförutsättningar går på olika skolor

Långtidsutredningen konstaterar att skolan under de senaste decen- nierna har blivit alltmer segregerad, såväl socialt som etniskt.78 Det be- tyder att elever med liknande bakgrund allt oftare går på samma skola. Långtidsutredningen benämner detta fenomen som elevsortering, det vill säga att elever med olika bakgrundsförutsättningar sorteras till olika skolor.79

När det gäller grundskolor, uttrycker Långtidsutredningen det som att sorteringen till skolor utifrån elevers förutsättningar fort- sätter att öka, och har gjort så sedan slutet av 1980-talet. Sorteringen sker utifrån elevers migrationsbakgrund, föräldrars utbildningsnivå och familjeinkomst. Som exempel kom 2017, i grundskolor med få högutbildade föräldrar, endast en tredjedel av eleverna från hem med högutbildade föräldrar, medan andelen var 70 procent i skolor med många högutbildade föräldrar.80

Enligt Långtidsutredningen är ökad boendesegregation den huvud- sakliga orsaken till den ökade skolsegregationen i grundskolan. Det beror på att de flesta eleverna går i en skola nära hemmet. Men även skolvalet lyfts som en orsak. Sannolikheten för att elever med star- kare förutsättningar går i en fristående skola är dubbelt så hög jäm- fört med sannolikheten bland elever med svagare förutsättningar. Ytterst få av skolorna med svaga elevförutsättningar är fristående.

Elevförutsättningarna skiljer sig också mellan skolor i olika delar av landet. Skolor med svaga förutsättningar finns både i storstads- områden och på landsbygd, med de allra svagaste i landsbygdskom- muner. Skolor med de starkaste förutsättningarna ligger till största delen i storstäderna. Enligt Långtidsutredningen speglar denna för- delning i stort de socioekonomiska skillnaderna mellan stad och land i Sverige.

När det gäller elevsorteringen i gymnasieskolan konstaterar Lång- tidsutredningen att denna alltid har varit större än i grundskolan, eftersom elever vid övergången delas upp i olika utbildningsinrikt- ningar och att denna uppdelning utgår från tidigare skolprestationer. Totalt sett har elevsorteringen inom gymnasieskolan ökat under de senaste decennierna. Till skillnad från i grundskolan finns inom de

78 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

79 Jämförelsen avser den 10:e respektive den 90:e percentilen av alla skolor.

80 Jämförelsen avser den 10:e respektive den 90:e percentilen av alla skolor.

135

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

högskoleförberedande programmen ingen tydlig sortering till fristå- ende skolor utifrån elevers förutsättningar. Inom yrkesprogrammen är däremot elever med starka förutsättningar överrepresenterade i fristående skolor.

Skillnader i skolkvalitet ökar

Långtidsutredningen har också undersökt olika skolors kvalitet med hjälp av mervärdesmått. Skolans mervärde mäter hur mycket en skola förbättrar elevernas resultat efter att hänsyn har tagits till elevernas initiala förutsättningar och tidigare skolresultat. Måttet rymmer under- visningskvalitet, men också eventuella effekter av elevgruppens sam- mansättning. Om en skola har ett högt mervärde kan det alltså bero både på att undervisningen bedrivs av skickliga lärare och på att skolan har elever med goda förutsättningar.

Långtidsutredningen menar att om skolans verksamhet gynnas av att ha elever med goda bakgrundsförutsättningar, till exempel genom att arbetsmiljön förbättras, eller att det är lättare att rekrytera skick- liga lärare, kommer även denna dimension att fångas av kvalitets- måttet mervärde.81

Långtidsutredningens analyser visar på ett samband mellan elever- nas bakgrundsförutsättningar och skolans kvalitet. Sambandet inne- bär att studiestarka elever oftare går på grundskolor med högre upp- mätt kvalitet än studiesvaga elever. Dessa skillnader har ökat sedan 1990-talet.

Vidare är kvalitetsskillnaderna mellan kommunerna stora, och skolor i storstadskommuner har högre mervärde än skolor på lands- bygden. Långtidsutredningen konstaterar att skillnaderna dessutom har tilltagit över tid, vilket har drivit isär skolresultaten mellan land och stad.

Sammantaget leder dessa kvalitetsskillnader till att det blir svårare för skolan att utjämna elevernas förutsättningar att nå goda kunskaps- resultat.

81 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

136

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Ett exempel: Stockholmselever som pendlade fick bättre betyg

– men inte de som bytte skola ofta

Sweco Eurofutures har på Stockholms stads uppdrag studerat hur elevers pendlingsmönster förändrats över tid och mellan årskurser.

Studien utgick från ett datamaterial bestående av 15 792 elever boende i Stockholms kommun, i tre kohorter, som avslutade sin skol- gång våren 2009 respektive 2010 och 2011. Syftet var bland annat att undersöka hur elevpendlingen påverkade ur ett elevperspektiv, exem- pelvis genom att eleven nådde bättre resultat.82

Som tabell 2.1 nedan visar, var det var vanligast att elever inte bytte skola om skolgången inte krävde det. Näst vanligast var att elever bytte skola en gång under hela skolgången och relativt få elever bytte skola två eller fler gånger.

Tabell 2.1 Antal skolbyten i Stockholm under hela skolgången

Antal ”egna byten” som gjorts utan att skolgången kräver det

			Antal egna byten
Startår	Totala antalet elever	0	1	2	3	4	5	6
1999/2000	5 573	3 681	1 406	348	111	24	3	0
2000/2001	5 303	3 575	1 347	272	84	23	2	0
2001/2002	4 916	3 348	1 193	309	61	4	0	1

Källa: Sweco Eurofutures (2012): Elevströmmar i Stockholms grundskolor. Delrapport 2.

De största elevströmmarna gick från vissa ytterstadsstadsdelar till innerstaden, medan innerstadseleverna inte pendlade i någon större omfattning. Främst var det tre kategorier av elever som pendlade: flickor, elever med utländsk bakgrund och elever med lågutbildade föräldrar.

I närstudier av tre ytterstadsområden där många elever pendlade, fann Sweco Eurofutures att pendlande elever i många fall hade bättre betyg (högre meritvärde) än de elever som stannade i området där de bodde. Elever som bytte skola oftare än när skolgången krävde det, nådde dock i genomsnitt lägre resultat. Tvärtom hade de elever som inte bytt skola annat än då skolgången så krävde, de bästa betygen.

82 Sweco Eurofutures (2012): Elevströmmar i Stockholms grundskolor. Delrapport 2.

137

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Skolbyten påverkar alla i en skola – inte bara eleven som byter skola

När forskarna Gabriel Heller Sahlgren och Henrik Jordahl disku- terar effekterna av skolbyten, konstaterar de att mycket av forsk- ningen på området är bristfällig eftersom den ofta bortser från kva- liteten på skolorna som eleverna byter till, och oftast nöjer sig med att analysera kortsiktiga effekter.83

Detta går i linje med vad Utredningen om en mer likvärdig skola fann vid en genomgång av forskning för att försöka besvara frågan om hur skolbyten påverkar eleverna. Det är svårt att isolera effekten av skolbyten i sig från effekterna av eventuella kvalitetsskillnader mellan skolor och som kan påverka mellan vilka skolor byten sker. Men utredningen pekar på att det finns litteratur som tyder på att skolbyten är associerade med sämre skolresultat, åtminstone tempo- rärt. Orsakssambanden mellan skolbyte och sämre resultat kan dock studierna inte påvisa.84

En amerikansk studie som ofta refereras i sammanhanget fann att elever som byter skola över distriktsgränsen i genomsnitt får något bättre resultat. Byten inom distriktet, och flera skolbyten under samma skolår, får snarare negativa följder, åtminstone på kort sikt. De negativa följderna är generellt sett högre för elever som tillhör minoritetsgrupper och för elever med svag socioekonomisk bak- grund. Vidare fann studien att hög omsättning på elever kan störa kontinuiteten i undervisningen och därmed påverka alla i en skola, inte bara eleven som byter skola. Särskilt gäller detta om eleven an- länder till skolan mitt i skolåret.85

Elevers familjebakgrund har stor betydelse för betygsresultaten i grundskolan

I ett skolsystem som i hög utsträckning lyckas med det kompensato- riska uppdraget, förmår skolan stödja elever med sämre förutsättningar. Men i den svenska grundskolan har elevernas familjebakgrund stor betydelse för hur väl de lyckas med sina studier i grundskolan, och

83 Heller Sahlgren, Gabriel & Jordahl, Henrik (2016): Information – ett verktyg för bättre skol- system. SNS Förlag.

84 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

85 Hanushek Eric A., Kain John F. & Rivkin Steven G. (2004): Disruption versus Tiebout Improvement: the costs and benefit of switching schools. I: Journal of Public Economics 88 (2004) 1721–1746.

138

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

ser man till alla elever har betydelsen dessutom ökat under de senaste 20 åren. Både Långtidsutredningen och Skolverket kommer fram till denna slutsats när de undersöker så kallade syskonkorrelationer, det vill säga hur samvariationen mellan syskons skolresultat förändras över tid (enligt Långtidsutredningen kan familjebakgrunden förklara runt 50 procent av variationen i elevers resultat).86 Eftersom syskon under sin uppväxt delar faktorer som kan påverka skolresultaten, kan en starkare samvariation tolkas som att familjebakgrunden har fått ökad betydelse. Detta kan i sin tur eventuellt hänföras till minskad likvärdighet i skolan.87

Ökningen av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten beror, enligt Långtidsutredningen och Skolverket, framför allt på att andelen utlandsfödda elever har ökat och att en större andel av de utlandsfödda har invandrat efter skolstart. Utlandsfödda elever har under senare år fått svagare förutsättningar att nå goda skolresultat genom att invandringsåldern stigit och föräldrarnas socioekonomiska status försämrats. Familjebakgrundens betydelse för de svenskfödda eleverna har däremot varit relativt stabil under de senaste decennierna.

Det är föräldrarnas utbildningsnivå som har den största betydel- sen för skolresultaten, men enligt Skolverket har den betydelsen inte ökat över tid. Däremot har föräldrarnas inkomst blivit viktigare.88 Långtidsutredningen kommer å sin sida fram till att betydelsen av både föräldrars utbildning och inkomster har ökat sedan 1990-talet. I fråga om inkomster gäller detta mönster bara för ett relativt in- komstmått, det vill säga när man jämför föräldrars rangordnade in- komster utifrån olika grupper.89

Även forskarna Jan-Eric Gustafsson och Kajsa Yang Hansen kom i en studie från 2018 fram till att sambandet mellan föräldrars ut- bildning och elevbetyg har ökat från början av 1990-talet till 2014. Forskarnas resultat gällde både elever med svensk och utländsk bak- grund. I studien undersöktes korrelationer mellan föräldrars utbild- ning och elevbetyg. Anledningen till att de, till skillnad från tidigare

86 Skolverket (2018): Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Rapport 467. Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

87 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

88 Skolverket (2018): Analyser av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten och skillnader mellan skolor. En kvantitativ studie av utvecklingen över tid i slutet av grundskolan. Rapport 467.

89 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

139

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

studier, kommer fram till att föräldrars utbildning har fått större be- tydelse även för elever med svensk bakgrund, är bland annat att de i undersökningen delat in föräldrars utbildning i fler kategorier.90

När det gäller gymnasieskolan konstaterar Långtidsutredningen att de senaste decenniernas reformer med höjda behörighetskrav har medfört att framför allt elever med svaga förutsättningar har fått be- gränsad tillgång till gymnasieskolans nationella program, att de tar längre tid på sig att fullfölja studierna och att många inte fullföljer alls. Allt fler lågpresterande elever går på introduktionsprogram, och i högre grad på yrkesprogram än på högskoleförberedande program. När det gäller betygen har familjebakgrunden fått ökad betydelse även i gymnasieskolan. Men detta beror på en förändrad elevsamman- sättning med en ökad andel elever födda utomlands. För svenskfödda elever har familjens betydelse inte förändrats.

Lärarkompetens fördelas inte kompensatoriskt

Ovanstående beskrivning visar att den svenska skolan är segregerad och att elevers möjligheter att uppnå goda studieresultat kan skilja sig åt beroende på vilken skola eleven går i, i vilken kommun skolan ligger och vem som är huvudman. En kompensatorisk resursfördel- ning är därför ett viktigt instrument för att öka likvärdigheten.

Både Skolverket91 och Skolinspektionen92 belyste under 2010-talet att kommuner inte i tillräcklig utsträckning fördelade resurser kom- pensatoriskt. Även 2015 års skolkommission bedömde att den kom- munala resurstilldelningen inte var tillräckligt behovsstyrd.93 Reger- ingen har därefter infört ett statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling där fördelningen sker utifrån ett socioekonomiskt index. Statsbidraget kan sökas av huvudmän för förskoleklassen, grund- skolan och fritidshemmet.

90 Gustafson, Jan-Eric & Yang Hansen, Kajsa (2018): Changes in the Impact of Family Educa- tion on Student Educational Achievement in Sweden 1988–2014. I: Scandinavian Journal of Educational Research, 2018, VOL. 62, No. 5, 719–736.

91 Skolverket (2009): Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydel- sen av olika faktorer. Skolverket (2015): Skolverkets lägesbedömning 2015. Rapport nr 421.

92 Skolinspektionen (2014): Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens nega- tiva effekter i skolväsendet. Kvalitetsgranskning. Rapport 2014:01.

93 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

140

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Men, som tidigare nämnts, handlar det kompensatoriska uppdraget bara delvis om fördelning av ekonomiska resurser. Eftersom lärarna har en central roll för att skolan ska kunna erbjuda undervisning av hög kvalitet, är fördelning av lärarresurser ett viktigt verktyg för en skola med ett kompensatoriskt uppdrag. Att se till att erfarna lärare med hög kompetens undervisar elever med svaga förutsättningar är ett sätt att öka likvärdigheten.

När Långtidsutredningen analyserar fördelning av lärarresurser i grundskolan finner de att lärartätheten har legat relativt konstant i mediankommunen under de senaste 15 åren. Lärartätheten fördelas dessutom tydligt kompensatoriskt och är högre i skolor med svaga förutsättningar än i skolor med starka förutsättningar. Det finns alltså fler lärare i skolor där eleverna har sämre förutsättningar. Den kom- pensatoriska fördelningen av lärartätheten har också ökat över tid.94

Däremot fördelas inte lärarkompetensen kompensatoriskt, det vill säga de mest kompetenta lärarna tenderar att arbeta vid de skolor som har de bästa elevförutsättningarna. Lärarkompetens mäts i Lång- tidsutredningens studier med ett sammanvägt mått som utgörs av lärarens behörighet (det vill säga pedagogisk högskoleexamen), ut- bildningsnivå och erfarenhet.95 Här avses alltså inte en bedömning av lärarens undervisningsskicklighet.

De elever som har det största behovet av lärare med hög kom- petens blir alltså undervisade av lärare med lägre kompetens och kortare erfarenhet. Detta kommer även forskarna Åse Hansson och Jan-Eric Gustafsson fram till i en artikel från 2016. De benämner fenomenet pedagogisk segregation.96 Tendensen att de mer erfarna lärarna samlas i skolor med fler socioekonomiskt gynnade elever är gemen- sam för de flesta OECD-länder.97

Vidare har lärarrörligheten ökat över tid, och är något högre på skolor med svaga förutsättningar, framför allt i storstadsområden. Hög lärarrörlighet kan innebära brist på kontinuitet för eleverna, vil-

94 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

95 Ibid.

96 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Pedagogisk segregation: Lärarkompetens i den svenska grundskolan ur ett likvärdighetsperspektiv. I: Pedagogisk Forskning i Sverige årg. 21 nr 1–2 2016 ISSN 1401–6788.

97 OECD (2022): Mending the Education Divide. Getting Strong Teachers to the Schools that Need them most. Talis.

141

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

ket kan få konsekvenser för såväl undervisningen som elevernas sociala miljö.98

Det är också få huvudmän som genomför strategiska och lång- siktiga insatser för att förstärka lärarresurser på skolor med utma- ningar. När Skolinspektionen genomförde en granskning 2020 fann de att enbart hälften av huvudmännen hade riktat insatser till skolor med utmaningar. Exempelvis hade en tredjedel av huvudmännen rik- tat förstelärartjänster och kompetensutvecklingsinsatser till skolor med utmaningar.99 Men Långtidsutredningen har inte kunnat finna något stöd för att lön systematiskt används för att locka lärare till utsatta skolor.100

2.3.4 Elever i olika kommuner har inte likvärdig tillgång till utbildning inom komvux

Skollagens skrivningar om likvärdighet omfattar förstås även kom- vux. Också där gäller att elever ska ha lika tillgång till utbildning, att utbildningen ska uppväga elevers skilda förutsättningar. Till stor del ska likvärdigheten inom komvux uppnås genom att utbildningen ut- går från individens behov och förutsättningar. I läroplanens avsnitt om en likvärdig utbildning finns följande formuleringar:

Vuxenutbildningen ska stödja de elever som under sin studietid har be- hov av att kombinera utbildning och arbete. Flexibilitet ska alltid efter- strävas när det gäller utbildningen och det kan handla om plats för ut- bildningens genomförande, tid, studietakt, studieform och sätt att lära.101

Trots dessa uttalade krav på individanpassning och flexibilitet brister likvärdigheten även inom komvux. Främst handlar det om att till- gången till utbildning inte är likvärdig oavsett var i landet individen får sin utbildning, men även om att utformningen av utbildningen skiljer sig åt.

98 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

99 Skolinspektionen (2020): Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Fokus på kom- munala huvudmän.

100 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

101 Förordningen om läroplan för vuxenutbildningen.

142

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Trots rätten till komvux skiljer sig tillgången till utbildning åt över landet

Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla komvux, och till stora delar är utbildningen inom komvux en rättighet för den individ som behöver den. Rätten gäller utbildning inom komvux i sfi, komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå102 samt komvux på både grundläggande och gymnasial nivå. På gymnasial nivå gäller rätten den utbildning som är behörighetsgivande till eftergymnasial utbild- ning, vilket innebär att rättigheten inte omfattar all yrkesutbildning. Därutöver ska kommunerna sträva efter att erbjuda komvux på gym- nasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov.103 Se avsnitt 5.2.3 för en utvecklad redogörelse av rättigheten till komvux.

Skolinspektionens granskning av komvux på gymnasial nivå visar att elever erbjuds ett utbud av teoretiska kurser som i hög utsträck- ning motsvarar elevers behov av kurser för att komma vidare i studier eller arbetsliv.104 När det gäller yrkesutbildning, som inte helt om- fattas av rätten till komvux, är bilden en annan. Enligt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola skiljer sig möjligheten att få en plats och kunna delta i utbildning markant mellan kommunerna när det gäller gymnasial yrkesutbild- ning. Dels är utbudet inte tillräckligt brett eftersom det i huvudsak är koncentrerat till vissa yrkesområden, dels bidrar urvalsreglerna till att vissa personer ställs utanför. Utredningen drar slutsatsen att lik- värdigheten över landet vad gäller möjligheten att ta del av gymnasial yrkesutbildning därmed åsidosätts.105

Alla elever har inte tillgång till den utbildning inom komvux som de behöver när de behöver den

I komvux handlar likvärdig tillgång till utbildning inte bara om ett brett utbud av utbildningar. Lika viktigt är att utbildningen utformas flexibelt så att den verkligen är tillgänglig vid den tidpunkt när eleven behöver den, och på det sätt som eleven behöver. Det kan handla om individanpassade arbetssätt för att möta efterfrågan. Vidare kan det

102 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning.

103 20 kap. 11, 16 och 31 §§ skollagen.

104 Skolinspektionen (2017): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

105 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

143

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

handla om individuellt anpassade studievägar, där en elev på kort tid kan fullfölja studierna.106

Som tidigare nämnts ska utbildningen inom komvux bedrivas kon- tinuerligt under året. Syftet med kontinuiteten är att en elev inte ska hindras i sina studier utan kunna bedriva dem under hela året när eleven har behov av det. Ändå framgår av Skolinspektionens gransk- ning av komvux på gymnasial nivå att det förekommer att kommu- nerna organiserar den skolförlagda undervisningen i terminer med kursstart två gånger om året. För en elev kan detta innebära att eleven får vänta i månader på att få påbörja sina studier. Det är också vanligt att den skolförlagda utbildningen genomförs med fast studietakt, vilket kan medföra att den antingen är för hög eller för låg för eleven. Med denna brist på flexibilitet hos den skolförlagda undervisningen riskerar utbildningen att ta längre tid än den hade behövt om den varit mer flexibel.107

Bristen på flexibilitet i den skolförlagda undervisningen kan också innebära att elever som har behov av ett flexibelt upplägg är hän- visade till utbildning som bedrivs på distans, oavsett om den studie- formen passar dem eller inte. Vissa kurser erbjuds också enbart på distans. Skolinspektionen pekar på att det finns en betydande risk att elever kanske inte ens påbörjar studierna eller att de riskerar att misslyckas med sina studier på distans, om det är det enda alterna- tivet som erbjuds. Det beror på att distansundervisning kräver mycket av individen. Den är dessutom, enligt Skolinspektionen, mer stan- dardiserad och mindre individanpassad än den skolförlagda utbild- ningen.108 Här uppstår då paradoxen att ett flexibelt upplägg innebär mindre individanpassad undervisning, och att individanpassad under- visning sker i ett mindre flexibelt upplägg.

2.4 Förklaringar till skolans utmaningar

Sedan 1990-talet har den svenska skolan genomgått en lång rad refor- mer. Sammanfattningsvis präglades reformerna i början av 1990-talet av decentralisering, avreglering och ett ökat lokalt ansvar, medan

106 Bjursell, Cecilia m.fl. (2015): Kvalitetsarbete i vuxenutbildning. En rapport från ENCELL (Nationellt Centrum för livslångt lärande). Rapport 1:2015.

107 Skolinspektionen (2017): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

108 Ibid.

144

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

flera av reformerna från slutet av 1990-talet och framåt har inneburit starkare statlig styrning. I detta avsnitt beskriver utredningen kort vissa av reformerna, de systemsvagheter som det svenska skolsystemet har, och vad som förklarar skolans utmaningar.

2.4.11990-talets reformer kan ha bidragit till de fallande kunskapsresultaten

I och med kommunaliseringen 1991 fick kommunerna ökat ansvar för skolan.109 Ungefär samtidigt genomfördes en rad genomgripande skolreformer som gällde såväl innehåll och kunskapssyn, som struktur och styrning. På många sätt förändrade dessa reformer svensk skola i grunden. I bilaga 3 beskriver utredningen reformerna mer utförligt.

Bland de reformer som gällde kunskapssyn och innehåll kan näm- nas nya läroplaner, ett nytt betygssystem och en reformerad lärar- utbildning. När det gäller struktur och styrning är den reformerade och utbyggda gymnasieskolan en betydelsefull reform, liksom fri- skolereformen och skolvalsreformen.

Vilken betydelse har då 1990-talets skolreformer haft för utveck- lingen i den svenska skolan? Den frågan är inte lätt att besvara, bland annat för att det handlar om flera reformer som införts under en följd av år. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) pekar i en rapport på en rad anledningar till att effekterna av de olika reformerna är svåra att särskilja. Däribland kan nämnas att varje delreform påverkade hela landet samtidigt. Detta gör att det är svårt att uttala sig om vad som skulle hänt med svensk skola om reformerna inte genomförts. Dessutom, menar IFAU, är det svårt att särskilja reformernas effekter från övergripande trender i samhället som också kan ha påverkat resultaten i skolan men som inte har med reformerna att göra.110

Något som går att uttala sig om är det nya skollandskap som växt fram som ett resultat av friskolereformen och skolvalsreformen. An- talet skolor och huvudmän har ökat, och många av de nya skolorna är små. En skolmarknad har utvecklats, där skolor marknadsför sig gentemot elever och föräldrar.

109 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2014:25.

110 Ibid.

145

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

När det gäller reformernas inverkan på själva skolresultaten är det svårare att utläsa vilka effekter reformerna har haft. I sin rapport drar IFAU slutsatsen att resultatnedgången i den svenska skolan påbör- jades redan före skolreformerna, men att det inte går att utesluta att reformerna påverkat den fortsatta utvecklingen. Även om införandet av 1990-talets skolreformer inte verkar ha påbörjat kunskapsfallet i svensk skola, kan de ha förstärkt (eller bromsat) en redan pågående trend. Det går inte heller att utesluta att kunskapsförsämringarna beror på omvärldsfaktorer utanför skolan.111 Forskarna Jan-Eric Gustafsson, Sverker Sörlin och Jonas Vlachos har därefter ifrågasatt IFAU:s slutsats att de svenska grundskoleresultaten började falla före 1990-talet. De menar att IFAU inte har tagit hänsyn till vissa faktorer, bland annat att resultat på ordprov kan bero på ökad svårig- hetsgrad. Forskarna fastställer i stället tidpunkten för resultatförsäm- ringarna i skolan till en bit in på 1990-talet vad gäller läsprestationerna och tidigt under 2000-talet vad gäller matematikprestationerna.112

Även Utredningen om skolans kommunalisering har uttalat sig om reformernas påverkan på skolan. Utredningen sätter de fallande studieresultaten i samband med kommunaliseringen, och pekar bland annat ut bristande implementering och för lite stöd från staten som orsaker till att kommunaliseringen inte föll väl ut.113

Också 2015 års skolkommission gjorde bedömningen att utform- ningen och genomförandet av 1990-talets decentralisering och av- reglering på skolområdet var en orsak till de fallande kunskapsresul- taten. Enligt Skolkommissionen har staten underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bland annat huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat.114

Från slutet av 1990-talet har sedan flera reformer inneburit att staten åter förstärkt sitt ansvarstagande för skolan. Några sådana exempel är krav på lärarlegitimation, nya läroplansreformer och en ny betygsskala, liksom flera stora satsningar på kompetensutveckling för lärare, rektorer och annan skolpersonal. Staten har även reforme- rat lärarutbildningen. Dessa reformer beskrivs i bilaga 3.

111 Ibid.

112 Gustafsson, Jan-Eric, Sörlin, Sverker & Vlachos, Jonas (2016): Policyidéer för svensk skola. SNS Förlag.

113 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

114 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

146

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

2.4.2 Skolsystemet innehåller systemsvagheter

I dag är ansvaret för skolan delat mellan stat och kommun. Kom- munala och fristående grund- och gymnasieskolor, liksom komvux, lyder under de lagar och förordningar som riksdag och regering ut- färdar. Det är riksdag och regering som beslutar om läroplaner, betyg och skolväsendets anordnande i stort. Staten ger vidare vissa ekono- miska medel, har stora myndigheter inom skolområdet för styrning, information, uppföljning och tillsyn samt ansvarar för lärarutbildning.

När det gäller kommunernas roll för skolan är denna tudelad. I rollen som huvudman ansvarar de, liksom de enskilda huvudmännen, för att genomföra utbildningen i enlighet med skollagen och andra be- stämmelser. I fallet med komvux finns inga enskilda huvudmän. Där är det kommuner, och i vissa fall regioner, som är huvudmän. Däremot är det vanligt att komvux genomförs av enskilda utbildningsanordnare på entreprenad med ett bibehållet kommunalt huvudmannaskap.

Men kommunerna är inte bara huvudmän som driver skola och komvux, de är också elevernas hemkommuner. I rollen som hemkom- mun ingår att ytterst ansvara för att de barn, unga och vuxna som bor i kommunen erbjuds utbildning.

Man skulle kunna säga att kommunerna i rollen som hemkom- mun har ett medborgerligt ansvar för människorna som är bosatta i kommunen. Kostnader, utbud, kvalitet med mera kan också vara centrala frågor för fler än för dem som för tillfället är elever i skolor och verksamheter inom komvux. Till exempel kan arbetsgivare i kom- munen ha intresse av gymnasieskolans och komvux roll för kompe- tensförsörjningen.

Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun aktualiserar där- med frågor om vilka beslut om skolan som bör fattas centralt, lokalt eller i enskilda familjer. IFAU menar att denna diskussion bör föras mot bakgrund av att vissa typer av beslut sannolikt fattas bättre nära eleven och lokalt, samtidigt som det finns tydliga argument för att övergripande systembeslut och beslut om utformning av institutioner som sätter spelreglerna för skolväsendet och de enskilda aktörerna bäst fattas på nationell nivå (se vidare avsnitt 3.1.5).115

I kommande avsnitt relaterar utredningen skolans utmaningar till problem som bottnar i det delade ansvarstagandet för skolan. Först

115 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2014:25.

147

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

går vi igenom den bild av skolsystemet som OECD och 2015 års skol- kommission presenterade i mitten av 2010-talet. Därefter kompletterar vi den bilden med några utmaningar som är specifika för komvux.

2.4.3 OECD och 2015 års skolkommission identifierade systemsvagheter samt föreslog en sammanhållen reformstrategi för att förbättra kunskapsresultaten

Som svar på Sveriges vikande resultat i framför allt Pisa 2012, bjöd regeringen in OECD för att utvärdera utbildningens kvalitet i det svenska skolsystemet, med fokus på grundskolan. Utvärderingen skulle bland annat identifiera huvudorsakerna till de vikande elev- resultaten, och belysa områden där man med policyförändringar och implementering skulle kunna åstadkomma ännu mer med de refor- mer som redan satts i gång.116

År 2015 publicerade OECD en rapport som dels ger en översikt av det svenska skolsystemets styrkor och utmaningar, dels kommer med rekommendationer.

Bland styrkorna anges bland annat att det svenska systemet be- tonar inkludering och är relativt likvärdigt, och att det har en lång tradition av att stödja elever med ogynnsamma förutsättningar. Som styrkor lyfter också OECD den samsyn som finns om behovet av förbättringar i skolsystemet, och det breda stöd som reformerna ofta får från såväl skolprofessionerna som politikerna.

OECD identifierade också en rad utmaningar som bland annat rörde ansvarsfördelningen i skolsystemet. Huvuddragen i dessa be- skrivs i avsnitten som följer. Vidare rekommenderade OECD Sverige att genomföra en omfattande utbildningsreform för att höja kunskaps- resultaten. Några viktiga delar i denna presenteras i avsnitt 2.5.4.

2015 års skolkommission hade till uppdrag att lämna förslag som syftade till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervis- ningen och ökad likvärdighet i skolan. Förslagen skulle bland annat utgå från OECD:s rekommendationer. Åren 2016 och 2017 publice- rade Skolkommissionen två betänkanden. Liksom OECD bedömer Skolkommissionen att det svenska skolsystemet har inbyggda svag- heter. Utredningen redogör för huvuddragen i Skolkommissionens bedömningar i avsnitten som följer.

116 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

148

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

För att åtgärda skolans systemsvagheter föreslog Skolkommis- sionen en sammanhållen reformstrategi för att förbättra förutsätt- ningarna för elevernas lärande. Utredningen beskriver några av för- slagen i avsnitt 2.5.4.

Det finns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen

OECD konstaterar att Sverige under 1990-talet gick från att vara ett av de mest centraliserade skolsystemen till att vara ett av de mest decentraliserade. En stor del av ansvaret för utbildning överfördes då från staten till kommuner och enskilda huvudmän. Ansvaret för att ge elever god och jämlik utbildning delas nu mellan dessa tre aktörer.117

Denna rollfördelning är inte oproblematisk, enligt OECD, som menar att det finns oklarheter på flera nivåer i styrkedjan. En sådan oklarhet gäller ansvarsfördelningen mellan staten och den lokala nivån. Trots att kommunen har fullt ansvar för att uppfylla de mål och prio- riteringar som ställs upp av staten, är detta inte tydligt för alla som arbetar på den lokala nivån. Det faktum att staten under senare år har initierat tydligare styrning, större kontroll och mer stöd, kan ha bi- dragit till uppfattningen att det är staten som har det slutgiltiga an- svaret för måluppfyllelsen i skolorna.

OECD:s slutsats är att det råder obalans mellan den utökade lokala autonomin och möjligheterna till ansvarsutkrävande.

Även 2015 års skolkommission bedömer att ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen är problematisk. Bland de system- svagheter Skolkommissionen identifierar finns följande:

• bristande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän

• oklara ansvarsförhållanden

• brister i resursfördelning

• brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet

• otillräcklig kompetensförsörjning

• otillräckliga förutsättningar till professionsutveckling

• splittrad och över tid oenig nationell styrning av skolan.118

117 Ibid.

118 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

149

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Enligt Skolkommissionen behövs en högre grad av samling runt sko- lans uppdrag inte endast på nationell nivå utan även på regional och lokal nivå.

Resursfördelningen främjar inte likvärdighet i tillräckligt stor utsträckning

OECD bedömer att det svenska skolsystemet är likvärdigt i jäm- förelse med andra OECD-länder. I internationell jämförelse fördelar Sverige också mycket medel till utbildning. Men enligt OECD kan oklara resursfördelningsstrategier förhindra framsteg när det gäller likvärdighet och kvalitet. Bland annat beror det på att kapaciteten för att såväl fördela som använda resurser varierar stort mellan kom- munerna. Dessutom tycks resurserna inte nå missgynnade elever, eller elever som har de största behoven. De riktade statsbidragen har, enligt OECD, inte haft avsedd effekt, eftersom de huvudmän som har de största behoven inte har tillräcklig kapacitet för att ansöka om dem.119

Även 2015 års skolkommission bedömer att nuvarande system för finansiering av skolan är bristfälligt. Enligt Skolkommissionens delbetänkande ger systemet inte varje huvudman tydliga utgångs- punkter för att kunna avsätta de resurser som krävs för att nå de nationella målen och kraven för skolan. Inte heller garanterar systemet att resursfördelningen till specifika skolenheter inom respektive huvudman sker på ett likvärdigt sätt med utgångspunkt från bland annat socioekonomiska faktorer. Skolkommissionen drar slutsatsen att den svenska skolan behöver ett nationellt och sammanhållet system för fördelning av resurser med en starkare fördelningsprofil och med färre tidsbegränsade riktade statsbidrag.120

I sitt slutbetänkande lämnar kommissionen flera förslag och be- dömningar som syftar till ett ökat nationellt ansvar för skolans finan- siering. Bland annat föreslår kommissionen att regeringen ska utreda förutsättningarna för ett sektorsbidrag till skolan.121

119 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

120 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

121 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

150

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Förutsättningarna är ogynnsamma för att attrahera, behålla och utveckla lärare och rektorer

OECD konstaterar att en av de viktigaste framgångsfaktorerna för utbildning av hög kvalitet är att attrahera, behålla och utveckla skick- liga lärare.122 Även Skolkommissionen slår fast att en grundläggande förutsättning för att kunna erbjuda Sveriges elever en undervisning av god kvalitet är att det finns kompetenta lärare.123 Båda framhåller att detta inte minst gäller i ljuset av förväntad lärarbrist. Såväl OECD som Skolkommissionen bedömer att det svenska systemet inte i till- räcklig utsträckning ger förutsättningar för skolans kompetensför- sörjning.

Läraryrket har låg status och erbjuder inte tillräckliga utvecklingsmöjligheter

De flesta av de svenska lärarna är visserligen nöjda med sitt arbete, men de anser också att yrket har låg status, vilket OECD-undersök- ningen Talis 2013 visade.124 I sin utvärdering av det svenska skol- systemet sätter OECD detta i samband med bland annat lärarnas löneutveckling, som släpar efter i jämförelse med andra yrkesgrupper. Vidare pekar OECD på att svenska lärare har hög arbetsbelastning trots att de undervisar färre timmar per vecka jämfört med lärare i andra OECD-länder. Många arbetsuppgifter har också tillkommit för de svenska lärarna, vilket medfört att de ägnar mycket tid åt doku- mentation, administration, föräldrakontakter och frågor som rör elevernas studiesociala situation. OECD kommenterar att dessa för- hållanden kan ha bidragit till det relativt låga söktrycket till lärar- utbildningarna.125

Dessutom menar OECD att det saknas tillräckliga karriärvägar för lärare, liksom förutsättningar för högkvalitativ professionsutveck- ling. Bland annat får lärare sällan eller aldrig återkoppling på sin under- visning, och det är alltför ovanligt att nya lärare får ta del av introduk- tion och mentorskap.

122 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

123 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

124 Skolverket (2014): TALIS 2013. En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rap- port 408.

125 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

151

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

I sin beskrivning av det svenska skolsystemets svagheter tecknar 2015 års skolkommission en bild av förutsättningarna för lärarna som till stora delar överensstämmer med OECD:s bild.126 I slutbetänk- andet slår Skolkommissionen fast att kompetensförsörjning till skol- väsendet, lärares och skolledares professionella utveckling och kärn- uppgifterna undervisning och pedagogiskt ledarskap är viktiga delar i en reformagenda för skolan.127

Vidare konstaterar Skolkommissionen att en förstärkning behöver ske av skolans vetenskapliga grund. Samverkan mellan lärosäten och skolans verksamhet, och mellan lärarutbildning och forskning, är av stor vikt. Det behövs, enligt kommissionen satsningar på att stärka den generella forskningskapaciteten och på stöd för uppbyggnad av praktiknära forskning.128

Rektorerna saknar utrymme för det pedagogiska ledarskapet

När det gäller rektorer lyfter OECD fram de svenska rektorernas breda roll och omfattande ansvar som ett problem. Svenska rektorer är såväl kommunala tjänstepersoner som pedagogiska ledare och chefer för lärare och annan personal. I deras övergripande ansvar ingår skolenhetens interna organisation, verksamhetens måluppfyllelse och att säkerställa undervisningens kvalitet. Vidare har rektorerna ansvar för sin skolenhet vad gäller budget, personal, arbetsorganisation, arbets- miljö, utveckling av utbildningen och systematiskt kvalitetsarbete. 129

OECD pekar på att de svenska rektorernas stora arbetsbelastning begränsar deras tid för det pedagogiska ledarskapet. Rektorernas ut- rymme för det pedagogiska ledarskapet prioriteras inte heller alltid av huvudmännen, vilket bör uppmärksammas i utvecklingen av skol- väsendet. I sina slutsatser pekar OECD ut den höga arbetsbelastningen, tillsammans med en oklar rollfördelning mellan rektor och huvud- man, som bidragande orsaker till stor omsättning på rektorer.

126 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

127 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

128 Ibid.

129 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

152

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Också 2015 års skolkommission betonar rektorernas omfattande ansvar, och framhåller vikten av att skolan organiseras på så sätt att rektorn kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna.130

Lärare och rektorer behöver förutsättningar för att utvecklas genom hela yrkeslivet

Både OECD och Skolkommissionen framhåller vikten av att satsa på att bygga upp lärarprofessionen på ett systematiskt och långsik- tigt sätt. Svenska satsningar på kompetensutveckling och karriärsteg, såsom Matematiklyftet, Läslyftet och karriärstegsreformen, lyfts av båda fram som steg i rätt riktning. Men de är också eniga om att dessa och liknande satsningar behöver byggas in i en sammanhållen strategi.131

OECD och Skolkommissionen slår även fast att möjligheten till kompetensutveckling för skolans personal i dag skiljer sig åt mellan olika huvudmän. I hög grad beror detta på att det finns strukturella skillnader mellan huvudmän, och att kapaciteten för att erbjuda lärare och rektorer professionsutveckling varierar stort. Bland annat är det en fråga om storlek. Stora kommuner har ofta tillräckliga resurser för att investera i professionsutvecklande insatser, medan många små kommuner saknar detta. Små kommunala huvudmän och enskilda huvudmän tar dessutom mer sällan del av de statliga bidragen. Men OECD påpekar att huvudmän också prioriterar olika, eftersom det är upp till huvudmannen att ta beslut om att prioritera kompetens- utveckling.132

Skolkommissionen drar slutsatsen att huvudmännens olika nytt- jande av de statliga satsningarna i förlängningen innebär att eleverna får olika förutsättningar beroende på var i landet de bor och vilken skola de går i. Detta riskerar att ge negativa konsekvenser för skolans likvärdighet.133

130 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

131 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. SOU 2016:38. Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

132 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

133 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

153

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Vissa aspekter av utmaningarna är specifika för komvux

Flera av de utmaningar som identifieras av OECD och 2015 års skol- kommission gäller också komvux, till exempel utmaningar med an- svarsfördelningen mellan stat och kommun, med finansiering och resursfördelning samt med att skapa förutsättningar för att attrahera, behålla och utveckla lärare. I vissa fall finns aspekter av dessa ut- maningar som är specifika för komvux. Några av dem redogör utred- ningen för nedan.

Komvux förväntas lösa problem på flera politikområden

– och reformtakten är hög

När det gäller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är en viktig fråga att komvux är en skolform som väcker stort politiskt intresse, inte bara för utbildningspolitiken, utan i stor utsträckning också för arbetsmarknads- och integrationspolitiken. Att det finns utbildning inom komvux är centralt när näringslivet saknar kompe- tens, när arbetslösheten stiger och när det kommer många nyanlända till Sverige. Kort sagt är förväntningarna höga på att komvux ska bi- dra till att lösa olika samhällsproblem.

Dessa höga förväntningar medför att det har genomförts en rad stora reformer som gäller komvux under det senaste decenniet. När de politiska reformerna ska förverkligas krävs det att ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun fungerar. Till exempel ställer den höga reformtakten krav på att kommunerna har kapacitet att ta emot och implementera reformerna. För många kommuner är det en ut- maning att på kort tid ställa om till nya regler. De många reformerna kan också upplevas som fragmentariska och sakna helhetssyn.134 Dess- utom kan målkonflikter uppstå mellan utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken.

En central reform från senare år är den utökade rätten till kom- vux, som har gett kommunerna en starkare skyldighet att erbjuda komvux på gymnasial nivå. Reformen infördes bland annat för att regeringen ville stärka individers möjlighet att etablera sig på arbets- marknaden och samtidigt möta samhällets efterfrågan på kvalificerad

134 Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Skol- verket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

154

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

arbetskraft (se vidare bilaga 3).135 Men när Skolverket utvärderade implementeringen av reformen uppgav endast 20 procent av kom- munernas ansvariga för komvux att de tilldelats ökade medel som följd av reformen. Detta trots att anslaget, enligt budgetproposi- tionen för 2017, ökats med 534 miljoner kronor med anledning av den utökade rätten till komvux. Skolverkets utvärdering visade också att huvudmännen genomfört få egna implementeringsinsatser, till exempel genom att informera kommuninvånarna om den utökade rätten till komvux.136

Statsbidragsproblematiken är påtaglig inom komvux

Statsbidragsproblematiken är ett annat exempel på utmaningen med ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Vi har tidigare i kapit- let beskrivit att både OECD och 2015 års skolkommission menar att systemet med de många riktade statsbidragen inte är tillräckligt ända- målsenligt för resursfördelningen till skolan. Inom komvux är stats- bidragsproblematiken påtaglig.

Under senare år har diskussionen till stor del gällt satsningen på regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Sedan 2017 kan kommuner söka statsbidrag för regionalt yrkesvux. För att söka statsbidraget finns krav på samverkan med andra kommuner och om kommunal medfinansiering. Sveriges Kommuner och Regio- ner (SKR) har återkommande kritiserat statsbidragets utformning. SKR menar att systemet behöver bli mer flexibelt så att kommunerna kan använda medlen mer ändamålsenligt och fler kan utbildas. Enligt SKR bidrar dagens statsbidragskonstruktion, där villkoren dessutom ändrats flera gånger sedan statsbidragens införande, till ryckighet, och till att kommunerna inte får tillräckliga planeringsförutsättningar.137

135 Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

136 Skolverket (2019): Utvärdering av den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå. En implementeringsstudie.

137 Sveriges Kommuner och Regioner (2022): Snåriga statsbidrag gör att färre får utbilda sig. Webbartikel på https://skr.se/skr/tjanster/pressrum/nyheter/nyhetsarkiv/snarigastatsbidraggorattfarrefarut bildasig.62384.html (hämtad 2022-06-03).

155

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Entreprenadsituationen ställer krav på huvudmännens styrning och uppföljning

Utmaningar med ansvarsfördelningen uppstår också när kommuner väljer att lägga ut utbildning på entreprenad. Som vi har nämnt i kapit- let, behåller kommunen då fortsatt huvudmannaskapet medan själva utbildningen utförs av en enskild utbildningsanordnare. För att ut- bildningen ska hålla hög kvalitet och vara likvärdig krävs tydlig styr- ning och uppföljning av kommunerna. Men Komvuxutredningen finner att vissa kommuner inte har en klar uppfattning om att huvud- mannaskapet ligger kvar hos dem. I stället uppfattar dessa huvudmän att de även lagt över delar av huvudmannaansvaret på den enskilda ut- bildningsanordnaren.138 Också Skolinspektionen har konstaterat att det finns behov av att stärka uppföljningen av utbildning på entreprenad.139

Centralt för att eleven ska få en utbildning av hög kvalitet när komvux läggs ut på entreprenad, är att avtalen mellan en huvudman och en enskild utbildningsanordnare utformas på ett sätt så att de stödjer detta. Ändå finner Skolinspektionen i flera granskningar att avtalen ofta brister i detta avseende. Bland annat är det inte ovanligt att de är för allmänt hållna för att ge huvudmännen stöd för styrning och uppföljning av utbildningen.140 Ett annat problem är att upphand- lingarna ofta överklagas, vilket leder till långdragna processer som medför att utbildningen inte kan starta enligt plan. Följden kan då bli att eleven inte har tillgång till utbildningen vid den tidpunkt när eleven behöver den. Entreprenadsituationen blir då en likvärdighetsfråga.141

Förutsättningarna för att utvecklas som lärare inom komvux behöver förbättras

De utmaningar som OECD och 2015 års skolkommission identifie- rar när det gäller att attrahera, behålla och utveckla skickliga lärare, är också aktuella för komvux.

138 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

139 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993.

140 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommu- nal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02.

141 Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok.

156

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Flera utredningar och rapporter pekar på att utbudet av kompe- tensutveckling som är relevant för undervisning inom just komvux är begränsat.142 Trots att förutsättningarna för undervisning inom komvux på flera sätt skiljer sig åt från undervisning i skolformer som riktar sig till barn och unga, är lärarna inom komvux ofta hänvisade till generell kompetensutveckling. Behovet av komvuxspecifik kom- petensutveckling är särskilt stort, enligt Komvuxutredningen, efter- som det inte finns lärarutbildning med inriktning mot vuxnas lärande. Att lärarutbildningarna i låg utsträckning förbereder blivande lärare för undervisning inom komvux bekräftas av rapporter från såväl Universitetskanslersämbetet (UKÄ) som forskare.143 Detta utveck- lar vi i kapitel 7.

Under senare år har komvux inkluderats i vissa statliga satsningar, såsom de nationella skolutvecklingsprogrammen och ett kommande professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. När det gäller andra reformer med syftet att stärka läraryrkets attraktivitet har regeringen inte prioriterat att inkludera lärare inom komvux. Det gäller till exempel Lärarlönelyftet och statsbidraget för anställning av lärarassistenter.

2.4.4 Huvudmäns och skolors olika kapacitet

och förutsättningar leder till en olikvärdig skola

Som tidigare beskrivits står det svenska skolväsendet inför stora ut- maningar när det gäller de sviktande kunskapsresultaten i grund- och gymnasieskolan, kvalitetsbristerna inom komvux samt den bristande likvärdigheten. Huvudmän och skolor har olika kapacitet att möta dessa utmaningar.

142 Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor och huvudmäns strategiska arbete med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning. SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

143 Universitetskanslersämbetet (2021): Hur förbereder lärarutbildningarna för arbete i den kom- munala vuxenutbildningen? Redovisning av ett regeringsuppdrag. Fejes, Andreas (2019): Redo för komvux? Hur förbereder ämneslärarprogrammen och yrkeslärarprogrammen studenter för arbete i kommunal vuxenutbildning? Studier av vuxenutbildning och folkbildning, Nr 10. Linköpings universitet.

157

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

Många skolor och huvudmän saknar kapacitet för att främja utveckling och stärka likvärdigheten

Av ovanstående avsnitt framgår att såväl OECD som 2015 års skol- kommission ifrågasätter om huvudmännen har tillräcklig kapacitet för exempelvis resursfördelning, att följa upp och analysera kunskaps- resultat samt att erbjuda lärare och rektorer kompetensutveckling som utvecklar yrkesskickligheten. Dessutom ser den faktiska till- gången till utbildning inom komvux olika ut i olika kommuner.

Också Skolverket och Skolinspektionen har återkommande kon- staterat att huvudmännen har varierande kapacitet att främja utveck- ling och stärka likvärdigheten. Enligt myndigheterna förmår många huvudmän inte fullt ut att följa upp, analysera och åtgärda brister i sin skolverksamhet. Detta leder till försämrade förutsättningar för en undervisning med god kvalitet, något som är avgörande för att eleverna ska kunna utvecklas mot de nationella målen.144

Exempel på huvudmäns bristande kapacitet finns i Skolinspek- tionens granskning av grundskolor som under en period på tio år har haft en hög andel elever som inte nått godkända betyg i alla ämnen. Granskningen visar att det är ovanligt att huvudmannen genomför kraftfulla insatser baserade på en tydlig problembild för att vända långvarigt låga resultat. I stället läggs ansvaret för skolans utveckling ofta på rektorn. En av tre granskade huvudmän har inte alls genom- fört sådana riktade insatser.145

Ett annat exempel på huvudmäns olika kapacitet ger skolchefer uttryck för i skolmyndigheternas gemensamma dialogkonferenser med skolchefer. Enligt en rapport från Specialpedagogiska skolmyn- digheten anser många skolchefer att förutsättningarna skiljer sig åt, både inom och mellan kommuner, när det gäller resurser för att anpassa lokaler för trygghet och lärande samt att kunna sätta in det stöd som behövs till eleverna. Tillsammans leder dessa resursbrister till begränsningar i förutsättningarna att skapa tillgängliga lärmiljöer, utveckla barn och elevers lärande i trygga lärmiljöer samt att ge stöd till elever som behöver det.146

144 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

145 Skolinspektionen (2021): Långvarigt låga kunskapsresultat. Grundskolor som under 10 år haft en hög andel elever utan godkända betyg i alla ämnen. Kvalitetsgranskning.

146 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2019): Skolchefers syn på möjligheter till likvärdig ut- bildning. Sammanfattning av dokumentation från Skolchefsdialoger våren 2019.

158

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Storlek och läge skapar olika förutsättningar

Men olika kapacitet beror inte bara på varierande förmåga att främja utveckling och stärka likvärdigheten, utan också på olika förutsätt- ningar. Det gäller kommuner, både i rollen som hemkommun och som huvudman, enskilda huvudmän och skolenheter.

En faktor som är viktig för variation i kapacitet är storlek. En annan är läge. Förutsättningarna skiljer sig åt mellan olika typer av regioner, mellan glesbygd och stad samt mellan förort och innerstad. Enligt Kommunutredningen, som har haft regeringens uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att full- göra sina uppgifter och hantera sina utmaningar, bidrar demografisk utveckling och urbanisering till att skillnaderna mellan kommuner blir större: befolkningen i de största kommunerna ökar kraftigt sam- tidigt som den minskar i de minsta kommunerna.147 På landsbygden bidrar gleshet och långa avstånd till större städer och arbetsmarknads- områden, till att ytterligare förstärka skillnader mellan kommuner.

Stora kommuner har större ekonomi och stora huvudmän och skolor har fler elever och därmed mer resurser. Men även små kom- muner behöver ha beredskap för att hantera utmaningarna med an- svaret att tillhandahålla ett utbud av utbildning för kommunens in- vånare. Ju mindre kommunen är desto större blir den utmaningen. Ett exempel kan tas från komvux, där det är en större utmaning för små kommuner att lägga ut utbildningen på entreprenad. Dels sak- nas ofta resurser för att upphandla och följa upp utbildningen, dels kan det vara svårt att få enskilda utbildningsanordnare att lämna an- bud när elevantalet är litet.148

Som framgår av avsnittet om likvärdighet (avsnitt 2.3.3), skiljer sig också elevförutsättningarna åt mellan skolor i olika delar av lan- det. Skolor med svaga förutsättningar finns både i storstadsområden och på landsbygd, men de allra svagaste i landsbygdskommuner. Skolor med de starkaste förutsättningarna ligger till största delen i storstäderna.149

Gleshet kan också påverka skolenheters och mindre huvudmäns kapacitet att erbjuda en undervisning av hög kvalitet. Mindre huvud- män kan behöva klara allt själva. De saknar möjligheter att samverka

147 SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

148 Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildningen 2019.

149 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

159

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

om bemanning och andra resurser samt om skolutveckling. De har också sämre stödsystem och kan i mindre utsträckning få hjälp med exempelvis uppföljning och utvärdering. Dessutom kan mindre huvud- män ha svårare att få tillgång till kompetens och expertis inom exem- pelvis personal- och ekonomiadministration. Inte sällan står lärare hos små huvudmän ensamma i sina ämnen. Det är till exempel inte ovan- ligt att lärare inom komvux saknar ämneskollegor att samarbeta med.

Men skolenheter kan också stå ensamma i relation till sin huvud- man. Skolforskarna Maria Jarl, Ulf Blossing och Klas Andersson har påvisat att icke framgångsrika skolor lämnas ensamma med sina pro- blem och att stöttande strukturer saknas. Det kan handla om om- fattande decentralisering hos huvudmannen, där samverkan mellan skolor motverkas av att de konkurrerar om eleverna.150

Ytterst är variationen i förutsättningar en likvärdighetsfråga där man kan fråga sig hur huvudmän och skolor med så skiftande förut- sättningar kan ha kapacitet att erbjuda elever en utbildning med lik- värdig kvalitet.

Kompetensförsörjningen är en stor framtidsutmaning

Eftersom mötet mellan lärare och elev är avgörande för kvaliteten i undervisningen, och för lärandet, är skolans viktigaste resurs dess personal. Kompetensförsörjningen till skolan är därför en central fråga för en skola av hög kvalitet. Den är också ett tydligt exempel på huvudmäns och skolors olika förutsättningar för att möta de ut- maningar de ställs inför.

Andelen barn och unga väntas minska framöver

Hur stor andel av befolkningen som förväntas vara i behov av skola är viktig information för planeringen av skolan, inte minst när det gäller kompetensförsörjningen.

Av SCB:s befolkningsprognos framgår att det i Sverige beräknas finnas drygt 11 miljoner invånare 2040. Det är en ökning med drygt 900 000 eller 9 procent jämfört med 2020. Befolkningsutvecklingen varierar mellan länen, och än mer mellan kommunerna. Utmärkande

150 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strate- gier för en likvärdig skola. Natur och kultur.

160

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

för den framtida befolkningen är att andelen barn och unga under 25 år, det vill säga den andel av befolkningen som i störst utsträckning tar del av utbildningssystemet, beräknas minska. År 2040 beräknas det finnas knappt 1,2 miljoner barn och unga mellan 6 och 15 år, och knappt 360 000 unga mellan 16 och 18 år.151

Figur 2.6 Beräknat antal barn i åldern 6–15 år mellan 1970 och 2040

Antal barn i åldern 6-15 år

SCB:s befolkningsprognos

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

Källa: SCB.

Det är fortsatt brist på behöriga lärare även om det totala behovet väntas minska något

Av Skolverkets senaste prognos över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, som baseras på SCB:s befolkningsprognos, fram- går att det fortsatt kommer att vara brist på behöriga lärare och för- skollärare fram till 2035. Enligt prognosen, som utgår från 2020 års lärarsituation, väntas cirka 12 000 nyutexaminerade lärare och för- skollärare saknas under perioden. Skolverket bedömer att lärarför- sörjningen fortsatt kommer att vara en stor utmaning för skolan. Samtidigt konstaterar myndigheten att den nuvarande prognosen är

151 SCB:s befolkningsframskrivning för 2021.

161

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

mer positiv i fråga om lärarförsörjningen på sikt, jämfört med de prognoser som Skolverket publicerat tidigare.152

Enligt Skolverket har antalet lärare de senaste åren ökat konti- nuerligt, samtidigt som barn- och elevkullarna blivit allt större. Men den utvecklingen väntas nu vända och det totala behovet av lärare minska något. Skillnaden mot föregående lärarprognos beror främst på att SCB:s befolkningsprognos nu gör en lägre skattning av antalet barn och ungdomar i åldrarna upp till 18 år. Utredningen återkom- mer till Skolverkets prognos i kapitel 7.153

Kompetensförsörjningen till skolan är fortfarande en stor utmaning

Just det faktum att elevkullar växlar i storlek gör kompetensförsörj- ningsfrågan till en stor utmaning för såväl kommunala som enskilda skolhuvudmän. Under vissa perioder ökar elevunderlaget, för att sedan vända nedåt. För kommunerna och de enskilda huvudmännen gäller det att kunna möta växlingarna med lokaler och personal. Ibland skiftar behoven mycket snabbt, vilket var fallet under flyktinginvand- ringen 2015–2016. Då tog många små kommuner på mycket kort tid emot ett stort antal nyanlända. Från en dag till en annan behövde man öppna nya lokaler och anställa mer personal.

Rekryteringsutmaningen slår också olika mot olika huvudmän, vilket berörs ovan. Kommunutredningen konstaterar att små och peri- fert belägna kommuner har svårt att konkurrera om arbetskraft.154 Det blir bland annat tydligt om man ser till att skillnaderna i andelen högutbildade mellan kommuner har ökat. Mellan 2007 och 2017 ökade andelen högutbildade i landsbygdskommunerna med knappt 3 pro- centenheter, jämfört med mellan 4,7 och 6,0 procentenheter i stor- städer och storstadsnära kommuner.155

Även Skolverket finner i sin prognos över behovet av förskollärare och lärare, att rekryteringsbehovet i relation till befintliga lärare är störst i flera mindre regioner.156 Lärarbristen som uppstår slår hår- dare mot huvudmän och skolor som har svårt att rekrytera lärare,

152 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

153 Ibid.

154 SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

155 Arena för Tillväxt och Sweco (2018): Sveriges nya geografi 2018.

156 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

162

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

nämligen skolor på landsbygden och skolor med en mindre gynnsam elevsammansättning (se även avsnitt 2.3.3).

Kompetensförsörjningsutmaningen kräver insatser från många olika aktörer

I sin lägesbedömning för 2020, bedömer Skolverket att det under lång tid varit tydligt att lärarbristen är en ödesfråga som alla med an- svar för den svenska skolan måste samlas runt. Enligt myndigheten behövs det insatser från många aktörer och utifrån många olika per- spektiv för att möta denna utmaning. Alla nivåer i styrkedjan måste ta sitt ansvar: staten på nationell nivå och varje huvudman på lokal nivå genom strategiska och långsiktiga insatser. I den samlade be- dömningen framför Skolverket att regeringen behöver säkerställa ett strategiskt och långsiktigt arbete för att säkra lärarförsörjningen.157

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) har haft ett uppdrag att kartlägga yrkeshögskoleutbildningar som svarar mot behov av specia- listkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens som kan avlasta yrkesgrupper inom välfärdssektorn. Bland annat har skolan ingått. På skolområdet finns i dag inga yrkeshögskoleutbild- ningar där innehållet är reglerat. Men MYH får många ansökningar om att få bedriva utbildning inom yrkeshögskolan, något som visar att antalet nya yrkesroller ökar kraftigt inom skolområdet. För att omhänderta dessa nya yrkesroller som är tänkta att avlasta lärarna och renodla lärarrollen, gör MYH bedömningen att det behövs en nationell struktur för yrkesbenämningar och en samlad bild av kvali- fikationskrav. Därigenom blir det möjligt att utveckla de utbildningar som behövs på olika nivåer.158

2.5 Förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet

Enligt utredningens direktiv är syftet med ett statligt huvudmanna- skap eller förstärkt statligt ansvar för skolan att skapa bättre förut- sättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. I detta avsnitt

157 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

158 Myndigheten för yrkeshögskolan (2018): Kartläggning av förekomst av yrkeshögskoleutbildningar som svarar mot behov av specialistkompetens inom välfärdssektorn eller mot behov av kompetens för arbete som bidrar till att avlasta andra yrkesgrupper inom välfärdssektorn m.m. Dnr MYH 2018/3602.

163

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

beskriver vi vad som kännetecknar framgångsrika skolor och verk- samheter inom komvux, och hur förutsättningarna för framgångsrik skolutveckling kan förbättras.

2.5.1 Eleven, undervisningen och ledarskapet står i centrum på framgångsrika skolor och verksamheter inom komvux

En faktor som har betydelse för kunskapsresultaten är hur undervis- ningen organiseras och genomförs. Att förbättra förutsättningarna för en likvärdig skola av hög kvalitet handlar därför till stor del om att förbättra förutsättningarna för skolans inre arbete.

Skolforskarna Jarl, Blossing och Andersson uttalar sig om vad som kan förklara att eleverna på en del skolor får bättre resultat än eleverna på andra skolor. Utifrån en egen empirisk undersökning drar de slutsatser där de jämför organisation, normer och arbetssätt på framgångsrika skolor, det vill säga skolor med en god resultat- utveckling, med motsvarande på icke framgångsrika skolor. Vad som sannolikt förklarar de kontinuerligt förbättrade elevresultaten på de framgångsrika skolorna sammanfattas i åtta punkter:

• målinriktad ledning

• kollektiv organisation av ledningen

• målinriktad ledning på förvaltningsnivå

• samarbete med fokus på undervisning

• höga förväntningar på eleverna

• kartläggning och uppföljning av elevernas kunskaper

• anpassning av undervisningen

• lärarledarskap i klassrummet.159

Sammanfattningsvis är det eleven, undervisningen och ledarskapet som står i centrum på de framgångsrika skolorna. Dessa skolor präg- las av den gemensamma uppfattningen om uppdraget att det är elever- nas lärande och resultatet som är det centrala, liksom av samarbets- normer, som inbegriper såväl lärare som rektorer och huvudmän.

159 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strate- gier för en likvärdig skola. Natur och kultur.

164

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Ledningen beskrivs som målinriktad, det vill säga att det finns perso- ner på skolorna som leder arbetet mot målen, framför allt kunskaps- målen. Ledarskapet på skolnivå kan bedrivas antingen av skolledare eller en stabil lärarkår. På förvaltningsnivå kan den målinriktade led- ningen förverkligas i att rektorer samlas i grupp för att föra samtal om hur det lokala skolförbättringsarbetet kan organiseras.160

Flera av punkterna stämmer överens med övergripande faktorer som kännetecknar framgångsrika skolor och som visat sig stabila över tid, enligt Jan Håkansson och Daniel Sundberg. Effektivt ledar- skap, fokus på lärande, positiv skolkultur och höga förväntningar är exempel.161

När det gäller komvux har Skolinspektionen identifierat ett antal framgångsfaktorer för arbetet med att erbjuda en flexibel och individ- anpassad utbildning och undervisning. Det handlar bland annat om att komvux bör vara en prioriterad fråga för huvudmännen, och att det är viktigt att det finns en tydlig styrning och ledning från huvud- män till rektorer och lärare. Det handlar vidare om att det är viktigt att utbildningsutbudet ger elever möjlighet att välja den studieform och den studietakt som passar dem samt att utbildningen är såväl flexibel som individanpassad.162

2.5.2 Att tillvarata de professionellas kompetens kan bidra till ökad kvalitet i undervisningen och till att skolan blir en mer attraktiv arbetsplats

Skolutveckling är tätt förknippad med lärares utveckling, enligt Håkansson och Sundberg. I likhet med Jarl, Blossing och Andersson, lyfter de fram lärares kollegiala lärandeprocesser och rektorers ledar- skap som särskilt betydelsefulla för skolutveckling. De talar om pro- fessionellt lärande gemenskaper där lärare strävar mot engagemang, ansvarstagande, samarbete och professionalism. I sådana gemenskaper analyserar lärarna gemensamt problem relaterade till undervisning och elevers lärande, och bryter därmed lärarisoleringen. Rektorernas ledarskap kan användas för att kartlägga skolans position, identifiera

160 Ibid.

161 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför- bättring och måluppfyllelse.

162 Skolinspektionen (2017): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning.

165

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

styrkor och svagheter samt påverka kärnan av lärarnas arbete – under- visningen och elevernas lärande.163

Håkansson och Sundberg lyfter vidare vikten av att lärare har kon- troll över sitt eget lärande. Lärare behöver manöverutrymme när de arbetar med utveckling av undervisningspraktiker och förståelsen av det egna arbetet.

Att tillvarata de professionellas kompetens, och ge dem förtro- ende att utveckla undervisningen, kan alltså bidra till ökad kvalitet i undervisningen. Respekt för det professionella handlingsutrymmet och behovet av fokus på kärnuppdraget, kan också bidra till att sko- lan blir en mer attraktiv arbetsplats där lärare och skolledare vill arbeta, och arbeta kvar.

2.5.3 Hållbar skolutveckling förutsätter att olika aktörer på olika nivåer samverkar i gemensam riktning

Om det är i undervisningen ”det händer”, och det är lärarnas och skolledarnas arbete som skapar kvalitet i skolan – vilken roll spelar då skolsystemets utformning? Har staten någon betydelse för för- verkligandet av en skola av hög kvalitet?

Jarl, Blossing och Andersson beskriver statens roll för att stärka kunskapsutvecklingen i den svenska skolan så här:

Statens roll måste vara att skapa tydliga ramvillkor som gör det möjligt för skolans professionella att utveckla en verksamhet som baseras på deras professionella kunskap om de lokala förutsättningarna och elevernas lärande.164

Forskarna Håkansson och Sundberg talar om skolan som ett kom- plext system med olika aktörer på olika nivåer. Dessa ska samverka i gemensam riktning och samtidigt lämna utrymme för utveckling. Systemet består alltså av olika delar som interagerar med varandra. Forskarna framhåller att de direkta mekanismerna och faktorerna för att åstadkomma en ökad måluppfyllelse finns i skol- och under- visningssituationen, i lärarens möte med eleverna. Samtidigt samspelar den lokala skolnivån med en rad andra nivåer.

163 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför- bättring och måluppfyllelse.

164 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strate- gier för en likvärdig skola, s. 157. Natur och kultur.

166

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

Enligt forskarna är de olika skolaktörerna – utbildningspolitiker, skolledare, lärare, föräldrar, elever med flera – både självständiga aktörer, som reagerar och agerar på olika förändringar, och samman- kopplade medaktörer. För att åstadkomma förändringar i elevers lärande måste man koppla samman systemets delar på ett klokt och effektivt sätt. Statliga eller nationella skolutvecklingssatsningar måste engagera, involvera och övertyga de lokala aktörerna för att vara fram- gångsrika.165

Skolmyndigheterna har identifierat framgångsfaktorer för hög kvalitet och likvärdighet i skolväsendet

Hur olika nivåer i styrkedjan kan samverka för högre kvalitet i skolan åskådliggörs i en gemensam redovisning från Skolforskningsinstitu- tet, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyn- digheten. På regeringens uppdrag har myndigheterna identifierat fak- torer och förutsättningar som är avgörande för att uppnå hög kvalitet och likvärdighet i skolväsendet och som bedöms vara centrala för effektiv skolutveckling. I redovisningen fokuserar myndigheterna på den lokala styrkedjan, nämligen huvudmannanivån, rektorsnivån och undervisningsnivån. Men myndigheterna framhåller att även staten spelar en viktig roll:

Den statliga nivåns förmåga till effektiv, konsekvent och stabil styrning av och stöd till skolsystemet påverkar hur huvudmännen lyckas med sitt uppdrag, liksom de förutsättningar som huvudmännen ges för exempel- vis sin kompetensförsörjning.166

Myndigheterna sammanfattar sina slutsatser i tio framgångsfaktorer. För varje framgångsfaktor beskrivs viktiga processer på huvudmanna- nivå, rektorsnivå och undervisningsnivå.

• Tydliggöra roll- och ansvarsfördelning samt skapa samsyn kring uppdrag och mål.

• Skapa ett förtroendefullt klimat mellan och på alla nivåer inom organisationen.

165 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför- bättring och måluppfyllelse.

166 Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyn- digheten (2020): Redovisning av uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet, s. 18. U2020/00734/S.

167

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

• Verka för ett välfungerande systematiskt kvalitetsarbete som om- fattar samtliga verksamheter.

• Verka för ett skolutvecklingsarbete som fokuserar på undervis- ningens kvalitet.

• Skapa en organisation och kultur som främjar kompetensbyggande, kunskap och lärande.

• Arbeta med ett tydligt ledarskap på alla nivåer.

• Arbeta systematiskt och långsiktigt med att säkra kompetensför- sörjningen.

• Verka för att alla barns och elevers behov av ledning, stimulans och stöd fångas upp tidigt och tillgodoses.

• Verka för ett systematiskt och uthålligt hälsofrämjande och före- byggande arbete som omfattar hela verksamheten.

• Genomföra en kompensatorisk resursfördelning och andra kom- pensatoriska insatser för att uppväga skillnader mellan och inom verksamheter i syfte att främja likvärdighet.167

Efter att skolmyndigheterna redovisade ovanstående framgångsfak- torer har de fått i uppdrag av regeringen att, utifrån det tidigare upp- draget och myndigheternas tidigare redovisning, arbeta vidare med insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. Av det nya uppdraget framgår att de ska arbeta med förslag till nationella målsättningar, delmål och indikatorer samt framgångsfaktorer. Uppdraget ska slut- redovisas senast den 30 april 2023 och delredovisades den 30 april 2022.168 Av delredovisningen framgår att Skolverket med stöd av Skolforskningsinstitutet kommer att göra en genomarbetning av de tidigare redovisade framgångsfaktorerna.169 Ovanstående framgångs- faktorer kan alltså komma att revideras.

167 Ibid.

168 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

169 Skolverket (2022): Redovisning av nationella målsättningar samt delredovisning av delmål, indikatorer, framgångsfaktorer och analysunderlag. Insatser för ökad kvalitet och likvärdighet U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

168

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

2.5.4 Det behövs ett mer sammanhållet system för att uppnå högre kvalitet

OECD gjorde 2015 bedömningen att skolreformer som Sverige hade genomfört innebar viktiga steg framåt.170 Som exempel nämnde OECD karriärstegsreformen som viktig. Men både OECD och 2015 års skol- kommission menar att fler reformer kommer att krävas om Sverige ska nå förbättrade kunskapsresultat och stärkt likvärdighet. Båda kritiserar också att skolreformerna initierats en och en och utan in- bördes sammanhang, systematik och långsiktighet. Bristen på tydlig- het, prioriteringar och en övergripande strategi förhindrar, enligt OECD, de effekter reformerna skulle kunna få.171

Även forskarna Håkansson och Sundberg betonar vikten av lång- siktighet och systematik för att skolreformer ska bli effektiva:

Snabba, lösryckta reformer skapade för att blidka en opinion får i regel en rad icke avsedda effekter som i sin tur också riskerar att göda upp- givenhet hos dem som ska genomföra dem.172

I fyra punkter sammanfattar forskarna det som aktuell skolutveck- lingsforskning lyfter som väsentligt för att vända skolresultaten:

• fokus och åter fokus

• investera i kapacitetsbyggande

• långsiktighet och uthållighet

• systematik.

OECD rekommenderar en sammanhållen reformstrategi

Liksom forskarna Håkansson och Sundberg framhåller OECD och Skolkommissionen nyckelorden kapacitetsbyggande, långsiktighet och systematik i sina rekommendationer, förslag och bedömningar.

170 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

171 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

172 Håkansson, Jan & Sundberg, Daniel (2016): Utmärkt skolutveckling. Forskning om skolför- bättring och måluppfyllelse, s. 258.

169

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

För att kommande reformer ska få genomslag bör Sverige, enligt OECD, genomföra en sammanhållen reformstrategi som stärker det svenska skolsystemet och når alla skolor och elever. I det ingår att klarlägga prioriteringar och ansvar och erbjuda stöd och utmaningar till skolor och huvudmän.173

Reformstrategin sammanfattas av OECD i tre punkter:

• Skapa förutsättningar för kvalitet med likvärdighet i skolväsen- dets skolor.

• Bygga kapacitet för undervisning och lärande genom en långsik- tig humankapitalsstrategi.

• Stärka styrningen av policy och ansvarsutkrävande med fokus på förbättringar.

För att stärka likvärdigheten lämnar OECD bland annat förslag om en översyn av de nuvarande principerna för resursfördelning och skolval. Humankapitalsstrategin bör bland annat syfta till att öka lärar- och rektorsyrkenas attraktionskraft genom karriärstrukturer och kompetensutveckling. Styrningen kan stärkas bland annat genom att ta fram indikatorer och genom att Skolinspektionens roll utveck- las mot att bli mer stödjande.174

Enligt 2015 års skolkommission bör staten öka sitt ansvarstagande och engagemang för skolan

Även 2015 års skolkommission föreslår en sammanhållen reform- strategi för den svenska skolan. Redan i delbetänkandet slog kom- missionen fast att statens ansvarstagande och engagemang i skolan bör öka.175 I slutbetänkandet återkommer Skolkommissionen till detta. Enligt kommissionen bör statens ökade ansvar och engagemang gälla finansiering och resursfördelning, skolhuvudmännens kapacitet, natio- nell skolutveckling samt lärarnas och rektorernas professionsutveck- ling och autonomi.176

173 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

174 Ibid.

175 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet.

176 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

170

SOU 2022:53

Utredningens utgångspunkter och problembild

De olika delarna i reformstrategin behöver, enligt Skolkommis- sionen, utformas så att de är konsistenta och ömsesidigt förstärker varandra:

• stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan

• kompetensförsörjning till skolväsendet

• lärares och skolledares professionella utveckling

• kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap

• ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

• utredning om gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering

• en god miljö för lärande och utveckling

• aktivt skolval och minskad skolsegregation

• läroplansutveckling och utvärderingssystem.177

Bland förslagen som gäller stärkt huvudmannaskap kan nämnas för- slag om en nationell skolmyndighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja huvudmännen. Detta stöd ska bland annat ges i resultatdialoger med huvudmännen. Lärares och rektorers profes- sionella utveckling ska stärkas genom att ett nationellt professions- program inrättas. Ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering ska genomföras genom ett villkorat statsbidrag till huvudmännen för elevhälsa och undervisning, och genom att förutsättningarna för ett sektorsbidrag till skolan utreds.178

Ett ökat statligt ansvar för skolan är ett möjligt nästa steg

En hel del arbete för att förbättra det svenska skolsystemet är alltså redan påbörjat. Efter att 2015 års skolkommission lämnade sitt slut- betänkande om en sammanhållen reformstrategi, har regeringen fattat en rad beslut, tillsatt utredningar och lämnat uppdrag till myndig- heter. Utredningar och myndigheter har i sin tur lämnat förslag som

177 Ibid.

178 Ibid.

171

Utredningens utgångspunkter och problembild

SOU 2022:53

nu bereds i Regeringskansliet. Dessa förslag sammanfattas i kapitel 3 och beskrivs utförligare i bilaga 3.

Sammantaget syftar alla insatser och reformer som initierats till följd av OECD:s och 2015 års skolkommissions förslag, bedömningar och rekommendationer, till att skapa bättre förutsättningar för en mer likvärdig skola av hög kvalitet. Detta syfte är detsamma som för denna utredning. Utredningens uppdrag kan därmed ses som nästa steg i en redan påbörjad reformstrategi för skolan. Uppdraget är också en viktig del i att förverkliga den sammanhållna reformagenda som ska binda ihop reformerna till en helhet och skapa förutsättningar för det avgörande mötet mellan lärare och elev.

Utredningens direktiv utgår från att ett förstatligande eller ökat statligt ansvar för skolan leder till positiva effekter för likvärdighet, kvalitet, resultat och läraryrkets attraktionskraft. Det kan naturligt- vis finnas andra lämpliga åtgärder som kan vidtas för att få sådana effekter. Exempel på det skulle kunna vara att utforma nya läro-, kurs- och ämnesplaner eller ändra betygssystemet. Men uppgiften här är att, utifrån direktiven, fokusera på struktur och styrning där staten ökar sina befogenheter.

172

DEL 2

Bakgrund och nuläge

3 Styrningen av skolsystemet

Ansvaret för den svenska skolan har varierat över tid. Staten har haft ansvar för vissa delar av skolverksamheten och andra delar har varit kommunernas ansvar. Men skolan som helhet har aldrig varit helt statlig eller helt kommunal. Genom förändringen av ansvarsfördel- ningen i början av 1990-talet, den så kallade kommunaliseringen, gick den svenska skolan från att i huvudsak vara regelstyrd till att bli mål- och resultatstyrd. Staten och huvudmännen har ett gemensamt ansvar för skolan. Kommunerna har flera roller, både som huvudmän för skolverksamheten och som hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. Med tiden har staten dock utökat sitt ansvar. Styrningen av skolan har också förändrats utifrån friskole- och skolvalsreformerna, vilka enligt flera forskare möjliggjorde en marknadsanpassning av skolan. Under senare år har förslag lagts fram om att ytterligare stärka den statliga styrningen. Sammantaget betyder det att dagens skola inte är densamma som den som infördes 1991. Mycket har hänt sedan dess när det gäller styrningen av skolan. Det är alltså i detta sammanhang som förutsättningarna för en för- statligad skola eller ett förstärkt statligt ansvar utreds.

I detta kapitel beskriver utredningen skolans nuvarande styr- system och dess utveckling. Vi går också översiktligt igenom den be- fintliga styrkedjan och ansvarsfördelningen mellan stat, huvudmän och den professionella nivån. Dagens styrning, ledning, organisering och drift på huvudmanna- och skolnivå fördjupas sedan i kapitel 4 och 5. Dessutom redogör vi i detta kapitel för skolans nationella styr- dokument och vem som beslutar om dem.

175

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

3.1 Skolans nuvarande styrsystem och dess utveckling

I detta avsnitt beskriver utredningen skolans nuvarande mål- och resultatstyrda styrsystem samt dess utveckling från det tidigare regelstyrda systemet. Graden av central styrning i skolan har varierat över tid, något som vi också beskriver i avsnittet. Vi tar även upp den marknadsanpassning som skett av skolan och gör en beskrivning av på vilken nivå det är lämpligt att fatta olika beslut inom skolan. Dessutom finns en kort genomgång av vad regeringen, andra utred- ningar, OECD, de fackliga organisationerna samt lärare och skol- ledare anser behöver göras när det gäller ett starkare statligt ansvar för skolan. Vi avslutar avsnittet med att beskriva vikten av att kombi- nera ett ökat statligt ansvar med ett professionellt handlingsutrymme, det vill säga ett handlingsutrymme för de professionella, främst lärare och skolledare, inom skolväsendet.

3.1.1 Dagens skola är mål- och resultatstyrd

Sedan början av 1990-talet har den svenska skolan varit mål- och resultatstyrd. Målstyrningen innebär att riksdag och regering styr skolverksamheten genom att ange nationella mål, som slås fast i lag och andra författningar. Resultatstyrningen innebär att skolans verk- samhet ska följas och utvärderas på olika nivåer.1

Begreppet mål- och resultatstyrning har utvecklats med tiden

Regeringen föreslog 1988 i den så kallade styrpropositionen att sko- lans styrsystem skulle utvecklas från regelstyrning till målstyrning med färre regler och tydligare mål (se vidare bilaga 3). I denna pro- position användes inte begreppet mål- och resultatstyrning, men regeringen lämnade förslag om en bättre och mer målmedveten utvär- dering samt om en effektivare tillsyn av skolornas verksamhet. Enligt styrpropositionen var kraftigt utökade insatser för utvärdering en förutsättning för målstyrningen. Detsamma gällde behovet av tillsyn från statens sida gentemot det lokala skolväsendet.2

1 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan.

2 Prop. 1988/89:4 Skolans utveckling och styrning.

176

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

När regeringen lämnade den så kallade ansvarspropositionen 1990 användes begreppet en mål- och resultatorienterad styrning. Men in- tentionerna med mål- och resultatstyrningen var desamma som i styr- propositionen: staten skulle styra skolverksamheten genom att ange nationella mål, och skolans verksamhet skulle följas och utvärderas.3

Det mål- och resultatstyrda styrsystemet lägger ansvar på både nationell och lokal nivå

Utifrån de ramar som riksdagen och regeringen lägger fast ansvarar kommuner och andra huvudmän för att genomföra verksamheten. Huvudmännen har därmed stor frihet att besluta om hur skolan ska organiseras så att de nationella målen uppnås. I huvudmännens ansvar ingår också att följa upp och utvärdera verksamheten. Denna upp- följning och utvärdering ska ge underlag så att huvudmännen kan bedöma vilka åtgärder de behöver vidta för att upprätthålla natio- nella mål och förbättra skolans resultat. Även på statlig nivå ska riks- dag, regering och myndigheter följa upp och utvärdera de nationella målen. Därmed kan riksdagen och regeringen bilda sig en uppfatt- ning om skolans resultat.4

Genom det mål- och resultatstyrda styrsystemet har staten och huvudmännen ett gemensamt ansvar för skolan, och skolväsendet är både centralt och lokalt styrt. Staten ska garantera en likvärdig ut- bildning över landet och en grundläggande rättssäkerhet för elever och föräldrar. Styrningen på lokal nivå möjliggör medborgarinfly- tande och anpassning till lokala förutsättningar.5

3.1.2 Tidigare var skolan regelstyrd

Före kommunaliseringen 1991 var skolan i huvudsak regelstyrd. Då fanns det omfattande bestämmelser som styrde bland annat organi- sation, tjänstetillsättning, resursfördelning och timfördelning.6 Som exempel kan nämnas att den skolförordning som upphävdes före kommunaliseringen innehöll flera kapitel med bestämmelser om skol-

3 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan.

4 Prop. 1988/89:4 Skolans utveckling och styrning.

5 Ibid.

6 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

177

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

ledare och lärare.7 I dag innehåller skolförordningen ett fåtal sådana bestämmelser.8 För att illustrera storleksordningen: ordet lärare nämns över 700 gånger i skolförordningen före kommunaliseringen medan det finns med ungefär 20 gånger i den nuvarande förordningen.

Styrpropositionen innehöll som sagt förslag på en övergång från regelstyrning till målstyrning. Regeringen ville se färre regler och tydligare mål. Men en total avreglering av skolväsendet ansågs varken möjlig eller önskvärd. Regeringen menade att viss regelstyrning skulle kvarstå vad gällde till exempel grundläggande bestämmelser om skol- plikt, om skolverksamhetens omfattning, om lärartjänster, om skol- ledning, om elevers och föräldrars rätt till information och inflytande samt om elevernas rättssäkerhet.9 Således finns i det målstyrda systemet även inslag av regelstyrning. På samma sätt fanns det inslag av målstyr- ning före kommunaliseringen, bland annat genom mål i läroplanerna.

3.1.3 Graden av central styrning av skolan har varierat

Graden av central styrning av skolan har varierat över tid. Detta be- skrivs översiktligt nedan och fördjupas i bilaga 3.

Mellan- och efterkrigstiden präglades av en förhållandevis stark central styrning

Under mellankrigstiden skedde en centraliseringsprocess av skolan och efterkrigstiden präglades också av en förhållandevis stark central styrning, även om en strävan mot decentralisering påbörjades. Ambi- tionen var att göra utbildningen geografiskt tillgänglig för alla, höja utbildningsnivån oavsett social bakgrund samt föra samman olika ut- bildningar – förändringar som krävde en ganska stark statlig styrning.10

7 Skolförordningen (1971:235). Den version som använts trädde i kraft den 1 juli 1990 och upp- hävdes den 1 januari 1991.

8 Skolförordningen (2011:185), ändrad t.o.m. SFS 2021:192.

9 Prop. 1988/89:4 Skolans utveckling och styrning.

10 Ibid.

178

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

På 1970-talet inleddes en decentralisering som ledde fram till kommunaliseringen 1991

Under 1970-talet påbörjades ett reformarbete som byggde på decen- tralisering och avreglering. Det fortsatte under 1980-talet och ledde till att kommunaliseringen genomfördes fullt ut 1991.

När utredningen talar om kommunaliseringen menar vi att den präglades av flera av de reformer som genomfördes i början av 1990- talet (se punktlistan nedan). Dessa reformer kom att samverka och därför anser vi att de bör innefattas i begreppet kommunaliseringen, även om det är en vid tolkning.

• En omfattande decentralisering av skolverksamheten.

• En avreglering där antalet nationella regler som styrde skolan minskade kraftigt.

• Ett nytt styrsystem där mål- och resultatstyrning ersatte regel- styrning.

• Ett odelat kommunalt arbetsgivaransvar för all skolpersonal.

• Ett reformerat statsbidragssystem där kommunerna själva beslutade hur resurserna skulle fördelas mellan olika delar av skolväsendet.

• En nedläggning av Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna och ett inrättande av den nya myndigheten Skolverket.

Motiven för kommunaliseringen var att riksdag och regering dels ville komma till rätta med den bristande effektiviteten och kvaliteten inom skolan, dels ville använda resurserna bättre. Man ansåg att staten hade svårt att styra ett omfattande välfärdssystem. Kritik rik- tades mot den offentliga sektorn för att den var byråkratisk, ineffek- tiv och alltför detaljstyrd. Därför ville riksdag och regering flytta besluten närmare verksamheten och få ett ökat lokalt ansvar. Även lärarna skulle ges en större pedagogisk frihet i sitt arbete. Ett annat motiv för kommunaliseringen var att öka elev- och föräldrainflytandet.11

Trots strävan mot decentralisering och ökat lokalt ansvar i och med kommunaliseringen poängterade både riksdag och regering att utbildningens likvärdighet över landet inte fick äventyras.12 Likvär- digheten skulle garanteras genom att staten behöll vissa styrmedel

11 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

12 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan.

179

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

som tydliga läroplaner, lärarutbildningen, fortbildning för lärare, be- hörighetsregler för och meritvärdering av lärare, ekonomisk styr- ning i form av ett särskilt sektorsbidrag till skolan samt nationell uppföljning och utvärdering.13

Decentraliseringen gick längre än det först var tänkt

Efter kommunaliseringen, i valet 1991, blev det regeringsskifte. Poli- tiken fick därmed delvis en ny inriktning och man lättade på flera av de statliga styrmedlen. Avsikten med det var att stärka det kommu- nala självbestämmandet och individers valfrihet, effektivisera verk- samheten samt skapa ett flexibelt system som kunde anpassas till samhällets snabba förändringstakt. Detta innebar att flera av de styr- medel som skulle garantera likvärdigheten i skolsystemet efter kom- munaliseringen förändrades och i vissa fall avvecklades.

Regeringsskiftet ledde också till en förändrad syn på fristående skolor. Nu betonades elevers och föräldrars rätt att önska skola. Fri- skolereformen och skolvalet medförde en snabb ökning av antalet fristående skolor. Med friskolereformen följde bland annat en ökad valfrihet, konkurrens mellan skolor och en enhetlig elevpeng. Det här var en stor reform som innebar nya och förändrade styrmekanis- mer. Ändå föregicks friskolereformen inte av någon mer omfattande offentlig utredning, vilket gör att det saknas utförliga konsekvens- beskrivningar. Dessutom var det först långt senare som skollagen an- passades utifrån de nya förutsättningarna.

I slutet av 1990-talet började staten återta ansvar

I slutet av 1990-talet inleddes en period där staten tog ett allt större ansvar för skolväsendet. Det statliga ansvarstagandet har sedan ökat ytterligare och staten har successivt stärkt sin styrning av skolväsen- det, bland annat genom riktade statsbidrag till skolväsendet. Moti- ven för en ökad statlig styrning är bland annat strävan efter ökad nationell likvärdighet, högre kvalitet, större tydlighet, förbättrade re- sultat, en betoning av skolans kunskapsuppdrag samt förhöjd status och attraktivitet för läraryrket.

13 Riksdagens protokoll 1989/90:42.

180

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Resultatstyrningen har förstärkts

Samtidigt som staten ökat sitt ansvar för skolan från slutet av 1990- talet har också styrsystemet med mål- och resultatstyrning succes- sivt övergått till att mer handla om resultatstyrning.14 Denna utveck- ling handlade bland annat om större krav på uppföljning på lokal nivå, ökad statlig tillsyn och en ny skollag. De krav staten vid denna tid ställde på kommunerna att följa upp och utvärdera elevernas mål- uppfyllelse och skolans kvalitet fick genomslag i de lokala skolplanerna, som upprättades på kommunal nivå. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har studerat skolplanerna och konstaterat att de direkt efter kommunaliseringen nästan helt saknade skrivningar om resultatuppföljning. Men mot slutet av 1990- talet kom kommunerna alltmer att ta upp elevernas kunskapsutveck- ling samt uppföljning och utvärdering av verksamheten i sina skol- planer.15

Målstyrning och resultatstyrning är olika till sin karaktär. Mål- styrningen är mindre precis medan resultatstyrningen har en högre grad av precision eftersom den handlar om uppföljning och utvär- dering av resultat. Genom att resultatuppföljningen fokuserar på det konkreta och mätbara skapar den ibland en ny form av detaljstyrning.16

Det visar sig att en alltför långtgående resultatstyrning, mätning och kontroll kan få negativa konsekvenser för verksamheten. Dels riskerar lärarna att få ägna oproportionerligt mycket tid åt dokumen- tation och administration, vilket tar tid från undervisningen. Dels riskerar det att bli fokus på formalia snarare än på kvalitet så att mer svårmätta, men betydelsefulla, aspekter av utbildningen får stå till- baka för det enkelt mätbara. Över tid har granskande aktiviteter blivit allt viktigare som styrredskap, och inom skolans område utgör olika typer av granskningar en central del av styrningen.17 Det svenska skolsystemet har högst grad av statlig tillsyn och kontroll jämfört med Danmark, Finland och Norge, enligt Utredningen om skolans kommunalisering.18

14 Jarl, Maria (2012): Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Gleerups.

15 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2014:25.

16 Skolverket (1999): Hur styr vi mot en bra skola? Om skola och kommun i samverkan.

17 Carlbaum, Sara m.fl. (2014): Skolinspektion som styrning. Utbildning & Demokrati 2014, vol. 23, nr 1, s. 5–20.

18 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

181

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

Även om resultatstyrningen har förstärkts från slutet av 1990- talet anser IFAU att den svenska skolan fortfarande saknar bra resul- tatmått. Det är svårt att mäta effekter på skolresultat när det inte finns objektiva mått för elevernas prestationer. I det svenska skol- systemet sätts betyg av lärarna och nationella prov bedöms lokalt i respektive skola. Enligt IFAU skulle måtten som exempel bli mer objektiva genom externt eller centralt rättade prov samt någon form av normering på skolnivå. Avsaknaden av bra resultatmått indikerar att mål- och resultatstyrningen behöver fortsätta utvecklas menar IFAU.19 Till detta kan läggas att Sverige saknar en nationell kun- skapsutvärdering för att följa elevers kunskapsutveckling över tid. I stället får det svenska skolsystemet förlita sig på de internationella studierna, som Pisa och Timss.

I september 2021 fick Skolverket, Skolinspektionen, Specialpeda- gogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet ett uppdrag om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet.20 Detta nya uppdrag byggde på ett tidigare uppdrag som skolmyndigheterna redovisade redan i september 2020.21 En del av det nya uppdraget handlar om att Skolverket ska ta fram delmål och indikatorer för uppföljning och analys av huvudmännens verksamhet och resultaten av verksam- heten. Delmålen och indikatorerna ska vara ett verktyg för huvud- männen i deras systematiska kvalitetsarbete. De ska utgöra en del i ett nationellt kvalitetssystem som också består av kvalitetsdialoger mellan stat och huvudman. Inför varje dialog med en huvudman ska Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten ta fram ett ana- lysunderlag. I det sammanställs huvudmannens resultat i förhållande till delmål och indikatorer. Analysunderlaget utgör utgångspunkt för dialogen och ger vägledning om vad den behöver fokusera på.22

Skolverket har också på regeringens uppdrag lämnat förslag om hur ett system med central rättning av nationella prov skulle kunna

19 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2014:25.

20 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

21 Skolforskningsinstitutet, Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyn- digheten (2020): Redovisning av uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet. Dnr Skolfi 2020/14, Skolinspektionen 2020:2331, Skolverket 2020:545, SPSM 1 STY 2020/306.

22 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

182

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

se ut.23 Dessutom har myndigheten undersökt möjligheten att an- vända de nationella proven för normering av betygen.24

3.1.4 Skolväsendet har marknadsanpassats

Ett av motiven bakom den decentralisering och avreglering som gjordes inför och i samband med kommunaliseringen var att effek- tivisera skolverksamheten. Under 1980-talet började också krav stäl- las på ett effektivare ledarskap, och olika managementideologier fick ökat genomslag. Skolor förväntades vara organisationer som andra som kunde hantera sina egna processer – till exempel ekonomi, pla- nering och information – och kunna konkurrera med andra skolor. Dessutom fanns farhågor om försämrade kommunala finanser, och den offentliga sektorns omfattning började ses som en ekonomisk belastning. Det här ledde till att den kommunala förvaltningen om- organiserades och att frågan om att lägga ut olika verksamheter på entreprenad aktualiserades.25

Under 1990-talet handlade diskussionen om den offentliga sektorns utveckling mycket om konkurrens, valfrihet och marknadsanpassning. Detta hade sin grund i en övergripande föreställning om att den offentliga sektorn skulle organiseras i enlighet med en marknads- logik för det privata näringslivet: new public management (NPM).26 NPM handlar om en övergång från offentligt mot privat. Här ingår bland annat ett ifrågasättande av det offentliga åtagandet, nya drifts- former som bolag och stiftelser, ökade privata inslag i finansiering och produktion av offentliga tjänster samt import av styrmetoder, begrepp och personer i ledande ställning från den privata sektorn.27 Inom NPM ryms såväl en marknadsaspekt som en management- aspekt. Marknadsaspekten omfattar privatisering, konkurrens, entre- prenad samt att skapa reella möjligheter för medborgarna att välja mellan offentliga och privata aktörer. Managementaspekten handlar

23 Skolverket (2022): Redovisning av uppdrag om att införa central rättning av nationella prov. 2022-02-14. Dnr 2021:1559.

24 Skolverket (2020): Likvärdiga betyg och meritvärden. Ett kunskapsunderlag om modeller för att främja betygens och meritvärdenas likvärdighet. Rapport 2020:7.

25 Jarl, Maria (2012): Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Gleerups.

26 Ibid.

27 Molander, Per (2017): Dags för omprövning – en ESO-rapport om styrning av offentlig verk- samhet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2017:1.

183

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

i stället om att organisera förvaltningar utifrån det privata närings- livets ledarskapsfilosofi och att orientera verksamheterna mot resultat.28 De politiska reformer som möjliggjorde en långtgående marknads- anpassning av skolan, det vill säga främst etableringen av fristående skolor, skolvalet och att ersättningen följer eleven, beslutades och genomfördes huvudsakligen efter kommunaliseringen.29 Dessa refor- mer beskrivs i kapitel 4. I ett internationellt perspektiv har marknads- anpassningen i den svenska skolan varit ovanligt långtgående. Sam- mantaget har utvecklingen inneburit att det svenska skolsystemet är starkt präglat av olika typer av marknadsinslag. Denna utveckling har varit både snabbare och mer påtaglig än i många andra OECD-länder.30

Hela den offentliga verksamheten har genomgått en marknadsanpassning

Det är inte bara skolan som har marknadsanpassats utan hela den offentliga verksamheten. En grupp forskare har beskrivit utvecklingen inom sex centrala välfärdsområden, däribland skolan. I rapporten konstateras att konkurrensutsättningen inte ser ut att ha gett de en- tydiga vinster som många hade förväntat sig vad gäller högre effek- tivitet och kvalitet. Rapporten lyfter fram två förklaringar till detta. För det första är de offentliga verksamheterna inga riktiga markna- der utan kan karaktäriseras som så kallade kvasimarknader. Det inne- bär att konsumenternas makt är begränsad i och med att efterfrågan i hög grad bestäms av den offentliga budgeten. Det offentliga regle- rar också – i varierande grad – utbudet av utförare. Alla aktörer på dessa kvasimarknader är inte heller vinstdrivande, vilket kan försvaga deras reaktion på ekonomiska incitament. För det andra är välfärds- tjänster en alldeles särskild typ av tjänster eftersom de är komplexa och förenade med starka samhällsintressen. Dessutom är ett val inom välfärdssektorn i många fall svårare att återkalla, i förhållande till val inom andra sektorer.31

28 Jarl, Maria (2012): Skolan och det kommunala huvudmannaskapet. Gleerups.

29 Ibid.

30 Carlbaum, Sara m.fl. (2014): Skolinspektion som styrning. Utbildning & Demokrati 2014, vol. 23, nr 1, s. 5–20.

31 Hartman, Laura (red.) (2011): Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? SNS förlag.

184

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Vidare konstaterar forskarna i rapporten att marknaderna för de välfärdsområden som beskrivits – förskola, skola, ungdoms- och miss- brukarvård, arbetsmarknadspolitik, hälso- och sjukvård samt insatser för äldre och funktionshindrade – inte är färdigutformade. Följande aspekter lyfts fram för den fortsatta utvecklingen:

• Det är viktigt att hitta rätt balans i graden av reglering. Regler be- hövs och samtidigt ska man vara försiktig med att reglera för hårt. Innovationer föds inte på hårt reglerade marknader, men inte heller med automatik på oreglerade marknader.

• Det behöver finnas en relevant och kvalitativ tillsyn och kontroll, något som är avgörande för att garantera en hög lägstanivå som ser till att oseriösa aktörer slås ut från marknaden så fort som möjligt.

• Uppföljning och utvärdering är centrala delar i verksamheten.32

3.1.5 Ett starkare statligt ansvar förespråkas

Trots det ökade inslaget av statlig styrning från 1990-talets slut och framåt finns uppfattningen att detta inte räcker utan att skolan, eller delar av skolverksamheten, bör omfattas av ett starkare statligt an- svar. Detta motiveras bland annat av att det offentliga ansvaret för utbildningssystemet behöver ligga på rätt nivå för att nationella in- tressen knutna till utbildning ska kunna tillgodoses på ett bra sätt.33 Frågan om ett starkare statligt ansvar har fått en större legitimitet i det offentliga samtalet om skolan. En förklaring till det är just att den statliga styrningen har ökat inom många områden de senaste åren.34

Förslag har lämnats från både regeringen och olika utredningar om att öka det statliga ansvarstagandet för skolan. Även OECD har varit inne på detta. Ofta tar förslagen sig två huvudsakliga uttryck: dels ett ökat statligt ansvar för skolans finansiering, dels en statlig närvaro på regional nivå för att kunna stödja huvudmännen.35 De fackliga organisationerna, liksom lärare och skolledare, har också ut- tryckt behov av ett ökat statligt ansvarstagande.

32 Ibid.

33 Molander, Per (2017): Dags för omprövning – en ESO-rapport om styrning av offentlig verk- samhet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2017:1.

34 Jarl, Maria; Kornhall, Per & Wahlström, Ninni (2020): Tre rapporter om skolan. Bakgrunds- rapport till Jämlikhetskommissionen.

35 Ibid.

185

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

Innan vi kort beskriver vad regeringen och andra utredningar säger om behovet av ett starkare statligt ansvar ges en kort bakgrund om på vilken nivå beslut om skolan enligt forskningen bäst fattas och en internationell utblick om hur det ser ut i olika skolsystem.

Vissa beslut om skolan fattas bäst på central nivå, andra lokalt

En viktig utgångspunkt i diskussionen om en statlig skola handlar om vilka beslut som bör fattas centralt respektive lokalt. I en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvär- dering (IFAU) sammanfattas kunskapsläget inom detta område. En- ligt rapporten fattas vissa typer av beslut bättre nära eleven, men det finns tydliga argument för att övergripande systembeslut bäst fattas på nationell nivå.36

I skolans värld, precis som i andra verksamheter, finns sådant som kräver en viss skala för att det ska vara lönt att bygga upp och inve- stera i. Sådana stordriftsfördelar gäller till exempel

• administrativa stödfunktioner

• utveckling av styrdokument

• uppföljnings- och utvärderingssystem

• läromedelsutveckling

• en fungerande lärarutbildning

• utveckling av pedagogiska verktyg.

Samtidigt behöver det finnas en balans mellan lokala initiativ och samhällsintresse. Om en skola som exempel framgångsrikt utvecklar sina undervisningsmetoder kan dessa spridas och gynna andra sko- lor. En förutsättning för att utveckling ska kunna ske är att ex- perimenterande och lokala initiativ är möjliga, och att skolorna har något att vinna på att utveckla sin verksamhet. Om den som satsar resurser på att utveckla nya metoder inte själv kan dra nytta av hela värdet av denna utveckling begränsas viljan att satsa. I samhällets in- tresse ligger både att skolutveckling kommer till stånd och att goda

36 Holmlund, Helena m.fl. (2014): Decentralisering, skolval och fristående skolor: resultat och likvärdighet i svensk skola. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Rapport 2014:25.

186

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

undervisningsmetoder sprids. Men enstaka skolor och huvudmän kan ha ett svagt intresse av att satsa resurser på att såväl sprida som investera i utveckling i en utsträckning som är samhällsekonomiskt effektiv.37 Ett argument för decentralisering är att lokala beslutsfattare har en större förståelse för och kunskap om barnens behov samt om skolornas villkor och kapacitet. De vet också vilken skola som bäst möter den lokala efterfrågan. Därmed har de lokala beslutsfattarna större möjligheter att anpassa skolans resurser, organisation och peda- gogik till detta. Ett annat argument är att lokalt beslutsfattande ökar medborgarnas delaktighet och engagemang, möjlighet att ha kon-

troll över verksamheten samt förutsättningar att utkräva ansvar.38 När det gäller argument för centralisering handlar ett om natio-

nell likvärdighet. Andra bygger ofta på att kunskapen och kapaci- teten att styra och följa upp skolan kan vara begränsad lokalt. Ett skäl till detta är de stordriftsfördelar som beskrivits ovan. Ett annat argument är att lokala beslutsfattare, precis som individer, kommer att fatta beslut som bortser från en del av de samhällsintressen som finns på nationell nivå.39

I praktiken kombinerar skolsystem ofta centraliserat och decent- raliserat beslutsfattande. Sammanfattningsvis konstaterar IFAU i sin rapport att det finns starka argument för att staten ska ta ett stort ansvar för barns utbildning. Vissa funktioner i skolväsendet behöver vara gemensamt utformade och styrda på nationell nivå.40

En internationell utblick om på vilken nivå beslut fattas i olika skolsystem

OECD har studerat på vilka nivåer beslut fattas i 38 olika länders skolsystem vad gäller utbildning motsvarande det svenska högstadiet. Nivåindelningen är följande:

• nationell nivå41

• regional nivå42

• kommunal nivå43

• skolnivå.

37 Ibid.

38 Ibid.

39 Ibid.

40 Ibid.

41 Central or state level.

42 Regional or sub-regional level.

43 Local level.

187

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

Besluten som ingår i OECD:s undersökning är grupperade i fyra områden:

1. undervisningens organisering som innehåller beslut om skolval, gruppindelning inom en skola och undervisningstid

2. resurshantering som innehåller beslut om fördelning och använd- ning av resurser för lärare och rektorer

3. planering och strukturer som innehåller beslut om utformning och val av studieprogram, val av ämnen samt innehåll i ämnena

4. personaladministration som innehåller beslut om anställning och uppsägning, uppgifter och villkor samt lönesättning för lärare och rektorer.

Av alla undersökta beslut fattas 34 procent på skolnivå, 34 procent på nationell nivå, 13 procent på kommunal nivå och 5 procent på regional nivå. I vissa länder tas beslut på flera nivåer, vilket utgör resterande 14 procent av besluten.44

Sverige ligger på OECD-snittet vad gäller graden av centraliserat och decentraliserat beslutsfattande. Här är beslutsfattandet mer jämnt fördelat mellan nationell nivå, kommunal nivå och skolnivå. Mot- svarande gäller för våra grannländer Danmark och Norge.45

Beslut som rör undervisningens organisering fattas i de flesta av länderna huvudsakligen på skolnivå. Gällande skolval fattas beslut på kommunal nivå eller skolnivå, och föräldrarna har nästan alltid en val- möjlighet. Gruppindelningen inom en skola avgörs i närmare 90 pro- cent av fallen på skolnivå. Undervisningstiden däremot fastställs nationellt eller inom ramen för ett nationellt regelverk.46

De flesta besluten om resurshantering tas på kommunal nivå eller skolnivå. Även om staten beslutar om resursfördelning i närmare hälften av länderna är resursanvändningen för lärare och rektorer inom skolorna och deras kompetensutveckling ofta en fråga för kommun- eller skolnivån.47

44 OECD (2018): Education at a Glance 2018. OECD indicators.

45 Ibid.

46 Ibid.

47 Ibid.

188

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

När det gäller beslut som rör planering och strukturer fattas de oftast nationellt. I de fall besluten tas på kommun- eller skolnivå omfattas de nästan alltid av ett högre ramverk.48

Beslut om personaladministration fattas på olika nivåer i olika länder. De frågor som oftast hanteras på skolnivå är anställning, upp- sägning samt uppgifter och villkor för lärare och rektorer. Lönesätt- ning däremot ligger i fler än hälften av länderna på nationell nivå.49

Så här säger andra om vad mer som behöver göras när det gäller ett ökat statligt ansvarstagande för skolan

Här beskriver vi kortfattat vad regeringen, andra utredningar, OECD, de fackliga organisationerna samt lärare och skolledare säger om be- hovet av ett starkare statligt ansvar. Detta utvecklas sedan i bilaga 3 där det finns en utförligare beskrivning av reformer som har före- slagits, påbörjats och genomförts för att stärka det statliga ansvaret. De områden där staten anses behöva förstärka sitt ansvar mer än i dag är, som tidigare nämnts, framför allt skolans finansiering och skolmyndigheternas närvaro på regional nivå. Men även i frågor om bland annat ett nationellt kvalitetssystem och kvalitetsdialoger, ett nationellt professionsprogram, skolval samt planering och dimensio- nering av gymnasial utbildning finns förslag om ökad statlig styrning.

När det gäller skolans finansiering pekade Skolkommissionen på att finansieringen behöver utredas vidare, utifrån miniminivåer för undervisning och elevhälsa, eller utifrån ett sektorsbidrag till sko- lan.50 Utredningen om en mer likvärdig skola var också inne på ett sektorsbidrag med socioekonomisk viktning och ett avdrag i bidragen till enskilda huvudmän, eftersom de inte har samma ansvar som kom- munerna har.51 Regeringen har sedan lagt fram en proposition om avdrag i bidragen till enskilda huvudmän, men den avslogs av riks- dagen.52 Även Jämlikhetskommissionen ville se ett sektorsbidrag med resursförstärkningar till skolor med mindre gynnsamma förutsätt-

48 Ibid.

49 Ibid.

50 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kun- skap och likvärdighet. SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och lik- värdighet.

51 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

52 Prop. 2021/22:161 Ökad likvärdighet för skolhuvudmän. Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362.

189

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

ningar.53 OECD har också rekommenderat Sverige att se över skolans finansiering.54

Att skolmyndigheterna ska få en ökad närvaro på regional nivå har lett till att Skolverket inrättar regionala kontor. Detta har före- slagits av bland annat Skolkommissionen, Utredningen om en mer likvärdig skola, Jämlikhetskommissionen och OECD. Regeringen har fattat beslut om att med start 2022 påbörja inrättandet av sådana kontor. Hösten 2022 öppnades de första regionala kontoren och hela processen beräknas vara färdig 2024. Kopplat till regionaliseringen följer också att Skolverket ska utveckla ett nationellt kvalitetssystem och, tillsammans med Specialpedagogiska skolmyndigheten, genom- föra kvalitetsdialoger med huvudmännen.55

Ett nationellt professionsprogram var också en fråga som Skol- kommissionen tog upp. Sedan behandlades frågan av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner56 och av Utbildningsdepartementet i en promemoria.57 Skolverket har även haft ett uppdrag att förbereda professionsprogrammet58 och fick i juni 2022 ytterligare ett uppdrag om att införa programmet.59 I juni 2022 beslutade regeringen också om att inom Skolverket inrätta Rådet för professioner i skolväsendet.60 Regeringen lämnade dessutom i juni 2022 förslag om lagstiftning vad gäller det nationella professionsprogram- met.61 När detta betänkande gick i tryck hade riksdagen ännu inte tagit ställning till lagförslagen.

53 SOU 2020:46 En gemensam angelägenhet.

54 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. OECD (2019): OECD Economic Surveys: Sweden 2019.

55 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

56 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

57 Utbildningsdepartementet (2021): Professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. 2021-07-29. U2021/03373.

58 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). Skolverket (2022): Insatser för fortsatta förbere- delser av de framtida professionsprogrammen. Redovisning av regeringsuppdrag. 2022-03-09. Dnr 2022:309.

59 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319.

60 32 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

61 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

190

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Vad gäller skolvalet lämnade Skolkommissionen flera förslag om antagning, elevsammansättning och skolval, bland annat om ett ge- mensamt antagningssystem för grundskolan. Utredningen om en mer likvärdig skola föreslog också ett nationellt skolvalssystem, liksom Jämlikhetskommissionen. Även OECD har i sina rekommendationer till Sverige varit inne på frågan om skolvalet. Dessutom lämnade Ut- redningen om en mer likvärdig skola förslag om allsidig social sam- mansättning och urvalsgrunder. Regeringen har därefter lagt fram en proposition med bland annat förslag till urvalsgrunder, men även den avslogs av riksdagen med ett undantag. Riksdagen sade ja till en del av regeringens förslag som handlade om urvalsgrunder för resurs- skolor.62 I juni 2022 gav regeringen sedan Skolverket i uppdrag att föreslå ett gemensamt skolvalssystem för förskoleklass, grundskola och grundsärskola med utgångspunkt i nuvarande principer för ur- val. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2023.63

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola föreslog också en gemensam antagningsorganisation, men inte på nationell nivå utan mellan kommuner som samverkar med varandra.64 Detta förslag togs dock inte vidare av regeringen i den proposition som följde på utredningen. I propositionen ingick däremot andra förslag som bland annat handlade om att utbudet av utbildning ska beslutas med hänsyn till såväl ungdomarnas och de vuxnas efterfrågan som arbetsmarknadens behov samt att kommuner ska samverka med varandra i frågor som rör planering, dimensionering och erbjudande av utbildning inom gymnasieskolan och för yrkes- utbildning inom kommunal vuxenutbildning (komvux) på gymnasial nivå. Propositionen röstades igenom i riksdagen i juni 2022.65

De fackliga organisationerna – Lärarförbundet, Lärarnas Riksför- bund och Sveriges Skolledarförbund – liksom lärare och skolledare har också uttryckt behov av ett ökat statligt ansvarstagande för skolan, något som beskrivs nedan. Dessa fackliga organisationer har beslutat att från den 1 januari 2023 omorganisera sig till två nya förbund: Sveriges Lärare och Sveriges Skolledare.

62 Prop. 2021/22:158 Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406.

63 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. 2022-06-30. U2022/02561.

64 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

65 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

191

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

Lärarförbundet

Hösten 2020 tog Lärarförbundet ställning för att staten bör ha ett huvudansvar för skolan. Tidigare har förbundet inte drivit kravet på att överföra huvudansvaret för skolan till staten. Nu menar de att det sannolikt är omöjligt att kunna finansiera skolväsendet framöver utan omfattande statlig medverkan. Skolans finansiering är, enligt Lärar- förbundet, det som främst talar för ett ökat statligt ansvarstagande. Förbundet vill ha ett statligt sektorsanslag till skola och utbildning.66

Utöver finansieringen nämner Lärarförbundet att staten behöver ansvara för ökad likvärdighet mellan skolor, lärarförsörjning samt yrkes- och kompetensutveckling.67

Lärarnas Riksförbund

Lärarnas Riksförbund (LR) har sedan 2008 ett kongressbeslut om att förbundet ska arbeta för ett ökat statligt ansvarstagande för skolan.68 Under 2020–2021 har LR vid flera tillfällen uttalat sig om vad de anser ingår i detta. Syftet är att höja elevernas resultat, stärka likvärdigheten och förbättra läraryrkets attraktivitet. LR menar att en ny ansvarsfördelning ger lärarna bättre förutsättningar att ansvara för och genomföra undervisningen samt att rektorerna kommer att kunna vara mer fokuserade på det pedagogiska ledarskapet.69

Enligt LR bör det göras en skatteväxling mellan stat och kommun så att staten tar över undervisningskostnaden för grundskolan respek- tive gymnasieskolan via ett samlat bidrag för vardera skolformen. Det

66 Dagens Nyheter 2020-08-26: DN Debatt. ”Nu kräver vi att staten tar huvudansvaret för skolan”. www.dn.se/debatt/nu-kraver-vi-att-staten-tar-huvudansvaret-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15).

67 Ibid.

68 Lärarnas Riksförbund (2008): Vi vill ha världens bästa skola – En kartläggning av lärares, föräldrars och elevers syn på olika skolfrågor.

69 Lärarnas Riksförbund 2020-05-14: Lärarna kräver statlig skola. Behövs ett helhetsgrepp. www.lr.se/opinion--debatt/debattartiklar/2020/2020-05-14-lararna-kraver-statlig-skola (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund 2021-05-11: Modellen för en mer likvärdig skola. Vi vill ha ett modernt statligt huvudmannaskap för de skolor som i dag är kommunala. www.lr.se/opinion--debatt/sa-tycker-lararnas-riksforbund/den-svenska-skolan-maste-bli- mer-likvardig/modellen-for-mer-likvardig-skola- (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksför- bund 2020-12-09: Därför behöver Sverige en bättre skolorganisation. Ett tydligare uppdrag och ökad frihet för lärarna gör yrket mer attraktivt. www.lr.se/opinion--debatt/sa-tycker-lararnas- riksforbund/den-svenska-skolan-maste-bli-mer-likvardig/darfor-behover-sverige-en-battre- skolorganisation (hämtad 2022-02-15). Lärarnas Riksförbund 2020-11-24: En likvärdig skola kräver att staten tar över ansvaret. Lägg undan politiska särintressen för att stärka likvärdigheten. www.lr.se/opinion--debatt/debattartiklar/2020/2020-11-24-en-likvardig-skola-kraver-att- staten-tar-over-ansvaret (hämtad 2022-02-15).

192

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

statliga ansvaret för finansiering och fördelning av resurser bör, enligt förbundet, även gälla fristående skolor. Resurserna bör viktas beroende på socioekonomiska faktorer och resursanvändningen regleras så att pengarna verkligen går till det de är avsedda för.70

Arbetsgivaransvaret för lärare och rektorer bör också överföras till staten, menar LR. Vidare anser förbundet att de skolor som i dag är kommunala behöver bli mer självständiga genom att lärare och rektorer direkt ska ansvara för verksamheten i skolan, utan omvägen via kommunens politiker och tjänstepersoner. Dessutom behöver staten ta det fulla ansvaret för lärares och rektorers fortbildning.71

Enligt LR bör staten inrätta regionala skolkontor som bland annat sköter den praktiska resursfördelningen till skolorna, dimensioner- ingen av skolenheter och gymnasieprogram, organisationen och upp- handlingen av lärares och rektorers fortbildning samt inspektionen. I den modell som förbundet förordar har kommunerna en fortsatt viktig roll vad gäller exempelvis lokaler, skolmåltider och skolskjuts.72

Sveriges Skolledarförbund

Sveriges Skolledarförbund angav 2019 att de välkomnar förslag om ökat statligt ansvar för skolan i samband med den formulering som fanns i januariavtalet.73 Enligt förbundet är det bra att staten tar ett större ansvar för finansieringen av skolan. Förbundet är positiva till att det finns en överenskommelse om att ta fram ett beslutsunderlag för förstatligande av skolan.74

I november 2020 uttalade sig Sveriges Skolledarförbund tillsam- mans med Lärarnas Riksförbund och Saco om att en likvärdig skola kräver att staten tar över ansvaret. Den modell som förespråkades var att staten skulle ta över huvudmannaskapet för skolan, vilket skulle innefatta hela finansieringen av skolans kärnuppdrag (det vill säga de kostnader som relaterar till undervisningen), det fulla ansvaret för lärares och rektorers fortbildning samt arbetsgivaransvaret för lärare

70 Ibid.

71 Ibid.

72 Ibid.

73 Utkast till sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Libera- lerna och Miljöpartiet de gröna.

74 Sveriges Skolledarförbund 2019-01-11: Skolledarna välkomnar förslag om ökat statligt ansvar för skolan. www.skolledarna.se/Om-forbundet/Nyheter-press/Nyhetsarkiv/20192/2019/skolledarna- valkomnar-forslag-om-okat-statligt-ansvar-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15).

193

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

och rektorer i skolor som i dag är kommunala. Dessutom angavs att en förutsättning för statligt ansvar för skolan är att det finns statlig närvaro genom regionala skolmyndigheter.75

Lärare och skolledare

År 2021 gjordes en undersökning om lärares syn på ett antal skol- politiska frågor.76 Bland annat handlade frågorna om lärarnas syn på statens ansvar för skolan. En majoritet av de tillfrågade lärarna, unge- fär sju av tio, anser att staten bör ta över finansieringen respektive arbetsgivaransvaret för grund- och gymnasieskolan.77

Även skolledare har sedan tidigare uttryckt att de vill att staten tar större ansvar för skolan. I enkätsvar från närmare 3 000 skolledare 2014 svarar nästan nio av tio att de vill att staten ska ta ett större ansvar för att garantera resurser till elevernas utbildning.78 Det här bekräftas i en undersökning som Lärarförbundet Skolledare gjorde 2021. Där uppger sju av tio skolledare i kommunal verksamhet att de anser att staten behöver ta över finansieringen av grundskolan och gymnasie- skolan.79

3.1.6 Det är viktigt att kombinera ett ökat statligt ansvar med ett professionellt handlingsutrymme

Samtidigt som det pågår en diskussion om ett starkare statligt ansvar för skolan finns en risk att en större detaljstyrning kan leda till ett minskat handlingsutrymme för de professionella och en ökad admi- nistrativ börda.

75Göteborgs-Posten 2020-11-24: Debatt. ”En likvärdig skola kräver att staten tar över ansvaret”. www.gp.se/debatt/en-likvärdig-skola-kräver-att-staten-tar-över-ansvaret-1.37523722 (hämtad 2022-02-15).

76 Undersökningen riktades till ett representativt urval av landets samtliga lärare, såväl med- lemmar i Lärarnas Riksförbund och Lärarförbundet som oorganiserade. Totalt genomfördes

1 306 enkätintervjuer. Undersökningen genomfördes av PFM Research och hade en svars- frekvens på 46 procent.

77 Lärarnas Riksförbund (2021): En ny facklig organisering av Sveriges lärare och skolledare. Analys och förslag från Organisationsutredningen.

78 Dagens Nyheter 2014-12-27: DN Debatt. ”Skolledarna vill att staten tar större ansvar för skolan”. www.dn.se/debatt/skolledarna-vill-att-staten-tar-storre-ansvar-for-skolan/ (hämtad 2022-02-15).

79 Dagens Samhälle 2022-01-26: Debatt. ”Skolledare: Staten måste ta över finansieringen av skolan”. www.dagenssamhalle.se/opinion/debatt/skolledare-staten-maste-ta-over-finansieringen-av- skolan/ (hämtad 2022-02-15).

194

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Ett professionellt inflytande var en viktig del i övergången från ett regelstyrt till ett målstyrt skolsystem i början av 1990-talet. En- ligt regeringen krävde övergången att skolan skulle bli en mer pro- fessionell organisation där lärare och rektorer gavs ett ökat ansvar för måluppfyllelsen.80 Ett större lokalt ansvarstagande betonades och det var regeringens övertygelse att kraften i skolans utveckling skulle sökas i klassrummen och i den enskilda skolan. Lärarnas och rekto- rernas erfarenheter och professionalism skulle tas tillvara, och goda exempel skulle spridas mellan skolorna.81

Även om intentionen från regeringens håll var att öka det pro- fessionella handlingsutrymmet fanns en oro från lärarna att deras individuella frihet i yrket skulle minska.82 Utredningen om skolans kommunalisering menade att kommunaliseringen på flera sätt har försämrat lärarnas arbetssituation, bland annat vad gäller ökad extern kontroll, mindre egendisponerad arbetstid, minskat inflytande över val av fortbildning samt ökade krav på administration och dokumen- tation. Inte heller fick lärarna tillräckligt med tid och utbildning för att kunna hantera förändringen. Därmed blev det, enligt utredningen, svårt för lärarprofessionen att tillvarata det ökade handlingsutrymme som kommunaliseringen medförde.83 Andra har hävdat att utgången av kommunaliseringen blev att professionens handlingsutrymme i allmänhet försvagades.84 Se vidare bilaga 3.

Den avreglering som skedde i och med kommunaliseringen 1991 innebär att lärares arbete styrs av regler på ett mindre detaljerat sätt än tidigare. Å ena sidan möjliggör det ett ökat handlingsutrymme för lärarna i vissa frågor. Å andra sidan har lärarna inte längre ett tydligt regelverk att luta sig mot i hanteringen av specifika frågor, vilket kan försätta dem i olika värdekonflikter. I dag är lärarrollen således mer komplex än den var före kommunaliseringen. Kravet på myndighets- utövning, till exempel betygssättning, finns kvar, men nu ska lärarna även mer självständigt hantera de värdekonflikter som kan uppstå när regelverket är mindre tydligt. Dessutom, genom att skolor agerar på en marknad, förväntas lärarna också medverka i att marknadsföra

80 Prop. 1988/89:4 Skolans utveckling och styrning.

81 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan.

82 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl- färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

83 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

84 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl- färdsstatens förvandling. Göteborg/Stockholm. Makadam förlag.

195

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

sin skola.85 Via de externa kontakter som utredningen har haft, bland annat i form av arbetstagarrepresentanter, har det framkommit att lärare inte alltid upplever en motsättning mellan regelstyrning och professionellt handlingsutrymme. Tvärtom kan viss typ av regelstyr- ning, till exempel av undervisningstid, timplaner, gruppstorlekar, läro- medel och lokaler, utgöra viktiga ramfaktorer som skapar nödvändiga förutsättningar för lärarnas yrkesutövning.

Kommunaliseringen skulle även ge rektorerna ett ökat professio- nellt handlingsutrymme. Men det blev, enligt Utredningen om skolans kommunalisering, snarare huvudmännen än rektorerna som övertog den roll som staten tidigare haft i det regelstyrda systemet. I och med att den ökade lokala friheten inte sällan stannade på kommunal skol- politisk nivå och förvaltningsnivå påverkades skolornas vardagsarbete i begränsad omfattning.86

Exempel på kommunala initiativ var att vissa kommuner inrätt- ande kommunala mål utöver, och ibland i strid mot, de nationella målen.87 Kommunernas skolplaner innehöll ofta mål för undervis- ningens innehåll och inriktning, något som gav dem karaktären av kommunala läroplaner. Därmed framstod det som att politikerna hade beslutanderätt i professionella frågor, vilket inte varit avsikten.88 Denna styrning av innehållet och undervisningen från kommunerna inkräktade på den professionella styrningen. Efter kommunaliseringen har nya statliga styrprinciper tillkommit, bland annat gällande valfri- het och konkurrens. Också dessa har påverkat lärares och rektorers handlingsutrymme (se avsnitt 5.1.5).

3.2 Styrkedjan och ansvarsfördelningen mellan nationell och lokal nivå

I detta avsnitt beskriver utredningen översiktligt statens och huvud- männens gemensamma ansvar för skolan. Vi går också igenom sko- lans styrkedja.

85 Jarl, Maria & Pierre, Jon (red.) (2018): Skolan som politisk organisation. Gleerups.

86 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

87 Ibid.

88 Skolverket (1993): Bilden av skolan 1993 – fördjupad anslagsframställning 1994/95–1996/97. Rapport nr 32.

196

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

3.2.1 Staten och huvudmännen

har ett gemensamt ansvar för skolan

Styrningen av skolväsendet i dag innebär att riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och riktlinjer som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller en hög kvalitet.

Staten och huvudmännen har ett gemensamt ansvar för skolan. Kommunerna har dubbla roller, både som hemkommun för de barn, ungdomar och vuxna som bor i kommunen och som huvudman för de kommunala skolorna och komvux. I hemkommunansvaret ingår att se till att utbildning erbjuds.89 Huvudmännen i sin tur, såväl de kommunala som de enskilda, ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar,90 och ska utse skolchefer som kan biträda i detta arbete.91 I huvud- männens ansvar ingår bland annat att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen.92

Skollagen riktar sig till tre lokala ansvarsnivåer inom skolväsen- det: huvudmännen, rektorerna och lärarna. Styrningen på lokal nivå beskrivs översiktligt i detta kapitel (avsnitt 3.4) och fördjupas sedan i kapitel 4.

Ansvaret för skolan har alltid varit delat mellan stat och kommun

Som tidigare nämnts har ansvaret för den svenska skolan varierat över tid med ett statligt ansvar för vissa delar av skolverksamheten och ett kommunalt ansvar för andra delar. Över tid har ansvaret också förskjutits i olika riktningar. Men skolan som helhet har aldrig varit helt statlig eller helt kommunal. Läroverken var en statlig skol- form, men med ett förhållandevis lågt elevantal i jämförelse med övriga samtida skolformer. Andra skolformer och verksamheter har börjat som privata initiativ eller via studieförbund, till exempel fri- tidshemmet och vuxenutbildningen och sedan successivt blivit en del av det offentliga skolsystemet med ökat statligt inflytande. Som helhet har ansvaret för skolan delats mellan stat och kommun samt

89 Se t.ex. 10 kap. 24 § skollagen (2010:800).

90 2 kap. 8 § skollagen.

91 2 kap. 8 a § skollagen.

92 4 kap. 3 § skollagen.

197

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

initialt även av kyrkan. För vissa utbildningar har även landstingen (numera regionerna) haft ett huvudansvar. Se vidare bilaga 3.

Det delade ansvaret kan upplevas som otydligt

Det delade ansvaret för skolan har benämnts som otydligt, bland annat av Jämlikhetskommissionen. Styrdokument skapas på nationell nivå, men ansvaret för utförandet ligger hos de kommunala och enskilda huvudmännen. Politiskt utkrävs ansvaret till övervägande del på natio- nell nivå, samtidigt som denna nivå har begränsat inflytande över vad som sker i skolan.93

3.2.2 Skolans styrkedja speglar ett delat ansvar och en dubbel styrning

Det delade ansvaret för skolan mellan nationell och lokal nivå brukar beskrivas som en styrkedja, se figur 3.1.

Figur 3.1 Skolans styrkedja

Ett delat ansvar mellan nationell och lokal nivå

Nationell nivå

Lokal nivå

Riksdag	Skol-	Huvudman	Rektor	Lärare
Regering	myndigheter

Ett utmärkande drag i styrkedjan är den så kallade dubbla statliga styrningen. Den ena statliga styrningen riktar sig mot huvudmännen som ska ge skolorna förutsättningar att uppnå de nationella målen. Den andra statliga styrningen går förbi huvudmännen och direkt till rektorerna och lärarna, som ska utforma verksamheten så att eleverna får förutsättningar att uppnå styrdokumentens krav.94

93 SOU 2020:46 En gemensam angelägenhet.

94 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. Rapport 362.

198

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Ibland kan denna dubbla styrning medföra målkonflikter. Exem- pel på sådana är att rektorer, förvaltningschefer och kommunpolitiker tolkar skollagen olika eller att huvudmännens valmöjligheter och möj- ligheter att styra skolverksamheten minskar.95

3.3 Styrning på nationell nivå

I detta avsnitt beskriver utredningen styrningen på nationell nivå och de styrmedel staten förfogar över.

3.3.1 På nationell nivå styr staten skolväsendet via skolmyndigheterna

Styrningen av statsförvaltningen bygger på delegering från reger- ingen till myndigheterna. Regeringen formulerar uppgifter till myn- digheterna och följer upp deras resultat, men det är myndigheterna själva som ansvarar för att genomföra verksamheten. Denna om- fattande delegering har till viss del tvingats fram av den offentliga sektorns tillväxt och ökade komplexitet. Men att delegera ansvar och befogenheter till myndigheterna ses också som ett sätt att åstad- komma en mer effektiv förvaltning.96

Idag finns fem skolmyndigheter med olika typer av uppgifter och ansvar för skolväsendet: Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedago- giska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinsti- tutet. Deras uppgifter, organisation och styrning beskrivs i kapitel 8.

3.3.2 Staten förfogar över vissa styrmedel

I statens styrning av huvudmän, rektorer och lärare finns olika for- mer av styrmedel. Ibland görs i styrningslitteraturen en indelning i tre olika sätt att styra: juridisk, ekonomisk och ideologisk styrning.97 Alla tre sätten används inom skolans område. Ett visst styrmedel, till exempel ett styrdokument, kan ingå i flera av styrformerna.98 Nedan beskrivs de olika sätten att styra. Vi återkommer i avsnitt 3.5 med en

95 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. 2016:24.

96 Statskontoret (2016): Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. 2016:26.

97 Benämningarna på de tre sätten att styra kan variera.

98 Jarl, Maria & Pierre, Jon (red.) (2018): Skolan som politisk organisation. Gleerups.

199

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

utförligare beskrivning av skolans nationella styrdokument, som ut- gör delar i såväl den juridiska som den ideologiska styrningen.

Juridisk styrning

Den juridiska styrningen sker med hjälp av lagar, förordningar, före- skrifter och allmänna råd, det som i skolans värld brukar kallas natio- nella styrdokument. Utöver dessa styrdokument räknas tillsyn in i den juridiska styrningen.99

Ekonomisk styrning

Ekonomisk styrning handlar om att styra genom att öka eller minska ekonomiska resurser. Med hjälp av till exempel riktade bidrag kan staten stimulera och stödja de verksamheter man vill satsa på.100 Den ekonomiska styrningen av skolan behandlas i kapitel 6.

Ideologisk styrning

Ideologisk styrning är mer indirekt än den juridiska och ekonomiska styrningen. De nationella styrdokumenten utgör i den ideologiska styrningen ett verktyg för staten att påverka innehållet i verksam- heten, snarare än att fungera som tydliga rättsregler som i den juri- diska styrningen. Ett exempel är läroplanerna som huvudsakligen svarar mot ideologisk styrning, även om de i juridisk mening är för- ordningar. Andra verktyg för statlig ideologisk styrning inom skol- väsendet är lärarutbildning, rektorsutbildning, fortbildning och läro- medelskontroll.101

Olika nationellt initierade utvärderingar har blivit ett viktigare inslag i den ideologiska styrningen. Via det som utvärderas kan kom- muner och skolor styras till att fokusera extra mycket på dessa om- råden.102

99 Ibid.

100 Ibid.

101 Ibid.

102 Ibid.

200

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

3.3.3 Statens styrning har blivit mer omfattande och detaljerad

Statens styrning av kommunerna har ökat över tid. Detta gäller inte minst på skolans område. När Statskontoret 2016 analyserade statens styrning av kommunerna konstaterade myndigheten att statens styr- ning av skolan både blivit mer omfattande och mer detaljerad.103

Statlig reglering styr i stor utsträckning kommunernas arbete med att bedriva, organisera och finansiera skolverksamheten. Stats- kontoret kunde också se att styrningen blivit mer detaljerad, både i form av en mer omfattande skollagstiftning och genom ett ökat antal föreskrifter från Skolverket. Dessutom hade staten genom sina myn- digheter Skolverket och Skolinspektionen blivit mer aktivt styrande, både i kommunerna och på skolnivå. Statens styrning hade ökat ge- nom fler riktade statsbidrag och genom fler insatser från Skolverket. Tillsynen hade intensifierats och Skolinspektionen hade fått utökade sanktionsmöjligheter.

Tillfrågade kommuner ansåg att regleringen var omfattande, men samtidigt också gav god vägledning för att nå målen för verksam- heten. Men regelverket var inte anpassat till kommunernas varie- rande förutsättningar och särskilt mindre kommuner hade svårt att tillämpa det i alla delar. De riktade statsbidragen försvårade kommu- nernas planering och var administrativt krävande att hantera.104 Att de riktade statsbidragen är svåra att hantera för kommuner har också framförts av bland annat Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Riksrevisionen.105

3.4 Styrning på lokal nivå

I detta avsnitt beskriver utredningen styrningen på lokal nivå – via kommuner i deras roll som både huvudmän och hemkommuner, via enskilda huvudmän och via de professionella. Vi beskriver också principen om kommunal självstyrelse.

103 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. (2016:24).

104 Ibid.

105 Riksrevisionen (2014): Specialdestinerade statsbidrag. – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola. RiR 2014:25; Sveriges kommuner och landsting (2016) Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kommuner, landsting och regioner. 2016-04-20, ärendenr 16/022375.

201

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

3.4.1 På lokal nivå har kommunerna det övergripande ansvaret för skolan

Kommunerna har flera roller i styrningen av skolan. Skollagen slår fast att kommunerna är huvudmän för förskola, förskoleklass, grund- skola, grundsärskola,106 gymnasieskola, gymnasiesärskola,107 komvux och fritidshem.108 Som huvudman har kommunen ansvar för att ut- bildningen i de kommunala förskolorna och skolorna samt i komvux lever upp till kraven i skolans författningar.109

Men kommunerna har också ett annat och mer övergripande an- svar för skolan som följer av att de är hemkommuner för de barn och vuxna som bor i kommunen. Som hemkommun är kommunen an- svarig för att utbildning kommer till stånd.110 Hemkommunen har ansvar för att det enligt regelverket finns tillgång till platser i förskola och skola för barn och elever i kommunen. Det är också kommunerna som fördelar resurser till skolan, både till den egna verksamheten och till de enskilda huvudmännen.111 Hemkommunen beslutar också bland annat om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola, om tilläggsbelopp och om skolskjuts samt har det övergripande an- svaret för skolpliktsbevakningen.112

Därutöver är kommunen också lägeskommun för eventuella fri- stående skolor som är belägna i kommunen.113

3.4.2 Skolan är kommunernas största verksamhet

För kommunerna är skolan den volymmässigt största verksamheten. År 2020 uppgick kommunernas totala kostnader till drygt 715 miljar- der kronor. Av dessa utgjorde kostnaderna för pedagogisk verksam- het drygt 310 miljarder kronor (då är även förskolan inräknad trots att den inte ingår i utredningens uppdrag). Den andra stora kostnads- posten – vård och omsorg – uppgick till drygt 272 miljarder kronor.114

106 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola.

107 Den 2 juli 2023 byter gymnasiesärskolan namn till anpassad gymnasieskola.

108 2 kap. 2 § skollagen.

109 Ibid.

110 Se t.ex. 10 kap. 24 §.

111 Se t.ex. 2 kap. 8 b § och 10 kap. 37–39 §§.

112 Se t.ex. 7 kap. 5 §, 10 kap. 39 och 32 §§ samt 7 kap. skollagen.

113 Se t.ex. 10 kap. 41 § skollagen.

114 SCB: Räkenskapssammandrag för kommuner och regioner. Kostnader per verksamhetsområde för kommuner år 2016–2020.

202

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Av samtliga anställda i kommunal verksamhet i november 2020 fanns 44 procent inom skolväsendet och 32 procent inom vård och omsorg.115

Kommunernas organisation är delvis reglerad i kommunallagen. Där framgår bland annat vilka funktioner och kompetenser som ska finnas, och vilket ansvar respektive del av kommunens organisation har. Men inom dessa ramar har kommunerna stor frihet att själva välja hur de organiserar sin verksamhet (se vidare avsnitt 5.1).116

3.4.3 Principen om kommunal självstyrelse ger kommunerna en stor handlingsfrihet

Kommuner och regioner har alltså en stor handlingsfrihet gentemot staten. Detta kallas för kommunal självstyrelse. Begreppet tillkom i samband med 1862 års kommunalförordningar och är sedan 1974 grundlagsfäst i regeringsformen. Där anges att

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.117

Vidare framgår av regeringsformen att kommunerna hanterar lokala och regionala frågor av allmänt intresse på den kommunala självstyrel- sens grund.118 En inskränkning i självstyrelsen bör, enligt regerings- formen, inte gå längre än nödvändigt.119 Bestämmelsen om inskränk- ning infördes den 1 januari 2011. Den innebär att det ska göras en proportionalitetsbedömning av förslag till ny lagstiftning som kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen.120

Även i kommunallagen finns en hänvisning till den kommunala självstyrelsen:

Kommuner och regioner sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författning.121

115 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Personalen i välfärden. Personalstatistik för kom- muner och regioner 2020.

116 3 kap. kommunallagen (2017:725).

117 1 kap. 1 § regeringsformen.

118 14 kap. 2 § regeringsformen.

119 14 kap. 3 § regeringsformen.

120 Statskontoret (2011): Kommunalt självstyre och proportionalitet. 2011:17.

121 1 kap. 2 § kommunallagen.

203

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

Den kommunala självstyrelsen motiveras av demokrati- och effektivitetsvärden

Ett motiv för den kommunala självstyrelsen är att den har demo- kratiska värden. Genom självstyrelsen sker beslutsfattandet nära medborgarna, som ges möjlighet till inflytande över verksamheten och till ansvarsutkrävande med avseende på den genomförda poli- tiken. För att de demokratiska värdena ska förverkligas krävs också att medborgarna ser ett decentraliserat beslutsfattande som menings- fullt. De uppgifter som kommuner och regioner ansvarar för måste därför ha en reell och uppenbar betydelse för medborgarna. Det måste även finnas ett utrymme för kommuner och regioner att själv- ständigt fatta beslut. Om ett sådant handlingsutrymme saknas för- lorar den kommunala demokratin sitt innehåll. Av den anledningen måste kommunal självstyrelse få innebära viss variation mellan olika kommuner. Den avgörande frågan för riksdag och regering blir att avgöra hur stora lokala och regionala variationer i lösningar och re- sultat som kan accepteras inom olika verksamhetsområden.122

Ett annat motiv för kommunal självstyrelse är olika effektivitets- värden. Självstyrelsen ger förutsättningar för ökad flexibilitet och bättre anpassningsförmåga utifrån olika behov av offentliga åtgärder. Detta brukar vara särskilt giltigt när det gäller att organisera och be- manna verksamheter, behov som ofta är lättare att bedöma lokalt eller regionalt. Resursanvändningen kan också bli effektivare om man i kommunerna kan använda befintliga resurser för att genomföra statliga beslut, i stället för att bygga upp en ny statlig organisation. Andra effektivitetsvärden handlar om mångfald – att flera aktörer prövar att lösa likartade problem – och variation – att kunna anpassa verksamheten till lokala förutsättningar.123

Den kommunala självstyrelsen är inte obegränsad

Den kommunala självstyrelsen är inte obegränsad. Inom vissa om- råden väger nationella krav på en enhetlig reglering tyngre än själv- styrelsen. Ett sådant område är skolväsendet där staten styr genom att sätta upp nationella mål för att skolan ska vara likvärdig.124

122 Statskontoret (2011): Kommunalt självstyre och proportionalitet. 2011:17.

123 Ibid.

124 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

204

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

En kritik mot självstyrelsen är att den kan leda till skillnader mellan olika delar av landet och till bristande likvärdighet. Lokalt fattade beslut kan också gå emot nationellt ställda ambitioner och målsättningar. Dessutom kan det på lokal nivå vara svårt att upprätt- hålla den kvalificerade sakkunskap som ett alltmer komplext regel- verk kräver. Det finns även stordriftsfördelar vad gäller till exempel administration och upphandling, något som ofta lyfts fram som för- delar med en mer central styrning.125

Statens styrning av kommuner och regioner har ökat i omfattning och detaljeringsgrad

Statskontoret presenterade 2019 en analys av utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner.126 Analysen visar att den statliga styrningen har ökat i omfattning och detaljeringsgrad under senare år och nu är mycket omfattande och detaljerad. Främst gäller detta den ekonomiska styrningen via de riktade statsbidragen. Men också kunskapsstyrningen via olika typer av stödinsatser och statens styrning med mål och inriktningsdokument har ökat kraftigt. Även regelstyrningen har blivit mer detaljerad och fått ett ökat inslag av rättstillämpning, vilket har skärpt kraven på kommuner och regioner.127

Utvecklingen mot ett ökat inslag av rättstillämpning brukar kallas juridifiering, något som den kommunala verksamheten har genom- gått under de senaste decennierna (se även avsnitt 5.1.5). Alltmer omfattande lagar, valfrihet, marknadsanpassning, konkurrens mellan skolor, rätten för enskilda att föra fram klagomål och utkräva ansvar samt kraftfullare verktyg för tillsynsmyndigheter leder till att verk- samhetens utförande främst blir en fråga om hur lagar och andra be- stämmelser ska tillämpas.128 Utredningen kan konstatera att denna juridifiering inte var avsedd när mål- och resultatstyrningen infördes och när skolan avreglerades i samband med kommunaliseringen. Forskaren Caroline Runesdotter menar att avregleringen av skolan och införandet av skolvalet byggde på att skolan skulle styras genom

125 Ibid.

126 Statskontoret (2019): Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. 2019:2.

127 Statskontoret använder begreppen regelstyrning, ekonomisk styrning, kontrollstyrning, kun- skapsstyrning, styrning med mål och inriktningsdokument, organisationsstyrning samt informell styrning för det som i avsnitt 3.3.2 betecknas juridisk, ekonomisk och ideologisk styrning.

128 Statskontoret (2019): Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. 2019:2.

205

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

elevers och vårdnadshavares val och konkurrens mellan skolor, och att juridifieringen kan ses som ett försök att komma till rätta med avregleringens avigsidor.129

Den statliga styrningen sträcker sig i dag långt in i kommunernas och regionernas verksamheter. Ofta påverkar den inte bara vad kom- muner och regioner ska göra utan också hur de bör göra det. Enligt Statskontoret får den ökade statliga styrningen både önskade och oönskade konsekvenser:

• Utifrån mängden statlig styrning och dokumentationskrav som följer av lagstiftning, statsbidrag, tillsyn och kunskapsstyrning kan det vara svårt för enskilda kommuner eller regioner att be- driva verksamheten på det mest ändamålsenliga sättet.

• Kommunernas och regionernas olika förutsättningar att hantera den statliga styrningen, till exempel de krav som ställs för olika statsbidrag, riskerar att minska den nationella likvärdigheten, tvärtemot syftet med styrningen.

• Statens omfattande och detaljerade styrning medför en stor mängd betungande administration i kommunerna och regionerna. Dess- utom visar Statskontorets analys att de statliga kraven ofta byggs på av lokala krav som ytterligare ökar det administrativa arbetet.

• Den omfattande och detaljerade statliga styrningen gör att det politiska handlingsutrymmet i kommuner och regioner minskar.130

3.4.4 Styrningen på huvudmannanivå utförs av både offentliga och enskilda huvudmän

Skollagen medger både offentliga och enskilda huvudmän för skolan. De offentliga huvudmännen kan vara staten, kommuner och regioner.

• Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa skolformer.131

129 Runesdotter, Caroline (2016): Avregleringens pris? Om juridifieringen av svensk skola ur skolaktörers perspektiv. Utbildning & Demokrati 2016, vol. 25, nr 1, s. 95–111.

130 Statskontoret (2019): Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. 2019:2.

131 2 kap. 4 § skollagen.

206

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

• Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, komvux och fritidshem.132

• En region får under vissa förutsättningar vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux.133

• Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola och fritidshem.134

Det finns närmare 1 100 huvudmän i de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag. Om man även räknar med förskolan finns det ungefär 2 800 huvudmän. Vid sidan av de 290 kommunala huvudmännen finns cirka 800 enskilda huvudmän. Sammantaget drev de kommunala huvudmännen 3 957 grundskolor och 812 gymnasie- skolor läsåret 2020/2021. De enskilda huvudmännen drev samma läsår totalt 822 fristående grundskolor och 449 fristående gymnasie- skolor. En majoritet av eleverna i grund- och gymnasieskolan går i en kommunal skola, men omkring 15 procent av grundskoleeleverna och nästan 30 procent av gymnasieeleverna går i en fristående skola. Inom komvux finns inga enskilda huvudmän utan enbart kommu- nala (eller regionala) huvudmän. Antalet huvudmän för komvux är relativt lika för de olika skolformsdelarna (cirka 240), med undantag för komvux som särskild utbildning135 där antalet är klart färre (cirka 160). Läsåret 2020/2021 fanns också 7 regioner som tillsammans drev 20 gymnasie- och gymnasiesärskolor. Av dessa var 3 regioner även huvudmän för komvux på gymnasial nivå.136

Alla kommuner har i grunden samma ansvar för skolverksam- heten, både i sin roll som huvudman och i sin roll som hemkommun. Men kommunernas förutsättningar att hantera sitt ansvar skiljer sig åt. Skillnaderna i storlek mellan kommuner är stora. Många svenska kommuner är små och mediankommunen har runt 16 000 invånare. För små kommuner kan det vara svårt att ha den kapacitet och kom- petens som krävs för att bedriva skolverksamheten. Det finns också

132 2 kap. 2 § skollagen.

133 2 kap. 3 § skollagen.

134 2 kap. 5 § skollagen.

135 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning.

136 Skolverket. Sveriges officiella statistik. Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

207

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

demografiska och socioekonomiska skillnader mellan kommuner, som får konsekvenser bland annat för kommunernas ekonomiska förut- sättningar. Dessutom finns skillnader mellan kommuner vad gäller möjligheten till kompetensförsörjning till skolan samt elevernas skol- resultat.

Dagens huvudmannaskap beskrivs närmare i kapitel 4. Där be- handlas också kommunernas funktion som hemkommuner utförligare. Dessutom ges en fördjupad bild av kommunernas olika förutsättningar och kapacitet.

3.4.5 Rektorer och lärare utövar professionell styrning på lokal nivå

Som tidigare nämnts riktar sig skollagen inte bara till huvudmännen utan också direkt till de professionella i skolan, både till rektorer och lärare. Det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor, som särskilt ska verka för att ut- bildningen utvecklas.137 Rektorn beslutar om sin enhets inre organisa- tion och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Rektorn fattar i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av skollagen och andra för- fattningar.138

Lärarna har ansvar för den undervisning de bedriver.139 Dessutom ansvarar lärarna för att sätta betyg.140

Läraryrket som profession är omdiskuterat

Sedan länge finns en diskussion om huruvida läraryrket är en profes- sion eller inte, och om hur stark denna profession i så fall är.

Professionsbegreppet har förändrats över tid, liksom betoningen på vilka kriterier som ska uppfyllas för att få tillhöra en profession. Enligt forskaren Johanna Ringarp är en definition som de flesta kan ställa sig bakom att professioner kännetecknas av att ha en egen kun-

137 2 kap. 9 § skollagen.

138 2 kap. 10 § skollagen.

139 2 kap. 15 § skollagen.

140 3 kap. 16 § skollagen.

208

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

skapsbas som bygger på systematisk teori, auktoritet, samhällelig sank- tion, etiska regler och en egen kultur.141

När Niklas Stenlås, också forskare, ringar in professionsbegreppet, är yrkesgruppens autonomi central:

För att det ska vara möjligt för en yrkesgrupp att uppträda professio- nellt krävs att yrkesutövarna kan utöva stort inflytande över sin arbets- situation och med andra ord har en viss yrkesautonomi.142

Enligt Stenlås bygger professionellt arbete på att yrkesutövaren kan tillämpa sitt professionella omdöme i skilda situationer. Detta om- döme bygger på en solid teoretisk utbildning och en yrkeskod. Vidare kräver tillämpningen av dessa normer i yrket makt över definitionen av gott arbete, det vill säga professionellt arbete kräver en viss yrkes- autonomi. Om denna autonomi begränsas av yttre betingelser eller andra, konkurrerande normsystem, får det konsekvenser för möjlig- heten att utföra ett professionellt arbete.

På flera sätt uppfyller läraryrket inte de krav som ställs på tradi- tionella professioner, som läkar- och advokatyrkena. Ett exempel är att innehållet i undervisningen fastställs genom centrala styrdoku- ment och av andra beslutsorgan än lärarnas egna. Det är alltså inte de professionellas omdöme som styr innehållet i yrkesutövandet. På så sätt lever lärarkåren inte upp till idealbilden av en profession med yrkesmässig och kulturell autonomi.

Ett annat exempel är att läraryrket, i ett historiskt perspektiv, i mindre omfattning har byggt på teoretisk utbildning. Under 1900- talet har vissa argumenterat för att yrken som gör det ska skiljas ut som en speciell kategori som kallas för semiprofessioner.143 Typiskt för dessa yrken, dit läraryrket brukar räknas, är att de expanderade kraftigt i och med utbyggnaden av högskoleutbildningen och välfärds- systemen under andra hälften av 1900-talet. Enligt Brante med flera har semiprofessionerna närmat sig definitionen av en klassisk profes- sion, samtidigt som kunskapsbasen oftast är mer fragmenterad och omdiskuterad än vad som är fallet med de klassiska professionerna.144

141 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl- färdsstatens förvandling.

142 Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6, s. 9.

143 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl- färdsstatens förvandling.

144 Brante, Thomas m.fl. (2015): Professionerna i kunskapssamhället. En jämförande studie av svenska professioner. Liber.

209

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

Yttre kontroll bidrar till deprofessionalisering

Både Ringarp och Stenlås menar att läraryrket har deprofessionali- serats. Stenlås definierar deprofessionalisering som en yrkesgrupps förlust av autonomi. Enligt Stenlås är det de yrkesaktivas möjlighet att själva formulera de normer som gäller vid yrkets utövande, och som genom sitt yrkeskunnande avgör vad som är ett gott arbete, som avgör om det är fråga om en professionell yrkesgrupp.145

Vad är det då som har orsakat läraryrkets deprofessionalisering? Ringarp hänvisar till forskning som pekar på att byråkratisk och administrativ kontroll, i det här fallet skoladministrationen, bryter sambandet mellan lärarnas handlingsautonomi och yrkesetik. Den yttre kontrollen bidrar till deprofessionalisering.146

Också Stenlås talar om yttre kontroll när han beskriver vilka fak- torer som försvagar en profession. Enligt Stenlås inträffar deprofes- sionalisering när ett nytt ledarskikt etableras med syfte att kontrollera de professionellas arbete, eller när inträdeshindren till yrket försvagas och det blir möjligt för fler att utöva yrket.147

Vidare talar Stenlås om att rutinisering, reglering och standardiser- ing av verksamheten inom ett yrke, bidrar till deprofessionalisering. Anledningen är att standardiseringen gör yrkesutövarna utbytbara, minskar deras inflytande över sitt arbete, minskar möjligheten att ut- öva eget (professionellt) omdöme och minskar yrkesutövarnas auto- nomi. Enligt Stenlås kan en urvattning av yrkets kunskapsbas också verka deprofessionaliserande eftersom det minskar professionens värde (för omvärlden) men också för att det blir svårare att agera utifrån ett professionellt omdöme.148

145 Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6.

146 Ringarp, Johanna (2011): Professionens problematik. Lärarkårens kommunalisering och väl- färdsstatens förvandling.

147 Stenlås, Niklas (2009): En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 2009:6.

148 Ibid.

210

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

3.5 Skolans nationella styrdokument

I detta avsnitt beskriver utredningen de nationella styrdokument som gäller för skolväsendet och som är en del av statens juridiska och ideologiska styrning. Styrdokumenten är

• skollagen

• skolförordningen, gymnasieförordningen och förordningen om vuxenutbildning

• läroplanerna

• examensmålen för gymnasieskolan och programmålen för gym- nasiesärskolan

• kursplanerna, betygskriterierna och kriterierna för bedömning av kunskaper (tidigare kunskapskrav) samt ämnesplanerna

• andra föreskrifter

• allmänna råd.

Utöver det ovanstående omfattas skolan av andra, mer generella be- stämmelser, till exempel arbetsmiljölagen, diskrimineringslagen, FN:s konvention om barnets rättigheter samt offentlighets- och sekretess- lagen.149

I figur 3.2 illustreras skolans nationella styrdokument och vem som beslutar om dem.

149 Arbetsmiljölagen (1977:1160), diskrimineringslagen (2008:567), lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

211

Styrningen av skolsystemetSOU 2022:53

Figur 3.2	Skolans nationella styrdokument
	Vem beslutar om vad?
Skollagen		Riksdagen
	Förordningar
	Läroplaner	Regeringen
	Examens- och
	programmål
	Kurs- och	Regeringen
	ämnesplaner	Skolverket

Andra

föreskrifter

Skolverket

Allmänna råd

Skollagen

Skollagen innehåller bestämmelser om skolväsendet samt om vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet.150 I skollagen regle- ras vilka rättigheter och skyldigheter barn, elever och vårdnadshavare har. Dessutom anges vilka krav som ställs på huvudmännen.151 Skol- lagen innehåller såväl generella bestämmelser för alla skolformer som grundläggande bestämmelser om de olika skolformerna. Riksdagen be- slutar om skollagen.

150 1 kap. 1 § skollagen.

151 Skolverket 2021-04-13: Skollagen och förordningar.

www.skolverket.se/regler-och-ansvar/skollagen-och-forordningar (hämtad 2022-02-15).

212

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Skolförordningen, gymnasieförordningen och förordningen om vuxenutbildning

Skolformsförordningarna konkretiserar skollagens bestämmelser.

Iskolförordningen finns bestämmelser om förskolan, förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritids- hemmet. Gymnasieförordningen gäller för gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan.152 Förordningen om vuxenutbildning innefattar alla delar av den kommunala vuxenutbildningen (komvux):

• komvux på grundläggande nivå

• komvux på gymnasial nivå

• komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå

• komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå

• komvux i svenska för invandrare.153

Regeringen beslutar om förordningarna.

Läroplanerna

Det finns åtta läroplaner:

• läroplan för förskolan154

• läroplan för grundskolan155

• läroplan för grundsärskolan156

• läroplan för specialskolan157

• läroplan för sameskolan158

152 Gymnasieförordningen (2010:2039).

153 Förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

154 Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan.

155 Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet.

156 Förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan.

157 Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

158 Förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

213

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

• läroplan för gymnasieskolan159

• läroplan för gymnasiesärskolan160

• läroplan för vuxenutbildningen.161

I alla läroplanerna anges värdegrund och uppdrag eller uppgifter samt mål och riktlinjer. De obligatoriska skolformernas162 läroplaner in- kluderar också kursplaner. Grundskolan, specialskolan och same- skolan har särskilda delar för förskoleklassen respektive fritidshem- met. För fritidshemmet i grundsärskolan gäller i stället några delar i grundskolans läroplan.

Läroplanerna är förordningar som beslutas av regeringen.163

Examensmålen och programmålen

Utöver läroplanerna finns det examensmål för de nationella program- men i gymnasieskolan164 och programmål för de nationella program- men i gymnasiesärskolan.165 Examensmålen ska ligga till grund för planeringen av utbildningen och undervisningen. De ska styra utbild- ningen och gymnasiearbetets utformning och innehåll. I examens- målen anges mål för programmet, de inriktningar som finns inom programmet och mål för gymnasiearbetet.166 Programmålen anger också mål för programmet och mål för gymnasiesärskolearbetet. Dess- utom beskriver de vilka kunskaper eleverna ska ha tillägnat sig under utbildningen.167

Regeringen beslutar om examensmålen och programmålen, vilka är förordningar.

159 Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan.

160 Förordningen (SKOLFS 2013:148) om läroplan för gymnasiesärskolan.

161 Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen.

162 De obligatoriska skolformerna innefattar grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan.

163 1 kap. 11 § skollagen.

164 Förordningen (SKOLFS 2010:14) om examensmål för gymnasieskolans nationella program.

165 Förordningen (SKOLFS 2013:5) om programmål för gymnasiesärskolans nationella program.

166 Skolverket (2011): Gymnasieskola 2011.

167 Skolverket (2013): Gymnasiesärskolan.

214

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

Kursplanerna, betygskriterierna och kriterierna för bedömning av kunskaper samt ämnesplanerna

I läroplanerna för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ingår kursplaner för varje ämne och ämnesområde. Kurs- planerna är indelade i syfte och centralt innehåll, och har tillhörande betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper (kallades tidigare för kunskapskrav). De styr undervisningen i varje ämne. Syftet och det centrala innehållet utgör utgångspunkt för planering och genomförande av undervisningen. Betygskriterierna och kriterierna för bedömning av kunskaper styr betygssättningen respektive bedöm- ningen av godtagbara kunskaper i de årskurser där betyg inte sätts.168

För varje ämne på gymnasial nivå finns en ämnesplan. Ämnes- planerna ingår inte i läroplanerna. De består dels av en beskrivning av ämnet som helhet, dels av beskrivningar av varje kurs i ämnet. För ämnet som helhet anges ämnets syfte och vilken kurs eller vilka kurser som finns i ämnet. För varje kurs anges centralt innehåll och betygskriterier. Här ingår alltså betygskriterierna i ämnesplanerna till skillnad från de obligatoriska skolformerna. Ämnets syfte och kursens centrala innehåll styr undervisningen och betygskriterierna styr betygssättningen.169

Regeringen beslutar om vissa kurs- och ämnesplaner medan Skol- verket beslutar om andra.

Regeringen fattar beslut om

• kursplaner för grundskolan170

• ämnesplaner för de gymnasiegemensamma ämnena för gymnasie- skolan171 och komvux på gymnasial nivå.172

168 Skolverket (2020): Så använder du kursplanerna. Grundskolenivå.

169 Skolverket (2020): Så använder du ämnesplanerna. Gymnasial nivå. För utbildning som på- börjas efter den 30 juni 2025 ska ämnesbetyg ersätta kursbetyg. Prop. 2021/22:36 Ämnesbetyg

– betygen ska bättre spegla elevers kunskaper. Bet. 2021/22:UbU7, rskr. 2021/22:156.

170 10 kap. 8 § skollagen.

171 16 kap. 21 § skollagen.

172 20 kap. 6 § skollagen.

215

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

Skolverket beslutar om

• kursplaner för grundsärskolan173

• kursplaner för specialskolan174

• kursplaner för sameskolan175

• betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper för grund- skolan176

• ämnesplaner för gymnasieskolan och komvux på gymnasial nivå utöver de gymnasiegemensamma ämnena177

• ämnesplaner för gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå (även de gymnasiesärskolegemen- samma)178

• kursplaner för komvux på grundläggande nivå179

• kursplaner för komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå180

• kursplan för komvux i svenska för invandrare.181

Andra föreskrifter

Förutom kursplaner, betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper samt ämnesplaner utfärdar Skolverket andra föreskrifter i Statens skolverks författningssamling (SKOLFS). Även Skolinspek- tionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten utfärdar föreskrif- ter i SKOLFS. För att en myndighet ska kunna utfärda en föreskrift krävs ett bemyndigande av regeringen som i sin tur fått ett bemyn-

173 11 kap. 11 § skollagen, förordningen om läroplan för grundsärskolan.

174 12 kap. 8 § skollagen, förordningen om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

175 13 kap. 8 § skollagen, förordningen om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

176 Förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

177 16 kap. 21 §, 20 kap. 6 § skollagen, 1 kap. 4 § gymnasieförordningen och 2 kap. 13 § förord- ningen om vuxenutbildning.

178 19 kap. 22 § skollagen, 1 kap. 5 a § gymnasieförordningen och 2 kap. 13 § förordningen om vuxenutbildning.

179 2 kap. 11 § förordningen om vuxenutbildning.

180 Ibid.

181 2 kap. 12 § förordningen om vuxenutbildning.

216

SOU 2022:53

Styrningen av skolsystemet

digande av riksdagen.182 Föreskrifter inom skolområdet kan bland annat gälla nationella prov, betyg, statsbidrag, lärarlegitimation, skol- index, riksprislistan samt ansökan om godkännande för enskilda huvudmän och om betygsrätt.

Allmänna råd

Allmänna råd är generella rekommendationer om hur en författning bör tillämpas. I allmänna råd anges hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.183 Råden är alltså inte bindande, men de bör följas om verksamheten inte uppfyller kraven i bestämmelserna på andra sätt.184 De allmänna råd som gäller för skolväsendet utarbetas av Skol- verket185 och publiceras i SKOLFS.186 Skolverket har bland annat gett ut allmänna råd om betyg och prövning, extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, mottagande i grundsärskolan och gym- nasiesärskolan, studie- och yrkesvägledning samt systematiskt kvali- tetsarbete. I de publikationer som inrymmer Skolverkets allmänna råd finns också kommentarer som ska göra det lättare att förstå och

tillämpa råden.187

Principerna för vem som beslutar om vilka styrdokument är inte helt tydliga

Det är svårt att fullt ut hitta principiella argument för gränsdrag- ningen mellan regeringen och Skolverket när det gäller vem som beslutar om vilka styrdokument. Grundprincipen är, som tidigare nämnts, att riksdagen i skollagen eller annan lag ger bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om styrdokumenten. Sedan kan regeringen i en förordning ge bemyndigande till Skolverket. Det behövs dock inget

182 8 kap. 1, 10 och 11 §§ regeringsformen.

183 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725).

184 Skolverket 2022-07-05: Allmänna råd. www.skolverket.se/regler-och-ansvar/allmanna-rad (hämtad 2022-07-05).

185 Bilaga 1 författningssamlingsförordningen.

186 27 § författningssamlingsförordningen.

187 Skolverket 2022-07-05: Allmänna råd. www.skolverket.se/regler-och-ansvar/allmanna-rad (hämtad 2022-07-05).

217

Styrningen av skolsystemet

SOU 2022:53

särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta om all- männa råd inom sitt område.188

Ett argument för gränsdragningen är att regeringen beslutar om det som är överordnat, till exempel läroplanerna som anger de grund- läggande värden som ska prägla skolans verksamhet och de över- gripande mål och riktlinjer som ska gälla. Men det är svårare att hitta argument för exempelvis varför Skolverket beslutar om betygskriterier och kriterier för bedömning av kunskaper för grundskolan medan regeringen beslutar om ämnesplaner för gymnasiegemensamma ämnen, i vilka betygskriterier ingår.

Vem som beslutar om vad har också varierat över tid. Före 2011 var det som exempel Skolverket som beslutade om alla kursplaner i gymnasieskolan. Genom en ändring i gymnasieförordningen tog regeringen tillbaka beslutanderätten av ämnesplaner för gymnasie- gemensamma ämnen.189

Det har även funnits förslag om att öka Skolverkets beslutande- rätt över styrdokumenten. I en utredning från 2007 föreslogs att Skolverket skulle besluta om kursplaner för grundskolan.190 Detta förslag genomfördes inte eftersom regeringen ansåg att innehållet i de grundläggande nationella styrdokumenten skulle fastställas av ett organ som har politiskt ansvar. Skolverket som expertmyndighet skulle däremot fortsätta lämna underlag för beslut om kursplaner. Dessutom menade regeringen att Skolverket skulle besluta om kun- skapskrav (numera betygskriterier), något som ansågs kräva en bety- dande ämneskompetens på detaljnivå.191

188 Prop. 1983/84:119 Förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd.

189 1 kap. 6 § förordningen (2010:235) om ändring i gymnasieförordningen (1992:394).

190 SOU 2007:28 Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj- ningssystem.

191 Prop. 2008/09:87 Tydligare mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan.

218

4 Huvudmän och skolor i skolsystemet

Dagens svenska skolsystem består av många huvudmän, såväl offent- liga som enskilda. Dessa har varierande förutsättningar att bedriva skolverksamhet och delvis olika ansvar. Sedan kommunaliseringen och friskolereformen har också antalet huvudmän vuxit mycket snabbt med anledning av de förändrade villkoren för fristående skolor. Många kommuner har samtidigt fördelat ut huvudmannauppgifterna på flera nämnder och förvaltningar. Det har tillsammans gjort att skolsystemets struktur inte längre ser ut som den gjorde före kom- munaliseringen. Ett ökat statligt ansvar för styrningen av skolan eller ett statligt huvudmannaskap för de offentliga skolorna och kommu- nal vuxenutbildning (komvux) skulle återigen innebära en mycket stor förändring av skolsystemets nuvarande struktur.

I detta kapitel beskriver utredningen huvudmännens ansvar inom ramen för dagens skolsystem och hemkommunens roll i styrningen av skolväsendet. Vi redogör för den kommunala skolverksamhetens omfattning och struktur, men också för de kommunala och enskilda huvudmännens förutsättningar och kapacitet i olika avseenden.

4.1 Huvudmännens och kommunernas ansvar

Inom ramen för de skolformer och verksamheter som ingår i utred- ningens uppdrag finns det nästan 1 100 huvudmän, både offentliga och enskilda. Om man även räknar med förskolan finns det ungefär 2 800 huvudmän. Huvudmannen för utbildningen har det yttersta ansvaret för att eleverna når målen. Huvudmannen bestämmer hur skolan ska arbeta för att nå de nationella målen, ser till att skolan har de resurser som krävs och ska hela tiden verka för att skolan ska bli

219

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

bättre. Huvudmannen ska också se till att utbildningen följer de be- stämmelser som finns.

I detta avsnitt beskriver utredningen huvudmännens ansvar och uppgifter i skolsystemet. Vi ger också en introduktion till de olika huvudmännen i skolsystemet, med fokus på kommunerna och de enskilda huvudmännen. Dessutom beskriver vi de skyldigheter kom- munerna har i egenskap av att vara hemkommuner för de barn, ung- domar och vuxna som befinner sig i skolsystemet.

4.1.1 Ansvaret för skolan är fördelat på många olika huvudmän

Skollagen reglerar vem som är och får vara huvudman för olika skolformer

Skollagen reglerar vem som är huvudman för olika skolformer inom skolväsendet:

• Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola,1 gymnasieskola, gymnasiesärskola,2 komvux och fritidshem.3

• Staten är huvudman för specialskola och sameskola samt förskole- klass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller same- skola.4

• En region får vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola och komvux i den utsträckning som anges skollagen.5

• Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola och fritidshem.6

1 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola.

2 Den 2 juli 2023 byter gymnasiesärskolan namn till anpassad gymnasieskola.

3 2 kap. 2 § skollagen (2010:800).

4 2 kap. 3 § skollagen.

5 2 kap. 4 § skollagen.

6 2 kap. 5 § skollagen.

220

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Kommunernas ansvar som huvudman varierar med skolformen

Av skollagen framgår en skillnad mellan olika huvudmän. Kommu- ner och staten är huvudmän för utpekade skolformer. Regioner och enskilda får vara huvudmän för vissa skolformer. Kommunerna, och i vissa specifika fall även staten, har därmed en skyldighet som regio- ner och enskilda huvudmän inte har.

Kommunernas ansvar innebär samtidigt inte en skyldighet för varje enskild kommun att vara huvudman för samtliga skolformer. För förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet föreskriver skol- lagen att kommunen själv ska anordna utbildning. Men för grund- särskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och komvux finns det inget sådant krav, utan lagstiftningen medger att en kommun sam- verkar med andra kommuner om att erbjuda utbildning inom skol- formen. Det innebär att det finns kommuner som inte är huvudmän för dessa skolformer.

Själva rollen som huvudman ser också olika ut beroende på skol- form. Inom komvux finns det bara kommunala huvudmän, inga en- skilda. Men kommunen kan med bibehållet huvudmannaskap välja att överlämna genomförandet av utbildningen på entreprenad till en enskild utbildningsanordnare. Den möjligheten finns inte på samma sätt för andra skolformer. Utredningen fördjupar beskrivningen av huvudmannaskapet för komvux i avsnitt 4.1.3.

Majoriteten av eleverna får sin utbildning hos en kommunal huvudman

Kommunerna är huvudmän för den största delen av skolverksam- heten. Men de enskilda huvudmännen är fler till antalet.

• Sveriges 290 kommuner drev tillsammans 3 957 grundskolor läs- året 2020/2021. 220 kommuner och 10 kommunalförbund var ock- så huvudmän för gymnasieskolan och drev totalt 812 gymnasie- skolor i 242 kommuner. Antalet kommuner som är huvudmän för komvux varierar beroende på skolformsdel. Till exempel var 241 kommuner huvudmän för komvux i svenska för invandrare (sfi), men bara 160 för komvux som särskild utbildning.7 Antalet kommunala nämnder med ansvar för någon del av skolan uppgick

7 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad utbildning.

221

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

samtidigt till närmare 360, eftersom ansvaret för olika skolformer är uppdelat på två eller fler nämnder i flera kommuner.8

• Omkring 800 enskilda huvudmän drev 2020/2021 totalt 822 fri- stående grundskolor och 449 fristående gymnasieskolor.

• Det fanns också 7 regioner som tillsammans drev 20 gymnasie- och gymnasiesärskolor. 3 regioner var också huvudmän för kom- vux på gymnasial nivå.

• Staten är huvudman för två skolformer, specialskolan och same- skolan, som 2020/2021 omfattade 10 respektive 5 skolor.9

En majoritet av eleverna i grund- och gymnasieskolan går i en kom- munal skola. Men omkring 15 procent av grundskoleeleverna och nästan 30 procent av gymnasieeleverna går i en fristående skola (figur 4.1 och 4.2).

Figur 4.1 Kommunala och enskilda huvudmän i grundskolan

Antal huvudmän, enheter och elever 2020/2021

4 500

4 000

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

Antal huvudmän

Antal enheter

Antal elever, tusental

Kommun Enskild

Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

8 Sammanställning av uppgifter i e-post från Sveriges Kommuner och Regioner 2021-02-05.

9 Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

222

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Figur 4.2 Kommunala och enskilda huvudmän i gymnasieskolan

Antal huvudmän, enheter och elever 2020/2021

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Antal huvudmän

Antal enheter

Antal elever, tusental

Kommun Enskild

Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

4.1.2 Huvudmännen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med författningarna

Huvudmannen har enligt skollagen ansvar för att utbildningen genom- förs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar.10 Begreppet utbildning används i skollagen för att beteckna all verksam- het som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna.11

Inom ramen för utbildningen sker undervisningen. Undervisning definieras i skollagen som de målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden.12

Men huvudmannens ansvar för utbildningen omfattar enligt skolans författningar också många andra delar, såsom

• elevhälsa

• studie- och yrkesvägledning

• skolbibliotek och lärverktyg

• skolmåltider

• lokaler.

10 2 kap. 8 § skollagen.

11 1 kap. 3 § skollagen.

12 Ibid.

223

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Skolans författningar ställer också indirekta krav på huvudmannens administrativa och ekonomiska kompetens. För att leva upp till för- fattningarnas krav behöver huvudmannen ha en digital infrastruktur och administrativa system som kan hantera skolans olika processer när det gäller bland annat planering, kommunikation, uppföljning och dokumentation.

Huvudmannen ska bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete

Huvudmannen har det yttersta ansvaret för att eleverna når målen för utbildningen. Skollagen föreskriver att huvudmannen systema- tiskt och kontinuerligt ska planera och följa upp utbildningen, analy- sera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genom- föra insatser i syfte att utveckla utbildningen så att de nationella målen för utbildningen nås.13 Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, ska huvudmannen vidta nödvändiga åtgärder.14 Dessa bestämmelser förut- sätter bland annat att huvudmannen samlar data om sin verksamhet, analyserar den och drar slutsatser samt säkrar att åtgärder vidtas om brister upptäcks och ger förutsättningar för åtgärderna i form av exempelvis kompetens och resurser.

Enligt skollagen ska det systematiska kvalitetsarbetet genomföras både på huvudmannanivå och på enhetsnivå. Syftet är att säkerställa verksamhetens kvalitet och likvärdighet med utgångspunkt i skollagen, läroplaner och andra skolförfattningar. Lärare, förskollärare, övrig personal och elever ska medverka i kvalitetsarbetet på enhetsnivå.15

Huvudmannen ska samverka med samhället och arbetslivet

Huvudmän för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan har ett an- svar för att samverka med samhället i övrigt.16 För komvux i sfi anger skollagen att huvudmannen i samarbete med Arbetsförmedlingen ska verka för att eleven kan kombinera sin utbildning i svenska med andra aktiviteter (se vidare avsnitt 5.5.5).17 Huvudmannen ska också i be-

13 4 kap. 3 och 5 §§ skollagen.

14 4 kap. 7 § skollagen.

15 4 kap. 4 § skollagen.

16 15 kap. 4 § och 18 kap. 3 § skollagen.

17 20 kap. 25 § skollagen.

224

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

rörda fall samråda med arbetsgivare och den lokala arbetstagarorga- nisationen om en arbetstagares deltagande i utbildningen och utbild- ningens förläggning.18

Huvudmannen ansvarar för att personalen har rätt kompetens och nödvändiga insikter

Huvudmannen ansvarar för att skolans personal har rätt kompetens och för att all personal i den verksamhet som huvudmannen har an- svar för enligt skollagen har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet.19

Skolans författningar anger vilka behörighetskrav som finns för rektorer och lärare.20 Varje huvudman ska se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller en motsvarande utbildning.21 Huvudmannen ska också se till att personalen som har hand om ut- bildningen ges möjligheter till kompetensutveckling.22

Undervisningen ska vara saklig, allsidig och anpassad till elevernas behov

Undervisning är utbildningens kärnverksamhet. Skolans författningar innehåller både övergripande och mer specifika regleringar av under- visningen.

• Av skollagen framgår de yttre ramarna för undervisningen i form av bland annat vilka ämnen som undervisningen ska omfatta och vilken undervisningstid som eleverna har rätt till. För utbildning inom komvux anger skollagen att utgångspunkten ska vara elevens behov och förutsättningar, att utbildningen ska bedrivas i form av kurser och komvuxarbete samt att det ska finnas en individuell studieplan som innehåller elevens mål med studierna och plane- rad omfattning.

18 20 kap. 27 § skollagen.

19 2 kap. 34 § andra stycket skollagen.

20 2 kap. 11–24 §§ skollagen.

21 2 kap. 12 § skollagen.

22 2 kap. 34 § första stycket skollagen.

225

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

• Skolförordningen anger att eleverna i grundskolan genom struk- turerad undervisning ska ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för att eleverna uppfyller de kriterier för bedömning av kunskaper eller betygskriterier som minst ska uppfyllas och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för utbildningen.23 Någon motsva- rande reglering av undervisningens utformning finns inte för andra skolformer.

• Av läroplanerna för respektive skolform framgår övergripande krav på undervisningens innehåll och kvalitet. Undervisningen ska vara saklig och allsidig och vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Kravet på vetenskaplig grund och beprövad erfaren- het omfattar enligt skollagen inte bara undervisningen utan hela utbildningen. Undervisningen ska anpassas till varje elevs förut- sättningar och behov och främja elevernas fortsatta lärande och kunskapsutveckling. Vidare ska undervisningen förmedla kunskap om grundläggande demokratiska värden, bedrivas i demokratiska arbetsformer och utveckla elevernas förmåga och vilja att ta person- ligt ansvar och aktivt delta i samhällslivet.24

• Det närmare innehållet i undervisningen konkretiseras i kurspla- ner och ämnesplaner.

Elevhälsan ska stödja elevernas utveckling mot målen

Huvudmannen ansvarar för elevhälsan. Skollagen slår fast att det ska finnas elevhälsa för eleverna i förskoleklassen, grundskolan, grund- särskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. Begreppet elevhälsa avser medicinska, psykologiska, psyko- sociala och specialpedagogiska insatser.25 En huvudman för komvux får för sina elever också anordna elevhälsa, men är inte skyldig att göra det.26

23 5 kap. 2 § skolförordningen (2011:185).

24 Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet. Förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan. Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen.

25 2 kap. 25 § skollagen.

26 2 kap. 26 § skollagen.

226

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande och stödja elevernas utveckling mot målen. Elevhälsan ska också se till att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor för eleverna.27 Elevhälsans medicinska insatser omfattas av de bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagstiftningen som gäller vårdgivare. Elevhälsan erbjuder hälsobesök och vaccinationer i enlighet med vaccinations- programmet för barn och unga. Elever kan också vid behov anlita elev- hälsan för enklare sjukvårdande insatser, exempelvis omplåstring eller

liknande.28

Elevhälsan innefattar många olika kompetenser

Skollagen anger vilka personalkategorier eleverna ska ha tillgång till. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal som har kompetens för att tillgodose elevernas behov av specialpedagogiska insatser.29

Däremot finns det ingen närmare beskrivning i skollagen om vad tillgång till olika personalkategorier innebär. En utgångspunkt är att det ska finnas tillgång till den personal och de resurser som krävs för att elevhälsan ska kunna utföra sin verksamhet i enlighet med lag- stiftningen.30

Studie- och yrkesvägledningen ska ge stöd inför elevernas framtida val

Skolan ska ge stöd till elever inför deras val av fortsatt utbildning och yrkesverksamhet. Skollagen anger att alla elever i alla skolformer utom förskolan och förskoleklassen ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbild- nings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning.31

27 2 kap. 25 § skollagen.

28 2 kap. 27–28 §§ skollagen och 2 kap. 3 a § smittskyddslagen (2004:168).

29 2 kap. 25 § skollagen.

30 Socialstyrelsen och Skolverket (2016): Vägledning för elevhälsan.

31 2 kap. 29–30 §§ skollagen.

227

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Vägledning ska ges utifrån behov

Omfattningen av den studie- och yrkesvägledning som elever har rätt till finns inte preciserad i författningarna. Skollagens bestäm- melser om studie- och yrkesvägledning tar i stället sin utgångspunkt i elevernas behov. Det är huvudmannens ansvar att anpassa resur- serna och studie- och yrkesvägledningen efter de behov som eleverna har. Likt andra delar av utbildningen ska också studie- och yrkesväg- ledningen ingå i det systematiska kvalitetsarbetet på både huvud- mannanivå och enhetsnivå. Inom komvux har även hemkommunerna en skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvägledning, vilket beskrivs under avsnitt 4.1.4.

Nationella mål för studie- och yrkesvägledningen i skolväsendet regleras i läroplanerna för respektive skolform. I läroplanerna finns översiktliga beskrivningar av vägledningens innehåll och de förmågor som eleverna ska utveckla genom vägledningen. Av läroplanerna fram- går att studie- och yrkesvägledning inte är synonymt med träffar med en studie- och yrkesvägledare, utan ett gemensamt ansvar för skol- verksamheten där olika personalkategorier har olika roller.32

Eleverna ska ha tillgång till böcker och andra lärverktyg

Skollagen föreskriver att elever i förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola utan kostnad ska ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning. För gymnasieskolan får dock huvudmannen besluta att eleverna ska hålla sig med enstaka egna hjälpmedel.33 Med lärverktyg menas de läromedel, den utrustning och det material som eleverna behöver för att kunna nå målen för utbildningen. Begreppet lärverk- tyg innefattar även digitala verktyg, både hårdvara (datorer, surf- plattor med mera) och mjukvara (program).34

Även inom komvux i sfi ska eleverna utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg, men huvudmannen får besluta att elever ska hålla sig med enstaka egna lärverktyg. Inom komvux på grund- läggande nivå, på gymnasial nivå samt som särskild utbildning på grund- läggande och gymnasial nivå får däremot huvudmannen i vissa fall

32 Se t.ex. förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. För- ordningen om läroplan för gymnasieskolan. Förordningen om läroplan för vuxenutbildningen.

33 9 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 §, 15 kap. 17 §, 18 kap. 17 § skollagen.

34 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

228

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

bestämma att eleverna själva ska anskaffa böcker och lärverktyg eller att sådana ska erbjudas mot en viss avgift.35

Utöver tillgång till de lärverktyg som behövs för en tidsenlig ut- bildning ska rektorn enligt skolans läroplaner se till att alla elever får förutsättningar att använda läromedel av god kvalitet.36 Däremot fram- går det inte vad som avses med läromedel av god kvalitet eller inne- börden av att rektorn ska ge eleverna förutsättningar att använda så- dana läromedel.37

Skolbiblioteken ska stimulera läsning och tillhandahålla material

Eleverna i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska också ha tillgång till skol- bibliotek.38 Något motsvarande krav finns inte för komvux.

Skolbiblioteken ingår i det allmänna biblioteksväsendet. Enligt bibliotekslagen ska biblioteksväsendet verka för det demokratiska sam- hällets utveckling genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. Biblioteksväsendet ska även främja litteraturens ställ- ning och intresset för bildning, upplysning, utbildning och forsk- ning samt kulturell verksamhet i övrigt.39

Kommuner och regioner ska anta biblioteksplaner för hela sin verksamhet på biblioteksområdet. Det kravet inkluderar skolbiblio- tek på skolor med kommunalt eller regionalt huvudmannaskap.40 Skolbibliotek på fristående skolor omfattas däremot inte av biblio- teksplanerna.

Skolmåltiderna ska vara näringsriktiga

Eleverna i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan ska er- bjudas näringsriktiga skolmåltider.41 I gymnasieskolan finns det inget krav på att det ska serveras skolmåltider, men de flesta kommuner

35 20 kap. 7 § skollagen.

36 Se t.ex. förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. För- ordningen om läroplan för gymnasieskolan. Förordningen om läroplan för vuxenutbildningen.

37 SOU 2021:70 Läromedelsutredningen – böckernas betydelse och elevernas tillgång till kunskap.

38 2 kap. 36 § skollagen.

392–5 och 14 §§ bibliotekslagen (2013:801).

40 17 § bibliotekslagen.

41 9 kap. 8 §, 10 kap. 10 § och 11 kap. 13 § skollagen.

229

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

och skolor väljer ändå att göra det.42 Komvux omfattas inte av några bestämmelser om skolmåltider.

Det är huvudmannen som beslutar om vilken mat som ska ser- veras och hur serveringen ska gå till. I samband med att skollagen trädde i kraft 2011 gav regeringen Livsmedelsverket i uppdrag att i samverkan med Skolverket stödja arbetet med näringsriktig skolmat och skolmåltidens utformning.43 Tillsammans publicerade de båda myndigheterna 2013 ett informations- och inspirationsmaterial om skolmåltider riktat till skolledare.44 Livsmedelsverket uppdaterade också sina skriftliga råd om bra mat i skolan.45 Livsmedelsverkets råd har sedermera fått formen av nationella riktlinjer för måltider i skolan. Riktlinjerna grundar sig på vetenskap och beprövad erfarenhet. De är inte bindande men ger övergripande vägledning, stöd och förslag till hur man kan arbeta för att skapa matglädje och främja hållbara matvanor.46

Lokalerna ska vara ändamålsenliga

En skolbyggnad är en plats för undervisning och utbildning. Huvud- mannen ansvarar för att lokalerna lever upp till skollagens krav på ända- målsenlighet. I skollagen finns en generell bestämmelse om skolans fysiska miljö.47 Bestämmelsen innebär att det för utbildningen ska finnas ändamålsenliga lokaler och den utrustning som behövs utifrån elevers varierande behov avseende kommunikation, information och informa- tionsteknik så att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas.48

Vidare anger skollagen att utbildningen ska utformas på ett så- dant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygg- het och studiero.49 För fritidshemmet anger skollagen att huvud- mannen ska se till att barnen erbjuds en god miljö.50

42 Skolverket (2021): Mat i förskolan och skolan. www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration- och-stod-i-arbetet/stod-i-arbetet/mat-i-forskolan-och-skolan (hämtad 2022-02-18).

43 Regeringen (2011): Uppdrag till Livsmedelsverket om näringsriktig skolmat samt skolmåltidens utformning. Regeringsbeslut 2011-10-27. U2011/5949/S.

44 Livsmedelsverket och Skolverket (2013): Skolmåltiden – en viktig del av en bra skola.

45 Livsmedelsverket (2013): Bra mat i skolan. Råd för förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och fritidshem. 1. rev. upplagan.

46 Livsmedelsverket (2019): Nationella riktlinjer för måltider i skolan – Förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och fritidshem.

47 2 kap. 35 § skollagen.

48 Prop. 2009/2010:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

49 5 kap. 3–4 §§ skollagen.

50 14 kap. 9 § skollagen.

230

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Några närmare bestämmelser om vad som utgör ändamålsenliga skollokaler finns inte i skolans författningar. Ingen svensk myndig- het har heller i dagsläget ett tydligt uppdrag att specifikt arbeta med kunskapsstöd när det gäller skolhuvudmännens utveckling av hur skolans fysiska lärmiljöer ska främja skolans uppdrag. Däremot har Boverket fått i uppdrag av regeringen att ta fram en vägledning för kvalitativ, tillgänglig och hållbar gestaltning av skolors och förskolors fysiska miljö.51 Boverket delar också ut ett statsbidrag för upprust- ning av skollokaler och utemiljöer.52

Många olika författningar styr utformningen av skolans lokaler

Skollokalernas utformning styrs inte bara av bestämmelserna i skol- lagstiftningen. Planering, byggande och förvaltning av skolans inom- och utomhusmiljöer måste också leva upp till krav och regler som anges i många andra författningar.

Själva planeringsprocessen måste följa bestämmelserna i plan- och bygglagen.53 Skolbyggnaden måste leva upp till de krav som miljö- balken ställer när det gäller exempelvis buller i inomhusmiljöer.54 Skolbyggnaden måste också möta arbetsmiljölagens krav på bland annat tillfredsställande arbetshygieniska förhållandena när det gäller luft, ljud, ljus, vibrationer och liknande55 samt diskrimineringslagens krav på tillgänglighet56, eftersom skolan är en arbetsplats för både elever och personal.

Skolinspektionen ansvarar för att inspektera att skolans lokaler är ändamålsenligt utformade för den pedagogiska verksamheten, till exempel att det finns bra lokaler för att undervisa i slöjd och natur- orienterande ämnen. Arbetsmiljöverket ansvarar för att inspektera att det inte finns risker i den fysiska miljön. Arbetsmiljön på hela skolan, inklusive skolgårdar, ska vara säker och ingen ska riskera att skada sig eller utsättas för hot och våld.57

51 Regeringen (2018): Uppdrag att förstärka arbetet med arkitektur och gestaltad livsmiljö . Regeringsbeslut 2018-04-05. N2018/02273/SPN, N2017/03879/SPN.

52 Förordningen (2015:552) om statsbidrag för upprustning av skollokaler och av utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem.

53 Plan- och bygglagen (2010:900).

54 2 kap. 3 § och 9 kap. 3 § miljöbalken (1998:808).

55 2 kap. 4 § arbetsmiljölagen (1977:1160).

56 1 kap. 4 § punkten 3 och 2 kap. 5 § diskrimineringslagen (2008:567).

57 Arbetsmiljöverket (2022): Arbetsmiljöansvar i skolan. www.av.se/arbetsmiljoarbete-och- inspektioner/arbetsgivarens-ansvar-for-arbetsmiljon/arbetsmiljoansvar-i-skolan/ (hämtad 2022-07-01).

231

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Effektiv administration ska stödja utbildningen

Skolans författningar innehåller inga bestämmelser om skolans admini- stration. Men i praktiken förutsätter författningarnas krav på utbildningen att huvudmannen, rektorn och skolans personal har ett administrativt stöd i arbetet med att planera, följa upp och utveckla utbildningen.

Digitaliseringen ska underlätta för personalen

I den nationella digitaliseringsstrategin för skolväsendet betonar regeringen huvudmännens ansvar för att det finns en ändamålsenlig och fungerande infrastruktur för att använda digitala lärresurser och skoladministrativa systemlösningar.

Tekniken får inte utgöra ett hinder för en god utbildning. Stöd- funktioner måste finnas tillgängliga för att säkerställa avbrottsfria upp- kopplingar och att digitala verktyg och övrig it-utrustning fungerar så att undervisningen kan bedrivas utan teknikrelaterade störningar. Olika system behöver fungera tillsammans och kommunicera med varandra.

Det måste också finnas en ändamålsenlig infrastruktur när det gäller tillgång till trådlöst nät, tillräcklig bredbandskapacitet och tillgång till annan relevant utrustning, samt tillgång till pedagogisk support.58

4.1.3 Huvudmannaskapet och hur utbildning anordnas ser delvis annorlunda ut för komvux

Inom komvux är det enbart kommuner, och i vissa fall regioner, som kan vara huvudmän.59 Det innebär att det för komvux endast finns offentliga huvudmän och inte enskilda huvudmän som det gör för grund- och gymnasieskolan.

Utbildningen kan anordnas på olika sätt. En huvudman kan anordna komvux i egen regi, på entreprenad hos enskilda utbildningsanord- nare eller via samverkan med andra huvudmän. Många kommuner använder flera av dessa sätt kombinerat. Det medför att det inte alltid är huvudmannen inom komvux som anordnar utbildningen.

58 Regeringen (2017): Nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet. Bilaga till regeringsbeslut I:1, 2017-10-19. U2017/04119/S.

59 2 kap. 2 och 3 §§ samt 20 kap. 18 § skollagen.

232

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Huvudmannen kan bedriva komvux i egen regi

Komvux i egen regi bedrivs med kommunen som huvudman och med egen anställd personal. Det innebär i de flesta fall en särskild organi- sation för komvux. Men det kan också i vissa kommuner, i huvudsak de mindre, finnas organisatorisk samverkan mellan komvux och andra skolformer. Då handlar det vanligtvis om att dela på lokaler och mate- riella resurser, men även om att använda samma personal. Det före- kommer också att till exempel kommunens gymnasieskola bedriver vissa delar av komvux, eller att elever på komvux studerar tillsam- mans med gymnasieelever och gymnasiesärskoleelever.

Huvudmannen kan lägga ut komvux på entreprenad

Kommunen som huvudman får överlåta komvux på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person.60 Med entreprenad menas att huvudmannen sluter avtal med någon annan som utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för.61 Kommunen behåller dock huvudmannaskapet för de uppgifter som utförs på entreprenad. Det innebär att det alltid är kommunen som har det övergripande ansvaret enligt skollagen för kvaliteten i

verksamheten.

Huvudmannen kan välja hur stor del av verksamheten som läggs på entreprenad

Hur huvudmännen organiserar komvux beslutas på politisk nivå. Det kan finnas olika motiv till hur stor del av verksamheten som huvudmannen väljer att lägga på entreprenad, på vilket sätt entrepre- naden bedrivs och hur leverantörerna av entreprenadverksamheten väljs ut.62

60 Möjligheten till entreprenad finns även inom andra skolformer, men i mer begränsad omfatt- ning, vilket regleras i 23 kap. 8–19 §§ skollagen. Eftersom entreprenad för andra skolformer inte får samma påverkan på utredningens bedömningar som för komvux beskrivs dessa inte här.

61 23 kap. 2 § skollagen.

62 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

233

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Huvudmannen får lämna över viss myndighetsutövning till anordnaren

Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, överlämnas också den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisning.63 Inom komvux får huvudmannen även över- lämna vissa av rektorns uppgifter som innefattar myndighetsutövning vid entreprenad, förutsatt att den enskilda utbildningsanordnaren har fått så kallad betygsrätt av Skolinspektionen.64 Betygsrätt innebär till- stånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.

Det förekommer olika modeller för entreprenad

Kommunerna använder olika modeller för att bedriva utbildning på entreprenad. Inom komvux är det vanligast med upphandling enligt lagen om offentlig upphandling (LOU)65. Men det finns kommuner som använder sig av andra modeller, till exempel någon form av val- frihetssystem med ett auktorisationsförfarande.

Utbildningen på entreprenad och vilket ansvar utföraren har styrs sedan av det avtal som tecknats mellan huvudmannen och den en- skilda utbildningsanordnaren.

Huvudmannen kan samverka med andra för att anordna utbildning inom komvux

Samverkan mellan huvudmän för att anordna utbildning inom kom- vux kan ske på flera olika sätt. Samverkan kan vara mer eller mindre formaliserad och innefatta olika uppgifter beroende på vad de inblan- dade aktörerna kommer överens om.

Kommunen kan genom avtal överlåta ansvaret för komvux till en annan kommun

En kommun får sluta avtal med en annan kommun, region eller med staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Ett sådant avtal om samverkan

63 23 kap. 5 § skollagen.

64 23 kap. 6 § skollagen och 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

65 Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

234

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

innebär att den som tar över ansvaret också tar över huvudmanna- skapet för uppgifterna.66 Det innebär att en kommun kan lägga över hela eller delar av komvux på en annan kommun.67 Ett sådant sam- verkansavtal ska anmälas till Skolinspektionen.68 Det finns kommu- ner som genom att ha upprättat samverkansavtal med en annan kom- mun inte bedriver någon utbildning inom komvux överhuvudtaget. Hemkommunen behåller dock alltid sina uppgifter och sitt ansvar.

Kommuner kan bilda kommunalförbund som blir huvudman för komvux

Enligt kommunallagen får kommuner och regioner bilda kommunal- förbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund.69 Ett kommunalförbund kan vara huvudman för ut- bildning inom komvux. Det innebär att kommunerna endast har kvar hemkommunsuppgifterna medan förbundet är huvudman för utbildningen.

Kommuner kan ha en gemensam nämnd

Ett annat exempel på formaliserad samverkan är att upprätta en ge- mensam nämnd för två eller fler kommuner.70 Det är respektive kom- munfullmäktige som får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller region. Beslutet formaliseras sedan ge- nom ett avtal mellan de berörda kommunerna och regionerna. I över- enskommelsen preciseras den gemensamma nämndens uppgifter. Någon av de samverkande kommunerna ska vara värdkommun för den gemensamma nämnden. Till skillnad från ett kommunalförbund bildas inte en egen juridisk person utan den gemensamma nämnden ingår i värdkommunens politiska organisation. Ansvaret för huvud- mannaskapet ligger därmed kvar i respektive kommun.

66 23 kap. 21 § skollagen.

67 23 kap. 22 § skollagen. Vissa delar av komvux kan även läggas över på regioner enligt 23 kap.

23 § skollagen.

68 23 kap. 21 § skollagen.

69 3 kap. 8 § och 9 kap. 1–18 §§ kommunallagen (2017:725).

70 Gemensamma nämnder regleras i 3 kap. 9 § och 9 kap. 19–36 §§ kommunallagen.

235

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Det finns ett krav på samverkan mellan kommuner gällande yrkesutbildning inom komvux

Inom statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regio- nalt yrkesvux) finns ett krav på att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av yrkesutbildning inom komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå.71 Riksdagen har i juni 2022 beslutat att det ska införas ett krav i skollagen på att minst tre kommuner ska samverka gällande planer- ing, dimensionering och erbjudande av utbildning på gymnasial nivå, formaliserat via avtal. Den nya lagstiftningen ska tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter den 31 december 2024 när

det gäller komvux.72

Samverkan kan också ske på andra sätt

Ett annat sätt att ta del av utbildning hos en annan huvudman är att enskilda elever läser en eller flera kurser i en annan kommun som får interkommunal ersättning för utbildningen från elevens hemkommun.

Samverkan om att anordna utbildning kan även finnas inom ramen för ett kommunförbund eller andra typer av frivilliga samverkans- former där flera kommuner samarbetar via en gemensam organisa- tion. Det finns ingen juridisk definition av kommunförbund och till skillnad från ett kommunalförbund har ett kommunförbund ingen officiell beslutsrätt gentemot medlemmarna. Huvudmannaskapet ligger i detta fall kvar på varje kommun.

4.1.4 Kommunerna är inte bara huvudman utan också hemkommun

Kommunerna har utöver sitt huvudmannaskap för de kommunala skolorna och komvux ett grundläggande planerings- och finansierings- ansvar för utbildning inom skolväsendet. Det är ett ansvar som följer av att kommunen är hemkommun för barn och elever. I detta ingår

71 20 § förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

72 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

236

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

att ytterst ansvara för att de som bor i kommunen får den utbildning de har rätt till.73 Kommunerna

• ansvarar för att utbildning kommer till stånd

• fördelar resurser till utbildning inom skolväsendet

• bevakar skolplikten

• beslutar om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

• ansvarar för skolskjuts

• informerar om utbildning i kommunen och har rätt till insyn i fristående skolor

• har aktivitetsansvar för ungdomarna i kommunen

• har ett ansvar för att söka upp, vägleda och upprätta individuella studieplaner för individer i behov av komvux.

Kommunerna har därmed skyldigheter som andra huvudmän inte har och som de heller inte kan avsäga sig från.

Kommunernas särskilda ansvar för skolan innebär att de vid sidan av att vara huvudmän också är en styraktör som genom sina beslut kan påverka både kommunala och fristående skolor. Flera av de upp- gifter som ligger på hemkommunen rör myndighetsutövning mot enskild.

Kommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd

Kommunerna har ansvar för att alla som bor i kommunen får den utbildning de har rätt till. Ansvaret tar sig olika uttryck beroende på skolform.

Kommunen ska anordna grundskoleutbildning

Kommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd för alla barn i kommunen som har rätt att gå i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt.

73 Se t.ex. 10 kap. 24 § skollagen.

237

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

• För förskoleklassen och grundskolan anger skollagen att hem- kommunen ska fullgöra sin skyldighet genom att själv anordna grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som är berörda. Men om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med en annan kommun om att ta emot hemkommunens elever.74

• När det gäller grundsärskolan kan hemkommunen antingen an- ordna utbildningen själv eller komma överens med en annan kom- mun om att ta emot hemkommunens elever.75

Varje kommun ska också erbjuda utbildning i fritidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Hemkom- munen ska även erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i en fristående skola i de fall den enskilda huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning. Staten ska erbjuda utbildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola.76

Kommunen är skyldig att ta hänsyn till vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna när den utformar sin grundskola. Grundregeln är att grundskolan ska organiseras så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet.77 Avseende specialskolan prövar Specialpedagogiska skolmyndig- heten om barn ska tas emot i denna skolform. Hemkommunen är skyldig att betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i specialskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en

skolenhet inom specialskolan.78

Kommunen ansvarar för att ungdomar erbjuds gymnasieutbildning

Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet. Kommunen kan anordna utbild- ningen själv eller erbjuda utbildning i samverkan med andra kommu- ner eller regioner. Detsamma gäller för gymnasiesärskolan.79 Den 1 juli 2023 träder ny lagstiftning i kraft som anger att en kommun måste

74 9 kap. 12 § och 10 kap. 24 § skollagen.

75 11 kap. 24 § skollagen.

76 14 kap. 3 § skollagen.

77 10 kap. 29 § skollagen.

78 7 kap. 6 § och 12 kap. 24 § skollagen.

79 15 kap. 30 § och 18 kap. 27 § skollagen.

238

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

samverka med minst två andra kommuner kring planering, dimensioner- ing och erbjudande av gymnasieutbildning. Lagen tillämpas för första gången i fråga om utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2025.80 Alla behöriga ungdomar i kommunen ska erbjudas utbildning på nationella program. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar.81 Hemkommunen an- svarar också för att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion. Erbjudandet om programinriktat val ska avse utbild- ningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program

som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal.82

Kommunen ska tillhandahålla komvux

För vuxna ska kommunen tillhandahålla komvux

• på grundläggande nivå

• på gymnasial nivå

• som särskild utbildning på grundläggande nivå

• som särskild utbildning på gymnasial nivå

• i svenska för invandrare (sfi).83

Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt till utbildning inom komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild ut- bildning på grundläggande nivå och i sfi får delta i sådan utbildning.84 När det gäller komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå ska varje kommun erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.85

80 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

81 16 kap. 42 § skollagen.

82 17 kap. 16 § skollagen.

83 20 kap. 3 § skollagen.

84 20 kap. 10, 16 och 28 §§ skollagen. Vilka som har rätt att delta i utbildning inom komvux olika skolformsdelar regleras för komvux på grundläggande nivå och som särskild utbildning på grundläggande nivå i 20 kap. 11 och 11 a §§ skollagen, komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå i 20 kap. 19–19 b §§ skollagen och komvux i sfi i 20 kap.

31 § skollagen.

85 20 kap. 16 § skollagen.

239

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

När det gäller komvux i sfi ska utbildningen finnas tillgänglig så snart som möjligt och om det inte finns särskilda skäl kunna påbörjas inom tre månader. För en nyanländ som omfattas av lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska kommunen aktivt verka för att utbildningen kan påbörjas inom en månad från att den nyanlända anmält sig.86 Inom komvux i sfi ska kommunerna även tillhandahålla en sammanhållen utbildning för vissa nyanlända. Den sammanhållna utbildningen ska följa en plan som beslutas av hemkommunen.87

På vilka olika sätt kommunerna kan anordna utbildning inom kom- vux beskrivs i avsnitt 4.1.3.

Kommunen fördelar resurser till utbildning inom skolväsendet

Det är kommunerna som fördelar resurser till utbildning inom skol- väsendet. Resurserna ska enligt skollagen fördelas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.88

Kommunen fördelar resurser såväl till de egna skolorna och komvux som till de enskilda huvudmännen. Grundprincipen är att kommunen ska lämna bidrag till enskilda huvudmän på samma grunder som till den egna verksamheten. Skollagen anger vilka kostnader som bidraget ska beräknas utifrån.89 Beräkningsgrunderna preciseras i skolförordningen och gymnasieförordningen.90 Besluten om bidrag kan överklagas.91

Hemkommunen betalar ersättning till staten för vissa kostnader för elever i specialskolan samt i förskoleklass eller fritidshem vid en skol- enhet inom specialskolan.92 Detsamma gäller för en elev i sameskolan.93 Hemkommunen betalar också ersättning till folkhögskolor för elever som läser utbildning motsvarande komvux i sfi. Detta är aktu- ellt för individer som har rätt till komvux i sfi och i stället vill delta i motsvarande utbildning på en folkhögskola enligt de förutsättningar

som regleras i skollagen.94

86 20 kap. 29 § skollagen samt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser.

87 20 kap. 3 a och 33 a–b §§ skollagen.

88 2 kap. 8 b § skollagen.

89 9 kap. 19–21 §§ (förskoleklassen), 10 kap. 37–39 §§ (grundskolan), 11 kap. 36–38 §§ (grund- särskolan), 14 kap. 15–17 §§ (fritidshemmet), 16 kap. 52–55 §§ (gymnasieskolan) och 19 kap. 45–48 §§ (gymnasiesärskolan) skollagen.

90 14 kap. skolförordningen och 13 kap. gymnasieförordningen (2010:2039).

91 28 kap. 5 § skollagen.

92 12 kap. 24 § skollagen.

93 13 kap. 22 § skollagen.

94 24 kap. 11–15 §§ skollagen och 6 kap. 21 § förordningen om vuxenutbildning.

240

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Kommunen bevakar skolplikten

Alla huvudmän ska se till att skolpliktiga elever i den egna verksam- heten fullgör sin skolgång. Det gäller både offentliga och enskilda huvudmän.95 Men hemkommunen har därutöver ett ansvar att se till att skolpliktiga barn får den utbildning de har rätt till även om de går i en skola med annan huvudman.96

Med hemkommunens särskilda ansvar att tillhandahålla utbild- ning följer att kommunen omedelbart blir skyldig att erbjuda en elev en skolplats, om eleven slutar i den skola där eleven tidigare gått. Detta gäller även om exempelvis en fristående skola upphör med sin verk- samhet. För att kunna fullgöra denna skyldighet behöver hemkom- munen information från elevens skola.97 Skollagen anger därför att huvudmän är skyldiga att lämna uppgifter till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar på en av huvudmannens skolenheter eller om det har inletts en utredning om elevens frånvaro.98

Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång är det hemkom- munen som kan förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Det spelar i detta sammanhang ingen roll om eleven går i en fristående eller kommunal skola, hemkommunens ansvar är det- samma. Men för en elev i specialskolan, sameskolan eller förskole- klass vid en skolenhet med specialskola eller sameskola är det i stället huvudmannen för respektive skolform som får förelägga elevens vård- nadshavare att fullgöra sina skyldigheter.99

Kommunen beslutar om mottagande i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Hemkommunen beslutar om en elev ska tas emot i grundsärskolan. Ett sådant beslut ska enligt skollagen föregås av en utredning som om- fattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Kommunen ska samråda med elevens vårdnadshavare om utredningen medan den pågår. Vårdnadshavarna måste godkänna att en elev tas emot i grundsärskolan. Om de inte godkänner det ska eleven gå i grundskolan eller någon motsvarande skolform i stället. Hemkom-

95 7 kap. 22 § skollagen.

96 7 kap. 21 § skollagen.

97 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

98 7 kap. 22 § skollagen.

99 7 kap. 23 § skollagen.

241

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

munen kan besluta att en elev ska tas emot i grundsärskolan även om vårdnadshavarna motsätter sig detta. Det måste då finnas synnerliga skäl med hänsyn till barnets bästa.100

Hemkommunen prövar också om en elev hör till gymnasiesärsko- lans målgrupp. Beslutet ska föregås av en utredning motsvarande den som ska göras inför beslut om mottagande i grundsärskolan om en sådan utredning inte redan har gjorts eller om det av andra skäl be- döms nödvändigt.101

Kommunen ansvarar för skolskjuts

Det är en elevs hemkommun som i varje enskilt fall gör en bedöm- ning av om eleven har rätt till kostnadsfri skolskjuts.

En elev i en kommunal förskoleklass, grundskola eller grund- särskola har rätt till skolskjuts om det behövs med hänsyn till färd- vägens längd, trafikförhållandena, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Alla dessa förutsättningar prö- vas individuellt.102

Samma rätt till skolskjuts finns inte om eleven går i en fristående skola eller i en annan kommunal skola än den kommunen skulle ha placerat eleven i. Men kommunen ska ändå ordna skolskjuts om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kom- munen.103

Elever i gymnasiesärskolan har också rätt till kostnadsfri skolskjuts om en individuell bedömning visar att eleven behöver det. Om eleven går i skola i en annan kommun än hemkommunen eller i en fristående skola ska hemkommunen anordna skolskjuts om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter.104

Elever i gymnasieskolan eller komvux har ingen rätt till skolskjuts. Gymnasieelever har dock viss rätt till ekonomisk ersättning för resor, förutsatt att färdvägen är minst sex kilometer.105

För elever i sameskolan och specialskolan är det staten som huvud- man som ansvarar för elevernas eventuella resor.106

100 7 kap. 5 § skollagen.

101 18 kap. 5, 5 a och 5 b §§ skollagen.

102 9 kap. 15 b–c §§, 10 kap. 32–33 §§ och 11 kap. 31–32 §§ skollagen.

103 9 kap. 21 a §, 10 kap. 40 § och 11 kap. 39 § skollagen.

104 18 kap. 30–31 och 35 §§ skollagen.

105 Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor.

106 12 kap. 25 § och 13 kap. 23 § skollagen.

242

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Kommunen informerar om utbildning och har rätt till insyn

Kommunen har enligt skollagen skyldighet att informera vårdnads- havare och elever om den utbildning som erbjuds i kommunen. Det innebär att kommunen inte bara ska informera om de egna skolorna, utan även om utbildning som bedrivs av enskilda huvudmän.

Kommunen ska också informera om möjligheten för enskilda att bedriva förskola, fritidshem eller viss annan pedagogisk verksamhet med bidrag från hemkommunen.107

Samtidigt har kommunen i egenskap av lägeskommun rätt till in- syn i verksamheten i de fristående skolor som är belägna i kommu- nen.108 Insynen syftar till att kommunen ska kunna uppfylla sitt an- svar att erbjuda utbildning till kommunens elever och att tillgodose allmänhetens behov av insyn. Kommunen behöver exempelvis få in- formation om den utbildning som de fristående skolorna bedriver och planerar att bedriva för att kunna planera sin egen skolverksam- het. Insynsrätten ska också säkerställa kommunens skyldighet att se till att skolpliktiga barn fullgör sin skolplikt.109

Kommunen har aktivitetsansvar för ungdomarna i kommunen

Till skillnad från grundskolan är gymnasieskolan inte obligatorisk och det finns ingen skolplikt för denna skolform. Men hemkommunen har ändå ett särskilt aktivitetsansvar för ungdomar som inte går i gym- nasieskolan. Aktivitetsansvaret omfattar ungdomar som

• inte har fyllt 20 år

• har fullgjort sin skolplikt eller har blivit folkbokförda i landet efter skolpliktig ålder

• inte går i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning

• inte har en gymnasieexamen, ett gymnasiesärskolebevis eller full- följt motsvarande utbildning med godkänt resultat.

107 29 kap. 19 § skollagen.

108 Se t.ex. 10 kap. 41 § skollagen.

109 Prop. 2013/14:112 Villkor för fristående skolor m.m.

243

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Kommunen ska enligt skollagen löpande hålla sig informerad om hur ungdomarna sysselsätter sig och erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. Åtgärderna ska i första hand syfta till att motivera ungdom- arna att påbörja eller återuppta en utbildning.110

Kommunen har ett ansvar för att söka upp, vägleda och upprätta individuella studieplaner för individer i behov av komvux

Inom komvux har hemkommunen ett långtgående ansvar för att inte bara tillhandahålla utbildning utan också på olika sätt stödja de indi- vider som studerar eller planerar att studera på komvux. På så sätt skiljer sig delvis hemkommunens roll inom komvux från den roll som hemkommunen har för grund- och gymnasieskolan.

Kommunen har ett uppsökande ansvar gentemot de individer som är i behov av utbildning inom komvux

Kommunen har ett uppsökande ansvar inom komvux.

• För komvux på grundläggande nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå och i sfi ska kommunen aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildningen och motivera dem att delta i sådan utbildning.111

• För komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå ska kommunen informera om möjligheterna till utbildning samt aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbildning.112

Ordet ”aktivt” finns i författningarna för att betona kommunernas ansvar för att de som tillhör målgruppen för utbildningen också tar del av denna.113

110 9 kap. 29 § skollagen.

111 20 kap. 10 och 29 §§ skollagen.

112 20 kap. 17 § skollagen.

113 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

244

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Kommunen har ett ansvar för att erbjuda studie- och yrkesvägledning och upprätta individuella studieplaner för varje elev inom komvux

Inom komvux har inte bara huvudmannen utan även hemkommunen ett ansvar för att erbjuda studie- och yrkesvägledning. För komvux på grundläggande nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå och i sfi är hemkommunen skyldig att se till att den som avser att påbörja utbildning erbjuds studie- och yrkesvägledning.114

Hemkommunen ansvarar också för att en individuell studieplan upprättas för varje elev. Planen ska alltid innehålla uppgifter om den enskildas utbildningsmål och planerad omfattning av studierna och utarbetas i samverkan med eleven. Rektorn ansvarar sedan för even- tuella revideringar och för att hemkommunen informeras om dem. Eleven ska i samband med att den individuella studieplanen utarbetas erbjudas studie- och yrkesvägledning, med information om möjlig- heter till fortsatta studier, arbetslivets kompetens- och rekryterings- behov samt studieekonomiska förutsättningar.115

Intentionen bakom att hemkommunen ansvarar för den individuella studieplanen är att planen ska ge en helhetsbild av utbildningen även om eleven läser hos flera utbildningsanordnare eller studerar inom olika delar av komvux. Det medför att hemkommunen har en samordnande roll för den enskilda individens utbildning och ska säkerställa att inne- hållet i den individuella studieplanen omfattar hela utbildningen.116

Inom statsbidraget för regionalt yrkesvux finns ytterligare krav på kommunerna att erbjuda studie- och yrkesvägledning. De samver- kande kommunerna ska erbjuda studie- och yrkesvägledning och ta till vara elevens tidigare förvärvade kunskaper och kompetens vid planeringen och genomförandet av utbildningen.117

Kommunen lyder under offentlighetsprincipen

En kommunal nämnd med tillhörande förvaltning är en myndighet i offentligrättsligt hänseende. Därmed lyder den under offentlighets- principen.118 Det innebär att allmänheten har rätt till insyn i och tillgång till information om kommunernas skolverksamhet.

114 20 kap. 10 a och 30 §§ skollagen.

115 20 kap. 8 § skollagen och 2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning.

116 Prop. 2014/15:85 Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning.

117 20 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

118 Offentlighetsprincipen regleras bland annat i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105) och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

245

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Enskilda huvudmän är inte myndigheter och omfattas därmed inte av offentlighetsprincipen, även om de enligt skollagen är skyldiga att ge Skolinspektionen och den kommun där skolan ligger insyn.119 Elever, vårdnadshavare, journalister och allmänheten har därmed inte samma rätt till insyn i fristående skolor som i det allmänna skolväsendet.

Kostnaderna för hemkommunernas ansvar är omdiskuterade

Hemkommunens ansvar i olika avseenden är förknippat med kost- nader som andra huvudmän inte har. Framför allt är det skyldigheten att alltid ha beredskap för att kunna ta emot elever i grundskolan som kan medföra kostnader.

Kostnader för beredskap att ta emot alla elever

Ibörjan av 1990-talet medgav regelverket att kommuner kunde göra ett avdrag på högst 15 procent av genomsnittskostnaden per elev vid sin ersättning till fristående skolor. De 15 procenten skulle motsvara kommunens särskilda kostnader.120

Under åren har ersättningsmodellen förändrats flera gånger. Bi- dragen till fristående skolor beräknas i dag efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verk- samheten och det är angivet i författning vilka kostnader som beräk- ningen ska grunda sig på.

I den proposition som föregick beslutet om den nuvarande ersätt- ningsmodellen framförde regeringen att kommuner inte får göra av- drag för kostnader som kan hänföras till kommunens skyldighet att ha beredskap att ta emot elever i grund- eller gymnasieskolan. Skälet som regeringen anförde var att sådana kostnader inte gäller utbild- ningen, utan är en del av kommunens myndighetsansvar.121

På senare tid har frågan om möjligheten för kommuner att göra avdrag på ersättningen till enskilda huvudmän återigen aktualiserats. Utredningen om en mer likvärdig skola föreslog våren 2020 att kom- muner ska kunna göra avdrag för sina merkostnader när de beräknar det grundbelopp som lämnas till enskilda huvudmän. Merkostnaderna

119 Se t.ex. 10 kap. 41 § skollagen.

120 Prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22.

121 Prop. 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor.

246

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

beror på kommunens ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever.122 Utredningen skattade att en genomsnittlig kommun be- höver ha en överkapacitet som motsvarar 1 ledig plats per klass om

25 elever. Vidare skattade utredningen att merkostnaderna för denna överkapacitet uppgår till 8,4 procent av genomsnittskostnaden för riket i en genomsnittlig kommun. Denna andel grundade sig på ett snitt för perioden 1997–2018.123

Regeringen lade i mars 2022 fram en proposition där man föreslog en förändrad modell för resursfördelningen till enskilda huvudmän. Enligt förslaget skulle kommunen vid beräkning av grundbeloppet för skolformerna förskoleklass, grundskola och grundsärskola göra ett avdrag från basersättningen för de merkostnader som kommunen har till följd av sitt ansvar att anordna utbildning enligt skollagen. Förslaget avslogs dock av riksdagen.124

Riksrevisionen publicerade i juni 2022 en granskning av systemet med skolpeng till fristående skolor där myndigheten kritiserade prin- cipen om ersättning på lika villkor. Enligt Riksrevisionen påverkas en fristående skola inte på samma sätt som den kommunala när elev- underlaget fluktuerar och har bättre förutsättningar att bestämma sitt optimala elevantal. Principen om lika villkor ger med andra ord inte lika förutsättningar för att ge alla elever en likvärdig utbildning. Riksrevisionen föreslog i stället att regeringen ska låta utreda en stat- lig schablon för ersättningen till fristående skolor.125

Kostnader för att hantera offentlighetsprincipen

Hemkommunens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen medför också kostnader. Den löpande hanteringen av allmänna handlingar som ska registreras, hållas ordnade och arkiveras kostar. Kommu- nerna arkiverar slutbetyg och betygsdokument från de fristående skolor som är belägna i kommunen. Kommunerna ska även ta emot betygshandlingar och intyg från enskilda utbildningsanordnare som bedriver utbildning motsvarande komvux och har tillstånd att sätta

122 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

123 För en utförlig beskrivning av beräkningarna se SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

124 Prop. 2021/22:161 Ökad likvärdighet för skolhuvudmän. Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362.

125 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

247

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.126 Till det kommer kostnader när någon vill ta del av en allmän handling.

Det finns ingen statistik över kommunernas kostnader för att han- tera allmänna handlingar. Men Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor skattade i sitt slutbetänkande vad ett införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor skulle kosta. Utredningen landade i att hanteringen av allmänna handlingar för en stor enskild huvudman skulle kräva 15 procent av en administratörs arbetstid och 2 procent av en rektors arbetstid per skola. Det innebar en grovt uppskattad årlig kostnad om ungefär 80 000 kronor för varje skola.127

4.1.5 Enskilda huvudmän har vissa särskilda villkor

Huvudmannens ansvar för att utbildningen genomförs i enlighet med författningarna vilar på alla huvudmän, såväl offentliga som enskilda. Enskilda huvudmän har därmed samma ansvar för genomförandet, uppföljningen och utvecklingen av utbildningen som sina offentliga motsvarigheter. Men det finns ett antal bestämmelser i skollagen som innebär särskilda villkor för de fristående skolorna.

Fristående skolor behöver tillstånd för att starta

En grundläggande skillnad mellan offentliga och enskilda huvudmän är att enskilda huvudmän och fristående skolor behöver söka tillstånd för att få starta sin utbildning.

Skolinspektionen prövar ansökan om att starta en fristående skola.128 För att godkännas som huvudman krävs att den enskilda

1. genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de före- skrifter som gäller för verksamheten

2. har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten

3. i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen

4. i övrigt bedöms lämplig.129

126 6 kap. 17 § förordningen om vuxenutbildning.

127 SOU 2015:82 Ökad insyn i fristående skolor.

128 2 kap. 7 § skollagen.

129 2 kap. 5 § skollagen.

248

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Vid lämplighetsbedömningen ska Skolinspektionen ta hänsyn till huvudmannens möjlighet att fullgöra sina skyldigheter och uppfylla krav i lagar och andra bestämmelser. Bestämmelserna omfattar krav på erfarenhet av eller på annat sätt förvärvad insikt i de förskrifter som gäller för skolverksamheten samt lämplighet att bedriva denna.130

Kraven i skollagen gäller både skolans ledning och ägare. Bestäm- melserna omfattar såväl personer med en formell ledande ställning som faktiska företrädare. Kraven gäller också både direkta ägare och in- direkta ägare, om de har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Med väsentligt inflytande över verksamheten avses som huvudregel ett ägande om minst tio procent av det röstberättigade aktiekapitalet. En huvudman som är godkänd att bedriva verksamhet inom skol- väsendet är skyldig att löpande säkerställa att kraven på erfarenhet eller insikt samt lämplighet är uppfyllda inom ägar- och ledningskretsen.131

Ägar- och ledningsprövningen infördes 2019 som ett led i att minska oseriösa aktörers möjlighet att bedriva offentligt finansierad verksamhet och bibehålla allmänhetens förtroende för sektorn.132 Bestämmelserna innebar en skärpning av villkoren för att få starta och driva skola. Dessa hade tidigare varit mer allmänt formulerade.

Skollagen definierar inte vilken företagsform som en enskild huvud- man ska ha. Enskilda kan vara både företag (aktiebolag, ekonomisk förening, handelsbolag eller fysisk person) och organisationer (stif- telser, ideella föreningar eller trossamfund). Olika företagsformer har olika syften. Medan en ekonomisk förening syftar till att tillvarata medlemmarnas ekonomiska intressen,133 gäller det motsatta för ideella föreningar, som inte får syfta till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom att driva affärsmässig verksamhet.134 Aktiebolag syftar i sin tur till att generera vinst till ägarna.135 Frågan om huruvida vinstintresse och vinstuttag är förenliga med skolans uppdrag har diskuterats och även utretts flera gånger.136 Regeringen tillsatte i juli 2022 en utredning som ska utreda och föreslå hur ett förbud mot vinstuttag för enskilda huvudmän ska kunna införas. Utredaren ska

130 Ibid.

131 2 kap. 5 och 5 a–b §§ skollagen.

132 Prop. 2017/18:158 Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden.

133 1 kap. 4 § lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar.

134 Verksamt.se (2022): Så fungerar en ideell förening. www.verksamt.se/starta/valj- foretagsform/ideell-forening (hämtad 2022-09-09).

135 3 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551).

136 Se t.ex. SOU 2001:12 Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? Dir. 2006:3 Offentliga bidrag till fristående skolor. SOU 2016:78 Ordning och reda i välfärden.

249

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

bland annat ta ställning till om ett krav på att enskilda huvudmän ska ha en viss företagsform är en framkomlig väg. Direktiven nämner särskilt möjligheten att införa ett krav på att den enskilda huvud- mannen ska vara en idéburen organisation med allmännyttigt syfte där värdeöverföringar inte får förekomma.137

Etableringen får inte innebära påtagliga negativa följder

Huvudregeln är att en fristående skola som motsvarar författningar- nas krav ska godkännas. Undantaget är om utbildningen innebär på- tagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för det allmänna skolväsendet i kommunen. Om godkännandet avser en gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska Skolinspektionen vid sin prövning av ansö- kan även beakta följderna i närliggande kommuner. Avser godkännan- det förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt.138

Påtagliga negativa följder kan exempelvis uppstå om etableringen av en fristående skola tvingar en kommun att lägga ner en skola så att avståndet till närmaste skola ökar avsevärt för elever i kommunen.139 Skolinspektionen ska vid handläggningen av en ansökan ge den kommun där utbildningen ska bedrivas (lägeskommunen) tillfälle att yttra sig. För utbildning i gymnasie- eller gymnasiesärskola omfattar yttranderätten även närliggande kommuner. När kommunen yttrar

sig bör den bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande.140 Innan utbildningen startar är den enskilda huvudmannen skyldig

att samråda om den kommande verksamheten med lägeskommunen.141 Samrådet är ett forum för samverkan och syftet är att parterna ska kunna ta upp och diskutera olika frågor som har samband med verk- samheten.142

Regeringen föreslog i en proposition i mars 2022 att Skolinspek- tionen vid prövning av ansökningar från enskilda om att bli god- kända som huvudmän vid nyetableringar av fristående skolor särskilt skulle beakta elevers rätt till en likvärdig utbildning. Enligt förslaget

137 Dir. 2022:102 En skola utan vinstintresse.

138 2 kap. 5 § skollagen.

139 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

140 2 kap. 2 § skolförordningen och 2 kap. 2 § gymnasieförordningen.

141 2 kap. 6 § skollagen.

142 Prop. 2013/14:112 Villkor för fristående skolor m.m.

250

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

skulle kommuner också vara skyldiga att yttra sig över ansökningar om godkännande. Förslaget fick dock inte stöd av riksdagen.143

Fristående skolor är underställda särskilda former av tillsyn

Skolinspektionen utövar tillsyn över fristående skolor på samma sätt som för offentliga skolor.144 Men det finns också särskilda former av tillsyn som är kopplade till de fristående skolornas tillstånd.

• Innan utbildningen startar genomför Skolinspektionen en kon- troll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att be- driva (etableringskontroll).145 Vid etableringskontrollen granskar Skolinspektionen huvudmannens förberedelser inför skolstarten. Skolinspektionen tar därefter ställning till om huvudmannen följer de föreskrifter som gäller för verksamheten och resultatet med- delas till huvudmannen i ett beslut.146

• Fristående skolor och enskilda huvudmän får sedan en tillsyn under första verksamhetsåret. Syftet med denna tillsyn är att kontrollera att skolan och huvudmannen arbetar utifrån de planer som till- ståndet bygger på. Detta ger även nyetablerade huvudmän möj- lighet att få råd och vägledning tidigt i uppbyggnadsfasen.147

Om Skolinspektionen vid sin tillsyn finner att verksamheten lever upp till kraven, eller om brister snabbt rättats till, vidtar myndigheten ingen åtgärd. Om en skola påvisar brister ställer Skolinspektionen i beslutet krav på åtgärder med bestämda tidsfrister, ett så kallat före- läggande.148 Om bristerna är mycket allvarliga kan myndigheten be- stämma att skolan ska stängas direkt och vara stängd i upp till sex månader tills bristerna har åtgärdats.149 Om en fristående skola inte åtgärdar allvarliga brister, trots att den har fått ett förläggande från

143 Prop. 2021/22:158 Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406.

144 26 kap. 3 § skollagen.

145 26 kap. 9 a § skollagen.

146 Skolinspektionen (2022): Etableringskontroll. www.skolinspektionen.se/tillstand/etableringskontroll/ (hämtad 2022-02-18).

147 Skolinspektionen (2022): Inspektionsformer. www.skolinspektionen.se/inspektion/inspektionsformer/ (hämtad 2022-02-18).

148 26 kap. 10 § skollagen.

149 26 kap. 18 § skollagen.

251

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Skolinspektionen, kan myndigheten dra in tillståndet för skolan. Då kan skolan inte fortsätta sin verksamhet, utan tvingas stänga.150

Om en kommun eller region har misskött sig grovt och inte åt- gärdat allvarliga brister på skolan, trots att de fått ett förläggande från Skolinspektionen, kan Skolinspektionen gå in och vidta de åtgärder som bedöms vara nödvändiga på skolan. Då får den kommun eller region som är ansvarig för skolan betala kostnaderna för detta.151

Tidigare hade Skolinspektionen inte något mandat att stänga offentliga skolor. Men den 1 juli 2022 trädde nya bestämmelser i kraft som innebär att Skolinspektionen även kan förbjuda en kommun eller en region att driva en verksamhet vidare om ett föreläggande att avhjälpa brister inte har följts och missförhållandet är allvarligt.152 Sam- tidigt gavs Skolinspektionen ökade möjligheter att stänga eller dra in tillstånd för skolor. Inom två år från beslutet om föreläggande ska tillsynsmyndigheten kunna besluta om återkallelse, verksamhets- förbud eller statliga åtgärder för rättelse om ett allvarligt missförhål- lande på nytt uppkommer i verksamheten och huvudmannen redan före föreläggandet har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter.153

Fristående skolor kan begränsa mottagandet av elever till att bara gälla vissa grupper

Enligt skollagen ska varje fristående grundskola vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i grundskolan. Men det är tillåtet att utbildningen begränsas till att avse

• vissa årskurser

• elever som är i behov av särskilt stöd (resursskola)

• elever som utbildningen är särskilt anpassad för.154

150 26 kap. 13–16 §§ skollagen.

151 26 kap. 17 § skollagen.

152 26 kap. 16 a § skollagen.

153 26 kap. 15, 16 b och 17 §§ skollagen. Se också prop. 2021/22:45 Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister.

154 10 kap. 35 § första stycket skollagen.

252

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Liknande bestämmelser finns även för fristående förskoleklass, fri- stående gymnasieskola och fristående grundsärskola.155

Det har tidigare inte funnits någon motsvarande reglering för kom- munala skolor, även om Högsta förvaltningsdomstolen i en dom slagit fast att skollagen inte hindrar kommuner från att organisera sin skolverksamhet på det sätt som kommunen finner lämpligt. Det inbegriper även möjligheten att inrätta särskilda resursskolor.156 Men i juni 2022 beslutade riksdagen om nya regler för resursskolor. Be- nämningen resursskola införs i skollagen för kommunala resursskolor inom grundskolan och grundsärskolan. Den införs också för de skolor med enskild huvudman som begränsar sin utbildning till elever som är i behov av särskilt stöd inom förskoleklassen, grundskolan, grund- särskolan och gymnasieskolan.

Riksdagsbeslutet innebär att resursskolornas verksamhet inom grundskolan och grundsärskolan regleras i skollagen. Det är kommu- nen som, efter en ansökan från vårdnadshavare eller ibland elevens rektor, ska besluta om en elev ska placeras i en resursskola. Vid behov av urval ska de elever som har störst behov av att gå i en resursskola prioriteras. Dessutom ska en elev ha rätt att gå kvar i resursskolan så länge som eleven behöver det.

De nya bestämmelserna om resursskolor kommer att tillämpas för utbildningar som startar efter den 1 juli 2023. Riksdagen har också tillkännagett att regeringen bör tillsätta en utredning som ska se över hur finansieringen av resursskolorna i Sverige långsiktigt ska se ut.157

Fristående skolor kan neka plats till elever med omfattande behov av särskilt stöd

Under vissa förutsättningar kan fristående skolor neka att ta emot elever med omfattande behov av särskilt stöd.

Enligt skollagen är en kommun inte skyldig att betala tilläggs- belopp för en elev i en fristående skola, om betydande organisato- riska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.158 Om kommunen av sådana skäl beslutar att inte ge tilläggsbelopp, är den

155 9 kap. 17 § första stycket, 15 kap. 33 § första stycket och 11 kap. 34 § första stycket skollagen.

156 Högsta förvaltningsdomstolens dom 2017-06-28 i mål nr 3086-16.

157 Prop. 2021/22:156 Resursskolor och tilläggsbelopp för behov av särskilt stöd. Bet. 2021/22:UbU31, rskr. 2021/22:340.

158 9 kap. 21 § andra stycket, 10 kap. 39 § tredje stycket, 11 kap. 38 § andra stycket och 17 kap.

54 § andra stycket skollagen.

253

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

enskilda huvudmannen inte heller skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning till eleven.159

Rätten att neka att ta emot en elev är alltså begränsad till de fall där kommunen avslår ansökan om tilläggsbelopp för att det innebär organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. Den gäller inte i de fall där kommunen bedömer att eleven inte har behov av omfattande sär- skilt stöd.

Enligt en dom från Högsta förvaltningsdomstolen kan en fristående skola inte kräva ett beslut om tilläggsbelopp som villkor för att ta emot en elev. Det skulle innebära att skolan begränsar sitt mottagande till att avse elever vars hemkommun lämnar ett visst ekonomiskt bidrag till skolan, vilket enligt domen inte är förenligt med skollagen.160

Fristående skolor får använda kötid som urvalsgrund

Om en fristående skola har fler sökande elever än platser får skolan göra ett urval. Skolan kan endast använda sådana urvalsgrunder som Skolinspektionen godkänner.161 De urvalsgrunder som Skolinspektio- nen tidigare har godkänt är anmälningsdatum (kötid), syskonförtur, geografisk närhet och vissa verksamhetsmässiga samband.

Frågan om vilka urvalsgrunder som ska vara tillåtna har på senare år behandlats av både Skolkommissionen162 och Utredningen om en likvärdig skola.163 Skolinspektionen har också i en tematisk tillsyn granskat fristående skolors mottagande och urval av elever till för- skoleklass och grundskola.164

För att minska skolsegregationen föreslog Skolkommissionen 2017 att fristående skolor inte längre skulle kunna tillämpa kötid som urvalsgrund. I stället förordade kommissionen lottning om en fristå- ende skola får fler sökande än antalet platser. Därigenom skulle även elever som kommer sent till Sverige få samma chans som andra elever att få en placering på en skola där antalet sökande överstiger antalet platser. I kombination med ett aktivt skolval syftade förslaget också till att neutralisera fördelarna av det informationsövertag som en del

159 10 kap. 35 § andra stycket, 9 kap. 17 § andra stycket, 15 kap. 33 § tredje stycket och 11 kap.

34 § andra stycket skollagen.

160 Högsta förvaltningsdomstolen dom 2020-04-23 i mål nr 314-19.

161 10 kap. 35 § första stycket skollagen.

162 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

163 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

164 Skolinspektionen (2022): Fristående skolors mottagande och urval av elever till förskoleklass och grundskola.

254

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

föräldrar har och som gör det möjligt att ställa barn i kö redan när de är väldigt små.165

Skolkommissionens förslag ledde inte till någon lagändring, men 2020 lämnade Utredningen om en mer likvärdig skola ett liknande för- slag. Utredningen föreslog att fristående skolor skulle kunna tillämpa flera olika urvalsprinciper, bland annat syskonförtur och verksam- hetsmässiga samband mellan skolor. Däremot menade utredningen att det inte längre skulle vara tillåtet att använda kötid som urvals- grund. I stället föreslog utredningen en urvalsgrund kallad lika möj- ligheter, vilket i praktiken innebär lottning. Syftet med förslaget om lika möjligheter var dels att ge enskilda huvudmän större möjligheter att minska segregationen i skolorna, dels att möjliggöra ett rättvist skolval där alla platser inte på förhand är tagna vid tidpunkten för skolvalet.166

Regeringen lämnade i mars 2022 en proposition där man föreslog att kötid inte längre skulle få användas som urvalsgrund, men riks- dagen avslog förslaget. I ett tillkännagivande bad i stället riksdagen regeringen att återkomma med ett nytt förslag om ett utvecklat skol- val som baseras på rimliga och förutsägbara kriterier, obligatoriskt skolval, bättre information och där bland annat kötid finns med som möjlig urvalsgrund.167 Därefter har regeringen gett Skolverket i upp- drag att föreslå ett gemensamt skolvalssystem, men baserat på nuva- rande principer för urval.168

Fristående skolor kan vara konfessionella

Undervisningen i alla skolor ska vara icke-konfessionell. Det gäller både offentliga och fristående skolor. Men för fristående skolor gäller att utbildningen i övrigt får ha en konfessionell inriktning. Deltagan- det i konfessionella inslag ska i dessa fall vara frivilligt.169

I förarbetena till skollagen hänvisade regeringen till Europakonven- tionens bestämmelser om rätten till undervisning och kravet på staten att respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbild- ning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrar-

165 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

166 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

167 Prop. 2021/22:158 Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406.

168 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. 2022-06-30. U2022/02561.

169 1 kap. 6–7 §§ skollagen.

255

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

nas religiösa eller filosofiska övertygelse.170 Enligt regeringen fanns det en grundläggande skillnad mellan att gå i en offentlig skola och att välja en skola med konfessionell inriktning. Att välja en skola med konfessionell inriktning är frivilligt. Därmed borde det i en så- dan skola vara möjligt att under skoldagen ge utrymme för konfes- sionell verksamhet.171

Frågan om konfessionella inslag har sedan återkommit flera gånger. År 2018 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Utredningen kon- staterade att inställningen till fristående förskolor, skolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning ofta är en i grunden ideologisk och i någon mån subjektiv fråga. Utredningen föreslog tydligare defi- nitioner av centrala begrepp i gällande författningar. Det gällde bland annat vad som aves med utbildning respektive undervisning, och vad som avses med konfessionell inriktning och konfessionella inslag.172

Riksdagen beslutade i juni 2022 om nya regler för konfessionella skolor. Ändringarna innebär bland annat att enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän och som avser att bedriva verk- samheten med en konfessionell inriktning kommer att behöva ange det i sin ansökan och få tillstånd för det. Konfessionella inslag ska som huvudregel ska vara skilda från övriga aktiviteter inom skolan så att eleverna kan välja om de vill delta eller inte. Huvudmännen är skyldiga att informera vårdnadshavare och elever om konfessionella inslag. Ändringarna innebär också att definitionerna av undervisning och utbildning i skollagen förtydligas och att det införs nya defini- tioner av begreppen konfessionellt inslag och konfessionell inrikt- ning. Exempelvis ska skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman kunna genomföra avslutningar och uppmärksamma tradi- tionella högtider i gudstjänstlokaler, så länge det inte förekommer konfessionella inslag. Lagändringarna börjar gälla den 2 januari 2023.173

Även ett fullständigt etableringsstopp för konfessionella skolor har diskuterats. Utbildningsdepartementet presenterade ett sådant förslag i april 2022.174 Regeringen överlämnade sedan i juli 2022 en lagråds-

170 Artikel 2 Protokoll till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna Paris, 20.III.1952.

171 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

172 SOU 2019:54 Nya regler för fristående skolor med konfessionella inriktning.

173 Prop. 2021/22:157 Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning. Bet. 2021/22:UbU29, rskr. 2021/22:397.

174 Utbildningsdepartementet (2022): Etableringsstopp för fristående skolor och fristående fri- tidshem med konfessionell inriktning. Promemoria 2022-04-11. U2022/01678.

256

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

remiss med förslag om ett etableringsstopp för fristående skolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning. I lagrådsremissen förordades också att befintliga fristående skolor och fritidshem inte får utöka verksamheten med konfessionell inriktning. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.175

Fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning kan få undantag från vissa bestämmelser om utbildningen

Fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning kan enligt skol- lagen få undantag från vissa bestämmelser som rör legitimationskrav för lärare, ämnen och timplan samt betygssättning.176 Med särskild pedagogisk inriktning avses waldorfpedagogik.177

Rätten till insyn i och information om fristående skolor är mindre än för offentliga skolor

Inriktningen mot en alltmer enhetlig reglering av offentliga och fri- stående skolor har inte bara gällt utbildningens utformning och finan- siering utan även frågor om tillsyn och insyn.

Fristående skolor har stått under statlig tillsyn under lång tid.

Imitten av 1990-talet slog regeringen fast att skolor som fick bidrag från det allmänna också var skyldiga att medverka i kommunal upp- följning och utvärdering av skolan. Kommuner som betalade ut bi- drag skulle även ha rätt till insyn i skolans verksamhet.178

Men flera frågor har visat sig svåra att hantera. Det handlar bland annat om insynen i skolors ekonomi och elevförhållanden där de en- skilda huvudmännens status som privata och organisationer innebär att de lyder under en delvis annan lagstiftning.

175 Lagrådsremiss Etableringsstopp för fristående skolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning. Stockholm den 14 juli 2022.

176 2 kap. 17 §, 3 kap. 13 § och 10 kap. 6 § skollagen.

177 5 § förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor. Se också prop. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare.

178 Prop. 1995/96:200 Fristående skolor m.m.

257

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Enskilda huvudmän omfattas inte av offentlighetsprincipen

En viktig principiell fråga som flera utredningar behandlat har varit om fristående skolor ska lyda under offentlighetsprincipen.179 Sådana förslag har förts fram, bland annat av Utredningen om offentlighets- principen i fristående skolor.180 Men hittills har förslagen inte lett till några beslut.

En anledning till det är att det rättsliga läget är oklart. Lagrådet på- pekade i sin behandling av den lagrådsremiss som regeringen tog fram utifrån förslagen från Utredningen om offentlighetsprincipen i fri- stående skolor att enskilda huvudmän som är börsnoterade bolag lyder under omfattande och detaljerade regler om informationsgivning. Detta regelsystem skulle påverkas om offentlighetsprincipen skulle gälla för vissa bolag så att en enskild när som helst kan få ut uppgifter från bolaget. Enligt Lagrådet skulle en utvidgning av handlingsoffent- ligheten till börsnoterade privata också kunna komma i konflikt med unionsrättsliga krav.181 Regeringskansliet har därefter låtit utreda frå- gan och bedömt att lagrådsremissens förslag inte är oförenliga med EU-rätten.182

Sekretess försvårar publicering av information om fristående skolor

I december 2019 bedömde Kammarrätten i Göteborg att uppgifter hos Statistiska centralbyrån (SCB) om fristående skolors genom- strömning, betygssättning och sammansättning av elever omfattades av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen183 till skydd för den enskilda huvudmannen. Det innebar att Skolverket inte längre kunde publicera den typen av uppgifter om fristående skolor. Myn- digheten fattade då beslutet att avpublicera all berörd skolstatistik, även kommunala skolors statistik, med hänsyn till principen om lika villkor mellan fristående och kommunala skolor.

För att skolstatistiken skulle kunna publiceras igen beslutade riks- dagen i maj 2021 om tillfälliga ändringar i sekretesslagstiftningen. Änd-

179 SOU 2013:56 Friskolorna i samhället.

180 SOU 2015:82 Ökad insyn i fristående skolor.

181 Lagrådet. Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2018-03-21. Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor.

182 Utbildningsdepartementet (2019): Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag. Pro- memoria 2019-02-06. U2019/00336/GV.

183 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen.

258

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

ringen gäller från och med den 1 juli 2021 till och med den 30 juni 2023. Då planeras en permanent lagstiftning vara på plats.184

Lagändringen innebär att Skolverket sedan den 1 juli 2021 pub- licerar statistik om skolenheter och huvudmän på samma sätt som tidigare. Statistik om enskilda huvudmän får också lämnas ut till kom- muner för deras resursfördelning samt till den verksamhet inom Skol- verket där den behövs, exempelvis för hantering av statsbidrag. Där- emot får statistik om enskilda huvudmän inte lämnas ut för andra ändamål. Uppgifter om enskilda huvudmäns intäkter och kostnader samlas in av SCB men omfattas fortfarande av statistiksekretess.185

En utredning ska lämna förslag på hur insyn och information ska säkras

För att få till stånd en permanent lösning tillsatte regeringen i okto- ber 2021 en utredning som ska lämna förslag till lösningar för att långsiktigt säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation. Syftet är bland annat att myndigheter och kommuner ska kunna utföra sina författningsreglerade uppgifter och att föräldrar och elever ska ha en god tillgång till information inför skolval. Utredaren ska

• identifiera och analysera för- och nackdelar med att införa offent- lighetsprincipen i fristående skolor för att lösa tillgången till skol- information

• identifiera och analysera för- och nackdelar med att Skolverket för att lösa tillgången till skolinformation samlar in uppgifter från huvudmän, myndigheter och eventuellt andra uppgiftslämnare inom ramen för en insamling utanför den särskilda verksamheten för att framställa statistik som avses i offentlighets- och sekretesslagen

• lämna nödvändiga författningsförslag för de olika alternativen.

Enligt tilläggsdirektiv ska utredningen även analysera för- och nack- delar med att införa offentlighetsprincipen för bland annat enskilda utbildningsanordnare inom komvux. Utredningen ska lämna sina för- slag den 31 mars 2023.186

184 Prop. 2020/21:141 Tidsbegränsad lösning för att säkerställa tillgång till skolinformation . Bet. 2020/21:KU31, rskr. 2020/21:290.

185 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen.

186 Dir. 2021:89 En långsiktig lösning för informationsförsörjningen på skolområdet. Dir. 2022:10 Tilläggsdirektiv till Skolinformationsutredningen (U 2021:04).

259

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

4.2 Kommunernas förutsättningar och kapacitet

Alla kommuner har i grunden samma ansvar för skolverksamheten. Det gäller både ansvaret som huvudman och ansvaret som hemkom- mun. Men kommunernas förutsättningar i form av storlek, ekonomi och geografi skiljer sig åt. I detta avsnitt beskriver utredningen kom- munernas förutsättningar i olika avseenden.

4.2.1 Många kommuner är små

En genomsnittlig svensk kommun har omkring 35 000 invånare. Men många kommuner är betydligt mindre än genomsnittet och median- kommunen hade 2020 runt 16 000 invånare. Skillnaderna mellan kom- muner är stora. Sveriges största kommun är Stockholm med fler än 975 000 invånare. Den minsta, Bjurholm, har färre än 2 400 invånare. Sammantaget har 19 av 290 kommuner fler än 100 000 invånare. Sam- tidigt har 73 kommuner färre än 10 000 invånare (tabell 4.1).187

Tabell 4.1	Befolkningen i Sveriges kommuner den 31 december 2020
	Spridningsmått
Spridningsmått	Befolkning
Max.	975 551
90 %	74 446
75 %	36 215
Median (50 %)	16 080
25 %	10 015
10 %	6 127
Min.	2 387

Anm: För varje variabel, dvs. varje kolumn, har kommunerna rangordnats med avseende på just den variabeln. Procentsatserna i tabellernas förspalt, 90 %,75 %, 50 %, 25 % och 10 %, anger hur stor andel av kommunerna som har ett värde på den aktuella variabeln som är lägre än det värde som är angivet i kolumnen för variabeln.

Källa: SCB (2021): Sveriges befolkning 31 december 2020. Kommunala jämförelsetal.

Stora kommuner växer, små kommuner krymper

Den kommunreform som genomfördes under 1970-talet syftade till att skapa kommuner med kapacitet att klara sitt uppdrag. I för- arbetena räknade man med att det behövdes ett befolkningsunderlag

187 SCB (2021): Sveriges befolkning 31 december 2020. Kommunala jämförelsetal.

260

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

på 6 500–7 000 invånare för att kommunen skulle kunna upprätthålla ett högstadium med cirka 75 elever per årskurs. Det var den skolstorlek som man menade behövdes för att kunna säkra undervisningen.188

När Långtidsutredningen 2015, cirka 45 år senare, beräknade vilket befolkningsunderlag som krävdes för en ekonomiskt effektiv grund- skoleverksamhet landade man på cirka 10 000 invånare. Beräkningen byggde på antagandet att en ekonomiskt optimal skolstorlek för års- kurs 1–5 var cirka 200 elever och 400 elever för årskurs 6–9. Skulle kommunen inte bara driva grundskola utan också ha utvecklings- kraft krävdes enligt utredningen en kommunbefolkning på upp emot 20 000 invånare.189

Kraven på kommunerna har således ökat. Men det demografiska landskapet har samtidigt förändrats. Kommunutredningen konsta- terade 2020 att det i dag finns två extremgrupper av kommuner, där de allra minsta stadigt krymper medan de största stadigt växer. Små kommuner får också en allt större andel äldre invånare.190

Växande kommuner kan få problem med lokalbrist och segregation

Både att ha en växande och en krympande befolkning kan innebära utmaningar. Kommunutredningen pekar på att kommuner med be- folkningstillväxt generellt har relativt god och stabil ekonomi och en väl fungerande demokrati. Men tillväxt kan också leda till brist på bostäder, underdimensionerad lokaltrafik och behov av investeringar. För skolans del kan det uppstå brist på lokaler och behov av att bygga nytt. Utmaningen är att tidsmässigt matcha behoven och invester- ingarna. Tillväxt kan också leda till sociala utmaningar, bland annat i form av ökad segregation.191

Krympande kommuner kan behöva lägga ner skolor

För krympande kommuner är problembilden en annan. Minskad be- folkning innebär ett minskat skatteunderlag. Behoven av kommunal service minskar och kommunen måste klara av att skala ner verksam-

188 SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. Prop. 1961:180 Översyn av rikets indelning i borgerliga primärkommuner.

189 SOU 2015:101 Demografins regionala utmaningar. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015.

190 SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

191 Ibid.

261

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

heten utan att tumma på kvaliteten. Samtidigt ökar vissa behov av service. Minskad befolkning innebär över lag en större andel äldre vilket innebär ett ökat behov av äldreomsorg.

För skolans del innebär en minskande befolkning ofta att klasser blir mindre och att skolor måste läggas ner när elevunderlaget viker. Det är också svårt för krympande kommuner att få tillgång till den kompetens som skolan behöver för att nå upp till lagstiftningens krav på verksamheten. Statistiken visar att elever i växande kommuner har bättre skolresultat än elever i krympande kommuner.192

Kapaciteten är ofta mindre i krympande kommuner

Den centrala administrationen och den politiska organisationen i en krympande kommun är ofta minimerad. Sådana kommuner kan där- för ha svårt att avsätta resurser för nödvändigt strategiskt arbete och utvecklingsarbete, som exempelvis utveckling av it-system.193 För skolans del kan en det bli en utmaning för kommunen att hantera både myndighetsuppgifterna i egenskap av hemkommun och att be- driva ett systematiskt kvalitetsarbete som huvudman.

Ett konkret exempel där den administrativa kapaciteteten har be- tydelse är möjligheterna att söka och ta del av statsbidrag. Enligt en granskning från Riksrevisionen har de större kommunala huvudmän- nen fördelar gentemot de mindre kommunala huvudmännen i kraft av att de har en större utbildningsförvaltning. De större kommunerna har oftast en eller flera anställda som ansvarar för att ha kontroll över vilka statsbidrag som finns att söka samt för att administrera och följa upp dem. I de minsta kommunerna består utbildningsförvalt- ningen ibland av endast en person och det är då svårt att utöver alla andra uppgifter hålla sig uppdaterad om vilka statsbidrag som finns att söka och även ha tid att söka dem.194

Men det är inte nödvändigtvis så att mindre kommuner saknar kapacitet att ta ansvar för skolan. Skolinspektionens erfarenhet är att det är huvudmannens styrning som är avgörande. Kompetens och engagemang kan visserligen vara lättare att uppnå i en större organi- sation, med möjligheter till större professionella miljöer och speciali-

192 Ibid.

193 Ibid.

194 Riksrevisionen (2017): Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala be- hov. RiR 2017:30.

262

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

sering. Men det finns undantag åt båda håll, det vill säga både små huvudmän som tar stort ansvar och stora huvudmän som tar mindre ansvar för skolan.195

När Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) studerade effektiviteten i kommunala verksamheter fann de också att mindre kommuner ofta var mer effektiva, om man mäter satsade resurser i förhållande till kvalitet. Bland de kommuner som hade allra högst effektivitet i grundskolan jämfört med andra återfanns ett fåtal med invånarantal över mediankommunen. De allra flesta kommuner som befann sig bland de mest effektiva var kommuner med färre än 10 000 invånare.196

4.2.2 Skillnader i kommunernas socioekonomiska förutsättningar blir allt större

Vid sidan av storlek och demografisk utveckling skiljer sig kommu- nerna även åt när det gäller socioekonomiska förutsättningar. Skillna- derna när det gäller faktorer som invånarnas nettoinkomster, andelen invånare födda utanför EU/EFTA och andelen med gymnasiebehörig- het har också ökat över tid.

De socioekonomiska förutsättningarna påverkar både kommuner- nas ekonomi och kompetensförsörjning. Enligt Kommunutredningen är det särskilt två grupper av kommuner som har ett problematiskt socioekonomiskt läge. Det är också i dessa kommuner som Kommun- utredningen ser de största kapacitetsproblemen, nämligen i

• strukturomvandlingskommuner som kännetecknas av låg utbild- ningsnivå, hög arbetslöshet och låg inkomstnivå. Gruppen omfat- tar 59 kommuner och totalt 8 procent av Sveriges befolkning.

• landsbygdssverige med utmaningar som präglas av en struktur med starkt åldrande befolkning, låg generationsåterväxt samt låga in- komst- och utbildningsnivåer. Gruppen omfattar 75 kommuner och totalt 10 procent av befolkningen.

Sammantaget handlar det om nästan hälften av Sveriges kommuner, men bara 18 procent av befolkningen.197

195 Skolinspektionen (2020): Yttrande över utredningen Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). Dnr 2020:2318.

196 Rådet för främjande av kommunala analyser (2021): Effektivitet i kommuner.

197 SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

263

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

4.2.3 Ekonomiska förutsättningar skiljer sig åt mellan storstad och landsbygd

De demografiska och socioekonomiska skillnaderna mellan kommu- ner får konsekvenser för kommunernas ekonomiska förutsättningar. Avlägsna landsbygdskommuner har ofta både högre nettokostnader och lägre skattekraft än storstadskommunerna.

Nettokostnaderna är högre på landsbygden än i storstaden

Den genomsnittliga kommunens nettokostnad för all kommunal verksamhet (inte bara skolan) uppgick till cirka 58 000 kronor per invånare 2018. Nettokostnaden visar verksamhetens kostnad efter avdrag för bland annat riktade statsbidrag. Nettokostnaden speglar därför hur stor finansiering verksamheten behöver genom skatt och generella statsbidrag.

Skillnaderna mellan kommuner är stora. Högst nettokostnader hade mycket avlägsna landsbygdskommuner med 72 300 kronor. Lägst netto- kostnader hade storstadskommunerna med 50 900 kronor. Det är ock- så landsbygdskommunernas nettokostnader som har ökat mest över tid, även om samtliga kommungrupper redovisar ökade kostnader.198

Skillnaderna i nettokostnader förklaras bland annat av att kommu- nerna har olika åldersstruktur, där landsbygdskommunernas äldre be- folkning innebär högre kostnader. Storstadskommunernas storlek och möjlighet till ekonomiska skalfördelar är en annan förklaring.199

Höga nettokostnader är ofta kombinerade med låg skattekraft

Kommunerna finansierar sin verksamhet huvudsakligen med egna skatteintäkter, generella statsbidrag (inklusive kommunal utjämning), riktade statsbidrag och avgifter.

Skatteintäkterna bestäms av nivån på befolkningens beskattnings- bara förvärvsinkomster, men också av nivån på skattesatsen. Dessa två delar har visat sig vara negativt korrelerade med varandra, det vill säga kommuner med lägre skatteunderlag per invånare (skattekraft) tenderar att ha en högre skattesats. Kommunernas skatteintäkter varie-

198 Ibid.

199 Ibid.

264

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

rar därför mindre mellan kommuner än vad nettokostnaderna gör. Skillnaderna i skattesats kan bero på skillnader i politiska prioriteringar och ledarskap, men också på skillnader i ekonomiska, demografiska och geografiska förutsättningar.200

Det blir allt svårare för landsbygdskommuner att täcka kostnader med skatteintäkter

Skatteintäkterna räcker olika långt när det gäller att finansiera kom- munernas nettokostnader. I storstadskommunerna räcker skatteintäk- terna nästan helt och hållet för att täcka nettokostnaderna. Men i de avlägsna landsbygdskommunerna är kostnaderna högre än intäkterna. Enligt Kommunutredningens beräkningar skulle skatteintäkterna för mycket avlägsna landsbygdskommuner behöva vara 26 500 kronor högre per invånare för att kunna bära kommunernas nettokostnader.201

Skillnaderna i nettokostnader och skatteintäkter mellan olika typer av kommuner innebär att det också finns skillnader i hur beroende kommunerna är av andra intäktskällor. För mycket avlägsna lands- bygdskommuner utgör intäkterna från det generella statsbidraget och det kommunala utjämningssystemet 25 procent av intäkterna. I stor- stadskommunerna utgör dessa poster bara 7 procent av intäkterna.202 I kapitel 6 utvecklar vi analysen av kommunernas intäkter och kost- nader och det kommunalekonomiska utjämningssystemets betydelse.

4.2.4 Behoven och möjligheterna att rekrytera utbildad personal ser olika ut i olika delar av landet

Det finns en brist på utbildad personal i skolan

Enligt Skolverkets prognoser väntas inom skolväsendet en brist på cirka 12 000 behöriga lärare och förskollärare fram till 2035. Detta är trots det allvarliga läget en minskning jämfört med tidigare progno- ser. Minskningen beror framför allt på en uppdaterad befolknings-

200 SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Mörk, Eva, Erlingsson, Gissur Ó & Persson, Lovisa (2019): Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rap- port 2019.

201 SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

202 Mörk, Eva, Erlingsson, Gissur Ó & Persson, Lovisa (2019): Kommunernas framtid. Konjunk- turrådets rapport 2019.

265

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

prognos där antalet barn förväntas bli färre.203 I tidigare prognoser har Skolverket också sett positiva tendenser när det gäller kvarvaron och återgången till läraryrket, liksom att en högre andel nyutexami- nerade lärare börjar i yrket.204

Rekryteringsbehoven ser olika ut i olika delar av landet

Det är stora skillnader mellan olika delar av landet vad gäller behovet av att rekrytera fler lärare och förskollärare. Relativt storleken på den befintliga lärarkåren är rekryteringsbehovet fram till 2035 störst i Gotlands, Västmanlands och Uppsala län. Minst rekryteringsbehov i förhållande till dagens lärarkår har Västernorrlands och Blekinge län. Skolverket pekar ut vissa kännetecken för län med stora rekry- teringsbehov:

• Stark befolkningsökning av antalet barn och ungdomar som ökar lärarbehovet.

• Stora pensionsavgångar i lärarkåren.

• En stor andel visstidsanställda lärare utan pedagogisk högskole- examen som antas bli ersatta under prognosperioden.205

Frågor om lärarbrist och skillnader mellan olika delar av landet be- handlas vidare i avsnitt 7.3.2.

Möjligheterna att rekrytera skiljer sig åt

Det är inte bara rekryteringsbehoven som varierar över landet, utan också möjligheterna att attrahera arbetskraft. På ett övergripande plan är tendensen att unga lämnar landsbygden till förmån för staden, vilket påverkar möjligheterna för landsbygdskommuner att rekrytera den kompetens de behöver.206

Statens krav på kommunerna är desamma oavsett var kommunen ligger eller hur stor den är, men för en mindre kommun på lands-

203 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021.

204 Skolverket (2019): Lärarprognos 2019.

205 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021.

206 Mellander, Charlotta & Bjerke, Lina (2017): De ungas flykt till staden. I: Syssner, Josefina, Häggroth, Sören & Ramberg, Ulf (red). Att äga framtiden. Perspektiv på kommunal utveckling. Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet.

266

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

bygden kan det vara svårt att upprätthålla kompetensen på alla om- råden, särskilt specialistkompetens.207 När Skolinspektionen 2011 granskade kommuners utredningar inför placeringar i grundsärskolan fanns det exempelvis en tendens att psykologiska utredningar från landsbygdskommuner höll en sämre kvalitet, vilket Skolinspektionen kopplade till att landsbygdskommuner ofta bara hade tillgång till en enda psykolog.208 För skolans del kan det också vara svårt för mindre skolor på landsbygden att rekrytera behöriga lärare i ämnen som om- fattar få timmar och där det är svårt att fylla en heltidstjänst.

4.2.5 Elevernas resultat varierar mellan kommuner och skolor

Det är inte bara kommunernas geografi, demografi och ekonomi som varierar. Elevernas studieresultat varierar också mellan kommuner.

Som framgår av avsnitt 2.3.3 spelar det roll var eleverna bor efter- som det finns stora skillnader i kunskapsresultat mellan kommuner. Dessa skillnader har också ökat över tid. Därutöver finns det skill- nader i skolkvalitet mellan kommuner, främst mellan storstad och landsbygd. Även dessa skillnader har ökat över tid.

4.3 Den kommunala skolverksamhetens omfattning och struktur

Kommunernas varierande storlek, demografi och geografi avspeglas i skolverksamheten och inom komvux. Skillnaderna är stora när det gäller antalet skolenheter, antalet elever och antalet elever per enhet liksom när det gäller utbudet inom komvux. Det finns också skill- nader när det gäller lärartäthet och behörighet. Det innebär också att elevernas tillgång till utbildning varierar.

4.3.1 Verksamheten i förskoleklassen, grundskolan och fritidshemmet i kommunala skolor

Läsåret 2020/2021 fanns det 3 957 kommunala skolenheter på grund- skolenivå med sammantaget 918 569 elever. Det motsvarade 84 pro- cent av det totala antalet grundskolelever. 2 964 kommunala skol-

207 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna. 2016:24.

208 Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp.

267

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

enheter bedrev verksamhet i förskoleklass med totalt 109 032 elever. Det motsvarade 88 procent av eleverna i förskoleklass.

Majoriteten av kommunerna hade färre än 10 grundskoleenheter och mindre än 2 000 elever, men spridningen mellan kommunerna var stor. Den största kommunen hade 375 gånger fler elever än den minsta (tabell 4.2).

Tabell 4.2 Kommunala skolor och elever på grundskolenivå

Spridning mellan kommuner läsåret 2020/2021

Spridningsmått	Antal skolenheter	Antal elever	Antal elever per skolenhet
Max.	166	68 656	497
90 %	28	7 004	326
75 %	15	3 557	255
Median (50 %)	8	1 557	188
25 %	6	982	155
10 %	4	570	124
Min.	1	183	53

Anm.: För varje variabel, dvs. varje kolumn, har kommunerna rangordnats med avseende på just den variabeln. Procentsatserna i tabellernas förspalt anger hur stor andel av kommunerna som har ett värde på den aktuella variabeln som är lägre än det värde som är angivet i kolumnen för variabeln.

Källa: Skolverket: Grundskolan – Elever – Riksnivå, Tabell 2B: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, spridningsmått för kommuner.

Det finns stora skillnader mellan storstad och landsbygd

Storstäder och större städer har betydligt fler grundskoleenheter än andra kommuner. Storstäderna och de pendlingskommuner som ligger nära storstäderna har också de största skolorna sett till antalet elever. Skolorna i landsbygdskommuner är både färre till antalet och har färre elever.

Det går också färre elever på varje lärare i landsbygdsskolorna, i jämförelse med skolor i städerna. Samtidigt är det en lägre andel av lärarna på landsbygden som har en pedagogisk högskoleexamen. Det avspeglar skillnaderna i elevunderlag och möjligheterna att rekrytera personal med rätt kompetens (tabell 4.3).

268

SOU 2022:53Huvudmän och skolor i skolsystemet

Tabell 4.3	Skolenheter, elever och lärare med pedagogisk högskoleexamen
	i grundskolan 2020/2021
	Genomsnitt för olika kommungrupper
Kommungrupp		Skol-	Elever	Elever per	Elever per	Andel lärare med
		enheter		skolenhet	lärare	ped. examen
Samtliga kommuner		14	3 168	232	12,0	81,3
Storstäder		128	46 714	366	12,8	84,6
Pendlingskommun nära storstad		14	4 312	302	13,4	81,1
Större stad		41	10 093	245	11,9	82,6
Pendlingskommun nära större stad		8	1 657	200	11,7	81,0
Lågpendlingskommun nära större stad		9	1 718	187	11,4	79,6
Mindre stad/tätort		21	4 134	194	11,5	82,6
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort		6	1 087	173	11,0	78,6
Landsbygdskommun		8	1 126	149	10,9	73,9
Landsbygdskommun med besöksnäring		6	888	140	11,0	76,5

Källa: Skolverket: Grundskolan – Personal – Riksnivå, Tabell 2C: Skolenheter och elever läsåret 2020/21,

medelvärden för kommungrupper (kommunala skolenheter) och Tabell 4C: Pedagogisk högskoleexamen, heltidstjänster och lärartäthet läsåret 2020/21, medelvärden för kommungrupper (kommunala skolenheter).

Alla kommuner bedriver fritidshemsverksamhet

År 2020 var 415 841 elever inskrivna i något av 3 683 kommunala fritidshemmen.209 Fritidshemsverksamheten omfattar verksamhet för barn i förskoleklassen upp till och med årskurs sex. I genomsnitt var 54,8 procent av barnen i åldrarna 6–12 år inskrivna i fritidshem. 47,5 procent var inskrivna i fritidshem med kommunal huvudman och 7,3 procent i fritidshem med enskild huvudman.210

Det är betydligt vanligare att barn i förskoleklassen och lågstadiet är inskrivna i fritidshem, än barn i mellanstadieåldern. Över 80 pro- cent av 6–9-åringarna hade fritidshemsverksamhet 2020, att jämföra med mindre än 20 procent av 10–12-åringarna.

Läsåret 2020/2021 var den genomsnittliga avdelningsstorleken 35,8 elever per avdelning i kommunala fritidshem.211 Antalet elever per heltidstjänst var samma år 20,1 i de kommunala fritidshemmen.212 Gruppstorleken och antalet elever per personal har minskat något

209 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå. Tabell 2A: Antal kommuner med verk- samhet, antal fritidshem, elever per avdelning samt inskrivna elever efter ålder och kön 2014–2020.

210 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå. Tabell 2B: Inskrivna elever efter ålder och kön 2014–2020. Andel av alla barn i befolkningen.

211 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå. Tabell 2A: Antal kommuner med verk- samhet, antal fritidshem, elever per avdelning samt inskrivna elever efter ålder och kön 2014–2020.

212 Skolverket: Fritidshem – Personal – Riksnivå. Tabell 2A: Antal arbetsledare, anställda och heltidstjänster efter kön samt personaltäthet 2012–2021. Skolverket: Fritidshem – Personal – Riksnivå. Tabell 1A: Antal arbetsledare, anställda och årsarbetare efter kön och utbildning samt personaltäthet 1999–2011.

269

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

sedan 2015, men den långsiktiga trenden är att både antalet elever per avdelning och antalet elever per heltidstjänstgörande personal har ökat under 2000-talet. År 2003 var exempelvis den genomsnitt- liga gruppstorleken 30,2 barn och det gick 18 barn per heltidstjänst- görande personal. Det finns ingen statistik över barnens närvarotider i fritidshemmet. Men de föräldraundersökningar som Skolverket tidi- gare har genomfört visar att också närvarotiden i fritidshemmet för barn 6–9 år ökade med i genomsnitt fyra timmar i veckan mellan åren 2005 och 2012.213

Barnen i storstadsområdenas pendlingskommuner är den grupp som i störst utsträckning nyttjar fritidsverksamheten. Bland dessa barn är det lite mer än 60 procent i åldrarna 6–12 år som är inskrivna i fri- tidshem. Det kan jämföras med barn i samma ålder i landsbygds- kommunerna. Bland dessa barn är det omkring 45 procent som är inskrivna i fritidshem.214

De storstadsnära pendlingskommunerna har samtidigt i genom- snitt lägre andel personal med pedagogisk högskoleexamen än andra kommuner, lite mindre än en tredjedel. Det kan jämföras med större och mindre städer där nästan hälften har en pedagogisk examen.215

4.3.2 Verksamheten i den kommunala gymnasieskolan

Läsåret 2020/2021 fanns det 812 kommunala skolenheter på gym- nasienivå med totalt 252 265 elever. Totalt gick 70 procent av gym- nasieeleverna i en kommunal skola. Ytterligare 12 skolenheter med totalt 2 369 elever drevs av regioner, vilket motsvarade knappt 1 pro- cent av gymnasieeleverna.

Det fanns kommunala gymnasieskolor i sammantaget 242 kom- muner 2020/2021. I 37 av dessa erbjöds bara introduktionsprogram. Därmed saknades kommunala gymnasieskolor som erbjuder natio- nella program i 85 kommuner.216

213 Skolverket (2013): Föräldrars val och inställning till förskola och fritidshem. Resultat från föräldraundersökningen 2012. Rapport 392.

214 Skolverket: Fritidshem – Elever och grupper – Riksnivå Tabell 2D: Inskrivna elever efter ålder 2020. Andel av samtliga barn i befolkningen,

215 Skolverket: Fritidshem – Personal – Riksnivå Tabell 2D: Heltidstjänster efter utbildning samt personaltäthet 2020/21, medelvärden för kommungrupper.

216 Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 4A: Skolor och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2011/12–2020/21.

270

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

I genomsnitt hade kommunerna 3 skolenheter och drygt 1 000 ele- ver. Men både eleverna och enheterna är ojämnt fördelade över kom- munerna och mediankommunen hade bara 1 skolenhet. Samtidigt finns det kommuner som har många gymnasieenheter (tabell 4.4).

Tabell 4.4	Skolenheter och elever i gymnasieskolan
	Spridningsmått för kommuner
Spridningsmått för kommuner		Antal skolenheter	Antal elever	Elever/skolenhet
Max.	38		17 969	1 548
90 %		6	2 308	645
75 %	3		1 002	367
Median (50 %)		1	362	240
25 %	1		26	140
10 %		0	0	26
Min.	0		0	3

Anm.: För varje variabel, dvs. varje kolumn, har kommunerna rangordnats med avseende på just den variabeln. Procentsatserna i tabellernas förspalt anger hur stor andel av kommunerna som har ett värde på den aktuella variabeln som är lägre än det värde som är angivet i kolumnen för variabeln.

Källa: Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå, Tabell 4B: Skolor och elever läsåret 2020/21, spridningsmått för kommuner.

Bland kommungrupperna syns skillnaderna mellan kommuner tyd- ligt. Eleverna koncentreras till städerna, medan få elever går i en gym- nasieskola på landsbygden (tabell 4.5).

Tabell 4.5	Skolenheter och elever på gymnasienivå
	Medelvärden för kommungrupper
Kommungrupper		Antal	Antal	Elever/Skolenhet
		skolenheter	elever
Storstäder		25	11 659	466
Pendlingskommun nära storstad		2	914	437
Större stad		11	3 662	334
Pendlingskommun nära större stad		1	239	201
Lågpendlingskommun nära större stad		2	473	244
Mindre stad/tätort		5	1 507	304
Pendlingskommun nära mindre stad/tätort		1	209	172
Landsbygdskommun		2	373	226
Landsbygdskommun med besöksnäring		1	175	188
Samtliga kommuner		3	1 042	311

Källa: Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå, Tabell 4C: Skolor och elever läsåret 2020/21, medelvärden för kommungrupper.

271

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Många gymnasieelever pendlar till en annan kommun

Den utveckling som finns generellt i kommunsverige där vissa kom- muner attraherar människor och växer samtidigt som andra kommu- ner krymper avspeglar sig också i gymnasielevernas rörelsemönster.

Knappt 30 procent av gymnasieleverna går i en fristående skola. Till skillnad från i grundskolan är det också förhållandevis vanligt att gymnasieelever går i en skola i en annan kommun än där de är folk- bokförda. Läsåret 2020/2021 var det totalt 125 000 elever, motsvarande cirka 35 procent, som gick i en gymnasieskola (kommunal eller fri- stående) i en annan kommun än där eleven var folkbokförd. Samman- taget innebär gymnasieelevernas rörlighet att mindre än hälften av eleverna går i en kommunal gymnasieskola i den egna hemkom- munen (figur 4.3).

Hur stor andel av gymnasieeleverna som pendlar till skolan varie- rar. Störst andel utpendlande elever har pendlingskommuner nära större städer. Där var det över 70 procent av eleverna som gick i en skola, kommunal eller fristående, i en annan kommun än hemkom- munen 2021. I de mindre städerna var det i stället över 70 procent av de folkbokförda eleverna som gick i en kommunal skola i den egna kommunen. Men även i de större städerna och i landsbygdskommu- nerna är det vanligt att gå i en kommunal skola i hemkommunen (figur 4.3).217

217 Skolverkets statistik. Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 4A: Skolor och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2011/12–2020/21.

272

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Figur 4.3 Gymnasieelevers pendlingsmönster

Andel elever som gick i kommunal eller fristående gymnasieskola

i den egna kommunen eller annan kommun 2021, per kommungrupp

Riket totalt

Landsbygdskommun med

besöksnäring Landsbygdskommun

Pendlingskommun nära mindre

stad/tätort Mindre stad/tätort

Lågpendlingskommun nära större

stad

Pendlingskommun nära större stad

Större stad

Pendlingskommun nära storstad

Storstäder

0

20

40

60

80

Andel elever (%) som gick i gymnasieskola med en region som huvudman

Andel elever (%) som gick i fristående gymnasieskola i annan kommun

Andel elever (%) som gick i annan kommuns gymnasieskola

Andel elever (%) som gick i fristående gymnasieskola i den egna kommunen

Andel elever (%) som gick i egna kommunens gymnasieskola

Källa: Skolverket: Jämförelsedatabasen.

Skolmarknadens geografi ser olika ut i olika delar av landet

De geografiska och demografiska skillnaderna mellan kommuner innebär att den gymnasieskola som eleverna möter ser väldigt olika ut i olika delar av landet.

273

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

När Skolverket 2016 analyserade vad de kallade ”skolmarknadens geografi” hade ungefär en tredjedel av alla gymnasieelever sin skol- gång i någon av de skolmarknader som låg inom de tre storstads- områdena Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa områden känne- tecknas av att avstånden är förhållandevis korta, dels mellan elevens hem och skola, dels mellan skolorna. Det betyder att det finns många valmöjligheter för eleverna i gymnasieskolan, både vad gäller skola, program och inriktningar.

Förhållandet var det rakt motsatta i andra delar av landet, där många lokala skolmarknader inte är lika förankrade i ett större, regionalt sammanhang vad gäller utbud och efterfrågan på gymnasie- utbildning. Inom dessa områden var gymnasieskolan enligt Skol- verkets analys fortfarande en mer eller mindre lokal eller kommunal angelägenhet. Ungefär 10 000 gymnasieelever (cirka tre procent av alla gymnasieelever i landet) var enligt analysen fördelade på nio ”solitära” skolmarknader – skolmarknader som bestod av en kom- mun eller ett kommunpar. Den minsta av dessa var Övertorneå, som hade cirka 200 elever. Skolverkets slutsats var att i sådana kommuner är skolvalet begränsat, i synnerhet i valet av skola men också vad gäller programmens olika inriktningar.218

Det finns olika typer av regional samverkan kring gymnasieskolan

Ett sätt för kommuner att kunna erbjuda ett bredare utbud av gym- nasieutbildning är att samverka med andra. Enligt skollagen kan kom- muner välja att samverka om erbjudandet av gymnasieutbildning.219 Samverkan sker i olika former.

Nästan alla kommuner ingår i ett samverkansområde med fritt sök på nationella program. Detta innebär att samtliga elever blir första- handsmottagna och konkurrerar om platserna på lika villkor inom samverkansområdena.

Den vanligaste konstruktionen, som de flesta av landets kommu- ner deltar i, är ett multilateralt avtal där en grundpelare är att samtliga kommuners elever söker och konkurrerar om platserna på lika vill- kor till alla nationella program. Detta skapar en relation mellan kom- munerna med ett gemensamt elevunderlag vilket i sin tur skapar en

218 Skolverket (2016): Förändringar i skolmarknadens geografi mellan 2009 och 2014. Gymnasie- elevers pendling på lokala skolmarknader.

219 15 kap. 30 § och 18 kap. 27 § skollagen.

274

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

grundläggande förutsättning som påverkar planering och dimen- sionering av utbildningen.220 Exempelvis har kommunerna inom Stockholmsregionen (Storsthlm) bildat en gemensam gymnasie- region. Genom samverkansavtal regleras att alla elever i regionen kan söka, och antas, till regionens alla gymnasieskolor på samma villkor. Syftet är att förbättra balansen mellan utbud och efterfrågan och identifiera vilka utbildningar som är särskilt viktiga för regionen. För att alla huvudmän ska ha likvärdiga förutsättningar omfattar också avtalet gemensamma programpriser på nationella program. Det finns också ett så kallat strukturtillägg. Syftet med strukturtillägget är att ge ekonomiskt stöd till skolor som har elever i behov av mer stöd.221

Den mest formaliserade formen av samverkan är att bilda ett gym- nasieförbund som är ett slags kommunalförbund. Enligt kommunal- lagen får kommuner och regioner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund.222 Läs- året 2019/2020 bedrev elva gymnasieförbund gymnasieutbildning:

• Hälsinglands Utbildningsförbund

• Jämtlands gymnasieförbund

• Kalmarsunds gymnasieförbund

• Kommunsamverkan Cura individutveckling

• Kunskapsförbundet Väst

• Lapplands kommunalförbund

• Norra Västmanlands utbildningsförbund

• Sydnärkes utbildningsförbund

•Sölvesborgs-Bromöllas Kommunalförbund

• Västbergslagens utbildningsförbund, VBU

• Västerdalarnas Utbildningsförbund.

220 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

221 Samverkansavtal avseende gymnasieutbildning mellan kommunerna i Stockholms län, angrän- sande kommuner som anslutit sig samt Stockholms läns landsting. www.storsthlm.se/media/soonh4pt/gemensam-gymnasieregion-samverkansavtal-tillga- nglighetsanpassad.pdf (hämtad 2022-02-18).

222 3 kap. 8 § kommunallagen.

275

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

I dessa kommunalförbund är det förbundet som är huvudman för gymnasieskolorna i de ingående kommunerna. Ett kommunalförbund kan också ta över hemkommunsuppgifter från medlemmarna. Av förbundsordningen framgår vilket uppdrag som förbundet har.

Riksdagen har i juni 2022 beslutat om ändringar i skollagen som innebär att kommunerna ska avtala med minst två andra kommuner om samverkan vid planering, dimensionering och erbjudande av ut- bildning i ett så kallat primärt samverkansområde. Lagändringarna föreslås börja gälla den 1 juli 2023 och tillämpas första gången på utbildning som påbörjas 2025.223

4.3.3 Verksamheten i den kommunala grundsärskolan och gymnasiesärskolan

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan omfattar betydligt färre elever än grund- och gymnasieskolan. Det innebär också att alla kommuner inte har en egen verksamhet i dessa skolformer, utan samverkar med andra kommuner, i vart fall vad gäller gymnasiesärskolan.

Grundsärskolan är spridd över landet

Läsåret 2020/2021 drev 284 kommuner 544 kommunala grundsär- skoleenheter med sammantaget 12 719 elever. I en kommun fanns också 1 regional grundsärskola. Kommunerna har i genomsnitt 2 sär- skolenheter, men eftersom enheterna är ojämnt fördelade mellan kom- munerna finns det i majoriteten av kommunerna som mest 1 grund- särskola.224

Till skillnad från grundskolans elever är det relativt vanligt att grund- särskolans elever går i skola i en annan kommun än hemkommunen. Det gäller i synnerhet i pendlingskommuner.225

223 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

224 Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: För- skole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21.

225 Skolverket: Grundsärskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 2C: Skolor och elever läsåret 2020/21, medelvärden för kommungrupper.

276

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Gymnasiesärskolan finns bara i hälften av kommunerna

146 kommuner och 8 regioner bedrev gymnasiesärskola läsåret 2020/

2021. Totalt omfattar den offentligt organiserade gymnasiesärskolan 208 skolenheter och 6 020 elever. Enheterna är över lag små. I de kommunala gymnasiesärskolorna går det i genomsnitt 29 elever.

Eftersom många kommuner saknar egen gymnasiesärskola pend- lar många elever till en annan kommun. Var tredje elev i de kommu- nala gymnasiesärskolorna är folkbokförd i en annan kommun än skol- kommunen.226

4.3.4 Verksamheten i komvux

Komvux är en flexibel och individanpassad utbildning som ska utgå från den enskilda individens behov och förutsättningar.227 Utbild- ningen bedrivs därför kontinuerligt året om.

Komvux består av flera olika skolformsdelar och vänder sig till alla vuxna i behov av utbildning som motsvarar den som ges i grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan samt vuxna invandrare i behov av utbildning i svenska språket eller grund- läggande läs- och skrivfärdigheter.

Utbildningen inom alla skolformsdelar i komvux är kursutformad. Det finns olika studieformer och eleverna kan läsa i olika studietakt. Dessutom kan elever kombinera utbildning i de olika skolformsdelarna eller kombinera studier med arbete eller praktik.

Alla kommuner bedriver inte utbildning inom komvux

Det är drygt 240 huvudmän som bedriver utbildning inom komvux (tabell 4.6). De allra flesta är kommuner, i några fall via kommunal- förbund, och några enstaka regioner. Antalet huvudmän är relativt lika för de olika skolformsdelarna utom för komvux som särskild utbildning där antalet huvudmän är klart färre (160).

Ungefär 50 av de 290 kommunerna har alltså valt att inte själva vara huvudmän och bedriva komvux.

226 Skolverket: Gymnasiesärskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 2A: Skolenheter och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2013/14–2021/22.

227 Detta framgår bland annat av skollagen och förordningen om vuxenutbildning.

277

Huvudmän och skolor i skolsystemetSOU 2022:53

Tabell 4.6	Komvux, elever och huvudmän
	Elever, huvudmän och skolkommuner 2021
		Antal elever	Antal huvudmän	Antal skolkommuner
Komvux på grundläggande nivå		74 285	238	245
Komvux på gymnasial nivå		259 812	243	247
– varav kommun		259 196	240	247
– varav region		683	3	4
Komvux som särskild utbildning		3 220	160	166
Komvux i sfi		132 753	241	249

Anm.: Med skolkommun avses antal kommuner där elever undervisas inom respektive skolformsdel. En förklaring till att antalet skolkommuner är fler än antalet huvudmän inom komvux är att vissa kommuner ingått i kommunalförbund som utgör en huvudman.

Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2021/22.

Antalet elever och kursdeltagare inom komvux ökar och varierar mellan kommunerna

Inom komvux används både begreppen elev och kursdeltagare. En elev är en individ som läser en eller flera kurser. Begreppet kursdelta- gare är kopplat till respektive kurs. En individ kan således vara kurs- deltagare i flera olika kurser.

Totalt studerade 414 000 elever inom komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och i sfi under 2021. Det motsvarar 7 procent av befolkningen i åldern 20–64 år. Antalet kursdeltagare var totalt 1 290 000 år 2021.228

Under de senaste åren har det totala antalet elever i komvux sta- digt ökat och komvux har i dag fler elever än gymnasieskolan. An- talet elever ökade 2021 med 13 200 elever jämfört med 2020, en ökning med drygt 3 procent. Den största skolformsdelen, och även den som ökar mest i elevantal, är komvux på gymnasial nivå där totalt 260 000 elever studerade under 2021. Det är en extra stor ökning av elever som läser yrkeskurser på gymnasial nivå – under 2021 ökade denna andel med 10 procent jämfört med året innan.

Genomgående studerar fler kvinnor än män inom komvux. År 2021 var 61 procent av eleverna kvinnor och 39 procent var män. Genom- snittsåldern i komvux totalt under 2021 var 33 år. Eleverna på grund- läggande nivå och sfi är generellt sett äldre, vilket delvis beror på att det är en högre andel utlandsfödda elever i dessa skolformsdelar och

228 Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021.

278

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

att denna grupp tenderar att vara äldre när de studerar på komvux. På grundläggande nivå var 94 procent av eleverna födda utomlands och på gymnasial nivå utgjorde de utlandsfödda knappt 46 procent.229 Uppgiftsinsamlingen för komvux som särskild utbildning skiljer sig åt från de andra skolformsdelarna. Därför redovisas den statisti- ken separat och kan inte jämföras rakt av med övriga skolformsdelar. Elevantalet redovisas läsårsvis och 2021/2022 studerade 3 220 elever inom komvux som särskild utbildning.230 Elevantalet har minskat med 30 procent sedan 2012/2013.231 Inom komvux som särskild ut- bildning är könsfördelningen mer jämn, men en liten majoritet av

eleverna – 52 procent – är kvinnor. Genomsnittsåldern är 36 år.

Antalet elever per kommunal huvudman varierar stort

Elevantalet inom komvux som helhet varierar stort mellan de kom- muner som bedriver komvux. Det finns även kommuner som inte har elever inom samtliga skolformsdelar. Variationen sträcker sig från den minsta kommunala huvudmannen med 28 elever inom en enda skolformsdel, komvux i sfi, till den största med över 47 000 elever totalt i samtliga skolformsdelar.232

Det är relativt vanligt att elever studerar hos en annan kommun än hemkommunen

Det är relativt vanligt att elever inom komvux studerar hos en annan kommun än hemkommunen, dock inte lika vanligt som inom gym- nasieskolan. Inom komvux på gymnasial nivå studerade 19 procent av eleverna hos en annan kommun än hemkommunen under 2021. Motsvande siffror för övriga skolformsdelar var samma år för kom- vux på grundläggande nivå 15 procent och för sfi 10 procent. För komvux som särskild utbildning var 7 procent av eleverna hos kom- munerna folkbokförda i en annan kommun 2021.233

229 Ibid.

230 Skolverket (2022): Elever i komvux som särskild utbildning – Läsåret 2021/22.

231 Skolverket har undersökt orsakerna till det minskande elevantalet, se Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under studier.

232 Skolverkets jämförelsetal, statistik för kalenderår 2021.

233 Skolverkets jämförelsetal – elever och kursdeltagare – kalenderåret 2021.

279

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Det är vanligt att utbildningen inom komvux läggs ut på entreprenad

Som beskrivs i avsnitt 4.1.3 finns möjlighet för huvudmän att bedriva komvux på entreprenad via enskilda utbildningsanordnare. Vissa huvudmän har lagt ut all utbildning på entreprenad medan andra har valt att lägga ut vissa delar. Det finns också huvudmän som inte an- vänder sig av entreprenad alls utan enbart har komvux i egen regi eller via andra kommuner.

År 2021 var det 51 procent av alla kursdeltagare inom komvux (exklusive särskild utbildning) som studerade hos enskilda utbild- ningsanordnare på entreprenad.234 Andelen utbildning som bedrivs på entreprenad skiljer sig åt mellan olika skolformsdelar och totalt sett har det skett en ökning av utbildning på entreprenad över tid. Särskilt vanligt är det att utbildning inom komvux på gymnasial nivå, i synnerhet yrkesutbildning, läggs ut på entreprenad.235

Det finns en stor variation mellan kommunerna gällande entreprenad

Det finns en stor variation mellan kommunerna i hur många kurs- deltagare och elever som läser i huvudmännens egen regi eller på entreprenad.

234 Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021.

235 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Skolverket (2022): Elever och studieresultat i kommunal vuxenutbildning 2021.

280

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Figur 4.4 Komvux, andelen kursdeltagare (%) hos annan anordnare än huvudmannen uppdelat på typ av kommun

Kalenderår 2021

Riket totalt

Landsbygdskommun med besöksnäring

Landsbygdskommun

Pendlingskommun nära mindre stad/tätort

Mindre stad/tätort

Lågpendlingskommun nära större stad

Pendlingskommun nära större stad

Större stad

Pendlingskommun nära storstad

Storstäder

		0		20	40		60	80
Totalt	Sfi		Grundläggande nivå			Gymnasial nivå

Anm.: Figuren avser komvux på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och i sfi (exkl. komvux som särskild utbildning).

Källa: Skolverkets jämförelsetal – elever och kursdeltagare – kalenderåret 2021.

Av figur 4.4 framgår att det är betydligt vanligare att eleverna stude- rar hos en enskild utbildningsanordnare på entreprenad i kommuner som räknas som storstäder, pendlingskommuner nära storstäder eller som större stad. Det finns även en stor variation mellan olika län när det gäller andelen utbildning på entreprenad, från lägst 10,1 procent (Blekinges län) och 15,2 procent (Örebro län), till högst 76 procent (Stockholms län) och 82,6 procent (Jämtlands län).236 Spridningen mellan enskilda kommuner är ännu större.

Det finns olika typer av regional samverkan kring komvux

Samverkan inom komvux är inte reglerad på samma sätt som inom gymnasieskolan. I avsnitt 4.1.3 beskrivs olika sätt, mer eller mindre formaliserade, för kommuner att samverka för att anordna utbildning.

236 Skolverkets jämförelsetal – elever och kursdeltagare – kalenderåret 2021.

281

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Den mest formaliserade samverkan är, precis som för gymnasie- skolan, kommunalförbund. År 2021 var det åtta kommunal- eller gymnasieförbund som var huvudmän för och bedrev komvux:

•Sölvesborgs-Bromöllas kommunalförbund

• Hälsinglands utbildningsförbund

• Jämtlands gymnasieförbund

• Kalmarsunds gymnasieförbund

• Kunskapsförbundet Väst

• Lapplands kommunalförbund

• Sydnärkes utbildningsförbund

• Västerbergslagens utbildningsförbund, VBU.

Samverkan kan också ske i form av gemensamma nämnder mellan flera kommuner. Enligt KLIVA-utredningen är det sannolikt en mindre vanlig samverkansform än kommunalförbund, men det före- kommer gemensamma nämnder för komvux.237

För att söka statsbidraget för regionalt yrkesvux finns, som tidi- gare nämnts, krav på samverkan.238 Bidraget kan sökas från Skolverket för olika typer av utbildningar.239 Yrkesutbildning och yrkesutbild- ning i kombination med sfi eller svenska som andraspråk var två delar som bidragsåret 2022 söktes av samtliga 290 kommuner. Kommunerna samverkar om dessa utbildningar i 47 olika kommunkonstellationer där den minsta består av 3 kommuner och den största av 16 kommuner.

4.4 Friskolesektorns framväxt och struktur

Vid sidan av den offentliga skolverksamheten driver enskilda huvud- män fristående skolor. Fristående skolor har gått från att vara ett mar- ginellt fenomen till att utgöra en stor del av skolväsendet. Men inom

237 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

238 20 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

239 De olika utbildningar som bidraget kan sökas för omfattar i grova drag yrkesutbildning/ yrkesvux, yrkesutbildning/yrkesvux i kombination med sfi eller svenska som andraspråk, lär- lingsutbildning/lärlingsvux, lärlingsutbildning/lärlingsvux i kombination med sfi eller svenska som andraspråk samt yrkesförarutbildning.

282

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

friskolesektorn är skillnaderna stora och ägarform, inriktning och stor- lek varierar mellan huvudmän och skolor.

I detta avsnitt ger utredningen en översiktlig bild av friskolesektorns framväxt och struktur i Sverige i dag.

4.4.1 Det har skett en kraftig tillväxt av fristående skolor sedan 1990-talet

I mars 1992 lade regeringen fram den proposition om valfrihet och fristående skolor som brukar betecknas som friskolereformen.240

Fristående skolor hade funnits under lång tid i det svenska skol- systemet, men reglerna för att få statligt stöd hade varit snåriga och det var bara ett fåtal skolor som fick statsbidrag. Skolorna finansie- rade i stället sin verksamhet med avgifter, ideellt arbete, frivilliga bi- drag och kommunala bidrag. Det statliga stödet till fristående skolor som förekom motiverades utifrån ett samhällsintresse; skolorna kunde komplettera det allmänna skolväsendet och på så sätt bidra till sam- hällsnytta.241

Friskolereformen innebar en starkare betoning av individens rätt att välja. Målet med friskolereformen var största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. För att detta skulle vara en realistisk möjlighet måste fristående skolor i allt väsentligt få samma villkor och ekonomiska förutsättningar som kommunala skolor. Rätten att välja beskrevs i propositionen som viktig i ett fritt samhälle. Men regeringen såg också andra skäl till ökad valfrihet. Valfriheten kunde

• vitalisera skolan och skapa ökat engagemang

• främja mångfald i skolan

• stimulera kvalitetshöjande tävlan

• ge incitament för kostnadseffektivitet och utveckling av nya och effektivare arbetsmetoder som kunde spridas.

240 Prop. 1991/92:95 Valfrihet och fristående skolor.

241 Se t.ex. prop. 1950:232 Lönereglering för lärarna vid de statsunderstödda privatläroverken, m.m. Prop. 1962:54 Reformering av den obligatoriska skolan m.m. Prop. 1969:1 Statsverkets till- stånd och behov under budgetåret 1969/70, bilaga 10. Prop. 1982/83:1 Skolor med enskild huvud- man m.m. Prop. 1983/84:118 Fristående skolor på gymnasial nivå.

283

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Skolverket skulle liksom tidigare pröva och godkänna fristående skolor. Men nytt var att ett godkännande också gav rätt till bidrag. Godkända skolor skulle få resurser från kommunen som motsvarade kommunens genomsnittskostnad per elev.242

Propositionen föregicks inte av någon offentlig utredning eller något mer omfattande förarbete, utan motiverades i första hand av ett ideologiskt skifte och en annan syn på nyttan med fristående sko- lor. I riksdagsbehandlingen pekade oppositionen på riskerna för ökade kostnader och segregation inom skolväsendet. Utbildningsutskottet angav i sitt betänkande att man förutsatte att Skolverkets uppföljning och utvärdering skulle ta sikte på hur väl skolsystemet uppfyllde de mål som riksdagen lagt fast. Utskottet utgick också från att reger- ingen mycket uppmärksamt skulle följa utvecklingen när det gällde segregering på skolområdet.243

Stadig ökning av fristående grundskolor

Friskolereformen med det förändrade regelverket för ekonomisk ersättning ledde till en snabb ökning av antalet fristående skolor.

Läsåret 1980/1981 fanns det 35 grundskolor med enskild huvudman. 7 av dessa fick statsbidrag. I de 35 skolorna med enskild huvudman undervisades cirka 5 800 elever på grundskolenivå. Uttryckt i procent innebar det att 0,20 procent av barnen i skolpliktig ålder undervisa- des i statsunderstödda skolor med enskild huvudman och 0,38 pro- cent i sådana skolor utan statligt stöd.244 I mars 1992 hade antalet statsunderstödda fristående skolor på grundskolenivå ökat till 66.245

Den 1 juli 1992 trädde de nya regler som innebar att alla godkända skolor också fick rätt till offentliga bidrag i kraft. Därefter vidtog en kraftig ökning av både antalet fristående skolor och andelen elever i fristående skolor.

• Läsåret 1992/1993 hade antalet fristående grundskolor ökat till 106 och antalet elever uppgick till 9 946.

• Läsåret 1993/1994 fanns det 166 fristående grundskolor som under- visade totalt 13 689 elever.

242 Prop. 1991/92:95 Valfrihet och fristående skolor.

243 Utbildningsutskottets betänkande 1991/92:UbU22 Fristående skolor.

244 SOU 1981:34 Fristående skolor för skolpliktiga elever.

245 Prop.1991/92:95 Valfrihet och fristående skolor.

284

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Både antalet fristående skolor och andelen av det totala antalet grund- skoleelever som går i en fristående skola har sedan ökat stadigt (figur 4.5). Andelen elever ökade som mest under första delen av 2000-talet, men har planat ut under de senaste åren. Läsåret 2020/2021 uppgick antalet fristående grundskolor till 822 och antalet elever i fristående skolor till 172 321. Uttryckt i procent motsvarade det 15,7 procent av grundskoleeleverna.

Figur 4.5 Fristående grundskolor 1993/1994–2020/2021

Antal skolor och andel elever (procent)

900																													18
800																													16
700																													14
600																													12
500																													10
400																													8
300																													6
200																													4
100																													2
0																													0
																2008/09
1993/94	1994/95	1995/96		1996/97	1997/98	1998/99	1999/00	2000/01	2001/02	2002/03	2003/04	2004/05	2005/06	2006/07	2007/08		2009/10	2010/11	2011/12	2012/13	2013/14	2014/15	2015/16	2016/17	2017/18	2018/19	2019/20	2020/21
			Antal fristående skolor													Andel elever i fristående skolor

Anm.: Fram till 2016/2017 redovisades de internationella skolorna som skolor med enskild huvudman. För jämförelsens skull inkluderas de internationella skolorna även för senare år. Enligt skollagen räknas internationella skolor som en särskild utbildningsform och de kan ha enskild eller kommunal huvud man.

Källa: Skolverket: Statistik över skolenheter och elever.

Att andelen elever i fristående grundskolor stadigt har ökat, illustreras också av att antalet friskoleelever har ökat även under perioder då elevkullarna har minskat (figur 4.6).

285

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Figur 4.6 Antalet elever totalt respektive antalet elever i fristående grundskolor över tid

1 200 000

1 000 000

800 000

600 000

400 000

200 000

0

Antal elever totalt

Antal elever i fristående skolor

Källa: Skolverkets statistik över enheter och elever.

Fristående gymnasieskolor har fått en allt större del av eleverna

De fristående gymnasieskolornas andel av eleverna har ökat mycket sedan friskolereformen. I början av 1980-talet fanns det 44 gymnasie- skolor med enskild huvudman. Sammanlagt undervisade skolorna cirka 1 600 elever. Av landets samtliga gymnasieskolelever gick 0,43 pro- cent i statsunderstödda gymnasieskolor med enskild huvudman och 0,15 procent i sådana skolor utan statligt stöd.246

Läsåret 2020/2021 hade antalet fristående gymnasieskolor ökat till

449. Totalt 106 213 elever undervisades i fristående gymnasieskolor vilket motsvarade 29,4 procent av det totala antalet gymnasieelever.247 I synnerhet under de första 15 åren efter friskolereformen var till- växten av fristående gymnasieskolor och antalet elever i dessa skolor mycket snabb. Därefter har tillväxten av skolor avstannat. Men an- delen av eleverna som går i fristående gymnasieskolor har under de

senaste fem åren ökat igen (figur 4.7).

246 SOU 1983:1 Fristående skolor för icke längre skolpliktiga elever. SOU 1981:34 Fristående skolor för skolpliktiga elever.

247 Statistik från Skolverket. I antalet fristående skolor ingår också de internationella skolorna.

286

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Figur 4.7 Fristående gymnasieskolor 1993/1994–2021/2021

Antal skolenheter (vänster axel) och andel elever i procent (höger axel) i fristående skolor respektive läsår

600	35
500	30

400

300

200

25

20

15

10

100	5
0	0

Antal fristående skolor

Andel elever i fristående skolor

Anm.: I antalet gymnasieskolor med enskilda huvudmän ingår också de internationella skolorna.

Källa: Skolverkets statistik över enheter och elever.

De fristående gymnasieskolorna omhändertog en stor del av elevkulls- ökningen under början av 2000-talet och har sedan behållit eleverna även när elevkullarna har minskat (figur 4.8).

287

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Figur 4.8 Antal elever i gymnasieskolan1993/1994–2020/2021

Antalet elever totalt och i fristående gymnasieskolor respektive läsår

450 000

400 000

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0

Antal elever totalt

Antal elever i fristående skolor

Anm.: Antalet elever i fristående gymnasieskolor inkluderar elever i internationella skolor.

Källa: Skolverkets statistik över enheter och elever.

Skolornas inriktning och ägandeform har förändrats

Vid sidan av utvecklingen mot fler skolor och elever har också karak- tären på de fristående skolorna förändrats över tid.

• Före den 1 juli 1992 utgjorde konfessionella skolor och waldorf- skolor de största grupperna av de statsunderstödda skolorna. Sko- lorna bedrevs ofta i form av stiftelser eller ideella föreningar.248

• Läsåret 2020/2021 hade 721 av totalt 822 fristående grundskolor en allmän inriktning, och 502 av skolorna drevs av ett aktiebolag.249

Under 2000-talet har det också skett en koncentration av ägandet inom friskolesektorn genom att de största aktörerna har blivit allt större. Det har skett genom förvärv av andra företag eller genom att de har startat nya skolor.

248 SOU 1995:109 Likvärdig utbildning på lika villkor.

249 Skolverket: Grundskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 2A: Skolenheter och elever läs- åren 2015/16–2020/21.

288

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Friskolekommittén presenterade i sitt betänkande 2013 en kart- läggning av företagsförvärv i två stora koncerner, Academedia AB och JB Education AB. Båda koncernerna expanderade kraftigt under perioden 2006–2011. Kartläggningen visar att Academedia AB under dessa år förvärvade 17 bolag till ett anskaffningsvärde på totalt 2 190 miljoner kronor. Academedia blev därmed den största aktören på friskolemarknaden och har så förblivit.250

Intresset för att starta fristående skola har minskat den senaste tioårsperioden

Skolinspektionens statistik visar att antalet ansökningar om att starta eller utöka verksamheten vid en fristående skola ökade under första hälften av 2000-talet med en topp 2011, för att sedan minska igen. In- för 2021 inkom 222 ansökningar, att jämföra med 791 ansökningar 2011. Puckeln under 2010–2011 förklaras av förändrad lagstiftning som innebar att alla huvudmän som fått tillstånd innan 2010 fick an- söka på nytt. Men även i jämförelse med 2009 har antalet ansök- ningar minskat med 56 procent (figur 4.9).

Figur 4.9 Ansökningar om tillstånd att etablera eller utöka fristående skolor 2000–2021

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Anm.: Statistiken för åren 2000–2007 är från Skolverket och kan vara framtagen på annat vis.

Källa: Skolinspektionens statistik över ansökningar om tillstånd.

250 SOU 2013:56 Friskolorna i samhället.

289

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Mönstren för grundskolan och gymnasieskolan skiljer sig åt något, där minskningen i antalet ansökningar skett gradvis på grundskolesidan (figur 4.10), medan antalet på gymnasiesidan legat förhållandevis sta- bilt efter puckeln 2011 (figur 4.11). Andelen godkända ansökningar har varierat något över tid, mellan cirka 25 och cirka 50 procent.

Figur 4.10 Ansökningar om nyetablering eller utökning av grundskola

Antal ansökningar om nyetablering eller utökning av grundskola och grundsärskola samt fördelningen mellan godkända och ej godkända ansökningar 2010–2020

350					100%
300					90%
			80%
250					70%
200					60%
			50%
150
			40%
100					30%
50			20%
			10%
0					0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
	Godkända	Ej godkända		Antal ansökningar totalt

Källa: Skolinspektionens statistik över ansökningar och beslut om tillstånd.

290

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Figur 4.11 Ansökningar om nyetableringar eller utökning av gymnasieskola

Antal ansökningar om nyetablering eller utökning av gymnasieskola och gymnasiesärskola samt fördelningen mellan godkända och ej godkända ansökningar 2010–2020

500				100%
450				90%
400				80%
350				70%
300				60%
250				50%
200				40%
150				30%
100				20%
50				10%
0				0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
	Godkända	Ej godkända	Antal ansökningar totalt

Källa: Skolinspektionens statistik över ansökningar och beslut om tillstånd.

Det är vanligare att redan etablerade aktörer får godkänt på sin an- sökan än helt nya aktörer. I 2020 års ansökningsomgång utgjorde befintliga huvudmän 75 procent av de beviljade ansökningarna om nyetablering. 23 av 36 ansökningar kom från de stora koncernerna.

Skolinspektionen har sedan 2013 tagit fram statistik på ansökningar från befintliga respektive nya huvudmän. Under hela den perioden har den stora majoriteten (mellan 73 och 97 procent) av de beviljade ansökningarna kommit från befintliga huvudmän.251 En stor del av tillväxten på friskolemarknaden kan därmed förklaras med att redan etablerade aktörer har vuxit.

251 Skolinspektionen (2020): Beslut om ansökningar att starta eller utöka fristående skola – läs- året 2021/22.

291

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Den vanligaste avslagsgrunden för både ansökningar om utökning och nyetablering för läsåret 2021/2022 var ”Elevprognos och ekono- miska förutsättningar”. Av 93 avslagna ansökningar fick 65 ansök- ningar avslag till följd av otillräckligt elevunderlag. Denna avslagsgrund innebär att sökanden inte har visat att elevunderlaget är tillräckligt stort för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt enligt det inlämnade budgetförslaget.252

Fristående skolor är koncentrerade till storstadsområdena

De fristående skolorna är ojämnt spridda över landet och koncen- trerade till storstadslänen. Läsåret 2020/2021 fanns 60 procent av de fristående grundskolorna i Stockholms, Västra Götalands eller Skåne län (figur 4.12). Den största andelen elever i fristående grundskolor fanns i området runt Mälardalen, i Stockholms, Södermanlands och Uppsala län (figur 4.13).

Skillnaderna mellan storstad och landsbygd är stora. Etableringen av fristående skolor följer i stort sett samma mönster som befolk- ningen i övrigt, men med en ännu större koncentration till befolk- ningstäta delar av landet. Friskoleleverna utgör en fjärdedel av eleverna i storstäderna, men endast var tjugonde elev på landsbygden.253

252 Ibid.

253 Skolverkets statistik över elever per årskurs och huvudman.

292

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Figur 4.12 Fristående grundskolor per län

Antal fristående grundskolor belägna i respektive län läsåret 2020/2021

Källa: Egna bearbetningar av statistik från Skolverket: Grundskola -Elever-Riksnivå. Tabell 2D:

Skolenheter och elever läsåret 2020/21, kommunala skolenheter och Tabell 2G: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, fristående skolenheter.

293

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Figur 4.13 Elever i fristående grundskolor 2020/2021

Andel (%) av eleverna i respektive län som gick i en fristående grundskola 2020/2021

Källa: Egna bearbetningar av statistik från Skolverket: Grundskola-Elever-Riksnivå. Tabell 2D:

Skolenheter och elever läsåret 2020/21, kommunala skolenheter och Tabell 2G: Skolenheter och elever läsåret 2020/21, fristående skolenheter.

Den geografiska koncentrationen är ännu tydligare på gymnasiesidan. Fristående gymnasieskolor finns bara i omkring var tredje kommun, men i de kommuner där det finns fristående gymnasieskolor samlar

294

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

de i genomsnitt lika många elever som de kommunala huvudmännen (figur 4.14 och 4.15).254

Figur 4.14 Antal fristående gymnasieskolor

Antal gymnasieskolor med enskild huvudman per län

Källa: Egna bearbetningar av statistik från Skolverkets jämförelsedatabas.

254 Skolverket: Gymnasieskolan – Elever – Riksnivå. Tabell 4A: Skolor och elever samt antal elever bosatta i annan kommun läsåren 2011/12–2020/21.

295

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Figur 4.15 Elever i fristående gymnasieskolor 2020/21

Andelen gymnasielever (%) i respektive län som går i en skola med enskild huvudman

Källa: Egna bearbetningar av statistik Skolverkets jämförelsedatabas.

Etablering vanligare i områden med hög utbildningsnivå och hög andel med utrikes bakgrund

En studie av fristående grundskolors etablering under perioden 2000– 2009 visade att fristående skolor, allt annat lika, oftare tenderade att startas i områden med hög utbildningsnivå eller områden med hög andel födda utanför Västeuropa. Studien fann också att fristående

296

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

skolor oftare etablerades i kommuner som inte styrdes av en vänster- majoritet, samt i skolområden där de förväntade totala intäkterna var högre, men mera sällan i skolområden där de förväntade totala lokal- kostnaderna var högre.

Studien fann inget stöd för att vinstdrivande huvudmän i större utsträckning skulle söka sig till områden med hög utbildningsnivå och förväntade höga intäkter. Båda dessa samband drevs snarare på av de fristående skolor som inte var organiserade som aktiebolag.255

Den faktiska möjligheten att välja skiljer sig åt mellan olika delar av landet

Expansionen av fristående skolor innebär att fler elever har fått möj- lighet att välja skola. Beräkningar från Riksrevisionen visar att 2008 hade 55 procent av alla elever i årskurs 1–9 minst en relevant fristå- ende skola inom fem kilometers fågelavstånd från sitt hem, medan

65 procent av eleverna hade motsvarande valmöjlighet 2020. Men val- möjligheterna har inte ökat på samma sätt överallt. I omkring 100 kom- muner har valmöjligheterna under motsvarande period varit oför- ändrade eller minskat.256

4.4.2 Många enskilda huvudmän är små och några är riktigt stora

Den typiska fristående skolan har en allmän pedagogisk inriktning, drivs av ett aktiebolag och finns i en storstadsregion. Men variationen är stor. Medan de flesta av de enskilda huvudmännen är huvudman för enstaka skolor och ett fåtal elever, kan de största huvudmännen mäta sig med större kommuner när det kommer till skolverksam- hetens omfattning.

255 Angelov, Nikolay & Edmark, Karin (2016): När skolan själv får välja – om friskolornas eta- bleringsmönster. IFAU 2016:14.

256 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

297

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Den typiska fristående skolan har allmän pedagogisk inriktning

Den övervägande majoriteten av de fristående skolorna har en allmän pedagogisk inriktning. Det gäller i synnerhet för gymnasieskolorna, där 98 procent av eleverna går i en skola med allmän inriktning (tabell 4.7). Kategorin allmän inriktning är dock väldigt bred och omfattar även exempelvis skolor med särskild ämnesprofil, såsom musikskolor. Även skolor med annan pedagogisk profil än Waldorf, exempelvis Montessori, ingår i kategorin allmän inriktning.257

Tabell 4.7 Antal fristående skolor och elever 2020/2021

Skolenheter och elever per skolform och inriktning

Antal skolor och elever	F-klass	Grundskola	Gymnasieskola	Grundsär	Gymnasiesär
Antal skolenheter	588	822	449	35	31
Antal elever, varav på
enheter med inriktning	13 893	172 321	106 213	731	558
– Allmän	12 163	157 068	104 451	i.u.	i.u.
– Konfessionell	1 072	9 848	837	i.u.	i.u.
– Waldorf	658	5 405	316	i.u.	i.u.
– Internationell	–	–	609	–	i.u.

Anm.: Internationella skolor kan ha både kommunal och enskild huvudman och utgör inte en del av skolväsendet utan är en särskild utbildningsform. För grundskolan redovisas de som en särskild typ av huvudman i statistiken, men för gymnasieskolan ingår de bland de enskilda huvudmännen.

Källa: Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: Förskole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2020/21 .

Många fristående skolor är små

Av de 822 fristående grundskolorna läsåret 2020/2021 hade 297 sko- lor färre än 100 elever. Det motsvarade över en tredjedel av alla fristående grundskolor. Färre än var tionde skola hade 500 elever eller fler. 4 skolor hade fler än 1 000 elever. Samtliga dessa fyra till- hörde Internationella engelska skolan. Bland de fristående gymnasie- skolorna hade 238 skolor, motsvarande lite fler än hälften av skolorna, färre än 200 elever (tabell 4.8).

257 För en kartläggning av skolor med klassificeringen ”allmän inriktning”, se Riksrevisionen

(2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

298

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Tabell 4.8 Antal elever per skolenhet

i fristående grund- och gymnasieskolor 2020/2021

Antal fristående grundskolor och gymnasieskolor med elever inom intervallet

Antal elever per skolenhet	Grundskola	Gymnasieskola
–49	153	33
50–99	144	63
100–199	197	142
200–299	130	97
300–499	126	76
500–999	68	36
>1 000	4	2
Totalt	822	449

Källa: Skolverket: Grundskola-Elever-Riksnivå. Tabell 3C: Skolenhetsstorlek läsåret 2020/2021, fristående skolenheter. Uppgifterna om gymnasieskolor är beräknade utifrån Skolverkets statistik över antalet elever på skola och huvudman i gymnasieskolan läsåret 2020/2021.

Aktiebolag är den vanligaste driftsformen

De flesta fristående skolor drivs i dag i form av aktiebolag. Bland gym- nasieskolorna är det den helt dominerande formen. Bland grund- skolorna är även ekonomiska föreningar, exempelvis föräldra- eller personalkooperativ, förhållandevis vanliga, liksom ideella föreningar och stiftelser (tabell 4.9, figur 4.16 och figur 4.17).

Tabell 4.9 Enskilda huvudmän efter driftsform

Huvudmän efter skolform och driftsform

Antal enskilda	Förskoleklass	Grundskola	Gymnasieskola	Grundsär	Gymnasiesär
huvudmän
Aktiebolag	206	266	163	29	19
Ek. förening	121	121	4	6	2
Handelsbolag	3	4	1		1
Stiftelse	68	82	27	6	9
Ideell förening	93	98	11	4	1
Trossamfund	3	3
Totalt	494	574	207	45	32

Källa: Skolverkets skolenhetsregister, kopia 2021-03.

299

Huvudmän och skolor i skolsystemetSOU 2022:53

Figur 4.16 Driftsform för enskilda huvudmän som driver grundskolor

Andel i procent

1%

17%

14%		46%
1%		21%
	Aktiebolag	Ek. förening	Handelsbolag
	Stiftelse	Ideell förening	Trossamfund

Källa: Skolverkets skolenhetsregister, kopia 2021-03.

Figur 4.17 Driftsform för enskilda huvudmän som driver gymnasieskola

Andel i procent

5%

1% 13%

2%

79%

Aktiebolag	Ek. förening	Handelsbolag
Stiftelse	Ideell förening	Trossamfund

Källa: Skolverkets skolenhetsregister, kopia 2021-03.

Om man ser till andelen elever är aktiebolagens dominans kraftig även för grundskolan. De huvudmän som driver fyra eller fler grund- skolor är uteslutande aktiebolag. Det innebär att över 70 procent av

300

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

eleverna i en fristående grundskola läsåret 2020/2021 gick i en skola som drevs av ett aktiebolag.258 Motsvarande andel för gymnasie- skolan var 87 procent av eleverna.259

Majoriteten av huvudmännen driver bara en skola

De flesta enskilda huvudmän driver bara en skola. Av de 581 enskilda huvudmän som under läsåret 2019/2020 hade elever i någon av års- kurserna F–9 var det 513 huvudmän som bara hade en skolenhet (88 procent). Åtta av huvudmännen med elever i någon av årskur- serna F–9 hade fler än fem skolenheter (figur 4.18).

Figur 4.18 Antal skolenheter per huvudman i grund- och gymnasieskola

Enskilda huvudmän med 1, 2, 3–5 eller fler enheter 2019/2020

600

500

400

300

200

100

0

1	2	3–5		>5
	Grundskola inkl. förskoleklass		Gymnasieskola

Källa: Egna beräkningar utifrån Skolverkets statistik över antalet elever i grundskolan respektive gymnasieskolan per huvudman och per skolenhet läsåret 2019/2020.

Av det följer att den övervägande majoriteten av de enskilda huvud- männen också har relativt få elever. Tre fjärdedelar av huvudmännen på grundskolesidan hade 250 elever eller färre. På gymnasiesidan hade knappt 60 procent 250 elever eller färre (figur 4.19).

258 Skolverkets statistik över antalet elever per huvudman i grundskolan läsåret 2020/2021.

259 Statistik från Skolverket i e-post 2022-08-30.

301

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Figur 4.19 Antal elever per enskild huvudman i grund- och gymnasieskola

Antal huvudmän med olika elevantal 2019/2020

250

200

150

100

50

0

<100	101–250	251–500	501–1000	>1000
	Grundskola inkl. förskoleklass		Gymnasieskola

Källa: Skolverkets statistik över antalet elever per huvudman i grundskolan respektive gymnasieskolan läsåret 2019/20.

De största huvudmännen räknat i antal skolenheter på grundskole- sidan 2019/2020 var Pysslingen (45 skolenheter), Internationella engelska skolan (36 skolenheter) och Kunskapsskolan (29 skolenheter). Dessa är också de enskilda huvudmän som hade flest elever. Allra flest hade Internationella engelska skolan, med lite fler än 26 000 elever i förskoleklass och grundskola. Av alla skolhuvudmän, kommunala och enskilda, är det bara de tre storstadskommunerna som har fler grund- skoleelever än Internationella Engelska Skolan.

På gymnasiesidan var Thorengruppen störst med drygt 6 700 ele- ver fördelat på 25 skolenheter, följt av Praktiska med 6 200 elever på

33 skolenheter.

Även om de flesta enskilda huvudmän är små, går en stor del av

eleverna i skolor som drivs av stora skolhuvudmän. För både grund- skolan och gymnasieskolan gäller att de tio största huvudmännen samlar lite mindre än 40 procent av eleverna. Koncentrationen blir ännu större i och med att flera av huvudmännen i sin tur ingår i större koncerner.

302

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Flera av huvudmännen ingår i större koncerner

Statistiken över skolhuvudmän antyder en ganska splittrad sektor med många väldigt små aktörer. Men ägarstrukturen bland de fristå- ende skolorna är komplex. I praktiken ingår många huvudmän i kon- cerner med gemensam ägare.

För kommunala skolor har det ingen större betydelse om man talar om huvudman eller ägare, eftersom kommunen både är huvud- man och ägare. Men för fristående skolor kan huvudman och ägare vara olika saker. Enskilda huvudmän kan vara bolag, föreningar, stif- telser, registrerade trossamfund eller enskilda individer. Skolhuvud- män som är företag kan i sin tur ha en eller flera ägare. Ägarna kan antingen vara privatpersoner eller andra företag. En skolhuvudman som till majoriteten ägs av ett företag ingår i en koncern.260

Både större och mindre skolhuvudmän ingår i koncerner. Det innebär att strukturen på friskoleområdet inte är fullt så fragmente- rad som huvudmannastatistiken antyder. Samtidigt varierar också kon- cernerna i storlek. När Skolverket undersökte privata aktörer på skolområdet 2013 ägde nästan samtliga koncerner bara en huvudman (63 av 75), varav de flesta endast drev en grundskola. Men den stora majoriteten av eleverna gick i koncernskolor som tillhörde koncerner med minst två huvudmän.261 Störst bland koncernerna är Academedia som bland annat äger 2 av de 5 största huvudmännen på grundskole- området, Pysslingen och Vittra. På gymnasiesidan äger Academedia en rad olika skolbolag, inklusive 5 av de 10 största huvudmännen.262

Snårig ägarstruktur försvårar ägar- och ledningsprövning

När huvudmannen ägs av flera bolag blir ägar- och ledningskretsen betydligt större och mer komplex vilket gör det svårare att fastställa vilka som ska ingå i den krets som Skolinspektionen ska granska.263 När Internationella Engelska Skolan bytte ägare tog det som exem-

260 SOU 2013:56 Friskolorna i samhället.

261 Skolverket (2014): Privata aktörer inom förskola och skola. En nationell kartläggning av en- skilda huvudmän och ägare. Rapport 410.

262 Uppgifterna är hämtade från Skolverkets statistik över huvudmän och elever 2019/2020 samt från Academedias årsredovisning för 2019/2020.

263 Skolinspektionen: Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande.

303

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

pel åtta månader innan ägar- och ledningsprövningen av de nya ägarna var klar.264

Regeringen har uttryckt en farhåga om att företag som bedriver utbildning, eller ägarföretag som i sin tur anordnar utbildning, ska ägas eller köpas upp av aktörer som direkt eller indirekt företräder främmande makt med en inriktning som står i motsats till svenska intressen. Av denna anledning gav regeringen i augusti 2022 Total- försvarets forskningsinstitut (FOI) i uppdrag att genomföra en studie avseende dels utländskt ägande och investeringar inom utbildnings- väsendet, dels utländska investeringar inom folkbildningen. Syftet är att belysa risker samt att bidra till ökad kunskap och en bättre bild av utländskt direkt och indirekt ägande inom det svenska utbildnings- väsendet och utländska investeringar inom folkbildningen. Uppdraget ska redovisas senast den 28 april 2023.265

4.4.3 De enskilda huvudmännens resurser och kapacitet varierar

Som grupp skiljer sig fristående skolor från kommunala skolor i vissa avseenden. Men friskolesektorns heterogenitet avspeglar sig också i stora skillnader mellan olika fristående skolor när det gäller bland annat personalresurser, administrativ kapacitet och ekonomi.

Fristående skolor har ofta mer resursstarka elever

Elevers socioekonomiska bakgrund som bland annat framgår av för- äldrars utbildningsnivå, födelseland och invandringsålder, har en stor betydelse för elevernas möjligheter att bli behöriga till gymnasieskolan. Inom ramen för Långtidsutredningen 2019 analyserade forskare hur sannolikheten att gå i fristående skola varierade med elevernas bak- grund. Analysen visade att elever med goda förutsättningar är över- representerade på fristående grundskolor. Bland de 5 procent av eleverna

264 Dagens Nyheter 2021-07-02: ”Nya ägarna av Engelska skolan godkända – efter åtta måna- der”. www.dn.se/sverige/nya-agarna-av-engelska-skolan-godkanda-efter-atta-manader/ (hämtad 2022-02-18).

265 Regeringen (2022): Uppdrag att genomföra en studie. Regeringsbeslut 2022-08-18. U2022/02771.

304

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

som går på skolor med de absolut bästa förutsättningarna går cirka 50 procent på en fristående skola.266

Statistiska centralbyrån (SCB) tar på uppdrag av Skolverket fram ett socioekonomiskt index som visar på skattad sannolikhet för grund- skoleelever att bli behöriga till gymnasieskolan. Enligt modellen för- väntas i genomsnitt 11,6 procent av eleverna vid fristående grundskolor inte bli behöriga till gymnasieskolan, att jämföra med 13,9 procent i riket som helhet och 14,3 procent vid kommunala skolor.267

När det gäller elevsorteringen till fristående gymnasieskolor ser den olika ut beroende på program. Långtidsutredningens analyser visade att sannolikheten inom de högskoleförberedande program- men att gå i fristående gymnasieskola är relativt likartad för elever med både starka och svaga förutsättningar, medan elever med starka förutsättningar inom yrkesprogram har en översannolikhet att gå i en fristående skola.268

Benägenheten att använda skolvalet varierar mellan elevgrupper

En anledning till sorteringen av resursstarka elever till fristående skolor är skolvalet. Enligt Långtidsutredningens analyser är det i första hand starka elevgrupper som har haft intresse av och möjlighet att använda skolvalet till fristående skolor, medan valet till kommunala skolor inte samvarierar med elevens bakgrund i samma utsträckning.269

För att minska sorteringen av elever utifrån socioekonomiska faktorer i grundskolan föreslog Skolkommissionen 2017 att skolvalet ska bli obligatoriskt för alla.270 Utredningen om en mer likvärdig skola har därutöver föreslagit att ansökan och beslut om skolplacer- ing ska ske i ett nationellt skolvalssystem.271 Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2022272 att ett sådant gemensamt skolvals- system skulle införas, men förslaget avvisades av riksdagen.273 Reger- ingen föreslog också under våren 2022 att fristående skolor inte

266 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

267 SCB: Socioekonomiskt index för 2021 per huvudman.

268 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

269 Ibid.

270 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

271 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resursfördelning.

272 Prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitets- forskning.

273 Bet. 2021/22:UbU1, rskr. 2021/22:46.

305

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

längre ska kunna använda kötid som urvalsgrund. Inte heller detta för- slag har fått stöd i riksdagen.274 Som tidigare nämnts har Skolverket därefter fått ett uppdrag att föreslå ett gemensamt skolvalssystem med utgångspunkt i dagens principer för urval.275

Elevernas förutsättningar varierar mellan huvudmän

Även om elever vid fristående skolor i genomsnitt har goda socio- ekonomiska förutsättningar, finns det skillnader mellan olika enskilda huvudmän.

De minsta enskilda huvudmännen, med mindre än 50 grundskole- elever, har elever som i genomsnitt har svårare socioekonomiska förutsättningar än den genomsnittliga grundskoleeleven. Enligt SCB:s modell beräknas i genomsnitt 15,7 procent av eleverna hos de minsta enskilda huvudmännen inte bli behöriga till gymnasieskolan.

För de största enskilda huvudmännen, med fler än 400 elever, är förhållandet det motsatta. De har elever som har betydligt mer gynn- samma förutsättningar än elever i genomsnitt: endast 9,6 procent av eleverna på sådana skolor beräknas inte bli behöriga till gymnasie- skolan.276

Fristående skolor har färre behöriga lärare men spridningen är stor

Generellt sett är lärarbehörigheten lägre på skolor med enskild huvud- man än på kommunala skolor. Enligt Skolverkets personalstatistik hade 63,5 procent av grundskollärarna (omräknat till heltidstjänster) hos enskilda huvudmän legitimation och behörighet i minst ett under- visningsämne. Motsvarande andel hos de kommunala huvudmännen var 72,2 procent. I gymnasieskolan var lärarbehörigheten över lag högre. 75 procent av lärarna hos enskilda huvudmän hade legitima- tion och behörighet i minst ett undervisningsämne jämfört med 85,5 procent hos kommunala huvudmän.277 Men skillnaderna mellan olika enskilda huvudmän är stora.

274 Prop. 2021/22:158 Ett mer likvärdigt skolval. Bet. 2021/22:UbU33, rskr. 2021/22:406.

275 Regeringen (2022): Uppdrag om ett gemensamt skolvalssystem. 2022-06-30. U2022/02561.

276 SCB: Socioekonomiskt index för 2021 per huvudman.

277 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. Dnr 2021:433.

306

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

• Inom grundskolan varierade läsåret 2020/2021 andelen lärare (hel- tidstjänster) med pedagogisk högskoleexamen från 6 till 100 pro- cent. Ekonomiska föreningar hade en högre andel lärare med pedagogisk högskoleexamen än huvudmän som har en annan juri- disk form. De hade också en högre andel lärare med legitimation och behörighet i minst ett undervisningsämne.278

• Bland huvudmän för gymnasieskolan varierade andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen från 11,1 procent till 100 procent. Stora huvudmän hade i genomsnitt en högre andel lärare med peda- gogisk högskoleexamen än små huvudmän. På motsvarande sätt hade ideella föreningar och stiftelser en högre andel lärare med pedago- gisk högskoleexamen än huvudmän som drivs som aktiebolag.279

Värt att notera är att när Skolverket tar fram uppgifter om behöriga lärare ingår enbart de lärarkategorier som omfattas av legitimations- kravet. Lärarkategorier som är undantagna från legitimationskravet, exempelvis lärare vid skolenheter som bedriver annan undervisning på engelska än språkundervisning280 är alltså inte inkluderade. När det gäller uppgifter om ”Legitimation och behörighet i minst ett ämne” är de huvudmän som enbart har skolor som har tillstånd från Skolinspektionen att anordna delar av undervisningen på engelska undantagna i redovisningen. Det innebär att det exempelvis saknas uppgifter från Internationella Engelska Skolan.

Lärartätheten varierar också mellan huvudmän

Den genomsnittliga lärartätheten på grundskolor med enskilda huvud- män läsåret 2020/2021 var 13,2 elever per lärare, vilket var en något lägre lärartäthet än på kommunala grundskolor där det gick 12 elever per lärare.281 Men skillnaderna mellan de enskilda huvudmännen var större än mellan de kommunala. Lärartätheten bland de enskilda huvud- männen varierade från mindre än 1 elev per lärare till över 20 elever

278 Skolverket: Grundskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021.

279 Skolverket: Gymnasieskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021.

280 2 kap. 17 § skollagen.

281 Skolverket: Grundskola-personal-riksnivå, Tabell 4A: Pedagogisk högskoleexamen, heltids- tjänster och lärartäthet läsåren 2011/12–2020/21.

307

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

per lärare. Över lag hade mindre huvudmän något högre lärartäthet än större huvudmän.282

På gymnasieskolor med enskild huvudman gick det 2020/2021 14,5 elever per lärare, att jämföra med 11,6 elever per lärare på kom- munala gymnasieskolor.283 Skillnaderna mellan huvudmän var stora. Den högsta lärartätheten hade små huvudmän som bedriver gymna- sieverksamhet i kombination med någon slags behandling eller om- sorg. Den lägsta lärartätheten fanns hos de största huvudmännen.284

Kapaciteten för ledning och styrning varierar med storleken

De enskilda huvudmännen varierar i storlek och organisation, och det gör också deras förutsättningar och kapacitet att bedriva en skol- verksamhet av god kvalitet. En liten huvudman har bättre möjlig- heter till daglig insyn i och personlig kännedom om verksamheten än en större huvudman, vilket kan vara positivt. Men resurserna för ledning och administration är samtidigt mindre. Ett område där detta har visat sig är huvudmännens benägenhet att söka statsbidrag, där små, enskilda huvudmän oftast är de som avstår från att söka.285

När Skolinspektionen 2014 sammanfattade sina erfarenheter av huvudmäns styrning mot målen var slutsatsen att det hos små, en- skilda huvudmän som saknade administrativ överbyggnad fanns en tendens till för stor fokusering på konkreta händelser i skolan och muntligt beskrivna erfarenheter, snarare än ett dokumenterat och strukturerat kartläggningsarbete. Sådana huvudmän riskerade enligt Skolinspektionen att inte få den överblick som behövs för att få syn på sina utvecklingsbehov.286

Det finns också enskilda huvudmän med en mycket stor admi- nistrativ kapacitet. Enligt Skolinspektionens granskning av styrningen mot målen hade de enskilda huvudmännen som fanns i ett större före- tag ofta, men inte alltid, mycket god kunskap om sina skolors resultat och ett välutvecklat kvalitetsarbete som förankrats på alla nivåer i organisationen.287

282 Skolverket: Grundskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021.

283 Skolverket: Gymnasieskolan – Personal – Riksnivå. Tabell 4A: Pedagogisk högskoleexamen, heltidstjänster och lärartäthet läsåren 2012/13–2020/21.

284 Skolverket: Gymnasieskolan – Personalstatistik. Per huvudman. Läsåret 2020/2021.

285 Se t.ex. Statskontoret (2021): Olika vägar till likvärdig skola. Utvärdering av likvärdighets- bidraget till skolan. Slutrapport. 2021:2.

286 Skolinspektionen: Årsrapport 2014.

287 Ibid.

308

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

Huvudmän som förlorar tillståndet är ofta små

I vissa fall leder brister i kompetens och kapacitet till att huvudman- nen inte får fortsätta sin verksamhet. Sedan 2010 har Skolinspektio- nen haft möjlighet att återkalla godkännandet för enskilda huvudmän med fristående skolor med allvarliga brister. Det innebär att skolan stängs. Under perioden 2010–2019 återkallade Skolinspektionen godkännandet i ett trettiotal fall, vilket medförde att 23 verksamma skolor och ett fritidshem sammantaget har stängts.

De fristående skolor som stängts har i regel varit små och huvud- männen har ofta haft bara en skola. Många av dessa huvudmän har varit små eller medelstora. Till största delen har skolorna funnits i Stockholm och Göteborg. Det är också där det finns flest fristående skolor.288

Större huvudmän har större ekonomiska marginaler

Uppgifter om de enskilda huvudmännens ekonomiska förhållanden är inte offentliga på samma sätt som kommunernas ekonomi. Men myndigheter och olika offentliga utredningar har vid några tillfällen kartlagt de enskilda huvudmännens ekonomiska förutsättningar.

Det är i första hand de största företagen som gör stora vinster

Välfärdsutredningen fann 2016 vid sin analys av företag som verkade inom den offentligt finansierade välfärden att de genomsnittliga rörelse- marginalerna inte var anmärkningsvärt höga. Men eftersom kapital- behoven var små räckte de till god genomsnittlig kapitalavkastning jämfört med tjänstesektorn i övrigt. Avkastningen för totalt kapital, eget kapital och operativt kapital på utbildningsområdet var högre än för tjänstesektorn som helhet. Spridningen mellan välfärdsföre- tagen var stor.

Inom utbildningssektorn var det framför allt de största utbild- ningsföretagen som gjorde vinster som enligt Välfärdsutredningens beräkningar översteg marknadspriset på kapital (Weighted Average

288 Skolinspektionen: Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande.

309

Huvudmän och skolor i skolsystemet

SOU 2022:53

Cost of Capital), det vill säga den avkastning som behövs för att kunna få lån eller attrahera investerare.289

Intäkterna varierar mellan huvudmän, men också mellan år

De stora skillnaderna i ekonomiska förutsättningar mellan olika en- skilda huvudmän var också något som Skolinspektionen uppmärk- sammande när myndigheten 2017 redovisade sina erfarenheter rörande de enskilda huvudmännens ekonomiska stabilitet. En slutsats var att de totala intäkterna varierade mycket mellan de enskilda huvudmän- nen. Det fanns huvudmän som omsatte ett par miljoner kronor och andra som omsatte flera miljarder kronor. Ett stort antal huvudmän hade intäkter mellan 0 och 30 miljoner kronor. Skillnaderna berodde enligt Skolinspektionen främst på antal elever men också på om huvudmannen även bedrev annan verksamhet i samma företag.

Skolinspektionens granskning visade också att huvudmännens rörelseresultat ofta varierar mellan olika år, bland annat till följd av varierat elevantal. En fjärdedel av de granskade huvudmännen hade en verksamhet som inte bar sina kostnader det studerade året. Övriga hade en verksamhet som bar sig. De flesta, knappt två tredjedelar, hade rörelsemarginaler mellan 0 och 10 procent och ungefär en sjätte- del hade rörelsemarginaler som översteg 10 procent.

Såväl återkommande förlustår som väldigt hög lönsamhet kan föranleda ökad tillsyn från Skolinspektionen, eftersom båda dessa för- hållanden kan innebära en risk att huvudmannen inte satsar tillräck- ligt i skolverksamheten.290

Rektorer på fristående skolor upplever en bättre ekonomisk situation

Rektorer på fristående skolor upplever att de har en bättre ekono- misk situation än sina kommunala kolleger. När Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund ställde frågor till 700 högstadierektorer angav nästan 80 procent av rektorerna som ledde fristående skolor att de hade redovisat ett överskott eller en budget i balans de senaste

289 SOU 2016:78 Ordning och reda i välfärden.

290 Skolinspektionen (2017): Ekonomisk stabilitet hos enskilda huvudmän inom skolväsendet. PM. Dnr 01-2017:5084.

310

SOU 2022:53

Huvudmän och skolor i skolsystemet

tre åren. Motsvarande siffra för kommunala skolor var drygt hälften,

52 procent.

En anledning till den mer gynnsamma ekonomiska situationen

kan vara skillnader i elevunderlag. Enligt undersökningen fanns det en positiv samvariation mellan föräldrarnas utbildningsbakgrund och skolans förmåga att hålla budget. Mer än hälften av rektorerna för fri- stående skolor i undersökningen ledde skolor med ett mycket gynn- samt elevunderlag.291

291 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): En alltmer uppdelad skola. 700 hög- stadierektorer om skolans likvärdighet och framtid.

311

5 Skolans ledning och drift

I ett skolsystem med statligt huvudmannaskap ska staten inte bara styra skolan utan även agera huvudman för offentliga skolor och kommunal vuxenutbildning (komvux). Det innebär att staten tar över stora delar av det ansvar som kommunerna har i dag.

I detta kapitel beskriver utredningen hur ledning, styrning och daglig drift av skolan är organiserad och fungerar i dag, med betoning på de kommunala huvudmännen och skolorna. Vi redogör också för hur kommunerna hanterar sitt uppdrag som hemkommun.

5.1 Roller och ansvar i skolans lokala styrkedja

De övergripande ansvarsförhållandena inom den kommunala skol- verksamheten regleras i skollagen1 och kommunallagen.2 Lagstift- ningen slår fast vilka funktioner och kompetenser som ska finnas och vilket ansvar respektive del av kommunens organisation har, både i egenskap av huvudman och i egenskap av hemkommun. Men inom dessa ramar har kommunerna stor frihet att själva välja sin organisa- tion. Både politiker, tjänstepersoner och professioner inom skol- väsendet kan också betona olika delar av sina uppdrag. Det innebär att det i praktiken ser väldigt olika ut. I detta avsnitt beskriver vi den kommunala styrkedjans olika delar.

1 Skollagen (2010:800).

2 Kommunallagen (2017:725).

313

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

5.1.1 Fullmäktige har det yttersta ansvaret för skolan

Kommunerna är huvudmän för de kommunala skolorna och kom- vux.3 De är också hemkommuner för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen samt lägeskommun i förhållande till fristående skolor. Statens uppdrag till huvudmannen innebär att ansvara för att utbild- ningen genomförs enligt de nationella styrdokumenten för skolan, det vill säga att fördela resurser och organisera skolverksamheten så att nationella mål och riktlinjer i skollagen och andra författningar kan uppfyllas.

Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ. Full- mäktige beslutar om mål och riktlinjer för kommunens verksamheter och fördelar ekonomiska resurser till verksamheterna. Detta ansvar och denna beslutanderätt kan inte delegeras.4 Det innebär att det är kommunfullmäktige som har den kommunala huvudmannens makt och ansvar – makten att ge verksamheten förutsättningar och det yttersta ansvaret för att de nationella målen nås i kommunens skolor.5 Det är också fullmäktige som ytterst har ansvaret för hemkommu- nens uppgifter enligt skollagen.

Det finns olika uppfattningar om vem som är huvudman i praktiken

Skollagen slår fast att kommunen är huvudman för skolan men vem detta åsyftar i praktiken är inte alltid klart. Skolverket undersökte 2011 det kommunala huvudmannaskapet genom att intervjua politi- ker och tjänstepersoner på olika nivåer i åtta kommuner. Ett av resultaten var att det fanns olika uppfattningar om var i den kom- munala verksamheten huvudmannaansvaret låg. Det gällde även inom en och samma kommun. Medan vissa ville lägga ansvaret på ett poli- tiskt organ pekade andra ut förvaltningsnivån som ansvarig. Det före- kom också att de intervjuade placerade huvudmannaansvaret på en specifik person, exempelvis förvaltningschefen.

Skolverkets slutsats var att innebörden av huvudmannaansvaret i praktiken verkade ha en undanskymd roll i den kommunala politiska verksamheten. Fokus låg mer på nämndens operativa ansvar än på kommunledningens yttersta ansvar för skolans kvalitet och målupp-

3 2 kap. 2 § skollagen.

4 5 kap. 1–2 §§ kommunallagen.

5 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362.

314

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

fyllelse. Det innebar också att det fanns en separation mellan befogen- het och ansvar. Makten över ekonomin och den övergripande orga- nisationen fanns i den högre politiska ledningen, medan ansvaret för verksamhetens kvalitet och måluppfyllelse var förlagd längre ner i organisationen. Nämndnivån och förvaltningsnivån fick ta det yttersta huvudmannaansvaret för kvalitet och måluppfyllelse i kommunens skolor.6

Även OECD har pekat på otydligheter i ansvarsfördelningen inom kommunerna. Enligt OECD finns det stora skillnader i upp- fattningarna om ansvar, både mellan personer på motsvarande posi- tion i olika kommuner och mellan personer på olika positioner i samma kommun. Det gäller dels var det yttersta ansvaret för skolans resultat och måluppfyllelse ligger, dels vad ett sådant ansvar i praktiken inne- bär. En iakttagelse är att gränserna mellan vem som har ansvar för att besluta om ”vad” respektive ”hur” ofta är otydliga, liksom hur an- svaret är fördelat mellan förtroendevalda och tjänstepersoner.7

Ansvarsförhållandena kompliceras ytterligare av att kommunen inte bara är huvudman för de kommunala skolorna, utan också i sin egenskap av hemkommun har ett övergripande ansvar för skolans planering, dimensionering och finansiering i kommunen.

5.1.2 Nämnden har verksamhetsansvar

Varje kommun ska utse en eller flera nämnder som ska fullgöra de uppgifter som anges i skollagen.8 Nämnden befinner sig i en position mellan kommunledningen och skolverksamheten och har både be- redande och verkställande uppgifter.

Ansvaret för utbildningsfrågorna kan ligga på en eller flera nämnder

Kommunerna organiserar nämnderna på olika sätt. I en del mindre kommuner ligger skolfrågorna direkt under kommunstyrelsen eller under ett utskott till kommunstyrelsen. I något större kommuner

6 Ibid.

7 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. Se också Blanchenay, Patrick, Burns, Tracey & Köster, Florian (2014): Shifting Responsibilities – 20 Years of Education Devolution in Sweden: A Governing Complex Education Systems Case Study. OECD Education Working Papers No. 104.

8 2 kap. 2 § skollagen och 3 kap. 4 § kommunallagen.

315

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

finns det ofta en särskild utbildningsnämnd som ansvarar för utbild- ningsfrågorna. Men det finns också ett 70-tal kommuner som har delat upp utbildningsfrågorna på två eller fler nämnder.

Många olika varianter förekommer. I vissa fall har förskola och grundskola förts samman i en nämnd, och gymnasieskola och kom- vux i en annan. I andra fall är barn- och ungdomsutbildningen samlad i en nämnd, medan komvux har lagts under till exempel arbetsmark- nadsnämnden. En annan variant är att förskolan, grundskolan, gym- nasieskolan och komvux alla har egna nämnder. För komvux före- kommer även ytterligare varianter, till exempel en placering under näringslivs- och arbetsmarknadsnämnden, socialnämnden eller direkt under kommunstyrelsen. Det finns också kommuner där nämnd- indelningen utgår från geografiska områden, stadsdelsnämnder. Till viss del kan nämndorganisationen kopplas till kommunstorlek. Stora kommuner har oftare fler nämnder än små kommuner.9

Skollagen innehåller inga bestämmelser om hur kommunen ska organisera sig i förhållande till sina olika roller. Men det förekommer att kommuner lägger ansvaret för huvudmannaskapet för den egna verksamheten respektive hemkommunsansvaret på två olika nämnder. Så är exempelvis fallet i Nacka kommun, där kommunstyrelsen har ansvaret som huvudman för de kommunala skolorna, och utbild- ningsnämnden fullgör ansvaret som hemkommun.10

Enligt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) fanns det

5 055 förtroendeuppdrag i kommunala facknämnder inom barn- och utbildningsområdet 2019. Förtroendeuppdragen på utbildningsområdet utgjorde därmed omkring en femtedel av alla uppdrag i kommunala facknämnder.11

Nämnden kan anta en aktiv eller passiv roll

Nämnders uppgift är såväl att verkställa beslut fattade av kommun- styrelsen eller kommunfullmäktige som att, utifrån verksamhetens perspektiv, ta fram underlag för beredning i kommunstyrelsen och beslut i kommunfullmäktige. I båda dessa roller kan nämnder för-

9 Sammanställning av uppgifter i e-post från Sveriges Kommuner och Regioner 2021-02-05.

10 Nacka kommun (2022): Reglemente för kommunstyrelsen. Dnr KFKS 2022/218. Nacka kom- mun (2020): Reglemente för utbildningsnämnden. Dnr FKS 2020/935.

11 SCB (2020): Förtroendevalda i kommuner och regioner 2019. Demokratistatistisk rapport 26.

316

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

hålla sig aktiva eller passiva i olika grader. Detta visade sig i Skol- verkets undersökning om kommunalt huvudmannaskap i praktiken.

Undersökningen betecknade en nämnd som aktiv om den gjorde egna prioriteringar utifrån budgetramarna från fullmäktige. Passiva nämnder överlät åt förvaltningen att prioritera. På motsvarande sätt kunde en nämnd vara aktiv gentemot kommunstyrelsen och driva utbildningsverksamhetens frågor i konkurrens med andra nämnder. Eller så kunde nämnden välja att inte i första hand hävda sitt eget om- råde utan betona rollen som en nämnd bland flera som samarbetar för den samlade kommunnyttan.12

Ett område där kommunens högsta politiska ledning och ansvarig nämnd kan ha olika uppfattning och delvis olika intressen är resurs- fördelningen. Grundskolan är kommunens mest omfattande verk- samhet och har därmed den största budgeten. I Skolverkets under- sökning framgick att kommunstyrelsen förväntade sig mer resultat för pengarna, medan den ansvariga nämnden såg bristande resurser som en anledning till låga resultat.13

Att synen på skolans resursbehov kan skilja sig åt mellan olika politiska nivåer i kommunen framgick också i Statskontorets utvär- dering av likvärdighetsbidraget till skolan. Bidraget följdes initialt av ett villkor som hindrade kommuner från att sänka sina kostnader för skolan och samtidigt ta emot bidraget. Medan de intervjuade kom- munernas högsta politiska ledning såg villkoret som ett ingrepp i kommunens rätt att prioritera sina resurser utifrån kommunens sam- lade behov, var företrädare för ansvariga nämnder betydligt mer posi- tiva eftersom villkoret stärkte skolans position i de interna budget- förhandlingarna och säkerställde att pengar stannade i skolan.14

5.1.3 Förvaltningen ansvarar för det operativa arbetet

Det operativa ansvaret för att under den politiska ledningen driva skolverksamheten ligger på en förvaltning, där en förvaltningschef är ansvarig inför nämnden. Förvaltningen har inget utpekat ansvar i skollagen och kommunerna bestämmer i stor utsträckning över sin

12 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362.

13 Ibid.

14 Statskontoret (2020): Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan. En lägesrapport. 2020:11.

317

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

egen förvaltningsorganisation. Undantaget är kravet på att huvud- mannen ska utse en eller flera skolchefer som infördes 2018.15

Det finns olika modeller för förvaltningens organisation

Sättet att organisera förvaltningen varierar mellan olika kommuner. Förvaltningsindelningen följer inte nödvändigtvis nämndindelningen. En nämnd kan ha två förvaltningar, men en förvaltning kan också tjäna två nämnder.

Organisationen inom respektive förvaltning varierar också. Större kommuner har ofta flera administrativa nivåer och stabsfunktioner, medan det i de minsta kommunerna kan vara skolchefen själv som gör det mesta av arbetet. Det innebär också att avståndet mellan rek- torn och chefen för förvaltningen kan vara olika långt. När Utred- ningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet ställde frågan till rektorer om vem som var deras närmaste chef var de van- ligaste svaren verksamhetschef (38 procent), skolchef/förvaltnings- chef (36 procent) och områdeschef (18 procent). De rektorer vars närmaste chef var en områdeschef har ett eller två steg upp till för- valtningschefen och har därmed sannolikt mer sällan kontakt med denna. Samtidigt förekom det i de minsta kommunerna att rektorn svarade att kommunchefen var närmaste chef.16

Större kommuner har också större möjligheter att organisatoriskt separera myndighetsansvaret som hemkommun från ansvaret som huvudman för den egna verksamheten. En sådan uppdelning finns exempelvis i Stockholms stad, där hemkommunens myndighetsupp- gifter respektive driften av den egna verksamheten är tydligt åtskilda inom utbildningsförvaltningen.17 Som tidigare nämnts finns också kommuner som fördelar hemkommuns- respektive huvudmanna- ansvaret på olika nämnder och förvaltningar.

15 Prop. 2017/18:182, bet. 2017/18:UbU27, rskr. 2017/18:310.

16 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

17 Se organisationen för Stockholms stad, tillgänglig på https://start.stockholm/om-stockholms- stad/organisation/fackforvaltningar/utbildningsforvaltningen/ (hämtad 2022-07-01).

318

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Skolchefen kan finnas på olika nivåer i förvaltningen

Enligt skollagen ska skolchefen biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. Huvudmannen kan utse en skolchef för hela verksamheten eller flera skolchefer för delar av verksamheten.18

Sveriges Kommuner och Regioner genomförde en enkätunder- sökning bland skolchefer 2019. Undersökningen visade att det finns många organisatoriska lösningar för skolchefsrollen. En vanlig variant är att skolchefen är övergripande chef för hela skolverksamheten i kommunen och har underställda verksamhetschefer (eller motsva- rande). Skolchefen är då också förvaltningschef. En annan variant är att skolchefen är ansvarig för en skolform och underställd en förvalt- ningschef eller motsvarande som har det övergripande ansvaret för hela området.19 Inom komvux är variationen stor gällande vem som utses till skolchef. Det kan vara en förvaltningschef, till exempel arbets- marknadsdirektören eller vuxenutbildningschefen, men även en verk- samhetschef eller rektor för komvux. Av utredningens samtal med skolchefer får vi intrycket att det inte alltid är tydligt om skolchefs- rollen omfattar ansvaret för egenregin, ansvaret för hemkommunens invånare eller både och.

Skolchefen agerar i spänningsfältet mellan politik och profession

En skol- eller förvaltningschef har ett komplext uppdrag och agerar i ett spänningsfält mellan politik och profession. Skolverket har be- skrivit det som att förvaltningschefen har två typer av mellanställ- ning, dels mellan kommunpolitik och skolverksamhet, dels mellan det kommunala uppdraget och det nationella uppdraget för skolan.20

När Skolinspektionen granskade delegeringen inom den kommu- nala skolorganisationen 2021 var en av slutsatserna att skolcheferna är en viktig och fungerande länk mellan politiker och professionella. Intervjuade politiker, tjänstepersoner och skolchefer hos så gott som samtliga granskade huvudmän menade att skolchefen fyllde en sådan funktion. Rektorer och tjänstepersoner ansåg att politikernas beslut blev tydliggjorda och begripliga med hjälp av skolchefen.

18 2 kap. 8 a § skollagen.

19 Nihlfors, Elisabet & Seven, Jabil (2020): Skolchefer om effekter av ny lagstiftning. Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier, Uppsala universitet.

20 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362.

319

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Politiker menade att de via skolchefen fick en fördjupad förståelse för situationen i verksamheterna och vad som är möjligt och viktigt att utveckla. Av granskningen framgick att det sällan fanns någon dokumenterad beskrivning av skolchefens uppdrag utöver skrivningen i skollagen. De flesta skolchefer var väl insatta i hur verksamheterna fungerar och vad som behöver utvecklas och det var ofta skolchefen själv som föreslog för nämnden vad som behövde delegeras.21

Det finns en stor variation mellan kommuner när det gäller skol- chefens roll och förutsättningar. Det kunde en grupp forskare kon- statera när de undersökte skolchefens roll i olika avseenden. Mång- falden visade sig också när det gällde hur skolcheferna själva såg på sina uppgifter och uppfattade sitt uppdrag. Skolcheferna prioriterade olika, växlade mellan att ta strid för sina frågor och eftersträva har- moni samt hade olika strategier för att arbeta gentemot rektorerna.22

5.1.4 Rektorn leder verksamheten på enheten

Det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ska enligt skollagen ledas och samordnas av en rektor. Rektorn ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas.23 Rektorn ansvarar också för det systematiska kvalitetsarbetet på den egna skolenheten.24 Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har peda- gogisk insikt.25 Varje huvudman ska se till att rektorerna går en sär- skild befattningsutbildning eller motsvarande.26

En rektor får själv besluta om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elever- nas olika förutsättningar och behov.27 I skolans läroplaner framgår rektorns ansvar för att organisera utbildningen och undervisningen så att eleverna får den ledning, stimulans och det stöd de behöver.

21 Skolinspektionen (2021): Huvudmannens styrning genom tydlighet i delegering och uppföljning.

22 Forsberg, Eva, Nestor, Bo & Svedberg, Lars (2014): Epilog. I: Svedberg, Lars (red.). Rektorn, skolchefen och resultaten. Mellan profession och politik. Gleerups.

23 2 kap. 9 § skollagen.

24 4 kap. 4 § skollagen.

25 2 kap. 11 § skollagen.

26 2 kap. 12 § skollagen.

27 2 kap. 10 § skollagen.

320

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Rollen som rektor är komplex

Rektorn är kommunalt anställd,28 chef över personalen på skolan, pedagogisk ledare och ansvarig för att verksamheten lever upp till de nationella målen. Att rektorn på detta sätt har både ett nationellt och ett kommunalt uppdrag, samtidigt som denna ska vara chef över lärarna och leda skolans pedagogiska verksamhet, ger rektorn en kom- plex roll i skolans ledning.29

Rektorn balanserar det nationella och det lokala uppdraget

Rektorerna ansvarar för att utbildningen i skolan lever upp till de nationella målen och kraven i författningarna. Samtidigt behöver rek- torn förhålla sig till huvudmannens ekonomiska ramar och prioriter- ingar. Studier av rektorernas roll och arbetssituation har visat att detta är en svår balansgång, delvis präglad av misstro mellan den politiska nivån och rektorn.30

I en undersökning bland rektorer och lokalpolitiker i ansvariga nämnder i hela Sverige 2013 var en av slutsatserna att 43 procent av rektorerna ansåg att politikerna i utbildningsnämnden saknade till- räcklig kompetens för att utveckla skolan. Samtidigt var det bara en knapp tredjedel av de ansvariga nämndpolitikerna som ansåg att rek- torerna hade den kompetens som krävdes.

Varannan rektor upplevde också att de saknade kontroll över vik- tiga beslut om skolans ekonomi och personal. Endast 11 procent av rektorerna ansåg att de kunde påverka besluten i den politiska nämn- den. Däremot visade rektorerna en stor lojalitet mot statens uppdrag och krav. Det fanns en hög överensstämmelse mellan de förvänt- ningar rektorerna trodde att staten hade på dem och vad de själva ansåg vara de viktigaste arbetsuppgifterna.31 Resultaten låg i linje med en enkätundersökning 2005 som också kom fram till att det statliga

28 Inom komvux är rektorn inte alltid kommunalt anställd vilket utvecklas senare i detta avsnitt.

29 Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentraliserade skolan.

I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

30 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2013): Rektor – en stark länk i styrningen av skolan. SNS förlag. Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentra- liserade skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

31 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2013): Rektor – en stark länk i styrningen av skolan. SNS förlag.

321

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

uppdraget vägde tyngre bland rektorerna än deras uppdrag som kom- munala företrädare.32

Att det vid tolkningen av uppdraget kan uppstå friktion mellan huvudmannen och rektorn visade också en undersökning bland nästan 700 rektorer på högstadiet som fackförbundet Sveriges Skolledar- förbund genomförde 2021. Nästan en tredjedel av rektorerna för kommunala högstadieskolor svarade att de inte delade huvudmannens uppfattning om hur verksamheten bäst ska bedrivas. Mer än 40 pro- cent av rektorerna svarade att de återkommande behöver anpassa verksamheten till snabba förändringar på ett sätt som inverkade på deras möjligheter att leverera goda verksamhetsresultat.33

Samtidigt uppfattar många rektorer att det är svårt att leva upp till de nationella målen. När Utredningen om rektorernas arbets- situation inom skolväsendet undersökte hur rektorerna såg på möj- ligheterna att leva upp till skollagstiftningen angav mer än två tredje- delar att lagstiftningen uttrycker så höga ambitioner för varje enskild elevs lärande att de ekonomiska ramarna från huvudmannen troligen aldrig kan bli tillräckliga.34

Rektorn rör sig i gränslandet mellan politik och profession

Fram till 1990-talets reformer var rektorn ofta förankrad i lärar- kollektivet som ”den främsta bland likar”. Men enligt Utredningen om skolans kommunalisering innebar den förändrade styrningen av skolan att rektorerna utvecklades till en egen yrkesgrupp med en större betoning på rollen som kommuntjänsteperson.35 När en forskar- grupp 2005 undersökte rektorsrollen instämde 65 procent av de sva- rande rektorerna i påståendet att deras roll i en eventuell konflikt mellan skolan och kommunledningen var att företräda den politiska ledningen.36

Rektorn är både chef och pedagogisk ledare för verksamheten i skolan. Traditionellt sett har det funnits ett osynligt kontrakt mellan lärare och rektorer med innebörden att rektorn ska ansvara för admi-

32 Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentraliserade skolan.

I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

33 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): Rektorernas olika förutsättningar.

700 högstadierektorer om en alltmer uppdelad skola.

34 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

35 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

36 Jarl, Maria (2018): Det professionella är politiskt. Rektorsrollen i den decentraliserade skolan.

I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

322

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

nistrationen och lärarna för undervisningen.37 Men ansvaret som pedagogisk ledare innebär att rektorn inte kan stanna utanför klass- rummet, utan också behöver kunna föra samtal om lärares svårig- heter och problem kopplade till elevernas kunskapsutveckling. Det kräver att rektorn har detaljerad information om verksamheten i klassrummet. När Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet frågade rektorer och lärare om hur rektorn utövade sitt pedagogiska ledarskap när lärare har problem i sin undervisning var det bara 9 procent av rektorerna som angav att de aktivt tog tag i sådana problem. Det var ett resultat som också bekräftades av lärare i kommunala skolor. Samtidigt kunde utredningen se att det fanns problem med lågt förtroende mellan rektorer och lärare, vilket ut- redningen kopplade till en skolkultur med ”negativ ledarsyn”.38

Rektorsrollen inom komvux har flera dimensioner och ansvarsförhållandena är ibland otydliga

Rektorn inom komvux är pedagogisk ledare och ansvarig för att verk- samheten lever upp till de nationella målen på samma sätt som inom andra skolformer. Men grundförutsättningarna för detta uppdrag påverkas av hur komvux är organiserad i kommunen. En kommunalt anställd rektor kan vara rektor för såväl en verksamhet i egen regi som en verksamhet som bedrivs på entreprenad. Men rektorn kan också finnas hos den enskilda utbildningsanordnaren.

Att vara rektor för utbildningar som bedrivs i egen regi medför att både rektorn och personalen är anställda av huvudmannen, det vill säga kommunen, och att rektorn ofta är chef för lärarna och den övriga personalen i verksamheten. I och med detta leder rektorn det dagliga arbetet.

Att vara kommunalt anställd rektor för en utbildning som bedrivs på entreprenad innebär att rektorn är ansvarig för en verksamhet som bedrivs av en enskild utbildningsanordnare, som är arbetsgivare för lärarna. Hos den enskilda utbildningsanordnaren finns det då ofta en chef som leder det dagliga arbetet. Rektorn är därmed inte chef för lärarna och rektorns pedagogiska ledarskap behöver bedrivas utifrån det avtal som tecknats med den enskilda utbildningsanord-

37 Berg, Gunnar m.fl. (2014): Skolans kommunalisering och de professionellas frirum. Bilaga 3 till SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

38 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

323

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

naren samt de mer formella och informella kontakter rektorn har med chefen, lärarna och den övriga personalen hos utbildningsanordnaren.

Rektorer som ansvarar för både utbildning som bedrivs i egen regi och utbildning som bedrivs på entreprenad behöver därmed fylla två delvis olika rektorsroller. Samtidigt som rektorn leder det dagliga arbetet i den egna regin ska rektorn också styra och följa upp utbild- ningen utifrån avtalet om entreprenad. Om det finns flera rektorer för komvux i en kommun har rektorn ofta en snävare roll, exempel- vis att endast ansvara för en skolformsdel inom den egna regin eller entreprenaden alternativt all utbildning hos en specifik enskild ut- bildningsanordnare.

Att vara kommunal rektor för verksamhet på entreprenad innebär särskilda utmaningar för ledarskapet

En kommunal rektor kan alltså vid utbildning på entreprenad vara pedagogisk ledare men inte chef för lärarna. KLIVA-utredningen på- pekade att detta förhållande innebär att rektorn i praktiken ska an- svara för en verksamhet utan att arbetsleda personalen eller verka direkt gentemot eleverna. Det innebär en särskild utmaning, eftersom det kan behövas en fysiskt närvarande chef. Enligt KLIVA-utred- ningen ställs ofta krav på att den enskilda utbildningsanordnaren till- handahåller en operativ chef, något som kan leda till otydligheter mellan chefen och rektorn.39

Att vara rektor för utbildning som bedrivs på entreprenad inne- bär också att rektorn, utöver krav som finns i skollagen och olika förordningar, behöver styra och följa upp utbildningen utifrån det avtal som finns mellan den kommunala huvudmannen och den en- skilda utbildningsanordnaren. Skolinspektionens granskning om yrkes- inriktad vuxenutbildning på entreprenad visade att det finns förvänt- ningar på rektorn såväl att vara pedagogisk ledare i det dagliga arbetet som att ha en uppföljande och kontrollerande roll. Både huvudmän och enskilda utbildningsanordnare anser att en stöttande och kon- tinuerlig dialog mellan rektorn och anordnarna är en framgångs- faktor för en kvalitativ utbildning. Samtidigt pekade Skolinspektionen på att vissa huvudmän menar att det är en risk med den stödjande

39 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

324

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

rektorsrollen när det också kan behövas en tydligare uppföljning gent- emot kraven i avtalen.40

Ansvarsförhållandet riskerar att bli otydligt när det finns rektorer både hos kommunen och hos den enskilda utbildningsanordnaren

Rektorn kan vid entreprenad även vara anställd av den enskilda ut- bildningsanordnaren. Då krävs att huvudmannen överlämnar den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utbildnings- anordnaren. Dessutom krävs att den enskilda utbildningsanordnaren har fått tillstånd av Skolinspektionen att sätta betyg, anordna pröv- ning samt utfärda betyg och intyg.41 Sådana tillstånd innebär att vissa särskilda krav gäller, bland annat på vem som får anställas som rek- tor.42 Syftet med att rektors myndighetsutövning kan överlämnas till den enskilda utbildningsanordnaren är att skapa närhet mellan rektors- funktionen och verksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet genom att betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.43

Det är svårt att få en bild av hur vanligt det är att rektors myn- dighetsutövning överlämnas till en enskild utbildningsanordnare. Både KLIVA-utredningen och Komvuxutredningen ställde frågan till huvudmän, men fick inget tydligt svar. Men det står klart att det förekommer i flera fall.44

Att rektorn är anställd av den enskilda utbildningsanordnaren skapar tydligare förutsättningar för att vara pedagogisk ledare i det dagliga arbetet. Men det finns en risk att ansvarsförhållandet mellan kommunen och den enskilda utbildningsanordnaren blir otydligt. Vissa av rektorsuppgifterna kan inte lämnas över till den enskilda utbildningsanordnaren.45 Av denna anledning finns det ofta i prak- tiken en kommunal rektor utöver rektorn hos utbildningsanordna- ren. Detta riskerar att skapa en otydlig ansvarsfördelning som inte är förenlig med skollagens krav på en tydlig rektorsfunktion där det inte ska finnas ett delat ledarskap.46

40 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Tematisk kvalitets- granskning. Dnr 2017:10217.

41 23 kap. 6 § skollagen och 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

42 6 kap. 3 § förordningen om vuxenutbildning.

43 Prop. 2009/10:68 Svenskundervisning för invandrare i folkhögskola.

44 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

45 1 kap. 4 § förordningen om vuxenutbildning.

46 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

325

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

5.1.5 Läraren ansvarar för undervisning och bedömning

Ansvaret för undervisningen i skolan vilar på lärarna som enligt skol- lagen har ett övergripande ansvar för den undervisning de bedriver.47 Huvudregeln är att bara den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva under- visningen. Men det finns även vissa undantag.48

Det är också den undervisande läraren som sätter betyg. Om lära- ren inte är legitimerad sätts betyget tillsammans med en legitimerad lärare.49

Skollagen innehåller också en rad andra bestämmelser om lärares ansvar och befogenheter i olika sammanhang och situationer, exem- pelvis när det gäller elevers behov av extra anpassningar och särskilt stöd, utvecklingssamtal och individuella utvecklingsplaner samt disci- plinära åtgärder.

Lärarens uppdrag är omfattande

Skolans kärnverksamhet är undervisning, som enligt skollagen är lärarens ansvar. Men skolans uppdrag är bredare än så. Utbildningen i skolan syftar till att ge eleverna kunskaper och värden, bidra till per- sonlig utveckling, främja social gemenskap samt förbereda för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Var går då gränsen för lärarens ansvar och uppdrag? Många lärare uppfattar att administration, dokumentation och elevsocialt arbete tar mer tid, på bekostnad av huvuduppgiften att undervisa.50 Lärarnas handlingsutrymme påverkas också av hur andra aktörer i den lokala styrkedjan uppfattar sin roll och sitt mandat. Det innebär att de pro- fessionella förutsättningarna kan variera mellan olika kommuner och huvudmän.51

47 2 kap. 15 § skollagen.

48 2 kap. 13 § skollagen.

49 3 kap. 16 § skollagen.

50 Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tids- användning. Lärarnas Riksförbund (2021): Lärare på bristningsgränsen. Lärarnas Riksförbunds arbetsmiljöundersökning 2021.

51 Jarl, Maria, Kjellgren, Hanna & Quannerstedt, Ann (2018): Förändringar i skolans organisa- tion och styrning. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

326

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Lärarrollen har påverkats av styrningsreformer

Lärarnas autonomi och handlingsutrymme har påverkats av de olika styrningsfilosofier och reformer som har präglat skolan de senaste

30 åren.

Kommunaliseringen av skolan skulle, inom givna ramar, ge lärar-

professionen ett ökat inflytande över undervisningens utformning. Men enligt Utredningen om skolans kommunalisering var reformen inte förankrad bland lärarna och lärarna fick inte heller det stöd de behövde för att utnyttja detta utökade handlingsutrymme.52

I takt med försämrade skolresultat har en ökad statlig styrning i form av bland annat en ny skollag, reviderade styrdokument, en ny betygsskala samt högre krav på utvärdering och kontroll efter hand minskat lärarnas handlingsutrymme. Lärarnas arbetsbörda har också ökat genom ökade krav på dokumentation samt på uppföljning och utvärdering av elevernas kunskapsutveckling.53

Samspelet mellan olika styrningslogiker påverkar lärarnas handlingsutrymme

I en forskningsantologi om skolan som politisk organisation pekar Anders Fredrikson på att skolan traditionellt har haft inslag av byrå- kratisk styrning genom olika typer av reglering. Men eftersom skolan är svår att styra i detalj har det också funnits inslag av professionell styrning som gett lärarna möjlighet att handla utifrån sin och sina kollegors professionella kompetens.

Decentraliseringen och avregleringen på 1990-talet medförde en ökad autonomi för lärarna. Men samtidigt ökade kraven på samarbete mellan lärare, och rektorn fick ett tydligare ansvar, vilket minskade lärarnas individuella autonomi. Under 1990-talet gjorde också mark- nadsstyrningen sitt intåg med en betoning av valfrihet och konkur- rens där lärarna fick anta en roll som marknadsförare av sin skola och av utbildningen.54

Under det senaste decenniet har vad Fredriksson kallar en åter- byråkratisering skett av läraryrket. År 2011 infördes bland annat nya kurs- och ämnesplaner med tydligare kunskapskrav samt en ny betygs-

52 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

53 Ibid.

54 Fredriksson, Anders (2018): Läraryrket och den politiska styrningen av skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups.

327

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

skala, i syfte att både konkretisera vad eleverna ska lära sig och hur kunskaperna ska bedömas. Nya regler skulle ge en ökad enhetlighet i lärarnas arbetssätt, i enlighet med ett byråkratiskt ideal. Samtidigt har den ökade betoningen av efterkontroll genom Skolinspektionens tillsyn och granskning inneburit en ny typ av byråkratisering, där staten i stället för att precisera regler på förhand styr lärares arbete genom kontroll i efterhand. Men det finns också en fortsatt tilltro till den professionella modellen, vilket bland annat införandet av lärar- legitimation visar.55

En starkare statlig styrning kan innebära en minskad autonomi för lärarna. Men enligt Fredriksson kan återbyråkratiseringen också komma att stärka lärarna i relation till huvudmän, rektorer, elever och föräldrar eftersom det innebär att det finns tydligare statliga riktlinjer att hänvisa till som grund för arbetssätt och beslut.56 Ur ett lärarperspektiv har det rimligtvis betydelse vad det är staten vill styra. Att staten styr över ramarna för yrket, exempelvis i form av reglerad undervisningstid, inkräktar sannolikt mindre på det professionella ut- rymmet än att styra exakt vad som ska dokumenteras och hur det ska göras.

Docenten Ulf Lundström menar å andra sidan att samspelet mellan marknadens logik och byråkratins logik i form av mål- och resultat- styrning har bidragit till att ytterligare devalvera lärares professiona- lism och autonomi. Bra och dåliga skolor definieras utifrån betygs- och testresultat, vilket har medfört att prov, betyg och skolrankingar har blivit betydelsefulla och i högre grad än tidigare påverkar under- visningen och definitionen av kvalitet.57 Ett exempel är de senaste årens upprepade larm från lärare om att de utsätts för påtryckningar från både vårdnadshavare och rektorer att sätta andra (högre) betyg än vad deras professionella bedömning tillåter. En fjärdedel av de lärare som besvarade Lärarnas Riksförbunds undersökning om betygs- sättning hösten 2021 angav att de hade blivit utsatta för påtryck- ningar från föräldrar och 15 procent hade fått påtryckningar från skolledare.58

55 Fredriksson, Anders (2018): Läraryrket och den politiska styrningen av skolan. I: Jarl, Maria & Pierre, Jon (red). Skolan som politisk organisation. Gleerups. Fredriksson, Anders (2010): Marknaden och lärarna. Hur organiseringen av skolan påverkar lärares offentliga tjänstemanna- skap. Göteborgs universitet.

56 Ibid.

57 Lundström, Ulf (2018): Lärares professionella autonomi under New Public Management- epoken. Utbildning & Demokrati 2018, vol. 27, nr 1, 33–59.

58 Skolvärlden 2021-12-05 Läraren: ”Jag känner knappt någon som inte varit med om påtryckningar”.

328

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Samtidigt innebär den nya skollagen, tillsammans med skolför- ordningar, läroplaner och inrättandet av Skolinspektionen, att allt- mer av skolans verksamhet blivit en fråga om rättstillämpning. Elever och deras vårdnadshavare har fått större möjligheter att framföra klagomål och få sin sak prövad, via anmälan till Skolinspektionen, Barn- och elevombudet eller Diskrimineringsombudsmannen.

Forskare talar i detta sammanhang om en juridifiering av skolan (se även avsnitt 3.4.3), något som kan sägas minska utrymmet för lärarens professionella roll.59 Enligt forskaren Caroline Runesdotter har enskilda fått större möjligheter att hävda sina rättigheter gent- emot skolan. Skolinspektionen har samtidigt fått skarpare verktyg för att se till att skolhuvudmän fullgör sina åtaganden. Lagar och regel- verk har därmed tenderat att få en överordnad ställning i förhållande till pedagogik och didaktik. Detta är ett skifte som har fått ytter- ligare fart av skolans marknadsanpassning och konkurrensen mellan skolor.60

Lagstiftningen och möjligheten att göra en anmälan är tänkt att stärka den svagare parten, eleven. Men det har samtidigt drivit på omfattningen av skolornas dokumentation för att visa att de gjort vad lagen och situationen kräver. Bland lärarna har också oron för att bli anmäld ökat.61 Osäkerheten om var gränserna för lärarens mandat går påverkar hur lärare vågar agera i olika situationer. En undersökning som Skolvärlden genomförde 2017 visade bland annat att 3 av 10 lärare upplevde oro för att bli anmälda av elever eller vård- nadshavare och 2 av 10 lärare hade tvekat att ingripa i en ordnings- situation på grund av rädsla för att själv bli anmäld. 3 av 10 lärare upplevde också att de saknade tillräcklig kunskap om sina rättigheter och skyldigheter vid ingripande som har att göra med att upprätt- hålla ordning.62

I juni 2022 beslutade riksdagen om ändringar av skollagen för att förtydliga personalens befogenheter.63 Sedan den 1 augusti 2022 gäller att personalen får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Detta inne-

59 Runesdotter, Caroline (2016): Avregleringens pris? Om juridifieringen av svensk skola ur skolaktörers perspektiv. Utbildning & Demokrati 2016, vol. 25, nr 1, s. 95–111.

60 Runesdotter, Caroline (2019): Juridifiering i skolan – möjligheter och risker. Tidskriften väg- val i skolans historia, nr 2 2019.

61 Ibid.

62 Skolvärlden (2017): Enkät: Så oroliga är lärarna för att anmälas. https://skolvarlden.se/artiklar/enkat- sa-oroliga-ar-lararna-att-anmalas (hämtad 2022-06-29).

63 Prop. 2021/22:160 Skolans arbete med trygghet och studiero. Bet. 2021/22:UbU28, rskr. 2021/22:364.

329

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

fattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar, förutsatt att åtgärden står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter.64

5.1.6 Enskilda utbildningsanordnare inom komvux utgör en särskild del i styrkedjan

Inom komvux påverkas den lokala styrkedjan av hur utbildningen organiseras – om den bedrivs av kommunen i egen regi eller läggs ut på entreprenad. Beroende på organisationsform krävs delvis olika styrning och ledning av huvudmannen. När det gäller utbildning på entreprenad är inte bara skollagen och andra bestämmelser styrande, utan också det avtal som upprättas mellan huvudmannen och den enskilda utbildningsanordnaren.

Huvudmannen har kvar ansvaret för utbildningen

Styrning och uppföljning av utbildning är en komplex process som försvåras ytterligare när utbildningen är förlagd på entreprenad.

I förarbetena till skollagen beskrivs att en utbildning på entre- prenad fortfarande är en kommunal verksamhet i förhållande till ele- verna. Det är huvudmannen som beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten.65

Den enskilda utbildningsanordnaren utför de uppgifter inom kom- vux som huvudmannen har valt att lägga ut på entreprenad. Vilka dessa uppgifter är regleras i avtal.66 Men huvudmannen har fortfarande kvar ansvaret för utbildningen och behåller huvudmannaskapet för uppgifterna som utförs på entreprenad.67 Därmed ansvarar huvud- mannen för att utbildningen genomförs i enlighet med kraven i skol- lagen. Men Komvuxutredningen konstaterade att vissa kommuner inte har en klar uppfattning om att huvudmannaskapet ligger kvar hos dem. I stället uppfattar dessa huvudmän att de även lagt över delar av huvudmannaansvaret på den enskilda utbildningsanordnaren.68

64 5 kap. 6 § skollagen.

65 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

66 23 kap. 2 § skollagen.

67 Ibid.

68 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

330

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Huvudmannen styr utbildningsanordnaren genom avtal

Styrande för de enskilda utbildningsanordnarna är framför allt det avtal som har upprättats. Avtalen utformas på olika sätt av olika huvudmän beroende på vilka uppgifter som läggs ut på entreprenad och vilka krav som huvudmannen vill ställa. Här finns en skillnad i styrningen jämfört med när verksamheten bedrivs i egen regi, något som Välfärdsutredningen har beskrivit. Vid egen regi kan huvud- mannen direkt styra verksamheten genom att formulera mål och löpande förändra pågående verksamhet. Vid utbildning på entrepre- nad blir styrningen mer indirekt och huvudmannen kan inte styra verksamheten utöver det som framgår i avtalet.69

Enskilda utbildningsanordnare kan bytas ut

Styrkedjan inom komvux påverkas också av att en avtalsperiod är begränsad och att enskilda utbildningsanordnare kan bytas ut. Av- talsperioderna är tidsatta eftersom ett ramavtal ofta inte får gälla i mer än fyra år.70

Vid ett nytt avtal bryts samarbetet mellan kommunen och den enskilda utbildningsanordnaren, och elever kan tvingas byta till en annan anordnare. Korta avtalstider kan, enligt Skolverket, bidra till att enskilda utbildningsanordnare inte vågar satsa långsiktigt.71 Pro- fessorn Andreas Fejes med flera beskriver också att tidsbegränsade avtal ger mer osäkra anställningsförhållanden för lärare, innebär be- gränsade möjligheter att arbeta med kvalitetsfrågor och utveckla utbildningen samt påverkar möjligheten att bygga upp kurser som kräver dyr utrustning.72 Långa avtalstider kan å andra sidan begränsa möjligheterna för kommunerna att snabbt ställa om när nya behov uppkommer, något som Skolverket påpekade i sin lägesbedömning 2020.73

69 SOU 2017:38 Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning.

70 7 kap. 2 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

71 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020.

72 Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok. Studentlitteratur.

73 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020.

331

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

5.2 Kommunernas arbete

för att tillhandahålla utbildning

I avsnitt 4.1.4 beskriver utredningen vilka lagstadgade skyldigheter kommunerna har i egenskap av att vara hemkommun för de barn, unga och vuxna som bor i kommunen. Huvudmannen, kommunal eller enskild, har ansvaret för att den utbildning man bedriver lever upp till kraven i författningarna. Men det är kommunerna i egenskap av hemkommuner som har ansvaret för att säkerställa att utbildning inom olika skolformer kommer till stånd. Planering, dimensionering och lokalisering av utbildningen är därmed frågor som kommunerna behöver hantera. Beroende på skolform behöver kommunerna ta hän- syn till olika faktorer och hantera olika utmaningar när de planerar och utformar verksamheten.

I detta avsnitt redogör vi för hur kommunerna arbetar med att planera och dimensionera utbildning inom olika skolformer. I nästa avsnitt beskriver vi hur kommunerna arbetar med andra delar av hemkommunsuppdraget. Kommunernas ansvar för att fördela resur- ser behandlar vi särskilt i kapitel 6.

5.2.1 Skolreformer har påverkat grundskolans planeringsförutsättningar

Kommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd för alla barn i kommunen som har rätt att gå i förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Det innebär att kommunen måste ha beredskap att ta emot alla skol- pliktiga elever i kommunen.

Elevkullarnas storlek är den viktigaste faktorn att ta hänsyn till vid planering och dimensionering av grundskolan. Den huvudsakliga för- klaringen till nedläggningar av kommunala högstadieskolor under perio- den 2000–2012 var till exempel förändringar i elevkullarnas storlek.74 Men reformerna på skolområdet under de senaste decennierna har också påverkat planeringsförutsättningarna. Enligt Utredningen om en mer likvärdig skola har de senaste decenniernas skolreformer med utökade möjligheter till skolval, etablering av fristående skolor och en ersättningsmodell som innebär att resurser följer med eleven

74 Larsson Taghizadeh, Jonas (2021): Vilka effekter har skolnedläggningar på mottagande skolor? IFAU rapport 2021:15.

332

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

utan fördröjning påverkat huvudmännens möjligheter att styra sin verksamhet på flera sätt:

• De utökade möjligheterna att välja skola har inneburit att kom- munerna inte har kontrollen över elevernas placering på olika skol- enheter. Därmed förfogar de inte över ett viktigt instrument för att exempelvis motverka segregation.

• Kommunernas långsiktiga planeringsförutsättningar påverkas också av att de har små möjligheter att påverka om och var enskilda huvudmän etablerar sig i kommunen.

• Möjligheten för eleven att med kort varsel byta skola liksom skol- pengens konstruktion påverkar planeringsförutsättningarna för samtliga skolhuvudmän.75

Elevantalet i de kommunala skolenheterna följde tidigare i första hand de långsiktiga trender som bestämdes av demografiska förändringar i respektive upptagningsområde och flyttmönstren mellan dessa. En analys som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) låtit göra visar att de demografiska förändringarna fortfarande oftast har mycket större påverkan på efterfrågan på skolplatser än skolvalet. Men genom skolvalet har fler faktorer tillkommit. Medan de demografiska för- ändringarna är relativt förutsägbara och förändringar i efterfrågan kopplade till demografi kan förutsägas långt i förväg, medför skol- valet mer kortsiktiga svängningar och därmed en större osäkerhet om den framtida utvecklingen.76

Kommunerna behöver vid sin planering av skolverksamheten och behovet av skollokaler numera ta hänsyn till friskoleetableringar, friskolekonkurser, krympning alternativt expansion av befintliga fri- stående skolor, pendlingsmöjligheter samt föräldrars val.77 Utmaningen för kommunerna är att ha beredskap att erbjuda samtliga elever i kommunen utbildningsplatser, samtidigt som det i tider av lägre efter- frågan på de kommunala skolenheterna kan vara kostsamt med en alltför stor lokalyta och personella resurser per elev.78

75 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

76 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet ur ett fastighetsperspektiv.

77 Ibid.

78 Ibid.

333

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Kommunerna använder olika verktyg för att göra elevprognoser

Boverket har analyserat hur kommunerna anpassar arbetet med lokal- planeringen till skolvalet och konkurrensen från fristående skolor. Analysen bygger på en kartläggning av fem kommuner med stark befolkningsökning och behov av nya skollokaler.

Skolval och etablering av fristående skolor innebär att det har blivit svårare att göra elevprognoser. I vissa kommuner kan det finnas en stor osäkerhet om hur många kommunala skolplatser som kom- mer att efterfrågas i olika kommundelar. I andra kommuner är val- möjligheterna mer begränsade och elevrörligheten följaktligen också mindre.

För att minska osäkerheten om vilka skolor som familjer kommer att välja använder kommunerna ibland enkätundersökningar riktade till hushållen. Enkäter som syftar till att utvärdera skolorna används också som underlag till prognoserna.

I samband med nybyggnadsområden använder kommuner nyckel- tal för att prognosticera skolplatsbehovet. Hur nyckeltalen utformas påverkar hur pålitliga prognoserna blir. Boverket beskriver Uppsalas prognosmodell. Kommunen hämtar underlag från befolkningspro- gnosen fördelad på geografiska områden. För varje geografiskt om- råde gör kommunen sedan en analys av antalet elever som förväntas välja en fristående skola, en skola i sitt eget område respektive en skola i andra delar av kommunen.

Ytterligare ett sätt för kommunerna att minska osäkerheten i prognoserna är genom dialog och samarbete med de enskilda huvud- männen.

En viktig faktor för prognoserna är hur upptagningsområdena avgränsas. Hushållens önskemål om en annan skola än den de hän- visas till beror ibland på att gränserna för upptagningsområdena upp- levs som onaturliga. I en av de studerade kommunerna är skolvalet sedan ett par år obligatoriskt och hänvisning av elever förekommer inte längre.79

79 Boverket (2017): Skolans nya plats i staden.

334

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Utvecklingen går mot större skolor

Det prognosticerade skolplatsbehovet kan tillgodoses på olika sätt, genom

• användning av befintliga lokaler där den fulla kapaciteten inte är utnyttjad

• omvandling av exempelvis förskolelokaler eller gymnasieskolor till grundskola

• om- eller tillbyggnad av befintliga skolor

• nybyggnation.

Gemensamt för de kommuner som Boverket studerade var att alla planerade för betydligt större skolenheter än tidigare. Stora skolor minskar enligt kommunerna sårbarheten i skolverksamheten och ökar lokaleffektiviteten. Förutsättningarna för tillgång till lärare blir bättre. Större skolor kan också erbjuda ett större utbud och innehåll i verksamheten, vilket de studerade kommunerna menar ökar sko- lornas attraktivitet. Förutom att nya skolor planeras bli större bidrar tendensen att bygga ut befintliga skolor till att skolorna blir större.80

Flexibilitet är önskvärd men svår att uppnå

Ett sätt att hantera svängningar i efterfrågan på skolplatser är att bygga flexibla skollokaler som går att anpassa till förändringar i efterfrågan över tid.81

När SKR inom ramen för sin forsknings- och utvecklingsverk- samhet undersökte hur skolvalet har påverkat elva kommuners planer- ing av sina skollokaler var en av iakttagelserna att kommunerna efter- strävar en flexibilitet i lokalanvändningen. Kommuner vill bygga skollokaler så att olika verksamheter kan nyttja lokalerna. Ett exem- pel är att förskolor kan använda skollokaler. På så sätt kan kommunen hantera variationer i elevkullarnas storlek.

Det är svårare att skapa flexibilitet genom att anpassa befintliga lokaler. Om det inte går att anpassa lokalytan när elevantalet minskar ökar lokalkostnaderna per elev. Ökade lokalkostnader kan vara en

80 Ibid.

81 Ibid.

335

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

bidragande orsak till att det inte längre ses som ekonomiskt försvar- bart att fortsätta verksamheten. Det kan i sin tur vara ett av skälen till att en skola läggs ner.

Enligt SKR:s undersökning har kommunerna i praktiken ofta svårt att anpassa den förhyrda lokalytan efter ett minskande elevantal. Svårigheterna beror dels på en begränsad frihet för de kommunala grundskolorna att själva eller genom sin förvaltning påverka den för- hyrda lokalytan, dels de befintliga lokalernas brist på flexibilitet i kombination med hur kontrakten utformats.

Sammantaget leder detta till ökade kostnader för kommunen, inte bara genom att den nyttjade lokalytan per elev blir större än nödvändigt, utan även för att lokalkostnadsersättningen till de fri- stående grundskolorna ökar när kommunens lokalkostnader per elev ökar. Ersättningen till fristående skolor bestäms utifrån kommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev.82

Svårigheter att hitta mark för att bygga ger större avstånd till skolan

Kommuner är enligt skollagen skyldiga att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikations- synpunkt för eleverna.83 Av skollagen framgår också att elever i grund- skolan har ett berättigat krav på en skolplacering nära hemmet.84

Samtliga utbildningsförvaltningar i Boverkets studie arbetade med årskursrelaterade acceptanskriterier av närhet. Elever i lägre årskurser bedöms behöva en mer bostadsnära skola, medan elever i högre års- kurser anses kunna förflytta sig en längre sträcka till skolan och även använda kollektivtrafik. De specifika kriterierna för att bestämma närheten till skolan varierade däremot mellan kommunerna och det förekom både kvantitativa avståndskriterier och mer kvalitativa och subjektiva kriterier, såsom gångavstånd.

Enligt förvaltningarna i studien har det blivit allt svårare att hitta platser för skolorna. I slutändan blir marktillgången styrande för skolans lokalisering. Inriktningen mot stora skolor försvårar placer- ingen ytterligare, samtidigt som vaga acceptanskriterier av närhet gör det svårare att bedöma vilka avstånd som kan accepteras mellan bo-

82 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet ur ett fastighetsperspektiv.

83 10 kap. 29 § skollagen.

84 10 kap. 9 § skollagen.

336

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

städerna och den närmaste skolan. Alla kommunerna i studien upp- gav att de gör avsteg från de egna närhetsambitionerna.

Större efterfrågan på skolor i centrala lägen påverkar planeringen

Skolor i centrala lägen är mer attraktiva. Kommunerna i Boverkets undersökning uppgav att de anpassar lokaliseringen efter skolvalet genom att i större utsträckning placera skolor i kommunens centrala delar. Det gäller särskilt skolor med årskurs 7–9, där konkurrensen om eleverna uppfattas vara stor.

Några av de studerade kommunerna beskrev också placering av skolor i attraktiva lägen som en strategi för att öka den sociala inte- greringen i skolorna, eftersom skolor i mindre attraktiva områden tenderar att väljas bort av resursstarka elever. Men det var inte alla av de studerade utbildningsförvaltningarna som hade någon plan för att åstadkomma en större social blandning av eleverna i skolorna. I stället såg man social integration i skolan som en fråga om boende- integration och därmed något som måste styras genom stadsbygg- nadsprocessen och en blandning av upplåtelseformer.85

En utmaning för centralt placerade skolor är bristen på utrymme för skolgårdar. Samtliga kommuner i Boverkets undersökning upp- gav att de försökte lokalisera skolor nära en allmän park, som kom- pensation för bristen på skolgård.86

Skolnedläggningar är politiskt känsliga

När SKR undersökte hur elva stora städer och pendlingskommuner arbetade med planering och lokalisering var en iakttagelse att det ofta finns en diskrepans mellan politikernas och tjänstepersonernas syn på vad som är en optimal organisation. Skolors lokalisering och eventuella skolnedläggningar är en politiskt känslig fråga, vilket inne- bär att mindre enheter som kanske inte är ekonomiskt och kvalitativt försvarbara ibland fått vara kvar. En centralisering av skolenheterna kan i vissa fall också medföra att skolresorna blir alltför långa, vilket gör det svårt att genomföra sådana förändringar.87

85 Boverket (2017): Skolans nya plats i staden. Rapport 2017:16.

86 Ibid.

87 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Det fria skolvalet ur ett fastighetsperspektiv.

337

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

I en studie av kommuners hantering av skolnedläggningar går några forskare igenom tidigare forskning om glesbygdsskolor, deras kvalitet och effektivitet samt hur en eventuell nedläggning påverkar bygden och den politiska debatten i kommunen. I flera fall är forsk- ningsläget något oklart. Det finns studier som pekar på att skolned- läggningar riskerar att leda till mindre inflyttning eftersom bygdens attraktionskraft minskar. Skolor i glesbygd kan fungera som ett nav för sociala interaktioner, utbyte av information och sammanhållning. Men det finns också forskning som visar att skolnedläggningar inte är en orsak till utflyttning, utan snarare en konsekvens av den.88

När det gäller kvaliteten i små glesbygdsskolor har Skolverket tidi- gare lyft fram att glesbygdsskolor ofta har liten omfattning av mobb- ning, god kontakt mellan skolan och hemmet samt en lugn studiemiljö. Nackdelarna är bland annat högre kostnader, att rektorer riskerar att få en splittrad arbetssituation eftersom de behöver ansvara för flera enheter, svårigheter med kompetensförsörjning av personal samt att kvalitets- och uppföljningsarbetet riskerar att bli lidande.89

5.2.2 Kommuner samverkar med varandra om planering och dimensionering i gymnasieskolan

Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program inom gymnasieskolan. Er- bjudandet ska enligt skollagen omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar.90 Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål.91

Kommunerna har varierande förutsättningar att själva erbjuda ut- bildning på de olika nationella programmen och inriktningarna. För att ändå kunna erbjuda kommunens ungdomar ett allsidigt utbud samverkar så gott som alla kommuner med andra kommuner genom avtal med en eller flera kommuner, eller i form av ett gymnasieför- bund. Den vanligaste konstruktionen är ett multilateralt avtal mellan kommuner som ger eleverna från samtliga kommuner möjlighet att

88 Fogelholm, Petra, de Fine Licht, Jenny & Esaiasson, Peter (2019): När beslutet fattats – en studie av kommuners hantering av skolnedläggningar. Förvaltningshögskolans rapporter num- mer 150.

89 Skolverket (2000): Utbildningsvillkor i glesbygd.

90 16 kap. 42 § skollagen.

91 18 kap. 27 § skollagen.

338

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

söka och konkurrera om platserna på alla nationella program på lika villkor.92

Planeringen och dimensioneringen har nyligen utretts av Utred- ningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasie- skola (se vidare avsnitt 5.2.4). Utredningen kunde bland annat se att även om det är vanligt med samverkan mellan kommuner som ger elever möjligheter att ta del av ett större utbildningsutbud, så är det ovanligt att kommuner planerar utbildningsutbudet gemensamt. De enskilda huvudmännen omfattas inte heller av kommunernas sam- verkansavtal och deltar sällan i diskussioner om det totala utbild- ningsutbudet, även om de kan vara anslutna till regionala antagnings- kanslier. De avgörande besluten om utbud och dimensionering fattas i stället av varje huvudman för sig.93

Storstadsområden och glesbygd har olika utmaningar

Skolinspektionen konstaterade i en granskning av kommunernas styr- ning av gymnasieskolan att elever i olika delar av landet har väldigt olika möjligheter att välja skola, program och inriktning. I storstads- nära områden är valmöjligheterna stora. I andra delar av landet är gymnasiemarknaden lokal med bara en gymnasieskola och ett be- gränsat programutbud. I sådana kommuner behöver eleverna pendla eller flytta om de vill studera på ett program som inte finns i den egna kommunen.94

I storstadsregioner lockar stadens utbud och de mindre kommu- nerna runt omkring får svårt att hävda sig i konkurrensen och er- bjuda nationella program i egen regi. En del av kommunerna i Skol- inspektionens granskning hade valt att nischa sig för att stärka sin profil. Bland de granskade kommunerna fanns både sådana som helt inriktat sig mot högskoleförberedande program och sådana som endast erbjöd yrkesprogram. I mindre kommuner i glesbygdsregioner visade Skolinspektionens granskning att många kommuner i stället efter- strävade att bredda utbudet för att få behålla så många ungdomar som möjligt i kommunen.95

92 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

93 Ibid.

94 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

95 Ibid.

339

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Skolverket har i en tidigare studie visat att frågan om egen gym- nasieskola i en liten glesbygdskommun är komplicerad. Det finns ofta en stark önskan bland föräldrar och politiker att behålla ung- domarna på hemorten. Tillgången till gymnasieutbildning ses också som en viktig förutsättning för att folk ska vilja bo kvar eller flytta till kommunen. Det finns också ekonomiska aspekter. Från politiskt håll vill man undvika betungande interkommunala ersättningar. Men även för föräldrarna blir kostnaderna lägre om ungdomarna kan få sin gymnasieutbildning i hemkommunen. Samtidigt råder det delade meningar om vilken betydelse en egen gymnasieskola har för ung- domars benägenhet att stanna kvar i kommunen efter utbildnings- tiden. Många måste ändå flytta för att få högskoleutbildning eller arbete.96

Det finns brister i matchningen mellan elevers val och arbetsmarknadens behov

Kommunerna i Skolinspektionens granskning av styrningen av gym- nasieskolan angav att arbetsmarknadens efterfrågan på utbildning delvis var styrande för deras utbud av utbildning. Exempelvis före- kom det att kommuner avstod från att starta program trots att det fanns ett elevunderlag, eftersom det inte fanns en lokal eller regional arbetsmarknad. På motsvarande sätt kunde kommuner i vissa fall starta utbildningar med litet elevunderlag om efterfrågan på arbetskraft fanns i kommunen. För att göra prognoser för elevunderlaget analy- serade kommunerna elevernas sökmönster, i vissa fall kompletterat med analyser av sökmönstret till fristående skolor och närliggande kommuner.97

Den övergripande slutsatsen från Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola var dock att det finns brister i matchningen mellan elevers val av utbildning och behoven på arbetsmarknaden. Den dåliga matchningen får konsekvenser för både kompetensförsörjningen till arbetslivet och elevernas möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden.

Enligt utredningen innebär också bristen på samordning och sam- verkan mellan huvudmän samt konkurrensen om elever att samhällets resurser till gymnasieskolan inte används effektivt. Exempelvis före-

96 Skolverket (2000): Utbildningsvillkor i glesbygd.

97 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

340

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

kommer det att flera närliggande skolor erbjuder samma utbildning, trots att elevgrupperna är små.98

5.2.3 Inom komvux varierar tillgången till utbildning

Hemkommunen har ett ansvar för att individer i behov av utbildning inom komvux ska få möjlighet till sådan utbildning. Som nämns i avsnitt 2.3.4 finns för flera delar av skolformen en rättighetslagstift- ning. Rätten avser utbildning inom komvux på grundläggande nivå, komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå,99 komvux i svenska för invandrare (sfi) samt komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå såväl grundläggande eller särskild behörighet till högskole- utbildning på grundnivå som grundläggande behörighet till eller sär- skilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan.100 Det som inte är rättighetslagstiftat är således komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå101 samt de delar av komvux på gymnasial nivå som inte syftar till att ge behörighet till högre studier, utan exempelvis till att stärka den studerandes ställning i arbetslivet.

De rättighetslagstiftade delarna av komvux är kommunerna skyl- diga att erbjuda och inget urval ska göras bland de sökande som är behöriga och har rätt till utbildningen. För övriga delar ska varje kommun erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.

Flexibilitet, individanpassning och den heterogena målgruppen ställer stora krav på kommunernas planering av komvux

Komvux är en flexibel utbildning som ska utgå från den enskilda individens behov, förutsättningar och erfarenheter. Det ställer höga krav på hur utbildningen erbjuds, planeras och dimensioneras. Yttre faktorer som migration, flyktingströmmar, konjunktur och arbets- marknad påverkar behovet av utbildning. Inom komvux behöver man också kunna göra snabba omställningar, till exempel öka eller minska antalet utbildningsplatser och starta nya utbildningar, för att anpassa

98 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

99 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå namn till komvux som anpassad utbildning på grundläggande nivå.

100 20 kap. 11, 11 a, 19, 19 a, 19 b och 31 §§ skollagen.

101 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå namn till komvux som anpassad utbildning på gymnasial nivå.

341

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

sig till både individuella, lokala och regionala behov. Detta innebär att målgruppen för komvux är svårare att förutsäga än för grund- och gymnasieskolan.

Målgruppen är mycket heterogen med stor spridning i ålder, ut- bildningsbakgrund, erfarenheter och förutsättningar. Vissa väljer att studera inom komvux för de har behov av en yrkesutbildning för att växla yrke, behöver komplettera grundskolan eller lära sig svenska. Andra väljer komvux för att komplettera studier i gymnasieskolan med en yrkesutbildning eller för att bli behöriga till högre utbildning.

Under senare tid har också målgruppen för komvux förändrats. Tidigare var komvux i huvudsak en utbildning för personer i behov av att komplettera utbildning från svensk grund- eller gymnasie- skola. I dag är komvux i betydligt större utsträckning en utbildning för nyanlända och andra utrikesfödda som har behov av utbildning för att kunna få ett arbete och för att kunna delta i samhällslivet. Komvux har även fått en viktigare roll i att erbjuda individer en möj- lighet till karriärväxling.102 De rättighetsbaserade delarna har haft en stor elevtillströmning de senaste åren, bland annat på grund av migra- tion och den utökade rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux på gymnasial nivå som infördes 2017.103

Kommunernas förutsättningar att tillhandahålla ett brett utbildningsutbud varierar

Kommunernas förutsättningar att planera och tillhandahålla utbild- ning utgår mycket från de delar av komvux som är rättighetslag- stiftade och som kommunerna är skyldiga att erbjuda. Dessa delar har kommit att kräva alltmer resurser eftersom elevantalet har ökat och rättighetslagstiftningen har utökats till att omfatta fler delar av komvux.

Den del som inte är rättighetslagstiftad, i grova drag yrkesutbild- ning inom komvux, dimensioneras ofta utifrån de resurser som inte använts för de rättighetsbaserade utbildningarna.104 Samtidigt ökar kraven på att tillhandahålla yrkesutbildning.

102 Prop. 2019/20:105 Komvux för stärkt kompetensförsörjning.

103 Prop. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

104 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

342

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Tillgången till yrkesutbildning varierar stort

Det finns en ökande trend med statliga satsningar på yrkesutbild- ning inom komvux och både volym och utbud har ökat de senaste åren.105 Kommunernas utbud av yrkesutbildning påverkas till stor del av statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) och villkoren för detta bidrag.106

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola konstaterade att tillgången till utbildning behöver vara mer lika i hela landet. Framför allt finns det en stor skillnad mellan utbudet i större tätortskommuner och mindre glesbygdskommuner. Utbudet av yrkesutbildning i komvux är, enligt utredningen, inte till- räckligt brett och avspeglar inte behoven på hela arbetsmarknaden.107

Inom komvux finns inte samma möjlighet att söka en utbildning i en annan kommun som inom gymnasieskolan, där så gott som alla kommuner samverkar med andra. Tillgången till utbildning inom komvux för den enskilda individen i en annan kommun än hem- kommunen bygger på att den sökande har rätt till utbildningen, alter- nativt att hemkommunen betalar. Det innebär att en individ många gånger är hänvisad till den yrkesutbildning som erbjuds i hemkommu- nen. Flera kommuner och regioner arbetar dock, även inom komvux, för att invånare ska kunna söka utbildning i hela regionen, obero- ende av i vilken kommun man är bosatt.108

Det kan vara svårt för kommuner, särskilt små kommuner med mindre resurser, att erbjuda yrkesutbildningar inom komvux. Yrkes- utbildningar är ofta dyra och kan ta tid att starta upp eftersom de i flera fall kräver specifika lokaler och specifik utrustning.109 Dess-

105 Se t.ex. Skolverket (2021): Uppföljning av regional yrkesinriktad vuxenutbildning – Utbild- ning 2020 och etablering 2019.

106 Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

107 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

108 Tillväxtverket (2022): Slutrapport av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjnings- arbete 2018–2021. N2017/07839/RTS. Tillväxtverket (2020): Regionalt tillväxtarbete 2019 – Insatser och resultat under det gångna året. Rapport 0322. Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2019. Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020.

109 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

343

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

utom kan det vara svårt att säkra tillgången till arbetsplatsförlagt lärande (apl) och yrkeslärare.110

Regeringen har i juni 2022 tillsatt en utredning om en långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna. Den ska bland annat analysera behovet av en ny utbildningsmodell för yrkesutbildningar i komvux och se över hur staten finansierar dessa. Utredningens för- slag ska redovisas senast den 15 februari 2024.111

Även i de rättighetslagstiftade delarna inom komvux varierar tillgången till utbildning

Även i de rättighetslagstiftade delarna inom komvux skiljer sig ut- budet åt för den enskilda individen mellan olika kommuner. I en granskning som Skolinspektionen gjorde av komvux på grundläg- gande nivå framkom till exempel att trots att flera kommuner arbetar för att erbjuda ett så stort utbud av nationella kurser som möjligt, händer det alltför ofta att kommunerna inte lyckas. Detta får till följd att elever tvingas pendla, flytta eller ändra sina framtida yrkesplaner.112

Skolverket konstaterade 2018 att kommuners sätt att organisera sin utbildning och undervisning påverkade möjligheterna att delta för individer som har bristande kunskaper i svenska. Det saknades i många kommuner möjligheter att studera på kvällstid, distans eller deltid inom komvux på grundläggande nivå och i sfi.113

Andra exempel på att tillgången till utbildning varierar mellan kommuner är att elever inom komvux i sfi i vissa kommuner kan få vänta på den utbildning de har rätt till. Skolverket visade 2017 att

110 Se t.ex. Sveriges Kommuner och Regioner (2018): Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux – Kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018. Skolverket (2019): Regionalt yrkesvux – uppfölj- ning 2018. Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2019. Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Skolverket (2020): Lägesbild av situationen i komvux med anledning av covid-19-pandemin. Skolverket (2021): Covid-19-pandemins på- verkan på skolväsendet, delredovisning 3 – Tema kommunal vuxenutbildning. Skolverket (2021): Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, delredovisning 4 – Komvux. Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

111 Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna.

112 Skolinspektionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning – En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen.

113 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning.

344

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

närmare hälften av kommunerna hade längre väntetider till komvux i sfi än vad som är lagstadgat.114

I vissa kommuner kan eleverna inom komvux inte heller studera kontinuerligt under hela året. Eleverna tvingas då göra uppehåll i sina studier. Skolverket har kartlagt möjligheten till kontinuerlig utbild- ning inom komvux. Kartläggningen visade att en av fyra kommuner hade haft uppehåll i utbildningen under året. Det var vanligt att uppe- hållen anpassades till de lov som förekommer i grund- och gymnasie- skolan, vilket kunde innebära att det fanns ett sommaruppehåll på åtta till tio veckor inom komvux.115

Också inom komvux som särskild utbildning skiljer sig utbudet åt mellan kommunerna, vilket ger elever olika möjligheter till utbild- ning. Alla elever kan inte heller studera i sin hemkommun. Skolverket har konstaterat brister i utbildningsutbudet. En del kommuner kan inte tillgodose målgruppens efterfrågan på utbildning på grund av lärarbrist, kö till kurser samt avsaknad av exempelvis yrkes- och lärlingsutbildningar, utbildning på träningsskolenivå eller sfi inom komvux som särskild utbildning.116

Mottagande och antagning till utbildning inom komvux hanteras olika

Skillnader i tillgången till utbildning inom komvux för den enskilda individen kan även påverkas av kommunernas hantering av ansökan, mottagande (inklusive bedömning av behörighet och rätt till utbild- ning) samt antagning (inklusive eventuellt urval av sökande).

Eftersom utbildningen inom komvux pågår kontinuerligt görs ansökan, mottagande och antagning till utbildningen året om. Beslut om mottagande och antagning tas av den huvudman som anordnar utbildningen, och görs för varje kurs och individ. Det är en central del av myndighetsutövningen inom komvux. Mer detaljerade bestäm-

114 Skolverket (2017): Redovisning av uppdrag att undersöka om det finns köer till kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare.

115 Skolverket (2017): Redovisning av uppdrag om kartläggning av kontinuerlig utbildning inom komvux.

116 Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under studier.

345

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

melser om mottagande och antagning ser olika ut för de olika skol- formsdelarna.117

Urvalsreglerna till komvux behöver tillämpas vid varje antagnings- tillfälle för sig. Det kan få vissa konsekvenser för eleverna, något som Komvuxutredningen för ett resonemang om. Sökande som priori- teras vid en viss antagning kanske inte skulle ha prioriterats vid ett senare antagningstillfälle. Finansieringen för utbildningen kan även ta slut vilket gör att det inte finns några platser kvar i slutet av året.118

Komvuxutredningen lyfte även att kommunerna tolkar reglerna för urval och antagning olika. Sedan dess har reglerna för urval änd- rats. Regeländringen trädde i kraft den 1 juli 2021, vilket gör att det ännu inte finns någon samlad bild av hur de nya bestämmelserna tillämpas.119

Rätten att antas till komvux på grundläggande nivå ska bedömas utifrån varje enskild sökandes förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Trots detta konstaterade GRUV-utredningen att det förekom att många huvudmän hade formella förkunskapskrav.120 Skolverket har också noterat att det förekommer att huvudmännen sätter upp språkkrav eller förkunskapskrav, vilket kan begränsa den enskildas tillgång till utbildning.121

Även Skolinspektionen och Arbetsförmedlingen beskriver att den enskilda individen kan påverkas av att huvudmännen tillämpar mottagande och antagning på olika sätt.122 Detta framkommer också i beslut från Skolväsendets överklagandenämnd.123 När det gäller kom- vux som särskild utbildning beskriver Skolverket att ett hinder är att kommuner inte alltid gör likvärdiga bedömningar av sökandes rätt och behörighet till utbildningen.124

117 Mottagande till komvux på grundläggande nivå och som särskild utbildning på grundlägg- ande nivå regleras i 20 kap. 13–14 §§ skollagen. Mottagande, urval och antagning till komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå regleras i 20 kap. 21–23 §§ skollagen samt 3 kap. 7–8 §§ förordningen om vuxenutbildning. Mottagande till komvux i sfi regleras i 20 kap. 33 § skollagen.

118 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

119 Prop. 2019/20:105 Komvux för stärkt kompetensförsörjning.

120 SOU 2013:20 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet.

121 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning.

122 Se t.ex. Skolinspektionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning – En granskning av upp- följning och anpassning av utbildningen. Arbetsförmedlingen (2018): Flaskhalsar vid övergång till reguljär utbildning. Arbetsförmedlingen analys 2018:6. Dnr Af-2018/0038 4714.

123 Skolväsendets överklagandenämnd (ÖKN): Beslut 2010-12-09, dnr 10:223. Beslut 2015-04-16, dnr 2015:65. Beslut 2016-09-29, dnr 2016:428.

124 Skolverket (2021): Komvux som särskild utbildning – flera hinder på vägen till och under studier.

346

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Kommuner samverkar för att kunna tillhandahålla utbildning inom komvux

Kommunerna har varierande förutsättningar att tillhandahålla den utbildning som varje individ har rätt till och är i behov av. För att ändå kunna erbjuda ett brett utbud av utbildning förekommer olika typer av samverkan med andra kommuner. Denna samverkan kan vara mer eller mindre formaliserad och omfatta olika delar (se av- snitt 4.1.3).

När det gäller yrkesutbildning inom komvux sker regional sam- verkan till övervägande del inom ramen för statsbidraget för regionalt yrkesvux, något som Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola pekar på. Här väljer kommunerna själva vilka andra kommuner de ska söka statsbidraget och genom- föra utbildningen tillsammans med samt hur de formaliserar sam- verkan sinsemellan. Enligt utredningen varierar omfattningen av sam- verkan. Det är vanligt med samverkan som ger elever möjlighet att ta del av ett större utbildningsutbud, men ovanligt att kommuner planerar utbudet gemensamt. I stället fattas de avgörande besluten om utbud och dimensionering av varje kommun för sig. En del sam- verkan inom regionalt yrkesvux är enbart administrativ. Då gör de samverkande kommunerna en gemensam ansökan om statsbidrag. Därefter fördelas medlen ut till varje enskild kommun, men det görs inte någon gemensam planering eller dimensionering av yrkesutbild- ning mellan kommunerna. Annan samverkan innehåller många fler delar, till exempel uppbyggda regionala organisationer som delar på resurser och personal samt tar ansvar för att samordna utbudet, han- tera regionala yrkesutbildningsplatser och organisera strukturer för validering.125 Denna typ av mer omfattande samverkan kan också in- kludera andra delar av komvux.

I Skolverkets kontakter med huvudmän inom komvux framkom- mer vikten av samverkan för små kommuner, bland annat för att kunna erbjuda ett brett utbildningsutbud och kontinuerlig utbild- ning året om. När en stor kommun och flera små samverkar tycks den stora kommunens agerande ha väsentlig betydelse för hur väl samverkan fungerar.126 Ytterligare faktorer som påverkar samverkan

125 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

126 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020.

347

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

är skillnader i hur kommunerna organiserar komvux, gör prioriter- ingar och vilken ekonomi som kommunerna har.

Ett annat sätt att samverka för att öka tillgången till utbildning och bredda utbudet är via lärcentrum eller annan verksamhet som kan öka elevernas möjligheter att ta del av utbildning även om den inte bedrivs på hemorten. Via ett lärcentrum kan en elev till exempel erbjudas distansutbildning och få stöd under utbildningen. Det finns en pågående satsning på lärcentrum med ett riktat statsbidrag som kommuner i samverkan kunde söka för första gången 2018.127 I en upp- följning av bidraget konstaterade Skolverket bland annat att lärcent- rum ökar möjligheterna att ta del av utbildning genom att det byggs upp olika stödfunktioner och att nya tekniska lösningar används.128

Ytterligare sätt att öka möjligheten att tillhandahålla utbildning inom komvux är att samverka inom kommunen, till exempel med gymnasieskolan. Sådan samverkan finns framför allt i mindre kom- muner och handlar i huvudsak om att dela på resurser, till exempel lokaler och utrustning, men även lärare. Det förekommer också att elever inom komvux samläser med gymnasieelever. Samverkan med gymnasieskolan beskrivs dock ofta som problematisk eftersom skol- formerna har olika förutsättningar. Den samverkan som finns tycks ofta ske på gymnasieskolans villkor och bygger i många fall på even- tuell outnyttjad kapacitet inom gymnasieskolan.129

5.2.4 Riksdagen har beslutat om en ny modell för planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå

Utifrån de problem som bland annat Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola har beskrivit lade regeringen i mars 2022 fram en proposition, som antogs av riksdagen i juni 2022. Lagändringarna ska börja gälla den 1 juli 2023 och till- lämpas första gången på utbildning som påbörjas 2025.130

127 Förordningen (2017:1303) om statsbidrag för lärcentrum.

128 Skolverket (2020): Utvärdering av statsbidrag för lärcentrum – Uppföljning 2018.

129 Se t.ex. SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxen- utbildning 2019.

130 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

348

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Följande är beslutat:

• När en kommun, region eller enskild huvudman lägger fram vilka gymnasieutbildningar eller yrkesutbildningar inom komvux på gymnasial nivå som ska erbjudas och hur många platser utbild- ningarna ska ha, ska det tas hänsyn till både ungdomarnas och de vuxnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.

• Kommunerna ska genom avtal med minst två andra kommuner samverka om planering, dimensionering och erbjudande av gym- nasial utbildning i ett så kallat primärt samverkansområde.

• Det primära samverkansavtalet ska för gymnasieskolan omfatta alla nationella program och introduktionsprogrammen program- inriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever. För komvux ska avtalet omfatta yrkesämnen och sammanhållna yrkesutbildningar inom komvux på gymnasial nivå.

• Det ska vara möjligt att fritt söka till de yrkesutbildningar inom komvux som erbjuds i det primära samverkansområde som den sökande bor i.

• Ett nytt godkännande av en ansökan som enskild huvudman för gymnasieskolan ska förutsätta att utbildningen i fråga bidrar till att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknads- behov.

• En huvudmans information om den gymnasieutbildning som huvudmannen erbjuder ska tydligt ange utbildningens inriktning och vad utbildningen kan leda till.131

Vidare ska Skolverket enligt sin instruktion ta fram regionala planer- ingsunderlag till stöd för planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning.132 De första planeringsunderlagen ska finnas till- gängliga senast den 31 oktober 2023.133 Se vidare bilaga 3.

131 Ibid.

132 6 a § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

133 Regeringen (2022): Uppdrag om regionala planeringsunderlag. 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828.

349

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

5.3 Kommuners arbete för att barn, unga och vuxna ska ta del av utbildning

Kommunerna ansvarar alltså för att utbildning kommer till stånd, som utredningen beskrivit i föregående avsnitt. Men kommunerna har också på olika sätt ansvar för att säkra att barn, unga och vuxna har möjlighet att ta del av utbildningen och i vissa fall säkerställa att de också gör det.

Kommunerna ska besluta om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola samt ansvarar för att elever får tillgång till skol- skjuts. De har ett övergripande ansvar för att bevaka att barn full- följer skolplikten. Dessutom har kommunerna ett ansvar för att moti- vera unga i gymnasieåldern att slutföra en gymnasieutbildning och söka upp och motivera vuxna att delta i sådan utbildning som de har rätt till. För att hantera dessa uppgifter behöver kommunen olika typer av kompetens, men också samverka såväl med elever och vård- nadshavare som med andra samhällsaktörer.

I detta avsnitt redogör vi för hur kommunerna arbetar med de delar av hemkommunsuppdraget som på detta sätt berör både utbild- ningen och individen.

5.3.1 Handläggning om mottagande i grundsärskola och gymnasiesärskola kräver kompetens på flera områden

Hemkommunen ansvarar för att utreda och besluta om mottagande i grundsärskolan och för att pröva om en elev hör till gymnasiesär- skolans målgrupp.134 Utredningsarbetet kräver kompetens på flera områden och här har kommunerna tidigare fått ta emot mycket kritik.

När Skolinspektionen 2011 granskade utredningar om beslut om mottagande i grundsärskolan för 715 slumpvis utvalda elever i

30 slumpvis utvalda kommuner fick alla granskade kommuner kritik. Skolinspektionens granskning visade att handläggningen inför mot- tagande i grundsärskolan hade brister och inte var rättssäker. Många av de utredningar som skulle ligga till grund för beslutet att ta emot barnet hade också allvarliga brister. I vissa fall saknades de sociala och medicinska utredningarna.

134 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

350

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Skolinspektionens bedömning var att kvaliteten på handläggningen och underlagen till beslut om mottagande i grundsärskolan inte räckte för de bedömningar som kommunen måste göra innan ett barn tas emot i denna skolform.135

Skolinspektionen har därefter återkommit till kommunernas arbete med mottagande i grundsärskolan vid ett flertal tillfällen. Under åren 2011–2012 kontrollerade Skolinspektionen tillsammans med Socialstyrelsen totalt 1 203 elevärenden i 58 slumpmässigt utvalda kommuner. Granskningarna ledde till att samtliga kommuner fick kritik. Kommunerna kritiserades bland annat för att de saknade rutiner för uppföljning, att vårdnadshavares medgivande saknades, att beslut om mottagande saknades, att handlingar inte registrerades, att in- formationen i överklagandehänvisningar inte alltid var fullständiga och att elever under längre tid än vad som är tillåtet kunde vara mot- tagna på försök i grundsärskolan. Nästan alla granskade elevärenden (drygt 96 procent), var bristfälliga och saknade ett komplett utred- ningsunderlag som ska bestå av fyra bedömningar: psykologiska, pedagogiska, medicinska och sociala. Vid en uppföljande granskning 2013 uppgav kommunerna att de hade rättat till de flesta av bristerna. Men när Skolinspektionen med hjälp av Socialstyrelsen återigen granskade 100 slumpmässigt utvalda ärenden kunde myndigheterna konstatera att mer än hälften av bedömningarna i de granskade elev- ärendena fortfarande var bristfälliga.136

I årsrapporten för 2017 kunde Skolinspektionen konstatera att fler kommuner nu gjorde korrekta utredningar inför mottagande i grund- särskolan. Men fortfarande fanns det brister i omkring var femte kommun.137

5.3.2 Skolskjutsens omfattning och organisering varierar över landet

Skolskjuts är ett ansvar för hemkommunen, som i varje enskilt fall ska bedöma om en elev har rätt till kostnadsfri skolskjuts. Skolskjuts kan utföras med allmän kollektivtrafik, av upphandlade entreprenö-

135 Skolinspektionen (2011): Särskolan. Granskning av handläggning och utredning inför beslut om mottagande.

136 Skolinspektionen (2011): Mottagandet i särskolan under lupp. Granskning av handläggning, utredning och information i 58 kommuner. Skolinspektionen (2013): Uppföljning av ”Motta- gande i grundsärskolan” i 58 kommuner.

137 Skolinspektionen: Årsrapport 2017. Strategier för kvalitet och helhet i utbildningen.

351

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

rer, i egen regi eller genom så kallad självskjutsning. Det finns ingen officiell statistik över hur kommunernas skolskjutsverksamhet är organiserad och genomförs. Men oavsett hur skolskjutsen utförs be- höver kommunerna planera skolskjutsverksamheten och samråda med andra berörda parter.

Även om det saknas officiell statistik över kommunernas skol- skjutsorganisation beskriver Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) olika sätt att organisera skolskjuts. Vissa kommuner har enligt SKR valt att låta utbildningsnämnden, skolstyrelsen eller motsvarande vara den politiska nämnd som ansvarar för hur skolskjutsen utförs. I andra kommuner ligger ansvaret hos den tekniska nämnden, plan- och byggnadsnämnden, kollektivtrafiknämnden, kommunstyrelsen eller motsvarande.138

Kommuner har riktlinjer för vilka avstånd som berättigar till skolskjuts

De flesta kommuner har antagit ett skolskjutsreglemente där de an- ger vilket avstånd som ger rätt till skolskjuts för olika åldrar och årskurser. Villkoren för skolskjuts skiljer sig därmed åt mellan olika kommuner. Men oavsett kommunens generella principer är den skyl- dig att göra en individuell bedömning av om eleven har rätt till kost- nadsfri skolskjuts.139

Variationerna i behov och kostnader är stora över landet

De totala kostnaderna för skolskjutsen i grundskolan uppgick till nästan 3,6 miljarder kronor 2019. Det motsvarade 2,8 procent av hem- kommunernas kostnader för skolan. I genomsnitt kostade skolskjut- sen i grundskolan 3 320 kronor per elev 2019. Men behoven av skol- skjuts och kommunernas kostnader för skolskjutsen varierar över landet, från som lägst 240 kronor per elev till som högst 21 230 kro- nor per elev.

Behovet av skolskjuts är intimt förknippat med kommunernas geografi och demografi. I landsbygdskommunerna var kostnaden i

138 Sveriges Kommuner och Landsting (2014): Skolskjutshandboken. Trygga, säkra och kostnads- effektiva elevresor.

139 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

352

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

genomsnitt mer än dubbelt så hög som medeltalet, 7 480 kronor per elev. I storstäderna var kostnaden mindre än hälften av medelkost- naden, eller 1 470 kronor per elev.140

5.3.3 Kommuner har inte alltid fungerande rutiner för skolpliktsbevakningen

Ansvaret för att uppfylla skolplikten är delat mellan huvudmannen för utbildningen, vårdnadshavarna och hemkommunen. Alla huvud- män ska se till att skolpliktiga elever i den egna verksamheten fullgör sin skolgång. Men hemkommunen har ett ansvar att se till att skol- pliktiga barn får den utbildning de har rätt till även om de går i en skola med annan huvudman. Om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång är det hemkommunen som kan förelägga elevens vårdnads- havare att fullgöra sina skyldigheter.

Problematisk frånvaro är ett prioriterat område

En central del av skolpliktsbevakningen är arbetet med problematisk frånvaro och hur denna ska kunna vändas till närvaro.

Vid en tillsyn 2010 fann Skolinspektionen att många av de grans- kade kommunerna, kommunala skolorna och fristående skolorna hade fungerande rutiner för skolpliktsbevakning. Trots det hade de granskade skolorna i genomsnitt två till fyra elever med stor ogiltig frånvaro i årskurserna 7–9. Skolinspektionen såg brister på kommunal nivå rörande bland annat kommunens rutiner för skolplacering. Det fanns också brister i hur kommunen tog ansvar för att eleverna verk- ligen går i skolan. Flera kommuner saknade en samlad bild av från- varosituationen vid kommunens skolor. När det gällde de fristående skolor som ingick i tillsynen kände dessa vanligen till att de har en skyldighet att anmäla frånvaro till hemkommunen. Men det var inte helt ovanligt att den fristående skolan väntade onödigt länge med att anmäla.141

140 Skolverket: Kostnader – Grundskolan – Riksnivå. Tabell 3A: Hemkommunens kostnader 2019, Tabell 3B: Hemkommunens kostnader 2019, spridningsmått för kommuner, Tabell 3C: Hem- kommunens kostnader per elev 2019, medelvärden för kommungrupper.

141 Skolinspektionen (2011): Riktad tillsyn inom området skolpliktsbevakning. Om rätten till utbildning för skolpliktiga barn.

353

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Hösten 2015 genomförde Skolinspektionen en nationell kartlägg- ning av hur många elever i den obligatoriska skolan som hade omfat- tande ogiltig frånvaro. Resultaten visade att åtminstone 20 000 elever hade en ogiltig frånvaro som innebar en risk för skolmisslyckande och framtida utanförskap. Skolinspektionen genomförde också en kvalitativ granskning av skolors arbete med elever med omfattande frånvaro. Den samlade slutsatsen var att alla elever med omfattande frånvaro inte fick den hjälp de behövde för att kunna komma tillbaka till skolan och fullgöra utbildningen. Skolor agerade för sent, de analyserade inte de bakomliggande orsakerna till frånvaron och elev- hälsan glömdes bort i arbetet.142

Utredningen om problematisk frånvaro såg brister i hemkommunernas arbete

I samband med att Skolinspektionen presenterade sin kartläggning av frånvaron i grundskolan tillsatte regeringen en utredning för att kartlägga elevers problematiska frånvaro i grundskolan, grundsär- skolan, specialskolan och sameskolan. Utredaren fick också i upp- drag att analysera orsakerna till frånvaron och föreslå hur skolans arbete med att främja närvaro och vidta åtgärder vid frånvaro kan förbättras.

Utredningen om problematisk frånvaro presenterade sitt betän- kande i december 2016. Man såg flera brister i hur kommuner och andra huvudmän samt hemkommuner fullgjorde sina skyldigheter när det gällde att bevaka skolplikten. Många huvudmän saknade en samlad bild av frånvaron och många hemkommuner saknade rutiner för en heltäckande skolpliktsbevakning. Utredningen konstaterade att många hemkommuner inte hade kännedom om hur skolplikten uppfylldes för alla elever som bodde i kommunen. Det gällde fram- för allt elever som gick i andra kommuners grundskolor och elever i fristående skolor. Trots en lagstadgad skyldighet rapporterade fri- stående skolor inte alltid till hemkommunen när elever uppvisade om- fattande frånvaro. Samtidigt saknade kommuner och statliga huvud- män skyldighet att rapportera till hemkommunen när elever i deras utbildningar hade en omfattande frånvaro.143

142 Skolinspektionen (2016): Omfattande frånvaro. En granskning av skolors arbete med omfat- tande frånvaro.

143 SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.

354

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Till följd av utredningen infördes en ny reglering i skollagen om bland annat rektorns skyldighet att utreda frånvaro. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 2019.144 Skolverket har också tagit fram rekommen- dationer för arbetet med att främja närvaro samt förebygga och åt- gärda frånvaro. Rekommendationerna riktar sig till huvudmän, rek- torer samt till lärare och annan personal.145

Skolverket har utrett frågan om ett nationellt frånvaroregister

En återkommande kritik mot skolhuvudmännen i arbetet med skol- pliktsbevakningen är brister i närvaro- och frånvaroregistreringen.

På uppdrag av regeringen har Skolverket utrett möjligheten att införa ett nationellt frånvaroregister. Skolverkets utgångspunkt i arbe- tet har varit att kunna redovisa nationell statistik över elevfrånvaro. Sådan statistik ger en nationell bild av elevfrånvarons omfattning och möjliggör jämförelser mellan skolor, huvudmän och regioner. Statisti- ken kan också ge underlag för longitudinella uppföljningar och analy- ser kopplade till olika bakgrundsvariabler. Ökad kunskap om från- varons omfattning kan också vara användbar för Skolverket och andra aktörer, såsom skolhuvudmän och skolor, bland annat för att kunna genomföra olika riktade insatser i syfte att förebygga frånvaro och främja närvaro.

Grundat på uppdraget har Skolverket föreslagit att myndigheten ska inhämta uppgifter på individnivå från skolhuvudmännen. Data- insamlingen är tänkt att utföras av Statistiska centralbyrån (SCB) på samma sätt som för Skolverkets övriga statistik. Skolverket ska för- valta registret och möjliggöra att det används. En förutsättning är dock att uppgiftsskyldigheten för skolhuvudmän regleras liksom vilka uppgifter som ska lämnas. För att det ska bli möjligt att redovisa stati- stikuppgifter på huvudmanna- och skolnivå behövs också en sekretess- brytande regel för uppgifterna för enskilda huvudmän.146

144 Lagen (2018:1098) om ändring i skollagen. För motivering, se prop. 2017/18:182 Samling för skolan.

145 Skolverket: Rekommendationer för arbetet med att främja närvaro samt förebygga och åtgärda frånvaro. www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-i- arbetet/rekommendationer/rekommendationer-framja-narvaro-och-forebygga-franvaro (hämtad 2022-08-29).

146 Skolverket (2021): Utredning om ett nationellt frånvaroregister.

355

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Kommunerna hanterar undantag från skolplikten på olika sätt

Skollagen ger kommunerna möjlighet att medge olika typer av avsteg från skolplikten. Det handlar om regler för ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och varaktig vistelse utomlands. Under 2019 granskade Riksrevisionen skolpliktsbevakningen med fokus på just detta. Syftet var att granska om regeringen och statliga myndigheter har säkerställt att det existerande regelverket och tillämp- ningen av det fungerar enligt lagstiftarens intentioner.

Riksrevisionens slutsats var att lagstiftningen inte är tydlig när det gäller undantagen från skolplikten. Det får bland annat till följd att kommuner tolkar bestämmelserna olika och att besluten blir bero- ende av var eleven bor. Vidare menade Riksrevisionen att både Skol- inspektionen och Skolverket inom ramen för sina respektive uppdrag borde kunna agera för att minska osäkerheten hos kommunerna.147

Efter kritiken från Riksrevision genomförde Skolinspektionen en tematisk tillsyn av kommunernas ansvar för skolplikt, ledigheter med mera. Tillsynen visade på brister i kontrollen av vilka barn som är folkbokförda hos respektive kommun och att barnen i sin tur är inskrivna vid en skolenhet. Tillsynen visade också att beslut fattas utan underlag. Det gällde beslut om att elever varaktigt vistas utom- lands och att skolplikten därmed upphör, att skolplikten ska fullgöras på annat sätt samt beviljande av längre ledighet. Det fanns också om- fattande brister i motiveringen av fattade beslut.148

5.3.4 Det kommunala aktivitetsansvaret förutsätter samverkan

Kommunerna har ett ansvar för att ungdomar erbjuds gymnasie- utbildning. Men kommunerna har också ett ansvar för ungdomar i gymnasieåldern som inte går i gymnasieskolan. Kommunernas akti- vitetsansvar innebär en skyldighet att löpande hålla sig informerad om hur ungdomarna sysselsätter sig och erbjuda dem lämpliga indi- viduella åtgärder. I första hand ska åtgärderna syfta till att motivera ungdomarna att påbörja eller återuppta en utbildning.149

147 Riksrevisionen (2019): Undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn. RiR 2019:37.

148 Skolinspektionen (2020): Kommunernas ansvarstagande för skolplikt och ledigheter med mera

– en tematisk tillsyn.

149 9 kap. 29 § skollagen.

356

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Begreppet aktivitetsansvar infördes i skollagen 2015 och innebar ett förtydligande av kommunernas ansvar att erbjuda lämpliga åtgär- der till ungdomarna. Tidigare hade det hetat att kommunerna hade ett informationsansvar.

Nästan 60 000 ungdomar omfattades av aktivitetsansvaret 2020/2021

Skolverket samlar sedan 2015 in och redovisar uppgifter om ung- domar som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar. Två gånger per år ska kommunerna lämna uppgifter om varje individ som om- fattas av aktivitetsansvaret till Skolverket för uppföljning och utvär- dering. Uppgifterna ska dels ge ökad kunskap om de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret, dels presentera de eventuella åtgärder som kommunerna erbjuder och där ungdomarna deltar.

Under perioden andra halvåret 2020 och första halvåret 2021 om- fattade kommunernas arbete med aktivitetsansvaret totalt 58 400 ung- domar. 52 procent av dessa var inskrivna i kommunernas aktivitets- ansvar eftersom de hade avbrutit sina gymnasiestudier eller inte påbörjat dem.150

Skolverkets allmänna råd poängterar vikten av tydlig ansvarsfördelning och samverkan

Kommunerna är fria att organisera arbetet med aktivitetsansvaret på det sätt de finner bäst. Men Skolverket ger i sina allmänna råd vissa rekommendationer. Enligt Skolverket bör hemkommunen bland annat

• se till att det finns en ändamålsenlig organisation med en tydlig ansvarsfördelning och en strukturerad handlingsplan för arbetet med aktivitetsansvaret

• identifiera vilka myndigheter och andra aktörer som kan vara aktu- ella att samverka med inom ramen för aktivitetsansvaret

• skapa förutsättningar och ha ändamålsenliga rutiner för samverkan såväl inom kommunen som med berörda myndigheter och andra aktörer.151

150 Skolverket (2021): Kommunernas aktivitetsansvar Perioden 2020/2021.

151 Skolverket (2016): Skolverkets allmänna råd. Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar.

357

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Kommunerna organiserar arbetet på olika sätt

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) kartlade under 2021 kom- munernas arbete med aktivitetsansvaret. I drygt hälften av kommu- nerna låg det huvudsakliga ansvaret inom utbildningsområdet. Vanli- gast var att ansvaret låg direkt under utbildningsförvaltningen, men det förekom också att det låg hos den rektor som var ansvarig för intro- duktionsprogram eller gymnasieskola, eller hos ett gymnasieförbund.

Ijämförelse med en tidigare kartläggning 2016 hade andelen kommuner med ansvaret inom arbetsmarknadsförvaltningen minskat något.152

SKR har pekat på behovet av att aktivitetsansvaret samordnas med både utbildnings- och arbetsmarknadsfrågor i kommunen och lyft fram vikten av tydliga mål och av uppföljning. Enligt SKR finns det dock fördelar med att huvudansvaret ligger hos utbildningsför- valtningen, eftersom huvudsyftet är att motivera till utbildning.153

Kommunerna har varierande resurser och kompetens för att arbeta med aktivitetsansvaret. När Skolverket 2020 studerade arbetet med övergångar mellan gymnasieskolan och komvux i nio kommuner var det vanligast att personerna som arbetade inom aktivitetsansvaret var studie- och yrkesvägledare. Även andra yrkesgrupper hade denna uppgift och deras gemensamma nämnare var att de antingen hade en utbildning som var kopplad till barn och ungdomar eller hade erfaren- het av arbete med barn och ungdomar.

Beroende på kommunens storlek varierade antalet personer som arbetade med aktivitetsansvaret. I ett par kommuner fanns det bara en person som arbetade med detta, vilket gjorde organisationen sår- bar och personberoende.154

Kommuner har fått kritik för brister i styrning och organisering

Skolinspektionen granskade kommunernas arbete med aktivitets- ansvaret under 2018. Granskningen visade på brister i flera avseen- den och en svag styrning.

• Många kommuner hade bristfälliga arbetssätt för att hålla sig in- formerade om målgruppen och säkerställa att samtliga ungdomar i målgruppen identifierades och kontaktades.

152 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas aktivitetsansvar 2021.

153 Ibid.

154 Skolverket (2021): Övergången mellan gymnasieskolan och komvux.

358

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

• Många kommuner erbjöd inte ett tillräckligt varierat och flexibelt utbud av insatser, särskilt när det gällde olika studiealternativ.

• Många kommuner hade ett bristfälligt arbete med att dokumen- tera, följa upp och utvärdera insatserna på individnivå.

Skolinspektionen identifierade också flera positiva exempel på kom- munernas arbete med insatser till målgruppen. Men den övergripande slutsatsen var att de flesta av de granskade kommunerna saknade en tillräckligt aktiv och tydlig styrning och ledning av aktivitetsansvaret. Dessutom var många kommuner fortfarande i en uppstartsfas i arbetet. Bristerna i uppföljning och utvärdering innebar att kommunerna inte hade kännedom om huruvida verksamheten var ändamålsenligt organiserad, hade tillräckliga resurser eller nådde resultat. Den bris- tande styrningen av aktivitetsansvaret kunde enligt Skolinspektionen till stor del förklaras av att arbetet inte hade prioriterats.155

Det är en utmaning att identifiera ungdomarna

En utmaning i arbetet med aktivitetsansvaret är att identifiera ung- domarna. Skolinspektionens granskning visade att kommunerna i flera fall hade bristfälliga arbetssätt för att löpande hålla sig infor- merade om målgruppen, inte minst i samband med kritiska över- gångar, till exempel mellan grundskolan och gymnasieskolan. I vissa fall saknade kommunerna också bra it-system för stöd i arbetet. Alla kommuner var inte heller tillräckligt aktiva när det gällde att upp- rätta en samverkan med skolor och andra kommuner för att säker- ställa att information om avhopp når kommunen i ett tidigt skede.

I SKR:s kartläggning 2021 fick kommunerna ange hur lätt eller svårt de tyckte det var att identifiera ungdomarna. 72 procent av kommunerna ansåg att det var mycket eller ganska enkelt att samla information om vilka ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Däremot var det bara 23 procent som ansåg att det var enkelt att få kontakt med ungdomarna, och 43 procent uppgav att det tvärtom var mycket eller ganska svårt.156

155 Skolinspektionen (2018): Att motivera ungdomar tillbaka till utbildning.

156 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas aktivitetsansvar 2021.

359

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Aktivitetsansvaret kräver samverkan, både internt och externt

Arbetet med aktivitetsansvaret kräver samverkan både inom kommu- nen och mellan kommunen och andra aktörer. Det är något som både myndigheter och kommunerna själva pekar på.

De flesta av kommunerna i SKR:s kartläggning samverkade med socialtjänsten och gymnasieskolan i det förebyggande arbetet inom aktivitetsansvaret. En övervägande majoritet samverkade också med grundskolan.

I arbetet med att erbjuda insatser inom aktivitetsansvaret var kom- munens arbetsmarknadsförvaltning, introduktionsprogrammen och komvux de vanligaste samverkansparternerna. En majoritet samver- kade också med folkhögskolor och näringslivet. De aktörer som flest kommuner önskade mer samverkan med var hälso- och sjukvården samt barn- och ungdomspsykiatrin.

När det gäller samverkan med Arbetsförmedlingen ansåg kom- munerna över lag att den varken fungerade bra eller dåligt. SKR note- rade dock att kommunernas betyg på samverkan med Arbetsför- medlingen hade sjunkit mellan 2016 och 2021. Framför allt var det storstäder och storstadsnära kommuner som var missnöjda.157

Enligt Skolverket finns det mycket som tyder på att de kommuner som har en god samverkan med relevanta aktörer når mer framgång i arbetet inom aktivitetsansvaret. Trots att det sker mycket samverkan, är Skolverkets bedömning att många kommuner behöver utveckla sin samverkan. 158

Kommuner vill ha statligt stöd

Många kommuner, både stora och små, efterfrågar statligt stöd i sitt arbete med aktivitetsansvaret. Det gäller stöd till både erfarenhets- utbyte och kompetensutveckling av personal. Kommunerna anser ock- så att de behöver vägledning från nationella myndigheter i detta arbete.159 Som tidigare nämnts är en utmaning för kommunerna att de ibland saknar välfungerande it-system. Skolverket har därför före- slagit att kommunerna kostnadsfritt ska få tillgång till de uppgifter som finns i den nationella betygsdatabasen Beda. Skolverket bedömer

157 Ibid.

158 Skolverket (2021): Övergången mellan gymnasieskola och komvux.

159 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Kommunernas aktivitetsansvar 2021.

360

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

att det troligen skulle underlätta identifieringen av ungdomarna inom aktivitetsansvaret.160

5.3.5 Kommuner uppvisar ibland brister i ansvaret för vissa uppgifter inom komvux

Inom komvux har hemkommunerna ansvar för vissa uppgifter före eller i början av en individs studier. Hemkommunen ska informera om möjligheterna till utbildning inom komvux, aktivt verka för att de som tillhör målgruppen deltar i utbildningen och motivera dem att delta.161 Hemkommunen ansvarar också för att upprätta en indi- viduell studieplan för eleven och för initial studie- och yrkesvägled- ning (se avsnitt 4.1.4).162

Det uppsökande arbetet behöver utvecklas i vissa kommuner

Kommunerna har ett långtgående ansvar för att målgruppen för komvux får den utbildning de behöver och har rätt till. Men flera kommuner har fått kritik från Skolinspektionen för att inte göra tillräckligt i det uppsökande arbetet. Brister har påvisats i mer än var femte kommun 2017, strax under var femte kommun 2018 och i ett fåtal kommuner 2019.163

KLIVA-utredningen konstaterade att den aktivt uppsökande verk- samheten mot målgruppen för komvux i sfi behöver utvecklas och att rutiner behöver utarbetas för verksamheten. Enligt utredningen arbetar de flesta kommuner med olika insatser som kan betecknas som passiva, exempelvis information på kommunens webbplats. Dessa mer passiva insatser kan vara värdefulla för de individer som söker information på eget initiativ, men enligt KLIVA-utredningen

160 Skolverket (2021): Övergången mellan gymnasieskola och komvux. Skolverket (2018): För- studie om betygsdatabas för rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux.

161 20 kap. 10, 17 och 29 §§ skollagen.

162 20 kap. 8 § skollagen och 2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning.

163 Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbunden- tillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Statistiktabell: Regelbunden tillsyn 2018 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter- statistik/statistik/statistik-om-regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2018/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Detaljerade tabeller, brister på skol- och huvudmannanivå: Huvudmanna- tillsyn 2017. www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om- regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2017/ (hämtad 2022-06-05).

361

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

behövs det i flera kommuner mer aktiva insatser för att nå de indi- vider som behöver mer stöd.164

Det finns brister i hemkommunens arbete med de individuella studieplanerna

Skolinspektionen har återkommande konstaterat att det finns brister i kommuners arbete med att upprätta en individuell studieplan för varje elev inom komvux och för att planen innehåller de uppgifter den ska. Varje år är det ett antal kommuner som inte lever upp till författningarnas krav inom området.165

Att de individuella studieplanerna ofta är av låg kvalitet framkom i Skolinspektionens granskning av komvux på gymnasial nivå. Flera viktiga uppgifter, som elevers mål med utbildningen samt tidigare studie- och yrkeserfarenhet, saknades. I och med detta uppfylls inte syftet med de individuella studieplanerna och de blir inte ett verktyg för att planera och genomföra en undervisning anpassad efter elevens behov och förutsättningar.166 Även KLIVA-utredningen har visat att de individuella studieplanerna har brister. Här gäller det komvux i sfi där det ofta saknas mål med studierna och där studierna inte alltid är tidsatta.167

Den initiala studie- och yrkesvägledningen av hemkommunen kan förbättras

Studie- och yrkesvägledning är en viktig del av komvux. För just kom- vux har inte bara huvudmannen utan även hemkommunen ett ansvar för att erbjuda studie- och yrkesvägledning. Hemkommunens ansvar

164 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

165 Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbunden- tillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Statistiktabell: Regel- bunden tillsyn 2018 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter- statistik/statistik/statistik-om-regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2018/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Detaljerade tabeller, brister på skol- och huvudmannanivå: Huvudmannatill- syn 2017. www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om- regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2017/ (hämtad 2022-06-05).

166 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Tematisk kvalitets- granskning. Dnr 2017:10217.

167 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

362

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

gäller individer som avser att påbörja en utbildning, alltså initial studie- och yrkesvägledning innan utbildningen är påbörjad.168 Under utbild- ningstiden vilar ansvaret på huvudmannen (se avsnitt 5.5.3 och 5.5.4).

KLIVA-utredningen visade att kommunernas initiala studie- och yrkesvägledning främst är informativt inriktad. Detta grundar sig sannolikt på en tanke om att mer vägledning kommer att erbjudas senare och att individen inte är mottaglig för mer omfattande väg- ledning i ett så tidigt skede av utbildningen.169

Skolinspektionen har konstaterat att vissa kommuner inte ser till att den som avser att påbörja studier inom komvux erbjuds studie- och yrkesvägledning. Under åren 2017–2019 var det varje år några kommuner som uppvisade brister i detta avseende.170 Men Skolinspek- tionen har bara granskat hemkommunernas erbjudande av initial studie- och yrkesvägledning och inte kvaliteten i den.

5.4 Huvudmännens kapacitet för styrning, ledning och kvalitet

Som framgår av tidigare avsnitt har hemkommunen ett ansvar både för att utbildning kommer till stånd och för att säkra att barn, unga och vuxna har möjlighet att ta del av utbildningen. Men när det gäller utbildningens kvalitet och resultat är det huvudmannens ansvar. För att verksamheten i skolan ska fungera på bästa sätt och ge barn, unga och vuxna den utbildning och den skolmiljö de har rätt till behöver lärarnas undervisning, rektorns ledarskap och huvudmannens ansvars- tagande hänga ihop i en fungerande lokal styrkedja.

168 20 kap. 10 a och 30 §§ skollagen. Detta gäller individer som avser påbörja komvux i sfi, på grundläggande nivå och som särskild utbildning på grundläggande nivå.

169 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

170 Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om-regelbunden- tillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Statistiktabell: Regel- bunden tillsyn 2018 (detaljerad). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter- statistik/statistik/statistik-om-regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2018/ (hämtad 2022-06-05). Skolinspektionen: Detaljerade tabeller, brister på skol- och huvudmannanivå: Huvudmannatill- syn 2017. www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om- regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2017/ (hämtad 2022-06-05).

363

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

På senare år har både svenska och internationella utredningar pekat på den ojämna och delvis bristande kapaciteten hos huvudmännen att leda och utveckla utbildningen.171

I detta avsnitt redogör utredningen för hur de lokala styrkedjorna fungerar med utgångspunkt i huvudmannens ansvar för att systema- tiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Vid ett eventuellt förstatligande skulle staten ta över huvudmanna- skapet för offentliga skolor och komvux från kommunerna. Fokus i beskrivningen ligger därför på de kommunala huvudmännen, men vi gör också vissa jämförelser mellan olika typer av huvudmän. Möjlig- heten till relevanta jämförelser påverkas dock av att tillgången till data om de enskilda huvudmännen är sämre än för de kommunala huvud- männen.

5.4.1 Komplexa organisationer ger stora variationer i styrning

Kommunerna har olika förutsättningar vad gäller geografi, demo- grafi och ekonomi (se avsnitt 4.2). Skillnader i tillgång till kompetens och administrativa resurser påverkar hur kommunerna kan arbeta. När Skolinspektionen 2014 sammanfattade sina erfarenheter från fem års verksamhet var också en av slutsatserna att variationen mellan kommuner när det gäller styrningen av skolan är stor. Men skillna- derna i styrning kan inte enkelt förklaras av skillnader i exempelvis storlek. Skolinspektionen pekade också på den komplexitet som följer av att kommuner är politiskt styrda organisationer, i jämförelse med till exempel fristående skolkoncerner som mer renodlat arbetar med skolfrågor.172

Lokala politiska mål skymmer ibland de nationella målen

Att skolan styrs både nationellt och lokalt innebär att mål och prio- riteringar kommer från flera håll. Skolverkets granskning av huvud- mannaskapet i praktiken visade att kunskapen om de nationella målen för skolan varierade mellan olika organisatoriska nivåer i kommunen. Förvaltningschefer var ofta väl förtrogna med målen, medan kun-

171 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

172 Skolinspektionen (2014): Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för för- bättrade kunskapsresultat.

364

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

skapen hos nämndordföranden varierade. Den bild som kommunens högsta ledning gav av målen för skolverksamheten var enligt Skol- verket mer påverkad av generella beskrivningar och av egna eller andras personliga intryck.173

Att många huvudmän har egna visioner och mål med en ibland mycket svag anknytning till det nationella uppdraget för skolan visade också Skolinspektionens granskning av styrningen av grundskolan 2015. Visioner som formulerades av kommunfullmäktige var ofta knutna till kommunens utveckling generellt och visade inte alltid tydligt var utbildningens nationella mål kom in. Det tydde, enligt Skolinspektionen, på att huvudmännen inte tillräckligt satte sig in i de centrala målen i nationella styrdokument för skolväsendet.174

De övergripande visionära målen på fullmäktigenivån bryts ofta ner i mer strategiska och operativa mål på lång och kort sikt i form av en målhierarki. I praktiken blir det rektorerna som ska hantera mängden mål som kommer från olika organisatoriska nivåer. Detta kan upplevas som frustrerande och svårt att hantera, i synnerhet om huvudmannens mål är svagt kopplade till de nationella målen.175

Det finns tecken på att konflikterna mellan nationella och lokala politiska mål har minskat något på senare år. När Skolinspektionen 2021 granskade delegeringen inom den kommunala skolorganisatio- nen förekom det att tjänstepersoner och rektorer beskrev att de tidi- gare haft över hundra kommunala mål att förhålla sig till. Men an- talet mål hade enligt de intervjuade minskat och krockarna mellan nationella mål och kommunala mål hade dämpats. I flera kommuner uppgav också de intervjuade att de kommunala målen hade anpassats för att harmoniera med de nationella målen. Skolchefer, förvaltnings- personal och rektorer beskrev detta som en lättnad och en förutsätt- ning för att de skulle kunna arbeta både med de nationella målen och med de kommunala målen utifrån sin professionella kompetens. Men det fanns ett par kommuner där det fortfarande fanns många och detaljerade mål.176

173 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken.

174 Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan. Rapport 2015:01.

175 Ibid.

176 Skolinspektionen (2021): Huvudmannens styrning genom tydlighet i delegering och uppföljning.

365

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

5.4.2 Oklarheter i ansvar påverkar styrningen

Det systematiska kvalitetsarbetet förutsätter en fungerande lokal styrkedja

Huvudmannen ansvarar för att kontinuerligt och systematiskt pla- nera, följa upp och utveckla utbildningen. Rektorn har motsvarande uppdrag på enhetsnivå. Huvudmannens och rektorns uppdrag att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete förutsätter en fungerade lokal styrkedja inom huvudmannens organisation.

Skolverket har i en kunskapsöversikt över det systematiska kvali- tetsarbetet i grundskolan lyft fram vad som kännetecknar ett väl fun- gerande kvalitetsarbete:

• Lärarna följer upp och utvärderar elevers kunskapsresultat på individ- och gruppnivå. De får utrymme att diskutera och reflek- tera över pedagogiska frågor och anpassar sin undervisning efter vad de egna analyserna visar.

• Rektorn har god kännedom om den pedagogiska verksamheten och efterfrågar elevernas resultat. Rektorn följer upp resultaten på grupp- och skolnivå och gör tillsammans med lärarna nödvän- diga analyser.

• Huvudmannen efterfrågar skolornas resultat och anpassar stöd och resurser utifrån en analys av resultaten. Huvudmannen tillhanda- håller också centrala stödfunktioner som avlastar rektorn.177

Om styrkedjan inte fungerar kan resultatet bli brister i likvärdighet och kvalitet. En riskfaktor är om roller och mandat inte är tydliga. Det kan i så fall leda till att ingen riktigt tar ansvar för skolans resultat.

Skolverkets kunskapssammanställning om det systematiska kvali- tetsarbetet visade att det ibland uppstår en otydlighet i ansvarsfördel- ningen mellan kommunens högsta ledning, som beslutar om ramar och resurser för verksamheten, och den operativa ledningen i form av nämnd och förvaltning. Kommunledningen uppfattar sig inte alltid som ytterst ansvarig för skolverksamheten, utan betraktar de nationella målen som ett ansvar för de professionella inom skolan. Samtidigt uppfattar inte heller alltid nämnd- och förvaltningschefer

177 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

366

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

att de är ansvariga för brister i måluppfyllelse, eftersom villkoren för skolan beslutas högre upp i styrkedjan.178

Ett delegerat ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet kan bli otydligt

Kvalitetsarbete ska bedrivas på både huvudmanna- och enhetsnivå. Om huvudmannen delegerar sitt ansvar för det systematiska kvalitets- arbetet till enheterna är det svårt att få överblick över den samlade verksamheten. När Skolinspektionen granskade kommuners styrning av gymnasieskolan var en iakttagelse att gymnasieskolan hos många av de granskade huvudmännen till stor del var organiserad som själv- styrande enheter där ansvaret för utbildningens måluppfyllelse och kvalitet var delegerat till rektorerna. Bristande kunskap om utbild- ningen på de olika enheterna medförde bland annat att huvudmännen hade svårt att ta hänsyn till eventuella skillnader i elevernas förutsätt- ningar på olika skolor vid fördelningen av resurser.179

Det förekommer att rektorn till följd av tids- och kompetensbrist delegerar ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet på skolan till lärare, annan personal eller en särskilt utpekad kvalitetsgrupp. Skol- verkets kunskapssammanställning om det systematiska kvalitetsarbetet visade att det delegerade ansvaret ofta är otydligt och att rektorn inte heller alltid följer upp ansvaret i tillräcklig grad.180

Kommunikationen inom styrkedjan fungerar inte alltid

För att huvudmannen ska kunna bedriva ett fungerande kvalitets- arbete behöver kommunikationen inom den lokala styrkedjan fun- gera. En av huvudslutsatserna i Skolinspektionens sammanfattade rapport från fem års verksamhet var att arbetet fungerade relativt bra i många skolor, men att det fanns stora skillnader inom skolorna och mellan skolor hos samma huvudman. Det talade enligt Skolinspek- tionen för att elever inte får en likvärdig utbildning. En anledning var enligt Skolinspektionen brister i dialogen kring undervisning och trygg-

178 Ibid.

179 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

180 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

367

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

het och studiero, dels mellan lärare och rektor, dels mellan rektor och huvudman. En annan slutsats var att många huvudmän och rektorer inte tog det kompensatoriska uppdraget på tillräckligt stort allvar.181 Att det ofta finns brister i kommunikationen mellan olika delar av den lokala styrkedjan var också en slutsats som Skolverket drog när de sammanställde befintlig kunskap om huvudmannens systema-

tiska kvalitetsarbete:

• Den högsta ledningen i kommunen, fullmäktige och kommun- styrelsen, får oftast begränsad information om skolornas utveck- ling. För en bättre styrning mot de nationella målen behövs åter- koppling till kommunfullmäktige från nämnder och förvaltning. De resultatredovisningar och analyser som görs skulle kunna fun- gera som ett underlag för kommunikation men verkar ofta stanna hos förvaltningen. Det förekommer att förvaltningschefen åter- rapporterar en del av underlaget för nämnden, men underlaget pre- senteras sällan för fullmäktige.

• Förvaltningschefer och nämndordförande har ofta svårt att få ge- hör för sina synpunkter och behov hos den högsta politiska led- ningen. Nämndledamöter anser att de kan påverka inriktningen på kommunens skolor, men inte att rektorer kan påverka nämn- dens beslut. Dessa brister i kommunikationen mellan olika nivåer i styrkedjan leder till att huvudmannen saknar underlag om verk- samhetens utveckling.

• Kommunikationen mellan rektorer och personal är ibland dålig. Lärare involveras inte när rutiner implementeras och de får sällan chans att diskutera måluppfyllelse.182

Även Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsen- det såg brister i styrkedjan staten – huvudmannen – huvudmannens förvaltning – rektorerna – lärarna. Utredningen menade att huvud- männen och de ledande tjänstepersoner som företräder huvudmännen i större utsträckning behövde följa upp rektorernas arbete och tyd- liggöra de krav som finns på förändringar i styrningen och ledningen av de enskilda skolorna. Men huvudmannen behövde också ge stöd till

181 Skolinspektionen (2014): Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för för- bättrade kunskapsresultat.

182 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

368

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

rektorerna. Över lag behövde samspelet, stödet, ledningen och styr- ningen utvecklas inom hela styrkedjan. Utredningen såg också ett stort behov av att utveckla kunskapen om det nationella uppdraget hos skol- huvudmännen och de tjänstepersoner som är chefer över rektorerna.183 Bristande dialog i styrkedjan från den ansvariga nämnden till rek- torsnivån var också något som Skolinspektionen pekade på i sin gransk-

ning av huvudmännens styrning av grundskolan.184

Fristående skolor har en rakare styrkedja än kommunala skolor

Till skillnad från kommunala skolor har fristående skolor inga lokala politiska mål eller någon lokalpolitisk styrning att förhålla sig till. Skolverksamheten behöver inte heller på samma sätt som i en kom- mun konkurrera om resurser med andra verksamheter. Det innebär en något enklare styrkedja.

Skolinspektionen pekade i sin granskning av huvudmännens styr- ning av grundskolan på att stora enskilda huvudmän i jämförelse med kommuner ofta hade en mer genomtänkt dialog mellan huvudman, verkställighetschefer och rektorer, där alla var införstådda med arbets- processen för ledning och styrning.185

När Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund ställde frågor till 700 högstadierektorer om deras arbetssituation uppfattade rektorer vid fristående skolor att avståndet till huvudmannen i vik- tiga frågor var kortare än vad deras kommunala kolleger gjorde. Det gällde både styrningen av resurser och de långsiktiga förutsättningarna rent allmänt. Förbundens slutsats var att rektorer för fristående verk- samheter ofta har kortare beslutsvägar och ett tydligare mandat.186

Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet kom till liknande slutsatser i sina undersökningar. På en enkätfråga om huruvida ansvar och befogenheter följs åt angav mer än tre fjärde- delar av de tillfrågade rektorerna på fristående skolor att de ansåg att de gjorde det, medan de kommunala rektorerna upplevde en högre grad av åtskillnad mellan ansvar och befogenheter.187

183 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

184 Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan.

185 Ibid.

186 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): Rektorernas olika förutsättningar.

700 högstadierektorer om en alltmer uppdelad skola.

187 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

369

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

5.4.3 Uppföljning och analys av kunskapsresultat är ett problemområde

Tydliga roller och fungerande kommunikation är två förutsättningar för ett fungerande kvalitetsarbete. Andra viktiga komponenter är metoder för att mäta och följa skolans resultat samt tid och kom- petens för att analysera resultaten och utforma relevanta insatser. Alla dessa delar kan utgöra utmaningar för huvudmännen. Fler än nio av tio kommuner i Skolinspektionens regelbundna tillsyn 2009–2013 fick kritik för att de inte planerade, följde upp och utvecklade sina verksamheter systematiskt och kontinuerligt. Enligt tillsynen hade huvudmännen ofta inte en tillräcklig bild av vilken kvalitet som ut- bildningen höll och vilka behov eleverna och skolorna hade. Huvud- mannen missade ofta att följa upp måluppfyllelsen i vissa ämnen i de årskurser i grundskolan där betyg inte sätts. För vissa verksamheter, som de olika skolformerna inom särskolan och sfi, kunde huvud- mannen helt sakna uppföljning av kunskapsresultaten.188 Styrning och utveckling har också under senare år varit ett område där en stor andel huvudmän har brister vid den regelbundna tillsynen. Bristerna består av såväl uppföljning och dokumentation som analys och genom- förande av nödvändiga utvecklingsåtgärder.189

Huvudmän följer upp verksamheten på olika sätt

Huvudmän följer upp verksamheten med olika metoder. Skolverkets kartläggning av systematiskt kvalitetsarbete i grundskolan 2020 visade att nio av tio huvudmän hade regelbundna dialoger med verksam- heterna, sju av tio samlade in skriftlig dokumentation samt fyra av tio gjorde regelbundna besök i verksamheterna och följde dem genom digitala uppföljningssystem. Andelarna var över lag högre bland kom- munala huvudmän än bland enskilda huvudmän. Det är också vanligt att huvudmännen använder enkäter till vårdnadshavare för att be- döma kvaliteten i verksamheten, även om det enligt Skolverket kan ifrågasättas om vårdnadshavare har den insyn i verksamheten som krävs för att bedöma utbildningens kvalitet.190

188 Skolinspektionen (2014): Från huvudmannen till klassrummet – tät styrkedja viktig för för- bättrade kunskapsresultat.

189 Skolinspektionens statistik över regelbunden tillsyn.

190 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

370

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Analysen av resultaten är en stor utmaning

Skolverkets kartläggning av det systematiska kvalitetsarbetet i grund- skolan visade att huvudmännen ofta är kritiska till sin egen förmåga att analysera resultat och aktiviteter. Enligt huvudmännen varierar också enheternas förmåga att analysera sina resultat. Enheterna kan redovisa olika kvantitativa mått men inte alltid analysera hur den egna undervisningen bidrar till lärande och måluppfyllelse. Varierande kvalitet i underlagen från enheterna kan påverka likvärdigheten, om det innebär att huvudmannen saknar rättvisande underlag för att exempelvis fördela resurser utifrån behov.191 Samtidigt visade Skol- verkets kunskapssammanställning om kvalitetsarbetet i grundskolan att både rektorer och huvudmän ibland förklarar kunskapsresultat med den enskilda elevens förutsättningar, snarare än utifrån kvali- teten på skolans ledning och undervisningsmetoder.192

Skolinspektionens granskning av kommuners styrning av gym- nasieskolan visade att huvudmännen samlade in mycket information på olika sätt. Men analysen saknades i flera fall. Till exempel följde huvudmännen upp utfallet av budget, men det var mindre än hälften av kommunerna som utvärderade hur skolenheterna använde resur- serna för att öka måluppfyllelsen.193

Brist på tid är en faktor som huvudmännen själva lyfter som en anledning till utebliven analys. Men också behov av ökad kompetens när det gäller analysarbetet.194 Att analyskompetensen behöver höjas var också en av slutsatserna i ett flerårigt forskningsprojekt kring skolans styrning och ledning. Enligt forskarna kom analysen ofta inte längre än till jämförelser av frekvenser och de såg ett behov av mer utbildning eller rekrytering av kompetens i metod och analys.195

191 Ibid.

192 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

193 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

194 Ibid.

195 Nihlfors, Elisabet & Johansson, Olof (2015): När nationell policy möter lokala genomförande- arenor. Rapport med fakta och kommentarer från ett VR-finansierat forskningsprojekt 2009–2015.

371

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Insatser är inte alltid anpassade till skolornas olika behov

Om analysen saknas har huvudmannen inget underlag för att fatta beslut om utvecklingsinsatser baserade på utbildningens resultat.196 När Skolinspektionen granskade grundskolor som under en längre tid uppvisat låga kunskapsresultat var en iakttagelse att huvudmännen sällan genomförde kraftfulla insatser baserade på en tydlig problem- bild. Huvudmännen lade ofta ansvaret för skolans utveckling på rektorn men utan att ge rektorerna ett stöd som var utformat efter de behov som fanns på skolan. Vid flera av de granskade skolorna fick rektorn i stort sett samma stöd från huvudmannen som skolor med goda studieresultat, och det var inte tillräckligt för rektorerna. En anledning till den bristande träffsäkerheten i insatserna var från- varon av en orsaksanalys av skolans resultat.197 Skolinspektionen kunde också konstatera att trots att brister i undervisningen var den mest återkommande förklaringen till de dåliga resultaten som huvudmän och rektorer lyfte fram, var det bara ett fåtal av de granskade huvud- männen som hade genomfört riktade utvecklingsinsatser för att stärka rektorns arbete med att utveckla undervisningen. Det undervisnings- nära utvecklingsarbetet låg i stället helt på rektorn och skolans inre organisation.198

Den problembild som Skolinspektionen visar påminner om den som Skolverket iakttagit inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola. Enligt Skolverket finns det ofta brister i hur huvudmannen leder och organiserar det systematiska kvalitetsarbetet. Huvudmännen utgår inte alltid från en analys av skolornas resultat, vilket innebär att deras beslut inte alltid stämmer överens med de behov som finns på respektive skola. En risk är att skolhuvudmannen beslutar om generella utvecklingsinsatser för alla skolor när den enskilda skolan egentligen skulle behöva utveckla något annat.199

196 Skolinspektionen (2018): Kommuners styrning av gymnasieskolan.

197 Skolinspektionen (2021): Långvarigt låga kunskapsresultat. Grundskolor som under 10 år haft en hög andel elever utan godkända betyg i alla ämnen.

198 Ibid.

199 Skolverket (2018): Kartläggning av huvudmäns arbete med att utveckla den lokala styrningen av skolan. PM 2018-06-05. Dnr 2018:301.

372

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Uppföljning och analys inom komvux är svår för många huvudmän

Även inom komvux finns brister i huvudmännens uppföljning och analys. Skolinspektionens granskningar och olika utredningar har kon- staterat att uppföljning inom komvux är svår för många huvudmän.

Huvudmännens uppföljning av komvux har fått kritik

Att huvudmän behöver utveckla sin uppföljning av komvux har åter- kommande konstaterats av Skolinspektionen. Exempelvis hade nästan hälften av kommunerna som ingick i Skolinspektionens regelbundna tillsyn 2018 minst en brist inom området styrning och utveckling, och under 2019 fanns brister hos nästan en fjärdedel av kommu- nerna.200 Även i de senaste årens kvalitetsgranskningar av komvux har Skolinspektionen påvisat bristande uppföljning.201 Bristerna be- står i att det i flera fall saknas underlag för att utvärdera verksam- heten, till exempel i form av sammanställningar av betygsresultat och uppföljningar av utbildningens effekter för eleverna. Det finns också en bristande kunskap om orsaker till låga betygsresultat och om varför avbrott sker. Kvalitativ information skulle behöva följas upp i högre utsträckning. Dessutom saknas ofta en analys av den uppfölj- ning som ändå görs.202 I utredningens kontakter med verksamma inom komvux framkommer att de ser ett behov av att den nationella statistiken för komvux utvecklas så att det finns nationella mått och nyckeltal att jämföra med.

Även KLIVA-utredningen visade på strukturella brister i styr- ning och ansvarsfördelning för komvux. En stor del av bristerna var kopplade till att huvudmännen inte tog ett tillräckligt stort ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet, särskilt vid entreprenad men

200 Skolinspektionen (2019): Regelbunden tillsyn – statistik 2018. Skolinspektionens statistik- rapporter. Dnr 2019:1274. Skolinspektionen: Statistiktabeller: Regelbunden tillsyn 2019 (över- gripande). www.skolinspektionen.se/beslut-rapporter-statistik/statistik/statistik-om- regelbunden-tillsyn/regelbunden-tillsyn-2019/ (hämtad 2022-06-06).

201 I dessa kvalitetsgranskningar har komvux som särskild utbildning inte ingått.

202 Skolinspektionen (2009): Ingen aning utan uppföljning – hur 20 kommuner följer upp sin vuxen- utbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2009:4. Skolinspektionen (2011): Ändamålsenlighet och resultat i svenskundervisningen för invandrare. Kvalitetsgranskning. Rapport 2011:6. Skolinspek- tionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning. En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen. Granskning. Dnr 2011:5237. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kommunal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02. Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993. Skolinspektionen (2021): Studieavbrott i kommunal vuxenutbildning. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2020:6278.

373

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

också vid egen regi. De strukturella bristerna som fanns inom det systematiska kvalitetsarbetet medförde att de nationella målen gene- rellt sett hade lägre styrkraft inom komvux än i övriga skolformer.203 Uppföljningen av utbildning på entreprenad är något som särskilt behöver förbättras och här är variationerna mellan kommuner stora.

Detta beskrivs mer i avsnitt 5.4.5.

Komvux tenderar att hamna i skymundan

Huvudmännen följer ofta inte upp komvux i samma utsträckning som vissa andra skolformer, vilket gör att komvux tenderar att hamna i skymundan. Enligt Skolinspektionen har huvudmän som ansvarar för flera skolformer ofta fokus på exempelvis grundskolan i sin styr- ning och uppföljning. En konsekvens av detta, som Skolinspektionen lyfter, är att skolformer som huvudmän inte fokuserar på riskerar att åsidosättas eller nedprioriteras.204

Ofta hamnar ansvaret för uppföljning och utvärdering av komvux hos rektorn, något som Skolinspektionen har konstaterat i sina gransk- ningar. Information från uppföljningen och utvärderingen förs inte vidare på ett systematiskt sätt, vilket medför att nästa nivå inte har inblick i hur verksamheten faktiskt fungerar.205

5.4.4 Stora och små huvudmän arbetar på olika sätt

Det finns inget självklart samband mellan huvudmannens storlek och hur väl styrning och ledning fungerar. Däremot kan storleken på- verka hur man arbetar.

203 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

204 Skolinspektionen: Årsrapport 2018 – Skillnader i skolkvalitet och strategisk styrning. Dnr 2018:8449. Skolinspektionen: Årsrapport 2019 – Skillnader i skolors arbetssätt och huvud- mäns ansvarstagande. Dnr 2020:2478. Skolinspektionen (2021): Studieavbrott i kommunal vuxen- utbildning. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2020:6278.

205 Skolinspektionen (2012): Grundläggande vuxenutbildning. En granskning av uppföljning och anpassning av utbildningen. Granskning. Dnr 2011:5237. Skolinspektionen (2019): Yrkesinrik- tad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993.

374

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Stora huvudmän är mer systematiska men mindre närvarande i verksamheten

Skolverkets kartläggning av det systematiska kvalitetsarbetet i grund- skolan visade att större huvudmän över lag använde fler metoder för att följa upp elevernas resultat i förhållande till de nationella målen än medelstora och små huvudmän. En förklaring är att större huvud- män i högre utsträckning kan ha formaliserade rutiner och kommu- nikationsvägar. Däremot var det mindre vanligt att de större huvud- männen gjorde besök i verksamheterna eller engagerade lärarna i dialogen.206

Större huvudmän erbjöd också mer stöd till sina rektorer i kvali- tetsarbetet. De kommunala huvudmän som Skolverket intervjuade inom ramen för granskningen hade alla stödfunktioner såsom utbild- ningsstrateger, utvecklingsledare och lektorer.207

Att större huvudmän erbjuder fler stödfunktioner än de som har mindre verksamheter var också en av slutsatserna från Skolverkets kunskapssammanställning om kvalitetsarbete i grundskolan.208 Små huvudmän, både kommuner och enskilda, har i stället större behov av att kunna vända sig till en professionell instans eller statlig myn- dighet för stöd.209

Samtidigt visade Skolverkets kartläggning att många huvudmän uppfattar att rektorerna vill ha mer stöd. Bland kommunala huvud- män uppgav en tredjedel att majoriteten av rektorerna efterfrågar mer stöd i det systematiska kvalitetsarbetet. Bland de enskilda huvud- männen var andelen något lägre, omkring en femtedel.210

Stora huvudmän bedömde sina egna och sina enheters utveck- lingsbehov som betydligt större än vad små huvudmän gjorde. Det kan bero på att de mindre huvudmännen har bättre förutsättningar för analys eftersom de ofta har direkt kunskap om sin verksamhet och vad som påverkar den. Men resultatet kan också bero på att de

206 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

207 Ibid.

208 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

209 Ibid.

210 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

375

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

stora huvudmännen har en högre analyskapacitet och lättare inser vidden av sina utmaningar.211

Stora enskilda huvudmän har ofta ett fokus på resultatuppfölj- ning och analys. Det har både Skolinspektionen och Skolverket upp- märksammat i sina olika undersökningar. Bland de stora kommunerna är bilden mer blandad och beror på hur medvetet respektive huvud- man arbetar med sin uppföljning.212

Små huvudmän arbetar mer informellt

Mindre huvudmän använder i större utsträckning olika typer av in- formella sätt att både följa upp verksamheten och ge stöd till rektorn. Många små, enskilda huvudmän har bara en skola och huvudmannen och rektorn kan vara en och samma person. Att ansvaret för verk- samheten vilar på ett fåtal personer kan i vissa fall underlätta an- svarsfördelningen, men det kan också försvåra när huvudmannen inte har gjort klart hur ansvar och rollfördelning ska se ut.213

Att leda sitt kvalitetsarbete med egen närvaro och kunskap om skolans arbete kan fungera bra för en liten enhet, men det är sam- tidigt sårbart eftersom det så starkt bygger på individerna som leder skolan vid en given tidpunkt.214 Om uppföljningen inte dokumen- teras kan värdefull kunskap försvinna vid personalbyten och det blir svårare att arbeta långsiktigt.215

Statens stöd är inte anpassat till huvudmännens olika behov

Skolverket erbjuder olika typer av stöd till huvudmän i deras syste- matiska kvalitetsarbete. Enligt myndighetens egen kartläggning anser en majoritet av huvudmännen att Skolverkets stöd fyller deras be- hov. Men det finns skillnader mellan huvudmän, där framför allt de små huvudmännen uppfattar att Skolverket i alltför stor utsträck- ning utgår från normen om en relativt stor grundskolehuvudman.

211 Ibid.

212 Skolinspektionen (2015): Huvudmannens styrning av grundskolan.

213 Skolverket (2020): Kunskapssammanställning om huvudmannens arbete med systematiskt kvalitetsarbete. Bilaga 2 till Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

214 Skolinspektionen (2015) Huvudmäns styrning av grundskolan.

215 Skolverket (2021): Systematiskt kvalitetsarbete hos huvudmän för förskola och grundskola. En nationell kartläggning. Rapport 2021:5.

376

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

De små huvudmännen använder också Skolverkets material i mindre utsträckning.216

5.4.5 Utbildning på entreprenad ställer särskilda krav på huvudmännens kapacitet och kompetens

Inom komvux är det vanligt att lägga ut utbildning på entreprenad. För att den utbildning som läggs ut på entreprenad ska vara av hög kvalitet krävs att huvudmännen har kapacitet och kompetens för att upprätta avtal samt stödja och kontrollera den enskilda utbildnings- anordnaren under avtalsperioden. Det finns flera utmaningar när ut- bildningen läggs ut på entreprenad. Vissa problem inom komvux kan härledas till just entreprenadförhållandet och svårigheter som kommu- nerna upplever med upphandlingen av utbildning.

Det krävs en god kompetens för att lägga ut utbildning på entreprenad

Att lägga ut utbildning på entreprenad är en lång process som kräver särskild kompetens, bland annat om regelverket kring upphandling. Återkommande beskrivs det att upphandling av utbildning kräver en annan kompetens än att erbjuda utbildning i egen regi. Upphand- lande kommuner behöver veta hur förfrågningsunderlag ska utformas, specificera krav och följa upp de avtal som sedan skrivs. Kommunerna kan själva bestämma om de vill lägga ut utbildning på entreprenad, hur mycket utbildning som ska läggas ut och hur det ska göras. Detta medför att det finns en variation i hur upphandlingsprocessen ut- formas i olika kommuner, hur kvalitet definieras och vilka krav som ska gälla.217

Enligt KLIVA-utredningen behövs en god beställarkompetens hos de huvudmän som har verksamhet på entreprenad. Huvudmännen behöver teckna avtal utifrån sina aktuella behov men också undvika inlåsningseffekter som hindrar att anordnaren kan tillhandahålla ut- bildning om behoven och målgrupperna förändras. De behöver ock-

216 Ibid.

217 Holmqvist, Diana, Fejes, Andreas & Nylander, Erik (2021): Auctioning out education: On exogenous privatisation through public procurement. I: European Educational Research Journal, 20(1). Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok. Studentlitteratur.

377

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

så kunna göra väl underbyggda val utifrån exempelvis vilka ersätt- ningsmodeller som ska tillämpas och hur modellerna behöver följas upp. Utöver att göra ett gott förarbete behöver huvudmännen skapa goda förutsättningar för samarbete under avtalsperioden.218

I sin avhandling om upphandling inom komvux skriver Diana Holmqvist att komplexiteten i verksamheten ökar med ett entrepre- nadsystem. Det beror på att personer med kompetens inom utbild- ning och personer med kunskap om marknad och ekonomi behöver samarbeta kring upphandlingen. Slutsatsen blir att det är mindre troligt att de lokalt ansvariga personerna är väl rustade för uppgiften.219

Upphandlingarna överklagas ofta

Processen att upphandla utbildning inom komvux är komplex och upphandlingarna överklagas ofta. Fejes och Holmqvist beskriver att antalet överklaganden för varje upphandling har ökat sedan systemet infördes i slutet av 1990-talet. För att undvika överklaganden har kommunerna bland annat blivit mer detaljerade i sina förfrågnings- underlag. Intentionerna är att få bästa möjliga kvalitet till lägsta möj- liga pris, men upphandling innebär ofta att priserna pressas. De priser som de enskilda utbildningsanordnarna erbjuder kan skilja sig mycket åt och det är i praktiken de anbud som erbjuder det lägsta priset som vinner upphandlingen.220

Att upphandlingar överklagas verkar, enligt Fejes med flera, fram- för allt vara ett problem i medelstora och större kommuner där kon- kurrensen mellan företag är större. Överklagandena blir kostsamma för kommuner och tar tid vilket leder till att utbildningar inte kan starta enligt plan.221 Eftersom det inte är ovanligt att ett tilldelnings- beslut vid en upphandling överprövas, kan avtal inte tecknas. I prak- tiken blir det elevernas utbildning som påverkas.

218 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

219 Holmqvist, Diana (2022): Adult Education at Auction. On Tendering-Based Procurement and Valuation in Swedish Municipal Adult Education. Linköpings Universitet.

220 Fejes, Andreas & Holmqvist, Diana (2019): Komvux som marknad. I: Dahlstedt, Magnus & Fejes, Andreas (red.). Skolan, marknaden och framtiden. Studentlitteratur.

221 Fejes, Andreas m.fl. (2021): Komvux som marknad. I: Fejes, Andreas, Muhrman, Karolina & Nyström, Sofia (red.). Om vuxenutbildning och vuxnas studier – en grundbok. Studentlitteratur.

378

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Utöver upphandling använder kommuner också auktorisation

För att komma ifrån den komplexa upphandlingsprocessen med be- gränsade avtalsperioder har flera kommuner valt att försöka skapa mer långsiktighet genom att använda ett valfrihetssystem där enskilda utbildningsanordnare auktoriseras. Fejes med flera beskriver att aukto- risation började användas under 2010-talet. Alla enskilda utbildnings- anordnare som uppfyller kommunens uppställda krav får i ett sådant system erbjuda kurser inom komvux och de kan ansluta sig till systemet kontinuerligt. Kommunen överlåter sedan till eleverna att välja ut- bildningsanordnare.

Vid auktorisation behöver varje kommun själv besluta om vilka kriterier de enskilda utbildningsanordnarna behöver uppfylla för att bli auktoriserade. Detta skiljer sig från förfarandet inom grund- och gymnasieskolan där det är staten som avgör vilka fristående skolor som får etablera sig utifrån vissa premisser.222 Per Andersson och Karolina Muhrman pekar i sin forskning på svårigheter vid ett aukto- risationssystem. När kommunen inte kan neka en enskild utbild- ningsanordnare som uppnår auktorisationsvillkoren att erbjuda ut- bildning kan många anordnare erbjuda samma kurser. Detta leder till att vissa enskilda utbildningsanordnare kan ha få elever och att det blir konkurrens om eleverna. Vid en sådan överetablering finns en risk att enskilda utbildningsanordnare går i konkurs.223 Detta kan i sin tur drabba de enskilda eleverna.

Rättsläget är oklart när det gäller både upphandling och auktorisation

För att kunna lägga ut utbildning på entreprenad, oavsett vilken modell som huvudmannen väljer, krävs juridisk kompetens. Samtidigt är rättsläget inte klargjort i alla delar. Det gäller såväl upphandling som auktorisation.

Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad bedömde att det inte finns någon skyl- dighet att upphandla utbildning inom bland annat komvux. Enligt utredningen kan komvux anses vara en sådan icke-ekonomisk tjänst

222 Ibid.

223 Andersson, Per & Muhrman, Karolina (2021): Marketisation of adult education in Sweden. Journal of Adult and Continuing Education 2021, Vol. 0(0).

379

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

av allmänt intresse, som har undantagits från EU:s upphandlings- direktiv och därmed inte behöver upphandlas enligt EU-rätten.224

I den efterföljande propositionen gjorde regeringen däremot en annan bedömning. Enligt regeringen bör tolkningen av EU-rätten avgöras i rättstillämpningen. Innan frågan har prövats rättsligt menade regeringen alltså att det är svårt att avgöra om utbildning måste upp- handlas eller inte.225

KLIVA-utredningen konstaterade att rättsläget under en längre tid har betraktats som osäkert. Det har gjorts olika bedömningar av om utbildning inom komvux måste upphandlas eller inte, och de auktorisationsbaserade valfrihetssystem som flera kommuner använder saknar uttryckligt rättsligt stöd i den svenska lagstiftningen. KLIVA- utredningen valde därför att ta in ett rättsutlåtande från professorn i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet Olle Lundin. Enligt utlåtan- det är det upphandlingsrättsliga regelverket med största sannolikhet tillämpligt på komvux. Dessutom framgår av utlåtandet att det är både möjligt och önskvärt att auktorisation och liknande valfrihetssystem inom komvux får en tydlig författningsreglering.226

Små kommuner har större svårigheter kopplat till entreprenad

För mindre kommuner är det en särskilt stor utmaning att lägga ut utbildningen på entreprenad. I små kommuner saknas ofta resurser för att upphandla och följa upp utbildningen. Men det kan också vara svårt att få enskilda utbildningsanordnare att lämna anbud när elev- antalet är litet.227

Fejes och Holmqvist bekräftar bilden att storstadskommuner får fler anbud medan mindre kommuner kan ha svårt att få in några anbud alls.228 Holmqvist beskriver att små kommuner och kommuner där mindre resurser avsätts till utbildningen kan ha svårt att erbjuda en kvalitativ utbildning jämfört med mer välbärgade kommuner. Kom-

224 SOU 2017:44 Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning.

225 Prop. 2019/20:127 Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad.

226 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

227 Skolverket (2019): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildningen 2019.

228 Fejes, Andreas & Holmqvist, Diana (2019): Komvux som marknad. I: Dahlstedt, Magnus & Fejes, Anderas (red.). Skolan, marknaden och framtiden. Studentlitteratur.

380

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

muner med större resurser har bättre förutsättningar att genomföra mer attraktiva upphandlingar och erbjuda en högre ersättning.229

Betygsrätten används ibland som en förutsättning för entreprenad

Ett verktyg som allt oftare används som en del i upphandlingen av komvux på entreprenad är att kräva att den enskilda utbildnings- anordnaren har betygsrätt. Det innebär att den enskilda utbildnings- anordnaren fått tillstånd från Skolinspektionen att sätta betyg, an- ordna prövning samt utfärda betyg och intyg. Komvuxutredningen föreslog bland annat att betygsrätt skulle vara ett villkor för att kunna överlämna uppgifter inom komvux på entreprenad.230 KLIVA-utred- ningen gjorde däremot bedömningen att det finns principiella brister och oklarheter i reglerna om betygsrätt, vilket gör att systemet inte kan användas som utgångspunkt för en tydligare styrning och ansvars- fördelning.231

Avtalen stödjer inte alltid en kvalitativ utbildning

Avtalen mellan en huvudman och en enskild utbildningsanordnare blir styrande för hur utbildningen bedrivs. Huvudmannen behöver därför utforma avtalen så att de stödjer en kvalitativ utbildning.

Avtalens utformning skiljer sig åt från kommun till kommun, vilket kan vara ett problem i sig. För Skolinspektionen kan det för- svåra att följa upp utbildning utifrån olika avtal för olika kommuner. Enligt Skolverket kan enskilda utbildningsanordnare ha svårt att följa avtal med olika huvudmän samtidigt, eftersom villkoren ser olika ut. De olika avtalen kan också förhindra att elever ges en likvärdig ut- bildning.232

Kvaliteten i avtalen har dessutom kritiserats. I granskningar har Skolinspektionen konstaterat att avtalen ofta är allmänt hållna och inte ger stöd för styrning och uppföljning av utbildningen. Inte heller anges kvalitetskrav i tillräcklig omfattning. Olika granskningar har

229 Holmqvist, Diana (2022): Adult Education at Auction. On Tendering-Based Procurement and Valuation in Swedish Municipal Adult Education. Linköpings Universitet.

230 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

231 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

232 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildningen 2020.

381

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

också visat att huvudmannen i vissa fall inte har kännedom om när ett avtal upprättats eller vilka krav som ställts. Det förekommer även att avtal slutits vid en upphandlingsenhet, utan att rektorn med peda- gogisk kompetens och förståelse för utbildningsformen involverats.233 Det är, enligt Välfärdsutredningen, en utmaning att formulera styr- ningen i avtal. En risk är att krav på kvalitet formuleras alltför juridiskt och byråkratiskt. Det är visserligen möjligt att ställa vissa struktur- och processkrav, exempelvis vad gäller personalens formella kompe- tens och olika former av rutiner. Men många andra kvalitetsaspekter är svårare att fånga. Under en avtalsperiod är huvudmannens möjlig- het att styra verksamheten begränsad till vad som framgår av avtalet.234 Beroende på hur avtalen är formulerade kan det alltså vara svårt för huvudmännen att styra och utveckla utbildningen. I stället kan det bli en diskussion om vad som står i avtalet och inte. Enligt KLIVA- utredningen är det inte ovanligt att det primära styrdokumentet för den enskilda utbildningsanordnaren blir upphandlingsunderlaget och

inte skollagen och andra skolförfattningar.235

Det finns behov av att stärka huvudmannens styrning och uppföljning av utbildning på entreprenad

Kommunerna har ett ansvar att kontrollera och följa upp verksamhet som är utlagd på entreprenad.236 När det gäller uppföljningen av komvux på entreprenad är variationerna mellan kommuner stora. Komvux- utredningen pekar på att kommunerna inte klarar av denna omfat- tande uppföljningsskyldighet.237 Ju fler enskilda utbildningsanordnare en huvudman har utbildning hos desto mer omfattande blir också uppföljningsskyldigheten. Särskilt när det gäller ett auktorisations- system är det vanligt att utbildning bedrivs hos många enskilda ut- bildningsanordnare. Vissa kommuner har personer anställda för att endast följa upp utbildning på entreprenad, medan andra ger detta ansvar till rektorn. Det förekommer också att flera kommuner till- sammans kan granska och följa upp utbildningen på entreprenad.

233 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tema- tisk kvalitetsgranskning. Dnr 2018:6993. Skolinspektionen (2015): Distansutbildning vid kom- munal vuxenutbildning. Kvalitetsgranskning. Rapport 2015:02.

234 SOU 2017:38 Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning.

235 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

236 10 kap. 8 § kommunallagen.

237 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

382

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Andersson och Muhrman lyfter i sin forskning att många kommuner inte har vidtagit några specifika åtgärder utifrån sitt uppföljnings- arbete, trots att många rektorer vittnar om att det finns kvalitets- problem och till och med fusk hos vissa enskilda utbildningsanord- nare. En förklaring som lyfts är att det är svårt att få en överblick över de kurser som bedrivs på entreprenad och därmed garantera en god kvalitet i dem. Specifikt lyfts att det är svårt att följa upp klagomål från elever och fusk med betygssättning. När åtgärder vidtas utifrån kvalitetsbrister kan de handla om att upprätta handlingsplaner, ut- färda böter, avbryta antagning eller säga upp avtalet. Det händer också att kommuner väljer att i stället erbjuda kurserna i egen regi.238

Att det finns behov av att stärka uppföljningen av utbildning på entreprenad är något som också Skolinspektionen har konstaterat. Enligt myndigheten verkar många huvudmän inte ha övervägt hur uppföljningen behöver utformas för att säkerställa en ändamålsenlig styrning av utbildningen på entreprenad.239

5.5 Huvudmännens organisering av utbildningen och den dagliga driften

Skolans författningar reglerar bara delvis hur utbildningen ska orga- niseras och drivas. Utrymmet för lokala lösningar är stort. Den fak- tiska organiseringen av utbildningen varierar därför både mellan huvud- män och mellan olika delar av utbildningen. Det innebär samtidigt att även elevernas tillgång till olika funktioner och kompetenser inom ramen för utbildningen kan variera.

I detta avsnitt redogör utredningen för hur huvudmännen har organiserat driften av utbildningen och hur den fungerar i olika avse- enden. Den dagliga driften av utbildningen innefattar alla beslut som huvudmannen, skolledningen, lärarna och den övriga personalen be- höver fatta på en vardaglig basis för att hantera verksamheten och de behov som uppstår. Men fokus i vår framställning ligger på huvud- mannens ansvar och beslut. Vid ett eventuellt förstatligande skulle staten ta över huvudmannaskapet för offentliga skolor och komvux från kommunerna. Redogörelsen är därför i första hand inriktad på

238 Andersson, Per & Muhrman, Karolina (2021): Marketisation of adult education in Sweden. Journal of Adult and Continuing Education 2021, Vol. 0(0).

239 Skolinspektionen (2019): Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Tematisk kvalitetsgranskning. Rapport Dnr 2018:6993.

383

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

de kommunala huvudmännen, men vissa delar är generella för alla huvudmän. Möjligheten till relevanta jämförelser mellan olika typer av huvudmän påverkas dock av att tillgängliga data inte alltid gör skillnad mellan olika typer av huvudmän.

5.5.1 Den dagliga driften omfattar hela skolans verksamhet

Som tidigare nämnts är skolans kärnverksamhet undervisning. Men inom den dagliga driften ryms också andra delar av utbildningen som ska bidra till att skapa förutsättningar för undervisningen samt för elevernas lärande och måluppfyllelse. Det ska finnas ändamålsenliga lokaler, det ska finnas material till undervisningen, personalens löner ska betalas ut, det ska finnas scheman och en tjänstefördelning för lärarna, eleverna ska få skolmåltider, skolan ska vara trygg, föräld- rarna ska få svar på sina frågor, det ska göras utredningar om elevers behov av särskilt stöd, det ska finnas vikarier när personal är sjuka eller deltar i kompetensutveckling och så vidare. Den dagliga driften handlar alltså om mer än att genomföra undervisningen.240

5.5.2 Den dagliga driften utgår från undervisningen

Verksamheten i skolan utgår från undervisningen och mötet mellan lärare och elev. Övriga aktiviteter och processer ska skapa förutsätt- ningar för undervisning, lärande och utveckling. Den närmare ut- formningen av undervisningen är ett ansvar för läraren. Men det sätt på vilket huvudmannen organiserar utbildningen får också betydelse för undervisningen.

Lärarna uppfattar att de har fått mindre tid för undervisningsrelaterade uppgifter

När Skolverket 2012 kartlade grundskollärarnas yrkesvardag tog arbetet med undervisningsprocessen i genomsnitt cirka 60 procent av lärar- nas totala arbetstid. Att genomföra undervisning var den arbets- uppgift som lärarna rapporterade att de använde mest tid till, i genom-

240 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

384

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

snitt 34 procent av arbetstiden. Planering av undervisningen samt bedömning och dokumentation av elevers kunskapsutveckling tog en- ligt lärarna i genomsnitt drygt 10 procent vardera av den totala tiden. Återkoppling tog i genomsnitt 3 procent av lärarnas tid.241 Lärare vid kommunala skolor använde mindre tid till undervisningsprocessen än sina kolleger vid fristående skolor. Skillnaden var i genomsnitt 3 procentenheter.242 I jämförelse med andra länder lägger svenska lärare också en mindre del av sin tid på undervisning (se vidare av- snitt 7.3.5).243

Minskad administration ska frigöra tid för undervisningsprocessen

En stor del av diskussionen om lärarnas uppdrag handlar om hur mer tid kan frigöras för undervisningsrelaterade uppgifter, främst genom att minska administrationen. Det administrativa arbetet uppfattas av lärarna som det största arbetsmiljöproblemet i skolan.244 Flera utred- ningar har under det senaste decenniet haft i uppdrag att föreslå hur lärarnas administration ska kunna minska och vissa förändringar har också gjorts i regelverket.245 Detta beskriver utredningen i avsnitt 7.3.5.

Avlastande personal ska ge mer tid till undervisningsrelaterade uppgifter

Samtidigt som kraven på lärarna har ökat har det också uppstått en brist på utbildade lärare. Ett sätt att hantera bristen och värna lärar- nas undervisning är att förstärka skolans organisation med personal som avlastar lärarna från andra uppgifter. På senare år har det även

241 Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tids- användning.

242 Skolverket (2015): Grundskollärares tidsanvändning. En fördjupad analys av ”Lärarnas yrkes- vardag”.

243 Skolverket (2018): TALIS 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1.

244 Lärarnas Riksförbund (2021): Lärare på bristningsgränsen. Lärarnas Riksförbunds arbetsmiljö- undersökning 2021.

245 Se t.ex. Ds 2013:23 Tid för undervisning – lärares arbete med skriftliga individuella utveck- lingsplaner. SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan – Förslag till ett mer ändamålsenligt system. 2020:21.

385

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

införts riktade statsbidrag till skolan avsedda för denna typ av per- sonalförstärkningar.246

En kartläggning av läraravlastande personal i kommunala och fri- stående grund- och gymnasieskolor 2018 visade att skolorna anställt cirka 9 000 personer för sådana arbetsuppgifter. I genomsnitt fanns 1,25 tjänster på varje grundskola och 2,06 tjänster på varje gymnasie- skola som var anställda för att avlasta lärarna. Vissa yrkesgrupper hade ett elevfokus, exempelvis elevassistenter som gav stöd till elever i klassrummet. Andra grupper hade yrkestitlar som var tydligare in- riktade mot att avlasta lärare, till exempel lärarassistenter och men- torer. En stor del av den avlastande personalens arbetsuppgifter hand- lar om att hantera social problematik och skapa trygghet i skolan. Andra uppgifter riktar sig mer mot att ge enskilda elever eller grup- per av elever stöd i undervisningen. De avlastande tjänsterna kan även hantera administrativa arbetsuppgifter samt uppgifter som innebär att kommunicera med vårdnadshavare och myndigheter.247

Enligt en granskning från Skolinspektionen uppfattar lärare att arbetet från läraravlastande personal bidrar till att lärarna kan fokusera mer på arbete kopplat till undervisningen (se vidare avsnitt 7.3.5).248

Rektorer har ont om tid för sitt pedagogiska ledarskap

Rektorn leder och samordnar det pedagogiska arbetet. Men rektorer- nas förmåga och förutsättningar att utöva detta pedagogiska ledarskap har länge ifrågasatts. Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet konstaterade att staten har haft ambitionen att stärka rektorernas pedagogiska ledarskap under flera decennier men utan att nå fram. Ett återkommande bekymmer har varit rektorernas arbets- belastning och administrativa börda.

När samma utredning studerade hur rektorer använder sin tid var det tydligt att en betydande del av rektorernas arbete handlar om att vara en kommunal tjänsteperson och hantera skolenhetens admini- stration. De arbetsuppgifter som mer aktivt och i en snävare be-

246 Förordningen (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser, för- ordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling och för- ordningen (2019:551) om statsbidrag för anställning av lärarassistenter.

247 Lindqvist, Per m.fl. (2021): (Lärar)avlastande yrkesgrupper – Var går gränserna? En studie om nya fördelningar av och förhandlingar om arbete i skolan. En rapport från Forum för professions- forskning 2020:1. Linnéuniversitetet.

248 Skolinspektionen (2021): Läraravlastande tjänster. Fokus på grundskolans årskurs 7–9.

386

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

märkelse stödjer elevers lärande och det som sker i barngrupper och klassrum utgjorde en mindre del av rektorns arbete.249

Det finns också en uppfattning bland rektorer att det administrativa arbetet har tryckts nedåt i skolorganisationen, från kommunernas förvaltningar till skolnivån. Det innebär att rektorernas arbetsbörda har ökat och att tiden till det pedagogiska ledarskapet har minskat.250

Rektorer behöver huvudmannens stöd

I skollagen från 2010 tydliggjordes rektorns ansvar för sin organisa- tion. Det är rektorn som genom sin ledning och samordning av det pedagogiska arbetet beslutar om enhetens inre organisation och fat- tar de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen och andra författningar.251

Rektorerna har behov av stöd från huvudmannen för att kunna ut- föra sitt uppdrag. Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet undersökte hur huvudmannens stöd till rektorerna hade utvecklats i och med införandet av den nya skollagen. Drygt

60 procent av huvudmännen, representerade av chefer och ordföran- den med ansvar för skolan, uppgav att de hade gjort förändringar i syfte att underlätta rektorernas arbete. Men bara hälften så stor andel av kommunernas rektorer, drygt 30 procent, upplevde att föränd- ringarna var gjorda i syfte att underlätta för dem. En anledning till diskrepansen var att det organisatoriska stödet till rektorn främst hade förstärkts på förvaltningsnivå. Enligt rektorerna hade det i vissa fall lett till mer arbete för rektorn i form av rapporteringskrav och tidskrävande möten. Rektorerna ville i stället ha en förstärkning av det organisatoriska stödet vid skolenheten.252

I ett forskningsprojekt om skolledares arbetsmiljö var ett av re- sultaten att många rektorer var nöjda med de stödfunktioner som finns på huvudmannanivå, men att de önskade mer service och mindre kontroll från dessa funktioner. Enligt rektorerna fanns det ekonomi- avdelningar, personalavdelningar och kvalitetsavdelningar som var mer inriktade på att data ska levereras in till avdelningarna, än att fungera som stöd för olika typer av analyser av exempelvis elevresul-

249 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

250 Lärarförbundet (2014): Låt skolledare fokusera på att vara skolledare.

251 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

252 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

387

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

tat, ekonomi, frånvaro eller annat som rektorer behöver för att leda och styra sin verksamhet.253

5.5.3 Funktioner och kompetenser inom utbildningen kan organiseras både lokalt och centralt

Förutom undervisning inrymmer som tidigare nämnts den dagliga driften andra delar av utbildningen. Skolans författningar reglerar vilka funktioner och kompetenser som ska finnas inom ramen för utbildningen, men ger stort utrymme för huvudmannen och rektorn att bestämma hur utbildningen ska organiseras. Hur exempelvis elev- hälsan, måltidsverksamheten och studie- och yrkesvägledningen är organiserad varierar därför mellan olika huvudmän.

Stora delar av den dagliga driften av utbildningen hanteras av verksamheten på enheten, men olika centrala funktioner är vanliga

Rektorn ansvarar för att organisera verksamheten på skolenheten och för att utveckla utbildningen. Det innebär att stora delar av den dagliga driften är rektorns ansvar. Rektorn leder och samordnar det pedagogiska arbetet. Men även studie- och yrkesvägledning och delar av elevhälsan är ofta placerad på enheten under ledning av rektorn, liksom frågor om lärverktyg och skolbibliotek.

Samtidigt förekommer det att huvudmän samlar kompetens cen- tralt i gemensamma funktioner som flera skolor kan utnyttja, exem- pelvis inom elevhälsa och studie- och yrkesvägledning. Det är även vanligt med en kombination av funktioner på central nivå och skol- nivå. En variant är att en medarbetare har sin anställning centralt i kommunen, men att tjänsten är förlagd till och delad mellan flera mindre skolor, som var och en är för liten för att bära en heltidstjänst.

253 Persson, Roger m.fl. (2021): Svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa: En lägesbeskrivning med förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön. Arbets- och miljömedicin Syd, rapport 4/2021.

388

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Central elevhälsa och köp av tjänster inom elevhälsan

är förhållandevis vanligt inom grund- och gymnasieskolan

Inom elevhälsan är det förhållandevis vanligt med centralt anställd personal som arbetar mot flera grund- eller gymnasieskolor. Det gäller i synnerhet den vårdgivande personalen.

I Sveriges Kommuner och Regioners uppföljningar av hur elev- hälsan var organiserad i de kommunala grundskolorna 2021 angav

76 procent av kommunerna att de hade centralt anställda skolsköter- skor. 74 procent uppgav att detsamma gällde skolpsykologer och

65 procent att det gällde kuratorer.254 I samtliga fall innebar det en ökning jämfört med motsvarande andelar 2018.255 I 45 procent av kommunerna fanns det också centralt anställda skolläkare. Skol- sköterskor var också anställda av skolorna, något som förekom i

27 procent av kommunerna. Däremot var det ovanligt att psykolo- gerna var anställda av skolorna och när det gällde skolläkarna före- kom det inte alls.256

Den pedagogiska personalen finns ofta på skolan. Specialpedagoger fanns anställda både centralt (i 56 procent av kommunerna) och på skolorna (i 79 procent av kommunerna). Speciallärare var däremot nästan alltid anställda på skolorna (i 93 procent av kommunerna).257 Skolläkare och psykologer är yrkesgrupper som inte alltid finns anställda inom elevhälsan på vare sig enhets- eller huvudmannanivån, utan som kommunen eller skolan köper tjänstetimmar av. Över hälften av kommunerna (55 procent) köpte tjänstetimmar av skol- läkare och lite mer än en femtedel (22 procent) köpte tjänstetimmar

av psykologer 2021.

I mindre kommuner är det vanligare att elevhälsopersonalen är centralt anställd. Möjligheterna att anställa och erbjuda heltidstjänster kan skilja sig åt bland annat beroende på kommunens och skolornas storlek. Geografiska avstånd och många små skolor påverkar hur tjänsterna behöver utformas.258

254 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso- undersökning 2021.

255 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso- undersökning 2018.

256 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso- undersökning 2021.

257 Ibid.

258 Ibid.

389

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Köp av tjänstetimmar är särskilt vanligt i mindre städer och tät- orter och i landsbygdskommuner.259 När Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven genomförde en enkätundersök- ning till kommuner om köp av tjänstetimmar 2019 fann man att kommunala huvudmän köpt in timmar motsvarande 20 årsarbets- krafter skolläkare, 13 årsarbetskrafter skolsköterskor, 26 årsarbets- krafter psykologer och 2 årsarbetskrafter kuratorer.260

Elevhälsa inom komvux är inte reglerad och organiseras på olika sätt

Inom komvux får huvudmannen anordna elevhälsa för sina elever men är inte skyldig att göra det.261 Därmed skiljer det sig åt mellan huvudmän om, och på vilket sätt, detta görs.

En del huvudmän har samlat stödresurser inom elevhälsa eller stödteam, där det kan finnas specialpedagoger samt studie- och yrkes- vägledare men även studiecoacher, kuratorer, modersmålsstödjare, studiehandledare och andra stödfunktioner utifrån behov som finns hos eleverna inom komvux. Ett annat exempel är att det finns en studieverkstad eller studiehall dit olika resurser är kopplade för att ge elever extra stöd. Ytterligare exempel är när komvux och en arbetsmarknadsenhet inom en kommun eller Arbetsförmedlingen samarbetar med gemensamma stödinsatser för att vuxna som står långt från arbetsmarknaden ska komma i studier eller arbete.262 Det förekommer också att flera kommuner samarbetar kring stödverk- samhet eller samlar den i ett lärcentrum.

Studie- och yrkesvägledning finns ofta på skolan, men central vägledning blir vanligare

Studie- och yrkesvägledare har traditionellt sett varit anställda på den enskilda skolan. Men under de senaste decennierna har utvecklingen gått mot en samlad, central vägledning. Utredningen om en utveck-

259 Ibid.

260 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

261 2 kap. 26 § skollagen.

262 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020. Skol- verket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021.

390

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

lad studie- och yrkesvägledning identifierade i sitt arbete tre organi- satoriska huvudspår för studie- och yrkesvägledningen:

1. Vägledarna är samlade i en central förvaltningsorganisation, exem- pelvis i ett vägledningscentrum, med en egen chef.

2. Vägledarna är anställda på en eller flera skolor med skolornas rek- torer som chefer.

3. Vägledarna köps in som konsulter, ofta från bemanningsföretag.263

Utbildningsutskottet kartlade studie- och yrkesvägledningen i grund- och gymnasieskolan 2017. Den vanligaste organisationsformen var då att studie- och yrkesvägledaren var anställd av rektorn på skolan, 38 procent av de 4 000 tillfrågade grundskole- och gymnasierektorerna angav detta. 18 procent av rektorerna svarade att huvudmannen hade samlat vägledarna centralt och 3 procent att de anlitade studie- och yrkesvägledare via bemanningsföretag vid behov. 17 procent av rek- torerna uppgav att studie- och yrkesvägledaren hade en annan an- ställningsform eller anlitades på något annat sätt. 22 procent av rek- torerna svarade att de saknade studie- och yrkesvägledare helt på skolan. Det gällde främst grundskolor med endast årskurs 1–6.264

Det har blivit vanligare att en studie- och yrkesvägledare arbetar på flera skolor. Dimensioneringen av studie- och yrkesvägledningen utgår ofta från behoven på högstadiet. När fler skolor organiseras som F–9-skolor och både antalet renodlade högstadieskolor och an- talet högstadieelever har blivit färre innebär det att studie- och yrkes- vägledarna får färre timmar på varje skola.265

Studie- och yrkesvägledningen inom komvux organiseras på många olika sätt

Inom komvux har en studie- och yrkesvägledare ofta ett brett upp- drag och kan vara involverad i exempelvis antagningsarbete, upprätt- ande och revideringar av individuella studieplaner, olika typer av stöd och motiverande insatser för elever samt samverkan med andra aktörer.

263 SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

264 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie- skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

265 SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

391

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Studie- och yrkesvägledningen i komvux kan vara organiserad på många olika sätt och finnas antingen hos den enskilda utbildnings- anordnaren eller hos huvudmannen, och ibland hos båda två.266 Väg- ledningen kan vara placerad i anslutning till undervisningen eller centralt i kommunen. Ibland kan den även vara integrerad med andra kommunala verksamheter, till exempel arbetsmarknadsinsatser. Det förekommer också att personal delas med till exempel gymnasie- skolan samt att flera kommuner samarbetar kring studie- och yrkes- vägledningen inom komvux.

För elever som läser utbildning via enskilda utbildningsanordnare på entreprenad kan tillgången till studie- och yrkesvägledning se olika ut, beroende på vad som är reglerat i avtal mellan huvudmannen och anordnaren.

I avsnitt 5.5.4 beskrivs vissa brister i studie- och yrkesvägledningen inom komvux.

Olika organisatoriska lösningar har olika för- och nackdelar

En central organisation ger professionella miljöer men avstånd till verksamheten och eleverna

Argumenten för centrala funktioner handlar ofta om möjligheterna att samla kompetens. Enligt en kartläggning från Sveriges Kommu- ner och Regioner menar kommuner att en central elevhälsa har lättare att locka personal, eftersom personalen får arbeta i ett större team. En centraliserad organisation kan också underlätta kompetens- utvecklingsinsatser och göra det lättare att fördela resurser utifrån behov.267 Det finns också studier som visar att skolläkare och psyko- loger föredrar en centralt organiserad elevhälsa eftersom det ger bättre möjligheter för den egna professionen.268 Liknande argument har framförts för en central studie- och yrkesvägledning.269

Men centrala organisationsmodeller kan också ha nackdelar. En centralt organiserad elevhälsa innebär att elevhälsans uppdrag och

266 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

267 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso- undersökning 2018.

268 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

269 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie- skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

392

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

resurser hamnar utanför rektorns ansvar och beslut om skolans inre organisation, något som skolans personal kan uppfatta som en risk.270 Liknande risker har påtalats för studie- och yrkesvägledningen. När Skolinspektionen granskade komvux på gymnasial nivå var en av slutsatserna att i kommuner där studie- och yrkesvägledningen var centralt organiserad, och där studie- och yrkesvägledarna hade en annan chef än rektorn, var kontakten med undervisande lärare mindre. Myndigheten såg en risk för bristande samverkan och infor- mationsutbyte mellan professionerna och därmed en förlorad hel- hetsbild av elevens behov och förutsättningar. Enligt Skolinspektionen kunde det till exempel innebära att eleven inte får något samman- hang i sina studier eller att lärare inte får information om huruvida det finns elever som är i behov av stöd.271 KLIVA-utredningen menade också att de organisationsmodeller för studie- och yrkesvägledning inom komvux där vägledarfunktionen i huvudsak är centraliserad är

de mest problematiska.272

En lokal organisation är verksamhetsnära men sårbar

Från rektorers och lärares perspektiv kan en lokal organisation av funktioner och kompetenser vara att föredra. När Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven besökte huvudmän och skolor var tillgänglighet och relationer till elevhälsans personal det som var viktigt för den pedagogiska personalen. Utredningen kon- staterade att forskningen inte ger något entydigt svar på vilket sätt att organisera elevhälsan som är det bästa. Däremot var utredningens egen erfarenhet att det fanns ett samband mellan en större tillgång till elevhälsans personal på skolan och fler förebyggande och främ- jande insatser.273

Närheten till verksamheten och till närmaste i chef i form av rektorn lyfte också Vägledningsutredningen fram som en fördel med en lokal organisation för studie- och yrkesvägledningen. Studie- och

270 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning

271 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning. Tematisk kvalitetsgransk- ning. Dnr 2017:10217.

272 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

273 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

393

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

yrkesvägledare som arbetar ute på skolorna får också en bättre in- blick i elevernas behov.274 En utmaning är att det inte alltid går att fylla en tjänst för en studie- och yrkesvägledare på små skolor där behoven av vägledning är mindre. Studie- och yrkesvägledaren får då antingen vara beredd att utföra andra uppgifter på resterande del av tjänsten eller dela sin tjänst mellan olika skolor. Delade tjänster ger enligt studie- och yrkesvägledarna själva sämre förutsättningar att bli en del av arbetsgemenskapen på skolan och fungera som ett bra stöd till övriga medarbetare på skolan.275

Inhyrd personal ger flexibilitet men sämre långsiktighet

Att köpa in tjänster i stället för att ha egna anställda kan vara en lös- ning när det är svårt att rekrytera rätt personal. Det gäller exempelvis vissa kompetenser inom elevhälsan. Men det kan vara svårt att få till ett förebyggande och främjande elevhälsoarbete för en skola som köper in tjänster per timme.276

5.5.4 Elevernas tillgång till utbildningens olika funktioner och kompetenser varierar mellan huvudmännen

Oavsett hur utbildningen är organiserad är det huvudmannens ansvar att utbildningens alla delar lever upp till kraven i författningarna. Skollagen reglerar bland annat att elever ska ha tillgång till elevhälsa, studie- och yrkesvägledning, lärverktyg och skolbibliotek. Däremot är det inte reglerat hur många som ska arbeta i elevhälsan, vilken kompetens som bibliotekarien ska ha eller hur många timmar studie- och yrkesvägledning eleven har rätt till.

En återkommande slutsats när myndigheter, organisationer och offentliga utredningar under de senaste åren har granskat utbild- ningens olika delar är att elevernas tillgång till de olika funktionerna och kompetenserna varierar mellan huvudmän och skolor. Det gäller såväl kommunala som fristående skolor.

274 SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

275 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie- skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

276 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

394

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

En annan återkommande slutsats i olika utredningar och rappor- ter är att utbildningens olika delar inte är integrerade med varandra och inte heller omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet. Därför motsvarar de inte heller alltid elevernas behov.

Tillgången till elevhälsans kompetenser varierar

Elevernas, lärarnas och rektorernas tillgång till elevhälsans kompe- tenser är olika på olika kommunala skolor. Det framgick av Sveriges Kommuner och Regioners granskning 2018. På en del små skolor fanns vissa av elevhälsans yrkesgrupper fysiskt på plats endast vissa dagar i veckan och ibland enbart varannan vecka. Det var inte alltid möjligt att ha alla kompetenser placerade på varje skola och då fanns de i stället i centralorten, vilket försvårade arbetet för elevhälsans professio- ner.277 I motsvarande undersökning 2021 svarade lite fler än hälften av kommunerna att elevhälsans kvalitet var i stort sett är lika bra på alla skolor. Det var också en förhållandevis stor andel av kommunerna som angav att kvaliteten varierade relativt mycket mellan skolorna, 39 procent. Den andelen hade ökat jämfört med undersökningen 2018.278

I en granskning av elevhälsans hälsofrämjande arbete 2015 kunde Skolinspektionen se att tillgången till elevhälsa var otillräcklig i fler- talet av de granskade skolorna. Skolornas förebyggande och hälso- främjande arbete initierades och genomfördes ofta av lärare, utan medverkan av elevhälsans personal. Psykolog saknades också ofta helt i arbetet med förebyggande och hälsofrämjande insatser.279

Enligt Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har elevhälsan svårt att dels hitta ett fungerande tvärprofessionellt samarbete inom elevhälsoteamet, dels hitta sätt att involvera och samarbeta med alla på skolan i det hälsofrämjande arbetet. Samtidigt som elevhälsans personal upplever sig ensam och som en separat del av verksamheten upplever lärare att de inte kan få den hjälp de be- höver av elevhälsan.280 Många rektorer tycker också att det är svårt att styra och leda elevhälsans arbete, eftersom det är en komplex och

277 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2018.

278 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälsounder- sökning 2021.

279 Skolinspektionen (2015): Elevhälsa: Elevers behov och skolans insatser. Granskningsrapport 2015:05.

280 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

395

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

multiprofessionell organisation som även regleras av annan lagstift- ning än skollagstiftningen. Konsekvensen blir att elevhälsan inte in- tegreras i skolans utvecklingsarbete.281

Tillgången till stödfunktioner inom komvux varierar

Som tidigare nämnts omfattas komvux inte av skollagens krav på elev- hälsa eller särskilt stöd. Men behoven finns ändå. Inom komvux med sin heterogena målgrupp har många elever behov av olika former av stöd och individuella anpassningar, både inför och under studierna.

Det finns stora brister på specialpedagogisk kompetens inom kom- vux, något som Komvuxutredningen visade. Enligt utredningen har stödbehovet inom komvux ökat i och med att målgruppen förändrats. Till exempel har allt fler elever bland annat neuropsykiatriska funk- tionsnedsättningar, psykisk ohälsa och tidigare skolmisslyckanden bakom sig. För att kunna tillgodose målgruppernas behov bedömde Komvuxutredningen att kommunerna i högre grad behöver tillhanda- hålla sådant stöd.282

Utredningen fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning lyfte också behoven av ett stärkt stöd inom komvux på grund av den förändrade målgruppen. Dessutom pekade de på den bristande lik- värdigheten i tillgången till stöd och elevhälsa.283 Även Skolverket delar denna bild utifrån sina kontakter med huvudmän inom kom- vux.284 Specialpedagogiska skolmyndigheten beskriver också att till- gången till stöd för elever inom komvux varierar mellan olika kom- muner, i synnerhet för elever med funktionsnedsättning.285

Sammantaget finns det ingen tydlig nationell heltäckande bild av hur stödet inom komvux ser ut eller hur vanliga olika typer av stöd- funktioner är. För att få en bättre bild av hur elevhälsa och stödverk- samhet organiseras inom komvux och vilka behov som finns har Skol- verket ett pågående regeringsuppdrag att kartlägga detta. Uppdraget

281 Skolverket (2016): Redovisning av uppdrag om att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa.

282 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

283 SOU 2022:34 I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning.

284 Skolverket (2020): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2020. Skol- verket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

285 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014): Att studera som vuxen med funktionsnedsätt- ning – En fördjupad studie av studerandes erfarenheter.

396

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

ska redovisas senast den 15 mars 2023.286 Regeringen har också till- satt en utredning som bland annat ska analysera vilka åtgärder, till exempel förbättrad tillgång till stöd, som kan få fler elever att nå målen med sin utbildning i komvux.287

Styrningen av studie- och yrkesvägledningen är svag

Studie- och yrkesvägledningen är ett annat område där granskningar funnit omfattande skillnader mellan huvudmän och skolor. En av slutsatserna i Utbildningsutskottets uppföljning av studie- och yrkes- vägledningen i grund- och gymnasieskolan 2017 var att det fanns en stor variation när det gällde omfattningen och kvaliteten på den studie- och yrkesvägledning som eleverna får. En viktig förklaring enligt ut- skottet var huvudmännens och rektorernas varierande kunskaper och engagemang i frågor som gäller studie- och yrkesvägledning. Det på- verkar sättet på vilket de styr verksamheten lokalt.288

Att det finns brister i styrningen har också framkommit i andra studier. Skolinspektionen har pekat på att styrningen och ledningen av studie- och yrkesvägledningen är svag. Huvudmannen lämnar över ansvaret för vägledningen till rektorn som i sin tur lämnar vidare till vägledaren.289 Enligt Vägledningsutredningen fungerar inte formerna för att kartlägga elevernas behov tillfredställande, vilket leder till att vägledningen inte motsvarar elevernas varierande behov.290 Studier från Lärarnas Riksförbund har visat att studie- och yrkesvägledningen ofta ligger utanför det systematiska kvalitetsarbetet vilket leder till att resultat inte följs upp och utvärderas. Studie- och yrkesvägledare uppfattar inte heller att rektorn tar ansvar och ger förutsättningar för att studie- och yrkesvägledningen ska vara hela skolans ansvar.291

För att stärka studie- och yrkesvägledningen i skolväsendet och bidra till att fler elever får möjlighet att göra väl övervägda utbild- nings- och yrkesval har Skolverket 2020 fått i uppdrag att se över

286 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens skolverk. U2020/06271 (delvis), U2021/01369 (delvis), U2021/02806 m.fl.

287 Dir. 2022:84 Långsiktig och behovsanpassad yrkesutbildning för vuxna.

288 Riksdagens utbildningsutskott (2018): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan och gymnasie- skolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24.

289 Skolinspektionen (2013): Studie- och yrkesvägledning i grundskolan. Rapport 2013:5.

290 SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

291 Lärarnas Riksförbund (2017): Vägledning: En förutsättning för att lyckas i skolan och livet.

1 500 gymnasieelever om studie- och yrkesvägledningen de fick i grundskolan. Lärarnas Riksför- bund (2017): Vägledning måste bli hela skolans ansvar. Så tycker vägledarna att studie- och yrkes- vägledningen fungerar i praktiken.

397

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

och utveckla befintliga digitala verktyg för studie- och yrkesvägled- ning. Vid genomförandet av uppdraget ska Skolverket inhämta kun- skaper och erfarenheter från Arbetsförmedlingen och andra relevanta aktörer. Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2024.292

Det finns brister i studie- och yrkesvägledningen inom komvux

Inom komvux finns det brister i studie- och yrkesvägledningen, vad gäller både tillgång och kvalitet. Det här har flera tidigare utredningar berört.

• Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning kon- staterade att det saknas en nationell bild av hur studie- och yrkes- vägledningen inom komvux fungerar i praktiken samtidigt som det finns brister i tillgången till studie- och yrkesvägledning.293

•GRUV-utredningen konstaterade att det fanns stora skillnader mellan olika kommuner i tillgång till och organisation av studie- och yrkesvägledningen.294

• När det gäller komvux som särskild utbildning drog Komvux- utredningen liknande slutsatser om att studie- och yrkesvägled- ning av personal som har kompetens att möta elever med utveck- lingsstörning295 varierar stort mellan kommunerna.296

•KLIVA-utredningen beskrev bland annat brister i huvudmännens organisation av studie- och yrkesvägledningen inom komvux, vikten av ett strategiskt arbete med studie- och yrkesvägledning i kommunerna samt risker med en centraliserad studie- och yrkes- vägledning (se även avsnitt 5.5.3).297

292 Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Statens skolverk. U2017/02303/S (delvis), U2019/00162/S, U2019/01553/S m.fl.

293 SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

294 SOU 2013:20 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individ- anpassning och effektivitet.

295 Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning.

296 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden.

297 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

398

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Det finns en bristande tillgång till och utnyttjande av skolbibliotek

Eleverna i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska enligt skollagen ha till- gång till skolbibliotek.298 Men långt ifrån alla elever har ett bibliotek på sin skola.

Enligt den nationella biblioteksstatistiken fanns det 891 enskilda skolbibliotek som hade minst 20 timmars avsatt bemanning per vecka år 2019. 817 av skolbiblioteken fanns på kommunala grund- och gymnasieskolor och 73 fanns på fristående skolor.299 Totalt gick 556 000 elever i grundskolan och gymnasieskolan på skolor som hade tillgång till något av de 891 skolbiblioteken med minst halvtids- bemanning.300 Det ska jämföras med det totala antalet elever i grund- och gymnasieskolan var fler än 1 440 000 läsåret 2019/2020.301

I 84 kommuner saknades det helt enskilda skolbibliotek som var minst halvtidsbemannade. I 50 av dessa kommuner rapporterade folkbiblioteken att det fanns integrerade folk- och skolbibliotek. Det innebär att 34 kommuner saknade både halvtidsbemannade en- skilda skolbibliotek och integrerade folk- och skolbibliotek.302

Ställt i förhållande till antalet skolenheter var de kommunala gymnasieskolorna bäst försörjda med bibliotek, med i genomsnitt 1 skolbibliotek per 4 skolenheter. De fristående grundskolorna hade den lägsta bibliotekstätheten, med 1 skolbibliotek på 20 skolenheter.303 Skillnaderna i tillgång till bibliotek avspeglar sig i Skolverkets attityd- undersökningar där både elever och lärare i kommunala skolor ut- trycker att de är mer nöjda med skolbiblioteket än motsvarande grup- per i fristående skolor.304

Skolbiblioteken är inte integrerade i det pedagogiska arbetet

Skolinspektionen granskade 2018 skolbiblioteken som pedagogisk resurs. En av slutsatserna var att det fanns en stor variation mellan de granskade skolorna när det gällde såväl beståndet av böcker och

298 2 kap. 36 § skollagen.

299 Kungliga biblioteket. Bibliotek 2019. Offentligt finansierade bibliotek. Sveriges officiella statistik.

300 SOU 2021:3 Skolbibliotek för bildning och utbildning.

301 Skolverket: Samtliga skolformer och fritidshem – Barn/elever – Riksnivå. Tabell 1: För- skole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2019/20.

302 Kungliga biblioteket. Bibliotek 2019. Offentligt finansierade bibliotek. Sveriges officiella statistik.

303 Beräknat utifrån Skolverkets statistik över antalet elever och skolenheter. Tabell 1: För- skole- och skolenheter/fritidshem. Barn/elever läsåret 2019/2000.

304 Skolverket (2019): Attityder till skolan 2018.

399

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

media som vilken utbildning skolbibliotekarien hade, skolbibliote- kariens anställningsgrad och avsatt tid för arbete med skolbiblioteket.

Granskningen visade också att skolbiblioteken i låg utsträckning var en integrerad del av skolornas pedagogiska arbete. Rektorn tog oftast ansvar för skolbibliotekets fysiska förutsättningar som lokaler, mediebestånd och bemanning. Men rektorn tog inte på samma sätt ansvar för att skolbiblioteket skulle vara en integrerad del av skolans hela pedagogiska verksamhet.305.

Skillnaderna är stora i satsningar på läromedel

Elevers rätt till böcker och andra lärverktyg är reglerad i skollagen.306 Men det finns stora skillnader mellan huvudmän när det gäller inköp av läromedel.

Kommunernas totala inköp av läromedel 2019 uppgick enligt Läro- medelsföretagens statistik till 717 706 000 kronor. Enligt Läromedels- företagens beräkningar innebär det att kostnaderna för läromedels- inköp i genomsnitt utgjorde 0,6 procent av kommunernas kostnader för grundskolan. Räknat per elev kostade kommunernas inköp av läromedel 2019 i genomsnitt 660 kronor. Men bakom dessa siffror gömmer sig en betydande variation mellan kommuner, från som lägst 144 kronor per elev till som högst 2 691 kronor per elev.

När Läromedelsförfattarna i samarbete med Lärarnas Riksför- bund, Lärarförbundet och elevorganisationerna undersökte hur läro- medelssituationen såg ut var det bara en av tio lärare som ansåg att de kunde köpa in alla läromedel de behövde. Var femte tillfrågad lärare svarade att de inte kunde köpa in det mest nödvändiga. Rektorerna var över lag mer positiva till skolans möjligheter att fylla behoven av läromedel. Men även rektorer såg begränsningar av möjligheterna att köpa in läromedel, först och främst på grund av bristande ekonomiska förutsättningar.307

Skolinspektionen granskade under 2020 läromedelsstrategier med fokus på samhällsorienterande ämnen i årskurs 7–9. En slutsats från granskningen var att det i praktiken ofta är lärarna som ansvarar för att välja ut och kvalitetssäkra läromedel. Samtidigt uppgav många lärare

305 Skolinspektionen (2018): Skolbiblioteket som pedagogisk resurs.

306 9 kap. 8 §, 10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 §, 15 kap. 17 §, 18 kap. 17 § och

20 kap. 7 § skollagen.

307 Läromedelsförfattarna (2020): Rätten till kunskap. En rapport om läromedelssituationen i Sverige.

400

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

att de inte hinner med detta uppdrag. Skolinspektionen såg en risk i att rektorerna inte i tillräcklig utsträckning ger lärare förutsättningar att kvalitetssäkra läromedel. En konsekvens av en mindre aktiv styr- ning kan vara att kvalitetssäkringen av läromedel blir personbero- ende och därmed av varierande kvalitet. I slutändan finns det enligt myndigheten en risk att elever inte möter en likvärdig utbildning av hög kvalitet.308

Förslag har lämnats om starkare reglering av utbildningens olika funktioner samt om utveckling av personalen

Utredningar som har identifierat brister i driften av utbildningens olika delar har ofta landat i förslag om en tydligare styrning och star- kare reglering och i vissa fall ett ökat statligt ansvarstagande för delar av verksamheten. Andra prioriterade insatser rör utbildning och ut- veckling av personalen, något som också kommunerna efterlyser.

Starkare reglering av elevernas rätt

I flera fall har offentliga utredningar dragit slutsatsen att de stora skillnaderna mellan huvudmän och skolor när det gäller tillgången till och kvaliteten i utbildningens olika delar beror på att den natio- nella styrningen är för svag. Utredningarna har därför lagt förslag om tydligare reglering för att säkra likvärdig tillgång till utbildningens olika delar.

Det gäller exempelvis Vägledningsutredningen som ville se ett förtydligande av elevers tillgång till individuell karriärvägledning och tydligare krav på att individuell karriärvägledning ska erbjudas vid vissa tillfällen.309 Utredningen fler unga ska nå målen med sin gym- nasieutbildning har också föreslagit att elevernas tillgång till studie- och yrkesvägledning ska stärkas, bland annat genom att tydliggöra tillgången till studie- och yrkesvägledning, hur arbetet ska bedrivas och att vägledningen ska vara en del av skolans systematiska kvalitets- arbete. Utredningen har dessutom föreslagit en skyldighet att erbjuda elever som lämnar gymnasieskolan utan att ha nått examen och

308 Skolinspektionen (2021): Kvalitetssäkring och val av läromedel. Fokus på samhällsoriente- rande ämnen i årskurs 7–9.

309 SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.

401

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

samtliga elever som lämnar gymnasiesärskolan ett avslutande vägled- ningssamtal.310

Även Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel före- slog tydligare definitioner av både skolbibliotek och läromedel i skol- lagen. Därutöver ville utredningen att det skulle framgå av skollagen att skolbibliotek i första hand ska finnas på skolenheten och att de ska vara bemannade.311

Insatser för att utbilda och utveckla personal

En annan förklaring till elevers bristande tillgång till skolans olika kompetenser är att det råder brist på personal med rätt kompetens och hård konkurrens mellan huvudmän och mellan skolan och andra verksamheter. Det gäller exempelvis elevhälsan, där det har blivit svårare för kommunerna att rekrytera en del av de kompetenser och yrkesgrupper som det enligt skollagen ska finnas tillgång till. Flest vakanser återfinns bland specialpedagoger och psykologer. De främsta orsakerna är, enligt kommunerna, dels att tillgången till utbildade personer inom dessa yrkesgrupper är för låg, dels konkurrensen mellan kommunerna. Särskilt svårt att rekrytera kompetens har gles- bygdsskolor och skolor i socioekonomiskt utsatta områden.312

Enligt Sveriges Kommuner och Regioner är den viktigaste sats- ningen från staten för att förbättra elevhälsan att införa statliga kom- petensutvecklingssatsningar så att skolan bättre kan möta elevers olika behov och förutsättningar.313 Kommunerna ser också ett behov av att staten utbildar fler av de yrkesgrupper som ingår i elevhälsan.314

Ett annat område där det råder kompetensbrist är studie- och yrkesvägledningen. Läsåret 2020/2021 fanns det 1 095 tjänstgörande studie- och yrkesvägledare i den svenska grundskolan, vilket mot- svarade 741 heltidstjänster. Av dem hade 73 procent en studie- och yrkesvägledarutbildning. I gymnasieskolan tjänstgjorde 1 015 studie- och yrkesvägledare, motsvarande 723 heltidstjänster. 84 procent hade

310 SOU 2022:34 I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning.

311 SOU 2021:3 Skolbibliotek för bildning och utbildning.

312 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso- undersökning 2021.

313 Sveriges Kommuner och Landsting (2018): Nuläge och utmaningar i elevhälsan 2018.

314 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Nuläge och utmaningar i elevhälsan. Elevhälso- undersökning 2021.

402

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

en studie- och yrkesvägledarutbildning.315 För att öka tillgången på utbildade studie- och yrkesvägledare föreslog Vägledningsutredningen dels fler platser på studie- och yrkesvägledarprogrammen, dels kom- petensutvecklingsinsatser för skolans olika professioner.316

På liknande sätt föreslog Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel ett utökat antal utbildningsplatser inom biblioteks- och informationsvetenskap, eftersom det råder brist på personer med examen inom detta område.317

5.5.5 Inom komvux är samverkan med olika aktörer en central del av driften av verksamheten

Inom komvux rör organiseringen av utbildningen inte bara huvud- mannens egen verksamhet. En central del av driften av komvux hand- lar om att samverka med olika aktörer. Skolformens olika syften förutsätter samverkan med bland annat företrädare för arbetslivet. Samtidigt berör komvux flera politikområden – utbildning, arbets- marknad, integration och näringsliv – och har alltmer blivit ett verktyg för att hantera olika samhällsutmaningar. Även här krävs samverkan.

Samverkan med Arbetsförmedlingen är omfattande och viktig men samtidigt utmanande

Komvux och Arbetsförmedlingen har på många sätt samma mål- grupp, till exempel personer som står långt från arbetsmarknaden eller nyanlända som omfattas av etableringsprogrammet. Därför behöver samverkan med Arbetsförmedlingen vara utvecklad och omfattande. Denna samverkan är även till stora delar reglerad.

• När det gäller komvux i sfi finns ett krav i skollagen att huvud- mannen i samarbete med Arbetsförmedlingen ska verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och kan kombinera sin utbildning i svenska med andra aktiviteter som arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning.318

315 Skolverket. Sveriges officiella statistik. Grundskolan Personal Riksnivå. Tabell 6B: Studie- och yrkesvägledare, speciallärare och specialpedagoger läsåren 2011/12–2020/21. Skolverket. Sveriges officiella statistik. Gymnasieskola Personal Riksnivå. Tabell 6B: Studie- och yrkes- vägledare läsåren 2011/12–2020/21.

316 Ibid.

317 SOU 2021:3 Skolbibliotek för bildning och utbildning.

318 20 kap. 25 § skollagen.

403

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

• Inom etableringsprogrammet hänvisas de individer som omfattas av den så kallade utbildningsplikten av Arbetsförmedlingen att ansöka till utbildning inom bland annat komvux.319

• Inom statsbidraget för regionalt yrkesvux finns även ett krav på att utbildningsutbudet ska planeras efter samråd med Arbetsför- medlingen.320

Arbetsförmedlingen anordnar arbetsmarknadsutbildningar som till sitt innehåll kan ligga nära yrkesutbildningar inom komvux. Båda utbildningsformerna syftar ibland till arbete inom samma yrkes- områden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompetens- krav som ställs. Vid planering och dimensionering av yrkesutbildning inom komvux behöver därför även hänsyn tas till Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadsutbildningar, och vice versa. Relationen mellan yrkesutbildningar inom komvux och Arbetsförmedlingens arbets- marknadsutbildningar har tagits upp i flera olika sammanhang.321 Även här krävs en utvecklad samverkan på flera nivåer för att utbild- ningarna ska komplettera varandra snarare än att konkurrera.

Samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen lyfts i flera sammanhang som problematisk och utmanande.322 Det pågår därför flera insatser som ska underlätta och förbättra samverkan. Delega- tionen för unga och nyanlända till arbete (Dua), Skolverket samt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är några av de inblandade aktörerna, vid sidan av kommunerna och Arbetsförmedlingen.323 Arbetsförmedlingen har även i uppdrag att bland annat samverka med

319 Lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

320 20 § punkten 4 b förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

321 Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2018): Behov av utveckling för att motverka oönskad överlapp- ning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux. Dnr Af-2018/0039 5057. SOU 2019:3 Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Yrkesutbildning i Sverige – Arbetsmarknadsutbildningens roll i utbildningssystemet. SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensio- nering av gymnasial utbildning. Almega Utbildningsföretagen (2022): Yrkesutbildningen i Sverige.

322 Se t.ex. Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Anvisad att söka till reguljära studier och sen då? – Förslag till hur fler vuxna ska fullfölja en utbildning och komma i arbete. Delegationen för unga och nyanlända till arbete: Årsrapport 2021. Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2021. Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

323 Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2021): Samverkan med kommuner och Delegationen för unga och nyanlända till arbete – Återrapport. Delegationen för unga och nyanlända till arbete: Års- rapport 2021. Skolverket (2019): Redovisning av Skolverkets och Arbetsförmedlingens gemen- samma uppdrag om insatser för bättre samverkan. Arbetsförmedlingen och Skolverket (2021): Förbättrat informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och kommuner för att underlätta över- gångar till studier i kommunal vuxenutbildning.

404

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

kommuner om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten på såväl strategisk som operativ nivå. Arbetsförmedlingen ska också underlätta och bistå i samarbetet mellan kommuner och fristående aktörer.324

Samverkan med regioner har blivit alltmer framträdande

På senare år har regionerna blivit allt viktigare som den aktör som har ett regionalt utvecklingsansvar i länet eller länen.325 Flera statliga satsningar har inkluderat regionerna som samverkanspart till kom- vux. Till exempel finns det ett krav kopplat till statsbidraget för regio- nalt yrkesvux att de samverkande kommunerna ska planera sitt ut- bud efter samråd med den regionalt utvecklingsansvariga aktören.326 När det gäller statsbidraget för lärcentrum ska Skolverket vid sin fördelning av bidraget ta hänsyn till om samråd har skett med den regionalt utvecklingsansvariga aktören.327 Tillväxtverket har haft ett uppdrag under perioden 2018–2021 att stödja de regionala utveck- lingsansvariga aktörernas arbete med kompetensförsörjning till arbets- livet, bland annat inom tre utpekade fokusområden:

• Medverka i planeringen av utbud och inriktning för regionalt yrkes- vux inom komvux.

• Bidra till etablering av lärcentrum.

• Bidra till att etablera effektiva strukturer för validering på regio- nal nivå.328

Samverkan mellan regionalt utvecklingsansvariga aktörer och kom- vux håller på att utvecklas. Vanliga samverkansformer är olika nätverk, samverkansgrupper och träffar där olika aktörer ingår, till exempel chefer och rektorer för komvux, branschföreträdare samt myndig-

324 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Arbetsförmedlingen, A2021/02394, A2021/02331, A2018/00242 m.fl.

325 Samtliga regioner har sedan den 1 januari 2020 det regionala utvecklingsansvaret, vilket bland annat innefattar regionala utvecklings-, tillväxt- och kompetensförsörjningsfrågor.

326 20 § punkten 4 a förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

327 5 § punkten 4 förordningen om statsbidrag för lärcentrum.

328 Tillväxtverket (2022): Slutrapport av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjnings- arbete 2018–2021. N2017/07839/RTS.

405

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

heter. Den här typen av samverkan äger rum i samtliga regioner, men ser olika ut till sin utformning och omfattning.329

Genom den proposition som beslutats av riksdagen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning kommer regionernas roll i kompetensförsörjningen till arbetslivet att stärkas ytterligare. En grunduppgift i det regionala utvecklingsansvaret ska vara att be- döma regionens kompetensbehov inom privat och offentlig sektor på både kort och lång sikt.330 Detta kommer att möjliggöra en bättre matchning mellan utbildningen och arbetsmarknadens behov.

Samverkan med arbetslivet är viktig inom komvux

Komvux har fått en allt viktigare roll för kompetensförsörjningen till arbetslivet. Det förutsätter en nära samverkan med branscher och arbetsgivare. Samverkan handlar såväl om att planera och organisera utbildning i enlighet med det som efterfrågas på arbetsmarknaden, som om att till exempel tillhandahålla apl-platser och följa upp ut- bildning. Inom statsbidraget för regionalt yrkesvux finns dessutom ett krav på yrkesråd som ett forum för samråd mellan företrädare för utbildningen och arbetslivet. Yrkesrådet ska bland annat medverka till att utveckla samverkan mellan utbildning och arbetsliv samt bidra till ett lärande i arbetslivet med hög kvalitet.331

För komvux i sfi anger skollagen att utbildningen ska kunna kom- bineras med förvärvsarbete. Dessutom anges att huvudmannen ska samråda med berörd arbetsgivare och den lokala arbetstagarorgani- sationen som arbetsgivaren är bunden till genom kollektivavtal. Sam- rådet ska handla om arbetstagarens deltagande i utbildningen och ut- bildningens förläggning.332

Skolverket beskriver att det finns ett stort behov av att utveckla samarbetet mellan kommuner och arbetsgivare när det gäller att an- ordna yrkesutbildningar, utbildningarnas innehåll samt genomföran- det av apl och lärlingsutbildning.333

329 Tillväxtverket (2022): Slutrapport av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjnings- arbete 2018–2021. N2017/07839/RTS. Tillväxtverket (2020): Regionalt tillväxtarbete 2019 – Insatser och resultat under det gångna året. Rapport 0322.

330 Prop. 2021/22:159 Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Bet. 2021/22:UbU25, rskr. 2021/22:411.

33117–18 §§ förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

332 20 kap. 26–27 §§ skollagen.

333 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Skolverket (2022): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbildning 2022 – En lägesbild av utvecklingen inom komvux.

406

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

5.5.6 Skolans lokaler och måltider hanteras ofta gemensamt för kommunen

Flera av de frågor som rör organisationen och den dagliga driften av utbildningen återkommer även inom andra delar av den kommunala verksamheten. De hanteras därför också ofta gemensamt för hela kom- munen. Det gäller exempelvis den strategiskt viktiga lokalfrågan, men även skolmåltiderna.

Lokalförsörjningen är en viktig strategisk fråga för kommunen

Lokalerna är den näst största kostnadsposten för skolan, efter under- visningen. Lokalförsörjningen är i regel inte ett ansvar för den en- skilda skolan utan en viktig kommunstrategisk fråga.

Det finns i huvudsak tre organisationsformer för kommunal fastig- hetsförvaltning. Förvaltningen av fastigheterna kan skötas av

• verksamheten

• en anslagsfinansierad fastighetsenhet

• en hyresfinansierad fastighetsenhet.

Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är den tredje varian- ten den mest framträdande. Skolförvaltningen hyr då sina lokaler av kommunens fastighetsenhet som förvaltar skolorna. Särskilt större kommuner har valt att bolagisera fastighetsbeståndet. Kommunen hyr då lokalerna av det kommunala fastighetsbolaget. Utöver flexi- bilitet ska hyressituationen även ge hyresgästen incitament till ett effektivt och resurssnålt användande vid anpassning av ytan efter det egna behovet. Dessutom syftar internhyressystemet till att ge en överblick av kommunens samlade lokalkostnader och av hur lokalerna nyttjas.334

Kommuner kan bygga och äga sina lokaler själva eller hyra lokaler av ett privat fastighetsbolag. Det förstnämnda dominerar. Men någon statistik på fördelningen mellan ägda och hyrda verksamhetslokaler i kommunerna finns inte.

334 Sveriges Kommuner och Regioner (2021): Internhyra. Rätt incitament för effektiva lokaler.

407

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

En variant som har uppmärksammats på senare år är att kom- muner säljer sina lokaler till ett fastighetsbolag för att få in kapital, och sedan hyr samma lokaler av den nya fastighetsägaren.335 SKR har i en rapport identifierat och analyserat olika typer av finansierings- former för kommunernas verksamhetslokaler. Slutsatsen är att alter- nativet att äga är mest ekonomiskt fördelaktigt för kommunen på längre sikt. De årliga kostnaderna är lägre och minskar över tid. SKR menar att det därmed behöver finnas andra vinster med att hyra lokalerna, för att kompensera för den skillnad som uppstår till ägar- alternativens fördel. Vid kortsiktiga behov för att exempelvis hantera tillfälliga svängningar, är hyresalternativet mer fördelaktigt.336 Kom- munsektorns största kreditgivare, Kommuninvest, har kommit till en liknande slutsats.337

Kommunerna ser ett behov av underhåll och nybyggnation

Investeringsbehovet i verksamhetslokaler är en viktig del i kommunens budget- och planeringsarbete. Det handlar om att planera såväl för investeringsutgifter och därmed finansierings- och likviditetsfrågor som för tillkommande drifts- och kapitalkostnader. Utmaningen för den strategiska lokalresursplaneringen är att matcha den framtida demografiska utmaningen med ändamålsenliga lokaler.

Många av skolans lokaler är slitna och i behov av renovering. Den kommunala sektorn byggdes ut kraftigt under 1960- och 1970-talen. 50 procent av verksamhetslokalerna är uppförda under perioden 1960–1980. I vissa fall är lokalerna i så dåligt skick att det enda alter- nativet är rivning.338

I Ekonomirapporten för maj 2019 beräknade SKR, baserat på enkätsvar från kommunerna, att det fanns behov av cirka 390 grund- skolor och 35 gymnasieskolor bara under åren 2019–2022. Behovet motiveras dels av en ökning av barn i aktuella åldrar, dels av att gamla skolor behöver ersättas eller renoveras.339

335 Dagens Nyheter 2021-05-27: ”Kritiserade hyresupplägg på frammarsch i kommunerna”. www.dn.se/ekonomi/kritiserade-hyresupplagg-pa-frammarsch-i-kommunerna/ (hämtad 2022-02-18).

336 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Äga eller hyra verksamhetslokaler.

337 Kommuninvest (2022): Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – viktiga överväganden för offentliga aktörer. Kommuninvest (2021): Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn?

338 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Äga eller hyra verksamhetslokaler.

339 Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Ekonomirapporten maj 2019.

408

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Måltidsverksamheten hanteras ofta gemensamt i kommunen

Vissa delar av skolans verksamhet är inte unika för skolan, utan åter- kommer även i andra kommunala verksamheter. Det gäller exem- pelvis måltider, som inte bara serveras inom skolan, utan också inom andra kommunala verksamheter, såsom förskolan och äldreomsorgen. Måltidsverksamheten inom skolan är därför ofta samordnad med övrig måltidsverksamhet i kommunen under en gemensam chef.

Livsmedelsverket kartlade offentliga måltider 2018. 73 procent av de svarande kommunerna angav då att de hade en samlad organisa- tion för måltidsverksamheten inom kommunen medan 20 procent angav att de hade en organisation som var uppdelad på förvaltningar eller liknande. 7 procent angav att de hade en annan lösning, varav flera uppgav att hela måltidsverksamheten låg ute på entreprenad.

I 89 procent av kommunerna fanns det en eller flera måltidschefer eller motsvarande. Måltidschefen är en tjänsteperson med någon form av ansvar för måltiderna i förskola, skola och äldreomsorg. Det vanligaste var att en måltidschef organisatoriskt fanns placerad i en serviceförvaltning. I kommuner som hade flera måltidschefer var dessa placerade på de förvaltningar som ansvarade för förskola och skola respektive äldreomsorg.

Kartläggningen visade också att det var relativt vanligt att det fanns ett tillagningskök på skolan. Men även om många skolor hade ett eget kök skedde planeringen av maten ofta centralt.340

5.5.7 Digitala lösningar för skolans administration är svåra för huvudmännen att hantera

I den dagliga driften av utbildningen ingår också administration. Administrativt arbete utgör en stor del av arbetstiden för skolans per- sonal. Huvudmän och skolor använder många olika digitala lösningar för att hantera administrationen. Men det är samtidigt ett område som är svårt att hantera för många huvudmän.

340 Livsmedelsverket (2018): Fakta om offentliga måltider 2018.

409

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Skolans personal lägger mycket tid på administration

Inom skolväsendet finns det många anställda som har administration som en huvudsaklig uppgift. Enligt Sveriges Kommuner och Regio- ners personalstatistik var 2 056 administratörer sysselsatta inom grund- skolan och 947 inom gymnasieskolan i november 2020. Till det kom- mer ytterligare personal som också kan ha administrativa uppgifter, såsom personal som sysslar med ledningsarbete (7 535 anställda i grundskolan och 1 840 i gymnasieskolan) eller handläggare (1 206 re- spektive 590 anställda).

Men även lärare administrerar. Det finns ingen enhetlig definition av administration. När Skolverket 2012 undersökte lärarnas tidsanvänd- ning var slutsatsen att cirka 13 procent av deras arbetstid gick åt till praktiskt och administrativt arbete, som att

• plocka fram arbetsmaterial, iordningställa lokaler, hantera datorer och kopiera material

• administrera elevfrånvaro, ledighetsansökningar, nationella prov, klasskassor och kontakter med sociala myndigheter

• arrangera föräldramöten, skriva veckobrev, lägga ut information på skolans webbplats samt hantera ”öppna hus”.

En annan definition av administration är att allt arbete som inte direkt hänför till undervisning eller lärande kan räknas som admini- strativt arbete. Med en sådan definition är det fler uppgifter som kan definieras som administrativa, exempelvis

• individuella utvecklingsplaner

• betygssättning och omdömen

• planering och genomförande av utvecklingssamtal

• hantering av uppgifter om elever och vårdnadshavare

• kommunikation med elever och vårdnadshavare

• planering och schemaläggning

• närvarohantering.

410

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Räknat på detta sätt lade lärarna i Skolverkets undersökning 40 pro- cent av sin tid på administration. För en utförligare beskrivning av lärares och skolledares administrativa arbete se avsnitt 5.5.2 och 7.3.5.

Brister i administrativa it-system skapar stress

För att hantera olika administrativa processer använder huvudmän och skolor ofta digitala lösningar.

Ett exempel är de digitala lärplattformar som lärare använder för att dokumentera och administrera sitt arbete. Enligt en undersök- ning från Lärarförbundet använder åtta av tio lärare ett sådant verk- tyg för att dokumentera elevernas lärande i olika avseenden.341

Lärplattformarna syftar till att förbättra elevernas lärande. Men när Lärarförbundet undersökte lärares erfarenhet av lärplattformar fann de att lärarna i stället uppfattade att plattformarna innebar onödigt extraarbete. Lärplattformarna gav inte tillräckligt stöd för elevers lärande samtidigt som de medförde merarbete och tog onödig tid från planeringen av undervisningen. Lärare behövde fortfarande i hög grad föra egen dokumentation och många skulle inte använda platt- formarna om de inte var tvungna. Tiden för planering av undervis- ningen reducerades som en konsekvens av detta.342

I en liknande undersökning fann Lärarnas Riksförbund att det bara var en liten andel av lärarna, cirka fyra av tio, som ansåg att digi- tala lösningar hade förbättrat arbetet med dokumentationen. Endast hälften av lärarna ansåg att arbetet med diverse administrativa arbets- uppgifter förbättrats via digitala lösningar. Nästan 40 procent av lärarna upplevde också att it-supporten på skolan fungerade dåligt.343 Huvudmän har i en undersökning från Skolverket påtalat att det är svårt att få leverantörer av lärplattformar och andra system att ut- forma lösningar som fungerar för de olika skolornas specifika behov.344

341 Lärarförbundet (2019): Stör- eller stödfunktion? En rapport om lärplattformar.

342 Ibid.

343 Lärarnas Riksförbund (2020): Lärarna om digitaliseringen.

344 Skolverket (2020): Huvudmännens arbete med skolans digitalisering. Rapport 2020:5.

411

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

Det finns önskemål om ökat statligt ansvar för skolans it-lösningar

Det finns en förhållandevis stor samsyn från olika aktörer inom skolan att det behövs en bättre nationell samordning av skolans it-lösningar.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har i en överenskom- melse med regeringen åtagit sig att uppmärksamma och genomlysa övergripande behov hos huvudmännen när det gäller digitaliseringen av skolan.345

Ett problem som SKR har identifierat är att de olika it-tjänster och lärresurser som dagligen används i verksamheterna inte är inter- operabla, det vill säga de kan inte kommunicera med varandra. Data upplevs som inlåsta i olika it-tjänster och informationsflödet fun- gerar inte som det borde. Det skapar frustration och ineffektivitet, och utgör en säkerhetsrisk i skolväsendets administration. Dessutom begränsar det möjligheten att använda data.

Att huvudmännen inte kommer åt verksamhetsdata kan ha olika orsaker, bland annat omoderna avtal med it-leverantörerna och bris- tande kunskap om upphandlingar. Men det kan också vara så att huvudmännen inte ställer krav på leverantörerna utifrån befintliga standarder och integrationslösningar.

Enligt SKR upplevs frågor om interoperabilitet, säkerhet och in- formationsförsörjning som svåra för de flesta huvudmän att sätta sig in i och ta beslut om på egen hand. Det är ett område som enligt SKR kräver samlad expertis, stöd och en tydligare nationell samordning.346 Ett större nationellt ansvarstagande efterlystes också av de ut- redare som 2016 på uppdrag av Skolverket undersökte stödet för admi- nistration i skolan. Utredarnas slutsats var att det inte är effektivt att respektive kommun, skola eller lärare själv ska välja verktyg, hantera svåra tekniska frågor och lösa juridiska problem eller integritetspro- blem. Frågor borde i stället hanteras generellt för hela skolväsendet. Det kan handla om att genomföra nationella upphandlingar av system och teknik för att påskynda och underlätta införandet av nya lös- ningar. Det kan också handla om att skolhuvudmännen har riktlinjer

och rekommendationer att luta sig mot.347

345 Sveriges Kommuner och Landsting (2019): #skolDigiplan. Nationell handlingsplan för digita- lisering av skolväsendet.

346 Ibid.

347 Groth, Johan & Hultin, Jörgen (2016): IT-stöd för lärarnas administrativa arbete. Bilaga 2 till Skolverket (2016): Redovisning av uppdraget om att föreslå nationella IT-strategier för skol- väsendet, Dnr U2015/04666/S.

412

SOU 2022:53

Skolans ledning och drift

Krav på statliga satsningar har även lyfts fram av lärarnas fackliga företrädare. Lärarnas Riksförbund har efterlyst en nationell satsning på digitala system för skoladministration och lärardokumentation. Enligt Lärarnas Riksförbund är det inte rimligt att olika huvudmän upphandlar egna system. Det är både dyrt och onödigt krångligt med tanke på att lärarna måste lära sig nya system om de byter tjänst.348

Skolverket har ett samordnande uppdrag för skolans digitalisering

Skolverket är sedan februari 2020 sektorsansvarig myndighet för skolans digitalisering. Enligt sin instruktion har Skolverket ett samlat ansvar inom ramen för sitt verksamhetsområde när det gäller de statliga insatserna för att ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad måluppfyllelse och likvärdighet, vilket innefattar att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda myndig- heter och andra relevanta parter.349 Myndigheten sammanfattar det själv som att man är ansvarig för att skolväsendet på bästa möjliga sätt ska kunna ta tillvara digitaliseringens möjligheter för ökad mål- uppfyllelse och likvärdighet.350 Skolverket har också sedan 2018 haft i uppdrag att arbeta med att främja digitaliseringen inom skolväsen- det och med att underlätta för skolor och huvudmän att ta tillvara digitaliseringens möjligheter i undervisning och administration.351

För att främja skolväsendets digitalisering erbjuder Skolverket olika kompetensutvecklingsinsatser. Skolverket vill också driva på arbetet med standardisering för att underlätta administrationen inom skolväsendet.352 Det gör myndigheten bland annat genom Forum för informationsstandardisering i skolväsendet (FFIS). Forumet leds av Skolverket och i styrgruppen ingår representanter från SKR och Swedish Edtech Industry. I forumets aktiviteter, utvecklingsforum och olika arbetsgrupper erbjuds företrädare för andra myndigheter,

348 Lärarnas Riksförbund (2020): Lärarna om digitaliseringen.

349 18 § punkten 7 förordningen med instruktion för Statens skolverk.

350 Skolverket (2022): Sektorsansvar för skolans digitalisering. www.skolverket.se/om-oss/var- verksamhet/skolverkets-prioriterade-omraden/digitalisering/sektorsansvar-for-skolans- digitalisering (hämtad 2022-08-29).

351 Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens skolverk. U2018/04029/GV (delvis). U2018/04617/GV. Uppdraget har sedan upprepats i regleringsbreven för åren 2019–2022.

352 Skolverket (2022): Så arbetar Skolverket för skolans digitalisering. www.skolverket.se/om- oss/var-verksamhet/skolverkets-prioriterade-omraden/digitalisering/sa-arbetar-vi-med- skolans-digitalisering (hämtad 2022-02-18).

413

Skolans ledning och drift

SOU 2022:53

nationella organisationer av huvudmän, företrädare för enskilda huvud- män och leverantörer att delta.353

I november 2021 gick Skolverket för första gången ut och rekom- menderade en teknisk standard, och myndigheten kommer även att utgå från standarden i egna utvecklingsarbeten. I standarden ingår en överenskommelse om hur olika it-system ska kommunicera med varandra och hur data ska överföras från ett system till ett annat.354

Ett förvaltningsgemensamt utvecklingsarbete leds av DIGG

Effektivisering genom digitalisering är inte en specifik skolfråga, utan berör hela den offentliga sektorn. Myndigheten för digital för- valtning, DIGG, har regeringens uppdrag att leda arbetet med att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för att infor- mation ska kunna utbytas på ett säkert och effektivt sätt. I arbetet ingår att analysera förutsättningar för kommuner och regioner att delta i den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen.

353 Skolverket (2022): Forum för informationsstandardisering i skolväsendet. www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverkets-prioriterade- omraden/digitalisering/forum-for-informationsstandardisering-i-skolvasendet (hämtad 2022-02-18).

354 Skolverket (2021): Skolverket rekommenderar en gemensam teknisk standard – ska underlätta för skolor. Pressmeddelande 2021-11-09. www.skolverket.se/om- oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2021-11-09-skolverket-rekommenderar-en- gemensam-teknisk-standard---ska-underlatta-for-skolor (hämtad 2022-02-18).

414

6 Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Ekonomiska resurser har stor betydelse för möjligheten att till- handahålla en likvärdig skola av hög kvalitet i alla delar av landet. Ett statligt huvudmannaskap för skolan skulle innebära att staten fullt ut finansierar och fördelar resurser till skolan.

I detta kapitel beskriver utredningen hur finansieringen och re- sursfördelningen ser ut i dag. Inledningsvis ger vi en övergripande bild av skolans finansiering. Därefter redogör vi för kostnaderna för skolan och hur dessa har utvecklats över tid. Vi gör också nedslag i skolan som en del av den statliga och den kommunala ekonomin och studerar relationen däremellan. Avslutningsvis redogör vi för vilka regler som gäller för resursfördelningen inom skolan i dag och stu- derar hur tillämpningen av dessa förhåller sig till nationellt beslutade mål om till exempel skolans kompensatoriska uppdrag.

6.1 Skolans finansiering – nuläge och historik

I detta avsnitt beskriver utredningen kort hur skolans finansiering ser ut i dag. Vi redogör också för hur finansieringen har sett ut vid tidpunkten inför, under och efter kommunaliseringen.

6.1.1 Skolan finansieras av kommunalskatt och av generella och riktade statsbidrag

Den svenska skolan är i princip helt finansierad av offentliga medel. Det är kommunerna som via kommunalskatten finansierar skolan och andra delar av kommunsektorn.1 Därutöver får kommunerna

1 Kommunernas rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter framgår av 14 kap. 4 § regeringsformen.

415

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

generella statsbidrag som i huvudsak fördelas utifrån det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet.2 Att statsbidragen är generella inne- bär att de finansierar kommunernas olika verksamheter och inte är specialdestinerade till exempelvis skolan. Dessa statsbidrag disponerar alltså kommunerna fritt. Utöver kommunalskatten och de generella statsbidragen har kommuner även egna verksamhetsintäkter, finansiella intäkter samt riktade statsbidrag till skolan och andra verksamheter.

Skolväsendet inkluderar också skolformer som är statliga: special- skolan och sameskolan. Dessa finansieras via statliga anslag samt av- gifter från kommunerna.

6.1.2 Grunden för dagens finansieringssystem lades i samband med kommunaliseringen

Dagens system med ett stort kommunalt finansieringsansvar för skolan etablerades 1993. Dessförinnan fanns ett kortlivat statligt sek- torsbidrag som tillkom i samband med kommunaliseringen och upp- hörde två år senare. Innan dess finansierade staten främst specifika uppgifter i skolan.

Innan kommunaliseringen finansierades skolan genom riktade statsbidrag och kommunala skatter

Innan kommunaliseringen finansierade alltså staten specifika upp- gifter i skolan genom specialdestinerade statsbidrag. Främst var det kostnader som relaterade till undervisningen. Under 1970-talet finan- sierade staten i princip alla lönekostnader för lärare och skolledare medan kommunerna stod för andra personalkostnader och skolans övriga kostnader.3

Driftbidraget till grundskolan bestod av ett stort antal delar

Den 1 juli 1978 infördes ett nytt statsbidragssystem för grundskolan som, med vissa justeringar, var verksamt ända fram till kommunali- seringen.

2 Stödet för tillämpningen av det kommunala utjämningssystemet följer bl.a. av 14 kap. 5 § regeringsformen.

3 DsU 1987:1 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.

416

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Det nya systemet innebar att staten lämnade statsbidrag för drif- ten av skolan med följande delar:

• skolledningsresurser

• basresurser

• förstärkningsresurser

• tilläggsbidrag

• stödundervisning i svenska

• hemspråksundervisning

• kallortstillägg

• finskspråktillägg

• viss praktisk lärarutbildning

• vissa socialavgifter.

Jämfört med tidigare statsbidragssystem innebar reformen att resur- serna kunde användas friare och att det administrativa arbetet för- enklades. Vissa specialdestinerade statsbidrag fanns kvar, men en rad av dem ersattes av bas- och förstärkningsresurserna.4

De tre största bidragsposterna i grundskolans statsbidragssystem var vid denna tid basresurserna, förstärkningsresurserna och bidra- gen till vissa sociala avgifter. Dessa bidragsposter motsvarade drygt 80 procent av det totala bidraget till grundskolan.5

Basresurserna utgjorde den statliga grundfinansieringen och syftade till att tillgodose generella behov som är gemensamma för alla elever. En skolenhet kunde få en eller flera basresurser. Hur många bas- resurser skolan fick grundade sig på elevantalet i respektive årskurs. I normalfallet utgick en basresurs till varje påbörjat 25-tal elever i årskurserna 1–3 och till varje påbörjat 30-tal elever i årskurserna 4–9. Tilldelningen av basresurser beslutades av länsskolnämnderna. Bas- resursernas storlek fastställdes för varje årskurs med utgångspunkt i hur många undervisningstimmar eleverna i den årskursen skulle få per vecka enligt timplanen. Det fanns också en glesbygdsgaranti som

4 Prop. 1977/78:85 Nytt statsbidrag till grundskolan m.m.

5 Ds 1990:32 Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

417

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

innebar en ökning av basresursens storlek för små skolor i glesbygd. Basresurserna utgjorde ungefär tre fjärdedelar av statens bidrag.6

Förstärkningsresurserna syftade till att tillgodose särskilda behov av stöd och beräknades schablonmässigt utifrån antalet grundskole- elever i kommunen. Resurserna uttrycktes i veckotimmar per elev. Huvuddelen av förstärkningsresurserna gick direkt till kommunerna, men en mindre del gick till länsskolnämnderna för att möjliggöra differentiering mellan länen och kommunerna.7

Vad gäller nivån på den statliga finansieringen av grundskolan upp- gick den under 1980-talet till drygt hälften av grundskolans totala kostnader.8

Även driftbidraget till gymnasieskolan bestod av ett stort antal delar

Liksom för grundskolan bestod statens driftbidrag till gymnasie- skolan innan kommunaliseringen av flera delar:

• skolledningsbidrag

• allmänt undervisningsbidrag

• särskilt undervisningsbidrag

• särskilda lönekostnadsbidrag

• socialavgiftsbidrag.

Därutöver tillkom flera andra riktade statsbidrag, bland annat för studie- och yrkesvägledning samt gymnasial lärlingsutbildning.9

De största bidragsposterna i driftbidraget var det allmänna under- visningsbidraget och bidragen till sociala avgifter. Dessa utgjorde till- sammans cirka 80 procent av det totala bidraget. Det allmänna under- visningsbidraget byggde på en schabloniserad tilldelning av lärartimmar utifrån antalet elever. I praktiken handlade det alltså om ett statsbidrag för lärarlöner.

6 Prop. 1977/78:85 Nytt statsbidrag till grundskolan m.m.

7 Ibid.

8 SCB (1988): Statistisk årsbok.

9 Ds 1990:32 Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

418

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Vid tidpunkten strax före kommunaliseringen var gymnasieskolan till 46 procent statligt finansierad, 45 procent kommunalt och 9 pro- cent finansierad av landstingen.10

Ersättningen i kommunal vuxenutbildning byggde på statligt beslutade ramar

I statsbidragssystemet som föregick kommunaliseringen hade finan- sieringen av kommunal vuxenutbildning (komvux) en stark koppling till den statligt beslutade dimensioneringen av vuxenutbildningen.

Riksdagen fattade årligen beslut om dimensioneringen av vuxen- utbildningen i form av en total kostnadsram. Utifrån denna ram fattade regeringen sedan beslut om riksramar för de olika delarna av vuxen- utbildningen. Därefter var det Skolöverstyrelsen som fördelade riks- ramarna mellan de olika länen. Slutligen var det länsskolnämnderna som fördelade länsramarna på de ingående kommunerna i respektive län.11

Statsbidraget till komvux hade schabloniserats i slutet av 1980- talet och bestod vid tidpunkten strax före kommunaliseringen av följande delar:

• skolledningsbidrag

• undervisningsbidrag

• särskilda lönekostnadsbidrag

• socialavgiftsbidrag

• schablontillägg.

Statsbidraget utgick från de av länsskolnämnden fastställda ramarna per kommun. Därutöver fanns även ett antal andra riktade stats- bidrag, bland annat för handikappåtgärder.12

Komvux finansierades precis före kommunaliseringen till 81 pro- cent av staten, 14 procent av kommunerna och 4 procent av lands- tingen.13

10 SCB (1988): Statistisk årsbok.

11 Ds 1990:32 Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

12 Ibid.

13 SCB (1988): Statistisk årsbok.

419

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Ett statligt sektorsbidrag till skolan infördes 1991

I samband med kommunaliseringen beslutade regeringen om ett nytt statsbidragssystem för grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbild- ningen.14 Det började gälla den 1 juli 1991. Genom det nya systemet infördes ett sektorsbidrag till skolan. Sektorsbidraget ersatte det stora antalet specialdestinerade statsbidrag som hade riktats till specifika delar inom skolverksamheten. Nu skulle skolan inte detaljstyras mer, utan huvudmännen skulle fritt kunna använda sektorsbidraget för olika ändamål inom skolan.

Syftet med sektorsbidraget var att ge kommunerna ekonomiska förutsättningar för att bedriva en likvärdig skolverksamhet. Reger- ingen ansåg att det var nödvändigt med ett ökat lokalt ansvar om skolan skulle kunna utvecklas och hålla en god kvalitet. Verksam- heten skulle få ta ett större ansvar för planering och genomförande, och skolpersonalen skulle få ett större inflytande. Detta skulle, enligt regeringen, leda till en bättre skola.15

Sektorsbidraget betalades ut gemensamt för grundskolan, gym- nasieskolan och vuxenutbildningen, men beräknades separat efter olika beräkningsmodeller per skolform. En viktig utgångspunkt var att sektorsbidraget skulle förenkla tilldelningen av statliga resurser och vila på strukturella och demografiska faktorer som kommunerna inte kunde påverka. Därmed byggde beräkningsmodellerna i hög grad på schabloner.16

Modellen för grundskolan bestod av två delar: dels en grund- resurs, dels en specialresurs. Grundresursen utgjorde knappt 90 pro- cent av det totala bidraget till grundskolan och skulle ge alla kom- muner grundläggande förutsättningar att bedriva skolverksamheten. Specialresursen syftade till att kompensera kommuner som, givet sitt elevunderlag, hade ett relativt större behov av stödinsatser. En viktig utgångspunkt i modellen var att minimera stora omfördelnings- effekter mellan kommuner. Därför var grundresursen, som alltså stod för merparten av det totala grundskolebidraget, konstruerat så att alla kommuner gick in i det nya bidragssystemet på samma nivå som gällde innan.17

14 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76.

15 Ibid.

16 Ds 1990:32 Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

17 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76.

420

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

För gymnasieskolan utgick beräkningsmodellen från antalet indi- vider i åldern 16–19 år per kommun. Modellen innehöll även en kost- nadsfaktor som tog hänsyn till skillnader i kostnader mellan olika studievägar. I likhet med grundskolan utgick modellen från de ersätt- ningsnivåer som hade gällt i det tidigare bidragssystemet. Men en viktig skillnad var att sektorsbidraget gick till en elevs hemkommun och inte till den kommun där eleven gick i gymnasieskolan. Samtliga kommuner fick alltså del av sektorsbidraget oavsett om de hade en egen gymnasieskola eller inte. Vid denna tidpunkt saknade cirka 30 procent av kommunerna egna gymnasieskolor. Det här ledde till att ett system med interkommunala ersättningar utvecklades.18

För både grund- och gymnasieskolan fanns ett geografiskt be- tingat strukturellt kriterium som syftade till att dämpa det annars helt proportionella förhållandet mellan förändringar av antalet elever och bidragets storlek. Kriteriet utgick från antalet elever per kvadrat- kilometer och innebar att genomslaget av förändringar i antalet elever i modellen var generösare för glesa kommuner än för täta. Till exem- pel innebar kriteriet, vid en positiv utveckling av antalet elever, att glesa kommuner fick en högre ersättning per tillkommande elev än vad täta kommuner fick.19

När det gällde komvux omfattade sektorsbidraget det som i dag utgörs av komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Modellen utgick från statens totala bidrag till motsvarande vuxenutbildning i det tidigare bidragssystemet. Dessa resurser fördelades sedan till kom- munerna efter olika strukturella kriterier. Viktiga kriterier var till exempel antalet invånare i åldern 20–64 år, andelen invånare med enbart grundutbildning och andelen utländska medborgare i kom- munen. Liksom för gymnasieskolan var en viktig skillnad jämfört med tidigare statsbidragssystem att resurserna delades ut till hem- kommunen i stället för den anordnande kommunen. Därmed stärktes varje kommuns ansvar för att tillgodose de egna invånarnas behov av vuxenutbildning jämfört med tidigare.20

18 Ds 1990:32 Rapport om nytt statsbidragssystem för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.

19 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan. Bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76.

20 Ibid.

421

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Sektorsbidraget till skolan avvecklades efter två år

År 1993 avvecklades sektorsbidraget till skolan. I stället infördes ett generellt statsbidrag som skulle vara ett komplement till kommu- nernas egna skatteinkomster. Nu skulle staten inte längre detaljstyra kommunerna, utan de skulle få fatta egna beslut om hur resurserna skulle fördelas till de olika verksamheterna inom kommunen. Sam- tidigt infördes ett så kallat utjämningsbidrag, som var en föregångare till dagens kommunala utjämningssystem. Det nya utjämningsbidraget bestod av två delar:

• en del som skulle utjämna kommunernas olika skatteinkomster

• ett tillägg eller avdrag för opåverkbara skillnader i strukturella för- hållanden.21

Motiven för att införa ett generellt statsbidrag var att öka kommu- nernas handlingsfrihet och låta dem göra egna prioriteringar mellan olika verksamheter. En större möjlighet till lokal anpassning och lokalt ansvar skulle, enligt regeringen, stimulera utveckling och ny- tänkande. Kommunerna skulle också kunna använda sina resurser mer effektivt.22 Statsbidragsomläggningen gjordes dessutom för att kommunerna skulle kunna anpassa sina kostnader till det samhälls- ekonomiska läge som följde av den ekonomiska krisen i början av 1990-talet.23

Statsbidragsreformen 1993 innebar att det tidigare sektorsbidraget inordnades i utjämningsbidraget till kommunerna, utan att några be- loppsnivåer förändrades nämnvärt. Det fanns visserligen ett sam- hällsekonomiskt motiverat sparkrav på 7,5 miljarder kronor som det nya utjämningsbidraget fick bära, där det tidigare sektorsbidraget ingick som den största delen. På det sättet går det att argumentera för att reformen inte skedde helt statsfinansiellt neutralt, även om det inte är möjligt att säga hur stor del av anslagsminskningen som i praktiken utgjordes av det tidigare sektorsbidraget. Men tanken var

21 Prop. 1991/92:150 Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. Bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345.

22 Prop. 1991/92:150 Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m.

23 SOU 1991:98 Kommunal ekonomi i balans – Statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer.

422

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

att statsbidragsreformen bara skulle vara av principiell karaktär och lämna beloppsnivåerna oförändrade.24

Utvecklingen av statsbidragssystemen under 1990-talet gick mot en allt större grad av frihet för kommunerna

Som framgår ovan innebar de skiften av statsbidragen till skolan som ägde rum under 1990-talet en allt större flexibilitet för kommunerna. På några år gick utvecklingen från ett statsbidragssystem som detalj- styrde skolans organisation till ett statsbidragssystem med långt- gående frihet för kommunerna att använda resurserna – både inom och utanför skolverksamheten.

För att åskådliggöra hur statsbidragssystemen innan, under och efter kommunaliseringen förhöll sig till varandra redovisas nedan en schematisk sammanfattning.

Tabell 6.1 Statsbidragsreformerna under 1990-talet

Före 1991

1991–1993

Efter 1993

Staten finansierade	Staten gav ett riktat sektors-
specifika uppgifter i	bidrag till kommunerna för
skolan, framför allt	driften av skolan, utan att
undervisningskostnader.	styra vad resurserna skulle gå
Ungefär hälften av	till. Kommunernas frihets-
grund- och gymnasie-	grader i användningen av
skolans kostnader	resurserna ökade. Ungefär
finansierades av staten.	hälften av grund- och
För komvux var mot-	gymnasieskolans kostnader
svarande andel ungefär	finansierades av staten. För
80 procent.	komvux var motsvarande
	andel ungefär 80 procent.

Staten ger ett generellt bi- drag till kommunerna som bland annat är avsett för driften av skolan. Kommuner- nas frihetsgrader är större eftersom de nu kan välja om resurserna ska gå till skolan eller till andra kommunala verksamheter. Det är svårt att säga hur stor del av skolans kostnader som nu finansieras av staten.

6.2 Övergripande bild av de offentliga kostnaderna för skolan

I detta avsnitt beskriver utredningen kostnader för de skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag samt hur kost- nadsutvecklingen har sett ut över tid. Vi redogör också för kostna-

24 Prop. 1991/92:150 Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. Prop. 1992/93:100 Förslag till statsbudget för budgetåret 1993/94.

423

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

derna per elev samt anger hur de fördelar sig på olika kostnadsposter inom skolan. Sist i avsnittet ger vi en bild av kostnaderna för den kommunala skoladministrationen.

6.2.1 Den totala kostnaden för skolan är betydande

Totalt sett kostade de skolformer och verksamheter (hädanefter skol- former) som ingår i utredningens uppdrag drygt 224 miljarder kronor under 2020.25 I det ingår kostnader för grundskola, förskoleklass, gymnasieskola, fritidshem, grundsärskola, gymnasiesärskola, komvux, specialskola och sameskola.

Som andel av Sveriges bruttonationalprodukt (bnp) utgjorde de totala kostnaderna omkring 4,5 procent under 2020. Det är alltså betydande belopp som årligen läggs på skolan. Nedan redovisas hur dessa kostnader fördelade sig mellan de olika skolformerna under 2020. Kostnaderna för förskolan redovisas inte eftersom den skol- formen är exkluderad från utredningens direktiv.

Grundskola och förskoleklass

Grundskolan är den största skolformen med en total kostnad på 130,8 miljarder kronor 2020. Kostnaderna för förskoleklassen upp- gick samma år till 8,3 miljarder kronor. Totalt sett innebär det att kostnaderna för grundskola och förskoleklass utgjorde cirka 2,8 pro- cent av Sveriges bnp under 2020.

Gymnasieskola

Gymnasieskolan är den näst största skolformen med en total kostnad på 45,2 miljarder kronor 2020. Kostnaden motsvarade under 2020 cirka 0,9 procent av bnp.

25 Skolverket: Tabell 1: Kostnader för samtliga verksamheter inom fritidshem, annan pedago- gisk verksamhet, skola och vuxenutbildning 2020.

424

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Fritidshem

Kostnaden för fritidshemmet är den tredje största av de skolformer som omfattas av utredningens direktiv med en total kostnad på 19,9 miljarder kronor 2020. Cirka 17 procent eller 3,3 miljarder av denna kostnad finansieras genom föräldraavgifter. Som andel av bnp uppgick kostnaden för fritidshemmet till 3,9 promille under 2020.

Grundsärskola och gymnasiesärskola

Grundsärskolan och gymnasiesärskolan26 är betydligt mindre skol- former än grundskolan och gymnasieskolan. Grundsärskolan kostade cirka 6,2 miljarder kronor och gymnasiesärskolan 3,1 miljarder kronor 2020. Som andel av bnp samma år uppgick kostnaderna för de respek- tive skolformerna till 1,9 promille.

Komvux

Komvux ges på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild utbildning på grundläggande nivå, som särskild utbildning på gym- nasial nivå27 och i svenska för invandrare (sfi). Totalt uppgick kost- naderna för komvux till drygt 10,3 miljarder kronor 2020. Av dessa utgick cirka 3,7 miljarder kronor till komvux i sfi och 283 miljoner kronor till komvux som särskild utbildning. Som andel av bnp upp- gick kostnaderna för komvux till 2,0 promille.

Specialskola och sameskola

Specialskolan och sameskolan är de minsta skolformerna. Dessa har redan i dag ett statligt huvudmannaskap. Specialskolans kostnader uppgick till 0,6 miljarder kronor 2020. Sameskolan är den minsta skolformen med en total kostnad på 39,9 miljoner kronor 2020. Som andel av bnp uppgick kostnaderna för specialskola och sameskola till 0,13 promille under 2020.

26 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

27 Den 2 juli 2023 byter komvux som särskild utbildning namn till komvux som anpassad ut- bildning.

425

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

6.2.2 Kostnaden per elev skiljer sig åt mellan skolformerna

Olika skolformer är olika stora. Därför är det naturligt att kostna- derna, uttryckt som totalbelopp, skiljer sig åt. Men skillnaderna är även stora om man jämför kostnaden per elev.

I figur 6.1 redovisas kostnaden per elev under 2020 i de olika skol- former som omfattas av utredningens uppdrag. Som framgår sticker de skolformer som riktar sig till elever med olika former av funk- tionsnedsättningar ut som särskilt kostsamma. Dessa har relativt få elever och kräver samtidigt dyra anpassningar av lokaler och material samt hög personaltäthet, vilket kan förklara varför kostnadsbilden per elev är så hög jämfört med andra skolformer.

I den andra änden av spektrumet finns fritidshemmet, komvux och förskoleklassen som i stället skiljer ut sig med relativt låga kost- nader per elev. Det finns dock betydande verksamhetsmässiga skill- nader vad gäller fritidshemmet, förskoleklassen och komvux jämfört med grund- och gymnasieskolan som delvis kan förklara varför kost- nadsbilden är lägre. Till exempel ställer läroplanen krav på att grund- skolan ska anordna undervisning i ett specificerat antal ämnen.28 Motsvarande krav finns inte för fritidshemmet eller förskoleklassen. Den minsta garanterade undervisningstiden skiljer sig också åt mellan grundskolan och förskoleklassen, där elever som regel går kortare dagar i förskoleklassen.29 När det gäller komvux på grundläggande och gymnasial nivå saknas bestämmelser om garanterad undervisningstid, vilket kan leda till skillnader mellan olika huvudmän och anordnare i fråga om hur mycket undervisning som erbjuds inom kurserna.30

För grundskolan och gymnasieskolan är kostnadsbilden per elev relativt likartad, även om variationen i kostnader mellan elever på olika program är stor i gymnasieskolan. Utifrån den så kallade riks- prislistan, som bygger på kommunernas budgeterade kostnader per elev, varierade kostnaderna mellan olika nationella program från 85 800 kronor för ekonomiprogrammet till 226 800 kronor för natur- bruksprogrammet under 2020.31

28 Skolverket (2019): Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet.

29 SOU 2021:33 En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsär- skolan, specialskolan och sameskolan.

30 Lärarförbundet (2017): Den kommunala vuxenutbildningen – en ny chans på riktigt.

31 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner. Utjämningsår 2021. Utfall. Under- lag för beräkning av programvalsfaktorn.

426

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Figur 6.1 Kostnad per elev i de olika skolformerna under 2020

1 000 000

890 600

900 000

800 000

700 000

600 000				547 100
500 000				487 700
400 000
300 000				242 300
200 000			119 900	127 100
100 000	41 100	52 100	60 700
0

Anm.: Med komvux avses här komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Med elev inom komvux avses heltidsstuderande.

Källa: Skolverket.

6.2.3 Kostnaderna för skolan har ökat

De reala kostnaderna för skolan har ökat över tid. Det gäller för alla skolformer och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag. I figur 6.2 redovisar vi den reala kostnadsutvecklingen inom grund- skolan, gymnasieskolan och komvux. För att ta hänsyn till prisutveck- lingen under perioden har vi justerat kostnaderna med konsumentpris- index (kpi) och, från 2000 och framåt, med prisindex för kommunal verksamhet (pkv). Som framgår av figuren har kostnadsutvecklingen varit särskilt påtaglig i grundskolan och gymnasieskolan, där kostna- derna i fasta priser har fördubblats sedan 1970-talet. Samtidigt är det vanskligt att jämföra kostnadsuppgifter under så långa tidsspann eftersom verksamheterna kan ha skiftat karaktär under perioden. Till exempel har gymnasieskolan genomgått en större utbyggnad under denna tidsperiod, vilket är en bidragande orsak till kostnadsutveck- lingen i den skolformen. Det gör att tidsserien ska tolkas med för- siktighet.

427

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Figur 6.2 Totala kostnader för grundskola, gymnasieskola och komvux 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: I grundskolan ingår sameskolan. I komvux ingår grundläggande och gymnasial nivå, särskild ut - bildning samt sfi. Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1970–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020.

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

En svårighet med att tolka kostnadsstatistiken uttryckt som total- belopp är att den är känslig för hur många elever som finns i skol- formerna. Under år med stora elevkullar är det rimligt att kostna- derna är högre än under år med små elevkullar. Om man i stället studerar hur kostnadsutvecklingen har sett ut per elev framträder dock ett liknande mönster av stigande reala kostnader för grund- skolan och gymnasieskolan. För komvux på grundläggande och gym- nasial nivå har däremot den reala kostnaden per elev sjunkit något sedan början av 1990-talet (se figur 6.3).

428

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Figur 6.3 Kostnad per elev i grundskola, gymnasieskola och komvux 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: I grundskolan ingår sameskolan. Med komvux avses här komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1970–1999 samt med PKV för perio- den 2000–2020.

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Eftersom sammansättningen av kostnader i skolan utgörs av en bland- ning av fasta och rörliga kostnader är även kostnaden per elev känslig för hur många elever som finns i skolan. Under år med stora elev- kullar är resursutnyttjandet ofta högt med låga kostnader per elev som följd. Omvänt gäller att kostnaden per elev ofta är hög under år med små elevkullar, eftersom kostnaden för lokaler, lärare och så vidare då måste fördelas på relativt färre elever.

För att undersöka i vilken grad kostnadsutvecklingen per elev beror på förändringar i elevkullarnas storlek kontra faktiska ambi- tionshöjningar, redovisar vi nedan hur kostnaden per elev har för- hållit sig till utvecklingen av antalet elever över tid. Redovisningen gäller grundskolan (figur 6.4) och gymnasieskolan (figur 6.5).

429

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Figur 6.4 Kostnad per elev i grundskola i relation till antalet elever 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: I grundskolan ingår sameskolan. Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perio- den 1970–1999 samt med PKV för perioden 2000–2020.

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

430

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Figur 6.5 Kostnad per elev i gymnasieskola i relation till antalet elever 1970–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1970–1999 samt med PKV för perio- den 2000–2020.

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Som framgår av figur 6.4 steg kostnaden per elev i grundskolan under 1970- och 1980-talen. Under 1970-talet sammanföll stigningen med ett ökat elevantal, vilket indikerar en ekonomisk ambitionsökning. Under 1980-talet sammanföll ökningen i kostnad per elev däremot med minskande elevkullar. Under 1990-talets första år skedde en markant nedgång i kostnaden per elev. Ungefär samtidigt genomgick Sverige en allvarlig ekonomisk kris som i stor utsträckning påverkade kommunerna. Nedgången i kostnad per elev skedde samtidigt som elevkullarna växte, vilket gör det svårt att avgöra i vilken utsträckning minskningen i kostnad per elev berodde på nedskärningar eller var en effekt av bibehållna kostnadsnivåer i kombination med fler elever. Kostnadsminskningen per elev var dock större i relativa termer än ökningen av antalet elever, vilket indikerar att skolan fick mindre resurser. Det framgår även av figur 6.2. Från 1995 och framåt ökade kostnaden per elev i grundskolan, såväl under år med sjunkande som stigande elevantal. Det pekar mot att åtminstone delar av perioden präglats av en ekonomisk ambitionsförstärkning för grundskolan.

431

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

När det gäller gymnasieskolan ökade kostnaden per elev under stora delar av 1970- och 1980-talen. Det var en period som känne- tecknades av både växande och krympande elevkullar. Mellan 1983 och 1992 var kostnadsutvecklingen särskilt påtaglig. Dessutom skedde den under en period med relativt konstanta elevkullar, vilket indikerar en ekonomisk ambitionsökning. Efter toppen 1992 följde två år med omfattande kostnadsminskningar, vilket även för gymnasieskolans del sammanföll med den ekonomiska krisen. Därefter har kostnaden per elev i gymnasieskolan hämtat sig, och har sedan 2000-talets bör- jan legat på relativt stabila nivåer under såväl perioder med stigande som sjunkande elevantal. Men jämfört med grundskolan har gym- nasieskolan inte präglats av en lika stark kostnadsutveckling sedan 1990-talet. I stället är nivån i dag ungefär densamma som innan den ekonomiska krisen.

I relation till bnp har kostnadsutvecklingen varit blygsam

Ett annat mått som kan visa hur prioriterad skolan är från ett natio- nellt perspektiv är kostnaden per elev som andel av bnp per capita. Måttet fångar hur stor andel av de totala resurserna som läggs på skolan efter att man har tagit hänsyn till befolkningens storlek och antalet elever i de olika skolformerna. I figur 6.6 redogör vi för hur utvecklingen i detta avseende har sett ut sedan 1970 för grund- och gymnasieskolan.

432

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Figur 6.6 Kostnad per elev som andel av bnp per capita 1970–2020

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Kostnad per elev i grundskola som andel av bnp per capita

5%

0%

Kostnad per elev i gymnasieskola som andel av bnp per capita

71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 17 19 Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Som framgår av figuren har kostnadsutvecklingen per elev i grund- skolan som andel av bnp per capita legat relativt stabilt under de senaste fem decennierna. Vad gäller gymnasieskolan har kostnaden per elev som andel av bnp per capita sjunkit. Som mått på hur natio- nellt prioriterad skolan är, indikerar figuren alltså inte att skolan har fått en ökad prioritering över tid. Värt att notera är till exempel att varken grundskolan eller gymnasieskolan är tillbaka på de kostnads- nivåer, uttryckt som andel av bnp per capita, som var aktuella innan 1990-talskrisen.

I ett internationellt perspektiv är resurserna goda

I internationell jämförelse tillhör Sverige de länder som investerar mest per elev i skolan som andel av bnp per capita.32 Enligt Eurostats statistik låg Sverige signifikant över snittet i EU vad gäller både grund- skola och gymnasieskola under 2018.

32 Eurostat (2018): Public expenditure on education by education level and programme orienta- tion – as % of GDP. (Online data code: EDUC_UOE_FINE06).

433

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Även i ett nordiskt perspektiv verkar resurserna till skolan vara goda i Sverige. För grundskolans del är det, av de nordiska länderna, bara Island som investerar mer per elev som andel av bnp per capita. Också när det gäller gymnasieskolan investerar Sverige jämförelsevis stora resurser. Där är det bara Norge som har en högre resurs per elev som andel av bnp per capita.

Figur 6.7 Internationell jämförelse av kostnad per elev som andel av bnp per capita i grund- och gymnasieskolan under 2018

Kostnad per elev som andel av bnp per capita (%)

35
	29,0	29,3	Grundskola		Gymnasieskola
30
				25,8		26,2
	24,5
25				24,1
	22,2	21,9
				20,8		20,8
		20,6
20				18,3

15

10

5

0

Sverige

Norge

Danmark

Finland

Island

EU-snitt

Källa: Eurostat.

Utvecklingen av kostnaden per elev har varierat i de övriga skolformerna

Om man studerar utvecklingen av kostnaden per elev i övriga skol- former och verksamheter som ingår i utredningens uppdrag är bilden varierad. Vissa skolformer har haft stadigt ökande kostnader, medan andra har haft något sjunkande kostnader per elev. Nedan redovisar

vihur kostnadsutvecklingen per elev har sett ut för dessa skolformer. Vad gäller sameskolan ingår kostnaderna för den skolformen i redo- visningen för grundskolan ovan.

434

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Grundsärskola, gymnasiesärskola och specialskola

Skolformerna som riktar sig till elever med olika funktionsnedsätt- ningar har som tidigare nämnts väsentligt högre kostnad per elev än övriga skolformer (se figur 6.1). Över tid har dock kostnadsutveck- lingen per elev varit ökande i grundsärskola, gymnasiesärskola och specialskola. I grundsärskolan och gymnasiesärskolan har ökningen varit relativt liten och kostnadsutvecklingen har varit ganska stabil under tidsperioden (se figur 6.8). Men för specialskolan har kostnads- utvecklingen per elev fluktuerat kraftigt under perioden. Detta beror i hög utsträckning på att antalet elever har varierat.33

Figur 6.8 Kostnad per elev i grundsärskola, gymnasiesärskola och specialskola 1994–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1994–1999 samt med PKV för perio- den 2000–2020.

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges Kommuner och Regioner.

Förskoleklass och fritidshem

I figur 6.9 redovisas kostnader per elev i förskoleklassen och i fritids- hemmet för perioden 1998–2020. Som framgår av figuren har för- skoleklassen och fritidshemmet alltså en väsentligt lägre kostnadsbild per elev än grundskolan. När det gäller fritidshemmet har kostnaden

33 Enligt uppgifter från Specialpedagogiska skolmyndigheten.

435

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

per barn sjunkit över tid, vilket bland annat kan förklaras av att barn- gruppsstorlekarna har vuxit till följd av ett ökat antal barn i verk- samheten.

Figur 6.9 Kostnad per elev i förskoleklass och per inskrivet barn

ifritidshem 1998–2020 Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1998–1999 samt med PKV för perio- den 2000–2020.

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges kommuner och regioner.

Komvux i sfi och som särskild utbildning

Inom komvux har kostnadsutvecklingen per heltidsstuderande sett olika ut i de ingående skolformsdelarna. När det gäller komvux i sfi har kostnaden per heltidsstuderande varierat påtagligt, från knappt 40 000 till 80 000 kronor, under den studerade tidsperioden. En stor del av denna variation kan förklaras av att antalet heltidsstuderande har varierat inom sfi.

Komvux som särskild utbildning, både på grundläggande och gym- nasial nivå, är den enda skolformsdelen inom komvux som har haft kontinuerligt stigande kostnader under tidsperioden. Som framgår av figur 6.10 har kostnaden per elev mer än fördubblats i fasta priser sedan mitten av 2000-talet.

436

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Figur 6.10 Kostnad per heltidsstuderande inom komvux i sfi och som särskild utbildning

Fasta priser i 2020 års prisnivå

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med KPI för perioden 1994–1999 samt med PKV för perio- den 2000–2020.

Källa: Skolverket, Statistiska centralbyrån samt Sveriges kommuner och regioner.

6.2.4 Undervisning och lokaler är de största kostnadsslagen

I Skolverkets kostnadsstatistik redovisas följande kostnadsslag för skolan (se tabell 6.2). Kostnadsslagen inom förskoleklass och fritids- hem har en något annorlunda rubricering och andra definitioner, men innebörden är i allt väsentligt densamma.

437

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Tabell 6.2	Definitioner av olika kostnadsslag
Kostnadsslag		Definition
Undervisning		Kostnader, främst löner, för skolledning och samtliga läro- och tim-
		planebundna aktiviteter, dvs. lärarlönekostnader samt lönekostnader
		för lärare under tid för kompetensutveckling och lönekostnader för
		ev. vikarie.
Lokaler		Kostnader för egna och förhyrda lokaler inklusive inventarier och
		kapitalkostnader samt driftkostnader för värme och underhåll.
Skolmåltider		Kostnader för skolmåltidsverksamhet och cafeteria. Lokalkostnader
		ingår ej.
Lärverktyg m.m.		Kostnader för lärverktyg inkl. skön- och facklitteratur, utrustning inkl.
		kapital- och servicekostnader m.m. samt skolbibliotek såsom bokinköp
		och lön.
Elevhälsa		Kostnader för medicinska, psykologiska och psykosociala insatser som
		ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål, t.ex. löner för
		skolsköterska och skolläkare. Kostnader för specialpedagogiska in -
		satser redovisas under undervisningskostnader.
Övrigt		Alla övriga kostnader som inte ingår i ovanstående kostnadsslag,
		t.ex. studie- och yrkesvägledning, administration och kostnad för
		kompetensutveckling såsom kursavgift (exkl. lönekostnader).
Källa: Skolverket.

Vid en analys av hur kostnaderna fördelar sig mellan de olika kost- nadsslagen per skolform skiljer undervisningskostnaden ut sig som den dominerande kostnadsposten. Det gäller i alla skolformer för- utom specialskolan, där i stället kostnaderna för övrigt utgör den största kostnadsposten. I tabell 6.3 redovisas hur fördelningen mel- lan olika kostnadsslag såg ut i de olika skolformerna 2020.

438

SOU 2022:53Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Tabell 6.3 Fördelning av kostnader per kostnadsslag och skolform 2020

	Undervisning1	Lokaler	Skolmåltider	Lärverktyg	Elevhälsa	Övrigt
Fritidshem	70,0 %	16,0 %
Förskoleklass	64,0 %	21,1 %
Grundskola	56,4 %	16,9 %	5,7 %	4,3 %	3,3 %	13,3 %
Sameskola	52,8 %	26,1 %	5,2 %	3,0 %	2,9 %	10,0 %
Specialskola2	37,6 %	13,3 %	2,3 %	0,5 %	5,0 %	41,4 %
Grundsärskola	54,9 %	10,7 %	1,6 %	1,9 %	1,7 %	29,3 %
Gymnasieskola	53,3 %	17,8 %	4,3 %	7,6 %	2,6 %	14,1 %
Gymnasiesärskola	51,4 %	12,7 %	1,6 %	2,8 %	2,6 %	29,0 %
Komvux3	52,4 %	12,9 %		3,9 %	0,4 %	30,4 %

1 För fritidshemmet och förskoleklassen är det personalkostnad som avses.

2 För specialskolan rapporteras även kostnader för skolskjuts och elevhem i huvudmannens kostnader. Dessa har exkluderats från sammanställningen av jämförelseskäl.

3 Med komvux avses komvux på grundläggande och gymnasial nivå.

Källa: Skolverket (Kostnader – Riksnivå, Huvudmannens kostnader 2020).

Som framgår av tabellen svarar undervisningskostnaden för mer än hälften av de totala kostnaderna i de flesta skolformerna. Därefter ser det lite olika ut i olika skolformer. Men i de största skolformerna, det vill säga grundskola och gymnasieskola, följer lokalkostnaderna med en kostnadsandel på omkring en sjättedel av de totala kostna- derna. Inte långt efter kommer övriga kostnader, som under 2020 upp- gick till cirka en sjundedel av de totala kostnaderna per elev i grund- och gymnasieskolan.

I kostnadsslaget övrigt ingår kommunal skolförvaltning

I kostnadsslaget övrigt ingår kostnaderna för kommunernas skolför- valtning. Dessa kostnader är särskilt intressanta för utredningen efter- som de kan tänkas utgöra en övre gräns för vilka förvaltningskostna- der som staten, efter effektivisering, kan komma att överta om skolan ska förstatligas.

Problemet är att dessa kostnader rapporteras tillsammans med lång rad andra kostnader som tillhör driften av skolan. Till exempel ingår även studie- och yrkesvägledning, administration, studiehandledning och avgifter för kompetensutveckling i kostnadsslaget.34 Det gör det svårt att separera kostnaderna för just den kommunala skolförvalt- ningen.

34 SCB (2021): Räkenskapssammandraget 2020. Instruktioner.

439

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

För att komma runt det problemet har vi jämfört differensen i övrigt-postens storlek mellan kommunala och enskilda huvudmän. Vi har då antagit att sammansättningen av kostnader inom kostnads- slaget övrigt är identisk mellan kommunala och enskilda huvudmän så när som på kommunernas förvaltningskostnader för skolan. Dif- ferensen mellan kommunala och enskilda huvudmäns övriga kostna- der som andel av deras totala kostnader borde, enligt vår tankefigur, utgöras av kostnaden för den kommunala skolförvaltningen. Under 2020 var differensen mellan kommunala och enskilda huvudmäns övrigt-post som andel av deras totala kostnader cirka 3,3 procent- enheter i grund- och gymnasieskolan. Översatt till faktiska belopp skulle då kostnaden för den kommunala skolförvaltningen ha upp- gått till 4,6 miljarder kronor i grund- och gymnasieskolan under 2020. Om man antar att den kommunala skolförvaltningen utgör samma kostnadsandel även i förskoleklass, komvux samt grundsärskola och gymnasiesärskola skulle den totala kostnaden för skolförvaltning inom dessa skolformer ha uppgått till knappt 5,3 miljarder kronor under 2020.

Ett alternativt sätt att uppskatta kostnader för kommunernas skol- förvaltning är att studera antalet årsarbetskrafter som utför sådana upp- gifter. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) publicerar en årlig personalstatistisk undersökning som bland annat innehåller uppgif- ter om antalet sysselsatta inom olika områden i kommunsektorn. Med data från 2020 års undersökning har vi uppskattat hur många årsarbetskrafter som arbetar med kommunal skoladministration på olika nivåer (se närmare beskrivning i avsnitt 7.1.1). Vi har då funnit att totalt 12 300 årsarbetskrafter omsattes i kommunal skoladmini- stration i grundskola, gymnasieskola och komvux under 2020.35 Av dessa var

• 3 300 ledningspersonal

• 4 200 handläggare

• 4 800 administratörer.

Om man räknar bort administratörerna, varav de flesta rimligen jobbar på en skolenhet, kvarstår 7 500 årsarbetskrafter inom vad som kan antas utgöra kommunal skolförvaltning. För att uppskatta vad det här innebär i termer av kostnader har vi gjort vissa antaganden om

35 Inkluderar även förskoleklass, grundsärskola och gymnasiesärskola. Med komvux avses alla skolformsdelar.

440

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

arbetsgivarens totala kostnad för dessa tjänster.36 Med denna metod finner vi att kostnaden för kommunal skolförvaltning för angivna skolformer snarare borde ha uppgått till cirka 5,9 miljarder kronor under 2020, det vill säga något mer än i den tidigare skattningen.

Vilken av dessa skattningar som ligger närmast den faktiska situa- tionen är osäkert. Hur kommuner fördelar personal mellan olika verksamheter i den här typen av redovisningar är inte exakt. Det kan också finnas andra faktorer än kostnaderna för den kommunala skol- förvaltningen som förklarar skillnaderna i övrigt-postens storlek som andel av de totala kostnaderna mellan kommunala och enskilda huvudmän. Vi uppskattar sammantaget kostnaden för den kommu- nala skolförvaltningen i grundskola, gymnasieskola och komvux, in- klusive grundsärskola och gymnasiesärskola, till någonstans mellan 5,3 och 5,9 miljarder kronor under 2020.

Även Jämlikhetskommissionen har studerat antalet handläggare som arbetar centralt med kommunal skoladministration. Kommis- sionen anger att mediankommunen i Sverige, med cirka 15 000 invå- nare, har en central utbildningsförvaltning med 4–5 handläggare.37 Överfört till den nationella nivån ger detta ett lägre belopp än vår uppskattning, cirka 3,8 miljarder kronor.

6.3 Skolan som en del av den statliga ekonomin

I detta avsnitt går utredningen igenom hur de statliga resurserna till skolan ser ut i dag. Vi inleder med en genomgång av de generella stats- bidragen som fördelas genom det kommunalekonomiska utjämnings- systemet. Sedan analyserar vi de riktade statsbidragen. Vi avslutar avsnittet med att beskriva statens egna kostnader för skolmyndig- heterna och de statliga skolformerna.

36 Kostnaden för ledningspersonal och handläggare har approximerats med lönekostnaden för avdelningschefer inom grund- och gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (nivå 1) samt övriga handläggare enligt SCB:s lönestrukturstatistik 2020 för kommunal och offentlig sektor. Ett personalomkostnadspålägg om 40,15 procent har använts.

37 SOU 2020:46 En gemensam angelägenhet. Vol. 2.

441

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

6.3.1 Ett generellt statsbidrag ges via

det kommunala utjämningssystemet

Staten tillför resurser till kommunerna i form av ett generellt stats- bidrag via det kommunala utjämningssystemet. Med generellt stats- bidrag avses, som tidigare nämnts, att resurserna inte är styrda till någon specifik verksamhet, utan det står kommuner fritt att förfoga över dem. Som kommunernas största verksamhet (se avsnitt 6.4.3) är det dock troligt att dessa resurser i betydande grad kommer skolan till del. Under 2020 uppgick det totala beloppet som transfererades till kommunsektorn via utjämningssystemet till 86,2 miljarder kronor.38

Det kommunala utjämningssystemet

Genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet tillförs allt- så den kommunala sektorn statliga bidrag. Utjämningssystemet be- står av flera komponenter: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost. Syftet med systemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och regioner. Därigenom kan de tillhandahålla service obe- roende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella för- hållanden, till exempel skillnader i andelen barn i skolålder liksom i andelen äldre, andelen med annat modersmål, glesbygd, befolknings- förändringar och inkomstskillnader. Systemet ska däremot inte ut- jämna för kostnader som beror på skillnader i vald servicenivå, ambi- tion och effektivitet. När den kommunala utjämningen har justerat för strukturella förhållanden ska kommunalskatten i stället avspegla dessa skillnader.39

Två komponenter är centrala i det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet. Det handlar dels om inkomstutjämningen, där staten omfördelar skattekraft och tillför resurser till kommuner och regio- ner, dels om kostnadsutjämningen, där resurser omfördelas mellan olika kommuner. Dessa resurser anslår staten från utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.40

38 SCB (2020): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, Utjämningsår 2020, Utfall.

39 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning, Utjämningsåret 2021.

40 Prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 15.

442

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Inkomstutjämningen

Den kommunala inkomstutjämningen syftar till att utjämna skillna- der i skattekraft mellan kommuner. Skattekraften utgörs av de sam- lade beskattningsbara inkomsterna i en kommun och kan variera stort mellan olika kommuner. Inkomstutjämningen görs genom att kom- munerna garanteras en viss skattekraft. Kommuner som har en lägre skattekraft får ett bidrag och kommuner som har en högre skatte- kraft betalar en avgift. Om kommunens skattekraft överstiger 115 pro- cent av medelskattekraften i riket betalar kommunen en avgift. Om skattekraften understiger denna andel får kommunen i stället ett bi- drag. Storleken på bidraget eller avgiften bestäms genom en länsvis skattesats som beslutas av regeringen.41

Under 2020 uppgick nettot i inkomstutjämningen till 71,8 mil- jarder kronor för kommunsektorn. Det är alltså den största delen i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.42

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna strukturella skillnader mellan kommuner. Den ska omfatta strukturella kostnadsskillnader av ekonomisk betydelse för kommunens obligatoriska verksamheter. Skillnaderna kan bero på att det finns olika behov av kommunal ser- vice eller på att det kostar olika mycket att producera servicen. I kost- nadsutjämningen finns följande delmodeller:

• förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet

• förskoleklass och grundskola

• gymnasieskola

• komvux

• individ- och familjeomsorg

• äldreomsorg

• verksamhetsövergripande kostnader

• infrastruktur och skydd

• kollektivtrafik.43

41 Prop. 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting.

42 SCB (2020): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, Utjämningsår 2020, Utfall.

43 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning, Utjämningsåret 2021.

443

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Inom varje delmodell beräknas en standardkostnad i kronor per in- vånare för respektive kommun. Dessa summeras sedan till en struktur- kostnad per kommun. De kommuner som har en strukturkostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bi- drag och de kommuner som har en strukturkostnad som understiger genomsnittet får betala en avgift. Summan av alla bidrag i kostnads- utjämningen är lika stor som summan av alla avgifter. Kostnadsutjäm- ningen är därigenom statsfinansiellt neutral och ett nollsummespel mellan kommunerna.44 Under 2020 uppgick den totala omfattningen av kostnadsutjämningen till cirka 9,3 miljarder kronor.45

Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verk- samhet beräknas utifrån kommunens åldersstruktur för åldersgrup- perna 1–5 år (förskola) respektive 6–12 år (fritidshem). Från ålders- ersättningen görs sedan tillägg eller avdrag för behovsskillnader, socioekonomi, gleshet, löner och befolkningsförändringar.

Delmodellen för förskoleklass och grundskola beräknas utifrån kommunens åldersstruktur för andelen barn i åldrarna 7–15 år samt andelen 6-åringar. Därtill kommer tillägg eller avdrag för modersmåls- undervisning och svenska som andraspråk, gleshet, löner och befolk- ningsförändringar.

Delmodellen för gymnasieskola beräknas utifrån kommunens åldersstruktur för andelen barn i åldrarna 16–18 år, elevernas pro- gramval de två senaste åren, gleshet, lönekostnader samt befolknings- förändringar.

Delmodellen för komvux beräknas utifrån antalet personer i åldern 20–56 år som saknar utbildning på grundskolenivå respektive gymnasienivå, samt antal personer i åldern 20–64 år som haft uppe- hållstillstånd mindre än fem år och som då anses ha behov av sfi. Därutöver tillkommer ett tillägg eller avdrag för förvärvsfrekvens.

Strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag

Förutom inkomst- och kostnadsutjämning finns ytterligare delar i det kommunala utjämningssystemet: strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost.

44 Ibid.

45 SCB (2020): Kommunalekonomisk utjämning för kommuner, Utjämningsår 2020, Utfall.

444

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Strukturbidraget syftar till att stärka kommuner och regioner med en liten befolkning eller problem på arbetsmarknaden. Det är i huvud- sak Norrlandskommunerna som får detta bidrag.

Införandebidraget är ett tillfälligt bidrag för att mildra effekterna av de förändringar som gjordes i kostnadsutjämningen 2020. En del kommuner och regioner får detta införandebidrag för att möjliggöra en successiv omställning till det nya kostnadsutjämningssystemet.

Nettot efter inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, struk- turbidraget och införandebidraget jämförs med det anslag som reger- ingen har skjutit till inom utgiftsområde 25. Om det totala anslaget överstiger nettot i utjämningen delas de överskjutande resurserna ut till alla kommuner med ett enhetligt belopp per invånare. Om an- slaget understiget nettot i utjämningen dras i stället ett enhetligt be- lopp från alla kommuner. Detta går under benämningen reglerings- bidrag eller regleringsavgift.46

6.3.2 Riktade statsbidrag ges till skolväsendet för specifika insatser

Utöver det generella statsbidraget till kommunerna finansierar staten även skolväsendet med riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen är avsedda för specifika insatser, och kommunala och enskilda huvud- män kan ansöka om dem. Förutom de riktade statsbidragen som är sökbara hos Skolverket finns även statsbidrag som avser särskild av- gränsad verksamhet vid vissa skolor, exempelvis undervisning i svenska vid utlandsskolor, särskilda bidrag för riksrekryterande gymnasial ut- bildning för elever med funktionshinder, samiskt utbildningscentrum i Jokkmokk och särskilt verksamhetsstöd till vissa utbildningar. Sam- mantaget uppgick antalet riktade statsbidrag som Skolverket admi- nistrerade till drygt 80 under 2020.47

Omfattningen av de riktade statsbidragen till skolan varierar över tid och har ökat på senare år

Med tiden har de riktade statsbidragen blivit mer omfattande och därmed kommit att spela en större roll för skolans finansiering. Av figur 6.11 framgår utvecklingen av Skolverkets utbetalda statsbidrag

46 SCB (2021): Kommunalekonomisk utjämning, Utjämningsåret 2021.

47 Egen bearbetning av statistik från Skolverket över utbetalda statsbidrag.

445

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

till skolväsendet mellan 1999 och 2020. Av figuren framgår även hur antalet statsbidrag har varierat över tid.

Figur 6.11 Skolverkets utbetalda riktade statsbidrag 1999–2020

Avser antal statsbidrag samt totalt utbetalt belopp i fasta priser

Miljarder kronor	Antal
25		120

Summa statsbidrag i 2020 års prisnivå

Antal statsbidrag

20

15

10

100

80

60

40

5

20

0

0

99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Anm.: Kostnaderna har justerats för inflation med PKV för perioden 2000–2020. För 1999 har KPI tillämpats.

Källor: Skolverket och Statistiska centralbyrån.

Under perioden 2002 till 2006 gjordes stora satsningar på resultat- förbättringar i skolan. Flera satsningar riktades också mot komvux på grundläggande och gymnasial nivå under denna period. År 2002 inför- des även maxtaxa i förskolan, vilket bidrog till den kraftiga ökningen av utbetalda statsbidrag. Åren 2003–2004 skedde en kraftig minsk- ning av antalet statsbidrag, men de utbetalda medlen minskade inte. Detta berodde på en större omstrukturering av statsbidragen.

Nedgången i utbetalda statsbidrag skedde senare – 2007 – och kan förklaras av att staten då förde över stora delar av de riktade statsbidra- gen för resultatförbättringar i skolan till det generella statsbidraget.

Runt 2013 inleddes en period då statens riktade satsningar på ut- bildningsväsendet kraftigt expanderade. Mellan 2013 och 2020 ökade de utbetalda statsbidragen från drygt 6 miljarder kronor till drygt 20 miljarder kronor.48

48 Skolverkets utbetalda statsbidrag.

446

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

De riktade statsbidragen har ökat i betydelse för skolans finansiering

Utredningen om en mer likvärdig skola analyserade i sitt betänkande hur mixen av kommunal och statlig finansiering av skolan har varie- rat över tid i förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Utred- ningens slutsats var att den statliga finansieringen har kommit att öka i betydelse på senare tid och att det under den studerade tids- perioden fanns varierande belägg för kommunalt undandragande av resurser när staten utökade sina resurser. Detta illustreras i figur 6.12 nedan, som beskriver hur fördelningen av kommunal finansiering och riktade statsbidrag per barn har sett ut sedan slutet av 1990-talet. Uppgifterna avser de totala resurserna som använts i förskoleklass, grundskola och grundsärskola per barn fördelade på var resurserna kommer från.

Figur 6.12 Resurser använda i skolan per typ av finansiär

Kronor per barn 6–15 år, fasta priser

115 000

Riktade statsbidrag per barn

Kommunal finansiering per barn

110 000

105 000

100 000

95 000

90 000

85 000

80 000

Anm.: Uppgifterna avser den totala resurs som har använts i förskoleklass, grundskola och grundsär - skola per barn. Till antal folkbokförda barn har även lagts antalet asylsökande barn inskrivna i grund- skolan. Riktade bidrag till andra än kommunala huvudmän ingår inte i redovisningen .

Källa: SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning samt egna beräkningar för 2019–2020.

447

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Av figuren framgår att statens tillskott i form av riktade statsbidrag till förskoleklass, grundskola och grundsärskola, mellan åren 2007 och 2020, har ökat från 1 000 till 8 900 kronor per barn i fasta priser. Den stora ökningen började 2014 då lärarlönesatsningarna inleddes genom att ett statsbidrag för karriärtjänster inrättades. Under mitten av 2010-talet hade Sverige också en stor migration, med följden att Migrationsverket betalade ut statsbidrag till skolan för att täcka kost- nader för skolgång för asylsökande barn samt merkostnader för ny- anlända barn som just fått uppehållstillstånd. Mot slutet av perioden har även det så kallade likvärdighetsbidraget tillkommit och byggts ut.

Samtidigt som de riktade statsbidragen ökade mellan 2007 och 2020 minskade den kommunala finansieringen av skolan med omkring 5 900 kronor per barn, motsvarande knappt 6 procent. Det innebär att den större delen av ökningen av statliga medel till skolan möttes med minskade tillskott från kommunsektorn, förvisso i något mindre storlek. Motsvarande mönster återfanns i början av 2000-talet när resurser för att stärka personaltätheten i skolan betalades ut av staten. Även då sjönk den kommunala finansieringen per barn när staten gick in med ett betydande tillskott.

I vilken utsträckning detta mönster beror på att kommunerna drar undan sina egna resurser när staten utökar sin finansiering är enligt Utredningen om en mer likvärdig skola svårt att fastslå. Under perio- den med sjunkande kommunal finansiering i början av 2000-talet minskade antalet barn i skolåldern, vilket i sin tur borde ha motiverat en ökad kostnad per barn under perioden. Här argumenterar utred- ningen därmed för att man kunde tala om ett visst undandragande av resurser från kommunerna.

Den senare perioden med sjunkande kommunal finansiering per barn, i synnerhet från 2014 och framåt, har karakteriserats av kraftigt växande elevkullar. Med fler barn i skolåldern minskar överkapaciteten i skolan och då är det förväntat att genomsnittskostnaden per barn minskar. Under perioden ökade dessutom antalet barn snabbare än vad de kommunala genomsnittskostnaderna minskade, vilket enligt utredningen talar emot ett kommunalt undandragande av resurser vid detta tillfälle.

448

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Den statliga finansieringen av skolan varierar mellan skolformerna

En svårighet med att uppskatta statens totala bidrag till skolan är att en stor del av de resurser som transfereras till kommunsektorn gör det inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet (se avsnitt 6.3.1). Dessa medel är inte öronmärkta för vissa verksam- heter, men som tidigare nämnts är det troligt att en ansenlig del av resurserna används inom skolan.

För att uppskatta statens totala bidrag till skolan har utredningen approximerat hur stor del av det generella statsbidraget som går till skolan. Det har gjorts genom att titta på hur stor andel de olika skol- formerna utgör av kommunernas totala verksamhetskostnader. Efter- som grundskolan som exempel under 2020 utgjorde cirka 20 procent av kommunernas totala nettokostnader har grundskolan tillskrivits 20 procent av det generella statsbidraget inom det kommunalekono- miska utjämningssystemet. När vi sedan lägger ihop det med de riktade statsbidragen kan vi få en samlad uppskattning av statens totala bi- drag till skolan inom respektive skolform.

I tabell 6.4 redovisas vår uppskattning av statens befintliga finan- siering av skolan under 2020. Tabellen visar att staten uppskattas ha stått för cirka 21,7 procent av grundskolans totala kostnader. Mot- svarande andel för gymnasieskolan var 18,0 procent. Komvux var den skolform som hade störst uppskattad andel statlig finansiering. Här skattas det statliga bidraget till närmare 36,6 procent av de totala kost- naderna. Det ska understrykas att dessa siffror bygger på teoretiska antaganden om hur kommunerna använder det generella statsbidraget. I realiteten kan andelen som går till skolan vara både högre och lägre.

449

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Tabell 6.4	Statlig finansiering av skolan under 2020
	Uppskattad statlig finansiering fördelad på skolform
		Andel statlig finansiering	Andel statlig finansiering via riktade
		via riktade statsbidrag	statsbidrag och generellt statsbidrag
Fritidshem		4,3 %	16,0 %
Förskoleklass		4,2 %	18,1 %
Grundskola		8,5 %	21,7 %
Grundsärskola		2,7 %	16,9 %
Gymnasiesärskola		2,5 %	16,6 %
Gymnasieskola		4,4 %	18,0 %
Komvux (inkl. sfi)		26,6 %	36,6 %

Anm.: Vid sidan av det generella statsbidraget som ges till kommunerna inom utjämningen fanns 2020 även andra generella statsbidrag för att stärka kommunerna, bl.a. i spåren av coronapandemin. Dessa övriga tillskott har inte fördelats, utan redogörelsen gäller enbart för det generella bidraget som fanns inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Källor: Statistiska centralbyrån samt egna bearbetningar.

Utbyggnaden av komvux har i hög grad byggt på riktade statsbidrag sedan 2014

Som framgår ovan är komvux den skolform där den statliga finan- sieringen är störst. Utvecklingen har varit särskilt påtaglig från 2014 och framåt. Faktum är att en stor del av den utbyggnad som har skett av komvux sedan dess har byggt på riktade statsbidrag.

I nedanstående figur redovisar utredningen den totala kostnaden för komvux i riket och kommunernas totala nettokostnader för kom- vux under tidsperioden 2014–2020. Med nettokostnader avses kom- munernas totala kostnader för komvux efter avdrag för bland annat användaravgifter och riktade statsbidrag. För komvux är det i stor ut- sträckning ett mått på hur mycket verksamheten kostar exklusive de riktade statsbidragen. För att ta hänsyn till prisutvecklingen i kom- munal sektor har justering gjorts med prisindex för kommunal verk- samhet (PKV).

450

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Figur 6.13 Total kostnad för komvux i riket 2014–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå (mdkr)

12
	Övrig finansiering
10	Kommunernas nettokostnad
8
6
4
2

0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Anm.: Avser komvux på grundläggande och gymnasial nivå, sfi och särskild utbildning.

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

Som framgår av figuren har den kommunala grundfinansieringen av komvux varit relativt konstant under tidsperioden. Den kostnadsök- ning som har skett har till övervägande del drivits av ökade statliga satsningar på komvux.

I synnerhet har denna utveckling gällt komvux på gymnasial nivå. I figur 6.14 redovisas motsvarande uppgifter fast endast för komvux på gymnasial nivå.

451

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Figur 6.14 Total kostnad för komvux på gymnasial nivå i riket 2014–2020

Fasta priser i 2020 års prisnivå (mdkr)

6
	Övrig finansiering
5	Kommunernas nettokostnad
4
3
2
1

0

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

Här har utvecklingen av den kommunala grundfinansieringen av skol- formsdelen till och med varit negativ under tidsperioden. I stället är det de statliga satsningarna som helt har drivit utbyggnaden av kom- vux på gymnasial nivå. Detta är ett intressant resultat mot bakgrund av att staten sedan 2017 har tillfört kommunerna drygt 500 miljoner kronor årligen via det generella statsbidraget för att kompensera sektorn för den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå som då infördes.49 Avsatta resurser tycks alltså inte ha använts i komvux på gymnasial nivå i särskilt hög utsträckning. Även Skolverket har noterat samma företeelse i sin utvärdering av den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå.50

49 Prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget för 2017. Utgiftsområde 16.

50 Skolverket (2019): Utvärdering av den utökade rätten till komvux på gymnasial nivå. En im- plementeringsstudie. Dnr 2018:603.

452

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Kritik har riktats mot de riktade statsbidragen till skolan

Det ökade antalet riktade statsbidrag till skolan har under de senaste åren fått kritik från bland andra Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Statskontoret och Riksrevisionen.51 Kritiken har varit bety- dande och exempelvis gått ut på att de riktade statsbidragen

• försvårar en långsiktig planering för huvudmännen

• styr mot det som staten för närvarande är intresserad av snarare än de lokalt identifierade verksamhetsbehoven

• leder till kortsiktighet och ryckighet i verksamheten

• försvårar ansvarsutkrävande

• skapar administrativt merarbete för huvudmännen i fråga om att bevaka, söka och redovisa bidragen.

Detta har varit särskilt påtagligt i komvux eftersom vissa riktade statsbidrag, till exempel statsbidragen inom ramen för regionalt yrkes- vux,52 har villkorats med detaljerade krav på organisation, verksamhet och samverkan. I kombination med att dessa villkor har förändrats flera gånger sedan statsbidragen infördes har det lett till ett begränsat utnyttjande av bidragen under vissa år.53

6.3.3 Staten har egna förvaltningskostnader för skolväsendet

Vid sidan av statsbidragen till den kommunala skolverksamheten har staten egna förvaltningskostnader för skolväsendet. Det handlar dels om kostnader för de statliga skolmyndigheterna, dels om kostnader för verksamheten i de statliga skolformerna specialskolan och same- skolan.

51 Se t.ex. Riksrevisionen (2017): Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov. RiR 2017:30.

52 Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

53 Se t.ex. Skolverket (2021): Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildningsområdet. Rap- port 2021:4.

453

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Skolmyndigheterna

De statliga myndigheter som verkar inom skolan i dag är Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskol- styrelsen och Skolforskningsinstitutet. Tillsammans uppgår den totala summan för deras förvaltningsanslag till knappt 2,8 miljarder kronor. Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning beskrivs i kapitel 8.

Tabell 6.5 Skolmyndigheternas förvaltningsanslag

Miljoner kronor

Myndighet	År 2022
Skolverket	1 367
Skolinspektionen	532
Specialpedagogiska skolmyndigheten	784
Sameskolstyrelsen	58
Skolforskningsinstitutet	25
Totalt	2 766

Källa: Ekonomistyrningsverket.

De statliga skolformerna

Specialskolan finansieras av staten och av avgifter från elevernas hemkommuner

Specialskolan är en statlig skolform som drivs av Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Ansvaret för specialskolan är en av myn- dighetens kärnuppgifter. Liksom för övriga skolformer styr skol- lagen,54 skolförordningen55 och läroplanen56 specialskolan och därmed indirekt vilken kostnadsbild verksamheten har. Vid sidan av dessa in- direkta bestämmelser finns i skollagen bestämmelser som mer direkt reglerar kostnader i specialskolan. Det handlar dels om ersättningar till staten från elevernas hemkommuner, dels om statens ansvar för att täcka kostnader för resor och boende för elever i specialskolan.57

54 Skollagen (2010:800).

55 Skolförordningen (2011:185).

56 Förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall.

57 12 kap. 24–25 §§ skollagen.

454

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

I relation till SPSM:s andra uppgifter är specialskolan den största verksamhetsgrenen. Under 2020 uppgick kostnaderna för special- skolan till cirka 63 procent av SPSM:s totala verksamhetskostnader. Eftersom den tillhör SPSM:s kärnuppgifter finansieras utbildningen vid specialskolorna av myndighetens förvaltningsanslag. Men SPSM har även rätt att ta ut vissa avgifter från elevernas hemkommuner. Enligt skollagen är det regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer som får meddela föreskrifter om ersättningens stor- lek. Detta anges årligen i en förordning.58 Av förordningen framgår även att den ersättning som kommuner betalar för en elev i special- skolans fritidshem ska skrivas ner med det belopp som tas ut i avgift från elevens vårdnadshavare.

Under 2020 var den kommunala avgiften per elev i specialskolan (årskurs 1–10) för värdkommuner, det vill säga kommuner där spe- cialskolor är belägna, 128 190 kronor. För övriga kommuner var den kommunala avgiften 192 290 kronor per elev och kommun. För elever i specialskolans förskoleklass var den kommunala avgiften 129 820 kro- nor per elev och för elever i fritidshem 84 540 kronor per elev. Totalt sett under 2020 finansierades specialskolan till 45 procent av myn- dighetens anslag och till 55 procent av övriga intäkter, där bland annat de kommunala elevavgifterna ingår.

Även sameskolan finansieras av staten och av avgifter från elevernas hemkommuner

Sameskolan är också en statlig skolform. Den drivs av Sameskol- styrelsen. På samma sätt som för övriga skolformer styr skolförfatt- ningarna indirekt tilldelningen och fördelningen av resurser inom sameskolan. Men i likhet med specialskolan finns det i skollagen vissa särskilda bestämmelser för sameskolan. Dessa bestämmelser anger dels att elevernas hemkommun ska betala ersättning till staten för vissa kostnader för elever i sameskolan, dels att staten ska täcka kostnader för resor och boende för elever i sameskolan.59

Sameskolan, inklusive samisk förskoleklass och fritidshem, är den största verksamhetsgrenen inom Sameskolstyrelsen. Under 2020 upp- gick sameskolans kostnadsandel till 59 procent av verksamhetskost- naderna för Sameskolstyrelsen.

58 Förordningen (SKOLFS 1997:1) om ersättning för elever i specialskolan.

59 13 kap. 22–23 §§ skollagen.

455

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Ersättningen för elever i sameskolan är reglerad i en förordning.60 Där framgår att ersättningen ska bestämmas efter samma grunder som elevens hemkommun tillämpar vid fördelning av resurser i sin egen grundskola, förskoleklass eller sitt eget fritidshem. Hemkommunens ersättning för elever i sameskolan avser kostnader för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration och lokaler. Dessutom är hemkommunen skyldig att lämna tilläggsersättning för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om inte betydande organi- satoriska eller ekonomiska svårigheter för hemkommunen uppstår.

Vad gäller ersättningen från elevernas hemkommuner och deras vårdnadshavare för fritidshemmet är det ekonomiska målet att in- täkterna delvis ska täcka kostnaderna för verksamheten. Kostnader som inte finansieras med avgiftsintäkter ska finansieras från Same- skolstyrelsens ramanslag. Under 2020 finansierade avgifter och andra ersättningar cirka 40 procent av de totala kostnaderna för sameskolan, inklusive förskoleklass och fritidshem.

6.4 Skolan som en del av den kommunala ekonomin

I detta avsnitt beskriver utredningen den ekonomiska styrningen av kommuner. Vi summerar också kommunernas främsta intäkter och kostnader ur ett budgetperspektiv. Dessutom redogör vi för hur skol- kostnaderna skiljer sig åt mellan olika kommuner.

6.4.1 Kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet

Enligt kommunallagen ska kommuner och regioner ha en god eko- nomisk hushållning i sin verksamhet.61 I det ligger att verksamheten ska utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt till- fredsställande sätt. Men någon tydlig definition av vad som utgör god ekonomisk hushållning finns inte. Däremot ger förarbetena till bestämmelsen ett antal exempel på vad det kan vara.62 God ekono- misk hushållning är exempelvis att vårda och underhålla fastigheter och andra tillgångar väl, att ha en god framförhållning i den fysiska

60 Förordningen (SKOLFS 2011:62) om ersättning för elever i sameskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom sameskolan.

61 11 kap. 1 § kommunallagen (2017:725).

62 Prop. 1990/91:117 En ny kommunallag.

456

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

planeringen samt att ha en effektiv organisation. För att ha en god ekonomisk hushållning ska kommunen också uppnå målen för verk- samheten. Det är dock inte förenligt med en god ekonomisk hushåll- ning att undergräva ekonomin genom en konsekvent underbalanser- ing av budgeten, det vill säga att utgifterna konsekvent är större än inkomsterna. I stället bör löpande kostnader täckas med löpande in- täkter. Vidare är ett nollresultat inte tillräckligt för att kravet på en god ekonomisk hushållning ska anses uppfyllt.63

6.4.2 Kommunerna får intäkter från olika inkomstkällor

För att finansiera den kommunala verksamheten har kommunerna flera inkomstkällor. Den största inkomsten är de kommunala skatte- intäkterna som stod för cirka 65 procent 2020. Därefter kommer generella och riktade statsbidrag som tillsammans utgjorde 23 procent av kommunernas totala intäkter. Slutligen har kommunerna även andra intäkter i form av avgifter, försäljning av verksamhet och entreprenad, hyror och arrenden samt övriga intäkter som under 2020 uppgick till cirka 12 procent.

6.4.3 Skolväsendet är den största kostnaden för kommunerna

För kommunerna utgör kostnaderna för skolväsendet den största kostnadsposten. År 2020 uppgick dessa kostnader (som benämns pedagogisk verksamhet) till cirka 310 miljarder kronor, uttryckt som kostnaden för det egna åtagandet.

Den andra stora kostnadsposten är vård och omsorg som under 2020 uppgick till 272 miljarder kronor. Därutöver har kommunerna kostnader för infrastruktur, kultur och fritid samt affärsverksamhet som exempelvis avser avgiftsfinansierade verksamheter som bedrivs i förvaltningsform. Kommunerna har också kostnader för särskilt riktade insatser som kan handla om flyktingmottagande och arbets- marknadsinsatser. Dessutom har de kostnader för politisk verksam- het som exempelvis nämnd- och styrelsearbete, men även bidrag till politiska partier. De olika kostnadsposterna och deras omfattning framgår av figur 6.15.

63 SOU 2021:75 En god kommunal hushållning.

457

Skolsystemets finansiering och resursfördelningSOU 2022:53

Figur 6.15	Kommunernas verksamhet år 2020
	Miljarder kronor
Pedagogisk verksamhet								310
Vård och omsorg							273
Infrastruktur och skydd		52
Kultur och fritid		33
Affärsverksamhet		25
Särskilt riktade insatser		16
Poltitisk verksamhet		7
	0	50	100	150	200	250	300	350

Källa: Statistiska centralbyråns tabell Kostnad för det egna åtagandet i tkr, löpande priser efter verksamhetsområde och år.

Kostnaderna i kommunerna bedöms öka de kommande åren

Utredningen om en god kommunal hushållning konstaterar att eko- nomin i kommunsektorn som helhet har utvecklats positivt under de senaste decennierna. Under hela 2000-talet har kommunsektorn med några undantag redovisat positiva resultat.64 Samtidigt finns det skillnader mellan kommuner. Under 2020 var andelen kommuner med negativa balanskravsresultat dubbelt så stor i mindre städer/tät- orter och landsbygdskommuner jämfört med storstäder och stor- stadsnära kommuner. Sett över hela tidsperioden 2010–2019 var det i genomsnitt var femte kommun i kommungruppen mindre städer/tät- orter och landsbygdskommuner som rapporterade negativa balans- kravsresultat.65

Även i ett mer framåtblickande perspektiv finns frågor om kom- munernas ekonomiska förmåga att utföra sina uppdrag. Både Kom- munutredningen och Välfärdskommissionen har pekat på ett växande demografiskt tryck i kommunsektorn, med framför allt en åldrande

64 Ibid.

65 Prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 25.

458

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

befolkning som medför ökade kostnader för kommunerna.66 Väl- färdskommissionen angav att antalet invånare över 80 år uppskattas öka med knappt 63 procent mellan 2019 och 2035.67 Under samma tidsperiod uppskattas antalet invånare i yrkesverksam ålder, 20–69 år, öka med endast 6 procent.

Även i detta avseende är skillnaderna stora mellan olika kommun- grupper. I en bilaga till Långtidsutredningen 2015 prognosticeras hur den demografiska försörjningskvoten kommer att utvecklas fram till 2040 i olika kommungrupper. Försörjningskvoten är lika med an- talet i den totala befolkningen dividerat med antalet i arbetsför ålder (20–64 år). Prognoserna indikerar relativt dramatiska regionala skill- nader i hur olika åldersgrupper kommer att utvecklas. Skillnaden i försörjningskvot mellan storstadsregioner och avlägsna landsbygds- regioner var ungefär 0,17 år 1991, steg till 0,21 år 2013 och förväntas öka till 0,35 år 2040.68 Det innebär att det demografiskt betingade kostnadstrycket riskerar att bli särskilt stort i avlägsna landsbygds- regioner framöver.

För skolans del riskerar ett högt generellt kostnadstryck att leda till svåra prioriteringar i kommunerna. OECD pekar i en rapport på att de stigande kostnaderna för skolan, tillsammans med det minsk- ande utrymmet för kommunerna att finansiera verksamheten med egna skatteintäkter, talar för att skolan även i framtiden kommer att vara beroende av statlig finansiering.69

6.4.4 Kommunernas skolkostnader skiljer sig åt

Det finns en stor spridning i kommunernas kostnader för skolan. I nedanstående delar går vi igenom hur kommunernas tilldelning av resurser till grundskola, gymnasieskola och komvux ser ut och för- håller sig till varandra och till andra relevanta mått.

66 Se t.ex. SOU 2020:8 Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.

67 Välfärdskommissionen (2021): Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen.

68 SOU 2015:101 Demografins regionala utmaningar.

69 OECD (2022): Policy Dialogues in Focus: International insights for school funding reform in Sweden.

459

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Spridningen i kostnad per elev är hög i grundskolan

I figur 6.16 redovisas spridningen i kostnader per elev i grundskolan och förskoleklassen. Kostnaderna avser hemkommun, vilket innebär kommunernas totala kostnader per folkbokförd elev, oavsett om de folkbokförda eleverna studerar i den egna kommunen, i en annan kommun eller hos en enskild huvudman.

Figur 6.16 Spridning i kostnad per elev i grundskola och förskoleklass 2020

Avser hemkommunens kostnad per folkbokförd elev (tkr)

200

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Ljusnarsberg Strömsund Borgholm Kalix Heby Flen Grums Munkedal Kiruna Askersund Åmål Svenljunga Ängelholm Lekeberg Emmaboda Väsby Upplands Åtvidaberg Stenungsund Ödeshög Forshaga Skara Mjölby Timrå Essunga Motala Karlskrona Karlshamn Nyköping Ystad Piteå Lidingö Härryda Lerum

Källa: Kolada.

Den genomsnittliga hemkommunskostnaden per elev i grundskolan, inklusive förskoleklassen, var cirka 119 300 kronor under 2020. Men som framgår av figuren var spridningen stor. Mellan den kommun som hade högst och den kommun som hade lägst resurs per elev skilde det 78 700 kronor, vilket motsvarar cirka 81 procent. Om man i stället jämför den 95:e percentilen med den 5:e percentilen var skill- naden mindre, 39 800 kronor, vilket motsvarar cirka 38 procent.

460

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

En del av skillnaderna mellan kommuner har en naturlig förklaring. Skolan kostar olika mycket i olika kommuner beroende på faktorer som är svåra att påverka, exempelvis löneläge, bebyggelsestruktur och demografisk utveckling. Eftersom en väsentlig del av skolans kost- nader är fasta – eller åtminstone trögrörliga – innebär det att små skolor ofta också är dyra skolor i relation till antalet elever.

Om man jämför kommuner som har ett högt kostnadsläge med kommuner som har ett lågt kostnadsläge skiljer de förstnämnda ut sig. Dels genom att de har en betydligt lägre tätortsgrad, dels genom att de haft en krympande befolkning de senaste tjugo åren. Om man generaliserar kan man säga att högkostnadskommunerna är mindre landsbygdskommuner med minskande befolkning i norra Sverige, medan lågkostnadskommunerna är medelstora och relativt tätbefol- kade kommuner med ökande befolkning i södra Sverige.70

Vad gäller grundskolan har Utredningen om en mer likvärdig skola undersökt i vilken utsträckning skillnaderna i kommunernas resurs- tilldelning kan förklaras av skillnader i strukturella förutsättningar mellan kommunerna, såsom socioekonomisk elevsammansättning, finansieringsförmåga, elevutveckling och lokalt löneläge. Utredningen fann då att drygt hälften, 56 procent, av kommunernas kostnader för skolan relaterade till deras strukturella förutsättningar.71 En betyd- ande del av skillnaderna berodde alltså på annat än verksamhetens förutsättningar, med skillnader i ambitionsnivå och effektivitet som centrala förklaringsfaktorer, vid sidan om rena statistikfel och fak- torer som inte fångades upp av det statistiska underlaget. Det finns även tecken på att tradition kan spela en viss roll i bemärkelsen att kommuner, när de fattar beslut om budgetar för kommande år, många gånger utgår från tidigare budgetar och justerar något, i stället för att göra en genomgripande analys av verksamhetens förutsättningar och behov.72 Detta är något som även Statskontoret har kommit fram till efter intervjuer med mindre kommuner inom ramen för myndig- hetens granskning av likvärdighetsbidraget 2019–2021.73

70 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

71 Ibid.

72 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken.

73 Statskontoret (2020): Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan, en lägesrapport.

461

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Skillnader i resurstilldelning till grundskolan har olika förklaringar

I sin analys av vilka statistiskt signifikanta variabler som kunde för- klara skillnader i resurstilldelning till grundskolan mellan olika kom- muner fann Utredningen om en mer likvärdig skola följande kostnads- drivande faktorer:

• låga elevantal

• minskande elevantal

• svag socioekonomi

• hög finansieringsförmåga

• glesbygd.

I analysen fann utredningen vidare att variabeln för socioekonomi endast samvarierade på ett positivt sätt med kostnaderna för skolan om både statens och kommunernas finansiering av skolan räknades in. Om man däremot tog bort statsbidragen till skolan, så att endast den kommunala grundfinansieringen ingick i analysen, samvarierade variabeln för socioekonomi på ett negativt sätt med kommunernas kostnader för grundskolan. Det betyder att det enbart var på grund av statens tillskott som finansieringen av skolan var kompensatorisk i bemärkelsen att kommuner med större förväntat stödbehov också hade en högre resurstilldelning per elev. Utan den statliga finansi- eringen var systemet i stället omvänt kompenserande.

Utredningen om en mer likvärdig skola har även undersökt om det kan vara ekonomiska svårigheter i kommunsektorn som förklarar att den kommunala grundfinansieringen inte verkar ta tillräcklig hän- syn till elevernas behov. Men efter att ha studerat det ekonomiska resultatet i kommunsektorn från slutet av 1990-talet till slutet av 2010-talet kunde de avfärda den hypotesen.74

Det bör dock, i det här sammanhanget, påpekas att kommunerna inte har i uppdrag att finansiera skolan kompensatoriskt sinsemellan. Kommunerna har bara ansvar för att säkerställa att finansieringen av skolan inom den egna kommunen speglar skollagens krav på kompen- satorisk resursfördelning. Men som nationellt skolsystem betraktat är det ändå intressant att notera att den kommunala grundfinansier-

74 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

462

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

ingen, på kommunnivån, inte förefaller kompensera för elevers varie- rande förutsättningar och behov på det sätt som avses i skollagen.

Även i gymnasieskolan är spridningen i kostnader stor

Även i gymnasieskolan är skillnaderna mellan kommunernas kost- nader per elev omfattande. Det har bland annat att göra med att kommuner har olika programutbud och att olika program skiljer sig åt avsevärt när det gäller kostnader. Drygt 70 procent av kommunerna bedriver gymnasieutbildning med nationella program. Därutöver be- driver cirka 13 procent av kommunerna introduktionsprogram. De flesta av dessa har få elever vilket ger höga kostnader per elev.

Olika kommuner har olika strukturella förutsättningar som kan påverka de totala kostnaderna. Kostnadsutjämningsutredningen har beräknat att skillnader i programsammansättning och i bebyggelse- struktur kan förklara ungefär hälften av variationen mellan kommu- ners nettokostnad för gymnasieskolan per invånare.75 Delar av den kvarvarande variationen kan antas förklaras av skillnader i effektivi- tet och ambitionsnivå.

Figur 6.17 visar spridningen i hemkommunskostnad per folkbok- förd elev. Den genomsnittliga hemkommunskostnaden för en elev i gymnasieskolan uppgick till knappt 138 000 kronor 2020. Spridningen mellan den kommun som hade den högsta kostnaden och den lägsta kostnaden per elev var knappt 131 000 kronor. Om man i stället jäm- för den 95:e percentilen med den 5:e percentilen minskade skillnaden till drygt 66 000 kronor.

75 SOU 2018:74 Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting.

463

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Figur 6.17 Spridning i kostnad per elev i gymnasieskolan 2020

Avser hemkommunens kostnad per folkbokförd elev (tkr)

250

200

150

100

50

0

Vilhelmina Lysekil Kalix Kramfors Simrishamn Ljusdal Örkelljunga Högsby Söderköping Laxå Tanum Ystad Falkenberg Stenungsund Hässleholm Töreboda Karlshamn Skellefteå Orust Hjo Surahammar Gagnef Örnsköldsvik Karlskrona Uddevalla Hofors Hudiksvall Botkyrka Värnamo Partille Lerum Gävle Nacka

Källa: Kolada.

Jämfört med grundskolan är spridningen i hemkommunskostnad per elev avsevärt större i gymnasieskolan. Men en bidragande förklaring till det är alltså att fördelningen av elever mellan olika program skiljer sig åt mellan kommunerna.

Om man i stället analyserar spridningen i kostnad per elev mellan olika kommuner inom samma program kvarstår dock mönstret med relativt stora skillnader. Nedan redovisar vi spridningen i kommu- nernas budgeterade kostnader för tre olika nationella program under 2021. Redovisningen baserar sig på budgeterade kostnader per elev för alla kostnadsslag utom skolmåltider.

Tabell 6.6 Spridning i kommunernas budgeterade programkostnad per elev

Avser budgeterade kostnader exkl. skolmåltider under 2021

	Max. (kr)	Min. (kr)	Max.–Min. (kr)	P95 (kr)	P05 (kr)	(P95-P05)/P05 (%)
Naturvetenskaps-	154 552	60 806	93 746	123 182	72 748	69
programmet
Vård- och	167 200	63 581	103 619	133 148	77 398	72
omsorgsprogrammet
Fordons- och	250 384	103 726	146 658	175 475	130 037	35
transportprogrammet

Källa: Egna beräkningar utifrån Skolverkets beräkningsunderlag för riksprislistan 2021.

464

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Naturvetenskapsprogrammet, vård- och omsorgsprogrammet samt fordons- och transportprogrammet är olika kostnadskrävande ut- ifrån vilka krav de ställer på lokaler, material och personella resurser. Men även inom dessa program råder alltså stora skillnader mellan kommuner i kostnad per elev. Vid en jämförelse av de kommuner som har högst respektive lägst budgeterad kostnad per elev är skill- naden inom alla programmen över 100 procent. Om man avgränsar analysen till den 95:e och 5:e percentilen krymper spridningen, men är fortsatt hög. På naturvetenskaps- samt vård- och omsorgsprogram- met är skillnaden då omkring 70 procent, medan den på fordons- och transportprogrammet är omkring 35 procent.

Tilldelningen av resurser till komvux varierar påtagligt mellan olika kommuner

Ilikhet med grund- och gymnasieskolan varierar kommunernas till- delning av resurser till komvux betydligt. Statistiken för komvux är dock mer bristfällig och går inte att få uppställd på samma sätt som för grundskolan och gymnasieskolan. I figur 6.18 redovisas kostnaden enligt Skolverket för kommunala utbildningsanordnare i komvux på grundläggande och gymnasial nivå under 2020. Endast kostnaden per heltidsstuderande i den egna verksamheten ingår och statistiken speg- lar därmed inte hemkommunsperspektivet som vi har utgått från i redovisningen av de andra skolformerna. Detta är relevant att under- stryka eftersom det inom komvux är vanligt att kommunerna lägger ut utbildning på entreprenad.

465

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Figur 6.18 Kostnad per heltidsstuderande inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå under 2020

Avser kommunala utbildningsanordnares kostnad per heltidsstuderande (tkr)

600

500

400

300

200

100

0

Jönköping Eskilstuna Kungsbacka Katrineholm Trosa Ockelbo Vilhelmina Kalix Lindesberg Kungälv Säffle Gotland Huddinge Båstad Varberg Burlöv Mora Tingsryd Ängelholm Uppvidinge Perstorp Västervik Mark Värmdö Vansbro Ljungby Kumla Mjölby Sunne Övertorneå Tjörn

Anm.: Kommunala utbildningsanordnare med under 10 elever har plockats bort ur sammanställningen.

Källa: Skolverket.

Som framgår av figuren är skillnaderna mellan olika kommuner stora. Om man bortser från eventuella extremvärden i toppen och botten av fördelningen och i stället jämför den 95:e och den 5:e percentilen kvarstår en skillnad på drygt 170 000 kronor per heltidsstuderande i den kommunala regin. Även om man grupperar kommunerna bre- dare och jämför den undre kvartilen med den övre kvartilen återstår en skillnad på omkring 48 000 kronor, vilket motsvarar en skillnad på över 90 procent.

Som nämnts ovan är det inte säkert att kostnaden per heltids- studerande i den egna regin är ett tillräckligt träffsäkert mått för att fånga hur kommunerna tilldelar resurser till komvux, eftersom kom- munernas kostnader för komvux på entreprenad inte ingår. För att försöka komma runt det här har vi analyserat hemkommunernas totala kostnader för komvux i relation till den potentiella målgruppen inom respektive skolformsdel. När det gäller komvux på grundläggande och gymnasial nivå har då kommunens totala kostnad, uttryckt som kostnaden för det egna åtagandet, ställts mot antalet invånare i kom-

466

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

munen mellan 20 och 56 år som saknar gymnasial utbildning. För kom- vux i sfi har kommunens totala kostnad ställts mot antalet invånare i kommunen mellan 20 och 64 år med uppehållstillstånd sedan mindre än fem år. Resultaten visas i figur 6.19 och 6.20.

Figur 6.19 Hemkommunens kostnad per invånare i målgrupp för komvux på grundläggande och gymnasial nivå 2020 (tkr)

Med målgrupp avses antalet folkbokförda invånare 20–56 år utan gymnasial utbildning under 2020

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Uddevalla Kalmar Kalix Örebro Alvesta Gävle Nynäshamn Kiruna Sunne Borlänge Ljusdal Hudiksvall Hammarö Hylte Filipstad Kungsör Mora Lomma Hallstahammar Herrljunga Osby Kävlinge Södertälje Staffanstorp Strömstad Vansbro Bollebygd Åtvidaberg Enköping Älvkarleby Eda Mullsjö

Anm.: Kommuner utan redovisade kostnader har plockats bort ur sammanställningen.

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

467

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Figur 6.20 Hemkommunens kostnad per individ i målgrupp för komvux i sfi 2020 (tkr)

Med målgrupp avses antalet folkbokförda invånare 20–64 år med uppehållstillstånd sedan mindre än fem år 2020

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Arjeplog Sollefteå Boden Ljusnarsberg Timrå Gagnef Säffle Hällefors Hultsfred Mark Nora Kävlinge Alingsås Lerum Nässjö Lomma Sotenäs Vänersborg Surahammar Laxå Härryda Värmdö Kalix Krokom Härnösand Gislaved Tidaholm Övertorneå Strömstad Umeå Kramfors Huddinge Sollentuna Valdemarsvik Gnesta

Anm.: Kommuner utan redovisade kostnader har plockats bort ur sammanställningen.

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

Som framgår av figurerna är skillnaderna stora mellan olika kommu- ner i fråga om hur mycket resurser de lägger på komvux i relation till den potentiella målgruppen för verksamheten. I tabell 6.7 redogör vi för spridningen uttryckt i percentilvärden på olika nivåer i fördelningen.

Tabell 6.7 Spridning i kostnad i relation till den potentiella målgruppen

Avser hemkommunens kostnad under 2020

	P95 (kr)	P75 (kr)	P25 (kr)	P05 (kr)	(P75-P25)/P25 (%)
Komvux på grundläggande	23 339	16 190	9 034	5 466	79
och gymnasial nivå
Komvux i sfi	28 081	17 959	8 652	4 306	108

Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från SCB.

468

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Såväl för komvux på grundläggande och gymnasial nivå som för komvux i sfi utgör skillnaden mellan den 95:e och den 5:e percentilen flera hundra procent. Om man grupperar kommunerna bredare och analyserar skillnaderna mellan den undre och övre kvartilen minskar spridningen, men befinner sig alltjämt på höga nivåer. För komvux på grundläggande och gymnasial nivå skiljer det nästan 80 procent och för komvux i sfi är skillnaden över 110 procent. Spridningen mellan kommunerna är alltså betydande även efter att man tagit hän- syn till eventuella extremvärden.

Att skillnaderna i kostnader varierar påtagligt mellan olika kom- muner har delvis att göra med hur stort det faktiska elevantalet i komvux är i förhållande till den potentiella målgruppen. Elevantalet kan i sin tur påverkas av flera faktorer. Till exempel vilken ambitions- nivå kommunerna har för komvux och hur väl de arbetar med att in- formera om och rekrytera till komvuxstudier. Men även hur den lokala arbetsmarknaden fungerar spelar roll. Om den lokala arbetsmarkna- den är stark kan det knappast betraktas som ett problem att invånare som ingår i den potentiella målgruppen för komvux arbetar i stället för att studera.

Därutöver kan det finnas andra kostnadspåverkande faktorer som förklarar att skillnaderna är så stora mellan kommuner. Till exempel kostar olika kurser olika mycket och behoven av utbildning kan skilja sig åt mellan olika kommuner.

6.5 Resursfördelning inom skolväsendet

Utöver att ansvara för den huvudsakliga tilldelningen av resurser till skolväsendet har kommunerna ett övergripande ansvar för resurs- fördelningen. Det gäller dels i relation till de egna skolorna, dels i relation till andra huvudmän och utbildningsanordnare.

I detta avsnitt redogör utredningen för den lagstiftning som gäller kommunernas ansvar för fördelning av resurser till skolan och går igenom vilken praktisk tillämpning regelverket har, till exempel vad gäller kompensatorisk resursfördelning. Vi redovisar även en del av den kritik som har riktats mot det så kallade skolpengssystemet.

469

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

6.5.1 Skollagen ställer krav på resurser efter behov

Hur kommunerna fördelar resurser till skolan är i huvudsak en kom- munal fråga. Bestämmelser i skollagen, skolförordningar och läro- planer styr däremot indirekt fördelningen av resurser utifrån att de anger de krav som varje skola måste uppfylla.

I ett fåtal avseenden ställer skollagen också tydliga krav på kom- munernas resursfördelning. Det handlar dels om hur bidragen till en- skilda huvudmän ska fördelas (se avsnitt 6.5.2), dels om att resurser ska fördelas med hänsyn till elevernas olika behov.

Vad gäller det senare anger skollagen att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elever- nas olika förutsättningar och behov.76 Bestämmelsen tillkom 2014 efter att flera rapporter från Skolverket och Skolinspektionen hade pekat på en begränsad omfördelning av resurser baserat på elevers olika förutsättningar och behov.77 I sak var bestämmelsen ett förtydligande av redan befintlig lagstiftning i syfte att skapa bättre förutsättningar för en hög likvärdighet i skolväsendet.78

Bestämmelsen om kommunal resursfördelning efter behov om- fattar fördelning av resurser såväl till kommunens egna verksamheter som till enskilda huvudmän. Bestämmelsen reglerar inte närmare hur resurserna ska fördelas, men anger att det ska ske en resursfördelning på dessa grunder.

6.5.2 Bidragen till enskilda huvudmän är tydligt reglerade

Vad gäller de enskilda huvudmännen innehåller skollagen detaljerade bestämmelser om hur resursfördelningen ska gå till.79 Det handlar dels om vilka kostnadsslag som ska inkluderas i ersättningen, dels om hur beloppen ska räknas fram.

76 2 kap. 8 b § skollagen.

77 Se t.ex. Skolverket (2013): Kommunernas resursfördelning till grundskolor samt Skolinspek- tionen (2014): Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet.

78 Prop. 2013/14:148 Vissa skollagsfrågor.

79 Se t.ex. 10 kap. 37–39 §§ skollagen avseende grundskolan.

470

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Enligt skollagen ska kommunerna ersätta de enskilda huvudmän- nen utifrån samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning till de egna skolorna genom ett så kallat grundbelopp för varje elev.80 Detta bidrag brukar ofta benämnas ”skolpeng”, men den termen an- vänds alltså inte i skolförfattningarna. Som huvudregel gäller att grundbeloppet ska avse ersättning för

• undervisning

• lärverktyg

• elevhälsa

• måltider

• administration

• mervärdesskatt

• lokalkostnader.

Utöver grundbeloppet ska kommunerna under vissa omständigheter lämna tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av sär- skilt stöd. Tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån ele- vens behov. I vissa skolformer, bland annat grundskolan, ska tilläggs- belopp även utgå för elever som deltar i modersmålsundervisning eller lovskola.81

Om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen skulle uppstå som en följd av utbetalningen av tilläggs- belopp är hemkommunen inte skyldig att betala beloppet.82 I ett så- dant fall upphör å andra sidan den enskilda huvudmannens skyldig- het att ta emot eller ge fortsatt utbildning till eleven i fråga.83

Vad gäller beräkningen av grundbeloppet ska en kommun enligt skolförordningen kunna redovisa för den enskilda huvudmannen hur beloppet har räknats fram. Av redovisningen ska framgå beloppen för lokalkostnader, administration och mervärdesskatt. Om det inte finns särskilda skäl ska redovisningen även innehålla beloppen för övriga kostnadsslag var för sig.84

80 Se t.ex. 10 kap. 38 § skollagen avseende grundskolan.

81 Se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen avseende grundskolan.

82 Ibid.

83 Se t.ex. 10 kap. 35 § skollagen avseende grundskolan.

84 14 kap. 10 § skolförordningen.

471

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Ersättningen i gymnasieskolan baseras på programkostnad

När det gäller bidrag till fristående gymnasieskolor ska grundbelop- pet för utbildning på sådana nationella program och nationella inrikt- ningar som hemkommunen erbjuder bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det pro- grammet eller den inriktningen.85 Det är alltså hemkommunens egen program- och inriktningskostnad per elev som ska ligga till grund för ersättningen till enskilda huvudmän.

Det är vanligt att kommuner erbjuder olika gymnasieutbildningar tillsammans med andra kommuner inom ramen för så kallade sam- verkansavtal. Ofta reglerar sådana samverkansavtal även vilket pris de samarbetande kommunerna ska ersätta varandra med för olika utbild- ningar.86 För en kommun som erbjuder en viss utbildning via ett så- dant avtal, och inte själv har motsvarande utbildning inom kommunen, gäller då det överenskomna priset som grund för ersättningen till enskilda huvudmän för de elever som är folkbokförda i kommunen.87

När det gäller vissa gymnasieutbildningar som avviker från natio- nella program, till exempel riksrekryterande utbildningar och sär- skilda varianter, ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats i varje särskilt fall av Skolverket.88 Men Skolverket beslutar även om grundbeloppets storlek om en elev har antagits till ett natio- nellt program som kommunen inte erbjuder själv eller inom ramen för ett samverkansavtal med andra kommuner. Då är det den så kallade riksprislistan som tillämpas.89 Riksprislistan bygger på den offentliga genomsnittskostnaden för respektive program i Sverige och baseras på kommunernas, regionernas och gymnasieförbundens budgeterade kostnader per elev.90 Friskolornas riksförbund har dock riktat kritik mot riksprislistans konstruktion, bland annat för att vissa kommu- ner inte rapporterar in sina kostnader och för att riksprislistan inte fångar upp budgetjusteringar löpande under året.91

85 16 kap. 55 § skollagen.

86 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Del 1.

87 Ibid.

88 16 kap. 55 § skollagen.

89 13 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039).

90 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Del 1.

91 Friskolornas riksförbund (2022): Friskolornas riksförbunds yttrande över Skolverkets förslag till föreskrifter om vissa belopp för elever vid fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor (riksprislistan), internationella skolor samt ersättning för visst stöd på introduktionsprogram avseende 2022.

472

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

När det gäller introduktionsprogrammen i gymnasieskolan är regleringen något annorlunda. För elever på programinriktat val ska bidraget bestå av två delar:

• dels ersättning för den del av utbildningen som motsvarar det natio- nella program som utbildningen är inriktad mot

• dels ersättning för den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet till det nationella pro- grammet.92

Ersättningen för den del av utbildningen som motsvarar ett natio- nellt program ska beräknas på samma sätt som för det aktuella pro- grammet.93 För den del av utbildningen som avser det stöd som ele- ven behöver för att uppnå behörighet är det Skolverket som meddelar föreskrifter om ersättningens storlek. Under 2021 uppgick ersätt- ningen till 4 100 kronor per elev och ämne.94

När det gäller ersättningen till enskilda huvudmän för övriga intro- duktionsprogram finns inte någon reglering i skollagen eller i gymna- sieförordningen. Flera av dessa program är inte möjliga att utforma för en grupp elever och är därmed inte sökbara. Vanligen sluts då ett avtal mellan hemkommunen och den enskilda huvudmannen innan eleven kan påbörja sin utbildning. För stora skolkoncerner kan det innebära att ett stort antal avtal måste slutas med många olika hem- kommuner på kort tid.95

Ersättningen i komvux baseras vanligen på verksamhetspoäng

En principiell skillnad mellan komvux och grund- och gymnasie- skolan är att det endast finns offentliga huvudmän – kommuner och i vissa fall regioner – inom komvux.96 Därmed finns inte heller sam- ma tydliga regler i skollagen som för grund- och gymnasieskolan om hur ersättningen till enskilda utbildningsanordnare ska gå till.

92 17 kap. 35 § skollagen.

93 17 kap. 36 § skollagen.

94 Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2021:1) om vissa belopp för elever vid fristående gymnasie- skolor och gymnasiesärskolor, internationella skolor samt ersättning för visst stöd på intro- duktionsprogram avseende 2021.

95 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Del 1.

96 2 kap. 5 § skollagen.

473

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Skollagen ger dock kommuner och regioner möjlighet att lägga ut delar av eller hela komvuxverksamheten på entreprenad.97 Ett så- dant förfarande innebär att en enskild utbildningsanordnare utför verksamheten, men att huvudmannaskapet och därmed det yttersta ansvaret för verksamheten behålls av kommunen.98

Entreprenader är något som förekommer i stor utsträckning inom komvux. Under 2020 var det omkring hälften (49 procent) av kurs- deltagarna i komvux som läste hos enskilda utbildningsanordnare.99 Entreprenadsättning inom komvux sker normalt via lagen om offentlig upphandling (LOU). Det förekommer även att kommuner använder sig av olika former av kundvalssystem, i regel genom att en enskild kommun, eller kommuner i samverkan, inbjuder enskilda ut- bildningsanordnare och ibland även andra kommuner att på lika vill- kor konkurrera med den utbildning som kommunen bedriver i egen

regi.100 Se vidare avsnitt 4.1.3 och 5.4.5.

Enligt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola är det i bägge systemen vanligast att enskilda ut- bildningsanordnare ersätts med kronor per verksamhetspoäng.101 Men detta kan se olika ut mellan olika skolformsdelar. I komvux i sfi är det till exempel vanligare att enskilda utbildningsanordnare ersätts per timme eller kurs. Det förekommer också andra former av presta- tionsbaserade system. Exakt hur ersättningen ser ut beror dock på de avtal som kommunerna sluter med de enskilda utbildningsanord- narna, och det finns ingen samlad bild av detta.

6.5.3 Kommuner ersätter varandra

i form av interkommunal ersättning

I vissa skolformer är det vanligt att eleverna studerar i en annan kom- mun än den de bor i. Det gäller framför allt i gymnasieskolan och komvux. I dessa fall reglerar skollagen vad som gäller för hur kom- munerna ska ersätta varandra i form av interkommunal ersättning.

97 23 kap. 8 § skollagen.

98 23 kap. 2 § skollagen.

99 Skolverket: Komvux – Elever och kursdeltagare – Riksnivå, Tabell 4 A: Kursdeltagare kalender- åren 2018–2020.

100 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Del 1.

101 Ibid.

474

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

För grundskolan gäller att hemkommunen ska betala ersättning för utbildningen till den anordnande kommunen. Om eleven antagits till skolan av särskilda skäl eller om utbildningen är riksrekryterande ska den anordnande kommunen ersättas för sina kostnader. Då elever antagits av andra skäl efter önskemål från vårdnadshavare och överenskommelse inte träffats om något annat ska den anordnande kommunen ersättas med hänsyn till kommunens åtagande och ele- vens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna.102

För gymnasieskolans nationella program gäller som huvudregel att den anordnande kommunen ska ersättas utifrån sin självkostnad för programmet om inte kommunerna kommer överens om något annat.103 Många kommuner ingår dock i samverkansområden och kommer inom dessa överens om vilka priser som ska gälla för inter- kommunal ersättning.104 För introduktionsprogrammen gäller olika regler för interkommunal ersättning beroende på vilket program det handlar om. Även här är dock huvudregeln att ersättningen ska mot- svara anordnarens självkostnad.105

För komvux gäller olika regler för olika skolformsdelar och bero- ende på om den vuxna har rätt till utbildningen eller inte. För kom- vux på grundläggande nivå gäller att den som har rätt att delta i sådan utbildning även har rätt att göra det i en annan kommun än hemkom- munen. Den anordnande kommunen ska då få ersättning för sina kost- nader från elevens hemkommun.106 När det gäller de rättighetsbaserade delarna av komvux på gymnasial nivå har en vuxen rätt att delta i utbildning i en annan kommun om utbildningen inte finns i hem- kommunen. Även i detta fall ska den anordnande kommunen få ersätt- ning för sina kostnader från elevens hemkommun.107

I övrigt står det kommunerna fritt att komma överens om inter- kommunal ersättning inom alla delar av komvux, vilket också sker i en stor del av kommunerna. Men det kan finnas vissa praktiska svårig- heter. Enligt en rapport från Vuxenutbildning i Samverkan (ViS) finns det kommuner som motsätter sig samverkan. Skälen är att dessa kommuner upplever att de enbart blir en betalande part om de skulle

102 10 kap. 34 § skollagen.

103 16 kap. 50–51 §§ skollagen.

104 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Del 1.

105 17 kap. 26 a § skollagen.

106 20 kap. 11, 14 och 15 §§ skollagen.

107 20 kap. 19 d, 21 och 22 §§ skollagen.

475

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

tillåta att invånare i den egna kommunen deltar i utbildning i en annan kommun, eller att de inte vill riskera att urholka elevunder- laget för den egna utbildningsverksamheten.108

I likhet med ersättningen till enskilda utbildningsanordnare inom komvux är det, enligt utredningens erfarenhet, vanligt att den inter- kommunala ersättningen anges i form av ett belopp per verksamhets- poäng, alternativt ett belopp per timme eller per kurs. Vanligen regle- ras detta i avtal mellan kommuner. Det finns dock ingen nationellt fastslagen norm för prissättningen inom komvux, utan kommunerna har stor frihet att utforma sina egna modeller.

6.5.4 Det är vanligt med grundbelopp även i kommunala skolor

Formellt sett reglerar skollagen enbart kommunernas resursfördel- ning till enskilda huvudmän. Det finns alltså inga legala hinder för en kommun att fördela resurser på ett annat sätt till skolverksam- heten i egen regi än vad man gör till de enskilda huvudmännen. Men både Skolkostnadsutredningen och Utredningen om en mer likvär- dig skola har erfarit att många kommuner väljer att tillämpa samma regler på sina egna skolor.109

I en granskning av den så kallade skolpengen skickade Riksrevi- sionen ut en enkät till kommunerna för att undersöka hur vanligt det var med en skolpengsmodell även till de egna skolorna. Bland de kommuner som svarade uppgav 83 procent att de använde en sådan modell för finansieringen av sina grundskolor. De kommuner som svarade att de inte tillämpade en skolpengsmodell var företrädesvis kommuner utan fristående skolor.110

I praktiken innebär detta ofta att skolor, såväl enskilda som kom- munala, ersätts utifrån hemkommunens genomsnittliga kostnad per elev i de olika kostnadsslagen, med viss justering för till exempel elevers socioekonomiska förutsättningar.

Med det sagt finns det exempel på kommuner som tillämpar andra modeller för fördelningen till de egna skolorna. I Stockholms stads grundskoleverksamhet dras exempelvis för 2022 28 procent av grund-

108 Vuxenutbildning i samverkan (2019): Framtidsfrågor för vuxenutbildningen. ViS rapport- serie 2019:1.

109 SOU 2016:66 Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor samt SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

110 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

476

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

beloppet av för att täcka lokalkostnader och andra kostnader som bärs centralt, och om eleven byter till en annan kommunal skola inom kommunen följer inte denna del med eleven.111

6.5.5 Skillnaderna är stora i kommunernas resursfördelning

Trots bestämmelsen i skollagen om att kommuner ska fördela resurser till skolan efter elevernas olika förutsättningar och behov är det flera kommuner som inte gör det. Vidare finns det stora skillnader i både omfattning och tillvägagångssätt bland de kommuner som omför- delar resurser på sådana grunder.

En majoritet av kommunerna omfördelar resurser i grundskolan

Vad gäller fördelningen av resurser till grundskolan och förskole- klassen genomförde Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) under 2017 och 2018 en enkätundersökning hos kommunerna för att ge en nationell bild.112

Enkätundersökningen visade att 157 av 277 svarande kommuner, vilket motsvarar närmare 6 av 10 kommuner, tillämpade en socio- ekonomisk resursfördelningsmodell för grundskolan och förskole- klassen. Drygt 4 av 10 kommuner tillämpade inte en socioekonomisk resursfördelningsmodell.

Generellt sett var det vanligare i storstads- och storstadsnära kom- muner att en socioekonomisk resursfördelning tillämpades. Bland dessa kommuner var det omkring tre fjärdedelar som omfördelade resurser. För de små kommunerna och glesbygdskommunerna var det inte lika vanligt. Där var det något mer än hälften som tillämpade en socioekonomisk modell för omfördelning av resurser.

Enligt SKR förklaras skillnaderna mellan olika kommuntyper av att större städer vanligen är mer heterogena och har större boende- segregation. Därutöver finns det i större kommuner ofta fler skolor att välja mellan, vilket kan påverka elevsammansättningen i olika skolor. Detta påverkar, enligt SKR, behovet av ett resursfördelnings-

111 Uppgift från Stockholms stads utbildningsförvaltning.

112 SKR (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola.

477

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

system som omfördelar resurser mellan skolor med hänsyn till elever- nas bakgrund.113

Olika modeller används för att fördela och omfördela resurser

Vilka modeller kommuner använder för att fördela och omfördela resurser till grundskolan och förskoleklassen varierar. Enligt SKR har de flesta kommunerna en resursfördelningsmodell som utgår från en grundnivå som beslutas utifrån antal elever och årskurs. Därutöver fördelas vanligen ytterligare resurser utifrån socioekonomiska variab- ler, ofta benämnt strukturersättning. Utöver dessa delar kan det finnas resurser centralt i kommunen för att stödja skolor utifrån lokala be- hov och förutsättningar. Det kan till exempel handla om elevhälso- personal som arbetar mot flera av kommunens skolor. Beroende på hur dessa resurser används kan även de ses som ett stöd i det kom- pensatoriska uppdraget utöver den ekonomiska omfördelningen.114

När det kommer till vilka faktorer som används för att omfördela resurser på socioekonomiska grunder är vårdnadshavarnas utbild- ningsnivå och utländsk bakgrund vanligast. Andra faktorer som före- kommer är kön, om elevens familj har försörjningsstöd eller om eleven bor med båda sina vårdnadshavare. Det finns även kommuner som använder elevens bostadsområde som en faktor i sin resursför- delningsmodell.115

Skolverket tar fram ett socioekonomiskt index på skolenhetsnivå

Kommunerna avgör i princip själva vilka resursfördelningsmodeller de använder. Som framgår av tidigare avsnitt är skillnaderna stora. För den kommun som vill ha stöd i arbetet med att omfördela resur- ser fastställer Skolverket varje år ett index som kan användas för socioekonomisk resursfördelning till skolenheter i förskoleklassen och grundskolan.116 Något förenklat är indexet konstruerat så att varje skola tilldelas ett värde utifrån vilket förväntat stödbehov som skolans elever har, där genomsnittet för riket är 100. En skola med

113 Ibid.

114 Ibid.

115 Ibid.

116 Se t.ex. Skolverket (2020): Statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling 2021. 2020-05-11. Dnr 8.1.2-2020:735.

478

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

ett indexvärde på 200 antas ha dubbelt så stort stödbehov som den genomsnittliga skolan i riket, medan en skola med ett indexvärde på 50 antas ha hälften så stort stödbehov som rikssnittet.

Huvudsyftet med indexet är att underlätta huvudmännens in- terna fördelning av statsbidraget för stärkt likvärdighet och kun- skapsutveckling, det så kallade likvärdighetsbidraget.117 Men indexet kan användas bredare för att bedöma skillnader i behov av resurser mellan olika skolor. Det är inte tvingande för huvudmännen, utan tas fram som en vägledning för hur de kan fördela resurser för att stärka likvärdigheten.

Indexet består av ett antal socioekonomiska faktorer som påver- kar sannolikheten att en elev blir behörig till ett nationellt program i gymnasieskolan. Tillsammans kan faktorerna förklara nära 75 pro- cent av variationen i andelen obehöriga till gymnasieskolan på skol- nivå och kommunnivå.118

I indexet ingår följande faktorer:

• vårdnadshavarnas utbildningsnivå

• året när eleven invandrade till Sverige

• vårdnadshavarnas inkomst

• elevens kön

• ekonomiskt bistånd till vårdnadshavare

• om eleven är folkbokförd på samma adress som båda vårdnads- havarna

• antal syskon som är folkbokförda i hemmet

• socioekonomisk status på bostadsområdet där eleven är folkbok- förd.

Statskontoret har granskat i vilken grad huvudmännen använder Skolverkets index eller något annat socioekonomiskt index för att fördela likvärdighetsbidraget. I granskningen framkom att en majo- ritet av huvudmännen med fler än en skolenhet fördelade åtminstone någon del av bidraget utifrån socioekonomiska principer. Några huvudmän använde sig av Skolverkets index, medan andra använde

117 Skolverket (2019): Utvärdering av statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Delredovisning 1.

118 SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.

479

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

det index för socioekonomisk fördelning som de tillämpade i sin ordinarie resursfördelningsmodell. I granskningen framkom dock att det fanns en liten grupp huvudmän som inte valde att fördela bidra- get utifrån socioekonomiska behov alls.119

I vilken utsträckning Skolverkets index används av kommunerna inom ramen för deras ordinarie resursfördelningsmodell framgår inte av undersökningarna vare sig från Statskontoret eller SKR.

Ett index finns även för gymnasieskolan

Vid sidan av indexet för förskoleklassen och grundskolan tar Skol- verket fram ett liknande index för gymnasieskolan. Men indexet för gymnasieskolan är inte avsett att användas av huvudmännen själva. Det ger en rangordning av skolenheter sett till deras förväntade andel elever som inte kommer att ta examen inom avsedd studietid. Denna rangordning ligger sedan till grund för Skolverkets bedömning av vilka skolenheter som har särskilt svåra förutsättningar. I sin tur be- rättigar detta till extra resurser när Skolverket fördelar statsbidraget för karriärtjänster. I och med beslut om statsbidraget får huvudmän- nen alltså information om de har skolenheter med särskilt svåra förut- sättningar och vilka dessa i så fall är.120

Indexet för gymnasieskolan bygger på sannolikheter att elever, utifrån vissa bakgrundsfaktorer, såsom meritvärde i årskurs 9 och föräldrars utbildningsnivå, inte kommer att uppnå yrkes- eller hög- skoleförberedande examen inom avsedd återstående studietid. Grund- tanken är att elever med högre sannolikhet än andra även har ett större behov av resurser.121

Nivåerna på omfördelningen i grundskolan varierar

Av de kommuner som använder en socioekonomisk resursfördelnings- modell i grundskolan är grundnivån, som vanligen är densamma per elev och årskurs, signifikant högre än nivån på de resurser som om-

119 Statskontoret (2021): Olika vägar till likvärdig skola. Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan.

120 Skolverket (2022): Statsbidrag för karriärtjänster 2021/22. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-karriartjanster-2021-22 (hämtad 2022-02-15).

121 Skolverket (2020): Fördelningsnyckel till gymnasieskolan. PM 2020-03-05.

480

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

fördelas med hänsyn till elevers olika förutsättningar och behov. I SKR:s undersökning omfördelade knappt hälften av de kommuner som använde en socioekonomisk fördelning upp till 5 procent av tillgängliga medel utifrån socioekonomiska faktorer. En tredjedel av kommunerna omfördelade 6–10 procent, en sjättedel 11–15 procent och resterande – ett fåtal – omfördelade över 20 procent.

Om dessa nivåer sätts i relation till de totala kostnaderna för för- skoleklass och grundskola på riksnivå samt den skattade andelen obe- höriga elever till gymnasieskolans yrkesprogram 2020 innebär

• en omfördelning på 5 procent cirka 40 000 kronor per elev som förväntas bli obehörig till gymnasieskolan

• en omfördelning på 10 procent cirka 80 000 kronor per elev som förväntas bli obehörig till gymnasieskolan

• en omfördelning på 15 procent cirka 120 000 kronor per elev som förväntas bli obehörig till gymnasieskola.122

Som tidigare nämnts ska det dock understrykas att 4 av 10 kommu- ner inte hade någon socioekonomisk resursfördelningsmodell över huvud taget.123

Socioekonomisk resursfördelning är mindre vanligt i gymnasieskolan

Skollagens krav på att fördela resurser efter elevers olika förutsätt- ningar och behov gäller även i gymnasieskolan. Trots det antyder flera studier att det är mindre vanligt att huvudmännen omfördelar resurser på socioekonomiska grunder i gymnasieskolan jämfört med i grundskolan.124 Åtminstone om man ser till elever som studerar på samma program.

En förklaring till det uppges vara att behovet av omfördelning i gymnasieskolan ser annorlunda ut, eftersom tilldelningen av resurser är differentierad efter program. Programmen skiljer sig åt i elevsam-

122 Egna beräkningar utifrån SCB-data. Den skattade andelen obehöriga elever till gymnasie- skolan har hämtats från SCB (2020): Resursfördelningsmodell för fördelning av statsbidrag till huvudmän HT20.

123 SKR (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola.

124 Se t.ex. SKR (2018): Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola. Skolinspektionen (2018): Kommunernas styrning av gymnasieskolan.

481

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

mansättning och det finns särskilda program för elever som inte upp- nått behörighet till nationella program. Det gör att det till viss del redan är systematiserat hur resurser fördelas utifrån utbildningarnas olika förutsättningar.125 Eftersom yrkesprogrammen i allmänhet har en högre programkostnad och i genomsnitt mindre resursstarka ele- ver går det att argumentera för att socioekonomiska skillnader åt- minstone delvis fångas upp av de olika ersättningarna för program- men inom gymnasieskolan.

Samtidigt kan skillnaderna i studieförutsättningar mellan elever som studerar på samma gymnasieprogram, fast på olika skolor, vara väsent- liga och därmed motivera en resursdifferentiering. Om man till exempel jämför elevers ingående meritvärden på samhällsvetenskapsprogram- met i Göteborgs kommun under antagningsomgången 2020 fanns det dels skolor där det genomsnittliga meritvärdet var över 300 poäng, dels skolor där det genomsnittliga meritvärdet var under 200 poäng.126 Så kraftiga skillnader i ingående meritvärden genererar stora skill- nader i förutsättningar att bedriva utbildningen, vilket rimligen borde avspeglas i resursfördelningen till gymnasieskolorna.

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola redovisar i sitt betänkande en enkätundersökning om kommunernas användning av strukturersättning vid fördelningen av resurser till gymnasieskolan. Av de kommuner med nationella pro- gram som besvarade undersökningen uppgav endast 32 procent att de använde någon form av strukturersättning vid fördelningen av re- surser till sina skolenheter under 2020.127

Hur stor del av resurserna som omfördelades i kommunerna varie- rade mellan mindre än 1 och 10 procent. Den genomsnittliga omför- delningen var 2,5 procent. När det kommer till modeller för omför- delning var det vanligaste att kommunerna använde meritvärdet från grundskolan som utgångspunkt för strukturersättningen. Men det förekom också att kommunerna använde andra bakgrundsfaktorer.128

Bland de kommuner som inte tillämpade strukturersättning var den vanligaste orsaken att de endast hade en gymnasieskola. Drygt en tredjedel av kommunerna angav ett sådant svar. Av övriga svar hand-

125 Skolinspektionen (2018): Kommunernas styrning av gymnasieskolan.

126 Göteborgsregionen (2020): Antagningspoäng och medelvärde.

127 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Del 1. Svarsfrekvensen i undersökningen var 76 procent.

128 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning. Del 1.

482

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

lade några om att det var svårt, några om att det inte fanns något behov av en strukturersättning och några om att en strukturell kom- pensation redan ligger i programkostnaden.129

Vad gäller kommunernas ersättning till andra kommunala och en- skilda huvudmän inom gymnasieskolan var det 57 respektive 73 pro- cent av kommunerna med strukturersättning som tillämpade samma resursfördelningsmodell även i ersättningen till dessa.130

6.5.6 Även enskilda huvudmän ska omfördela resurser

Enligt skollagen ska huvudmännen ta hänsyn till elevers olika behov och sträva efter att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.131 Det gäller för både kommunala och enskilda huvudmän. Skyldigheten inbegriper bland annat ett ansvar att anpassa resursfördelning, organisation och arbetssätt efter elevers skilda förutsättningar och behov.132

Hur detta genomförs i praktiken hos de enskilda huvudmännen kan se olika ut. Inom den största skolkoncernen, Academedia, som under 2022 hade 75 skolenheter i grundskolan, tillämpar man exem- pelvis något som beskrivs som aktiv resursfördelning. Det innebär att resursfördelningen görs utifrån en analys av verksamheterna ur olika kvalitetsaspekter. Resursfördelningen följs sedan upp och justeras under verksamhetsåret utifrån uppföljningar av verksamheternas mål- uppfyllelse.133 När Skolinspektionen under 2019 genomförde en kva- litetsgranskning av Vittraskolorna AB, som ingår i Academedia, fann man att huvudmannens resursfördelningsarbete utgick från en nyan- serad behovsanalys med utgångspunkt i elevernas förutsättningar och behov. Till exempel framgick att huvudmannen inom ramen för sitt budgetarbete kunde ge särskild tilldelning till olika skolor, bland annat utifrån andelen elever med särskilt stöd och socioekonomiska förutsättningar i elevgruppen.134

129 Ibid.

130 Ibid.

131 1 kap. 4 § skollagen.

132 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

133 Academedia (2021): Kvalitetsrapport 2020/21.

134 Skolinspektionen (2020): Beslut efter regelbunden kvalitetsgranskning av Vittraskolorna ab. Dnr SI 2019:6401.

483

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Även i Skolinspektionens kvalitetsgranskning från 2020 av Inter- nationella Engelska Skolan i Sverige AB framgår att resursfördelning utgör en viktig del av huvudmannens kompensatoriska arbete. I Skol- inspektionens intervjuer med såväl rektorer som huvudmannarepre- sentanter beskrivs att huvudmannen differentierar fördelningen av ekonomiska, materiella och personella resurser för att öka likvärdig- heten mellan skolenheterna.135

Någon mer systematisk kartläggning av hur de enskilda huvud- männen fördelar och omfördelar resurser har utredningen dock inte hittat. Det gör det svårt att med exakthet besvara hur och i vilken utsträckning en kompensatorisk resursfördelning tillämpas hos de enskilda huvudmännen. Dessutom har en majoritet av de enskilda huvudmännen bara en skola och många av skolorna har dessutom få elever, något som kan påverka möjligheten till kompensatorisk resurs- fördelning.

6.5.7 Hanteringen av tilläggsbeloppen är problematisk

Under de senaste åren har flera aktörer lyft problem med hanter- ingen av tilläggsbelopp för elever som har omfattande behov av sär- skilt stöd. Kritiken har framför allt kommit från de enskilda huvud- männen, som vid ett stort antal tillfällen har sökt domstolsprövningar av kommunernas tillämpning av regelverket.136 Även ett antal statliga utredningar har pekat på problem med hanteringen av tilläggsbelop- pen.137 I kontakter med kommunföreträdare har utredningen vidare er- farit att prövningen av tilläggsbelopp är en svår, administrativt betung- ande och tidskrävande uppgift för den kommunala skoladministrationen.

Tillämpningen av tilläggsbelopp varierar mellan kommunerna

Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har i sitt delbetänkande138 gjort en genomgång av de huvudsakliga problemen kopplade till de fristående resursskolornas finansiering. I detta sam-

135 Skolinspektionen (2020): Beslut efter regelbunden kvalitetsgranskning av Internationella Engelska Skolan i Sverige AB, ansvar för grundskola. Dnr 2019:6827.

136 Se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens dom 2020-02-17 i mål nr 1320-19.

137 Se t.ex. SOU 2016:66 Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. SOU 2020:42 En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor.

138 SOU 2020:42 En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor.

484

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

manhang identifierade utredningen ett antal mer allmänna problem med hur systemet med tilläggsbelopp fungerar.

För det första pekar utredningen på en växande klyfta mellan de enskilda huvudmännens och kommunernas syn på när tilläggsbelopp är berättigat. De fristående skolorna anser att tillämpningen av tilläggs- beloppet har blivit alltmer restriktiv, medan kommunerna uppger att de i dag bara gör en mer noggrann prövning som bättre följer lagens krav på att göra en bedömning av behov och tillhandahållna stöd- insatser på individnivå.

För det andra pekar utredningen på att tillämpningen av tilläggs- belopp varierar mellan kommuner. Det är otydligt i lagstiftningen för vilka behov och insatser tilläggsbelopp ska beviljas, vilket leder till att kommunerna gör olika bedömningar.

För det tredje pekar utredningen på att bidragsansökningarna om särskilt stöd är mycket administrationskrävande och gör att skolorna lägger stora specialpedagogiska resurser på detta – resurser som i stället skulle kunna användas till att ge elever stöd.

Vidare redovisar utredningen att många enskilda huvudmän upp- lever bevisbördan vid ansökningar om tilläggsbelopp som orimligt hög. Kommunernas förfaringssätt och vilka krav som ställs på under- lagen skiljer sig åt, vilket gör ansökningarna än mer komplicerade för fristående skolor som tar emot elever från flera kommuner. Även för kommunerna är hanteringen av ansökningar om tilläggsbelopp resurs- krävande.

Slutligen pekar utredningen på att den kontinuerliga omprövningen av rätt till tilläggsbelopp leder till en omfattande administration och en ekonomisk osäkerhet för skolan. Dessutom kan det innebära en oro för eleven, något som lyftes av föräldraföreningar som utredningen hade varit i kontakt med. I den mån tilläggsbeloppet är tänkt att finansiera personella stödresurser kan den omfattande omprövningen av dessa även leda till osäkra anställningsförhållanden för dem som ska stå för stödet.139

Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven läm- nade i sitt delbetänkande inga genomgripande förslag på förändringar av tilläggsbeloppets konstruktion. För det krävs enligt utredaren en särskild utredning som tillsätts med syftet att se över tilläggsbeloppet och hur det hänger samman med skolans finansieringssystem gene-

139 Enligt uppgift från Kommunal (2022-03-25) hade 35 procent av elev- respektive lärarassisten- terna tidsbegränsade anställningar under 2020.

485

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

rellt, inte bara för fristående resursskolor. Som ett sätt att komma till rätta med den bristande likvärdigheten i hanteringen av tilläggs- beloppen föreslog utredningen dock att Skolverket, i samarbete med Specialpedagogiska skolmyndigheten, ska ta fram stöd för tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp. Stödet bör, enligt utredningen, bland annat syfta till att uttolka domars betydelse för tillämpningen och definiera vilka krav som bör ställas i en utredning om tilläggs- belopp.140

Uppskattningsvis betalades två miljarder kronor ut i tilläggsbelopp i grundskolan under 2018

Det saknas i dag tillförlitlig statistik om tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd. Sådana tilläggsbelopp ska betalas ut till andra huvudmän än den egna kommunen och bara avse kost- nader för anpassningar till enskilda elevers behov. Det kan till exem- pel handla om assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extra- ordinära stödåtgärder, däribland sådana som riktas till elever med stora inlärningssvårigheter.141

Eftersom det per definition rör sig om individuella behov finns det inte heller något tillförlitligt sätt att uppskatta antalet elever med behov av tilläggsbelopp per skola eller huvudman. På grund av dessa svårigheter tog Utredningen om en mer likvärdig skola hjälp av Sweco för att genomföra en undersökning i syfte att uppskatta antalet ele- ver med tilläggsbelopp och tilläggsbeloppens storlek i grundskolan på nationell nivå under 2018. Undersökningen omfattade 50 kom- muner som valdes ut enligt ett stratifierat urval för att kunna ge en riksrepresentativ bild. Som grund för resultaten i undersökningen ligger svar från totalt 40 kommuner.142

Tre fjärdedelar av de kommuner som besvarade enkäten angav att ett antal elever i fristående skolor hade beviljats tilläggsbelopp under 2018. I genomsnitt uppskattades de enskilda huvudmännen få tilläggs- belopp för cirka 2 procent av eleverna i fristående skolor. Men varia- tionen var stor, från 1 till 4 procent. Skillnaderna mellan kommu- nerna i utbetalda belopp var mycket stora, både avseende lägsta och högsta utbetalda belopp. 6 av kommunerna hade betalat ut ett högsta

140 SOU 2020:42 En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor.

141 14 kap. 8 § skolförordningen.

142 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

486

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

tilläggsbelopp som översteg 500 000 kronor. Det genomsnittliga ut- betalade beloppet per elev i fristående skola var 193 000 kronor.143

Enligt skollagen har de enskilda huvudmännen möjlighet att över- klaga kommunens beslut i de fall deras ansökan om tilläggsbelopp av- slagits.144 De svarande kommunerna avslog läsåret 2018/2019 ungefär 35 procent (673 ansökningar) av det totala antalet inkomna ansök- ningar om tilläggsbelopp. Av dessa överklagade de enskilda huvud- männen ungefär vart tionde avslag. Totalt ledde alltså ungefär 3,5 pro- cent av ansökningarna om tilläggsbelopp till ett överklagande.145

Vad gäller förekomsten av tilläggsbelopp i de egna skolorna svar- ade hälften av kommunerna i undersökningen att de använde samma regler som i förhållande till andra huvudmän. Resterande kommuner erbjöd stöd som en så kallad fri nyttighet, till exempel i form av stöd från centralt finansierade enheter. I något fall angavs också att det var upp till varje rektor att finansiera denna typ av stöd inom ordi- narie budget.146

De kommuner som tillämpade samma regler för de egna skolorna som för andra huvudmän utbetalade tilläggsbelopp för 1,7 procent av eleverna. Det genomsnittliga beloppet var betydligt lägre och upp- gick till knappt 74 000 kronor per elev med tilläggsbelopp. Variatio- nerna i genomsnittligt belopp var mycket stora mellan kommunerna. Ansökningarna om tilläggsbelopp avslogs i något mindre utsträck- ning, 32 procent, i kommunerna. Någon överklaganderätt finns inte för de egna skolorna.147

En uppräkning till riksnivån utifrån svaren i Swecos undersök- ning ger en uppskattning av tilläggsbelopp som betalades ut under 2018 till fristående skolor på 700 miljoner kronor och till kommu- nala skolor på 1 250 miljoner kronor, sammantaget cirka 2 miljarder kronor. Men skattningen bör tolkas med försiktighet.148

143 Ibid.

144 28 kap. 5 § skollagen.

145 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

146 Ibid.

147 Ibid.

148 Ibid.

487

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Regelverket för tilläggsbelopp är inte anpassat efter resursskolor

För de fristående resursskolorna, som har begränsat sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd spelar tilläggsbeloppen ofta en av- görande roll. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskaps- kraven har problematiserat i vilken utsträckning dagens tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp svarar mot dessa skolors behov.149

För det första menar utredningen att den ordinarie resursfördel- ningen till skolor, med ett grundbelopp som ska täcka särskilt stöd upp till en viss nivå samt ett tilläggsbelopp som ska täcka extra- ordinära stödåtgärder, inte fungerar för resursskolor. Vanliga skolor kan omfördela inom grundbeloppet mellan elever med och utan be- hov av särskilt stöd. Men i och med att resursskolor bara tar emot elever i behov av särskilt stöd finns inte den möjligheten. Resurs- skolorna blir därför helt beroende av att tilläggsbelopp betalas ut för i princip alla elever.

För det andra pekar utredningen på att en resursskola i grunden är anpassad för en viss elevgrupp och redan inledningsvis har högre kostnader än vad grundbeloppet normalt täcker, till exempel för an- passade lokaler och personal med specialistkompetens. Det är därför svårt att i detalj precisera kostnader för stödåtgärder för varje elev, vilket är nödvändigt för att beviljas tilläggsbelopp eftersom det ska utgå från en elevs individuella behov. En stor del av dessa stödkost- nader ger dessutom inte rätt till tilläggsbelopp, eftersom de inte är att räkna som extraordinära stödinsatser.

För det tredje pekar utredningen på att antagningsprocessen, där eleven först antas till en resursskola och ansökan om tilläggsbelopp ofta görs därefter, leder till en brist på förutsägbarhet som skapar ekonomiska problem för skolorna. Resursskolorna har enligt dagens lagstiftning i normalfallet inte rätt att säga nej till elever som har be- hov av särskilt stöd, men inte så stora behov att tilläggsbelopp kan förväntas bli beviljat.

Slutligen pekar utredningen på att kravet på en stabil ekonomi vid tillståndsprövning av nya fristående skolor innebär att resursskolor har svårt att få tillstånd. Detta mot bakgrund av att tilläggsbelopp i normalfallet inte får räknas in i skolans budget, i och med att det inte går att förutse säkert om sådant kommer att beviljas. För en skola som planerar att ta emot i huvudsak elever som förväntas få tilläggs-

149 SOU 2020:42 En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor.

488

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

belopp och som därmed beräknar kostnader för bland annat lärare och annan personal utifrån detta är det ofta inte möjligt att presentera en kalkyl som går ihop.

Utredningen om elevers möjlighet att nå kunskapskraven lämnar inte heller i det här avseendet några genomgripande förslag för att ändra finansieringen av fristående resursskolor, utan menar att en särskild utredning krävs om detta är önskvärt. För att skapa bättre möjligheter att följa utvecklingen av antalet resursskolor i landet och antalet elever i sådana skolor gör utredningen dock bedömningen att Skolverket bör ta in uppgifter från kommuner och enskilda huvud- män om de vid någon av sina skolenheter har begränsat sitt mottag- ande till elever i behov av särskilt stöd, och i så fall vilka skolenheter som har ett begränsat mottagande. Det skulle då också vara möjligt för Skolverket att utifrån befintlig statistik om exempelvis betygs- resultat, lärartäthet och lärarbehörighet följa upp genomsnittliga skill- nader mellan resursskolor och andra skolenheter, vilket i sin tur skulle ge ett underlag i det fall mer genomgripande regeländringar på områ- det ska utredas.150

Regeringen kan ge lämplig skolmyndighet möjlighet att meddela förskrifter om tilläggsbelopp

I juli 2022 trädde nya lagändringar i kraft som innebar förändringar i regelverket för resursskolor och tilläggsbelopp.151 Lagändringarna innebar bland annat att

• skollagen förtydligades så att det framgår att även kommuner kan bedriva resursskolor

• regeringen ska kunna delegera möjligheten att meddela föreskrif- ter om bestämmandet av tilläggsbelopp till den myndighet som regeringen bestämmer.

När det gäller tilläggsbeloppen är syftet med lagändringen att syste- met ska bli mer likvärdigt och rättvist så att barn och elever får det stöd de behöver. Tidigare har det funnits en möjlighet för regeringen att utfärda föreskrifter om bestämmandet av tilläggsbelopp, men

150 Ibid.

151 Prop. 2021/22:156 Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd. Bet. 2021/22:UbU31, rskr. 2021/22:340.

489

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

regeringen har saknat möjlighet att delegera denna uppgift. Det har inneburit att ingen skolmyndighet hittills har kunnat meddela sådana föreskrifter. Genom att delegera föreskriftsrätten vill regeringen möj- liggöra för lämplig skolmyndighet att ta fram klargörande och exem- plifierande föreskrifter som kan bidra till en mer rättssäker och lik- värdig bedömning av elevers individuella stödbehov. Enligt regeringen kan det exempelvis bli en uppgift för Skolverket med en skyldighet att låta Specialpedagogiska skolmyndigheten yttra sig.152

6.5.8 Kritik har riktats mot systemet med grundbelopp

På senare år har systemet med grundbelopp, den så kallade skol- pengen, kritiserats alltmer.153 Systemet innebär att kommuner – som huvudregel – ska basera sina bidrag till enskilda huvudmän på genom- snittskostnaden per elev för den verksamhet som bedrivs i egen regi. Men mycket pekar på att systemet med grundbelopp även har fått påverkan på hur kommuner fördelar resurser till sina egna skolor. Kritiken har bland annat handlat om att systemet inte tar tillräcklig hänsyn till de skillnader i behov, förutsättningar och ansvar som olika huvudmän och skolor har.

Grundbeloppet speglar inte faktiska kostnader

Eftersom skolverksamhet präglas av betydande fasta kostnader ger en ersättningsmodell som baseras på genomsnittskostnader starka incitament att ta emot så många elever som möjligt i en skola. Att ta in ytterligare en elev är visserligen inte gratis. Till exempel behöver det lagas mer skolmat och köpas in fler läroböcker. Men dessa kost- nader understiger väsentligen den genomsnittskostnad som skolorna blir ersatta utifrån. Tillkommande elever kan – upp till en viss gräns

– nyttja samma lokaler och delta i samma lektioner som de tidigare eleverna.154 Denna ersättningsmodell leder till att populära skolor som

152 Ibid.

153 Se t.ex. Tankesmedjan Balans 2020-08-27: Den orättvisa skolpengen. En granskning av skol- koncernernas expansion. https://tankesmedjanbalans.se/den-orattvisa-skolpengen-en-granskning-av-skolkoncernernas- expansion (hämtad 2022-02-18).

154 För utförligare resonemang, se t.ex. Lärarförbundet 2018-06-29: Ändra skolans stora system- fel: skolpengen. www.lararforbundet.se/bloggar/lararforbundets-utredarblogg/andra-skolans- stora-systemfel-skolpengen (hämtad 2022-02-18).

490

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

kan fylla klassrummen ofta överkompenseras i relation till sina nöd- vändiga kostnader för att bedriva utbildningen.

Som ett alternativ till dagens sätt att fördela resurser till skolor har det i skoldebatten ibland framförts att ett system med ”klass- peng”, där ersättningen grovt förenklat skulle basera sig på antalet klasser i stället för varje elev i sig, skulle vara ett mer kostnadseffek- tivt resursfördelningssystem.155 Ett sådant system, menar föresprå- karna, skulle mer träffsäkert fånga de behov som skolan har genom att utgå från en tydligare differentiering mellan fasta och rörliga kostnader. Utredningen om en mer likvärdig skola gjorde dock be- dömningen att ett sådant system, för att inte vara kraftigt kostnads- drivande, skulle kräva att huvudmannen i så fall både styr finansier- ing och kapacitet.156 Systemet skulle, enligt utredningen, vara tvunget att bygga på brytpunkter efter vilka ytterligare en fast klasspeng skulle falla ut. Marginalersättningen för den elev som precis tar skolan över en sådan brytpunkt blir då mycket hög. Detta leder i sin tur till att skolor får starka incitament att anta elever precis över dessa bryt- punkter, vilket utredningen varnade för skulle vara kraftigt kostnads- drivande om inte den som finansierar skolorna också styr över deras mottagandekapacitet.157

Grundbeloppet speglar inte skillnader i ansvar mellan kommunala och enskilda huvudmän

Hemkommunen har det yttersta ansvaret för att erbjuda alla folk- bokförda elever i kommunen en plats i en skola nära hemmet, oavsett antal elever i kommunen respektive år.158

Det innebär att en kommun, till skillnad från en enskild huvud- man, måste kunna garantera täckning över hela kommunen och ha beredskap för att ta emot elever som är nyinflyttade eller som väljer att sluta vid en annan huvudmans skola. Detta medför att kommuner alltid måste ha vakanta platser vid vissa av sina skolenheter eller vara beredda att acceptera överbeläggning. Vidare varierar antalet barn i skolålder över tid, samtidigt som vissa resurser inte går att anpassa fullt ut efter sådana volymförändringar. Det tydligaste exemplet på

155 Ibid.

156 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

157 Ibid.

158 Se t.ex. 10 kap. 24 § skollagen avseende grundskolan.

491

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

det är lokalkostnaderna, men även kostnader för undervisning och elevhälsa kännetecknas av viss tröghet vad gäller anpassning till olika behov över tid. Totalt sett har Utredningen om en mer likvärdig skola uppskattat dessa merkostnader till 8,4 procent av genomsnittskostnaden i riket för en genomsnittlig kommun under tidsperioden 1997–2018.159

Eftersom dessa kostnader ingår i beräkningen av grundbelopp till enskilda huvudmän, vilket enligt skollagen ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen verksamhet, riskerar de enskilda huvudmännen att kompense- ras för ett ansvar som de inte har. I sitt betänkande föreslog därför Utredningen om en mer likvärdig skola att hemkommunen vid beräk- ningen av det grundbelopp som ska lämnas i bidrag för varje elev i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska göra avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever.160

I mars 2022 beslutade regeringen om en proposition som i huvud- sak överensstämde med utredningens förslag.161 Riksdagen avslog dock propositionen.162

Tillämpningen av grundbelopp i kommuner riskerar att underfinansiera frånvalsskolor

En ytterligare kritik mot grundbeloppet, som har lyfts av Utred- ningen om en mer likvärdig skola, är att det riskerar att leda till en underfinansiering av mindre populära kommunala skolor med en mer resurssvag elevsammansättning, så kallade frånvalsskolor. Åtminstone för de kommuner som tillämpar ett system med grundbelopp även till de egna skolorna.163

Skälet till det är att attraktiva skolor som många söker till, så kal- lade tillvalsskolor, fullt ut kommer att kunna nyttja sin kapacitet även när elevunderlaget totalt sett viker. Den extra kapacitet som kom- munerna måste hålla sig med, till följd av deras särskilda ansvar att garantera alla elever utbildning, kommer därför i hög grad att resul- tera i tomma platser på frånvalsskolorna. Risken är då att dessa skolor

159 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

160 Ibid.

161 Prop. 2021/22:161 Ökad likvärdighet för skolhuvudmän.

162 Bet. 2021/22:UbU32, rskr. 2021/22:362.

163 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

492

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

underfinansieras om ersättningen baseras på grundbelopp per elev genom att ersättningen för färre elever måste bidra till att täcka samma fasta kostnader som vid ett fullt resursutnyttjande.164

Eftersom attraktiva skolor tenderar att ha ett socioekonomiskt starkt elevunderlag innebär detta att överkapaciteten, med tillhör- ande underfinansiering, i hög grad kommer att ligga på skolor med ett förhållandevis svagt elevunderlag. Det innebär problem både för skolans likvärdighet och för det kompensatoriska uppdraget.165

Grundbeloppet kan leda till en alltför stor anpassning till föräldrars och elevers efterfrågan

Som en del av 1990-talets reformer har grundbeloppet inneburit att föräldrar och elever har fått en starkare ställning i skolan. I dag kan föräldrar som är missnöjda med sitt barns utbildning – åtminstone i de större kommunerna – byta skola och ta med sig befintlig finan- siering via grundbeloppet. I flera avseenden har detta stärkt brukar- inflytandet och gjort skolan mer anpassad efter föräldrarnas och elevernas efterfrågan.166

Lärarnas fackliga organisationer har dock varnat för att det även finns risker med en sådan utveckling.167 När makt flyttas från dem som har mycket kunskap om hur utbildning bör bedrivas – skol- ledare och lärare – till dem som har mindre kunskap om hur utbild- ning bör bedrivas – föräldrar och elever – är det inte säkert att det leder till en positiv utveckling. Inte minst finns risken att det leder till att lärares auktoritet undergrävs.

För en skola med ett fåtal elever kan enskilda skolbyten få stora ekonomiska konsekvenser för skolans verksamhet. Det gör att en rektor eller lärare på en sådan skola kan tvingas att väga in finansiella hänsyn när de fattar beslut som rör elever i olika frågor. Men pro- blematiken gäller även för större skolor. När skolor för sin finan- siering konkurrerar om elever finns en risk att skolan anpassar sig alltför mycket till föräldrarnas och elevernas efterfrågan, till exempel

164 Ibid.

165 Ibid.

166 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

167 Se t.ex. Dagens Samhälle 2017-05-17: ”Starkt samband mellan resurser och snällbetyg” www.dagenssamhalle.se/samhalle-och-valfard/skola/starkt-samband-mellan-resurser-och- snallbetyg (hämtad 2022-02-18).

493

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

vid bedömning och betygssättning, vilket kan leda till negativa effek- ter för skolväsendet som helhet.168

Systemet med grundbelopp riskerar att leda till ökade kostnader i kommunerna

På grund av sin konstruktion med genomsnittsersättning till de en- skilda huvudmännen har systemet med grundbelopp även kritiserats för att leda till ökade kostnader i kommunerna.169 Anledningen är att kommunerna inte fullt ut kan anpassa sina kostnader när elever slu- tar i den kommunala skolan och börjar hos en enskild huvudman. Till exempel kommer kostnaderna för lärare och lokaler i stort sett att vara oförändrade på kort sikt.

Med färre elever men bara delvis minskade kostnader i den kom- munala skolan kommer grundbeloppet till de enskilda huvudmännen att öka, om inte kommunen hittar andra sätt att minska skolkostna- derna. Därmed ställs kommunerna inför ett dilemma: antingen drar man ner på skolkostnaderna där det är möjligt eller så får man accep- tera ökade utbildningskostnader trots att det totala antalet elever inte har förändrats.

Om man väljer det första alternativet är risken överhängande att fler elever kommer att vilja söka sig bort från den kommunala sko- lan, vilket kan leda till en negativ spiral. Om man väljer det andra alternativet är det svårt att ha kostnadskontroll. Inget av alternativen är därmed särskilt attraktivt från ett kommunalt perspektiv.

Det finns dock rapporter som pekar i motsatt riktning. I en rap- port från Svenskt Näringsliv framgår att kommuner med många elever i fristående skolor i genomsnitt hade lägre kostnader per elev. Vilka orsakssamband som ligger bakom resultatet i rapporten är svårt att slå fast, men en teori, enligt rapportförfattaren, är att fristående skolor stärker kommunernas kostnadseffektivitet i ett dynamiskt perspektiv. Exempelvis kan konkurrensen göra kommunerna bättre på att hushålla med resurserna.170

168 Se t.ex. IFAU:s forskningssammanfattning om betygsinflation. www.ifau.se/Press/Forskningssammanfattningar/Om-betygsinflation-/ (hämtad 2022-02-18).

169 Se t.ex. Tankesmedjan Balans 2020-08-27: Den orättvisa skolpengen. En granskning av skol- koncernernas expansion. https://tankesmedjanbalans.se/den-orattvisa-skolpengen-en-granskning-av- skolkoncernernas-expansion (hämtad 2022-02-18).

170 Svenskt Näringsliv (2020): Friskolorna och skolkostnaderna. En empirisk granskning av Åstrandutredningens analyser och slutsatser. Oktober 2020. Uppdaterad 6 nov 2020.

494

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

Grundbeloppet kan leda till ekonomisk osäkerhet till följd av snabba resursväxlingar mellan huvudmän

Idag saknas reglering av när bidrag till enskilda huvudmän ska juste- ras i samband med att en elev byter till en skola med en annan huvud- man. Enligt Utredningen om en mer likvärdig skola råder i flertalet kommuner ordningen att grundbeloppet flyttas från en huvudman till en annan så snart som möjligt efter att en elev har bytt skola, i vissa fall från och med samma dag som eleven flyttat.171 Samtidigt står skolan som eleven har lämnat kvar med i stort sett samma kostnader för lärare, lokaler och elevhälsa.

Det faktum att huvudmännens intäkter är rörliga samtidigt som de huvudsakliga kostnaderna för verksamheten, åtminstone i det korta perspektivet, är fasta skapar en svår situation för många huvudmän när elever väljer att lämna deras skolor. Detta gäller i synnerhet de mindre huvudmännen.

Risken för snabba resursväxlingar mellan huvudmän skapar en osäkerhet som gör att skolverksamheten blir svår att planera. Sam- tidigt riskerar det att leda till att huvudmännen avstår från att genom- föra viktiga utvecklingsinsatser och investeringar, eftersom de inte vågar lita på vilka resurser de har. I sin tur riskerar det att påverka elevers lärande negativt.

För att komma till rätta med problemen med snabba resursväxlingar mellan huvudmän föreslog Utredningen om en likvärdig skola i sitt betänkande

• dels att skolbyten som huvudregel ska ske vid terminsstart

• dels att ersättningen för de elever som av olika skäl ändå behöver byta till en annan huvudmans skola under läsåret ska följa eleverna med två månaders fördröjning.172

Tanken med det senare är enligt utredningen att ge huvudmännen bättre möjligheter att justera sin organisation till de nya förutsätt- ningarna.173 Regeringen har remitterat förslaget, men inte lagt fram någon proposition.

171 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

172 Avser skolbyten mellan enskild huvudman och kommunal huvudman eller mellan två enskilda huvudmän.

173 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

495

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

SOU 2022:53

Även Riksrevisionen har riktat kritik mot skolpengssystemet

Under 2021 och 2022 har Riksrevisionen granskat om regelverket för grundbelopp till enskilda huvudmän, den så kallade skolpengen, bidrar till en likvärdig utbildning för eleverna. Utifrån granskningen har Riksrevisionen kommit fram till att regelverket i vissa avseenden motverkar en likvärdig skola och därför behöver förändras.174

Riksrevisionen pekar på ett antal problem med regelverket för skolpeng, så som det är utformat i dag. För det första handlar det om att regelverket inte beaktar de trögrörliga kostnaderna. Enligt Riks- revisionen bestäms skolpengen i de flesta kommuner utan hänsyn till skolornas fasta kostnader. Det kan få stora ekonomiska konse- kvenser för både den skola som tappar elever och den som tar emot dem. Detta gör att skolor med ett osäkert elevunderlag kan bli mer benägna att anställa personal på tidsbegränsade anställningar, an- ställa mindre erfaren personal eller anpassa tjänsteomfattningen för viss stödpersonal. På så vis försämras möjligheten till kontinuitet och stabilitet för elever i behov av stöd.

För det andra handlar det om att regelverket inte beaktar de skill- nader som finns mellan olika huvudmän i fråga om vilket ansvar de har. Riksrevisionens bedömning är att principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän, som bland annat manifesteras i att bidrag ska lämnas till de enskilda huvudmännen på samma grunder som hemkommunen tillämpar för att fördela resurser till den egna skolan, inte alltid medför lika förutsättningar för skolverksamheten. Detta beror, enligt Riksrevisionen, på att kommunerna har ansvar som de enskilda huvudmännen inte har. En kostnadspåverkande skill- nad är till exempel att kommuner, till skillnad från enskilda huvud- män, inte kan besluta om storleken på sin skolverksamhet, utan måste anpassa den utifrån det elevunderlag som finns för att kunna se till att alla skolpliktiga elever går i skolan och kunna erbjuda alla elever som så önskar en utbildningsplats.

Slutligen pekar Riksrevisionen även på vissa problem i tillämp- ningen av regelverket. Till exempel ser bidragsbesluten som skickas till de enskilda huvudmännen från elevens hemkommun ut på en mängd olika sätt. En del är tydliga, men många är otydliga och uppfyller inte skolförordningens krav på vad redovisningen ska innehålla. Många ärenden överklagas också till förvaltningsdomstol. Ärenden som går

174 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

496

SOU 2022:53

Skolsystemets finansiering och resursfördelning

till domstol kräver mycket resurser av samtliga inblandade parter. Därutöver finns det, enligt Riksrevisionen, flera olika sätt för en kom- mun att bokföra sin lokalkostnad, vilket i sin tur påverkar ersättningen till de enskilda huvudmännen.

Den sammantagna bilden från granskningen är, enligt Riksrevisio- nen, att det finns problem med nuvarande regelverk som är svåra att komma åt med mindre justeringar. Enligt myndigheten finns det skäl att ompröva om fristående skolor ska ersättas enligt samma grunder som de kommunala. I det sammanhanget föreslår Riksrevisionen att det införs en statligt bestämd schablonmodell för ersättning till en- skilda huvudmän. Det nya ersättningssystemet bör vara nationellt bestämt, men tillåta vissa variationer utifrån till exempel lärarlöne- läget, fastighets- och hyresmarknaden, befolkningstätheten och huvud- mannens fasta kostnader. Systemet behöver dock utredas vidare.175

175 Riksrevisionen (2022): Skolpengen – effektivitet och konsekvenser. RiR 2022:17.

497

7 Arbetsgivarskapet för skolans personal

Personalen är skolans viktigaste resurs. Hur arbetet utförs, leds och fördelas har en direkt påverkan på elevers kunskapsutveckling, skolans likvärdighet och möjligheten att hålla god kvalitet i undervisningen och utbildningen i sin helhet. Även personalens villkor påverkar resul- taten i skolan genom att attraktiva yrken lockar till sig skickliga med- arbetare. I sin tur lägger det grunden för att anställda ska vilja vara kvar och utvecklas i skolan under sitt yrkesliv. På så sätt är arbets- givarskapet för skolans personal viktigt för att påverka resultaten i svensk skola.

I detta kapitel redogör utredningen för hur arbetsgivarskapet för den offentligt anställda skolpersonalen är organiserat och vilka regler som gäller för verksamhetsövergångar mellan olika arbetsgivare. An- ledningen till att redogörelsen i huvudsak avgränsar sig till de offent- ligt anställda är att det är dessa som, enligt våra direktiv, ska kunna omfattas av ett statligt arbetsgivarskap.

I kapitlet beskriver vi även vilken roll staten har haft historiskt när det kommer till arbetsgivarskapet för skolans personal. Vi ger också en sammanfattande bild av ett antal utmaningar för skolan som hänger samman med möjligheten att bedriva en verksamhet av hög kvalitet och vara en attraktiv arbetsgivare.

7.1 Arbetsgivarskapet för skolans personal i dag

I dag är det främst kommuner och enskilda huvudmän som har arbets- givaransvar för skolans personal. Men det finns undantag. I vissa skol- former är staten arbetsgivare, och även regioner kan vara arbetsgivare i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och den kommunala vuxen- utbildningen (komvux). Kommuner kan också överlåta arbetsgivar-

499

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

ansvaret till kommunalförbund. Vanligast är att arbetsgivaransvaret hänger ihop med huvudmannaskapet. Men i vissa fall kan de vara skilda från varandra. I till exempel komvux på entreprenad är den enskilda utbildningsanordnaren arbetsgivare, men huvudmannaskapet för verk- samheten är kommunalt.

I detta avsnitt går utredningen igenom hur arbetsgivarskapet för den offentliga skolpersonalen är organiserat, hur många som är an- ställda och hur anställningsförhållandena ser ut. Vi redogör även för vilken statlig reglering som finns vad gäller skolans tjänster i nuläget. I avsnittets senare delar går vi igenom avtalsstrukturen på det kom- munala och det statliga området och redovisar skillnader. Dessutom visar vi hur lönevillkoren för ett antal olika personalkategorier skiljer sig åt mellan olika sektorer och regioner. Avsnittet avslutas med en beskrivning av det regelverk som hanterar övergång av verksamhet mellan olika arbetsgivare.

7.1.1 Omkring 200 000 arbetar i den kommunala skolan

Den kommunalt anordnade grundskolan och gymnasieskolan samt komvux är personalintensiva verksamheter som omfattar omkring 200 000 årsarbetskrafter inom olika personalgrupper.

I tabell 7.1 har utredningen utifrån underlag från Sveriges Kom- muner och Regioner (SKR) sammanställt vilka huvudsakliga personal- grupper det handlar om samt antalet årsarbetskrafter under 2020. I sammanställningen ingår endast de yrkesgrupper som går att koppla direkt till skolan. Det innebär att det finns yrkesgrupper som inte in- går i sammanställningen, trots att de åtminstone delvis arbetar i skolan. Siffrorna i tabellen bör följaktligen ses som ett nedre spann för an- talet årsarbetskrafter i den kommunala skolan.

500

	Tabell 7.1	Antal årsarbetskrafter i den kommunala skolan
		November 2020
	Personalgrupp		Grundskola	Gymnasieskola	Komvux		Totalt
	Personal i arbete med elever		121 200	29 100	7 200	157 500
	Grundskollärare		65 200	800	500	66 500
	Gymnasielärare		.	20 600	2 700	23 300
	Förskollärare		6 900	.	.	6 900
	Lärare i fritidshem		3 100	**	.	3 100
	Övrigt lärararbete		21 400	3 400	2 900	27 700
	Barnskötare		5 400	.	.	5 400
	Elevassistenter		13 000	2 200	100	15 300
	Övrigt skolarbete		6 100	2 200	900	9 200
	Administrativ personal		10 400	3 200	1 600	15 200
	Ledningsarbete (inkl. rektorer)		7 400	1 800	500		9 700
	Handläggare		1 100	600	600		2 300
	Administratörer		1 900	900	500		3 300
	Elevhälsopersonal		6 800	1 400	100	8 300
	Skolsköterskor		2 300	500	**	2 800
	Socialt och kurativt arbete		3 600	900	100	4 600
	Övrig elevhälsopersonal		900	100	.	1000
	Övrig stödjande personal		10 600	2 700	200	13 500
	Bibliotekspersonal		400	300	**		700
	Fritidspersonal		1 500	100	.		1 600
501
	Vaktmästeri och övrig teknisk personal		1 600	700	100		2 400
	Köks- och måltidspersonal		5 900	1 300	**		7 200
	Städ-, tvätt- och renhållningspersonal		1 300	400	**		1 700
	Samtliga		149 000	36 400	9 100	194 500

Anm.: Uppgifterna har avrundats till närmsta hundratal. ** = små tal (har avrundats till 0). . = värde saknas (har antagits vara 0). Källa: Egen bearbetning av underlag från SKR.

2022:53 SOU

personal skolans för Arbetsgivarskapet

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Som framgår av tabellen var lärarna den största personalgruppen i de studerade skolformerna under 2020. Knappt två tredjedelar (66 pro- cent) av alla årsarbetskrafter inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux var lärare.

Näst efter lärarna var elevassistenterna den största yrkesgruppen med en personalandel på cirka 8 procent. Därefter kom lednings- personalen, där bland andra rektorerna ingår, med en personalandel på cirka 5 procent. Under 2020 fanns omkring 7 300 rektorer och biträdande rektorer, uttryckt som årsarbetskrafter, i den kommunala grund- och gymnasieskolan samt komvux i egen regi.1

Vid sidan av dessa personalgrupper finns även ett stort antal års- arbetskrafter inom övrigt skolarbete. Där ingår till exempel lärarassi- stenter, studie- och yrkesvägledare, studiehandledare samt instruktörer. Dessa utgjorde knappt 5 procent av det totala antalet årsarbetskrafter i de kommunala skolorna under 2020.

Andra stödfunktioner för skolans kärnverksamhet är administra- tion, vaktmästeri, elevhälsa, skolbibliotek, bespisning och städ. Inom dessa områden finns också många anställda. Till exempel utgjorde köks- och måltidspersonalen knappt 4 procent av den kommunala skolans årsarbetskrafter 2020. Administratörerna utgjorde nästan 2 procent och skolsköterskorna drygt 1 procent. Vaktmästeriet och städet stod för omkring 1 procent vardera. Det är vidare vanligt att den här typen av tjänster köps in av kommunerna och därmed inte ingår i statistiken över årsarbetskrafter.

7 500 årsarbetskrafter uppskattas arbeta i kommunal skolförvaltning

Vid sidan av den administrativa personal som ingår i tabell 7.1 finns ett antal tjänster som i SKR:s statistik redovisas gemensamt för för- skolan, grundskolan, gymnasieskolan och komvux. Det handlar om personal som arbetar på skolkontoret, barn- och ungdomsförvalt- ningen eller motsvarande, men där det inte är möjligt att knyta an- ställningarna till en specifik skolform.

Under 2020 uppgick dessa tjänster, uttryckt i årsarbetskrafter, till 5 500. Av dessa var 1 100 ledningspersonal, 2 400 handläggare och 2 000 administratörer.

1 Egna beräkningar utifrån underlag från SKR.

502

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Om man antar att dessa tjänster fördelar sig proportionellt efter elevantalet i de olika skolformerna skulle det totala antalet årsarbets- krafter inom ledningspersonal, administratörer och handläggare i den kommunala grund- och gymnasieskolan samt komvux i egen regi ha uppgått till 19 600 under 2020. Om man justerar för de rektorer och biträdande rektorer som i statistiken ingår i den administrativa led- ningspersonalen ger det en total siffra på 12 300 årsarbetskrafter inom kommunal skoladministration.

Detta är dock inte samma sak som antalet som arbetar med kom- munal skolförvaltning. Till exempel är det troligt att merparten av administratörerna i själva verket arbetar på en skolenhet. För att kom- ma närmare det faktiska antalet årsarbetskrafter inom kommunal skol- förvaltning har utredningen därför räknat bort administratörerna. Då landar vi på en total siffra om 7 500 årsarbetskrafter inom kommunal skolförvaltning 2020. Men det ska understrykas att dessa uppskatt- ningar bygger på antaganden och därmed bör tolkas med försiktighet.

Tabell 7.2 Uppskattning av antalet årsarbetskrafter inom kommunal skolförvaltning under 2020

	Grundskola	Gymnasieskola	Komvux	Totalt
Administrativ ledningspersonal	2 400	600	300	3 300
Handläggare	2 300	1 000	900	4 200
Totalt	4 700	1 600	1 200	7 500

Anm.: Uppgifterna har avrundats till närmsta hundratal. Årsarbetskrafter som är gemensamma mellan olika skolformer har fördelats proportionellt efter skolformernas storlek utifrån antalet elever under 2020. Rektorer och biträdande rektorer har räknats bort från den administrativa ledningspersonalen.

Källa: Egen bearbetning av underlag från SKR.

Lärare är oftast anställda hos en huvudman, inte på en skolenhet

Var skolpersonal har sin anställning regleras i anställningsavtal mellan arbetstagaren och arbetsgivaren, och kan därmed se olika ut för olika arbetstagare. I samtal med SKR och lärarnas fackliga organisationer har utredningen erfarit att lärare – som huvudregel – är anställda hos en huvudman med placering på en skolenhet. Själva anställningen ligger alltså hos huvudmannen, även om lärare vanligen söker jobb på en viss skolenhet. Det betyder att det oftast föreligger arbets- skyldighet i huvudmannens hela verksamhet och att denna vanligen kan omplacera en lärare till någon annan av sina skolor.

503

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

I komvux på entreprenad är den enskilda utbildningsanordnaren arbetsgivare

För komvux finns möjlighet för kommunerna att lägga ut hela eller delar av utbildningsverksamheten på entreprenad.2 En sådan lösning innebär att huvudmannaskapet för verksamheten ligger kvar hos kommunen, medan verksamheten sköts av en enskild utbildnings- anordnare (se mer i kapitel 4). För de lärare, och även andra yrkes- grupper, som arbetar inom komvux på entreprenad innebär detta att de har den enskilda utbildningsanordnaren som arbetsgivare – inte den kommunala huvudmannen.3 I de fall rektorn för en komvux- verksamhet som bedrivs på entreprenad är kommunalt anställd inne- bär det att rektorn inte är chef över personalen i verksamheten. Då behöver rektors pedagogiska ledarskap i stället bedrivas utifrån det avtal som tecknats samt de formella och informella kontakter som rektorn har med chef, lärare och övrig personal hos den enskilda ut- bildningsanordnaren.

Viss skolpersonal arbetar i flera skolverksamheter

Många anställda i den kommunala skolan arbetar i flera skolverk- samheter. Till exempel är det vanligt att lärare i förskoleklassen även är verksamma i fritidshemmet eller att lärare i gymnasieskolan också är verksamma i komvux.

Under 2020 var det sammanlagt 12 350 kommunalt anställda lärare samt förskollärare och övrig personal i förskola som arbetade i minst två olika skolverksamheter.4 Av dessa var det 137 anställda som arbe- tade delvis i förskolan, som ligger utanför utredningens uppdrag, och delvis i någon annan skolverksamhet.5

När det kommer till andra yrkesgrupper än lärare samt förskol- lärare och övrig personal i förskolan har vi inte kunnat få fram stati- stik över hur många som arbetar i flera skolverksamheter parallellt. Men i samtal med bland andra SKR och de fackliga organisationerna på skolans område har det framkommit att delade tjänster före- kommer även där. Särskilt bland Kommunals medlemmar i skolan är

2 23 kap. 8 § skollagen (2010:800).

3 Lärarförbundet (2014): Om din utbildningsverksamhet läggs ut på entreprenad. www.lararforbundet.se/artiklar/om-din-utbildningsverksamhet-laggs-ut (hämtad 2022-02-22).

4 Med övrig personal i förskola avses personal i arbete med barn, till exempel barnskötare.

5 Underlag från SKR utifrån Skolverkets lärarregister och register över förskolans personal 2020.

504

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

det en stor andel som arbetar verksamhetsövergripande. Det kan till exempel handla om lärar- och elevassistenter som arbetar både i fri- tidshemmet och i grundskolan.6

Viss skolpersonal arbetar bara delvis i skolverksamheten

Det finns anställda i skolan som bara delvis arbetar i skolverksam- heten. Exempel på detta är vaktmästare som vid sidan av att sköta om skolorna även har uppdrag i kommunens övriga fastigheter, och köks- personal som arbetar med måltidsförsörjningen till både skolorna och äldreboendena i kommunen. Utredningen har inte lyckats få fram sta- tistik som visar hur vanligt den här typen av upplägg är. Men i kontak- ter med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer har vi fått bekräftat att det förekommer och att det främst sker i mindre kommuner.

7.1.2 Staten är arbetsgivare i vissa skolformer

Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt för för- skoleklass och fritidshem vid dessa skolenheter. Specialskolan och sameskolan är väsentligt mindre än de kommunala skolformerna.

Den pedagogiska personalen uppgår till drygt 400 i de statliga skolformerna

Under 2020 fanns totalt 405 pedagogiskt anställda i de statliga skol- formerna. Omräknat till årsarbetskrafter uppgick antalet till 355. Andelen med pedagogisk högskoleexamen var 70,2 procent.7 Special- skolan, som drivs av Specialpedagogiska skolmyndigheten, är den större av de två statliga skolformerna. Under 2020 uppgick den peda- gogiska personalen som huvudsakligen kunde knytas till specialskolan till 357, medan den uppgick till 48 i sameskolan.

6 Enligt uppgifter från Kommunal 2022-03-25.

7 Egen bearbetning av Skolverket: Samtliga skolformer – Personal – Riksnivå, Tabell 1A: Peda- gogisk högskoleexamen, anställningsslag och heltidstjänster läsåren 2007/08–2020/21. Med pedagogiskt anställda avses lärare, speciallärare, specialpedagoger, övrig pedagogisk personal, skolledare samt studie- och yrkesvägledare.

505

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Ett statligt arbetsgivaransvar för den offentliga skolpersonalen skulle innebära en kraftig personalexpansion i staten

Ett förstatligande av arbetsgivaransvaret för alla kommunalt anställda personalgrupper inom grundskola, gymnasieskola och komvux skulle alltså innebära att den statliga skolorganisationen skulle få ytter- ligare omkring 200 000 årsarbetskrafter. Utöver att jämföra siffran med de befintliga statliga skolformernas storlek kan den sättas i rela- tion till andra statliga verksamheter, till exempel

• Polisen med knappt 30 300 årsarbetskrafter under 2020.

• Försäkringskassan med drygt 12 500 årsarbetskrafter.

• Arbetsförmedlingen med knappt 9 700 årsarbetskrafter.

Sett till alla statliga myndigheter – alla verksamheter inkluderade – skulle ett tillskott på 200 000 årsarbetskrafter i staten nästan inne- bära en fördubbling av befintlig personal.8 Även om ett förstatligande av arbetsgivaransvaret bara skulle gälla den pedagogiska personalen skulle en myndighet med det ansvaret bli statens största arbetsgivare.

7.1.3 Staten reglerar vem som får anställas för vissa tjänster i skolan

Sedan kommunaliseringen har staten ingen avtalsrelation med lärare, skolledare samt studie- och yrkesvägledare. Åtminstone inte för den majoritet av anställda som arbetar på kommunala och fristående sko- lor. Däremot finns fortfarande viss annan reglering kvar kring tjäns- terna, framför allt i fråga om vem som får anställas.

Lärarlegitimation krävs för att få bedriva undervisning och tillsvidareanställas som lärare

Enligt skollagen är huvudregeln att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen.9 Det är Skolverket som meddelar föreskrifter om vad som krävs för att vara behörig i olika ämnen. Det är också

8 Egna beräkningar utifrån Statskontoret (2021): Statsförvaltningen i korthet 2021.

9 2 kap. 13 § skollagen.

506

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Skolverket som, efter ansökan, meddelar legitimation till lärare som har en behörighetsgivande examen.10 Vidare gäller som huvudregel att endast den som har legitimation får anställas som lärare utan tids- begränsning.11

Men det finns undantag från dessa huvudregler. Om det inte finns någon legitimerad eller behörig lärare att tillgå får en obehörig lärare bedriva undervisningen under en begränsad tid. Läraren ska då bedömas som lämplig och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den behörighetsgivande.12 En obehörig lärare får bara bedriva undervisning och anställas ett år i taget.13

Ett annat undantag från legitimationsreglerna för lärare gäller för huvudmän som bedriver undervisning på ett visst främmande språk. Detta har blivit relativt vanligt i friskolesektorn med flera huvudmän som till viss del erbjuder engelskspråkig undervisning. Då gäller inte de ordinarie behörighetsreglerna, utan en olegitimerad lärare får be- driva undervisning om läraren har en utländsk lärarutbildning, som motsvarar en svensk lärarexamen, och har kompetens att undervisa på det främmande språket.14

Pedagogisk insikt krävs för anställning som rektor

Enligt skollagen får bara den som genom utbildning och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt anställas som rektor.15 I förarbetena till lagtexten motiverade regeringen kravet med att en allsidig peda- gogisk insikt, förvärvad genom både utbildning och erfarenhet, är avgörande för en rektors möjlighet att leda skolans utveckling så att de nationella målen nås. Regeringen menade samtidigt att det måste finns en viss flexibilitet när huvudmännen ska bedöma vem som är lämpligast att anställa som rektor vid en skolenhet, eftersom det är huvudmännen som utifrån lokala förhållanden avgör hur skolor ska organiseras. Därför valde regeringen att inte närmare reglera vilka krav på utbildning och erfarenhet som skulle krävas för rollen som rektor.16

10 2 kap. 16 § skollagen.

11 2 kap. 20 § skollagen.

12 2 kap. 18 § skollagen.

13 2 kap. 18 och 21 §§ skollagen.

14 2 kap. 17 § skollagen.

15 2 kap. 11 § skollagen.

16 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

507

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Vid sidan av kravet på pedagogisk insikt genom utbildning och erfarenhet har staten ålagt huvudmännen en skyldighet att se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning, det så kallade rektors- programmet, efter att de tillträtt sin tjänst. Rektorsprogrammet ska påbörjas så snart som möjligt efter att rektorn börjat sin anställning och vara genomfört inom fyra år efter tillträdesdagen.17 Motiveringen för den statliga befattningsutbildningen var, enligt regeringen, att ledarna av skolans pedagogiska verksamhet bör ha en stabil och lik- värdig utbildningsmässig grund att stå på.18

Det finns krav på utbildning för studie- och yrkesvägledare

Enligt skollagen krävs att studie- och yrkesvägledarna ska ha utbild- ning avsedd för sådan verksamhet. Den som inte har det får anställas högst ett år i taget.19

7.1.4 Anställningsvillkoren i skolan bestäms i förhandlingar

Skolpersonalens anställningsvillkor bestäms i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Hur man tecknar kollektivavtal ser dock olika ut i kommunerna jämfört med i staten.

Kommunerna sluter avtal med flera motparter

I den kommunala sektorn är det arbetsgivarorganisationerna Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) samt Sobona som sluter kollektiv- avtal med flera olika motparter beroende på vilka yrkesgrupper det handlar om.20 Inom Sobona återfinns bland annat kommunalförbund, men även enskilda huvudmän som vill tillämpa samma avtal som gäller i den kommunala skolan.21

17 2 kap. 12 § skollagen.

18 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

19 2 kap. 30 § skollagen.

20 SKR (2021): Avtalsrörelse. https://skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/avtalsrorelse (hämtad 2022-02-22).

21 Sobona (2022): Stadgar. https://sobona.se/om-sobona/styrelse/stadgar (hämtad 2022-02-22).

508

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Formellt sett tecknar SKR och Sobona huvudöverenskommelser (HÖK) med förhandlingsorganisationerna på arbetstagarsidan. Dessa ligger sedan till grund för de lokala kollektivtal som tecknas i varje kommun.

De arbetstagarorganisationer som har partsställning och därmed förhandlar om avtal på det kommunala området är följande:

• Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal)

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Kommunal. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel barnskötare, elevassistenter, lärarassistenter, fritidsledare, kockar, måltidsper- sonal, vaktmästare och lokalvårdare. Enligt SKR var det cirka 13 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Kommunal.22

• Lärarnas Samverkansråd

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund. Yrkesgrupper som om- fattas är till exempel lärare, förskollärare, studie- och yrkesväg- ledare, fritidspedagoger samt skolledare. Enligt SKR var det cirka 54 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Lärarnas Samverkansråd.

• Akademikeralliansen

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i 16 Sacoanslutna förbund.23 Yrkesgrupper som omfattas är till exempel skolledare och skolpsykologer. Enligt SKR var det cirka 3 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Akademikeralliansen.

• OFR Allmän kommunal verksamhet

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Vision, Akademikerförbundet SSR, Ledarna samt Fackförbundet Scen och Film. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel admini-

22 Uppgifterna om hur stor andel av personalen i den kommunala skolan som tillhörde respek- tive huvudöverenskommelse tar inte hänsyn till fördelningen av oorganiserade anställda (cirka

23 procent). I praktiken fördelas dessa till det avtalsområde där flest organiserade inom yrket finns. Det medför att uppgifterna ovan bör tolkas som ett nedre spann.

23 De fackförbund som omfattas är Akavia, DIK, Fysioterapeuterna, Kyrkans Akademiker- förbund, Naturvetarna, Sjöbefälsföreningen, SRAT, Sveriges Arbetsterapeuter, Sveriges Arkitekter, Sveriges Farmaceuter, Sveriges Ingenjörer, Sveriges Psykologförbund, Sveriges Skolledar- förbund, Sveriges universitetslärare och forskare (SULF), Sveriges Veterinärförbund samt Tjänstetandläkarföreningen.

509

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

stratörer och kuratorer. Enligt SKR var det cirka 6 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde OFR Allmän kommunal verksamhet.

• OFR Hälso- och sjukvård

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Vårdförbundet. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel skol- sköterskor. Enligt SKR var det cirka 1 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt komvux som tillhörde Vårdförbundet.

• Sveriges läkarförbund

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i Sveriges läkarförbund. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel skolläkare. Enligt SKR var det under 0,5 procent av de anställda inom den kommunala grundskolan och gymnasieskolan samt kom- vux som tillhörde Sveriges läkarförbund.

Partsställningen på det kommunala avtalsområdet regleras i huvud- avtal mellan parterna.24 Vilka som har haft partsställning och hur många de har varit har sett olika ut genom historien. Till exempel fick Lärarnas Samverkansråd egen partsställning 1997 och Akademikeralliansen 2000. Under 2003 utökades antalet avtalsslutande parter i kommun- sektorn ytterligare, i samband med att Sveriges läkarförbund tecknade ett eget huvudavtal med arbetsgivarsidan.25

Att det finns många arbetstagarorganisationer med partsställning på det kommunala området innebär att skillnaderna i avtalens storlek i skolan är betydande. Om man håller sig till grund- och gymnasie- skolan fanns det, enligt SKR:s personalstatistik, drygt 121 000 kom- munalt anställda lärare, uttryckt som årsarbetskrafter, som företräd- des av Lärarnas Samverkansråd under 2020. Motsvarande siffra när det kommer till skolläkarna, som ingår i Sveriges läkarförbund, var 120.26

24 Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsgivarförbundet Pacta (1994): KHA 94. Kom- munalt huvudavtal.

25 OFR (2022): Historik. www.ofr.se/om-oss/historik-2/ (hämtad 2022-02-22).

26 I denna siffra ingår inte köp av skolläkartjänster.

510

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Staten har en stramare avtalsstruktur än kommunerna

Inom det statliga området är det Arbetsgivarverket som är avtals- slutande part på arbetsgivarsidan.27 Arbetsgivarverket har dock möj- lighet att delegera uppgiften.28 Till exempel får myndigheter i stor utsträckning sluta lokala kollektivavtal om anställningsvillkor. Dessa lokala avtal ska ha stöd i ett centralt avtal slutet av Arbetsgivarverket eller i en delegering direkt från Arbetsgivarverket. Det förekommer inte att hela rätten att sluta centrala kollektivavtal delegeras till någon annan.

Arbetsgivarverket sluter centrala avtal, så kallade ramavtal (RALS), med följande förhandlingsorganisationer på arbetstagarsidan:

• Seko

Förhandlar och sluter avtal för anställda med facklig hemvist i Seko. Enligt LO:s organisationsplan från 2012 är Seko det enda LO-förbundet inom staten och organiserar bland annat elevassi- stenter, boendepersonal, vaktmästare och bespisningspersonal i de statliga skolformerna.29 Enligt uppgifter från Arbetsgivarverket var det 11 461 anställda i staten som tillhörde Seko i september 2021.

• OFR/S,P,O

Förhandlar och sluter avtal för anställda med facklig hemvist i Fackförbundet ST, Polisförbundet, Officersförbundet, Försvars- förbundet, Ledarna, Lärarförbundet, Tull-Kust, Vårdförbundet och Reservofficerarna. Yrkesgrupper som omfattas är till exempel lärare i de statliga skolformerna. Enligt uppgifter från Arbets- givarverket var det 98 930 anställda i staten som tillhörde OFR/ S,P,O i september 2021.

•Saco-S

Förhandlar och tecknar avtal för anställda med facklig hemvist i 19 Sacoanslutna förbund.30 Yrkesgrupper som omfattas är till exem- pel rektorer och lärare i de statliga skolformerna. Enligt uppgifter från Arbetsgivarverket var det 91 909 anställda i staten som till- hörde Saco-S i september 2021.

27 2 § förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m.

28 3 § förordningen om statliga kollektivavtal m.m.

29 LO (2012): LOs organisationsplan 2012. Antagen av LOs 27e ordinarie kongress.

30 De fackförbund som omfattas är Akademikerförbundet SSR, Akavia, DIK, Fysioterapeuterna, Sveriges Arbetsterapeuter, Kyrkans Akademikerförbund, Lärarnas Riksförbund, Naturvetarna, Sjöbefälsföreningen, SRAT, Sveriges Arkitekter, Sveriges Farmaceuter, Sveriges Ingenjörer, Sveriges läkarförbund, Sveriges Psykologförbund, Sveriges Skolledarförbund, Sveriges Univer- sitetslärare och forskare (SULF), Sveriges Veterinärförbund samt Tjänstetandläkarna.

511

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Jämfört med partsställningen på det kommunala området är det färre arbetstagarorganisationer som har centrala kollektivavtal i staten. Detta har sin grund i det huvudavtal som gäller på det statliga om- rådet, vars ursprungliga version bekräftades av riksdagen i samband med 1965 års förhandlingsrättsreform (se avsnitt 7.2.1). Sedan dess har bara justerande förändringar gjorts i huvudavtalet.31 Ett skäl till det är att partsställningen ansluter till systemet för hur man hanterar beslut om stridsåtgärder och prövar frågor om samhällsfarliga kon- flikter på statens område. Eftersom arbetskonflikter i den statliga verk- samheten påverkar grundläggande samhällsfunktioner har det funnits ett intresse av att hålla detta system stabilt över tid.

Det har tidigare funnits krav från enskilda fackförbund som är verksamma i staten att få egen partsställning gentemot Arbetsgivar- verket. Men Arbetsgivarverket har inte ansett sig ha i uppdrag att sluta sådana kollektivavtal och konsekvent motsatt sig det. Än i dag utgörs därför den avtalsslutande arbetstagarsidan i staten av de organi- satoriska arvtagarna till de arbetstagarparter som slöt det ursprungliga huvudavtalet.

Huvudavtal i staten måste godkännas av regeringen

En annan skillnad mellan den statliga och den kommunala avtalsstruk- turen är att ett huvudavtal i staten måste godkännas av regeringen för att bli giltigt.32 Det innebär att parterna inte ensidigt kan besluta om förändringar i till exempel förhandlingsordning eller partsställning på det statliga området.

Avtalen i staten och kommunsektorn är över lag lika, men det finns skillnader

De centrala kollektivavtalen i staten och kommunsektorn har ett över lag likvärdigt innehåll. Men utredningen har, utifrån diskussioner med de avtalsslutande parterna, identifierat ett antal skillnader som kan vara relevanta för parterna att ta hänsyn till om staten skulle ta över arbetsgivarskapet för den offentligt anställda skolpersonalen.

31 Arbetsgivarverket, OFR/S,P,O, Saco-S och Seko (2013): Huvudavtal.

32 5 § förordningen om statliga kollektivavtal m.m.

512

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Ferie- och uppehållsanställningar saknas i de statliga ramavtalen

I huvudöverenskommelsen i kommunsektorn mellan SKR, Sobona och Lärarnas Samverkansråd (HÖK 21) finns en särskild bilaga som utförligt reglerar arbetstider för lärare.33 Bakgrunden är att lärare har ansetts behöva ett arbetstidsavtal som är anpassat till skolverksam- heten, där årsarbetstiden förläggs i anslutning till läsåret, och ferien till elevernas sommarlov, så kallade ferieanställningar. Jämfört med de vanligaste anställningarna på arbetsmarknaden, semesteranställningar, innebär det att de flesta lärarna arbetar något mer under läsårsveckorna och i gengäld är lediga med löpande månadslön eller ferielön under stora delar av den tid då eleverna har lov. Här finns dock en skillnad vad gäller lärarna i komvux. De har i lägre omfattning ferieanställningar, och oftare semesteranställningar, eftersom utbildningen i komvux ska vara flexibel och bedrivas kontinuerligt under året.34

I de statliga ramavtalen finns visserligen en bilaga som anger vissa specialbestämmelser för lärare i statlig skolverksamhet, till exempel vad gäller arbetstid. Men vi kan ändå konstatera att villkoren enligt denna bilaga skiljer sig i flera avseenden jämfört med villkoren för lärare i kommunsektorn.35

Även i avtalet mellan Kommunal och SKR finns en särskild bilaga som reglerar så kallade uppehållsanställningar för anställda som arbetar i kommunala verksamheter med vinter- och sommaruppehåll.36 Någon motsvarande anställningsform finns inte reglerad i de statliga ramavtalen.

Tjänstepensionen skiljer sig åt i de olika sektorerna

Reglerna för tjänstepension skiljer sig också åt mellan den statliga och kommunala sektorn. Bland annat betalar staten i dagsläget högre premier än kommunsektorn för anställda födda 1988 och senare, som enbart omfattas av premiebestämd ålderspension. Även bestäm- melserna för vilka av de anställda som har rätt till förmånsbestämd

33 Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Sobona och Lärarnas Samverkansråd (2021): Bilaga M till AB i lydelse 2021-04-21 Arbetstider m.m för lärare.

34 2 kap. 5 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

35 Se t.ex. Arbetsgivarverket (2018): Villkorsavtal-T mellan Arbetsgivarverket och Saco-S i lydelse från och med 2013-06-01 med ändringar och tillägg till och med 2021-08-03. Bilaga 6.

36 SKL (2016): Särskilda bestämmelser för uppehållsanställning med Svenska Kommunalarbetare- förbundet i lydelse från och med 2016-05-01, Bilaga U.

513

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

tjänstepension, som en del av ålderspensionen, skiljer sig åt mellan avtalsområdena.37

I december 2021 träffade de avtalsslutande parterna på det kom- munala området en ny överenskommelse om pensioner, omställning och arbetsmiljö.38 Den träder i kraft den 1 januari 2023.39 Vad gäller pensioner innebär uppgörelsen en förflyttning från förmånsbestämda pensioner till premiebestämda pensioner. När förändringarna har trätt i kraft kommer på sikt de flesta kommunalt anställda, oavsett ålder, att tjäna in ålderspension i form av premiebestämd pension. Enligt uppgörelsen är premieinbetalningarna i det nya avtalet likvärdiga med de som gäller för statligt anställda födda 1988 och senare. Inom statlig sektor tillämpas dock förmånsbestämd pension tillsammans med premiebestämd pension fortsatt för anställda födda 1987 och tidigare. De förändringar som man nu kommit överens om för den kommunala sektorn kan alltså med stor sannolikhet innebära att en betydande andel av de kommunalt anställda vid en övergång från kommunal till statlig sektor kommer att lämna ett premiebestämt system till förmån för ett system med både premie- och förmåns- bestämda pensioner.

Historiskt sett har tjänstepension varit en komplicerad fråga när anställda tvingas byta arbetsgivare till följd av en övergång av verk- samhet, särskilt om det sker sent i yrkeslivet. Svårigheten gäller i syn- nerhet de grupper som omfattas av förmånsbestämd tjänstepension. Till skillnad från den premiebestämda bygger den förmånsbestämda tjänstepensionen vanligen på att arbetstagaren garanteras en viss an- del av sin slutlön som tjänstepension utifrån hur lång tjänstgörings- tid arbetstagaren har haft.40 Därmed kan det uppstå vissa icke-avsedda effekter när en arbetstagare byter arbetsgivare och ingår i ett nytt pensionsavtal.

37 Jfr Arbetsgivarverket, Saco-S och Seko (2016): Pensionsavtal för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet 2016 (PA 16) samt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) m.fl. (2005 och 2013): Avgiftsbestämd KollektivAvtalad Pension (AKAP-KL) och Överenskommelse om kollektivavtalad pension – KAP-KL.

38 Läkarförbundet har än så länge ställt sig utanför pensionsdelen av uppgörelsen.

39 SKR (2021): Höjd pension, ökad kompetens och förbättrad arbetsmiljö. https://skr.se/skr/tjanster/press/nyheter/nyhetsarkiv/hojdpensionokadkompetensochforbat tradarbetsmiljo.60296.html (hämtad 2022-02-22).

40 Pensionsmyndigheten (2021): Pensionsordlista och Pensionsmyndighetens förkortningar. www.pensionsmyndigheten.se/forsta-din-pension/om-pensionssystemet/pensionsordlista (hämtad 2022-02-22).

514

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Anställda i staten har rätt till mer semester

Vid en rak jämförelse av semestervillkoren för statligt och kommunalt anställda i de centrala avtalen framgår att statligt anställda, generellt sett, har rätt till mer semester. Givet samma ålder på arbetstagaren är skillnaden minst tre och högst sex semesterdagar.41 Jämförelsen tar inte hänsyn till att det kan finnas lokala avtal som avviker från de generella bestämmelserna.

Olika stiftelser förvaltar omställningsmedel i de två sektorerna

På det statliga och det kommunala avtalsområdet finns så kallade om- ställningsavtal. Dessa reglerar bland annat vilket stöd som arbets- tagare har rätt till om de har blivit eller riskerar att bli av med jobbet. Arbetsgivarna i de olika sektorerna gör avsättningar från den totala lönesumman för att finansiera insatser för att hjälpa berörda arbets- tagare. De avsatta medlen förvaltas i staten av Trygghetsstiftelsen och i kommunsektorn av Omställningsfonden.42

Utredningen har efter kontakter med de avtalsslutande parterna förstått att dessa medel inte är knutna till specifika arbetstagare, utan är bundna till respektive stiftelse. Det innebär att arbetstagare som vid ett förstatligande av skolan skulle övergå till staten inte kan räkna med att de avsättningar som tidigare arbetsgivare har gjort i omställ- ningssyfte automatiskt följer med.

Lönevillkoren i skolan ser olika ut

Lönevillkoren i skolan skiljer sig åt mellan olika personalgrupper, sektorer och regioner. Skolans mest välbetalda personalresurs, undan- taget skolchefer och liknande, är rektorer. Under 2020 hade en kom- munal rektor en genomsnittlig månadslön på 52 700 kronor. Det kan jämföras med en kommunal elevassistent som under samma år hade en genomsnittlig månadslön på 25 500 kronor.

41 Jämför t.ex. SKR (2022): AB 20. I lydelse 2022-01-01. Allmänna bestämmelser. samt Arbets- givarverket (2018): Villkorsavtal-T mellan Arbetsgivarverket och Saco-S i lydelse från och med 2013-06-01 med ändringar och tillägg till och med 2021-08-03.

42 Arbetsgivarverket m.fl. (2014): Avtal om omställning. SKR m.fl. (2020): Kompetens- och omställningsavtal – KOM-KR.

515

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

I tabell 7.3 redovisas hur den genomsnittliga lönen förhöll sig mellan olika yrkesgrupper och sektorer i skolan under 2020. Redovisningen är avgränsad till de yrkesgrupper som går att knyta direkt till skolverk- samheten.

Tabell 7.3 Genomsnittlig månadslön för olika tjänster fördelat på sektor

Avser 2020

	Statlig sektor	Kommunal sektor	Privat sektor
Rektorer	..	52 700	50 700
Förskollärare	30 000	32 400	33 000
Grundskollärare	..	36 100	36 600
Gymnasielärare	..	39 100	36 600
Lärare i yrkesämnen	..	38 200	35 500
Skolsköterskor	..	39 500	37 900
Speciallärare och specialpedagoger m.fl.	41 400	41 500	38 400
Fritidspedagoger	31 400	30 900	29 500
Studie- och yrkesvägledare	37 400	35 400	34 700
Skolassistenter m.fl.	..	30 700	32 400
Elevassistenter m.fl.	..	25 500	25 100

Anm.: Dubbelprick (..) avser att uppgiften inte är tillgänglig, för osäker för att anges eller borttagen av sekretesskäl. Uppgiften för förskollärare innefattar både personal i förskola och förskoleklass.

Källa: SCB (2021): Genomsnittlig grund- och månadslön samt kvinnors lön i procent av mäns lön efter region, sektor, yrke (SSYK 2012) och kön. År 2014–2020.

På grund av att inkomstuppgifter för flera av de redovisade yrkes- grupperna i den statliga sektorn inte rapporteras av Statistiska central- byrån (SCB) är det vanskligt att uttala sig om skillnader mellan sek- torerna. Men för de yrkesgrupper där det finns statistik är mönstret skiftande. De statligt anställda yrkesgrupperna ligger både över och under snittet i kommunal och privat sektor.

Utöver löneskillnader mellan olika sektorer finns skillnader mellan regioner. I tabell 7.4 redovisas dessa.

516

Tabell 7.4	Genomsnittlig månadslön för olika tjänster fördelat på region
	Avser kommunala anställningar under 2020
		Stockholm		Ö. Mellansverige		Småland med öarna		Sydsverige		Västsverige		N. Mellansverige	Mellersta Norrland		Övre Norrland
Rektorer		58 400		51 600	50 400			52 800	51 800		49 000		50 400	49 900
Grundskollärare		40 200	35 000		35 000		35 900		36 200		33 500		34 200	34 400
Gymnasielärare		42 300	38 600		38 100		38 800		39 300		37 400		38 500	37 400
Lärare i yrkesämnen		40 800	38 100		37 900		38 200		38 800		36 700		36 500	37 000
Skolsköterskor		42 600	38 900		38 600		39 500		39 200		37 900		37 500	38 500
Speciallärare och specialpedagoger m.fl.		44 800		41 000		40 300		41 200		41 700		40 000	40 400		39 400
Fritids-pedagoger		34 500		30 300		30 800		31 600		30 400		29 200	28 200		29 600
Studie- och yrkesvägledare		38 300		35 600		34 700		34 600		34 900		33 800	35 000		33 800
Skolassistenter m.fl.		33 300	30 000		30 300		30 800		30 900		29 600		29 700	29 200
Elevassistenter m.fl.		26 600	24 900		25 200		25 200		26 000		24 900		25 100	25 900

Källa: SCB (2021): Genomsnittlig månadslön och grundlön inom kommuner efter regional indelning (NUTS2), yrke SSYK 2012 och kön. År 2 014–2020.

2022:53 SOU

517	skolans för Arbetsgivarskapet
	personal

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Som framgår av tabellen är löneskillnaderna mellan olika regioner stora. Tätbefolkade områden som Stockholmsregionen skiljer ut sig med de högsta lönerna, medan mer glest befolkade områden gene- rellt har lägre löner. Till exempel skiljde det enligt SCB:s statistik nästan 10 000 kronor i genomsnittlig månadslön mellan en rektor i Stockholms län och en rektor i Norra Mellansverige (Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län) under 2020. Det ska dock understrykas att den här typen av regionala löneskillnader även är vanliga på arbets- marknaden i övrigt.

7.1.5 Det finns skillnader i reglering av statligt och kommunalt anställda tjänstepersoner

Vid sidan av skillnader i avtal och avtalsstruktur mellan anställda i den statliga och den kommunala sektorn finns även skillnader i författ- ningsreglering enligt lagen om offentlig anställning (LOA).

För anställda i staten finns bedömningsgrunder vid anställning och möjlighet att överklaga anställningsbeslut

I dag är det endast ett mindre antal av bestämmelserna som finns i LOA som gäller kommunalt anställda.43 För statligt anställda gäller däremot lagstiftningen i sin helhet. En effekt av ett eventuellt förstat- ligande av skolan är alltså att stora grupper som i dag är kommun- anställda skulle få en förändrad författningsreglering.

En viktig skillnad i författningsreglering enligt LOA är bestäm- melserna om sakliga grunder vid anställning som i dag gäller i staten, men inte i kommunsektorn. Dessa bestämmelser innebär att det vid anställning inom staten bara får fästas vikt vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.44 Kopplat till det finns även anslutande regler i den statliga anställningsförordningen som till exempel ger möjlig- het att överklaga anställningsbeslut.45

43 2 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA).

44 4 § LOA.

45 21 § anställningsförordningen (1994:373).

518

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Utöver de statliga bedömningsgrunderna vid anställning finns även andra skillnader mellan kommun- och statsanställda vad gäller författ- ningsreglering enligt LOA. Som exempel kan nämnas

• reglerna om formkrav, företrädesvis skriftlighet, när en anställ- ning upphör46

• reglerna om disciplinansvar, i form av varning och löneavdrag47

• reglerna om åtalsanmälan för den som är misstänkt för att ha be- gått brott i sin anställning i form av muta, tjänstefel, brott mot tystnadsplikten eller annat brott som kan antas medföra annan påföljd än böter.48

7.1.6 Det finns ett regelverk som hanterar övergång av verksamhet mellan olika arbetsgivare

Om staten skulle ta över arbetsgivaransvaret för den offentligt an- ställda skolpersonalen uppstår ett antal frågor med koppling till arbets- rätten. Det handlar till exempel om vilka grupper av anställda som ska omfattas av huvudmannaskapsskiftet och hur villkoren för dessa ska se ut efter att staten har tagit över arbetsgivaransvaret. Tidigare var verksamhetsförändringar som innebar att en ny arbetsgivare tog över en befintlig verksamhet i princip oreglerade. Men sedan mitten av 1990-talet finns bestämmelser i lagen om anställningsskydd (LAS) och lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) som reglerar vad som gäller vid den här typen av verksamhetsövergångar. Genom åren har det även utvecklats domstolspraxis i frågan.

LAS anger att villkoren följer med vid en verksamhetsövergång

Enligt LAS gäller att anställningsavtal mellan en tidigare arbetsgivare och en arbetstagare går över och blir gällande mellan den nya arbets- givaren och arbetstagaren, om det är fråga om så kallad verksamhets- övergång.49 Bestämmelsen infördes för att implementera ett EU-direk- tiv som skyddar arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag

468–11 §§ LOA.

4714–19 §§ LOA.

48 22 § LOA.

49 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS).

519

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

eller verksamheter.50 Som huvudregel innebär bestämmelsen att den nya arbetsgivaren ska ta över de rättigheter och skyldigheter som har gällt för den tidigare arbetsgivarens avtalsrelation med sina anställda. För de anställda betyder det att anställningsavtalen går över till den nya arbetsgivaren. Framför allt handlar det om lön och andra eko- nomiska förmåner, arbetstider samt semesterförmåner. Den tidigare arbetsgivaren är dock ansvarig gentemot arbetstagaren för intjänad lön och andra ekonomiska förpliktelser som gällde tiden före över- gången. Andra ekonomiska förpliktelser kan till exempel avse in- tjänad semester.

Bestämmelsen i LAS medger vidare att en arbetstagare kan mot- sätta sig att anställningsavtalet går över.51 Konsekvensen av det är att arbetstagaren blir kvar hos den tidigare arbetsgivaren, där övertalig- het då kan uppkomma.

Spijkerskriterierna avgör vad som är verksamhetsövergång

En nyckelfråga för att kunna tillämpa reglerna i LAS är vad som i juridisk mening utgör en verksamhetsövergång. För att en verksam- hetsövergång ska vara aktuell krävs nämligen att verksamheten be- varar sin identitet. I praktiken avgörs detta av de så kallade Spijkers- kriterierna från ett mål i EU-domstolen 1997.52 I det målet angav EU-domstolen totalt sju omständigheter av betydelse för att bedöma om det handlar om en verksamhetsövergång:

1. arten av företag eller verksamhet

2. om företagets materiella tillgångar såsom byggnader, inventarier, bilar och arbetsredskap övertagits

3. värdet av överlåtna immateriella tillgångar, det vill säga patent, good- will och varumärken, vid överlåtelsetidpunkten

4. om majoriteten av de anställda övertagits eller inte

5. om kunderna tagits över eller inte

6. graden av likhet mellan verksamheten före och efter överlåtelsen

7. i förekommande fall den tidsperiod som verksamheten legat nere.

50 Prop. 1994/95:102 Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar.

51 6 b § fjärde stycket LAS.

52C-24/85, Jozef Maria Antonius Spijkers mot Gebroeders Benedik Abattoir CV och Alfred Benedik en Zonen BV, 1986 ECR 1119.

520

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

För att avgöra om det är fråga om en verksamhetsövergång görs en samlad bedömning av omständigheterna. Det som i juridisk mening kännetecknar en verksamhetsövergång är att det ska vara fråga om ”going concern”, det vill säga att lokaler, upplägg, uppdrag, målgrupp för verksamheten, tidigare personal med mera, tas över av den nya arbetsgivaren. En indikation på att det rör sig om going concern är att den nya arbetsgivaren fortsätter eller återupptar driften med samma eller liknande innehåll.53

Sverige har i implementeringen av EU-direktivet bestämt att det ska tillämpas på hela den offentliga sektorn.54 Den praxis som upp- kommit i EG-domstolen i denna fråga innebär att endast offentlig verksamhet av ren förvaltningskaraktär kan undantas från direktivet, till exempel när en kommun överlåter vissa förvaltningsuppgifter, som i huvudsak rör myndighetsutövning, till en kommungrupp för att effektivisera förvaltningen.55

Vid prövningen av om en viss överlåtelse utgör en verksamhets- övergång ansvarar varje arbetsgivare självständigt för sin bedömning. Men vanligen gör överlåtaren och förvärvaren en gemensam bedöm- ning i frågan.56 Utifrån denna kommer man sedan överens om en plan för hur överlåtelsen ska organiseras. Innan överlåtelsen kan ske måste även informations- och förhandlingsskyldigheten enligt MBL full- göras gentemot de respektive arbetstagarorganisationerna.57 Vid tvist mellan parterna är det också möjligt att Arbetsdomstolen (AD) kan pröva frågan om huruvida en verksamhetsförändring, med tillämp- ning av Spijkerskriterierna, är en verksamhetsövergång enligt LAS.

Reglerna om verksamhetsövergång gäller även vid entreprenader samt vid överlåtelse av en del av en verksamhet

Reglerna om verksamhetsövergång är tillämpliga även vid entrepre- nader samt vid överlåtelse av en del av en verksamhet. Också i dessa fall är den centrala frågan om verksamheten bevarar sin identitet ut- ifrån en prövning mot Spijkerskriterierna.58

53 Prop. 1994/95:102 Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar.

54 Ibid.

55C-298/94 Annette Henke mot Gemeinde Schierke och Verwaltungsgemeinschaft ’Brocken’.

EU:C:1996:382.

56 Sveriges Kommuner och Landsting (2015): Övergång av verksamhet. Bilaga 2 och 3.

57 11 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL).

58 Sveriges Kommuner och Landsting (2015): Övergång av verksamhet. PM 2015-03-05.

521

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

När det gäller entreprenader, som är vanliga inom komvux, kan reglerna om verksamhetsövergång vara tillämpliga såväl när en verk- samhet läggs ut på entreprenad som vid byte av entreprenör eller återgång från en entreprenör till en kommun. Men då krävs vanligen att det ändrade entreprenadförhållandet medför en överföring av be- tydande materiella eller immateriella tillgångar eller ett övertagande av en huvuddel av personalstyrkan.59

När det gäller överlåtelse av en del av en verksamhet, till exempel när ett skolkök läggs ut på entreprenad, kan det ofta vara svårare att avgöra om det är fråga om en verksamhetsövergång enligt Spijkers- kriterierna. Avgörande i dessa fall är om man kan anse att den över- låtna delen är en självständig ekonomisk enhet som kan särskiljas från den övriga verksamheten.60 När övergången avser en del av verksam- heten omfattar reglerna bara de arbetstagare som hör till denna del. Man måste därför avgöra till vilken del av verksamheten olika arbets- tagare hör. De arbetstagare som berörs ska då till övervägande del vara sysselsatta i den överlåtna verksamheten.61

MBL reglerar byte av kollektivavtal vid verksamhetsövergångar

MBL innehåller bestämmelser om vad som gäller för arbetsgivare och arbetstagare vid verksamhetsövergångar avseende vilket kollektivavtal som ska tillämpas.62 I likhet med bestämmelsen i LAS anger MBL som huvudregel att den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal, i tillämp- liga delar, även ska gälla den nya arbetsgivaren. Men enligt MBL gäller inte detta om den nya arbetsgivaren är bunden av något annat kol- lektivavtal som kan tillämpas på de arbetstagare som följer med i verksamhetsövergången.63 Den avgörande frågan är alltså om den nya arbetsgivaren har ett kollektivavtal som kan tillämpas på de arbets- tagare som följer med. Om så är fallet anger MBL att innehållet i det tidigare avtalet ska tillämpas under sin giltighetstid, dock under högst ett år. Därefter ska den nya arbetsgivarens kollektivavtal tillämpas. Det är möjligt för den nya arbetsgivaren att upphäva det tidigare kol-

59 Se t.ex. C‑463/09 CLECE SA mot María Socorro Martín Valor, Ayuntamiento de Cobisa. EU:C:2011:24.

60 Sveriges Kommuner och Landsting (2015): Övergång av verksamhet. PM 2015-03-05.

61 Se t.ex. C‑186/83 Arie Botzen and Others mot Rotterdamsche Droogdok Maatschappij BV. EU:C:1985:58.

62 28 § MBL.

63 Ibid.

522

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

lektivavtalet snabbare än så, genom att teckna ett nytt kollektivavtal med de övertagna arbetstagarna.64

Reglerna för verksamhetsövergång kan ge upphov till flera svåra frågor vid ett eventuellt förstatligande

Som framgår ovan är reglerna för verksamhetsövergång komplice- rade och kan ge upphov till flera oväntade effekter vid ett eventuellt förstatligande av skolan. I sin tur kan det försvåra en framgångsrik im- plementering av reformen. Nedan beskriver vi några av de problem som kan uppkomma utifrån regelverket.

Vissa anställda riskerar att inte omfattas av verksamhetsövergång

Beroende på hur man organiserar ett huvudmannaskapsskifte för skolan från kommunerna till staten kan olika yrkesgrupper komma att omfattas av de arbetsrättsliga bestämmelserna om verksamhets- övergång i LAS och MBL. Detta beror på att det är Spijkerskriterierna som avgör vad som i juridisk mening utgör en verksamhetsövergång, där den viktigaste frågan handlar om verksamheten bevarar sin iden- titet eller inte.

Ett förstatligande som innebär små verksamhetsmässiga föränd- ringar jämfört med när skolverksamheten bedrevs i kommunal regi, medför därmed en ökad sannolikhet för att alla befintligt anställda kommer att omfattas av bestämmelserna om verksamhetsövergång. Omvänt medför ett förstatligande som innebär stora verksamhets- mässiga förändringar en minskad sannolikhet för detta.

Hur ett förstatligande utformas kommer alltså att få betydelse- fulla konsekvenser för vilka grupper av kommunanställda som har rätt att följa med i verksamhetsövergången. Det här är särskilt relevant för de tjänstepersoner som i dag arbetar på kommunernas skolförvaltningar. Om staten till exempel skulle välja att organisera förvaltningen av sina skolor på ett annat sätt än vad kommunerna gör i dag, är det enligt utredningens uppfattning inte säkert att dessa tjänstepersoner skulle omfattas av verksamhetsövergång eftersom verksamheten då inte har bevarat sin identitet. Utredningen återkommer till detta i kapitel 15.

64 Ibid.

523

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Det finns risk att enskilda motsätter sig en verksamhetsövergång

Som nämns ovan har arbetstagare enligt LAS rätt att motsätta sig att deras anställningsavtal går över till staten vid en eventuell verksam- hetsövergång från kommunerna.65 Följden av ett sådant agerande blir att arbetstagaren stannar kvar hos den tidigare arbetsgivaren, där över- talighet då kan uppkomma.

Erfarenheter från andra verksamhetsövergångar, till exempel Polisens omorganisation 2015 då 21 separata polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen ombildades till en gemensam myndighet, visar att det är viktigt att det finns en beredskap för att enskilda arbetstagare motsätter sig en verksamhetsövergång.66 Detta gäller sannolikt även vid ett förstatligande av skolan. Det talar för att kommunerna kom- mer att behöva ha en organisation för att hantera arbetstagare som av olika skäl kan tänkas motsätta sig en verksamhetsövergång till staten vid ett eventuellt förstatligande.

Vissa anställda i skolan riskerar att få dubbla arbetsgivare

För en begränsad grupp kommunalt anställda skulle ett förstatligande av vissa verksamheter i skolväsendet – men inte andra – kunna inne- bära att arbetsgivarskapet skulle vara delat mellan staten och kommu- nen. Det handlar om dem som vid tidpunkten för ett förstatligande har en anställning både i förskolan, som inte ingår i utredningens uppdrag, och i någon av de övriga skolverksamheterna.

Vi har i avsnitt 7.1.1 redovisat att det, åtminstone vad gäller lärare samt förskollärare och övrig personal i förskola, tycks handla om en mindre grupp anställda. Under 2020 rörde det sig om 137 anställda. Men mörkertalet gällande andra yrkesgrupper är stort.

Det är vanligt att parterna hanterar verksamhetsövergångar genom så kallade inrangeringsförhandlingar

Det vanligaste sättet att hantera den komplexitet som verksamhets- övergångar för med sig är genom så kallade inrangeringsförhandlingar mellan parterna. I dessa analyserar parterna gemensamt vilka frågor

65 6 b § LAS.

66 Polisen (2015): Årsredovisning 2015.

524

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

som behöver lösas för att en verksamhetsövergång ska kunna ske smidigt, och förhandlar sedan fram en lösning. Med ett nytt kollek- tivavtal kan man sedan upphäva det tidigare avtal som annars skulle ha gällt enligt MBL.

Det är viktigt att poängtera att politiken, i form av riksdag och regering, vid ett eventuellt förstatligande av skolan alltså inte äger arbetsgivarfrågorna för skolpersonalen i sin helhet, utan behöver för- lita sig på att parterna löser vissa centrala frågor. Utredningen vill inte föregripa en sådan partsdiskussion, men kan konstatera att det finns ett antal viktiga skillnader mellan avtalen på det statliga respektive det kommunala området. Det handlar som sagt bland annat om arbetstid, omställning och pensioner (se avsnitt 7.1.4). Dessa områden kommer parterna sannolikt att behöva fundera särskilt kring i samband med en eventuell inrangeringsförhandling.

7.2 Arbetsgivarskapet för skolans personal i ett historiskt perspektiv

I detta avsnitt redogör utredningen för hur arbetsgivarskapet för lärare, skolledare och annan skolpersonal har varit organiserat över tid. Redogörelsen har sin tyngdpunkt på arbetsgivarskapet i barn- och ungdomsskolan. Vi visar hur den allt starkare decentraliseringen av arbetsgivarfrågorna så småningom ledde till helt kommunala tjänster för skolans personal. Dessutom beskriver vi ytterligare avtals- och regelförändringar för lärare som ägde rum efter kommunaliseringen. Avsnittet avslutas med en beskrivning av hur staten på senare år har intagit en mer aktiv roll gentemot skolans personal.

7.2.1 Statens roll i arbetsgivarskapet för skolans personal har sett olika ut

Vilket ansvar staten har haft för skolpersonalen har skiftat över tid. Det finns exempel på helt statliga anställningar, statligt reglerade tjänster och helt kommunala anställningar. Sett över hela 1900-talet fram till i dag har det vanligaste varit att arbetsgivarfrågorna i olika grad har varit delade mellan stat och kommun.

525

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Olika regler gällde för olika skolformer innan grundskolan infördes

Innan grundskolan infördes 1962 varierade anställningsförhållandena mellan de olika skolformerna. I folkskolan, enhetsskolan och yrkes- skolan var lärare och skolledare kommunalt anställda. Tjänsterna i folkskolan och enhetsskolan var dock statligt reglerade.

Den statliga regleringen av tjänsterna innebar bland annat att staten angav behörighetsregler, befordringsgrunder och meritvärderings- normer för lärare och skolledare. Staten hade därmed ett omfattande inflytande över tillsättningen av personal. Dessutom reglerade staten anställningsvillkoren för lärare och skolledare genom lönebestämmel- ser om exempelvis löneklassplacering, sjuklön och semester.67

Staten deltog också i rekryteringen av lärare i folkskolan och en- hetsskolan. Det gjordes genom att staten, tillsammans med kommu- nen, tog fram en lista med de tre mest meriterade sökandena. Till- sättningsbeslutet fattades sedan av kommunen som fick välja fritt ur listan. Tjänsterna i yrkesskolan saknade statlig reglering och tillsätt- ningen hanterades av kommunala styrelser utan medverkan av stat- liga organ.68

När det gällde läroverken (realskolan och gymnasiet) var lärare och skolledare statligt anställda och hade inte bara statligt reglerade tjänster. Rekryteringen av lärare sköttes centralt av regeringen eller Skolöverstyrelsen.69

Från 1958 renodlades tillsättningen av lärare och skolledare

Från 1958 renodlades tillsättningen av lärare och skolledare. I stället för olika regler blev formerna för tillsättning enhetliga mellan skolformerna. De nyinrättade länsskolnämnderna (se vidare bilaga 3) skulle från och med nu tillsätta samtliga lärare, med undantag för lektorerna. Till grund för länsskolnämndernas beslut skulle de kommunala skolstyrel- serna förorda en av de sökande eller flera sökande i en viss ordning.70

Vad gäller rektorer tillsattes dessa från 1958 av Skolöverstyrelsen, efter förslag från den kommunala skolstyrelsen och yttrande från länsskolnämnden.71

67 SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

68 SOU 1973:48 Skolans regionala ledning.

69 SOU 1973:48 Skolans regionala ledning.

70 Prop. 1957:61 Riktlinjer för förfarandet vid tillsättning av vissa lärartjänster m.m.

71 Ibid.

526

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

När grundskolan infördes ändrades anställningsvillkoren för flera lärare

I och med grundskolans införande 1962 slogs folkskolan och real- skolan ihop till en gemensam skolform med kommunalt huvudmanna- skap. Folkskolans lärare hade varit kommunalt anställda, medan real- skollärarna hade varit anställda av staten.72

När tjänsteregleringen för grundskolan skulle bestämmas blev huvudfrågan om lärarna skulle ha helt kommunala tjänster eller vara kommunalt anställda med statlig reglering. Lärarkåren reagerade häf- tigt mot tanken på helt kommunala tjänster. Särskilt stark var kritiken från realskollärarna som inte ville förlora sin ställning som statstjänste- personer, med exempelvis den anställningstrygghet som följde av det. Lösningen blev att alla lärare i grundskolan blev kommunalt anställda, men fick statligt reglerade tjänster.73 För folkskollärarna innebar det här ingen större förändring, medan det för de tidigare realskollärarna innebar att de fråntogs sin ställning som statstjänstepersoner.

1965 års förhandlingsrättsreform gav lärare och skolledare rätt att förhandla om sina anställningsvillkor

Med 1965 års förhandlingsrättsreform fick offentligt anställda tjänste- personer, däribland lärare och skolledare, rätt att förhandla om sina anställningsvillkor och vidta stridsåtgärder. Tidigare hade en sådan rätt saknats för att undvika samhällsfarliga konflikter i den offentliga för- valtningen. Förhandlingsrätten inskränkte sig då till att framföra syn- punkter och önskemål innan berörd myndighet beslutade i ärendet.74

Reformen hade stor betydelse för lärarna och skolledarna som nu blev en likvärdig part med staten i överläggningar om anställnings- villkor. Deras tjänster var fortfarande statligt reglerade, men frågor om anställningsförhållanden reglerades från 1965 i avtal mellan part- erna i stället för i författningar.75

I samband med 1965 års förhandlingsrättsreform fastslogs också den strama avtals- och partsstruktur som gäller än i dag på det stat- liga avtalsområdet (se avsnitt 7.1.4).

72 SOU 1955:31 Skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärartillsättningen.

73 Prop. 1989/90:41 Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.

74 Prop. 1965:60 Reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.m.

75 SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

527

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Kommunerna hade i princip det fulla ansvaret för övrig skolpersonal

Efter grundskolans införande 1962 ansvarade alltså staten för de av- tal och bestämmelser som rörde lärarna och skolledarna. När det gällde övrig skolpersonal hade kommunerna i princip det fulla ansvaret. Att ansvaret såg olika ut medförde att det fanns flera skillnader i regler- ing av anställningsförhållanden. För den övriga skolpersonalen var det kommunerna som slöt avtal samt inrättade och tillsatte tjänster. I huvudsak var det upp till kommunerna att sätta behörighetsregler för den övriga skolpersonalen, men för ett fåtal yrkesgrupper fanns vissa statliga bestämmelser. Kommunerna tog också huvudsakligen själva fram befattningsbeskrivningar för den övriga skolpersonalen, även om Skolöverstyrelsen utfärdade vissa bindande instruktioner för bland annat skolläkare, skolsköterskor och skolbibliotekarier.76

En decentralisering av arbetsgivarfrågorna påbörjades under 1970-talet

Från 1970-talet och framåt fanns en stark decentraliseringstrend i skolpolitiken (se vidare bilaga 3). Frågan om hur arbetsgivarskapet för lärare och skolledare skulle organiseras utgjorde inget undantag från den trenden.

Flera utredningar förespråkade en decentralisering av arbetsgivaransvaret

Under 1970- och 1980-talen tog flera utredningar ställning för att arbetsgivaransvaret för den statligt reglerade skolpersonalen skulle de- centraliseras. Länsskolnämndsutredningen föreslog 1973 att kommu- nerna – inte länsskolnämnderna – skulle ansvara för tillsättningen av lärare.77 Några år senare, 1978, tog Utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK-utredningen) ställning för ett kommunalt huvud- mannaskap för all skolpersonal.78 Därutöver lämnade den Skoladmi- nistrativa kommittén 1980 flera förslag om decentralisering av skol-

76 SOU 1974:36 Skolan, staten och kommunerna. En redovisning av nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun i fråga om grundskolan och gymnasieskolan m.m. SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

77 SOU 1973:48 Skolans regionala ledning.

78 SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

528

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

personalen. Bland annat föreslog kommittén att skolledare inte längre skulle tillsättas av Skolöverstyrelsen, utan av länsskolnämnderna.79

Lärare tillsattes av kommunerna från 1982

Utifrån ovanstående utredningar föreslog regeringen att lärare skulle tillsättas av kommunerna från 1982. För att detta inte skulle leda till godtycke vid urvalet av sökande föreslog regeringen att den statliga regleringen av befordringsgrunder och meritvärdering skulle finnas kvar. Även den statliga regleringen av villkor och andra anställnings- förhållanden skulle kvarstå.80

Vad gäller skolledare var regeringen inte beredd att överlämna ansvaret för tillsättningen till kommunerna, men föreslog att tjänsterna skulle tillsättas av länsskolnämnderna efter förslag av de kommunala skolstyrelserna.81

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag, som trädde i kraft den 1 juli 1982.82

Kommunernas ansvar för lärares kompetensutveckling stärktes

Samtidigt som tillsättningen av lärare blev en kommunal uppgift stärk- tes kommunernas ansvar för lärarnas kompetensutveckling. Den stat- liga skoladministrationens uppgifter koncentrerades till mer långsik- tiga, övergripande planerings- och utvecklingsfrågor samt till att stödja och stimulera det lokala utvecklingsarbetet.83

För kommunerna innebar detta att de fick ett stort självständigt ansvar för planering av och beslut om olika insatser för skolperso- nalens utveckling. För länsskolnämnderna betydde det att deras arbete med lärares kompetensutveckling ändrade karaktär. Nämnderna skulle inte längre anordna ämnes- och individinriktad personalutbildning. I stället skulle de i huvudsak biträda kommuner och skolor i deras personalutvecklingsarbete, framför allt i form av stödinsatser och olika lagutbildningar.84

79 SOU 1980:05 Förenklad skoladministration.

80 Prop. 1980/81:107 Den statliga skoladministrationen m.m.

81 Ibid.

82 Bet. 1980/81:UbU38, rskr. 1980/81:395.

83 Prop. 1980/81:107 Den statliga skoladministrationen m.m.

84 Ibid.

529

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Den statliga regleringen av skolchefstjänsterna upphörde 1985

I 1985 års budgetproposition föreslogs att den statliga regleringen av skolchefstjänsterna skulle upphöra från och med den 1 juli 1985.85 I likhet med lärare och rektorer hade skolcheferna tidigare haft en statlig reglering när det kom till villkor och vissa andra anställnings- förhållanden.86 Utvecklingen på skolområdet hade gått så långt mot decentralisering att regeringen inte såg någon anledning att behålla skillnaden mellan skolan och övrig kommunal förvaltning i fråga om reglering av tjänsterna. Den enda reglering som regeringen menade behövdes var att det skulle finnas en skolchef i varje kommun. Där- med blev ordningen densamma för skolcheferna som för andra kom- munala förvaltningschefer. I samband med avregleringen av skolchefs- tjänsterna upphörde även statsbidragen för dessa tjänster.87

7.2.2 Kommunaliseringen innebar betydande förändringar i arbetsgivarskapet för lärare och skolledare

I de tre propositioner som tillsammans utgjorde grunden för kom- munaliseringen av skolväsendet berördes arbetsgivarskapet för lärare och skolledare i alla tre (se vidare bilaga 3).

Inställningen till en kommunalisering av de statligt reglerade tjänsterna var avvaktande i styrpropositionen

I den så kallade styrpropositionen angav regeringen skäl som talade både för och emot en kommunalisering av de statligt reglerade tjäns- terna i skolan. För en kommunalisering talade bland annat att

• kommunerna skulle kunna föra en samlad personalpolitik

• samverkan mellan skolan och annan kommunal verksamhet skulle underlättas

• möjligheten till lokal anpassning skulle öka.

85 Prop. 1984/85:100 Förslag till statsbudget för budgetåret 1985/86. Bilaga 10.

86 SOU 1974:36 Skolan, staten och kommunerna. En redovisning av nuvarande ansvarsfördelning mellan stat och kommun i fråga om grundskolan och gymnasieskolan m.m.

87 Bet. 1984/85:UbU16, rskr. 1984/85:234.

530

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Mot en kommunalisering talade bland annat att

• staten skulle ha det övergripande ansvaret för skolan och ha ett särskilt ansvar för undervisningens mål och inriktning

• sambandet mellan ansvaret för skolpolitiken i stort och personal- politiken skulle brytas

• alltför stora skillnader vad gäller löne- och anställningsvillkor skulle riskera att uppstå.

Mot denna bakgrund var regeringen inte beredd att föreslå någon kommunalisering av de statligt reglerade tjänsterna. Det väsentliga var enligt regeringen egentligen inte om tjänsterna var statligt eller kom- munalt reglerade, utan att regleringen i avtal och på andra sätt skulle möjliggöra lokal anpassning och flexibilitet i linje med syftet med en kommunalisering.88

Även om regeringen inte föreslog några förändringar i regleringen av lärar- och skolledartjänsterna föreslogs andra ändringar av arbets- givarskapet i propositionen. I huvudsak handlade det om att ansvaret för tillsättningen av skolledare skulle övergå till kommunerna. Riks- dagen hade inget att invända mot förslaget och den nya tillsättnings- ordningen för skolledare och lektorer trädde i kraft den 1 juli 1989.89

Med kommunaliseringspropositionen fick lärare, rektorer och syofunktionärer helt kommunala tjänster

Den så kallade kommunaliseringspropositionen innebar att det sam- lade arbetsgivaransvaret för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer fördes över till kommunerna från den 1 januari 1991. Därmed upphörde den statliga regleringen av löne- och anställ- ningsvillkor för dessa tjänster.90

Regeringens motiv var att ett samlat kommunalt driftsansvar för skolan förutsatte att kommunerna fick ett ökat ansvar för den skol- personal som hade statligt reglerade tjänster. Att det saknades ett sam- manhållet och totalt arbetsgivaransvar för skolpersonalen hade, enligt regeringen, lett till att varken staten eller kommunerna upplevde sig

88 Prop. 1988/89:4 Skolans utveckling och styrning.

89 Bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95.

90 Prop. 1989/90:41 Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.

531

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

ha – eller tog – det fulla personalansvaret. Regeringen argumenterade också för att det delade personalansvaret för lärare, skolledare och syo- funktionärer hade medfört en detaljreglering av personalfrågor där före- skrifter utfärdades från olika håll. Detta gav upphov till ett komplext och trögt system som skapade svårigheter för hela skolverksamheten.91

På ett principiellt plan menade regeringen att de praktiska svårig- heterna med det delade personalansvaret hängde samman med att skolverksamheten inte kan delas in i en statlig och en kommunal sektor, utan är en helhet. För att fungera väl argumenterade regeringen för att skolan i grundläggande avseenden behöver enhetliga regler och avtal. Till exempel ansågs den bristande samordningen mellan de stat- liga och kommunala avtalsområdena ha försvårat en rationell personal- planering. I skolverksamheten kunde det bland annat finnas behov av tjänster som innefattade både kommunala och statliga uppgifter, men som få var beredda att ta eftersom den typen av kombinations- tjänster kunde innebära negativa konsekvenser för de anställda vad gäller tjänstledighet, semester och i vissa fall tjänstepension.92

Regeringen pekade också på erfarenheter som hade visat att sam- verkan mellan skolan och annan kommunal verksamhet, till exempel barnomsorgen, hade försvårats.93

Riksdagen antog regeringens förslag i propositionen i december 1989 med en knapp majoritet med röstsiffrorna 162 för och 157 emot.94

Ansvarspropositionen tydliggjorde vissa delar i kommunernas arbetsgivarskap för lärare och rektorer

I den så kallade ansvarspropositionen tydliggjorde regeringen några frågor om kommunernas arbetsgivarskap för den tidigare statligt reglerade skolpersonalen. Vad gällde skolledare skulle kommunerna vara skyldiga att inrätta rektorstjänster för ledningen av utbildningen i skolorna. Bara den som genom utbildning och erfarenhet hade för- värvat pedagogisk insikt skulle få anställas som rektor. Kommunerna skulle själva få bestämma hur många rektorer de skulle ha, men med

91 Ibid.

92 SOU 1978:65 Skolan. En ändrad ansvarsfördelning.

93 Prop. 1989/90:41 Kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer.

94 Bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58.

532

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

begränsningen att rektorernas ansvarsområde inte fick bli större än att de kunde vara förtrogna med det dagliga arbetet i skolan.95

För lärare innebar propositionen att kommunerna skulle vara skyldiga att använda lärare som var utbildade för sin undervisning. Bara den som var behörig skulle få anställas utan tidsbegränsning. Med behörig avsågs genomgången lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mot den undervisning som anställningen gällde. Vissa dis- pensmöjligheter skulle finnas om det inte fanns behöriga lärare. Även för syofunktionärerna föreslog regeringen ett krav på adekvat utbild- ning för anställning utan tidsbegränsning.96

I propositionen föreslog regeringen också en lagfäst skyldighet för kommunerna att anordna fortbildning för den personal som hade hand om utbildningen i skolan. Men för att upprätthålla en likvärdig skola för alla skulle staten ha ansvar för att det skulle finnas tillgång till fortbildning av hög kvalitet i alla delar av landet. Vidare skulle staten ansvara för fortbildningsinsatser som grundade sig på centralt beslutade reformer.97

Kommunerna fick alltså en mycket långtgående frihet att organi- sera skolväsendet, och därmed arbetsgivarskapet för skolpersonalen, utifrån sina egna förutsättningar. Regeringen uttryckte att det bara var statens väsentliga intressen av utbildningens kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet som skulle få leda till inskränkningar i denna frihet.98

Kommunaliseringen av lärar- och skolledartjänsterna fick flera direkta konsekvenser

Kommunaliseringen fick flera direkta konsekvenser för lärare och skolledare. Nedan beskrivs några av dem.

Behörighetsreglerna för lärare och skolledare luckrades upp

I och med kommunaliseringen togs de behörighetsbestämmelser för lärare och skolledare som fanns i den tidigare skolförordningen bort och ersattes med nya (se vidare bilaga 3).

95 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan.

96 Ibid.

97 Ibid.

98 Ibid.

533

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

För lärare innebar de nya bestämmelserna att kraven på särskild ämnesbehörighet luckrades upp, vilket möjliggjorde för huvudmännen att använda lärare för undervisning i ämnen som de inte hade utbild- ning i. För skolledare luckrades reglerna för rektorsbehörighet upp så att lärarutbildning inte längre blev ett krav, utan det räckte med att ha pedagogisk insikt.99

En striktare tillämpning av lagen om anställningsskydd (LAS) försvårade personalrörligheten bland lärarna

En arbetsrättslig konsekvens av det förändrade huvudmannaskapet var att lagen om anställningsskydd (LAS) började tillämpas striktare med varje kommun som en enskild turordningskrets. I det tidigare avtalet fick lärarna tillgodoräkna sig anställningstid i andra kommu- ner, om de bytte tjänst mellan kommunerna. Som mest kunde lärarna tillgodoräkna sig fem år. Detta innebar att lärare efter kommunaliser- ingen fick svårare att flytta mellan kommuner än tidigare eftersom anställningstiden inte alls tillgodoräknades vid byte av kommunal arbetsgivare.100

Chefsnärvaron ökade i skolan

En organisatorisk konsekvens av kommunaliseringen var att antalet rektorer ökade i skolorna. Genom en ändring i skollagen infördes en begränsning av hur stor enhet en rektor fick ansvara för. Tanken var att rektorn i högre grad skulle hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan.101 Tidigare kunde en rektor ansvara för en mycket stor enhet. Förändringen medförde att antalet rektorer ökade mar- kant – från 1 675 till 3 378 på tre år. Det innebar alltså en fördubbling av antalet rektorer.102 Många av de nya rektorerna kom från tidigare underrepresenterade yrkeskategorier som fritidspedagoger och för- skollärare. Även andelen kvinnliga rektorer ökade kraftigt.103

99 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

100 Ibid.

101 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan.

102 SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur. Om styrning och ledning i skolan.

103 Ibid.

534

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

7.2.3 Ytterligare reformer och avtalsförändringar följde

på kommunaliseringen av lärar- och skolledartjänsterna

Under 1990-talet följde ytterligare regel- och avtalsmässiga föränd- ringar som påverkade skolpersonalens arbetsvillkor i riktning mot ett ökat kommunalt inflytande över tjänstetillsättning, lönesättning och förläggning av arbetstiden.104 Tillsammans med kommunaliserings- reformen är dessa förändringar viktiga för att förstå utvecklingen av villkoren i skolan.

Skolavtalet 1989–1991 gav de flesta lärare ferieförlagd arbetstid

För kommunerna fanns det både pedagogiska och personalpolitiska vinster med att reglera arbetstiden när de fick det fulla driftsansvaret för skolan.105 Sedan tidigare var kommunerna odelade arbetsgivare för förskolan och fritidsverksamheten. I och med att de nu skulle ta över det fulla verksamhetsansvaret också för grundskolan och gym- nasieskolan fanns det möjlighet att integrera och samordna verksam- heterna i högre grad än tidigare.

Den första förändringen av lärarnas arbetstid skedde genom det kollektivavtal som tecknades i anslutning till kommunaliserings- beslutet – Skolavtalet 1989–1991. Avtalet innebar för de flesta lärare att så kallad ferieförlagd arbetstid infördes, som i praktiken förlängde lärarnas terminer. Ferietjänstgöringen omfattade högst 24 dagar under en treårsperiod, varav 12 dagar kunde läggas ut under ett år. Dessutom infördes fem timmar arbetsplatsförlagd tid per vecka för gemensam planering då lärarna måste vara på sin arbetsplats.106 Avtalet begrän- sade därmed lärarnas förtroendearbetstid, det vill säga den arbetstid som lärarna själva disponerar för planering och efterarbete av under- visningen samt för fortbildning.

104 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

105 Ibid.

106 Svenska facklärarförbundet och Sveriges Lärarförbund (1990): Skolavtalet 1989–1991: Kom- mentarer, frågor och svar.

535

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Den statliga meritvärderingen av lärare togs bort 1993

År 1993 fattade regeringen beslut om att ta bort det statliga merit- värderingssystemet för lärare (se vidare bilaga 3).107 Beslutet innebar att kommunerna blev fria att anställa de lärare de bedömde vara mest lämpliga och inte som tidigare den sökande som rankades högst enligt meritvärderingssystemet, där antalet tjänstgöringsår var den avgör- ande faktorn.108

Den reglerade undervisningsskyldigheten avskaffades 1996

Nästa stora förändring av lärares villkor skedde i avtalsrörelsen 1995/ 1996. Det avtal som slöts i början av 1996 innebar långtgående för- ändringar av arbetstiden för lärare. Framför allt handlade det om att den reglerade undervisningsskyldigheten (USK) togs bort.

Den reglerade undervisningsskyldigheten hade inneburit att lärar- nas undervisningstimmar var fastställda på förhand. Exempelvis hade grundskollärare, beroende på tjänstens innehåll, haft 24–26 lektioner i veckan. Den nya ordningen innebar att lärarnas arbetstid reglerades till i genomsnitt 35 timmar per vecka. Under denna tid kunde arbets- givaren uppmana lärarna att befinna sig på skolan. Därutöver fick lärarna, liksom tidigare, förtroendearbetstid. I det nya avtalet uppgick denna till 400 timmar per år. Årsarbetstiden fastslogs till 194 arbets- dagar och systemet med läsårsdagar, som varit fastställda till 178, togs bort. Detta innebar fler reglerade arbetsdagar under året. Sam- tidigt fick lärarna med ferietjänst en särskild lönehöjning på 10 pro- cent mer än övriga lärare. Avtalet innehöll också en utökning av kom- petensutvecklingstiden till en pott som skulle motsvara 104 timmar per år och lärare.109

Skolavtalet 1995/1996 påverkade även lönesättningen för lärare ge- nom att det så kallade tarifflönesystemet avskaffades. Tariffsystemet hade inneburit att lönerna reglerades centralt baserat på erfarenhet och den tid läraren varit verksam i yrket. I stället för det skulle nu lönerna sättas individuellt.110 Övergången från tarifflöner till indivi-

107 Förordningen (1993:301) om upphävande av förordningen (1990:1476) om meritvärdering vid anställning av lärare.

108 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

109 Ibid.

110 Ibid.

536

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

duell lönesättning var en del av en allmän trend på arbetsmarknaden som även hade sin motsvarighet på det statliga avtalsområdet.111

Sedan avtalet 1995/1996 har inga större förändringar gjorts av regleringen av lärarnas arbetstid. De flesta lärare har alltjämt ferie- anställning, vilket innebär att arbetstiden är utlagd på två terminer med en längre sommarferie och ett juluppehåll. Årsarbetstiden är den- samma som för andra anställda, mellan 1 700 och 1 800 timmar. Om årsarbetstiden slås ut på de två terminerna, årsarbetsdagarna, innebär det att lärarna får en arbetstid i veckan på ungefär 45 timmar.

7.2.4 Staten har klivit närmare frågorna om arbetsgivarskap och ett attraktivt läraryrke under 2010-talet

Ovan beskrivs hur kommunerna i och med kommunaliseringen och därefter fick allt större ansvar för arbetsgivarskapet för lärare, rektorer och annan skolpersonal. Sedan det tidiga 2000-talet har staten åter börjat inta en mer aktiv roll gentemot personalen.

Flera reformer och satsningar har syftat till att stärka lärarprofes- sionen. Dit hör bland annat kravet på lärarlegitimation för att få undervisa i skolväsendet, som infördes 2013. Andra satsningar tar sikte på att öka yrkets attraktionskraft genom högre löner, bättre kompetensutveckling och nya karriärsteg.

Karriärstegsreformen har inneburit ett statligt lönepåslag för vissa lärare

Karriärstegsreformen sjösattes 2013. I propositionen som föregick reformen motiveras behovet av karriärsteg för lärare så här:

För att säkra en hög kvalitet på lärarna måste läraryrket göras mer attrak- tivt, så att eleverna får en förbättrad undervisning och därmed ökade förut- sättningar att nå de nationella målen och goda resultat. Lärares kompetens och potential måste på ett bättre sätt än i dag tas till vara och uppmuntras och lärare måste ges möjligheter att utveckla sin professionalism och gå vidare i karriären inom läraryrket.112

111 Se SOU 2002:32 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten – en samlad utvärdering för en detaljerad beskrivning av arbetsgivarpolitiken i staten i ett historiskt perspektiv.

112 Prop. 2012/13:136 Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m.

537

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Reformen innebar dels en målsättning i skollagen om att huvud- männen ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare, dels ett statsbidrag till huvudmän för att inrätta karriärstegen förstelärare och lektor. Både kommunala och enskilda huvudmän kan ansöka om statsbidraget, dock inte enskilda utbildningsanordnare i komvux. Det innebär att lärare som arbetar inom komvux som be- drivs på entreprenad inte kan ta del av satsningen.

För att få del av statsbidraget ställde staten vissa krav på huvud- männens lönesättning. En lärare som utsågs till förstelärare skulle få minst 5 000 kronor i lönepåslag. För en lektor var motsvarande på- slag 10 000 kronor.113 Karriärstegsreformen har sedan utvecklats för att ge ytterligare lönepåslag till de förstelärare och lektorer som har sin anställning på skolor med särskilt svåra förutsättningar utifrån elever- nas socioekonomiska bakgrund. För dessa tjänster har det statligt be- stämda lönepåslaget ökat till minst 10 000 respektive 15 000 kronor.114

Antalet karriärtjänster bestäms av storleken på statsbidraget, som från 2020 beräknas uppgå till 1,85 miljarder kronor årligen.115 Under läsåret 2020/2021 fanns det närmare 15 000 förstelärare och 250 lek- torer i skolväsendet.116 De flesta förstelärarna och lektorerna under- visar i grund- och gymnasieskolan, medan endast ett fåtal undervisar i komvux.117

Under 2020 presenterade Institutet för arbetsmarknads- och ut- bildningspolitisk utvärdering (IFAU) en effektutvärdering av karriär- stegsreformen. Resultaten baseras på en uppföljningsperiod om fyra år, 2013–2016. Sammanfattningsvis visar rapporten följande:

• Lärare högre upp i lönefördelningen befordras i större utsträckning.

• Det lönepåslag som anges i statsbidraget får fullt genomslag på lönen för befordrade lärare.

• Skolor med förstelärare har lägre personalomsättning – både en lägre sannolikhet att lärarna byter arbetsplats och en lägre sanno- likhet att lärarna lämnar yrket.

113 Prop. 2012/13:136 Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m. Förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.

114 Förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.

115 Prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022.

116 Skolverket: Samtliga skolformer – Personal – Riksnivå, Tabell 1A: Pedagogisk högskole- examen, anställningsslag och heltidstjänster läsåren 2007/08–2020/21.

117 SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

538

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

• Skolor med förstelärare har en större andel erfarna och behöriga lärare och lärare som själva hade högre avgångsbetyg från högstadiet.

• Deltagande skolor förbättrar sina resultat på de nationella proven i årskurs 3 och 6 i viss utsträckning.118

Även Statskontoret har följt upp och analyserat hur karriärstegs- reformen implementerats och fungerar i förhållande till dess syften. Statskontorets huvudsakliga slutsats är att reformen uppvisar ett brett deltagande. Framför allt är det kommunala huvudmän med en tyngd- punkt på grundskolor och gymnasieskolor som deltar, medan små, enskilda huvudmän deltar i lägre utsträckning.119

Vidare konstaterar Statskontoret att genomförandet av karriär- stegsreformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat. Bland annat beror det på att huvudmännen inte har lyckats skapa legitimitet för reformen bland lärarna. Statskontoret lyfter också fram att hur karriärtjänsterna utformas hos olika huvudmän varierar när det gäller både de enskilda uppdragen och villkoren för de lärare som innehar en karriärtjänst. På många håll har det också varit otydligt hur karriär- tjänster ska tillsättas och hur tjänsterna ska användas i verksamheten.

I viss mån används statsbidraget för att stärka skolor med svaga skolresultat. Men sammantaget är det en relativt liten andel som har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Statskon- torets utvärdering publicerades dock innan regeringen förändrade statsbidragets konstruktion och införde möjligheten för lärare som undervisar vid skolor med särskilt svåra förutsättningar utifrån elever- nas socioekonomiska bakgrund att få 15 000 kronor i lönetillägg. Den nya konstruktionen har ännu inte utvärderats.

Sammantaget tyder resultaten från IFAU:s och Statskontorets utvärderingar på att karriärstegsreformen till viss del har bidragit till att öka läraryrkets attraktionskraft.

118 IFAU (2020): Minskar lärarrörligheten och förbättras studieresultaten av karriärstegsreformen? Rapport 2020:3.

119 Statskontoret (2015, 2016 och 2017): Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 1, 2 och 3.

539

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Statens roll i fortbildningen av lärare och rektorer har stärkts

Under 2000-talet har staten successivt också stärkt sin roll vad gäller fortbildningen av lärare och rektorer. Lärarlyftet, som inleddes redan 2007, kan ses som startskottet på denna utveckling. Därefter följde bland annat tre insatser för kollegialt lärande: Matematiklyftet (2012), Läslyftet (2013) och Specialpedagogik för lärande (2015). I dag erbju- der Skolverket huvudmän och skolor en lång rad kompetensutveck- lingsinsatser inom ramen för de nationella skolutvecklingsprogram- men. År 2021 fanns åtta olika program som vart och ett bestod av en rad olika insatser.120

Flera insatser inom de nationella skolutvecklingsprogrammen bidrar till att utveckla undervisningen

I april 2018 redovisade Skolverket en utvärdering av de nationella skolutvecklingsprogrammen för 2016 och 2017. Utvärderingen bygger på en enkätundersökning och två kvalitativa intervjuundersökningar. Resultaten visar bland annat att 78 procent av rektorerna och 53 pro- cent av lärarna som deltog i undersökningen kände till de nationella skolutvecklingsprogrammen. De enskilda skolutvecklingsinsatser som flest kände till var Läslyftet (87 procent), Matematiklyftet (81 pro- cent) och Lärarlyftet (80 procent). Läslyftet och Matematiklyftet var även de insatser som flest lärare själva deltagit i (56 respektive 32 pro- cent).121

Till de fem insatser som flest lärare deltagit i hörde även Bedöm- ning och betygssättning (21 procent), Undervisning och lärande med digitala verktyg (16 procent) samt Lärarlyftet (15 procent). För dessa fem insatser ansåg en majoritet av lärarna att insatsen i mycket stor eller ganska stor utsträckning bidragit till att utveckla deras under- visning.122

Skolverket erbjuder också fortbildning för rektorer, som syftar till att utveckla deras pedagogiska ledarskap, och vänder sig till de skol- ledare som fullgjort befattningsutbildningen för rektorer.123

120 Skolverket (2022): Årsredovisning 2021.

121 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om utvärdering av de nationella skolutvecklings- programmen. Dnr 2017:251.

122 Ibid.

123 Skolverket (2020): Skolverkets årsredovisning 2020.

540

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Med Matematiklyftet förbättrades elevers resultat på nationella prov

En av satsningarna som ligger till grund för de nationella skolutveck- lingsprogrammen, Matematiklyftet, syftade till att stärka undervis- ningens kvalitet och förbättra elevernas måluppfyllelse i matematik. Fortbildningen byggde på kollegialt lärande.

Av en rapport från IFAU framgår att satsningen bidrog till att förbättra grundskoleelevers resultat på nationella prov i matematik. Särskilt gällde detta på låg- och mellanstadiet.124

Enligt rapporten lever resultatförbättringen kvar långt efter att fortbildningsinsatsen på skolan avslutats. Denna slutsats utgår från det faktum att elever som gick på lågstadiet i slutet av uppföljnings- perioden inte ens hade börjat skolan när Matematiklyftet genom- fördes. Enligt rapporten tyder detta på att lärares undervisning påver- kats mer permanent.

Vidare noteras i rapporten att Matematiklyftet påverkade under- visningens utformning, men inte varaktigt förändrade fortbildnings- kulturen på skolan. Det beror på att samarbetet mellan lärare inte höll i sig efter att fortbildningsinsatsen avslutades.

Slutligen konstaterar IFAU att beräkningar tyder på att Matema- tiklyftet är samhällsekonomiskt lönsamt.

Lärarlönelyftet har gett fler än 65 000 lärare högre lön

Vid sidan av karriärstegsreformen har staten sedan 2016 inrättat ytterligare en lönesatsning för lärare, det så kallade Lärarlönelyftet. Syftet med reformen är att öka läraryrkets attraktionskraft och där- igenom resultaten i skolan.125 Satsningen sker i form av ett stats- bidrag som kan sökas av kommunala, enskilda och statliga huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Statsbidraget är dock inte till- gängligt för lärare inom komvux.

Satsningen innebär att lönen för de lärare som får bidraget ska höjas med i genomsnitt minst 2 500 kronor och högst 3 500 kronor per månad utöver ordinarie lönerevision.126

124 IFAU (2021): Lyfter Matematiklyftet matematikkunskaperna? Rapport 2021:23.

125 Utbildningsdepartementet (2016): Lärarlönelyftet. PM. 2016-02-12.

126 Förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och förskollärare.

541

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Förordningen som reglerar statsbidraget specificerar fyra kriterier. För att kunna få del av satsningen ska minst ett av dem vara uppfyllt. I korthet handlar kriterierna om att läraren ska ha

• tagit särskilt ansvar för undervisningen genom kollegialt lärande

• förbättrat undervisningen med stöd av utbildning på avancerad nivå

• tagit särskilt ansvar för att stödja lärarstudenter eller nya kollegor

• tagit särskilt ansvar för komplicerade undervisningssituationer.

Enligt Skolverket betalar myndigheten varje år ut cirka 3 miljarder kronor som höjer lönen för cirka 67 000 lärare årligen. Under vårens bidragsomgång för 2019 var den genomsnittliga lönehöjningen för de lärare som fick del av satsningen cirka 2 600 kronor.127

Statskontorets utvärdering av Lärarlönelyftet visar att satsningen har bidragit till en högre lönenivå för lärare i grundskolan och gym- nasieskolan. Detta gäller inte bara de lärare som har fått ta del av själva statsbidraget, utan hela lärargruppen. Det innebär att även lärare i dessa skolformer som inte fått del av satsningen har gynnats av den.128 Av rapporten framgår inte hur lönerna för motsvarande lärare inom komvux, som inte omfattas av satsningen, har utvecklats.

Vidare noterar Statskontoret att lärare som fått del av satsningen i mindre utsträckning än andra lärare väljer att lämna yrket. Sats- ningen har på så sätt bidragit till att skapa bättre förutsättningar för att behålla skickliga lärare i yrket. Däremot kan Statskontoret i sin utvärdering inte se att fler väljer att utbilda sig till lärare eller att fler fullföljer sin utbildning. Myndigheten drar därför slutsatsen att sats- ningen som helhet inte bidragit till att öka attraktiviteten för yrket.

Inte heller visar Statskontorets utvärdering tecken på att Lärar- lönelyftet bidragit till att förbättra undervisningskvaliteten och kun- skapsresultaten i skolan. Orsaken, enligt Statskontoret, är att huvud- männen hanterat Lärarlönelyftet som en lönesatsning och inte för att utveckla verksamheten.

Även huvudmännen satsar medel för att höja lärarnas löner. En- ligt SKR:s återkommande rapport om kommunernas ekonomi från maj 2022 har de kommunala arbetsgivarna, tillsammans med de statliga

127 Skolverket (2021): Statsbidrag för Lärarlönelyftet 2020/21. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-lararlonelyftet-2021-22 (hämtad 2022-02-22).

128 Statskontoret (2021): Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Slutrapport. 2021:9.

542

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

medlen för lönepåslag, gjort stora satsningar på lärarlöner i förhållande till andra yrkesgrupper. Av rapporten framkommer att de statliga löne- medlen under det senaste decenniet har stått för ungefär en femtedel av löneökningarna över det så kallade märket.129 Med ”märket” avses den procentuella löneökning som den svenska industrisektorn för- handlat fram i sina kollektivavtal och som de andra sektorerna brukar förhålla sig till när de förhandlar om sina egna löneökningar.

Ett nationellt professionsprogram är föreslaget

Som framgår av kapitel 3, har regeringen i juni 2022 beslutat en lag- rådsremiss med förslag om ett nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Syftet med professionsprogrammet är att utveckla undervisningens kvalitet, stärka professionerna, öka yrkenas attraktionskraft och därigenom öka likvärdigheten i utbild- ningen för eleverna.130 Regeringen har också gett Skolverket i upp- drag att börja arbeta med några delar av programmet,131 samt inrättat ett råd som kallas Rådet för professioner i skolväsendet.132

7.3 Utmaningar för skolan som attraktiv arbetsgivare

Vid ett förstatligande av skolan kommer staten som arbetsgivare för skolans personal att stå inför ett antal svåra utmaningar. Sannolikt är den svåraste att säkerställa tillgången på behöriga lärare. Men det finns fler utmaningar för skolan när det gäller att vara en attraktiv arbetsgivare. I detta avsnitt redogör utredningen för ett antal av dessa.

7.3.1 Läraryrket behöver bli mer attraktivt

I kapitel 2 beskriver utredningen vilken avgörande betydelse lärarna har för kvaliteten i undervisningen. För att alla elever ska undervisas av behöriga och kunniga lärare, måste det finnas tillräckligt många

129 Sveriges Kommuner och Regioner (2022): Ekonomirapporten, maj 2022. Om kommunernas och regionernas ekonomi.

130 Lagrådsremiss Nationellt professionsprogram för rektorer, lärare och förskollärare. Stockholm den 30 juni 2022.

131 Regeringen (2022): Uppdrag om ett nationellt professionsprogram. Regeringsbeslut 2022-06-09. U2018/01224 (delvis). U2020/00908 (delvis). U2020/02156 (delvis). U2021/00754 (delvis). U2021/03373 (delvis). U2022/02319.

132 32 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

543

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

som utbildar sig till läraryrket. Det måste därför vara attraktivt att utbilda sig till lärare, och arbeta som lärare.

Många söker och påbörjar en lärarutbildning

Ett sätt att få en bild av läraryrkets attraktionskraft är att se hur många som påbörjar någon av de fyra utbildningar som leder till en lärarexamen. Sammanfattningsvis är inflödet till lärarutbildningarna stort, även om det inte är tillräckligt för att motsvara behovet (se av- snitt 7.3.2 om lärarbrist). Sedan de nya lärarutbildningarna startade hösten 2011 har antalet behöriga förstahandssökande ökat kraftigt, men från en låg nivå.133 Det är också fler som påbörjar en lärarutbild- ning. Under läsåret 2019/2020 var det enligt Universitetskanslers- ämbetet (UKÄ) 13 560 studenter som påbörjade en lärarutbildning, vilket var en tydlig ökning jämfört med läsåret 2011/2012.134

Söktrycket till lärarutbildningarna är lågt – trots fler sökande

Även om fler söker till lärarutbildningarna, är söktrycket fortfarande lågt. Söktrycket avser antalet behöriga förstahandssökande per an- tagen student. Det kan tyckas som en paradox att söktrycket kan vara lågt samtidigt som många nybörjare påbörjar en lärarutbildning. Anledningen är att lärarutbildningarna tillsammans har flest nybörjare av alla yrkesprogram i högskolan. Antalet sökande per utbildnings- plats blir då lågt trots många sökande och nybörjare. Till exempel an- togs höstterminen 2021 totalt i Sverige 12 467 studenter till program som ger lärarexamina. Samma höst antogs totalt 570 studenter till program som ger psykologexamen, vilket är det program som har det högsta söktrycket.135

133 SCB (2020): Fortsatt brist på lärare. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/utbildning-och-forskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-och- arbetsmarknad/analyser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/produktrelaterat/narliggande- information/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22).

134 UKÄ (2021): Nybörjare och examinerade på lärarutbildningarna: stabila nybörjarnivåer och fler examinerade 2019/20. Reg.nr 51-00182-21.

135 UKÄ (2022). Antal antagna till yrkesexamensprogram HT2021. www.uka.se/statistik-- analys/hogskolan-i-siffror/statistik/statistikomrade.html?statq=https://statistik- api.uka.se/api/totals/97 (hämtad 2022-02-22).

544

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Höstterminen 2021 var söktrycket 1,3 behöriga förstahandssökande per antagen till utbildningar som ger ämneslärarexamen. Söktrycket för grundlärarexamen var 1,2 och till yrkesexamen 1,4. Det genomsnitt- liga söktrycket till programmen som leder till de fyra lärarexamina har varit relativt stabilt över tid sedan den nya lärarutbildningen star- tade 2011. Mellan 2011 och 2019 växlade det mellan 1,2 och 1,5.136

Som jämförelse kan nämnas att söktrycket samma höst var 11,1 till utbildningar som leder till psykologexamen. Till utbildningar som ger civilingenjörsexamen – vilka efter lärarutbildningarna har högskolans näst högsta antal nybörjare – var söktrycket 1,5 höstterminen 2021.137 Att det låga söktrycket till lärarutbildningarna är en utmaning i arbetet för fler lärare, framgår av Riksrevisionens granskning av reger- ingens styrning av riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och hög- skolor. Sedan 2015 har regeringen tillfört medel för att öka antalet utbildningsplatser på bland annat lärarutbildningarna. Men enligt Riksrevisionen har utbyggnaden inte bidragit till någon avsevärd ökning av högskoleutbildade inom bristyrken, däribland olika lärar- kategorier. Orsaken, enligt Riksrevisionen, är att den primära anled- ningen till för få examinerade inte är otillräckligt utbildningsutbud från lärosätenas sida utan för få sökande, ett begränsat utbud av platser för verksamhetsförlagd utbildning eller brist på disputerade

lärare inom lärarutbildningarna.138

Nyblivna lärares kvalifikationer tycks ha försämrats över tid

Även när man analyserar lärares kvalifikationer verkar dessa ha för- sämrats över tid. Det kan vara ett tecken på att yrkets attraktions- kraft har sjunkit, utifrån antagandet att attraktiva yrken lockar till sig arbetstagare med starka förmågor och höga betyg från gymnasie- skolan. Forskaren Emil Bertilsson fann när han studerade rekryter- ingen till läraryrket under åren 1977–2009 att studenter med goda studiemeriter i större utsträckning har kommit att välja bort lärar- utbildningarna. Särskilt gäller detta ämneslärarutbildningen. Bertilsson

136 UKÄ (2020) Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Ökat antal examinerade möter fortfarande inte behovet. Statistisk analys.

137 UKÄ (2021): Antal sökande per antagen (söktryck) till yrkesexamensprogram HT2021. www.uka.se/statistik--analys/hogskolan-i- siffror/statistik/statistikomrade.html?statq=https://statistik-api.uka.se/api/totals/99 (hämtad 2022-02-24).

138 Riksrevisionen (2021): Riktade utbyggnadsuppdrag till universitet och högskolor – regeringens styrning genom utformning och uppföljning. RiR 2021:1.

545

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

sätter detta i samband med den konkurrens andra utbildningar har utsatt lärarutbildningarna för efter högskolans expansion, men menar att detta inte räcker som förklaring. Enligt Bertilsson måste man också väga in lärarnas löneutveckling, arbetssituation och förlust av professionell autonomi.139

En annan studie som visat att nyblivna lärares kvalifikationer har sjunkit över tid har genomförts av forskarna Erik Grönqvist och Jonas Vlachos för IFAU. Av figur 7.1 framgår hur kognitiv förmåga och ledarskapsförmåga, mätt utifrån mönstringsdata och avgångs- betygen från gymnasieskolan, har utvecklats bland nyblivna ämnes- lärare på högstadiet. Förmågorna och betygen har rangordnats på en skala 1–100, där 50 motsvarar genomsnittet i populationen.140

Figur 7.1 Förmågor och avgångsbetyg bland nya ämneslärare på högstadiet (25–30 år gamla)

Rangordning

85

80

75

70

65

60

55

50	Kognitiv förmåga (män)	Ledarskapsförmåga (män)
45	Gymnasiebetyg (män)	Gymnasiebetyg (kvinnor)

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Källa: Grönqvist, Erik & Vlachos, Jonas (2008): Hur lärares förmågor påverkar elevers studieresultat.

För alla tre måtten syns en tydlig nedgång över tid. Mest dramatisk har nedgången varit vad gäller kognitiv förmåga, där gruppen nyblivna lärare i snitt har förlorat 20 steg på den 100-gradiga skalan sedan bör-

139 Bertilsson, Emil (2014): Skollärare. Rekrytering till utbildning och yrke 1977–2009. Avhand- ling från Uppsala universitet.

140 Grönqvist, Erik och Vlachos, Jonas (2008): Hur lärares förmågor påverkar elevers studieresultat. Rapport 2008:25.

546

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

jan av 1990-talet. För ledarskapsförmåga och betyg var nedgången under samma tidsperiod cirka 15 respektive 10 steg.

Nedgången i betyg bland nyanställda lärare har även observerats i senare forskning, med vissa skillnader mellan olika lärarkategorier. Till exempel förefaller inte nedgången i betyg vara lika dramatisk för högstadielärare i naturvetenskap som för andra kategorier.141

De flesta lärare trivs med att vara lärare – men vissa lämnar yrket

Den internationella studien Talis fokuserar på lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasieskolan. Bland annat undersöker den lära- res självtillit och arbetstillfredsställelse. Av Talis 2018, som bygger på enkäter ställda till lärare och rektorer i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan, framgår att drygt nio av tio svenska lärare i dessa lärarkategorier på det stora hela är nöjda med sitt arbete. Drygt åtta av tio tycker att fördelarna med att vara lärare tydligt uppväger nackdelarna. Generellt sett tycks också de flesta lärare vara nöjda med arbetet på sin nuvarande skola. Studien visar även att de flesta lärare fortfarande skulle välja att bli lärare om de fick välja om på nytt. Det är få lärare som ångrar sitt yrkesval.142

Av Talis-undersökningen framgår inte hur lärare inom komvux ser på sitt arbete. Däremot publicerade Skolverket 2013 en rapport om elevers och lärares attityder till komvux. Enligt den rapporten trivs i stort sett alla lärare inom komvux bra med eleverna och drygt nio av tio trivs bra med sina kollegor. Närmare två tredjedelar av lärarna anger att det alltid eller nästan alltid känns meningsfullt att gå till jobbet och ytterligare tre av tio att det ofta känns meningsfullt. Sam- tidigt som många trivs är det tre av tio som allvarligt har övervägt att byta yrke under det senaste året och fyra av tio som allvarligt har över- vägt att byta arbetsplats.143

Att lärare tycks trivas med att vara lärare stöds också av att kvar- varon och återgången bland lärare generellt är hög, även i jämförelse med andra yrkesgrupper. De flesta som utbildat sig till lärare har också ett yrke som stämmer överens med utbildningen. Omkring 92 pro-

141 Alatalo, Tarja, Hansson, Åse & Johansson, Stefan (2021): Teachers’ academic achievement: evidence from Swedish longitudinal register data. European Journal of Teacher Education.

142 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1.

143 Skolverket (2013): Attityder till vuxenutbildningen 2012. Elevernas och lärarnas attityder till vuxenutbildningen. Rapport 389.

547

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

cent av alla utbildade lärare (alla lärarexamina) har ett yrke som helt eller delvis matchar utbildningen.144 Exempelvis arbetar 86 procent av de utbildade gymnasielärarna – som har den lärarexamen som är mest ”allmän” och gångbar utanför skolan – med yrken som helt bedöms matcha utbildningen. Förutom rena lärartjänster handlar det om arbete som chefer inom utbildningsområdet och som övriga peda- goger med teoretisk specialistkompetens. Ytterligare 5 procent av de anställda arbetar i yrken som delvis matchar utbildningen. Det är främst yrken som speciallärare och specialpedagoger, förskollärare eller barnskötare och elevassistenter. Vidare arbetar 9 procent i yrken som inte alls bedöms matcha utbildningen. I lärarkategorier för yngre åldrar är matchningen mellan utbildning och arbete ännu starkare.145

Arbetsmarknadsekonomiska rådet jämför i en rapport rörligheten hos lärare med civilingenjörer, ekonomer, jurister, sjuksköterskor och socialsekreterare under perioden 2005–2013. Rapporten visar att det av dessa yrkesgrupper bara är sjuksköterskor som har en lägre andel yrkesbytare. Rådet drar slutsatsen att läraryrket generellt sett inte verkar kännetecknas av att påfallande många lämnar det.146

Det finns dock lärarutbildade som lämnar yrket. En annan SCB- rapport, från 2017, fokuserar på lärarutbildade som arbetar i andra yrken utanför utbildningssektorn. År 2014 uppgick andelen till 14 pro- cent av de lärarutbildade. En av anledningarna till att lärarna lämnat läraryrket var arbetsmiljön, till exempel stress och hög arbetsbelastning. En annan var arbetsvillkoren, såsom lön och arbetstider. Vissa hade valt att lämna läraryrket för att de blev intresserade av ett annat yrke.147

I en rapport från Lärarförbundet om lärare som lämnat yrket framhäver förbundet att många utbildade lärare skulle kunna lockas tillbaka till läraryrket med högre lön, rimliga arbetsvillkor och mer makt över yrkesutövandet.148

144 SCB (2019): Fortsatt brist på lärare. Webbtext. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/utbildning-och-forskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-och- arbetsmarknad/analyser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/produktrelaterat/narliggande- information/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22).

145 SCB (2018): Matchningen på arbetsmarknaden – sambandet mellan utbildning och yrke. Ana- lyser om utbildning och arbetsmarknad: A40 – Temarapporter.

146 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2016): Arbetsmarknadsekonomisk rapport. Dags för större lönespridning?

147 SCB (2017): Lärare utanför yrket. Temarapport 2017:2.

148 Lärarförbundet (2017): Frånvarorapporten – 37 000 lärare är inte i skolan.

548

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Stress och hög arbetsbelastning gör skolan till en utsatt arbetsmiljö

För att lärare, skolledare och annan personal ska vilja arbeta i skolan är det nödvändigt att de har en hållbar arbetsmiljö. Därför är det oroväckande att Arbetsmiljöverket, när de inspekterade drygt 30 pro- cent av Sveriges grund- och gymnasieskolor, fann att skolan är en sektor med många brister i arbetsmiljön, vad gäller både systematik och dokumentation. Enligt inspektionsrapporten har nio av tio skolor brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet. En av bristerna som lyfts fram är att arbetsgivarna inte har undersökt orsaken till och riskbedömt ohälsosam arbetsbelastning. Andra vanliga brister gäller den fysiska arbetsmiljön. Enligt rapporten är det exempelvis inte ovan- ligt att skolans lokaler har för hög personbelastning utifrån vad venti- lationen klarar av. Följden blir dålig luft. Ett annat vanligt problem är buller, och varken åtgärder för särskilt bullerkänsliga elever och arbets- tagare eller förebyggande åtgärder vidtas i tillräcklig utsträckning.149

Även i en rapport om arbetsorsakade besvär framkommer att skolan är en utsatt arbetsmiljö. Enligt rapporten upplever 46 procent av grundskollärare, fritidspedagoger och förskollärare besvär till följd av arbetet (51 procent av kvinnorna och 31 procent av männen). För hög arbetsbelastning är den enskilt vanligaste orsaken till besvären, oavsett kön, ålder, inkomst, sektor, utbildning eller anställningsför- hållande.150

Många lärare upplever hög arbetsbelastning

Enligt Skolverkets lägesbedömning för 2020 tycker många lärare att arbetsbelastningen är för hög. En stor arbetsbörda och brist på tid lyfts i undersökningen fram som problematiskt, liksom för många undervisningstimmar. Fyra av tio lärare känner sig alltid eller ofta stressade. Främst är det administrativt arbete som orsakar stress, liksom dokumentation av elevernas kunskaper och att många elever behöver extra hjälp och stöd.151 Även en annan rapport från Skol- verket visar att uppgifter som lärarna uppfattar ligger utanför deras

149 Arbetsmiljöverket (2017): Projektrapport för Arbetsmiljöverkets nationella tillsyn av skolan 2013–2016. Rapport 2017:1.

150 Arbetsmiljöverket (2021): Arbetsorsakade besvär 2020 Work-Related Disorders 2020. Arbets- miljöstatistik. Rapport 2021:3.

151 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

549

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

kärnuppdrag, såsom att vara rastvakt, hålla i skolavslutningar och att vikariera för frånvarande kollegor, bidrar till stress.152

Resultaten från Skolverkets rapporter överensstämmer med Lärar- nas Riksförbunds årliga arbetsmiljöundersökning som riktar sig till förbundets yrkesverksamma lärare inom skolväsendet.153 Enligt denna upplever tre av fyra lärare att arbetsbelastningen är för hög, och sex av tio uppger att det största arbetsmiljöproblemet på skolorna är den höga administrativa belastningen. Liknande resultat framgår av en rapport från Lärarförbundet som bygger på en enkät som besvarats av drygt 500 lärare som arbetar inom komvux. Enligt rapporten upp- lever varannan lärare att arbetsbelastningen har ökat ganska eller väldigt mycket de senaste tre åren. Liksom i Lärarnas Riksförbunds rapport lyfter de tillfrågade lärarna administration och dokumenta- tion som den främsta orsaken till den ökade arbetsbördan.154

Stress och utsatthet för hot och våld är arbetsmiljöproblem i skolan

Att en hög andel av de svenska lärarna känner sig ganska mycket eller mycket stressade i arbetet, framgår också av Talis 2018. Detta gäller 45 procent av de svenska högstadielärarna. Bara 46 procent anser att arbetet lämnar tid över för privatlivet. Enligt rapporten finns det en tydlig könsskillnad bland lärarna där kvinnor är mer stressade än män. Av de svenska högstadielärarna känner sig varannan kvinna (50 procent) stressad i arbetet medan drygt var tredje man (37 pro- cent) gör det. Mönstret är detsamma på låg- och mellanstadiet och i gymnasieskolan. Av de svenska högstadielärarna är 19 procent av kvin- norna mycket stressade medan 13 procent av männen är det, vilket är en skillnad på 6 procentenheter. Bland de svenska låg- och mellan- stadielärarna samt gymnasielärarna är skillnaden mellan könen den- samma.155

Även i Talis-undersökningen är det framför allt de administrativa arbetsuppgifterna som orsakar stress. Över 60 procent av de till- frågade lärarna i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan uppger att administration orsakar ganska mycket eller mycket stress.

152 Skolverket (2019): Attityder till skolan 2018. Rapport 479.

153 Lärarnas Riksförbund (2021): Lärare på bristningsgränsen. Lärarnas Riksförbunds arbets- miljöundersökning 2021.

154 Lärarförbundet (2017): Den kommunala vuxenutbildningen – en ny chans på riktigt.

155 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

550

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Talis 2018 visar också att svenska högstadielärare som känner sig mycket stressade i arbetet löper dubbelt så stor risk att lämna sitt yrke inom fem år jämfört med övriga svenska högstadielärare.156

Under senare år har också skolpersonalens utsatthet för hot och våld på sin arbetsplats lyfts upp i debatten. I en rapport från Lärar- förbundet svarar mer än var fjärde lärare (28 procent) i grundskolans årskurser 7–9, var tionde lärare i gymnasieskolan och 6 procent av lärarna inom komvux att de flera gånger har blivit utsatta för hotfulla situationer under de senaste två åren.157

När det gäller antalet anmälda arbetsolyckor med sjukfrånvaro orsakade av hot och våld inom grund- och gymnasieskolan har anmäl- ningarna minskat något mellan åren 2014 och 2018. Under de fyra åren anmäldes totalt 1 800 arbetsplatsolyckor med sjukfrånvaro orsakade av hot och våld. Sett över en längre period, 2004–2018, har antalet anmälningar ökat något, från 307 anmälningar 2004 till 337 anmäl- ningar 2018. De flesta anmälningarna görs av lärarassistenter, följda av lärare i grundskolan.158

Lärarna anser att läraryrket har låg status i samhället

Även om de flesta svenska lärare är nöjda med sitt arbete, visar Talis 2018 att få av lärarna i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan anser att läraryrket har hög status i samhället. Bland högstadielärarna är det bara 11 procent. Andelen lärare i genomsnitt i OECD som anser att läraryrket har hög status i samhället är 26 procent.159

I Talis 2013, som byggde på enkäter ställda till lärare i grund- skolans årskurser 7–9, var andelen av de svenska lärarna som ansåg att läraryrket har hög status i samhället ännu mindre: endast 5 pro- cent, vilket var lägst i OECD. Detta resultat fick stor spridning och har sedan dess tolkats som uttryck för läraryrkets sjunkande attrak- tionskraft när det gäller att välja yrke. Men resultatet skulle också kunna tolkas som att det de tillfrågade lärarna i enkäten ger uttryck

156 Skolverket (2020): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 2. Rapport 2020:2.

157 Lärarförbundet (2021): När tryggheten brister – En rapport om lärares utsatthet för hot och våld inom grundskolans årskurs 7–9, gymnasieskolan och vuxenutbildningen.

158 Arbetsmiljöverket (2019): Hot och våld inom grund- och gymnasieskola. Korta arbetsskade- fakta Nr 4/2019.

159 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

551

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

för, är upplevelsen av lågt förtroende för lärarna och läraryrket i det svenska samhället.160

I sin utvärdering av det svenska skolsystemet från 2015, noterar OECD att aktörer på olika nivåer i skolväsendet uttrycker att det har skett ett markant kulturskifte när det gäller tilliten till skolprofes- sionerna: från hög samhällelig tillit till lärares och rektorers profes- sionella kompetens, kunnighet och bedömningar, till misstro, ökande byråkratisering av beslut och osäkerhet om förväntningar. Vidare rapporterar OECD att lärare och rektorer genomgående beskriver att de känner press på sig att dagligen dokumentera sina beslut för att skydda sig från eventuell framtida granskning.161 Utredningen åter- kommer till dokumentationsfrågan i avsnitt 7.3.5 nedan.

Åandra sidan finner SOM-institutet att förtroendet för grund- skolan har legat stabilt mellan åren 1986 och 2016. Möjligen kan för- troendet för skolan anses avspegla förtroendet för lärarna. Av samt- liga tillfrågade uttryckte 44 procent ett mycket högt eller ganska högt förtroende för grundskolan 1986. Andelen ökade under 1980-talet för att som högst nå 53 procent 1989. Därefter sjönk siffran och var 2016 åter 44 procent. Andelen som har ett mycket lågt eller ganska lågt förtroende för grundskolan har under samma period sjunkit något. År 1986 låg det på 22 procent, medan det 2016 låg på 20 procent.162

Relativlönerna för lärare har fallit sedan kommunaliseringen, men på senare tid börjat stiga igen

Ett annat mått på ett yrkes attraktivitet är den relativa lönenivån för yrkesgruppen i fråga. Utredningen har analyserat relativlönerna, det vill säga de genomsnittliga lönerna för grundskollärare och gymnasie- lärare som andel av den genomsnittliga lönen för alla med minst två års eftergymnasial utbildning. Här har vi funnit ett skiftande mönster.

Både grundskollärares och gymnasielärares relativlöner tycks ha fallit under åren efter kommunaliseringen. Omkring millennieskiftet ökade relativlönerna något, bara för att 2012 åter falla till den lägsta punkten. Därefter har relativlönerna för lärare i grund- och gymna- sieskolan stigit på ett påtagligt sätt och är nu tillbaka på samma nivå

160 OECD (2018): Teaching and Learning International Survey (Talis) 2018. Lärarenkät års- kurs 7–9.

161 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective.

162SOM-institutet Samhälle Opinion Medier (2020): Förtroende för samhällsinstitutioner i de nationella SOM-undersökningarna 1986–2019. SOM-rapport nr 2020:44.

552

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

som under mitten av 1990-talet. Det är dock värt att notera att ökningen av relativlönerna under 2010-talet påbörjades före de breda statliga satsningarna på höjda lärarlöner (se avsnitt 7.2.4).

Att relativlönerna för lärare sjönk i samband med kommunali- seringen har även konstaterats av Utredningen om skolans kommu- nalisering.163

Det är svårt att slå fast vad som har drivit utvecklingen av relativ- lönerna. Under de senaste åren har det funnits en omfattande brist på lärare (se avsnitt 7.3.2). Liksom på andra marknader brukar en bristsituation leda till att priset – i det här fallet lönen – går upp. Samtidigt har stora statliga satsningar lanserats för att höja lärares löner. Även en ökad konkurrens om lärarna från fristående skolor kan ha bidragit till stigande löner.164

Figur 7.2 Utveckling av relativlöner för lärare i grund- och gymnasieskolan

Avser lärares genomsnittliga månadslön som andel av den genomsnittliga månadslönen för personer med minst 2 års eftergymnasial utbildning

Andel av genomsnittlig månadslön för högutbildade

95%

90%

85%

80%

75%

GymnasielärareGrundskollärare

70%

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

Anm.: Mellan 1996 och 2013 har yrkeskoderna i SSYK 96 använts för att hämta löneuppgifter för lärare. Från 2014 har i stället yrkeskoderna i SSYK 2012 tillämpats. Uppgifter saknas för lärare i komvux.

Källa: Egna beräkningar utifrån data från SCB.

163 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

164 IFAU (2010): Leder skolkonkurrens till högre lärarlöner? – En studie av den svenska friskole- reformen. Rapport 2010:12.

553

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

7.3.2 Lärarbristen är en stor utmaning för skolväsendet

Som framgår av kapitel 2 är kompetensförsörjningen till skolan en central fråga. Om undervisningen ska hålla hög kvalitet behövs många skickliga lärare. Mot bakgrund av detta är det bekymmersamt att bristen på behöriga lärare i skolväsendet är påtaglig.

Lärarbehörigheten ökar nu – men bristen på behöriga lärare är fortfarande stor

Enligt Statistiska centralbyråns (SCB:s) undersökning Arbetskrafts- barometern 2020, uppger arbetsgivarna att det råder brist på lärare inom många inriktningar, inte minst grundlärare med inriktning mot fritidshem samt speciallärare och specialpedagoger.165 Det råder även stor brist på lärare i matematik och naturorienterande ämnen i års- kurserna 7–9, förskollärare och yrkeslärare.

I grundskolan har andelen behöriga lärare minskat, sett över de senaste fem åren. Mellan läsåren 2016/2017 och 2020/2021 sjönk andelen från 72,6 procent till 72,2 procent (heltidstjänster) hos kom- munala huvudmän. Hos enskilda huvudmän är andelen behöriga generellt lägre, men har under samma tid ökat från 62,3 procent till 63,5 procent.166

I gymnasieskolan och komvux i svenska för invandrare ökar andelen behöriga lärare

I gymnasieskolan har andelen behöriga lärare i stället ökat under samma tidsperiod: hos kommunala huvudmän från 81,5 procent be- höriga läsåret 2016/2017 till 85,4 procent behöriga 2020/2021. Mot- svarande andelar är för enskilda huvudmän 73,8 procent respektive

75 procent.

Även inom komvux i svenska för invandrare (sfi) har andelen be-

höriga lärare ökat under tidsperioden, från 44,5 procent läsåret 2019/ 2020 till 50,6 procent 2020/2021. Detta är en positiv utveckling, sär-

165 SCB (2020): Arbetskraftsbarometern.

www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och-forskning/analyser-och- prognoser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/arbetskraftsbarometern/ (hämtad 2022-02-22).

166 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. PM. Dnr 5.1.1-2021:433.

554

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

skilt eftersom andelen lärare med legitimation och behörighet är mycket låg i den skolformsdelen. Det ska dock sägas att antalet elever i sfi under samma tidsperiod har minskat med drygt 10 procent. Sanno- likt utgör det minskade behovet av lärare i sfi huvudanledningen till att andelen behöriga lärare har ökat inom skolformsdelen. Också inom komvux på grundläggande nivå har andelen behöriga lärare ökat något (från 75,6 procent till 78,0 procent), medan den på den gymna- siala nivån i stort sett är oförändrad (75,3 procent läsåret 2019/2020 respektive 75,2 procent läsåret 2020/2021). Statistiken för komvux gäller bara kommunalt anställda lärare.

Nu ökar andelen behöriga lärare även i grundskolan

Av ovanstående beskrivning framgår att andelen behöriga lärare i grundskolan har sjunkit de senaste fem åren. Men det senaste läsåret har andelen ökat även i grundskolan. Skolverkets senaste rapport om pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning visar att andelen behöriga lärare nu ökar något också i den skolformen, jämfört med föregående läsår. Bland kommunalt anställda lärare ökade andelen med behörighet från 71,2 procent till 72,2 procent mellan läsåren 2019/2020 och 2020/2021. Hos enskilda huvudmän ökade andelarna från 62,5 pro- cent till 63,5 procent under samma period.167 Även i gymnasieskolan har andelen behöriga lärare ökat mellan läsåren 2019/2020 och 2020/ 2021: från 84,9 procent till 85,4 procent hos kommunala huvudmän, och från 73,0 procent till 75,0 procent hos enskilda huvudmän.

Störst andel obehöriga lärare finns i grundsärskolan och gymnasiesärskolan

I grundsärskolan och gymnasiesärskolan är enbart 16 respektive 19 procent av lärarna behöriga, medan andelen inom komvux som särskild utbildning är 37 procent.168 Ändå är andelen som har en peda- gogisk högskoleexamen i grundsärskolan och gymnasiesärskolan ungefär densamma som i grundskolan, det vill säga drygt 80 procent.

167 Ibid.

168 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. PM. Dnr 5.1.1–2021:433. Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola, gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola och komvux som särskild utbild- ning byter namn till komvux som anpassad utbildning.

555

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Inom komvux som särskild utbildning är andelen 90 procent. För att vara behörig att undervisa i dessa skolformer måste läraren nämligen ha kompletterat sin lärarexamen med en speciallärarexamen med in- riktning mot utvecklingsstörning.169

I syfte att ge berörda personalgrupper ytterligare tid för att kom- plettera sin utbildning för att bli behöriga att undervisa i de aktuella skolformerna, har riksdagen beslutat om övergångsbestämmelser om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få be- driva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, special- skolan, gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning. Över- gångsbestämmelserna förlängdes 2021 och gäller nu till utgången av juni 2028.170

Många obehöriga lärare får inte tillräckligt stöd för sin undervisning

När det råder brist på behöriga lärare anställer huvudmännen obe- höriga lärare. För att eleverna ändå ska få undervisning av god kva- litet är det viktigt att huvudmännen organiserar utbildningen så att även obehöriga lärare ges förutsättningar för sin undervisning. Detta framhåller Skolverket i sin lägesbedömning för 2020. Det kan exem- pelvis handla om introduktion av obehöriga lärare, och stöd i form av handledning och mentorskap för att planera och genomföra under- visningen.171

Skolinspektionen noterar i sin årsrapport för 2018 att det på skolor med många brister är vanligt att en stor andel av lärarna antingen saknar lärarlegitimation eller saknar behörighet i de ämnen som de undervisar i. Enligt Skolinspektionen är den sammantagna bilden att frånvaron av rektors ledarskap på dessa skolor har gjort att lärare inte har haft tillräckligt med stöd i hur de ska agera och det har saknats gemensamma, inarbetade rutiner och arbetssätt. Samtidigt finns, en- ligt Skolinspektionen, många exempel där inte heller rektorn har förutsättningar för att hantera skolans problem, eftersom styrningen och stödet från huvudmannen är otillräckligt. Skolinspektionen drar slutsatsen att om styrningen är otillräcklig försvåras också förutsätt-

169 Prop. 2020/21:152 Vissa insatser för ökad lärarkompetens. Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning.

170 Prop. 2020/21:152 Vissa insatser för ökad lärarkompetens.

171 Skolverket (2020): Skolverkets lägesbedömning 2020. Rapport 2020:1.

556

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

ningarna att stabilisera rektorsfunktionen och att rekrytera och be- hålla behöriga lärare.172

Sammanfattningsvis är arbetet för att en hög andel av lärarna ska ha legitimation och rätt behörighet ett sätt att säkerställa att under- visningen håller hög kvalitet.

12 000 lärare kan komma att saknas till 2035

Även under de kommande åren väntas det vara brist på behöriga lärare, trots att den beräknade bristen nu är mindre än tidigare prognoser visat.

Som framgår av kapitel 2, visar Skolverkets senaste prognos över behovet av förskollärare och andra lärarkategorier, att cirka 12 000 be- höriga lärare och förskollärare väntas saknas 2035. Bristen beräknas genom att jämföra examinationsbehovet med den beräknade framtida examinationen. Under prognosperioden fram till 2035 beräknas totalt cirka 141 000 lärare och förskollärare examineras, om nuvarande mönster består vad gäller antal nybörjare och examensfrekvenser. Det motsvarar en årlig examination på cirka 9 400 lärare. Examina- tionsbehovet av lärare och förskollärare beräknas samtidigt uppgå till totalt cirka 153 000 lärare, eller 10 200 per år. Det framtida exa- minationsbehovet av lärare och förskollärare beräknas därmed över- stiga den framtida examinationen under prognosperioden. För att undvika en framtida bristsituation behöver antalet examinerade lärare och förskollärare öka med cirka 800 per år.173

Skolverkets prognos har tagit hänsyn till bland annat utvecklingen av antalet elever, pensionsavgångar och att en del lärare lämnar yrket av andra skäl. En viss hänsyn har också tagits till dagens lärarbrist genom antagandet att en del av dagens obehöriga lärare ska ersättas med behöriga. Det gäller framför allt 12 000 heltidstjänster som 2020 innehades av lärare som varken hade en pedagogisk högskoleexamen eller en tillsvidareanställning. De motsvarade cirka 9 procent av lärar- kåren. Övriga lärare som i dag är obehöriga,174 men som har en tills-

172 Skolinspektionen (2018): Årsrapport 2018. Skillnader i skolkvalitet och strategisk styrning.

173 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

174 Dessa lärare utgjorde tillsammans cirka 24 000 heltidstjänster 2020, vilket motsvarade 17 pro- cent av 2020 års lärarkår.

557

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

vidareanställning eller en pedagogisk högskoleexamen i botten, antas under prognosperioden få vidareutbildning och uppnå behörighet.175 För att alla elever 2035 ska undervisas av enbart behöriga lärare måste alltså inte bara antalet nyutexaminerade lärare öka. Ett stort antal av dagens obehöriga lärare måste även få vidareutbildning för att uppnå behörighet. En del behöver slutföra sina lärarutbildningar, andra behöver vidareutbilda sig och läsa in ämnen som motsvarar deras lärartjänst. Många i denna grupp har arbetat flera år som lärare

och klarat av stora delar av utbildningen.176

Bristen varierar mellan olika lärarkategorier och regioner

Bristen på lärare är inte jämnt fördelad mellan vare sig olika lärar- kategorier eller olika regioner i Sverige. Tvärtom finns det stora skill- nader. Störst obalans mellan det beräknade antalet examinerade och examinationsbehovet bedöms för yrkeslärare. Det beror delvis på att många yrkeslärare lämnar läraryrket, det vill säga att kvarvaron antas vara relativt låg. Dessutom är yrkeslärarna betydligt äldre än andra lärarkategorier.177

Även för ämneslärare väntas examinationen vara otillräcklig för att täcka det framtida behovet. Det gäller för ämneslärare med inrikt- ning mot grundskolans årskurser 7–9. Inte heller för förskollärare och grundlärare med inriktning mot grundskolans årskurs 4–6 väntas examinationen vara tillräcklig för det framtida behovet.

För grundlärare med inriktning mot förskoleklass och årskurs 1–3 beräknas examinationen vara tillräckligt stor för att tillgodose exa- minationsbehovet, om nuvarande mönster består. Detsamma gäller för grundlärare med inriktning mot fritidshem. Samtidigt är det brist på grundlärare med inriktning mot fritidshem i dag och behörigheten är låg.

175 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

176 SCB (2020): Fortsatt brist på lärare. www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/utbildning-och-forskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-och- arbetsmarknad/analyser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/produktrelaterat/narliggande- information/fortsatt-brist-pa-larare/ (hämtad 2022-02-22).

177 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

558

SOU 2022:53Arbetsgivarskapet för skolans personal

Figur 7.3		Beräknat examinationsbehov och beräknad examination
		2021–2035, efter program och inriktning på lärarutbildningen
35000
30000			Examinationsbehov till 2035			Beräknad examination till 2035			Över-/underskott
25000
20000
15000
10000
5000
0
	Specialpedagoger			Speciallärare	Yrkeslärare	gymnasieskolan Ämneslärare	9-7 åk Ämneslärare	6-4 åk Grundlärare	och förskoleklass Grundlärare	fritidshem Grundlärare
-5000
-10000
-15000
-20000
									3-1 åk
Anm.: Negativa tal indikerar brist.

Källa: Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande pro - gnoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

Även när man jämför hur rekryteringsbehovet178 av lärare ser ut mellan olika regioner framträder stora skillnader. I absoluta tal är rekryter- ingsbehovet under prognosperioden 2021–2035 störst i de tre stor- stadslänen. Hälften av landets totala rekryteringsbehov på 131 000 hel- tidstjänster beräknas finnas i de länen. Om man i stället analyserar hur rekryteringsbehovet ser ut i relation till befintliga lärare framgår att behovet är störst i flera mindre regioner. Det största relativa rekryteringsbehovet, det vill säga i förhållande till 2020 års lärarkår, bedöms Gotlands län ha. Det relativa rekryteringsbehovet är nästan lika stort i Västmanlands och Uppsala län. Minst rekryteringsbehov i förhållande till 2020 års lärarkår väntas för Västernorrlands och Blekinge län.179

178 Avser det totala behovet av nyutexaminerade lärare och förskollärare som behöver rekry- teras för att uppfylla det framtida lärarbehovet. Notera att det inte är samma sak som brist.

179 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

559

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Figur 7.4 Rekryteringsbehov av lärare och förskollärare 2021–2035 per län, antal och i procent av 2020 års lärarkår

30000				90
		Rekryteringsbehov antal (t.v.)	Rekryteringsbehov i procent av lärarkåren 2018 (t.h.)
25000				80
				70
20000				60
15000				50
				40
10000				30
5000				20
				10
0				0
	län Götalands Västra län Kronobergs län Jönköpings län Skåne län Värmlands län Västerbottens län Kalmar län Norrbottens län Blekinge län Västernorrlands		län Gotlands län Västmanlands län Uppsala län Södermanlands län Dalarnas län Jämtlands län Gävleborgs län Östergötlands län Örebro län Stockholms län Hallands

Källa: Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande pro - gnoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

Lärartillgången påverkas främst av befolkningsutvecklingen

Lärartillgången påverkas av befolkningsutvecklingen, hur många som väljer att bli lärare, hur många som går i pension och hur många som väljer att stanna kvar i yrket.180 När behovet av lärare är större än tillgången uppstår lärarbrist. Det kan handla om att elevantalet i en skolform växer, som en följd av exempelvis ökade födelsetal eller invandring. I vissa fall byggs skolformer ut som resultat av samhälle- liga ambitionsökningar.

I debatten om skolan påstås ibland att det skulle vara lärarnas flykt från yrket som orsakar lärarbrist. Men som nämns ovan är kvarvaron och återgången bland lärare generellt hög, och inflödet till lärarutbildningarna har ökat de senaste åren.

Vad beror det då på att den tidigare lärarbrist som under senare år beskrivits så alarmerande nu beräknas bli mindre omfattande? Den viktigaste anledningen är en ny befolkningsframskrivning från SCB. I denna har förändringar skett i antagandena om invandring och fruktsamhet, vilka nu ligger på lägre nivåer än i den tidigare befolk- ningsframskrivningen. Enligt Skolverkets senaste prognos över be-

180 Prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 16.

560

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

hovet av lärare och förskollärare, som bygger på SCB:s befolknings- framskrivning, har antalet barn och ungdomar upp till 18 år ökat sedan 2012, men denna ökning har nu planat ut. Enligt den senaste befolkningsframskrivningen förväntas antalet nu även avta något under den kommande femtonårsperioden. Därmed beräknas det totala be- hovet av lärare minska, liksom behovet av nyutexaminerade lärare jämfört med tidigare prognoser.181

Utvecklingen skiljer sig dock åt mellan olika åldrar. Medan anta- let yngre barn bedöms bli färre, kommer antalet ungdomar i åldrarna 13–15 år att ligga kvar på ungefär samma nivå under prognosperio- den. Antalet ungdomar i gymnasieåldern 16–18 år bedöms i stället öka.

Efter att Skolverket publicerade den senaste prognosen över be- hovet av lärare och förskollärare har krig utbrutit i Ukraina, och ett stort antal flyktingar söker skydd i Sverige. Beroende på hur många av dessa som är barn och unga i behov av skolgång kan behovet av lärare påverkas. Situationen kan även påverka behovet av komvux- utbildning på längre sikt. Men som det ser ut i dag har flyktingar från Ukraina med ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte rätt till sfi eller annan utbildning inom komvux.

7.3.3 Skolor med stora behov har mindre erfarna lärare

Som framgår av kapitel 2 har flera utredningar och rapporter, bland annat Långtidsutredningen, visat att lärartätheten är högre i skolor med svaga förutsättningar, medan lärarkompetensen är högre i skolor med starka förutsättningar. (Som nämns i kapitel 2 mäts lärarkompe- tens i Långtidsutredningens studier med ett sammanvägt mått som utgörs av lärarens behörighet, utbildningsnivå och erfarenhet. Här avses alltså inte en bedömning av lärarens undervisningsskicklighet.) De mest erfarna och skickliga lärarna undervisar således som regel i skolor med bättre socioekonomiska förutsättningar och inte på de skolor där de, utifrån elevunderlaget, skulle kunna antas göra störst skillnad. Detta framgår av figur 7.5 och figur 7.6 som visar genom- snittliga lärarresurser på skolnivå, där skolorna har delats in i tre lika stora grupper baserat på elevernas förutsättningar. I figurerna har fristående skolor exkluderats för att belysa de kommunala huvud-

181 Skolverket (2021): Lärarprognos 2021. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier.

561

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

männens resursfördelningsbeslut och rensa bort den oavsedda kom- pensatoriska effekt som uppstår i och med kombinationen av starka elever och låga resurser på fristående skolor. De huvudsakliga resul- taten kvarstår dock även om de tas med.182

Figur 7.5 Lärartäthet i skolor med olika elevförutsättningar

Avser kommunala grundskolor

Lärare per 100 elever

9

8

7

Svaga förutsättningar

Genomsnittliga förutsättningar

Starka förutsättningar

6

1995

2000

2005

2010

2015

Källa: Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

182 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

562

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Figur 7.6 Lärarkompetens i skolor med olika elevförutsättningar

Avser kommunala grundskolor

Predicerad lärarlön (std)

1,4
1,3
1,2
1,1
1			Svaga förutsättningar
			Genomsnittliga förutsättningar
			Starka förutsättningar
0,9
1995	2000	2005	2010	2015

Källa: Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

När det gäller lärartäthet har skolorna med svaga förutsättningar högre lärartäthet än övriga skolor. Däremot gäller det motsatta när det kommer till hur lärarkompetensen fördelar sig mellan de tre skol- grupperna. Då framgår att skolorna med svaga förutsättningar i genomsnitt har färre behöriga lärare och lärare med kortare erfaren- het och lägre utbildningsnivå, samt att skillnaderna i lärarkompetens jämfört med skolorna med de starkaste förutsättningarna har ökat mot slutet av den studerade perioden.183

Hur stora är då skillnaderna i lärarkompetens i figur 7.6? Under 2016 uppgick skillnaderna i lärarkompetens mellan skolor med starka och svaga förutsättningar till 20 procent av en standardavvikelse. Över- satt till skillnaden i andelen behöriga lärare och lärares erfarenhet inne- bar det att skolor med svaga förutsättningar i genomsnitt hade 9 pro- centenheter lägre behörighetsgrad bland lärarna och cirka 1,5 år kortare genomsnittlig lärarerfarenhet än skolor med starka förutsättningar.184

183 Ibid.

184 Ibid.

563

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Långtidsutredningen har också studerat läraromsättning. Av utred- ningen framgår att lärares rörlighet mellan olika skolor har ökat sedan 2005 och att läraromsättningen uppvisar ett negativt samband med skolornas elevförutsättningar. Det innebär att omsättningen av lärare är högre på skolor med svaga förutsättningar. Liksom i fallet med lärares kompetens pekar det mot en fördelning som förstärker snarare än kompenserar för elevers olika förutsättningar.185

Styrningen av skolan har betydelse för lärares rörlighet mellan skolor med olika förutsättningar

Som nämns i kapitel 2 har också forskarna Åse Hansson och Jan-Eric Gustafsson visat att fördelning av lärare sker antikompensatoriskt, något de benämner som pedagogisk segregation. I en artikel från 2016 kommer de fram till att lärartätheten sedan mitten av 1990-talet har ökat i skolor där många elever har ett annat modersmål än svenska, samtidigt som det i samma skolor har skett en markant försvagning av lärarkompetensen.186

Forskarna lyfter flera tänkbara förklaringar till den pedagogiska segregationen, till exempel förändrad styrning av skolan samt lärares individuella drivkrafter att både utbilda sig till lärare och byta arbets- plats. Bland annat lyfter de 1990-talets skolreformer, som innebar en individualiseringsprocess. Avregleringen gav skolorna större möjlig- het att välja lärare, och lärarna större möjlighet att välja arbetsplats. För lärare kan då möjligheten till ökad lön och en god psykosocial arbetsmiljö få betydelse för mobiliteten. I artikeln resonerar förfat- tarna utifrån tidigare forskning om att den minskade regleringen av befattningar och löner, till förmån för ökad autonomi för den lokala huvudmannen och organisationen, möjliggör selektion av lärare på grundval av andra principer än uppnådda meriter.

Samma forskare undersökte i hur stor utsträckning lärare i grund- skolan under perioden 1994/1995 och 2010/2011 undervisade i det stadium och det ämne som läraren var utbildad för. Forskarna fann att överensstämmelsen mellan befattningens inriktning mot stadium och ämne och lärarens utbildningsinriktning var lägst i skolor med

185 Ibid.

186 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Pedagogisk segregation: Lärarkompetens i den svenska grundskolan ur ett likvärdighetsperspektiv. I: Pedagogisk Forskning i Sverige årg. 21 nr 1–2 2016 ISSN 1401-6788.

564

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

en hög andel elever som var berättigade till modersmålsundervis- ning. Allra lägst var matchningen i fristående skolor. Det ska tilläggas att den studerade tidsperioden inföll innan införandet av lärarlegi- timationen och de skärpta behörighetskraven.187

Även styrning på lokal nivå kan påverka lärares rörlighet mellan skolor med olika förutsättningar. I en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) finns en delstudie som jämför lärares rörlighet före och efter Stockholms kommuns reform gällande antagning i gymnasieskolan. Närhets- principen byttes då ut mot betygsprincipen. Enligt IFAU förändra- des i och med detta elevsammansättningen på skolorna från ett år till ett annat. I vissa skolor förbättrades elevernas förkunskaper, medan de försämrades i andra skolor. I studien ser IFAU att lärarna i större utsträckning var kvar på skolor där eleverna hade goda förkunskaper och lämnade skolor som tog in elever med allra lägst förkunskaper. Den ökade lärarrörligheten gällde för alla grupper av lärare: utbildade och outbildade, lärare med och utan erfarenhet samt i samtliga ämnen.188

Det är ovanligt att huvudmän arbetar strategiskt med att stärka lärarresurser till skolor med utmaningar

Skolinspektionen har i en granskning undersökt hur kommunala huvudmän arbetar för att följa upp och planera lärarresurserna. Samma granskning undersöker i vilken utsträckning huvudmän har genom- fört stimulerande insatser för att få en högre andel behöriga lärare i skolor där det varit svårare att rekrytera.189

Sammanfattningsvis bedömer Skolinspektionen att många huvud- män fortfarande ser att deras uppgift främst är att fördela ekono- miska medel, vilket också till stor del görs till skolor med behov. Däremot är det ovanligt att huvudmännen har ett väl fungerande arbete med att stärka lärarresurser och stimulera rekrytering i skolor med utmaningar. Det gäller både uppföljning och analys samt genom- förande av insatser. I stället är det vanligt att huvudmännen över-

187 Hansson, Åse & Gustafsson, Jan-Eric (2016): Matchning mellan lärares utbildning och be- fattning i grundskolan: Utveckling och tillämpning av en modell för differentierad klassifikation av lärarkompetens i Lärarregistret. RIPS: Rapporter från Institutionen för pedagogik och spe- cialpedagogik, nr 10. Göteborgs universitet.

188 IFAU (2014): Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet på arbetsmarknaden. Rap- port 2014:11.

189 Skolinspektionen (2020): Hur säkras lärarresurser till skolor med utmaningar? Fokus på kom- munala huvudmän.

565

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

lämnar åt rektorerna att arbeta främjande med lärarresurserna. Varje rektor får då, utifrån sina förutsättningar, stärka lärarresurserna på respektive skola.

Även om det är ovanligt, finns det huvudmän som gör stimule- rande insatser för att rekrytera lärare till skolor med utmaningar. Det kan till exempel handla om att ge centralt stöd vid rekrytering, att satsa på ledarskap och utvidgade rektorsfunktioner samt att satsa på trygghet och tydliga arbetssätt. Sådana insatser kan hjälpa till att lyfta skolan som en attraktiv arbetsplats. Vidare kan det handla om att satsa extra på förstelärartjänster eller att tillhandahålla centrala team som kan gå in och arbeta på skolan eller stödja lärarna.

Varför är det då ovanligt att huvudmän arbetar strategiskt med lärarresurserna till skolor med utmaningar? Skolinspektionen lyfter flera möjliga förklaringar. En är att många huvudmän i arbetet med lärarresurserna inte bedömer att de ska fokusera särskilt på vissa skolor. Alla skolor uppfattas ha ungefär samma behov och problem med lärarbristen. En annan möjlig förklaring är oro för inlåsningseffekter, det vill säga att skillnader i villkor mellan vissa skolor blir stora och att det inte främjar rörlighet. Ännu en förklaring är att det bland huvudmän finns ett synsätt som går ut på att bestämmelserna om rektorns ansvar för skolenhetens inre organisation hindrar huvud- mannen från att vara mer aktiv i frågor som rör planering av lärar- resurserna.

7.3.4 Hög omsättning på lärare och skolledare leder till bristande kontinuitet

I föregående avsnitt behandlades lärares rörlighet mellan skolor med olika förutsättningar. Också den generella omsättningen på lärare och skolledare är hög i skolväsendet, vilket påverkar den långsiktiga utvecklingen av undervisningen.

När forskarna Maria Jarl, Ulf Blossing och Klas Andersson under- sökte vad som kännetecknar framgångsrika skolor, framträdde en tydlig bild av kontinuitet i ledningsfunktionerna. Kontinuiteten kunde uppstå genom att en och samma rektor arbetat på en skola under många år, men också genom en stabil lärarkår som vid täta rektors- byten lyckades upprätthålla arbetsrutinerna. På de icke framgångs- rika skolorna saknades kontinuitet, inte sällan för att skolledarna ofta byttes ut. Eftersom lärarna saknade ett samarbetsorienterat arbets-

566

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

sätt kunde lärarkårens ledarskap inte kompensera vid rektorsbyten på det sätt de kunde på de framgångsrika skolorna.190

Enligt Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, kan avsaknad av kontinuitet i ledningsfunktionen få många negativa konsekvenser som tenderar att förstärka varandra i onda cirklar och nedåtgående spiraler. Dålig ledarstabilitet påverkar lärarnas trivsel vilket kan leda till att de slutar. När huvudmannen sedan lyckas rekrytera en ny rektor får denna inleda sin anställning med att ägna mycket tid åt att rekrytera och introducera lärare, vilket innebär att rektorn inte hinner med det strategiska ledarskapet. Så fortsätter den onda cirkeln och den nedåtgående spiralen.191

Främst är det förstås eleverna som drabbas av stor omsättning på lärare och skolledare. Förutom de konsekvenser omsättningen får för kvaliteten i undervisningen, förlorar de också de relationer de har knutit till lärare som slutar.192 Om bristen på kontinuitet leder till att eleven själv byter skola, uppstår risk för dåliga skolresultat, vilket ut- redningen berör i kapitel 2.

Lärare stannar kort tid på sin skola

Som tidigare nämnts är lärares kvarvaro i yrket generellt hög. Om man i stället ser till rörlighet mellan olika lärartjänster är bilden en annan. I Talis-undersökningen 2018 jämförs hur länge lärarna har varit på den grund- eller gymnasieskola där de för närvarande arbetar. Medianvärdet för hur länge en svensk högstadielärare har varit på sin skola är fem år. För högstadielärarna är det kort tid jämfört med både de nordiska länderna och genomsnittet i OECD. Mediantiden på den nuvarande skolan har också sjunkit med tre år för de svenska högstadielärarna sedan 2013. Denna förändring kvarstår också om man endast ser till de mer erfarna lärarna som har minst fem års yrkeserfarenhet.193 Se tabell 7.5.

190 Jarl, Maria, Blossing, Ulf & Andersson, Klas (2017): Att organisera för skolframgång. Strategier för en likvärdig skola. Natur och kultur.

191 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

192 Ibid.

193 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

567

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Skolverket, som ansvarar för Talis-undersökningen, kan inte med säkerhet uttala sig om varför mediantiden har sjunkit för lärare eller varför den är lägre i Sverige än i andra länder. I en IFAU-studie om högstadie- och gymnasielärares rörlighet fann forskarna bland annat att lärare med examen i större utsträckning byter mellan skolor, men i mindre utsträckning lämnar yrket. Lärare med erfarenhet tycks stanna. De som har längre erfarenhet har något lägre rörlighet såväl inom som ut ur yrket.194

Med tanke på lärarbristen skulle en förklaring till rörligheten mellan skolor kunna vara att många lärare byter arbetsplats när det finns många tjänster att söka. De kan se möjligheter att förbättra sina arbetsvillkor eller sin lön. Man skulle därför kunna tänka sig att de statliga satsningarna på lönetillägg i form av Lärarlönelyftet och karriärsteg har bidragit till högre omsättning på lärare. Men utvär- deringar av reformerna tyder inte på det mönstret. När det gäller karriärstegsreformen har, som nämns ovan, IFAU visat att personal- omsättningen är lägre på skolor med förstelärare.195 I fråga om Lärar- lönelyftet framgår av Statskontorets rapport att lärare som någon gång har fått del av satsningen är mindre benägna att byta arbetsplats än gruppen lärare som inte har fått del av Lärarlönelyftet. Det gäller både byten till en ny huvudman eller till en ny skolenhet hos samma huvudman.196

En viss personalomsättning är enligt Skolverket naturlig och kan vara bra för skolan. Men med tanke på bristen på utbildade lärare kan den vara ett problem och leda till att elever får byta lärare alltför ofta.197 Hur stor omsättning som skulle vara bra för skolan framgår inte av Skolverkets rapport. Det är också svårt att få ledning i den frågan genom att jämföra med andra yrkesgrupper med högre eller lägre personalomsättning, eftersom påverkan på kontinuiteten måste bedömas utifrån just skolans och elevernas behov av kontinuitet. Att då jämföra med exempelvis socialtjänst eller bankverksamhet riskerar att bli missvisande.

194 IFAU (2014): Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet på arbetsmarknaden. Rap- port 2014:11.

195 IFAU (2020): Minskar lärarrörligheten och förbättras studieresultaten av karriärstegsreformen? Rapport 2020:3.

196 Statskontoret (2021): Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Slutrapport.

197 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

568

SOU 2022:53Arbetsgivarskapet för skolans personal

Tabell 7.5	Lärares och rektorers anställningstid på nuvarande skola
	Antal år (median)
Land	Skolform/stadium	Lärare	Rektor
Sverige	Låg- och mellanstadiet	4	2
	Högstadiet	5 (8)	3 (3)
	Gymnasieskolan	6	3
Danmark	Högstadiet	8	5
Finland	Högstadiet	8	6
Island	Högstadiet	9	4
Norge	Högstadiet	8	5
OECD-snittet	Högstadiet	8	5

Anm.: 2013 års medianvärden i parentes.

Källa: Skolverket (2019): Talis 2018.

Rektorer stannar kort tid både på sin skola och i yrket

Liksom lärarna är rektorerna generellt nöjda med sitt yrkesval. Av Talis 2018 framgår att åtta av tio rektorer i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan anser att fördelarna med rektorsyrket tydligt uppväger nackdelarna. Lika många svarar att de skulle välja yrket eller tjänsten på nytt om de fick möjligheten.198

Ändå visar undersökningar att omsättningen på rektorer är stor, när det gäller både deras nuvarande tjänst och yrket. Skolverket har visat att det bland grundskolans rektorer läsåret 2014/2015 bara var två av tio rektorer som efter fem läsår var kvar som rektor på samma skolenhet. Det var en högre andel av rektorerna med en enskild huvudman (30 procent) som var kvar vid samma skolenhet, jämfört med rektorer med en kommunal huvudman (20 procent).199

Av gymnasieskolans rektorer läsåret 2014/2015 var knappt tre av tio kvar efter fem läsår. Även i denna skolform var det något vanli- gare att en rektor med en enskild huvudman (27 procent) var kvar vid samma skolenhet, jämfört med rektorer med en kommunal huvudman (25 procent).

Enligt Talis 2018 är medianvärdet för hur länge en svensk hög- stadierektor blir kvar på sin skola så kort som tre år.200

198 Ibid.

199 Skolverket (2020): Omsättning bland rektorer i grund- och gymnasieskolan. PM. Dnr 5.1.1- 2019:1485.

200 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

569

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Den höga rörligheten är bekymmersam med tanke på rektorernas betydelse för den långsiktiga ledningen av den pedagogiska perso- nalens arbete. Täta rektorsbyten på en skola riskerar att leda till att eleverna får en utbildning av lägre kvalitet.201

Rektorerna lämnar också i hög utsträckning sitt yrke. Undersök- ningen från Skolverket visar att närmare 60 procent av rektorerna som tjänstgjorde i grundskolan och gymnasieskolan 2014/2015 hade lämnat rektorsyrket efter fem år. Majoriteten av dem som slutade som rektor lämnade även skolväsendet.202

Enligt Skolverkets rapport framgår att skillnaderna mellan kvinnliga och manliga rektorer är marginella när det gäller hur många som är kvar på samma skola nästa läsår. Om det finns könsskillnader i rörlig- het på längre sikt framgår inte av rapporten. Däremot visar Talis 2018 att bland de svenska högstadierektorerna kan män i genomsnitt tänka sig att stanna 3,5 år längre i rektorsyrket än kvinnor: män kan i genomsnitt tänka sig att stanna i 10 år, medan kvinnor kan tänka sig att stanna i 6,6 år.203

Skolverket uttalar sig inte om orsaken till den stora omsättningen av rektorer i undersökningen.

Enligt en rapport från ett forskningsprojekt om skolledares arbets- miljö, kan orsakerna finnas i arbetsmiljön. Forskarna som är ansva- riga för rapporten drar slutsatsen att det finns en tydlig samvariation mellan skolledarnas upplevda arbetsmiljö, graden av utmattning och deras avsikt att byta arbete. För att minska omsättningen behövs sannolikt förebyggande åtgärder som avser att förbättra stödet från ledningen, det vill säga skolledarens chef. Vidare behövs åtgärder för att minska rollkonflikter och förebygga att rektorer tvingas vara en ”buffert” mellan medarbetarna och högre nivåer i huvudmannens organisation.204

Även Sveriges Skolledarförbund och Lärarnas Riksförbund har i en gemensam undersökning funnit att många skolledare i grund- skolans årskurser 7–9 överväger att lämna sitt uppdrag i närtid. Av rapporten framgår att detta gäller för drygt var fjärde tillfrågad rektor.

201 Skolinspektionen (2019). Huvudmannens arbete för kontinuitet på skolor med många rektors- byten – Utan spaning ingen aning. Tematisk kvalitetsgranskning. Dnr 400–2018:7409.

202 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

203 Skolverket (2020): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 2. Rapport 2020:2.

204 Persson, Roger m.fl. (2021): Svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa: En lägesbeskrivning med förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön. Rapport nr 4/2021. Rapport 4 2021 AMM Syd.

570

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Bland problemen lyfts bland annat vilka förutsättningar huvud- mannens organisation ger skolledaren att styra och leda skolan. Av rektorerna med en kommunal huvudman ger 29 procent uttryck för uppfattningen att det saknas samsyn med huvudmannen om styr- ning av tillgängliga resurser och insatser för att eleverna ska nå målen för utbildningen. Bland rektorerna med en enskild huvudman är det bara 3 procent som uttrycker denna uppfattning.205

Det är också tänkbart att rektorers rörlighet i sig leder till än större rörlighet: att många lediga tjänster medför att fler söker jobb. Om det är så bidrar det till den nedåtgående spiralen med bristande kontinuitet och långsiktig utveckling av undervisningen.

7.3.5 Administration och kringuppgifter splittrar lärares och skolledares tid

Undervisningen är kärnan i skolan. Skolans professionella behöver därför ha goda förutsättningar för sina pedagogiska uppdrag. Med tanke på bristen på behöriga lärare finns det också goda skäl att an- vända lärarnas arbetstid på det sätt som gör mest nytta för eleverna.

Administrativa uppgifter tar tid från undervisningen och leder till stress

Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioner tar ställning för att de verksammas arbetstid är den viktigaste resursen för undervisningens kvalitet. Samtidigt drar utredningen, liksom flera andra utredningar, studier och rapporter, slutsatsen att lärarna över tid har fått fler arbetsuppgifter. Uppgifterna som till- kommit tillhör inte otvetydigt lärarprofessionen men har ändå ålagts lärarna. Dit hör exempelvis viss dokumentation, elevsociala uppgif- ter och uppgifter av administrativ karaktär.206

Tiden för att ägna sig åt undervisningen och uppgifter som tillhör den tycks därmed ha krympt. Talis 2018 visar att svenska lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan lägger 43 procent av arbetstiden på undervisningen. Genomsnittet för OECD är 50 pro-

205 Lärarnas Riksförbund och Sveriges Skolledarförbund (2021): Rektorernas olika förutsättningar.

700 högstadierektorer om en alltmer uppdelad skola.

206 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

571

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

cent.207 Med tanke på att det är undervisningen som är lärarnas huvuduppgift kan man fråga sig om lärarna har tillräckliga förut- sättningar för att bedriva undervisning av hög kvalitet.

En glädjande utveckling är att Talis 2018 visar att den tid svenska högstadielärare lägger på administrativt arbete (inklusive kommunika- tion, dokumentation och andra kontorsgöromål som hör till lärar- tjänsten) har minskat sedan Talis 2013. Samtidigt ökade arbetstiden som ägnades åt undervisning med cirka en timme. Detta talar för att de åtgärder som har beslutats av riksdag och regering för att minska lärares administration har haft effekt. Men resultaten från Talis 2018 visar också att de administrativa arbetsuppgifterna fortfarande är den främsta orsaken till stress.

Det finns också studier som tyder på att den administrativa bör- dan inte lättats. Bland annat visar en studie från Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) från 2018 att lärare i grundskolan inte upplevt att de senaste årens reformer har minskat deras administrativa börda. Det beror på att när vissa upp- gifter tagits från lärarna har andra tillkommit. Utredningen återkom- mer till denna studie och reformerna under avsnittet om överdoku- mentation nedan.208

Det finns också andra aspekter som påverkar den administrativa bördan, exempelvis vilka tekniska lösningar som används. Beroende på hur dessa utformas kan de både medföra förbättringar och för- sämringar för lärares administrativa börda.

Överdokumentation bidrar till deprofessionalisering

I läraruppdraget ingår en hel del dokumentation, till exempel kring elevernas kunskapsutveckling. Men lärare utför också dokumentation som inte utgår från kärnuppdraget, undervisningen. Under senare år har bland andra Lärarförbundet uppmärksammat fenomenet över- dokumentation.209

207 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1.

208 IFAU (2018): Papperspedagoger – lärares arbete med administration i digitaliseringens tide- varv. Rapport 2018:5.

209 Lärarförbundet (2019): Dokumentationsbördan ett arbetsmiljöproblem för lärare.

572

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Överdokumentation definieras av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner som

den dokumentation som lärarna enligt sin professionella bedömning inte anser att de behöver för att utvärdera och förbättra sin undervisning, för att följa elevers kunskapsutveckling eller för betygssättning, utan doku- mentation som utförs med andra syften.210

Ett problem med att lärarna dokumenterar mer än de behöver är att tid som skulle kunna ägnas åt undervisningsprocessen, det vill säga undervisningens genomförande samt för- och efterarbete, binds upp för andra uppgifter. I stället för att ägna sig åt elevernas lärande doku- menterar lärarna det. Som framgår tidigare i kapitlet är administration och dokumentation också den största orsaken till lärares stress.

Överdokumentationen kan också ses som ett uttryck för lärares och rektorers minskade handlingsutrymme och autonomi, vilket ut- redningen berört i kapitel 2 och 3. När de professionella ägnar tid åt dokumentation som inte tillför nytta till kärnuppdraget, undervis- ningen, är det inte längre professionella bedömningar som styr arbetet. Inte heller är det professionella bedömningar som avgör vad som dokumenteras och varför. Man skulle därför kunna argumentera för att överdokumentationen bidrar till deprofessionalisering.

Kunskapsutveckling dokumenteras rutinmässigt eller enligt tidigare regler

Hur uppstår då överdokumentation? Det kan till exempel handla om att man på skolan har rutiner som innebär att man dokumenterar mer än vad lagstiftningen kräver. Detta kan uppstå om man doku- menterar sådant som ett it-verktyg ger utrymme för, trots att den dokumentationen inte tillför något till undervisningen eller elev- arbetet. I det fallet är det en annan profession än lärarprofessionen som styr över vad som dokumenteras, nämligen de som utvecklar it- verktygen.

Det kan också vara så att man på en skola fortsätter dokumentera elevers kunskapsutveckling utifrån regler som inte längre gäller. Exempelvis genomfördes under 2013 och 2014 två skollagsändringar i syfte att frigöra mer tid för undervisning och minska lärarnas

210 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling, s. 424.

573

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

administration.211 Förslagen kom från en arbetsgrupp vid Utbildnings- departementet.212 Dels avskaffades kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser där betyg sätts, dels gjordes skollags- ändringar i fråga om extra anpassningar av undervisningen och sär- skilt stöd.213

Trots att dessa skollagsändringar införts fann man i den IFAU- studie som nämns ovan att ett omfattande arbete med att dokumen- tera och informera om elevernas kunskapsutveckling på skolor kvar- står. Enligt IFAU håller vissa skolor kvar vid de skriftliga individuella utvecklingsplanerna även i grundskolans årskurser där betyg sätts, och informerar därför elever och föräldrar både genom betyg och utvecklingsplaner. Även arbetet med extra anpassningar i undervis- ningen medför dokumentation i praktiken, trots att det inte finns formella krav på sådan dokumentation.214

Juridifieringen medför dokumentation för att hålla ryggen fri

Överdokumentation kan också uppstå som en följd av den juridifier- ing som skett i skolan, som utredningen beskriver i kapitel 3 och 5. Enligt en kunskapsöversikt från Kungliga Ingenjörsvetenskaps- akademien (IVA), leder skolpersonalens oro för att bli anmäld och ifrågasatt av föräldrar, skolledning, huvudman eller myndigheter till dokumentation som sker för att ”hålla ryggen fri”. Händelser som tidigare hanterades mellan lärare och elever muntligt, måste nu han- teras formaliserat i veckobrev, skriftliga bedömningsmatriser, lika- behandlingsplaner, ordnings- och trivselregler, konsekvensplaner, incidentrapporter och så vidare.215

Också Lärarförbundet kopplar framväxten av överdokumenta- tion till att det har blivit vanligare med kontroller, granskningar och anmälningar i skolans värld. Förbundet talar om en överdokumenta- tionskultur, eftersom dokumentation som inte krävs av staten ändå

211 Prop. 2012/13:195 Minskade krav på dokumentation i skolan. Prop. 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram.

212 Utbildningsdepartementet (2013): Tid för undervisning – lärares arbete med skriftliga indi- viduella utvecklingsplaner. Promemoria 2013-04-18. Ds 2013:23. Utbildningsdepartementet (2013). Tid för undervisning – lärares arbete med åtgärdsprogram. Promemoria 2013-07-09. Ds 2013:50.

213 Prop. 2012/13:195 Minskade krav på dokumentation i skolan. Prop. 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram.

214 IFAU (2018): Papperspedagoger – lärares arbete med administration i digitaliseringens tide- varv. Rapport 2018:5.

215 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) (2020): Fokus på lärarna i det svenska skol- systemet. En kunskapsöversikt.

574

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

genomförs i skolorna. Det kan till exempel handla om att lärare dokumenterar mer än de behöver för att kunna visa upp om föräldrar ifrågasätter i samband med betygssättning eller utvecklingssamtal.

ILärarförbundets medlemsundersökning svarade nästan 6 av 10 lärare i grund- och gymnasieskolan att de dokumenterar mer än de behöver på grund av risken att bli ifrågasatta av vårdnadshavare.216

Enligt IVA medför juridifieringen en starkare syn på utbildning som en vara och eleven som en kund med rättigheterna på sin sida, vars behov och önskemål skolan ska tillfredsställa.217 Under senare år har det exempelvis uppmärksammats att det råder otydlighet bland skolans personal om vilka befogenheter de har att ingripa för att till- försäkra eleverna trygghet och studiero. För att tydliggöra detta har riksdagen 2022 beslutat en proposition om skolans arbete med trygg- het och studiero. Lagändringarna trädde i kraft den 1 augusti 2022.218

I en rapport om klagomålshanteringen i skolan, kommer Stats- kontoret fram till att det i första hand är klagomål som rör kränk- ande behandling som leder till att lärare och rektorer dokumenterar sådant de inte anser tillför verksamheten någon större nytta. Orsaken är, enligt Statskontoret, att reglerna om kränkande behandling är otydliga. Även Skolinspektionens skriftliga och standardiserade sätt att utreda klagomål leder till omfattande dokumentation för lärare och rektorer. I praktiken medför detta att lärare och rektorer doku- menterar mer än de behöver, för att hålla ryggen fri.219

Det går att minska överdokumentationen

Statskontoret bedömer att det går att minska dokumentationen i samband med klagomålshanteringen. Bland annat föreslår de att reger- ingen ska ta initiativ till att se över skollagens bestämmelse om lära- res och rektorers anmälningsskyldighet vid kränkande behandling. Ett annat förslag är att Skolverket ska ta fram rekommendationer för hur huvudmännen ska hantera klagomål, vilket myndigheten där- efter har gjort.220 Ytterligare ett förslag gäller att Skolinspektionen

216 Lärarförbundet (2019): Dokumentationsbördan ett arbetsmiljöproblem för lärare.

217 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) (2020): Fokus på lärarna i det svenska skol- systemet. En kunskapsöversikt.

218 Prop. 2021/22:160 Skolans arbete med trygghet och studiero.

219 Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system. 2020:21.

220 Skolverket (2022): Rekommendationer för klagomålshantering. www.skolverket.se (hämtad den 2022-08-31).

575

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

bara ska utreda klagomål från enskilda om huvudmannen först har fått möjlighet att hantera dem eller om det finns särskilda skäl, och att Skolinspektionen i annat fall ska överlämna ärendet till huvud- mannen.221 Det senare förslaget är sedan den 1 augusti 2022 infört i skollagen.222

Lärarförbundet menar att mindre påtvingad dokumentation skulle ge lärarna bättre möjligheter att använda sin tid till att planera, följa upp och ge stöd, vilket skulle medföra en utbildning av högre kvalitet.223

Andra yrkesgrupper kan utföra uppgifter som inte kräver lärare

Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioner menar att man i talet om lärarrollen borde skilja mellan skolans uppdrag och lärarnas uppdrag.224 Med det synsättet kan andra yrkes- grupper utföra arbetsuppgifter som tillkommit och som inte otve- tydigt tillhör lärarprofessionen.

Skolverket har utrett hur andra yrkesgrupper kan avlasta lärarna så att de kan fokusera mer på undervisningen. I utredningen identi- fierar Skolverket vilka uppgifter i skolförfattningarna som behöver utföras av lärare och vilka som skulle kunna utföras av andra. Enligt Skolverket anger författningarna ett antal områden där lärare direkt eller indirekt pekas ut som ansvariga. Dessa områden är exempelvis planering och genomförande av undervisningen, arbete med extra anpassningar och särskilt stöd samt bedömning och betygssättning. Andra arbetsuppgifter kan utföras av andra än lärare, bland annat uppgifter inom områdena trygghet och studiero samt praktiskt arbete i anslutning till mentorskapet.225

Det blir också allt vanligare att huvudmännen anställer andra yrkes- grupper, exempelvis lärarassistenter, för att avlasta lärare. Mellan läs- åren 2017/2018 och 2020/2021 har antalet lärarassistenter ökat med närmare 1 600 heltidstjänster vilket motsvarar en ökning med 90 pro-

221 Statskontoret (2020): Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system. 2020:21.

222 26 kap. 3 a § skollagen.

223 Lärarförbundet (2019): Dokumentationsbördan ett arbetsmiljöproblem för lärare.

224 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

225 Skolverket (2020): Redovisning av uppdrag om att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter, socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare.

576

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

cent.226 År 2019 införde regeringen ett statsbidrag för att anställa lärarassistenter. Bidraget kan sökas av kommunala och fristående huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola och gymnasiesärskola, dock inte av huvudmän för komvux. Syftet med satsningen är att bidra till att huvudmännen kan anställa fler lärarassistenter i skolan med uppgift att avlasta lärarna. Detta för att ge lärarna ökad möjlighet att fokusera på sitt kärnuppdrag – undervisningen – och de uppgifter som tillhör den.227

När Skolinspektionen granskade rektorers arbete med läraravlas- tande tjänster i grundskolans årskurser 7–9, visade det övergripande resultatet att rektorerna arbetar aktivt med detta. Granskningen visade också att lärarna på de granskade skolorna upplever att de kan fokusera mer på undervisningen till följd av det arbete den lärar- avlastande personalen utför. Samtidigt noterar Skolinspektionen att styrningen i arbetet med läraravlastande tjänster framstår som rela- tivt kortsiktig.228

Rektorerna saknar utrymme för det pedagogiska ledarskapet

Rektorn ska leda och samordna det pedagogiska arbetet på skol- enheten, och se till att utbildningen utvecklas.229 Rektorn har därmed en nyckelfunktion i arbetet med att hålla hög kvalitet i undervis- ningen. Därför är det bekymmersamt att rektorernas arbetstid, lik- som lärarnas, över tid har fyllts av fler arbetsuppgifter. En konse- kvens är att många rektorer har svårt att hitta tid för det pedagogiska ledarskapet.230

Enligt Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva lärarprofessioner är det till stor del akuta frågor och rutinadmini- stration som tar så mycket av rektorers arbetstid att utrymmet för det pedagogiska ledarskapet minskar.231 En liknande bild ger Utred- ningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet.232

226 Skolverket (2021): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2020/21. PM. Dnr 5.1.1-2021:433.

227 Skolverket (2019): Statsbidrag för lärarassistenter 2021. Webbtext. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-lararassistenter-2021 (hämtad 2022-02-22).

228 Skolinspektionen (2021): Läraravlastande tjänster Fokus på grundskolans årskurs 7–9.

229 2 kap. 9 § skollagen.

230 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

231 Ibid.

232 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

577

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Talis-undersökningen 2013 visade att svenska rektorer i grund- skolans årskurser 7–9 lägger mer tid på administration än sina kollegor i andra länder. Undersökningen visade även att svenska rektorer får betydligt mindre hjälp i form av administrativt stöd än rektorer i andra Talis-länder.233

När det gäller komvux är det inte ovanligt att rektorn för komvux i en kommun får en roll som går långt utöver ansvaret för verk- samhetens inre organisation. Exempelvis kan rektorn tilldelas ansva- ret för kommunens upphandling och uppföljning av utbildning på entreprenad samt samverkan med en rad aktörer både inom och utanför kommunen.234 I kombination med det omfattande uppdrag som skollagen ger rektorn, och rollen som chef, kan det då vara svårt att få utrymme för det pedagogiska ledarskapet. I avsnitt 5.1.4 utveck- lar vi resonemangen om rektorsrollen inom komvux.

Utredningen om rektorernas arbetssituation inom skolväsendet kom fram till att rektorerna önskar ytterligare stöd från huvudman- nen för att kunna skapa utrymme för sitt pedagogiska ledarskap och få bättre förutsättningar att leda och utveckla den pedagogiska verk- samheten. Vanligast är att rektorn vill ha hjälp med administration.235 Se även avsnitt 5.5.2.

Rektorer trängs mellan olika nivåer i styrkedjan

Rektorsuppdraget har också växt för att rektorernas ansvar ökat över tid. Enligt Utredningen om skolans kommunalisering ökade rektorer- nas ansvar och befogenheter i och med kommunaliseringen, vilket medförde högre krav på deras ledarskap. Samtidigt har bland annat otydliga ansvarsvägar och ofullständig delegering av ansvar medfört att rektorer inte förändrat sitt arbete efter 1990-talets reformer i så stor utsträckning som förväntat. Utredningen pekar bland annat på att relationen mellan rektorerna och den politiska ledningen i kom- munen i vissa avseenden är oklar och dessutom präglad av en bris- tande tillit. En hög andel av rektorerna uppger att de saknar förtro- ende för den politiska ledningen i kommunen. Nämndledamöterna

233 Skolverket (2014): TALIS 2013 En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rap- port 408.

234 Skolinspektionen (2019): Kommunal vuxenutbildning på entreprenad. Huvudmännens upp- följning av kvalitet. Skolverket (2021): Sammanställning av regionala dialoger om vuxenutbild- ning 2021. Rapport 2021:17.

235 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan.

578

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

åandra sidan litar inte heller fullt ut på att rektorerna alltid sätter elevernas resultat i första rummet.236

Statskontoret visade 2016 att många kommuner ser problem med skolledarnas ökade ansvar. Enligt Statskontoret hamnar skolledarna i en situation där deras ansvar ökar, utan att de för den skull har något direkt inflytande över den budgetmässiga prioriteringen i kommunerna.237 Att skolledarna befinner sig mitt emellan krav och förväntningar från olika intressenter framkommer också i en forskningsrapport om svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa. Förutom krav från lag- stiftning och andra styrdokument krävs det att rektorerna är goda ledare i sitt bemötande av lärare och elever, annan personal, vårdnads- havare eller tillfälliga intressenter. En bidragande orsak till rektorers upplevelse av belastande förväntningar är, enligt rapporten, ett ökat antal ledarskapsnivåer i form av områdeschef och verksamhetschef mellan skolchefsfunktionen och rektorn. Det ökade antalet nivåer kan leda till mål- eller intressekonflikter som skapar osäkerhet om vem som ansvarar för vad och vilket mandat man har som ledare. Detta kan i sin tur skapa en känsla av otillräcklighet i yrkesrollen för

rektorerna.238

7.3.6 Tillgången till kompetensutveckling varierar

En viktig förutsättning för att undervisningen ska kunna hålla hög kvalitet är att lärare, skolledare och annan skolpersonal dels har erfor- derlig kompetens vid anställningen, dels får möjlighet att utveckla sin kompetens över tid.

Kompetensutveckling regleras både i skollagen och i avtal

Skollagen ger huvudmannen ansvar för att se till att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling.239 Denna skyldighet omfattar också den personal som är anställd av en enskild utbildningsanordnare som fullgör uppgifter på entreprenad, vilket är vanligt inom komvux.240

236 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

237 Statskontoret (2016): Statens styrning av kommunerna.

238 Persson, Roger m.fl. (2021): Svenska skolledares arbetsmiljö och hälsa: En lägesbeskrivning med förslag på vägar till förbättringar av arbetsmiljön. Rapport nr 4/2021.

239 2 kap. 34 § skollagen.

240 Prop. 2020/21:152 Vissa insatser för ökad lärarkompetens.

579

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Enligt propositionen som föregick skollagen inbegriper huvud- mannens ansvar att ge förutsättningar, bland annat ekonomiskt och tidsmässigt, för kompetensutveckling. Det närmare innehållet i kom- petensutvecklingen är främst en fråga för de professionella i för- skolan och skolan att besluta om.241

Hur mycket kompetensutveckling olika yrkesgrupper ska få under ett verksamhetsår är inte reglerat i skollagen. Vad gäller kommunalt anställda lärare finns bestämmelser om detta i stället i huvudöverens- kommelsen mellan Lärarnas Samverkansråd och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Enligt överenskommelsens bilaga M som gäller lärare med ferietjänst, ska i snitt 104 timmar per heltidsanställd arbets- tagare avsättas för kompetensutveckling inom den reglerade arbets- tiden på 1 360 timmar per verksamhetsår.242 För en lärare som arbetar 8 timmar om dagen motsvarar 104 timmars kompetensutveckling 13 dagars arbetstid under ett verksamhetsår. Detta ska dock inte tolkas som att varje enskild lärare ska ha rätt till 13 dagars kompetens- utveckling, utan avtalsbestämmelsen gäller för lärare som kollektiv, vilket innebär att nivåerna för enskilda lärare kan skilja sig åt mellan olika år.243

För lärare på fristående skolor finns inte motsvarande riktmärke för tillgången till kompetensutveckling i det så kallade friskoleavtalet. I stället ska mängden kompetensutveckling anpassas efter behoven.244 Till skillnad från det kommunala avtalet finns här en skrivning om att individen och arbetsgivaren har ett gemensamt ansvar för kom- petensutveckling:

Lärare har rätt men även ansvar att kontinuerligt utvecklas i arbetet. Planeringssamtal mellan skolledning och lärare, individuellt och kollek- tivt, bör klargöra vilken kompetensutveckling som krävs för att den enskilde läraren och lärarlaget allt bättre skall kunna utveckla elevernas lärande.245

241 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

242 SKR, Lärarförbundet och Lärarnas riksförbund (2021): Arbetstider m.m. för lärare. Bilaga M till Allmänna bestämmelser i lydelse 2021-04-01.

243 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling.

244 Tjänsteföretagen Almega, Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund (2021): Kollektivavtal Friskolor 2021–2023.

245 Tjänsteföretagen Almega, Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund (2017): Kollektivavtal Friskolor 2017–2020. Bilaga 8.

580

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Tillgången till kompetensutveckling varierar, men på relativt låga nivåer

Hur mycket kompetensutveckling som lärare och skolledare får i praktiken är en svår fråga att besvara. Eftersom tiden för lärares och rektorers kompetensutveckling avsätts lokalt och utan nationell sam- ordning är det svårt att få en samlad bild av lärarnas och rektorernas deltagande. Det görs ingen nationell uppföljning av hur mycket tid huvudmännen fördelar till kompetensutveckling. I stället är man hän- visad till olika former av urvalsundersökningar för att få en uppfatt- ning om vilken tillgång till kompetensutveckling som den pedagogiska personalen har.

Ofta grundar sig dessa undersökningar på enkäter där de tillfrågade själva får uppskatta hur ofta eller i vilken utsträckning de deltar i kom- petensutveckling. Sådana undersökningar har ibland vissa begräns- ningar. Exempelvis kan det vara otydligt vad som avses med kompe- tensutveckling, och hur mycket kompetensutveckling som är önskvärd för enskilda lärare.

9 av 10 lärare har deltagit i kompetensutveckling under det senaste året

ITalis-undersökningen 2018 tillfrågades lärare i grundskolans års- kurser 7–9 och i gymnasieskolan om sitt deltagande i kompetens- utvecklingsaktiviteter. Av underlaget framgår att svenska lärare ligger omkring snittet i OECD för deltagande i sådana aktiviteter. I genom- snitt rapporterade 95,4 procent av de svenska lärarna att de hade del- tagit i någon form av kompetensutveckling under de senaste 12 måna- derna. Motsvarande andel för OECD som helhet var 94,5 procent. Av undersökningen framgår även att deltagande i kompetensutveckling var vanligare i städerna än på glesbygden samt att lärare på kommu- nala skolor i högre utsträckning deltog i kompetensutveckling jäm- fört med lärare på fristående skolor. Inga signifikanta skillnader fanns vad gäller deltagandet i kompetensutveckling mellan lärare som arbe- tade på skolor med svårare socioekonomiska förutsättningar och lärare på skolor med enklare socioekonomiska förutsättningar.246

246 OECD (2019): Chapter 5 Providing Opportunities for Continuous Development. Tables. Talis 2018 Results (Volume I). www.oecd-ilibrary.org/education/talis-2018-results-volume- i_1d0bc92a-en (hämtad 2022-02-22).

581

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Jämfört med lärare i andra länder ägnar svenska lärare mindre tid åt kompetensutveckling

När det gäller antalet dagar som lärare hade ägnat åt kompetens- utveckling under den senaste 12-månadersperioden, saknas sådana uppgifter i den senaste Talis-undersökningen. Frågan undersöktes dock i Talis 2013. Då uppgav svenska lärare i grundskolans årskur- ser 7–9 att de i genomsnitt hade fått kompetensutveckling i 3,6 dagar under de senaste 12 månaderna. Det internationella genomsnittet i undersökningen var 9,1 dagar per lärare.247 De svenska lärarnas rela- tivt låga deltagande i kompetensutveckling, uttryckt i antal dagar, låg också i linje med Skolverkets tidsstudie kring lärarnas yrkesvardag från 2013. Av tidsstudien framgår att samtliga grundskollärare i ge- nomsnitt ägnade 2 procent av sin arbetstid åt att delta i organiserad kompetensutveckling. Utslaget över den årliga reglerade arbetstiden för lärare innebar det att lärare i genomsnitt deltog i organiserad kom- petensutveckling i 3,4 dagar under 2012.248

Avsaknaden av likalydande statistik i Talis 2018 jämfört med Talis 2013 gör det svårt att besvara om svenska lärares deltagande i kompetensutveckling har utvecklats positivt sedan början av 2010- talet. I Talis 2018 finns det dock uppgifter om hur många kompetens- utvecklingsaktiviteter av olika slag, som svenska lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan har deltagit i under den senaste 12-månadersperioden. Då framgår att de i genomsnitt hade deltagit i 3,9 sådana aktiviteter. Genomsnittet i OECD samt för alla deltag- ande länder i Talis 2018 var under samma tidsperiod 4,0 respektive 4,3 aktiviteter per lärare.249

247 Skolverket (2014): Talis 2013. En studie av undervisnings- och lärmiljöer i årskurs 7–9. Rap- port 408.

248 Skolverket (2013): Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tids- användning. Rapport 385.

249 OECD (2019): Chapter 5 Providing Opportunities for Continuous Development. Tables. Talis 2018 Results (Volume I). www.oecd-ilibrary.org/education/talis-2018-results-volume- i_1d0bc92a-en (hämtad 2022-02-22).

582

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Figur 7.7

	7
per lärare	6
kompetensutvecklingsaktiviteter	5
	4
Antal	3
	2

40,0

Genomsnittligt antal kompetensutvecklingsaktiviteter per lärare i relation till andelen lärare som fick stöd för att delta i kompetensutveckling

Avser högstadielärare

		Shanghai (Kina)				Kazakstan
						Ryssland
				Litauen
				Förenade
				ArabemiratenKorea
						Vitnam
						AustraLettlandien
						Singapore	Estland
				Kroatien		Nya Zeeland
						Slovenien
		Israel	Island			Alberta (Kanada)
		Turkiet				Sydafrika
		Georgien Rumänien		Nederländerna
		Saudiarabien
	Sverige		EnglandColombia(UK)		Bulgarien		Tjeckien
Mexico		Braslien		Österrike
			Finland
	Italien Spanien	Norge		Slovakien
			Denmark
Portugal			Malta
		Chile
		Frankrike
50,0	60,0	70,0	80,0			90,0	100,0

Andel lärare som fick stöd för att delta i kompetensutveckling

Källa: OECD (2019): Talis 2018.

Även Lärarnas Riksförbund har i flera undersökningar frågat sina medlemmar om den kompetensutveckling de får hos sina arbets- givare. I den senaste tillfrågades medlemmarna om hur mycket fort- bildning med syfte att utveckla undervisningen de fått under 2019. Av rapporten framgår att 40 respektive 42 procent av lärarna i kom- munal respektive enskild sektor inte hade fått någon fortbildning alls. I undersökningen ingick lärare i grund- och gymnasieskolan samt inom komvux. Bland de lärare som hade fått fortbildning var det genomsnittliga antalet timmar bland kommunalt anställda lärare 74, och bland lärare hos enskild huvudman eller anordnare 62 timmar. Om man räknar med de lärare som inte hade fått någon kompetens- utveckling alls sjunker genomsnittet till 46 respektive 35 timmar.250

250 Lärarnas Riksförbund (2021): Fortbildning satt på undantag. En undersökning om glappet mellan lärarnas behov och de bristande förutsättningarna.

583

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Sammanfattningsvis pekar flera uppgifter på att svenska lärares tillgång till kompetensutveckling varierar – men på relativt låga nivåer. De faktiska nivåerna verkar understiga riktmärket på 104 timmar för lärare som grupp.

Krock med arbetsschemat är den vanligaste orsaken till att kompetensutvecklingen inte blir av

Vilka anledningar uppger då lärare till att kompetensutvecklingen inte blir av? I Talis 2018 framgår att de tre vanligaste hindren för lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan att delta i kompe- tensutveckling är

1. krock med arbetsschemat (56,5 procent)

2. höga kostnader (52,5 procent)

3. bristande relevans i utbudet (41,4 procent).251

Av Talis 2018 framgår att det finns ett starkt samband mellan graden av stöd för att delta i kompetensutveckling och lärares faktiska del- tagande i sådana aktiviteter. Med stöd kan till exempel avses ned- sättning av arbetstid, ersättning för studieavgifter och högre lön. Även om svenska lärare i 2018 års undersökning uppgav att incita- menten att delta i kompetensutveckling hade förbättrats sedan 2013, är andelen lärare som får stöd fortfarande under genomsnittet i en internationell jämförelse.

Även andra yrkesgrupper i skolan har låg tillgång till yrkesutveckling

Även andra yrkesgrupper som arbetar i skolan, till exempel elev- assistenter, har låg tillgång till yrkesutveckling. I en undersökning som fackförbundet Kommunal genomförde bland sina medlemmar 2020 ställdes frågan: ”Har du under det senaste året deltagit i yrkes- utveckling på eget initiativ eller via din arbetsgivare?” Av svaren framgår att endast 53 procent av de medlemmar som besvarat frågan har deltagit i yrkesutveckling. 44 procent svarar att de inte har del- tagit i yrkesutveckling och 3 procent att de inte vet.252

251 OECD (2019): Talis 2018 Results (Volume I).

252 Kommunal (2020): Vem är orolig för ny teknik?

584

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven pekar också på behovet av att erbjuda elevassistenter grundläggande kun- skaper för att de ska fungera bra i sin roll, utgöra ett reellt stöd för eleverna under skoldagen och för att deras motivation att stanna i yrket ska öka. Enligt utredningen finns behov av kompetensutveck- lingsinsatser om skolans styrdokument, hur funktionsnedsättningar kan påverka elevernas lärande och vad elevassistentrollen innebär.253

Huvudmäns kapacitet att erbjuda kompetensutveckling av hög kvalitet varierar

Som tidigare nämnts varierar den faktiska tillgången till kompetens- utveckling, men på låga nivåer. Inte heller verkar det som om kom- petensutvecklingen används strategiskt i bemärkelsen att sådana akti- viteter är vanligare på skolor med stora behov. Den lilla variation som finns går snarare åt andra hållet. Till exempel är det mer sällsynt att lärare på landsbygden deltar i kompetensutveckling än lärare i städerna – trots att skolornas kvalitet, i betydelsen det mervärde de ger eleven, i genomsnitt är något lägre på landsbygden.254

Både OECD och 2015 års skolkommission slår fast att möjlig- heten till kompetensutveckling för skolans personal i dag skiljer sig åt mellan olika huvudmän. I hög grad beror detta på att det finns strukturella skillnader mellan huvudmän. Kapaciteten att erbjuda lärare och rektorer professionsutveckling varierar stort. Delvis är det en fråga om storlek. Medan stora kommuner ofta har tillräckliga resur- ser för att investera i professionsutvecklande insatser, saknar många små kommuner detta. Små kommunala huvudmän och enskilda huvud- män tar dessutom mer sällan del av de statliga bidragen. Men huvud- män prioriterar också olika, eftersom det är upp till kommunen att ta beslut om att prioritera kompetensutveckling.255

Skolverket har i en kvalitativ studie om kommunalt huvudmanna- skap i praktiken visat att det i kommunerna ofta saknas tydliga mål för hur lärarnas kompetens i undervisningssituationen ska utvärderas och stärkas. Detta trots uppfattningen på alla kommunala nivåer att

253 SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälso- arbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning.

254 Holmlund, Helena, Sjögren, Anna & Öckert, Björn (2019): Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2019. SOU 2019:40.

255 OECD (2015): Improving Schools in Sweden. An OECD Perspective. SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

585

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

lärarna är den viktigaste resursen för elevernas lärande. Enligt Skol- verket är i stället lärartätheten, som är lätt att mäta statistiskt, det som är mest uppmärksammat och diskuterat i de intervjuade kom- munerna.256

Kompetensutvecklingen bidrar inte tillräckligt till att utveckla yrkesskickligheten under hela yrkeslivet

Både lärare och skolledare behöver fortsätta lära och utveckla sin yrkesskicklighet genom hela yrkeslivet. Ändå har en rad rapporter och utredningar under det senaste decenniet identifierat brister i de förutsättningar för kompetensutveckling som det svenska skolväsen- det erbjuder lärarna. Ett av huvudproblemen som lyfts är bristen på struktur och systematik i kompetensutvecklingen, vilket har påtalats av bland annat OECD, 2015 års skolkommission och Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner. Enligt dessa medför bristerna sämre förutsättningar för lärares utveckling av sin yrkesskicklighet genom hela yrkeslivet.257

För lärare är det viktigt att i början av sin lärarbana få en intro- duktion till yrket. I Sverige reglerar skollagen att huvudmannen ska se till att behöriga nyanställda lärare genomför en introduktions- period som svarar mot lärarens behörighet, om inte läraren tidigare genomfört en sådan.258 Talis 2018 visar att det är vanligt att det finns ett formellt introduktionsprogram för nya lärare på högstadieskolor, medan det är mindre vanligt på låg- och mellanstadiet.259

Under den fortsatta lärarkarriären behöver lärare få kompetens- utveckling för att fylla på och uppdatera sina kunskaper såväl ämnes- teoretiskt som ämnesdidaktiskt. Av Talis 2018 framgår två områden där lärare i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan bedömer att behovet av kompetensutveckling är stort: undervisning för elever

ibehov av särskilt stöd samt informations- och kommunikations- teknologi som verktyg i undervisningen.260

256 Skolverket (2011): Kommunalt huvudmannaskap i praktiken. En kvalitativ studie. Rapport 362.

257 OECD (2015): Improving Schools in Sweden: an OECD Perspective. SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet . SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers pro- fessionella utveckling.

258 2 kap. 22 a § skollagen.

259 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1.

260 2 kap. 22 a § skollagen.

586

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

När det gäller rektorer ser de behov av kompetensutveckling inom en rad områden som rör både rollen som chef och rollen som peda- gogisk ledare. Exempelvis lyfter många rektorer i Talis 2018 behovet av mer kunskap om ekonomistyrning, men även av att stärka kompe- tensen i att ge återkoppling.

För lite kompetensutveckling har påverkan på undervisningen

Även Utredningen om skolans kommunalisering menar att lärarnas förutsättningar att utveckla sin undervisningskompetens har försäm- rats. Utredningen beskriver hur synen på lärarnas fortbildning för- ändrades under 1990-talet. Fokus kom då alltmer att ligga på de lokala behoven i skolorna och på verksamhetsutveckling snarare än lärarens undervisningskompetens. Fortbildningen blev mindre inriktad på lärarnas individuella behov av att exempelvis hålla sig uppdaterade i sina ämnen och mer fokuserad på lärarkollektivet och verksam- heten.261 Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skol- professioner är inne på liknande tankegångar när de drar slutsatsen att fortbildning med inriktning på undervisningsämnen och ämnes- didaktik under de senaste decennierna har fått stå tillbaka för verk- samhetsutveckling.262

Av Talis 2018 framgår att ungefär 9 av 10 av de tillfrågade svenska lärarna i grundskolans årskurser 7–9 och i gymnasieskolan anser att den kompetensutveckling som hade haft störst positiv inverkan på deras undervisning var sådan som byggde vidare på deras tidigare kun- skaper och som gav möjlighet att pröva eller använda nya idéer och kunskaper i undervisningen. Ungefär 8 av 10 framhöll att kompetens- utveckling som utmärktes av att den gav möjlighet till aktivt lärande och till kollegialt lärande hade haft störst positiv inverkan. Tyvärr var det också vissa av de tillfrågade lärarna som ansåg att den kompe- tensutveckling de fått inte hade haft någon effekt på undervisningen. Detta gällde för 1 av 4 av högstadielärarna och 1 av 5 av mellanstadie- lärarna.263

261 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

262 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers pro- fessionella utveckling.

263 Skolverket (2019): Talis 2018. En studie om lärares och rektorers arbete i grund- och gymnasie- skolan. Delrapport 1. Rapport 481.

587

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Även i en undersökning från Lärarnas Riksförbund bland lärare i grund- och gymnasieskolan samt komvux uppgav vissa av de till- frågade lärarna att den fortbildning de fått innebar liten eller ingen nytta vad gäller den egna undervisningen. Detta gällde för 46 procent av de kommunalt anställda lärarna och för 37 procent av lärarna med en arbetsgivare på det privata området. Sammanlagt svarade 55 pro- cent av lärarna att de inte fick den fortbildning de behövde. Andelen med den uppfattningen var större i kommunal än i privat sektor.264

Men det finns skolor och huvudmän som bedriver ett aktivt arbete med kompetensutveckling med syftet att den ska utveckla undervis- ningens kvalitet. I en kvalitetsgranskning undersökte Skolinspektionen det strategiska kompetensutvecklingsarbetet bland gymnasieskolor och verksamheter inom komvux som har genomfört sådana kompe- tensutvecklingsinsatser under de senaste två åren. Av rapporten fram- går att valet av kompetensutveckling bland de utvalda skolorna och verksamheterna i en majoritet av fallen baseras på behovet bland lärarna snarare än andra faktorer såsom befintligt kompetensutveck- lingsutbud. Det är också vanligt att rektorerna arbetar för att lärdom- arna från kompetensutvecklingen ska spridas inom lärarkollegiet.265

Ändå är det, enligt granskningen, en av tre huvudmän som be- höver utveckla sitt arbete för att det ska kunna sägas vara strategiskt. Framför allt handlar det om att ge stöd till rektorerna så att de kan arbeta strategiskt med lärarnas kompetensutveckling. Särskilt rektor- erna inom komvux behöver få mer stöd. Skolinspektionen konstate- rar att huvudmannen när det gäller komvux inte alltid bedriver ett strategiskt kompetensutvecklingsarbete utifrån skolformens behov. I stället får komvux ofta ”följa med” i det strategi- och utvecklings- arbete som sker för övriga skolformer.266

Komvux särskilda förutsättningar avspeglar sig inte i kompetensutvecklingsutbudet

Bristen på kompetensutveckling med relevans för lärares undervis- ning har under senare år särskilt uppmärksammats i relation till kom- vux. I den kvalitetsgranskning från Skolinspektionen som nämns ovan

264 Lärarnas Riksförbund (2021): Fortbildning satt på undantag. En undersökning om glappet mellan lärarnas behov och de bristande förutsättningarna.

265 Skolinspektionen (2022): Lärares kompetensutveckling. Skolor och huvudmäns strategiska arbete med kompetensutveckling inom gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning.

266 Ibid.

588

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

konstaterar myndigheten att behovet av kompetensutveckling hos lärare inom komvux generellt sett är stort och att ett strategiskt arbete därför är extra angeläget. Särskilt stora är behoven inom ämnesdidak- tik och kunskaper som är specifika för vuxnas lärande.267 I Kom- vuxutredningens uppdrag ingick bland annat att kartlägga de behov av kompetens, utöver den som ges i lärarutbildningen, som lärare kan ha för att kunna undervisa inom komvux och i vilken utsträckning detta behov tillgodoses. Utredningen konstaterar att det finns ett oupp- fyllt kompetensbehov inom komvux. Också KLIVA-utredningen, som bland annat hade i uppdrag att utreda hur kvaliteten inom sfi kan öka, drar slutsatsen att det finns mycket stora behov av kompe- tensutveckling.268

Ett problem som båda utredningarna lyfter är att lärare inom komvux till stor del är hänvisade till kompetensutveckling som är generell för alla lärare i skolväsendet. Detta trots att förutsättning- arna för undervisning inom komvux på flera sätt skiljer sig från skol- former som riktar sig till barn och unga. Komvux särskilda förut- sättningar ger, enligt utredningarna, konsekvenser för undervisningen som borde avspegla sig i kompetensutvecklingsutbudet.269

Som framgår av kapitel 2 skiljer sig förutsättningarna bland annat i att elevgruppen inom komvux har en annan livssituation, andra för- utsättningar och andra mål med utbildningen än i exempelvis gymna- sieskolan. Men även delar av regelverket medför särskilda förutsätt- ningar för undervisningen. Bland annat finns inom komvux krav på att utbildningen ska anpassas så att den enskildas studier kan kombi- neras med andra studier och att utbildningen ska bedrivas kontinu- erligt hela året. Om då den tillgängliga ämnesdidaktiska kompetens- utvecklingen förutsätter att läraren undervisar en sammanhållen grupp under en termin eller ett läsår, är det inte säkert att den är relevant för lärare inom komvux. I stället utgör, enligt Komvuxutredningen, de didaktiska konsekvenserna av nya krav på komvux – främst ökad flex- ibilitet och individanpassning – grund för ett särskilt kompetens- behov inom komvux.270

267 Ibid.

268 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

269 Ibid.

270 Ibid.

589

Arbetsgivarskapet för skolans personal

SOU 2022:53

Komvuxutredningen lämnade bland annat förslag om att de natio- nella skolutvecklingsprogrammen skulle utökas så att de även om- fattar komvux, vilket regeringen därefter har beslutat. Skolverket har också till sin lärportal tagit fram flera kompetensutvecklingsmoduler som specifikt riktar sig till lärare inom komvux. Exempelvis finns två moduler om matematikundervisning med digitala verktyg, utformade för den grundläggande respektive den gymnasiala nivån inom kom- vux. Andra exempel är modulerna Sfi – heterogenitet och delaktighet samt Stödstrukturer för undervisning på komvux.271

Komvuxutredningen föreslog också att programmen skulle kom- pletteras med ett program specifikt inriktat mot komvux, vilket KLIVA i sitt betänkande ställde sig bakom. Detta förslag har inte genomförts.272

Otillräcklig kunskapsbildning om komvux och vuxnas lärande bidrar till ett ouppfyllt kompetensbehov

Komvuxutredningen menar att det ouppfyllda kompetensbehovet inom komvux skapas av en kedja av orsaker. Länkar i orsakskedjan är bland annat brist på forskning om generell vuxendidaktik, avsaknad av lärarutbildning med inriktning mot att undervisa vuxna och ett otillräckligt kompetensutvecklingsutbud med relevans för lärare inom komvux.273

Både Komvuxutredningen och KLIVA-utredningen resonerar om att den begränsade tillgången på relevant kompetensutveckling för lärare inom komvux blir ännu mer problematisk om man ser till att det saknas lärarutbildning med inriktning mot vuxnas lärande. Ut- redningarna tar ställning för att vuxnas lärande är ett område som borde vara mer synligt inom lärarutbildningarna, och att lärosätena borde erbjuda sådana profileringar.274

Komvuxutredningens och KLIVA-utredningens slutsatser bekräftas av såväl Universitetskanslersämbetet (UKÄ) som forskaren Andreas Fejes. De har i varsin studie kommit fram till att lärarutbildningarna inte i tillräcklig utsträckning förbereder blivande lärare för att under-

271 Skolverket (2022): Lärportalen. Alla moduler. https://larportalen.skolverket.se/#/moduler/alla/alla/alla (hämtad 2022-09-02).

272 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

273 Ibid.

274 Ibid.

590

SOU 2022:53

Arbetsgivarskapet för skolans personal

visa inom komvux. Den övergripande bilden är att vuxnas lärande är ett eftersatt område särskilt på ämneslärarutbildningen, men också på yrkeslärarutbildningen. För att åtgärda detta föreslår UKÄ, bland flera andra förslag, att det inom de framtida professionsprogrammen ska finnas möjlighet att fortbilda sig inom olika inriktningar, bland annat för att undervisa inom komvux.275

Enligt Fejes är en sannolik förklaring till att lärarutbildningarna inte i tillräckligt hög grad förbereder för undervisning inom komvux den begränsade kunskapen och kompetensen gällande vuxenutbild- ning.276 Även Komvuxutredningen och KLIVA-utredningen pekar på att kunskapsbildningen i form av forskning och beprövad erfarenhet när det gäller komvux är otillräcklig. Denna brist medför i sin tur att det saknas kunskap att underbygga lärarutbildning och kompetens- utveckling som är relevant för vuxenundervisning med. Båda utred- ningarna föreslår satsningar på stärkt forskning om komvux och vux- nas lärande.277

Också regeringen har uppmärksammat vikten av forskning om vuxenutbildning och vuxnas lärande för att vuxenutbildningen ska kunna hålla hög kvalitet. I forskningspropositionen 2020 kan man läsa följande uttalande:

I ljuset av de omfattande statliga satsningarna på vuxenutbildning de senaste åren inom bl.a. kunskapslyftet, behövs mer forskning så att kva- litet och evidens kan säkerställas och utvecklas framgent också inom vuxenutbildningen.278

275 Fejes, Andreas (2019): Redo för komvux? Hur förbereder ämneslärarprogrammen och yrkes- lärarprogrammen studenter för arbete i kommunal vuxenutbildning? Studier av vuxenutbildning och folkbildning, Nr 10. Linköpings universitet. UKÄ (2021): Hur förbereder lärarutbildningarna för arbete i den kommunala vuxenutbildningen? Redovisning av ett regeringsuppdrag.

276 Fejes, Andreas (2019): Redo för komvux? Hur förbereder ämneslärarprogrammen och yrkes- lärarprogrammen studenter för arbete i kommunal vuxenutbildning? Studier av vuxenutbildning och folkbildning, Nr.10. Linköpings universitet.

277 SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. SOU 2020:66 Samverkande krafter – för stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk.

278 Prop. 2020/21:60 Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige.

591

8 Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Staten styr skolväsendet via sina skolmyndigheter. Nuvarande skol- myndigheter har sammantaget ansvar för många uppgifter, som ibland kan överlappa varandra. Organisationen ser olika ut i de olika myn- digheterna, utifrån att de har olika uppdrag. Vid ett eventuellt förstat- ligande av skolan behöver den befintliga myndighetsstrukturen ses över, om staten ska driva de offentliga skolorna eller ta ett större ansvar för styrningen av skolsystemet.

I detta kapitel beskriver utredningen dagens skolmyndigheter: deras uppgifter, organisation och styrning. Vad gäller kostnader för skolmyndigheterna, liksom andra kostnader för skolväsendet, behand- las de i kapitel 6.

8.1 Myndighetsstrukturen för skolväsendet

I detta avsnitt beskriver utredningen kort den nuvarande skolmyndig- hetsstrukturen och hur den har förändrats över tid.

8.1.1 Det finns fem skolmyndigheter i dag

men myndighetsstrukturen har sett olika ut

I dag finns det fem skolmyndigheter för skolväsendet: Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskol- styrelsen och Skolforskningsinstitutet. Några av myndigheterna in- hyser så kallade särskilda organ, till exempel Lärarnas ansvarsnämnd samt Barn- och elevombudet, som ibland uppfattas som självständiga myndigheter men inte är det. När det gäller Skolväsendets överklag- andenämnd är den däremot en egen myndighet.

593

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Myndighetsstrukturen har förändrats över tid och olika uppgifter har flyttats mellan myndigheter. Genom historien har det funnits andra myndigheter som bland annat har haft ansvar för folkskolan, läroverket, yrkesutbildningen och den kommunala vuxenutbildningen (komvux). Av tabell 8.1 framgår när olika skolmyndigheter tillkom och avvecklades, vilka skolformer de omfattade, deras uppgifter samt på vilken nivå de verkade. I bilaga 3 finns en utförligare beskrivning av hur skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning har förändrats över tid.

594

Tabell 8.1		En historisk sammanställning av vilka skolmyndigheter som har funnits
		Från folkskolans införande och fram till i dag
	Myndighet		Tillkomst		Avveckling	Skolformer	Uppgifter	Nivå
	Folkskoleinspektionen		1861		1914	Folkskolan	Inspektion en gång per år	Nationell
	Folkskoleöverstyrelsen		1914		1920	Folkskolan	Ledning, tillsyn, utveckling och utvärdering	Nationell
	Läroverksöverstyrelsen		1904		1920	Läroverket	Huvudmannaansvar för det statliga läroverket	Nationell
	Skolöverstyrelsen		1920		1991	Alla skolformer (utom yrkes-	Brett uppdrag, regelstyrning	Nationell
						utbildning 1944–1964)
	Länsskolnämnderna		1958		1991	Alla skolformer (visst ansvar för	Lokal skolutveckling, interkommunal samverkan,	Regional
						specialskolan, från 1967/68	lokal tillsyn, tillsättning av lärare och skolledare
						tillsyn över sameskolan)
	Kungliga överstyrelsen för		1944		1964	Yrkesutbildning		Nationell
	yrkesutbildning (KÖY)
	Varje specialskola var en		Slutet av 1930-talet		2000	Specialskolan		Regional
	egen myndighet
	Statens skolor för vuxna		1956	(Norrköping) och	2001	Komvux	Två riksrekryterande statliga skolor för vuxna,
			1962	(Härnösand)			komplement till komvux i form av distansutbildning
	Sameskolstyrelsen		1980			Sameskolan		Nationell
	Skolverket		1991		2003	Alla skolformer	Normering, uppföljning, utvärdering	Nationell och regional
	Skolverket		2003		2008	Alla skolformer	Normering, uppföljning, utvärdering	Nationell och regional
							Mer granskning, ej utvecklingsstöd
	Skolverket		2008			Alla skolformer	Normering, uppföljning, utvärdering, handläggning	Nationell och regional
							Ej inspektion, initialt huvudsakligen nationellt	(den regionala organisa-
595							utvecklingsstöd, därefter alltmer operativ roll med	tionen är under upp-
							alltmer uppsökande och riktat stöd från 2015	byggnad 2022–2024)

2022:53 SOU

styrning och organisation uppgifter, Skolmyndigheternas

596

Skolmyndigheternas

Myndighet

Tillkomst

Avveckling

Skolformer

Uppgifter

Nivå

Statens institut för

1991

2000

Alla skolformer (för elever

Specialpedagogiskt stöd

Nationell och regional

uppgifter,

handikappfrågor (SIH)

med funktionsnedsättning)

Specialpedagogiska institutet

2000

2008

Alla skolformer

Specialpedagogiskt stöd

Nationell och regional

(SIT)

(specialpedagogik)

Specialskolemyndigheten

2000

2008

Specialskolan

Huvudman för specialskolan

Nationell och regional

organisation

(SPM)

Statens skolor för vuxna (SSV)

2001

2002

Komvux

Komplement till komvux i form av distansutbildning

Nationellt centrum för

2002

2008

Komvux

Stöd i användning av distansmetoder och

Nationell och regional

flexibelt lärande (CFL)

komplement till komvux i form av distansutbildning

och

Myndigheten för

2003

2008

Alla skolformer

Utvecklingsstöd

Nationell och regional

styrning

skolutveckling

Skolinspektionen

2008

Alla skolformer

Tillsyn, kvalitetsgranskning, tillståndsprövning

Nationell och regional

Specialpedagogiska

2008

Alla skolformer (special-

Specialpedagogiskt stöd och huvudman för

Nationell och regional

skolmyndigheten

pedagogik), specialskolan

specialskolan

Skolforskningsinstitutet

2015

Alla skolformer

Praktiknära forskning

Nationell

2022:53 SOU

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

8.2 Skolmyndigheternas uppgifter

I detta avsnitt beskriver utredningen skolmyndigheternas nuvarande uppgifter. Vi redogör för vilken eller vilka myndigheter som ansvarar för en viss uppgift samt för eventuella överlappningar som finns mellan myndigheterna.

8.2.1 Skolmyndigheterna har sammantaget ansvar för många uppgifter

Sammantaget har de nuvarande skolmyndigheterna – Skolverket, Skol- inspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Skolforskningsinstitutet – huvudsakligen ansvar för följande upp- gifter:

• styrdokument och nationella prov

• tillsyn, kvalitetsgranskning och prövning av ärenden om godkän- nande av enskilda huvudmän

• stöd till skolutveckling: fortbildnings- och kompetensutvecklings- insatser samt riktade utvecklingsinsatser

• specialpedagogiskt stöd

• visst ansvar för läromedel för elever med funktionsnedsättning

• uppföljning, utvärdering och statistik

• statliga stöd och bidrag

• lärarlegitimation

• huvudmannaskapet för specialskolan respektive sameskolan

• forskningsrelaterade frågor.

Ansvaret för vissa av dessa uppgifter ligger helt och hållet på en av skolmyndigheterna, medan ansvaret för andra uppgifter är delat mellan två eller flera av myndigheterna. Det delade ansvaret kan ibland leda till överlappningar, vilket beskrivs i avsnitten nedan.

Utöver ovanstående mer specifika uppgifter finns det i skolmyn- digheternas instruktioner generella skrivningar om att bland annat främja likvärdighet, god kvalitet och en trygg miljö samt bidra till

597

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och förbätt- rade kunskapsresultat för elever. Skolverket har också den övergri- pande uppgiften att vara förvaltningsmyndighet för skolväsendet. Med det kommer ett ansvar att följa utvecklingen inom skolväsendet, kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder samt utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov.

8.2.2 Skolverket utvecklar styrdokument och nationella prov

Skolverket är den myndighet som ansvarar för att utveckla styrdoku- ment och nationella prov.

Skolverket utformar styrdokument

Inom området styrdokument ska Skolverket bedöma om det finns be- hov av att utveckla läroplaner och andra styrdokument som reger- ingen beslutar om. Vid behov ska myndigheten föreslå sådana änd- ringar. Myndigheten får också regelbundet uppdrag från regeringen att utarbeta förslag till nya styrdokument eller ändringar i de som finns. Skolverket ska också utforma och kontinuerligt utveckla de styr- dokument som myndigheten själv beslutar om.1

Uppgiften att kontinuerligt utveckla styrdokument infördes i Skol- verkets instruktion efter en bedömning som gjordes av Skolkommis- sionen. Kommissionen angav att Skolverket borde ges förutsättningar att arbeta långsiktigt och kontinuerligt med uppföljning och juster- ing av läroplaner och kursplaner. Denna bedömning byggde i sin tur på att Skolverket hade föreslagit regeringen att myndigheten skulle ges förutsättningar för ett sådant arbete.2

Skolverket tar fram nationella prov

Inom området prov ska Skolverket ansvara för och kontinuerligt ut- veckla nationella prov samt analysera resultaten av proven.3 Myndig- heten ska också kontinuerligt bedöma behovet av och utveckla be-

1 5 § förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

2 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

3 5 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

598

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

dömningsstöd och kartläggningsmaterial samt anpassa dessa utifrån olika elevgruppers behov och förutsättningar.4

8.2.3 Skolinspektionen utför tillsyn och kvalitetsgranskning

Skolinspektionen är den myndighet som i dag ansvarar för tillsyn och kvalitetsgranskning.

Tillsyn

Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet,

särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet

Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildnings- former och annan pedagogisk verksamhet, enligt skollagen.5 Den till- syn som Skolinspektionen genomför gäller både kommunal och en- skild verksamhet med undantag för enskilda förskolor samt enskilda fritidshem som anordnas fristående från en skolenhet med förskole- klass, grundskola eller grundsärskola. Dessa inspekteras av den kom- mun där utbildningen finns.6 När det gäller komvux har Skolinspektio- nen också tillsyn över enskilda utbildningsanordnare med betygsrätt, det vill säga med tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt ut- färda betyg och intyg.7

Tillsyn används för att kontrollera att lagar och andra föreskrifter uppfylls

Med tillsyn menas en självständig granskning för att kontrollera om en verksamhet uppfyller lagar och andra föreskrifter. I tillsynen in- går att fatta beslut om vilka åtgärder som kan behövas för att huvud- mannen ska kunna rätta till fel som har upptäckts vid granskningen.8 Inom ramen för tillsynen ska Skolinspektionen också lämna råd och vägledning.9

4 6 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

5 26 kap. 3 § skollagen (2010:800).

6 26 kap. 4 § skollagen.

7 6 kap. 25 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

8 26 kap. 2 § skollagen.

9 26 kap. 9 § skollagen.

599

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

De råd och den vägledning Skolinspektionen lämnar inom tillsynen är mer begränsade än det stöd Skolverket och Specialpedagogiska skol- myndigheten ger till skolväsendet (se avsnitt 8.2.5). Regeringen har också uttryckt sin mening i frågan och angett att det i allmänhet inte är lämpligt att en tillsynsmyndighet uppträder som konsult och ger råd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika ärenden. Det kan, enligt regeringen, uppstå svårigheter om tillsynsmyndigheten tidi- gare lämnat mycket precisa råd i ärenden som sedan blir föremål för tillsyn. Men tillsynsmyndigheten måste självklart, menar regeringen, kunna lämna upplysningar om vad som utgör gällande rätt.10

Skolinspektionen kan ingripa mot huvudmän som inte fullgör sina skyldigheter

Vid en tillsyn kan Skolinspektionen ingripa mot huvudmän som inte fullgör sina skyldigheter och uppfyller de krav som gäller för verk- samheten. Oftast får huvudmannen ett föreläggande om att genom- föra nödvändiga åtgärder för att avhjälpa påtalade brister.11 Om det handlar om allvarliga missförhållanden kan Skolinspektionen åter- kalla godkännandet för en enskild huvudman.12 För offentliga verk- samheter kan Skolinspektionen vid allvarliga missförhållanden för- bjuda huvudmannen att driva verksamheten vidare13 eller besluta om statliga åtgärder för rättelse.14 Ett tillfälligt verksamhetsförbud kan också ges om det finns allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa.15 Se vidare avsnitt 4.1.5.

Skolinspektionen utövar olika typer av tillsyn

Skolinspektionens tillsyn är uppbyggd av regelbunden tillsyn, riktad tillsyn, tillsyn utifrån individärenden, tematisk tillsyn och etablerings- kontroll.16

10 Skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.

11 26 kap. 10 § skollagen.

12 26 kap. 13–14 § skollagen.

13 26 kap. 16 a–d §§ skollagen.

14 26 kap. 17 § skollagen.

15 26 kap. 18 § skollagen.

16 Skolinspektionen (2022): Inspektionsformer. www.skolinspektionen.se/inspektion/inspektionsformer/ (hämtad 2022-07-01).

600

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

• De skolor och huvudmän som uppvisar störst risksignaler blir ut- valda för regelbunden tillsyn. De väljs ut med hjälp av en risk- och väsentlighetsanalys. I den analyseras bland annat ekonomiska ris- ker, elevernas kunskapsresultat, resultaten från de årliga skolenkäter som Skolinspektionen genomför bland elever, pedagogisk perso- nal och vårdnadshavare, tidigare inspektioner samt uppgifter om missförhållanden. Fristående skolor och enskilda huvudmän får inom ramen för regelbunden tillsyn en tillsyn under första verk- samhetsåret (se vidare avsnitt 4.1.5).17

Under 2020 fattade Skolinspektionen 211 beslut inom ramen för regelbunden tillsyn, 120 som avsåg huvudmän och 91 som gällde skolenheter. Av dessa 211 beslut rörde 58 enskilda huvudmän eller fristående skolor, och 21 tillsyn under första verksamhetsåret.18 År 2021 tog Skolinspektionen endast 33 beslut inom den regel- bundna tillsynen och alla gällde tillsyn under första verksamhets- året. Denna begränsning berodde på covid-19.19 Redan under 2020 begränsades antalet beslut av pandemin. Som jämförelse kan näm- nas att Skolinspektionen 2019, ett mer vanligt år, fattade totalt 381 beslut inom ramen för regelbunden tillsyn.20

• Riktad tillsyn kan initieras när det finns missförhållanden på grupp- eller skolnivå. Denna tillsyn genomförs vanligen inom ett eller ett par områden på en specifik skola eller hos en huvudman. Inom den riktade tillsynen finns inte några på förhand bestämda bedöm- ningsområden utan dessa avgörs från fall till fall. Riktad tillsyn kan också initieras utifrån Skolinspektionens risk- och väsentlig- hetsanalys.21

Skolinspektionen fattade 325 beslut inom riktad tillsyn under 2021. Detta var en stor ökning jämfört med 2020, då 147 beslut togs, men låg i nivå med 2019. Ökningen mellan 2020 och 2021 kan, enligt Skolinspektionen, till stor del förklaras av att många beslut hade fattats i ärenden som initierats genom myndighetens risk- och väsentlighetsanalys. De brister som noterades i den rik- tade tillsynen handlade oftast om extra anpassningar och särskilt

17 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

18 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618.

19 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

20 Skolinspektionen: Årsredovisning 2019. Dnr 2019:10074.

21 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

601

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

stöd samt trygghet, studiero och åtgärder mot kränkande be- handling.22

• Inom tillsyn utifrån individärenden utreder Skolinspektionen skol- situationen för en enskild elev. Det kan till exempel gälla att en elev inte får det stöd eleven har rätt till eller utsätts för kränkande behandling. Skolinspektionen utreder dock inte alla uppgifter utan bara fall där det är befogat med statlig tillsyn.23

Under 2021 fattade Skolinspektionen och Barn- och elev- ombudet totalt 4 210 beslut inom ramen för tillsyn utifrån individ- ärenden. Det är en minskning med 33 procent jämfört med 2020. Mellan åren 2019 och 2020 minskade även antalet beslut.24 En förklaring till denna trend är att Skolinspektionen har arbetat för att ansvaret att möta enskilda elever i första hand ska hanteras lokalt.25 Sedan den 1 augusti 2022 finns en bestämmelse i skol- lagen som anger att Skolinspektionen endast ska utreda klagomål om huvudmannen först har fått möjlighet att se till att nödvän- diga åtgärder vidtas, något som tydliggör att klagomålshanteringen

i första hand ska skötas lokalt.26

Skolinspektionen införde hösten 2021 en så kallad samlad sig- nalhantering. Det innebär att när myndigheten får in en uppgift om missförhållanden så görs en samlad bedömning av om en till- syn ska inledas och i så fall på vilket sätt och i vilken form. Syftet är att tillsynen ska bidra till förbättringar för så många elever som möjligt.27

• En tematisk tillsyn innebär ofta att Skolinspektionen har sam- manställt en riskbild av ett utvalt område som blir föremål för tillsyn. Riskbilden utgår från myndighetens samlade erfarenheter av tillsyn och kvalitetsgranskning samt från forskning och andra utredningar. Denna tillsyn resulterar både i huvudmanna- eller verk- samhetsbeslut och i en övergripande rapport.28

22 Ibid.

23 Ibid.

24 Ibid.

25 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618.

26 26 kap. 3 a § skollagen.

27 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

28 Ibid.

602

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

År 2021 publicerade Skolinspektionen en tematisk tillsyn och

35 beslut fattades på skolenhetsnivå.29 Under 2020 publicerades två tematiska tillsyner och 41 beslut fattades på huvudmannanivå, 35 avsåg en offentlig huvudman och 6 en enskild huvudman.30

• En etableringskontroll görs innan en huvudman startar en fristå- ende skolenhet eller utökar sin befintliga verksamhet (se vidare avsnitt 4.1.5).31

Inför skolstarten höstterminen 2021 genomförde Skolinspek- tionen 91 etableringskontroller, av vilka 40 rörde nyetableringar. Resterande kontroller (51) gällde utökningar av befintlig verksam- het. Fler etableringskontroller gjordes jämfört med 2019 och 2020. Alla 91 skolor fick starta eftersom de brister Skolinspektionen upp- märksammat hade rättats till innan skolstart.32

Även IVO utövar tillsyn över delar av utbildningen

Det finns andra myndigheter än Skolinspektionen som utövar tillsyn över delar av utbildningen. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) genomför bland annat tillsyn av elevhemsboenden vid specialskolan,33 elevhälsan34 och verksamheten vid de institutioner som ligger under Statens institutionsstyrelse.35

Kvalitetsgranskning

Skolinspektionen granskar kvaliteten inom skolväsendet

Skolinspektionen ska utöver tillsyn genomföra så kallad statlig kvali- tetsgranskning.36 Medan tillsynen handlar om regelefterlevnad hand- lar kvalitetsgranskningen om att bedöma verksamhetens kvalitet. Skol- inspektionen utformar kriterier för de olika kvalitetsgranskningarna och det är mot dessa som kvaliteten bedöms. I kvalitetsgranskningen

29 Ibid.

30 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618.

31 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

32 Ibid.

33 26 kap. 5 § skollagen.

34 7 kap. 1 och 3 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659).

35 Statens institutionsstyrelse (2020): Tillsyn. www.stat-inst.se/om-sis/tillsyn/ (hämtad 2022-07-01).

36 26 kap. 19–20 §§ skollagen.

603

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

fördjupas bilden av ett område och Skolinspektionen bedömer ofta fler aspekter än i tillsynen. Dessutom är återkopplingen till huvud- mannen mer nyanserad i kvalitetsgranskningen än i tillsynen. I kvalitets- granskningen beskrivs såväl styrkor som utvecklingsområden utför- ligt. I tillsynen konstateras däremot brister.37

Motsvarande bestämmelser som finns i skollagen för ingripande vid tillsynen finns inte för kvalitetsgranskningen.

Kvalitetsgranskningen består av regelbunden respektive tematisk kvalitetsgranskning

Den kvalitetsgranskning som Skolinspektionen utför består av regel- bunden kvalitetsgranskning och tematisk kvalitetsgranskning.38

• I regelbunden kvalitetsgranskning tittar Skolinspektionen på fyra områden som är särskilt viktiga för skolutveckling: rektors ledar- skap, undervisning, trygghet och studiero samt bedömning och be- tygssättning. Inom varje område bedömer myndigheten hur väl skolan och huvudmannen uppnår de kvalitetskriterier som satts upp. Om verksamheten inte bedöms uppfylla kriterierna i hög ut- sträckning får den ett eller flera utvecklingsområden med rekom- mendationer för att höja kvaliteten inom området.39

Under 2021 fattade Skolinspektionen 77 beslut inom regel- bunden kvalitetsgranskning. Det kan jämföras med 192 beslut 2020 och 324 beslut 2019. Minskningen berodde på att Skolinspektionen inte genomförde skolbesök med anledning av covid-19. Samtliga beslut som fattades 2021 avsåg huvudmän.40

• Skolinspektionens tematiska kvalitetsgranskningar utförs i syfte att granska verksamhetens kvalitet inom ett avgränsat område. Dessa granskningar utgår från skolans författningar samt från forskning och beprövad erfarenhet. De inriktas mot att undersöka i vilken utsträckning olika kvalitetskriterier uppfylls. Skolinspektionen bedömer verksamheten på några, oftast slumpvis utvalda, enheter

37 Skolinspektionen: Årsrapport 2019. Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande.

38 Skolinspektionen (2022): Inspektionsformer. www.skolinspektionen.se/inspektion/inspektionsformer/ (hämtad 2022-07-01).

39 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

40 Ibid.

604

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

och visar på styrkor och svagheter. Den sammanfattande bilden och myndighetens analys sammanställs i en granskningsrapport.41 Sammanlagt publicerade Skolinspektionen 11 tematiska kvali- tetsgranskningar under 2021. Det var lika många som 2020. I van- liga fall genomförs granskningarna genom verksamhetsbesök men

2021 gjordes i stället digitala intervjuer på grund av pandemin.42

Skolinspektionen har ställt om mot en mer situationsanpassad granskning

Under senare år har Skolinspektionen gjort en omställning mot en mer situationsanpassad granskning. Kvalitetsgranskningen har ut- ökats. Samtidigt har myndigheten utökat omfattningen av riktad till- syn i syfte att i större uträckning kunna agera snabbt utifrån signaler om allvarliga brister. Denna utveckling har sammantaget inneburit att Skolinspektionen styrt om resurser från regelbunden tillsyn till regelbunden kvalitetsgranskning och riktad tillsyn.43

Skolinspektionen prövar ärenden om godkännande av enskilda huvudmän

Utöver tillsyn och kvalitetsgranskning prövar Skolinspektionen ären- den om godkännande av enskilda huvudmän. Enskilda får efter ansö- kan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola44 och fritidshem.45 Skolinspektionen handlägger sådana ärenden med två undantag: en- skilda förskolor samt enskilda fritidshem som anordnas fristående från en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I båda fallen är det i stället den kommun där utbildningen ska be- drivas som handlägger ansökan.46 Som tidigare nämnts är det också kommunen som har tillsyn över dessa enskilda verksamheter.47

41 Ibid.

42 Ibid.

43 Skolinspektionen: Årsredovisning 2020. Dnr 2020:8618.

44 Den 2 juli 2023 byter grundsärskolan namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan byter namn till anpassad gymnasieskola.

45 2 kap. 5 § skollagen.

46 2 kap. 7 § skollagen.

47 26 kap. 4 § skollagen.

605

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

I 2021 års ansökningsomgång inkom 200 ansökningar om nyeta- blering av en fristående skola och utökning vid en befintlig fristående skola till Skolinspektionen. Av dessa godkändes 121 ansökningar. Antalet ansökningar minskade med 2 jämfört med 2020 och 30 jäm- fört med 2019.48

Skolinspektionen beslutar också om tillstånd för enskilda utbild- ningsanordnare inom komvux att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg.49 Som tidigare nämnts utövar Skolinspektio- nen även tillsyn över dessa anordnare.

8.2.4 Både Skolverket och Skolinspektionen har normerande uppgifter

Statskontoret gjorde 2015 en myndighetsanalys av Skolverket.50 År 2017 genomförde Statskontoret en motsvarande analys av Skol- inspektionen.51

I analyserna pekar Statskontoret på överlappningar vad gäller det normerande arbetet. Skolverket har det formella ansvaret för normer- ingsarbetet eftersom myndigheten utformar styrdokument och infor- merar skolor om regelverket. Skolinspektionen kan också i praktiken bli normerande enligt Statskontoret. I och med att Skolinspektionen utövar tillsyn utifrån styrdokumenten och ger råd till granskade verksamheter blir även detta en normerande uppgift.

8.2.5 Skolmyndigheterna ger stöd till skolväsendet

När det gäller stöd till huvudmän och skolor ska Skolverket ge stöd till skolutveckling och Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ge specialpedagogiskt stöd.

48 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

49 6 kap. 1, 19 och 20 §§ förordningen om vuxenutbildning.

50 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16.

51 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3.

606

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Skolverket ska ge stöd till skolutveckling

Skolverket ska stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbild- ningsverksamhet. Dessutom ska myndigheten bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verk- samheten för ökad måluppfyllelse. Detta gör Skolverket genom att

• svara för nationellt prioriterade fortbildnings-, kompetensutvecklings- och stödinsatser inom ramen för nationella skolutvecklingsprogram

• sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning

• svara för riktade utvecklingsinsatser inom prioriterade områden.52

Nationella skolutvecklingsprogram

Nationella skolutvecklingsprogram var initialt ett regeringsuppdrag till Skolverket.53 Detta övergick senare till myndighetens instruktion.54 Genom skolutvecklingsprogrammen ville regeringen förtydliga och förenkla de statliga utvecklingsinsatserna. Skolverket gavs i uppdrag att samla och samordna olika insatser samt informera om hur de kunde användas. Redan pågående satsningar, som Läslyftet, Matematik- lyftet och Lärarlyftet, ansåg regeringen kunde infogas i skolutveck- lingsprogrammen. I uppdraget till Skolverket ingick också att följa upp och utvärdera programmen.55

Det finns åtta skolutvecklingsprogram:

• bedömning och betyg

• digitalisering

• elevhälsa och barns omsorg

• kunskaper och värden

• nyanlända och flerspråkiga barns och elevers lärande

• skola och arbetsliv samt vidare studier

• styrning och ledning

• systematiskt kvalitetsarbete.56

52 7 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

53 Regeringen (2015): Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram. 2015-07-09. U2013/02553/S. U2013/01285/S. U2015/00941/S. U2015/00299/S. U2015/03844/S.

54 7 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

55 Regeringen (2015): Uppdrag om nationella skolutvecklingsprogram. 2015-07-09. U2013/02553/S. U2013/01285/S. U2015/00941/S. U2015/00299/S. U2015/03844/S.

56 Skolverket (2022): Nationella skolutvecklingsprogram. www.skolverket.se/skolutveckling/nationella-skolutvecklingsprogram (hämtad 2022-07-01).

607

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Enligt Skolverket är planen att under hösten 2022 slå ihop program- men elevhälsa och barns omsorg samt kunskaper och värden så att det i fortsättningen kommer att finnas sju program.

Skolverket redovisade 2018 en utvärdering av skolutvecklings- programmen (se kapitel 7 för resultaten av utvärderingen). Utifrån denna konstaterade Skolverket bland annat att myndigheten behö- ver se över dels vilka insatser som erbjuds för att på bästa sätt stödja målgrupperna, dels hur insatserna kan paketeras inom programmen. En annan slutsats som Skolverket drog var att myndigheten bättre kan stödja målgrupperna i att välja insatser. Ofta saknar både lärare och rektorer tid och resurser för att kunna delta i Skolverkets satsningar.57

Riktade utvecklingsinsatser

Riktade utvecklingsinsatser sker inom ramen för uppdragen om sam- verkan för bästa skola, insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska samt skolans digitalisering.

• År 2015 fick Skolverket ett uppdrag om samverkan för bästa skola.58 Därefter gavs ett tilläggsuppdrag 201759 och från novem- ber 2019 gäller nuvarande uppdrag med årlig redovisning till reger- ingen.60 Samverkan för bästa skola innebär att Skolverket väljer ut och erbjuder stöd till huvudmän vars skolor har låga kunskaps- resultat och som bedöms ha svåra förutsättningar att förbättra elev- ernas resultat på egen hand samt förskolor med svåra förutsättningar. Uppdraget är att genom riktade insatser stärka förskolan, skolan och huvudmannen i arbetet med att planera, följa upp och utveckla utbildningen efter deras specifika mål och behov. Samverkan på- går under tre år.61

Sedan starten 2015 och fram till och med 2021 har Skolverket samverkat med 105 huvudmän inom samverkan för bästa skola. Det har varit 413 skolenheter och 124 förskoleenheter som tagit

57 Skolverket (2018): Redovisning av uppdrag om utvärdering av de nationella skolutvecklings- programmen. 2018-04-13. Dnr 2017:00251.

58 Regeringen (2015): Uppdrag om samverkan för bästa skola. 2015-06-04. U2015/3357/S.

59 U2017/00301/S.

60 U2019/01553/S (delvis). U2019/03786/S.

61 Skolverket (2022): Samverkan för bästa skola. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och- organisera-skolan/samverkan-for-basta-skola (hämtad 2022-07-01).

608

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

del av stödet.62 Skolinspektionen lämnar underlag till Skolverket om vilka huvudmän och skolenheter som bör prioriteras till sam- verkan för bästa skola.63

• Skolverket erbjuder riktade insatser till huvudmän för att stärka utbildningens kvalitet för barn som är nya i det svenska språket och elever som är nyanlända eller har ett annat modersmål än svenska. Samarbetet pågår i tre år, liksom för samverkan för bästa skola.64 Också detta uppdrag gavs 201565 och har reviderats två gånger sedan dess.66 Nu gällande uppdrag är från november 2019 och ska redo- visas årligen.67

Sedan starten 2016 har Skolverket samverkat med 139 huvud- män inom de riktade insatserna för elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska.68 Här görs urvalet utifrån huvud- mannens socioekonomiska faktorer, andelen barn och elever med annat modersmål än svenska samt andelen nyanlända barn och elever.69

• Sedan 2020 erbjuder Skolverket riktade insatser för skolans digi- talisering. Här ges stöd till huvudmän, verksamheter och skolor inom de skolformer som genomför nationella prov. Stödet riktas till dem som har stora utvecklingsbehov inom digitalisering. Målet är att kunna möta läroplanernas skrivningar om digital kompe- tens och kunna genomföra digitala nationella prov när sådana in- förs. Insatsen pågår under sex månader.70

62 Skolverket (2022): Redovisning av uppdrag om Samverkan för bästa skola. 2022-04-06. Dnr 2022:24.

63 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

64 Skolverket (2022): Riktade insatser för nyanlända och flerspråkiga barn och elevers utbildning. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organisera-skolan/nyanlandas- utbildning/riktade-insatser-for-nyanlanda-och-flersprakiga-barn-och-elevers-utbildning (hämtad 2022-07-01).

65 Regeringen (2015): Uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska. 2015-06-04. U2015/3356/S.

66 U2017/00300/S. U2018/00404/S.

67 U2019/01553/S (delvis). U2019/03787/S.

68 Skolverket (2022): Regeringsredovisning Uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbild- ningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska . 2022-04-13. Dnr 2022:512.

69 Skolverket (2022): Riktade insatser för nyanlända och flerspråkiga barn och elevers utbildning. www.skolverket.se/skolutveckling/leda-och-organisera-skolan/nyanlandas- utbildning/riktade-insatser-for-nyanlanda-och-flersprakiga-barn-och-elevers-utbildning (hämtad 2022-07-01).

70 Skolverket: Riktade insatser för skolans digitalisering.

www.skolverket.se/om-oss/var-verksamhet/skolverkets-prioriterade- omraden/digitalisering/riktade-insatser-for-skolans-digitalisering (hämtad 2022-07-01).

609

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Andra insatser

Utöver ovan nämnda stöd har Skolverket fler stödjande uppdrag. Som exempel kan nämnas att myndigheten ska bidra till att alla som är verksamma som lärare och förskollärare har goda förutsättningar att utföra sitt arbete samt ska stödja huvudmännen i deras arbete med att hantera lärarförsörjningen.71 Skolverket fick också i augusti 2022 ett uppdrag att kontinuerligt utarbeta regionala planeringsunderlag till stöd för huvudmännens planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning.72 De första planeringsunderlagen ska finnas tillgängliga senast den 31 oktober 2023.73 Dessutom ansvarar Skol- verket för den obligatoriska statliga befattningsutbildningen för rekto- rer, det så kallade Rektorsprogrammet.74

Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ge specialpedagogiskt stöd

I specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ska Specialpedagogiska skolmyndigheten ge råd och stöd till huvudmän.75 Myndigheten ska

• anordna och medverka i kompetensutveckling

• bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverksamhet

• sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning som är relevant för det specialpedagogiska området.76

Det specialpedagogiska stödet innefattar också verksamheten vid Specialpedagogiska skolmyndighetens resurscenter. Här erbjuder myn- digheten specialpedagogisk utredning för barn och ungdomar som

• är dövblinda

• är synskadade

• är döva eller hörselskadade och som även har en utvecklingsstörning77

• har en grav språkstörning.78

71 11 och 12 a §§ förordningen med instruktion för Statens skolverk.

72 6 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

73 Regeringen (2022): Uppdrag om regionala planeringsunderlag. 2022-08-25. U2022/01595. U2022/02828.

74 8 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

75 2 § förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

76 3 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

77 Den 2 juli 2023 ersätts uttrycket utvecklingsstörning av intellektuell funktionsnedsättning.

78 5 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

610

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

I stödet ingår också ett ansvar för läromedel till personer med funktionsnedsättning

Specialpedagogiska skolmyndigheten ska främja och informera om till- gången till läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktions- nedsättning. Dessutom får myndigheten utveckla, anpassa, framställa och distribuera sådana läromedel i den utsträckning dessa behov inte kan tillgodoses på den kommersiella läromedelsmarknaden.79

8.2.6 Det finns överlappningar i det stöd som ges i dag

Både Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ge stöd till skolväsendet. Här finns alltså vissa överlappningar i myndigheter- nas uppgifter.

2017 års skolmyndighetsutredning ville att olika typer av stöd skulle samordnas

2017 års skolmyndighetsutredning ansåg att olika typer av stöd skulle samordnas i en och samma myndighet. Enligt utredningen hade de intentioner som framfördes inför den senaste myndighetsombild- ningen 2008 inte fullföljts. Syftet då var att stödet till skolutveckling skulle hållas på nationell nivå med fokus på implementering av nya reformer, viss kompetensutveckling och information. Men stödet har alltmer utvecklats mot riktat stöd till den lokala nivån. Tillsynen i sin tur närmar sig ett stödjande uppdrag, enligt skolmyndighets- utredningen.80

När det gäller specialpedagogiskt stöd menade 2017 års skolmyn- dighetsutredning att det skulle samordnas med övrigt stöd. Så ser det ut i många andra länder som utredningen studerade. Om det special- pedagogiska stödet låg kvar i en separat myndighet såg skolmyndig- hetsutredningen en risk att det inte kommer alla elever som behöver det till del.81

79 6 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

80 SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

81 Ibid.

611

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Bristen på samordning och systematiskt samarbete ledde, enligt 2017 års skolmyndighetsutredning, till att resurserna ur ett nationellt perspektiv inte användes effektivt och att myndigheterna inte fungerade tillräckligt ändamålsenligt gentemot huvudmän och deras verksamheter.82

Statskontoret har sett ett behov av att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras

Statskontoret lyfte i sin myndighetsanalys av Skolverket 2015 fram att det fanns otydligheter i myndighetsstrukturen, framför allt vad gäller frågor om skolutveckling. Statens stöd till skolutveckling har vuxit fram successivt enligt Statskontoret. Det består av flera myn- digheter, lärosäten och andra organisationer vars arbete inte alltid sam- ordnas. Därför menade Statskontoret att det finns behov av att se över hur statens stöd till skolutveckling kan organiseras.83

Kvalitetsdialoger är tänkta att samordna vissa stödinsatser

I september 2021 fick Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedago- giska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet ett uppdrag om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. I uppdraget ingår bland annat att Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten ge- mensamt ska erbjuda återkommande kvalitetsdialoger med såväl kom- munala som enskilda huvudmän. Dialogerna inleddes under 2022.84

Regeringen ser kvalitetsdialogerna som en viktig del i ett system där staten förstärker sitt ansvar för skolan. Enligt uppdraget är dialo- gernas syfte att

• bidra till ökad kvalitet och likvärdighet

• underlätta huvudmännens arbete med planering, analys, uppfölj- ning och utveckling av sin verksamhet samt att identifiera utveck- lingsområden hos huvudmännen

82 SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

83 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16.

84 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

612

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

• stärka huvudmännens systematiska kvalitetsarbete och därmed bidra till en undervisning av hög kvalitet som i förlängningen kan leda till höjda kunskapsresultat

• göra det möjligt att följa utvecklingen i skolväsendet i förhållande till nationella mål och därigenom få en tydligare nationell bild av läget i skolväsendet.85

Utifrån de behov av utveckling som identifieras i kvalitetsdialogerna ska huvudmännen erbjudas stöd. För att undvika överlappningar gent- emot andra former av stöd som redan ges av Skolverket och Special- pedagogiska skolmyndigheten anges i uppdraget att kvalitetsdialogerna bör utgöra stommen i myndigheternas uppsökande verksamhet. Vissa stödinsatser bör därför samordnas och kanaliseras genom dialogerna.86

Parallellt med kvalitetsdialogerna som Skolverket och Special- pedagogiska skolmyndigheten genomför ska också Skolinspektionen utöva tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen poängterar i upp- draget att de tre myndigheterna behöver följa och utvärdera hur kvalitetsdialogerna förhåller sig till tillsyn och kvalitetsgranskning. Dessutom behöver myndigheterna säkerställa att de sänder samstäm- miga signaler till huvudmännen.87

8.2.7 I nuvarande skolmyndighetsstruktur är tillsyn och stöd åtskilda

I den nuvarande svenska skolmyndighetsstrukturen är tillsyn och stöd i princip åtskilda. Som tidigare nämnts ska Skolinspektionen inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning, men gör det i begränsad omfattning. I övrigt ges stöd av Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten. I ett internationellt perspektiv är det ovanligt att skilja på uppgifter som avser inspektion och stöd till förbättrings- åtgärder.88

85 Ibid.

86 Ibid.

87 Ibid.

88 SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

613

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

2017 års skolmyndighetsutredning ansåg att granskande och stödjande uppgifter skulle hänga ihop

2017 års skolmyndighetsutredning ansåg att granskande och stödjande uppgifter skulle hänga ihop i en och samma myndighet. Utredningen menade att nuvarande uppdelning mellan dessa uppgifter har prövats under ungefär tio år, men utan önskvärda resultat. Enligt utredningen upplever huvudmän och skolpersonal att det är bra med tillsyn, men de saknar mer omfattande råd, vägledning och stöd i samband med att brister uppmärksammas.89

Statskontoret konstaterar att det finns gränsdragningsproblem mellan Skolverket och Skolinspektionen

I sin myndighetsanalys av Skolinspektionen 2017 kunde Statskontoret konstatera att det finns överlappningar mellan Skolinspektionens och Skolverkets uppdrag. Enligt analysen efterlyser både huvudmän och skolpersonal mer återkoppling och stöd för utveckling från Skol- inspektionen. Det finns en kritik från målgrupperna att Skolinspek- tionen fokuserar för mycket på regelefterlevnad och dokumentation, något som också leder till en betydande administrativ börda för huvudmännen och skolorna. Statskontoret menar dock att uppdraget som tillsynsmyndighet medför begränsningar och att en utveckling mot en alltmer stödjande och rådgivande roll för Skolinspektionen skulle riskera ytterligare gränsdragningsproblem mellan myndigheterna.90

8.2.8 Skolverket följer upp och utvärderar skolväsendet

På nationell nivå är det Skolverket som är den skolmyndighet som an- svarar för uppföljning och utvärdering av skolväsendet.91 Uppfölj- ningen och utvärderingen ska öka kunskapen om skolväsendets ut- veckling i förhållande till de nationella målen.92

89 Ibid.

90 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3.

91 26 kap. 24 § skollagen.

92 2 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

614

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Skolverket är statistikansvarig myndighet för skolväsendet

Skolverket är statistikansvarig myndighet för skolväsendet. Det inne- bär att myndigheten ansvarar för den officiella statistiken inom för- skola, skola och vuxenutbildning. Officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Enskilda, kommuner, regioner och kommunalförbund är skyldiga att lämna uppgifter för den offi- ciella statistiken.93

Skolverket ansvarar för Sveriges deltagande i internationella studier

En annan uppgift för Skolverket inom ramen för uppföljning, utvär- dering och statistik är att ansvara för Sveriges deltagande i inter- nationella studier.94 Genom dessa studier ges en bild av hur svenska elevers resultat och kunskaper utvecklas över tid samt av hur Sverige står sig i relation till andra länder. Några internationella studier som Sverige ingår i är Pisa, Talis och Timss.95

8.2.9 I dag saknar Sverige en nationell kunskapsutvärdering och har en svag tradition av att utvärdera skolreformer

När det gäller trendmätningar av elevers kunskapsutveckling över tid saknar Sverige nationella verktyg för det. De nationella proven har inte detta syfte. I stället får det svenska skolsystemet förlita sig på de internationella studierna för att följa elevernas kunskapsutveckling. De internationella studierna går dock inte att bryta ner på huvud- manna- eller skolnivå. Att Sverige saknar en nationell kunskapsutvär- dering har berörts i olika sammanhang och förslag har lämnats om att införa ett svenskt system för trendmätning över tid.96

93 Lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

94 4 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

95 Skolverket: Internationella studier.

www.skolverket.se/skolutveckling/forskning-och-utvarderingar/internationella-jamforande- studier-pa-utbildningsomradet (hämtad 2022-07-01).

96 Se t.ex. OECD (2011): OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education. Sweden. SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. Gustafsson, Jan-Eric, Cliffordson, Christina & Erickson, Gudrun (2014): Likvärdig kunskapsbedömning i och av den svenska skolan – problem och möjligheter. SNS förlag. SOU 2016:25 Likvärdigt, rätts- säkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning.

615

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Även när det gäller reformutvärderingar inom skolans område har Sverige en svag tradition (se vidare kapitel 9).97

8.2.10 Skolmyndigheterna hanterar statliga stöd och bidrag

Både Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten hanterar statliga stöd och bidrag. Det finns dessutom andra myndigheter som betalar ut statsbidrag till skolan. Här finns alltså vissa överlappningar i myndigheternas uppgifter.

Skolverket fördelar statsbidrag av olika karaktär

Skolverket ska administrera statliga stöd och bidrag samt följa upp och utvärdera dessa.98

Genom statsbidragen får regeringen möjlighet att styra, utveckla och stimulera en viss verksamhet inom skolsektorn. De riktade stats- bidrag som Skolverket fördelar är därför i huvudsak öronmärkta för vissa specifika ändamål. De riktar sig till kommunala huvudmän, en- skilda huvudmän, statliga huvudmän samt organisationer med anknyt- ning till skola och utbildning. Vanligtvis ansöker huvudmannen eller organisationen om ett bidrag och redovisar vid ett senare tillfälle hur bidraget har använts.99

De statsbidrag som Skolverket hanterar är av varierande storlek och karaktär. Under 2021 hanterade myndigheten 84 bidrag. De till- gängliga medlen låg på drygt 25 miljarder kronor och av dessa beta- lades närmare 24 miljarder kronor ut. Jämfört med 2019 och 2020 har tillgängliga medel för statsbidrag ökat samtidigt som antalet stats- bidrag har minskat eller legat på i princip samma nivå. Detta indike- rar en utveckling mot större men färre statsbidrag. Det ligger, enligt Skolverket, i linje med det arbete som myndigheten tillsammans med Regeringskansliet bedrivit de senaste åren i syfte att komma till rätta med den problematik kring statsbidragshanteringen som flera huvud- män ger uttryck för. Statsbidragen är många, administrationen för

97 SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

98 13 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

99 Skolverket (2022): Om statsbidrag för skolan. www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/fragor-och-svar/om-statsbidrag-for-skolan (hämtad 2022-07-01).

616

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

skolhuvudmännen är betungande och det är svårt att planera och genomföra insatserna på ett ändamålsenligt sätt.100

Det finns flera olika bidrag som kan sökas via

Specialpedagogiska skolmyndigheten

Liksom Skolverket ska Specialpedagogiska skolmyndigheten admi- nistrera statliga stöd och bidrag samt följa upp och utvärdera dessa.101 Det finns flera olika sorters bidrag som kan sökas via Specialpeda-

gogiska skolmyndigheten:

• Privatpersoner kan söka bidrag för olika aktiviteter, bland annat studier.

• Förskolor och skolor kan ansöka om bidrag för utvecklingsprojekt och skolor även för regionala utbildningsinsatser.

• Kommuner som anordnar särskild undervisning på sjukhus kan ansöka om bidrag för sin verksamhet.

• Huvudmän för riksgymnasier med så kallad rh-anpassad utbild- ning102 kan söka bidrag för omvårdnadsinsatser.

• Utbildningsanordnare kan söka bidrag för att erbjuda teckenspråks- utbildning för föräldrar.

• Förlag kan ansöka om bidrag för att producera läromedel för elever med funktionsnedsättning.103

Under 2021 fick Specialpedagogiska skolmyndigheten in 924 ansök- ningar om statsbidrag. De sökta medlen låg på ungefär 731 miljoner kro- nor. Sammanlagt betalade myndigheten ut cirka 435 miljoner kronor.104

100 Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2021.

101 12 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

102Rh-anpassad utbildning är en anpassad utbildning för elever med rörelsehinder, se 15 kap.

35–40 §§ skollagen.

103 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Bidrag. www.spsm.se/stod/bidrag/

(hämtad 2022-07-01).

104 Specialpedagogiska skolmyndigheten: Årsredovisning 2021.

617

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

8.2.11 Skolverket utfärdar lärarlegitimation och behörigheter

Det är Skolverkets uppgift att besluta om legitimation. Det görs efter ansökan från en lärare eller förskollärare som har behörighets- givande examen.105 År 2021 beslutade Skolverket om legitimation för 11 452 lärare och förskollärare. Det är ett lägre antal än 2020 men jämförbart med antalet för 2019. Minskningen jämfört med 2020 be- ror främst på att antalet nya ansökningar är lägre än tidigare år.106

Skolverket beslutar också om utökad behörighet. Under 2021 be- slutades 3 910 sådana ärenden.

Skolverkets kostnader för arbetet med lärarlegitimation och be- hörigheter var 52,9 miljoner kronor 2021. Verksamhetskostnaderna består framför allt av lönekostnader för de medarbetare som hand- lägger lärarlegitimation. Styckkostnaden per beslutat ärende var 3 444 kronor och en handläggare fattade i snitt 19 beslut per vecka.107

8.2.12 Skolmyndigheterna fungerar som huvudmän

Specialpedagogiska skolmyndigheten fungerar som huvudman för specialskolan. Sameskolstyrelsen är huvudman för sameskolan.

Specialskolan

Staten är huvudman för specialskolan108 och utbildningen ska anord- nas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.109

Specialskolan ska ge barn och ungdomar en utbildning som är an- passad till varje elevs förutsättningar och som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grundskolan. Målgruppen för specialskolan är elever som

• är dövblinda

• är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning

• är döva eller hörselskadade

• har en grav språkstörning.110

105 2 kap. 16 § skollagen.

106 Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2021.

107 Ibid.

108 2 kap. 4 § skollagen.

109 12 kap. 26 § skollagen.

110 12 kap. 2 § och 7 kap. 6 § skollagen.

618

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

I specialskolan finns tio årskurser, som indelas i ett fyraårigt låg- stadium, ett treårigt mellanstadium och ett treårigt högstadium.111

Specialskolan har både skolenheter för elever från hela landet (riks- skolor) och skolenheter med regionala upptagningsområden (region- skolor).112

Sameskolan

Staten är huvudman för sameskolan113 och utbildningen ska anord- nas av Sameskolstyrelsen.114

Sameskolan ska ge en utbildning med samisk inriktning som i övrigt motsvarar utbildningen i årskurserna 1–6 i grundskolan.115 Det finns sameskolor i Gällivare (Váhtjer), Jokkmokk (Jåhkåmåhkke), Karesuando (Gárasavvon), Kiruna (Giron) och Tärnaby (Dearna).116

Integrerad samisk undervisning

En huvudman för grundskolan får anordna integrerad samisk undervis- ning efter avtal med Sameskolstyrelsen. Med integrerad samisk under- visning avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den som anordnas som modersmålsundervisning.117

8.2.13 Skolmyndigheterna har visst ansvar för forskningsrelaterade frågor

Flera skolmyndigheter har ansvar för forskningsrelaterade frågor. Här har skolmyndigheterna själva sett en risk för överlappningar. Sedan 2021 finns därför ett formaliserat nätverk mellan Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skol- forskningsinstitutet med ett tydligt uppdrag. Syftet med nätverket är

111 12 kap. 3 § skollagen.

112 8 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

113 2 kap. 4 § skollagen.

114 13 kap. 24 § skollagen.

115 13 kap. 2 § skollagen.

116 Skolverket (2022): Sameskola. https://utbildningsguiden.skolverket.se/grundskolan/om- grundskoleutbildning/sameskola (hämtad 2022-07-01).

117 10 kap. 7 a § skollagen.

619

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

att öka samordningen mellan myndigheterna så att målgrupperna ska möta ett mer enhetligt budskap och mer sammanhållet stöd.118

Som tidigare nämnts har Skolverket i uppgift att sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning. Specialpedagogiska skol- myndigheten ska sammanställa och sprida kunskap om resultat av forskning som är relevant för det specialpedagogiska området. Skol- forskningsinstitutets uppdrag beskrivs nedan.

Skolforskningsinstitutet ska möjliggöra undervisning som stödjer sig på vetenskapligt underbyggda metoder och arbetssätt

Skolforskningsinstitutet ska bidra till att de verksamma inom skol- väsendet ges goda förutsättningar att planera, genomföra och utvär- dera undervisningen med stöd av vetenskapligt underbyggda meto- der och arbetssätt. Det här gör Skolforskningsinstitutet genom att

• validera forskningsresultat utifrån kvalitet och relevans

• genomföra systematiska översikter och andra forskningssamman- ställningar samt presentera resultaten på ett sätt som är använd- bart för de verksamma inom skolväsendet

• sprida forskningsresultaten och göra dem tillgängliga för de verk- samma inom skolväsendet

• identifiera områden inom skolväsendet där relevant praktiknära forskning saknas

• utlysa medel för praktiknära forskning inom områden där sådan forskning saknas

• fördela medel till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet.119

118 Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforsknings- institutet (2021): Uppdragsbeskrivning för myndighetsövergripande nätverk för närmare samarbete inom frågor om forskningsspridning och forskningsanvändning. Uppdrag 2021-01-26.

119 1 § förordningen (2014:1578) med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

620

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Både Skolforskningsinstitutet och Vetenskapsrådet fördelar medel till utbildningsvetenskaplig forskning

Vad gäller utlysning och fördelning av medel är det inte bara Skol- forskningsinstitutet som har denna uppgift. Även Vetenskapsrådet fördelar medel till forskning inom det utbildningsvetenskapliga om- rådet.

Vetenskapsrådet menar att rådet självt och Skolforskningsinsti- tutet är de enda finansiärer som med någon rejäl substans bidrar till extern finansiering av utbildningsvetenskaplig forskning. Vetenskaps- rådet har i uppdrag att stödja forskning av högsta vetenskapliga kvalitet i allmänhet. Skolforskningsinstitutet fördelar forskningspengar till praktiknära forskning av högsta vetenskapliga kvalitet. På så vis är roll- fördelningen relativt klar, enligt Vetenskapsrådet.120

8.3 Skolmyndigheternas organisation

I detta avsnitt beskriver utredningen skolmyndigheternas nuvarande organisation. Vi ger en bild av hur myndigheterna har delat upp sin verksamhet på nationell och eventuell regional nivå. Vi redogör också för förslag som har lämnats om att öka den statliga närvaron genom att förstärka skolmyndigheternas regionala organisation, och som har lett fram till att Skolverket har börjat inrätta nya kontor ute i landet. Dessutom beskriver vi hur många medarbetare myndigheterna har och hur antalet anställda har förändrats över tid. Avslutningsvis i avsnit- tet anger vi de särskilda organ som finns hos respektive myndighet.

8.3.1 Alla skolmyndigheter verkar på nationell nivå och några regionalt

Som det ser ut i dag verkar alla skolmyndigheterna på nationell nivå. Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten har också en regional organisation. Skolverket kommer att etablera regionala kontor under 2022–2024.

120 Vetenskapsrådet (2021): Finansiering av utbildningsvetenskaplig forskning.

621

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

8.3.2 Förslag har lämnats om att öka den statliga närvaron på regional nivå

Det har i flera sammanhang lämnats förslag om att öka den statliga närvaron genom att förstärka skolmyndigheternas regionala organi- sation. Främst gäller förslagen det stöd till skolutveckling som Skol- verket ger i dag.

Skolkommissionen

Skolkommissionen gjorde i sitt delbetänkande bedömningen att staten borde överväga att stärka sin regionala närvaro genom att inrätta regionala kontor inom en skolmyndighet som kunde möta och stödja huvudmännen.121

2017 års skolmyndighetsutredning

2017 års skolmyndighetsutredning föreslog en regional organisation för den nya skolmyndighet som var en hopslagning av Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten.122

Den nya myndigheten föreslogs få ett huvudkontor i Stockholm och tio regionkontor. Regionindelningen motsvarade ibland ett, men oftast flera sammanslagna län. Enligt skolmyndighetsutredningen riske- rade en ren länsindelning att bli sårbar eftersom vissa kontor skulle vara för små. Inte heller fick regionerna vara för stora, varför utredningen förkastade de sex samverkansregioner som finns för hälso- och sjukvårds- sektorn.123 De tio regionkontor som utredningen föreslog skulle bli olika stora, men det var tänkt att kompenseras av en varierad bemanning.124

Utredningen om en mer likvärdig skola

Utredningen om en mer likvärdig skola gjorde bedömningen att Skol- verket borde etablera en regional närvaro. Därigenom skulle myndig- heten säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i

121 SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet.

122 SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

123 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80).

124 SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

622

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

varje region och kunna fungera rådgivande och stödjande. Syftet var, enligt utredningen, att bidra till en ökad likvärdighet och höjd under- visningskvalitet.125

I sin regionala organisation ansåg utredningen att Skolverket skulle stödja huvudmännen i deras resultatuppföljning, ansvara för att pla- nera och genomföra vissa kompetensutvecklingsinsatser i samarbete med huvudmän, universitet och högskolor samt bedöma behovet av att nya skolenheter etableras i regionen.126

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola

Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gym- nasieskola menade att en förstärkning av skolmyndigheternas regio- nala närvaro skulle kunna bidra till att stödja och stärka en regional infrastruktur för samverkan om planering, dimensionering och er- bjudande av gymnasial utbildning.127

Jämlikhetskommissionen

Jämlikhetskommissionen pekade på att ett starkare statligt ansvar förutsätter en myndighet med en regional organisation som länk mellan den centrala nivån och den lokala skolmiljön. Rekommenda- tionen från kommissionen var att detta organisatoriskt skulle komma till uttryck genom en regionalisering av Skolverket.128

125 SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.

126 Ibid.

127 SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

128 SOU 2020:46 En gemensam angelägenhet.

623

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Uppdrag till Skolverket att inrätta regionala kontor

En del av uppdraget till skolmyndigheterna om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet handlar om att Skolverket ska inrätta regio- nala kontor. Därigenom får myndigheten en större spridning och närvaro i landet och kan arbeta nära huvudmännen.129

Enligt uppdraget bör de regionala kontoren genomföra kvalitets- dialoger med huvudmännen inom sitt geografiska område. Genom de regionala kontoren ska Skolverket också skapa forum och erbjuda erfarenhetsutbyte mellan huvudmän och med andra aktörer. Vad gäller lokaliseringen av de nya kontoren ska Skolverket, enligt upp- draget, beakta såväl Specialpedagogiska skolmyndighetens som Skol- inspektionens nuvarande placeringsorter.130

Inrättandet av kontoren har påbörjats under 2022. Denna del av uppdraget ska sedan slutredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2023. Skolverkets redovisning ska bland annat innehålla verksam- hetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenser av den nya lokaliseringen.131

I februari 2022 presenterade Skolverket de tio orter som ska få kontor. Arbetet med att etablera kontoren pågår under 2022–2024.132

8.3.3 Så här är skolmyndigheterna organiserade i dag

Skolverkets organisation

I figur 8.1 illustreras Skolverkets nuvarande organisation.

129 Regeringen (2021): Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skol- myndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet. 2021-09-23. U2018/02652 (delvis). U2021/03837.

130 Ibid.

131 Ibid.

132 Skolverket (2022): Skolverket inrättar kontor på 10 orter. Pressmeddelande. 2022-02-24. www.skolverket.se/om-oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2022-02-24- skolverket-inrattar-kontor-pa-10-orter (hämtad 2022-02-25).

624

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Figur 8.1 Skolverkets organisation

Avdelningar och enheter

Källa: Skolverket.

Skolverkets verksamhet består av generaldirektörens stab (gd-stab) och sju avdelningar: verksamhetsstöd, verksamhetsutvecklingsstöd, kommunikation, analys, läroplaner, handläggning och skolutveckling.133

•Gd-staben ansvarar för att stödja generaldirektören i övergripande styrnings-, planerings-, uppföljnings- och utvecklingsfrågor.

133 Skolverket (2022): Organisation. www.skolverket.se/om-oss/organisation/organisation (hämtad 2022-08-15).

625

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

• Avdelningen verksamhetsstöd ansvarar för ekonomi, inköp, upp- handling, personalfrågor och internservice. Ett övergripande an- svar för skol- och verksjuridiska frågor inom Skolverket ingår också.

• Avdelningen verksamhetsutvecklingsstöd ansvarar för Skolverkets verksamhetsutveckling samt för projekt-, förvaltnings- och port- följstyrning. Inom avdelningen ligger också ansvaret för myndig- hetens it-utveckling och it-drift.

• Avdelningen skolutveckling ansvarar för de nationella skolutveck- lingsprogrammen, utvecklingsinsatser, riktade insatser och forsk- ningsspridning. I ansvaret ingår även att stödja utvecklingen av skolans organisation, ledarskap och harmonisering med arbets- marknaden.

• Avdelningen läroplaner ansvarar för utveckling av skolans styr- dokument. Dessutom ansvarar avdelningen för nationella prov, kunskapsbedömning och betygssättning.

• Avdelningen kommunikation ansvarar för Skolverkets externa och interna kommunikation samt för myndighetens digitala tjänster och gränssnitt. I avdelningens ansvar ingår också en upplysnings- tjänst och en presstjänst.

• Avdelningen analys har ett huvudansvar för Skolverkets analys- och utvärderingsarbete samt för att producera, hantera och publi- cera statistik för internt och externt bruk. Dessutom ansvarar avdelningen för Sveriges medverkan i internationella studier.

• Avdelningen handläggning ansvarar för handläggning av stats- bidrag och lärarlegitimationer.134

Antalet anställda på Skolverket och deras fördelning inom organisationen

Vid utgången av 2021 var det totala antalet anställda på Skolverket 838. Av dessa var 588 kvinnor och 250 män.135

I tabell 8.2 anges hur Skolverkets anställda fördelade sig på avdel- ningarna den 31 december 2021.

134 Skolverket (2022): Ledningsgrupp och insynsråd.

www.skolverket.se/om-oss/organisation/ledningsgrupp-och-insynsrad (hämtad 2022-08-15).

135 Skolverket: Skolverkets årsredovisning 2021. Uppgifter från Skolverket.

626

SOU 2022:53Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Tabell 8.2	Antal anställda på Skolverket
	Per avdelning den 31 december 2021
Avdelning		Antal anställda
Myndighetsledning		3
Internrevision		1
Generaldirektörens stab		11
Verksamhetsstöd		107
Verksamhetsutvecklingsstöd		77
Kommunikation		82
Analys		104
Läroplaner		137
Handläggning		122
Skolutveckling		194
Totalt		838

Källa: Uppgifter från Skolverket.

Skolinspektionens organisation

Av figur 8.2 framgår hur Skolinspektionen är organiserad i dag.

Figur 8.2 Skolinspektionens organisation

Huvudkontor, regioner och enheter

Generaldirektör

Regioner och enheterHuvudkontor och enheter

Region Norr		Region Söder		Generaldirektörens stab
Regionstab Norr		Regionstab Söder		Verksamhetsstöd och juridik
Umeå		Linköping		•	Rättsenheten
•	Enhet Norr 1	•	Enhet Söder 1	•	HR
•	Enhet Norr 2	•	Enhet Söder 2	•	Ekonomi och verksamhetsstyrning
•	Enhet Norr 8	•	Enhet Söder 9	•	IT-enheten
				• Kansliet för skolväsendets överklagandenämnd
Stockholm		Göteborg		Analys- och statistik
•	Enhet Norr 3	•	Enhet Söder 3
•	Enhet Norr 4	•	Enhet Söder 4	•	Analys
•	Enhet Norr 5	•	Enhet Söder 5	•	Statistik
•	Enhet Norr 6			•	Ekonomisk granskning
•	Enhet Norr 7	Lund		Kommunikationssekretariatet
•	Tillståndsprövning	•	Enhet Söder 6
		•	Enhet Söder 7	Barn- och elevombudet
		•	Enhet Söder 8
				Barn- och elevombudets kansli

Källa: Skolinspektionen.

627

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Skolinspektionens medarbetare finns i Göteborg, Linköping, Lund, Stockholm och Umeå. På myndighetens huvudkontor i Stockholm arbetar verksledningen tillsammans med centrala funktioner:

• generaldirektörens stab

• avdelningen för verksamhetsstöd och juridik

• analys- och statistikavdelningen

• kommunikationssekretariatet.136

Kärnverksamheten är indelad i två regioner. Kontoren i Stockholm och Umeå ingår i region Norr. Kontoren i Göteborg, Linköping och Lund ingår i region Söder. Enheterna i de båda regionerna arbetar med tillsyn och kvalitetsgranskning. Region Norr (Stockholm) har även ansvar för tillståndsprövning för fristående skolverksamhet.137

Antalet anställda på Skolinspektionen och deras fördelning inom organisationen

Den 31 december 2021 var det totalt 485 anställda på Skolinspek- tionen. Bland de 466 tillsvidareanställda var 77 procent kvinnor och 22 procent män.138

I tabell 8.3 anges hur antalet anställda fördelades inom huvud- kontoret, regionerna och kontoren den 31 december 2021.

136 Skolinspektionen (2022): Organisation. www.skolinspektionen.se/om-oss/uppdrag-och- verksamhet/organisation/ (hämtad 2022-07-01).

137 Ibid.

138 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

628

SOU 2022:53Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Tabell 8.3	Antal anställda på Skolinspektionen
	På huvudkontoret samt per region och kontor den 31 december 2021
Huvudkontor/region		Kontor	Antal anställda
Huvudkontor		Stockholm	158
Region Norr		Stockholm	108
		Umeå*	39
Region Söder		Göteborg	73
		Linköping**	36
		Lund	71
Totalt			485

*Under 2022 utökades kontoret i Umeå med cirka 15 medarbetare.

**Under 2022 utökades kontoret i Linköping med cirka 15 medarbetare.

Källa: Uppgifter från Skolinspektionen.

Specialpedagogiska skolmyndighetens organisation

I figur 8.3 ges en bild av Specialpedagogiska skolmyndighetens nuva- rande organisation.

629

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Figur 8.3 Specialpedagogiska skolmyndighetens organisation

Verksamhetsområden och enheter

Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten.

630

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Det finns fyra verksamhetsområden: specialskola, specialpedagogiskt stöd, kunskapsutveckling samt stöd och styrning.139

• Verksamhetsområdet specialskola ansvarar för driften av special- skolorna. Här ligger även ansvaret för att samordna områden som skolkök, vaktmästeri och löpande skoladministration. Inom verk- samhetsområdet ryms också ansvar för elevboenden och fjärr- undervisning av teckenspråk. Dessutom ingår ansvar för hälso- och sjukvårdspersonal som arbetar inom Specialpedagogiska skolmyn- digheten.140

• Inom verksamhetsområdet specialpedagogiskt stöd ryms ansvar för specialpedagogiska insatser, läromedel, statsbidrag och resurscenter. Det finns fyra resurscenter som ger nationellt specialpedagogiskt stöd. Inom verksamhetsområdet finns också elva rådgivnings- enheter som erbjuder rådgivning, information och kompetens- utveckling till förskolor och skolverksamheter. Enheterna är spridda i hela landet.141

• I verksamhetsområdet kunskapsutveckling ligger förutom kun- skapsutveckling ansvar för att sammanställa och sprida forskning inom det specialpedagogiska området samt att ta tillvara digitali- seringens möjligheter.142

• Verksamhetsområdet stöd och styrning ger stöd i myndighets- gemensamma verksamhetsfrågor som ekonomi, personal, it, rätts- frågor, kommunikation och samordning.143

139 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Organisation.

www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation (hämtad 2022-08-29).

140 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Specialskola. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/specialskola/ (hämtad 2022-08-29).

141 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Specialpedagogiskt stöd. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/specialpedagogiskt-stod/ (hämtad 2022-08-29).

142 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Kunskapsutveckling. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/kunskapsutveckling/

(hämtad 2022-08-29).

143 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Verksamhetsområde Stöd och styrning. www.spsm.se/om-oss/organisation-och-uppdrag/organisation/stabsavdelningen2/

(hämtad 2022-08-29).

631

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Specialpedagogiska skolmyndighetens verksamhet bedrivs på 20 plat- ser i landet. Huvudkontoret finns i Härnösand. Där finns även ett regionalt kontor och en regional specialskola. I Gävle, Göteborg, Halmstad, Jönköping, Kalmar, Linköping, Luleå, Malmö, Skellefteå, Skövde, Solna, Stockholm, Umeå, Västerås, Växjö, Örebro och Östersund finns också regionala kontor. Regionala specialskolor finns dessutom i Lund, Stockholm, Vänersborg och Örebro.144

Antalet anställda på Specialpedagogiska skolmyndigheten och deras fördelning inom organisationen

Vid utgången av 2021 hade Specialpedagogiska skolmyndigheten

1 273 anställda. Av dessa var 78 procent kvinnor och 22 procent män.145 Av tabell 8.4 framgår hur de anställda på Specialpedagogiska skol-

myndigheten fördelade sig på verksamhetsområdena den 31 decem- ber 2021.

Tabell 8.4 Antal anställda på Specialpedagogiska skolmyndigheten

Per verksamhetsområde den 31 december 2021

Verksamhetsområde	Antal anställda
Generaldirektörens sekretariat	5
Specialskola	741
Specialpedagogiskt stöd	373
Kunskapsutveckling	21
Stöd och styrning	133
Totalt	1 273

Källa: Uppgifter från Specialpedagogiska skolmyndigheten.

144 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2022): Kontakta oss. www.spsm.se/om-oss/kontakta-oss/ (hämtad 2022-08-29).

145 Specialpedagogiska skolmyndigheten: Årsredovisning 2021.

632

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Sameskolstyrelsens organisation

Av figur 8.4 framgår hur Sameskolstyrelsen är organiserad.

Figur 8.4 Sameskolstyrelsens organisation

Nämnden för Sameskolstyrelsen

Skolchef

	Biträdande
		skolchef
					Kansliet
Läromedel				Samisk
			integrering

Fjärr-	Gárasavvon	Giron	Váhtjer	Jåhkåmåhkke		Dearna
undervisning
	Förskola	Förskola	Förskola		Förskola	Förskola
	Skola	Skola	Skola		Skola	Skola

Källa: Sameskolstyrelsen: Årsredovisning 2021.

Antalet anställda på Sameskolstyrelsen och deras fördelning inom organisationen

Den 31 december 2021 hade Sameskolstyrelsen 100 anställda. Fördel- ningen var 19 i samisk förskola, 45 i sameskola samt 12 i förskoleklass och fritidshem. Övriga 24 anställda arbetade som rektorer eller i kök, med lokalvård eller hade stödfunktioner på Sameskolstyrelsens kansli.146 I stödfunktionerna på kansliet ingår personal som arbetar med fjärrundervisning i samiska och läromedelsproduktion. Vad gäller in- tegrerad samisk undervisning lämnar myndigheten bidrag till kom- munala huvudmän för det, och har alltså inte egen personal som be-

driver denna undervisning.147

146 Källa: Sameskolstyrelsen.

147 Sameskolstyrelsen: Årsredovisning 2021.

633

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Sameskolstyrelsens kansli är beläget i Jokkmokk och har åtta med- arbetare. Utöver skolchefen som leder kansliet finns en biträdande skolchef samt olika stödfunktioner inom bland annat ekonomi-, löne- och personalområdet. Det finns även en ledningsgrupp som består av skolchefen och rektorerna från respektive förskola och skola.148

Skolforskningsinstitutets organisation

I figur 8.5 illustreras Skolforskningsinstitutets organisation.

Figur 8.5 Skolforskningsinstitutets organisation

Källa: Skolforskningsinstitutet.

Skolforskningsinstitutets kärnverksamhet är indelad i forsknings- sammanställningar och forskningsfinansiering.

• Forskningssammanställningarna riktar sig i första hand till lärare, förskollärare och andra verksamma i skolan. Syftet är att bidra till att undervisningen i allt högre utsträckning ska bedrivas på veten- skaplig grund.149

148 Sameskolstyrelsen: Myndigheten. https://sameskolstyrelsen.se/myndigheten/ (hämtad 2022-07-01).

149 Skolforskningsinstitutet: Årsredovisning 2021.

634

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

• Vad gäller forskningsfinansiering ska Skolforskningsinstitutet för- dela bidrag för praktiknära skolforskning som i första hand ska bidra med kunskap om hur undervisningen kan utvecklas och förbättras för att främja barns och elevers utveckling och lärande. Utlysningar av medel sker en gång per år.150 Under 2021 genom- förde Skolforskningsinstitutet både en ordinarie utlysning och en extra utlysning riktad mot undervisning inom komvux.151

Antalet anställda på Skolforskningsinstitutet

Vid utgången av 2021 hade Skolforskningsinstitutet 16 medarbetare, 12 kvinnor och 4 män.152

8.3.4 Skolmyndigheternas organisation och den nuvarande myndighetsstrukturen upplevs inte som helt tydlig

Det finns vissa otydligheter i skolmyndigheternas organisation och den nuvarande skolmyndighetsstrukturen. Detta är något som också har uppmärksammats av huvudmännen.

2017 års skolmyndighetsutredning gjorde intervjuer med cirka

200 representanter för huvudmän och skolpersonal. De intervjuade angav i hög grad att de upplever den nuvarande organisationen och myndighetsstrukturen som rörig och svåröverskådlig. Inte heller vet huvudmän och skolpersonal alltid vart de ska vända sig i olika frågor som rör exempelvis stödmaterial, kompetensutvecklingsinsatser och olika rapporter. Utöver det framförde huvudmännen och företrä- darna för verksamheterna att de ibland fick olika svar på samma fråga från skolmyndigheterna. En majoritet av de intervjuade ville ha en gemensam ingång till myndigheterna.153

150 Skolforskningsinstitutet: Forskningsfinansiering. www.skolfi.se/forskningsfinansiering/ (hämtad 2022-07-01).

151 Skolforskningsinstitutet: Årsredovisning 2021.

152 Ibid.

153 SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola.

635

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

8.3.5 Antalet anställda på skolmyndigheterna har ökat över tid

Av tabell 8.5 framgår antalet anställda i respektive skolmyndighet. Dessutom framgår hur medarbetarna fördelar sig mellan den nationella och i förekommande fall regionala nivån samt inom specialskolan och sameskolan.

Tabell 8.5 Antalet anställda i de nuvarande skolmyndigheterna

Per den 31 december 2021

	Anställda	Årsarbetskrafter	Nationellt	Regionalt	Specialskola	Sameskola
Skolverket	838	741	838	–	–	–
Skolinspektionen	485	415	158	327	–	–
Specialpedagogiska	1 273	1 098	761	4562	741	–
skolmyndigheten
Sameskolstyrelsen	100	92	83	–	–	924
Skolforskningsinstitutet	16	14,5	16	–	–	–
Totalt	2 712	2 360,5	1 096	783	741	92

1 Avser personal på huvudkontoret. Även huvudkontoret har regionala arbetsuppgifter.

2 Avser personal på regionala kontor. Även de regionala kontoren har nationella arbetsuppgifter.

3 Avser personal på kansliet.

4 Avser personal i samisk förskola (19), sameskola (45), förskoleklass och fritidshem (12) samt rektorer och personal som arbetar i kök och med lokalvård (16).

Källa: Myndigheternas årsredovisningar och uppgifter från respektive skolmyndighet.

Under en tioårsperiod från 2010 till 2020 har det skett en ökning av antalet anställda på de tre största skolmyndigheterna. Tabell 8.6 visar hur många som var anställda på Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten 2010 jämfört med 2020.

Tabell 8.6 Jämförelse av antalet anställda i de tre största skolmyndigheterna

2010 jämfört med 2020

	2010	2020	Ökning (procent)
Skolverket	381	799	110 %
Skolinspektionen	363	456	26 %
Specialpedagogiska skolmyndigheten	1 156	1 238	7 %

Källa: Myndigheternas årsredovisningar.

636

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Som framgår av tabellen är ökningen klart störst på Skolverket som har mer än fördubblat antalet anställda. På Skolinspektionen har an- talet anställda ökat med 26 procent. Specialpedagogiska skolmyndig- heten har endast en liten ökning av antalet anställda – 7 procent.

Det här visar att staten har förstärkt sitt ansvar och att statliga insatser har ökat, framför allt inom Skolverkets område. Exempel på insatser som har prioriterats under senare år är nationell skolutveck- ling, kompetensutveckling till de verksamma i skolan, riktade stats- bidrag och utfärdande av lärarlegitimation. Denna utveckling mot en ökad statlig styrning av skolan beskrivs utförligare i bilaga 3.

8.3.6 Skolmyndigheterna har särskilda organ

Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet har så kallade särskilda organ i sin orga- nisation.

Hos Skolverket finns Lärarnas ansvarsnämnd, Rådet för dansarutbildning och Rådet för professioner i skolväsendet

Skolverket har tre särskilda organ: Lärarnas ansvarsnämnd, Rådet för dansarutbildning och Rådet för professioner i skolväsendet.

Lärarnas ansvarsnämnd

Lärarnas ansvarsnämnd är ett beslutsorgan,154 som efter anmälan av Skolinspektionen prövar frågor om lärares och förskollärares fortsatta rätt att inneha legitimation.155

Under 2021 fattade Skolinspektionen beslut i 117 ärenden som gällde lärares och förskollärares lämplighet och skicklighet. Av dessa avskrevs 35 därför att utredningen visade att läraren eller förskol- läraren saknade legitimation eller att ärendet gällde annan personal i verksamheten. Skolinspektionen utredde och avslutade 60 ärenden utan att göra någon anmälan till Lärarnas ansvarsnämnd. I 22 av ären- den gjorde Skolinspektionen en anmälan till nämnden.156

154 24 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

155 27 kap. 4 § skollagen.

156 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

637

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Rådet för dansarutbildning

Liksom Lärarnas ansvarsnämnd är Rådet för dansarutbildning ett beslutsorgan.157 Rådet ansvarar för antagnings- och urvalsprocessen till dansarutbildningen samt bidrar till uppföljning och utveckling av kvaliteten i utbildningen.158

Rådet för professioner i skolväsendet

Rådet för professioner i skolväsendet är till skillnad från de två andra organen rådgivande och inte beslutande. Det ska bistå Skolverket med att ta fram innehållet i en nationell struktur för kompetensutveck- ling för rektorer, lärare och förskollärare samt utreda frågor om ett meriteringssystem för legitimerade lärare och förskollärare.159

Skolinspektionen tillhandahåller ett kansli för Skolväsendets överklagandenämnd samt innefattar Barn- och elevombudet

Skolinspektionen upplåter lokaler och tillhandahåller ett kansli åt Skol- väsendets överklagandenämnd, men som tidigare nämnts är nämnden en egen myndighet. Inom Skolinspektionen finns dessutom Barn- och elevombudet.

Skolväsendets överklagandenämnd

Skolväsendets överklagandenämnd finns alltså i samma lokaler som Skolinspektionen. Vid Skolinspektionen finns ett kansli som utför administrativa och handläggande uppgifter åt nämnden.160 Upp- gifterna för nämnden är att pröva överklaganden av vissa beslut,161 bland annat om skolplikt, mottagande och placering av elever, inter- kommunal ersättning samt särskilt stöd och åtgärdsprogram.162

157 28 § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

158 Ibid.

159 32 a § förordningen med instruktion för Statens skolverk.

160 11 § förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.

161 27 kap. 1 § skollagen.

162 28 kap. skollagen.

638

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Överklagandenämnden fattade under 2021 beslut i 1 708 ärenden. De allra flesta ärendena rörde grundskolan och skolplaceringsbeslut.163

Barn- och elevombudet

Inom Skolinspektionen finns också Barn- och elevombudet, som ska ta tillvara barns och elevers rätt när det gäller att motverka kränkande behandling.164 Dessa uppgifter är kopplade till rätten att föra talan för ett barn eller en elev som medger det.165

Under 2021 fattade Barn- och elevombudet sammanlagt 1 004 be- slut. I 335 av dessa konstaterade Barn- och elevombudet att det fanns brister i huvudmannens arbete mot kränkande behandling.166

Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns Nämnden för mottagande i specialskolan och för rh-anpassad utbildning

Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns Nämnden för mot- tagande i specialskolan och för rh-anpassad utbildning. Nämnden är ett särskilt beslutsorgan,167 som prövar frågor om mottagande i special- skolan och antagning till rh-anpassad utbildning vid vissa gymnasie- skolor.168

Skolforskningsinstitutet har en skolforskningsnämnd och ett vetenskapligt råd

Hos Skolforskningsinstitutet finns två särskilda organ: Skolforsknings- nämnden och ett vetenskapligt råd.

163 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

16412–13 §§ förordningen med instruktion för Statens skolinspektion.

165 6 kap. 15 § skollagen.

166 Skolinspektionen: Årsredovisning 2021. Dnr 2022:248.

167 20 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.

168 Ibid.

639

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Skolforskningsnämnden

Skolforskningsnämnden är ett särskilt beslutsorgan som beslutar om vilka systematiska översikter som ska genomföras och om att utlysa medel för praktiknära forskning.169

Det vetenskapliga rådet

Det vetenskapliga rådet ska stödja Skolforskningsinstitutet i det vetenskapliga arbetet med systematiska översikter och besluta om fördelning av medel till praktiknära forskning.170

8.4 Styrningen av skolmyndigheterna

I detta avsnitt beskriver utredningen styrningen av myndigheter i all- mänhet och vilka myndighetstyper som finns. Vi anger också vilken myndighetstyp respektive skolmyndighet tillhör. Dessutom redogör vi för graden av detaljstyrning av skolmyndigheterna.

8.4.1 Myndigheter styrs av regeringen

Svenska myndigheter styrs generellt av myndighetsförordningen. Dessutom styr regeringen varje myndighet genom instruktioner, regleringsbrev och eventuella uppdrag i särskild ordning. Myndig- hetens ledning styr sedan i sin tur internt genom arbetsordning och verksamhetsplan.

I arbetsordningen beslutas de närmare föreskrifter som behövs för myndighetens organisation, arbetsfördelning mellan eventuell styrelse och myndighetschef, delegering av beslutanderätt inom myndigheten, handläggning av ärenden samt övriga former för verksamheten.171

En myndighetschef anställs av regeringen. Detsamma gäller om det finns en överdirektör. Annan personal anställs av myndigheten.172

169 5 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

170 6 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

171 4 § myndighetsförordningen (2007:515).

17223–24 §§ myndighetsförordningen.

640

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

8.4.2 Det finns tre olika ledningsformer för myndigheter

Enligt myndighetsförordningen finns det tre olika ledningsformer för myndigheter: enrådighetsmyndigheter som leds av en myndighets- chef, styrelsemyndigheter som leds av en styrelse och nämndmyndig- heter som leds av en nämnd.173

Enrådighetsmyndigheter

Enrådighetsmyndigheter leds av en myndighetschef och kan ha ett insynsråd om regeringen beslutat om det. Insynsråden ska utöva in- syn i verksamheten och ge myndighetschefen råd. Ledamöter till in- synsråden utses av regeringen.174

Styrelsemyndigheter

I styrelsemyndigheter är det regeringen som utser ledamöter till styr- elsen. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen, men inte vara ordför- ande. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen, sköter den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar samt svarar för myndighetens arbetsgivarpolitik.175

Nämndmyndigheter

Nämndmyndigheter liknar styrelsemyndigheter i det att regeringen utser ledamöter till nämnden. Däremot har en nämndmyndighet inte en myndighetschef, utan det är nämnden som kollektiv som utgör myndighetens ledning. En nämndmyndighet kan av praktiska skäl ha ett kansli och en chef, och chefen ska i så fall följa de direktiv och riktlinjer som nämnden beslutar.176

173 2 § myndighetsförordningen.

174 9 och 22 §§ myndighetsförordningen.

17510–13 och 22 §§ myndighetsförordningen.

17614–18 och 22 §§ myndighetsförordningen. Statskontoret (2014): Myndigheternas lednings- former – en kartläggning och analys. 2014:4.

641

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

Regeringen avgör ledningsformen för en myndighet

Regeringen väljer vilken ledningsform som bäst gagnar verksamheten i en myndighet. Detta anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt är utgångs- punkten för valet av ledningsform.

• Enrådighetsmyndigheter lämpar sig i regel väl för verksamhet som i hög grad är styrd av lag, verksamhet som i huvudsak är av rutin- ärende- och servicekaraktär, verksamhet av främjande karaktär eller en myndighet med ett litet finansiellt ansvar.

• Styrelsemyndigheter är en lämplig ledningsform för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora till- gångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksam- het samt verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner och landsting.

• Nämndmyndigheter är ofta myndigheter med väl avgränsade frågor och uppgifter reglerade i lag. Vissa nämnder har en domstols- liknande karaktär.177

Enligt Statskontoret är ledningsformen över lag inte någon framträ- dande fråga vid inrättandet av en ny myndighet. Det förekommer att ledningsformen över huvud taget inte diskuteras i den utredning eller proposition som har föregått bildandet av en ny myndighet, även om det finns exempel på myndigheter där ledningsformen blivit föremål för ett mer omfattande resonemang. Inte heller är det sär- skilt vanligt att ledningsformen förändras. Ett byte av ledningsform, i de fall det sker, kan ha olika orsaker vilket Statskontoret har pekat på. Möjliga orsaker är att myndigheten inte fungerar som önskat, att behovet av styrning och ledning förändrats eller att myndigheten själv tar initiativ till ett byte.178

177 Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

178 Statskontoret (2014): Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys. 2014:4.

642

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

8.4.3 Det finns totalt 343 myndigheter i Sverige

Den 1 januari 2022 fanns det sammanlagt 343 myndigheter under regeringen. Av dessa var 131 enrådighetsmyndigheter, 40 styrelse- myndigheter och 46 nämndmyndigheter. Ytterligare myndigheter är universitet och högskolor (31), AP-fonder (6), övriga (6),179 styrelser med begränsat ansvar (1)180 samt domstolar (82).181

8.4.4 Fyra av de fem nuvarande skolmyndigheterna är enrådighetsmyndigheter

Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet är enrådighetsmyndigheter. De leds av en myndighetschef.182 För Skolverket, Skolinspektionen och Special- pedagogiska skolmyndigheten benämns myndighetschefen general- direktör.183 Skolforskningsinstitutets myndighetschef benämns direk- tör.184 Det finns insynsråd på Skolverket, Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten, men inte på Skolforsknings- institutet som har två organ som beslutar i vissa frågor som ingår i myndighetens kärnuppdrag (se avsnitt 8.3.6).185

Statskontoret gjorde i sin myndighetsanalys av Skolverket 2015 bedömningen att ledningsformen för Skolverket kunde utvecklas. Enligt Statskontoret passar Skolverket bättre som en styrelsemyndig- het än en enrådighetsmyndighet. Det beror bland annat på att Skol- verket har en stor andel transfereringar, påverkar kommuner och fristående huvudmän i stor utsträckning samt bedriver en kunskaps- producerande verksamhet.186

179 Till övriga räknas Arbetsgivarverket, Lagrådet, Regeringskansliet, Styrelsen för samefonden, Svenska FAO-kommittén och Svenska ILO-kommittén.

180 Styrelser med begränsat ansvar avser Sametinget.

181 Statskontoret (2021): Statsförvaltningen i korthet. 2021-06-07. Dnr 2021/47-5.

182 22 § förordningen med instruktion för Statens skolverk, 9 § förordningen med instruktion för Statens skolinspektion, 18 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skol- myndigheten och 4 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

183 33 § förordningen med instruktion för Statens skolverk, 16 § förordningen med instruktion för Statens skolinspektion och 29 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skol- myndigheten.

184 7 § förordningen med instruktion för Skolforskningsinstitutet.

185 23 § förordningen med instruktion för Statens skolverk, 10 § förordningen med instruktion för Statens skolinspektion och 19 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skol- myndigheten.

186 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16.

643

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

SOU 2022:53

8.4.5 Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet

Till skillnad från de andra skolmyndigheterna är Sameskolstyrelsen en nämndmyndighet.187 Ledamöterna till nämnden utses av Sametinget.188

8.4.6 Regeringen styr skolmyndigheterna med olika grad av detaljstyrning

Regeringen styr skolmyndigheterna, liksom alla andra myndigheter, genom instruktioner, regleringsbrev och eventuella uppdrag i sär- skild ordning. Instruktionerna är uppbyggda på likartat sätt. Inne- hållsligt skiljer de sig åt i de delar som beskriver uppgifterna för respek- tive myndighet. Detta är inte konstigt eftersom skolmyndigheterna i dag har olika breda och omfattande uppgifter.

Vad gäller regleringsbreven och eventuella uppdrag i särskild ord- ning finns det skillnader mellan myndigheterna. I tabell 8.7 anges hur många uppdrag respektive myndighet hade i sitt regleringsbrev och i särskild ordning 2021.189

Tabell 8.7	Uppdrag i regleringsbrev och särskild ordning
	För de fem skolmyndigheterna 2021
		Antal uppdrag	Antal uppdrag	Totalt antal
		i regleringsbrev	i särskild ordning	uppdrag
Skolverket		44	12	56
Skolinspektionen		11	0	11
Specialpedagogiska		4	3	7
skolmyndigheten
Sameskolstyrelsen		1	2	3
Skolforskningsinstitutet		2	2	4

Källor: Myndigheternas regleringsbrev samt uppgifter från respektive skolmyndighet.

187 5 § förordningen (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen.

188 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433).

189 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis). Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolinspektion. 2020-12-17. U2020/00208. U2020/00923. U2020/02490. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Specialpedagogiska skolmyndigheten. 2020-12-17. U2019/04474. U2020/00648. U2020/06608 (delvis). Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Sameskol- styrelsen. 2020-12-17. U2020/00658. U2020/01242. U2020/04058. Regleringsbrev för budget- året 2021 avseende Skolforskningsinstitutet. 2020-12-17. U/2020/06608 (delvis). U/2020/06617.

644

SOU 2022:53

Skolmyndigheternas uppgifter, organisation och styrning

Skolverket styrs alltså i hög grad genom uppdrag i både reglerings- brev och särskild ordning i förhållande till de andra fyra skolmyndig- heterna och sticker ut i jämförelsen. Denna detaljstyrning har tidigare kritiserats av Statskontoret i deras myndighetsanalys av Skolverket. Statskontoret menade att regeringen styr Skolverket genom ett stort antal, ofta detaljerade, uppdrag vilket tränger undan Skolverkets löp- ande uppgifter som att följa utvecklingen i skolan.190

Även Riksrevisionen har noterat en stark detaljstyrning av Skol- verket med ett omfattande regleringsbrev och många uppdrag i sär- skild ordning. Flera av uppdragen kan hänföras till Skolverkets arbete med nationell skolutveckling. Riksrevisionen såg en risk att reger- ingens detaljstyrning motverkar Skolverkets möjlighet att utföra sitt utvecklingsuppdrag på ett effektivt sätt. Dessutom menade Riks- revisionen att det är svårt för Skolverket att själv balansera mellan långsiktiga instruktionsenliga uppgifter och kortsiktiga beställningar i form av regeringsuppdrag.191

Efter Statskontorets och Riksrevisionens kritik har detaljstyrningen av Skolverket minskat. Instruktionen för Skolverket reviderades också i december 2015 för att fånga upp långsiktiga uppgifter som tidigare hade angetts som enskilda uppdrag.192 År 2014 hade Skolverket 96 upp- drag i regleringsbrev och särskild ordning,193 att jämföra med 56 upp- drag 2021.194 Men trots denna minskning styrs Skolverket i betydligt högre grad av enskilda uppdrag än de andra skolmyndigheterna.

Vad gäller Skolinspektionen har Statskontoret i sin myndighets- analys konstaterat att regeringens styrning av Skolinspektionen inte är detaljerad. Därmed medger styrningen ett relativt stort utrymme för Skolinspektionen att själv bestämma över sin verksamhet. Stats- kontoret anser att detta är ett ändamålsenligt sätt att styra en tillsyns- myndighet.195

190 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16.

191 Riksrevisionen (2013): Statens kunskapsspridning till skolan. RiR 2013:11.

192 Förordningen med instruktion för Statens skolverk.

193 Statskontoret (2015): Myndighetsanalys av Statens skolverk. 2015:16.

194 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. 2020-12-17. U2018/01224 (delvis). U2020/05328. U2020/06608 (delvis).

195 Statskontoret (2017): Myndighetsanalys av Statens skolinspektion. 2017:3.

645

9 En beskrivning av hur skolreformer införs

Att delvis eller helt förstatliga den svenska skolan är en omfattande och komplex styrnings- och strukturreform. Att implementera skol- reformer är både komplext och tidskrävande, men samtidigt helt av- görande för att intentionerna med reformen ska kunna fullföljas. Inte minst märktes detta i samband med kommunaliseringen.

I detta kapitel beskriver utredningen bland annat de brister som fanns när kommunaliseringsreformen implementerades. Vi gör sedan kopplingar till faktorer som forskningen lyfter fram som viktiga för implementeringen. Dessutom belyser vi vikten av utvärdering av im- plementeringen.

9.1 Implementering av skolreformer

I detta avsnitt redogör utredningen för implementeringen av kommu- naliseringen och för framgångsfaktorer för en lyckad implementering. Vi säger också något om hur lång tid det kan ta innan en reform är institutionaliserad. Men vi börjar med att kort definiera vad imple- mentering handlar om och implementeringsprocessens olika faser.

9.1.1 Implementering handlar om att genomföra politiskt beslutade reformer

Att implementera något innebär i allmänna ordalag att införa detta.1 När det handlar om reformer kan implementering definieras som ett förverkligande eller genomförande av politiskt beslutade reformer.

1 Nationalencyklopedin, implementera. www.ne.se/uppslagsverk/ordbok/svensk/implementera (hämtad 2022-02-15).

647

En beskrivning av hur skolreformer införs

SOU 2022:53

Implementeringen utgörs av en specifik uppsättning aktiviteter som är utformade för att överföra de politiskt beslutade reformerna till en praktik som ger avsedda resultat.2

Ibland skiljer man på implementering och institutionalisering. Med implementering avses då den förändring som är en direkt konsekvens av reformarbetet. Institutionalisering står i detta sammanhang för en mer indirekt och djupgående förändring i institutionens grundläggande strukturer och kultur.3 En bredare definition av implementering om- fattar såväl de särskilda insatser som görs för att införa en reform som det sätt på vilket reformen genomförs och integreras i verksamheten.4

Implementering brukar beskrivas som en process med olika faser

I forskningen brukar implementering beskrivas som en process. Im- plementeringsprocessen kan delas in på olika sätt. Utredningen om för- bättrade resultat i grundskolan presenterade en indelning i tre över- gripande faser. Indelningen hade gjorts genom att utredningen hade sammanjämkat olika indelningsgrunder som redovisades i forskningen.

1. Politikformulering (den avsedda reformen): I denna fas under- söks vilka behov som ska tillgodoses och vilka problem som ska lösas. Här tittar man också på hur arbetet med reformen kan ut- formas och vilka resurser som finns. Dessutom tar man ställning till hur reformen kan införas och utvärderas.

2. Processimplementering: Denna fas inleds med initial implementer- ing genom operativa insatser på olika nivåer. Redan under den ini- tiala implementeringen behöver det finnas en formativ utvärdering som ger svar på hur implementeringen går. När en reform är helt integrerad i organisationen är reformen fullständigt implementerad.

3. Institutionalisering: När full implementering uppnåtts måste den reella förändringen säkerställas, så kallad stabilisering. I denna fas krävs uthållighet för att upprätthålla reformens intentioner. Nu kan man också bedöma resultatet, dels om reformen genomförts på avsett sätt, dels om den fått önskad effekt.5

2 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

3 Skolverket (2013): Forskning om skolreformer och deras genomslag. Skolverkets aktuella ana- lyser 2013.

4 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

5 Ibid.

648

SOU 2022:53

En beskrivning av hur skolreformer införs

Ovanstående definition av reformimplementering och av implemen- teringsprocessens olika faser är generell och kan gälla för olika om- råden, varav skolan är ett.

9.1.2 Det är komplext att implementera reformer inom skolans område

Inom just skolans område är reformer och andra åtgärder ofta kom- plexa, vilket försvårar implementeringen av dem. Det här konstate- rade Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan. Implemen- teringen av skolreformer kan också försvåras av att sambandet mellan åtgärd och avsedd effekt är otydligt, många gånger eftersom effekt- kedjan är lång. Nationella skolreformer är dessutom ofta toppstyrda. Därför är det en utmaning att utforma implementeringen så att re- formerna når ända ut i klassrummet. Till detta kan läggas att det inte är ovanligt att flera reformer med likartat syfte genomförs under samma tidsperiod, vilket ytterligare försvårar bedömningen av en en- skild reforms effekter. Enligt Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan behöver åtgärderna nämligen påverka det som sker i undervisningen, det vill säga i mötet mellan elev och lärare. Det är där de kan få störst effekt på kunskapsresultaten.6

Vidare lyfter utredningen fram att förutsättningarna för att im- plementera skolreformer nästan aldrig är optimala. En förklaring till det är att implementeringen alltid sker i ett sammanhang.7

9.1.3 Implementering sker i ett sammanhang

I en implementering är det många faktorer som samspelar, och olika reformer och åtgärder påverkar varandra.8 Å ena sidan kan de olika reformerna och åtgärderna förstärka genomslaget av varandra. Ett sådant exempel är kompetensutvecklingsinsatser som kan stödja im- plementeringen av en styrdokumentsreform. Å andra sidan kan olika reformer ha kontraproduktiv inverkan på varandra. Det kan handla om i sig önskvärda åtgärder som leder till onödig administration för lärarna eller skapar osäkerhet inför det pedagogiska uppdraget.9 Om

6 Ibid.

7 Ibid.

8 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan.

9 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

649

En beskrivning av hur skolreformer införs

SOU 2022:53

flera reformer ska genomföras parallellt kan konkurrens också upp- stå om resurser på olika nivåer i skolsystemet. Eftersom många re- former syftar till att skolor ska genomföra verksamheten ännu bättre, kan den tid som lärare och skolledare rimligtvis kan avsätta vara en begränsning i implementeringsprocessen.

Att många faktorer samspelar blev inte minst tydligt i implemen- teringen av kommunaliseringsreformen. Vid tiden för kommunali- seringen genomfördes flera andra reformer, och stora förändringar skedde i samhället i stort. Det handlade bland annat om friskole- reformen och den ekonomiska krisen. Av denna anledning är det svårt att veta vilka effekter kommunaliseringen ledde till och vilka effekter som har andra förklaringsgrunder. Kommunaliseringen kri- tiserades bland annat för att ha bidragit till minskad likvärdighet och försämrad status för läraryrket (se vidare bilaga 3). Men frågan är i vilken grad kommunaliseringen påverkade och hur mycket som be- rodde på andra reformer och samhällsförändringar.

Eftersom en reform sällan införs i ett vakuum är denna typ av frågor generellt svåra att besvara. Samhället förändras och skolan på- verkas av samhällsförändringar. Sedan kommunaliseringen i början av 1990-talet har mycket hänt i samhället och det har lett till att skolan har fått en delvis annan roll. Några sådana exempel är boende- segregationen, globaliseringen och urbaniseringen. Därför är det inte sannolikt att en förstatligad skola i dag skulle se ut som före kommunaliseringen. Det är alltså inte rimligt att tro att ett återstäl- lande av allt regelverk till det läge som rådde under 1980-talet skulle innebära att skolan skulle fungera på samma sätt som då.

Även om det finns delvis olika uppfattningar om vilka effekter kommunaliseringen ledde till är bilden mer likartad när det gäller implementeringen av reformen. Här fick kommunaliseringen kritik. De andra stora reformerna i början av 1990-talet – friskolereformen och valfrihetsreformen – har inte utvärderats.

9.1.4 Implementeringen av kommunaliseringen ledde inte till att reformens syften uppnåddes fullt ut

Utredningen om skolans kommunalisering analyserade bland annat hur implementeringen av kommunaliseringsreformen genomfördes och hur staten, kommunerna, rektorerna och lärarna hanterade den förändrade ansvarsfördelningen för skolan. Enligt utredningens ana-

650

SOU 2022:53

En beskrivning av hur skolreformer införs

lys fungerade implementeringen av kommunaliseringen inte som det var avsett. Kommunerna, rektorerna och lärarna fick för kort tid att förbereda sig på sin nya uppgift och i många kommuner saknades kunskap om hur den nya decentraliserade styrmodellen var tänkt att fungera. Staten, i form av Skolverket, stöttade inte heller huvud- männen, rektorerna och lärarna på ett ändamålsenligt sätt.10 Även OECD drar slutsatsen att den plötsliga förändringen av styrningen i början av 1990-talet gav kommunerna för lite tid för att förbereda sig för sitt nya ansvar.11

Skolverket fick en mer passiv roll

När Skolverket inrättades fick myndigheten en mer passiv roll än vad Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna hade haft för att undvika att uppfattas som detaljstyrande av kommunernas verksamhet. Den dåvarande generaldirektören för Skolverket myntade uttrycket att myndigheten ”inte skulle kliva över kommungränsen”. Det innebar att Skolverket markerade att kommunerna nu var ansvariga för skolan. Den nya ansvarsfördelningen mellan stat och kommun förutsatte att kommunerna utvecklade egna strategier och hade fungerande system för planering, uppföljning och utvärdering. För att systemet skulle sätta sig behövdes tålamod och tid.12

Kommunerna fick kort tid på sig

Trots behovet av tålamod och tid fick kommunerna förhållandevis kort tid på sig att förbereda sig på sitt nya ansvar för skolan. Riks- dagen fattade det sista beslutet som ledde fram till kommunaliseringen 1990 och reformen trädde i kraft redan året efter. Den snabba imple- menteringen medförde att kompetensen i beslutsfattandet i många fall minskade i skolfrågor eftersom kommunerna fick ansvaret för hela skolverksamheten. För många lokalpolitiker var innebörden av kommunernas nya roll med det samlade ansvaret för skolan oklar

10 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

11 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

12 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan.

651

En beskrivning av hur skolreformer införs

SOU 2022:53

liksom ansvars- och rollfördelningen mellan staten, kommunerna, rektorerna och lärarna.13

Lärare och rektorer lämnades utan stöd och kompetensutveckling

De nya läroplanerna som infördes 1994 gav lärarna huvudansvaret för utformningen av undervisningen och dess innehåll. Kursplanerna innehöll få konkretiseringar och Skolverket avstod också från att ge metodanvisningar för undervisningen i respektive ämne, eftersom det nu var lärarnas ansvar att avgöra metoderna. Avsaknaden av kom- mentarer och stödmaterial från Skolverket innebar att lärarna läm- nades utan stöd och råd för sin undervisning, något som var en tydlig skillnad gentemot de styrdokument som gällde före kommunaliser- ingen. Inledningsvis saknades det även nationella betygskriterier för det högsta betygssteget – mycket väl godkänd (MVG). Samtidigt av- reglerades läromedelsmarknaden och lärarna kunde därför inte längre förlita sig på att läromedlen var anpassade till kursplanerna.14

När läroplanerna infördes fick lärarna inte någon kompetens- utveckling i att arbeta i ett mål- och resultatstyrt skolsystem. Rekto- rerna lämnades ofta också ensamma att ta ansvar för utvecklingen.15

Statens tillbakadragna roll ersattes av kommunala initiativ

I och med att staten drog sig tillbaka från styrningen av undervis- ningen kom den i alla avseenden att ersättas av kommunala initiativ. Exempel på det var att vissa kommuner inrättade kommunala mål utöver, och ibland i strid mot, de nationella målen. Trots att det inte fanns något författningskrav eller annat beslut från riksdagen eller regeringen att precisera kursplaner och betygskriterier lokalt gjordes detta. Skolverket uppfattades också som otydligt i sitt budskap om hur kommunerna och skolorna skulle arbeta med styrdokumenten.16

13 Ibid.

14 Ibid.

15 Ibid.

16 Ibid.

652

SOU 2022:53

En beskrivning av hur skolreformer införs

Det fanns ett motstånd i lärarkåren

Beredskapen i lärarkåren att hantera de nya ansvarsförhållandena var begränsad. En stor andel av lärarna hade varit motståndare till kom- munaliseringen av lärartjänsterna. Detta motstånd innebar att många lärare inte kände någon entusiasm inför de förändringar som genom- fördes. Dessutom skulle reformen implementeras under den ekono- miska krisen som drabbade Sverige i början av 1990-talet med ned- skärningar i den kommunala verksamheten som följd.17

9.1.5 Det finns generella framgångsfaktorer som bidrar till en lyckad implementering

Inom implementeringsforskningen strävar man efter att kunna ge vägledning om hur en reform lämpligen bör implementeras för att ge avsedda resultat. Det finns ett antal sådana generella framgångs- faktorer som framkommer i forskningen. Dessa anges nedan grup- perade utifrån implementeringsprocessens tre övergripande faser: politikformulering, processimplementering och institutionalisering (se avsnitt 9.1.1). I var och en av dessa faser fanns det brister i imple- menteringen av kommunaliseringsreformen.

Politikformulering

Följande framgångsfaktorer är viktiga i politikformuleringsfasen:

• Tydliga mål: En reform med ett klart formulerat, specificerat och entydigt mål har bättre förutsättningar att lyckas än reformer som har ett oklart mål, flera olika mål eller mål som är motsägelsefulla.

• Adekvat policyteori: Framgångsrik implementering förutsätter beslut som vilar på en stark eller rimligt korrekt policyteori, det vill säga en teori som identifierar relationerna mellan åtgärder och effekter eller mål.18

17 Ibid.

18 För detta används även begreppet verksamhetslogik, se t.ex. Ekonomistyrningsverket (2016): Vägledning – Verksamhetslogik. ESV 2016:31.

653

En beskrivning av hur skolreformer införs

SOU 2022:53

• Konsensus: Om det finns stor konsensus om reformen ökar chansen att den kommer att genomföras, det vill säga att utförar- nas beteenden kommer att ändras.

• Förankring: Möjligheten att åstadkomma en lyckad implemen- tering ökar om reformen har stöd av politiker och tjänstepersoner på både nationell och lokal nivå. Om reformen främjar, eller åt- minstone inte utmanar, de yrkesverksammas professionalitet eller handlingsutrymme kommer implementeringen att underlättas.19

När det gällde implementeringen av kommunaliseringen fanns som exempel en bristfällig konsensus eftersom lärarkåren initialt var emot reformen och de olika lärarförbunden var oense. I förankringen fanns också brister i och med att kommunaliseringen utmanade lärarnas professionella handlingsutrymme.

Som tidigare nämnts är reformer inom skolans område ofta kom- plexa. Det kan vara svårt att exempelvis uppnå konsensus om vad det egentligen är man vill uppnå med en skolreform. Det kan också vara svårt att sätta ett entydigt mål för en komplex förändring. Denna komplexitet får inte underskattas vid ett eventuellt förstatligande av skolan. När kommunaliseringen infördes underskattades möjligen komplexiteten med en sådan reform, något som visade sig bland annat i den korta införandeperioden.

Processimplementering

I denna fas betonas följande faktorer:

• Ansvar och befogenheter: Maktdelning som innebär att politiskt ansvar och politisk makt glider isär bör undvikas. Annars får den centrala nivån fortsätta att ta politiskt ansvar för något den i stor utsträckning har överlåtit makten att genomföra till lokala poli- tiska organ.

• Aktörer och nivåer: Det är svårare att implementera reformer i hierarkiska system. När fler organisationer och aktörer på olika nivåer är involverade i genomförandet av ett politiskt beslut ges ofta alltför många möjligheter att omtolka eller omförhandla be- slutet i en annan riktning än den avsedda.

19 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

654

SOU 2022:53

En beskrivning av hur skolreformer införs

• Utförarnas kapacitet: Tempot och kvaliteten i implementeringen påverkas av om de som leder de verksamhetsnära processerna har kunskap om vad som förväntas av dem, om den egna organisa- tionens kapacitet samt om vilka resurser i form av pengar, tid och kompetens som behöver sättas in för att säkra genomförandet. Implementeringen gynnas när utföraren inte hindras av andra in- terna eller externa omständigheter.

• Samverkan: En framgångsrik implementering stöds av om det finns en strategi för implementeringen på olika nivåer. I strategin tydlig- görs bland annat uppgifter, roller och ansvar samt hur samverkan kan utvecklas.

• Kommunikation och delaktighet: God dialog, ömsesidigt lärande och nätverkande gynnar en implementering av hög kvalitet.

• Resurser: En reform måste ha tillräckliga finansiella och tidsmäs- siga resurser. Dessa behöver ofta sträcka sig flera år framåt tills verksamheten nått institutionaliseringsfasen.

• Den operativa nivån: De yrkesverksammas förhållningssätt är av- görande för hur väl reformen genomförs.20

• Utbildning och träning: En förutsättning för att ta till sig ny kunskap är att medarbetarnas grundutbildning och fortbildning håller tillräcklig kvalitet. Praktisk träning ger förutsättningar för en framgångsrik implementering.21

Även här uppvisade implementeringen av kommunaliseringen brister. Ett sådant exempel rör aktörer och nivåer. I samband med kommu- naliseringen förändrades både skolans aktörer och relationen mellan olika nivåer. Utförarnas kapacitet var inte säkerställd när reformen genomfördes och det fanns inte tillräckliga resurser varken gällande pengar, tid eller kompetens. De externa omständigheterna var inte heller de bästa med en pågående ekonomisk kris. När det gällde ut- bildning och träning var också den bristfällig.

20 Ibid.

21 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan.

655

En beskrivning av hur skolreformer införs

SOU 2022:53

Institutionalisering

När det gäller institutionaliseringsfasen handlar en lyckad implemen- tering mycket om att följa upp reformen.

• Uppföljning och utvärdering: Beslutsfattaren bör ha en genom- tänkt strategi för en systematisk och återkommande uppföljning och utvärdering av de beslutade reformerna. Genom uppföljning och utvärdering under arbetet kan tidiga problem eller misstag i implementeringen korrigeras.22 Ibland kan också förändringar prövas i liten skala.23

Eftersom kommunaliseringen genomfördes på kort tid fanns väldigt lite utrymme för uppföljning och utvärdering. Det gavs inte heller någon möjlighet till utprövning.

9.1.6 Implementering tar olika lång tid

Bland framgångsfaktorerna finns tid med som en faktor för en lyckad implementering. Även om en reform har fått goda förutsättningar att lyckas kommer implementeringen att ta tid. Det tar nämligen tid innan en reform kan betraktas som institutionaliserad i verksam- heten, det vill säga innan den har införlivats i lärarnas praktik och bidrar till avsedda effekter.24

Hur lång tid kan det då ta innan en reform är institutionaliserad? Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan sammanställde olika forskningsresultat i frågan. Det som framkom var att det kan ta mellan tre och femton år. Mindre komplexa reformer som har varit starkt efterfrågade och där lärare har involverats i hög grad kan få genomslag redan efter tre till fem år. Mer komplexa reformer, som avser att påverka lärarnas arbete, behöver dock fem till femton år för att institutionaliseras.25

Vi har i vårt utredningsarbete via OECD haft kontakt med bland annat Australien och England, som reformerar sina skolsystem. Australien håller på att skapa ett sammanhållet skolsystem med mer nationell styrning och finansiering. De uppskattar att denna reform

22 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

23 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan.

24 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

25 Ibid.

656

SOU 2022:53

En beskrivning av hur skolreformer införs

tar uppemot tjugo år att genomföra, eftersom det blir stora konsekven- ser när styrningen och finansieringen centraliseras. Även England be- finner sig i ett reformarbete där styrningen och finansieringen cen- traliseras. De har hållit på i några år och planerar för minst tio år till.26 Bilden av att implementering är tidskrävande bekräftas av Stats- kontoret som drar slutsatsen att reformer i offentlig förvaltning tar lång tid att genomföra och också bör få göra det. Dessutom tar det tid innan konkreta resultat av reformerna finns. För att önskvärda resultat ska kunna uppnås behövs uthållighet i förändringsarbetet. När regeringen är beställare av en reform behövs även, enligt Stats- kontoret, kontinuitet i styrningen för att signalera att reformen och

resultaten av den är prioriterade.27

9.1.7 Det behövs långsiktighet och stabilitet för en lyckad implementering

För att lyckas med implementeringen av en reform är alltså uthållig- het viktigt. Men det kan vara svårt att vara uthållig och skapa långsik- tighet och stabilitet i ett politiskt system som det svenska. I Sverige delar många partier på makten och landet har under de senaste fem- tio åren haft koalitions- eller minoritetsregeringar.

Forskaren Johannes Lindvall konstaterar att stora politiska re- former av ovanstående skäl i allmänhet utgår från breda överens- kommelser och kompromisser mellan partierna. Men det är inte helt enkelt att göra sådana. Inte minst gäller det, enligt Lindvall, när be- slutsfattarna ska komma överens om breda överenskommelser som omfattar många olika politikområden.28 Även när det rör enskilda politikområden finns ofta politiska motsättningar. Inom skolans om- råde råder delade uppfattningar om inriktningen på skolpolitiken, något som kan påverka vilket genomslag en reform får i verksamheten.29

26 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

27 Statskontoret (2010): När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter.

28 Lindvall, Johannes (2021): Sex hinder för politiska reformer. SNS Analys 73, maj 2021.

29 SOU 2013:30 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer.

657

En beskrivning av hur skolreformer införs

SOU 2022:53

9.2 Utvärdering kopplad till implementering

I detta avsnitt beskriver utredningen vikten av att utvärdera imple- menteringen av en reform och att planera för utvärderingen tidigt i arbetet. Vi redogör också för möjligheten att införa reformer stegvis via utprövning.

9.2.1 Det är viktigt att utvärdera såväl implementeringen som resultaten och effekterna av en reform

En viktig del i ett implementeringsarbete är att planera för och genom- föra olika typer av uppföljningar och utvärderingar. Det handlar om att följa upp såväl själva implementeringen som resultaten och effek- terna av reformen. Inom implementeringsforskningen skiljer man ofta på process, output och outcome:

• Att följa upp processen innebär att man mäter olika aspekter av hur implementeringen fortlöper, men oftast utan att studera några resultat.

• Output avser uppföljningen av konkreta resultat av de processer som satts i gång, till exempel hur många lärare som använder en viss metod vid en viss tidpunkt.

• Outcome handlar om att följa upp hur väl det yttersta målet är uppfyllt, till exempel att elevernas kunskapsresultat har ökat.30

I många implementeringsstudier ges sällan direkt svar på frågan i vil- ken grad det yttersta målet har uppnåtts. Orsaken är att det ofta tar lång tid innan det går att fastställa om åtgärderna har gett bättre re- sultat. I stället mäts resultatet av olika implementeringsinsatser ofta i utförarledet, det vill säga hos de praktiker som ska använda kun- skapen (output). När det gäller en organisations egen uppföljning av ett förändringsarbete blir det därför viktigt att organisationen, eller en extern aktör, på sikt utvärderar om det som har implementerats används på rätt sätt och om de förväntade effekterna och det yttersta målet har uppnåtts.31

30 Rapport från riksdagen 2012/13:RFR10 Hur kan ny kunskap komma till bättre användning i skolan.

31 Ibid.

658

SOU 2022:53

En beskrivning av hur skolreformer införs

9.2.2 Reformutvärdering behöver finnas med redan i planeringen av en reform

Enligt Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan saknar Sverige en tradition av att utvärdera reformer inom skolans område. Ordentliga reformutvärderingar har inte initierats av regering eller riksdag. De exempel på utvärderingar som utredningen lyfte fram var i första hand gjorda på initiativ av oberoende forskare.32

Den här bilden bekräftas i en artikel från 2018 som jämför de skandinaviska länderna. Fram till 2011 genomförde såväl Sverige som Danmark och Norge få reformutvärderingar. Därefter skedde en ökning i alla tre länder, men den var mer markant i Danmark och Norge än i Sverige. En annan skillnad mellan länderna var att utvär- deringar i Danmark och Norge ofta var resultat av politiska initiativ. I Sverige däremot hittades bara ett sådant exempel. Artikelförfattarna såg denna brist på statliga initiativ som ett problem för Sverige. Finansiering och samordning från regeringen är, enligt författarna, ofta avgörande för att kunna genomföra ordentliga reformutvärder- ingar, särskilt i mindre länder som de skandinaviska.33

Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan menade att Sverige behöver en planerad och systematisk utvärdering av reformer. Enligt utredningen är det nödvändigt för att säkerställa

• en bred och djup systemkunskap om skolan

• politiskt ansvarsutkrävande så att det går att få veta om den förda politiken får avsedda effekter och om de allmänna medlen för- delas effektivt

• kunskap som kan bidra till att öka genomslaget för reformen och signalera om något håller på att gå fel

• kunskap inför kommande reformer.34

Utformningen av en reform samt implementeringen och utvärder- ingen av den har ett ömsesidigt förhållande till varandra. Därför bör frågan om reformutvärdering prioriteras redan i planeringen av re- formen, enligt Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan.

32 SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

33 Pontoppidan, Maiken m.fl. (2018): Randomised controlled trials in Scandinavian educational research. Educational Research, 60:3, s. 311–335.

34 SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

659

En beskrivning av hur skolreformer införs

SOU 2022:53

För att kunna göra en bra utvärdering av en reform menade utred- ningen att det krävs ett systemperspektiv, det vill säga en helhetssyn på systemets olika delar och hur de samverkar.35

Reformutvärdering har också en central roll för att stärka inslaget av evidens när skolreformer förbereds och genomförs. Frågor som Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan tyckte var viktiga att ta ställning till var bland annat

• om reformen lämpar sig för försök eller stegvist införande, vilket ökar möjligheterna att fatta beslut grundade på evidens

• vilken typ av metodik som är lämplig för utvärdering av reformen

• vilken roll som utvärderingen är tänkt att ha.

För denna typ av överväganden krävs kvalificerad utvärderingskom- petens.36

9.2.3 Innan en reform införs kan den vinna på att prövas

Ett sätt att öka inslaget av evidens är alltså att göra ett försök eller stegvist införande innan en reform genomförs i full skala. Utred- ningen om förbättrade resultat i grundskolan menade att skolpoli- tiska reformer skulle vinna på att beslutas efter en mer noggrann prövning. Inför de reformer som genomförts under senare tid har det ofta, enligt utredningen, funnits ett begränsat utrymme för att på ett mer djuplodande sätt kunna utreda den aktuella frågeställningen. Detta kan göras genom att till exempel initiera utvärdering och forsk- ning eller i förväg pröva tänkta lösningar genom försök eller stegvist införande.37

För att kunna infria en ambition om en mer noggrann prövning menade utredningen att beslutsprocesserna inför en reform behöver ges mer tid än i dag. Därigenom kan beslut i högre grad baseras på kunskap. I ett alltmer komplext samhälle kommer politiker att be- höva utgå mer från evidens när de formar sin politik, i syfte att öka chanserna att reformerna ska leda till avsedda resultat.38 OECD pekar också på att det är viktigt att ge tillräckligt med tid för utprövning

35 Ibid.

36 Ibid.

37 Ibid.

38 Ibid.

660

SOU 2022:53

En beskrivning av hur skolreformer införs

av reformer på systemnivå och att de beslut som fattas är evidens- baserade.39

En försöksverksamhet eller ett stegvist införande av en reform be- höver även kopplas till utvärdering. Genom att följa upp försöket får man kunskaper och erfarenheter som kan ligga till grund för beslut om införandet i full skala. Därmed kan fullskaliga misstag undvikas.40

39 OECD (2022): Policy dialogues in focus for Sweden: International insights for school funding reform. OECD Education Policy Perspectives, No. 52, OECD Publishing, Paris.

40 SOU 2014:12 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer.

661