sou 2022 51

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 28 januari 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att grundligt belysa och analysera hur individ- baserad statistik över hushållens tillgångar och skulder kan tas fram och användas för att ge en fullgod bild av hushållens finansiella ställ- ning utan att den personliga integriteten och skyddet för person- uppgifter åsidosätts (dir. 2021:4). Enligt kommittédirektiven ska utredaren också analysera vad som behövs för att registerhållande myndigheter ska kunna lämna ut uppgifter om inkomstförhållanden och förmögenheter på individnivå till organisationen Luxembourg Income Study (LIS) och lämna nödvändiga författningsförslag. Den 5 maj 2022 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2022:38).

Den seniora rådgivaren Per Håkansson förordnades den

28 januari 2021 till särskild utredare.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 10 februari 2021 rådgivaren vid Finansinspektionen Michael Andersson, chefsjuristen vid Statistiska centralbyrån (SCB) Joachim Angermund, seniora ekonomen vid Svensk Försäkring Karin Chenon, ämnesexperten vid SCB Peter Gärdqvist, statistikchefen vid Sveriges riksbank Jyry Hokkanen, seniora rådgivaren vid Svenska Bankföreningen Christian Nilsson, professorn vid Handelshögskolan i Stockholm Jesper Roine och docenten vid Stockholms universitet Roine Vestman. Den 30 april 2021 lämnade Joachim Angermund sitt uppdrag och ersattes från den 1 maj 2021 av verksjuristen vid SCB Kajsa Edholm.

Till sakkunnig förordnades från och med den 10 februari 2021 ämnesrådet vid Finansdepartementet Eva Löfbom.

Huvudsekreterare i utredningen har varit rådmannen Niklas Schüllerqvist och sekreterare har varit seniora ekonomen Jill Billborn och hovrättsassessorn Sofie Nordström. Därutöver har biträdande juristen Sara Nilsson anlitats för språkgranskning.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om statistik över hushållens tillgångar och skulder, överlämnade den 29 april 2021 delrapporten Utlämnande av mikrodata till Luxembourg In- come Study (LIS), se bilaga 3.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande En ny statistik över hushållens tillgångar och skulder (SOU 2022:51). Till betänkan- det fogas tre särskilda yttranden.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i oktober 2022

Per Håkansson

/Niklas Schüllerqvist

Jill Billborn

Sofie Nordström

SOU 2022:51		Innehåll
Särskilda yttranden ..........................................................		383
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2021:4 .............................................	401
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2022:38 ...........................................	413
Bilaga 3 Utlämnande av mikrodata till Luxemburg Income
	Study (LIS)....................................................................	415
Bilaga 4	Resultat utvärdering av köpeskillingskoefficient........	503
Bilaga 5	Variabeluppsättning ......................................................	507
Bilaga 6	Euroclear Sweden Nominees .......................................	515

Sammanfattning

En ny statistik över hushållens tillgångar och skulder

Mellan 1999 och 2007 framställde Statistiska centralbyrån (SCB) statistik över hushållens tillgångar och skulder i Sverige, den s.k. för- mögenhetsstatistiken. Vid framställningen användes i stor utsträck- ning de kontrolluppgifter som lämnades till Skatteverket inom ramen för förmögenhetstaxeringförfarandet. När förmögenhets- skatten upphörde att gälla 2007 upphävdes också stora delar av den tidigare kontrolluppgiftsskyldigheten. Därmed förändrades förut- sättningarna för att framställa förmögenhetsstatistik på grundval av lämnade taxeringsuppgifter. Sverige saknar därför sedan 2007 stati- stik över hushållens tillgångar och skulder. Sverige skiljer sig i detta avseende från bl.a. Danmark och Norge.

Enligt utredningen finns det ett stort samhällsbehov av att på nytt framställa statistik över hushållens tillgångar och skulder. För en sådan framställning behövs uppgifter på individnivå. Om sådana upp- gifter samlas in, kommer det också vara möjligt för bl.a. Riksbanken och Finansinspektionen att göra djupgående analyser av skuldutveck- lingen, bedriva ett krisförebyggande arbete och främja finansiell stabilitet. Riksbanken skulle i sådant fall ha bättre möjligheter att bedriva en väl avvägd penningpolitik och Finansinspektionen skulle ha bättre möjligheter att utvärdera effekter av olika makrotillsyns- åtgärder. Även andra myndigheter vars uppdrag har betydelse för den samhällsekonomiska utvecklingen skulle kunna dra nytta av att en ny statistik över hushållens tillgångar och skulder framställs och förutsättningarna för att utforma politiken inom en mängd olika områden skulle förbättras. Statistiken är också viktig för att kunna förmedla information och kunskap om hur det ekonomiska välstån- det ser ut till såväl en bredare allmänhet som andra intressenter.

Sammanfattning

SOU 2022:51

Eftersom den kontrolluppgiftsskyldigheten som låg till grund för den tidigare förmögenhetsstatistiken har upphävts behöver insam- lingen av uppgifter för att framställa en ny statistik ske på ett i huvudsak annat sätt än tidigare.

Ett nytt statistikområde

Enligt kommittédirektiven syftar uppdraget till att åter möjliggöra framställning av officiell statistik över hushållens tillgångar och skulder. Officiell statistik regleras i statistikförfattningarna – lagen (2001:99) om den officiella statistiken, statistiklagen, och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, statistik- förordningen. Av statistikförordningen framgår inom vilka ämnes- och statistikområden det ska produceras officiell statistik. Utred- ningen föreslår att den nya statistiken ska vara ett nytt statistik- område benämnt Hushållens tillgångar och skulder under ämnes- området Hushållens ekonomi.

SCB ska vara statistikansvarig myndighet

Utredningen har vid valet av statistikansvarig myndighet för det nya statistikområdet övervägt Riksbanken, Finansinspektionen och SCB som tänkbara alternativ. Utredningen föreslår att SCB ska vara stati- stikansvarig myndighet för det nya statistikområdet bl.a. eftersom SCB redan är statistikansvarig myndighet för huvuddelen av den officiella statistiken på det ekonomiska området, inklusive de befint- liga statistikområdena under ämnesområdet Hushållens ekonomi. SCB har också ett uttryckligt uppdrag vad gäller att sprida officiell statistik och att bedriva uppdragsverksamhet. SCB:s uppdragsverk- samhet består bl.a. av att tillhandahålla mikrodata åt andra använ- dare. Eftersom uppgifterna som samlas in till den nya statistiken kommer att omfattas av statistiksekretess måste ett utlämnande av mikrodata till andra användare föregås av en prövning av om upp- gifterna kan lämnas ut utan skada eller men för den enskilde eller någon närstående till denne, en s.k. menprövning. SCB framstår enligt utredningen som den mest lämpade myndigheten att hantera

SOU 2022:51

Sammanfattning

denna uppgift och tillgodose andra användares behov av tillgång till mikrodata.

Variabeluppsättning och personlig integritet

Utredningens förslag om vilka variabler rörande tillgångar och skulder som ska ingå i statistiken avseende hela den svenska befolkningen framgår av kapitlen 6–8 och sammanfattas i den variabeluppsättning som finns i bilaga 5. Med variabeluppsättning avser utredningen de uppgifter om individers tillgångar och skulder som ska finnas lagrade och vara sökbara, inte bara för den statistikansvariga myndigheten utan även i viss mån för andra användare. Utredningens förslag i fråga om variabeluppsättning hindrar inte att den statistikansvariga myn- digheten, SCB, samlar in och behandlar andra uppgifter som behövs för framställning av den nya statistiken.

Uppgifterna har delats in i följande kategorier: reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror (kapitel 6), finansiella tillgångar (kapitel 7) och skulder (kapitel 8).

Den föreslagna insamlingen kommer enligt utredningens mening att innebära ett sådant betydande intrång i den personliga integri- teten och en sådan kartläggning av den enskildes personliga förhål- landen utan samtycke som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regerings- formen. Utredningen bedömer dock att ändamålen med statistiken är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att insamlingen av uppgifter inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till dem. Det finns därmed förutsättningar för att begränsa integritets- skyddet i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 20 och 21 §§ reger- ingsformen. Genom att den nya statistiken blir en del av den offi- ciella statistiken finns det också lagstöd för denna begränsning.

Tillgången till mikrodata

De uppgifter som kommer att samlas in till den nya statistiken om- fattas av statistiksekretess i SCB:s statistikverksamhet och får som huvudregel inte lämnas ut. Det finns fyra undantag från statistik- sekretessen som möjliggör att uppgifter ändå får lämnas ut efter en menprövning. Undantagen avser, såvitt nu är av intresse, uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgifter som

Sammanfattning

SOU 2022:51

inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhål- lande är direkt hänförlig till den enskilde. Vid menprövningen är det ofta av avgörande betydelse vilket eventuellt sekretesskydd som uppgifterna får efter att de har lämnats ut.

Enligt utredningen finns det ett behov av att såväl forskare som vissa myndigheter, däribland Riksbanken, Finansinspektionen och Regeringskansliet ska kunna få tillgång till den mikrodata som sam- lats in till den nya statistiken.

Enligt utredningen kan SCB, efter en menprövning, lämna ut mikrodata till forskare vid t.ex. Riksbanken, ett statligt universitet eller en högskola med stöd av undantaget för forskningsändamål. Vid menprövningen kan SCB beakta att sekretessen enligt den primära sekretessbestämmelsen om statistiksekretess som huvudregel över- förs till en mottagande myndighet som bedriver forskningsverk- samhet (11 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). Vid utlämnanden till enskilda forskare utan anknytning till en statlig myndighet, ett universitet eller en högskola kan s.k. förbehåll ställas upp (10 kap. 14 § OSL).

Utöver Riksbankens behov av mikrodata för forskning har de ovannämnda myndigheterna ett behov av att självständigt kunna bearbeta mikrodata för analys, utvärdering och beslutsunderlag i frågor som rör penningpolitik, finanspolitik, finansiell stabilitet, kon- sumentskydd, makrotillsynsåtgärder samt annan ekonomisk politik.

För att möjliggöra ett utlämnande av mikrodata i dessa fall före- slår utredningen att statistiksekretess ska gälla för uppgifterna i de undersökningar som genomförs hos mottagarna. På så sätt får upp- gifterna ett lika starkt sekretesskydd efter ett utlämnande. Detta kan beaktas vid den menprövning som SCB ska genomföra i samband med en begäran om utlämnande. Enligt utredningen kan SCB, efter en menprövning, lämna ut mikrodata till de nämnda myndigheterna med stöd av undantaget för statistikändamål eller med stöd av undantaget för uppgifter som inte genom namn, annan identitets- beteckning eller liknande förhållande är direkt hänförliga till den enskilde.

SOU 2022:51

Sammanfattning

Personuppgiftsbehandling

Utredningen föreslår att känsliga personuppgifter ska få behandlas för framställning av statistik över Hushållens tillgångar och skulder i samma utsträckning som nu gäller för statistikområdena Inkomster och inkomstfördelning och Hushållens utgifter. Vidare föreslås att Riksbankens och Finansinspektionens uppgifter förtydligas på så sätt att förhållanden som gäller hushållens ekonomi uttryckligen ska ingå i myndigheternas uppdrag i fråga om omvärldsbevakning och analys.

Ändringar i kreditupplysningslagen

Utredningens förslag om uppgiftsskyldighet för finansiella företag medför betydande kostnader för företagen. I syfte att möjliggöra en mer kostnadseffektiv insamling av uppgifter lämnar utredningen förslag som är avsedda att tydliggöra att kreditupplysningsföretag ska kunna lämna uppgifter om fysiska personer till en statistik- ansvarig myndighet och att utlämnandet av sådana uppgifter inte ska anses utgöra en kreditupplysning. Förslagen möjliggör att finansiella företag som är uppgiftsskyldiga kan anlita ett kreditupplysnings- företag för att fullgöra hela eller en del av sin uppgiftsskyldighet.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024. Utredningen föreslår en övergångsbestämmelse av innebörden

att den första avläsningstidpunkten enligt föreskrifterna om upp- giftsskyldighet i statistikförordningen ska avse den 31 december 2024.

Utredningen föreslår också en övergångsbestämmelse som möj- liggör för SCB att samla in uppgifter om enskilda individers medel på inlåningskonton som avser tiden före ikraftträdandet av före- skrifterna om uppgiftsskyldighet. På så sätt är det enligt utredningen möjligt för SCB att ta fram en, jämfört med förslagen i övrigt, mer begränsad statistik för tiden före ikraftträdandet av författnings- förslagen.

Sammanfattning

SOU 2022:51

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens förslag innebär att det återigen kommer att finnas officiell statistik över hushållens tillgångar och skulder. Förslaget innebär också att mikrodata, dvs. uppgifter på individnivå, ska kunna göras tillgängliga för analys, forskning och utvärdering. Utredning- ens förslag bedöms förbättra förutsättningarna för såväl forskning i makroekonomi som möjligheterna att göra prognoser över den ekonomiska utvecklingen och att utforma politiken inom en rad olika områden.

Utredningens förslag kommer att innebära ökade kostnader för det stora antalet företag som kommer att vara skyldiga att lämna uppgifter till SCB. Förslagen kommer också att innebära ökade kost- nader för SCB i egenskap av statistikansvarig myndighet. Konsekven- serna för de myndigheter, kommuner och regioner som behöver lämna uppgifter till den nya statistiken bedöms som begränsade.

Kostnaderna för SCB beräknas till omkring 3,7 miljoner kronor avseende en förstudie i början av år 2023, 20 miljoner kronor per år under åren 2023–2025 avseende implementeringskostnader och 20 miljoner kronor per år i driftskostnader från år 2024 och framåt.

Enligt utredningens bedömning begränsas kostnaderna för fram- ställning av den nya statistiken av förslaget att utse SCB till statistik- ansvarig myndighet och att rapporteringen och framställningen av den nya statistiken i huvudsak ska ske årsvis. Uppgifter om vissa tillgångar med hög likviditet och konsumtionslån ska dock rappor- teras kvartalsvis.

Förslagen kommer också att medföra konsekvenser för den per- sonliga integriteten. Enligt utredningen är konsekvenserna propor- tionerliga och motiverade i förhållande till de samhällsekonomiska vinsterna med den nya statistiken. Utredningen bedömer också att skyddet av de personuppgifter som kommer att behandlas kan till- godoses genom befintliga och föreslagna skyddsåtgärder.

Summary

New statistics on household assets and liabilities

Between 1999 and 2007, Statistics Sweden produced statistics on household assets and liabilities in Sweden, known as wealth statis- tics. The statistics were largely based on the statements of income submitted to the Swedish Tax Agency as part of the wealth taxation process. When wealth tax was abolished in 2007, significant elements of the previous obligations regarding statements of income were also abolished. This changed the conditions for compiling wealth statis- tics on the basis of the tax data submitted. Since 2007, therefore, Sweden has not maintained statistics on household assets and liabilities. Sweden differs in this respect from Denmark and Norway.

According to the inquiry, there is a significant need in society to resume the production of statistics on household assets and lia- bilities. Such statistics require data at the level of individuals. The collection of such data would also enable organisations such as the Riksbank and Finansinspektionen (Sweden's financial supervisory authority) to conduct in-depth analyses of trends in debt levels, carry out crisis prevention work and promote financial stability. The Riksbank would then be in a better position to conduct a well- balanced monetary policy and Finansinspektionen would be better able to evaluate the effects of various macroprudential measures. The production of new statistics on household assets and liabilities would also benefit other authorities whose remits are relevant to the development of the Swedish economy and would improve condi- tions for policymaking in a wide range of areas. Statistics are also important for communicating information and knowledge about current economic prosperity to the wider public and to other stake- holders.

Summary

SOU 2022:51

Since the obligation to submit statements of income, which pro- vided the basis for previous wealth statistics, has been abolished, data collection for the production of the new statistics essentially has to be carried out differently from before.

A new statistics area

According to the committee’s terms of reference, the aim of the inquiry is to once again enable the production of official statistics on household assets and liabilities. Official statistics are regulated by statutes relating to statistics; the Official Statistics Act (2001:99) and the Official Statistics Ordinance (2001:100). The Statistics Ordinance specifies the subject areas and statistics areas in which official statistics are to be produced. The inquiry proposes that the new statistics should be in a new statistics area called Household Assets and Liabilities under the subject area of Household Finances.

Statistics Sweden should be the authority responsible for these statistics

In selecting the authority responsible for the statistics area, the inquiry considered the Riksbank, Finansinspektionen and Statistics Sweden as possible alternatives. The inquiry proposes that Statistics Sweden should be the statistical authority for the new statistics area, partly because Statistics Sweden is already the statistical authority for most official statistics in the economic domain, including existing statistics areas under the Household Finances subject area. Statistics Sweden also has an explicit mandate to disseminate official statistics and conduct activities within its remit. One of the activities in Statis- tics Sweden’s remit is to provide microdata for other users. As the data collected for the new statistics will be subject to statistical con- fidentiality, the disclosure of microdata to other users must be pre- ceded by an assessment of whether the data can be disclosed without damage or harm to an individual or a person close to such individual, known as an assessment of damage. According to the inquiry, Sta- tistics Sweden appears to be the most suitable authority to handle this task and meet other users’ need to access microdata.

SOU 2022:51

Summary

Variable set and personal privacy

The inquiry’s proposals about which variables relating to assets and liabilities should be included in the statistics for the entire Swedish population are set out in Chapters 6–8 and summarised in the set of variables in Appendix 5. By variable set, the inquiry means the data about the assets and liabilities of individuals that should be stored and searchable, not only by the statistical authority but also, to some extent, by other users. The inquiry’s proposal concerning the set of variables does not prevent the authority responsible for the statis- tics, Statistics Sweden, from collecting and processing other data needed to produce these new statistics.

The data are divided into the following categories: real assets and consumer durables (Chapter 6), financial assets (Chapter 7) and lia- bilities (Chapter 8).

The proposed collection will, in the opinion of the inquiry, in- volve such significant intrusion into personal privacy and such ana- lysis of individuals’ personal circumstances without consent as refer- red to in Chapter 2, Article 6, second paragraph of the Instrument of Government. However, the inquiry considers that the purposes of the statistics are acceptable in a democratic society and that the collection of data does not go beyond what is necessary in view of these. There is, therefore, a basis for limiting the protection of privacy in accordance with the provisions of Chapter 2, Articles 20 and 21 of the Instrument of Government. Making the new statistics part of official statistics means there is also a legal basis for such limitation.

Access to microdata

The data that will be collected for the new statistics are subject to statistical confidentiality in Statistics Sweden’s statistical activities and may not, as a general rule, be disclosed. However, there are four exceptions to statistical confidentiality that allow data to be dis- closed after an assessment of damage. The exceptions concern, as far as is relevant, data needed for research or statistical purposes and data that cannot be directly attributed to an individual by name, other identifier or similar information. The confidentiality of the

Summary

SOU 2022:51

data after it has been disclosed is often a crucial factor in the personal data protection test.

According to the inquiry, there is a need for both researchers and certain authorities, including the Riksbank, Finansinspektionen and the Swedish Government Offices, to have access to the microdata collected for these new statistics.

According to the inquiry, Statistics Sweden may, after an assess- ment of damage, disclose microdata to researchers at, for example, the Riksbank, a state university or university college on the basis of the exemption for research purposes. In an assessment of damage, Statistics Sweden may take into account that confidentiality under the primary confidentiality provision on statistical confidentiality is, as a general rule, transferred to a receiving authority conducting research activities (Chapter 11, Article 3, first paragraph of the Public Access to Information and Secrecy Act [2009:400], ‘OSL’). For disclosures to individual researchers without any connection to a government agency, a university or university college, restrictions may be made (Chapter 10, Article 14, ‘OSL’).

In addition to the Riksbank’s need for microdata for research, the above-mentioned authorities need to be able to process microdata independently for analysis, evaluation and decision-making in mat- ters relating to monetary policy, fiscal policy, financial stability, con- sumer protection, macroprudential measures and other economic policy.

To enable the disclosure of microdata in these cases, the inquiry proposes that statistical confidentiality should apply to the data in the surveys carried out by the recipients. This ensures that the data retains equally robust confidentiality after disclosure. This can be taken into account in the assessment of damage that Statistics Sweden must carry out in connection with a request for the dis- closure of data. According to the inquiry, following an assessment of damage, Statistics Sweden may disclose microdata to the afore- mentioned authorities on the basis of the exemption for statistical purposes or on the basis of the exemption for data that cannot be directly attributed to an individual by name, other identifier or similar information.

SOU 2022:51

Summary

Personal data processing

The inquiry proposes that sensitive personal data may be processed to produce statistics on Household Assets and Liabilities to the same extent as is currently the case for the Income and Income Distribution and Household Expenditure statistics areas. It is also proposed that the remit of the Riksbank and Finansinspektionen be clarified so that circumstances relating to household finances are explicitly included in the authorities’ remit in terms of monitoring and analysis.

Amendments to the Credit Information Act

The inquiry’s proposal on reporting obligations for financial compa- nies entails significant costs for these companies. To enable more cost- effective collection of data, the inquiry makes proposals intended to clarify that credit information companies may disclose data on natural persons to a statistical authority and that the disclosure of such data should not be considered a credit check. These proposals allow finan- cial companies with reporting obligations to use a credit information company to fulfil all or part of their reporting obligations.

Entry into force and transitional rules

It is proposed that these statutory amendments enter into force on 1 January 2024.

The report proposes a transitional rule to the effect that the first data analysis date according to the provisions on reporting obli- gations in the Statistics Ordinance shall be 31 December 2024.

The inquiry also proposes a transitional rule enabling Statistics Sweden to collect data about individuals’ funds in deposit accounts relating to the period before the entry into force of the provisions on reporting obligations. According to the inquiry, this enables Statistics Sweden to produce more limited statistics for the period prior to the entry into force of the statutory proposals than is other- wise the case under the proposals.

Summary

SOU 2022:51

Consequences of the inquiry’s proposals

The inquiry’s proposals mean that there will once again be official statistics on household assets and liabilities. The proposals also mean that microdata, i.e. data at the level of individuals, can be made avail- able for analysis, research and evaluation. The inquiry’s proposals are expected to improve both conditions for macroeconomic research, and the ability to make forecasts of economic development and formulate policy within a range of different areas.

The inquiry’s proposals will increase costs for the large number of companies that will be obliged to submit data to Statistics Sweden. The proposals will also entail increased costs for Statistics Sweden as the authority responsible for these statistics. The impact on govern- ment authorities, municipalities and regions that need to provide data for the new statistics is considered to be limited.

The costs for Statistics Sweden are estimated at around SEK

3.7million for a feasibility study in early 2023, SEK 20 million per year between 2023 and 2025 for implementation costs and SEK 20 million per year for operational costs from 2024 onwards. The inquiry assesses that the costs of producing the new statistics are limited by the proposal to designate Statistics Sweden as the statis- tical authority and that the reporting and production of these new statistics will mainly take place on an annual basis.

However, data on certain high-liquidity assets and consumer loans are to be reported on a quarterly basis.

The proposals will also have implications for personal privacy. According to the inquiry, the consequences are proportionate and justified in view of the socio-economic benefits of the new statistics. The inquiry also considers that the protection of the personal data that will be processed can be met by existing and proposed safe- guards.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)

Härigenom föreskrivs i fråga om kreditupplysningslagen (1973:1173)

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 9 a §, och närmast före 9 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
			2 §1
Med kreditupplysning avses i			Med kreditupplysning avses i
denna lag uppgifter, omdömen			denna lag uppgifter, omdömen
eller råd som lämnas till ledning			eller råd som lämnas till ledning
för bedömning av någon annans			för bedömning av någon annans
kreditvärdighet eller	vederhäf-		kreditvärdighet eller			vederhäf-
tighet i övrigt i ekonomiskt hän-			tighet i övrigt i ekonomiskt hän-
seende. Uppgifter,	omdömen		seende.	Uppgifter,		omdömen
eller råd som lämnas till någon			eller råd som lämnas till någon
för att användas i dennes kredit-			för att användas i dennes kredit-
upplysningsverksamhet		anses	upplysningsverksamhet				anses
dock inte som kreditupplysning.			dock inte som kreditupplysning.
			Detsamma		gäller uppgifter som
			lämnas	till	en sådan		statistik-

ansvarig myndighet som avses i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

1Senaste lydelse 1997:556.

SOU 2022:51

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24kap. 8 §1

Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan

hänföras till den enskilde.
Motsvarande sekretess gäller i		Motsvarande sekretess gäller i
annan jämförbar	undersökning	annan jämförbar undersökning
som utförs av Riksrevisionen, av		som utförs av Riksrevisionen, av
riksdagsförvaltningen, av Stats-		riksdagsförvaltningen, av		Riks-
kontoret eller inom det statliga		banken, av	Statskontoret	eller
kommittéväsendet.	Detsamma	inom det statliga kommittéväsen-
gäller annan jämförbar undersök-		det. Detsamma gäller annan jäm-
ning som utförs av någon annan		förbar undersökning som utförs
myndighet i den	utsträckning	av någon annan myndighet i den
regeringen meddelar föreskrifter		utsträckning	regeringen	med-
om det.		delar föreskrifter om det.

Uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355).

1Senaste lydelse 2014:415.

SOU 2022:51

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2022:000) om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § lagen (2022:000) om Sveriges riksbank ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2021/22:41

Föreslagen lydelse

1kap. 9 §

Riksbanken ska följa den all-	Riksbanken ska följa och ana-
männa ekonomiska utvecklingen	lysera den allmänna ekonomiska
och utvecklingen på de finan-	utvecklingen, förhållanden		som
siella marknaderna.	gäller hushållens	ekonomi	och
	utvecklingen på	de finansiella
	marknaderna.

Riksbanken ska identifiera hot mot en hållbar utveckling som påverkar förutsättningarna för verksamheten enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

Författningsförslag

SOU 2022:51

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2001:100) om den officiella statistiken

dels att 5 c och 15 §§ samt bilagan till förordningen ska ha föl- jande lydelse,

dels att det ska införas nio nya paragrafer, 5 e–5 m §§, och när- mast före 5 e § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 c § 1

Kommuner och regioner ska för den officiella statistiken lämna de uppgifter som avses i 5 § 1–7, samt uppgifter om

1.preliminära och definitiva årliga bokslut,

2.budget och plan för resultat- och balansräkning enligt 5 kap. 2 § och 6 kap. 2 § lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning,

3.utfall av kommunernas och regionernas resultaträkning för räkenskapsårets första tertial samt årsprognoser för innevarande år vid utgången av samma tertial,

4. företag ägda av kommuner	4. företag ägda av kommuner
och regioner, och	och regioner,
5. alternativa utförare av kom-	5. alternativa utförare av kom-
mun- och regionfinansierad verk-	mun- och regionfinansierad verk-
samhet.	samhet, och
	6. förmånsbestämda
	tjänstepensioner.

Kommuner och regioner ska för den officiella statistiken dess- utom lämna kvartalsvisa uppgifter om intäkter och kostnader, finan- siella tillgångar och skulder, balansräkningsposter, investeringsutgif- ter samt kvartalsvisa årsprognoser för dessa.

1Senaste lydelse 2019:1040.

SOU 2022:51

Författningsförslag

Finansiella företag

5 e §

Kreditinstitut och utländska

kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse som driver verk- samhet genom filial i Sverige och värdepappersbolag med sidotill- stånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 eller 8 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ska för den officiella statistiken lämna uppgifter per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år om fysiska personers inlåningskonton vad gäller

1.kontonummer och samtliga kontohavares personnummer,

2.tillgodohavande och upp- lupen ränta,

3.valuta,

4.i förekommande fall, bind- ningstid,

5.inlåningsränta i procent, och

6.det kontohållande institutets organisationsnummer.

5 f §

Värdepapperscentraler enligt lagen (1998:1479) om värdepapp- erscentraler och kontoföring av finansiella instrument ska för den officiella statistiken lämna upp- gifter per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år om fysiska personers inne- hav av finansiella instrument som är upptagna till handel på en

Författningsförslag

SOU 2022:51

reglerad marknad enligt lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden och som inte ingår i ett individuellt pensionssparande en- ligt lagen (1993:931) om indivi- duellt pensionssparande vad gäller

1. ägarens personnummer,

2. instrumenttyp och instru- mentets namn i klartext,

3. antal instrument och kurs eller i förekommande fall nomi- nellt belopp, samt marknadsvärde i kronor eller i procent av nomi- nellt belopp,

4. i förekommande fall, ISIN- (International Securities Identifi- cation Number), CUSIP- (Com- mittee on Uniform Security Iden- tification Procedures), SEDOL- nummer (Stock Exchange Daily Official List) eller motsvarande beteckning,

5. emittentens organisations- nummer och LEI-kod (Legal Entity Identifier), eller om detta saknas, emittentens namn och hemland, och

6. i förekommande fall, det förvaltande institutets organisa- tionsnummer.

Om det finansiella instrum- entet är förvaltarregistrerat enligt lagen (1998:1479) om värdepapp- erscentraler och kontoföring av finansiella instrument ska i stället förvaltaren lämna de uppgifter som avses i första stycket.

SOU 2022:51

Författningsförslag

5 g §

Försäkringsföretag enligt för- säkringsrörelselagen (2010:2043) som har tillstånd för direkt liv- försäkringsrörelse avseende för- säkringsklasserna I eller III och tjänstepensionsföretag enligt lagen (2019:742) om tjänstepensions- företag ska för den officiella stati- stiken lämna uppgifter per den 31 december varje år om fysiska personers privata kapital- och pen- sionsförsäkringar och om tjänste- pensioner som tryggas genom

tjänstepensionsförsäkring vad gäller

1.den försäkrades personnum-

mer,

2.försäkringsnummer och, i förekommande fall, försäkrings- form: förmånsbestämd eller pre- miebestämd försäkring,

3.typ av förvaltning: tradi- tionell försäkring för vilken för- säkringsgivaren bär placerings- risken, traditionell försäkring för vilken försäkringstagaren eller någon annan ersättningsberät- tigad bär placeringsrisken, eller fondförsäkring,

4.ackumulerat pensionskapi- tal, intjänad förmånsbestämd pen- sionsrätt eller ackumulerat värde,

5.i förekommande fall, de värdepapper som är placerade i försäkringar och för vilka försäk- ringstagaren eller någon annan ersättningsberättigad bär placer- ingsrisken och värdet av dessa,

Författningsförslag

SOU 2022:51

6. i förekommande fall, val av återbetalningsskydd,

7. i förekommande fall, kol- lektivavtalsområde,

8. i förekommande fall, uppgift om att utbetalning påbörjats, och

9. organisationsnummer avseende försäkringsgivaren.

5 h §

Försäkringsföretag enligt för- säkringsrörelselagen (2010:2043) som har tillstånd för direkt skade- försäkringsrörelse avseende för- säkringsklass ”14. Kredit” ska för den officiella statistiken lämna uppgifter per den 31 december varje år om fysiska personers tjänstepensioner som garanteras till följd av bestämmelser i kollek- tivavtal vad gäller

1. den pensionsberättigades personnummer,

2. intjänad förmånsbestämd, pensionsrätt, och

3. pensionsgrundande tjänstetid.

5 i §

Pensionssparinstitut enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande som har till- stånd att driva pensionssparrörelse ska för den officiella statistiken

lämna uppgifter per den 31 december varje år om fysiska personers individuella pensions- sparande vad gäller

SOU 2022:51

Författningsförslag

1.kontohavarens personnum-

mer,

2.kontonummer,

3.i förekommande fall, till- godohavande av inlånade medel,

4.i förekommande fall, de värdepapper som ingår i det indi- viduella pensionssparandet och deras marknadsvärde,

5.i förekommande fall, uppgift om att utbetalning har påbörjats, och

6.pensionssparinstitutets organisationsnummer.

5 j §

Det företag som är skyldigt att lämna kontrolluppgift om scha- blonintäkt för investeringsspar- konto enligt 22 kap. 16 § skatte- förfarandelagen (2011:1244) och om schablonintäkt vid innehav av andelar i vissa fonder och fond- företag enligt 22 kap. 17 och 19 §§ skatteförfarandelagen ska för den officiella statistiken lämna upp- gifter per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år om fysiska personers inne- hav av onoterade andelar i värde- pappersfonder, utländska fond- företag samt specialfonder och andra alternativa investerings- fonder som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad vad gäller

1.ägarens personnummer,

2.antalet fondandelar och NAV-kurs (nettoandelsvärde),

FörfattningsförslagSOU 2022:51

3. ISIN-nummer (Interna- tional Securities Identification Number) och fondens namn i klartext, och

4. emittentens LEI-kod (Legal Entity Identifier).

Första stycket gäller inte för utländska AIF-förvaltare och ut- ländska värdepappersföretag.

5 k §

Kreditinstitut och utländska

kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse som driver verk- samhet genom filial i Sverige samt företag som har tillstånd att lämna

bostadskrediter enligt lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter ska för den offi- ciella statistiken lämna uppgifter per den 31 december varje år om fysiska personers bostadskrediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostads- rätt eller liknande rätt vad gäller

1. samtliga låntagares person- nummer,

2. lånenummer, avtals-ID eller den individuella beteckning i övrigt som långivaren använder i fråga om det aktuella lånet,

3. lånets utestående nominella belopp och förfallodatum,

4. startdatum och åtagande- belopp vid startdatum,

5. överenskommen årlig ränta i procent vid rapporteringstill-

SOU 2022:51

Författningsförslag

fället, räntejusteringsdatum och räntebindningstid,

6.amorteringstyp: rak amor- tering eller annuitet och storleken på den senaste amorteringen,

7.den säkerhet som har läm- nats för lånet i form av inteckning

ifast egendom eller tomträtt, eller pant i bostadsrätt samt uppgift om säkerhetens fastighetsbeteckning eller geografiska placering, och

8.långivarens organisations- nummer.

De institut som anges i första stycket ska också lämna uppgifter om bostadskrediter som har över- låtits till ett företag som inte är uppgiftsskyldigt enligt första stycket och som institutet har åtagit sig att administrera i för- hållande till låntagaren. Med att administrera i förhållande till lån- tagaren avses att institutet tar emot betalning av ränta och amortering för lånet från låntagaren.

5 l §

Kreditinstitut och utländska

kreditinstitut enligt lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse som driver verk- samhet genom filial i Sverige, värdepappersbolag som har till- stånd att lämna kunder kredit enligt lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden samt företag som har tillstånd enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ska för

FörfattningsförslagSOU 2022:51

den officiella statistiken lämna uppgifter per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år om fysiska personers kre- diter som inte är sådana bostads-

krediter som	avses	i 5 k § vad
gäller
1. samtliga	låntagares person-
nummer,
2. lånenummer,		avtals-ID

eller den individuella beteckning i övrigt som långivaren använder i fråga om det aktuella lånet,

3. åtagandebelopp vid start- datum,

4. lånets utestående nominella belopp och förfallodatum,

5. lånetyp: blancolån, objekts- lån, kort- eller kontokredit, depå- kredit, eller annan fakturakredit,

6. årlig ränta i procent vid rap- porteringstillfället,

7. amorteringstyp: rak amor- tering eller annuitet, och storleken på den senaste amorteringen,

8. i förekommande fall, den säkerhet som lämnats för lånet i form av värdepapper, fordon eller annat, och

9. långivarens organisations- nummer.

De institut som anges i första stycket ska också lämna uppgifter om krediter som överlåtits till företag som inte är uppgiftsskyl- diga enligt första stycket och som institutet har åtagit sig att admi- nistrera i förhållande till lån- tagaren. Med att administrera i

SOU 2022:51

Författningsförslag

förhållande till låntagaren avses att institutet tar emot betalning av ränta och avbetalning för lånet eller krediten från låntagaren.

5 m §

Den som har tillstånd från Integritetsskyddsmyndigheten att bedriva inkassoverksamhet enligt inkassolagen (1974:182) ska för den officiella statistiken lämna uppgifter per den 31 mars, 30 juni 30 september och 31 december varje år om fysiska personers skul- der som övertagits för indrivning i inkassoverksamhet vad gäller

1.samtliga gäldenärers person- nummer,

2.den aktuella borgenärens organisationsnummer,

3.skuldens utestående nomi- nella belopp och upplupen ränta,

4.det datum när skulden för- värvades, och

5.om skulden är föremål för en pågående avbetalningsplan eller inte.

Den som är uppgiftsskyldig en- ligt första stycket ska också lämna uppgifter om fordringar som har överlåtits till ett företag som inte är uppgiftsskyldigt enligt första stycket och som den uppgifts- skyldige ansvarar för att driva in.

Med att ansvara för att driva in fordran avses att gäldenären kan betala skulden till den uppgifts- skyldige med befriande verkan.

FörfattningsförslagSOU 2022:51

	15 §2
En statistikansvarig myndig-	En statistikansvarig myndig-
het får inom sitt verksamhets-	het får inom sitt verksamhets-
område meddela föreskrifter om	område meddela föreskrifter om
verkställighet av bestämmelserna	verkställighet av bestämmelserna
om uppgiftsskyldighet i 7 och	om uppgiftsskyldighet i 7 och
8 §§ lagen (2001:99) om den	8 §§ lagen	(2001:99)	om	den
officiella statistiken och 5–5 d §§	officiella	statistiken	och	5–
denna förordning.	5 m §§ denna förordning.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet för finansiella företag

i5 e–5 m §§ ska tillämpas för första gången vid den avläsning som ska ske per den 31 december 2024.

3.Bestämmelsen om uppgiftsskyldighet i 5 e § ska tillämpas även

ifråga om uppgifter som avser tiden före ikraftträdandet, dock endast i den utsträckning som den statistikansvariga myndigheten begär det och i den mån uppgifterna inte har gallrats av uppgifts- lämnaren.

2Senaste lydelse 2013:946.

SOU 2022:51Författningsförslag

Bilaga3

Nuvarande lydelse

Den officiella statistiken

-----------------------------------------------------------------------------

Officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för respektive område

________________________________________________________

Officiell statistikAnsvarig myndighet

________________________________________________________

-----------------------------------------------------------------------------

HUSHÅLLENS EKONOMI
Inkomster och inkomstfördelning	SCB
Hushållens utgifter	SCB

Behandling av känsliga personuppgifter

För framställning av statistik över Inkomster och inkomstfördelning och Hushållens utgifter får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser utbetalningar i samband med enskilda personers ohälsa samt medlemskap i fackförening och trossamfund.

-----------------------------------------------------------------------------

3Senaste lydelse 2021:581.

Författningsförslag	SOU 2022:51
Föreslagen lydelse

Den officiella statistiken

-----------------------------------------------------------------------------

Officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för respektive område

________________________________________________________

Officiell statistikAnsvarig myndighet

________________________________________________________

-----------------------------------------------------------------------------

HUSHÅLLENS EKONOMI
Inkomster och inkomstfördelning	SCB
Hushållens utgifter	SCB
Hushållens tillgångar och skulder	SCB

Behandling av känsliga personuppgifter

För framställning av statistik över Inkomster och inkomstför- delning, Hushållens utgifter och Hushållens tillgångar och skulder får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser utbetalningar i sam- band med enskilda personers ohälsa samt medlemskap i fackförening och trossamfund.

-----------------------------------------------------------------------------

SOU 2022:51

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen att 2 §4 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Myndigheten ska inom ramen för egna beslut om resurs- fördelning och planering arbeta för att det finansiella systemet

–är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster,

–ger ett högt skydd för konsumenter, och

–bidrar till en hållbar utveckling.

Myndigheten ska särskilt			Myndigheten		ska särskilt
svara för att följa och analysera			svara för att följa och analysera
utvecklingen	inom	ansvarsom-	utvecklingen	inom		ansvarsom-
rådet. Om myndigheten bedö-			rådet, även vad gäller förhållanden
mer att instabilitet i finanssek-			som avser hushållens ekonomi.
torn riskerar att negativt påverka			Om myndigheten		bedömer att
det svenska finansiella systemets			instabilitet i finanssektorn riske-
funktionssätt,	ska	regeringen	rar att negativt påverka det
underrättas.			svenska finansiella			systemets
			funktionssätt,	ska		regeringen
			underrättas.

Myndigheten ska se till att de regelverk och rutiner som myn- digheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för med- borgare och företag att förstå och följa.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

4Senaste lydelse 2020:10.

Författningsförslag

SOU 2022:51

1.6Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Regeringen föreskriver i fråga om offentlighets- och sekretessför- ordningen (2009:641) att 7 §5 ska ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse

Sekretess gäller hos följande myndigheter avseende de under- sökningar som anges nedan för uppgifter som avser en enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Föreskrifterna i 24 kap. 8 § tredje stycket första meningen och fjärde stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller, om inte en längre gående begränsning i sekre- tessen anges i det följande.

_______________________________________________________

Myndighet	Undersökning	Särskilda
		begränsningar
		i sekretessen

______________________________________________________

--------------------------------------------------------------------------

Finansinspektionen	utvärderingar och ana-
	lyser av finansiell sta-
	bilitet, makrotillsyn
	och konsumentskydd

--------------------------------------------------------------------------

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

5Senaste lydelse 2022:7.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningsuppdraget

Riksbanken lämnade i maj 2019 en framställning till riksdagen om statistik över hushållens tillgångar och skulder (framst. 2018/19:RB4). I framställan påtalade Riksbanken behovet av ny insamling och detaljerade uppgifter över hushållens tillgångar och skulder. Riks- banken anförde att detaljerade uppgifter om hushållens tillgångar och skulder väsentligt skulle stödja en fördjupad finansiell analys och stärka Riksbankens och Finansinspektionens möjligheter att motverka finansiell instabilitet. Genom analys av hushållens till- gångar och skulder baserad på mikrodata ansåg Riksbanken att det skulle finnas bättre möjligheter att bedriva en väl avvägd penning- politik och att Finansinspektionen skulle ha bättre möjligheter att utvärdera effekter av olika makrotillsynsåtgärder. Även andra myn- digheter skulle enligt Riksbanken få ett nödvändigt stöd i de uppdrag som har bäring på den samhällsekonomiska utvecklingen. Enligt Riksbanken hade varken Riksbanken, Finansinspektionen eller Sta- tistiska centralbyrån (SCB) ett tillräckligt lagstöd för att kunna genomföra den insamling av detaljerade uppgifter som bedömdes nödvändig för att tillgodose analysbehoven. Riksbanken bedömde dock att det antagligen var mest lämpligt att insamlingen gjordes av SCB. Riksbanken föreslog i framställningen att en utredning skulle tillsättas för att göra de avvägningar som behövs t.ex. angående vilka uppgifter som ska ingå, hur och av vilken myndighet uppgifterna ska samlas in, vilka behandlingar som ska tillåtas samt vilka myndigheter och organisationer som ska få tillgång till uppgifterna. Finansinspek- tionen och SCB ställde sig bakom framställan.

Finansutskottet delade Riksbankens bedömning att det behövs en ny detaljerad statistik över hushållens tillgångar och skulder för

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:51

att Riksbanken och Finansinspektionen och eventuellt andra be- rörda svenska myndigheter ska kunna göra djupgående analyser av skuldutvecklingen, bedriva ett krisförebyggande arbete och mot- verka finansiell instabilitet i det svenska samhället. Enligt utskottet kompliceras dock frågan bl.a. av att den data som behövs för att bygga upp en grundlig statistik utgörs av känslig och skyddad per- soninformation. Utskottet ansåg därför att regeringen borde tillsätta en utredning för att grundligt belysa och analysera hur en detaljerad statistik över hushållens tillgångar och skulder skulle kunna byggas upp och användas utan att den personliga integriteten och person- uppgiftsskyddet åsidosätts. Riksdagen beslutade den 23 oktober 2019 att bifalla Riksbankens framställning och tillkännage för regeringen som sin mening det som finansutskottet hade anfört om att reger- ingen skulle tillsätta en utredning om en ny statistik över hushållens tillgångar och skulder (bet. 2019/20:FiU8, rskr. 2019/20:16).

Regeringen beslutade den 28 januari 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag avseende statistik över hus- hållens tillgångar och skulder. Enligt kommittédirektiven ska utred- ningen belysa och analysera hur individbaserad statistik över hus- hållens tillgångar och skulder kan tas fram och användas för att ge en fullgod bild av hushållens finansiella ställning utan att den per- sonliga integriteten och skyddet för personuppgifter åsidosätts. Upp- draget syftar till att åter möjliggöra framställning av officiell statistik över hushållens tillgångar och skulder samt att mikrodata, dvs. upp- gifter på individnivå, ska kunna göras tillgängliga för analys, forskning och utvärdering. Med ett sådant bättre underlag finns det förutsätt- ningar för att genomföra grundligare analyser av hur individer och hushåll agerar till följd av olika ekonomisk-politiska beslut och hur sådana beslut påverkar välfärdsutvecklingen och makroekonomin. Det ger i sin tur bättre förutsättningar för att utforma politiken inom flera områden, bl.a. vad gäller fördelningspolitiken, stabiliserings- politiken och åtgärder som avser finansiell stabilitet. Mikrodata gör det också möjligt att genomföra grundligare analyser av frågor som rör bl.a. konsumentskydd och makrotillsyn.

Utredningen ska i fråga om tillgången till mikrodata bl.a. ta ställ- ning till vilka myndigheter och organisationer som bör kunna få till- gång till insamlade uppgifter, för vilka syften och vilka eventuella begränsningar som behöver finnas för deras behandling av uppgif- terna.

SOU 2022:51

Utredningens uppdrag och arbete

Kommittédirektiven finns i bilaga 1.

Genom tilläggsdirektiv den 5 maj 2022 förlängdes utrednings- tiden till den 14 oktober 2022 (se bilaga 2).

Därutöver har utredningen haft i uppdrag att analysera vad som behövs för att registerhållande myndigheter ska kunna lämna ut upp- gifter om inkomstförhållanden och förmögenheter till data- och forskningscentret Luxembourg Income Study (LIS) på individnivå, och lämna nödvändiga författningsförslag. Denna del av uppdraget har redovisats i en delrapport den 29 april 2021. Delrapporten finns

ibilaga 3.

2.2Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits i utredningens sekretariat som, utöver den sär- skilde utredaren, har bestått av en huvudsekreterare och två ytter- ligare sekreterare. Vidare har utredningen biträtts av en sakkunnig från Finansdepartementet samt experter från Finansinspektionen, Handelshögskolan i Stockholm, SCB, Svenska Bankföreningen, Svensk Försäkring, Sveriges riksbank och Stockholms universitet.

Arbetet har i huvudsak bedrivits på sedvanligt sätt med regel- bundna sammanträden med experterna och den sakkunnige. Till följd av spridningen av coronaviruset har emellertid vissa samman- träden ägt rum på distans med digitala hjälpmedel.

Utredningen har haft samråd med Bostadsregisterutredningen (Fi 2020:10) och Överskuldsättningsutredningen (Fi 2021:08). Vidare har utredningens sekretariat, utöver de myndigheter och organisationer som är företrädda i expertgruppen och de aktörer som berörs i bilaga 3, haft kontakter med eller inhämtat synpunkter från företrädare för Arbetsförmedlingen, Association of Swedish Covered Bonds Issuers (ASCB), Euroclear Sweden AB, Fond- bolagens förening, Handelsbanken AB, Hoist Kredit Ltd., Integri- tetsskyddsmyndigheten, Lantmäteriet, Kommittén för finansiell stabilitet (Fi 2013:09), Pensionsmyndigheten, Försäkringsbolaget PRI Pensionsgaranti, ömsesidigt, Riksgäldskontoret, Skatteverket, SKR, Sparbankernas Riksförbund, SPV, Svensk Inkasso, Svensk Värdepappersmarknad och UC AB.

Utredningen har låtit SCB göra en undersökning av korrela- tionen mellan beräknade marknadsvärden (taxeringsvärde multipli-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:51

cerat med köpekillingskoefficient) och faktisk köpeskilling för sålda småhus under åren 2015–2021. Det redovisade resultatet framgår av bilaga 4.

2.3Betänkandets disposition

Detta betänkande är disponerat på följande sätt.

•Kapitel 3 berör behovet av dels en individbaserad statistik över hushållens tillgångar och skulder, dels att kunna bearbeta de mikrodata som ska ligga till grund för statistiken.

•I kapitel 4 finns en redogörelse över gällande rätt och nuvarande ordning i övrigt.

•Kapitel 5 innehåller överväganden och förslag som berör utred- ningsarbetet generellt sett, bl.a. vad gäller att den nya statistiken ska vara en del av den officiella statistiken, ändamålen med statistiken och avvägningen i förhållande till integritetsskyddet.

•Kapitlen 6 och 7 innehåller överväganden och förslag i fråga om specifika tillgångsslag.

•På ett motsvarande sätt finns överväganden och förslag i fråga om olika slags skulder och andra former av ekonomiska åtaganden i kapitel 8.

•I kapitel 9 tar utredningen ställning till vilken myndighet som ska vara statistikansvarig myndighet.

•Kapitel 10 rör tillgången till mikrodata vad gäller andra myndig- heter än den statistikansvariga myndigheten.

•Frågor om personuppgiftsbehandling berörs i kapitel 11.

•Vidare finns överväganden och förslag i fråga om ändringar i kreditupplysningslagen i kapitel 12.

•Slutligen rör kapitel 13 ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser,

•kapitel 14 konsekvenser av utredningens förslag och

•författningskommentarer till författningsförslagen ges i kapi- tel 15.

3Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

3.1Hushållens tillgångar och skulder på aggregerad nivå

Under en längre tid har hushållens tillgångar och skulder på aggre- gerad nivå stigit snabbt. Hushållens skulder i relation till disponibel inkomst uppgick i slutet av 2020 till omkring 205 procent (se figur 3.1). Om bostadsrättsföreningarnas lån inkluderas uppgick hushållens skuldkvot 2019 till 216 procent av disponibel inkomst.1 Merparten av hushållens skulder, omkring 80 procent, utgörs av bostadslån. Resterande del utgörs av konsumtionslån, som innefattar lån med annan säkerhet än bostad, lån utan säkerhet (s.k. blancolån) och köp på avbetalning. Sett under en längre period har bostadslånen vuxit snabbare än andra lån. De senaste åren har dock blancolånen vuxit snabbare än bostadslånen – med omkring 8 procent i årstakt.2 I syn- nerhet har större blancolån vuxit snabbt.3

1Svenska konsumtionslån 2020, Finansinspektionen.

2Finansiell stabilitet 2020:2, Sveriges riksbank.

3Svenska konsumtionslån 2020, Finansinspektionen.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

Figur 3.1 Hushållens skulder

I procent av disponibel inkomst respektive totala tillgångar

230

210

190

170

150

130

110

1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020

Hushållens skulder/disponibel inkomst (vänster axel)

Hushållen skulder/totala tillgångar (höger axel)

Källa: SCB.

Parallellt med utvecklingen avseende hushållens skulder har också hushållens tillgångar på aggregerad nivå ökat. Detta har skett dels genom värdeökningar på tillgångar, dels genom ökat sparande.4 Hus- hållens tillgångar kan i huvudsak delas in i finansiella tillgångar och reala tillgångar. Till hushållens finansiella tillgångar räknas hushål- lens innehav av aktier och fondandelar, medel på inlåningskonto i bl.a. banker m.m. (se kapitel 7). Bostadsrättsandelar redovisas i finans- räkenskaperna som en finansiell tillgång, men betraktas oftast som en real tillgång, tillsammans med småhus för permanentboende och fritidshus (se kapitel 6).

4Se till exempel Andersson M.K. och Vestman, R., Svenska hushålls likvida tillgångar, 2021, FI-analys 28, Finansinspektionen.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

Figur 3.2 Hushållens tillgångar

Procent av disponibel inkomst

1400

1200

1000

800

600

400

200

1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020

Hushållens totala tillgångar/disponibel inkomst

Hushållens bostadstillgångar/disponibel inkomst

Hushållens finansiella tillgångar/disponibel inkomst

Källa: SCB.

3.2Ett stort samhällsbehov av individbaserad statistik och mikrodata

Sedan förmögenhetsskatten avskaffades 2007 och uppgifter om för- mögenhet i självdeklarationen togs bort, saknas det detaljerade upp- gifter på individnivå om hushållens tillgångar och skulder. SCB har sedan dess saknat förutsättningar att framställa förmögenhetssta- tistik och det går således inte att basera vare sig analyser eller forsk- ning på aktuella uppgifter om de svenska hushållens balansräkningar. Sverige skiljer sig i detta avseende från andra länder, däribland Danmark, Finland och Norge som alla i varierande utsträckning sam- lar in uppgifter om hushållens tillgångar och skulder för framställning av förmögenhetsstatistik. Denna utländska statistik och den äldre svenska förmögenhetsstatistiken används i stor utsträckning för ana- lyser och forskning inom såväl nationalekonomi som finansiell eko- nomi. Det handlar bl.a. om undersökningar av vad som driver hus- hållens investeringsbeslut och vilken effekt som avkastningen på förmögenhet har på t.ex. konsumtion och pensionssparande och vil-

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

ken roll som familjebakgrunden har för möjligheten att bygga upp en förmögenhet.5

Enligt kommittédirektiven ska utredningen grundligt belysa och analysera hur individbaserad statistik över hushållens tillgångar och skulder kan tas fram och användas för att ge en fullgod bild av hus- hållens finansiella ställning. Uppdraget syftar vidare till att på nytt möjliggöra framställning av officiell statistik över hushållens tillgångar och skulder samt möjliggöra att mikrodata (se faktaruta nedan) ska kunna göras tillgängliga för analys, forskning, och utvärdering. Utred- ningen bedömer att samhällsbehovet av såväl individbaserad statistik som att tillhandahålla mikrodata är omfattande och rör flera områden.

Statistiken kan användas för att förmedla information och kun- skap om hushållens ekonomiska situation till såväl en bredare all- mänhet som beslutsfattare och andra intressenter. Det finns också ett behov för såväl den statistikansvariga myndigheten som för andra myndigheter och forskare att kunna bearbeta mikrodata som samlats in till statistiken för en djupare analys och för att kunna beräkna ut- fall av föreslagna policyförändringar. Det kan t.ex. handla om ana- lyser av hur individer och hushåll agerar till följd av olika ekonomisk- politiska beslut och hur sådana beslut påverkar välfärdsutvecklingen och makroekonomin. Det ger i sin tur bättre förutsättningar för att utforma politiken inom flera områden, såsom åtgärder för finansiell stabilitet, stabiliseringspolitiken och fördelningspolitiken.

Avsaknaden av individbaserad statistik över hushållens tillgångar och skulder medför att det inte är möjligt att dra några säkra slutsat- ser om förhållandet mellan hushållens ökade skuldsättning och hus- hållens tillgångar, t.ex. vad gäller hur många hushåll eller individer som har en nettoförmögenhet som överstiger en viss nivå. Med andra ord är det utan sådan statistik svårt att få en helhetsuppfatt- ning om enskilda individers totala ekonomiska situation. Det går t.ex. inte att se om högt skuldsatta individer också har tillgångar, eller hur mycket dessa tillgångar är värda. Vidare går det inte att med sä-

5Calvet, L., Campbell, J., Sodini., P.; Down or Out: Assessing the Welfare Costs of House- hold Investment Mistakes, Journal of Political Economy, 2007, vol. 115, no. 5; Calvet, L., Campbell, J., Sodini., P.; Fight or Flight? Portfolio Rebalancing by Individual Investors, The Quarterly Journal of Economics, februari 2009; Di Maggio, M., Kermani, A., Majlesi, K., Stock Market Returns and Consumption, The Journal of Finance, december 2020, vol. LXXV, no. 6; Fagereng, A., Mogstad, M., Rønning, M., Why Do Wealthy Parents Have Wealthy Children?, Journal of Political Economy, 2021,vol 129, no. 3; Yde Andersen, H., Leth- Petersen, S., Housing Wealth or Collateral: How Home Value Shocks Drive Home Equity Extraction and Spending, Journal of the European Economic Association, 2020, s. 1-38.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

kerhet säga om personer med en mycket låg inkomst är fattiga efter- som de kanske har en förmögenhet som de kan leva av. Det går inte heller att analysera mikrodata för att se hur individers respons på ekonomisk-politiska beslut påverkas av om de har en förmögenhet eller inte.

Individen är observationsenheten i fråga om utredningens för- slag, men i detta kapitel används både individen och hushållet som analysenhet. Anledningen till detta är att det i vissa sammanhang är av intresse att studera data på hushållsnivå. Individbaserade data är dock en förutsättning för att kunna ta fram data på hushållsnivå (se faktaruta).

Utredningen har i avsnitt 3.1 redogjort för hur de svenska hus- hållens tillgångar och skulder på aggregerad nivå har utvecklats över tid. I detta avsnitt redogör utredningen för att det utöver denna mak- rostatistik finns ett samhällsbehov av att på nytt framställa individba- serad statistik över hushållens tillgångar och skulder. I avsnitt 3.3 ges härutöver en bild av behovet av att kunna genomföra mer djup- gående analyser baserade på statistik och mikrodata för att värna sta- biliteten i det finansiella systemet. I de följande avsnitten diskuteras behovet av motsvarande analyser för att fördjupa den stabiliserings- politiska analysen (avsnitt 3.4), för att motverka överskuldsättning (avsnitt 3.5), och för analyser av fördelningseffekter (avsnitt 3.6).

Faktaruta: Vad är mikrodata?

Mikrodata är data på individnivå, dvs. för enskilda individer, hus- håll eller företag. Mikrodata är grunden för all framställning av statistik. Genom att sammanföra mikrodata avseende en mindre grupp individer kan aggregerad statistik produceras och grup- perna jämföras med statistiska mått. Om mikrodata i stället adderats till en summa på nationell nivå (makrodata) går en del information förlorad i och med att det inte går att dra slutsatser om skillnader mellan olika grupper av individer. När t.ex. hushål- lens skuldkvot beräknas på makrodata divideras hushållens totala skulder med hushållens totala disponibla inkomster. Det gör att även hushåll som inte har skulder men som har inkomst inklude- ras i beräkningarna, trots att de senare inte är relevanta för att bedöma hushållens förmåga att bära sina skulder. Aggregering av mikrodata till befolkningsgrupper gör det däremot möjligt att be-

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

räkna en genomsnittlig skuldkvot för enbart de hushåll som har skulder. Detta kan ske genom att summera skulderna för de hus- håll som har skulder och dividera med hushållens disponibla in- komst. Alternativt kan ett genomsnitt av enskilda hushålls skuld- kvot beräknas. Mikrodata på individnivå gör det dessutom möjligt att analysera fördelningen av individuella skuldkvoter totalt eller uppdelat på olika egenskaper t.ex. inkomst och boenderegion.

Med hjälp av individbaserade data är det också möjligt att uti- från varje individs balansräkning räkna samman dessa till ett hus- hålls samlade balansräkning. Skulle man däremot endast ha upp- gifter på hushållsnivå går det inte att ta reda på vem i hushållet som äger vad och vem som kan befinna sig i en mer riskfylld situation vid en förändrad hushållsammansättning, som t.ex. skilsmässa.

Mikrodata ger således en flexibilitet som gör det möjligt att producera annan typ av statistik och genomföra andra typer av analyser. Mikrodataanalys handlar inte om att studera enskilda individer utan snarare grupper av individer, definierade utifrån olika kriterier, för att se hur dessa påverkas av olika ekonomiska händelser och hur de agerar i ekonomin.

3.3Finansiell stabilitet

3.3.1Individbaserade data för att förstå riskerna med hushållens skuldsättning

Finansiell stabilitet innebär att det finansiella systemet kan upprätt- hålla sina grundläggande funktioner och har god motståndskraft mot störningar som hotar dessa funktioner. Det finansiella systemets grundläggande funktioner är att förmedla betalningar, omvandla spa- rande till finansiering och hantera risker. Finansiell stabilitet är en för- utsättning för en välfungerande och balanserad ekonomi. I Sverige delas ansvaret för finansiell stabilitet mellan regeringen (Finans- departementet), Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgälds- kontoret (se vidare SOU 2019:46 s. 864–868).

Flera svenska och internationella bedömare har under en längre tid lyft hushållens skuldsättning som ett av de största hoten mot den finansiella och makroekonomiska stabiliteten i Sverige. Makroeko-

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

nomisk instabilitet kan i sin tur påverka den finansiella stabiliteten och vice versa.

De svenska hushållens skuldsättning har ökat under många år. Den var under våren 2022 på en historiskt hög nivå. Den höga skuld- sättningen beror till stor del på de kraftigt stigande bostadspriserna, som i sin tur har påverkats av de låga räntor som har gällt under för- hållandevis lång tid fram till våren och sommaren 2022

Det finns argument för varför skuldsättningen än så länge inte utgör ett problem: dels har intill nyligen de låga räntorna gjort att räntekvoten har varit mycket låg, dvs. hushållens räntebetalningar efter skatt i relation till disponibel inkomst, dels att hushållens till- gångar, bostäder och finansiella tillgångar också har ökat parallellt med den stigande skuldsättningen (se avsnitt 3.1). Under det första halvåret 2022 har dock inflation och räntor stigit kraftigt och en sva- gare tillväxt förväntas både i Sverige och globalt. Högt skuldsatta hushåll är räntekänsliga och stigande räntor innebär teoretiskt sett att hotet mot den finansiella stabiliteten har ökat.

Aggregerade data över hushållssektorns totala tillgångar och skulder kan emellertid inte ge svar på om de skuldsatta hushållen också har stora tillgångar. För det behövs mikrodata på hushållsnivå. Med sådana data kan man exempelvis beräkna skulder i förhållande till tillgångar för alla hushåll i ekonomin för att ta reda på hur många hus- håll som är sårbara i händelse av en negativ ekonomisk utveckling.6

Denna typ av data över hushållens förmögenhet har efterfrågats länge. Det lyftes t.ex. i Riksbankens utredning om risker på den svenska bostadsmarknaden 2011 och av Utredningen om överskuldsättning (se avsnitt 3.5). Dessutom har Finansinspektionen och Riksbanken tillsammans uttryckt behov av mikrodata för hushåll.7 I sin utvärder- ing av den finansiella stabiliteten i Sverige 2016 rekommenderade Inter- nationella valutafonden (IMF) också att myndigheterna skyndsamt borde samla in uppgifter om hushållens balansräkningar.8 Vidare har Europeiska systemrisknämnden (ESRB) rekommenderat EU:s med- lemsländer att ta fram en detaljerad statistik över fastighetssektorn,

6Sådana mått omfattar nettobelåningsgrader (bostadslån minus tillgångar genom bostadens värde) och nettoskuldkvoter (lån minus tillgångar genom inkomst). Dessa kvoter ger en mer rättvisande bild av hushållens sårbarhet än vanliga belåningsgrader och skuldkvoter som inte tar hänsyn till tillgångar.

7Se Finansiella stabilitetsrådets protokoll, december 2018.

8Se t.ex. Sweden 2021 Article IV Consultation, IMF Country Report No. 21/61 samt Sweden Financial System Stability Assessment, IMF Country Report 16/355.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

vilket inkluderar statistik över hushållens tillgångar och skulder.9 Syftet är att länderna ska kunna göra välgrundade bedömningar av riskerna i fastighetssektorn.

Individbaserade data över hushållens balansräkningar skulle bidra till en ökad förståelse av om hushållens skuldsättning utgör en risk för den finansiella stabiliteten. De kan därmed vara till hjälp för de myndigheter som fattar beslut om åtgärder som verkar via de finan- siella marknaderna. Individbaserade data skulle också bidra till forsk- ning kring frågor kopplade till hushållens balansräkningar, de beslut hushållen tar och hur de påverkar finansiell stabilitet. Som berörs närmare i avsnitt 5.2 är dock inte de uppgifter som behövs för att en fullgod statistik över hushållens tillgångar och skulder ska kunna framställas begränsade till sådana uppgifter om marknadsvärde på tillgångar, utestående skuldbelopp etc. som finns i en balansräkning. Det behövs också uppgifter om t.ex. räntebindningstid avseende bo- stadslån.

3.3.2Hushållens skuldsättning och den finansiella och makroekonomiska stabiliteten

Hög skuldsättning gör både enskilda hushåll och samhällsekonomin i stort sårbar för oväntade händelser som påverkar hushållens in- komster eller förmögenheter. Det kan handla om arbetslöshet, för- ändrade skatter, kraftigt stigande räntekostnader eller fallande bo- stadspriser.

Om de ekonomiska förutsättningarna försämras kan högt skuld- satta hushåll reagera genom att öka sitt sparande och minska sin kon- sumtion. I synnerhet om bostadspriserna också faller och värdet på bostaden understiger skulderna, kan hushållens incitament att amor- tera på sina skulder och minska sin konsumtion öka.10 Om konsum- tionen minskar påtagligt, påverkas lönsamheten i företagssektorn och den ekonomiska tillväxten negativt. Sämre ekonomisk tillväxt försämrar utsikterna på arbetsmarknaden och sätter press på de offentliga finanserna.

9Se Recommendation of the European Systemic Risk Board on closing real estate data gaps (ESRB/2016/14).

10Se t.ex. Flodén, M., Ska vi oroas av höga hushållsskulder? Inlägg på Ekonomistas 2014-02- 20, Finansiell stabilitet 2019:2, Sambandet mellan hushållens skulder och konsumtion under finanskrisen 2007–2009, Sveriges riksbank, och Emanuelsson. R., Melander, O. och Molin. J., 2015, Finansiella risker i hushållssektorn. Ekonomisk kommentar, nr 6, Sveriges riksbank.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

Hushållen kan upprätthålla sin konsumtion vid ett sämre ekono- miskt läge antingen genom att ta upp nya lån eller genom att använda likvida tillgångar. Det förstnämnda kan vara svårt om hushållen redan är högt belånade. I sådant fall kvarstår för hushållen att ta av sina likvida tillgångar. Om många hushåll har små likvida tillgångar ökar risken för att konsumtionen minskar. Aggregerade data visar att hushållen har betydande likvida tillgångar. Utan individbaserade data är det dock inte möjligt att dra några slutsatser om hur till- gångarna är fördelade och det går således inte att bedöma hur stora likvida tillgångar som skuldsatta hushåll har.

Data avseende ränteinkomster och schablonintäkter från till- gångar och ränteutgifter för lån i de årliga kontrolluppgifterna i inkomstdeklarationen som SCB sammanställer kan dock ge viss in- formation. Med hjälp av dessa uppgifter har Finansinspektionen uppskattat enskilda hushålls likvida tillgångar för 2012.11 Hushållens lånebelopp uppskattas då med hjälp av räntekostnaderna. Resultaten pekar på att en stor andel hushåll har så pass små likvida tillgångar att de kan behöva minska sina utgifter omgående vid en ekonomisk störning. Vidare tyder resultaten på att hushåll med höga lånekost- nader är mer sårbara än hushåll utan lån – både på grund av lånen och att de har mindre likvida tillgångar. Om många hushåll hamnar i en situation där de behöver minska sina utgifter kan det komma att på- verka efterfrågan i ekonomin och den makroekonomiska utveck- lingen.12 De data som ligger till grund för analysen kan dock vara mycket osäkra och kräver en mängd antaganden och uppskattningar. Resultaten är således inte fullt tillförlitliga.

Historiskt sett har hushållen inte orsakat bankerna några större kreditförluster. Finansinspektionen har också genomfört stresstes- ter baserat på data från bolåneundersökningen. Resultaten från tes- terna pekar på att flertalet nya låntagare har tillräckliga marginaler att klara en sämre ekonomisk utveckling. Däremot är de känsliga för högre räntor eftersom de skulle behöva lägga en större del av sina inkomster på räntebetalningar. Andelen hushåll som skulle få ett underskott vid högre räntor är dock liten.13

11Se Andersson M.K. och Vestman, R., Svenska hushålls likvida tillgångar, 2021, FI-analys 28, Finansinspektionen. Analysen bygger på en uppskattning av hushålls likvida tillgångar som är baserad på inkomsträntor från 2012.

12Se bl.a. Svenska hushålls likvida tillgångar, 2021, FI-analys 28. Se också Konjunkturrådets rapport 2015, Den svenska skulden, SNS förlag.

13Se Den svenska bolånemarknaden, 2021, Finansinspektionen, eller Hushållens räntebind- ningstid - en ekonomisk sårbarhet?, 2017, FI-analys 9, Finansinspektionen.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

Studier baserade på mikrodata över danska hushåll visar att de hushåll som har de största lånen också har de högsta inkomsterna och de största nettotillgångarna, vilket talar för att risken för kredit- förluster är liten.14 En motsvarande analys går i dagsläget inte att göra för de svenska hushållen. Tidigare studier baserade på den svenska för- mögenhetsstatistiken fram till 2007 kom visserligen fram till samma slutsats. Dessa samband behöver emellertid inte nödvändigtvis gälla längre.15

Förluster för bankerna kan uppstå avseende utlåningen till före- tag om deras lönsamhet försämras påtagligt. Ett skäl till en sådan försämring kan vara att hushållen minskar sin konsumtion. Om för- luster uppstår avseende utlåningen till kommersiella fastighetsbolag kan det bli särskilt problematiskt för bankerna, eftersom de har stora exponeringar mot den sektorn.16 Bankerna kan i ett sådant läge be- höva strama åt utlåningen även till hushåll och företag som är kre- ditvärdiga. Det kan i sin tur påverka den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen, med återkopplingar tillbaka till banksystemet.

Den finansiella stabiliteten kan också påverkas genom bankernas finansiering. Om förtroendet för svensk ekonomi och de svenska bankerna skulle minska, t.ex. på grund av att kreditförlusterna i ban- kerna befaras öka, kan bankerna få svårt att finansiera sig på den in- ternationella kapitalmarknaden. Finansieringen kan också bli dyrare. I ett riktigt negativt scenario kan bankerna få svårt att upprätthålla sin utlåning. Då kan de räntor som låntagarna möter stiga, även om styrräntan är låg. Andelen rörliga bostadslån uppgick under perioden slutet av 2014 till mitten av 2018 till omkring 80 procent, men hade i mars 2022 sjunkit till endast 34 procent.17 Även om andelen rörliga bostadslån sjunkit får en ränteuppgång ett snabbt genomslag på hus- hållens lånekostnader, vilket ökar risken för att de högt skuldsatta hushållen inte kan betala räntor och amorteringar.

14I Danmark samlas heltäckande uppgifter om hushållens tillgångar och skulder in genom ett samarbete mellan centralbanken, statistikmyndigheten och skattemyndigheten (www.dst.dk). Statistiken ger årliga uppgifter om pensionssystemen, fastighetsvärde samt hushållens finan- siella tillgångar och skulder. Huvuddelen av uppgifterna hämtas in från deklarationsuppgifter och en del uppgifter samlas in särskilt av centralbanken. Uppgifterna om pensionernas värde samlas in från mer än 100 pensionsbolag (banker, försäkringsbolag, icke-tjänstepensionsfon- der osv.). Se Danmarks nationalbank, Household wealth and debt (nationalbanken.dk).

15Se Riksbankens tidigare analyser på mikrodata i rapporten Finansiell stabilitet mellan 2004 och 2008. Resultat med data från 2012 tyder på att de med stora lån har ungefär samma storlek på förmögenhet som de utan lån, se Andersson M.K. och Vestman, R., Svenska hushålls likvida tillgångar, 2021, FI-analys 28, Finansinspektionen.

16Se t.ex. stabilitetsrapporterna från Finansinspektionen och Riksbanken.

17Finansmarknadsstatistik (SCB).

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

Om en bank skulle få problem, t.ex. på grund av hushållens skuld- sättning, riskerar det att sprida sig till andra banker.18 De svenska bankerna har liknande verksamheter, är utsatta för samma typer av risker och är därtill nära sammanlänkade. Med hjälp av individbase- rade data skulle det vara möjligt att på ett bättre sätt analysera kopp- lingen mellan hushållens skuldsättning och risken för problem i banksektorn.

Finansiella kriser är kostsamma både för enskilda individer och för samhället i stort. Erfarenheter från kriser i flera länder, inklusive Sverige på 1990-talet, visar att ekonomiska kriser som sammanfaller med problem i banksektorn tenderar att bli djupare och mer lång- dragna. För enskilda individer innebär det en ökad risk att drabbas av arbetslöshet. Tidigare erfarenheter visar också att om konjunktur- nedgången blir långvarig, tenderar arbetslösheten att bli kvar på höga nivåer, även efter att konjunkturen har vänt. Lägre skatteinkomster och högre utgifter sätter i sin tur press på statsfinanserna.19

3.3.3Individbaserade data för att utvärdera makrotillsynsåtgärder

Efter finanskrisen 2008–2009 växte ett delvis nytt politikområde fram som kallas makrotillsyn. Makrotillsyn handlar om att analysera, övervaka och vidta åtgärder för att motverka sårbarheter i det finan- siella systemet som helhet. Till skillnad från mikrotillsyn som hand- lar om tillsynen över enskilda finansiella företag och institut, har makrotillsyn ett systemriskperspektiv. I makrotillsyn ingår också att motverka uppbyggnaden av finansiella obalanser som kan påverka den makroekonomiska stabiliteten. Finansiella obalanser på kredit- marknaden handlar ofta om hög skuldsättning, snabb kredittillväxt och högt risktagande. I Sverige har sedan 2014 Finansinspektionen ansvaret för makrotillsynen.

Finansinspektionen kan vidta åtgärder riktade mot finansiella in- stitut, exempelvis genom att med hjälp av kapital- och likviditetsre-

18Se Finansiell stabilitet, 2018:1, Sammanlänkningar i det finansiella systemet. Sveriges riks- bank.

19Se t.ex. SOU 2013:6. Att förebygga och hantera finansiella kriser. Hartman, L och Svaleryd, H., 2010, Hur stor är risken för bestående hög arbetslöshet. Ekonomisk debatt 2010/06. Se också Ingves, S., 2012, Finansiell stabilitet är viktig för oss alla. Tal i Finansutskottet mars 2012. Se även Ingves, S., 2012, Finansiella kriser och finansiell reglering – tankar efter fem turbulenta år. Tal för Nationalekonomiska föreningen, juni 2012.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

gleringar stärka institutens förmåga att hantera kreditförluster eller likviditetsstörningar. Inspektionen kan också vidta åtgärder riktade mot låntagarna för att påverka efterfrågan på krediter och därmed begränsa skulduppbyggnaden. De låntagarbaserade makrotillsynsåt- gärder som Finansinspektionen hittills har tillämpat riktade mot hushållens efterfrågan på krediter är bolånetaket, som begränsar hur mycket ett hushåll får låna i relation till bostadens värde, samt amor- teringskrav.20, 21

Sådana mikrodata över hushållens tillgångar och skulder som be- hövs för att kunna följa sårbarheter och motståndskraft samt för att kunna göra konsekvensanalyser och utvärderingar av vidtagna åtgär- der saknas i dag.22 Sådana data skulle också göra det möjligt att an- vända liknande modeller som är under utveckling inom penning- och finanspolitiken för att analysera effekterna av olika makrotillsynsåt- gärder (se avsnitten 3.4.1, 3.4.3 och 3.4.5).

I en studie genomförd på norska mikrodata23 har effekterna av det norska bolånetaket analyserats. Undersökningen visar att effek- terna på hushållens sårbarhet är tudelade. Å ena sidan bidrar bolåne- taket till att dämpa kredittillväxten och till att minska hushållens skuldsättning. Å andra sidan behöver hushållen ta av sina likvida till- gångar för att möta kraven när de köper en bostad. Denna negativa effekt på hushållens buffert kvarstår sedan under flera år, vilket bi- drar till att öka sårbarheten.24

Motsvarande studie av det svenska bolånetakets konsekvenser är i dagsläget inte möjlig att genomföra på grund av bristen på mikrodata. I dagsläget bygger Finansinspektionens utvärderingar av makrotill- synsåtgärder på data från bolåneundersökningen, som endast om- fattar ett urval av nya låntagare. För att få en samlad bild av hushållens skulder, tillgångar och konsumtion för att bedöma makroekonomiska risker och hushållens motståndskraft, har Finansinspektionen behov

20Bostadslån som uppgår till över 70 procent av bostadens värde ska amorteras med två pro- cent per år. Bostadslån som uppgår till mellan 70 och 50 procent av bostadens värde ska amor- teras med en procent per år. Dessutom ska hushåll vars bostadslån överstiger 4,5 gånger in- komsten amortera ytterligare en procent per år.

21Se FI:s användning av makrotillsynsverktyg, 2018, Finansinspektionen.

22Se Finansinspektionens arbete med makrotillsyn, 2019, Finansinspektionen.

23I Norge innehåller inkomst- och förmögenhetsstatistiken uppgifter om nivån, sammansätt- ningen, utvecklingen och fördelningen av inkomster och förmögenheter för hela den norska befolkningen. Uppgifterna samlas bl.a. in från olika myndighetsregister och statistiska upp- giftskällor såsom skattedeklarationer som bl.a. innehåller uppgifter som ligger till grund för beräkning av förmögenhetsskatt.

24Se Aastveit, K., m.fl., 2020, Mortgage regulation and financial vulnerability at the household level. Working paper 6, 2020. Norges Bank.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

av individbaserade mikrodata. Avsaknaden av sådan data över hela befolkningen är i dag ett hinder för att utforma och utvärdera lån- tagarbaserade makrotillsynsåtgärder.25

3.4Stabiliseringspolitik

3.4.1Penningpolitik och finanspolitik

Staten bedriver sin finanspolitik genom den offentliga sektorns ut- gifter och inkomster. Genom att t.ex. ändra skatter och avgifter, eller öka eller minska bidrag och investeringar, påverkas efterfrågan på varor och tjänster i ekonomin och därmed också priser och syssel- sättning. På så sätt kan regering och riksdag stimulera ekonomin eller strama åt den. Dessutom finns s.k. automatiska stabilisatorer, t.ex. arbetslöshetsersättning, som inte kräver något aktivt politiskt be- slut, vilket bidrar till att dämpa konjunktursvängningar.

Penningpolitiken handlar om att upprätthålla ett fast penning- värde (prisstabilitetsmålet) i syfte att nå en gynnsam ekonomisk ut- veckling. Den oberoende Riksbanken har i uppdrag att sköta pen- ningpolitiken. Riksbanken har tolkat prisstabilitetsmålet på så sätt att inflationen, mätt med KPIF,26 ska vara kring två procent per år. Prisstabilitet är ett viktigt ekonomisk-politiskt mål. Anledningen till detta är att det skapar förutsägbarhet och stabilitet i ekonomin och därigenom underlättar för ekonomins aktörer vad gäller att ta beslut, våga investera och anställa. Inflation kan också leda till omfördel- ningar av inkomster och förmögenheter.

I en proposition med förslag till ny riksbankslag, som för närva- rande är föremål för behandling i riksdagen, har regeringen föreslagit att prisstabilitetsmålet ska definieras som att det ska avse att upp- rätthålla varaktigt låg och stabil inflation (se prop. 2021/22:41, s. 85 och 86).

Stabiliseringspolitik, dvs. åtgärder som syftar till att dämpa kon- junktursvängningar, bedrivs vanligtvis genom finanspolitiken och penningpolitiken. Huvudansvaret för stabiliseringspolitiken har traditionellt sett legat på Riksbanken och penningpolitiken. Men

25Se Almenberg, J., Kilström, M., Thell, V. och Vestman, R., Hushållens skulder och mot- ståndskraft i kriser, 2021, FI-analys 33, Finansinspektionen.

26KPI med fast ränta (KPIF) är ett mått på inflation och syftar till att ta bort effekten av förändrade räntesatser från KPI.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

även om Riksbanken har ett flexibelt inflationsmål, som också inne- bär att man ska ta hänsyn till hur ekonomin utvecklas, är det primära målet att hålla inflationen kring två procent. Detta behöver inte alltid vara förenligt med att dämpa konjunktursvängningar. I och med det låga ränteläget har debatten i större utsträckning handlat om finans- politiken ska ta en större roll i stabiliseringspolitiken.

Med hjälp av individbaserade data över individers tillgångar och skulder kan stabiliseringspolitiken bli mer riktad och träffsäker. Så- dana data kan bidra till bättre analyser och prognoser över t.ex. brut- tonationalprodukten (BNP) och andra makroekonomiska variabler såsom inflation och arbetslöshet. Därmed ökar också möjligheterna att bedriva en mer avvägd stabiliseringspolitik.

Tillgång till individbaserade data över hushållens balansräkningar är också en förutsättning för att en ny typ av makroekonomiska mo- deller som är under utveckling ska kunna användas. Dessa modeller tar hänsyn till fördelningen av hushållens inkomster och förmögen- heter, vilket har visat sig ge en bättre bild av effekterna av makro- ekonomiska chocker och större möjligheter att utvärdera vidtagna åtgärder och fattade beslut jämfört med tidigare modeller (se vidare avsnitten 3.4.3 och 3.4.5).

Individbaserade data över hushållens balansräkningar skulle också bidra till bättre förutsättningar för forskning kring hur pen- ningpolititiken och finanspolitiken påverkar hushållens beteende och de beslut som de fattar. Därtill kan individbaserade data för- bättra möjligheten att utvärdera effekterna av finans- och penning- politiska åtgärder.

3.4.2Individbaserade data bidrar till bättre analyser och prognoser

Hushållens konsumtion är en viktig komponent i svensk BNP. Ana- lyser av hushållens konsumtion är därför viktiga för att förstå den ekonomiska utvecklingen. Med hjälp av individbaserade data är det möjligt att få en bättre bild av hushållens balansräkningar, vilket i sin tur kan göra analysen av hushållens konsumtion mer precis.

Enligt nationalekonomisk teori fattar hushållen beslut om kon- sumtion och sparande utifrån dels sin nuvarande ekonomiska situa- tion, dels förväntningar om den framtida ekonomiska situationen. Hushållens tillgångar och skulder är därför viktiga för att förstå hus-

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

hållens konsumtionsbeteende, och därigenom den ekonomiska ut- vecklingen. För ett hushåll med t.ex. ett högt pensionssparande minskar behovet av annat sparande, vilket gör att hushållet kan lägga en större del av sin disponibla inkomst på konsumtion i dag, jämfört med ett hushåll med ett lägre pensionssparande, allt annat lika. En räntehöjning bidrar exempelvis till att hushållen får ökade kostnader för sina skulder men kan också leda till ökade intäkter från hushål- lens tillgångar. Nettoeffekten på hushållens ekonomi beror på vilken typ av tillgångar och skulder hushållen har och hur de är fördelade. Fördelningen av hushållens tillgångar och skulder har också bety- delse för vilket genomslag finanspolitiska stimulanser får för ekono- min. För att kunna analysera de nu aktuella frågeställningarna krävs alltså mikrodata.

3.4.3Hushållens balansräkningar och penningpolitik

Ökningen av hushållens tillgångar och skulder de senaste åren (se avsnitt 3.1) har väckt frågor om penningpolitikens genomslag på hus- hållens inkomster och konsumtion är större än tidigare. Vilka effek- terna blir beror dock på hur tillgångarna och skulderna är fördelade i ekonomin eftersom benägenheten för en individ att ändra sin kon- sumtion när inkomsten förändras kan skilja sig mellan olika grupper. Exempelvis förväntas effekten av en räntehöjning på konsumtionen bli större om skuldökningen har skett bland hushåll med låga in- komster och små tillgångar än om den har skett bland hushåll med höga inkomster och stora tillgångar. I detta avseende skulle individ- baserade data över hushållens tillgångar och skulder bidra till att bättre förstå den penningpolitiska transmissionsmekanismen.

Enligt nationalekonomisk teori leder högre räntor normalt till att hushållens konsumtion dämpas. Högre räntor gör det mer attraktivt att spara, dvs. skjuta upp konsumtionen, vilket dämpar dagens kon- sumtion. Forskningen har dock visat att det finns andra kanaler genom vilka penningpolitiken kan påverka hushållens konsumtion (se vidare SOU 2019:46 s. 598–602, särskilt diagram 14.2). En gemensam grundtanke i denna teori är att låntagare och sparare beter sig olika och har olika benägenhet att ändra sin konsumtion när deras disponibla inkomster förändras. En förklaring till det är att lånta-

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

garna har begränsade möjligheter att låna och därför inte kan ta upp krediter för att helt utjämna sin konsumtion över tid.

Penningpolitiken påverkar hushållens förmögenheter, däribland bostadspriserna och därmed också hushållens möjlighet att låna med bostaden som säkerhet. Om bostadspriserna sjunker försämras hus- hållens möjlighet att låna för konsumtion eftersom bolånetaket sät- ter en begränsning för hur mycket hushållet kan låna i relation till bostadens värde. Om hushållen är högt skuldsatta förstärks denna kanal (se också nedan om penningpolitikens fördelningseffekter).27

En effekt av penningpolitiken som har fått stor uppmärksamhet de senaste åren är vad som brukar benämnas den penningpolitiska kassaflödeskanalen, som innebär att förändringar i styrräntan får ge- nomslag på hushållens räntebetalningar och disponibla inkomster. En räntehöjning innebär därmed att de som sparar får en större dis- ponibel inkomst medan låntagaren får en mindre. På så sätt omför- delas inkomsterna från låntagare till sparare när räntan höjs. Denna kanal förstärks om hushållen är högt skuldsatta och har kort ränte- bindningstid på sina bostadslån. Om konsumtionsbenägenheten skiljer sig åt mellan låntagare och sparare, vilket är troligt, kan om- fördelningen mellan grupperna påverka den sammantagna konsum- tionen.28

Individbaserade data över hushållens tillgångar är också nödvän- diga i den nya generationens makromodeller. Inom penningpoliti- ken har centralbanker traditionellt sett använt sig av s.k. RANK-mo- deller29 där hushållssektorn består av ett representativt hushåll. Till skillnad från dessa består de nya modellerna, s.k. HANK-modeller, av heterogena hushåll med olika balansräkningar. De båda model- lerna har visat sig generera olika resultat på aggregerad konsumtion vid t.ex. en makroekonomisk chock eller en förändring i styrräntan. Exempelvis får en ränteförändring ett större genomslag i RANK- modellerna än vad som är motiverat av den empiriska forskningen.30

27Se t.ex. Andersson. B., Jonsson. M. och Lundvall. H, 2020, Den nya makroekonomiska mil- jön efter den globala finanskrisen, Penning- och valutapolitik 2020:1, Sveriges riksbank.

28Flodén. M., Kilström. M., Sigurdsson. J. och Vestman R., 2021, Household debt and mone- tary policy: revealing the cash-flow channel. The Economic Journal.

29Riksbankens huvudmodell MAJA (tidigare RAMSES) är en RANK-modell.

30Se Kaplan, G. och Violante, G., 2018, Microeconomic Heterogenity and Macroeconomic Shocks, Journal of Economic Perspectives. Vol 32, No 3, s. 167–196.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

Med HANK-modellerna är det möjligt att studera fördelnings- effekter av den förda penningpolitiken.31 Utan individbaserade data över hushållens tillgångar och skulder, insamlade under en längre tidsperiod, är det dock inte möjligt att använda modellerna för att analysera svenska förhållanden.32

3.4.4Fördelningseffekter av penningpolitiken

De senaste åren har frågan om fördelningspolitiska sidoeffekter av penningpolitiken blivit allt mer omdiskuterade, i synnerhet mot bak- grund av de stora tillgångsköp som många centralbanker har gjort i syfte att pressa ner räntorna, öka aktiviteten i ekonomin och få upp inflationen mot målet.

När ränteläget förändras påverkar det förutsättningarna för olika ekonomiska aktörers beslut. I slutändan påverkar det den ekono- miska utvecklingen, sysselsättningen och inflationen, vilket är syftet med penningpolitiken. Men penningpolitiken påverkar också fördel- ningen av inkomster och förmögenheter. Lägre räntor gynnar skuld- satta hushåll med stora lån till rörlig ränta. Samtidigt missgynnas hushåll med stora räntebärande tillgångar och banksparande. Lägre räntor som en följd av styrräntesänkningar och ökade köp av värde- papper höjer även tillgångspriserna. Värdet på förmögenheter ökar då, t.ex. för hushåll som äger sin bostad eller äger aktier. Samtidigt påverkar en expansiv penningpolitik den ekonomiska aktiviteten och bidrar till att stärka arbetsmarknaden. Hur de olika effekterna sam- varierar är dock i dagsläget svårt att analysera eftersom det kräver individbaserade data över hushållens inkomster, tillgångar och skul- der (se även SOU 2019:46 s. 817 och 818).

3.4.5Hushållens balansräkningar och finanspolitisk stabiliseringspolitik

Det låga globala ränteläge som gällde under lång tid har rest frågor om penningpolitikens handlingsutrymme och finanspolitikens roll vad gäller att stimulera ekonomin. Den låga svenska statsskulden och

31Ahn, S. Kaplan, G., Moll, B., Winberry, T. och Wolf, C. W., 2018, When Inequality Matters for Macro and Macro Matters for Inequality. National Bureau of Economic Research.

32Norges bank leder utvecklingen av HANK-modeller för praktisk policyanalys.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

det låga ränteläget har bl.a. lyfts fram som skäl till att finanspolitiken kan ta en mer aktiv roll i stabiliseringspolitiken utan att statsfinan- serna nämnvärt försämras.

Sedan mitten av 1990-talet när det finanspolitiska ramverket in- fördes ligger huvudansvaret för stabiliseringspolitiken på penning- politiken, medan finanspolitiken primärt bidrar till stabiliserings- politiken via de automatiska stabilisatorerna. Med detta avses att när aktiviteten i ekonomin minskar sjunker skatteintäkterna medan arbetslöshetsrelaterade utgifter ökar. Traditionella argument mot en aktiv finanspolitik är att beslutsprocessen ofta tar lång tid och att det finns en risk för kortsiktiga politiska beslut som riskerar att medföra att fel åtgärder vidtas eller att åtgärderna som motiveras av tempo- rära skäl blir permanenta. Det kan dock nämnas att det under reger- ingens och riksdagens arbete med att hantera de ekonomiska konse- kvenserna av covid-19-pandemin har varit möjligt att under kort tid ta fram ett stort antal extra ändringsbudgetar och öka statens utgif- ter kraftigt.33

Enligt nationalekonomisk teori är hushållen framåtblickande och förstår att en skattesänkning kommer att efterföljas av en skattehöj- ning i framtiden. Det skulle kunna göra att de väljer att inte öka sin konsumtion som svar på en finanspolitisk stimulans som ökar deras disponibla inkomster, utan i stället väljer att spara. Detta är ytterli- gare ett argument som talar mot en aktiv finanspolitik som stimule- rar hushållens konsumtion.

Studier på mikrodata från andra länder visar dock att tillfälliga finanspolitiska stimulanser kan påverka hushållens konsumtion i större utsträckning än vad man tidigare har trott. Vidare visar de att olika hushåll reagerar olika på finanspolitiska stimulanser eftersom de har olika benägenhet att konsumera.34 Dessa resultat kan teore- tiskt förklaras av modeller med två olika typer av hushåll där den ena är framåtblickande och vet att stimulanser kommer att återföljas av åtstramningar, medan den andra typen av hushåll är ett är s.k. ”hand- till-mun”-hushåll där konsumtionen följer utvecklingen i inkoms- ten. Detta kan t.ex. bero på att de är kreditbegränsade och inte kan

33Den totala kostnaden för hanteringen av pandemin beräknas uppgå till omkring 375 miljarder kronor, se Sammanfattning och utfall av pandemiåtgärder, presentation av dåvarande finans- minister Magdalena Andersson och dåvarande biträdande finansminister Per Bolund, den

25januari 2021, Finansdepartementet.

34För en sammanställning, se Lagerwall, B., Finanspolitik i ett penningpolitiskt perspektiv, 2019, Ekonomisk kommentar, nr 5, Sveriges riksbank.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

låna för att jämna ut konsumtionen över tid. Tanken är att ju fler hushåll som är ”hand-till-mun”, desto större blir effekten av finans- politik på hushållens konsumtion och därmed på BNP. Sammanta- get visar studierna att finanspolitiska åtgärder som omfördelar in- komster mellan hushållen kan ha en samlad effekt på hushållens kon- sumtion.

Åandra sidan finns det studier baserade på enkätdata för ett antal länder, som pekar på att alla ”hand-till-mun”-hushåll inte är lika och att deras beteende beror på om de har få eller inga tillgångar, eller om tillgångarna är likvida eller illikvida.35 Individbaserade data över de svenska hushållens balansräkningar skulle här fylla en funktion genom att möjliggöra fördjupade analyser på inkomst- och förmö- genhetsfördelningen för att på så sätt göra finanspolitiken mer träff- säker.

Även inom finanspolitiken är nya makromodeller under utveck- ling som i likhet med HANK-modellerna utgår från heterogena hus- håll (se avsnitt 3.4.3). Dessa modeller, som används för att studera effekter av finanspolitiken på aggregerad konsumtion, behöver kalibreras utifrån mikrodata över hushållens balansräkningar.

3.5Skuldsättning och konsumentskydd

Hushållens skuldsättning på aggregerad nivå har ökat kraftigt under många år. En stor del av lånen är bostadslån, men även konsumtions- lånen har ökat kraftigt (se avsnitt 3.1). Bostadslån utgör cirka 80 procent av hushållens totala lån, men högre räntor och snabbare amorteringar gör att konsumtionslån står för ungefär hälften av låne- betalningarna. Ett förändrat konsumtionsmönster där fler handlar på internet och väljer att betala senare har drivit på konsumtionslånen.

Att hushållen kan låna för konsumtion och för att köpa bostad är viktigt både för enskilda individer och för den makroekonomiska ut- vecklingen. Samtidigt kan hög skuldsättning orsaka problem för den enskilda individen, det finansiella systemet och för samhällsekono- min i stort (se avsnitt 3.3.2). För den enskilde kan lån i sig innebära alltför stora betalningar av räntor och amorteringar i förhållande till inkomsten. Det kan göra enskilda låntagare sårbara vid negativa livs-

35Se Kaplan, G. Violante, G.L. Weidner, J., 2014, The Wealthy Hand-to-Mouth, Brookings Papers on Economic Activity.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

händelser. Alltför hög skuldsättning kan i förlängningen leda till att skulderna handläggs vid Kronofogdemyndigheten, till sociala och hälsorelaterade problem och risk för att hamna i utanförskap. I många fall drabbas även barn och andra närstående vid problem med överskuldsättning.

Att en individ eller ett hushåll får svårt att betala räntor och amor- teringar på sina lån kan t.ex. bero på att de ekonomiska förutsätt- ningarna har förändrats, exempelvis till följd av arbetslöshet, skils- mässa eller sjukdom.36 Individen eller hushållet kan också redan från början ha haft små marginaler eller bristande kunskap för att förstå och planera den egna ekonomin. Framför allt är låg inkomst en risk- faktor.37

Bristen på individbaserade mikrodata över tillgångar och skulder gör att det i dagsläget är svårt att analysera och bedöma risken för att olika grupper av individer eller hushåll i samhället ska hamna i ekonomiska problem. Skuldkvoten brukar användas som ett begrepp för att bedöma hushållens sårbarhet, dvs. hushållens skulder i rela- tion till deras disponibla inkomster, men måttet tar inte hänsyn till om hushållet har tillgångar (en förmögenhet) och möjlighet att sälja dessa för att klara av lånebetalningar. Tillsammans skulle informa- tion om skulder och tillgångar ge en bättre bild över de enskildas och därmed även hushållens, ekonomiska situation. Dessutom ger indi- vidbaserade data över tillgångar och skulder möjlighet att analysera hur många som kan hamna i överskuldsättning om bostadspriserna skulle falla eller om räntorna skulle stiga kraftigt. Det skulle också vara möjligt att se hur stor förmögenhet hushållen har ackumulerat till följd av stigande bostadspriser. Det skulle i sin tur kunna bidra till att förstå hur stora marginaler hushållen har om bostadspriserna faller eller om andra ekonomiska förändringar inträffar.

Individbaserade data kan också bidra till ökad förståelse vad gäller sambandet mellan överskuldsättning och psykisk ohälsa, utanför- skap m.m. Det finns även indikationer på att en ökande andel arbets- givare söker i kreditupplysningsföretagens register i samband med

36Se Andersson, M.K., Bergling, A. och Üye, A., Lån, betalningsproblem och skuld hos Krono- fogden, 2021, FI-analys 32, Finansinspektionen.

37Se Andersson, M.K. och Förster, G., Varför får vissa konsumtionslånetagare betalningspro- blem, 2021, FI-analys 29, Finansinspektionen. Analysen utgår från ett stickprov av nya kon- sumtionslån.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

anställningsbeslut och att detaljer i tillgänglig kreditinformation kan vara ett hinder på arbetsmarknaden.38

Bristen på data lyftes också fram i ett betänkande från Utred- ningen om överskuldsättning (SOU 2013:78). I betänkandet anges att det saknas en vedertagen definition av begreppet överskuldsätt- ning men att individbaserade data över hushållens tillgångar och skulder skulle göra det möjligt att kartlägga gemensamma faktorer som gör att vissa grupper hamnar i överskuldsättning. Sådan data skulle enligt betänkandet också kunna bidra till att analysera risken för att en individ eller ett hushåll hamnar i skuldspiraler, dvs. att de tar lån för att betala tillbaka på tidigare lån, t.ex. till följd av ett spel- missbruk.

Sammanfattningsvis skulle det med hjälp av individbaserade data vara möjligt att dela in individer i olika kategorier efter t.ex. skuld- kvot i relation till realiserbara tillgångar och på så sätt både hitta en definition av begreppet som att analysera riskfaktorer.

3.6Inkomster, förmögenheter och fördelningsanalyser

3.6.1Inkomstskillnader

De senaste 30 åren har det funnits en trend mot stigande inkomst- skillnader i många utvecklade länder. Även i Sverige har inkomst- skillnaderna ökat. Inkomstökningen mellan 1995 och 2017 har varit störst för hushållen med högst inkomst medan den har varit avsevärt lägre för hushållen med lägst inkomst. Vidare har de personer som utgjorde de översta 10 procenten i 2017 års fördelning i genomsnitt närmare 170 procent högre inkomst än motsvarande grupp i 1995 års fördelning. Ett vanligt förekommande sätt att sammanfatta måttet på spridningen i en inkomstfördelning är genom den s.k. Gini-koef- ficienten. Ett värde på 0 innebär att alla i fördelningen har samma inkomst, dvs. maximal ekonomisk jämlikhet. Ett värde på 1 innebär maximal ojämlikhet och en person får alla inkomster. Mellan 1995 och 2017 ökade Gini-koefficienten från 0,23 till 0,32. Det motsva- rade en ökning av inkomstskillnaden med omkring 40 procent.

38Bos, M., Breza, E och Liberman, A., 2018, The Labor Market Effects of Credit Market In- formation. The Review of Financial Studies, v31, no 6.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

Att inkomstskillnaderna har ökat beror framför allt på att kapi- talinkomsterna har ökat kraftigt, i synnerhet bland personer högst upp i inkomstfördelningen.39 De stigande kapitalinkomsterna kan i sin tur härröra från stigande kapitalvinster till följd av kraftigt sti- gande tillgångspriser, vad gäller både bostadspriser och priser på fi- nansiella tillgångar. För att förstå inkomstfördelningen behöver man således information om individers tillgångar.

3.6.2Fördelningseffekter och fördelningsanalyser

Ett viktigt område där information om förmögenheter är viktiga är inom fördelningsanalyser. Fördelningsanalyser syftar till att be- skriva hur ekonomiska resurser är fördelade i befolkningen. Det handlar bl.a. om hur inkomstfördelningen ser ut, hur den förändras över tid och hur politiska beslut påverkar fördelningen.

Analyser av detta slag görs i flera olika sammanhang. Regeringen redovisar t.ex. inkomstfördelningseffekterna när den föreslår för- ändringar i skatter och transfereringar som påverkar hushållen. Ana- lyser genomförs även vid granskning av regeringens politik. Fors- kare samt fackliga organisationer och andra intresseorganisationer beräknar och granskar också fördelningseffekterna. Statliga utred- ningar som lägger fram förslag redovisar ofta vilka effekter deras för- slag har på inkomstfördelningen. SCB redovisar årligen inkomstför- delningen och riksdagen har gett regeringen uppdraget att årligen göra en fördelningspolitisk redogörelse. Som ett hjälpmedel för för- delningspolitiska analyser används i många fall Fasit, ett fördelnings- analytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (se fak- taruta i avsnitt 4.2.3).

De flesta fördelningsanalyser är fokuserade på fördelningen av disponibel inkomst. Det beror bl.a. på att det för merparten av befolkningen i arbetsför ålder är det egna arbetet som är den vik- tigaste inkomstkällan och att dessa uppgifter finns lättillgängliga i befintliga register. Som ett mått på välstånd har den disponibla in- komsten emellertid vissa brister. Ett skäl till det är att levnads- standarden kan vara högre än vad den disponibla inkomsten visar. Ett bättre mått på ekonomiskt välstånd kan i stället vara en individs tillgång till varor och tjänster. Enligt detta sätt att mäta skulle högre

39Se Långtidsutredningen 2019. Huvudbetänkandet. SOU 2019:65.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

konsumtion vara förknippad med högre välstånd. Individen kan dock välja att inte konsumera hela sin inkomst utan i stället spara en del genom att köpa tillgångar såsom aktier, fonder eller bostäder. På så sätt byggs en förmögenhet som kan generera inkomster vid ett senare tillfälle när inkomstnivån kanske är lägre eller konsumtions- behovet högre.40 Individens förmögenhet är således också en viktig variabel för att förstå en persons välstånd.

Utöver att förmögenhet kan generera en framtida inkomst inne- bär den också andra ekonomiska möjligheter. En individ som exem- pelvis äger sin bostad men inte har några bostadslån (och därmed har en positiv nettoförmögenhet kopplad till bostaden) har lägre boen- derelaterade utgifter än högt belånade hushåll. Den förstnämnda kan uppnå en given levnadsstandard med en lägre disponibel inkomst än hushåll som saknar bostadsförmögenhet.

Förmögenhet är också viktig att analysera för den växande grup- pen äldre i befolkningen. Den största inkomstkällan för pensionärer är den allmänna pensionen. De flesta pensionärer har emellertid även andra typer av inkomster, såsom t.ex. tjänstepensioner och/eller kapitalinkomster som ofta inte ingår i mått på disponibel inkomst.41 Uppgifter om förmögenheter gör det möjligt att besvara frågor som om framtidens pensionärer kommer att kunna leva på sina pensioner.

Sammanfattningsvis är inkomst och konsumtion viktiga variabler för att bedöma levnadsstandarden hos enskilda individer. För en hel- täckande bild behövs dock även data över individens förmögenhet och hur denna förändras över tid. Ett hushåll med låg inkomst men med en stor förmögenhet behöver inte ha lägre levnadsstandard än ett hushåll med medelhög inkomst men med liten förmögenhet.

Vikten av att samla in uppgifter om individers tillgångar och skul- der framhölls även av den s.k. Stiglitz-Sen-Fitoussi-kommissionen42 i sina rekommendationer. Kommissionens uppdrag var att ta fram vilken information som behövs för att ta fram indikatorer på social utveckling.43 Samma kommission framhöll också att det inte räcker

40Se United Nations Economic Commission for Europe. Canberra Group Handbook on Household Income Statistics, Second Edition 2011.

41I inkomststatistiken från SCB ingår kapitalinkomster i disponibel inkomst.

42Utredningen om mått på livskvalitet (SOU 2015:56) beskriver att kommissionen tillsattes av Frankrikes dåvarande president Nicolas Sarkozy år 2008 med syfte att kunna komplettera BNP som mått på välfärd och söka mer relevanta och nyanserade indikatorer på samhälleliga framsteg (s. 59–62).

43Se rekommendation 3. Stiglitz, J., Sen, A. och Fitoussi, J-P. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

med information om hur inkomster, konsumtion och förmögenhet ser ut för ett genomsnitt eller för medianhushållet, utan det behövs information om hur samma variabler är fördelade för att få en mer komplett bild av levnadsstandarden.44 Detta eftersom en stigande genomsnittlig inkomst kan vara ojämnt fördelad mellan olika grup- per i samhället på så sätt att vissa hushåll får det relativt sämre än andra.

Sedan förmögenhetsskatten avskaffades och den generella kon- trolluppgiftsskyldigheten för tillgångar slopades är det svårt att teckna en bild av förmögenhetsfördelningen hos befolkningen. Med förmögenhetsdata på individnivå skulle det återigen vara möjligt att observera enskildas ekonomiska resurser och hur de används samt att analysera hur förmögenheten är fördelad mellan olika grupper i samhället eller mellan män och kvinnor. Vidare är det möjligt att genomföra relevanta studier av hur förmögenhet korrelerar med andra mått på välfärd (se vidare avsnitt 3.6.3).

Analyser av förmögenhetsdata på individnivå skulle också för- bättra förutsättningarna för att planera och beräkna effekter av olika socio-ekonomiska policyförslag för olika delar av befolkningen. In- dividbaserade förmögenhetsdata skulle även bidra till ökad fördel- ningspolitisk träffsäkerhet och förbättrade förutsättningar för att i efterhand granska och utvärdera genomförda reformer.

3.6.3Förmögenhetsutvecklingens förklaringsfaktorer och påverkan på andra områden

Utöver att kartlägga förmögenhetsutvecklingen är det viktigt att förstå vad som förklarar fördelningen och på vilket sätt fördelningen påverkar andra områden. Inom välfärdsanalysen fyller individbase- rade förmögenhetsdata en viktig funktion. Med hjälp av dessa data kan man exempelvis analysera hur individer kan tänkas agera med anledning av förändringar i socialförsäkringssystemet.

Ett annat område är överföringen mellan generationer, s.k. inter- generationell rörlighet. Sådana typer av studier kan avse både in- komster och förmögenheter. Det är dock vanligare med studier baserade på inkomster, vilket sannolikt beror på bristande data.45 Ett

44Se rekommendation 4. Stiglitz, J., Sen, A. och Fitoussi, J-P. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress.

45SOU 2019:65 s. 162.

SOU 2022:51

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

exempel på intergenerationell överföring är när föräldrar hjälper sina barn att köpa en bostad, antingen direkt genom gåva, eller indirekt genom borgensförbindelse eller som medlåntagare. Med hjälp av in- dividbaserade förmögenhetsdata skulle det vara möjligt att belysa varför hushåll med låga inkomster ändå kan köpa en bostad.

Individbaserade data över balansräkningar kan också användas inom arbetsmarknadspolitiken, t.ex. kan förmögenheter och skulder vara förklaringsvariabler för att förstå en individs drivkraft att studera.

Förmögenhet, som ekonomiskt mått på välfärd, beror även på andra faktorer som boende, sysselsättning och hälsa. Även förutsätt- ningarna för förmögenhetsbildning påverkas av sådana faktorer. Ojämlikhet inom ett område kan riskera att förstärka tendenserna inom ett annat. Det finns en omfattande forskningslitteratur som redovisar samband – korrelationer – mellan olika mått på ojämlikhet och olika välfärdsvariabler.

Stora skillnader i boendeförmögenhet och lånebegränsningar till- sammans med allt större regionala skillnader i bostadspriser kan exempelvis hindra grupper som har lägre inkomster eller saknar finansiella tillgångar från att flytta för arbete eller studier. Inträdes- hindren på bostadsmarknaden medför också att familjebakgrunden kan få större betydelse för ungas möjligheter till eget boende.

Forskningen visar att den inkomstrelaterade boendesegrega- tionen ökade kraftigt under perioden 1991–2014, vilket kan förklaras av den allt större inkomstojämlikheten före skatt och transferer- ingar.46 Genom studier av mikrodata som ska samlas in till den nya statistiken skulle det vara möjligt att undersöka korrelationen mellan bostadsmarknadens funktionssätt och såväl den egna förmögen- heten som den intergenerationella rörligheten.

Det är också viktigt att kunna genomföra studier av hur skillnader i förmögenhet påverkar människors hälsa och välbefinnande. Exem- pelvis har psykisk ohälsa visat sig ha ett starkt samband med socio- ekonomiska förhållanden och mycket tyder på att det inte bara är inkomsten som spelar roll i detta avseende. Något sådant samband har inte etablerats vad gäller exempelvis spelmissbruk eller problem- spelande. Det innebär dock inte att sådana samband saknas. Vidare är analyser av sådana samband viktiga för att identifiera och studera riskgrupper och för att kunna utveckla preventiva och behandlande metoder för att minska de individuella och samhälleliga kostnaderna.

46Liang, C., Inkomstojämlikhet och boendesegregation, SNS Analys 71, april 2021.

Behovet av individbaserad statistik och mikrodata

SOU 2022:51

Resultatet av en undersökning baserad på svenska registerdata från 1990-talet visade att det fanns en stark korrelation mellan för- mögenhet och förväntad livslängd hos den vuxna befolkningen, ett samband som inte kunde förklaras av inkomstförhållanden eller ut- bildningsnivå.47 Det går inte att genomföra en motsvarande under- sökning i dag för att se om en sådan korrelation fortfarande existerar.

Det finns även behov av att studera samband mellan företagande och förmögenhet. Entreprenörskap och företagande är viktiga fak- torer för att skapa fler jobb och ekonomisk tillväxt, liksom för en- skildas förvärvsmöjligheter. Resultatet av en undersökning av före- tagande bland unga och betydelsen av egen förmögenhet baserad på svenska data för perioden 2004–2009 tyder på att förekomsten av en större förmögenhet ökar sannolikheten för att bli fåmansaktiebo- lagsägare och att kombinera en anställning med företagande.48 En större förmögenhet ökade enligt undersökningen även företagets överlevnadschanser. Sambanden mellan företagande och förmögen- het är dock långt ifrån kartlagda och endast i ett fåtal studier har svenska data undersökts. Med tillgång till mikrodata som samlas in till den nya statistiken för mer djupgående analyser skulle det vara möjligt att genomföra fler studier av sambandet mellan övergång till företagande och företagens utveckling å ena sidan och förmögenhet å andra sidan.

47Vittal Kitikireddi, m.fl. International Journal of Epidemiology 2020.

48Oreland, C., 2016, Företagande bland unga och betydelsen av egen förmögenhet, Samhälls- ekonomisk analys, mars 2016, Svenskt Näringsliv.

4 Nuvarande ordning

4.1Inledning

I detta kapitel redogör utredningen översiktligt för gällande rätt och nuvarande ordning i förhållande till utredningens uppdrag. I kapitlet behandlas den officiella statistiken och SCB:s uppdrag och verksam- het (avsnitt 4.2), andra myndigheter som samlar in finansiell informa- tion (avsnitt 4.3), databasen för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna (avsnitt 4.4), regler om personuppgiftsbehandling och enskildas rätt till personlig integritet (avsnitt 4.5) samt offent- lighet- och sekretess (avsnitt 4.6).

4.2Den officiella statistiken och SCB

4.2.1Lagen om den officiella statistiken

Grundläggande bestämmelser om officiell statistik finns i lagen (2001:99) om den officiella statistiken, statistiklagen. Av 1 § andra stycket framgår att regeringen meddelar föreskrifter om vilka myn- digheter som ansvarar för officiell statistik (statistikansvariga myn- digheter). Vissa av bestämmelserna i lagen gäller dock enligt tredje stycket samma paragraf även vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet.

Officiell statistik ska finnas för allmän information, utrednings- verksamhet och forskning (3 §). Statistiken ska vara objektiv och all- mänt tillgänglig (3 a § första stycket).

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

Vid framställningen ska enhetliga standarder och harmoniserade metoder samt följande kvalitetskriterier1 tillämpas:

1.relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användar- nas nuvarande och potentiella behov,

2.noggrannhet: grad av överrensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena,

3.aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska uppgif- terna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver,

4.punktlighet; den tid som förflyter mellan det datum då den sta- tistikansvariga myndigheten gör uppgifterna tillgängliga och det datum då de ska lämnas,

5.tillgänglighet och tydlighet: hur användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter,

6.jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska be- grepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när statistik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs, samt

7.samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ändamål (3 a § andra stycket).

Officiell statistik ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen (5 §). I en upplysning anges att bestämmelser om sekretess finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL (5 § andra stycket, se vidare avsnitt 4.6).

Uppgifter i den officiella statistiken får inte sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskilds identitet (6 §). Förbudet mot sådan s.k. bakvägsidentifiering är straffsanktionerat i 26 § där det anges att den som bryter mot 6 § ska dömas för olovlig identi-

1Jfr artikel 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av den 11 mars 2009 om europeisk statistik och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG, Euratom) nr 1101/2008 om utlämnande av insynsskyddade statistiska uppgifter till Europeiska gemenskapernas statistikkontor, rådets förordning (EG) nr 322/97 om gemen- skapsstatistik och rådets beslut 89/382/EEG, Euratom om inrättande av en kommitté för Europeiska gemenskapernas statistiska program.

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

fiering till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken. I ringa fall döms det inte till ansvar.

I lagen finns bestämmelser om att bl.a. näringsidkare, kommuner och regioner är skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna för den officiella statistiken (7 och 8 §§). Bestäm- melser om statistikansvariga myndighets rätt att behandla person- uppgifter för framställning av statistik finns i 14 och 15 §§. Av 14 § första stycket följer att en statistikansvarig myndighet har en gene- rell rätt att behandla personuppgifter för framställning av statistik. Det finns inte något krav på samtycke från den registrerade i bestäm- melsen. För behandling av personuppgifter för framställning av sta- tistik är den statistikansvariga myndigheten personuppgiftsansvarig. Behandling av personuppgifter får omfatta uppgift om personnum- mer.

I 2 § finns en upplysningsbestämmelse om att lagen innehåller bestämmelser som kompletterar EU:s dataskyddsförordning och att dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till bestämmelserna i sta- tistiklagen.

I 20–26 §§ finns bestämmelser om tvångsmedel bl.a. i de fall den som är uppgiftsskyldig inte fullgör sin skyldighet.

Regeringen har bemyndigats att meddela kompletterande före- skrifter om den officiella statistiken (27 §).

4.2.2Förordningen om den officiella statistiken

Regeringen har med stöd av bemyndigandet i statistiklagen meddelat kompletterande förskrifter om den officiella statistiken i förord- ningen (2001:100) om den officiella statistiken, statistikförordningen. I förordningen anges vilka myndigheter som är statistikansvariga myndigheter och inom vilka ämnesområden det ska produceras offi- ciell statistik (2 § och bilagan till förordningen, se vidare nedan). Ämnesområdena är i sin tur indelade i ett eller flera statistikområden.

I förordningen anges vilken myndighet som är ansvarig för re- spektive statistikområde. SCB är statistikansvarig myndighet för en stor andel av statistikområdena inklusive områdena under ämnesom- rådet Hushållens ekonomi: Inkomster och inkomstfördelning samt Hushållens utgifter. SCB är också statistikansvarig myndighet för de svenska Nationalräkenskaperna. Finansinspektionen är i sin tur sta-

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

tistikansvarig myndighet för de statistikområden som ingår under ämnesområdet Finansmarknad, dvs. Finansräkenskaper, Aktieägar- statistik, Finansiella företag utom försäkring och Försäkring.

Faktaruta: Statistikansvariga myndigheter

Arbetsmiljöverket Brottsförebyggande rådet Centrala studiestödsnämnden Domstolsverket Ekonomistyrningsverket Finansinspektionen Folkhälsomyndigheten Försäkringskassan

Havs- och vattenmyndigheten Kemikalieinspektionen Konjunkturinstitutet Kungliga biblioteket Medlingsinstitutet

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd Myndigheten för kulturanalys

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Naturvårdsverket

Pensionsmyndigheten Riksgäldskontoret Skogsstyrelsen Socialstyrelsen Statens energimyndighet Statens jordbruksverk Statens skolverk Statistiska centralbyrån Sveriges lantbruksuniversitet Tillväxtverket Trafikanalys Universitetskanslerämbetet

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

Faktaruta: Områden inom vilka det ska produceras officiell statistik

Arbetsmarknad

Befolkning

Boende, byggandet och bebyggelse

Demokrati

Energi

Finansmarknad

Folkhälsa

Handel med varor och tjänster

Hälso- och sjukvård

Hushållens ekonomi

Jord- och skogsbruk, fiske

Kultur och fritid

Levnadsförhållanden

Miljö

Nationalräkenskaper

Näringsverksamhet

Offentlig ekonomi

Priser och konsumtion

Rättsväsende

Socialförsäkring m.m.

Socialtjänst

Transporter och kommunikationer

Utbildning och forskning

En statistikansvarig myndighet ska besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen (2 § andra stycket).

Uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet

1.blir så enkelt som möjligt,

2.står i proportion till användarnas behov, och

3.är en rimlig arbetsbörda för uppgiftslämnarna (4 § första stycket).

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

De statistikansvariga myndigheterna ska i så stor utsträckning som möjligt använda uppgifter ur befintliga register (4 § andra stycket).

I 5–5 d §§ har regeringen med stöd av bemyndigandet i statistik- lagen preciserat de uppgifter som bl.a. näringsidkare samt kommu- ner och regioner är skyldiga att lämna till statistikansvariga myndig- heter.

I 6 § anges att statliga myndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Uppgifterna ska enligt bestämmelsen lämnas till statistikansvariga myndigheter vid den tid- punkt och på det sätt som myndigheterna kommer överens om.

När en statistikansvarig myndighet samlar in uppgifter för fram- ställning av statistik från någon annan än en statlig myndighet, ska den bl.a. lämna information om ändamålet med insamlingen samt om vilka bestämmelser som en eventuell skyldighet att lämna uppgifter grundas på (7 §).

Det finns även kompletterande bestämmelser om personupp- giftsbehandling i 8–10 §§, om gallring i 12 § samt om kvalitet och tillgängliggörande i 13–14 §§.

En statistikansvarig myndighet får inom sitt verksamhetsområde meddela föreskrifter om verkställigheten av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 7 och 8 §§ statistiklagen och 5–5 d §§ statistik- förordningen (15 §).

4.2.3SCB

SCB:s uppgifter regleras bl.a. i 1–5 §§ förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån. Av bestämmelserna framgår att SCB ansvarar för att utveckla, framställa och sprida officiell sta- tistik och annan statlig statistik samt för att samordna systemet för den officiella statistiken (1 §). SCB har utöver det bl.a. till uppgift att

–föra en förteckning över statistikansvariga myndigheters sta- tistikprodukter,

–sammanställa en årlig publiceringsplan för den officiella statisti- ken, och

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

–förvalta och utveckla det fördelningsanalytiska statistiksystemet för inkomster och transfereringar (Fasit), se faktaruta nedan, (2 §).

SCB bedriver också verksamhet enligt lagen (2014:484) om en data- bas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna, databas- lagen (3 §, se vidare avsnitt 4.4). SCB ska också i mån av resurser utföra uppdrag inom ramen för sin statistikverksamhet åt andra myndigheter och får åta sig sådana uppdrag även från andra upp- dragsgivare (4 §). SCB får bedriva sådan tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens uppgifter (5 §).

SCB är som nämnts ovan i avsnitt 4.2.2 statistikansvarig myndig- het för statistikområdena under ämnesområdet Hushållens eko- nomi. Myndigheten ansvarar således för att samla in uppgifter om ekonomiska förhållanden för att framställa officiell statistik över In- komster och inkomstfördelning samt Hushållens utgifter.

Faktaruta: Fasit

Fasit är ett fördelningsanalytiskt statistiksystem som används för att bedöma utfall och konsekvenser av reformer i det svenska väl- färdssystemet. Det kan användas för att analysera såväl budget- som fördelningseffekter av skatte-, avgifts- och bidragsregler på olika gruppers ekonomiska betingelser och vilka effekter för- ändringar får på de offentliga finanserna. Fasit kan också använ- das för att göra prognoser av exempelvis disponibel inkomst. Dessutom finns det möjlighet att göra särskilda skräddarsydda statistikuttag.

Fasit tas fram i en basversion per år och uppdateras tre gånger under året. Modellen består av två delar, dels databaser med mikrodata, dvs. uppgifter om enskilda individer, dels en uppsätt- ning modellprogram som är uppbyggda av ett antal moduler som omfattar olika områden.

I Fasits databaser finns uppgifter från olika datakällor om bl.a. hushållens inkomster, avdrag, förmögenheter2, boendekostnader, pensioner, sysselsättning och utgifter. I modellens moduler finns skatte- och transfereringssystemets regler programmerade, exem-

2Uppgifter från förmögenhetsregistret fram till och med 2007.

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

pelvis skatte-, bidrags-, pensions- och arbetslöshetsregler. Sam- mankopplingen mellan databaserna och modulerna möjliggör simuleringar. Modellprogrammen körs i en given ordning för att slutligen resultera i en beräkning av t.ex. den disponibla inkoms- ten.

En stor del av uppgifterna som ingår i Fasits databaser kom- mer från SCB:s statistikregister. Uppgifter hämtas även in från andra myndigheters statistik och register. Från SCB hämtas upp- gifter från registret över totalbefolkningen (RTB), inkomst- och taxeringsregistret (IoT), kontrolluppgiftsregistret, standardise- rade räkenskapsutdrag, utbildningsregistret, företagsdatabasen, konjunkturstatistiken om sjuklöner, transfereringsstatistiken, fastighetstaxeringen, folkbokföringen, yrkesregistret och struk- turlönestatistik. Uppgifterna används av SCB för att framställa officiell statistik.

SCB tar fram ett särskilt urval av personuppgifter som inte di- rekt kan hänföras till en person och som görs tillgängliga för an- vändare i Fasit. Urvalet får på begäran lämnas ut av SCB till Riks- dagsförvaltningen och Riksrevisionen samt Regeringskansliet och andra myndigheter under regeringen. Privata aktörer såsom exempelvis forskare, SKR, centrala arbetsgivarorganisationer och andra intresseorganisationer har i dag endast möjlighet att ta del av aggregerade uppgifter från Fasit.

Bestämmelser om personuppgiftsbehandling i Fasit finns i lagen (2019:508) om behandling av personuppgifter i det fördel- ningsanalytiska statistiksystemet för inkomster och transfere- ringar.

4.3Andra myndigheter som samlar in finansiell information

4.3.1Riksbanken

Riksbanken är enligt 9 kap. 13 § regeringsformen rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken.

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

I 1 kap. 1 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank, riksbanks- lagen, anges att Riksbanken endast får bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på Riksbanken.

Förutom den i regeringsformen angivna uppgiften att ansvara för penningpolitiken ska Riksbanken också främja ett säkert och effek- tivt betalningsväsende (1 kap. 2 §).

Riksbanken ska vidare följa utvecklingen på valuta- och kredit- marknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder (6 kap. 2 §). Riksbanken ska minst två gånger om året lämna en skriftlig redogörelse till riksdagens finansutskott om penningpoliti- ken (6 kap. 4 § första stycket). Riksbanken ska löpande offentlig- göra statistiska uppgifter om valuta- och kreditförhållanden (6 kap. 4 § andra stycket).

De penningpolitiska åtgärderna regleras i 6 kap. 5 och 6 §§. I 6 kap. 7 och 8 §§ ges Riksbanken även vissa befogenheter att vidta åtgärder som hänger samman med uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

I propositionen En ny riksbankslag (prop. 2021/22:41) föreslår regeringen dels ändringar i regeringsformen såvitt gäller Riksban- ken, dels att en ny riksbankslag ska träda i kraft den 1 januari 2023. Vid tidpunkten för färdigställandet av detta betänkande, i juni 2022, är propositionen föremål för behandling i riksdagen. Utredningen beskriver vissa av förslagen i propositionen närmare i övriga delar av detta betänkande.

Bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Riksbanken samlar med stöd av riksbankslagen in en mängd uppgif- ter. I 6 kap. 9 § riksbankslagen finns bestämmelser om olika aktörers skyldighet att lämna uppgifter till Riksbanken. Finansinstitut och andra företag som står under Finansinspektionens tillsyn ska efter anmodan lämna de uppgifter som Riksbanken anser nödvändiga dels för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna, dels för att övervaka betalningssystemets stabilitet (första stycket). Efter an- modan ska också svenska utgivare av värdepapper lämna de uppgifter om emitterade värdepapper som Riksbanken anser nödvändiga för de båda nämnda ändamålen (andra stycket). Den som för egen eller annans räkning har utfört transaktioner med utländsk motpart eller

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

hållit tillgångar och skulder med utlandsanknytning är skyldig att lämna de uppgifter som behövs som underlag för Riksbankens betalningsbalansstatistik och för statistik över utlandsställningen (tredje stycket). Riksbanken får utfärda närmare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten (fjärde stycket). Riksbanken får också med- dela föreskrifter om att vissa uppgifter som ska lämnas till Riksban- ken enligt 6 kap. 9 § första till tredje styckena i stället ska lämnas till SCB (6 kap. 10 och 11 §§, se vidare avsnitt 4.4). Innan Riksbanken meddelar sådana förskrifter gällande uppgifter i 6 kap. 9 § första och andra styckena ska banken samråda med Finansinspektionen och SCB (6 kap. 10 § andra meningen).

Riksbanken får meddela de förelägganden som behövs för att föreskrifterna om uppgiftsskyldighet ska efterlevas. Ett sådant före- läggande får förenas med vite (11 kap. 2 a §). Den som underlåter att fullgöra sin uppgiftsskyldighet eller lämnar oriktig uppgift när skyl- digheten fullgörs kan i vissa fall dömas till böter, om gärningen inte omfattas av ett vitesföreläggande (11 kap. 3 §).

I förslaget till ny riksbankslag föreslås att de nuvarande bestäm- melserna ersätts med bestämmelser om uppgiftsskyldighet som gäl- ler i förhållande till Riksbankens samtliga uppgifter enligt den nya riksbankslagen (12 kap. 1 § 1, se vidare samma prop. s. 253).

Med stöd av bemyndigandet i 6 kap. 9 § fjärde stycket riksbanks- lagen har Riksbanken meddelat vissa föreskrifter. Dessa är Riksban- kens föreskrifter (RBFS 2002:4) om skyldighet att lämna uppgifter till Riksbanken för statistiken över Sveriges betalningsbalans och utlandsställning, Riksbankens föreskrifter (2014:1) om skyldighet att lämna uppgifter om emitterade värdepapper; Riksbankens före- skrifter och allmänna råd (RBFS 2014:2) om instituts rapportering av finansmarknadsstatistik, Riksbankens föreskrifter (RBFS 2016:1) om rapportering av innehav av värdepapper, Riksbankens föreskrif- ter (2017:2) om instituts rapportering av krediter (KRITA), Riks- bankens föreskrifter (RBFS 2018:1) om instituts rapportering av finansmarknadsstatistik, Riksbankens föreskrifter (RBFS 2021:1) om instituts integrerade rapportering av internationell bankstatistik (IRIS) och Riksbankens föreskrifter och allmänna råd (RBFS 2021:2) om instituts rapportering av finansmarknadsstatistik.

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

Riksbankens statistik

De uppgifter som Riksbanken samlar in behöver som regel behand- las ytterligare innan de används i verksamheten, t.ex. genom registre- ring, organisering och bearbetning. Sådan behandling kan resultera i statistik. Vilken statistik som Riksbanken ska ta fram och vad den ska innehålla framgår dock inte mer i detalj av den nuvarande riks- bankslagen. Däremot framgår det som nämnts ovan av 6 kap. 4 § andra stycket riksbankslagen att Riksbanken löpande ska offentlig- göra statistiska uppgifter om valuta- och kreditförhållanden. Av 6 kap. 9 § tredje stycket framgår vidare att Riksbanken framställer betalningsbalansstatistiken och statistiken över utlandsställningen.

Riksbanken har sedan 2003 lämnat i uppdrag åt SCB att produ- cera finansmarknadsstatistik. SCB har även sedan 2011 haft i upp- drag att svara för utveckling och produktion av värdepappersstatistik (Svensk värdepappersdatabas). Sedan 2015 har SCB också haft i upp- drag att ansvara för utveckling och produktion av en databas över värdepappersinnehav (VINN) samt en kreditdatabas (KRITA). Nu- varande avtal mellan myndigheterna i fråga om de aktuella statistik- produkterna går ut den 31 december 2022 om det inte förlängs. Av avtalet framgår bl.a. att SCB ska svara för uppgiftsinsamling, sta- tistikframställning och vissa därmed sammanhängande tjänster och produkter mot betalning.

Riksbanken har sedan 2007 även lämnat i uppdrag åt SCB att pro- ducera betalningsbalansstatistik. Det nuvarande avtalet mellan myn- digheterna går ut den 31 december 2022 om det inte förlängs. Av avtalet framgår bl.a. att SCB ska svara för uppgiftsinsamling, sta- tistikframställning och vissa därmed sammanhängande tjänster och produkter mot betalning.

4.3.2Finansinspektionen

Finansinspektionen ansvarar enligt 1 § förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen för bl.a. tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och finansiella företag (punkt 1). Inspektionen ansvarar även för att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kredit- marknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den eko- nomiska utvecklingen (punkt 2).

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

Myndigheten ska inom ramen för egna beslut om resursfördel- ning och planering arbeta för att det finansiella systemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjäns- ter, ger ett högt skydd för konsumenter och bidrar till en hållbar utveckling. Myndigheten ska särskilt svara för att följa och analysera utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Om myndigheten bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att påverka det svenska finan- siella systemets funktionssätt negativt, ska regeringen underrättas (2 §).

Vid två tillfällen per år ska Finansinspektionen i särskilda rapporter till regeringen redogöra för myndighetens analys och bedömning av den finansiella stabiliteten, de åtgärder som vidtagits och kan komma att vidtas för att motverka att finansiella obalanser uppstår, åtgär- dernas effekter på samhällsekonomin samt behovet av utveckling av regler på området (3 § första stycket 5). Av 3 § andra stycket framgår att myndigheten även har uppgifter enligt andra författningar, där- ibland statistikförordningen. Enligt instruktionen ska Finansinspek- tionen samråda med olika myndigheter, bl.a. med Riksbanken i vik- tigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berör Riksbankens ansvar för valuta- och kreditpolitiken och för betalningsväsendet. Finansinspektionen ska lämna de uppgifter som behövs till de myndigheter med vilka samrådet sker (7 §).

Bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Bestämmelser om Finansinspektionens tillsyn över finansiella mark- nader och företag finns spridda i flera författningar och rättsakter från EU. I dessa finns det framför allt bestämmelser om hur de olika företagen ska bedriva sin verksamhet. De innehåller också bestäm- melser om vilka företag som tillsynen ska avse och om företagens skyldighet att lämna uppgifter till Finansinspektionen. Uppgifts- skyldighet finns föreskrivet i bl.a. följande bestämmelser.

–9 kap. 3 § första stycket lagen (1998:1479) om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument,

–10 kap. 2 § första stycket lagen (2004:46) om värdepappers- fonder,

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

–13 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

–5 kap. 10 och 11 §§ lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat,

–23 kap. 2 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

–8 kap. 2 § lagen (2010:751) om betaltjänster,

–17 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043),

–5 kap. 2 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar,

–13 kap. 6 § första stycket lagen (2013:561) om alternativa inve- steringsfonder,

–6 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag,

–8 kap. 5 § första stycket lagen (2018:1219) om försäkringsdistri- bution,

–14 kap. 5 § lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag, och

–Artiklarna 394, 415, 416, 430–430 b och 451 i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (eng. Capital Requirements Regulation, CRR), i det följande benämnd till- synsförordningen.

Flera av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet är så generellt utfor- made att de ger Finansinspektionen rätt att begära i stort sett vilka uppgifter som helst som är av betydelse för inspektionens verksam- het. Andra bestämmelser avser skyldighet att lämna uppgifter om särskilt angivna förhållanden.

I de uppräknade lagarna bemyndigas regeringen, eller den myn- dighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om tillämp- ningen av bl.a. de olika bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och i förekommande fall att vissa uppgifter som ska lämnas till Finans- inspektionen i stället ska lämnas till SCB (se avsnitt 4.4). Lagarna innehåller även bestämmelser om att företagen som står under tillsyn med årliga avgifter ska bekosta Finansinspektionens verksamhet och i förekommande fall SCB:s verksamhet enligt databaslagen (se av- snitt 4.4).

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

Finansinspektionen har med stöd av bemyndiganden i de olika lagarna om finansiella marknader och företag samt med stöd av för- ordningar i anslutning till dessa lagar meddelat detaljerade föreskrif- ter om tillämpningen av dem. I dessa föreskrifter finns bl.a. bestäm- melser om uppgiftsskyldighet. Vissa författningar gäller enbart upp- giftsskyldighet. Här behandlas endast föreskrifter om periodisk rap- portering, dvs. föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter med viss periodicitet. I vissa av föreskrifterna om periodisk rapportering avser uppgiftsskyldigheten även skyldigheten att lämna uppgifter enligt lagen om den officiella statistiken. Föreskrifterna grundar sig i dessa fall på ett bemyndigande i 15 § förordningen om den officiella statistiken (se avsnitt 4.2.2).

Finansinspektionens statistik

Som nämnts ovan är Finansinspektionen statistikansvarig myndig- het för de officiella statistikområdena under ämnesområdet Finans- marknad i statistikförordningen (se avsnitt 4.2.2). Finansinspek- tionen har sedan 1995 lämnat i uppdrag åt SCB att producera finans- marknadsstatistik som Finansinspektionen ansvarar för. Sedan 2006 avser uppdraget all den officiella statistik som Finansinspektionen är ansvarig för. Uppdraget regleras i ett avtal mellan myndigheterna som anger att SCB bl.a. ska svara för uppgiftsinsamling, statistik- framställning och vissa därmed sammanhängande tjänster och pro- dukter mot betalning. Det nuvarande avtalet går ut den 31 december 2022 om det inte förlängs.

4.4Databasen för övervakning och tillsyn över finansmarknaderna

Som berörs ovan bedriver SCB verksamhet enligt databaslagen, den s.k. gemensamma databasen (3 § förordningen med instruktion för Statistiska centralbyrån, se avsnitt 4.2.3). I den nämnda lagen regle- ras SCB:s möjlighet att samla in uppgifter för Riksbankens och Finansinspektionens övervakning och tillsyn och lagra dem i en ge- mensam databas som de tre myndigheterna har tillgång till.

I databasen får uppgifter behandlas som har samlats in med stöd av vissa särskilt angivna bestämmelser i lagar och EU-förordningar

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

om skyldighet att lämna uppgifter till Riksbanken och Finans- inspektionen för övervakning och tillsyn (se avsnitten 4.3.1 och 4.3.2), dock endast sådana uppgifter som samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering (3 och 4 §§).

I syfte att bl.a. förbättra analyser och få en mer effektiv hantering av informationen har de uppgifter som får behandlas i databasen kommit att utvidgas.3 I databasen får därmed enligt 3 a § även behandlas

1.uppgifter om Riksbankens eller Riksgäldskontorets ekonomiska förhållanden,

2.uppgifter som är allmänt tillgängliga,

3.uppgifter från andra centralbanker eller från Banken för Inter- nationell betalningsutjämning, under förutsättning att uppgif- terna samlats in för tillsyns- eller övervakningsändamål, och

4.uppgifter om juridiska personers resultat- och balansräkningar.

Det följer av ovan nämnda bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i databasen att sådana uppgifter som samlas in enbart för statistiska ändamål enligt statistikförfattningarna inte får lagras där (jfr avsnitt 4.2).

Uppgifterna i databasen får enligt 2 § användas för sammanställ- ning och analys av information som behövs i

1.Riksbankens verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende4,

2.Finansinspektionens verksamhet för tillsyn över finansiella mark- nader och företag, samt

3.Riksbankens, Finansinspektionens och SCB:s verksamheter för framställning av statistik.

Att uppgifter som samlats in för renodlade statistikändamål inte får behandlas i databasen hindrar alltså inte att de uppgifter som databa- sen får innehålla används för framställning av statistik i den verksam-

3Prop. 2016/17:219 s. 12.

4Uttrycket ett säkert och effektivt betalningsväsende utmönstras enligt regeringens förslag till en ny riksbankslag. Databaslagen föreslås därför ändras så att uppgifter får behandlas i databasen om de behövs i Riksbankens verksamhet avseende det finansiella systemet (prop. 2021/22:41 s. 185).

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

het för detta ändamål som bedrivs hos Riksbanken, Finansinspek- tionen och inte minst SCB i enlighet med 2 § 3.

I samband med att lagen infördes gjordes ändringar i de författ- ningar som reglerar skyldigheten att lämna de uppgifter som behövs för databasen. Genom ändringarna har Riksbanken och Finans- inspektionen bemyndigats att föreskriva att uppgifterna ska lämnas direkt till SCB (jfr avsnitten 4.3.1 och 4.3.2).

De bestämmelser som reglerar uppgiftsskyldighet i förhållande till Riksbanken och Finansinspektionen utesluter inte att de båda myndigheterna begär att få in även personuppgifter. I sina bolåne- undersökningar samlar Finansinspektionen t.ex. in detaljerade upp- gifter om bankernas bolånekunder och i rapporteringen av stora ex- poneringar till inspektionen förekommer personuppgifter. Person- uppgifter, såsom de definieras i dataskyddsförordningen, får emel- lertid inte behandlas i databasen (5 §) och ovan nämnda rapportering av uppgifter behandlas därför inom inspektionen.

I förarbetena till lagen anges att utgångspunkten för den nya lag- stiftningen är att Riksbanken och Finansinspektionen på ett enkelt sätt ska få tillgång till de insamlade uppgifterna (prop. 2013/14:161 s. 56). För att uppnå detta ansågs det inte tillräckligt att myndighe- terna får uppgifterna utlämnade till sig. I lagen har det därför införts bestämmelser om direktåtkomst till databasen för Riksbanken och Finansinspektionen (6 och 7 §§).

4.5Regler om personuppgiftsbehandling och enskildas rätt till personlig integritet

För framställningen av statistik över hushållens tillgångar och skul- der behöver uppgifter om enskilda fysiska personers personliga och ekonomiska förhållanden samlas in och bearbetas. Vid sådan behandling är internationella konventioner, EU-rättsakter och bestämmelser i svensk rätt som på olika sätt syftar till att skydda den personliga integriteten av betydelse.

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

4.5.1Regeringsformen

I regeringsformen finns grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. I målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § första stycket anges att den offentliga makten ska utövas med bl.a. respekt för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Mål- sättningsstadgandet anger några av de viktigaste målen för sam- hällets verksamhet men har inte någon bindande verkan för det all- männa5. Bestämmelsen kan således inte ligga till grund för några in- dividuella rättigheter. Bestämmelser om absolut skydd mot allvarliga fysiska integritetsintrång såsom döds- och kroppsstraff finns i 2 kap. 4 och 5 §§. Var och en är vidare skyddad gentemot det allmänna mot bl.a. påtvingade kroppsliga angrepp (2 kap. 6 §).

För att stärka skyddet för den personliga integriteten infördes den 1 januari 2011 ett nytt andra stycke i 2 kap. 6 §. I bestämmelsen anges att var och en är skyddad mot betydande intrång i den person- liga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervak- ning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Uttrycket enskildas personliga förhållanden avses enligt förarbe- tena ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och OSL. Det innebär att regleringen i 2 kap. 6 § andra stycket kan komma att omfatta vitt skilda slag av information som är knuten till den enskil- des person, t.ex. uppgifter om namn, och andra personliga identifi- kationsuppgifter, adress, familjeförhållanden, hälsa och vandel. Även fotografisk bild samt uppgifter som inte är direkt knutna till den enskildes privata sfär, t.ex. uppgift om anställning, omfattas av ut- trycket. I enlighet med vad som framgår av förarbetena till 1980-års sekretesslag (1980:100) torde även en uppgift om en persons eko- nomi omfattas av uttrycket personliga förhållanden.6

Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är enligt förarbetena inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt som åtgärden har.7 Som exempel anges att en åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myndighe- terna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, många gånger kan anses innebära kartläggning av enskildas förhållanden. Detta oaktat att avsikten med åtgärden inte är att kartlägga enskilda. Det konsta-

5Prop. 1975/76:209 s. 128 och prop. 2009/10:80 s. 173.

6Prop. 2009/10:80 s. 177.

7Prop. 2009/10:80 s. 250.

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

teras vidare att det förekommer myndighetsspecifika verksamhets- register och databaser med information som är knuten till en myn- dighets ärendehantering inom i stort sett all statlig och kommunal förvaltning och att informationshanteringen i många fall finns sär- skilt reglerad. Enligt förarbetena får uppgifterna i flertalet fall anses tillgängliga för myndigheterna på sådant sätt att lagringen och be- handlingen av uppgifterna kan sägas innebära att enskilda kartläggs, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat.8 Som exempel på kartläggning angav Integritetskommittén i sitt betänkande hantering av uppgifter om den enskildes hälsa i patientjournaler och hälsodataregister eller inom ramen för forsk- ning i det allmännas regi.9

Vad som utgör ett betydande intrång får enligt förarbetena av- göras utifrån bl.a. uppgifternas karaktär och omfattning. En han- tering av känsliga uppgifter kan innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten även om det rör sig om ett fåtal uppgifter. Å andra sidan kan mängden uppgifter i sig vara en betydelsefull faktor i sammanhanget. Även ändamålet med behandlingen är av vikt för att avgöra om det rör sig om ett betydande intrång. En hantering som syftar till att utreda brott anses i förarbetena normalt vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myn- dighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Omfattningen av utlämnande av uppgifter till andra som sker utan omedelbart stöd av offentlighetsprincipen kan också vara av bety- delse vid bedömningen.10

Begränsning av skyddet för den personliga integriteten

Skyddet för den personliga integriteten enligt 2 kap. 6 § andra stycket är inte absolut och kan under vissa förutsättningar begränsas med hänsyn till andra motstående intressen. En begränsning måste dock enligt 2 kap. 20 § ske genom lag och får enligt 21 § göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hän-

8Prop. 2009/10:80 s. 180 och 181. Det kan dock noteras att Informationshanteringsutred- ningen i SOU 2015:39 s. 198 ff. argumenterar för att det inte är helt självklart att bestämmelser i registerförfattningar alltid måste anses utgöra sådan reglering som medför betydande intrång i den personliga integriteten.

9SOU 2008:3 s. 271.

10Prop. 2009/10:80 s. 183 och 184.

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

syn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Regleringen avser enligt förarbetena att understryka kravet på att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften.11 Eftersom begränsningen inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, måste ett lagstift- ningsarbete som påverkar skyddet av den personliga integriteten inkludera en integritetsanalys. Det intrång som sker i den enskildes personliga integritet måste vara befogat och stå i rimlig proportion till de fördelar som intrånget bidrar med till det motstående intres- set. Det är endast tillåtet med lagar som inskränker integritets- skyddet om det inte finns några mindre integritetskänsliga alternativ och det intresse som ska tillgodoses är så starkt att det väger över intresset av skydd för den personliga integriteten. I förarbetena berördes att kravet på att lagstiftaren tydligt redovisar vilka avväg- ningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen skulle medföra att avvägningarna i fråga om integritetsintrånget skulle bli mer ingående belysta och presenteras på ett sådant sätt att kvaliteten i lagstiftningen skulle höjas ytterligare.12

Det är således bara genom (svensk) lag som skyddet enligt 2 kap. 6 § andra stycket kan inskränkas. Den rätt att behandla person- uppgifter som följer av den i Sverige direkt tillämpliga dataskydds- förordningen (se vidare avsnitt 4.5.5) gör alltså inte att myndigheter får behandla personuppgifter i strid med 2 kap. 6 § andra stycket.

Det primära lagområdet

Föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det all- männa faller, om de gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, under det s.k. primära lagområdet (8 kap. 2 § 2). Det innebär att sådana föreskrifter ska meddelas genom lag. Delegering är dock i stor utsträckning möjlig och är uteslutet endast när det gäller föreskrifter om

11Prop. 1975/76:209 s. 153.

12Prop. 2009/10:80 s. 177.

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

1.annan rättsverkan av brott än böter,

2.skatt, utom tull på införsel av varor, eller

3.konkurs eller utsökning (8 kap. 3 §).

Intrång i den personliga integriteten

Många förarbeten till författningar och enstaka bestämmelser rörande behandling av personuppgifter som beslutats före 2011, då 2 kap. 6 § andra stycket började gälla, innehåller inte en grundlig analys av om regleringen kan förväntas orsaka ett betydande intrång i den personliga integriteten. Även om slutsatsen ofta är att regler- ingen av myndigheters behandling av personuppgifter ska ske i lag, är det resonemang som leder fram till det inte sällan summariskt och mynnar många gånger ut i en hänvisning till en överenskommelse mellan regering och riksdag från början av 1990-talet. Överenskom- melsen framgår av de förarbeten som följde på Data- och offent- lighetskommitténs betänkande. Kommittén hade behandlat frågor om författningsreglering av personregister och med anledning av detta konstaterat att register med kvalificerat känsliga personupp- gifter kräver speciallagstiftning.13 I det efterföljande lagstiftnings- arbetet uttalade regeringen att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras sär- skilt i lag.14 Konstitutionsutskottet ställde sig bakom detta ställ- ningstagande.15 Dessa uttalanden har senare vid åtskilliga tillfällen åberopats i lagstiftningsärenden som vägledande för att välja lagform för registerförfattningsreglering. Uttalandena har med åren kommit att tillämpas på såväl regleringen av regelrätta register som myndig- heters behandling av personuppgifter i stort.16

Ett exempel på ett lagstiftningsärende som regeringen ansett innefattat sådan integritetskänslig informationshantering som en- skilda är skyddade mot enligt 2 kap. 6 § andra stycket är kust- bevakningsdatalagen (2012:145). Med hänsyn till omfattningen och arten av Kustbevakningens verksamhet, den ingripande myndighets- utövning som ingår i myndighetens uppdrag samt behovet av att

13SOU 1987:31 s. 161 f.

14Prop. 1990/91:60 s. 58.

15Bet. 1990/91:KU11 s. 11.

16Se t.ex. prop. 1997/98:44 s. 41, bet. 1997/98:KU18 s. 43, prop. 1999/2000:39 s. 78 och prop. 2009/10:80 s. 183 f.

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

kunna behandla personuppgifter även av känsligare slag inom främst den brottsbekämpande verksamheten, ansåg regeringen att stora delar av Kustbevakningens behandling av personuppgifter innefattar sådan integritetskänslig informationshantering som enskilda är skyddade mot enligt 2 kap. 6 § andra stycket.17

Även Utredningen om personuppgiftsbehandlingen vid ISF kom, i sitt betänkande med förslag till en lag om behandling av person- uppgifter inom verksamheten för Inspektionen för socialförsäk- ringen, fram till att regleringen skulle medföra en sådan kartläggning av enskildas personliga förhållanden och sådana betydande intrång i den personliga integriteten som enligt 2 kap. 6 § andra stycket och 20 § första stycket 2 regeringsformen behöver ha stöd i lag. Som skäl angavs dels arten av den verksamhet som Inspektionen för social- försäkringen bedriver, där det finns behov av att behandla ett stort antal personuppgifter, inklusive känsliga sådana och personuppgifter om lagöverträdelser m.m., dels att personuppgifter behöver sam- mankopplas och att dessa behandlingar normalt sker utan att den enskilde själv får kännedom om dem eller kan lämna sitt godkän- nande. Till detta kom att personuppgifterna kan komma att sparas under avsevärd tid.18

Ett exempel på motsatt bedömning är när regeringen i förarbe- tena till lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering konstaterade att den behandling av personuppgifter som Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering har behov av att utföra för att fullgöra sitt uppdrag i sig inte kan anses innebära ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten att det av den anledningen krävs att behandlingen regleras i lag, särskilt mot bakgrund av att behandlingen till så stor del avser avidentifierade personuppgifter för forskningsändamål. Avgörande för att välja lag- form blev därför den överenskommelse mellan regering och riksdag som nämns ovan.19

En annan bedömning i förhållande till 2 kap. 6 § gjorde Infor- mationshanteringsutredningen som i sitt betänkande med förslag till myndighetsdatalag menade att det är i rena undantagsfall som behandling av personuppgifter hos icke brottsbekämpande myndig-

17Prop. 2011/12:45 s. 62.

18SOU 2014:67 s. 89.

19Prop. 2011/12:176 s. 19 f.

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

heter kan anses innehålla några särskilda moment av personupp- giftsbehandling som typiskt sett kan ses som en sådan kartläggning eller övervakning som innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten och därför omfattas av grundlagsstadgandet.20 Det kan noteras att Datainspektionen (numera Integritetsskyddsmyndig- heten) har ifrågasatt denna bedömning.21

Av lagens förarbeten framgår att det vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är naturligt att lägga stor vikt vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgif- terna normalt anses vara. Även hantering av ett litet fåtal uppgifter kan med andra ord innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget (prop. 2009/10:80 s. 183). Regeringen uttalade dock, i motsats till Integritetsskyddskommittén, att grundlagsbestämmelsens tillämp- ningsområde inte bör påverkas av sekretesslagstiftningens utform- ning (samma prop. s. 184). Det anfördes vidare att det är svårt att peka ut vilka specifika företeelser som är av sådant slag att de innebär ett betydande intrång i integriteten. Vad som utgör ett betydande integritetsintrång måste bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle och i sista hand är det riksdagen som får avgöra vilka företeelser som är av sådan ingripande karaktär (samma prop. s. 185).

4.5.2Europakonventionen

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna är sedan den 1 januari 1995 inkorpo- rerad i svensk rätt och gäller sedan dess som lag i Sverige22. Av 2 kap.

20SOU 2015:39 s. 206 ff.

21Datainspektionens yttrande, dnr 1125-2015.

22Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna.

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

19 § regeringsformen framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Enligt artikel 8 i konventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offent- lig myndighet får enligt bestämmelsen inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säker- heten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Bestämmelsen ålägger stater en förpliktelse att avstå från att göra oproportionerliga intrång i rätten till respekt för privat- och familje- livet. Behandling av personuppgifter faller ofta inom artikelns till- lämpningsområde.

4.5.3Dataskyddskonventionen

Europarådets ministerkommitté antog 1980 en konvention (108) till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personupp- gifter (dataskyddskonventionen), som Sverige och även övriga med- lemsstater i EU har anslutit sig till. Konventionens syfte är att säker- ställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatiserad behandling av personuppgifter. Dataskyddskonventionens innehåll kan ses som en precisering av skyddet vid användning av automati- serad behandling av personuppgifter enligt artikel 8 i Europakonven- tionen.23 Konventionen tar sikte på behandling av personuppgifter i automatiserade personregister och automatiserad personuppgifts- behandling i allmän och enskild verksamhet. Personuppgifter ska en- ligt konventionen bl.a. inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt och de ska vara relevanta med hänsyn till ändamålet (artikel 5). Vissa kategorier av personuppgifter får inte behandlas genom automati- serad databehandling om inte den nationella lagstiftningen ger ett ändamålsenligt skydd. Till sådana kategorier hör personuppgifter som avslöjar ras, politisk tillhörighet, religiös tro eller övertygelse i övrigt, sexualliv samt uppgifter om brott.

23Prop. 2016/17:91 s. 24.

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

4.5.4EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) antogs år 2000. Genom att en referens till EU-stadgan införts i artikel 6.1 i Lissabonfördraget är EU-stadgan rättsligt bin- dande på samma sätt som fördragen. Enligt artikel 7 i EU-stadgan har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. Av artikel 8 framgår vidare att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Uppgifterna ska behandlas lagenligt för bestämda ända- mål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Enligt artikeln gäller vidare att var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. Av artikel 52.1 framgår att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nöd- vändiga och faktiskt svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

4.5.5Dataskyddsförordningen

Den 27 april 2016 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän data-skydds- förordning), dataskyddsförordningen. Dataskyddsförordningen, som ofta omtalas med sin engelska förkortning GDPR, utgör en ny generell reglering för behandling av personuppgifter inom EU och började tillämpas den 25 maj 2018. Den ersatte då Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskydds- direktivet. Det huvudsakliga syftet med dataskyddsförordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personupp- gifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Dataskyddsförord-

100

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

ningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, men både förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser av olika slag.

Materiell och territoriell avgränsning

Dataskyddsförordningen är tillämplig på helt eller delvis automat- iserad behandling av personuppgifter och på manuell behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register. Vissa behandlingar av personuppgifter är dock uttryckligen undantagna från tillämpningsområdet. Det rör sig om behandling som sker inom verksamhet som inte omfattas av EU-rätten (t.ex. försvar och nationell säkerhet), behandling som sker inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, behandling som utförs av en fysisk person och som är av rent privat natur samt behandling som sker inom brottsbekämpande verksamhet (artikel 2). Behand- lingar av personuppgifter som utförs inom brottsbekämpande verk- samhet omfattas i stället av ett särskilt EU-direktiv24.

Dataskyddsförordningen ska tillämpas på behandling av person- uppgifter för vetenskapliga forskningsändamål (skäl 159 i förord- ningen). Av förordningens ingress framgår att man velat skapa goda förutsättningar för att behandla personuppgifter för forsknings- ändamål, dock med beaktande av behovet av att skydda de regi- strerade. I skäl 157 understryks värdet av möjligheter för forskare att koppla samman information från olika register för att skapa ny kunskap. Det finns emellertid ingen definition av vad behandling för forskningsändamål ska anses innebära. I skäl 159 ges dock visst stöd för tolkning av begreppet. Där anges att begreppet bör ges en vid tolkning och omfatta till exempel teknisk utveckling och demon- stration, grundforskning, tillämpad forskning och privatfinansierad forskning. Behandlingen av personuppgifter bör dessutom ta hänsyn till unionens mål enligt artikel 179.1 i EUF-fördraget angående åstadkommandet av ett europeiskt forskningsområde.

Dataskyddsförordningen är vidare avsedd att tillämpas på be- handling av personuppgifter för statistiska ändamål (skäl 162 till

24Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga på- följder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.

101

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

förordningen). Med statistiska ändamål avses varje åtgärd som vidtas för den insamling och behandling av personuppgifter som är nöd- vändig för statistiska undersökningar eller för framställning av statistiska resultat. De statistiska resultaten kan vidare användas för olika ändamål, inbegripet vetenskapliga forskningsändamål. Ett statistiskt ändamål innebär att resultatet av behandlingen för statis- tiska ändamål inte består av personuppgifter, utan av aggregerade personuppgifter, och att resultatet eller uppgifterna inte används till stöd för åtgärder eller beslut som avser en särskild fysisk person.

För att dataskyddsförordningen ska vara tillämplig krävs att den personuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträdet i fråga (se vidare nedan) är etablerad i EU/EES eller att de behandlar personuppgifter i samband med att de erbjuder varor och tjänster till personer i EU/EES eller behandlar personuppgifter i samband med övervakning av män- niskors beteende inom EU/EES (artikel 3).

Definitioner

Dataskyddsförordningen innehåller en rad definitioner av olika begrepp som används i dataskyddsförordningen (artikel 4). Här anges några av definitionerna.

Personuppgifter är varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (kallad registrerad). Som identifierare anges förutom namn, identifikationsnummer, lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer även en eller flera faktorer som är speci- fika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psy- kiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.

Behandling (av personuppgifter) är en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av per- sonuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller inte, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utläm- ning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller för- störing.

Pseudonymisering är behandling av personuppgifter på ett sätt som innebär att personuppgifterna inte längre kan tillskrivas en specifik registrerad utan att kompletterande uppgifter används, under förut-

102

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

sättning att dessa kompletterande uppgifter förvaras separat och är föremål för tekniska och organisatoriska åtgärder som säkerställer att personuppgifterna inte tillskrivs en identifierad eller identifierbar fysisk person.

Register är en strukturerad samling av personuppgifter som är till- gänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centra- liserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden.

Personuppgiftsansvarig är en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensam eller tillsam- mans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behand- lingen av personuppgifter. Om ändamålen och medlen för behand- lingen framgår av medlemsstaternas nationella rätt, får den nationella rätten också peka ut vem som är personuppgiftsansvarig.

Personuppgiftsbiträde är en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som behandlar personupp- gifter för den personuppgiftsansvariges räkning.

Samtycke (av den registrerade) är varje slag av frivillig, specifik, informerad och otvetydig viljeyttring, genom vilken den registre- rade, antingen genom ett uttalande eller genom en entydig bekräf- tande handling, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne.

Grundläggande principer

För all behandling av personuppgifter enligt dataskyddsförord- ningen gäller ett antal grundläggande principer (artikel 5). Person- uppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt och de ska samlas in för på förhand bestämda och berättigade ändamål, som tydligt angivits. Personuppgifterna ska vara riktiga – alla rimliga åtgärder ska vidtas för att felaktiga uppgifter rättas eller raderas – och dessutom adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhål- lande till ändamålet. Behandlingen ska ske på ett säkert sätt och inte pågå under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ända- målet. Personuppgifter kan dock under vissa förutsättningar lagras under längre perioder i den mån som uppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål.

103

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

Personuppgifter som samlats in för ett visst ändamål får som huvudregel inte behandlas för något annat ändamål som strider mot det ursprungliga ändamålet, den s.k. finalitetsprincipen. Undantag gäller om den registrerade har samtyckt till behandling för det nya ändamålet eller om behandlingen grundar sig på rättslig reglering (artiklarna 5.1 b och 6.4). Ytterligare behandling för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål och statistiska ändamål ska dock inte betraktas som oförenliga med de ursprungliga ändamålen (arti- kel 5.1 b). Behandlingen måste för att vara laglig omfattas av lämp- liga skyddsåtgärder enligt artikel 89.1. Vid sådan vidarebehandling som inte hindras av finalitetsprincipen bör det inte krävas någon annan separat rättslig grund än den med stöd av vilken insamlingen av personuppgifter medgavs (skäl 50).

Rättslig grund för behandling av personuppgifter

För att en behandling av personuppgifter över huvud taget ska vara tillåten, krävs att det finns en rättslig grund för behandlingen (arti- kel 6). Minst ett av de i artikel 6 angivna villkoren måste vara upp- fyllt. Det första villkoret är att den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen (artikel 6.1 a). Behandling kan också ske om den är nödvändig för att fullgöra ett avtal eller en rättslig för- pliktelse (artikel 6.1 b och c), för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för en fysisk person (artikel 6.1 d), för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndig- hetsutövning (artikel 6.1 e). Personuppgifter kan slutligen behand- las med stöd av en intresseavvägning (artikel 6.1 f). Myndigheter får inte, när de fullgör sina uppgifter, stödja sin behandling av person- uppgifter på en intresseavvägning.

Det krävs att den rättsliga grunden, att behandlingen av person- uppgifter är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna uppfylla en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c) eller utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighets- utövning (artikel 6.1 e), har fastställts i nationell rätt eller EU-rätt (artikel 6.3).

Ytterligare ett krav när det gäller behandling med stöd av den rättsliga grunden i artikel 6.1 c och e är att syftet med behandling ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt

104

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

artikel 6.1 e, att syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myn- dighetsutövning.

Det finns också möjlighet att i nationell rätt mer detaljerat reglera olika krav på sådan behandling av personuppgifter som är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna uppfylla en rättslig skyldighet eller utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.2). I artikel 6.3 anges dess- utom att den rättsliga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av dataskyddsförordningen. Denna möjlighet ger utrymme för s.k. registerlagstiftning för bl.a. myndig- heter.

Behandling som inte kräver identifiering

Om personuppgifter behandlas för ändamål som inte kräver att den registrerade identifieras ska den personuppgiftsansvarige inte vara skyldig att bevara, förvärva eller annars behandla ytterligare informa- tion för att identifiera den registrerade endast i syfte att följa data- skyddsförordningen (artikel 11). Det kan t.ex. röra sig om pseudo- nymiserade uppgifter, där inte den personuppgiftsansvarige utan någon annan har nyckeln som gör identifiering möjlig och användning av stora mängder uppgifter som gör att någon, men inte den person- uppgiftsansvarige, kan bakvägsidentifiera fysiska personer (se S. Öman, Dataskyddsförordningen [GDPR] m.m, En kommentar, kommenta- ren till artikel 11).

Den registrerades rättigheter

Dataskyddsförordningen föreskriver ett antal rättigheter för den registrerade – och för den personuppgiftsansvarige motsvarande skyldigheter. Den registrerade har t.ex. rätt att få omfattande infor- mation från den personuppgiftsansvarige. Informationen ska avse allt från den personuppgiftsansvariges kontaktuppgifter och vilka rättigheter den registrerade har till uppgifter om hur personuppgift- erna kommer att användas. Information som den registrerade redan känner till behöver inte lämnas. Om personuppgifterna har samlats in från någon annan än den registrerade, behöver information inte

105

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

heller lämnas om det skulle visa sig vara omöjligt eller innebära en ansträngning som inte står i proportion till nyttan, om erhållande eller utlämnande av personuppgifter är rättsligt reglerat eller om per- sonuppgifterna måste förbli konfidentiella till följd av tystnads-plikt (artiklarna 12–14).

Om den personuppgiftsansvarige avser att behandla personupp- gifterna för ett annat syfte än det för vilket de samlades in, ska den registrerade få information om detta nya syfte samt övrig relevant information. Informationen som lämnas ska vara koncis, klar och tydlig, begriplig och lättillgänglig. Den registrerade kan också begära registerutdrag med information om bl.a. vilka uppgifter som behand- las om honom eller henne. Vidare finns möjlighet för den registrerade att få felaktiga personuppgifter som rör honom eller henne rättade och att under vissa förutsättningar få uppgifterna raderade eller åtminstone få behandlingen begränsad (artiklarna 16–18).

Det finns vissa undantag till bestämmelsen om radering. Bland annat gäller den inte för behandling som sker med stöd av grunderna i artikel 6.1 c och e (rättslig förpliktelse och arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning). Det finns också undantag för bl.a. arkivändamål.

Den registrerade har rätt att när som helst göra invändningar mot behandling av personuppgifter som sker på den grunden att behand- lingen bedömts nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som led i myndighetsutövning alternativt med stöd av en intresseavvägning. Om den registrerade invänder mot behandling av personuppgifter får den personuppgiftsansvarige inte längre be- handla uppgifterna, såvida denne inte kan påvisa avgörande berät- tigade skäl för behandlingen som väger tyngre än den registrerades intressen, rättigheter och friheter eller om det sker för fastställande, utövande eller försvar av rättsliga anspråk. Om personuppgifter behandlas för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål ska den registrerade, av skäl som hänför sig till hans eller hennes specifika situation, ha rätt att invända mot behand- ling av hans eller hennes personuppgifter. Detta gäller om inte behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse (artikel 21).

Dataskyddsförordningen lämnar ett förhållandevis stort hand- lingsutrymme till medlemsstaterna att under vissa förutsättningar göra undantag från och modifiera ovan angivna rättigheter och skyl-

106

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

digheter. Enligt artikel 23.1 kan medlemsstaterna genom bestäm- melser i sin lagstiftning begränsa omfattningen av de skyldig-heter och rättigheter som anges i artiklarna 12–22 och 34, samt artikel 5 i den mån dessa bestämmelser motsvarar de rättigheter och skyldig- heter som fastställs i artiklarna 12–22. En sådan begränsning måste vara en nödvändig och proportionerlig åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa olika uppräknade intressen, bl.a. vik- tiga mål av generellt allmänt intresse (däribland penning-, budget- eller skattefrågor, folkhälsa och social trygghet) samt skydd av den registrerade eller andras rättigheter och friheter.

Om personuppgifter behandlas för arkivändamål av allmänt in- tresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statis- tiska ändamål, får det i EU-rätten eller i medlemsstaternas nationella rätt föreskrivas om undantag från vissa av den registrerades rättig- heter. Det rör sig om rätten till registerutdrag, rättelse, begränsning av behandling och invändning mot behandling. Undantag får göras om det krävs för att uppnå ändamålet med behandlingen (artikel 89).

Behandling av nationella identifikationsnummer

Medlemsstaterna får själva bestämma hur ett nationellt identifika- tionsnummer (personnummer) får behandlas, med beaktande av lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter enligt dataskyddsförordningen (artikel 87).

4.5.6Dataskyddslagen

Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i Sverige, vilket innebär begränsade möjligheter att införa och behålla nationella bestämmelser om dataskydd.25 Dataskyddsförordningen förutsätter och medger dock nationella bestämmelser som kompletterar och föreskriver undantag från förordningens regler. I vissa fall tillåter också data- skyddsförordningen att förordningens regler specificeras i nationell rätt. Svenska bestämmelser som kompletterar dataskyddsförord- ningen och är av generell karaktär har samlats i den nya övergripande lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning, dataskyddslagen. Lagen trädde i kraft den 25 maj

25Prop. 2017/18:105 s. 21 f.

107

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

2018. Vid samma tidpunkt upphävdes personuppgiftslagen (1998:204). Termer och uttryck i dataskyddslagen har samma betydelse som i dataskyddsförordningen.

Dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller för- ordning (1 kap. 6 §). Den möjliggör således avvikande bestämmelser i registerförfattningar, dvs. författningar som reglerar behandling av personuppgifter på ett avgränsat område.

I dataskyddslagens andra kapitel finns bestämmelser som förtyd- ligar när behandling av personuppgifter är laglig med stöd av data- skyddsförordningen. Av skäl 41 i dataskyddsförordningen kan man dra slutsatsen att den rättsliga grunden för behandling av person- uppgifter inte måste fastställas i en av riksdagen beslutad lag, men däremot att grunden måste vara fastställd i laga ordning, dvs. på ett konstitutionellt korrekt sätt. Vad detta konkret innebär i svensk rätt när det gäller arbetsuppgifter av allmänt intresse har preciserats i 2 kap. 2 § 1 dataskyddslagen. Enligt den bestämmelsen får person- uppgifter behandlas med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförord- ningen om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollek- tivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Enligt den till dataskyddslagen hörande förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning är Integritetsskyddsmyndigheten tillsynsmyndighet enligt dataskydds- förordningen och dataskyddslagen (3 §).

4.6Offentlighet- och sekretess

OSL och den därtill hörande offentlighets- och sekretessförordning- en (2009:641), förkortad OSF, innehåller ett flertal bestämmelser om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, vilka också medför ett skydd för enskildas personliga integritet (jfr avsnitt 4.5).

4.6.1Sekretess mellan och inom myndigheter

I OSL regleras sekretess mellan myndigheter. Enligt 8 kap. 1 § får en uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter,

108

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hän- visar till.

Enligt 8 kap. 2 § ska vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter i 1 § och vad som föreskrivs i andra bestämmelser i OSL om uppgiftslämnande till andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter, gälla också olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i för- hållande till varandra. Det innebär att sekretessbelagda uppgifter inte fritt ska kunna lämnas mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet.

4.6.2Sekretess i statistikverksamhet

Enligt 24 kap. 8 § första stycket OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden och som kan hänföras till den enskilde. Motsvarande sekretess gäller enligt andra stycket i annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen, riksdagsförvaltningen, Statskontoret eller inom det statliga kommittéväsendet. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan myndighet i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det. I tredje stycket samma paragraf anges ett antal undantag från sekretessen, däribland vad gäller uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikända- mål och uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteck- ning eller liknande förhållande är direkt hänförliga till den enskilde. Ett utlämnande får dock ske bara om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Bestämmelsen kompletteras av 7 § OSF av vilken det framgår att sekretess gäller hos vissa myndigheter avseende vissa angivna under- sökningar för uppgifter som avser en enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.

Som exempel ska nämnas att det enligt paragrafen gäller sekretess hos Regeringskansliet avseende undersökningar om effekter av för- ändringar inom skatte-, bidrags-, och socialavgiftsområdet, om inkomst- och förmögenhetsfördelning samt fördelningseffekter av de offentliga välfärdssystemen. När det gäller vissa undersökningar

109

Nuvarande ordning

SOU 2022:51

förskrivs dock längre gående begränsningar i sekretessen än vad som framgår av 24 kap. 8 § på så sätt att sekretessen gäller endast i fråga om uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden alternativt personliga förhållanden, inte både och.

Sekretessens föremål

Sekretessens föremål utgörs av uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde (jfr dock ovan vad som sägs om begränsningar i sekre- tessen i 7 § OSF). Härigenom skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnum- mer på en enskild utan även uppgifter som över huvud taget kan – direkt eller indirekt – hänföras till en viss enskild (E. Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen [Juno, version 22], kommentaren till 24 kap. 8 §).

Sekretessens räckvidd

Uttrycket statistik definieras varken i OSL eller i någon annan lag- stiftning. I allmänt språkbruk används ”statistik” huvudsakligen i två olika betydelser.

Den ena betydelsen av statistik är såsom en beteckning på en vetenskaplig disciplin. Ursprungligen menades med statistik en veten- skap som behandlade rådande förhållanden, i synnerhet politiska, sociala och ekonomiska förhållanden, inom en stat eller olika stater. Statistiken som vetenskaplig disciplin kom senare att även inom fler områden behandla metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data.

Statistik kan även avse sammanställningar av data, vanligen i tabeller eller liknande, dvs. sammanställningar som ofta åstadkoms med de olika metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys som utvecklats inom den statistiska vetenskapen.

I 24 kap. 8 § nämns ”framställning av statistik”. Av denna orda- lydelse kan dras slutsatsen att med statistik i den här paragrafens mening avses den senare av de nämnda betydelserna, dvs. samman- ställning av data.

110

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

Som framgår av avsnitt 4.2 framställs statistik i många olika sam- manhang. All statistikframställning omfattas emellertid inte av bestämmelsen om statistiksekretess. Det beror inte på att uttrycket statistik har någon särskild betydelse i OSL. Det beror i stället på att bestämmelsen endast är tillämplig i viss verksamhet som avser fram- ställning av statistik. Bestämmelserna om statistiksekretess gäller i första hand i ”särskild verksamhet för framställning av statistik”.

I förarbetena påpekas att en och samma uppgift hos en myn- dighet kan vara offentlig när den behandlas hos en handläggande avdelning, men omfattas av sekretess hos en avdelning som fram- ställer statistik (prop. 1979/80:2 del A, s. 263, RÅ 1988 not 607 och RÅ 1991 not 401). För statistiksekretessens räckvidd är det således inte avgörande varifrån uppgifterna kommer eller hur de har kommit till myndigheten. Däremot är det av betydelse i vilken verksamhet de förekommer.

När det gäller verksamhet för framställning av statistik sägs i förarbetena till bestämmelsen att det är fråga om en allmänt utre- dande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende (samma prop. Del A, s. 263). Ett typexempel utgörs av den verksamhet som avser framställning av den officiella statistiken, som enligt 3 § lagen om den officiella statistiken ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning.

En myndighet som ägnar sig huvudsakligen åt framställning av statistik är SCB. Andra myndigheter, framför allt de som är stati- stikansvariga myndigheter enligt statistikförordningen, ägnar sig till stor del åt annan verksamhet, men även åt framställning av statistik. Statistik framställs även i verksamhet som inte alls har statistik- framställning som sitt slutliga ändamål. Ett exempel utgörs av Finansinspektionens tillsynsverksamhet, i vilken det samlas in en mängd uppgifter som sammanställs och bearbetas med statistiska metoder och som läggs till grund för inspektionens tillsynsåtgärder. Uppgifter som förekommer i en sådan verksamhet omfattas inte av statistiksekretess, däremot kan andra sekretessbestämmelser vara tillämpliga.

Bestämmelsen om statistiksekretess är inte tillämplig i all verk- samhet som avser framställning av statistik, utan endast ”särskild verksamhet”. Med särskild verksamhet avses verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att

111

Nuvarande ordningSOU 2022:51

verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (samma prop. Del A, s. 263).

Vid bedömningen av frågan om en särskild verksamhet är en verk- samhet för framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten. Om den särskilda verksamhetens huvud- sakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelserna om statistik- sekretess tillämpliga. Å andra sidan är bestämmelserna inte tillämp- liga i en verksamhet som har något annat än statistikframställning som sitt främsta syfte även om det i den verksamheten skulle förekomma insamling eller bearbetning av uppgifter med hjälp av statistiska metoder.

För att en särskild verksamhet ska anses som en verksamhet för framställning av statistik är det enligt förarbetena inte nödvändigt att verksamheten leder till en slutlig statistikprodukt. Det kan vara till- räckligt att det inom verksamheten samlas in uppgifter som i en annan myndighets särskilda verksamhet bearbetas vidare, analyseras och redovisas. En förutsättning är dock att den andra myndighetens sär- skilda verksamhet kan karaktäriseras som en verksamhet för fram- ställning av statistik (jfr samma prop. Del A, s. 265).

Sekretessens styrka

Statistiksekretessen är enligt huvudregeln absolut. Det innebär att uppgifter som omfattas av huvudregeln inte får lämnas ut över huvud taget. Enligt undantagsregeln för bl.a. uppgifter som behövs för forsknings- och statistikändamål får sådana uppgifter lämnas ut, ”om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men”, dvs. en presumtion för sekretess (s.k. omvänt skaderekvisit).

Eftersom uppgifter som omfattas av statistiksekretess har ett så starkt skydd innebär ett utlämnande som medför att uppgifterna kommer att omfattas av ett svagare sekretesskydd i sig en risk för skada. Även om användningen av uppgifterna hos mottagaren inte medför någon skada kan nämligen det svagare sekretesskyddet hos mottagaren medföra att uppgifterna lämnas vidare på ett sätt som medför skada.

När det gäller menprövningen i samband med utlämnande av uppgifter för forskningsändamål är det mot den bakgrunden värt att

112

SOU 2022:51

Nuvarande ordning

notera att en myndighet som i sin forskningsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet enligt 11 kap. 3 § OSL ska tillämpa den sekretessbestämmelse som gäller för uppgiften hos den utlämnande myndigheten. Sekretesskyddet hos den mot- tagande myndigheten utgör i ett sådant fall inte någon skaderisk i sig. I vissa fall kan det dock finnas en primär sekretessbestämmelse som hos den mottagande myndigheten gäller före den överförda sekretessen, se 11 kap. 8 § OSL.

Även vid bedömning av en fråga om utlämnande av uppgifter som behövs för statistikändamål spelar de sekretessbestämmelser som kommer att bli tillämpliga på uppgifterna efter ett utlämnande en avgörande roll vid menprövningen. Utlämnande av uppgifter till en annan myndighet som tillämpar statistiksekretess torde normalt kunna ske. Omvänt torde ett utlämnande som innebär att uppgif- terna inte längre omfattas av statistiksekretess ofta medföra en skaderisk.

Sekretessbrytande bestämmelser

Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Sådana sekretessbrytande bestämmelser finns bl.a. i 7 § statistiklagen och 6 § statistikförordningen.

113

5 Ett nytt statistikområde

5.1En del av den officiella statistiken

Utredningens förslag: Den nya statistiken över hushållens tillgångar och skulder ska vara en del av den officiella statistiken. Med anledning av detta ska bilagan till statistikförordningen ändras på så sätt att ett nytt statistikområde – Hushållens till- gångar och skulder – läggs till under ämnesområdet Hushållens ekonomi.

Officiell statistik

Som berörs i avsnitt 3.2 följer det av kommittédirektiven att utred- ningen har i uppdrag att åter möjliggöra framställning av officiell statistik över hushållens tillgångar och skulder samt att tillgänglig- göra mikrodata, dvs. uppgifter på individnivå, för analys, forskning och utvärdering. Enligt kommittédirektiven ska således den nya statistiken vara en del av den officiella statistiken.

Särskilda bestämmelser om den officiella statistiken finns i statistiklagen och statistikförordningen (se även avsnitten 4.2.1 och 4.2.2). Av 3 § statistiklagen följer att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. I bilagan till statistikförordningen anges vilka myndigheter som är stati- stikansvariga myndigheter och inom vilka ämnesområden det ska produceras officiell statistik. Det framgår också vilka av de stati- stikansvariga myndigheterna som ansvarar för respektive statistik- område inom det aktuella ämnesområdet (se exempel i faktarutan nedan). Inom varje statistikområde tas det sedan fram olika statistik- produkter utifrån användarnas behov.

115

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Faktaruta: Exempel på ämnes- och statistikområden

Ämnesområdet Hushållens ekonomi (för vilket SCB är ansvarig) bestod i början av september 2022 av två statistikområden:

•Inkomster och inkomstfördelning.

•Hushållens utgifter.

Ämnesområdet Finansmarknad (för vilket Finansinspektionen är ansvarig) bestod i mars 2022 av fyra statistikområden:

•Finansräkenskaper.

•Aktieägarstatistik.

•Finansiella företag utom försäkring.

•Försäkring.

Ämnesområdet Nationalräkenskaper (för vilket SCB är ansvarig) bestod i mars 2022 av ett statistikområde:

•Nationalräkenskaper.

Mellan 1999 och 2007 framställdes förmögenhetsstatistik för samt- liga individer i Sverige. Från och med 2004 ingick statistiken i den officiella statistiken som en statistikprodukt under statistikområdet Inkomster och inkomstfördelning. Denna förmögenhetsstatistik finns alltjämt tillgänglig hos SCB.

Utöver den officiella statistiken tas det också i hög utsträckning fram annan statistik i Sverige, inom såväl den privata som den offent- liga sektorn.

Uttrycket statistik

I avsnitt 4.6.2 redogör utredningen för de i allmänt språkbruk tilläm- pade betydelserna av uttrycket statistik. Som Statistikutredningen redogjorde för i ett betänkande 2012 (SOU 2012:8 s. 104–107) kan statistik tas fram med olika syften. På en mer övergripande nivå är det vanligt att skilja mellan två olika typer av statistik, med avseende på dess funktion:

116

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

•Statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation statistiken berör. För sådan statistik är huvudfunktionen att ut- göra en del av en informationsprocess för styrning av verksam- heter, innefattande planering, beslut, uppföljning, analys och ut- värdering. Den här typen av statistik kallas ofta driftstatistik, verksamhetsstatistik, operativ statistik eller instrumentell stati- stik, eftersom den främst avser att ge information av internt intresse för den organisation som tar fram den.

•Statistik med ett allmäninformativt syfte. Den här typen av stati- stik har till huvudfunktion att ge eller ingå som delar i en allmän beskrivning av förhållanden, dvs. att vara mer allmäninformativ. Den officiella statistiken är sannolikt det tydligaste exemplet på statistik med en allmäninformativ funktion.

Som Statistikutredningen har berört finns sällan någon entydig distink- tion mellan de olika typerna av statistik. Den statliga statistiken – främst den officiella statistiken – tas fram och presenteras för att tillfredsställa hela samhällets behov. Statistikens användare finns bland statliga myndigheter, kommuner, regioner, organisationer, näringsliv, utbild- ningsväsende och inom forskningen, liksom hos allmänheten direkt eller via massmedia. Även internationella organ, däribland EU-organ, använder svensk statistik för olika ändamål.

Statistikutredningen har även framhållit att behoven vad avser statistikens form och innehåll varierar från användning till använd- ning. Olika användare prioriterar skilda aspekter av statistiken såsom innehåll, detaljrikedom, mät- och publiceringsfrekvens, snabbhet i publicering, tillgänglighet, precision, förekomst av förklarande kom- mentarer, publiceringsmedia m.m.

Sedan 2013 gäller vissa kvalitetskriterier för den officiella stati- stiken enligt 3 a § andra stycket statistiklagen (se vidare av- snitt 4.2.1).

117

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Framställning av statistik

Att olika typer av statistik tas fram med olika syften avspeglas också i hur statistiken produceras, vilket Statistikutredningen har uppe- hållit sig vid (SOU 2012:8 s. 107 och 108). Inom många områden finns det behov av att kontinuerligt kunna följa utvecklingen. Sådana krav på kontinuitet uppfylls med löpande, regelbundet producerad och publicerad statistik, av vilken man kan utläsa förändringar över tiden.1 Kännetecknande för sådan statistik är att den utarbetas för perioder såsom månader, kvartal eller år eller för andra regelbundet återkommande tidpunkter. Men många statistiska undersökningar görs endast en gång, t.ex. som underlag i en särskild utredning. Även ”engångsundersökningar” kan i och för sig upprepas. Om det sker med obestämda intervall talar man om intermittent statistik.

Med avseende på den aktuella populationen, dvs. den grupp av individer som ska beskrivas i statistiska termer, finns det anledning att göra en åtskillnad mellan två typer av undersökningar:

•Totalundersökningar. I dessa görs summeringar, medeltalsberäk- ningar m.m. utifrån data för alla individer i populationen.

•Urvalsundersökningar. I det här fallet används statistiska meto- der för att på grundval av slumpmässigt utvalda data räkna fram vad som med en viss sannolikhet gäller för hela populationen. Ett exempel på en urvalsundersökning är Finansinspektionens bolåneundersökning (se avsnitt 4.4).

I såväl totalundersökningar som urvalsundersökningar kan utgångs- materialet utgöras av för statistik särskilt insamlade uppgifter eller av uppgifter insamlade för administrativa ändamål, t.ex. i samband med myndighetsutövning. I praktiken härrör en stor del av de data som den officiella statistiken i Sverige baseras på från administrativa processer.

Vidare kan det variera vem som producerar statistiken. När det gäller den officiella statistiken är det vanligaste att den statistik- ansvariga myndigheten antingen själv producerar sin officiella stati- stik eller ger uppdraget till SCB (se vidare nedan angående SCB:s

1Detta förutsätter att den aktuella statistiken är producerad under sådana förutsättningar att det är möjligt att jämföra den över tid.

118

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

uppdragsverksamhet). Även i det senare fallet är dock den statistik- ansvariga myndigheten ansvarig för den statistik som tas fram.

SCB:s verksamhet

SCB ansvarar för att utveckla, framställa och sprida officiell statistik och annan statlig statistik samt för att samordna systemet för den officiella statistiken och verka för samarbete mellan de statistik- ansvariga myndigheterna. Myndighetens verksamhet består av flera delar. SCB är bl.a. ansvarig för och producerar officiell statistik som är sektorövergripande eller som saknar entydig huvudanvändare. Det gäller i huvudsak arbetsmarknadsstatistik, befolkningsstatistik, ekonomisk statistik, välfärdsstatistik och viss övergripande utbild- ningsstatistik.

SCB:s ansvar för samordning av det statistiska systemet innebär att myndigheten ska ge råd och stöd till statistikansvariga myndig- heter i principiella frågor om den officiella statistikens kvalitet och frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. Kostnaderna för den sektorsövergripande officiella statistiken och samordningen av stati- stiken finansieras över SCB:s förvaltningsanslag.

SCB utför också inom ramen för sin statistikverksamhet uppdrag åt andra myndigheter och uppdragsgivare, i mån av resurser, och ska då prioritera uppdrag som rör officiell statistik. SCB producerar även vissa andra statistikansvariga myndigheters officiella statistik, t.ex. statistik som Finansinspektionen ansvarar för. Uppdragsverksam- heten består av framställning av skräddarsydda statistikprodukter och av utlämnande av mikrodata. Med utlämnande av mikrodata av- ses att tillgängliggöra data som samlats in för att framställa statistik bl.a. för forskning- och statistikändamål (se vidare avsnitt 10.2).

SCB bedriver också verksamhet enligt lagen om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna (se avsnitt 4.4) och vissa andra särskilda författningar.

Ett nytt statistikområde ska införas

Som nämnts ovan följer det av kommittédirektiven att den nya sta- tistiken ska ingå i den officiella statistiken. Att förmögenhetsstati- stik tidigare var en del av den officiella statistiken visar att tillgångar

119

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

och skulder utgör en viktig aspekt av hushållens ekonomi och såle- des också en central del av ämnesområdet med samma namn.

Som framhålls i förarbetena till statistiklagen kringgärdas den officiella statistiken av särskilda regler (prop. 2000/01:27 s. 34). Det är av särskild vikt att kunna referera till vad som är officiell statistik inom ett visst område. Till detta hör också att den officiella stati- stiken ska garantera en allmän tillgänglighet och en framställnings- process baserad på vetenskapliga metoder och en deklaration av den kvalitet som statistiken uppfyller. Behovet av att kunna använda statistiken för ställningstaganden och debatt avseende den ekono- miska politiken talar enligt utredningens mening med styrka för att den nya statistiken ska uppfylla de kvalitetskrav och åtnjuta det anseende som gäller för den officiella statistiken. Enligt utredning- ens mening finns det ett starkt allmänintresse av statistiken över hushållens tillgångar och skulder (jfr avsnitt 3.2 och SOU 2012:83 s. 105).

Detta innebär att utredningen föreslår att den nya statistiken ska vara en del av den officiella statistiken. Denna lösning medför bety- dande fördelar, bl.a. vad gäller att de ovan berörda kvalitetskraven

m.m.redan följer av en rad bestämmelser i statistiklagen. I statistik- lagen finns det dessutom en rad andra bestämmelser som är av betydelse för att statistik ska kunna framställas, t.ex. vad gäller ända- målet med statistiken, personuppgiftsbehandling och uppgiftsskyl- dighet för näringsidkare och statliga myndigheter. Även dessa blir tillämpliga på den nya statistiken.

Även i fråga om uppgiftsskyldighet för finansiella företag finns det skäl att ta in bestämmelser i statistikförfattningarna. Visserligen finns det en rad bestämmelser om uppgiftsskyldighet i förhållande till bl.a. Finansinspektionen i lagstiftningen på finansmarknadens område, men i fråga om uppgiftsskyldighet för statistikändamål finns de flesta bestämmelserna samlade i statistikförfattningarna. Även vad gäller frågan om uppgiftsskyldighet medför det således fördelar att införa de nya bestämmelser som krävs i statistikför- fattningarna. Frågan om uppgiftsskyldighet behandlas närmare i avsnitt 5.5 vad gäller generella frågor och i kapitlen 6–8 i fråga om specifika tillgångar och skulder.

Sammantaget föreslår utredningen således att statistiken över hus- hållens tillgångar och skulder ska vara en del av den officiella stati- stiken. Med anledning av detta föreslår utredningen att de nya

120

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

bestämmelser som krävs för att åstadkomma statistiken ska tas in i statistikförfattningarna. Detta medför bl.a. att bilagan till statistik- förordningen ska ändras på så sätt att ett nytt statistikområde benämnt Hushållens tillgångar och skulder läggs till under ämnes- området Hushållens ekonomi.

Utredningen noterar särskilt att SCB under hösten 2021 gav in en hemställan2 till regeringen med förslag till ändringar i bilagan till statistikförordningen vad gäller ämnes- och statistikområden. I hemställan föreslår SCB bl.a. att benämningen av statistikområdet Inkomster och inkomstfördelning ska ändras till Hushållens in- komster, tillgångar och skulder. SCB motiverar förändringen med att benämningen skulle beskriva innehållet bättre och att det skulle ge utrymme för ny officiell statistik. SCB föreslår också att ett nytt statistikområde, Pensioner, införs inom ämnesområdet Hushållens ekonomi. Pensionsmyndigheten föreslås vara statistikansvarig myn- dighet för det nya statistikområdet.

SCB:s förslag överensstämmer inte med utredningens förslag om att ett nytt statistikområde benämnt Hushållens tillgångar och skul- der, vilket ska inkludera pensioner, ska införas. Vid tidpunkten för färdigställandet av detta betänkande, i juni 2022, hade regeringen ännu inte tagit ställning till hemställan. Utredningen betonar att det under den fortsatta beredningen av utredningens förslag bör tas fram en samlad lösning avseende de nu aktuella förslagen.

I avsnitt 9.4 föreslår utredningen att SCB ska vara statistik- ansvarig myndighet för det nya statistikområdet. En konsekvens av detta förslag i förening med den ovan berörda författningstekniska lösningen är att mikrodata som samlas in för att ligga till grund för statistiken under vissa förutsättningar får lämnas ut för analys, forskning och utvärdering utifrån de behov som har beskrivits i kapitel 3. Möjligheten till utlämnande av mikrodata följer av bestäm- melsen om statistiksekretess (se vidare avsnitt 10.2 avseende till- gången till mikrodata).

2SCB:s dnr A2021/2077.

121

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Alternativa lösningar

En möjlighet som utredningen har övervägt är i stället att föreslå en ny lag med de bestämmelser som krävs för den nya statistiken över hushållens tillgångar och skulder och för att mikrodata ska kunna tillgängliggöras. Denna lösning skulle dock föra med sig betydande nackdelar. För det första skulle statistiken inte få det anseende och skydd som gäller för den officiella statistiken. För det andra skulle det krävas att en rad bestämmelser om frågor som redan är reglerade i statistikförfattningarna förs in i den nya lagen. Det gäller t.ex. per- sonuppgiftsbehandling, kvalitetskrav, ändamålet med statistiken, upp- giftsskyldighet m.m. För det tredje skulle det sannolikt krävas att ytterligare författningar på lägre normnivå än lag beslutades.

I anslutning till detta alternativ kan nämnas att utredningen har övervägt att föreslå en särskild lagstiftning efter förebild av lagen om behandling av personuppgifter i det fördelningsanalytiska statistik- systemet för inkomster och transfereringar (se avsnitt 4.2.3). Det särskilda urval som tagits fram i Fasit och som inte direkt kan hän- föras till en fysisk person får på begäran lämnas ut av SCB till Riksdagsförvaltningen och Riksrevisionen samt Regeringskansliet och andra myndigheter under regeringen. Fasit tillhandahålls inom ramen för SCB:s uppdragsverksamhet. När det gäller t.ex. Regerings- kansliet finns det en särskild överenskommelse mellan Regerings- kansliet och SCB som bl.a. avser tillgång till mikrodata ur Fasit. Lag- stiftningen om personuppgiftsbehandling i Fasit utgör emellertid en särlösning, vid sidan av bestämmelserna om statistikframställning i statistikförfattningarna. Enligt utredningens mening är en sådan upp- dragsverksamhet och särskild lagstiftning svår att förena med ut- gångspunkten att statistiken över hushållens tillgångar och skulder ska vara officiell statistik (jfr prop. 2018/19:118 s. 42). Det finns emellertid inte någonting som hindrar att de uppgifter som samlas in till den nya statistiken ingår i Fasits databaser på samma sätt som gäller för den äldre förmögenhetsstatistiken.

En annan lösning skulle kunna vara att göra ändringar i databas- lagen (se avsnitt 4.4). Uppgifterna i databasen ska i första hand användas för Riksbankens och Finansinspektionens övervakning och tillsyn. Såväl Riksbanken som Finansinspektionen, som båda har ett behov av uppgifter som ska samlas in till den nya statistiken, har direktåtkomst till uppgifterna i databasen. I databasen får dock inte

122

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

uppgifter som samlas in enbart för statistiska ändamål enligt statistik- författningarna lagras (3 och 4 §§ databaslagen och prop. 2013/14:161 s. 52). Detta hindrar emellertid inte att de uppgifter som får lagras i databasen behandlas för bl.a. framställning av statistik i den verk- samhet för detta som bedrivs hos Riksbanken, Finansinspektionen och SCB (2 § 3 samma lag). Härtill kommer att personuppgifter inte får lagras i databasen enligt databaslagen (5 §).

Även detta alternativ skulle vara svårt att förena med utgångs- punkten att det ska produceras officiell statistik över hushållens till- gångar och skulder. Detta eftersom personuppgifter inte får ingå i databasen och att ändamålet med de uppgifter som lagras i databasen i första hand är något annat än framställning av statistik, nämligen övervakning och tillsyn. De uppgifter som ska samlas in till den nya statistiken ska inte få användas direkt för sådana ändamål.

Utredningen föreslår med anledning av det sagda att de författ- ningsändringar som krävs för att ta fram den nya statistiken inte ska föras in i databaslagen.

Ytterligare en möjlighet skulle vara att införa bestämmelserna i den nya riksbankslag som för närvarande är föremål för behandling i riksdagen (prop. 2021/22:41). Den nya lagen ska ersätta den nu gällande riksbankslagen (se avsnitt 4.3.1). En sådan lösning skulle vara nödvändig om utredningen hade föreslagit att Riksbanken ska vara statistikansvarig myndighet avseende den nya statistiken. Detta beror på att Riksbanken såsom myndighet under riksdagen i princip endast kan styras genom lag (se vidare prop. 2021/22:41 s. 78) och inte om- fattas av statistikförfattningarna. Att Riksbanken lyder under riks- dagen har även i ett tidigare lagstiftningsärende anförts som skäl för att den statistik som framställs av Riksbanken – och som i stort sett är av samma slag som den officiella statistiken – inte ingår i den offi- ciella statistiken (SOU 2012:83 s. 146). I avsnitt 9.4 föreslår utred- ningen att SCB ska vara statistikansvarig myndighet. Det finns där- för inte skäl för att överväga några ändringar i den nya riksbanks- lagen i nu aktuellt avseende.

123

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Beslut om statistikens innehåll

Regeringen har överlåtit till de statistikansvariga myndigheterna att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sina respektive statistikområden, om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen (2 § andra stycket statistikförordningen). Av bestämm- elsen följer alltså att de statistikansvariga myndigheterna som huvudregel själva ska bestämma t.ex. vilka variabler som behövs för att den aktuella statistiken ska kunna framställas, med vilken fre- kvens statistiken ska publiceras och vilka statistiska mått som ska användas. Bestämmelsen ger dock även utrymme för regeringen att besluta om statistikens innehåll, t.ex. avseende vilka variabler som ska användas.

I fråga om statistiken över hushållens tillgångar och skulder ska utredningen enligt kommittédirektiven lämna förslag på en konkret uppsättning variabler. Utredningens förslag i detta avseende finns i kapitlen 6–8 och bilaga 5. Med variabeluppsättning avser utredningen de uppgifter om individers tillgångar och skulder som ska finnas lag- rade och vara sökbara, inte bara för den statistikansvariga myndig- heten utan även i viss mån för andra användare. Variabeluppsättningen hindrar dock inte att den statistikansvariga myndigheten samlar in och i övrigt behandlar ytterligare uppgifter som behövs för framställning av den nya statistiken, såsom t.ex. uppgifter som behövs för värdering av vissa tillgångar. De senare uppgifterna ska dock inte vara tillgäng- liga för andra användare och anges därför inte i variabeluppsättningen. Vidare ska det finnas möjlighet att sammanföra variablerna om hus- hållens tillgångar och skulder med variabler (individdata) från andra statistikområden, t.ex. vad gäller inkomstuppgifter.

Utredningens förslag i övrigt, t.ex. när det gäller uppgiftsskyldig- het för finansiella företag och sekretess, är författningsförslag och beslutas således i den ordning som gäller för författningar.

124

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

5.2Ändamålen med statistiken

Utredningens bedömning: Syftet med att hämta in de uppgifter som utredningen föreslår är att officiell statistik över hushållens tillgångar och skulder ska kunna framställas och att de behov som berörs i kapitel 3 därigenom ska kunna tillgodoses. Endast sådana uppgifter som behövs för denna statistik ska hämtas in.

Bestämmelsen om för vilka ändamål som officiell statistik i allmänhet ska finnas (3 § statistiklagen) behöver inte ändras till följd av utredningens förslag.

Allmän information, utredningsverksamhet och forskning

Enligt gällande rätt ska officiell statistik finnas för allmän infor- mation, utredningsverksamhet och forskning (3 § statistiklagen). I lagens förarbeten anges att det med uttrycket utredningsverk- samhet i sak avses detsamma som uttrycket samhällsplanering (prop. 2000/01:27 s. 34). I förarbetena sägs vidare att den ekono- miska statistiken utgör ett mycket viktigt underlag när regeringen, riksdagen och Riksbanken fattar beslut om den ekonomiska poli- tiken. Som exempel på detta nämns att det krävs tillförlitlig statistik om sysselsättning och arbetslöshet för att följa upp regeringens mål- sättningar vad gäller arbetsmarknaden. Riksdagens beslut om ut- giftstak för statens budget är enligt förarbetena ett annat exempel som visar på vikten av precisa statistiska underlag (s. 26).

När det gäller statistiken över hushållens tillgångar och skulder är det enligt utredningens mening angeläget att beslut om den eko- nomiska politiken kan grundas på statistik som bl.a. ökar förståelsen för riskerna med hushållens skuldsättning (se bl.a. avsnitt 3.3.1). Statistiken kommer också att vara av central betydelse inom andra områden i samhället. Enligt utredningens mening omfattas dessa användningsområden av de ändamål för den officiella statistiken som anges i 3 § statistiklagen och förarbetena till denna bestämmelse. Utredningen gör därför bedömningen att bestämmelsen i 3 § stati- stiklagen inte behöver ändras till följd av utredningens förslag.

I förarbetena till statistiklagen anges att uppgifter som samlas in för den officiella statistiken är avsedda att även kunna användas för andra ändamål än för framställning av denna statistik (Ds 1999:75

125

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

s. 126). Det följer även av kommittédirektiven att utredningen inte bara ska möjliggöra framställning av officiell statistik över hushållens tillgångar och skulder utan även möjliggöra att mikrodata ska kunna göras tillgängliga för analys, forskning, och utvärdering. De mikrodata som ska kunna göras tillgängliga är uppgifter om enskilda individers tillgångar och skulder som inhämtas för att officiell statistik ska kunna framställas, vilket som nämnts inte utesluter att uppgifterna används även för andra ändamål än statistikframställning.

Som framgår av avsnitt 5.1 ska SCB inom ramen för sin uppdrags- verksamhet kunna lämna ut mikrodata som samlats in för framställ- ning av statistik. Tillgången till sådan mikrodata är enligt Riksrevi- sionen en förutsättning för att forskare och myndigheter ska kunna beskriva och analysera samhällsförändringar över tid och i olika grupper.3 SCB:s möjlighet att lämna ut mikrodata som har samlats in för att framställa statistik begränsas emellertid av bestämmelsen om statistiksekretess i 24 kap. 8 § OSL. I avsnitt 10.2 finns utred- ningens överväganden vad gäller SCB:s möjligheter att lämna ut mikrodata till forskare och myndigheter utifrån de behov som har beskrivits i kapitel 3.

Endast uppgifter som behövs för statistiken ska samlas in

En statistikansvarig myndighet får som huvudregel behandla person- uppgifter för framställning av statistik (14 § första stycket statistik- lagen). Myndigheten får således inte behandla personuppgifter som inte behövs för framställning av statistik. Mot den bakgrunden läm- nar utredningen i kapitlen 6–8 förslag om vilka uppgifter som behö- ver inhämtas och som således är motiverade ur statistiksynpunkt. Syftet med att hämta in dessa uppgifter är således att statistiken över hushållens tillgångar och skulder ska kunna framställas och att de behov som berörs i kapitel 3 därigenom ska kunna tillgodoses. Upp- gifterna som inhämtas i detta syfte kan därutöver, under vissa för- utsättningar, lämnas ut av den statistikansvariga myndigheten (SCB) och bearbetas för sådana analyser, utvärderingar m.m. Utlämnande av mikrodata berörs i avsnitt 10.2.

3Tillgänglighet till SCB:s registerdata – en fråga om prioriteringar, 2017. Riksrevisionen. RIR 2017:14.

126

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

Det bör redan här framhållas att de uppgifter som behövs för att en fullgod statistik över hushållens tillgångar och skulder ska kunna framställas inte är begränsade till sådana uppgifter om marknadsvärde på tillgångar, utestående skuldbelopp etc. som finns i en balansräk- ning. Enligt utredningens mening finns det en rad andra uppgifter som är av betydelse för att kunna bedöma t.ex. hur hushållen kan antas påverkas av ekonomiska förändringar, hur ett minskat utrymme för konsumtion påverkar den ekonomiska utvecklingen och hur hus- hållens skuldsättning kan påverka den finansiella stabiliteten. Detta medför att det finns ett behov av att inhämta en rad andra uppgifter om hushållens tillgångar och skulder än enbart uppgifter om mark- nadsvärde på tillgångar och utestående skuldbelopp (se vidare kapit- len 6–8). Några exempel på detta är uppgifter om räntebindningstid avseende bostadslån (se avsnitt 8.3) om vilken slags taxeringsenhet som en fastighet utgör (se avsnitt 6.3) och om bostadsyta avseende fastigheter och bostadsrätter (se avsnitten 6.3 och 6.4).

Andra ändamål

De mikrodata som utredningen föreslår ska inhämtas ska användas till framställning av statistik. Identiteten på en viss individ är inte av intresse i detta perspektiv, låt vara att variabler som kön, ålder, boendeort m.m. ska vara möjliga att identifiera för gruppering vid framställning av statistikprodukter. Insamlingen av uppgifter ska således inte ske i syfte att övervaka enskilda eller att kartlägga deras ekonomiska och personliga förhållanden. I avsnitt 5.3 berörs att för- slagen därför inte innebär någon övervakning på det sätt som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. De uppgifter som inhämtas enligt utredningens förslag ska således t.ex. inte användas i första hand för att beivra brott eller för någon annan slags övervakning av en viss individ eller en grupp av individer. Det ska dock noteras att en uppgift som omfattas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL i vissa fall får lämnas till en brottsbekämpande myndighet (se 10 kap. 23 § OSL). Det förhållandet att uppgifterna ska inhämtas endast för att användas till framställning av statistik medför också att det ska röra sig om uppgifter som behövs för den officiella statistiken och inte enbart för att kunna bearbetas av någon annan myndighet än den statistik- ansvariga myndigheten i ett annat syfte (jfr avsnitt 10.2).

127

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Mot denna bakgrund och med tanke på att respektive individs identitet kommer att omfattas av statistiksekretess, står det klart att den kartläggning av individers och hushålls skulder som följer av utredningens förslag i kapitel 8 inte ska kunna användas för kredit- upplysningsändamål eller för att på något annat sätt möjliggöra att andra än den statistikansvariga myndigheten får kännedom om om- fattningen och karaktären av de skulder som en viss individ har. Detta hindrar dock inte att kreditupplysningsföretagen ska kunna lämna uppgifter till den statistikansvariga myndigheten (jfr utred- ningens förslag i kapitel 12).

I kommittédirektiven berörs möjliga framtida initiativ till någon form av skuldregister för att möta kreditgivares behov av en samlad bild av hushållens finansiella åtaganden, t.ex. vid kreditprövning. Regeringen utsåg i november 2021 en särskild utredare som bl.a. ska föreslå åtgärder som motverkar riskfylld kreditgivning och över- skuldsättning (dir. 2021:108). I det uppdraget ingår även att föreslå ett system för skuldregister, om inte starka skäl talar emot det. Upp- draget ska redovisas senast den 3 maj 2023.

Utredningen vill med anledning av detta framhålla att de uppgif- ter om skulder som ska inhämtas enligt utredningens förslag i kapi- tel 8 inte kan fylla den funktion eller tillgodose det ändamål som ett eventuellt nationellt skuldregister skulle kunna göra. Utredningens förslag löser alltså inte de problem som föranlett regeringen att till- sätta den särskilda utredaren avseende riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Den huvudsakliga anledningen till detta är, som berörs ovan, att uppgifterna om skulder ska omfattas av statistik- sekretess. Det innebär att endast den statistikansvariga myndigheten kommer att ha kännedom om vilken individ som har vissa skulder

m.m.Visserligen följer det av utredningens förslag i avsnitt 10.2 att ett utlämnande av uppgifter som är försedda med personnummer eller annan identitetsbeteckning kan ske undantagsvis under vissa förutsättningar, men det rör sig i sådant fall om utlämning för forsk- nings- eller statistikändamål.

Utredningens förslag i avsnitt 5.1 innebär också att de nya be- stämmelserna om den nya statistiken ska placeras i statistikför- fattningarna. Detta innebär att alla uppgifter som hämtas in ska avse den officiella statistiken, att de omfattas av statistiksekretess (se ovan) och att ett förbud mot att sammanföra uppgifter i syfte att utröna en enskilds identitet (6 § statistiklagen) ska gälla.

128

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

Det råder inte någon tvekan om att de uppgifter som ska in- hämtas för att användas till den nya statistiken inte heller ska kunna användas för beskattningsändamål. Det finns flera skäl till detta.

För det första är det intresset av en individbaserad statistik och de samhällsekonomiska motiv som finns bakom detta som ligger till grund för utredningens förlag. Utredningens förslag innebär därför att de uppgifter (mikrodata) som inhämtas ska få användas för att framställa statistik och att de ska omfattas av statistiksekretess.

Som en jämförelse utanför statistikförfattningarnas område kan nämnas databaslagen (se bl.a. avsnitten 4.4 och 5.1). Uppgifter som hämtas in enligt den lagen får, förutom statistikframställning, även användas för bl.a. tillsyn över ett visst finansiellt företag (2 § 2). Något sådant ändamål utöver statistikframställning finns däremot inte med i utredningens förslag. En annan sak är att de färdiga sta- tistikprodukterna kan ha betydelse för t.ex. hur Finansinspektionen väljer att inrikta sin tillsyn.

För det andra ger utredningens förslag i flera avseenden utrymme för uppskattningar och bedömningar av värdet på en viss tillgång. Detta bör förstås i ljuset av intresset av en individbaserad statistik som över lag är tillräckligt rättvisande för de syften som den ska användas för, utan att alla berörda uppgifter är så exakta och till- förlitliga att det krävs ett mer omfattande arbete med att beräkna det aktuella värdet. Det är således fråga om en avvägning mellan till- förlitlighet, användbarhet och effektivitet. Detta medför att det för en enskild tillgång eller en enskild individ skulle kunna förekomma avvikelser från ett faktiskt marknadsvärde eller den faktiska netto- förmögenheten som inte är försumbara. Uppgifterna är således inte tillräckligt tillförlitliga för att de ska kunna läggas till grund för beslutsfattande eller annan slags myndighetsutövning avseende en enskild individ.

Det sagda gäller även om de uppgifter som ska samlas in i flera fall kommer att värderas på samma sätt som i den tidigare förmögen- hetsstatistiken. Utredningens förslag innebär dock att den nya stati- stiken kommer att vara mera detaljerad än den tidigare. Av det följer också osäkerheter i fråga om värde.

För det tredje innehåller utredningens förslag inte heller sådana rättssäkerhetsgarantier, bl.a. vad gäller rätten att överklaga vissa beslut till domstol, som skulle krävas om uppgifterna skulle ligga till grund för taxering (se artikel 6 i Europakonventionen om skydd för

129

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

de mänskliga rättigheterna, jfr t.ex. 21–24 kap. fastighetstaxerings- lagen [1979:1152]).

Sammantaget ska således uppgifter som inhämtas till den nya statistiken inte kunna användas för beskattningsändamål, kreditupp- lysningsverksamhet eller för några andra ändamål än vad som följer av 3 § statistiklagen. Som berörts ovan får dock uppgifter som om- fattas av statistiksekretess i vissa fall lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter enligt 10 kap. 23 § OSL.

5.3Avvägningen mellan behovet av statistik och intresset av integritetsskydd

Utredningens bedömning: De förslag som utredningen lämnar innebär ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten och en sådan kartläggning av den enskildes personliga förhåll- anden utan samtycke som avses i 2 kap. 6 § andra stycket reger- ingsformen. Behovet av en individbaserad statistik över hushål- lens tillgångar och skulder väger dock tyngre än behovet av integritetsskydd.

De ändamål som statistikframställningen ska tillgodose är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare är den begränsning av integritetsskyddet som utredningens förslag innebär proportio- nerlig, dvs. nödvändig med hänsyn till det ändamål som har för- anlett den.

Det finns således förutsättningar för att begränsa integritets- skyddet enligt bestämmelserna i 2 kap. 20–25 §§ regeringsformen och enligt reglerna i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna respektive Europakonventionen.

Behovet av statistiken

Som framgår av kapitel 3 finns det på en rad olika samhällsekono- miska områden behov som talar starkt för att en individbaserad sta- tistik över hushållens tillgångar och skulder ska framställas. Det handlar bl.a. om hur enskilda individer och hushåll agerar till följd av olika ekonomisk-politiska beslut samt hur sådana beslut påverkar välfärdsutvecklingen och makroekonomin. En bättre förståelse för

130

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

dessa förhållanden skulle i sin tur ge bättre förutsättningar för att fatta ändamålsenliga beslut inom flera områden, såsom hushållens skuldsättning och finansiell stabilitet, stabiliseringspolitik och för- delningspolitik. Större kunskap om hur tillgångar och skulder är fördelade kan också bidra till analys inom områden som hälsa och välbefinnande. Vidare kan förmögenhetsdata användas för att förstå en individs möjlighet att köpa en bostad, drivkraft att studera eller möjlighet att starta företag. Den enskildes ekonomiska välfärd är ett av de grundläggande mål för offentlig välfärd som anges i regerings- formen (1 kap. 2 § andra stycket).

Integritetsskyddet i regeringsformen

En förutsättning för att utredningen ska kunna lämna förslag om statistik över hushållens tillgångar och skulder är att förslagen är för- enliga med bestämmelserna i regeringsformen. Enligt utredningens mening krävs det också att integritetsskyddet för de enskilda fysiska personer som berörs tillgodoses i tillräcklig grad, även om förslagen i och för sig är förenliga med dessa bestämmelser. Det bör således även göras en avvägning mellan å ena sidan behovet av den nya stati- stiken såsom det beskrivits i kapitel 3 och å andra sidan integritets- skyddet.

För att stärka skyddet för den personliga integriteten infördes den 1 januari 2011 ett nytt andra stycke i 2 kap. 6 § regeringsformen (se avsnitt 4.5.1). I bestämmelsen anges att var och en är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Med personliga förhållanden avses bl.a. uppgifter om en persons ekonomi (prop. 2009/10:80 s. 177). I förarbetena till bestämmelsen nämns också att information om enskildas personliga förhållanden finns lagrad hos en rad olika myndigheter, bl.a. SCB och andra statistikansvariga myndigheter, och att lagringen och behandlingen av uppgifterna i flertalet fall kan sägas innebära att enskilda kartläggs, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat (samma prop. s. 180). Utredningen konstaterar att de uppgifter (de mikrodata) om indivi- ders och hushålls reala och finansiella tillgångar samt skulder som nu

131

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

är aktuella att inhämta avser enskildas personliga förhållanden på det sätt som avses i bestämmelsen.

Som exempel på vad som kan anses innebära övervakning nämns i förarbetena bl.a. vissa hemliga straffprocessuella tvångsmedel (sam- ma prop. s. 181). Som framgår av avsnitt 5.2 är inte de nu aktuella uppgifterna avsedda att användas för någon övervakning av enskilda. I det avsnittet berörs också att uppgifterna inte är avsedda för och inte heller lämpliga att användas för beskattningsändamål.

Enligt utredningens mening innebär däremot insamlingen av uppgifter att enskilda kartläggs genom att olika uppgifter om till- gångar och skulder hämtas in och sammanförs med uppgifter om inkomster, folkbokföringsadress m.m. För de ändamål som finns bakom statistiken är det visserligen inte av intresse vilken identitet som en viss individ har, men eftersom de primära uppgifterna knyts till en viss individ genom personnummer råder det ingen tvekan om att den enskildes balansräkning, dvs. finansiella ställning, och andra förhållanden med anknytning till den finansiella ställningen kart- läggs på ett ingående sätt. För att uppgifterna ska kunna ligga till grund för individbaserad statistik går det inte att undvika att upp- giftsinhämtningen sker med angivande av personnummer.

Omfattningen av dels de nya uppgifter som ska inhämtas, dels de befintliga uppgifter som ska sammanföras med dessa innebär att den statistikansvariga myndigheten kommer att få en relativt detaljerad bild över den enskildes finansiella ställning, låt vara att denna givetvis inte är avsedd att vara tillgänglig för var och en (se vad som anförs om statistiksekretess i avsnitt 5.2). Det rör sig om uppgifter som i vissa avseenden omfattas av tystnadsplikt inom vissa slags finansiella företag, framför allt vad gäller medel på inlåningskonton i kredit- institut, krediter och innehav av finansiella instrument (se bl.a. 1 kap. 10 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse vad gäller s.k. banksekretess). Uppgifter som samlats in till stati- stiken ska enligt utredningens förslag i avsnitt 10.2 också kunna läm- nas ut till vissa statliga myndigheter och till forskare utan anknyt- ning till en statlig myndighet, ett universitet eller en högskola med tillämpning av något av undantagen från den statistiksekretess som annars gäller för uppgifterna enligt offentlighets- och sekretesslagen. Dessa förhållanden medför att det enligt utredningens mening inte råder något tvivel om att förslagen medför ett betydande intrång i den personliga integriteten. Som berörs i avsnitt 10.2 finns det dock

132

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

förutsättningar för att utforma förslagen på ett sådant sätt att de uppgifter som lämnas ut i de allra flesta fallen inte är direkt hänför- liga till den enskilde genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande. Vidare kommer uppgifterna att omfattas av sekretess hos de myndigheter som berörs. Vid utlämnanden till en- skilda forskare kan uppgifter lämnas ut med förbehåll som begränsar mottagarens rätt att lämna uppgifterna vidare eller använda dem. Om mottagaren inte följer villkoren i förbehållet kan hen göra sig skyldig till brott mot tystnadsplikten.

För att statistiken ska kunna omfatta en tillräckligt stor del av befolkningen och omfatta en tillräcklig andel av hushållens tillgångar och skulder krävs det att uppgifterna hämtas in indirekt snarare än direkt från respektive individ. Med andra ord behöver uppgifts- inhämtningen vara registerbaserad (se avsnitt 5.4). I relativt hög utsträckning behöver uppgifter också inhämtas från finansiella före- tag av olika slag. Enligt utredningens mening finns det inte anledning att villkora uppgiftsinhämtningen med att det finns ett samtycke från den enskilde, eftersom detta med all sannolikhet skulle medföra att statistiken inte blir tillräckligt omfattande för att fullgöra sitt syfte och att det skulle krävas en betydande administration. Utred- ningens förslag baseras i stället på att uppgifter inhämtas utan sam- tycke från den enskilde som berörs.

Sammantaget anser utredningen således att de förslag som utred- ningen lämnar innebär ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten och en sådan kartläggning av den enskildes personliga förhållanden utan samtycke som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen.

Krav på lagform och avvägning

Utredningens bedömning ovan innebär i sin tur att förslagen måste ha stöd i lag, eftersom begränsningar av skyddet mot intrång som innebär kartläggning av den enskildes personliga förhållanden endast får ske genom lag, med vissa undantag som inte är aktuella här (2 kap. 20 § första stycket 2 regeringsformen). Vidare måste de för- utsättningar som anges i 2 kap. 21 § regeringsformen vara uppfyllda. Av den senare bestämmelsen framgår att begränsningar får göras en- dast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt

133

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av poli- tisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Med tanke på att utredningen föreslår att den nya statistiken ska bli en del av den officiella statistiken (se avsnitt 5.1), finns det lag- stöd genom statistiklagen. I lagen anges bl.a. för vilka ändamål den officiella statistiken finns (3 §, se avsnitt 5.2) och att en statistik- ansvarig myndighet som huvudregel får behandla personuppgifter, inklusive personnummer, för framställning av statistik (14 § första och andra styckena).

Statistiklagen kompletteras av statistikförordningen där det anges vilka de statistikansvariga myndigheterna är och inom vilka ämnes- respektive statistikområden det ska framställas officiell statistik (se bilagan till förordningen). Det är således i första hand i denna för- ordning som en bestämmelse om statistik över hushållens tillgångar och skulder bör tas in. I detta avseende har regeringen tidigare fram- hållit att statistikområdet är rörligt och följer samhällsutvecklingen (prop. 2013/14:7 s. 13).

Som utredningen framhåller ovan innebär redan den befintliga officiella statistiken ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten och en sådan kartläggning av den enskildes personliga förhållanden utan samtycke som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Vidare är detta intrång redan reglerat i lag genom statistiklagen. Enligt utredningens mening innebär dock detta för- hållande inte att omfattningen av den officiella statistiken och de uppgifter som hämtas in kan utökas i väsentlig mån utan att det sker en sådan intresseavvägning som avses i 2 kap. 21 § regeringsformen, oavsett om den närmare inriktningen på statistiken anges i lagform, förordningsform eller genom ett särskilt regeringsbeslut.

Det kan här nämnas att det i ett tidigare lagstiftningsärende om ett normgivningsbemyndigande avseende uppgiftsskyldighet i stati- stiklagen har framhållits att man även under arbetet med att ta fram föreskrifter på lägre normnivå än lag förutsätts ta ställning till hur varje utökning av uppgiftsskyldigheten förhåller sig till det skydd av den personliga integriteten som följer av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen (prop. 2013/14:7 s. 13, jfr s. 32 och 33). Denna princip bör enligt utredningens mening gälla även i detta fall, vad

134

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

gäller att utvidga omfattningen av den officiella statistiken. Med andra ord bör det inte, enbart för att riksdagen tidigare har antagit statistik- lagen, göras en väsentlig utvidgning av inhämtningen av mikrodata utan att det också görs en förnyad avvägning mellan behovet och integritetsskyddet.

Det bör således krävas att förslagen tillgodoser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem, att de inte sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen och att de inte enbart riktar sig mot en viss politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Utredningen behandlar denna fråga nedan.

Prövningen enligt 2 kap. 21 § regeringsformen

De ovan berörda behoven eller ändamålen med statistiken är utan tvekan godtagbara i ett demokratiskt samhälle, särskilt då de ankny- ter till ett av de grundläggande målen för offentlig välfärd som anges i regeringsformen (1 kap. 2 § andra stycket). Enligt utredningens mening går inte heller insamlingen av uppgifter längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till dessa behov eller ändamål. Det kan här framhållas att utredningens förslag endast omfattar mikrodata som har betydelse för framställningen av statistiken.

Utredningen gör också bedömningen att det för dessa ändamål är nödvändigt att inhämta uppgifter avseende hela befolkningen, dvs. en totalundersökning (se avsnitt 5.1), och inte endast ett mindre urval. En totalundersökning ger definitionsmässigt en mer rätt- visande bild av fördelningen av ekonomiska resurser. Individbase- rade data för hela befolkningen minskar också osäkerheten i beräk- ningarna av t.ex. effekterna av ett penningpolitiskt beslut eller en makrotillsynsåtgärd. Prognoser och åtgärder kan på så sätt bli mer träffsäkra och riktade. Statistik som baseras på uppgifter om hela befolkningen gör det t.ex. möjligt att se vad som kännetecknar de individer och hushåll som är högt skuldsatta, hur stor omfattningen av skuldsättningen är och hur sårbara hushållen är för störningar i ekonomin. Ytterst handlar det om att förebygga och mildra effek- terna av finansiella och ekonomiska kriser som är mycket kost- samma för enskilda individer och samhället i stort.

135

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Det är inte frågan om inhämtande av uppgifter som riskerar att påverka den fria åsiktsbildningen, t.ex. genom att kartlägga politiska eller religiösa åskådningar. Några uppgifter om politisk, religiös, kul- turell eller annan sådan åskådning ska över huvud taget inte samlas in.

Kraven i 2 kap. 21 § regeringsformen är således uppfyllda. Det finns därför förutsättningar för att begränsa integritetsskyddet i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 20–25 §§ regeringsformen.

Integritetsskyddet i Europeiska unionens stadga

Enligt artikel 8.1 i Europeiska unionens stadga har var och en rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Dessa upp- gifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund (artikel 8.2 i stadgan). Var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem.

Enligt utredningens mening tillgodoser de förslag som utred- ningen lämnar kraven på en lagenlig behandling, bestämda ändamål och en lagenlig grund (se ovan). Frågor om behandling av person- uppgifter i övrigt, även vad gäller rätten till rättelse m.m., behandlas närmare i kapitel 11.

Skyddet för privatlivet enligt Europakonventionen och Europarådets dataskyddskonvention

Var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv (artikel 8.1 i Europakonventionen). En sådan kartläggning av den enskildes eko- nomiska förhållanden som utredningen föreslår kan anses vara ett intrång i denna rättighet (se ovan). Denna rättighet får dock begrän- sas från det offentligas sida såvida det sker med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets ekonomiska välstånd eller vissa andra förhållanden (artikel 8.2 i konventionen).

På ett motsvarande sätt som vid prövningen enligt 2 kap. 21 § regeringsformen anser utredningen att utredningens förslag till- godoser ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att de inte går utöver vad som är nödvändigt. Vidare rör det sig

136

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

om ändamål som rör landets ekonomiska välstånd (se kapitel 3 och avsnitt 5.2). Mot denna bakgrund anser utredningen att förslagen är förenliga även med reglerna i Europakonventionen. Förslagen är enligt utredningens uppfattning också förenliga med Europarådets dataskyddskonvention.

Sekretesskydd och skydd mot olovlig identifiering

Den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen (5 § statistiklagen).

En konsekvens av utredningens förslag är att de uppgifter som samlas in från finansiella företag, statliga myndigheter m.fl. kommer att omfattas av statistiksekretess enligt 24 kap. 8 § OSL (se även avsnitt 5.2). Detta sekretesskydd är, som beskrivs i avsnitt 4.6.2, mycket starkt.

Vidare kommer bestämmelsen om förbud mot olovlig identi- fiering att vara tillämplig på uppgifterna. Detta förbud innebär att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna någon enskilds identitet (6 § statistik- lagen).

5.4Registerbaserad och indirekt inhämtning av uppgifter

Utredningens förslag: De uppgifter som behövs för statistiken över hushållens tillgångar och skulder ska hämtas dels från register vid kommuner, regioner och statliga förvaltningsmyn- digheter, dels från berörda finansiella företag.

Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att inhämta upp- gifter direkt från enskilda fysiska personer.

Vid framställningen av förmögenhetsstatistiken fram till 2007 användes bl.a. kontrolluppgifter från Skatteverket som rapporterats av finansiella företag inom ramen för förmögenhetstaxeringsför- farandet. Kontrolluppgifter avseende bankkontosparande, skulder

137

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

och innehav av olika typer av värdepapper lämnades till Skatteverket av banker och andra kreditinstitut, värdepapperscentralen Euroclear Sweden AB (Euroclear, tidigare VPC AB och Värdepappers- centralen AB) och andra finansiella företag som förvaltar hushållens finansiella tillgångar och skulder. För uppgifter om fastighetsägande användes Skatteverkets fastighetstaxeringsregister och för bostads- rätter bl.a. kontrolluppgifter om överlåtelsepriser och förmögen- hetsvärden. Denna statistik är alltså registerbaserad.

Statistiken omfattar variabler som beskriver individernas och hus- hållens tillgångar i form av marknadsvärderade fastigheter, bostads- rätter och finansiella tillgångar samt skulder per den 31 december re- spektive år. Statistiken redovisas bl.a. efter kön, ålder, län och kommun.

När förmögenhetsskatten slopades upphörde också stora delar av kontrolluppgiftsskyldigheten i fråga om tillgångar och skulder. Så- dana kontrolluppgifter lämnades därför sista gången för inkomståret 2007. Kontrolluppgiftsskyldigheten rörande tillgångar och skulder kvarstår numera endast i den utsträckning uppgifterna krävs för andra beskattningsåtgärder än den som skedde enligt den upphävda lagen (1997:323) om statlig förmögenhetsskatt4. Det går därför inte att nu i lika hög grad som då förlita sig på existerande kontrollupp- gifter för framställning av den statistik som utredningen nu har att överväga. Utredningen bedömer att det inte heller finns anledning att ålägga enskilda fysiska personer en skyldighet att lämna uppgifter till den statistikansvariga myndigheten. En sådan direkt inhämtning av uppgifter skulle sannolikt kräva en mycket omfattande admi- nistration och medföra stora risker för ett ofullständigt och felaktigt underlag.

Utredningen avser i stället att inrikta sina förslag om inhämtande av uppgifter på dels uppgiftsskyldighet för kommuner, regioner och statliga myndigheter i de fall det finns offentliga register av bety- delse, dels uppgiftsskyldighet för finansiella företag som förvaltar finansiella tillgångar och lämnar krediter till allmänheten.

Vid utformningen av förslagen om uppgiftsskyldighet är det frågan om en avvägning mellan å ena sidan de förväntade kostna- derna för en viss metod av uppgiftsinhämtande och å andra sidan behovet av uppgifterna. Det är också frågan om en avvägning vad gäller hur pass exakt och tillförlitligt marknadsvärdet av en viss

4Upphävd genom lagen (2007:1403) om upphävande av lagen (1997:323) om statlig för- mögenhetsskatt.

138

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

tillgång ska vara. I vissa fall kan kostnadsaspekten och behovet av uppgifterna medföra att det är tillräckligt med ett ungefärligt värde, om en mer exakt beräkning skulle föranleda oproportionerliga kost- nader. Det gäller t.ex. fastigheter och bostadsrätter. I andra fall, t.ex. i fråga om skulder och mycket likvida tillgångar, kan det antas att det snarare är frågan om en avläsning av ett visst belopp eller en viss kurs än någon egentlig beräkning av marknadsvärdet. I dessa fall talar inte kostnadsaspekten emot att ett exakt värde inhämtas.

5.5Uppgiftsskyldighet för finansiella företag, kommuner, regioner och statliga myndigheter

Utredningens förslag: Närmare bestämmelser om vilka slags finansiella företag som ska vara uppgiftsskyldiga och vilka upp- gifter som de ska lämna tas in i statistikförordningen.

Normgivningsbemyndigandet i 15 § statistikförordningen ska ändras på så sätt att den statistikansvariga myndigheten får med- dela föreskrifter om verkställighet även vad gäller de ovan angivna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet.

Utredningens bedömning: Kommuner och regioner omfattas av befintliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet i statistiklagen och statistikförordningen. Statliga myndigheter omfattas av be- fintliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet i statistikförord- ningen.

Finansiella företag, kommuner och regioner

Det gäller inte någon allmän uppgiftsskyldighet för fysiska personer enligt statistikförfattningarna. Under vissa förutsättningar kan dock fysiska personer vara uppgiftsskyldiga, t.ex. vid enskild näringsverk- samhet och i fråga om ägande av en fastighet där någon annan driver viss verksamhet (7 § första stycket 1 och 2 statistiklagen).

Enskild näringsverksamhet hos fysiska personer samt närings- verksamhet hos juridiska personer omfattas av en allmän bestäm- melse i statistiklagen om uppgiftsskyldighet för näringsidkare. Bestämmelsen gäller också uppgiftsskyldighet för bl.a. kommuner

139

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

och regioner. Med stöd av ett bemyndigande i statistiklagen har det i statistikförordningen preciserats vad uppgiftsskyldigheten för näringsidkare (5 och 5 a §§) samt kommuner och regioner (5 c §) omfattar.

I förarbetena till statistiklagen berörs att bestämmelser om upp- giftsskyldighet för enskilda samt kommunernas åligganden förut- sätter lagstöd (prop. 2013/14:7 s. 12). Det beror på att föreskrifter som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna som innebär skyldigheter för enskilda och vissa andra förhållanden samt om kommunernas åligganden ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 regeringsformen). Föreskrifter om uppgifts- skyldighet för enskilda uppgiftslämnare och för kommuner förut- sätter alltså stöd i lag. Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att, med vissa begränsningar som inte nu är aktuella, meddela föreskrif- ter om bl.a. förhållandet mellan enskilda och det allmänna samt kom- munernas åligganden (8 kap. 3 § första stycket regeringsformen). Sammanfattningsvis kan utredningen således konstatera att riks- dagen i stor utsträckning kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet.

Den lagstiftningsteknik som har valts när det gäller uppgiftsskyl- dighet för näringsidkare, kommuner och regioner innebär att det i statistiklagen anges vilka som är skyldiga att lämna uppgifter till den officiella statistiken och att uppgifterna ska lämnas till den statistik- ansvariga myndigheten. I statistikförordningen, som kompletterar lagen, anges vilka de statistikansvariga myndigheterna är och inom vilka ämnes- respektive statistikområden det ska framställas statistik. Statistikområdet är rörligt och följer samhällsutvecklingen. Som reger- ingen tidigare har framhållit bör regleringen av vilka uppgifter som uppgiftsskyldigheten ska avse lämpligen tas in i föreskrifter på lägre normnivå än lag eftersom behoven ändras från tid till annan (prop. 2013/14:7 s. 13).

En konsekvens av utredningens förslag i avsnitt 5.1 vad gäller att göra den nya statistiken till en del av den officiella statistiken blir att bestämmelserna i statistiklagen och statistikförordningen om upp- giftsskyldighet för näringsidkare, kommuner och regioner är tillämp- liga även i fråga om de uppgifter som behövs för den nya statistiken.

Enligt utredningens mening finns det förutsättningar för att reglera uppgiftsskyldigheten för finansiella företag i statistikförord- ningen. Med stöd av den allmänt hållna uppgiftsskyldigheten för

140

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

näringsidkare i statistiklagen och det bemyndigande som är knutet till denna bestämmelse kan närmare bestämmelser om vilka slags finansiella företag som är aktuella och vilka uppgifter de ska lämna tas in i statistikförordningen.

De bestämmelser om näringsidkare som finns i 5 § statistikför- ordningen i dess nuvarande lydelse avser framför allt uppgifter om näringsidkarens egna förhållanden vad gäller produktion, antal an- ställda, tillgångar och skulder m.m. De uppgifter som är av intresse för utredningens del rör i stället ekonomiska förhållanden om de finansiella företagens kunder, inte om företagen i sig. Mot den bak- grunden krävs det att nya bestämmelser tas in i statistikförord- ningen. Utredningen behandlar dessa frågor i kapitlen 6–8.

I avsnitt 7.6.3 behandlar utredningen frågan om i vilken utsträck- ning bestämmelsen i 5 c § statistikförordningen om vilka uppgifter som kommuner och regioner ska lämna behöver kompletteras.

Statliga myndigheter

I fråga om uppgiftsskyldighet för statliga förvaltningsmyndigheter förhåller sig saken annorlunda. Några krav på att regleringen ska ha lagform finns inte, med tanke på att styrningen av myndigheter åligger regeringen och att bestämmelser om myndighetsstyrning kan meddelas av regeringen med stöd av den s.k. restkompetensen (8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen).

Mot den bakgrunden har en bestämmelse om uppgiftsskyldighet tagits in i statistikförordningen (6 §). Enligt bestämmelsen ska en statlig myndighet lämna de uppgifter till statistikansvariga myndig- heter som behövs för framställning av officiell statistik. Uppgifterna ska lämnas vid den tidpunkt och på det sätt som myndigheterna kommer överens om. Bestämmelsen är således generellt avfattad och tillämplig i förhållande till alla statliga myndigheter under reger- ingen.

Bestämmelsen har också sekretessbrytande verkan. Det följer av en bestämmelse i OSL om att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket OSL).

I förarbetena till statistiklagen anförs att regeringen anser det vara mest fördelaktigt att välja alternativet med en generellt avfattad

141

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

bestämmelse för uppgiftsskyldigheten avseende statliga myndighe- ter snarare än att reglera uppgiftsskyldigheten i anslutning till regleringen av den utlämnande verksamheten. Med det senare avses t.ex. de registerförfattningar som finns på olika områden.

Utredningen konstaterar att en konsekvens av förslagen i avsnitt 5.1 att göra den nya statistiken till en del av den officiella statistiken blir att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter kan tillämpas för att samla in uppgifter från t.ex. register som förs vid statliga myndigheter. Någon författnings- ändring krävs därför inte för att den statistikansvariga myndigheten ska kunna begära ut uppgifter som behövs för den nya statistiken från statliga myndigheter.

I avsnitt 9.4 föreslår utredningen att SCB ska vara statistik- ansvarig myndighet för det nya statistikområdet. SCB får redan i dag i egenskap av statistikansvarig myndighet för andra statistikområden tillgång till vissa uppgifter från statliga myndigheter som utred- ningen föreslår ska ingå i det nya statistikområdet. Som nämns ovan ska uppgifterna enligt 6 § statistikförordningen lämnas vid den tid- punkt och på det sätt som myndigheterna kommer överens om. I de fall SCB inte redan får tillgång till vissa relevanta uppgifter eller om den frekvens med vilken myndigheten samlar in uppgifterna med inte överensstämmer med utredningens förslag behöver nya över- enskommelser om uppgiftslämnande mellan myndigheterna ingås.

Behovet av normgivningsbemyndiganden

En statistikansvarig myndighet får inom sitt verksamhetsområde meddela föreskrifter om verkställighet av bestämmelserna om upp- giftsskyldighet i 7 och 8 §§ statistiklagen och 5–5 d §§ statistik- förordningen (se 15 § samma förordning). Utredningen föreslår att detta normgivningsbemyndigande ska ändras på så sätt att före- skrifter om verkställighet får meddelas även vad gäller de ovan berörda bestämmelserna om uppgiftsskyldighet för finansiella före- tag. Därigenom kan t.ex. frågor om formerna och formatet för inrap- portering av uppgifter till den nu aktuella statistikansvariga myn- digheten, SCB, författningsregleras.

142

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

5.6Individer och hushåll

Utredningens bedömning: Mikrodata som samlas in till stati- stiken över hushållens tillgångar och skulder kan sammanföras med uppgifter från andra register hos den statistikansvariga myn- digheten, såsom Registret över totalbefolkningen (RTB) och Inkomst- och taxeringsregistret (IoT).

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera hur individ- baserad statistik över hushållens tillgångar och skulder kan tas fram för att ge en fullgod bild av hushållens finansiella ställning. Enligt utredningens förslag är både individen och hushållet analysenhet. Individen är dock observationsenhet och uppgifter på individnivå är en förutsättning för att kunna ta fram statistik på hushållsnivå. De uppgifter som ska samlas in enligt utredningens förslag i kapitlen 6–8 och bilaga 5 ska vara knutna till en fysisk person genom ett per- sonnummer. Personnummer tilldelas i samband med att en person folkbokförs i Sverige (18 § folkbokföringslagen [1991:481]). Om den aktuella fysiska personen saknar ett svenskt personnummer kan det antas att den aktuella tillgången eller skulden saknar betydelse för den statistik som utredningens uppdrag avser. Med hjälp av individbaserade data är det möjligt att räkna samman flera individers balansräkningar till ett hushålls balansräkning. Omvänt går det inte att med hjälp av uppgifter på hushållsnivå bryta ner dessa till indi- vidnivå. Det går således inte att på detta sätt ta reda på vem i hus- hållet som äger vissa tillgångar eller har vissa lån.

I ekonomiska analyser är det ofta intressant att utgå ifrån hushåll snarare än enskilda individer. Begreppet hushåll kan definieras på olika sätt och med hjälp av uppgifter från folkbokföringen är det möjligt att skapa hushåll utifrån olika kriterier.

För att de mikrodata som samlas in till den nya statistiken ska kunna användas och räknas samman till analysenheter på hushålls- nivå behövs en rad uppgifter från folkbokföringen. Enligt 1 § folk- bokföringslagen innebär folkbokföring fastställandet av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får före- komma i folkbokföringsdatabasen.

143

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Skatteverket levererar regelbundet folkbokföringsuppgifter till SCB. Uppgifterna behandlas av SCB i ett basregister över total- befolkningen (RTB) som utgör grunden för den officiella befolk- nings- och hushållsstatistiken samt annan registerbaserad statistik. För att kunna koppla samman de individbaserade uppgifter som ska samlas in till den nya statistiken med andra individer kan SCB föra dem samman med uppgifterna i registret över totalbefolkningen för att skapa olika kategorier av hushåll. Samma sak gäller för andra register som SCB har tillgång till, t.ex. Inkomst- och taxerings- registret (IoT), som det finns ett behov av att koppla till den nya statistiken.

5.7Tillgångar och skulder i enskild näringsverksamhet

Utredningens bedömning: De föreslagna bestämmelserna om uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter och berörda finan- siella företag vad avser fysiska personers tillgångar och skulder ska omfatta även tillgångar och skulder i enskild näringsverk- samhet som den aktuella fysiska personen bedriver.

Som berörs i avsnitt 5.6 ska statistiken över hushållens tillgångar och skulder utgå från uppgifter på individnivå, dvs. från fysiska personers balansräkningar. I detta avseende är det enligt utredningens mening också viktigt att det i möjligast mån framgår av statistiken om och i sådant fall i vilken omfattning den enskilde bedriver näringsverk- samhet. Verksamheten kan drivas dels direkt av den fysiska personen genom en enskild näringsverksamhet, s.k. enskild firma, dels i en för ändamålet skapad juridisk person, exempelvis ett aktiebolag eller ett handelsbolag.

En fysisk person som är enskild näringsidkare driver verksamhet i eget namn och har ett obegränsat ansvar för verksamhetens skulder. En enskild näringsidkare är bokföringsskyldig och ska upprätta årsbokslut eller årsredovisning beroende på storleken på verksam- heten. Verksamheten utgör inte något eget skattesubjekt och ska inte lämna någon inkomstdeklaration. Det är i stället den fysiska personen som driver verksamheten som redovisar dess resultat i en bilaga (blankett NE eller NEA) till sin inkomstdeklaration. I det

144

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

sammanhanget ska bl.a. verksamhetens balans- och resultaträkning samt skattemässiga justeringar anges. Den fysiska personen beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet med kommunal och eventuell statlig inkomstskatt vad gäller ett överskott från verksamheten. På överskottet från verksamheten ska även sociala avgifter betalas. Genom bestämmelser om räntefördelning, expansionsfond och perio- diseringsfond kan en enskild näringsidkare genomföra olika former av skattemässiga avsättningar för att minska (räntefördelning) eller skjuta upp (expansions- och periodiseringsfond) beskattningen i inkomstslaget näringsverksamhet.

Uppgifter från de bilagor som den enskilde lämnar för beskatt- ningen ingår som underlag i SCB:s Företagsregister och individdata- bas (FRIDA). År 2020 fanns det cirka 754 000 fysiska personer registrerade i databasen som enskilda näringsidkare i aktiva företag, med vilket avses att firman har registrering för moms, F-skatt eller som arbetsgivare. Enskilda näringsidkare som inte har några intäkter eller kostnader och som saknar tillgångar och skulder i verksamheten behöver inte deklarera. Vissa företagare deklarerar emellertid inte trots att de är deklarationsskyldiga. De företag som inte deklarerar (eftersom de inte behöver, eller trots att de egentligen ska) kan dock fortfarande vara registrerade hos Bolagsverket för att skydda sitt företagsnamn. År 2020 fanns det ungefär 285 000 enskilda närings- idkare i Bolagsverkets register.5

En konsekvens av utredningens förslag vad gäller att hämta in uppgifter avseende fysiska personers tillgångar och skulder blir att även uppgifter i fråga om den fysiska personens enskilda närings- verksamhet ska samlas in och ingå i statistiken över hushållens till- gångar och skulder. Denna konsekvens är förenlig med syftet att åstadkomma en så heltäckande bild som möjligt av hushållens finan- siella ställning.

En allt större andel av företagare väljer att bedriva sin verksamhet i bolagsform. Statistiken ska dock inte innehålla uppgifter om juri- diska personers balansräkningar. För att individens innehav av an- delar i en verksamhet som bedrivs av en juridisk person ska omfattas av den nya statistiken behövs dels uppgifter om ägandeförhållandet, dels det beräknade marknadsvärdet av den juridiska personen. Det rör sig här i huvudsak om enskildas innehav av andelar i onoterade

5Enskilda näringsidkare kan alltså finnas registrerade hos Skatteverket men inte hos Bolags- verket och vice versa.

145

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

aktiebolag, dvs. bolag vars aktier inte är noterade på en reglerad marknad eller en handelsplattform. Utredningen återkommer i av- snitt 7.5 till sina överväganden i fråga att hämta in uppgifter om andelar i sådana bolag.

5.8Inhämtningsfrekvens

Utredningens förslag: De uppgifter som behövs för statistiken över hushållens tillgångar och skulder ska som huvudregel häm- tas in en gång per år. Uppgifter om enskilda fysiska personers tillgångar med hög likviditet och konsumtionslån ska dock sam- las in en gång per kvartal.

Den nu aktuella statistiken över hushållens tillgångar och skulder ska samlas in i form av en totalundersökning av befolkningen (se avsnitt 5.3) och uppgifterna ska samlas in tillgång för tillgång, skuld för skuld (se avsnitt 5.9). Det är alltså fråga om en omfattande in- samling av uppgifter om innehållet i enskilda fysiska personers balansräkningar, vilket kommer att innebära administrativa kostna- der för uppgiftsskyldiga företag, kommuner, regioner och statliga myndigheter.

Som nämnts ovan kommer den statistikansvariga myndigheten inte att behöva samla in vissa uppgifter som myndigheten redan har tillgång till (se avsnitt 5.5). Det rör sig dock om ett mindre antal uppgifter. Kostnaderna bedöms vara som allra störst inledningsvis, för att sedan avta på sikt när formerna för rapporteringen har kom- mit på plats (se vidare kapitel 14). Kostnaden är dock i hög grad beroende av med vilken frekvens som uppgifterna ska lämnas. I många fall kan sannolikt de uppgifter som företagen redan lämnar till sina kunder per årsskiftet eller i de kontrolluppgifter som lämnas till Skatteverket per samma tidpunkt användas för att helt eller delvis uppfylla uppgiftsskyldigheten. Detta talar för att en insamling av uppgifter som är knuten till årsskiften är mest kostnadseffektiv. För majoriteten av de tillgångar och skulder som omfattas av den nya statistiken är det enligt utredningens mening tillräckligt att ett årligt uppgiftslämnande tillämpas. Det ska här nämnas att det framställs officiella statistikprodukter inom finansräkenskaperna både på kvar- tals- och årsbasis.

146

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

För vissa tillgångs- och skuldkategorier inom det nya statistik- området kan det vara motiverat med ett mer frekvent uppgiftsläm- nande. Det rör sig enligt utredningens mening om uppgifter om fysiska personers tillgångar med hög likviditet och konsumtionslån. Sådana tillgångar och konsumtionskrediter är förenade med en sådan snabb förändringstakt att de bör samlas in en gång per kvartal.

En sådan mer frekvent insamling av tillgångar möjliggör publi- cering av mer frekventa statistikprodukter och t.ex. undersökningar avseende hushållens buffertar och deras möjlighet att möta föränd- rade ekonomiska och sociala förhållanden. Det kan röra sig om stigande ränteutgifter, arbetslöshet eller andra förändringar som på- verkar den enskildes privatekonomi.

Enligt utredningens mening är det också motiverat med en kvar- talsvis insamling av uppgifter om hushållens konsumtionslån. Denna typ av skulder är jämfört med bostadslån och studielån kortfristiga. Genom att uppdatera statistiken en gång per kvartal går det att snabbt få en indikation på om det byggs upp skuldspiraler och om det finns risk för att hushållen inte kommer att kunna betala sina lån.

Förutom att kvartalsvisa data visar hur hushållens buffertar för- ändras över ett kvartal och om nya skulder tas upp eller befintliga lån återbetalas, kan man också tillsammans med information om hushål- lets inkomst få en uppfattning om hur ett hushålls konsumtions- utgifter förändras över ett kvartal. Resonemanget utgår från indi- videns budgetrestriktion, dvs. individens tillgång på medel (inkomst, lån och ränteintäkter) och användningen av dessa medel (kon- sumtion, sparande och ränteutgifter). Av detta följer att det ut- rymme en individ har för konsumtion (c) vid tidpunkten t bestäms av individens disponibla inkomst (y), dvs. inkomsten efter skatt och transfereringar, förändringen i lån (d) mellan t och t-1, ränteut- gifterna (rd)på detta lån, förändringen i finansiella tillgångar (a) mellan t och t-1 (dvs. nettosparandet) samt hur stor avkastning (ra) tillgångar har genererat under tidsperioden:6

�= �� + �� − 1 + �� −1 − �� + ��−1 1 + ��

=�� + ∆�� − ∆�� + ��−1 − ��−1

6Se t.e.x Koijen, R., Van Nieuwerburgh, S. och Vestman, R. Judging the Quality of Survey

Data by Comparison with “Truth” as Measured by Administrative Records. Evidence from Sweden, 2011.

147

Ett nytt statistikområde

SOU 2022:51

Med hjälp av högfrekvent data, som kvartalsdata, kan man således få en uppfattning av hur hushållens konsumtion påverkas av föränd- ringar i den förda penning- och finanspolitiken. Det gör det möjligt att analysera och utvärdera den förda politiken och vid behov vidta lämpliga åtgärder, även vad gäller t.ex. konsumentskydd. Vidare är sådana data värdefulla för kalibrering av makromodeller med hetero- gena hushåll, se vidare i kapitel 3 om s.k. HANK-modeller.

5.9Tillgång för tillgång, skuld för skuld och tröskelvärden

Utredningens bedömning: Uppgiftsskyldigheten bör avse till- gång för tillgång, skuld för skuld.

Det finns inte anledning att föreslå någon kvantitativ begräns- ning (något tröskelvärde) för när en viss juridisk person ska vara skyldig att lämna uppgift om de tillgångar eller krediter som en enskild fysisk person har hos den juridiska personen.

Enligt utredningens mening bör uppgiftsskyldigheten avse tillgång för tillgång och skuld för skuld. Med detta avses att en viss tillgång eller skuld ska särredovisas och inte sammanföras till en klump- summa. Ett skäl till detta är intresset att kartlägga vilka villkor som gäller för en specifik skuld, t.ex. vad gäller räntebindningstiden (se vidare avsnitt 8.3). Även i fråga om tillgångar, särskilt finansiella tillgångar, kan förhållandena skilja sig åt. I dessa fall krävs det således att t.ex. olika slags fondandelar eller andra finansiella instrument särredovisas för att det ska vara meningsfullt att inhämta de olika uppgifter som utredningen föreslår i kapitel 7. Det säger sig självt att även olika slags reala tillgångar, t.ex. två olika fastigheter som en viss person äger, måste särredovisas för att det ska vara meningsfullt att ange de olika uppgifter om läge, bostadsyta m.m. som berörs i avsnitten 6.3 och 6.4.

Det är den statistikansvariga myndigheten som beslutar om vilka statistikprodukter som ska tas fram, dvs. på vilket sätt de uppgifter som hämtas in ska bearbetas och sammanfattas på ett ändamålsenligt sätt (se även avsnitt 5.1).

I anslutning till frågan om inhämtande av uppgifter tillgång för tillgång, skuld för skuld inställer sig frågan om det till följd av de skäl

148

SOU 2022:51

Ett nytt statistikområde

som finns för att sammanställa den aktuella statistiken är motiverat att samla in uppgifter om varje enskild tillgång och skuld oavsett dess värde, eller om det bör gälla en kvantitativ begränsning (ett tröskel- värde) för när uppgiftsskyldighet ska inträda. Med detta avses om en viss juridisk person inte ska vara skyldig att lämna uppgift om t.ex. ett kontotillgodohavande, en tjänstepensionsförsäkring eller någon annan tillgång eller skuld om värdet på samtliga tillgångar respektive skulder, t.ex. samtliga konton, samtliga försäkringar eller samtliga lån, som den fysiska personen har hos den juridiska personen sam- mantaget understiger ett visst belopp. Det kan dock enligt utred- ningen vara av intresse att samla in uppgifter om tillgångar och skul- der som uppgår till mindre belopp. Det gäller särskilt då dessa sammantagna kan uppgå till belopp som inte är försumbara.

Såvitt utredningen kan bedöma är det inte heller givet att det är en fördel med ett tröskelvärde för t.ex. kreditinstitut, eftersom detta skulle medföra att institutet måste skilja ut vilka tillgångar och skul- der som ska rapporteras och vilka som inte ska rapporteras, i stället för att det sker en automatiserad rapportering av samtliga berörda tillgångar och skulder.

Utredningen lämnar därför inte något förslag om tröskelvärde.

149

6Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

6.1Inledning

I detta kapitel finns utredningens överväganden och förslag vad gäller uppgifter som ska samlas in avseende hushållens reala till- gångar och varaktiga konsumtionsvaror. Motsvarande överväganden i fråga om finansiella tillgångar finns i kapitel 7 och i fråga om skul- der i kapitel 8.

I avsnitt 6.2 behandlas frågan om beräkning av marknadsvärde avseende bostäder i allmänhet och vilka olika metoder, tjänster och befintliga värderingsuppgifter som skulle kunna användas för att redovisa marknadsvärden i statistiken över hushållens tillgångar och skulder. Utredningens överväganden och förslag avseende reala till- gångar delas in i kategorierna fastigheter och tomträtter (avsnitt 6.3) respektive bostadsrätter (avsnitt 6.4). Därefter tar utredningen i av- snitt 6.5 ställning till frågan om geografisk avgränsning och hur reala tillgångar i utlandet ska behandlas. I avsnitt 6.6 behandlas varaktiga konsumtionsvaror. I respektive avsnitt berör utredningen i före- kommande fall till vilket värde den aktuella tillgången ska tas upp och vem som ska lämna de uppgifter som behövs.

Som berörs i avsnitten 5.1 och 5.9 ansvarar den statistikansvariga myndigheten för att bl.a. ta ställning till ändamålsenliga sätt att sam- manfatta de variabler som berörs nedan, t.ex. vad gäller summa till- gångar och nettoförmögenhet.

Figur 6.1 nedan ger en översikt över hushållens reala och finan- siella tillgångar på aggregerad nivå för 2021.

151

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvarorSOU 2022:51

Figur 6.1	Hushållens tillgångar på aggregerad nivå 2021
	Med angivande av uppgiftslämnare
	Onoterade aktier och	Bankinlåning
	övriga finansiella tillgångar	Bankinlåning
	övriga finansiella tillgångar	9%
	9%	9%
	9%
		Handlade
		värdepapper
		11%
		Privat
		kapitalförsäkring
		3%
	Lantmäteriet -
	Fastighetsregistret,
	skattning av
	bostadsrätter	Tjänste- och
		privatpension
	Bostäder och	16%
	fastigheter
	46%
		Premiepension
		6%

Anm.: Av den allmänna pensionen ingår endast premiepensionen i sammanställningen ovan.

Anm.: MFI är en förkortning av monetära finansinstitut som är ett uttryck som används i statistiska sammanhang men inte i lagstiftningen på finansmarknadens område. Det omfattar banker, bostadsinstitut, finansbolag, kommun- och företagsfinansierade institut, monetära värdepappersbolag och monetära investeringsfonder (penningmarknadsfonder).

Källa: Riksbanken, SCB och Svensk Försäkring. Uppgifterna avser det sista kvartalet 2021. Fördelningen mellan olika former av pensions- och försäkringssparande baseras dock på uppgifter från 2020.

6.2Marknadsvärdering av bostäder

Taxeringsvärde och fastighetstaxering

Enligt kommittédirektiven bör utredningen undersöka hur uppgif- ter om fastighetstaxering från fastighetsregistret skulle kunna bear- betas för att inkluderas i statistiken över hushållens tillgångar och skulder, bl.a. vad gäller taxerings- och värderingsenhetsuppgifter för mark och byggnader.

De taxeringsvärden som Skatteverket bestämmer för varje skatte- och avgiftspliktig taxeringsenhet ska motsvara 75 procent av taxer- ingsenhetens marknadsvärde (5 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen [1979:1152]). Med marknadsvärdet för en taxeringsenhet avses i fastighetstaxeringslagen det pris som den sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden (5 kap. 3 § första stycket). I lagen finns särskilda bestämmelser om hur marknadsvärdet ska

152

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

beräknas. Det ska bestämmas med hänsyn till det genomsnittliga prisläget under andra året (nivååret) före det år då allmän eller för- enklad fastighetstaxering av taxeringsenheten sker (5 kap. 4 §). Priser från fastighetsförsäljningar från år före nivååret som används för att bestämma marknadsvärdet ska korrigeras med hänsyn till prisut- vecklingen till och med nivååret.

Med allmän respektive förenklad fastighetstaxering avses två olika förfaranden för fastighetstaxering, som var för sig sker vart sjätte år på så sätt att det sker en fastighetstaxering vart tredje år för den ifrågavarande fastigheten (1 kap. 7 och 7 a §§).

Bestämmelserna om taxering av fastighet ska tillämpas även i fråga om byggnad som är lös egendom, dvs. byggnad på ofri grund, och viss egendom som hör till en sådan byggnad (1 kap. 4 §).

Den tidigare förmögenhetsstatistiken

I den förmögenhetsstatistik som producerades fram till 2007 beräk- nades marknadsvärdet på fastigheter med hjälp av uppgifter om fastighetstaxering, som inhämtats från Skatteverket, och statistik över regionala överlåtelsepriser för fastigheter.

I fråga om bostadsrätter gjordes beräkningar av marknadsvärde med hjälp av kontrolluppgifter om överlåtelsepriser och förmögen- hetsvärden på bostadsrätter. Från SCB:s Inkomst- och taxerings- register och Registret över totalbefolkningen (RTB) hämtades under- lag som användes vid både värderingen av bostadsrätterna och vad gäller till vilken individ den aktuella bostadsrätten skulle hänföras. Till följd av avsaknaden av uppgifter om storleken på bostadsrätterna och svårigheter att koppla uppgifter om överlåtelsepriser till en viss lägenhet är den tidigare förmögenhetsstatistiken dock förenad med stor osäkerhet när det gäller bl.a. värdet på bostadsrätterna.

Nedan berör utredningen några av de metoder och tjänster som finns idag vad gäller beräkning av marknadsvärde på bostäder.

Värdering av småhus genom fastighetsprisindex och köpeskillingskoefficienten

För att uppskatta värdeutvecklingen avseende småhus beräknar SCB dels ett fastighetsprisindex, dels köpeskillingskoefficienten.

153

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

Fastighetsprisindex utgår från det allmänna fastighetstaxerings- registret som förs av Lantmäteriet. En nackdel med Fastighetspris- index är att det krävs ett visst antal köp i varje värdeklass för att skattningarna ska vara tillförlitliga. Det gör att indexet inte beräknas på kommunnivå eller på månadsbasis.

Den andra metoden är att använda sig av den s.k. köpeskillings- koefficienten, eller K/T-talet, som är kvoten mellan köpeskillingen och taxeringsvärdet för de överlåtna fastigheterna. K/T-talet säger hur mycket mer köparen har betalat i förhållande till fastighetens taxeringsvärde. Genom att jämföra K/T-talen över tid kan skatt- ningar av prisutvecklingen räknas fram. Detta sätt att räkna kräver inte lika många köp som Fastighetsprisindex för att bli användbart, vilket gör det möjligt att skapa statistik på kommunnivå. Genom att multiplicera koefficienten med taxeringsvärdet på en fastighet kan man såldes uppskatta ett marknadsvärde på fastigheten.

Uppdrag till SCB att undersöka köpeskillingskoefficientens tillförlitlighet

I syfte att undersöka hur tillförlitlig metoden med beräkning av köpe- skillingskoefficient är, har utredningen låtit SCB göra en undersökning av korrelationen mellan beräknade marknadsvärden (taxeringsvärde multiplicerat med köpeskillingskoefficient) och faktisk köpeskilling för sålda småhus under åren 2015–2021. Av undersökningen framgår således hur träffsäker köpeskillingskoefficienten är för att beräkna marknadsvärdet.

Vid beräkningen av marknadsvärdet har det för objektet aktuella kommunala K/T-talet multiplicerats med taxeringsvärdet. Detta avser det år som försäljningen skedde. Det kan nämnas att ju längre tid som har gått från det aktuella taxeringstillfället, desto större är risken att taxeringsvärdet inte längre speglar marknadsvärdet för fastigheten, t.ex. till följd av renovering, ombyggnation eller till- byggnation.

Uppgifterna har hämtats från det fastighetsprisregister som Lant- mäteriet har och avser åren 2015–2020 vad gäller sålda småhus med typkod 220 som ingår i prisstatistiken, oavsett om de innehas med äganderätt eller tomträtt.

För samtliga sålda småhus under mätperioden, cirka 416 000 stycken, är resultatet 0,94. Det rör sig således om en mycket liten

154

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

skillnad mellan köpeskillingskoefficient och faktisk köpeskilling. Betydande variationer förekommer dock vid en jämförelse mellan olika geografiska områden. Resultatet för de tio kommuner som hade sämst korrelation var i intervallet 0,54–0,70. Det kan dock antas att relativt få småhus såldes i dessa tio kommuner under den aktuella perioden. Resultatet i de tio kommuner som hade bäst korrelation var över 0,9. Dessa tio kommuner utgörs till övervägande del av kommuner med en stor befolkning och många sålda småhus, t.ex. Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala. Resultatet av undersök- ningen redovisas i bilaga 4.

Mot bakgrund av resultatet av undersökningen anser utredningen att köpeskillingskoefficient är ett tillräckligt tillförlitligt sätt att mäta marknadsvärdet på småhusfastigheter, som innehas med äganderätt eller tomträtt.

Svensk mäklarstatistik

Utöver de metoder som SCB använder sig av enligt ovan kan det finnas skäl att uppehålla sig vid de värderingstjänster avseende bo- städer som tillhandahålls av privata företag. I detta avseende kan först nämnas Svensk Mäklarstatistik AB (Mäklarstatistik).

Mäklarstatistik tar fram statistik över bostadspriser som baseras på dagliga försäljningspriser, vilka rapporteras in från mäklare från hela landet. Statistiken är månatlig och samlas in, bearbetas och pro- duceras av SCB på uppdrag av Mäklarstatistik. Underlaget består av över 95 procent av de bostadsaffärer som sker via mäklare. Varje år säljs omkring 100 000 bostadsrätter och 50 000 villor. Villor som är större än 500 kvm eller bostadsrätter som kostar mer än 20 miljoner kronor tas bort för att extremvärden ska exkluderas.

Även i fråga om Mäklarstatistik används köpeskillingskoeffi- cienten, dvs. K/T-talet för att beräkna prisutvecklingen för småhus. Hänsyn tas till fastighetens läge, storlek, ålder och standard. För bostadsrätter mäts prisutvecklingen genom att följa den genomsnitt- liga kvadratmeterprisutvecklingen. Även nyproduktion av bostads- rätter ingår i underlaget.

Statistiken avser 340 geografiska områden där de senaste försälj- ningarna av bostadsrätter, villor och fritidshus presenteras var för sig. Grundindelningen är hela landet, län och kommun. Därutöver

155

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

finns storstadsregionerna (Stor-Stockholm, Stor-Göteborg och Stor- Malmö). För kommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö finns också statistik för olika stadsdelar.

Valueguard HOX-index

Utöver Mäklarstatistik kan i fråga om privata värderingstjänster nämnas Nasdaq OMX Valueguard-KTH Housing Index (HOX). Detta är ett kvalitetsjusterat prisindex för bostadsrätter och villor i Sverige. Det har utvecklats i samarbete med KTH, distribueras av Nasdaq OMX och bygger på data levererad från bl.a. Mäklarstatistik och Lantmäteriet. Valueguard AB publicerar indexet månadsvis för bostadsrätter och villor. Uppgifter finns för Stockholm, Göteborg, Malmö och landet som helhet.

Värdering enligt banklagstiftningen

Värdering enligt LUSO

Vid sidan av den värdering som Skatteverket beslutar om inom ramen för fastighetstaxeringsförfarandet finns det särskilda bestäm- melser om värdering av fastigheter, tomträtter och bostadsrätter som utgör säkerhet för hypotekskrediter. Dessa bestämmelser finns bl.a. i 3 kap. 4 och 7 §§ lagen (2003:1223) om utgivning av säker- ställda obligationer (LUSO) och riktar sig till s.k. emittentinstitut. Ett emittentinstitut är en bank eller ett kreditmarknadsföretag enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse som har fått ett särskilt tillstånd enligt 2 kap. 1 § LUSO att ge ut säkerställda obligationer.

De aktuella bestämmelserna i LUSO innebär således att emittent- institutet ska värdera egendom som utgör säkerhet för s.k. hypo- tekskrediter, dvs. bl.a. bostadslån. För det första ska emittentinsti- tutet fastställa marknadsvärdet i samband med att krediten lämnas. För det andra ska detta värde kontrolleras fortlöpande under kredi- tens löptid. För det tredje gäller särskilda bestämmelser om mark- nadsvärdet skulle ha minskat avsevärt.

Med marknadsvärde avses i LUSO det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning där skälig tid ges för förhandlingar. Marknadsvärdet ska bedömas utan hänsyn till spekulativa och till-

156

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

fälliga förhållanden (3 kap. 4 § andra stycket). Innebörden är således snarlik, om än inte identisk med, definitionen av samma uttryck i fastighetstaxeringslagen.

Kravet på en fortlöpande marknadsvärdering tillämpas i prakti- ken på så sätt att emittentinstituten vanligtvis uppdaterar det aktu- ella marknadsvärdet ungefär en gång i månaden eller i kvartalet, med ledning av statistik som avser den generella värdeutvecklingen på jämförbara bostäder i närområdet.1

Utredningen konstaterar att den värdering som utförs enligt LUSO sker med väsentligt tätare intervall jämfört med den värdering som sker inom ramen för fastighetstaxeringsförfarandet, även om intervallet kan variera mellan emittentinstituten (se vidare nedan). Det kan tala för att en uppgift om aktuellt marknadsvärde för en viss fastighet som hämtas från ett emittentinstitut i betydligt högre grad är aktuell och återspeglar ett verkligt marknadsvärde jämfört med en uppgift om taxeringsvärde som hämtas från fastighetsregistret och därefter multipliceras med 1,33 (med tanke på att taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av taxeringsenhetens marknadsvärde).

Enligt en uppgift från sammanslutningen ASCB (Association of Swedish Covered Bond issuers) inom Bankföreningen kan det dock förekomma att emittentinstituten tillämpar olika metoder och inter- vall för värderingen enligt LUSO, vilket kan göra det svårt att jäm- föra fastigheter som är belånade i olika banker med varandra. Dess- utom använder inte alla emittentinstitut samma statistiska källor för beräkningen av förändringar av marknadsvärdet.

Vidare syftar värderingen enligt LUSO i första hand till att säker- ställa att den s.k. säkerhetsmassan är tillräcklig i förhållande till vär- det på de utestående säkerställda obligationerna. Det kan därför vara förenat med en viss osäkerhet att använda värdering enligt LUSO som underlag för statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

Reglerna i tillsynsförordningen

Regler av liknande innebörd som bestämmelserna i LUSO finns även i den s.k. tillsynsförordningen (se vidare avsnitt 4.3.2), som är till- lämplig på kreditinstitutens verksamhet i en vidare mening än vad

1Uppgifter från sammanslutningen ASCB inom Svenska Bankföreningen, se handlingar i utred- ningens dnr Komm2021/00127/Fi2021:02-22.

157

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

gäller utgivning av säkerställda obligationer. Den ovan berörda osäker- heten i fråga om värderingen enligt bestämmelserna i LUSO skulle kunna undanröjas genom att en värdering enligt reglerna i tillsyns- förordningen används i stället för en värdering enligt LUSO. Emel- lertid grundas i stort sett all värdering av fastigheter i Sverige som sker enligt LUSO och tillsynsförordningen på statistik över försäljningar av fastigheter, vilket skulle tala för att använda sig av denna statistik direkt i stället för att gå omvägen via att inhämta uppgifter från emit- tentinstitut eller andra kreditinstitut.

Värdering enligt bestämmelserna om amortering av bostadskrediter

Kreditinstitut är också i vissa fall skyldiga att värdera fastigheter eller tomträtter enligt bestämmelserna om amortering av bostadskrediter. Denna slags värdering bör dock inte läggas till grund för statistiken över hushållens tillgångar och skulder. Anledningen till detta är att den värdering som avses i bestämmelserna om amortering av bostadskrediter i huvudsak rör marknadsvärdet på bostaden i fråga när den förvärvades och inte det aktuella marknadsvärdet (se 9 § Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2016:16] om amortering av krediter mot säkerhet i bostad). Detta värde kan i många fall antas vara inaktuellt och därigenom av mindre intresse för en statistik över hushållens tillgångar som förväntas vara någorlunda aktuell.

Under vissa förutsättningar får en s.k. omvärdering av marknads- värdet göras enligt dessa bestämmelser. Som huvudregel får detta tidigast ske efter fem år. En omvärdering skulle visserligen medföra ett mer aktuellt marknadsvärde, men det är troligt att det finns ett stort antal belånade bostäder för vilka det inte har gjorts någon om- värdering på senare tid.

6.3Fastigheter och tomträtter

Utredningens förslag: Uppgifter om fysiska personers ägande- rätt till fastigheter och innehav av tomträtter per taxeringsenhet den 31 december varje år ska samlas in och ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

De uppgifter som ska samlas in är

158

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

1.fastighetsbeteckning, fastighetsnummer och UUID (Global unik identitet),

2.geografiskt läge vad gäller det län, den kommun och det distrikt där fastigheten eller tomträtten är belägen,

3.typ av taxeringsenhet,

4.samtliga taxerade ägares personnummer och respektive ägares andel av taxeringsenheten,

5.i förekommande fall, senaste köpeskilling och datumet för köpet,

6.taxeringsenhetens senaste taxeringsvärde avseende mark respektive byggnad och vilket taxeringsår som detta värde avser,

7.taxeringsvärdet för byggnad på ofri grund och vilket taxer- ingsår som detta värde avser,

8.totalt belopp avseende inteckningar,

9.antal kvadratmeter bostadsyta, och

10.typ av fång.

Uppgifterna ska hämtas in från Lantmäteriet med stöd av 6 § statistikförordningen.

Den statistikansvariga myndigheten ska göra en beräkning av marknadsvärdet för den aktuella taxeringsenheten, som baseras på taxeringsvärdet och i förekommande fall köpeskillingskoeffi- cienten, och lagra detta samt ovanstående variabler per den 31 december varje år på individnivå.

Betydelsen av uppgifter om bostäder och fastigheter

För hushåll som inte bor i hyresrätt utgör i många fall permanent- bostaden den mest värdefulla tillgången. Även fritidsbostäder kan ha ett betydande värde. Äganderätt till fastigheter som innehas för bostadsändamål samt innehav av tomträtter och bostadsrätter ger inte endast tillgång till en bostad utan innebär också att hushållet i fråga får ta del av den värdeutveckling som normalt sett sker på bostadsmarknaden. På aggregerad nivå utgör bostäder och fastig- heter en mycket stor andel av hushållens tillgångar. År 2021 utgjorde de nästan hälften av värdet på hushållens totala tillgångar (se figur 6.1 i avsnitt 6.1).

Vidare är en betydande del av hushållens skulder, cirka 80 procent på aggregerad nivå, knutna till bostäder och fastigheter (se figur 8.1

159

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

i avsnitt 8.1). Anledningen till detta är dels att bostadslån ofta har tagits för att finansiera köp av bostäder och fastigheter, dels att bostäderna och fastigheterna utgör säkerhet för dessa lån.

Det står således klart att uppgifter om hushållens bostäder och fastigheter, inklusive deras värde, behöver samlas in för att stati- stiken över hushållens tillgångar och skulder ska ge en fullgod bild. Med bostäder avser utredningen inte hyresrätter, eftersom hyres- rätter som innehas för bostadsändamål inte får överlåtas och således inte har något legalt marknadsvärde.

I rättsligt hänseende görs en åtskillnad mellan fast och lös egen- dom. Fast egendom är jord, dvs. mark (1 kap. 1 § första stycket jordabalken). Denna är indelad i fastigheter, oavsett om det finns någon eller några byggnader på fastigheten eller inte. En fastighet avgränsas antingen horisontellt eller både horisontellt och vertikalt. Med det senare avses s.k. tredimensionell fastighetsbildning, som möjliggör ägande till en fastighet som utgör en s.k. ägarlägenhet. Med fastigheter avses i det följande således även ägarlägenheter.

Äganderätt till fastigheter och innehav av tomträtter behandlas i detta avsnitt. Bostadsrätter behandlas däremot i avsnitt 6.4.

Innebörden av tomträtt

Innebörden av tomträtt behandlades nyligen i ett betänkande från Utredningen om ett nytt regelverk om säkerställda obligationer (SOU 2020:61 s. 108 och 109). Tomträtt är en slags nyttjanderätt till fast egendom i allmän ägo. I samband med att tomträtt upplåts överlåts eventuell egendom som hör till fastigheten, dvs. byggnader m.m., till tomträttsinnehavaren som således blir ägare till denna. Omkring 1,6 procent av fastigheterna i Sverige, drygt 50 000 av cirka 3,3 miljoner fastigheter, var upplåtna med tomträtt 2019.

En tomträtt är lös egendom. Trots detta har tomträtten, som berörs i ovan nämnda betänkande (s. 109), i flera avseenden drag som annars karaktäriserar äganderätt till en fastighet. Tomträtts- innehavaren intar i stort en fastighetsägares ställning. Tomträtten får endast sägas upp av fastighetsägaren, som ofta är en kommun. En uppsägning får dock ske först efter utgången av vissa tidsperioder och under vissa särskilda förutsättningar. Om parterna inte har kom- mit överens om längre perioder, utgör den första perioden sextio år

160

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

och varje följande period fyrtio år, räknat från utgången av närmast föregående period. Särskilda bestämmelser om uppsägning gäller för tomträtter som har upplåtits för andra ändamål än bostadsändamål.

Inskrivning av tomträttsupplåtelse och överlåtelse av tomträtt är obligatorisk. Tomträtter får pantsättas och det får inte göras någon inskränkning i tomträttsinnehavarens rätt att upplåta panträtt. Be- stämmelserna om upplåtelse av panträtt i tomträtt motsvarar nästan helt vad som gäller för pantsättning av fast egendom. Dessa bestäm- melser innebär bl.a. att sakrättslig verkan, dvs. rättsverkan mot tredje man, av överlåtelse och pantsättning uppnås genom registrering.

Mot denna bakgrund har tomträtter ansetts ha en sådan stabil och långvarig karaktär att de utgör ett säkert underlag för kreditgivning (prop. 2002/03:107 s. 59, jfr SOU 2020:61 s. 146 och 147).

Registrering av äganderätt och säkerhetsrätt avseende fastigheter och tomträtter

Alla fastigheter finns antecknade i fastighetsregistret, där det också finns uppgifter om vem som äger fastigheten (lagfaren ägare), upp- gifter om inteckningar, totalt intecknat belopp m.m. Det finns om- fattande bestämmelser om inskrivning av äganderätt till fast egen- dom och upplåtelse av tomträtt i 20 och 21 kap. jordabalken. I 22 kap. samma balk finns bestämmelser om inteckning i fast egen- dom och tomträtt. Det finns således ett tillförlitligt förfarande för registrering av äganderätt till och upplåtelse av säkerhetsrätter vad gäller fast egendom och tomträtt i Sverige (se även SOU 2020:61 s. 166).

Fastighetsregistret förs av Lantmäteriet. Närmare bestämmelser om fastighetsregistret finns bl.a. i lagen (2000:224) om fastighets- register och i förordningen (2000:308) om fastighetsregister. Fastig- hetsregistret är indelat i olika delar, varav en del benämns taxer- ingsuppgiftsdelen. I denna del ska taxeringsvärden och övriga uppgifter som enligt fastighetstaxeringslagen ska redovisas i beslut om fastighetstaxering framgå (64 § första stycket i förordningen). Vidare ska fastighetsägare eller tomträttshavare och ägare till bygg- nad på ofri grund anges med uppgift om person- eller organisa- tionsnummer, namn och postadress. Uppgifterna ska avse förhål- landena året närmast före det år då uppgiften hålls tillgänglig i fastighetsregistret (64 § andra stycket i förordningen). I förord-

161

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

ningen om fastighetsregister finns också bestämmelser om uppgifts- skyldighet för bl.a. Lantmäteriet vad gäller vissa uppgifter i registret.

När en inteckning har gjorts avseende en viss fastighet utfärdar Lantmäteriet ett pantbrev som bevis på att den har beviljats. Pant- brev kan vara antingen skriftliga eller digitala (datapantbrev) och registreras i pantbrevsregistret. Det framgår också av fastighets- registret vilka inteckningar som har gjorts och till vilka belopp.

Beräkning av marknadsvärde

Eftersom utredningens uppdrag avser att ta fram statistik över hus- hållens tillgångar och skulder, är värdet på fastigheter och tomträtter av helt avgörande betydelse för att en fullgod bild av hushållens ekonomiska ställning ska kunna ges (se även figur 6.1 i avsnitt 6.1). De övriga uppgifter som ska samlas in om en viss fastighet eller tomträtt är således av underordnad betydelse i förhållande till värdet.

Intresset av att statistiken håller så hög kvalitet som möjligt talar för att ett aktuellt marknadsvärde på den aktuella fastigheten eller tomträtten bör ingå i statistiken. Frågan är då hur ett sådant värde kan tas fram. Utredningen föreslår att den statistikansvariga myn- digheten ska göra en beräkning av marknadsvärdet på fastigheten eller tomträtten med hjälp av en köpeskillingskoefficient (jfr av- snitt 6.2). Den undersökning som utredningen har låtit genomföra visar att denna metod i de allra flesta fall är ett tillförlitligt sätt att beräkna ett marknadsvärde, även om stora avvikelser kan förekom- ma beträffande en mindre andel av de aktuella objekten.

Denna metod innebär att marknadsvärdet beräknas utifrån det senaste taxeringsvärdet. Uppgifter om taxeringsvärde behöver såle- des samlas in. Vidare behövs en uppgift om taxeringsår för det ifråga- varande taxeringsvärdet för att detta ska kunna läggas till grund för en beräkning av ett ungefärligt marknadsvärde med hjälp av köpe- skillingskoefficienten.

En annan lösning som utredningen har övervägt är att samla in de relativt aktuella uppgifter om marknadsvärde som i förekommande fall tas fram enligt LUSO eller enligt tillsynsförordningen (se av- snitt 6.2). Denna lösning skulle innebära att emittentinstituten åläggs en uppgiftsskyldighet. En sådan uppgiftsskyldighet skulle omfatta uppskattningsvis cirka 82 procent av fastigheterna och cirka 95 pro-

162

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

cent av tomträtterna i Sverige.2 En sådan uppgiftsskyldighet skulle dock innebära en betydande administrativ börda för emittent- instituten eller kreditinstituten i en vidare mening. Till detta kom- mer att en marknadsvärdering med hjälp av en köpeskillingskoeffi- cient utgör ett tillräckligt tillförlitligt sätt att beräkna marknads- värdet och att denna metod kan tillämpas på samtliga fastigheter och tomträtter. Mot den bakgrunden finns det, som utredningen även berör ovan, inte skäl att använda sig av vare sig värderingen enligt LUSO eller någon annan värdering enligt banklagstiftningen vad gäller statistiken över hushållens tillgångar och skulder. Utred- ningen gör också bedömningen att de värderingar som sker enligt bestämmelserna om amortering av bostadskrediter inte ger ett till- räckligt gott underlag för den statistik över hushållens tillgångar och skulder som utredningens uppdrag avser.

För att ge utrymme för alternativa beräkningar av marknads- värdet på den aktuella fastigheten, vid sidan av köpeskillingskoeffi- cienten, finns det skäl att även samla in en uppgift om den senaste faktiska köpeskillingen och datumet för köpet. Uppgifter av nu aktuellt slag finns tillgängliga i fastighetsregistret, under förutsätt- ning att de har lämnats till Lantmäteriet i samband med en ansökan om lagfart. Om den senaste försäljningen ligger lång tid tillbaka, t.ex. flera decennier, finns det troligen inte förutsättningar att beräkna ett tillförlitligt marknadsvärde utifrån den senaste köpeskillingen. I ett sådant fall är det enbart köpeskillingskoefficienten som kan ge led- ning i fråga om marknadsvärdet. Om fastigheten däremot har sålts inom t.ex. några år, är det troligt att en uppgift om den senaste köpe- skillingen kan möjliggöra en relativt tillförlitlig beräkning av mark- nadsvärdet.

Den ovan nämnda köpeskillingskoefficienten kan inte tillämpas för att värdera byggnader på ofri grund som enligt utredningens för- slag nedan ska ingå i statistiken. Marknadsvärdet får i dessa fall beräknas genom att multiplicera det inhämtade taxeringsvärdet med

2Enligt uppgifter från Lantmäteriet (utredningens dnr Komm2021/00127/Fi2021:02-16) är

82procent av fastigheterna och 95 procent av tomträtterna intecknade. Detta får antas innebära att ungefär samma andel, i vart fall inte en större andel än så, av fastigheterna respektive tomträtterna är belånade. Se även Bankföreningens rapport Bolånemarknaden september 2020, s. 15. Enligt rapporten har 81 procent av de som äger sin bostad bostadslån. Eftersom andra uppgifter (underlag från Bostadsrättsregisterutredningen, se dnr Komm2021/00127/Fi2021:02- 33) tyder på att endast 60 procent av bostadsrätterna är belånade, finns det även utifrån denna rapport skäl att anta att mer än 81 procent av fastigheterna och tomträtterna är belånade. Det kan dock nämnas att det kan förekomma inteckningar som inte längre motsvaras av ett skuld- förhållande, till följd av att ett tidigare lån har återbetalats.

163

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

1,33, eventuellt med justering för hur lång tid som har förlöpt sedan beslutet om att fastställa taxeringsvärdet.

Övriga uppgifter som behövs

Uppgifter om fastigheten eller tomträtten

Enligt utredningens uppfattning behövs det också sådana uppgifter som gör att en viss fastighet eller tomträtt kan knytas till den aktuella individen, dvs. ett visst personnummer, och därigenom också ett hushåll. En uppgift om taxerad ägare och dennes ägarandel av taxeringsenheten behövs således.

I de flesta fall är taxerad ägare detsamma som lagfaren ägare. I 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen finns dock bestämmelser om i vilka situationer någon annan än den lagfarna ägaren ska anses som taxerad ägare. Av stor praktisk betydelse är att tomträttsinnehavare ska anges som taxerad ägare i stället för den lagfarna ägaren (första stycket b i samma paragraf). Ett annat exempel är den som innehar fastighet med fideikommissrätt eller i annat fall utan vederlag besitter fastighet på grund av testamentariskt förordnande (första stycket a i samma paragraf). Detta rör sannolikt en liten andel av fastigheterna i fastighetsregistret, men dessa innehav kan uppgå till betydande värden i vissa fall. Därutöver finns det bestämmelser om situationer som sannolikt är relativt sällsynt förekommande vad gäller fysiska personer, t.ex. vad gäller innehav av fastighet med s.k. vattenfallsrätt eller vid nyttjanderätt till s.k. täktmark (första stycket b och f i samma paragraf).

En uppgift om fastighetsbeteckning behöver vidare samlas in. Fastighetsbeteckningen kan dock komma att ändras över tid. Därför behöver också två andra uppgifter om fastighetens identitet och läge samlas in. Dessa är fastighetsnummer och UUID för fastigheten.

Bostadens geografiska läge har betydelse för beräkningen av marknadsvärdet. Av dessa skäl bör uppgifter om det län, den kom- mun och det distrikt där fastigheten eller tomträtten är belägen samlas in, även om detta till viss del framgår av fastighetsbeteck- ningen. Uppgiften om distrikt framgår visserligen inte av fastighets- registret, men finns tillgänglig hos Lantmäteriet (se vidare förord- ningen [2015:493] om distrikt).

164

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

Vidare behövs det enligt utredningens mening vissa uppgifter om fastighetens beskaffenhet, bl.a. för att avgöra om det rör sig om en bostad eller en annan slags fastighet. Detta framgår genom uppgiften om vilken typ av taxeringsenhet enligt fastighetstaxeringslagen det rör sig om (småhusenhet, ägarlägenhetsenhet, hyreshusenhet, lant- bruksenhet osv.). Med hjälp av denna kategorisering blir statistiken mer användbar.

Det finns skäl att även samla in uppgifter om taxeringsvärdet för byggnader på ofri grund, oavsett om dessa omfattas av en tomträtts- upplåtelse eller inte. Anledningen till detta är att det sammanlagda taxeringsvärdet för sådana byggnader uppgick till över 15 miljarder kronor för år 20213.

Bostadsyta

Utöver en uppgift om köpeskilling kan det även vara av värde att ha tillgång till en uppgift om bostadsyta (boarea) avseende byggnaderna på fastigheten för alternativa beräkningar av ett uppskattat mark- nadsvärde och för studier av boendeförhållanden i allmänhet. Sådana uppgifter finns i fastighetsregistrets taxeringsdel vad gäller bl.a. små- husbyggnader och kan således inhämtas från Lantmäteriet.

Inteckningar

Av betydelse för en fullgod bild över hushållens tillgångar och skul- der är också i vilken mån fastigheten eller tomträtten är intecknad och därmed kan utgöra säkerhet för ett lån. En sådan uppgift kan även ha betydelse vid studier av bostadsmarknadens funktionssätt. Det finns därför anledning att inhämta uppgift om totalt belopp avseende inteckningar, vilket i förekommande fall finns angivet i fastighetsregistret.

Det förekommer inteckningar som inte motsvaras av en utestå- ende skuld till följd av att aktuellt lån har återbetalats. Det finns således inte en fullständig överensstämmelse mellan andelen inteck- nade fastigheter och förekomsten av en skuld för vilken fastigheten utgör säkerhet. Utredningen har inte kunnat klarlägga hur vanligt det är att pantbrev inte är belånade, eftersom det inte är möjligt för

3Uppgifter till utredningen från Lantmäteriet, se Komm2021/00127/Fi2021:02-26.

165

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

Lantmäteriet att få fram denna uppgift ur fastighetsregistret. Utred- ningen föreslår i avsnitt 8.3 att uppgifter om den säkerhet som läm- nats för bostadslån ska samlas in tillsammans med andra variabler om fysiska personers bostadslån, däribland lånets nominella belopp. Genom att dessa uppgifter kring bostadslån ska ingå i statistiken är det möjligt att avgöra hur stor del av inteckningarna som faktiskt är belånade.

Typ av fång

Fastigheter och tomträtter som inte har sålts under lång tid kan ha varit föremål för ägarförändring till följd av t.ex. bodelning, arvs- kifte, testamente m.m. En uppgift om vilken slags fång, dvs. vilken typ av förvärv av äganderätt det rör sig om kan således ge en för- klaring till avsaknaden av köpeskilling. Detta är även av intresse för studier av bl.a. intergenerationell rörlighet (se avsnitt 3.6.3) om äganderätten till en fastighet har ändrats p.g.a. t.ex. ett arvskifte. Vidare kan det vara av intresse för t.ex. studier av jämställdheten mellan kvinnor och män om förändringar i ägandet av fastigheter sker vid bodelning med anledning av äktenskapsskillnad. Utred- ningen anser därför att det ska inhämtas en uppgift om vilken typ av fång som har föranlett att den aktuella personen eller personerna äger fastigheten eller innehar tomträtten.

Sammantaget föreslår utredningen att följande uppgifter ska sam- las in per taxeringsenhet vad gäller fastigheter, inklusive ägarlägen- heter och tomträtter som innehas av fysiska personer:

•Fastighetsbeteckning, fastighetsnummer och UUID,

•geografiskt läge vad gäller det län, den kommun och det distrikt där fastigheten eller tomträtten är belägen,

•typ av taxeringsenhet,

•uppgift om taxerad ägare, med angivande av personnummer, och dennes andel av taxeringsenheten,

•i förekommande fall, senaste köpeskilling och datumet för köpet,

•taxeringsenhetens senaste taxeringsvärde och vilket taxeringsår som detta värde avser,

166

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

•taxeringsvärde för byggnad på ofri grund och vilket taxeringsår som detta värde avser,

•totalt belopp avseende inteckningar,

•antal kvadratmeter bostadsyta, och

•typ av fång.

Hur uppgifterna ska samlas in och lagras

Utredningen föreslår att den statistikansvariga myndigheten ska begära ut uppgifterna från Lantmäteriet med stöd av bestämmelsen i 6 § statistikförordningen.

De ovan nämnda variablerna och ett uppskattat marknadsvärde per den 31 december baserat på köpeskillingskoefficienten ska lagras av den statistikansvariga myndigheten på individnivå.

6.4Bostadsrätter

Utredningens förslag: Uppgifter om fysiska personers innehav av bostadsrätter per den 31 december varje år ska samlas in och ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

De uppgifter som ska samlas in är

1.samtliga bostadsrättsinnehavares personnummer och den andel som respektive bostadsrättshavare innehar av bostads- rätten,

2.bostadsrättslägenhetens beteckning enligt 6 § lagen (2006:378) om lägenhetsregister,

3.bostadsrättsföreningens organisationsnummer,

4.i förekommande fall, senaste köpeskilling och tidpunkt för denna övergång,

5.bostadsrättslägenhetens storlek vad gäller antal rum, köks- typ och bostadsarea,

6.i förekommande fall, att bostadsrättslägenheten är föremål för pantsättning, och

7.typ av fång.

167

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

Uppgifterna ska hämtas in från Lantmäteriet med stöd av 6 § statistikförordningen, även vad gäller uppgifter från det kom- mande bostadsrättsregistret.

Den statistikansvariga myndigheten ska göra en beräkning av marknadsvärdet på den aktuella bostadsrätten, som kan baseras på storlek och geografiskt läge och i förekommande fall på senaste överlåtelsepris, och lagra detta samt ovanstående variabler per den 31 december på individnivå.

Betydelsen av uppgifter om bostadsrätter

En bostadsrätt är inte fast egendom. En bostadsrätt är i stället en ägarandel i en bostadsrättsförening, dvs. en ekonomisk förening som har till ändamål att i föreningens hus upplåta lägenheter med bo- stadsrätt (1 kap. 1 § första stycket bostadsrättslagen [1991:614]). Medlemskapet i föreningen och ägarandelen är förenad med en rätt till nyttjande av en lägenhet mot ersättning och utan tidsbegränsning (1 kap. 4 § första stycket). Det rör sig dock om en bostad som i många fall utgör en betydande del av det aktuella hushållets till- gångar. Vidare motsvaras ofta denna tillgång av en skuld av bety- dande storlek med anledning av ett bostadslån. Med tanke på detta behandlar utredningen bostadsrätter som en real tillgång i fråga om statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

Enligt utredningens mening är det mot bakgrund av bostads- rätternas betydelse för många enskilda personers och hushålls privat- ekonomi givet att värdet av denna tillgång ska ingå i statistiken. Det anges också i kommittédirektiven att uppgifter om bostadsrätter och bostadsrätters värde bör ingå i statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

Registrering av uppgifter om bostadsrätter

Det har i olika sammanhang under en längre tid framförts att syste- met för överlåtelse och pantsättning av bostadsrättslägenheter har vissa brister (se bl.a. SOU 2020:61 s. 109 och 110 med där angivna hänvisningar). Det saknas bl.a. uttryckliga bestämmelser om hur man åstadkommer sakrättsligt giltiga överlåtelser och pantsätt- ningar. Enligt praxis gäller, i analogi med reglerna för enkla skulde-

168

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

brev, att ett sådant skydd i båda fallen erhålls genom att en under- rättelse (denuntiation) lämnas till bostadsrättsföreningen. Sedan för- eningen har fått en underrättelse om pantsättning, måste föreningen genast anteckna detta i dess lägenhetsförteckning. Därigenom ska en presumtiv köpare eller kreditgivare kunna få kännedom om vad som gäller avseende äganderätt och pantsättning. Det förekommer dock att bostadsrättsföreningar förbiser att föra in uppgifter om pant- sättningar i lägenhetsförteckningen och att inaktuella noteringar om pantsättning finns kvar.

Mot bakgrund av de brister som förekommer anförde regeringen i december 2020 att det är viktigt att systemet med panträtter i bo- stadsrätter är välfungerande och att bostadsrättshavare och andra inte utsätts för onödiga risker. Redan risken för felaktigheter påverkar bostads- och kreditmarknaden negativt (dir. 2020:123). Regeringen beslutade mot bakgrund av bl.a. dessa omständigheter att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur ett offentligt register för bostadsrätter bör utformas i syfte att stärka bostadsmark- nadens funktionssätt. Utredningen, som antagit namnet Bostadsrätts- registerutredningen (Fi 2010:10) har i juli 2022 överlämnat sitt betän- kande Ett register för alla bostadsrätter (SOU 2022:39). I betänkandet föreslås att ett offentligt register för landets samtliga bostadsrätter ska införas och att Lantmäteriet ska ansvara för detta register. De grund- läggande principerna för behandling av personuppgifter i bostads- rättsregistret ska finnas i en ny lag, kallad bostadsrättsregisterlagen. Kompletterande bestämmelser ska meddelas av regeringen eller av Lantmäteriet. I betänkandet föreslås också en ny bostadsrätts- registerförordning. Enligt förslaget till ny bostadsrättsregisterför- ordning ska bl.a. följande uppgifter registreras i registret.

•Lägenhetens beteckning enligt 6 § lagen om lägenhetsregister, vilket inkluderar uppgifter om belägenhetsadress och fastighets- beteckning för den fastighet där lägenheten är belägen (geogra- fiskt läge),

•bostadsrättslägenhetens storlek vad gäller antal rum, kökstyp och bostadsarea enligt 6 § lagen om lägenhetsregister,

•bostadsrättsinnehavarens personnummer och den andel som en bostadsrätthavare innehar,

169

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

•tidpunkt för övergången, typ av fång och i förekommande fall köpeskilling,

•pantsättningar, samt

•bostadsrättsföreningens namn och organisationsnummer.

Det går i dag inte att på ett tillförlitligt sätt hänföra en viss bo- stadsrätt till dess rätta ägare vad gäller bostadsrättsbeståndet i stort. Det kan göras antaganden om att den som är folkbokförd i en viss bostadsrätt också är ägare till densamma. Sådana hypoteser är dock förenade med stora osäkerhetsfaktorer och skulle medföra alltför stora felmarginaler för att kunna läggas till grund för en fullgod sta- tistik över hushållens tillgångar och skulder. Det är därför av avgö- rande betydelse för statistiken över hushållens tillgångar och skulder att det föreslagna bostadsrättsregistret kan användas för att ta fram tillförlitlig statistik över ägandeförhållandena. Enligt bostadsrätts- registerutredningens förslag ska de aktuella författningsändringarna träda i kraft den 1 juli 2024 och en bostadsrättsförening ska senast den 30 juni 2025 lämna de uppgifter som behövs för uppläggningen av bostadsrättsregistret till Lantmäteriet. Därefter har panthavaren sex månader på sig att kontrollera uppgifter om sådana pantnoteringar som föreningen lämnat. Det ska noteras att uppgifter om bl.a. tid- punkten för upplåtelse, typ av fång och köpeskilling enligt förslaget inte ska redovisas för bostadsrätter upplåtna före ikraftträdandet av det nya bostadsrättsregistret.

Enligt utredningens mening är de uppgifter om ägandeförhållan- den från det nya bostadsrättsregistret som ska samlas in till den nya statistiken uppgifter om samtliga bostadsrättshavares personnum- mer, den andel som respektive bostadsrättshavare innehar av bostadsrätten, lägenhetens beteckning enligt 6 § lagen om lägenhets- register, inklusive belägenhetsadress och fastighetsbeteckning för den fastighet där lägenheten är belägen, samt bostadsrättsfören- ingens organisationsnummer. Den statistikansvariga myndigheten ska begära ut uppgifterna från Lantmäteriet med stöd av 6 § statistik- förordningen.

170

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

Beräkning av marknadsvärde

Till skillnad mot värdering av fastigheter går det inte att beräkna något marknadsvärde på bostadsrätter baserat på ett taxeringsvärde. Bo- stadsrätter värderas visserligen på i huvudsak samma sätt som fastig- heter och tomträtter enligt bestämmelserna i LUSO, om den aktuella egendomen utgör säkerhet för en bostadskredit hos ett emittent- institut (se avsnitt 6.2). Detta kan antas omfatta cirka 60 procent av samtliga bostadsrätter i landet.4 Av samma skäl som anförs i fråga om fastigheter och tomträtter (se avsnitt 6.3) anser utredningen att det inte är motiverat att ålägga emittentinstituten en uppgiftsskyldighet avseende marknadsvärdet på bostadsrätter. Utredningen anser inte heller att någon annan form av värdering av bostadsrätter enligt bank- lagstiftningen ska ligga till grund för statistiken över hushållens till- gångar och skulder.

Utredningen anser i stället att eventuella uppgifter om den senaste köpeskillingen och tidpunkten för övergången ska inhämtas från Lantmäteriet, som ska ansvara för det kommande bostadsrätts- registret. Denna uppgift ska lagras av den statistikansvariga myn- digheten tillsammans med ett uppskattat marknadsvärde per den 31 december föregående år. En sådan värdering kan baseras på den senaste köpeskillingen, om en sådan uppgift finns tillgänglig. Enligt utredningens förslag åligger det i sådana fall den statistikansvariga myndigheten att göra en beräkning av det aktuella marknadsvärdet med ledning av prisutvecklingen i det aktuella närområdet och upp- gifterna om den senaste köpeskillingen för den aktuella bostads- rätten.

Någon uppgift om köpeskilling kommer inte att finnas tillgänglig när det gäller vissa fång, t.ex. vad gäller lägenheter som har förvärvats genom arv, testamente eller gåva, eller till följd av att någon övergång inte har skett sedan bostadsrättsregistret togs i bruk. I sådana fall kan ett uppskattat marknadsvärde beräknas utifrån statistik över försäljningar av jämförbara objekt i närområdet.

4Uppgift från Bostadsrättsregisterutredningen (Fi 2020:10), se dnr Komm2021/00127/ Fi2021:02-33. Det kan dock antas att det finns en positiv korrelation mellan förekomsten av pantsättning å ena sidan och bostadsrättens värde å den andra sidan, dvs. att det är mer sanno- likt att en särskilt värdefull bostadsrätt är pantsatt. Uppgiftsskyldigheten kan således antas omfatta en stor del av de bostadsrätter som har ett högt marknadsvärde, t.ex. bostadsrätter i storstadsregionerna.

171

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

Övriga uppgifter som behövs

Det ovan berörda alternativa sättet för att uppskatta ett marknads- värde förutsätter att uppgifter om bostadens storlek finns tillgäng- liga. Dessa uppgifter ska avse antal rum, kökstyp och bostadsarea enligt 6 § lagen om lägenhetsregister. Sådana uppgifter är av intresse även för studier av boendeförhållanden i allmänhet (se avsnitt 6.3). Även dessa uppgifter bör således hämtas in.

Av de skäl som anförs i avsnitt 6.3 finns det också ett behov av att inhämta uppgift om typ av fång och eventuell förekomst av pant- sättning, vilket ska finnas tillgängliga i det kommande bostadsrätts- registret.

Hur uppgifterna ska samlas in och lagras

Utredningen föreslår att den statistikansvariga myndigheten ska begära ut uppgifterna från Lantmäteriet, även vad gäller uppgifter från det kommande bostadsrättsregistret, med stöd av bestämmelsen i 6 § statistikförordningen.

De ovan nämnda variablerna och ett uppskattat marknadsvärde per den 31 december ska lagras av den statistikansvariga myndig- heten på individnivå.

6.5Reala tillgångar i utlandet

Utredningens bedömning: Det saknas förutsättningar för att samla in uppgifter om reala tillgångar i utlandet på ett sådant sätt att statistiken över hushållens tillgångar och skulder blir tillför- litlig i detta avseende.

Behovet av uppgifter om reala tillgångar i utlandet

Enligt kommittédirektiven ska utredningen bedöma behovet av och möjligheten att inkludera hushållens tillgångar i utlandet i statisti- ken. Frågan om finansiella tillgångar i utlandet behandlas i av- snitt 7.8.

172

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

Under det andra kvartalet 2022 ägde svenska hushåll fritidshus i utlandet uppgick till ett värde om cirka 267 miljarder kronor. Detta belopp kan i stora drag jämföras med det sammantagna värdet på personbilar som ägs av privatpersoner i Sverige (se avsnitt 6.6). Enligt utredningens mening skulle det med tanke på värdet av hushållens reala tillgångar i utlandet vara önskvärt att kunna redovisa uppgifter om dessa i statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

Det kan nämnas att upplåtelseformen bostadsrätt enligt svensk rätt är ovanlig internationellt sett. I utländska rättsordningar före- kommer det i stället att lägenheter innehas med äganderätt och såle- des kan jämställas med fastigheter i övrigt (se vidare SOU 2020:61 s. 109).

Taxeringsuppgifter i utlandet

I fråga om innehav av fastigheter torde det i de flesta länder som det skulle vara intressant att samla in uppgifter från finnas vissa taxer- ingsuppgifter hos skattemyndigheten i fråga. Anledningen till detta är att det är vanligt förekommande med fastighetsskatt i andra länder än Sverige. Bland de länder som har en fastighetsskatt i någon form kan nämnas Spanien, Portugal, Grekland, Italien och Frankrike. I vissa fall rör det sig om en kommunal skatt. Det kan antas att en stor del av de aktuella fritidshusen i utlandet avser fastigheter som är belägna i ett fåtal länder, bl.a. de ovan nämnda länderna och Thailand. Det kan därutöver finnas ett relativt stort antal fastigheter i andra länder, t.ex. i Baltikum och på Balkan, som ägs av personer som har invandrat till Sverige.

Skatteverkets möjligheter att få del av uppgifter om värdet på fastigheter

I vissa fall får Skatteverket genom bl.a. kontrolluppgifter in infor- mation om fastigheter i utlandet som innehas av personer som är skattskyldiga i Sverige. En kontrolluppgift är en uppgift om beskatt- ningsbar inkomst som Skatteverket kan lägga till grund för beslut om skatt. Det är framför allt i följande fall som Skatteverket får uppgifter om fastigheter i utlandet genom kontrolluppgifter eller uppgifter från de skattskyldiga:

173

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

•Kapitalvinstbeskattning till följd av en försäljning av fastigheten,

•uthyrning av fastigheten, och

•RUT- eller ROT-avdrag p.g.a. vissa arbeten som har utförts på fastigheten.

Detta medför dock inte att Skatteverket har tillgång till uppgifter om marknadsvärdet på aktuella fastigheter under den tid som inne- havet pågår.

I den mån ägaren är föremål för fastighetsbeskattning kan Skatte- verket inom ramen för sitt informationsutbyte inom EU få tillgång till uppgifter avseende ägare av fast egendom, värdet på egendomen samt om egendomen inbringar vissa inkomster. På beskattningens område finns det nämligen en utbredd internationell samverkan i form av utbyte av upplysningar. Sedan 2010 utbyts större data- mängder på ett strukturerat och årligen återkommande sätt.

Informationsutbytet är inte avsett att utgöra en kontrolluppgift, dvs. en uppgift som direkt kan läggas till grund för beslut om skatt. Det rör sig i stället om information som Skatteverket, i kombination med annan information, kan använda för analys och utredning. Redan det faktum att olika länder har olika skatteregler gör att det inte kan tas för givet att en uppgift om en inkomst från ett annat land utgör tillräcklig information för att fatta beslut om skatt.

Syftet med detta informationsutbyte är dock beskattning. For- merna för utbytet regleras av svenska författningar, överenskom- melser mellan de berörda staterna och i vissa fall av rättsakter från EU. För att informationen ska kunna användas för framställande av statistik krävs en rad författningsändringar. Enligt den bedömning som företrädare för Skatteverket har framfört till utredningen skulle det krävas författningsändringar av följande slag för att tydliggöra att uppgifterna får användas även för statistiska ändamål:

•Ändringar i lagen (2012:846) om administrativt samarbete inom EU,

•ändringar i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning, och

•nya bestämmelser om Skatteverkets behandling av personupp- gifter och om sekretess.

174

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

Företrädare för Skatteverket har till utredningen anfört att det därutöver skulle krävas bilaterala överenskommelser med de EU- länder samt konventionsländer från vilka uppgifter ska användas för annat ändamål än det som anges i EU-direktiv eller i en internationell konvention. Enligt deras bedömning är det osannolikt att bilaterala överenskommelser kommer att kunna nås för de ändamål som nu är aktuella. Under sådan förhållanden saknas det anledning för utred- ningen att lägga fram författningsförslag av ovanstående slag. Det alternativ som återstår är att regeringen, om så anses lämpligt, verkar för ändringar av de aktuella rättsakterna från EU respektive kon- ventioner mellan stater som är medlemmar i OECD som ligger till grund för det aktuella informationsutbytet.

Därutöver har företrädare för Skatteverket berört att fullstän- digheten och kvaliteten i de uppgifter som lämnas behöver förbättras för att de ska kunna ligga till grund för en fullgod statistik över hushållens tillgångar och skulder. Europeiska revisionsrätten har i en rapport5 berört de brister som finns vad gäller kvalitet, fullständighet och riktighet i de upplysningar som lämnas mellan EU-länder. Detta medför att statistiken över hushållens tillgångar och skulder inte skulle bli heltäckande, ens om det hade varit rättsligt möjligt att använda den information om fastigheter i utlandet som Skatteverket får del av inom ramen för det ovan beskrivna informationsutbytet.

Enligt utredningens mening skulle det dock för de aktuella statistiska ändamålen vara bättre med aggregerade uppgifter än inte några uppgifter alls. Genom en sådan uppgift skulle det vara möjligt att, i vart fall, kvantifiera den underskattning som avsaknaden av tillgångarna i statistiken innebär. Med hjälp av aggregerade uppgifter skulle en modellering av fördelningen av tillgångarna över befolk- ningen kunna ske. De aggregerade uppgifterna behöver då vara grupperade på en viss nivå för att en meningsfull modellering ska kunna ske. Uppgifterna skulle exempelvis behöva vara indelade efter kön, ålder, land osv. Såvitt utredningen kan bedöma saknas det möj- lighet för Skatteverket att utan ändringar av bestämmelserna kring det aktuella informationsutbytet lämna ut aggregerade uppgifter.

5Utbyte av skatteupplysningar i EU: solid grund men brister i genomförandet (03/2021).

175

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

Alternativa lösningar

Enligt utredningens mening kan det övervägas om det skulle vara möjligt för den statistikansvariga myndigheten att inhämta uppgifter om värdet på fastigheter i utlandet direkt från de berörda utländska skattemyndigheterna, utan att använda sig av det informations- utbyte som Skatteverket är delaktig i. Det är vidare möjligt att det i något fall skulle vara mer lämpligt att vända sig till en annan slags utländsk myndighet än en skattemyndighet, nämligen den myndig- het som ansvarar för ett fastighetsregister eller motsvarande register.

Det är dock sannolikt att sekretesslagstiftning i de berörda län- derna hindrar att uppgifter av nu aktuellt slag lämnas ut. Vidare kan det tänkas att vissa utländska myndigheter av andra skäl, t.ex. med tanke på arbetsbördan, inte kommer att tillmötesgå ett önskemål om att lämna ut sådana uppgifter. Det framstår därför inte som en möjlig lösning att förlita sig på att den statistikansvariga myndigheten ska kunna hämta in uppgifter på frivillig väg. En sådan insamling riskerar dessutom att ha liknande brister vad gäller fullständighet och kvalitet som det informationsutbyte som Skatteverket är delaktig i och som beskrivits ovan.

Utredningen lämnar därför inte något förslag om att den stati- stikansvariga myndigheten på frivillig väg ska försöka inhämta upp- gifter som kan läggas till grund för en beräkning av marknadsvärdet på fastigheter i utlandet.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att använda befintliga aggre- gerade uppgifter för att modellera hur tillgångarna fördelas över befolkningen. De befintliga uppgifter som skulle kunna användas för en sådan modellering är uppgifter som finns i bouppteckningar. En bouppteckning ska innehålla uppgifter om den avlidnas samtliga tillgångar och skulder på dödsdagen. Om den avlidna personen var gift ska bouppteckningen även innehålla uppgifter om den efter- levande maken eller makans samtliga tillgångar och skulder.

En bouppteckning kan, men måste inte, upprättas på en av Skatteverkets särskilda bouppteckningsblanketter (f.n. SKV 4600) respektive tilläggsbouppteckningsblankett (f.n. SKV 4578). Boupp- teckningen i original registreras av Skatteverket och skickas tillbaka till ingivaren efter att den har stämplats. Skatteverket sparar en elektronisk kopia av handlingen i form av en bildfil.

176

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

På Skatteverkets blankett ska utlandsägda reala tillgångar tas upp till dess marknadsvärde under rubriken Övriga tillgångar. Här ska även andra tillgångar såsom tillgodohavanden på konto, värdepap- per, kontanter, bilar och båtar redovisas. Det finns inte något krav på hur tillgångarna ska beskrivas. Eftersom det inte finns någon datoriserad bearbetning av uppgifterna i bouppteckningarna skulle det vara förenat med betydande svårigheter att ta fram uppgifter om utlandsägda reala tillgångar från bouppteckningarna. Arbetet skulle innebära en manuell bearbetning av enskilda bouppteckningar där tillgångarna beskrivs på olika sätt och på olika detaljnivå t.ex. i fråga om tillgången utgör fast egendom, storleken på eventuell ägarandel och i vilket land den är belägen. En estimerad uppgift på totalnivå skulle till följd av det sagda vara förenad med betydande osäkerhet oberoende av om den baserades på samtliga bouppteckningar eller på ett representativt urval. Enligt utredningens bedömning är det därför inte motiverat att samla in uppgifter om utländska reala tillgångar från bouppteckningar.

6.6Varaktiga konsumtionsvaror

Utredningens förslag: Uppgifter om fysiska personers innehav av motordrivna fordon och släpvagnar som finns registrerade i vägtrafikregistret ska samlas in per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december och ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

De uppgifter som ska samlas in är

1.fordonets registreringsnummer och den registrerade äga- rens personnummer,

2.fabrikat och modell,

3.fordonsår, och

4.i förekommande fall, vägmätarställning.

Uppgifterna ska vid behov hämtas in från Transportstyrelsen med stöd av 6 § statistikförordningen.

Uppgifter i fråga om fordon som innehas med nyttjanderätt (t.ex. vid leasing) ska inte samlas in.

Den statistikansvariga myndigheten ska i den utsträckning det är möjligt göra beräkningar av marknadsvärdet för fordon som är registrerade på en viss fysisk person per den 31 mars, 30 juni,

177

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

30 september och 31 december varje år och lagra detta på indi- vidnivå.

Utredningens bedömning: Det finns inte förutsättningar att redovisa värdet på några andra varaktiga konsumtionsvaror än fordon i statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

Betydelsen av och tillgången till uppgifter om varaktiga konsumtionsvaror

Varaktiga konsumtionsvaror kan ge en uppfattning om en individs levnadsstandard som inte fångas av den disponibla inkomsten. För vissa individer kan varaktiga konsumtionsvaror också vara relativt värdefulla i förhållande till övriga finansiella och reala nettoförmö- genheter. Så kan vara fallet med t.ex. bilar, båtar, möbler, smycken, konst och antikviteter. Beträffande de flesta sådana varor är det dock svårt att på ett systematiskt sätt samla in uppgifter om tillgången till varan och värdet på densamma, särskilt då utredningen inte föreslår att enskilda individer ska åläggas en uppgiftsskyldighet.

Över konjunkturcykeln varierar hushållens utgifter för varaktiga varor betydligt mer än utgifterna för icke-varaktiga konsumtions- varor.6 De uppgifter om fordon som enligt utredningens förslag nedan ska ingå i statistiken ska därför samlas in med kvartalsfrekvens då det kan bidra till bättre analyser av konjunkturmässiga variationer i konsumtion och sparande samt bättre kalibrering av makroeko- nomiska modeller (se också kapitel 3).

Smycken, konst m.m.

Uppgifter om varaktiga konsumtionsvaror såsom t.ex. smycken finns i bouppteckningar. Det är därför möjligt att göra uppskatt- ningar på aggregerad nivå, dvs. för befolkningen som helhet, vilket återspeglas i nationalräkenskaperna.

Uppgifter om varaktiga konsumtionsvaror finns dock inte i de kontrolluppgifter som lämnas till Skatteverket. Det innebär att det

6Stock, J.H. och Watson, M.W. (1999), Handbook of Macroeconomics, Elsevier, Vol. 1, Part A, s. 3-64.

178

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

är svårt att kartlägga omfattningen av innehav av sådana varor och därigenom även deras värde på individuell nivå eller hushållsnivå.

Utredningen har i avsnitt 6.5 redogjort för hur en insamling av uppgifter från bouppteckningar skulle kunna ske och att uppgifter om aggregerade tillgångar kan fördelas över befolkningen genom modellering. Uppgifter i bouppteckningar om varaktiga konsum- tionsvaror såsom smycken, klockor och konst kan i stor utsträck- ning tänkas redovisas i samlingsposter som t.ex. lösöre eller bohag. Det gör det mycket svårt att identifiera enskilda tillgångar och enligt utredningens bedömning framstår en sådan insamling därför inte som motiverad i förhållande till den arbetsinsats som krävs.

För att få fram uppgifter om t.ex. smycken, konst och andra värdefulla föremål på individuell nivå eller hushållsnivå skulle det sannolikt krävas att uppgifter inhämtas direkt från enskilda personer eller att försäkringsföretag åläggs en uppgiftsskyldighet vad gäller värdefulla föremål som är skadeförsäkrade. Utredningen har i av- snitt 5.4 tagit ställning mot att inhämta uppgifter från enskilda fysiska personer. Vidare anser utredningen att det skulle vara alltför betungande för försäkringsföretagen i förhållande till betydelsen av uppgifterna att inhämta uppgifter om försäkrade smycken, konst- föremål etc.

Enligt kommittédirektiven bör utredningen i stället undersöka om sådana varaktiga konsumtionsvaror, t.ex. fordon, för vilka det redan finns uppgifter om ägandeförhållanden tillgängliga ska ingå i statistiken över hushållens tillgångar och skulder. Något register över båtar finns inte, varför utredningen inte lämnar något förslag i den delen.

Motordrivna fordon

Enligt utredningens mening är det framför allt i fråga om motor- drivna fordon som det finns förutsättningar att utgå från befintliga uppgifter om ägandeförhållanden hos myndigheter, i form av registerdata. Det helt klart övervägande slaget av sådana fordon som ägs av fysiska personer i Sverige är personbilar. År 2020 fanns enligt den officiella statistiken om fordon i län och kommuner något under fem miljoner personbilar i trafik i Sverige och 79 procent av dem

179

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

ägdes av fysiska personer. Det sammantagna värdet på dessa fordon kan uppskattas till några hundra miljarder kronor.

Att köpa och äga en personbil kan innebära en stor investering. Härtill kommer att det för det mesta följer en snabb värdeminskning med investeringen. Det finns dock vissa undantag som exempelvis veteranbilar och sportbilar som i vissa fall ökar i värde.

Sammantaget är ägandet av motordrivna fordon av sådan eko- nomisk betydelse på såväl aggregerad nivå som på individuell nivå att uppgifter om sådana fordon bör omfattas av statistiken över hus- hållens tillgångar och skulder. Vidare är det, som framgår ovan, möj- ligt att få fram uppgifter om bl.a. registrerad ägare av fordon genom användandet av befintliga registerdata.

Ett bilköp som inte sker genom kontant betalning kan finansieras på andra sätt genom exempelvis ett blancolån, lån mot säkerhet i fordonet eller genom ett utökat bostadslån. En bil kan även köpas på avbetalning. Eftersom konsumtionslån såsom t.ex. ett banklån som har använts för att finansiera köp av en bil kommer att redovisas i statistiken (se förslagen i avsnitt 8.4), talar detta för att även den tillgång som motsvarar den aktuella skulden bör redovisas i stati- stiken i syfte att ge en fullgod bild av hushållens balansräkningar.

Husvagnar

Vid utgången av 2020 fanns det drygt 1,6 miljoner släpvagnar regi- strerade i vägtrafikregistret. Av dessa var närmare 290 000 husvag- nar. Priset på husvagnar varierar givetvis beroende på en rad faktorer, på motsvarande sätt som för motorfordon. Det kan dock röra sig om betydande belopp som kan jämföras med priset för t.ex. en per- sonbil. Det sammanlagda värdet på de husvagnar som finns registre- rade i fordonskategorin släpvagnar i vägtrafikregistret kan därför antas uppgå till åtskilliga miljarder kronor. Av den anledningen anser utredningen att uppgifter om husvagnar bör ingå i statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

180

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

Uppgifter om ägandeförhållanden

Uppgifter om ägandeförhållanden avseende fordon finns i Trans- portstyrelsens vägtrafikregister. Bestämmelser om vilka uppgifter som ska registreras i vägtrafikregistret finns i vägtrafikdataförord- ningen (2019:382). I bilaga 1 till förordningen anges de uppgifter i fråga om fordon som ska registreras, såsom t.ex. identitetsuppgifter om fordonsägare och folkbokföringsadress, registreringsnummer och fordonsår. Vid registreringen sker det dock inte någon kontroll av vem som egentligen äger fordonet. Registreringen har därför inte någon civilrättslig verkan.

Med ett fordon avses såväl motordrivna fordon som släpfordon. (1 kap. 3 § andra stycket förordningen med hänvisning till 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner). En släpvagn är enligt samma bestämmel- ser ett släpfordon på hjul som är inrättat för att dras av ett motor- fordon, en traktor eller ett motorredskap. Husvagnar registreras i trafikregistret under fordonsslaget släpvagnar.

Förordningen innehåller även bestämmelser som innebär att en annan person än den som civilrättsligt sett är ägare under vissa för- hållanden kan registreras i trafikregistret som ägare till ett visst for- don. Enligt 1 kap. 4 § i förordningen ska bestämmelserna om ägaren av ett fordon tillämpas på innehavaren, när det är fråga om fordon som innehas

(1)på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt, eller

(2)med nyttjanderätt för en bestämd tid om minst ett år. Bestäm- melsen innebär att bl.a. leasetagare normalt ska antecknas som ägare till det leasade fordonet i vägtrafikregistret (se Svedberg, kommen- taren till 1 kap. 4 § vägtrafikdataförordningen, Karnov).

Om den som äger ett motordrivet fordon som är registrerat i vägtrafikregistret eller den som innehar det under sådana omstän- digheter som sägs i 1 kap. 4 § inte har fyllt 18 år och en förmyndare för honom eller henne har registrerats i vägtrafikregistret, tillämpas bestämmelserna om ägaren i förordningen på förmyndaren. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att föräldrar på ett illojalt sätt skuldsätter sina barn (se Svedberg, kommentaren till 1 kap. 5 § väg- trafikdatalagen, Karnov).

181

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

SOU 2022:51

Uppgifter som behövs, hur de ska samlas in och hur de ska lagras

Enligt utredningens mening är syftet med att samla in uppgifter om fordon att ge en tillräckligt omfattande bild av enskilda fysiska per- soners, och därigenom hushållens, tillgångar och skulder. Det för- hållandet att den registrerade ägaren av ett fordon i vissa fall inte motsvarar den verkliga ägaren bör inte hindra att uppgifterna ändå används för det nu aktuella statistiska ändamålet. Eftersom det endast kan förekomma en enda nuvarande registrerad ägare, kommer statistiken inte att bli fullständig såtillvida att det inte kommer att framgå på individuell nivå att t.ex. två makar samäger ett visst fordon. Inom äktenskap och samboförhållanden är det troligtvis vanligt att fordon ägs gemensamt, antingen uttryckligen eller genom s.k. dold samäganderätt (angående det senare uttrycket, se bl.a. rätts- fallet NJA 2013 s. 632). Samägande kommer dock som huvudregel att återspeglas på hushållsnivå i statistiken.

Enligt utredningens mening bör uppgifter om avställda fordon hämtas in, eftersom också sådana fordon kan ha ett ekonomiskt värde. Några uppgifter om fordon som innehas av leasingtagare eller annan nyttjanderättshavare enligt 1 kap. 4 § 2 vägtrafikdataförord- ningen ska dock inte samlas in till statistiken. Detta eftersom nytt- janderättshavaren inte äger fordonet. Vid kreditköp med förbehåll om återtaganderätt enligt 1 kap. 4 § 1 samma förordning rör det sig däremot om ett ägande, vilket medför att uppgifter om det aktuella fordonet ska samlas in.

De viktigaste uppgifterna som den statistikansvariga myndig- heten behöver är identiteten på den registrerade ägaren (personnum- mer) och fordonet (registreringsnummer). Vidare behövs uppgift om fabrikat och modell på fordonet för att en uppskattning av mark- nadsvärdet ska kunna göras (detta anges i vägtrafikregistret som ”fabrikat/typ”). För värderingen krävs även en uppgift om fordonsår och i förekommande fall vägmätarställning. Med fordonsår avses i vägtrafikregistret i första hand fordonets årsmodell, i andra hand fordonets tillverkningsår och i tredje hand det år då fordonet ställdes på första gången. Det ska här noteras att uppgift om mätarställning saknas för t.ex. fordon som ännu inte har kontrollbesiktigats till följd av att de är relativt nya och för släpvagnar.

Den statistikansvariga myndigheten behöver komplettera ovan- stående uppgifter från vägtrafikregistret med uppgifter från kom-

182

SOU 2022:51

Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga konsumtionsvaror

mersiella aktörer i fråga om listpris, eller nybilspris, och begagnat- priser för jämförbara fordon. Med ledning av dessa uppgifter bör den statistikansvariga myndigheten enligt utredningens uppfattning kunna ta fram ett uppskattat marknadsvärde på de flesta registrerade personbilar som ägs av fysiska personer. Eftersom det i dagsläget inte finns någon kommersiell aktör som tillhandahåller uppgifter om listpris eller nypris för andra motordrivna fordon än personbilar och släpvagnar är det än så länge inte möjligt att göra en tillförlitlig marknadsvärdering av dessa. Trots det bör det enligt utredningen finnas en möjlighet för den statistikansvariga myndigheten att inklu- dera andra fordon i statistiken om förutsättningarna skulle för- ändras.

Om uppgift om mätarställning för motordrivna fordon saknas, får värdeminskningen sedan det att fordonet först togs i bruk beak- tas genom en schabloniserad beräkning baserad på fordonsåret. Detta och avsaknaden av hänsyn till utrustningsval m.m. avseende det aktuella fordonet kan medföra att statistiken inte blir helt kor- rekt. Enligt utredningens mening bör dock statistiken hålla en till- räckligt hög kvalitet för att kunna fylla avsedd funktion, även om det redovisade värdet på vissa fordon i viss mån kan avvika från det reella marknadsvärdet.

I den mån den statistikansvariga myndigheten inte har tillgång till uppgifter från vägtrafikregistret ska den begära ut dem från Trans- portstyrelsen med stöd av bestämmelsen i 6 § statistikförordningen. De ovan nämnda variablerna och ett uppskattat marknadsvärde för respektive fordon per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december ska lagras av den statistikansvariga myndigheten på individnivå. På så sätt kan uppgifterna analyseras tillsammans med uppgifterna om bl.a. konsumtionslån som ska samlas in med samma frekvens (se vidare avsnitt 8.4).

183

7Uppgifter om finansiella tillgångar

7.1Inledning

Finansiella tillgångar utgör omkring hälften av hushållens totala till- gångar på aggregerad nivå. Det är därför viktigt att samla in uppgifter om enskilda personers finansiella tillgångar för att ge en fullgod bild av hushållens finansiella ställning. De finansiella tillgångarna består till stor del av pension och försäkringar följt av aktieinnehav och fondandelar.

I detta kapitel finns utredningens överväganden och förslag vad gäller uppgifter som ska samlas in om enskilda fysiska personers finansiella tillgångar. Utredningen tar dessutom ställning till vilka kategorier av finansiella tillgångar som ska omfattas av uppgiftsskyl- dighet. De kategorier av tillgångar för vilka det enligt utredningen bör samlas in uppgifter om är: medel på inlåningskonto (avsnitt 7.2), noterade finansiella instrument (avsnitt 7.3), onoterade fondandelar (avsnitt 7.4), övriga onoterade finansiella instrument (avsnitt 7.5), samt pension och försäkring (avsnitt 7.6). I respektive avsnitt berör utredningen till vilket värde den aktuella tillgången ska tas upp och vem som ska vara uppgiftsskyldig. Slutligen behandlas i avsnitt 7.7 respektive 7.8 i vilken utsträckning det är möjligt att hämta in uppgifter om kryptotillgångar och finansiella tillgångar i utlandet.

Som berörs i avsnitten 5.9 och 6.1 ansvarar den statistikansvariga myndigheten för att bl.a. ta ställning till ändamålsenliga sätt att sammanfatta de variabler som berörs nedan, t.ex. vad gäller summa tillgångar och nettoförmögenhet (se även avsnitt 5.1).

185

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

7.2Medel på inlåningskonto

Utredningens förslag: Uppgifter om fysiska personers medel på inlåningskonton som inte är ett individuellt pensionssparande (IPS) enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande ska samlas in per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år och ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

De uppgifter som ska samlas in är:

1.kontonummer och samtliga kontohavares personnummer,

2.tillgodohavande och upplupen ränta,

3.valuta,

4.i förekommande fall: bindningstid,

5.inlåningsränta i procent, och

6.det kontohållande institutets organisationsnummer,

Uppgifterna ska samlas in genom att följande slags företag åläggs en uppgiftsskyldighet

–svenska kreditinstitut enligt lagen om bank- och finansierings- rörelse,

–utländska kreditinstitut enligt samma lag som driver verksam- het i Sverige genom filial, och

–värdepappersbolag med sidotillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 eller 8 lagen om värdepappersmarknaden.

Den statistikansvariga myndigheten ska lagra tillgodohavandet och den upplupna räntan i kontots valuta, samt övriga variabler enligt ovan, per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år på individnivå.

186

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

Behovet av uppgifter om kontotillgodohavanden

År 2021 utgjorde hushållens kontotillgodohavanden omkring åtta procent av värdet på hushållens totala tillgångar på aggregerad nivå (se figur 6.1 i avsnitt 6.1). Inlåningen i banker uppgick vid utgången av det andra kvartalet 2022 till cirka 2 535 miljarder kronor.1 Den utgör en mycket stor del av hushållens likvida finansiella tillgångar.2 Uppgifter om enskilda personers kontotillgodohavanden utgör såle- des en betydelsefull del av hushållens totala tillgångar och behöver därför samlas in för att ge en rättvisande statistik över hushållens tillgångar och skulder. Uppgifter om tillgångar med så hög likviditet som kontotillgodohavanden är dessutom av särskilt intresse när det gäller att bedöma vilken eventuell buffert som enskilda hushåll har i förhållande till exempelvis räntehöjningar, arbetslöshet eller andra försämringar av den privatekonomiska situationen, liksom i vilken utsträckning hushållen har utnyttjat denna buffert sedan föreva- rande kvartal för att t.ex. utjämna sin konsumtion.

Tillgodohavanden på pensionssparkonton (IPS-konton) enligt lagen om individuellt pensionssparande har inte samma likviditet som andra inlåningskonton. IPS-konton behandlas därför särskilt i avsnitt 7.6.4.

Kretsen av berörda uppgiftslämnare

De företag som i statistiska sammanhang kallas monetära finans- institut tar emot i stort sett all inlåning från hushållen (kontotill- godohavanden). Dessa institut utgörs främst av svenska banker enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och utländska kredit- institut som driver verksamhet i Sverige genom filial. I den första kategorin finns såväl bankaktiebolag av olika storlek som mindre lokala eller regionala sparbanker. I den senare kategorin finns bl.a. de filialer som Danske Bank A/S, DNB ASA och Nordea Bank Abp har i Sverige.

Att ta emot insättningar, dvs. återbetalningspliktiga medel, är en grundläggande del av att bedriva bankrörelse. Att tillhandahålla denna tjänst ingår därför i definitionen av bankrörelse i lagen om

1SCB, Hushållens finansiella ställningsvärden, 2021:2–2022:2.

2För en beräkning av likvida finansiella tillgångar, se Andersson, M.K., och Vestman, R., Svenska hushålls likvida tillgångar, 2021, FI-analys 28, Finansinspektionen.

187

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 3 § första stycket 2). Det ingår också i definitionen av finansieringsrörelse, dvs. den verksam- het som kreditmarknadsföretag bedriver. Banker och kreditmark- nadsföretag benämns tillsammans kreditinstitut.

Utöver kreditinstitut får värdepappersbolag enligt lagen om värdepappersmarknaden ta emot kunders medel under vissa förut- sättningar. Det krävs i ett sådant fall att värdepappersbolaget har ett sidotillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 eller 8 lagen om värde- pappersmarknaden. I augusti 2022 hade fyra värdepappersbolag ett sådant sidotillstånd.3 Visserligen är den totala volymen insättningar som dessa bolag tar emot relativt liten, men i fråga om vissa personer kan insättningarna uppgå till betydande belopp. Utredningen anser därför att värdepappersbolag som har sidotillstånd av nu aktuellt slag ska vara uppgiftsskyldiga.

Tidigare har även andra aktörer erbjudit inlåning i konkurrens med bankerna. Det gäller exempelvis s.k. inlåningsföretag.4 Den lag- stiftning som tidigare gav utrymme för inlåningsföretag att ta emot inlåning utan tillstånd enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse har emellertid upphävts fr.o.m. början av 2021 i syfte att stärka konsumentskyddet (se vidare prop. 2019/20:195). Till följd av vissa övergångsbestämmelser till lagändringen får dock vissa kooperativa organisationer som före ikraftträdandet var registrerade hos Finans- inspektionen fortsätta att driva sin inlåningsverksamhet eller icke tillståndspliktiga finansieringsrörelse. Utredningen bedömer dock att den inlåning som dessa kooperativa organisationer mottar saknar betydelse för statistiken över hushållens tillgångar i stort.5 Mot den bakgrunden är det tillräckligt att svenska kreditinstitut enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, utländska kreditinstitut som dri- ver verksamhet i Sverige genom filial och värdepappersbolag med sidotillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 eller 8 lagen om värde- pappersmarknaden åläggs en uppgiftsskyldighet.

Den förslagna uppgiftsskyldigheten innebär att de finansiella instituten är skyldiga att lämna uppgifter om enskilda kunder till den

3Se Finansinspektionens företagsregister per den 31 augusti 2022. Jfr Riksbankens förteck- ning över svenska monetära finansinstitut per den 8 juni 2021.

4Inlåningsföretagen har tidigare konkurrerat med bankerna genom att i vissa fall erbjuda högre ränta, dock utan att insättningarna omfattas av insättningsgarantin.

5Av prop. 2019/20:195 s. 36–41 framgår att undantaget berör ett fåtal organisationer och dessa i genomsnitt har tagit emot ungefär 1 miljarder kronor i inlåning vardera. Med tanke på antalet medlemmar i respektive organisation kan det antas att det genomsnittliga sparkapitalet för varje medlem är relativt lågt.

188

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

statistikansvariga myndigheten. Ett sådant utlämnande är inte att betrakta som obehörigt. Det kan därför ske utan hinder av bestämmel- serna om tystnadsplikt som annars gäller för kreditinstitut enligt 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse (s.k. banksekretess) och för personer som är knutna till ett värdepappersbolag enligt i 1 kap. 11 § lagen om värdepappersmarknaden (se prop. 2002/03:139 s. 477–479).

Tillgodohavanden hos statliga myndigheter

De belopp som hushållen har på skattekonton och Riksgäldsspar- konton är enligt utredningens mening av underordnad betydelse för utredningens uppdrag och behöver inte redovisas för att en fullgod bild av hushållens balansräkningar ska kunna ges. Riksgäldsspar har per december 2020 upphört som sparform hos Riksgäldskontoret. Det finns dock marginella belopp kvar i de fall där utbetalningar inte har kunnat genomföras, t.ex. till vissa dödsbon.6

Riksbanken har inte någon uttrycklig rätt att ta emot inlåning från allmänheten enligt den nu gällande riksbankslagen. Detsamma gäller enligt förslaget till ny riksbankslag, i vart fall såvida inte riksdagen har lämnat sitt medgivande till att digitala betalningsmedel ges ut (prop. 2021/22:41 s. 225). Riksbanken har dock utrett förut- sättningarna för ett nytt elektroniskt betalningsmedel, den s.k. e-kronan. Inom ramen för det projektet har frågan om en s.k. konto- baserad e-krona övervägts. En kontobaserad e-krona skulle innebära att Riksbanken tar emot inlåning från allmänheten. Riksbanken avser dock för närvarande att inrikta sitt fortsatta arbete med e- kronan på en värdebaserad lösning, dvs. en lösning som inte innebär inlåning på konto.7 Riksbanken har dock inte uteslutit att en lösning som innebär inlåning på konto kan komma att bli aktuell i framtiden.

För utredningens del framstår det som oklart om en e-krona kommer att införas eller inte. Mot den bakgrunden bedömer utred-

6Enligt SCB, Hushållens finansiella ställningsvärden, 2021:2–2022:2, hade hushållen cirka

10miljarder kronor på skattekonton och Riksgäldssparkonton vid utgången av det andra kvartalet 2022. Detta kan jämföras med inlåningen i banker, som vid samma tidpunkt uppgick till 2 535 miljarder kronor. Vidare har tillgodohavanden (överskott) på skattekonton i regel en begränsad varaktighet såtillvida att de betalas ut vid den slutliga skatteavstämningen och därefter antingen konsumeras eller t.ex. bokförs på ett bankkonto. Om en sådan utbetalning bokförs på ett bankkonto kommer den att redovisas som en tillgång i den nya statistiken.

7Se Riksbankens rapport E-kronapiloten etapp 1, april 2021. I Riksbankens rapport E-krona- piloten etapp 2, april 2022, anges att det huvudsakligen är intermediärer som ska ansluta slut- användare, distribuera e-kronor till slutanvändare samt möjliggöra transaktioner mellan slut- användare.

189

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

ningen att e-krona-projektet för närvarande inte har någon omedel- bar betydelse för utredningens arbete.

Uppgifter för beräkning av marknadsvärde

I fråga om medel på inlåningskonto uppkommer inga svårigheter att beräkna marknadsvärdet, bortsett från vad som gäller konton i ut- ländsk valuta som behöver räknas om till svenska kronor. Det är således tillräckligt att tillgodohavandet, den upplupna räntan per den aktuella tidpunkten och aktuell valuta anges.

Övriga uppgifter som behövs

De uppgifter i övrigt som behövs är främst uppgifter som möjliggör att ett visst inlåningskonto kan knytas till en eller flera kontohavare men även inlåningsränta i procent. Om det rör sig om fler än en kontohavare, får tillgodohavandet fördelas på dessa. Genom uppgif- ten om kontonummer kan även longitudinella studier och analyser genomföras med avseende på hushållens sparandevillkor och för- ändringar i sparandet. En uppgift om eventuell bindningstid behövs för att klargöra om medlen är tillgängliga omedelbart eller inte. För att inlåningskonton ska kunna knytas till kontohållande institut behövs även uppgifter om dess organisationsnummer.

Hur uppgifterna ska samlas in och lagras

Medel på inlåningskonto får enligt utredningens mening antas ha en stor betydelse för hushållens samlade buffertar samt deras möjlighet och benägenhet att möta förändrade ekonomiska och sociala för- hållanden. Det är därför motiverat att samla in uppgifter om medel på inlåningskonto en gång per kvartal (se vidare avsnitt 5.8). Uppgif- terna ska avse värden per den 31 mars, 30 juni, 30 september och

31december.

Den statistikansvariga myndigheten ska lagra kontots tillgodo-

havande och upplupen ränta på individnivå. En sådan bearbetning av de insamlade uppgifterna om kontot möjliggörs av att uppgifter om samtliga kontohavare ska samlas in. Uppgifter om tillgodohavande

190

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

och upplupen ränta ska således, som berörs ovan, fördelas lika på antalet kontohavare.

Ett bankkonto kan innehas för annans räkning såsom t.ex. av en förmyndare för ett barn eller av endera av makar eller sambor där en är fullmaktshavare. Det är enligt utredningens mening inte möjligt och inte heller nödvändigt att identifiera dessa förhållanden för de statistiska ändamål som nu är aktuella. Det är således godtagbart att medel som innehas för annans räkning i statiken över hushållens tillgångar och skulder redovisas som en tillgång för innehavaren.

7.3Noterade finansiella instrument

Utredningens förslag: Uppgifter om fysiska personers innehav av noterade finansiella instrument som inte ingår i ett individuellt pensionssparande enligt lagen om individuellt pensionssparande ska samlas in per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år och ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

De uppgifter som ska samlas in är

1.ägarens personnummer,

2.instrumenttyp och instrumentets namn i klartext,

3.antal instrument och kurs eller i förekommande fall nominellt belopp, samt marknadsvärde i kronor eller i procent av nomi- nellt belopp,

4.i förekommande fall, ISIN-nummer (International Securities Identification Number), CUSIP-nummer (Committee on Uniform Security Identification Procedures), SEDOL-num- mer (Stock Exchange Daily Official List) eller motsvarande beteckning,

5.emittentens organisationsnummer och LEI-kod (Legal Entity Identifier) eller, om detta saknas, emittentens namn och hem- land, och

6.i förekommande fall, det förvaltande institutets organisations- nummer.

191

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

Uppgifterna ska samlas in genom att värdepapperscentraler enligt lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument åläggs en uppgiftsskyldighet avseende icke-förvaltar- registrerade finansiella instrument, och förvaltare som har antagits av en sådan värdepapperscentral åläggs en uppgifts- skyldighet avseende förvaltarregistrerade finansiella instrument.

Den statistikansvariga myndigheten ska lagra innehav av varje noterat finansiellt instrument och dess marknadsvärde i kronor eller i procent av nominellt belopp, samt övriga variabler enligt ovan, per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år på individnivå.

Behovet av uppgifter om noterade finansiella instrument

Finansiella instrument är överlåtbara värdepapper, penningmark- nadsinstrument, andelar i företag för kollektiva investeringar, finan- siella derivatinstrument och utsläppsrätter (1 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden). Med andelar i företag för kollektiva investeringar avses andelar i värdepappersfonder och fondföretag m.fl. Dessa är i allmänhet inte noterade och behandlas därför i avsnitt 7.4. En mindre andel fonder är dock noterade, s.k. börs- handlade fonder eller ETF (eng. exchange traded fund) och defini- eras därmed som noterade finansiella instrument.

År 2021 utgjorde hushållens innehav av noterade finansiella instru- ment omkring 12 procent av värdet på hushållens totala tillgångar på aggregerad nivå (se figur 6.1 i avsnitt 6.1). Svenska börsnoterade aktier uppgick vid utgången av det andra kvartalet 2022 till cirka 1 064 miljarder kronor, utländska aktier till 160 miljarder kronor och s.k. strukturerade produkter till cirka 19 miljarder kronor.8

En stor del av de noterade finansiella instrument som enskilda fysiska personer äger är andelar i publika aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad som drivs av en börs eller på en handelsplats enligt lagen om värdepappersmarknaden, dvs. noterade finansiella instrument.

Enligt uppgifter från värdepapperscentralen Euroclear ökade antalet fysiska personer i Sverige som är aktieägare med drygt 187 000 personer under år 2020, vilket är en markant ökning. Totalt

8SCB, Hushållens finansiella ställningsvärden, 2021:2–2022:2.

192

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

ägde 20 procent av befolkningen aktier 2020, jämfört med 18 pro- cent de fem föregående åren.9 Under året kom också marknadsvärdet på fysiska personers aktieinnehav att för första gången överstiga 1 000 miljarder kronor. Av det sagda följer att uppgifter om enskilda fysiska personers innehav av noterade finansiella instrument utgör en betydelsefull del av hushållens totala tillgångar och att de behöver samlas in för att ge en fullgod statistik över hushållens tillgångar och skulder.

I detta avsnitt berörs sådana noterade finansiella instrument som den aktuella fysiska personen äger själv, i motsats till sparande i försäkringslösningar beträffande vilka den enskilde i allmänhet inte själv äger de aktuella instrumenten (jfr avsnitt 7.6). Noterade finan- siella instrument som är placerade på IPS-konto enligt lagen om individuellt pensionssparande har inte samma likviditet som motsva- rande instrument som är placerade i t.ex. en depå. IPS-konton behandlas därför särskilt i avsnitt 7.6.4.

Kontoföring av noterade finansiella instrument

För de flesta noterade finansiella instrument framgår dispositions- rätten och andra rättigheter som är knutna till det individuella innehavet genom kontoföring. Det gäller när aktiebrev, skuldebrev eller annan motsvarande handling inte har utfärdats (dematerialiser- ade instrument), eller där det genom förvaring eller på annat lik- värdigt sätt har säkerställts att en sådan handling inte kommer i om- lopp (immobiliserade instrument).

Bestämmelser om kontoföring finns i lagen om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument (kontoförings- lagen). Lagen kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappers- avveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (även kallad CSDR efter den engelska benämningen Central Securities Depositories Regulation).

I Sverige har endast Euroclear tillstånd som värdepapperscentral. Hos Euroclear förs avstämningsregister som består av avstämnings- konton. Avstämningsregister förs med hjälp av automatiserad

9Se Euroclear, Aktieägandet i Sverige 2020.

193

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

behandling, dvs. elektroniskt (4 kap. 1 § första stycket kontoför- ingslagen). Varje innehavare av finansiella instrument som registre- rats i enlighet med kontoföringslagen ska ha ett eller flera sådana avstämningskonton, såvida inte instrumenten är förvaltarregistre- rade (se vidare nedan). Av det följer att avstämningsregister bildar en sammanställning av ägare till ett avstämningsbolag. Med avstäm- ningsbolag menas ett aktiebolag vars bolagsordning innehåller för- behåll om att bolagets aktier ska vara registrerade i ett avstämnings- register enligt kontoföringslagen (se 1 kap. 10 § aktiebolagslagen [2005:551], ABL). Aktiebolag som inte är avstämningsbolag och således inte omfattas av kontoföring kallas kupongbolag. De flesta av kupongbolagen är inte noterade och innehav i sådana bolag behandlas därför i avsnitt 7.5 om övriga onoterade finansiella instrument.

För avstämningsbolag gäller, sedan ett avstämningsregister har upprättats, att värdepapperscentralen, efter avtal med bolaget, ansvarar för att föra och bevara aktieboken, prövar frågor om att föra in aktieägare i den m.m. (5 kap. 12 § ABL). Som huvudregel ska den som har antecknats som aktieägare på ett avstämningskonto enligt kontoföringslagen genast föras in i aktieboken (5 kap. 13 § samma lag). För avstämningsbolag gäller således att innehållet i aktieboken ska spegla innehållet i avstämningsregistret.

Det svenska systemet för kontoföring av finansiella instrument avviker från hur motsvarande system har utformats i många andra jämförbara länder. Det svenska systemet möjliggör registrering av individuella innehav direkt i värdepapperscentralens register. Det innebär att investerare erbjuds möjligheten till individuellt separe- rade konton på den högsta nivån (avstämningskonton), vilket inne- bär att en maximalt säker förvaring av värdepapper erbjuds till en låg kostnad. Det innebär å andra sidan att antalet konton hos värdepap- perscentralen blir mycket stort. I juni 2021 uppgick antalet konton till 695 000, varav majoriteten innehades av fysiska personer.10 Motsvarande siffra var väsentligt högre för några år sedan (se prop. 2015/16:10 s. 127).

Ett särskilt slag av avstämningskonton är de som kallas förval- tarkonton, vilket innebär att ett företag förvaltar finansiella instru- ment för en kunds räkning i stället för att kundens identitet regi- streras på ägarkonto. Värdepappersinstitut och vissa andra juridiska personer får medges rätt att registreras som förvaltare av finansiella

10Utredningens dnr Komm2021/00127/Fi2021:02-21.

194

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

instrument (3 kap. 7 § kontoföringslagen). Enligt uppgift från Euro- clear fanns det 24 registrerade förvaltare i juni 2021, se bilaga 6.11 Vid förvaltarregistrering enligt kontoföringslagen framgår det alltså inte av avstämningsregistret för vems räkning som det finansiella instru- mentet förvaltas, dvs. vem som är den egentlige ägaren. I stället anges på kontot att det finansiella instrumentet i fråga förvaltas för annans räkning (3 kap. 9 § 2 samma lag). Den för vars räkning de finansiella instrumenten förvaltas har i sin tur ett konto eller en depå hos förvaltaren. Det kan exempelvis röra sig om att en privatperson som äger några aktier har en depå, ett investeringssparkonto (ISK) eller ett annat slags värdepapperskonto hos en bank.

Om en aktieägare har lämnat sina aktier till någon annan för förvaring, dvs. om aktierna är förvaltarregistrerade enligt ovan, kan förvaltaren på aktieägarens uppdrag föras in i aktieboken i stället för aktieägaren under vissa förutsättningar (5 kap. 14 § ABL).

En förvaltare är skyldig att på begäran av värdepapperscentralen lämna uppgifter om de aktieägare vars aktier den förvaltar (3 kap. 12 § kontoföringslagen). De uppgifter som ska lämnas är samma uppgifter som ska framgå av aktieboken om ägare, dvs. namn, per- sonnummer eller annat identifikationsnummer, postadress samt det antal aktier av olika slag som ägaren innehar.

Hos värdepapperscentralen ska det för varje avstämningsbolag finnas en sammanställning över aktieägare med mer än 500 förvaltar- registrerade aktier i bolaget (3 kap. 13 § samma lag). Denna aktie- ägarsammanställning ska finnas tillgänglig hos bolaget och hos värdepapperscentralen och får inte vara äldre än tre månader.

Uppgifter om identitet m.m.

För statistiken över noterade finansiella instrument behöver ett antal olika uppgifter samlas in. För det första behövs uppgifter som gör att en fysisk person kan knytas till ett visst innehav. För detta krävs uppgifter om ägaren genom angivande av personnummer och i förekommande fall uppgift om antalet instrument. På ett motsva- rande sätt som för medel på inlåningskonto (se avsnitt 7.2 ovan) gäller att finansiella instrument som finns i en depå eller liknande

11Utredningens dnr Komm2021/00127/Fi2021:02-20.

195

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

konto som innehas av fler än en person får fördelas lika på dessa (se vidare nedan).

Härutöver behöver uppgifter om särskilda kategorier av finan- siella instrument samlas in genom angivande av instrumenttyp, exempelvis aktier, börshandlade fonder, certifikat och warranter. Det stora flertalet svenska värdepapper kan identifieras genom att ISIN-nummer samlas in. ISIN-nummer är en unik identifikations- kod för värdepapper och gäller för bl.a. aktier, obligationer, fonder och företagscertifikat och består av en 12-siffrig alfanumerisk kod. Koden bygger på en global standard för identifiering av värdepapper som tagits fram av Association of National Numbering Agencies (ANNA).12 Euroclear är den enda auktoriserade tilldelaren av ISIN- nummer för svenska värdepapper.13 Genom att samla in ISIN- numret får den statistikansvariga myndigheten tillgång till en mängd olika uppgifter om det finansiella instrumentet. För att så många utländska finansiella instrument som möjligt ska kunna identifieras bör även beteckningar som CUSIP avseende amerikanska och kana- densiska värdepapper och SEDOL avseende värdepapper i Stor- britannien och på Irland samlas in. På så sätt blir det möjligt att inkludera utländska värdepapper i statistiken. För att underlätta identifiering ska även instrumentets namn i klartext samt emitten- tens organisationsnummer och LEI-kod samlas in. Om de senare uppgifterna saknas ska i stället emittentens namn och hemland sam- las in. I förekommande fall ska också det förvaltande institutets organisationsnummer samlas in.

Beräkning av marknadsvärde

Det finansiella instrumentet behöver också värderas. Genom insam- ling av ovanstående beteckningar är det möjligt att med hjälp av kursdata från kommersiella aktörer ta fram uppgifter om aktuellt marknadsvärde vid en viss tidpunkt. Kostnaderna för att ta fram kursdata som omfattar samtliga instrument i statistiken kan dock riskera att bli betydande. Enligt utredningen bör därför uppgifter om kurs eller nominellt belopp samt beräknat marknadsvärde i kronor eller i procent av nominellt belopp samlas in. En sådan insamling

12Se följande webbplats: www.anna-webb.org

13Se vidare Euroclears webbplats: www.euroclear.com/sweden/sv/euroclear-sweden-ISIN.html

196

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

innebär att även instrument som det saknas kursuppgifter om eller för vilka det används en annan beteckning hos de kommersiella aktö- rerna kan ingå i statistiken. Det ska dock nämnas att instituten använder sig av olika källor för sina kursuppgifter. Detta kan leda till en viss diskrepans av det beräknade marknadsvärdet av ett visst finansiellt instrument beroende på vilket institut som rapporterar innehavet. Detta är enligt utredningen godtagbart för de statistiska ändamål som uppgifterna ska användas till. Utredningens förslag på insamling av uppgifter hindrar inte att den statistikansvariga myn- digheten kompletterar statistiken med inköpta prisuppgifter från kommersiella aktörer när det bedöms lämpligt.

Hur uppgifterna ska samlas in och lagras

För att innehav av finansiella instrument som kontoförs genom ägarkonton ska kunna samlas in till statistiken över hushållens till- gångar och skulder bör värdepapperscentralen åläggas en skyldighet att lämna de aktuella uppgifterna till den statistikansvariga myndig- heten. Det rör sig såvitt utredningen kan bedöma om konton som innehas av drygt 500 000 fysiska personer.

Härutöver behöver uppgifter om innehav som registreras på för- valtarkonton samlas in till statistiken. Uppgift om den egentlige ägaren framgår i dessa fall av ett konto eller en depå hos förvaltaren (en bank eller ett annat värdepappersinstitut). Enligt utredningens uppfattning bör därför förvaltare av finansiella instrument enligt 3 kap. 7 § första stycket kontoföringslagen åläggas en skyldighet att lämna uppgifter om de värdepapper som förvaras för kunds räkning. Av bilaga 6 framgår vilka institut som hade registrerats som förval- tare av Euroclear i juni 2021. Förvaltare har uppgifter om såväl svenska som utländska värdepapper som ägs av enskilda fysiska per- soner och som ingår i kundens depå eller motsvarande konto hos förvaltaren.

Sammantaget föreslås således att uppgiftsskyldighet avseende note- rade finansiella instrument ska åvila värdepapperscentralen respektive förvaltare av finansiella instrument. I de fall uppgifterna avser samägda depåer ska uppgifterna om varje instrumenttyp bearbetas och lagras på individnivå av den statistikansvariga myndigheten.

197

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

Noterade finansiella instrument får enligt utredningens mening antas ha en stor betydelse för hushållens samlade buffertar och deras möjlighet och benägenhet att möta förändrade ekonomiska och sociala förhållanden. Det är därför motiverat att samla in uppgifter om noterade finansiella instrument en gång per kvartal (se vidare avsnitt 5.8). Uppgifterna ska avse värden per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år.

På samma sätt som för medel på inlåningskonto (se avsnitt 7.2 ovan) gäller att den nu föreslagna uppgiftsskyldigheten bryter den tystnadsplikt som annars gäller, för personal vid värdepappers- centraler enligt 8 kap. 2 § kontoföringslagen, för personer som är knutna till ett värdepappersbolag enligt 1 kap. 11 § lagen om värde- pappersmarknaden och för kreditinstitut enligt 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse.

7.4Onoterade fondandelar

Utredningens förslag: Uppgifter om fysiska personers innehav av andelar i värdepappersfonder, utländska fondföretag samt specialfonder och andra alternativa investeringsfonder som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad och som inte ingår i ett IPS enligt lagen om individuellt pensionssparande ska samlas in per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år och ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

De uppgifter som ska samlas in är

1.ägarens personnummer,

2.antalet fondandelar och NAV-kurs (nettoandelsvärde),

3.ISIN-nummer (International Securities Identification Num- ber) och fondens namn i klartext, och

4.emittentens LEI-kod (Legal Entity Identifier).

Det företag som är skyldigt att lämna kontrolluppgift om schablonintäkt ISK enligt 22 kap. 16 § skatteförfarandelagen (2011:1244) eller om schablonintäkt vid innehav av andelar i vissa fonder och fondföretag enligt 22 kap. 17 och 19 §§ skatteför-

198

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

farandelagen för det aktuella innehavet ska också vara skyldigt att lämna ovanstående uppgifter till den statistikansvariga myndig- heten. Detta ska dock inte gälla för utländska förvaltare av alter- nativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) och utländska värde- pappersföretag. Detta innebär att uppgiftsskyldighet i fråga om andelar som ingår i ett ISK ska åligga

1.svenska värdepappersbolag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 lagen om värdepappersmarknaden,

2.svenska kreditinstitut som har tillstånd att bedriva bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen om bank- och finansierings- rörelse,

3.fondbolag som har tillstånd att ta emot medel med redo- visningsskyldighet enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 eller 7 kap.

1§ första stycket 2 lagen om värdepappersfonder,

4.AIF-förvaltare som förvaltar en specialfond och som har tillstånd att ta emot medel med redovisningsskyldighet enligt

3kap. 2 § andra stycket 2 eller 2 a § första stycket lagen om alternativa investeringsfonder,

5.utländska kreditinstitut som hör hemma i en stat inom EES och som där har fått auktorisation att starta och driva verk- samhet i kreditinstitut som avses i artikel 8 i Europaparla- mentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, i den ursprungliga lydelsen, och

6.förvaltningsbolag som hör hemma i en stat inom EES och som där har tillstånd att driva sådan verksamhet som avses i artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den

13juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag), i den ursprungliga lydelsen, om förvalt- ningsbolaget får ta emot medel med redovisningsskyldighet.

199

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

I fråga om andelar som inte ingår i ett ISK ska uppgiftsskyldighet åligga

1.sådana fondbolag som avses i 1 kap. 1 § första stycket 8 lagen om värdepappersfonder eller av ett förvaringsinstitut, om förvaltningen av värdepappersfonden eller fondföretaget har övergått till institutet,

2.svenska AIF-förvaltare som förvaltar en specialfond eller en utländsk specialfond som marknadsförs i Sverige, eller av ett förvaringsinstitut om förvaltningen av fonden har övergått till institutet,

3. förvaltningsbolag som driver verksamhet i Sverige enligt

1 kap. 6 § lagen om värdepappersfonder, och

4.fondföretag som driver verksamhet i Sverige enligt 1 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder.

Om ett förvaltningsbolag eller ett fondföretag har slutit avtal med ett värdepappersinstitut om att ombesörja försäljning och inlösen av andelar, ska uppgifterna i stället lämnas av värdepap- persinstitutet.

Om en andel är förvaltarregistrerad ska i stället förvaltaren lämna uppgifterna.

Den statistikansvariga myndigheten ska lagra innehav av varje fondandel och dess marknadsvärde i kronor, samt övriga variabler enligt ovan, per den 31 mars, 30 juni, 30 september och 31 december varje år på individnivå.

Behovet av uppgifter om fondandelar

Omfattningen av sparandet i fonder i Sverige är betydande. Under 2021 gjordes insättningar i värdepappersfonder, huvudsakligen i aktiefonder, i sådan utsträckning att det totala nysparandet under året uppgick till över 122 miljarder kronor netto.14 Vid utgången av det andra kvartalet 2022 fanns det ett ackumulerat sparande om totalt cirka 1 500 miljarder kronor i fondandelar.15 Detta motsvarade

14Fondbolagens förening, Nysparande och fondförmögenhet 2021.

15SCB, Hushållens finansiella ställningsvärden, 2021:2–2022:2.

200

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

drygt 8 procent av hushållens totala finansiella tillgångar på aggre- gerad nivå vid den tidpunkten. Som andel av hushållens likvida tillgångar utgjorde de cirka 30 procent 2021.16 Det finns således ett stort behov av att samla in uppgifter om sparande i fondandelar för att få en fullgod statistik över hushållens tillgångar.

I detta avsnitt berörs sådana fondandelar som den aktuella fysiska personen äger själv, i motsats till sparande i pensions- eller försäk- ringslösningar beträffande vilka den enskilde i allmänhet inte själv äger de aktuella fondandelarna (jfr avsnitt 7.6). Ett sådant direkt ägande kan ske genom ägande på ett ISK eller en annan form av depå eller konto hos t.ex. en bank, ett värdepappersbolag eller ett annat slags värdepappersinstitut. Även om det är en fysisk person som är den egentliga ägaren av fondandelarna, är det vanligt förekommande att det är t.ex. en bank som anges som ägare i det ägarregister som förs av det aktuella fondbolaget (jfr vad som anförs om förval- tarregistrering i avsnitt 7.3).

Onoterade fondandelar som är placerade på IPS-konton har inte samma likviditet som motsvarande andelar som är placerade i t.ex. en depå. Innehav på pensionssparkonton behandlas därför särskilt i avsnitt 7.6.4.

Värdepappersfonder och andra s.k. UCITS-fonder

Med en värdepappersfond avses en fond vars andelar kan lösas in på begäran av andelsägare och som består av finansiella tillgångar, om den bildats genom kapitaltillskott från allmänheten och ägs av dem som skjutit till kapital samt förvaltas enligt vissa särskilda bestäm- melser i lagen om värdepappersfonder (se 1 kap. 1 § första stycket 25). Medel i en värdepappersfond får som huvudregel place- ras i likvida finansiella tillgångar som utgörs av s.k. överlåtbara värdepapper (t.ex. aktier), penningmarknadsinstrument (t.ex. obli- gationer), derivatinstrument och fondandelar samt på konto i kreditinstitut.

En värdepappersfond enligt svensk rätt är en viss förmögenhets- massa och inte någon juridisk person. Den har således bildats på kontraktsrättslig snarare än på associationsrättslig grund. En värde-

16Andersson, M.K., och Vestman, R., Svenska hushålls likvida tillgångar, 2021, FI-analys 28, Finansinspektionen.

201

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

pappersfond förvaltas vanligtvis av ett fondbolag, dvs. ett svenskt bolag som av Finansinspektionen har beviljats ett särskilt tillstånd. För varje värdepappersfond ska det också finnas ett s.k. förvarings- institut, som bl.a. på visst sätt ska förvara de finansiella instrument som fonden består av (3 kap. lagen om värdepappersfonder). I vissa fall kan förvaltningen av fonden övergå till förvaringsinstitutet.

Därutöver finns det motsvarande fonder bl.a. i andra medlems- stater inom EU än Sverige. Dessa benämns inom unionsrätten företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper eller UCITS-fonder, efter det s.k. UCITS-direktiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper [fondföretag]) som de om- fattas av, förutsatt att de hör hemma inom EES.

Tidigare har det förekommit i stor utsträckning att svenska hus- håll sparar i utländska fondföretag (UCITS-fonder) som hör hemma i Luxemburg men som har starka kopplingar till svenska banker. De senaste åren har dock sparandet i utländska UCITS-fonder med sådana kopplingar till svenska banker minskat betydligt.

Av fondsparandet var cirka 1 353 miljarder kronor placerat i andelar i svenskregistrerade fonder och cirka 319 miljarder kronor i andelar i utlandsregistrerade fonder vid utgången av det andra kvartalet 2022.17

Utländska fonder kan i vissa rättsordningar vara juridiska personer. I sådant fall är det fondföretaget själv som bedriver förvaltningen. I andra fall förvaltas fonden av ett utländskt förvaltningsbolag (se 1 kap. 1 § första stycket 13 lagen om värdepappersfonder). Ett utländskt förvaltningsbolag som hör hemma i EES får även under vissa förutsättningar förvalta en svensk värdepappersfond och driva viss annan verksamhet i Sverige (1 kap. 6 § samma lag).

Alternativa investeringsfonder

Från värdepappersfonder och andra UCITS-fonder ska skiljas alter- nativa investeringsfonder. I svensk rätt regleras förvaltningen av sådana fonder i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Med en alternativ investeringsfond avses enligt 1 kap. 2 § första

17SCB, Hushållens finansiella ställningsvärden, 2021:2–2022:2.

202

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

stycket samma lag ett företag som har bildats för kollektiva inve- steringar och som

1.tar emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fastställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare, och

2.inte kräver auktorisation enligt artikel 5 i det ovan nämnda UCITS-direktivet.

En alternativ investeringsfond kan vara en juridisk person, dvs. bildad på associationsrättslig grund. Det gäller dock inte den under- kategori av alternativa investeringsfonder som benämns special- fonder (12 kap. 1 § samma lag). Specialfonderna liknar således värde- pappersfonderna i fråga om deras rättsliga ställning och att de är bildade på kontraktsrättslig grund.

Alternativa investeringsfonder omfattas inte av samma placer- ingsbestämmelser som värdepappersfonder. Det innebär att till- gångarna i en alternativ investeringsfond t.ex. kan investeras direkt i en fastighet eller en annan mindre likvid tillgång i stället för t.ex. i aktier i ett fastighetsbolag. Bland alternativa investeringsfonder finns t.ex. hedgefonder, som kan vara specialfonder, samt venture capital-fonder, andra slags riskkapitalfonder och fastighetsfonder.

Det är i viss utsträckning tillåtet att marknadsföra alternativa investeringsfonder till s.k. icke-professionella investerare, såsom fysiska personer som agerar i egenskap av konsumenter. För detta krävs att det rör sig om en specialfond, en utländsk motsvarighet till en specialfond eller att den aktuella fonden är upptagen till handel på en reglerad marknad. Mot denna bakgrund är vissa alternativa investeringsfonder upptagna till handel på Nasdaq Stockholm, som drivs av Nasdaq Stockholm Aktiebolag. Fondandelar som är upp- tagna till handel på en reglerad marknad, dvs. börshandlade fonder, behandlas i avsnitt 7.3.

Därutöver får vissa slags alternativa investeringsfonder, nämligen riskkapitalfonder, marknadsföras till en särskild kategori av icke- professionella investerare, som ibland benämns semi-professionella investerare (se vidare 4 kap. 5 § samma lag och prop. 2012/13:155 s. 446).

Inom kategorin alternativa investeringsfonder är det enligt utred- ningens bedömning sannolikt framför allt specialfonder och utländ- ska motsvarigheter till specialfonder som de svenska hushållen inve- sterar i, vid sidan av ETF-fonder.

203

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

Alternativa investeringsfonder förvaltas av AIF-förvaltare. Såda- na förvaltare kan vara antingen svenska eller utländska. Bland de utländska AIF-förvaltarna finns dels sådana som hör hemma inom EES, dels AIF-förvaltare från tredjeland. Båda dessa kategorier omfattas av reglerna i ett EU-direktiv, såvitt gäller bl.a. marknads- föring som sker inom EES.18

Kontrolluppgiftsskyldighet i fråga om fondandelar

I skatterättsligt hänseende gäller i de flesta fall att ett visst företag är skyldigt att lämna kontrolluppgift avseende schablonintäkt vid inne- hav av andelar i vissa fonder och fondföretag (22 kap. 17 § skatte- förfarandelagen) och i fråga om investeringstillgångar som förvaras på ISK (22 kap. 16 § samma lag). Beskattning av schablonintäkt sker oavsett om fondandelarna finns på ett ISK eller inte, låt vara att skattesatserna är olika. Vilken kategori av företag som har skyldighet att lämna kontrolluppgift varierar dock beroende på omständighe- terna. Kontrolluppgiftsskyldighet avseende andelar i vissa fonder och fondföretag gäller följande företag (22 kap. 19 § skatteför- farandelagen):

1.Sådana fondbolag som avses i 1 kap. 1 § första stycket 8 lagen om värdepappersfonder eller av ett förvaringsinstitut, om förvalt- ningen av värdepappersfonden eller fondföretaget har övergått till institutet,

2.AIF-förvaltare som förvaltar en specialfond, eller en utländsk specialfond som marknadsförs i Sverige enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder, eller ett förvaringsinstitut om förvaltningen av fonden har övergått till institutet,

3.förvaltningsbolag som driver verksamhet i Sverige enligt 1 kap. 6 § lagen om värdepappersfonder, och

4.fondföretag som driver verksamhet i Sverige enligt 1 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder.

18Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010.

204

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

Om ett förvaltningsbolag, ett fondföretag eller en utländsk AIF-för- valtare har slutit avtal med ett värdepappersinstitut om att ombesörja försäljning och inlösen av andelar, ska kontrolluppgiften i stället lämnas av värdepappersinstitutet.

Om en andel är förvaltarregistrerad ska i stället förvaltaren lämna kontrolluppgiften. Detta omfattar även annan slags förvaltarregi- strering än sådan som sker enligt kontoföringslagen (se 4 kap. 12 § lagen om värdepappersfonder, jfr det som anförs om förvaltar- registrering enligt kontoföringslagen i avsnitt 7.3). Det är dock vanligt förekommande med sådan förvaltarregistrering som avses i 4 kap. 12 § lagen om värdepappersfonder. I ett sådant fall är det för- valtaren, exempelvis en bank, som anges som ägare i det ägarregister som förs av det aktuella fondbolaget och den egentliga ägarens identitet framgår först av de uppgifter som banken har.

Av 22 kap. 20 § skatteförfarandelagen framgår att den aktuella bestämmelsen i 22 kap. 19 § samma lag inte ska tillämpas i fråga om tillgångar IPS-konton (vilka behandlas i avsnitt 7.6.4) eller ett ISK.

Kontrolluppgiftsskyldighet avseende sådana tillgångar som för- varas på ISK gäller i stället följande företag (22 kap. 16 § andra stycket skatteförfarandelagen och 5 § lagen [2011:1268] om inve- steringssparkonto):

1.Svenska värdepappersbolag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 lagen om värdepappersmarknaden,

2.svenska kreditinstitut som har tillstånd att bedriva bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finan- sieringsrörelse,

3.fondbolag som har tillstånd att ta emot medel med redovis- ningsskyldighet enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 eller 7 kap. 1 § första stycket 2 lagen om värdepappersfonder,

4.AIF-förvaltare som förvaltar en specialfond och som har tillstånd att ta emot medel med redovisningsskyldighet enligt 3 kap. 2 § andra stycket 2 eller 2 a § första stycket lagen om alternativa investeringsfonder,

5.utländska värdepappersföretag som hör hemma i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och som där har tillstånd att tillhandahålla sidotjänster som avses i bilaga I avsnitt B punkt 1 till Europaparlamentets och rådets direktiv

205

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

2014/658EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direk- tiv 2011/61/EU, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1034,

6.utländska kreditinstitut som hör hemma i en stat inom EES och som där fått auktorisation att starta och driva verksamhet i kre- ditinstitut som avses i artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, i den ursprungliga lydelsen,

7.förvaltningsbolag som hör hemma i en stat inom EES och som där har tillstånd att driva sådan verksamhet som avses i artikel 6.1 i UCITS-direktivet, i den ursprungliga lydelsen, om förvaltnings- bolaget får ta emot medel med redovisningsskyldighet, och

8.utländska AIF-förvaltare som hör hemma i en stat inom EES och som förvaltar en specialfond enligt 5 kap. 2 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder och får ta emot medel med redovisningsskyldighet.

Uppgifter om identitet m.m.

För statistiken över onoterade fondandelar behöver ett antal olika uppgifter samlas in. För det första behövs uppgifter som gör att en enskild fysisk person kan knytas till ett visst innehav. För detta krävs uppgifter om ägaren genom angivande av personnummer. På ett motsvarande sätt som för medel på inlåningskonto och noterade finansiella instrument (se avsnitten 7.2 och 7.3) gäller att onoterade fondandelar som finns i en depå eller liknande konto som innehas av fler än en person får fördelas lika på dessa (se vidare nedan).

Beräkning av marknadsvärde

För att beräkna marknadsvärdet av en individs fondandelar behöver uppgifter samlas in om antalet fondandelar och värdet på respektive andel. Till skillnad mot t.ex. aktier som är upptagna till handel på en

206

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

reglerad marknad finns det inte några köp- eller säljkurser tillgäng- liga i realtid för fondandelar. I stället ger fondens NAV-kurs (netto- andelsvärde)19 ett uttryck för andelarnas marknadsvärde.

Genom att uppgifterna samlas in regelbundet är det möjligt att beräkna den värdeförändring som skett mellan rapporteringarna. Någon särskild insamling av uppgifter om värdeförändring behöver alltså inte ske.

Övriga uppgifter som behövs

Enligt utredningens mening finns det också skäl att inhämta uppgift om den aktuella fondens ISIN-nummer och fondens namn i klartext, av samma skäl som gäller för andra slags finansiella instrument (se avsnitt 7.3). För att underlätta identifiering av fondandelar av olika andelsklasser bör även emittentens s.k. LEI-kod samlas in.

Hur uppgifterna ska samlas in och lagras

Det är enligt utredningen angeläget att inhämta uppgifter om en så stor andel av hushållens sparande i fondandelar som möjligt. Vid bedömningen av hur insamlingen ska gå till måste det dock beaktas att den statistikansvariga myndigheten ska ha praktiska förutsätt- ningar att ha kontakt med de uppgiftsskyldiga och hantera alla upp- gifter som kommer in.

För det första finns det skäl att ålägga svenska fondbolag och utländska förvaltningsbolag som driver verksamhet i Sverige enligt lagen om värdepappersfonder en uppgiftsskyldighet avseende ande- lar i de fonder som de förvaltar. Detta innebär att uppgifter om en stor andel av hushållens fondsparande kommer att ligga till grund för den nu aktuella statistiken. Bland de utländska förvaltningsbolag som kommer att omfattas av uppgiftsskyldighet kan nämnas Nordea Funds AB, som ingår i Nordea-koncernen och som har en filial i Sverige.

För det andra finns det anledning att ålägga AIF-förvaltare en uppgiftsskyldighet såvitt gäller andelar i alternativa investerings-

19Värdet på en fondandel beräknas som fondens alla tillgångar efter avdrag för förvaltnings- kostnader dividerat med antalet andelar. Vanligtvis värderas fondens innehav och andelsvärdet beräknas varje börsdag.

207

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

fonder och som kan antas förekomma bland de svenska hushållens tillgångar, dvs. specialfonder och utländska motsvarigheter till dessa. För att avgränsa kretsen av AIF-förvaltare till en omfattning som är hanterbar för den statistikansvariga myndigheten ska dock enligt utredningens uppfattning endast svenska AIF-förvaltare omfattas av uppgiftsskyldighet. Utredningen bedömer att detta inte påverkar konkurrensförhållandena mellan svenska respektive utländska AIF- förvaltare på något beaktansvärt sätt.

För det tredje finns det anledning att ålägga svenska kreditinstitut som har tillstånd att bedriva bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse en uppgiftsskyldighet avse- ende andelar i fonder som ingår i ISK som förs av instituten. Det- samma gäller utländska kreditinstitut som driver verksamhet i Sverige genom filial.

ISK kan också föras av värdepappersbolag enligt lagen om värde- pappersmarknaden. Det krävs i ett sådant fall att värdepappers- bolaget har ett sidotillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 samma lag. Visserligen är den totala volymen av fondandelar som förvaras på ISK hos dessa bolag relativt liten, men i fråga om vissa personer kan insättningarna uppgå till betydande belopp. Utredningen anser därför att även värdepappersbolag som har sidotillstånd av nu aktuellt slag ska vara uppgiftsskyldiga i fråga om fondandelar som förvaras på ISK som förs av bolagen. Utländska värdepappersföretag bör dock inte omfattas av uppgiftsskyldighet med tanke på att det inte finns ett tillräckligt starkt behov av det och eftersom de i huvudsak inte står under tillsyn av någon svensk myndighet. Inte heller detta bedöms påverka konkurrensförhållanden mellan svenska respektive utländska företag på något beaktansvärt sätt.

Sparande i utländska UCITS-fonder skulle inte omfattas av en uppgiftsskyldighet för svenska fondbolag eller en uppgiftsskyl- dighet avseende svenska värdepappersfonder om de inte förvaras på ett ISK-konto enlig ovan. Vissa av de nu aktuella utländska fonderna förvaltas dock av EES-baserade förvaltningsbolag som driver verk- samhet i Sverige enligt 1 kap. 6 § lagen om värdepappersfonder och bör därför kunna omfattas av en uppgiftsskyldighet för sådana bolag.

Enligt uppgift från Euroclear förekommer det inte att svenska värdepappersfonder är kontoförda hos det bolaget.20 Det är dock

20Utredningens dnr Komm2021/00127/Fi2021:02-21.

208

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

inte uteslutet att kontoföring av värdepappersfonder kan bli mer vanligt förekommande i framtiden.

Såvitt utredningen kan bedöma är inte heller alternativa invester- ingsfonder i allmänhet kontoförda hos det bolaget, såvida det inte är frågan om sådana fonder som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Alternativa investeringsfonder förvaltas av svenska eller utländska AIF-förvaltare.

Eftersom det även kan förekomma kontoförda fondandelar anser utredningen att skyldigheten att lämna uppgifter till den statistik- ansvariga myndigheten bör regleras på ett annat sätt om fondande- larna är kontoförda enligt kontoföringslagen. I ett sådant fall kan det ofta antas att fondandelarna är förvaltarregistrerade. Om så är fallet, anser utredningen att det ska vara den aktuella förvaltaren, ofta en bank, som ska lämna uppgifterna. I fråga om noterade fondandelar, se dock avsnitt 7.3.

Sammantaget bedömer utredningen att kretsen av de företag som bör vara uppgiftsskyldiga i stort sett sammanfaller med kretsen av kontrolluppgiftsskyldiga företag. Intresset av ett regelverk som är lätt att tillämpa och behovet av att möjliggöra stordriftsfördelar vid olika slags uppgiftslämnande talar därför för att utredningens förslag utformas med hänsyn tagen till skyldigheten att lämna kontroll- uppgift. Utredningen föreslår därför att det företag som i det aktuella fallet är skyldigt att lämna kontrolluppgift för schablon- intäkt avseende andelarna i en viss fond enligt 22 kap. 19 § skatte- förfarandelagen och i fråga om innehav på ett ISK enligt 22 kap. 16 § samma lag också ska vara skyldigt att lämna uppgifter till den statistikansvariga myndigheten i nu aktuellt avseende. Detta ska dock inte gälla för utländska AIF-förvaltare och utländska värde- pappersföretag.

Uppgifterna om fondandelarna ska lagras av den statistikansva- riga myndigheten på individnivå.

Uppgifter från Skatteverket skulle inte vara tillräckliga

Det kan övervägas om en alternativ lösning skulle kunna vara att ålägga Skatteverket att lämna ut vissa uppgifter om fondandelar som finns tillgängliga inom ramen för inkomsttaxeringsförfarandet. Skatteverket får, som framgår ovan, del av kontrolluppgifter om bl.a.

209

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

fysiska personers innehav av fonder. I kontrolluppgifterna (f.n. genom blankett KU41) lämnas uppgift om schablonintäkt, vilken är 0,4 procent av fondandelarnas värde vid beskattningsårets ingång, såvida fondandelarna inte finns på ett ISK. Med ledning av scha- blonintäkten kan således det ingående värdet räknas ut. Av kontroll- uppgifterna framgår också fondens ISIN-nummer, såvida fond- andelarna inte finns på ett ISK.

Om fondandelarna i stället finns på ett ISK, lämnas inte uppgift om ISIN-nummer utan endast om schablonintäkt (se f.n. blankett KU30), som är en viss procentsats beroende på statslåneräntan.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att enbart de upp- gifter som Skatteverket har tillgång till inte är tillräckliga för att tillgodose de behov med statistiken över hushållens tillgångar och skulder som utredningen har att beakta. Det gäller t.ex. intresset av att kunna följa värdeutvecklingen på kvartalsbasis (se avsnitt 5.8) respektive fördelningen av innehavet.

7.5Övriga onoterade finansiella instrument

Utredningens förslag: Uppgifter om fysiska personers innehav av aktier och andelar i onoterade företag per den 31 december varje år ska samlas in och ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder. Innehavet ska värderas utifrån respektive företags substansvärde.

Uppgifter om fysiska personers innehav av onoterade aktier i noterade företag ska också ingå som underlag till statistiken över hushållens tillgångar och skulder. Innehavet ska värderas utifrån de noterade aktiernas värde.

Den statistikansvariga myndigheten ska lagra det beräknade marknadsvärdet per den 31 december varje år på individnivå.

210

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

Utredningens bedömning: Det finns förutsättningar för SCB att använda och bearbeta den mikrodata som finns tillgänglig i databasen FRIDA respektive aktieägarstatistiken för att genom- föra ovanstående förslag.

Behovet av uppgifter om onoterade finansiella instrument

Onoterade finansiella instrument skiljer sig från noterade finansiella instrument som behandlats ovan i avsnitt 7.3 på så sätt att de inte handlas på en reglerad marknad eller handelsplattform.

Av hushållens tillgångar på aggregerad nivå 2021 utgjordes upp- skattningsvis elva procent av onoterade aktier och övriga finansiella tillgångar (se figur 6.1 i avsnitt 6.1). De instrument som enligt utred- ningens uppfattning är av störst betydelse inom denna kategori är aktier.

Av Finansräkenskaperna framgår att hushållen ägde onoterade aktier i svenska företag för omkring 1 945 miljarder kronor vid utgången av det andra kvartalet 2022.21 Onoterade aktier utgör alltså en inte obetydlig andel av hushållens tillgångar på aggregerad nivå och är således viktiga för att få en fullgod bild av hushållens till- gångar.

Storleken på hushållens innehav av onoterade aktier i Finans- räkenskaperna uppskattas genom taxeringsuppgifter på så sätt att utdelningarna från noterade företag dras bort från de totala utdel- ningarna. De utdelningar som kvarstår antas vara från onoterade företag. Uppskattningen av innehav sker på aggregerad nivå utan någon koppling mellan enskilda fysiska personer och företag.

Andra typer av onoterade finansiella instrument än aktier är derivatprodukter såsom t.ex. personaloptioner. En personaloption innebär en rätt att i framtiden förvärva ett värdepapper till ett i förväg bestämt pris eller i övrigt på förmånliga villkor. Den förmån som uppkommer för innehavaren ska tas upp till beskattning först när optionen utnyttjas eller överlåts (10 kap. 11 § andra stycket inkomstskattelagen [1999:1229], IL). Som skäl för att placera beskattningen vid utnyttjandetidpunkten anförde regeringen i lagens förarbeten bl.a. att det faktiska värdet på förmånen är okänt fram till dess att den utnyttjas (prop. 1997/98:133 s. 31). Eftersom

21SCB, Hushållens finansiella ställningsvärden, 2021:2–2022:2.

211

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

beskattningstidpunkten äger rum först när optionen upphör att utgöra en tillgång för innehavaren saknas det möjlighet att samla in uppgifter om sådana tillgångar genom taxeringsuppgifter. I den utsträckning optionen utnyttjas och omvandlas till ett värdepapper, t.ex. en aktie, som det ska samlas in uppgifter om kommer denna tillgång att framgå av den nya statistiken. Detta är enligt utred- ningens mening en godtagbar ordning.

För att uppgifter om enskilda fysiska personers tillgångar i form av onoterade aktier ska omfattas av den nya statistiken måste dels uppgifter om fysiska personers aktieägande samlas in, dels en värder- ing eller uppskattning av företagets värde tas fram. Med ledning av företagets värde kan sedan värdet på den fysiska personens aktiepost beräknas. En sådan insamling och bearbetning försvåras av att upp- gifter om vem som är aktieägare i onoterade företag inte finns i något centralt aktieägarregister eller hos något finansiellt företag. Härtill kommer att onoterade aktier, till skillnad från noterade aktier, inte handlas eller prissätts löpande på en reglerad marknad eller handels- plattform och att det således inte finns något känt marknadsvärde att basera statistiken på.

I det följande redovisar utredningen sitt förslag på hur värdet av fysiska personers aktier och andelar i onoterade företag22 ska tas fram från befintliga taxeringsuppgifter och redovisas i den nya stati- stiken. Utredningen redogör även för att uppgifter om innehav av aktier i onoterade aktieserier i företag som är noterade ska ingå i den nya statistiken. Dessa uppgifter finns tillgängliga i den officiella aktieägarstatistiken.

Tillgängliga uppgifter om ägare av aktier i onoterade företag

I december 2021 fanns det cirka 690 000 registrerade aktiebolag i aktiebolagsregistret. Av dessa är färre än 2 000 publika aktiebolag vars aktier omfattas av bestämmelserna om kontoföring och som behandlas i avsnitt 7.3. Även onoterade aktiebolag får ansluta sig till Euroclears system för kontoföring23. Huvuddelen av de onoterade

22Här avses den skatterättsliga definitionen i 42 kap. 15 a § IL, dvs. aktier och andelar i bl.a. onoterade svenska aktiebolag, svenska ekonomiska föreningar och utländska juridiska perso- ner. Som nämnts ovan torde aktier i svenska aktiebolag vara av störst betydelse.

23Aktieboken förs då enligt bestämmelserna för avstämningsbolag. Det fanns totalt 1 491 avstämningsbolag i slutet av 2020.

212

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

aktiebolagen är dock s.k. kupongbolag, dvs. bolag som inte omfattas av elektronisk kontoföring av aktier och andra finansiella instru- ment. I många fall är onoterade aktiebolag små företag som ägs av ett begränsat antal fysiska personer. Men det kan även röra sig om t.ex. större koncernbolag.

Något centralt register över aktieägare i onoterade bolag finns inte. En förteckning över aktier och aktieägare ska dock föras av alla aktiebolag i en aktiebok. Syftet med aktieboken är att den ska ligga till grund för utövandet av aktieägares rättigheter mot bolaget, och att ge bolaget, aktieägare och andra underlag för att bedöma ägar- förhållandena i bolaget. Till skillnad från avstämningsbolag kan kupongbolag även utfärda aktiebrev. Om ett aktiebrev har utfärdats för en viss aktie är de rättigheter som aktien är förenad med på vissa sätt knutna till aktiebrevet enligt vad som föreskrivs i 6 kap. ABL.

Frågor kring avskaffandet av aktiebrev och aktiebok samt in- förande av ett centralt aktieägarregister har behandlats ingående i tidigare lagstiftningsärenden.24 Utredningen om ett enklare aktie- bolag anförde i sitt slutbetänkande bl.a. att det genom ett aktie- ägarregister skulle finnas underlag för forskning och statistik (se SOU 2009:34 s. 191). Förslagen om införandet av ett sådant aktie- ägarregister har dock inte genomförts. Om ett centralt aktieägar- register hade funnits, skulle utredningens förslag om inhämtande av uppgifter i fråga om individers innehav av aktier i onoterade företag kunna inriktas på att uppgifter från detta register ska inhämtas. Med tanke på att ett sådant register inte finns på plats och att det inte heller har tagits fram några författningsförslag om hur ett sådant register skulle regleras, behöver utredningens förslag avse hur de aktuella uppgifterna kan inhämtas på något annat sätt än genom att alla berörda företag åläggs en uppgiftsskyldighet (jfr utredningens förslag och bedömning i avsnitt 5.4).

Ett sådant alternativ är att uppgifter som har lämnats för beskattningsändamål används för att identifiera aktieägare. En sådan insamling möjliggörs av att det gäller särskilda skatterättsliga regler för fysiska personer som äger aktier eller andelar i onoterade före- tag.25 Särskilda bestämmelser gäller dessutom för kvalificerade an-

24Se SOU 1998:47, bilaga till slutbetänkandet SOU 2001:1, prop. 2004/05:85 s. 211 och 289 samt SOU 2009:34.

25Se 42 kap. 15 a § IL.

213

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

delar i onoterade företag, s.k. fåmansföretag26. Utgångspunkten för bestämmelserna om beskattning i fåmansföretag är att en person som äger och arbetar i ett sådant företag i princip ska få lika hög skatt på sina arbetsinkomster som en löntagare utan ägarintresse.

Fysiska personer som är delägare i onoterade företag ska i sin inkomstdeklaration lämna uppgifter om sitt innehav när de har tagit emot utdelning från företaget eller ska redovisa en försäljning av aktier eller andelar i företaget. Uppgifterna lämnas f.n. när det gäller kvalificerade aktier eller andelar i fåmansföretag på blankett K10 och när det gäller s.k. okvalificerade aktier eller andelar i onoterade före- tag på blankett K12. År 2019 lämnades K10 och K12-blanketter av drygt 500 000 personer. Blanketterna avsåg något färre än 400 000 företag.

Skatteverket överlämnar uppgifter från K10 och K12-blanket- terna till SCB som behandlar dem i Företagsregister- och individ- databasen (FRIDA). Databasen möjliggör en koppling mellan det enskilda företaget och företagaren. Syftet med databasen är bl.a. att utgöra grund för skatteeffekts- och prognosberäkningar. Databasen kan också användas till uttag av data för statistisk analys samt vid användandet av mikrosimuleringsmodeller.

Undersökningspopulationen består av de företag och företagare som har lämnat deklarationsblanketter till Skatteverket. Dessa leve- reras till SCB i form av två register, ett över fysiska personer och ett över juridiska personer. Skatteverket levererar även standardiserade räkenskapsutdrag (SRU-data) och som SCB behandlar i FRIDA. Materialet består av de deklarationer och bilagor som företagen lämnar som underlag för taxeringen. De uppgifter som SCB samlar in kan användas för att identifiera innehav och beräkna värdet på fysiska personers aktier och andelar i onoterade företag för att ingå i statistiken över hushållens tillgångar och skulder (jfr 4 § andra stycket statistikförordningen). Se vidare nedan angående substans- värdering av onoterade företag.

Det finns inte något formellt krav på att lämna de nämnda dekla- rationsblanketterna varje år. Som nämnts ovan gäller ett sådant krav

26Med fåmansbolag avses aktiebolag eller ekonomiska föreningar där fyra eller färre delägare äger andelar som motsvarar mer än 50 procent av rösterna för samtliga andelar i företaget, eller näringsverksamheten är uppdelad på verksamheter som är oberoende av varandra och där en fysisk person genom innehav av andelar, genom avtal eller på liknande sätt har den faktiska bestämmanderätten över en sådan verksamhet och självständigt kan förfoga över dess resultat (56 kap. 2 § IL).

214

SOU 2022:51

Uppgifter om finansiella tillgångar

bara om delägaren mottagit utdelning eller ska redovisa en försälj- ning av aktier eller andelar i företaget under det aktuella beskatt- ningsåret. Uppgifterna i FRIDA är därför begränsade eftersom de inte omfattar alla befintliga fysiska delägare. De skatterättsliga bestämmelserna om beräkning av utrymmet för att beskatta utdel- ning respektive kapitalvinst som inkomst av kapital ger dock ett incitament att, även utan något formellt krav, lämna uppgifter om kvalificerade andelar i onoterade företag på blankett K10.

För att göra statistiken mer heltäckande skulle det vara möjligt att låta uppgifter om fysiska personers innehav av aktier och andelar i onoterade företag finnas kvar i statistiken över tid och justeras endast när ändrade förhållanden redovisas på inlämnade deklara- tionsblanketter, t.ex. vid en försäljning av aktier eller andelar i före- taget. Även i de fall en delägare har utökat sitt innehav går det att identifiera detta med hjälp av uppgifterna i blanketterna. Det finns dock inte någon skyldighet att redovisa överlåtelser som sker genom arv, gåva eller bodelning. I avsaknad av uppgifter om sådana över- låtelser är det enligt utredningens mening inte möjligt att på ett tillförlitligt sätt justera uppgifterna i statistiken över tid.

Utredningen föreslår därför att uppgifter om fysiska personers aktier och andelar i onoterade företag ska redovisas baserat på till- gängliga taxeringsuppgifter för det senaste aktuella beskattningsåret. Bland dessa omfattas delägare med kvalificerade aktier och andelar i onoterade företag som lämnat in K10-blanketter även om de inte tagit emot någon utdelning eller genomfört någon försäljning det aktuella året. Även om uppgifterna om delägare inte blir heltäckande är underlaget enligt utredningens uppfattning acceptabelt för de statistiska ändamål som nu är aktuella. Det ska också noteras att en insamling av taxeringsuppgifter innebär att uppgifterna kommer att rapporteras med viss eftersläpning. Till skillnad från övriga till- gångsslag som i vissa fall ska rapporteras en gång per kvartal kommer uppgifter om individers innehav av aktier och andelar i onoterade företag att vara uppemot två år gamla.

215

Uppgifter om finansiella tillgångar

SOU 2022:51

Beräkning av marknadsvärde

Till uppgifterna om fysiska personers aktier och andelar i onoterade företag behöver ett värde av det aktuella innehavet kunna kopplas. Till skillnad från vad som gäller noterade aktier (se avsnitt 7.3) handlas och prissätts inte aktier i onoterade företag löpande. I avsaknad av publicerade marknadsvärden måste företagets värde i stället beräknas eller uppskattas med ledning av värderingsmetoder. En noggrann värdering förutsätter goda kunskaper om bl.a. företagets verksamhet och är i hög grad såväl subjektiv som osäker. Det är enligt utred- ningens mening inte rimligt att den statistikansvariga myndigheten ska ägna sig åt att värdera enskilda onoterade företag.

Det finns dock en mycket förenklad värderingsmodell som ger ett förutsebart resultat. Aktierna och andelarna kan då värderas med ledning av företagets substansvärde. Med substansvärde avses skill- naden mellan företagets bokförda tillgångar och skulder, dvs. det redovisade egna kapitalet. Invändningar mot tillförlitligheten av en sådan värdering består bl.a. av att vissa poster i balansräkningen, såsom t.ex. immateriella tillgångar, är svårare än andra att värdera. Detta gör att substansvärdering lämpar sig bäst för företag med materiella tillgångar och är mindre väl lämpad för serviceföretag och konsultbolag med en stor andel immateriella tillgångar. För det statistiska ändamål som här är aktuellt är dock en mycket förenklad värdering acceptabel, särskilt om den ställs mot alternativet att inte alls räkna in värdet av onoterade finansiella instrument i statistiken över hushållens tillgångar och skulder.

Utredningen förslår därför att företagets substansvärde ska an- vändas vid värdering av fysiska personers aktier och andelar i onote- rade företag. Enligt utredningens mening bör en sådan värdering kunna genomföras på grundval av företagets senaste balansräkning såsom den registrerats i FRIDA. Av det sagda följer att endast inne- hav i sådana onoterade företag som är skattskyldiga i Sverige och som deklarerat det aktuella beskattningsåret och där ägaren mottagit och deklarerat utdelning på blankett K10 eller K12 kommer att omfattas av den nya statistiken.

I den mån den statistikansvariga myndigheten inte har tillgång till de aktuella uppgifterna kan den begära ut dem från Skatteverket med stöd av bestämmelsen i 6 § statistikförordningen.

216

7	Uppgifter om finansiella tillgångar.............................		185
7.1	Inledning ...............................................................................		185
7.2	Medel på inlåningskonto ......................................................		186
7.3	Noterade finansiella instrument ..........................................		191
7.4	Onoterade fondandelar ........................................................		198
7.5	Övriga onoterade finansiella instrument ............................		210
7.6	Pension och försäkring ........................................................		218
	7.6.1	Långsiktigt sparande till pension .........................	218
	7.6.2	Allmän pension .....................................................	222
	7.6.3	Tjänstepension ......................................................	225
	7.6.4	Privat pensionssparande .......................................	238
	7.6.5	Privat kapitalförsäkring (ej pension) ...................	242
7.7	Kryptotillgångar ...................................................................		245
7.8	Finansiella tillgångar i utlandet ............................................		249

8	Uppgifter om skulder ...............................................	251
8.1	Inledning ...............................................................................	251
8.2	Lån från Centrala studiestödsnämnden ..............................	253
8.3	Bostadslån .............................................................................	257
8.4	Konsumtionslån....................................................................	265

8.5	Skulder hos inkassoföretag...................................................		277
8.6	Skulder hos Kronofogdemyndigheten ................................		279
8.7	Skuldsanering ........................................................................		283
8.8	Övriga ekonomiska åtaganden .............................................		285
9	Ansvarig myndighet för det nya statistikområdet..........		289
9.1	Inledning ...............................................................................		289
9.2	Innebörden av uppdraget......................................................		289
9.3	Myndigheternas uppdrag och roller.....................................		290
	9.3.1	SCB.........................................................................	290
	9.3.2	Finansinspektionen ...............................................	291
	9.3.3	Riksbanken.............................................................	292

	Income Study (LIS) ..............................................................	297
10	Tillgången till mikrodata ..........................................	299
10.1	Inledning ...............................................................................	299
10.2	Utlämnande av mikrodata ....................................................	301
11	Personuppgiftsbehandling ........................................	317
11.1	Inledning ...............................................................................	317
11.2	Rättslig grund för behandling av personuppgifter..............	317
11.3	SCB:s behandling av personuppgifter .................................	319
11.4	De mottagande myndigheternas behandling
	av personuppgifter ................................................................	321
11.5	Forskares behandling av personuppgifter ...........................	326
11.6	Ytterligare behandling för statistik-
	och forskningsändamål och skyddsåtgärder........................	329

11.7	Informationsplikt .................................................................		333
11.8	Undantag från de registrerades rättigheter .........................		335
11.9	Gallring och bevarande.........................................................		340
12	Ändringar i kreditupplysningslagen ............................		343
13	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................		349
13.1	Ikraftträdande .......................................................................		349
13.2	Behovet av övergångsbestämmelser och retroaktiv
	tillämpning ............................................................................		351
14	Konsekvenser av utredningens förslag ........................		355
14.1	Kraven på en konsekvensanalys...........................................		355
14.2	Utredningens förslag............................................................		355
14.3	Konsekvenser av utredningens förslag ................................		357
	14.3.1	Övergripande konsekvenser .................................	357
	14.3.2 Konsekvenser för den statistikansvariga
		myndigheten..........................................................	360
	14.3.3 Konsekvenser för andra statliga myndigheter
		samt för kommuner och regioner ........................	361
	14.3.4	Konsekvenser för företag .....................................	366
	14.3.5 Konsekvenser för den personliga integriteten ....		375
14.4	Förslagets förenlighet med EU-rätten ................................		377
14.5	Förslag till finansiering.........................................................		377
15	Författningskommentar ............................................		379
15.1	Förslaget till lag om ändring i kreditupplysningslagen
	(1973:1173) ...........................................................................		379
15.2	Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400) .............................................		380
15.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:000) om
	Sveriges riksbank ..................................................................		382

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	25

	sekretessförordningen (2009:641) .........................................	44
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	45
2.1	Utredningsuppdraget..............................................................	45
2.2	Utredningsarbetet...................................................................	47
2.3	Betänkandets disposition........................................................	48
3	Behovet av individbaserad statistik och mikrodata ........	51
3.1	Hushållens tillgångar och skulder på aggregerad nivå ..........	51

mikrodata ................................................................................	53
3.3 Finansiell stabilitet..................................................................	56

	makrotillsynsåtgärder .............................................	61
3.4 Stabiliseringspolitik ................................................................		63
3.4.1	Penningpolitik och finanspolitik............................	63

	penningpolitik .........................................................	65
3.4.4	Fördelningseffekter av penningpolitiken ..............	67

		stabiliseringspolitik .................................................	67
3.5	Skuldsättning och konsumentskydd .....................................		69
3.6	Inkomster, förmögenheter och fördelningsanalyser ............		71
	3.6.1	Inkomstskillnader ...................................................	71
	3.6.2	Fördelningseffekter och fördelningsanalyser........	72

		områden ...................................................................	74
4	Nuvarande ordning.....................................................		77
4.1	Inledning .................................................................................		77
4.2	Den officiella statistiken och SCB ........................................		77
	4.2.1	Lagen om den officiella statistiken ........................	77
	4.2.2	Förordningen om den officiella statistiken ...........	79
	4.2.3	SCB ..........................................................................	82

information .............................................................................		84
4.3.1	Riksbanken ..............................................................	84

SOU 2022:51		Innehåll
4.3.2	Finansinspektionen .................................................	87

till personlig integritet ............................................................		92
4.5.1	Regeringsformen .....................................................	93
4.5.2	Europakonventionen ...............................................	98
4.5.3	Dataskyddskonventionen .......................................	99

		rättigheterna...........................................................	100
	4.5.5	Dataskyddsförordningen ......................................	100
	4.5.6	Dataskyddslagen....................................................	107
4.6	Offentlighet- och sekretess..................................................		108
	4.6.1	Sekretess mellan och inom myndigheter .............	108
	4.6.2	Sekretess i statistikverksamhet .............................	109
5	Ett nytt statistikområde............................................		115
5.1	En del av den officiella statistiken........................................		115
5.2	Ändamålen med statistiken ..................................................		125

av integritetsskydd ................................................................	130
5.4 Registerbaserad och indirekt inhämtning av uppgifter.......	137

	regioner och statliga myndigheter .......................................	139
5.6	Individer och hushåll ............................................................	143
5.7	Tillgångar och skulder i enskild näringsverksamhet ...........	144
5.8	Inhämtningsfrekvens ............................................................	146
5.9	Tillgång för tillgång, skuld för skuld och tröskelvärden ....	148

6	Uppgifter om reala tillgångar och varaktiga
	konsumtionsvaror.....................................................	151
6.1	Inledning ...............................................................................	151
6.2	Marknadsvärdering av bostäder ...........................................	152
6.3	Fastigheter och tomträtter...................................................	158
6.4	Bostadsrätter .........................................................................	167
6.5	Reala tillgångar i utlandet.....................................................	172
6.6	Varaktiga konsumtionsvaror................................................	177