Ändrade regler för vattenskotrar
Betänkande av Vattenskoterutredningen
Stockholm 2022
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022
ISBN 978-91-525-0470-3 (tryck)
ISBN 978-91-525-0471-0 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 23 september 2021 att ge en särskild utred- are i uppdrag att utreda hur användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras (dir. 2021:77).
Chefsjuristen Karin Sparrman förordnades till särskild utredare den 23 september 2021. Som huvudsekreterare anställdes miljö- juristen Caroline Appelberg från och med den 11 oktober 2021. Som sekreterare anställdes sakkunniga Lina Petersson från och med den 21 oktober 2021.
Som experter att biträda utredaren förordnades kanslirådet Pontus Abado Nilsson (Justitiedepartementet), naturvårdshandläggaren Malin Almqvist (Naturvårdsverket), kammaråklagaren Johan Bülow (Åklagarmyndigheten), processledaren Rino Carlsson (Polismyndig- heten), verkställande direktören Mats Eriksson (Sweboat), sakkunniga Annika Lindell (Transportstyrelsen), utredaren Fredrik Lindgren (Havs- och vattenmyndigheten), miljöspecialisten Jill Lindstam (Sjö- fartsverket), rättssakkunniga Elin Lodin (Miljödepartementet), läns- rådet Cecilia Magnusson (Länsstyrelsen i Uppsala län), miljöanaly- tikern Per-Olav Moksnes (Havs-miljöinstitutet), utredaren Johanna Nyman (Kommerskollegium), kanslirådet Monika Przedpelska Öström (Infrastrukturdepartementet), departementssekreteraren Helena Rudin (Miljödepartementet), sakkunnige Carl Rönnow (Svenska Båtunionen) och verksjuristen Peter Åkesson (Kustbevak- ningen) från och med den 1 december 2021.
Jill Lindstam entledigades från och med den 1 augusti 2022 och i stället förordnades miljöspecialisten David Ekberg (Sjöfartsverket) som expert från och med samma datum.
Johanna Nyman entledigades från och med den 16 augusti 2022.
Utredningen, som har antagit namnet Vattenskoterutredningen, överlämnar härmed betänkandet Ändrade regler för vattenskotrar, SOU 2022:49. Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i oktober 2022
Karin Sparrman
/Caroline Appelberg
Lina Petersson
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen, som antagit namnet Vattenskoterutredningen, ska ut- reda hur användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras. Syftet med utredningen är att säkerställa att användningen av sådana farkoster inte medför oaccep- tabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön.
Utredningens direktiv redovisas i bilaga 1.
Utredningens utgångspunkter
Reformbehovet
Den nuvarande förordningen (1993:1053) om användning av vatten- skoter, vattenskoterförordningen, trädde i kraft den 1 januari 1994. Antalet vattenskotrar har ökat kraftigt under de senaste åren. På 1990-talet uppgick antalet till omkring 1 000 och dessa användes fram- för allt till tävlingsverksamhet. Även om det saknas säkra uppgifter om antalet vattenskotrar i Sverige i dag uppskattas de till omkring 30 000. Den 13 september 2022 hade Transportstyrelsen utfärdat 72 820 för- arbevis för vattenskoter varav 12 192 utfärdats till förare som genom- gått utbildning för vattenskoter. Övriga förarbevis, 60 628, är förar- intyg och kustskepparintyg. Genom övergångsbestämmelserna kan de som har sådana meriter avvakta till och med den 30 april 2023 med att ansöka om förarbevis. Antalet utfärdade förarbevis kan därmed komma att öka ytterligare.
Den ökade användningen av vattenskotrar har medfört en rad oöns- kade konsekvenser. Vattenskotern används mest för nöjeskörning, inte sällan nära land, till exempel i hamnar eller i anslutning till bad- platser där många andra människor befinner sig. Nöjeskörningen upp-
13
Sammanfattning |
SOU 2022:49 |
levs ofta som störande av personer i närheten eller som på längre av- stånd kan höra vattenskotern.
Även om nöjeskörningen är dominerande finns det andra använd- ningsområden för vattenskotern. Vattenskotern är ett värdefullt trans- portmedel i sjöräddningssammanhang och i bland annat Polismyndig- hetens och Kustbevakningens verksamheter. Vattenskotern kan vidare utgöra ett bra hjälpmedel vid till exempel forskning, naturtillsyn och rent kommersiell verksamhet. Dessutom används vattenskotrar som transportmedel av privatpersoner. Det finns även en mindre tävlings- verksamhet i Sverige med internationella framgångar.
Enligt vattenskoterförordningen får vattenskotrar endast användas i allmänna farleder och i av länsstyrelsen utpekade vattenområden. Länsstyrelserna har beslutat om sådana området i mycket begränsad omfattning, vilket gjort att giltigheten av vattenskoterförordningen har ifrågasatts och prövats vid två tillfällen av EU-domstolen. EU- domstolen har uttalat att den svenska vattenskoterförordningen är förenlig med EU-rätten förutsatt att länsstyrelserna i tillräcklig om- fattning pekar ut vattenområden så att vattenskotrarna faktiskt kan användas. Utpekandet ska ha skett inom rimlig tid från det att för- ordningen trädde i kraft.1 Osäkerheten kring giltigheten av förord- ningen om användning av vattenskoter har lett till att åklagare inte driver några ärenden om otillåten körning till åtal eftersom de bedö- mer att det inte finns någon utsikt till fällande domar. Av samma an- ledning utför varken Polismyndigheten eller Kustbevakningen någon kontroll av bestämmelserna i vattenskoterförordningen om var vatten- skotrar får användas. I praktiken är det nuvarande regelverket inte för- enligt med EU-rätten och kan därför inte tillämpas. Det behövs en ny reglering av vattenskotrar utifrån de förutsättningar som råder i dag.
Det nya regelverket ska säkerställa att oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa och miljön inte uppstår
Störningsbilden från vattenskoter och andra vattenfarkoster
Enligt direktiven ska utredaren analysera hur användningen av vatten- skotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras i syfte att förhindra oacceptabla störningar eller olägenheter
1Se målen C-142/05 Mickelsson och Roos samt C-433/05 Sandström.
SOU 2022:49 |
Sammanfattning |
för människors hälsa eller miljön. Vad som anses vara en oacceptabel störning eller olägenhet är inte beskrivet.
Det rådande kunskapsläget avseende den påverkan som vatten- skotrar kan ha på miljö och människors hälsa är förhållandevis brist- fälligt. De studier som finns avseende vattenskotrar är i många fall äldre och avser vattenfarkoster med andra tekniska förutsättningar än de som används i dag. Ett sådant exempel är buller. Dagens moderna vattenskotrar bullrar betydligt mindre än de som användes på 1990- talet. Samtidigt finns det betydligt fler vattenskotrar i dag. Hur stor påverkan vattenskoterkörning har på människors hälsa och miljön är därför svårt att bedöma. Eftersom det saknas närmare uppgifter om var och när eventuella störningar sker är det också svårt att skapa en fullständig bild av den påverkan som vattenskotrar har på omgivningen. Vattenskotrar är på grund av sin konstruktion betydligt mer mobila än traditionella fritidsbåtar, vilket gör att de lättare kan användas i exempelvis en liten insjö där ingen annan fritidsbåtstrafik finns. I en sådan normalt sett ostörd miljö kan körning med vattenskoter ha en stor lokal miljöpåverkan, medan körning i områden där det finns annan fritidsbåtstrafik, omgivande buller eller andra aktiviteter inte medför sådan påverkan.
Utredningens generella slutsats är att den omgivningspåverkan som vattenskotrar kan ge upphov till för miljön och människors hälsa när de används på samma sätt som fritidsbåtar, det vill säga för trans- port från A till B, inte verkar skilja sig på något avgörande sätt från många andra slags vattenfarkoster. I vissa avseenden har vattenskotrar mindre negativ påverkan. Det rör till exempel avsaknaden av ankare och propeller. De har energieffektiva motorer och ingen båtbotten- färg. Det finns inte heller samma behov av infrastruktur i form av båt- plats och bryggor.
Med det sagt präglas användningen av vattenskoter dock i hög grad av ett nöjesbetonat körsätt, med upprepad körning i visst vatten- område i stället för transport från A till B, vilket av många upplevs som mer störande än sådan körning som sker för transport. En pro- pellerdriven motorbåt har vidare normalt ett något större djupgående än en vattenskoter, och uppmuntrar genom sin konstruktion och kör- egenskaper inte på samma sätt som en vattenskoter till nöjeskörning nära land.
Det störande moment som ofta uppstår för omgivningen till följd av vattenskoterkörning finns alltså inte på samma sätt eller åtmin-
Sammanfattning |
SOU 2022:49 |
stone inte i samma omfattning vid framförande av snabba motorbåtar. Utredningen bedömer att det inte finns skäl att låta andra vatten- farkoster än vattenskotrar omfattas av den nu föreslagna regleringen.
Vattenskoterförare är många gånger en ny målgrupp på sjön. Kunskap saknas hos många vattenskoterförare om vilka regler som gäller eller så ignoreras gällande regler. I flertalet vattenområden sker inte heller någon kontroll av vattenskoterkörning. En kombination av dessa faktorer är en viktig förklaring till de ökade störningar som skett i anslutning till badplatser och andra områden där människor be- finner sig. Det har utvecklats vanor och beteenden som innebär att vattenskotrar framförs på ett sätt som enligt utredningen innebär oacceptabla störningar för omgivningen. Det krav på förarbevis som har införts bedöms ha ökat kunskaperna hos vattenskoterförarna och lett till minskade störningar från vattenskotrar sommaren 2022, dvs. den första sommaren efter det att kravet på förarbevis trädde i kraft. Det går dock inte att utesluta att även andra faktorer bidragit till minsk- ningen såsom ökade drivmedelspriser, att många har rest utomlands efter pandemin i stället för att vistas på sjön och att Polismyndig- heten och Kustbevakningen gjort riktade insatser för att kontrollera efterlevnaden av de nya reglerna. Först när de nya reglera varit i kraft under ett antal år går det att med säkerhet bedöma effekterna av dem.
Utvecklingen mot en ökad användning av elmotorer innebär att störningsbilden kan komma att förändras. Den är dock så pass långt in i framtiden att det i dagsläget inte går att bedöma konsekvenserna av en sådan utveckling och vilken påverkan det kan få på störnings- bilden.
Analys av hur användningen av vattenskoter och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras
Vilken slags reglering behövs?
Användningen av vattenskotrar kan innebära störningar för såväl mil- jön som människors hälsa. Utredningen bedömer att gällande regler behöver tillämpas i högre grad men även att det behövs kompletter- ingar av reglerna som gör det möjligt att styra bort användningen av vattenskoter från områden där den orsakar mest skador och olägen- heter för omgivningen. Det ska vara möjligt att reglera körningen så att den sker längre bort från land. Regelverket ska ge utrymme för lös-
SOU 2022:49 |
Sammanfattning |
ningar som utgår från de behov och förutsättningar som finns lokalt och i största möjliga mån ge förutsättningar för teknikneutrala regler- ingar. Samtidigt finns det ett behov av att samla och nå ut med infor- mation om regelverket och om den påverkan som vattenskoterkör- ning kan ha för människors hälsa och miljön. I detta betänkande lämnas en rad förslag som tillsammans syftar till att säkerställa att använd- ningen av vattenskotrar inte medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Förslagen redovisas närmare i avsnitt 7 och är i korthet följande.
•Vattenskoterförordningen ska upphävas.
•Det ska införas ett generellt förbud som innebär att det är förbju- det att använda vattenskoter i naturreservat om inte annat fram- går av föreskrifterna som gäller för reservatet eller i allmän farled.
•Länsstyrelsernas bemyndigande att meddela sjötrafikföreskrifter ska utökas och de ska ges i uppdrag att se över behovet av sjötrafik- föreskrifter.
•Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om avgifter för handläggning avseende ärenden som rör användning av vattenskoter eller annan liknande vattenfarkost.
•Havs- och vattenmyndigheten ska vägleda om hur sjötrafikförord- ningen (1986:300) kan tillämpas för att inte oacceptabla störningar för människors hälsa och miljön ska uppkomma till följd av vatten- skoterkörning.
•Transportstyrelsen ska vara ansvarig för att tillhandahålla infor- mation om vattenskotrar och gällande regler.
•Antalet brott som ska föranleda återkallelse av förarbeviset för vattenskoter ska utökas.
•Transportstyrelsen ska utreda förutsättningarna för ett register för vattenskotrar.
Sammanfattning |
SOU 2022:49 |
Vattenskoterförordningen ska upphävas (avsnitt 7.2)
Vi föreslår att vattenskoterförordningen ska upphävas. Den nuvar- ande förordningens bestämmelser om var vattenskotrar får användas är förenlig med EU-rättens bestämmelser om fri rörlighet för varor förutsatt att länsstyrelserna har fullgjort sin skyldighet i vattenskoter- förordningen att anvisa områden där det är tillåtet att använda vatten- skoter. Det ska ha skett inom rimlig tid från det att förordningen trädde i kraft. Det är uppenbart att så inte har skett varför förordningens bestämmelser i dessa delar inte går att tillämpa.
Vi bedömer att en reglering utformad som ett generellt förbud med undantag är mycket resurskrävande för den myndighet som ska peka ut de områden där det är tillåtet att köra. Tillräckligt många områden måste pekas ut för att göra förbudet proportionerligt och det måste även ske i nära anslutning till att författningen träder i kraft. En så- dan reglering är förenad med stora risker. När omfattningen av för- budet bestäms genom att myndigheter bemyndigas att utpeka om- råden där körning av vattenskoter är tillåtet bestäms den EU-rättsliga proportionaliteten inte av grundförfattningen utan av rättsläget när samtliga delegerade utpekanden skett. En sådan reglerings EU-rätts- liga giltighet kommer först kunna bedömas när samtliga utpekanden skett. Det är svårt att se hur en sådan reglering ska undkomma de pro- blem som den nuvarande vattenskoterförordningen varit behäftad med, om inte utpekanden kommer till stånd i en helt annan omfattning än som tidigare varit fallet. Bristerna kan heller inte läkas om det gått för lång tid sedan författningen trädde i kraft.
Brottmål som avser förseelser mot ett förbud kopplat till tillåtna områden kan kräva en utredningsinsats från åklagaren som inte står i relation till brottets allvarlighetsgrad. Åklagaren ska visa att regelverket är proportionerligt och den bedömningen ska göras utifrån det samlade regelverket med förbud och av länsstyrelsen utpekade områden där det är tillåtet att köra vattenskoter.
Det ska införas ett allmänt förbud i naturreservat (avsnitt 7.4)
En ny reglering bör syfta till att styra användningen av vattenskotrar till sådana vattenområden där störningarna inte blir oacceptabla. Vattenområden som är skyddade enligt miljöbalken omfattar de om- råden som ansetts mest värdefulla för biologisk mångfald och det rör-
SOU 2022:49 |
Sammanfattning |
liga friluftslivet. Sådana områden får därför anses som särskilt viktiga att så långt som möjligt skydda. Sannolikt har vid beslut om merpar- ten av de skyddade områden som inrättats efter att vattenskoter- förordningen trädde i kraft 1993 inte prövats om en begränsning av vattenskoterkörning behövs i förhållande till syftet med områdesskyd- det eftersom det funnits ett generellt förbud mot vattenskoterkör- ning. För skyddade områden som beslutats tidigare än 1993 kan det sannolikt vara så att när ordningsföreskrifterna beslutades beaktades inte störningar från vattenskoter eftersom störningsbilden på den tiden såg annorlunda ut. Slutligen kan, med hänsyn till rättsläget, olika beslutsmyndigheter gjort olika bedömningar om det är möjligt att med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken besluta om föreskrifter trots för- budet i vattenskoterförordningen.
Om vattenskoterförordningen upphävs skapas en situation där det finns risk för att ett skyddat område saknar föreskrifter som begrän- sar eller förbjuder vattenskoteråkning trots att sådana föreskrifter be- hövs och skulle ha övervägts om det vid tiden för beslutet inte funnits ett generellt förbud. Mot bakgrund av de resurser som skulle krävas är en generell reglering i form av ett förbud att föredra i naturreser- vat. En sådan generell reglering bör placeras i sjötrafikförordningen.
I de naturreservat där användningen av vattenskoter redan är regle- rad, till exempel genom förbud eller hastighetsbegränsningar, till följd av att det har skett en bedömning i förhållande till syftet med skyd- det, bör denna reglering ha företräde. Förbudet bör inte heller gälla i allmänna farleder och för samhällsviktig verksamhet.
Länsstyrelsens bemyndigande att meddela sjötrafikföreskrifter ska utökas (avsnitt 7.5)
Upphävandet av vattenskoterförordningen innebär att användningen av vattenskotrar generellt sett tillåts i Sverige. Om vattenskoterförord- ningen upphävs och ingen annan åtgärd vidtas kommer vattenskotrar som utgångspunkt att regleras på samma sätt som övriga vattenfarkos- ter. Om det är motiverat utifrån störningsbilden eller områdets karak- tär kan länsstyrelsen besluta om föreskrifter som begränsar använd- ningen av vattenskoter i specifika vattenområden. Det kan vara fråga om såväl hastighetsbegränsningar som förbud. Om andra regleringar än hastighetsbegränsningar ska beslutas krävs i dag att föreskriften meddelas av miljösynpunkt eller av sjösäkerhetsskäl.
Sammanfattning |
SOU 2022:49 |
Utöver en reglering genom sjötrafikföreskrifter kan länsstyrelsen enligt 7 kap. 30 § miljöbalken besluta om ordningsföreskrifter för om- råden som skyddas enligt 7 kap. miljöbalken. Förutom de områdes- skydd som beslutas om i ett enskilt fall omfattar även föreskriftsrätten strandskyddade områden. Till skillnad från länsstyrelsens bemyndi- gande i sjötrafikförordningen är inte bemyndigandet i 7 kap. 30 § miljöbalken begränsat till att avse ett visst vattenområde. Med stöd av bestämmelsen kan länsstyrelsen, förutsatt att det är motiverat utifrån syftet med områdesskyddet på platsen, besluta om föreskrifter som gäller i det skyddade området oavsett dess storlek. Även Transport- styrelsen får meddela föreskrifter för sjötrafiken av sjösäkerhetsskäl.
Sammanfattningsvis finns i dag en vidsträckt möjlighet att med- dela föreskrifter som begränsar användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild.
Det finns även bestämmelser i sjölagen (1994:1009) och i sjötrafik- förordningen (1986:300) om hur fartyg, inbegripet vattenskotrar, får användas. Sådan körning med vattenskoter som ger upphov till eller riskerar att ge upphov till olyckor samt upplevs som störande för om- givningen är i många fall inte tillåten enligt sjölagen. Körning som för- stör häckningsplatser för fåglar eller som orsakar kollisioner med djur är inte heller tillåten enligt artskyddsförordningen (2007:845).
Kommunerna har tillsyn över buller i den mån det är fråga om mer varaktig störning och som därmed omfattas av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Mer organiserad verksamhet så som uthyrningsverk- samhet och tävlings-, tränings och utbildningsverksamhet kan ge upp- hov till sådana varaktiga störningar. I dessa fall kan den kommunala miljönämnden förelägga verksamhetsutövaren att följa vissa försiktig- hetsmått eller förbjuda verksamheten om det är skäligt.
Utredningen bedömer att oacceptabla störningar som uppkom- mer till följd av vattenskoterkörning i stort redan är reglerade genom bestämmelser i sjölagen, sjötrafikförordningen, miljöbalken samt art- skyddsförordningen. Genom bemyndigandena i sjötrafikförordningen och miljöbalken finns i dag ett brett mandat för länsstyrelserna att reglera sjötrafiken.
Utredningen föreslår dock att ett tillägg görs i länsstyrelsernas be- myndigande i sjötrafikförordningen så att det tydligt framgår att det är möjligt att meddela föreskrifter om andra begränsningar än fart- begränsning i rätten att utnyttja vattenområde för användningen av vattenskotrar. På så sätt jämställs föreskriftsrätten vad gäller vatten-
SOU 2022:49 |
Sammanfattning |
skotrar med föreskriftsrätten för till exempel båttävling och vatten- skidåkning. Med den föreslagna breddningen av bemyndigandet blir det möjligt för länsstyrelsen att meddela sjötrafikföreskrifter som be- gränsar användning av vattenskoter utifrån till exempel bullerskäl eller för att lösa intressekonflikter med det icke-motoriserade friluftslivet. Det blir även möjligt att utifrån förutsättningarna på platsen bestämma om vattenskotrar bäst regleras genom förbud eller hastighetsbegräns- ning.
Havs- och vattenmyndigheten ska vägleda om tillämpningen av sjötrafikföreskrifter (avsnitt 7.7)
Regeringen bör ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i sam- verkan med länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter ta fram vägledning om hur sjötrafikförordningen (1986:300) kan tillämpas för att inte oacceptabla störningar för människors hälsa och miljön ska uppkomma till följd av vattenskoterkörning. Därutöver bör reger- ingen ge länsstyrelserna i uppdrag att besluta om de sjötrafikföreskrif- ter som behövs för att förhindra oacceptabla störningar från vatten- skotrar. Ett övergripande mål ska vara att åstadkomma en enhetlig hantering och att tillse att det för vattenområden där en reglering be- hövs kommer till stånd en sådan reglering.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om avgifter för handläggning avseende ärenden som rör användning av vattenskoter eller annan liknande vattenfarkost (avsnitt 7.6)
Utredningen har föreslagit ett utökat bemyndigande för länsstyrel- serna att besluta om begränsningar och förbud för användningen av vattenskoter i vattenområden. Det föreslås även finnas möjlighet till tillfällig dispens på samma sätt som gäller för övriga sjötrafikföreskrif- ter. För dessa bör, på samma sätt som för tillfälliga dispenser för sjö- trafikföreskrifter, finnas möjlighet att ta ut en avgift. Även om möjlig- heten inte utnyttjas i dag bör det finnas utrymme att i framtiden ta ut sådana avgifter.
Sammanfattning |
SOU 2022:49 |
Antalet brott som ska föranleda återkallelse av förarbeviset för vattenskoter utökas (avsnitt 7.10)
I dag är det enbart brott mot sjölagen, sjötrafikförordningen och vattenskoterförordningen som innebär att förarbevis för vattenskoter återkallas. Utredningen föreslår att grunderna för återkallelse utökas till att även omfatta vissa brott enligt 29 kap. miljöbalken. Områdes- föreskrifter om tillträdesförbud, hastighetsbegränsningar avser att skydda de mest skyddsvärda naturområdena i Sverige och överträdel- ser av dessa bestämmelser kan få påtagliga konsekvenser för djur och natur. Som jämförelse kan nämnas att även sjötrafikföreskrifter kan meddelas av miljöhänsyn och att överträdelser av dessa, till skillnad mot miljöbalksbestämmelserna, innebär att förarbeviset ska återkallas.
Utredningen bedömer att om en person genom att köra vatten- skoter i ett vattenområde som omfattas av områdesskydd skadar, riskerar att skada eller orsakar annan olägenhet för de miljövärden som avses att skyddas i området bör hen få sitt förarbevis återkallat. Det- samma bör vara fallet om vattenskoterföraren genom sin körning bryter mot en ordningsföreskrift som har meddelats för områdes- skyddet. Bestämmelserna om återkallelse av förarbevis bör vara konse- kventa i den mening att till exempel en hastighetsöverträdelse av en fartgräns som gäller till sjöss i ett vattenområde föranleder återkallelse av förarbeviset oavsett om den gränsen är meddelad med stöd av sjö- trafikförordningen eller miljöbalken. Även sådan körning som inne- bär att djur, bon, ägg med mera skadas bör föranleda återkallelse av förarbeviset. Sådana skador kan uppstå till exempel om vattenskotern framförs i hög fart nära land. Förslaget bedöms innebära att skyddet av miljön ökar, eftersom en återkallelse minskar antalet olämpliga vattenskoterförare.
Transportstyrelsen ska vara ansvarig för att tillhandahålla information om gällande regler (avsnitt 7.13)
Information om hur och var vattenskotrar får användas finns i dag utspridd på flera olika myndigheters och kommuners hemsidor och informationen är inte alltid enhetlig. Mot bakgrund av det oklara rätts- läge som funnits och att det nu införs nya regler är det lämpligt att information om det nya regelverket tillgängliggörs samlat av en myn- dighet. Mot bakgrund av Transportstyrelsens uppdrag och att Trans-
SOU 2022:49 |
Sammanfattning |
portstyrelsen hanterar förarbevisen för vattenskotrar bör ansvaret placeras hos Transportstyrelsen. I ansvaret bör även ingå att översikt- ligt redogöra för det kunskapsläge som finns och hur man som vatten- skoterförare kan agera för att ta hänsyn till sin omgivning.
Transportstyrelsen ska utreda och föreslå hur
ett vattenskoterregister ska utformas (avsnitt 7.11)
För att förhindra att vattenskotrar och andra vattenfarkoster med lik- nande störningsbild medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljö behövs en effektiv kontroll. Kon- troll ska kunna utövas i hela landet och de personer som rent faktiskt utövar tillsyn och kontroll måste ha tillräckliga befogenheter att in- gripa mot otillåten körning. Eftersom vattenskoterkörning kan före- komma i många olika slags vattenområden måste tillgängliga resurser användas effektivt utifrån lokala och regionala behov.
Det finns ett behov av insatser från Polismyndigheten och Kust- bevakningen både i form av brottsförebyggande verksamhet och bättre sjötrafikövervakning. En utmaning med sjötrafikövervakning är stor- leken på vattenområdena som ska övervakas. Med Kustbevakningens och sjöpolisens nuvarande resurser kan endast en mindre del av landets vattenområden övervakas någorlunda kontinuerligt. På många plat- ser sker övervakning sällan eller aldrig. Om det fanns krav på ett regis- ter och märkning skulle en större del av kontrollen och tillsynen av vattenskotrar kunna ske från land. Det skulle i sin tur kunna under- lätta och effektivisera övervakning och kontroll i de vattenområden som saknar sjöpolis och Kustbevakning, vilket är de allra flesta. Slut- ligen skulle ett register kunna bidra till en ökad social kontroll då ten- densen att följa regler ökar ju högre risken är att bli påkommen. Ett krav på register och märkning skulle därvid kunna ha en avhållande effekt.
Utredningen föreslår därför att Transportstyrelsen ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett register för vattenskotrar.
Sammanfattning |
SOU 2022:49 |
Erfarenheter från andra länder (avsnitt 6)
Utredningen har inhämtat erfarenheter från ett antal länder med fokus på Norden. I ett flertal länder, däribland Danmark, Tyskland, Spanien och Frankrike finns generella regler om förbud eller begränsningar för vattenskotrar inom ett visst avstånd från kusten. Sådana förbuds- zoner är oftast omkring 200–500 meter breda. I zonerna är det i de flesta fall tillåtet att i begränsad hastighet, 3–5 knop, köra ut till om- råden där vattenskoterkörning är tillåten. I andra länder görs ingen skillnad på fritidsbåtar och vattenskotrar. I stället finns det möjlighet att lokalt besluta om de föreskrifter som behövs för att reglera stör- ningsbilden.
Förslagens konsekvenser (avsnitt 10)
Konsekvensanalysen har fokuserat på resursåtgång och kostnader för myndigheter och kommuner, kostnader för företag och enskilda samt konsekvenser för miljön och människors hälsa, se avsnitt 10. De EU-rättsliga aspekterna av utredningens förslag redogörs för i avsnitt 7.4 och 7.5.
Ikraftträdande och informationsinsatser (avsnitt 9)
Ikraftträdande
Vattenskoterförordningens bestämmelser om var vattenskotrar får användas kan inte tillämpas på grund av EU-rättens krav på propor- tionalitet. I våra dialog- och samrådsmöten har flera aktörer pekat på att det är angeläget med nya regler eftersom det nu i praktiken saknas ett regelverk som går att tillämpa och upprätthålla i domstol. Ett lämpligt ikraftträdande är den 1 maj 2023, innan nästa sommarsäsong. Alla författningsförslag bör träda i kraft samtidigt. Förslagen innebär både förordningsändringar som kan beslutas av regeringen och lag- ändringar som kräver riksdagsbehandling. Dessutom behöver några av förslagen remitteras. Även om det i och för sig skulle vara möjligt att besluta om vissa av förordningsändringarna vid en tidigare tid- punkt har förslagen ett sådant samband med varandra att de bör be- slutas i ett sammanhang. Flera av förslagen kräver också finansiering
SOU 2022:49 |
Sammanfattning |
för att kunna genomföras och har därmed en koppling till budget- processen.
Det finns behov av särskilda informations- och vägledningsinsatser (avsnitt 7.7 och 7.11)
Från myndigheter och kommuner har efterfrågats tydlighet vad gäller hur störande vattenskoterkörning ska förhindras. Det finns behov av informations- och vägledningsinsatser för våra förslag för att de ska få genomslag fullt ut. Informationsinsatser behöver riktas såväl till privatpersoner som till myndigheter och kommuner. Vi föreslår att Transportstyrelsen ska vara ansvarig för att ta fram och tillhanda- hålla information om gällande regler på internet, avsnitt 7.11.
Vad gäller de rättsliga möjligheterna föreslås att Havs- och vatten- myndigheten ska vägleda om hur myndigheter kan reglera störnings- bilden lokalt.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §1
Regeringen får meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 2 § första stycket 2 eller 3 regeringsformen, om föreskrifterna gäller
1. befordran i spårbunden trafik som är avsedd för allmänheten,
2. sådan befordran i vägtrafik som ombesörjs av järnvägsföretag till komplettering av eller som ersättning för järnvägsbefordran som avses under 1,
4. postbefordran,
5. rätt att driva sjöfart inom Sveriges sjöterritorium med utländskt fartyg,
6. trafikregler, sjövägmärken eller säkerhetsanordningar för sjö- trafiken inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon eller för sjötrafiken med svenska fartyg, sjöflygplan och svävare utanför dessa områden,
7. skeppsmätning,
8. trafik på väg eller i terräng,
11. skyldighet för kommunerna att tillhandahålla föreskrifter och andra uppgifter som rör förhållandena i trafiken,
12. riksfärdtjänst,
1 Senaste lydelse (2010:1556).
27
Författningsförslag |
SOU 2022:49 |
13.tillstånd att bruka svävare,
14.kör- och vilotider vid vägtransporter, färdskrivare samt för- bud mot vissa typer av beräkningar av lön till förare vid sådana trans- porter,
15.användning av vattenskoter eller annan liknande vattenfarkost. Regeringen får meddela föreskrifter om avgifter
1.för trafikövervakningstjänster,
2.för tillsyn enligt bestämmelser som avses i första stycket 6 när
det gäller säkerhetsanordningar för sjötrafiken samt 13 och 14, och
3. för ärendehandläggning en- |
3. för ärendehandläggning en- |
ligt bestämmelser som avses i |
ligt bestämmelser som avses i |
första stycket 5, 6, 8, 13 och 14. |
första stycket 5, 6, 8, 13, 14 och 15. |
Regeringen får också meddela föreskrifter om
1.avgifter för farledsverksamheten,
2.avgifter för skeppsmätning, och
3.sanktionsavgifter enligt bestämmelser som avses i första stycket 14.
Denna lag träder i kraft den 1 maj 2023.
SOU 2022:49 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
7 §1
Förarbeviset ska återkallas (slutlig återkallelse) om innehavaren, sedan utbildningen enligt 5 § första stycket 2 genomgåtts med god- känt resultat, begår brott enligt
1.20 kap. 2, 3, 4, 5, 7, 8 eller 9 § sjölagen (1994:1009),
2.5 kap. 1 § sjötrafikförordningen (1986:300), eller
3. 5 § förordningen (1993:1053) |
3. 29 kap. 2 § 3 miljöbalken om |
om användning av vattenskoter. |
brottet begåtts genom att olovligen |
|
uppehålla sig i området med en |
|
vattenskoter, eller |
|
4. 29 kap. 2 a § eller 2 b § 1 |
|
miljöbalken om brottet begåtts vid |
|
framförande av en vattenskoter. |
Om innehavaren av förarbeviset inte har genomgått sådan utbild- ning som avses i 5 § första stycket 2, ska återkallelse i enlighet med första stycket i stället göras om innehavaren har begått brott efter det att förarbeviset har utfärdats.
Denna lag träder i kraft den 1 maj 2023.
1Senaste lydelse (2022:288).
Författningsförslag |
SOU 2022:49 |
1.3Förslag till förordning om upphävande
av förordningen (1993:1053) om användningen av vattenskoter
Regeringen föreskriver att förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter ska upphöra att gälla vid utgången av april 2023.
SOU 2022:49 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om ändring i sjötrafikförordningen (1986:300)
Regeringen föreskriver i fråga om sjötrafikförordningen (1986:300) dels att 2 kap. 2 § och 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 1 a § och 2 kap.
11 § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
1 kap. |
|
1 a § |
|
Vattenskoter har i denna för- |
|
ordning samma betydelse som i 2 § |
|
lagen (2021:626) om förarbevis för |
|
vattenskoter. |
2 kap.
2 §1
Länsstyrelsen får efter samråd |
Länsstyrelsen får efter samråd |
med Sjöfartsverket och Transport- |
med Sjöfartsverket och Transport- |
styrelsen meddela föreskrifter om |
styrelsen meddela föreskrifter om |
fartbegränsning, förbud mot ank- |
fartbegränsning, förbud mot ank- |
ring eller begränsning i rätten att |
ring eller begränsning i rätten att |
utnyttja vattenområde för båttäv- |
använda vattenområde för båttäv- |
ling, vattenskidåkning, dykning |
ling, vattenskidåkning, vattenskoter- |
eller liknande sporter i Sveriges |
åkning, dykning eller liknande |
sjöterritorium. Länsstyrelsen får |
sporter i Sveriges sjöterritorium. |
efter samråd med Sjöfartsverket |
Länsstyrelsen får efter samråd med |
och Transportstyrelsen även med- |
Sjöfartsverket och Transport- |
dela tillfälliga dispenser från sina |
styrelsen även meddela tillfälliga |
föreskrifter. |
dispenser från sina föreskrifter. |
Länsstyrelsen får efter samråd enligt första stycket meddela före- skrifter om andra begränsningar och förbud som avser rätten att an- vända ett vattenområde i Sveriges sjöterritorium för trafik med fartyg, om föreskriften behövs från miljösynpunkt eller av andra säkerhets- skäl än de som anges i 1 § eller för att skydda fisket eller anläggningar
1Senaste lydelse (2008:1285).
Författningsförslag |
SOU 2022:49 |
för vattenbruk och föreskriften inte gäller handelssjöfarten i allmän farled.
Länsstyrelsen får efter samråd enligt första stycket även meddela andra föreskrifter om användande av Sveriges sjöterritorium om de är av tillfällig art.
11 §
En vattenskoter får inte an- vändas i områden som har skyd- dats enligt 7 kap. 4 § miljöbalken.
Första stycket gäller inte
1. inom statliga myndigheters verksamhet,
2. vid utförande av räddnings- tjänst eller förebyggande verksam- het enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och vid träning inför sådan räddningstjänst och förebyggande verksamhet,
3. i fråga om annan verksam- het som bedrivs för att utföra rädd- ning till sjöss,
4. i allmän farled, eller
5. om det har meddelats före- skrifter som reglerar användningen av vattenskoter i området.
5 kap.
1 §2
Till böter döms
1. den befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet
a)bryter mot bestämmelse i de internationella sjövägsreglerna om ljus eller signal, eller
b)låter bli att följa vad som föreskrivs om trafikseparering i de internationella sjövägsreglerna,
2. den som i befälhavarens ställe eller på befälhavarens uppdrag an- svarar för fartygets framförande och uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att följa vad som föreskrivs om trafikseparering i de interna- tionella sjövägsreglerna,
2Senaste lydelse (2010:528).
SOU 2022:49Författningsförslag
|
3. den som uppsåtligen eller av |
|
oaktsamhet bryter mot 2 kap. 11 §, |
3. den som uppsåtligen eller |
4. den som uppsåtligen eller |
av oaktsamhet bryter mot en före- |
av oaktsamhet bryter mot en före- |
skrift som har meddelats med stöd |
skrift som har meddelats med stöd |
av 2 kap. 1, 2, 2 a eller 9 §, |
av 2 kap. 1, 2, 2 a eller 9 §, |
4. den som uppsåtligen eller |
5. den som uppsåtligen eller |
av oaktsamhet bryter mot 3 kap. |
av oaktsamhet bryter mot 3 kap. |
2 § första stycket, och |
2 § första stycket, och |
5. den som bryter mot 3 kap. |
6. den som bryter mot 3 kap. |
5 eller 6 §. |
5 eller 6 §. |
Om någon begår brott enligt första stycket vid framförande av båt enligt definitionen i 1 kap. 2 § sjölagen (1994:1009), döms till penningböter.
Straff döms inte ut enligt denna paragraf om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, sjölagen eller skyddslagen (2010:305).
Denna förordning träder i kraft den 1 maj 2023.
2Uppdraget och dess genomförande
2.1Uppdraget
Regeringen beslutade den 23 september 2021 att ge en särskild utred- are i uppdrag att utreda hur användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras. Syftet med utredningen är att säkerställa att användningen av sådana farkoster inte medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön.
Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven som be- slutades av regeringen den 23 september 2021 och omfattar följande huvudfrågor.
•Analys av hur användningen av vattenskotrar och andra vatten- farkoster med liknande störningsbild bör regleras i syfte att för- hindra oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön.
•Analys av och vid behov förslag om lämpliga och effektiva sank- tioner för att förhindra att sådana farkoster medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön.
•Analys av och vid behov förslag om hur en effektiv och ändamåls- enlig tillsyn och kontroll av regelverket kan uppnås och under detta arbete särskilt beakta myndigheters befintliga befogenheter och behov.
I uppdraget låg att ta hänsyn till myndigheters och organisationers be- hov att använda de aktuella farkosterna i samhällsviktig verksamhet, och att förslagen ska vara så teknik- och farkostneutrala som möjligt. Direktiven återfinns i bilaga 1.
35
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2022:49 |
2.2Avgränsningar
I ett inledande skede stod klart att det fanns behov av avgränsningar för utredningens arbete.
Utredningens uppdrag innefattar att analysera och vid behov före- slå hur användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras. Som framgår av utredning- ens analys av störningsbilden kan ett flertal olika vattenfarkoster ge upphov till samma eller liknande störningsbild som den från vatten- skoter beroende på hur och var vattenfarkosten används. En viktig inledande fråga att ta ställning till var därför vilka vattenfarkoster, ut- över vattenskotrar, som uppdraget omfattade. Utredningens över- väganden kring avgränsningen framgår av avsnitt 7.1.3.
Det stod även tidigt klart att det fanns en störningsbild kopplat till snöskotrar som framförs på öppet vatten i framför allt insjöar. Efter- som utredningens uppdrag omfattar vattenskotrar och andra vatten- farkoster med liknande störningsbild bedömer vi att en reglering av snöskotrar inte omfattas av uppdraget.
2.3Utredningsarbetet
Utredningen har bedrivit arbetet med delbetänkandet i ett projekt- upplägg med en inledningsfas, en analysfas, en genomförandefas och en avslutningsfas. Under inledningsfasen bemannades sekretariatet och expertgruppen. Utredningen utformade administrativa rutiner och ge- nomförde bilaterala möten. Vidare tog utredningen fram en tidplan.
Expertgruppen har sammanträtt vid fyra tillfällen. Det sista expert- gruppsmötet hölls i augusti 2022. Tre av dessa sammanträden har skett digitalt. Utöver det har bilaterala kontakter med expertgruppen i olika konstellationer skett. Experterna har i flera omgångar bidragit till arbe- tet och påverkat de förslag som utredningen nu lägger fram. De har också gjort detta på olika sätt vilket utvecklat och format förslagen till den slutliga versionen. Utredningen har också använt experternas kunskap och erfarenhet genom att ställa direkta frågor till enskilda experter när vi har haft behov av det. Vi har försökt ta in, analysera och dra slutsatser av det som framförts. Det har funnits ett stort värde i den samlade erfarenhet som funnits i expertgruppen. Mot bakgrund av denna kunskap och erfarenhet har vi försökt att förstå och jämka samman de synpunkter, argument, tankar, åsikter och idéer som fram-
SOU 2022:49 |
Uppdraget och dess genomförande |
förts från experterna med det uppdrag vi har fått och den analys som
visjälva gjort. Ibland har detta gett välfungerande lösningar, ibland har det gett lösningar som initialt bedömdes kunna fungera bra, tills andra experter har sagt sitt eller pekat på inneboende problem som
viinte uppmärksammat tidigare. I en del fall har vi ändrat ett förslag,
iandra fall har vi övergett det.
Processen har pågått in i det sista, också vad gäller inflödet av syn- punkter från experter, med efterföljande analyser och omvärderingar, vilket har inneburit att betänkandet löpande har arbetats med, fram till den tidpunkt dokumentet låstes och lämnades till tryck.
Samråd och informationsinhämtning
Utöver expertgruppsmötena har utredningen samrått med och in- hämtat synpunkter från ett flertal aktörer. Det har skett genom digi- tala möten eller skriftliga samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, Transportstyrelsen, Polismyndig- heten, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten, länsstyrelserna, 50 kommuner, Sweboat Båtbranschens Riksförbund, Svenska Båt- unionen, Havsmiljöinstitutet, IVL Svenska Miljöinstitutet, Statens väg- och transportforskningsinstitut, Svensk sjöfart, Skärgårdsredarna, Svenska Seglarförbundet, Svenska Kryssarklubben, Sjöräddnings- sällskapet, Svenska Livräddningssällskapet, Birdlife Sverige, Svenska Kanotförbundet, Skärgårdsstiftelsen, Friluftsfrämjandet, Sport- fiskarna, Svenska Motorsportförbundet, Nämnden för båtlivs- utbildning, Guppa.se, Föreningen Kultsjöns fiskevårdsområde, BRP Bombardier Recreational Products AB, Yamaha Motors AB, Orust Jetskiklubb, Kumla Aquabike Klubb, Gefle Jet Racing Club, Svedea och Hugo Tiberg, professor emeritus vid Stockholms universitet.
Utredningen har även deltagit på möte med Båtmiljörådet1 och ett seminarium anordnat av Sweboat.
Utredningen har uppdragit åt Havsmiljöinstitutet att ta fram en litteraturstudie för omgivningspåverkan från vattenskoterkörning och åt IVL Svenska Miljöinstitutet att ta fram en översikt över ljud- utbredningsaspekter samt ett allmänt resonemang om störningar kopplade till buller från vattenskotrar.
1Båtmiljörådet är en sammanslutning mellan organisationer och myndigheter som har intresse av att minska båtlivets miljöpåverkan. Rådet består av både myndigheter, branschorganisationer och intresseorganisationer.
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2022:49 |
För att få reda på hur andra länder reglerar motsvarande använd- ning har kontakter tagits med Miljøstyrelsen och Søfartsstyrelsen i Danmark, Kystverket och Sjöfartsdirektoratet i Norge och Traficom i Finland. Härutöver har vi deltagit vid möte med Nordiska Båtrådet. Övriga EU-länder har kontaktats och svar har inkommit från Spanien, Polen, Lettland och Tyskland.
Naturskyddsföreningen Sörmland har kommit in med skriftliga synpunkter.
I den mån det har funnits tillgängligt har uppgifter om antal hand- lagda ärenden och meddelade föreskrifter hämtats in från myndigheter och länsstyrelser. Viss information har även inhämtats från Folkhälso- myndigheten, Sveriges lantbruksuniversitet och Kronofogdemyndig- heten.
3 Beskrivning av vattenskotern
3.1Inledning
Sedan vattenskotrar började användas på slutet av 1970-talet1 har tekniken kontinuerligt ändrats och utvecklats. En viktig skillnad jäm- fört med då är att det i dag finns bestämmelser om konstruktions- och tillverkningskrav för vattenskotrar i lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar.
I det följande beskrivs de två typerna av vattenskotrar samt vad som kännetecknar vattenskotrar jämfört med andra slags fritidsbåtar och deras användning.
3.2Introduktion till det svenska båtlivet
Vart femte år genomförs en undersökning om svenska privatägda fritidsbåtar och hur de används, Båtlivsundersökningen. Begreppet fritidsbåtar omfattar alla båttyper, från kanoter och roddbåtar till motorbåtar och vattenskotrar. Den senaste båtlivsundersökningen ge- nomfördes 2020 och publicerades 2021. I undersökningen uppskattas antalet fritidsbåtar till 948 900, varav 864 200 är sjödugliga.2 De flesta båtar antas vara mindre båtar, som kajaker, roddbåtar och små öppna båtar med en motor under 10 hästkrafter. Dessa båtar beräknas ut- göra 44 procent av det totala båtbeståndet i Sverige. Därefter följer dagturbåtar, framför allt motorbåtar, med motorer på 10 hästkrafter eller mer, med övernattningsmöjlighet.3 Utvecklingen går mot fler motorstarka båtar och i dag uppskattas att strax under hälften av fri- tidsbåtsbeståndet kan framföras i en hastighet över 20 knop. Mot-
1SOU 1992:41, s. 25.
2Transportstyrelsen (2021a), s. 3–4.
3Transportstyrelsen (2021a), s. 15.
39
Beskrivning av vattenskotern |
SOU 2022:49 |
svarande siffra för 1971 uppskattades till omkring 18 procent.4,5 Sam- mantaget har det under de senaste 20–30 åren skett en förskjutning från mindre segelbåtar mot allt större, starkare och snabbare motor- båtar.6 Antalet vattenskotrar har ökat och blivit allt vanligare. Under de senaste åren har även nya, billigare modeller introducerats vilket gör att vattenskotern blir tillgänglig för fler människor.7
3.3Skillnad mellan vattenskoter och en traditionell fritidsbåt
Bortsett från de olika legaldefinitioner som juridiskt sett skiljer de olika farkosterna åt, finns det en del tekniska olikheter mellan vatten- skotrar och traditionella fritidsbåtar.
Vattenskotern drivs vanligen av en vattenjetstråle. Det finns också farkoster som är utformade som vattenskotrar som drivs med utom- bordsmotor, men som då enligt definitionen inte är en vattenskoter. Fritidsbåtar drivs vanligen av antingen en inombords- eller utombords- motor. En utombordsmotor sitter monterad på båtens akter utanför båten, vilket gör att den inte påverkar båtens skrov och enkelt kan tas bort från båten. En inombordsmotor sitter däremot inuti båten, pla- cerad på en så kallad motorbädd. Generellt sett har större motor- båtar en inombordsmotor medan mindre båtar, till exempel små alu- minium- eller plastbåtar, oftast har utombordsmotorer.
Vattenskotern är 2,5–4 meter lång och är i allmänhet avsedd för en förare och upp till två passagerare med förvaringsutrymme för pack- ning. Fritidsbåtar kan ofta ta fler passagerare. Farkoster som är mer än 4 meter långa är inte att betrakta som vattenskotrar enligt nuvar- ande definition i förordningen (1993:1053) om användning av vatten- skoter.
Vattenskotern är utformad för att framföras av en person som sitter, står eller står på knä på farkosten snarare än befinner sig i den. Detta till skillnad mot traditionella fritidsbåtar som har en skrovform där föraren sitter i farkosten. För att styra en vattenskoter används vanligen ett styre och styrhandtag. Det finns dock vattenskotrar som
4Moksnes m.fl. (2019), s. 16.
5En historisk tillbakablick på fritidsbåtars användning ges i Havsmiljöinstitutets rapport nr 2019:3, Fritidsbåtars påverkan på grunda ekosystem i Sverige, s. 13–19.
6Moksnes m.fl. (2019), s. 16.
7Moksnes m.fl. (2019), s. 17.
SOU 2022:49 |
Beskrivning av vattenskotern |
har en ratt. Fritidsbåtar styrs oftast med ratt eller rorkult. Moderna vattenskotrar har broms vilket gör att de har betydligt kortare stopp- sträcka än traditionella båtar. Vattenskotrar är förhållandevis lätta, de väger mellan 250–450 kg.8 Många vattenskotrar kan uppnå hastig- heter om 70 knop (130 km/tim.) jämfört med genomsnittsbåten som har en maxhastighet på cirka 12 knop.9
3.3.1Vattenskotrar kännetecknas av hög motorstyrka och god manövreringsförmåga
Vattenskotrar skiljer sig från många andra typer av fritidsbåtar på grund av deras höga motorstyrka. Antalet hästkrafter varierar bero- ende på modell. Det förekommer mindre modeller med motorer med 60 hästkrafter och med en bränsleförbrukning på omkring 7 liter per timme. De större modellerna kan ha motorer med strax över 300 hästkrafter och med en bränsleförbrukning på omkring 20 liter per timme.10
Tidigare användes tvåtaktsmotorer i vattenskotrar, men i dag an- vänds uteslutande fyrtaktsmotorer med elektroniska tändsystem. Det är fortfarande förbränningsmotor som är den vanligaste framdriv- ningen, men allt fler modeller har elmotor. Motorn är placerad i skro- vet och vattenskoterns impeller suger upp vatten under skotern som sedan med högt tryck pressas genom en avsmalnande tunnel ut i ett rörligt munstycke i aktern. Detta till skillnad mot traditionella fri- tidsbåtar som oftast har en propeller som sticker ner i vattnet. Det innebär att en vattenskoter kan köras på relativt grunda djup. När en vattenskoter körs på grunt vatten finns dock, p.g.a. att jetmotorn suger in vatten underifrån, en risk för att stenar och sand sugs in i vatten- aggregatet och skadar vattenskotern. Enligt de ledande tillverkarna av vattenskotrar är minsta rekommenderade djupgående därför cirka 80 cm.
8Prop. 2020/21:190 s. 26.
9www.transportstyrelsen.se/globalassets/global/sjofart/dokument/fritidsbatar1/transportst yrelsen-batlivsundersokningen-2020.pdf, besökt den 20 januari 2022.
10Prop. 2020/21:190 s. 14.
Beskrivning av vattenskotern |
SOU 2022:49 |
3.4Två huvudtyper av vattenskotrar
Det finns i huvudsak två kategorier vattenskotrar; ståmaskiner och sittmaskiner, som även kan benämnas sjunkskotrar respektive flyt- skotrar. En ståmaskin benämns även som jetski11. Ibland benämns sitt- maskiner som PWC från det engelska ordet för vattenskoter, personal watercraft. I dagligt tal när man pratar om vattenskotrar avses oftast sittmaskiner, vilket sannolikt beror på att de är betydligt fler till an- talet i Sverige. I det följande kommer begreppen stå- respektive sitt- maskin att användas. När både stå- respektive sittmaskiner avses kom- mer benämningen vattenskoter användas.
3.4.1Ståmaskin
Ståmaskiner är vattenskotrar som är utformade för att framföras av en person som står eller står på knä på farkosten. Ståmaskiner behö- ver ha fart genom vattnet för att kunna bära föraren (eng. Semi Floaters). I Sverige är ståmaskiner inte vanligt förekommande.
Ståmaskiner används mest för tävling och dess egenskaper med- för att den är svårare att använda för att köra passagerare eller för att köra längre turer. När vattenskotrarna först introducerades i Sverige var det tävling som var det huvudsakliga användningsområdet och då användes ståmaskiner. Dessa drevs med 2-taktsmotorer med förhål- landevis hög ljudvolym.12
Tävlingsverksamheten med vattenskotrar var under början av 1990-talet relativt omfattande. Vid racerbåttävlingar fanns det en sär- skild klass för jetstråledrivna vattenskotrar. Tävlingsförarna var organi- serade i Svenska Racerbåtförbundet som tillhör Riksidrottsförbundet. Det fanns omkring 20 lokala vattenskoterklubbar med tävlingsverk- samhet i Sverige. Nästan hälften av alla vattenskotrar på den tiden, cirka 400, ägdes av personer som var organiserade i dessa klubbar. På vissa platser i Sverige fanns det vattenområden anvisade för träning för tävlingsförarna, vilket gjorde att störningarna minskade i andra vattenområden i de delarna av landet.13
11Jetski är även ett registrerat varumärke för vattenskotrar tillverkade av Kawasaki.
12Se SOU 1992:41, s. 26 och enligt uppgifter från tillverkare av vattenskotrar.
13SOU 1992:41 s. 27.
SOU 2022:49Beskrivning av vattenskotern
Källa: Crokogen.
3.4.2Sittmaskin
Sittmaskiner är den slags vattenskoter som är vanligast i Sverige. En sittmaskin har ofta 2–3 sittplatser. De har broms och är ofta utforma- de med förvaringsutrymmen. Sittmaskiner är lätta att köra och lätta att lägga till med. Till skillnad mot ståmaskiner behöver de inte ha fart för att bära föraren.
I dag används vattenskotrar inte primärt för tävling utan mest för nöjeskörning och som ett transportmedel, vilket återspeglas i att an- talet sittmaskiner är betydligt fler än ståmaskinerna. Under de senaste åren har det årligen sålts omkring 3 000 sittmaskiner i Sverige.
De ledande vattenskotertillverkarna har ett antal olika modeller som är avsedda för olika ändamål. Till exempel finns det sportmodeller som är speciellt framtagna för vattensporter som kräver hög hastighet, så som wakeboarding14, vattenskidåkning eller tubeåkning15. Dessa mod- eller har dragkrokar, dragfunktioner och förstärkt stabilitet så att de
14Wakeboarding innebär att en person åker ståendes på en bräda bakom en båt.
15Tubeåkning innebär att en person åker sittandes eller liggandes i en ring eller på en tub bak- om en båt.
Beskrivning av vattenskotern |
SOU 2022:49 |
är enkla att starta. Andra modeller fokuserar på hög prestanda, det vill säga att de har god accelerationsförmåga och snabbt kommer upp i en hög hastighet. Det finns även modeller som är framtagna för fiske eller bad.
Källa: 300dpi.
3.5Användningen av vattenskotern
Användningen av vattenskotrar i Sverige ökar kontinuerligt. I början av 1990-talet fanns det drygt 1 000 vattenskotrar i Sverige16 och i dag uppskattas antalet till mellan 28 000–41 000.17 I Regeringens propo- sition 2020/21:190 Förarbevis för vattenskoter uppskattades antalet vattenskotrar till ungefär 30 000.18 Några exakta uppgifter avseende hur många vattenskotrar som finns i Sverige saknas eftersom det inte finns något obligatoriskt register. Uppgifterna om antal är därför be- häftade med stor osäkerhet. Den 13 september 2022 hade Transport- styrelsen utfärdat 72 820 förarbevis för vattenskoter varav 12 192 ut-
16SOU 1992:41, s. 25.
17Uppgifterna om antal bygger på uppskattningar från de största leverantörerna av vatten- skotrar och baseras bland annat beräknad teknisk livslängd på antalet vattenskotrar som årligen säljs i Sverige.
18Prop. 2020/21:190 s. 13.
SOU 2022:49 |
Beskrivning av vattenskotern |
färdats till förare som genomgått utbildning för vattenskoter. Öv- riga förarbevis, dvs. 60 628, har utfärdats på gamla meriter, dvs. kon- verteringar av befintliga förarintyg och kustskepparintyg. Att dessa siffror är betydligt högre än antalet uppskattade vattenskotrar kan enligt Transportstyrelsen bero på att det går fler än en person per vattenskoter samt att personer som i dag inte äger en vattenskoter ändå har valt att konvertera sin befintliga behörighet för att på så sätt få ett förarbevis för vattenskoter på ett enklare och billigare sätt.
Vattenskotrarna är relativt lätta att transportera på land och sätta i och ta upp ur vattnet. Behovet av båtplats faller därmed bort, vilket gör att fler kan använda en vattenskoter.
I takt med att billigare modeller introducerats och begagnatutbu- det ökat har det blivit möjligt för allt fler människor att köpa en vattenskoter.19 En vattenskoter används i snitt i 20–25 år även om de rent tekniskt och hållbarhetsmässigt skulle kunna fungera betydligt längre. Enligt branschen bör de äldsta vattenskotrarna som fortfar- ande används i dag vara de modeller som kom i början av 2000-talet.
Priset för en sittmaskin börjar på cirka 80 000 kronor för en enk- lare modell med kompakt design och kan uppgå till cirka 250 000 kro- nor för en mer avancerad modell. Priset för en ståmaskin ligger på mellan 50 000 och 215 000 kronor.
3.5.1Användning i samhällsviktig verksamhet
Vattenskotrar har egenskaper som påminner om hur man färdas på en motorcykel då de snabbt kommer upp i en hög hastighet, är smidiga och lättmanövrerade. Därför används de även i samhällsviktig verk- samhet av till exempel Polismyndigheten, Kustbevakningen, Sjöfarts- verket och Sjöräddningssällskapet.
Kustbevakningens och sjöpolisens verksamhet
Kustbevakningen har ett krav på att deras anställda som ska köra vatten- skoter i tjänsten ska ha en utbildning i vattenskoterkörning. I utbild- ningen lär man sig bland annat att manövrera och hantera vattenskotern vid höga hastigheter och på öppet hav. Det krävs sedan regelbunden
19Moksnes m.fl. (2019), s. 16.
Beskrivning av vattenskotern |
SOU 2022:49 |
övning för att hålla kunskaperna färska.20 Vattenskotrarna som Kust- bevakningen använder är utrustade med lanternor, blåljus, siren och plotter med GPS. Även sjöpolisen använder vattenskotrar i sin verk- samhet. Ett exempel är sjöpolisen i Stockholm som har inrättat en särskild grupp med vattenskoterburen polis. Det är en rörlig grupp som fungerar som ett komplement till sjöpolisens övriga arbete med snabbgående båtar.21
Räddningstjänsten
Vattenskotrar används i räddningstjänsten över hela landet. Räddnings- tjänstens uppgifter och roll regleras i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Räddningstjänsten är antingen kommunal eller statlig. Det är vanligast med kommunal räddningstjänst utom vad gäller några former av räddningstjänst som i stället är statens ansvar. Det statliga ansvaret till sjöss är fördelat mellan Sjöfartsverket som ansvarar för sjöräddningstjänst och Kustbevakningen som är ansvarig myndighet för miljöräddningstjänsten. Sjöfartsverket har i dag två vattenskotrar som används för utbildning inom sjö- och flygräddning. Dessa har tidigare använts för sjömätning.
Svenska sjöräddningssällskapet använder vattenskotrar som är sär- skilt konstruerade för sjöräddning. Det är en vattenskoter med förlängd akter och med endast 20 cm djupgående. Det gör att den kan köras i grunda vatten och användas för att plocka upp en person ur vattnet betydligt snabbare. Den kan också flygas in till en olycksplats med helikopter och fungerar som ett bra komplement vid massevakuering. Den används utefter kusten och på insjöar och medförs även på sjöräddningskryssare för uppgifter i öppen sjö och i grunda vatten.22
20www.kustbevakningen.se/for-dig-pa-sjon/vattenskotersakerhet/, besökt den 28 januari 2022.
21www.hamnen.se/artiklar/kusbevakningen-far-atta-nya-vattenkotrar/, besökt den 28 januari 2022.
22www.sjoraddning.se/sjosakerhet/forskning-och-utveckling, besökt den 28 januari 2022.
SOU 2022:49 |
Beskrivning av vattenskotern |
3.5.2Användning för nöje, transport, tävlingsverksamhet med mera
Det främsta användningsområdet för en vattenskoter är samma som för en motorcykel, ren nöjeskörning för en till två personer. En vatten- skoter är snabb, lättmanövrerad, går relativt tyst och orsakar inte stora vågor. Vattenskotern är ofta ett säkrare alternativ vid vattenlek än en motorbåt eftersom den saknar propeller, vilken kan skada en person som befinner sig i vattnet. En vattenskoters grunda djupgå- ende gör den också lätt att lägga till med för till exempel bad.
Andra användningsområden är vattenlek. En vattenskoter är mycket smidig att använda till att dra vattenskidor och wakeboards. Vatten- skotrar är lättmanövrerade och används ofta av funktionärer vid till exempel kappseglingar och simtävlingar.23 Vattenskotrar har även börjat användas för sportfiske.24
Vattenskotrar kan ersätta andra båtar för exempelvis biologer som studerar marint liv och som behöver komma nära grunda områden. Vattenskotrar används även som transportmedel för att exempelvis åka och handla varor från sommarstugan eller för arbetspendling i skärgården.
3.5.3En ny målgrupp i båtlivet
Enligt en enkätundersökning25 som genomfördes 2018 av ett försäk- ringsbolag finns det skillnader mellan ägare av vattenskotrar och tra- ditionella fritidsbåtar. Följande framgick av undersökningen. Andelen erfarna vattenskoterägare är låg. Endast 12 procent har haft vatten- skoter i många år, vilket sannolikt beror på att det är en relativt ny farkost. Övervikten av manliga ägare är ännu större för vattenskotrar än för båtägare generellt, hela 95 procent. Medelåldern för vatten- skoterägare är väsentligt lägre än för andra båtar. Andelen som an- vänder vattenskoter för nöjes skull är hög och ligger på 93 procent.
23www.flytandebatmassan.se/vattenskoter/, besökt 28 januari 2022.
24www.hamnen.se/artiklar/kroenika/vattenskotern-pa-vag-in-i-finrummet/#, besökt den 28 janu- ari 2022.
25Försäkringsbolaget Svedea har i en undersökning genomförd under perioden 12–29 januari 2018 låtit närmare 700 av sina vattenskoterägande kunder besvara en webbenkät. www.svedea.se/press/pressarkiv/ny-undersokning-visar-pa-tydliga-skillnader-mellan-agare- av-vattenskoter-och-bat, besökt den 20 januari 2022.
4Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster
4.1Inledning
Beskrivningen av störningsbilden från vattenskotrar och andra lik- nande vattenfarkoster baseras framför allt på en genomgång av litte- ratur på området. Underlaget för störningsbilden och utredningens bedömning av olycksstatistik kommer även från skriftliga frågor och svar från myndigheter och kommuner. Utredningen har utöver detta fått underlag till beskrivningen av störningsbilden genom dialog med organisationer och föreningar som företräder olika intressen.
4.2Vilka störningar och olägenheter
för människors hälsa kan användningen av vattenskoter och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild medföra?
4.2.1Störningsbilden
Vattenskotrar kan ge upphov till störningar och olägenheter för män- niskors hälsa bland annat i form av buller och olyckor. Även effekter på friluftsliv och upplevelsevärden kan påverka människors hälsa nega- tivt. Olika grupper av människor kan bli störda av vattenskotrar. En grupp är de som vistas på badplatser. En annan grupp är de som är ut- övare av friluftsliv såväl till land som till sjöss. En tredje grupp är bo- ende nära vattenområden där vattenskotrar används. När det gäller samtliga grupper består störningarna av både buller och en risk för olyckor. Även upplevelsen av naturvärden och rekreation kan gå för- lorad på grund av störningar från vattenskotrar. Som en störning eller olägenhet kan även räknas att människor avstår från vissa akti-
49
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
viteter så som friluftsliv och bad. Gemensamt för all påverkan från vattenskotrar är att de som utsätts för störningar är människor som utövar aktiviteter eller är bosatta i närheten av vattenområden där vattenskotrar används.
4.2.2Buller
Vad är buller?
Med buller avses störande ljud. Buller är den påverkan på omgivningen som berör flest människor i Sverige. På kort sikt kan buller leda till bland annat koncentrationssvårigheter och sömnstörningar. På längre sikt kan risken för exempelvis hjärt- och kärlsjukdomar öka.1
Buller mäts i måttenheten decibel (dB). Det mänskliga örats sätt att uppfatta ljud mäts i (dBA). Vilken dBA som ett ljud uppmätts till säger dock inte allt om hur ett visst slags ljud upplevs av olika männi- skor. Buller är nämligen även en subjektiv upplevelse. Vad som betrak- tas som en störning varierar starkt mellan olika personer och även med tiden på dygnet. Variationerna för hur störd en person blir beror bland annat på vilken typ av ljud det är och ljudets kvalitet, till exempel ljudets styrka och vilka frekvenser det innehåller. Människor är även olika bullerkänsliga i olika miljöer.2
Bullerkrav
Vilka bullerkrav som fritidsbåtar och vattenskotrar ska uppfylla regle- ras i fritidsbåtsdirektivet3. Av bilaga 1 till direktivet följer att tillåten maximal ljudtrycksnivå för vattenskotrar och fritidsbåtar varierar mellan 67–75 maximal ljudtrycksnivå i decibel beroende på vilken nominell effekt som motorn har. Det finns dock varken särskilda reg- ler, råd eller vägledning kring hur buller från vattenskotrar ska bedö- mas. Det saknas även forskning eller uppgifter om vilka nivåer som är störande för omgivningen.
1www.naturvardsverket.se/amnesomraden/buller/halsoeffekter-av-buller/, besökt den 20 decem- ber 2021.
2Prop. 1993:51, s. 15.
3Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/53/EU om fritidsbåtar och vattenskotrar och om upphävande av direktiv 94/25/EG.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
För trafikbuller finns regler i förordningen (2015:216) om trafik- buller vid bostadsbyggnader. Trafikbuller bedöms dock inte vara jäm- förbart med det buller som uppstår vid vattenskoterkörning. Trafik- buller är koncentrerat kring vägar vars lokalisering är prövad i särskild ordning. Det är också fråga om buller som beroende på trafiksitua- tionen sker under hela dygnet och året runt.
Naturvårdsverket har beslutat ett antal vägledningar och allmänna råd vad gäller buller, bland annat Naturvårdsverkets allmänna råd om buller från motorsportbanor, halkövningsbanor och banor för prov- ning av motordrivna fordon (NFS 2004:16), en vägledning om indu- stri- och annat verksamhetsbuller (Rapport 6538 från april 2015) och en vägledning om buller från idrottsplatser från den 24 mars 2021. I Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2004:16) om motorsport- banor anges att det för bostäder för permanent boende och fritidshus (vid fasad) inte bör förekomma högre ljudnivåer än 60 dBA4 måndag till lördag kl. 07–19 och 55 dBA kväll kl. 19–22 samt sön- och helg- dagar kl. 07–19. Motsvarande ljudnivåer för friluftsområden är 55 dBA måndag till lördag kl. 07–19 och 50 dBA kväll kl. 19–22 samt sön- och helgdagar kl. 07–19. Med friluftsområde avses i de allmänna råden ett område i en översiktsplan för det rörliga friluftslivet eller andra om- råden som nyttjas mer frekvent för friluftsliv där naturupplevelsen är en viktig faktor och där en låg bullernivå är en särskild kvalitet. Bak- grundsnivån är låg och inga andra störande aktiviteter förekommer som till exempel skjutbanor, fritidsbåtstrafik eller skoterleder.
Naturvårdsverket har även låtit ta fram en rapport om tysta områ- den. I rapporten föreslås olika bullerklasser och förslag till mått och mätetal som beskriver bullernivåer som ska användas i arbetet för att uppnå god ljudkvalitet i natur- och kulturmiljöer. Tröskelvärdena för de olika nivåerna varierar mellan 25 dBA och 50 dBA.5
För ljudnivåer inomhus anges i Folkhälsomyndighetens allmänna råd om buller inomhus (FoHMFS 2014:13) ett antal riktvärden där den ekvivalenta ljudnivån motsvarar 30 dB och den maximala ljudnivån motsvarar 45 dB. För lågfrekvent buller anges den ekvivalenta ljud- nivån till 32–56 dB. Dessa riktvärden är tänkta att gälla inomhus, oav- sett vilken källa som ger upphov till aktuellt buller.
4Maximal ljudnivå i dBA”Fast”.
5Naturvårdsverket (2007), s. 13–15.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
Buller från vattenskotrar upplevs i många fall som mer störande än buller från annan fritidsbåtstrafik
I takt med att antalet vattenskotrar och andra motorstarka fritidsbåtar ökar växer problemet med störande buller som dessa vattenfarkoster ger upphov till.6 De huvudsakliga ljudkällorna från fritidsbåtar och vattenskotrar är motorns avgaser och insug, ljud som strålas från olika vibrerande ytor på motorn och det omgivande motorrummet. En annan källa till buller är hur skrovet rör sig genom vattnet.7
Bullrets nivå och karaktär
Genom att beräkna hur ljudet avtar utomhus kan man få en uppfatt- ning om hur långt som buller som genereras av vattenskotrar sprider sig. I utredningen som föregick vattenskoterförordningen utgick man från att bullret från en vattenskoter, uppgick till ljudnivån 70 dBA på 25 meters avstånd och att ljudet från en punktformig ljudkälla utomhus avtar med 6–7 dBA för varje fördubbling av avståndet till källan. För att ljudnivån skulle hamna på cirka 30 dBA behövdes – vid vindstilla och en i övrigt låg ljudnivå – ett avstånd till vattenskotern på omkring 1,5 km. Avståndet skulle i princip fördubblas vid en buller- nivå på 75 dBA.8
Enligt uppgifter har från och med 2008 bullernivån från vatten- skotrar reducerats med cirka 70 procent jämfört med äldre modeller. Det beror på ny teknik, tystare motorer, att avgasutsläppen sker under vattenytan och att vattenskotrar i dag har kraftigt ljudisolerade motorrum. De flesta vattenskotrarna har i dag fyrtaktsmotorer, vilka låter mindre än de äldre tvåtaktsmotorerna, som i sin tur utgör 18 pro- cent av det totala antalet båtmotorer.9 Eftersom impellern är monte- rad i ett rör inuti vattenskoterns skrov dämpas ljudet samtidigt som de luftbubblor som alstras i jetströmmen från vattenjetaggregatet fungerar som ett ljuddämpande moln.10
Det har inte gjorts några studier såvitt utredningen känner till vad gäller vilka ljudnivåer som vattenskotrar som används för nöjeskör- ning kan föranleda. Det saknas därtill forskning som visar att expo-
6För uppgifter om att båtarnas maxhastighet har ökat, se Båtlivsundersökningen 2020, s. 98.
7Johansson m.fl. (2021), s. 6.
8SOU 1992:41, s. 28.
9Lagerqvist m.fl. (2021).
10Se Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 22 och Erbe, (2013).
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
nering för buller från vattenskotrar kan leda till mer allvarliga hälso- effekter, som ökad risk för högt blodtryck eller påverkan på metabo- lism. Eftersom vattenskoterkörning huvudsakligen inte sker nattetid är även risken för sömnstörningar liten.
Det är viktigt att inte sätta likhetstecken mellan ljudnivå och stör- ning eller hälsopåverkan, framför allt om man avser att minska mäng- den klagomål på buller från vattenskotrar i ett visst område.11 Oav- sett vilka bullernivåer som uppmäts varierar vilket ljud som upplevs som störande beroende på personers individuella upplevelser och i vilket sammanhang ljudet uppkommer. Vattenskotrar kan ge upphov till buller särskilt när de körs i höga hastigheter med snabba svängar i samma område. När en vattenskoter framförs i hög hastighet upp- står även höga dunsar i samband med att skrovet slår mot vattenytan.12 Sådan körning upplevs generellt som mer störande eftersom den ger upphov till buller som varierar i styrka och frekvens, jämfört med en vattenfarkost som passerar i jämn fart.13 Därutöver framförs vatten- skotrar i många fall i samma vattenområde och nära platser där många människor uppehåller sig så som bostadsområden eller badplatser.14
Störningsnivån ökar ofta om ljudet varierar över tid. Det är känt att ett högt flöde av trafik där inga enstaka händelser sticker ut kan vara mindre störande än om färre bilar passerar. Detta på grund av att individuella bilars ljud blir tydligt urskiljbara trots att ekvivalent- nivåerna är högre i det första fallet. Oregelbunden körning av en vatten- skoter, med häftiga accelerationer och girar, resulterar i snabbt och kraftigt varierande ljudnivå. Sådana ljud blir ännu tydligare när andra bakgrundsljud är låga och kontinuerliga. Man kan jämföra med att när ljudet av en droppande kran hörs i ett sovrum upplever många detta som en mycket störande form av ljud trots att ljudnivån blir nästintill omätbar.15
Det finns även ett samband mellan motorns effekt samt farkostens hastighet för vilken ljudnivå som uppnås. I en nyligen gjord studie av buller från fritidsbåtar mättes de högsta bullernivåerna upp från fritids- båten med starkast motor och från vattenskotern.16 I studien fram- fördes farkosterna på en rak linje och med liknande hastighet. Med
11Glebe och Genell (2022), s. 8.
12Moksnes m.fl. (2019), s. 43.
13Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 22.
14Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 22 och 45.
15IVL Svenska miljöinstitutet (2022), s. 8–9.
16IVL Svenska miljöinstitutet (2021), s. 4.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
varierande körning i olika hastigheter och riktning kan bullernivåerna påverkas ytterligare.
Störningarnas omfattning
Eftersom störningar till följd av buller i hög grad är subjektiva och i de flesta fall inte rapporteras in är det svårt att bedöma omfattningen av störningar som uppkommer när vattenskotrar används. I Båtlivs- undersökningen 202017 ställdes frågor till privatpersoner om upplevd störning från båtmotorer och vilka typer av vattenfarkoster som gav upphov till dessa störningar. Av undersökningen framgår att störningar i form av buller från båtmotorer är ett växande problem. Sedan 2015 hade andelen tillfrågade som stördes ganska eller mycket ofta av andras båtmotorer när de var ute med båten ökat från 4 procent till 9 procent. Av de som stördes svarade 69 procent att det var vattenskotrar som upplevdes som störande.18 Naturvårdsverket gjorde 2018 en under- sökning av svenska folkets friluftsvanor. Av undersökningen framgår att vattenskoterkörning är en aktivitet som ökade mellan åren 2007 och 2018. Ungefär 50 procent av alla svenskar stördes av buller vid friluftslivsutövande.19 Undersökningen avsåg dock inte enbart buller från vattenskotrar utan alla former av bullerkällor ingick i Naturvårds- verkets undersökning, inklusive sådana på land.
Ett annat sätt att uppskatta störningarnas omfattning är att ta hän- syn till antalet klagomål som inkommer från privatpersoner till myn- digheter och kommuner.20 Någon entydig bild av hur utbredda stör- ningarna är i landet har emellertid inte framkommit i samband med att utredningen har kontaktat länsstyrelser och kommuner. Det kan bero på att klagomålen hänvisas till och inkommer till de rättsvårdande myndigheterna.21 Sjöpolisen och Kustbevakningen bedömer att pro- blemen med störningar kopplat till vattenskotrar har ökat de senaste
17Båtlivsundersökningen är en undersökning om svenska fritidsbåtar och hur de används. Under- sökningen omfattar slumpvis utvalda hushåll med personer i åldern 20–74 år. Undersökningen omfattar endast privatägda fritidsbåtar och genomförs på uppdrag av Transportstyrelsen, i samarbete med en rad organisationer och myndigheter.
18Transportstyrelsen (2021a), s. 82.
19Naturvårdsverkets rapport (2018), s. 8, 21, 42–43 och 53–54.
20Det framgår inte av de uppgifter som utredningen har tillgång till om klagomålen är till följd av buller eller någon annan olägenhet.
21Jfr Hav- och vattenmyndigheten (2013), s. 95 där det framgår att i stort sett alla kommuner uppgett att de hänvisar klagomål på vattenskotrar vidare till Kustbevakningen eller Polismyn- digheten.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
åren. Båda myndigheterna uppfattar även att de får in fler samtal om vattenskotrar jämfört med andra vattenfarkoster.22
Störningarna förefaller vara vanligast förekommande i och kring storstäder men detta har inte bekräftats. En förklaring kan vara att det är där det har funnit uthyrningsverksamhet med vattenskotrar. Efter- som vattenskotrar som hyrs för kortare perioder ofta används i när- heten av uthyrningsverksamheten koncentreras störningarna kring dessa verksamheter.23 En annan förklaring är att det är där flest män- niskor vistas och riskerar att störas jämfört med i områden som till exempel ligger längre ut i skärgården.
På samma sätt som för kommunerna och länsstyrelserna har det inte varit möjligt att få närmare uppgifter om antalet klagomål som kommer in till Polismyndigheten respektive Kustbevakningen. En ytterligare aspekt som framkommit i dialog med olika aktörer är att en negativ uppfattning om vattenskotrar bidrar till att vattenskotrar i högre grad förknippas med störningar jämfört med andra fritidsbåtar.
Trots detta är den samlade bilden att klagomål avseende störningar som uppkommer till följd av vattenskoterkörning är klart överrepre- senterade jämfört med annan fritidsbåtstrafik. Klagomålen förekom- mer under sommarhalvåret när det är fint väder och många befinner sig i samma område. Klagomålen avser framför allt buller, sjösäkerhet och miljö. Störningarna har dock kraftigt minskat under sommaren 2022, se avsnitt 4.5.3.
4.2.3Risk för olyckor och behov av sjöräddningsinsatser
När vattenskotrar framförs i höga farter finns risk för att de kolliderar med badande eller andra vattenfarkoster. Det finns även risk för att vattenskoterförarna råkar ut för olyckor, till exempel genom att ramla av vattenskotern. Uppgifter om antalet olyckor där vattenskotrar har varit involverade samlas årligen in och sammanställs av Transport- styrelsen.
22Transportstyrelsen (2021a), s. 14.
23Transportstyrelsen (2021a), s. 14–15.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkosterSOU 2022:49
Tabell 4.1 |
Siffran i parentesen visar medelåldern på de omkomna |
|
|
|
och skadade24 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Totalt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Omkomna |
1 (54) |
0 |
1 |
(35) |
0 |
2 |
(42) |
3 (44) |
7 |
(44) |
Skadade |
4 (35) |
3 (25) |
12 |
(31) |
6 (34) |
11 |
(27) |
0 |
36 |
(30) |
Källa: Transportstyrelsen.
Transportstyrelsen bedömer att utifrån det underlag som myndig- heten har tillgång till är vattenskotrar inte överrepresenterade i fri- tidsbåtsolycksstatistiken. Transportstyrelsens statistik visar att antalet skadade och omkomna i vattenskoterrelaterade olyckor har ökat under de senaste åren. Myndigheten bedömer att även om en viss ökning bland antalet omkomna åren 2020–2021 (2 av 29 omkomna, respek- tive 3 av 20 omkomna) kan konstateras jämfört med åren 2018–2019 (då en person omkom 2018), är det ännu för tidigt att uttala sig om ifall detta beror på slumpen eller om det är någon typ av uppåtgående trend. Antalet omkomna i fritidsbåtsolyckor är relativt få vilket gör att slumpen kan spela stor roll för hur statistiken faller ut för ett enskilt år.
Sjöfartsverkets sjö- och flygräddningscentral har sett en ökning i antalet vattenskoterrelaterade sjöräddningsinsatser mellan 2017 och 2021, från 8 till 21. Insatserna omfattar samtliga genomförda sjö- räddningsinsatser och det behöver således inte innebära att någon har behövt söka sjukhusvård till följd av insatsen.25 Det kan därför vara fråga om olika typer av tekniska haverier och inte nödvändigtvis en följd av att en olycka skett.
Det är svårt att dra några säkra slutsatser från Transportstyrelsens statistik över skadade i båtlivet av flera anledningar. Det finns ett stort mörkertal rörande antal skadade. Fram till halvårsskiftet 2021 samlades skaderapporter enbart in från vissa avtalade sjukhus i Stockholms- och Västra Götalandsregionen. Rapporteringen skedde på frivillig basis och antal rapporterande sjukhus, och rapporter per sjukhus, kunde variera mellan åren.
Uppgifter om skadade och omkomna är sedan den 1 juli 2021 obli- gatoriska att rapportera in till Transportstyrelsen, lagen (2021:319)
24Det finns osäkerheter i det äldre materialet (2016–2018), varför det bör beaktas med viss för- siktighet.
25Transportstyrelsen (2021b), s. 11–12.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
om Transportstyrelsens olycksdatabas. Rapporteringsskyldigheten innebär att vårdgivare som ger akutsjukvård och vars verksamhet inne- fattar ortopedi eller kirurgi, Polismyndigheten och Kustbevakningen ska rapportera in olyckor som sker med fritidsfartyg. Transport- styrelsen har uppgett att till följd av pandemin har den nya obligatoriska rapporteringen ännu inte fått fullt genomslag, varför det fortsatt finns anledning till viss försiktighet vad gäller tolkningen av underlag från det senaste året.
Enligt Transportstyrelsen kan en förklaring till antalet ökade olyckor under senare år vara att rapporteringen har blivit bättre med åren, inte nödvändigtvis att olyckorna har ökat. Skillnader i rapporter- ingsrutin och antalet rapporterande källor gör att det även finns vissa svårigheter med att jämföra gammalt och nytt underlag över skadade. Därutöver finns det sannolikt ett stort mörkertal vad gäller olyckor i Sverige som involverar fritidsbåtar och vattenskotrar. Antalet vatten- skotrar har även ökat markant de senaste åren, vilket i kombination med en något förbättrad rapportering kan vara en förklaring till att antalet olyckor har ökat i statistiken.26
Till skillnad från antalet skadade bedöms mörkertalet över antalet omkomna i båtlivet vara relativt litet, och med tanke på den tunga mediebevakningen av vattenskotrar de senaste åren är det osannolikt att ett dödsfall med vattenskoter har missats.
4.3Effekter på friluftsliv och upplevelsevärden
4.3.1Begreppet friluftsliv
Begreppet friluftsliv kan definieras som ”vistelse utomhus i natur- eller kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på tävling.”27 Begreppet omfattar även aktiviteter som sker med moto- riserade farkoster. Historiskt sett har det funnits en skillnad mellan motoriserade aktiviteter och sådana aktiviteter som sker i mer tradi- tionella former, dvs. att man vistas i naturen utan motorkraft. Fri- luftslivsbegreppet ses emellertid ofta som att det förändras över tid i takt med samhällsutvecklingen i övrigt.28
26Transportstyrelsen (2021b), s. 11.
27Ankre (2019), s. 4.
28Ankre (2019), s. 4.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
Flera undersökningar visar att människor mår bra av friluftsliv, där naturkontakten främjar både den fysiska och psykiska hälsan.29 En negativ påverkan på möjligheten att utöva friluftsliv kan således på- verka människors hälsa.
4.3.2Tidigare utredningar
Förekomsten av buller, betydelsen av tysta naturområden och mål- konflikter som kan uppkomma har varit föremål för flera utredningar.
I den utredning som låg till grund för vattenskoterförordningen, Utredningen om buller i fjällområden och skärgårdar m.m., ingick även att utreda buller i förhållande till friluftslivet och miljön. Utred- ningen resulterade i två betänkanden då vattenskotrarna utreddes med förtur. Slutbetänkandet, Naturupplevelser utan buller – kvalitet att värna (SOU 1993:51), utforskade möjligheterna att komma till rätta med störningarna från bullrande aktiviteter i värdefulla rekreationsområ- den, främst i fjällvärlden och skärgårdarna. Betänkandena Levande Skärgårdar (SOU 1994:93), Hållbar utveckling i Sveriges skärgårds- områden (SOU 1996:153) och Levande skärgård – Miljövårdsbered- ningens betänkande om de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa av Sveriges skärgårdar (SOU 2000:67) är även exempel på utredningar som berör bland annat friluftslivet. I 1996 års betänkande fanns bedömningar och förslag till åtgärder i fråga om vattenmiljö, sjö- fart, fritidsbåtar med mera. Många förslag avsåg åtgärder som centrala, regionala och lokala myndigheter kunde vidta inom ramen för gäl- lande lagstiftning.
I betänkandet Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring (SOU 2017:95) redogjordes för den inneboende målkonflikt som kan finnas mellan miljö, naturskydd och utveckling av besöksnäring för motoriserad naturturism, exempelvis vattenskoter. Utredningen gjorde inte en fördjupad analys inom om- rådet men konstaterade att det med en växande turism kommer ett ökat antal konflikter som behöver hanteras. En hantering behövs för att möjliggöra och tydliggöra villkor för de företag som är verksamma inom dessa aktivitetsområden. Besökare med motorfordon behöver styras till vissa platser för att begränsa buller, utsläpp och påverkan på naturmiljön och besökare som inte nyttjar motorfordon behöver
29www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/friluftsliv/, besökt den 22 mars 2022.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
styras till platser där störningarna är mindre. Motortrafiken behöver begränsas som helhet utan att riskera företagarnas möjligheter till ut- veckling och inkomster.30
I närtid behandlas bland annat friluftslivet i skärgården i betänkan- det Havet och människan (SOU 2020:83).
Gemensamt för samtliga utredningar är betydelsen av att buller från det motoriserade friluftslivet behöver minska i områden där det finns behov av tysta naturområden.
Vattenskotern tillgängliggör friluftsliv för nya målgrupper
Till skillnad från påverkan på däggdjur och fåglar respektive vegeta- tion och livsmiljöer, är det för friluftslivet inte lika tydligt att påverkan enbart består av skador och störningar. Vattenskoterkörning innebär även ökade möjligheter inom friluftslivet (till exempel ökad tillgäng- lighet).
Mot bakgrund av att det endast finns ett begränsat antal personer som tävlar med vattenskotrar och vilka modeller som enligt tillverkarna tillhandahålls på marknaden kan slutsatsen dras att vattenskotrar fram- för allt används för fritidsändamål. Vattenskotrar kan tillgängliggöra aktiviteter till sjöss för nya målgrupper som saknar tidigare sjövana. Vattenskoterkörning kan bidra till att tillgängliggöra områden för friluftslivet på olika sätt och bidrar till att fler kan komma ut och utöva friluftsliv i områden längre ifrån sin närnatur. Till skillnad från andra fritidsbåtar krävs inte båtplats och det finns flera vattenskoter- modeller som är förhållandevis billiga i inköp jämfört med en mot- svarande motorbåt.
Försäkringsbolaget Svedea lät under perioden 12–29 januari 2018 omkring 700 av sina vattenskoterägande kunder besvara en webb- enkät. Undersökningen pekade på några avgörande skillnader jämfört med de båtägare som besvarat Svedeas båtlivsundersökning. Andelen erfarna vattenskoterägare var låg. Endast 12 procent hade haft vatten- skoter i många år. Övervikten av manliga ägare var än mer uttalad än för båtägare, 95 procent, medan medelåldern var väsentligt lägre och andelen som använder vattenskoter för nöjes skull var hög, 93 pro- cent.31
30SOU 2017:95, s. 28.
31www.svedea.se/press/pressarkiv/ny-undersokning-visar-pa-tydliga-skillnader-mellan- agare-av-vattenskoter-och-bat, besökt den 17 mars 2022.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
Vattenskoterkörning kan påverka andras friluftslivsutövande negativt
Målkonflikter kan uppstå när upplevelsen är subjektiv
Upplevelser av friluftsliv är subjektiva och beror på många olika fak- torer. Det kan vara ålder, social eller kulturell bakgrund, rådande sam- hällsparadigm och personliga preferenser m.m. som påverkar hur en person upplever något.
Vattenskotrar är konstruerade för och används ofta nära kusten, i insjöar eller andra inre vatten. I dessa vattenområden kan många olika aktörer befinna sig. Det kan vara badande, kanotister och andra per- soner som använder sin fritidsbåt. Målkonflikter kan ske mellan olika utövare (till exempel mellan de som åker motorbåt och de som seglar), men även mellan utövare inom samma grupp (till exempel att man som seglare upplever målkonflikter på grund av att andra seglares beteende eller användning av samma område).32
I utredningens kontakter med organisationer som företräder fri- luftslivet har det framkommit att det finns konfliktytor mellan å ena sidan det icke-motoriserade friluftslivet som sker nära strandlinjen (kanot, kajak och badning) och å andra sidan vattenskoterkörning.
Effekter på möjligheter till friluftslivsutövande
Aktiviteter med fritidsbåtar är en betydande fritidsaktivitet i Sverige, som är ett av världens båttätaste länder. Totalt 30 procent av svensk- arna i åldern 20–74 år vistades i en fritidsbåt under 2020. Det mot- svarar 2,1 miljoner personer. Under pandemin har nyttjandet av fri- tidsbåtar ökat, troligen som en följd av att det varit svårt att åka på utlandssemestrar. Bland dem som har varit ute med fritidsbåt oftare som en följd av pandemin tror en majoritet att vanan kommer att bestå efter att pandemin är över.
Det är frihetsupplevelsen och naturupplevelsen som de tillfrågade i Båtlivsundersökningen 2020 värderar allra högst i sitt båtliv.33 Av de som tillfrågades ansåg 90 procent att naturupplevelsen är ganska eller mycket viktig för dem. Som tidigare redogjorts för framkom i samma undersökning att andelen som störs ganska eller mycket ofta
32Ankre (2019), s. 10.
33Transportstyrelsen (2021a), s. 4.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
av andras båtmotorer när de är ute med båten ökade från 4 procent till 9 procent mellan 2015 och 2020. Vattenskotrar är den överlägset största källan till buller som upplevs som störande.34 Samma bild av störningar framkommer i kontakten med organisationer som före- träder friluftslivet.
Även personer som framför andra vattenfarkoster såsom fritids- båtar, kajaker, kanoter med flera kan känna obehag eller rädsla på grund av en risk för kollision eller att det bildas svall. I den dialog som utred- ningen har haft med organisationer som representerar friluftsliv har det framkommit att vattenskotrar upplevs som en säkerhetsrisk.
En konsekvens av vattenskoterkörning kan vara att sådan körning påverkar kvalitén av friluftsliv, och i värsta fall tränger den undan annat friluftsliv. Genom Båtlivsundersökningen 2020 och de kontakter som utredningen haft med miljö- och friluftsorganisationer fram- kommer en bild av att vattenskoterkörning upplevs som störande och att störningarna har ökat under de senaste åren. Rädslan för att bli påkörd finns hos främst badande och kanotister.
4.4Användningen av vattenskotrar kan medföra en negativ miljöpåverkan
4.4.1Vad är en störning?
En störning kan definieras som en mänsklig verksamhet, anläggning eller dylikt för vilken ett djur reagerar på sådant sätt att det skräms bort eller utestängs från något som är av betydelse för individens eller avkommans fortsatta existens.
4.4.2Kunskapsunderlag
Kunskapsläget avseende hur användningen av vattenskotrar påverkar miljön är förhållandevis dåligt. Det finns få studier och i många fall saknas helt svenska studier eller studier som avser de vattenskoter- modeller som används i dag.
På uppdrag av Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (i dag Miljø- styrelsen) sammanställde ett antal forskare vid Aarhus universitet i
34Transportstyrelsen (2021a), s. 82.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
Danmark 2016 en rapport om konsekvenser för fåglar och marina däggdjur om vattenskotrar skulle tillåtas i Natura 2000-områden.35
Havsmiljöinstitutet36 har 2019 publicerat en rapport med syfte att sammanställa kunskapsläget kring hur fritidsbåtar och vattenskotrar påverkar havsmiljön i Sverige, samt bedöma omfattningen av denna påverkan och om utvecklingen är hållbar.37 Rapporten har tillsam- mans med senare forskning och annat underlag legat till grund för utredningens ställningstaganden av vilken störningsbild som vatten- skotrar och andra liknande vattenfarkoster har. Av Havsmiljöinsti- tutets rapport framgår att det finns ett starkt stöd i den vetenskapliga litteraturen för att fritidsbåtar och vattenskotrar ger upphov till många negativa effekter på kustmiljön. En del av påverkan består i anläggan- det av hamnar, muddring m.m. och gås inte igenom ytterligare här.38
Påverkan på Natura 2000
Generellt kan sägas att vattenskotrar kan påverka miljön i form av fysisk påverkan på botten, uppgrumling, svall och undervattensbuller i vattenmiljön. Det är främst fåglar och akvatiska djur som kan påver- kas negativt av vattenskotrar. Det sker genom buller ovan och under vattenytan och fysisk närvaro.
Det finns ett fåtal studier som avser påverkan av bland annat vatten- skotrar på skyddade områden så som Natura 2000. En sådan studie gjordes av Ekologigruppen som på uppdrag av Havs- och vattenmyn- digheten tagit fram en rapport om hållbart nyttjande av Natura 2000- områden som en del av det EU-finansierade projektet ”Using func- tional water and wetland ecosystems and their services as a model for improving green infrastructure and implementing PAF in Sweden” (Grip on Life IP). De tre områden som studerades var Lyckebyåns dal- gång i Blekinge län, Emåns vattensystem i Kalmar län och Vindelälven i Västerbottens län.
Utifrån dessa tre fallstudier och litteraturstudier drogs generella slutsatser om olika verksamheters påverkan på bevarandestatus i olika
35Laursen m.fl. (2016).
36Havsmiljöinstitutet bildades 2008 och är ett samarbetsorgan mellan Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet, Linnéuniversitetet och Sveriges lantbruksuniversitet.
37Moksnes m.fl. (2019), s. 96.
38Moksnes m.fl. (2019), s. 6. Se även SOU 2020:83, Havet och människan, vari det föreslås att det kan behöva införas regleringar för att minska påverkan från fritidsbåtar och vattenskotrar i särskilt skyddsvärda områden, antingen hela året eller särskilt känsliga perioder.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
specificerade naturtyper. Den viktigaste slutsatsen utifrån genomförd analys, även om osäkerheter finns eftersom kunskapen om nyttjande- grad och påverkan var begränsad, är att negativ påverkan från icke till- ståndspliktiga verksamheter på de aktuella naturtyperna generellt var låg. I fallstudierna bedömdes terrängkörning och rörelser (transpor- ter) på vatten i form av olika typer av båttrafik endast ge upp till viss negativ påverkan på bevarandestatusen på de ingående naturtyper.39 Författarna till studien bedömde att det i de flesta fall fanns utrymme för ökat nyttjande, särskilt om en del av de i rapporten föreslagna åt- gärderna kunde genomföras. En slutsats i rapporten var att många akti- viteter har liten påverkan på bevarandestatusen. Vad gäller båttrafik redogjordes för att påverkan ofta beror på nyttjandegrad. Det inne- bär att sjöar med tät båttrafik riskerar att påverkas i högre grad. Särskilt vattenskotrar bedömdes som problematiska. Även om dessa inte är så vanliga i dagsläget bedömdes de kunna bli ett framtida pro- blem. I rapporten föreslogs åtgärder i form av informationsarbete och restriktioner i känsliga områden och på platser med stor nyttjande- grad, samt upprättande av tillträdesförbud eller restriktioner i form av hastighetsbegränsningar i känsliga områden och under perioder där djurlivet är känsligt för störningar.40
Slutsatsen i rapporten från Aarhus universitet i Danmark 2016 om konsekvenser för fåglar och marina däggdjur om vattenskotrar skulle tillåtas i Natura 2000-områden var att det finns stora skillnader i hur olika former av båttrafik påverkar fåglar och marina däggdjur. Denna påverkan varierar beroende på vilken slags båt det är fråga om, vilken årstid som störningen sker, hastighet och kurs. Det konstaterades också att det saknas kunskap om hur fåglar och däggdjur påverkas av användningen av vattenskotrar och andra liknande farkoster. Rapport- författarna drog dock slutsatsen att av den information som finns till- gänglig ger vattenskoterkörning större påverkan än andra fritidsbåtar. I rapporten konstaterades att Natura 2000-områdena skiljer sig åt och att det inte är möjligt att ge en generell rekommendation om att tillåta vattenskoterkörning i Natura 2000-områden. Däremot ansåg förfat- tarna att vattenskoterkörning kan vara möjlig i vissa farleder i dessa områden under förutsättning att sådan körning sker i begränsad has- tighet. Det skulle till exempel vara möjligt att tillåta vattenskoter- körning i områden med liten förekomst av fåglar, sälar eller tumlare
39Engdahl m.fl. (2021), s. 8.
40Engdahl m.fl. (2021), s. 8.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
och med en storlek där djuren kan uppehålla sig i andra områden än där körningen sker.41
4.4.3Utsläpp till luft och vatten
De flesta vattenskotrar har förbränningsmotorer. Det är även en för- utsättning för att de ska omfattas av tillämpningsområdet i vatten- skoterförordningen och lagen om fritidsbåtar och vattenskotrar.42
Förbränningsmotorers avgasutsläpp består av polycykliska aroma- tiska kolväten (PAH:er), kolväten (HC), flyktiga organiska kolfören- ingar (VOC), kväveoxider (NOx), kolmonoxid (CO), koldioxid (CO2) och partiklar. För CO, HC, NOx och partiklar finns gräns- värden för avgasutsläpp i fritidsbåtsdirektivet. Gränsvärdena är tillämp- liga för vattenskotrar med undantag för vattenskotrar som endast är avsedda för tävlingsbruk.43 Utvecklingen har medfört att utsläppen från motorerna minskat med cirka 90 procent jämfört med de moto- rer som användes på 1990-talet.44 Det saknas uppgifter om specifikt vattenskotrars utsläpp. Vad gäller fritidsbåtar generellt konstaterades i en nyligen genomförd studie att på de platser där båttrafiken är inten- siv fanns kraftigt förhöjda halter PAH:er. I de undersökta områdena uppvisade de ytligaste sedimenten, musslor, ostron och vatten för- höjda PAH-halter där båttrafiken var mest intensiv, vilket tyder på att avgaser från fritidsbåtar är den troliga källan till dessa förhöjda halter.45
Utsläppen från vattenskotrar är alltså förhållandevis små jämfört med övriga fritidsbåtars utsläpp i Sverige. Det beror på att de största utsläppen från båtmotorer beräknas komma från tvåtaktsmotorer med äldre förgasarteknik. De flesta vattenskotrar som används i Sverige har i stället energieffektiva fyrtaktsmotorer med betydligt lägre ut- släpp.46 Tvåtaktsmotorerna beräknas stå för 65 procent av utsläppen av kolväten från fritidsbåtar.47 På samma sätt är den här motortypen
41Laursen m.fl. (2016), s. 26–27.
42Däremot inte lagen om förarbevis för vattenskotrar som även omfattar vattenskotrar med elmotorer, 1 § lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter.
43Se artikel 2 i fritidsbåtsdirektivet.
44Hav- och vattenmyndigheten (2013), s. 22.
45Nordberg m.fl. (2022).
46Havsmiljöinstitutet (2019) Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Rapport 2019:3, s. 112.
47Lagerqvist m.fl. (2021), s. 3.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
den motor med störst mängd bränsle som går ut med avgaserna utan att först förbrännas i motorn.48
4.4.4Särskilt om störningar på marina däggdjur
Undervattensbuller
Undervattensbuller kan påverka vattenlevande organismer. Det kan påverka deras förmåga att kommunicera med varandra och störa eller skrämma dem.49 I dag finns det en kunskapsbrist avseende miljöpåver- kan från buller till följd av att endast ett fåtal mätstudier gjorts som avser buller från fritidsbåtar och vattenskotrar. Det saknas även för- djupad kunskap om hur buller påverkar olika vattenlevande organis- mer.50
När en fritidsbåt eller vattenskoter rör sig på vattnet genereras ljud från flera olika källor. Från motordrivna fritidsbåtar kommer undervattensbullret i huvudsak från motorn, där toner från propel- lerns rotation, motorns tändfrekvens och avgasutsläpp dominerar ljud- bilden. Motorn genererar även vibrationer som förs via skrovet ut i vattnet. Från vattenskotrar genereras undervattensbuller också från motorn och via skrovet. Till skillnad från fritidsbåtar är vatten- skotrar ofta mindre, har en motor som är placerad inuti skrovet och de saknar propeller. När fritidsbåtar och vattenskotrar framförs i höga hastigheter uppstår även undervattensbuller till följd av att far- kosten dunsar mot vattenytan.51 Frekvensen på undervattensljudet från en utombordsmotors propeller och en vattenjetpropeller ligger mellan 100 Hz och 1 kHz.
I en rapport från IVL Svenska miljöinstitutet och Totalförsvarets forskningsinstitut behandlas även undervattensbuller från fritids- båtar och vattenskotrar. Av rapporten framgår att bullernivåerna beror främst på hastighet och motorstyrka. Den totala bullernivån ökade betydligt när hastigheten ökade från 5 till 15 knop, men vid ytterligare ökning av farten var ökningen av buller liten. Överlag var båten med starkast motor också den som bullrade mest. Vattenskotern
48Lagerqvist m.fl. (2021), s. 11.
49Moksnes m.fl. (2019), s. 42.
50Hav- och vattenmyndigheten (2013), s. 44.
51Moksnes m.fl. (2019), s. 42.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
var tystast i vattnet, vilket troligen beror på att den är mindre och har en annan framdrivning än båtarna.52
En annan faktor som påverkade slutsatserna som drogs i under- sökningen var att samtliga vattenfarkoster framfördes på en rak sträcka med samma hastighet. Även om det faktum att vattenskotern har en impeller som är inkapslad jämfört med en fritidsbåt vars motor drivs med propeller påverkar körstil och hastighet bullernivåerna under vatten. En lägre hastighet och rak kurs medför minskat buller. Där- emot leder en lägre hastighet till en längre exponeringstid för djur- livet. Även ljudets karaktär förändras vid lägre hastigheter genom att det lågfrekventa bullret ökar och de högfrekventa tonerna dämpas.53
Särskilt om påverkan på sälar och tumlare
Marina däggdjur som sälar och tumlare54 kan framför allt påverkas av undervattensbuller. Som ovan nämnts finns det ingenting som tyder på att störningar i form av undervattensbuller från vattenskotrar påverkar djuren mer negativt jämfört med andra fritidsbåtar. På samma sätt som för andra störningar är det dock viktigt att beakta kumula- tiva effekter. Även om en vattenskoter i sig själv inte har en negativ påverkan kan vattenskoterns påverkan tillsammans med övriga stör- ningskällor medföra en störning.55 Det saknas specifika studier om påverkan från fritidsbåtar, däribland vattenskotrar, avseende tumlare.56 Eftersom fritidsbåtar inklusive vattenskotrar har ett mer oberäkneligt beteende än större fartyg antas vattenskotrar dock vara mer skräm- mande för tumlare än fritidsbåtar.57
Det saknas även studier om hur vattenskotrar påverkar sälar. Den generella uppfattningen utifrån de studier som gjorts vad gäller fritids- båtar är att sälar på land reagerar på störningar genom att förflytta sig till vattnet. På samma sätt finns en generell uppfattning att det är snabba motorbåtar som bidrar till de största störningarna. I en studie rangordnas olika vattenaktiviteter och där värderas att vattenskoter- körning är en aktivitet som riskerar att störa eller skada sälar. Sam-
52Johansson m.fl. (2021), s. 4.
53Moksnes m.fl. (2019), s. 44.
54Det finns även andra marina däggdjur som observerats i svenska vatten men som inte be- döms vara bofasta arter.
55Laursen m.fl. (2016), s. 22–23.
56AquaBiota Report 2016:04, Skyddsvärda områden för tumlare i svenska vatten, s. 57.
57AquaBiota Report 2016:04, s. 52.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
tidigt finns det studier som visar att sälar blir väldigt störda av kajaker eftersom sälarna förväxlar kajakerna med späckhuggare.58
Det saknas uppgifter om det förekommit några kollisioner mellan vattenskotrar och marina däggdjur i svenska vatten. Av den forskning som finns tillgänglig framgår dock att risken för sådana kollisioner bedöms vara liten och saknar betydelse för arternas bevarandestatus.59
Påverkan från ekolod
Såväl fritidsbåtar som vattenskotrar kan vara utrustade med ekolod som i sin tur kan ge upphov till undervattensbuller. Ekolod kan även generera ljud med högre frekvenser som kan vara hörbara för vissa vattenlevande organismer.60 Användningen av ekolod kan därmed på- verka djurlivet under ytan negativt.61
4.4.5Särskilt om störningar för fåglar och andra djur
Särskilt om störningar för fåglar
Fåglar kan störas av vattenskotrar till följd av buller och mänsklig närvaro. De arter som kan påverkas är till stor del sjöfåglar. Vad gäller båttrafik generellt nämns dykänder, skrakar, doppingar och lommar i den vetenskapliga litteraturen. Dessa arter är knutna till öppna vatten- ytor och söker därför inte skydd i på land eller i tät vegetation som till exempel simänder och gäss gör. Under sensommaren förlorar änder delvis sin flygförmåga och reagerar starkt på störningar från båttrafik. Även fåglar som vistas på grundare vatten kan påverkas. Sådana arter kan vara änder, tärnor, vadare och hägrar.
Buller ovanför vattenytan kan störa djurlivet
Buller kan störa djurlivet som befinner sig såväl i strandkanten som på den öppna vattenytan. Det finns flera olika faktorer som påverkar störningarnas omfattning för djurlivet. Utöver bullernivåerna påverkar
58Laursen m.fl. (2016), s. 23–24.
59Laursen m.fl. (2016), s. 25.
60Moksnes m.fl. (2019), s. 43.
61Moksnes m.fl. (2019), s. 44.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
även hastighet och körstil den tid som djuren exponeras för buller.62 Att buller i luft riskerar att störa fåglar är väl känt. Fåglarna är käns- ligast under häckningsperioden och när de fått ungar. Det finns en utbredd uppfattning att fågelarter så som storlom, fiskgjuse och änder störs av vattenskotrar. Det saknas emellertid uppgifter avseende hur utbredda störningarna är och hur stor påverkan de får.63
IVL Svenska miljöinstitutet och Totalförsvarets forskningsinstitut har i en rapport konstaterat att ytterligare mätningar av utstrålat buller behövs tillsammans med kategorisering av fritidsbåtsbeståndet för att bedöma hur buller påverkar djurlivet. Dessutom krävs studier av ljud- utbredning i kustnära områden, samt experiment för att få reda på hur nyckelarter i de kustnära ekosystemen påverkas av buller från fritids- båtar och vattenskotrar.64
Störningar på djurliv som kan uppkomma till följd av mänsklig närvaro
Påverkan på djurlivet kan också ske enbart genom den fysiska när- varon av vattenskotrar.65 Säsongen för att köra vattenskoter samman- faller med den känsliga reproduktions- och uppväxttiden för många djurarter. Många sjöfåglar är känsliga för störningar under häckning. Olika fågelarter är olika känsliga för störningar. Vilken störning som sker till följd av vattenskoterkörning beror också på hur området nytt- jas för friluftsliv och av annan båttrafik. Vadare är känsliga fåglar och kan lätt störas av mänsklig närvaro. Visuell störning kan ske på långt håll. Det är därför vanligt med fågelskyddsområden vid rastplatser för rastande fåglar. Även bullrande båttrafik kan störa om båtarna körs i närheten av rastlokaler.
När vattenskotrar används i närheten av fåglar flyger fåglarna i väg. Flyktdistansen och tiden fåglarna befinner sig i luften varierar bero- ende på störningens omfattning och artens känslighet. Sådana flyg- ningar kan påverka den tid och energi som fåglarna har att söka efter mat, reducera deras energinivåer och leda till att de söker sig till andra områden. Följden kan bli en minskad häckningssuccé.66 Det finns flera studier som visar sådana effekter av minskad tid för födosök till
62Moksnes m.fl. (2019), s. 44.
63Jfr Hav- och vattenmyndigheten (2013), s. 95.
64Johansson m.fl. (2021), s. 4.
65Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 25.
66Reinvang m.fl. (2014), s. 36.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
följd av störningar från olika vattenfarkoster. Det finns till exempel studier vari det framkom att fåglar helt undvek vissa områden till följd av hög båttrafik i områdena.67
Eftersom vattenskotern kan framföras på grunda vattenområden finns en risk att häckande fåglar i vass och strandkanter störs. Även fåglar som befinner sig på öppna vattenytor kan bli störda. Störnings- bilden är inte enbart knuten till vattenskotrar utan avser alla vatten- farkoster som används nära de vattenområden eller kuster där djur uppehåller sig. Hur pass känsliga som djur är för störningar varierar mellan olika djurgrupper och när under året som störningen sker. Vid en jämförelse mellan olika vattenfarkoster kan det konstateras att motorbåtar stör mer än roddbåtar och snabba farkoster mer än långsamma. Äldre studier tyder på att vattenskotrar är de mest stör- ande vattenfarkosterna eftersom de är bullriga och snabba samt kan ta sig in på grundare vatten.68
Störningarnas omfattning
Det finns ett gott kunskapsunderlag avseende hur fritidsbåtar påver- kar fåglar. Däremot finns det få studier avseende vattenskotrars på- verkan. Det saknas helt svenska studier av hur fåglar påverkas av an- vändningen av vattenskotrar.
Gemensamt för de studier som avser vattenskotrars påverkan på fåglar är att de härrör från 1990-talet eller tidigt 2000-tal. De studier över hur långt fåglar flyger när de störs av mänsklig aktivitet på vatten- ytan är äldre. Det är därför osäkert om de vattenskotrar som förekom i studien är jämförbara med de modeller som används i dag. En studie från 1998 visar att kolonihäckande fisktärnor reagerade mycket mer kraftigt på vattenskotrar än på båtar.69 Bullernivåerna hos dagens mo- deller är emellertid betydligt lägre än de modeller som förekom under 1990-talet. Samtidigt är antalet vattenskotrar som används i Sverige betydligt fler i dag än när vattenskoterförordningen infördes. Det är även oklart om störningarna berodde på buller, oförutsägbar körning eller en kombination av dessa faktorer.70
67Reinvang m.fl. (2014), s. 36.
68Havs- och vattenmyndighetens rapport (2013), s. 25 och Naturvårdsverkets (2004), s. 27–28.
69Reinvang m.fl. (2014), s. 36.
70Reinvang m.fl. (2014), s. 36.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
Sammanfattningsvis framgår av de utländska studier som berör vattenskotrars påverkan på fåglar att även om långsamma vattenfarkos- ter kan störa fåglar orsakar vattenskotrar generellt en större störning än långsamma. Fartyg som ofta byter kurs medför en större störning än de som håller rak kurs. Detta eftersom det antas att fåglar sanno- likt störs mer av plötsliga kursförändringar än av buller. Vattenskotrar kan även användas i grunda vattenområden och i insjöar där andra snabba motorbåtar normalt inte framförs. När farkoster framförs i grunda vatten stör de mer än när de framförs i djupa. Störningseffekten stiger även ju fler fåglar som uppehåller sig i ett område. Det är möj- ligt att buller tillsammans med det lekbetonade körsättet medför ökade störningar, men det är osäkert.71
Många fågelarter reagerar negativt på buller. Buller är emellertid inte alltid störande för fåglar och det finns även exempel på att flera arter kan vänja sig vid bullriga aktiviteter. Andra mänskliga aktiviteter som sker i samma vattenområde kan därutöver förstärka eller minska störningarna som kan ske från vattenskotrar. För att kunna bedöma störningen från vattenskoterkörning i ett visst område måste således även annan mänsklig aktivitet och båttrafik beaktas.72
Kumulativ påverkan
Störningar som uppstår från vattenskotrar kan tillsammans med andra störningar få en större påverkan än om de sker enskilt. Det saknas studier av kumulativ påverkan från vattenskotrar och andra vatten- farkoster. En slutsats är att det inte bara är en enskild aktivitet som är viktig att beakta utan att det är den totala störningsbilden där all mänsklig aktivitet räknas in som får betydelse för störningen.73 Vad gäller båttrafik är påverkan även ofta beroende av nyttjandegrad.
71Reinvang m.fl. (2014), s. 10.
72Reinvang m.fl. (2014), s. 36.
73Laursen, m.fl. (2016), s. 15.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
4.4.6Risk för skador på bottnar och uppgrumling av sediment i grunda och vågskyddade miljöer
Undervattensmiljöer påverkas främst om djupet är mindre än 2,5 meter, och hur stor påverkan blir beror bland annat på båtstorlek, motor- styrka, hastighet och bottentyp.74 Vattenströmmar, turbulens och svall orsakade av skrov och propellrar gör att växter slits sönder och att ero- sion av bottnar och stränder ökar. Vattnets rörelser virvlar upp partiklar från botten vilket skapar grumling och med grumlingen når mindre ljus ned till vegetationen på bottnen. I grunda skyddade områden där nyttjandet från båtar är intensivt minskar mängden bottenvegetation till ungefär hälften.75 I djupare vatten och i miljöer där bottnar och vegetation oftare utsätts för vattenrörelser är påverkan från båtar be- tydligt mer begränsad.
När en vattenskoter används i grunda vatten finns risk för skador på bottnar. Därutöver kan svall och turbulens från vattenskotrar över- skrida de naturliga våg- och strömförhållandena i dessa områden. Det kan i sin tur leda till uppgrumling och erosion av bottensediment med negativ påverkan på bottendjur och vegetation som följd. Grumling kan till exempel förstöra reproduktions- och uppväxtplatser för fiskar. Det finns studier som indikerar att vattenskotrarna ger upphov till mindre svall och uppgrumlande vattenrörelser än propellerdrivna motorbåtar vid samma djupförhållanden. Vattenskotrar orsakar inte heller bottenskador från propellrar och ankring. Jämfört med propel- lerdrivna motorbåtar kan dock vattenskotrar framföras på grundare områden. I grunda områden kan således vattenskoterkörning föranleda tryckförändringar i vattnet vid skotrarnas passage som i sin tur kan orsaka skada på naturen.76
I djupare eller mer vågexponerade kustmiljöer påverkas inte mil- jön och djurlivet på samma sätt av vattenskotrar och fritidsbåtar som i grundare områden. Det beror på att sedimenten inte rörs upp lika lätt som i grundare vatten och på att organismerna är anpassade för större vågrörelser och vattenomsättning. Användandet av fritidsbåtar och vattenskotrar har därmed störst påverkan på grunda och våg- skyddade miljöer.77
74Engdahl m.fl. (2021), s. 54.
75Engdahl m.fl. (2021), s. 54.
76Moksnes m.fl. (2019), s. 42.
77Moksnes m.fl. (2019), s. 75.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
Påverkan från vattenjetaggregat
Det finns några studier som avser skador till följd av att vattenskotrar framförts i grunda områden och som visar att vattenskotrarna orsakat skador på känsliga organismer.78 I en undersökning utförd av IVL Svenska Miljöinstitutet, som avsåg påverkan av vattenjetaggregat på planktonsamhällen, konstaterades att växtplankton passerar genom vattenjetaggregat i princip utan att skadas. För djurplankton kunde en viss dödlighet upptäckas i fyra av tio organismgrupper. En tolkning av resultaten i undersökningen var att effekten är liten på djurplank- tonsamhället med undantag av maneter. Organismgruppen maneter och kammaneter är antagligen mycket känsliga för passage genom ett vattenjetaggregat.79
En annan studie visade att vattenskotrar skapar kraftiga tryck- förändringar när vattenskotrar passerar över grunda områden. Till exempel var mortaliteten hos laxägg efter sådan körning 24–37 pro- cent. Passagen skedde på 0,45 meters djup eller mindre och med högst mortalitet vid högst hastighet (5,6–8,9 knop) och grundast vatten (lika med eller mindre än 0,3 meter).80 Det kan dock påpekas att vatten- skotrar inte bör köras på grundare än 0,8 meters djup enligt till- verkarnas rekommendationer, se avsnitt 3.3.1.
4.4.7Spridning av smittsamma sjukdomar och invasiva arter
På grund av sin storlek och tyngd är vattenskotrar lätta att flytta mellan olika vattenområden. I och med det riskerar användningen av dem att sprida olika sjukdomar och invasiva arter. Kräftpest kan till exempel spridas genom kräftpestsporer som fastnat på skrovet. En effekt av att vattenskotrar och andra vattenfarkoster används i grunda vattenområden är att vattenväxter så som vattenpest eller sargasso- tång kan spridas om de rycks eller skärs loss och på så vis förflyttar sig till nya områden.81
Risken för spridning är densamma oavsett vilken slags vatten- farkost det är fråga om. Däremot ökar risken för spridning ju oftare en farkost flyttas mellan olika vattenområden och beroende på om
78Moksnes m.fl. (2019), s. 75.
79Norén m.fl. (2013).
80Moksnes m.fl. (2019), s. 75.
81Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 27.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
den rengörs däremellan eller inte.82 Eftersom vattenskotrar jämfört med de flesta fritidsbåtar är lättare att flytta mellan olika vatten- områden finns det en ökad risk att vattenskotrar bidrar till spridning av sjukdomar och invasiva arter. Fritidsbåtar bidrar främst till vidare- spridning till större områden efter det att en art etablerat sig på en ny plats.83
4.5Störningsbilden är komplex, föränderlig över tid och svår att kvantifiera
4.5.1Underlaget för analys av störningsbilden
Det finns ett antal faktorer som påverkar utredningens analys av störningsbilden.
Det saknas uppgifter om hur många vattenskotrar som finns i Sverige då det inte finns något register. Uppgifterna varierar från 12 000 till 35 000. I och med att kravet på förarbevis trädde i kraft den 1 maj 2022 finns uppgifter om hur många som har förarbevis för vattenskoter. Det saknas dock uppgifter om hur förarbeviskravet efterlevs bland vattenskoterförare.
Det saknas även uppgifter om hur vattenskoterförare använder sina vattenskotrar. Det avser uppgifter om hur mycket de används, när under året de används och vilka områden som de körs i. Utredningen har inte kunnat utföra en kvantitativ dokumentation av trafiken med vattenskotrar och andra liknande farkoster. Det kan ifrågasättas om det ens är möjligt att genomföra kvantitativa studier om användning av vattenskoter som ger en representativ bild för hela Sverige och för samtliga säsonger eftersom användningen av vattenskotrar är såväl säsongs- som väderrelaterad. Vattenskotrar används framför allt under sommarmånaderna och då det är fint väder.
När de gäller syftet med användningen finns bättre underlag. En- ligt uppgifter från Svemo hade 100 personer tävlingslicens för vatten- skoter 2022. Resterande antalet vattenskoterförare kan antas använda vattenskotern huvudsakligen för nöje och rekreation då det är detta användningsområde vattenskotrar är designade och konstruerade för. Försäkringsbolaget Svedea genomför årligen en båtlivsundersökning bland sina kunder, däribland vattenskoterägare. I den senaste under-
82Moksnes m.fl. (2019), s. 93.
83Moksnes m.fl. (2019), s. 49.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
sökningen som gjordes i februari 2021 svarade drygt 1 400 personer. Av de svarande hade 50 procent sin hemmahamn i norra Sverige. Resten var förhållandevis jämnt fördelade i Sverige. Av de svarande var 30,9 procent nyblivna vattenskoterägare, 48,5 procent hade haft sin vattenskoter i mer än två år och 20,6 procent i mer än fem år. Vatten- skotern användes främst av ägaren men även av resten av familjen. Av de svarande använde 92,8 procent vattenskotern till nöjesåkning, 36,6 procent till lek och 48 procent till transport, 5,1 procent till annat. Varje svarande kunde välja flera alternativ. Av de svarande använde 56,4 procent sin vattenskoter fler än 15 dagar eller tillfällen per år, 41,3 procent mellan 5–15 dagar eller tillfällen per år och resterande 2,3 procent färre än fem dagar eller tillfällen per år.84
Vattenskotrar omfattas sedan 2004 av fritidsbåtsdirektivet som reviderades 2013. Till följd av den tekniska utvecklingen och kraven i direktivet skiljer sig de vattenskotermodeller som i dag tillhandahålls väsentligt åt från de modeller som användes på till exempel 1990-talet. Eftersom det saknas register finns det emellertid inga uppgifter om hur gamla farkosterna är eller vilka modeller som förekommer i Sverige.
4.5.2Utredningens bedömning av störningsbilden
Störningar och olägenheter för miljön
Vattenskotrar har historiskt sett ansetts särskilt problematiska ur miljö- synpunkt. De vattenskotrar som fanns på 1990-talet hade högre buller- nivåer och var utrustade med tvåtaktsmotorer vilket innebar högre utsläpp. Inledningsvis bör det framhållas att den tekniska utvecklingen innebär att vattenskotern som farkost inte skiljer sig från andra vatten- farkoster när den används för transport. Den tekniska utvecklingen innebär att dagens modeller har motsvarande ljudnivåer som andra jämförbara fritidsbåtar med motor. Detta gäller även utsläpp och annan påverkan genom till exempel svall. Vid sådan användning kan vattenskotern även bidra till mindre påverkan på miljön och männi- skors hälsa jämfört med andra slags fritidsbåtar. Det är i stället när vattenskotrar används för nöjeskörning som de skiljer sig från övriga vattenfarkoster vad gäller störningsbilden.
Vattenskotrar används framför allt under fritidsbåtstrafikssäsongen som sammanfaller med den känsliga reproduktions- och uppväxttiden
84www.svedea.se/media/125132/batliv_vattenskoter_2021_rapport.pdf, besökt den 23 mars 2022.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
för flertalet av arter.85 Bristen på studier av vattenskotrars påverkan på fåglar såväl i Sverige som internationellt innebär dock att det finns behov av ytterligare studier. Samtidigt verkar det finnas en konsensus kring att de mänskliga aktiviteter som påverkar fåglar mest till sjöss är användningen av snabba motorbåtar, vattenskotrar och kitesurfing. Gemensamt för dessa aktiviteter är att vattenfarkosterna kan fram- föras i hög hastighet. Vattenskotrar skiljer dock ut sig genom att de kan köras i många skiftande och oförutsägbara riktningar. Vatten- skotrar och kite-surfingbrädor kan till skillnad från motorbåtar även sjösättas direkt vid strandkanten vilket medför att de framförs i grunda vattenområden vilket snabba motorbåtar inte gör. Därmed kan de ha en potentiellt större störningsbild än motorbåtar eftersom de kan användas närmare land.86 En återkommande synpunkt bland de som utredningen har tillfrågat är att ljudbilden från accelererande och nöjeskörande vattenskoter skiljer sig markant från vad som be- skrivs som vanliga motorbåtsljud och upplevs som störande över längre avstånd. Vattenskoterkörning nära badplatser föranleder störningar för de badande. Sådan körning upplevs annorlunda om den sker i hög fart och med ett oförutsebart körningsmönster.
Vattenskotrar kan framföras relativt grunt, men oftast körs de inte grundare än 80 cm för att inte riskera att få in sand och smuts. Till skillnad från en fritidsbåt kan vattenskotern förhållandevis enkelt transporteras på trailer och får således lättare tillträde till fler vatten- områden. Det innebär att vattenskotern kan framföras i kustnära vattenområden och i insjöar där körning med motordrivna vatten- farkoster normalt inte sker. Sådan körning kan framför allt ge upp- hov till störningar och olägenheter för häckande fåglar och annan påverkan i grunda och vågskyddade vattenområden. Därutöver kan vattenskotrar accelerera mycket snabbt och användningen känneteck- nas av ett lekbetonat körande. Sådan körning, särskilt om den sker nära platser där fåglar befinner sig kan påverka dessa fåglar negativt.
En risk som lyfts fram men där det saknas studier är risken för att vattenskotrar när de körs i grunda vattenområdet grumlar upp sedi- ment från bottnarna i vågskyddade och grunda vikar. Det kan få nega- tiv miljöpåverkan i form av att mindre ljus tränger ner och växter dör.87
85Hav- och vattenmyndigheten (2013), s. 21.
86Laursen, m.fl. (2016), s. 16.
87Moksnes m.fl. (2019), s. 40–42.
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
Störningar och olägenheter för människors hälsa
Vattenskotern används mest för nöjeskörning och det är även denna körning som ger upphov till de störningar som är specifika för vatten- skotrar jämfört med andra fritidsbåtar. Vidare ger vattenskotrar upp- hov till störningar och olägenheter när de används i närheten av bad- platser, nära bostäder och andra platser där människor vistas. I de områden där vattenskotrar ofta används kan de även störa andra som befinner sig till sjöss så som kanotister och simmare. De störningar som det är fråga om äger vanligtvis rum dagtid under sommaren när det är fint väder. Vattenskoterkörning som sker i områden med höga naturvärden där människor befinner sig för att utöva friluftsliv kan ha en negativ påverkan på detta friluftsliv.
En konsekvens av vattenskoterkörning kan vara att sådan körning påverkar kvalitén av friluftsliv, och i värsta fall tränger den undan annat friluftsliv. Genom Båtlivsundersökningen 2020 och de kontak- ter som utredningen haft med organisationer som företräder miljön och det traditionella friluftslivet framkommer en bild av att vatten- skoterkörning upplevs som störande och att störningarna har ökat under de senaste åren. Rädslan för att bli påkörd tycks framför allt finnas hos badande och kanotister.
4.5.3Det är inte möjligt att kvantifiera störningarnas omfattning
Varken Polismyndigheten eller Kustbevakningen för särskild brotts- statistik över olika båttyper. Det går därför inte att avgöra om vatten- skoterförare står för en större andel av rapporterade fall av vårdslös- het eller fartöverträdelser än övriga sjötrafikanter. Kustbevakningen har fått signaler från såväl allmänhet som yrkessjöfart om problem med vattenskoterförare som inte följer sjötrafikregler längs med hela kusten.88 Detsamma gäller för kommuner och länsstyrelser. I flera fall resulterar dessa telefonsamtal i att den som ringer hänvisas till polis eller kustbevakning.
Baserat på de kontakter som förevarit med myndigheter, kommu- ner och organisationer samt Båtlivsundersökningen 2020 bedömer utredningen att vattenskotrar är överrepresenterade bland de klago-
88Kustbevakningens årsredovisning 2021.
SOU 2022:49 |
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
mål som kommer in till samtliga myndigheter. Klagomålen är koncen- trerade till sommaren och när det är fint väder.
Av de skriftliga svar som inkommit till utredningen förefaller stör- ningarna vara utspridda i hela landet. Det verkar också finnas en delad uppfattning om hur omfattande störningarna är. En stor del av stör- ningsbilden förefaller vara centrerad till hamnar och badplatser.
Erfarenheter av störningar från vattenskotrar under säsongen 2022
Reglerna om förarbevis för vattenskotrar trädde i kraft den 1 maj 2022. Utredningen har ställt frågor till kommuner, länsstyrelser, Polismyn- digheten och Kustbevakningen om de efter den första sommarsäsongen med förarbeviskrav har upplevt någon skillnad i störningsbilden och i så fall på vilket sätt.
Den samlade bilden är att det ur sjötrafikhänseende varit en lugnare sommar 2022 jämfört med tidigare år. Det upplevs att det är både färre båtar och vattenskotrar ute än tidigare år och att det över lag kom- mer in färre samtal som rör onödigt störande körning med vatten- skoter. På frågan om vad förändringen kan bero på framförs att flera faktorer kan ha betydelse, framför allt kravet på förarbevis men även bränslepriser och att fler rest utomlands. Det har även förts fram att jämförelser med somrarna 2020 och 2021 inte ger en rättvisande bild eftersom båtlivet de åren ökade till följd av pandemin.
Kustbevakningen uppger att något som styrker att det varit en lug- nare sommar ur sjötrafikhänseende är att en jämförelse mellan patrull- tid och sjötrafikövervakning indikerar att trots att sjötrafikövervak- ningen varit i princip densamma har det utfärdats ett betydligt mindre antal ordningsförelägganden. Samma bild delas av Polismyndigheten som i stort bedömer att störningsbilden avsevärt minskat under sommaren 2022. Det förekommer dock fortfarande lokala störningar. I storstadsområden har vattenskotrarna även 2022 varit den mest störande vattenfarkosten. Även i andra områden har vattenskotrar fort- satt varit ett problem, ofta vid småbåtshamnar där det finns ramper.
En övervägande del av länsstyrelserna och kommunerna uppger att den störande vattenskoterkörningen har minskat avsevärt under säsongen 2022 jämfört med tidigare år. Detta har noterats främst ge- nom att det inkommit färre klagomål via telefonsamtal och e-post- meddelanden. Dessutom uppger flera att samtalens och e-postmeddel-
Störningsbilden från vattenskotrar och andra vattenfarkoster |
SOU 2022:49 |
andenas karaktär till stor del har ändrats från att ha avsett klagomål på störningar till att under 2022 avse frågor om gällande regelverk. Merparten av de som har uppgett att de inte märkt av någon minsk- ning har inte heller under tidigare år upplevt någon större störning kopplat till vattenskotrar.
Det kan även finnas andra bidragande orsaker till minskade stör- ningar. Förutom kravet på förarbevis har kommuner även stängt av allmänna ramper för sjösättning. Det i kombination med att flera båt- klubbar förbjuder sjösättning av vattenskotrar i deras hamnar bidrar till minskade störningar. Även bojar som sätts upp vid de kommunala badplatserna beskrivs som en anledning till minskade störningar. Lokala problem kan kvarstå, till exempel hastighetsförseelser.
5Bakgrund och nuvarande regelverk
5.1Inledning
Följande avsnitt är en kartläggning av de författningar som reglerar användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med lik- nande störningsbild. Sådana regleringar finns främst i det sjörättsliga och miljörättsliga regelverket. Avsnittet beskriver även tillsyn och kontroll av de regelverk som träffar vattenskotrar.
Det är endast förordningen (1993:1053) om användning av vatten- skoter, vattenskoterförordningen, lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter och förordningen (2021:628) om förarbevis för vatten- skoter som enbart avser användningen av vattenskotrar. Övrig lagstift- ning är tillämplig på såväl vattenskotrar som på andra liknande vatten- farkoster.
5.2Vattenskoterförordningen
5.2.1Överväganden i samband med vattenskoterförordningens tillkomst
Vattenskotrar har funnits i Sverige sedan 1970-talet. Eftersom vatten- skoteranvändningen upplevdes som mycket störande väcktes frågan om att särskilt reglera användningen av vattenskotrar i slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet. Naturvårdsverket skickade den 26 november 1990 en skrivelse till regeringen där myndigheten fram- förde att användningen av vattenskotrar hade ökat och var proble- matisk ur ett miljöperspektiv.1
1Naturvårdsverkets dnr 341-6239-90 Sf.
79
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Regeringen beslutade i augusti 1991 att tillsätta en särskild utredare som skulle utreda möjligheterna att komma till rätta med störning- arna från bullrande aktiviteter i värdefulla rekreationsområden, främst i fjällvärlden och skärgårdarna. Frågan om störningar från vatten- skotrar skulle behandlas med förtur och utredningen lämnade därför i maj 1992 delbetänkandet Angående vattenskotrar (SOU 1992:41).2 Utredningen förordade ett allmänt förbud mot att använda vatten- skotrar i kombination med möjligheter att använda dem inom särskilt angivna områden. Det framhölls bland annat att vattenskotern ofta användes i sådana områden där många människor bor eller vistas på fritiden samt att åkning i grunda vattenområden kunde ge skador på mjukbottnar och det djur- och växtliv som finns där.3
I övervägandena kring hur en sådan lagstiftning skulle genomföras övervägdes och jämfördes olika alternativ. Ett alternativ som redo- gjordes för var att införa områdesvisa förbud mot vattenskotertrafik. Det tillvägagångssättet bedömdes dock som för administrativt tungt och kostsamt för berörda myndigheter. I stället förordades en modell där länsstyrelsen särskilt skulle peka ut områden där vattenskotrar fick användas. Den modellen bedömdes kräva mer begränsade arbets- insatser.4
Efter remissbehandling av betänkandet föreslog regeringen i propo- sitionen Om regleringen av användningen av vattenskotrar (1992/93:97) att det i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transport och kommunikationer, bemyndigandelagen, skulle införas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter av- seende vattenskotrar och andra liknande vattenfarkoster. Efter behand- ling av regeringens proposition i riksdagens jordbruksutskott beslöt riksdagen i enlighet med regeringens förslag (prop. 1992/93:97, 1992/93:JoU 7, rskr. 1992/93:361).
Vattenskoterförordningen är meddelad med stöd av 1 § 15 bemyn- digandelagen.5 Bemyndigandet innebär att regeringen får meddela sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 eller 5 § regeringsformen, om föreskrifterna gäller användning av vattenskoter eller annan liknande vattenfarkost. Det ansågs olämpligt att närmare definiera vattenskoter i regeringens bemyndigande. För att undvika gränsdragningsproble-
2SOU 1993:51, s. 13.
3SOU 1992:41, s. 7–8.
4Prop. 1992/93:97, se. s. 6–8.
5Lagen (1993:605) om ändring i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
matik vidgades dock föreskriftsrätten till att även avse annan lik- nande vattenfarkost.6 Bemyndigandet trädde i kraft den 1 juli 1993.
Den 1 januari 1994 trädde förordningen om användning av vatten- skoter, vattenskoterförordningen, i kraft. Syftet med förordningen var att minska störningarna från användningen av vattenskotrar ge- nom att hänvisa vattenskoteranvändning till särskilt angivna vatten- områden där det inte finns någon konflikt med boende, friluftsliv eller naturvård. Förordningen utformades som ett generellt förbud med undantag för vissa av länsstyrelsen utpekade områden. Att länsstyrel- sen skulle peka ut områden motiverades med att det var staten som borde övervaka intressen av s.k. övergripande natur så som riksintres- sen och mellankommunala frågor. Samtidigt skulle kommunen ha ett stort inflytande på var områden pekades ut varför krav på kommu- nalt samtycke infördes.7
Vid införandet av vattenskoterförordningen definierades en vatten- skoter som
en motordriven vattenfarkost som är konstruerad att
1.plana vid framfart,
2.sakna reling och
3.framföras av någon som står eller sitter på farkosten.
Notifiering samt regleringen i förhållande till EES-avtalet och GATT
I utredningen som ledde fram till vattenskoterförordningen disku- terades hur utredningens förslag förhöll sig gentemot Sveriges inter- nationella åtaganden. Eftersom det inte fanns någon tillverkning av vattenskotrar i Sverige var frågan om en svensk reglering grundad på miljöskäl kunde anses stå i rimlig proportion till den begränsning av handeln som skulle uppstå.8
I sina överväganden konstaterade utredningen att ett totalförbud mot vattenskotrar inte var förenligt med vare sig GATT eller EES- avtalet.9 Den åtgärd som utredningen i stället föreslog, ett generellt
6Prop. 1992/93:97, s. 8.
7Prop. 1992/93:97, s. 6.
8Prop. 1992/93 :97, s. 7.
9SOU 1992:41, s. 21–22.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
förbud med möjlighet till undantag, ansågs däremot vara rimlig uti- från bullerstörningar och risken för skador på miljön.10
Det slutliga förordningsförslaget notifierades till parterna i GATT, EFTA och EG.
5.2.2Vattenskoterförordningen utvärderas och ändras
Naturvårdsverket fick 1995 i uppdrag av regeringen att utvärdera och redovisa erfarenheterna av vattenskoterförordningen. Redovis- ningen skulle ske efter samråd med Sjöfartsverket och Boverket. Upp- draget redovisades den 1 november 1995.
Av redovisningen framgick att det fanns problem med att avgöra vilka farkoster som omfattades av regleringen, särskilt avseende be- greppet reling. Vad som var en reling var varken tydligt definierat i lag- text eller språkligt och gav därför upphov till tolkningssvårigheter. Även risken för att någon försökte kringgå bestämmelsen genom att tillföra en relingsliknande konstruktion på sin vattenskoter framför- des. En sådan anordning skulle enligt Naturvårdsverket kunna med- föra försämrade köregenskaper och även leda till större risk för all- varliga olyckor.11
Inom ramen för utvärderingen framförde flera myndigheter till Naturvårdsverket att det var särskilt svårt att avgöra om vattenskotrar av ”hemmabyggekaraktär” omfattades av förordningens tillämpnings- område. Det var därför angeläget med en definition som var enkel att tillämpa.
Därutöver bedömde Naturvårdsverket att det fanns ett behov att förtydliga förordningen vad gällde tillståndsgivning för tävlingsverk- samhet, skyltning och återkallelse av beslut om inrättade vattenskoter- områden. Det föreslogs även att länsstyrelsen skulle få rätt att före- skriva vad som närmare skulle gälla i de områden där användning av vattenskoter var tillåten.12
10SOU 1992:41, s. 36.
11I ett avgörande från Norrköpings tingsrätt var fråga om förseelse mot vattenskoterförord- ningen där den tilltalade invände att eftersom det på vattenskotern hade monterats en reling omfattades inte farkosten av förbudet. Domstolen ansåg att den monterade konstruktionen inte var en sådan ingripande förändring av farkostens konstruktion att farkostens karaktär av vattenskoter ändrades, den 8 maj 1995 i mål nr B 1344-94.
12Naturvårdsverket, 1995.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
5.2.3Vattenskoterförordningen ändras igen till följd av tillämpningsproblem
Efter remiss av Naturvårdsverkets förslag ändrade regeringen vatten- skoterförordningen. Ändringarna trädde i kraft den 1 juni 1996 och avsåg bland annat definitionen av vad som utgjorde en vattenskoter samt möjligheten för länsstyrelsen att medge att vattenskotrar fick användas för tillfälliga arrangemang. Genom 1996 års ändring defini- erades vattenskoter som
en motordriven vattenfarkost som med allmänt språkbruk inte kan betecknas som en båt och som är konstruerad att
1.plana vid framfart, och
2.framföras av någon som står, sitter eller ligger på farkosten.
Ändringen, som innebar att det skulle vara fråga om en motordriven vattenfarkost som med allmänt språkbruk inte kunde betecknas som båt, visade sig även den vara svår att tillämpa i praktiken.
En vattenskoter är en båt i sjörättslig mening
Det saknas närmare uppgifter om tillämpningen av vattenskoter- förordningen under sent 1990-tal. Under tidigt 2000-tal var frågan om en vattenfarkost var en vattenskoter enligt definitionen i 1 § vattenskoterförordningen enligt dess lydelse efter 1996 års ändring föremål för prövning i Svea hovrätt.13 Bakgrunden var att två personer framfört var sin motordriven farkost i ett vattenområde utanför Gotland där vattenskoterkörning inte var tillåtet. De hade därför åtalats för förseelse mot 2 och 5 §§ vattenskoterförordningen. De tilltalade medgav de faktiska omständigheterna men förnekade brott och in- vände att de vattenfarkoster som framförts var båtar. Vattenskoter- förordningen var därmed inte tillämplig enligt de tilltalade.
Frågan i målet var om farkosten enligt allmänt språkbruk kunde be- tecknas som en båt. Domstolen inledde domskälen med att redogöra för innebörden av legalitetsprincipen i svensk rätt som innebär att en straffrättslig lagstiftning alltid ska tolkas restriktivt. Om det är tvek- samt om ett visst handlingssätt är straffbart eller inte, ska tolkningen resultera i att den aktuella handlingen inte är straffbar.
13Se dom den 26 juni 2002 i mål nr B 4442-01.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Domstolen övergick sedan till att redogöra för definitionen av båt enligt sjölagen (1994:1009) och sjötrafikförordningen (1986:300). I domskälen hänvisades även till den utredning som låg till grund för vattenskoterförordningen vari det uttalades att ”en vattenskoter definitions- mässigt är en båt”14. Domstolen konstaterade att det var uppenbart att den i målet aktuella typen av vattenfarkost enligt sjörättsliga regler och sjörättslig doktrin definitionsmässigt var en båt. Därmed kunde farkosten även betecknas som en båt i allmänt språkbruk och den om- fattades därmed inte av definitionen i vattenskoterförordningen. Åtalet ogillades.15
Definitionen i vattenskoterförordningen av vad som var en vatten- skoter beskrevs i domskälen som ”mindre väl övervägd” och domen fick till följd att restriktionerna för vattenskotrar i vattenskoter- förordningen i princip blev verkningslösa. Detta eftersom merparten av de vattenfarkoster som regleringen skulle omfatta var att beteckna som båtar i allmänt språkbruk och därmed föll utanför förordning- ens tillämpningsområde.
Efterverkningarna av hovrättsavgörandet
Hovrättsdomen föranledde skrivelser till regeringen från bland annat riksåklagaren och Naturvårdsverket.
Riksåklagaren konstaterade att de farkoster som det var fråga om var sådana att de borde ha omfattats av vattenskoterförordningen. Hovrättens tolkning medförde att förordningens tillämpningsområde blev betydligt snävare än vad som var avsett. Eftersom användningen av vattenskotrar föreföll öka i Sverige ansåg Riksåklagaren att det var angeläget att vattenskoterförordningen sågs över innan nästa säsong.16
Naturvårdsverket framförde till regeringen att det var nödvändigt att ändra definitionen av vad som är en vattenskoter för att säkerställa att de farkoster som förordningen var avsedd för omfattades av till- lämpningsområdet. Naturvårdsverket föreslog att den nya definitio- nen skulle motsvara den som föreslogs införas i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/53/EU om fritidsbåtar och vattenskotrar och om upphävande av direktiv 94/25/EG, fritidsbåtsdirektivet. Vidare
14SOU 1992:41, s. 18.
15Det kan noteras att domskälen är lika de som förekommer i en dom från Handens tingsrätt i mål nr B 413-01 meddelad den 19 juni 2001.
16Riksåklagarens skrivelse den 20 augusti 2002, dnr 2002/1008.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
anförde Naturvårdsverket att den restriktiva regleringen hade inne- burit att miljöstörningarna från vattenskotrar hanterats. Det var därför angeläget att regleringen fanns kvar och kunde tillämpas så som av- setts. Vidare uppgav Naturvårdsverket att sedan hovrättsdomen hade myndigheten mottagit ett flertal telefonsamtal där man från såväl allmänhet som myndigheter rapporterat om att vattenskoteråkning skett inom områden där sådan var förbjuden.17
Vattenskoterförordningen ändras igen
Till följd av hovrättens avgörande inleddes arbetet med att ändra vattenskoterförordningen. Kommerskollegium notifierade det första ändringsförslaget till kommissionen. Kommissionen yttrade sig och ansåg att en allmän begränsning av vattenskotrar motsvarade ett handelshinder i strid med artikel 28 i EG-fördraget. Vidare bedömde kommissionen att en sådan begränsning inte var att jämställa med en bestämmelse om navigering av vissa vatten enligt artikel 2.2 i fritids- båtsdirektivet samt att den slags begränsning det var fråga om varken var nödvändig eller proportionell enligt artikel 30 i EG-fördraget.
Med anledning av kommissionens yttrande arbetades ändrings- förslaget om. Det slutliga förslaget innebar att definitionen av vatten- skoter ändrades till att i huvudsak motsvara den i fritidsbåtsdirektivet, att användningen av vattenskotrar tilläts i allmänna farleder, att det föreskrevs en skyldighet för länsstyrelserna att besluta om områden där vattenskotrar fick användas om vissa kriterier var uppfyllda, att kriterierna i 3 § ändrades, att en hänsynsregel motsvarande den i sjö- lagen infördes och att kommunernas vetorätt togs bort.18
Ändringen ledde emellertid inte till att några vattenskoterförare lagfördes för att de framfört vattenskotrar i områden där körning inte var tillåten. Tvärtom föranledde det nya regelverket svenska dom- stolar att begära förhandsavgöranden från EU-domstolen.
17Naturvårdsverkets framställan den 24 september 2002, dnr 548-5481-02 Rv.
18Se promemoria daterad den 31 mars 2003 avseende Konsekvenser av föreslagen förordning om ändring i vattenskoterförordningen (1993:1053).
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Vattenskoterförordningens förenlighet med EU-rätten
Luleå tingsrätt beslutade den 22 februari 2005 att begära förhands- avgörande enligt artikel 234 EG. Den 21 november 2005 gjorde Handens tingsrätt detsamma. Frågorna till EU-domstolen var när- mast identiska med den skillnaden att Handens tingsrätt även frågade om avsaknaden av notifiering av 2004 års ändringar innebar att vatten- skoterförordningen inte kunde tillämpas. Båda målen var brottmål där de tilltalade hade åtalats för att ha framfört vattenskotrar i vatten- områden där det inte var tillåtet.
Enligt EU-domstolen hindrar varken fritidsbåtsdirektivet eller reglerna om fri rörlighet för varor att användning av vattenskotrar är förbjuden utanför vissa anvisade områden. Det förutsätter dock att förbudet är proportionerligt genom att länsstyrelserna inom rimlig tid från det att förbudet trädde i kraft har anvisat samtliga områden som uppfyller de rekvisit som följer av 3 § vattenskoterförordningen.19
Mot bakgrund av rättsutvecklingen vände sig Åklagarmyndigheten till regeringen och anförde att vattenskoterförordningen inte kunde tillämpas. Detta eftersom den rikliga förekomsten av vattenområden i Sverige i kombination med antalet vattenområden som länsstyrel- serna beslutat om innebar att det enligt Åklagarmyndigheten var uppenbart att länsstyrelserna inte beslutat om samtliga områden som avses i 3 §. Därmed fanns det inte heller någon möjlighet att lagföra någon för förseelse mot 3 §.20
Senare förordningsändringar
Efter 2004 har förordningen genomgått mindre ändringar vid ett antal tillfällen. Ändringarna har bland annat gjort det möjligt för Kust- bevakningen att använda vattenskotrar i sin tjänsteutövning. Det har även införts en generell dispensmöjlighet för att kunna använda vatten- skotrar vid sjöräddning eller för andra samhällsnyttiga ändamål. Den senaste ändringen gjordes 2019 genom vilken det infördes bestäm- melser om att en vattenskoter endast får framföras av den som har
19Se målen C-142/05 Mickelsson och Roos samt C-433/05 Sandström. Avgörandena redogörs för i avsnitt 7.2.
20Se promemoria daterad den 21 april 2011 om tillämpningen av förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter, dnr ÅM-A 2011/0586 och Örebro tingsrätts dom den 22 novem- ber 2010 i mål nr B 4447-09.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
fyllt 15 år med vissa undantag för deltagande i och träning inför täv- lingar.21
Övriga ändringar är följdändringar till ny lagstiftning, till exem- pel laghänvisningar och hänvisningar till myndigheter.
Tidigare utredningar
År 2013 fick Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera de möjliga olägenheterna för människors hälsa eller miljön som användning av vattenskotrar och andra mindre vattenfarkoster kan ge upphov till. Uppdraget redovisades av Havs- och vattenmyndigheten 2013 genom rapporten Vattenskotrar och andra mindre motordrivna vattenfarkoster (dnr M2013/01585). Havs- och vattenmyndigheten föreslog att det skulle införas krav på hög- hastighetsbevis för framförande av fritidsfartyg som kan uppnå hastig- heter om 35 knop eller mer och krav på behörighetsbevis för förande av fritidsfartyg som kan uppnå hastigheter om 15 knop eller mer. Vidare föreslogs att vattenskoterförordningen skulle upphöra att gälla. Havs- och vattenmyndigheten bedömde att länsstyrelserna och kom- munerna skulle kunna använda sig av befintlig reglering i 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen eller 7 kap. miljöbalken för att motverka eller förhindra störningar från fritidsbåtar och vattenskotrar. Någon regler- ing kom inte till stånd till följd av rapporten.
5.2.4Definitionen av vattenskoter
Som ovan nämnts utgår tillämpningsområdet för vattenskoterförord- ningen i dag från en liknande definition som den i fritidsbåtsdirek- tivet. Enligt 1 § avses med vattenskoter i förordningen en farkost vars längd understiger fyra meter, som har en förbränningsmotor med ett vattenjetaggregat som främsta drivkälla och som har utformats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på farkosten snarare än befinner sig i den.
Det förekommer även andra definitioner av vattenskotrar i svensk rätt. I lagen om förarbevis för vattenskoter definieras i stället en vattenskoter som en vattenfarkost vars skrovlängd understiger fyra
21Förordningen (2019:209) om ändring i förordningen (1993:1053) om användning av vatten- skoter.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
meter, som har ett vattenjetaggregat som främsta drivkälla och som har utformats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på skrovet snarare än i farkosten, 2 §.
I lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar definieras vattenskotrar som en vattenfarkost avsedd för sport- och fritidsända- mål vars skrovlängd understiger fyra meter, vars främsta drivkälla är en framdrivningsmotor med ett vattenjetaggregat och som är konstru- erad för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på ett skrov, snarare än inuti, 3 § 2. Framdrivningsmotor är definierat som alla förbränningsmotorer som är direkt eller in- direkt avsedda för framdrivning och som arbetar enligt ottoprinci- pen eller med kompressionständning. Definitionen motsvarar de som finns i fritidsbåtsdirektivet.
Gemensamt för definitionerna är att farkoster vars längd är lika med eller överstiger fyra meter eller har propeller inte är vattenskotrar. Det krävs därutöver att farkosten har utformats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på skrovet snar- are än i farkosten. Det innebär att till exempel snabba motorbåtar som i och för sig är så utformade att den som befinner sig i farkosten står upp vid framförandet inte är vattenskotrar eftersom den som fram- för fartyget befinner sig i farkosten. Vidare omfattas inte vattenskotrar med elmotorer av vare sig vattenskoterförordningen eller lagen om fritidsbåtar och vattenskotrar. Slutligen omfattar lagen om fritidsbåtar och vattenskotrar endast vattenskotrar avsedda för sport- och fritids- ändamål, 2 §.
5.2.5Var får vattenskotrar användas enligt vattenskoterförordningen?
Allmän farled
Enligt 2 § vattenskoterförordningen får vattenskotrar endast användas i allmän farled och i sådana vattenområden som länsstyrelsen pekat ut enligt 3 § första stycket.
Begreppet farled innebär en anvisning om generell färdväg (orien- teringslinje) vilken är beroende av trafiksituationen och djupgående hos det fartyg som tar sig fram i farleden. Om farledens mittlinje används som referens måste den preciseras.22 Det förekommer dock
22Länsstyrelsens i Gävleborgs län beslut den 14 juni 2006 i dnr 500-850-05.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
att farleden till följd av sjösäkerhetsskäl markeras med bojar eller fyrar.
Det saknas en legaldefinition av vad som är en farled. Vanligtvis avses med farled en led för den civila sjöfarten som har märkts ut dels i geografin genom fyrar, sjömärken och andra sjösäkerhetsanordningar, dels i de för området gällande sjökorten.23
Det finns allmänna och privata farleder. En allmän farled är en sådan farled som inrättats genom lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Farleder som inte är allmänna är privata farleder.
Inrättandet av nya allmänna farleder prövas av regeringen. Om det i stället är fråga om en utvidgning eller avlysning är Sjöfartsverket pröv- ningsmyndighet (jfr förordningen [1998:898] om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn).
Utredningen bedömer att det kan vara problematiskt straffrätts- ligt att vattenskotrar får framföras i allmän farled eftersom det inte är ett klart definierat område. Av praxis följer att för att en föreskrift ska kunna grunda ett straffrättsligt ansvar krävs att det enbart med utgångspunkt i föreskriften är möjligt att avgöra vilket område som begränsningen avser. Om farleden bara är angiven som en linje och det inte är tydligt vilket område som omfattas brister föreskriften i tyd- lighet och borde inte kunna läggas till grund för ett straffrättsligt in- gripande.24
I praktiken har det hanterats genom att flera länsstyrelser med stöd av 3 § andra stycket vattenskoterförordningen beslutat om föreskrifter som reglerar vilket avstånd från mittlinjen som gäller som tillåtet om- råde. Ett sådant exempel ges nedan.
I allmän farled får vattenskoter användas enligt 2 § förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter. Vilka farleder som är all- männa farleder framgår av Sjöfartsverkets kungörelse (SJÖFS 1988:5) med tillkännagivande av beslut om allmänna farleder och allmänna hamnar.
Länsstyrelsen i Stockholms län avgränsar de allmänna farlederna för vattenskoteranvändning på så sätt att sådana farkoster får användas i länet inom 300 meter på var sida om mittlinjen enligt markerad farleds- sträckning i vid tiden aktuellt sjökort, dock inte närmare land än 100 meter från strandlinjen vid normalvattenstånd. Om det är kortare avstånd än 300 meter mellan stränderna får dock hela farledsbredden användas om
23Se Schelin, Vissa farleds- och hamnfrågor, 2017-11-30, s. 55–56.
24Jfr Göta hovrätts dom den 13 oktober 2011 i mål nr B 693-11 som avsåg förseelse mot länsstyrelsens föreskrifter och 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
inte annat anges i 2 §. För transport mellan strand och tillåtet vatten- skoterområde enligt detta stycke, första meningen, får kortaste väg väljas, dock inte inom vattenområde som ingår i allmän badplats.
Transport enligt föregående mening får ske endast om stranden ligger inom 100 meter från tillåtet vattenskoterområde.25
Skyldighet för länsstyrelser att peka ut områden där vattenskotrar får framföras och undantag för samhällsnyttig verksamhet
Bestämmelserna i vattenskoterförordningen är i huvudsak föranledda av miljöskäl. Det framgår bland annat av 3 § av vilken det framgår att länsstyrelsen alltid ska meddela föreskrifter som innebär att vatten- skotrar får användas i
1.vattenområde som är så starkt påverkat av annan mänsklig verk- samhet att tillkommande buller och andra störningar från vatten- skoteranvändning inte kan anses utgöra en betydande olägenhet för allmänheten eller miljön,
2.vattenområde utan närhet till bostadsområde eller fritidshusområde och som har ringa värde för natur- och kulturmiljövården, bio- logisk mångfald, friluftslivet, fritidsfisket eller yrkesfisket, och
3.annat vattenområde där vattenskoteranvändning inte medför olägenheter för allmänheten genom buller eller andra störningar och inte heller medför risk för skador eller störningar av betydelse för djur- eller växtlivet eller spridande av smittsamma sjukdomar.
Därutöver får länsstyrelserna även avgränsa allmänna farleder från vattenskotertrafik samt meddela föreskrifter om hur körningen till och från allmän farled ska ske.
Tävlingar, uppvisningar samt träning inför sådana evenemang
För tävlingar eller uppvisningar med vattenskotrar gäller särskilda bestämmelser. För sådana evenemang gäller att länsstyrelsen efter sam- råd med kommunen och Polismyndigheten får medge att vattenskotrar
251 § Länsstyrelsens i Stockholm län föreskrifter (01FS 2005:70) om avgränsning av områden där vattenskoter får användas i Stockholms län.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
tillfälligt används för tävling eller uppvisning även i sådana områden där vattenskoteråkning inte är tillåten, 4 a §.
Tävlingar omfattas även av anmälningsplikt enligt ordningslagen (1993:1617). Vidare kan vattenområdet där tävlingen hålls behöva av- lysas. Sådan avlysning beslutas av länsstyrelsen, 2 kap. 2 § sjötrafik- förordningen.
Områden för vattenskoterkörning har inte pekats ut i tillräcklig stor omfattning
Sedan vattenskoterförordningen trädde i kraft har områden där det är tillåtet att framföra vattenskotrar pekats ut i begränsad omfattning. År 2002 hade ett 20-tal sådana områden pekats ut av en tredjedel av länsstyrelserna.26 Genom förordningsändringen 2004 infördes en skyl- dighet för länsstyrelserna att peka ut områden där vattenskoterkör- ning skulle tillåtas om de uppfyllde de kriterier som angavs i förord- ningen. Denna ändring följdes upp 2015 i ett regeringsuppdrag. Av redovisningen till regeringen framgick att länsstyrelserna endast i be- gränsad omfattning pekat ut områden för vattenskoterkörning. Enbart fjorton länsstyrelser hade meddelat sådana föreskrifter. Sju länssty- relser hade inte meddelat några föreskrifter alls. Femton länsstyrelser redovisade varför inga eller inte fler föreskrifter hade meddelats.27 Totalt sett hade 34 områden pekats ut i Sverige där vattenskotrar fick framföras.
Som skäl för att inga eller inte fler områden hade anvisats uppgav länsstyrelserna bland annat att vattenskoterförordningen är komplex, att möjligheten att tillämpa den är oklar till följd av att förordningen strider mot EU-rätten, resursbrist och svårigheter med att peka ut vattenområden som uppfyller kriterierna i 3 § vattenskoterförord- ningen.28
Utredningen har gått igenom samtliga meddelade föreskrifter som fortfarande är gällande. Tre länsstyrelser har meddelat nya föreskrifter sedan 2015. I övrigt är antalet oförändrat. Föreskrifterna gås igenom i tabell 5.1 nedan.
26Naturvårdsverket (2002), s. 3.
27Länsstyrelsen i Västernorrlands län (2015), s. 1.
28Länsstyrelsen i Västernorrlands län (2015, s. 1 och bilaga till skrivelsen.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Tabell 5.1 Översikt över meddelade föreskrifter enligt 3 § vattenskoterförordningen
Län |
Antal29 Föreskrift |
|
|
|
Stockholm |
1 |
Länsstyrelsens i Stockholms län föreskrifter (01FS 2005:70) |
|
|
om avgränsning av områden där vattenskoter får användas |
|
|
i Stockholms län |
Västerbotten |
2 |
Länsstyrelsens i Västerbotten tillägg till föreskrifter |
|
|
(24FS 2006:65), den 23 juni 2005, om avgränsning av områden |
|
|
där vattenskoter användas i Västerbottens län, |
|
|
Länsstyrelsens i Västerbotten föreskrifter (24FS 2006:64) |
|
|
om avgränsning av områden där vattenskoter får användas i |
|
|
Västerbottens län, |
|
|
|
Norrbotten |
4 |
Länsstyrelsens i Norrbottens län föreskrifter (25FS 2005:115 T 103) |
|
|
om användning av vattenskoter inom Luleå kommun |
|
|
Länsstyrelsens i Norrbottens län föreskrifter (25FS 2005:116 T 104) |
|
|
om användning av vattenskoter inom Piteå kommun |
|
|
Länsstyrelsens i Norrbottens län föreskrifter (25FS 2005:117 T 105) |
|
|
om användning av vattenskoter inom Kalix kommun |
|
|
Länsstyrelsens i Norrbottens län föreskrifter (25FS 2005:118 T 106) |
|
|
om användning av vattenskoter inom Haparanda kommun |
Uppsala |
1 |
Länsstyrelsens i Uppsala län föreskrifter (03FS 2007:15) om |
|
|
avgränsning av allmänna farleder för vattenskoterkörning och |
|
|
områden där körning med vattenskoter får användas i Uppsala län |
|
|
|
Södermanland |
1 |
Länsstyrelsens i Södermanlands län föreskrifter (04FS 2006:41) |
|
|
enligt 3 § förordning (1993:1053) om användning av vattenskoter |
Östergötland |
1 |
Länsstyrelsens i Östergötland län föreskrifter (05FS 2005:7) om |
|
|
avgränsning av allmänna farleder för vattenskoter som områden |
|
|
där vattenskoter får användas i Östergötlands kust - och |
|
|
skärgårdsområde |
|
|
|
Jönköping |
1 |
Länsstyrelsens i Jönköpings län föreskrifter (06FS 2009:35) om |
|
|
avgränsning av område i Vättern där körning med vattenskoter får |
|
|
ske och om fartbegränsning till och från detta område |
Kronoberg |
- |
- |
|
|
|
Kalmar |
1 |
Länsstyrelsens i Kalmar län föreskrifter (08FS 2006:45) om |
|
|
avgränsning av allmänna farleder för vattenskotertrafik och |
|
|
områden där vattenskoterfår användas i Kalmar län |
Gotland |
1 |
Länsstyrelsens i Gotlands län föreskrifter (09FS 2006:18) om |
|
|
avgränsning av områden där vattenskoter får användas |
|
|
|
Blekinge |
1 |
Länsstyrelsens i Blekinge län föreskrifter (10FS 2019:6) om |
|
|
vattenområden för användning av vattenskoter i Blekinge län |
Skåne |
1 |
Länsstyrelsens i Skåne län föreskrifter (12FS 2007:64) om av- |
|
|
gränsning av områden där vattenskoter får användas i Skåne län |
29Antalet meddelade föreskrifter med stöd av 3 § vattenskoterförordningen.
SOU 2022:49Bakgrund och nuvarande regelverk
Län |
Antal29 Föreskrift |
|
|
|
Halland |
1 |
Länsstyrelsens i Hallands län föreskrifter (13FS 2006:38) om av- |
|
|
gränsning av områden där vattenskoter får användas i Hallands län |
Västra |
1 |
Länsstyrelsen i Västra Götalands läns föreskrifter (14FS 2019:30) |
Götaland |
|
om avgränsning av områden där vattenskoter får användas i |
|
|
Västra Götalands län |
|
|
|
Värmland |
- |
- |
Örebro |
1 |
Länsstyrelsens i Örebro län föreskrifter (18FS 2007:56) om |
|
|
användning av vattenskoter i Örebro län |
|
|
|
Västmanland |
1 |
Länsstyrelsens i Västmanlands län föreskrifter (19FS 2005:26) om |
|
|
användning av vattenskoter i Mälaren i Västmanlands län |
Dalarna |
1 |
Länsstyrelsens i Dalarna län föreskrifter (20FS 2005:142) om |
|
|
användning av vattenskoter |
|
|
|
Gävleborg |
1 |
Länsstyrelsens i Gävleborgs län föreskrifter (21FS 2020:7) om |
|
|
användning av vattenskoter |
Västernorrland |
1 |
Länsstyrelsens i Västernorrlands län föreskrifter (22 FS 2005:79) |
|
|
om användning av vattenskoter) |
|
|
|
Jämtland |
2 |
Länsstyrelsens i Jämtlands län föreskrifter (23FS 2005:140) om |
|
|
användning av vattenskoter i Jämtlands län |
|
|
Länsstyrelsens i Jämtlands län föreskrifter (23FS 2006:20) om |
|
|
användning av vattenskoter i Jämtlands län |
Total |
24 |
|
Undantag för användning av vattenskotrar i myndigheters tjänsteutövning eller för annat samhällsviktigt ändamål
Enligt 3 a § får Kustbevakningen i sin tjänsteutövning köra vatten- skoter i områden som inte är utpekade som tillåtna. Vidare får Sjöfarts- verket enligt samma bestämmelse meddela föreskrifter om, eller i en- skilda fall ge dispens för, användning av vattenskoter vid sjöräddning eller för annat samhällsviktigt ändamål. I dag använder flera myndig- heter vattenskotrar i sin tjänsteutövning och även kommuner och organisationer använder vattenskotrar för sjöräddning. För andra än Kustbevakningen krävs dispens för sådan användning.
Det finns sex dispensbeslut meddelade av Sjöfartsverket. Två be- slut avser sjöpolisens verksamhet, en tidsbegränsad dispens avsåg till- syn av fiske. En annan tidsbegränsad dispens avsåg Havsgränsutred- ningens arbete (UD 2011:01) i samband med utredning av Sveriges havsgränser. Slutligen avsåg två dispenser livräddning (tidsbegrän- sade för 2015 respektive 2017).
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Av utredningens kontakter med myndigheter och organisationer framgår att fler använder vattenskotrar än vad som framgår av beslu- ten. För Kustbevakningen krävs inte dispens. För andra organisationer som utför sjöräddning kan det vara så att vattenskoterförordningens oklara rättsliga status fått till följd att dispens inte har sökts. En annan förklaring kan vara att samtliga dispenser inte har skickats över från Sjöfartsverket till utredningen.
5.2.6Hänsynsregeln i vattenskoterförordningen
Vattenskoterförordningen innehåller en s.k. hänsynsregel, 3 b §, som innebär att den som framför en vattenskoter ska anpassa färdväg, hastighet och färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan. Det är straffsanktionerat med penningböter att köra vattenskoter i strid med denna hänsynsregel eller i ett vattenområde som varken är allmän farled eller har pekats ut av länsstyrelsen. Av 3 b § andra stycket följer att straffbestämmelsen är subsidiär till straffsanktionering som finns i andra författningar.
Hänsynsregeln är, med undantag för vissa språkliga skillnader, iden- tisk med 20 kap. 3 § sjölagen, tidigare 324 a § sjölagen (1891:35), och kan sägas utgöra en allmän hänsynsregel för användandet av vatten- skoter. För svävare finns motsvarande bestämmelse i 14 § svävarfarts- förordningen (1986:305). Liknande bestämmelser avseende trafik på land finns i 2 kap 1 § fjärde stycket och 4 kap 8 § trafikförordningen (1998:1276).
Vad utgör onödig körning enligt vattenskoterförordningen
Det saknas förordningsmotiv eller annat motsvarande underlag för hur hänsynsregeln i 3 b § vattenskoterförordningen ska tolkas. Frågan om hur hänsynsregeln ska tolkas har såvitt utredningen kunnat ut- röna enbart prövats en gång i domstol. I tingsrättsdomen30 var frågan om den åtalade framfört vattenskotern i strid med hänsynsregeln i vattenskoterförordningen. Tingsrätten inledde domskälen med att konstatera att bestämmelsen hade sin motsvarighet i 20 kap. 3 § sjö- lagen. Tingsrätten övergick därefter till att redogöra för förarbetena till bestämmelsen i 20 kap. 3 § sjölagen. Tingsrätten konstaterade att
30Örebro tingsrätt dom den 22 november 2010 i mål nr B 4447-09.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
det av vittnesmålen framgick att en förälder kände sig orolig över den tilltalades körsätt och att dennes barn på grund av rädsla inte längre ville åka gummiring. Det som vittnet hade uppgett var att föraren höll en väldigt hög hastighet och emellanåt snurrade runt och gjorde piru- etter. Det hade däremot i målet inte gjorts gällande att körningen gav anledning att befara att en sammanstötning skulle äga rum eller att körningen genom buller, avgasutsläpp eller onödiga svallvågor varit störande.
Enligt tingsrätten borde bedömningen av vad som var en onödig körning göras utifrån vilket syfte fritidsbåtar och andra vattenfor- don av liknande slag normalt används för. Tingsrätten hänvisade till förarbetena31 där det framhålls att i kravet på att störningen ska vara onödig ligger att hänsyn inte endast ska tas till störningens karaktär utan även i vilken mån som störningen kunde undvikas genom en anpassning av färdsättet. Buller kunde därmed bedömas annorlunda beroende på om det kommer från ett fartyg i yrkesmässig trafik jäm- fört med från en fritidsbåt. Tingsrätten bedömde att fritidsbåtanvänd- ning kännetecknas av en körning där det inte enbart handlar om att ta sig från en punkt till en annan utan fritidsbåtsanvändning har större inslag av nöje och sport. Gällande vattenskoteråkning borde inslaget av nöje och sport vara än mer påtagligt än för andra båtar. Frågan om ett visst körsätt var onödigt störande borde enligt tingsrätten därför besvaras utifrån denna kontext.
Tingsrätten bedömde även att viss vägledning kunde hämtas från vad som gäller för landtrafiken. Tingsrätten hänvisade till tredje lag- utskottet som beträffande då aktuell vägtrafikskatteförordning i 3LU 1962:34 anfört att det bör fästas avseende vid vilken tidpunkt på dygnet en viss färd ägt rum. För att en färd, som sker en kväll eller en söndag, ska anses störande krävs en högre grad av ovarsamhet än om färden i stället sker nattetid. Vad angår färder under dagen anfördes att bara grövre störningar av exempelvis provokativ natur borde med- föra ansvar. Tingsrätten konstaterade därefter att det i målet inte var utrett vid vilken tidpunkt den tilltalade hade kört vattenskoter och det hade inte heller gjorts gällande att tidpunkten för körningen var sådan att den på grund härav var att anse som störande. Däremot var det klarlagt att det fanns vittnen som känt sig störda av den tilltalades vattenskoterkörning.
31Prop. 1990/91:128 om sjöfylleri m.m. till ändringar av sjölagen (1891:35).
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Tingsrätten fann att endast de omständigheter, att den tilltalade hade kört i hög fart och vid tillfällen snurrat runt och gjort piruetter, inte var tillräckliga för att anse att körningen var onödigt störande. Det måste enligt tingsrätten framkomma ytterligare omständigheter som utpekade den aktuella körningen som särskilt hänsynslös för att den tilltalade skulle kunna ådömas ansvar. Tingsrätten ogillade där- för åtalet i denna de32
Förhållandet mellan hänsynsreglerna i vattenskoterförordningen och sjölagen
Utredningen har utöver ovannämnda rättsfall inte återfunnit fler rättsfall avseende förseelser mot hänsynsregeln i vattenskoterförord- ningen. Det kan noteras att hänsynsreglerna i vattenskoterförord- ningen och sjölagen är närmast identiska. Som framgår i avsnitt 1.4.3 är sjölagen tillämplig för vattenskotrar. Ändringen som innebar att 20 kap. 3 § sjölagen lades till i ordningsbotskatalogen var motiverad utifrån att förhindra buskörning med vattenskotrar. Det är oklart varför inte i stället bestämmelsen i 3 b § vattenskoterförordningen för- des in i katalogen. Som ovan framgår följer dock av 5 b § vattenskoter- förordningen att straff inte döms ut om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, sjölagen eller annan lag. Det borde få till följd av att hänsynsregeln i 3 b § vattenskoterförordningen aldrig är tillämplig eftersom 20 kap. 3 § sjölagen träffar samma farkoster, båtar, och samma slags körning.
Åldersgräns vid framförande av vattenskoter
En vattenskoter får endast framföras av den som fyllt 15 år, 3 c § vattenskoterförordningen. För att tävla eller träna inför tävlingar finns möjlighet att få dispens, 3 d §.
Frågan om ålderskrav var tidigt föremål för utredning. Närings- departementet tog 2014 fram ett fördjupat kunskapsunderlag i vilket det föreslogs ett obligatoriskt förarbevis för att få framföra vatten- skoter samt krav på att den som framför en vattenskoter måste ha
32I målet var även åtal väckt för hastighetsöverträdelse enligt 3 kap. 17 § första stycket och
14kap. 3 § 1 b trafikförordningen (1998:1276).
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
fyllt 15 år.33 När förslaget remitterades ansåg en majoritet av remiss- instanserna att förslaget om obligatoriskt förarbevis borde omfatta ett bredare segment av fritidsbåtar. Regeringen gick inte vidare med förslagen som presenterades i underlaget.
År 2018 presenterade Näringsdepartementet en promemoria om ålderskrav vid framförande av vattenskoter. Bakgrunden till försla- get var riksdagens två tillkännagivanden om krav på förarbevis och åldersgräns. Avsikten med förslaget var att ta hand om riksdagens till- kännagivanden i bet. 2004/05:TU7, punkt 11, rskr. 2004/05:178 och bet. 2014/15: TU11, punkt 10, rskr. 2014/15:194.
I promemorian föreslogs att en vattenskoter endast ska få fram- föras av den som har fyllt 15 år av miljö- och säkerhetsskäl. Unga per- soner ansågs inte ha samma förutsättningar att bedöma vattenskoterns påverkan på miljö och människor och inte samma kognitiva förmåga att göra säkerhetsmässiga riskavvägningar vid framförandet. Det gjordes även en jämförelse med regler inom vägtrafiken. För både moped klass 1 (45 km/h) och klass 2 (25 km/h) krävs att föraren har fyllt 15 år och har ett körkort med behörighet AM respektive förar- bevis. Mot bakgrund av detta ansågs det motiverat att också kräva att den som framför vattenskoter har fyllt 15 år. Förslaget om ålders- krav vid framförande av vattenskoter trädde i kraft den 1 juni 2019.
Utvärdering av åldersgränsen för vattenskoter
Transportstyrelsen redovisade en utvärdering av åldersgränsen i december 2021. Sammanfattningsvis fann Transportstyrelsen att reger- ingen bör invänta effekterna av till exempel lagen om förarbevis för vattenskotrar innan åldersgränsen eventuellt höjs. Transportstyrelsen konstaterade även att det saknas statistik för att fullt ut utvärdera åldersgränsens effekter. Den statistik som fanns att tillgå visade dock att en majoritet av de som har varit inblandade i vattenskoterolyckor och skadats är mellan 20 och 35 år. Endast ett fåtal av de personer som varit inblandade i vattenskoterolyckor var runt 15 år. Transport- styrelsens slutsats var att det baserat på tillgängliga uppgifter främst är vuxna personer som orsakar störningar och olyckor relaterat till vattenskoterkörande.34
33Se Promemorian om Obligatoriskt förarbevis för vattenskoter, N2014/03447/MRT.
34Transportstyrelsen (2021b), s. 4.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
5.3Lagen om förarbevis för vattenskoter
5.3.1Det krävs förarbevis för att framföra vattenskoter
Sedan den 1 maj 2022 krävs förarbevis för att få framföra en vatten- skoter, 3 § lagen om förarbevis för vattenskoter. För att få ett förar- bevis krävs att föraren har fyllt 15 år och genomgått en föreskriven utbildning med godkänt resultat. Undantag från kravet på förarbevis gäller bland annat inom statliga myndigheters verksamhet och vid rädd- ningstjänst. Förarbeviset kan återkallas om innehavaren har gjort sig skyldig till exempelvis sjöfylleri eller vårdslöshet i sjötrafik, har brutit mot sjövägsreglerna eller har framfört en vattenskoter i områden i strid med hastighetsbegränsningar eller där det inte är tillåtet enligt föreskrifter som meddelats med stöd av sjötrafikförordningen. För andra liknande vattenfarkoster saknas motsvarande krav på förarbevis.
För att få bedriva utbildning avseende förarbevis för vattenskoter krävs tillstånd. Bestämmelserna som avser tillstånd för utbildare, ut- bildningens innehåll och utfärdande av förarbevis trädde i kraft den 1 juli 2021. Det är Transportstyrelsen som utövar tillsyn över utbild- ningsanordnarna och har hand om förarbevisregistret. I registret in- förs uppgifter om genomförd utbildning och förarbevis. Såväl en kust- bevakningstjänsteperson som en polis har rätt att stoppa en vattenskoter för att kontrollera förarens behörighet. Straff i form av böter kan på- föras den som framför en vattenskoter utan att vara berättigad till det och den som tillåter ett sådant olovligt framförande av en vattenskoter.
Bakgrunden till lagstiftningen var att det sågs som angeläget att ytterligare reglera användningen av vattenskotrar och säkerställa att de framförs på ett sjösäkert sätt med hänsyn till omgivande männi- skor, djur och miljön.35 Den obligatoriska utbildningen ska ge föraren ökad kunskap i framförandet av vattenskotern och en insikt om hur framförandet av vattenskotern påverkar omgivande människor, djur och miljö.36 Bristande kunskap om gällande lagstiftning kan leda till att vattenskotrar används på ett sätt som framkallar störningar och olägenheter för människors hälsa och miljön.
35Prop. 2020/21:190, s. 19.
36Prop. 2020/21/190, s. 70.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
5.3.2Straffbestämmelser
Olovligt körande av vattenskoter
Om en förare kör vattenskoter utan att vara berättigad till det kan hen dömas för olovligt förande av vattenskoter till böter, 27 § lagen om förarbevis för vattenskoter. Det krävs att föraren haft uppsåt i fråga om sin bristande behörighet för att gärningen ska vara straff- bar.37 Vad gäller straffvärdet finns det mot bakgrund av att kravet på förarbevis trädde i kraft den 1 maj 2022 enbart ett fåtal underrätts- avgöranden. I de rättsfall som utredningen tagit del av har straff- värdet bedömts motsvara 30 dagsböter.38
Tillåtande till olovligt framförande av vattenskoter
Enligt 28 § lagen om förarbevis för vattenskoter döms den som upp- såtligen eller av oaktsamhet tillåter någon att framföra en vattenskoter utan att denne är berättigad till det till böter. Straffbestämmelsen mot- svarar straffbestämmelserna om tillåtande av olovlig körning i 3 § tredje stycket lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. Straff- bestämmelsen omfattar alla personer som tillåter någon annan att an- vända en vattenskoter utan att först ta reda på om att denne är be- rättigad till det. Det innebär att till exempel en vårdnadshavare, en försäljare, en uthyrare, en arbetsgivare eller den som privat lånar ut sin vattenskoter kan dömas för brott.39 Brottet föranleder inte att förar- beviset för vattenskoter ska återkallas, jfr 7 § lagen om förarbevis för vattenskoter.
Om brottet sker i näringsverksamhet kan det i stället föranleda företagsbot, 36 kap. 7 § brottsbalken.
5.3.3Återkallelse av förarbeviset
Ett förarbevis för vattenskoter gäller tills vidare, 5 § lagen om förar- bevis för vattenskoter. I förarbetena till lagen om förarbevis disku- terades om förarbeviset skulle vara oåterkalleligt eller om det finns vissa beteenden hos innehavaren som är så allvarliga att det kan
37Prop. 2020/21:190, s. 49.
38Se t.ex. Nacka tingsrätts dom den 30 juni 2022 i mål nr B 3854-22.
39Prop. 2020/21:190, s. 50.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
ifrågasättas om innehavaren är lämplig att fortsatt ha rätt att fram- föra vattenskoter.
Som exempel på vilka beteenden som borde föranleda återkallelse nämndes störande och trafikfarliga beteenden som innebär att perso- nen som framför vattenskotern inte iakttar omsorg om andra män- niskor, djur och natur eller på annat sätt bryter mot de bestämmelser som gäller på sjön.40 Vissa typer av brott ansågs vara sådana att det kunde ifrågasättas om personen överhuvudtaget var lämplig att fram- föra en vattenskoter. Sjöfylleri, avvikelse från inträffad sjöolycka, vårds- löshet i sjötrafik, brott mot sjövägsreglerna och hastighetsbegränsningar och framförande av vattenskoter i områden där det inte är tillåtet en- ligt vattenskoterförordningen ansågs visa att personen inte är lämp- lig att köra vattenskoter. Om en person hade begått sådana brott borde således en återkallelse av förarbeviset aktualiseras. Risken att få förarbeviset återkallat bedömdes också bidra till att öka efterlevande- graden.41
Förarbeviset kan omhändertas på plats
Om det på sannolika skäl kan antas att ett förarbevis kommer att åter- kallas slutligt ska det beslutas att omhänderta förarbeviset i avvaktan på ett avgörande av frågan om återkallelse, 9 d § lagen om förarbevis för vattenskoter. Det är Polismyndigheten och Kustbevakningen som beslutar om omhändertagande av förarbevis, 3 a § förordningen om förarbevis för vattenskoter.
Polisens underrättelseskyldighet
I 9 § förordningen om förarbevis för vattenskoter finns en skyldig- het för Polismyndigheten att underrätta Transportstyrelsen om till exempel dom, strafföreläggande eller ordningsbot som har anteck- nats i belastningsregistret, om den registrerade gjort sig skyldig till något sådant brott som ska leda till återkallelse av förarbevis för vattenskoter. En underrättelse om en dom eller ett beslut som får överklagas ska även lämnas när Polismyndigheten har fått besked om att avgörandet har fått laga kraft.
40Prop. 2020/21:190, s. 35–36.
41Se Infrastrukturdepartementets promemoria om förarbevis för vattenskoter, dnr I2020/02471, s. 31–32.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Spärrtidens längd
När Transportstyrelsen beslutar om slutlig återkallelse bestäms den tid inom vilken ett nytt förarbevis inte får utfärdas, s.k. spärrtid. Spärrtiden är lägst en månad och högst tre år, 9 § lagen om förarbevis för vattenskoter. Vilken spärrtid som beslutas avgörs mot bakgrund av överträdelsens eller överträdelsernas allvarlighetsgrad, från vilken tid på året återkallelsen ska gälla samt övriga omständigheter.42
5.4Kartläggning av övrig reglering om användningen av vattenskotrar och liknande farkoster
5.4.1Konstruktions- och tillverkningskrav för fritidsbåtar och vattenskotrar regleras i fritidsbåtsdirektivet
Bakgrund
Hur vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störnings- bild är konstruerade har betydelse för hur användningen av dem påverkar miljön och människors hälsa. Konstruktions- och tillverk- ningskrav för fritidsbåtar har reglerats i EU sedan 1994 när Europa- parlamentets och rådets direktiv 94/25/EG av den 16 juni 1994 om tillnärmning av medlemsstaters lagar och andra författningar i fråga om fritidsbåtar (det äldre fritidsbåtsdirektivet) beslutades. Det äldre fritidsbåtsdirektivet antogs som ett led i upprättandet av den inre marknaden för att harmonisera säkerhetskraven på fritidsbåtar i alla medlemsstater och för att undanröja hinder för handeln med fritids- båtar mellan medlemsstaterna.
Vattenskotrar och krav avseende buller införs i nya fritidsbåtsdirektivet 2013
Fram till den 1 januari 2005 omfattade det äldre fritidsbåtsdirektivet inte vattenskotrar och framdrivningsmotorer. Genom ett ändrings- direktiv43 som antogs 2003 utökades tillämpningsområdet till att även omfatta bland annat vattenskotrar och motorer som driver eller är
42Prop. 2020/21:190, s. 44.
43Rådets och Europaparlamentets direktiv 2003/44/EG av den 16 juni 2003 om ändring av direktiv 94/25/EG.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
avsedda att driva fritidsbåtar eller vattenskotrar. Det är endast vatten- skotrar avsedda för sport- och fritidsändamål som omfattas. Vidare infördes krav avseende buller och avgaser från dessa farkoster. De nya kraven innebar gränsvärden för avgasutsläpp (CO, HC, NOx och partiklar) samt bullernivåer för framdrivningsmotorer, både för för- bränningsmotorer som arbetar med kompressionständning och för sådana som arbetar enligt ottoprincipen.
Direktivets syfte och genomförande i svensk rätt
Direktivets syfte är att skydda människors hälsa och säkerhet samt främja miljö- och konsumentskydd. Direktivet innehåller även regler om hur kontroll ska ske av att tillverkare, importörer och andra aktö- rer på marknaden för fritidsbåtar lever upp till de krav som ställs i direktivet. I artikel 4 finns en bestämmelse om att produkter som om- fattas av direktivet endast får tillhandahållas på marknaden eller tas i bruk om de är korrekt underhållna och använda i enlighet med avsedda ändamål, inte äventyrar hälsa och säkerhet för personer, egendom eller miljö samt uppfyller de tillämpliga grundläggande kraven i bilaga I.
I direktivets inledande bestämmelser anges också att det råder fri rörlighet på marknaden för produkter som är förenliga med direktivet samt att medlemsstaterna under vissa förutsättningar inte får förhindra att vissa produkter tillhandahålls på marknaden eller tas i bruk, till exempel framdrivningsmotorer som är installerade i vattenfarkoster och typgodkända enligt direktiv 97/68/EG eller förordning (EG) nr 595/2009.
Direktivet är genomfört i svensk rätt genom lagen om fritidsbåtar och vattenskotrar.
Medlemsstaternas möjligheter att fastställa nationella bestämmelser
Fritidsbåtsdirektivet är ett så kallat fullharmoniseringsdirektiv förutom vad gäller marknadskontroll. Därmed får det i nationell lagstiftning inte ställas andra krav på tillverkning, konstruktion, certifiering, doku- mentation eller märkning av produkter än sådana som finns i direk- tivet.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Av artikel 5 framgår att direktivet inte hindrar medlemsländerna från att anta bestämmelser om navigering i vissa vatten i syfte att skydda miljön och vattenvägarnas uppbyggnad och i syfte att trygga säker- heten på vattenvägarna, förutsatt att de nationella bestämmelserna inte kräver ändringar av produkter som är förenliga med direktivet och för- utsatt att bestämmelserna är motiverade och proportionella.
Fritidsbåtsdirektivet hindrar således inte nationella bestämmelser om exempelvis behörighetskrav för att framföra vattenskoter och inte heller regler om vilka vattenvägar som ska vara tillåtna att använda. Detta förutsatt att reglerna inte kräver förändringar eller modifier- ingar av vattenskotern som är oförenliga med direktivet. Reglerna måste också vara motiverade och proportionerliga.44
5.4.2Fartygssäkerhetslagen
I fartygssäkerhetslagen (2003:364) finns regler om sjövärdighet, be- manning och skyldigheter för befäl. Lagen gäller alla fartyg som an- vänds till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg som används till sjöfart utanför sjöterritoriet med undantag för örlogs- fartyg där lagen endast gäller i den mån regeringen föreskriver det. Det saknas en definition av fartyg i lagen. Eftersom en vattenskoter är fartyg omfattas dessa av lagen om inte något annat särskilt anges i bestämmelserna.
Det är enbart 2 kap. som är tillämpligt på vattenskotrar. Här finns bestämmelser om allmänna krav på fartyg och deras bemanning. Till exempel ska varje medlem av besättningen på ett fartyg ha så god syn och hörsel som hens uppgifter kräver.
5.4.3Sjölagen
Bakgrund
Den nuvarande sjölagen kom till under 1990-talet. Sjölagen är ett ex- empel på nordiskt lagstiftningssamarbete varför de nordiska lagstift- ningarna i stort motsvarar varandra. Sjölagens bestämmelser är i första hand utformade med hänsyn till handelssjöfarten.45
44Prop. 2015/16:64, s. 29.
45Prop. 1993/94:45, s. 133.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Tillämpningsområde
Sjölagen innehåller bestämmelser om fartyg som i sin tur delas upp i kategorierna båt eller skepp. Enligt 1 kap. 2 § sjölagen ska ett fartyg, vars skrov har en största längd som överstiger 24 meter, betecknas skepp. Andra fartyg betecknas i stället båt. Beteckningen fartyg om- fattar därmed både skepp och båtar. Vad som är ett fartyg är inte ut- tryckligen definierat i sjölagen. Enligt sjölagens förarbeten lämpade sig inte fartygsbegreppet att lagfästas.46 Däremot kunde ledning häm- tas av bestämmelserna om tillbehör i 3 § sjölagen.47 Av 3 § första stycket framgår att ett fartyg ska ha ett skrov och en styrinrättning. Av förarbetena följer vidare att en viss konstruktionsmässig man- överförmåga är en nödvändig förutsättning för att ett fartyg ska före- ligga.48 Begreppet har även diskuterats i doktrinen. Redan på 1970-talet konstaterade Christer Rune att fartygsbegreppet har förändrats över tid. Traditionellt sett har med fartyg avsetts att fartyget är ett sjö- transportmedel med viss manöverförmåga. I takt med att allt fler olika slags farkoster används till sjöss har kravet på användning för trans- portändamål kommit att minska i betydelse. Enligt honom bör man vid tolkningen av vad som är ett fartyg utgå från att farkosten ska vara avsedd för sjöburen drift. Syftet med farkosten saknar betydelse. Farkosten ska ha konstruktionsmässig flyt- och manöverförmåga.49 Sammanfattningsvis definierar Rune fartyg som
ett sådant redskap, ej alltför obetydligt till storleken, för befordran eller annan drift till sjöss vilket har skrov och konstruktionsmässig manöver- förmåga (styrförmåga) men icke tillika kan användas till drift till lands eller i luften.50
Frågan om en konstruktion utgjorde ett fartyg i sjölagens mening eller inte har prövats i domstol. I ett avgörande från Attunda tings- rätt51 hade den tilltalade framfört en badflotte. I domskälen beskrivs vattenfarkosten enligt följande.
Badflotten är av simpel konstruktion. Den har två långa luftfyllda flyt- element av tunn plåt och på dem en snickrad veranda/altan. Flotten har inga bottenstockar, förstärkningar, klassiskt roder eller drivstyrhet.
46Prop.1973:42, s. 228.
47Prop.1973:42, s. 300.
48Prop.1973:42, s. 300.
49Rune (1991), s. 14–15.
50Rune (1991), s. 17 och Svea hovrätts dom den 26 juni 2002 i mål nr B 4442-01.
51Se Attunda tingsrätts dom den 22 oktober 2021 i mål B 4794-20.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Motorn är liten, en tvåtaktsmotor med fyra hk. Han styr med handen på motorn. Flotten rör sig i promenadtakt. Den går inte att försäkra eftersom den är ett flytdon och inte klassificeras som motorbåt eller så.
En av frågorna som tingsrätten hade att ta ställning till var om bad- flotten utgjorde ett fartyg i sjölagens mening. Flotten var utrustad med en motor, gick att styra och var konstruerad på så sätt att en snickrad altan vilade på två långa luftfyllda flytelement av plåt. Flot- ten var således, enligt tingsrättens bedömning, utrustad med två skrov. Vidare hänvisade domstolen till NJA 2012 s. 369 där Högsta dom- stolen uttalade följande.
Vidare omfattar det generella ansvaret för sjöfylleri fartyg av högst varie- rande storlek. Begreppet fartyg omfattar således allt från segelbrädor och små roddbåtar till hangarfartyg och andra oceangående skepp. Det är också så, enligt förarbetena, att förhållandena skiljer sig kraftigt åt mel- lan till exempel vattendrag, insjöar, skärgård och öppna havet.
De bestämmelser i sjölagen som är tillämpliga för fartyg generellt har ansetts vara tillämpliga för vattenskotrar eftersom dessa definitions- mässigt är fartyg samt båtar enligt sjölagen och således omfattas av dessa bestämmelser. I 1992 års vattenskoterutredning uttalade utred- ningen att en vattenskoter definitionsmässigt är en båt.52
Det har i doktrin framförts uppfattningen att enbart s.k. sittmaski- ner är båtar och att ståmaskiner som enbart används som tävlings- maskiner och som kräver en viss hastighet för att flyta inte är det.
Bestämmelser om befälhavarens ansvar, onödig körning och vårdslöshet i sjötrafik med mera
Merparten av bestämmelserna i sjölagen avser skepp och handels- sjöfarten. Det finns dock flera bestämmelser i sjölagen avseende befäl- havarens ansvar och hur ett fartyg ska användas som även är tillämp- liga för vattenskoterförare. De viktigaste gås igenom nedan.
52SOU 1992:41, s. 18.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Befälhavarens ansvar
I 6 kap. sjölagen finns bestämmelser om befälhavarens ansvar. Enligt 6 kap. 2 § ska befälhavaren se till att fartyget framförs och handhas på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap. Befälhavaren ska även känna till de påbud och föreskrifter om sjöfarten som gäller för de farvatten som fartyget ska trafikera och på de orter som det ska anlöpa. Bestämmelsen omfattar såväl fritidsbåtar som vattenskotrar då dessa är fartyg i sjörättslig mening.53
Befälhavarens skyldigheter om en sjöolycka inträffar
Enligt 6 kap. 6 § andra stycket sjölagen är befälhavaren ombord på ett fartyg skyldig att bistå andra sjötrafikanter som är i sjönöd. Bestäm- melsen är straffsanktionerad i 20 kap. 7 § sjölagen. Det är även straff- bart att lämna en olycksplats, 20 kap. 8 § sjölagen.
Skyldigheter vid prejning
Om befälhavaren försummar vad hen enligt 6 kap. 3 § sjölagen, eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen, är skyl- dig att göra vid prejning eller visitering, döms hen till böter eller fäng- else i högst sex månader, 20 kap. 9 § sjölagen.
Straffbestämmelserna i sjölagen
Straffbestämmelserna i 20 kap. sjölagen är tillämpliga för fartyg och omfattar därmed vattenskotrar.
Vårdslöshet i sjötrafik och gott sjömanskap
Enligt 6 kap. 2 § sjölagen ska befälhavaren se till att fartyget framförs och handhas på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap. Av förarbetena framgår att det med gott sjömanskap avses ett korrekt uppträdande till sjöss eller riktigt bedömande av sakläget och rätt
53Prop. 1966:145, s. 200–201.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
handlande i olika situationer till sjöss eller i hamn.54 Enligt 20 kap. 2 § samma lag ska den som brister i gott sjömanskap till förekom- mande av sjöolycka dömas, om inte oaktsamheten är ringa, för vårds- löshet i sjötrafik. Det krävs inte att någon olycka inträffat för att straffbestämmelsen i 20 kap. 2 § ska vara tillämplig men det ska i praktiken ha varit ”nära ögat”.55
Bestämmelserna i sjölagen har samband med 1 kap. 5 § sjötrafik- förordningen av vilken följer en skyldighet för sjötrafikanter att visa gott sjömanskap och iaktta den omsorg och varsamhet som till före- kommande av sjöolycka betingas av omständigheterna. Fler regler för sjötrafiken som får betydelse för bedömningen finns i 1972 års inter- nationella sjövägsregler, vilka är tillämpliga enligt 1 kap. 2 § sjötrafik- förordningen.
Vad som närmare avses med gott sjömanskap framgår inte av lag- text. Innebörden av begreppet vårdslöshet i sjötrafik i domstolspraxis har redogjorts för i doktrin.56 I artikeln citeras bland annat dåvarande chefsrådmannen Jan Öhman i ND 2000 s. 21 (Stockholms TR) (s. 23).
Gott sjömanskap är inte något entydigt och klart definierat begrepp. Uttrycket får mera betraktas som en standard för den skicklighet och aktsamhet som allmänt sett är utmärkande för en god sjöman. Kravet på sjömanskap varierar naturligtvis beroende på vad det är för båt som framförs.
Det är inte varje fel som begås till sjöss och som kan leda till en sjö- olycka som anses vara ett straffbart agerande. Avgörande för det straff- rättsliga ansvaret är omständigheterna i det enskilda fallet.57 I ett avgörande som avsåg vårdslöshet i sjötrafik beaktade tingsrätten att vattenskoterföraren framfört en vattenskoter i hög fart nära badbryg- gor vid en badplats trots att det befann sig badande i vattnet nära bryggorna. Tingsrätten hänvisade till regel 5 i sjövägsreglerna som stad- gar att man på fartyg ständigt ska hålla noggrann utkik med syn, hörsel och alla andra tillgängliga och under rådande omständigheter och förhållanden användbara medel så att man kan göra en fullständig bedömning av situationen och risken för kollision. Vidare hänvisade tingsrätten till regel 6 enligt vilken ett fartyg alltid ska framföras med säker fart, så anpassad att fartyget kan vidta lämpliga och effektiva åt-
54Prop. 1966:145, s. 66.
55SvJT 2016, s. 680.
56Tiberg och Widlund (2016), s. 674 ff.
57NJA 2000 s. 234 och 2004 s. 764.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
gärder för att undvika kollision och att farten även ska anpassas så att fartyget kan stoppa inom ett avstånd som är lämpligt utifrån råd- ande omständigheter och förhållanden. Tingsrätten fann att den höga hastigheten i kombination med att vattenskotern framfördes nära badbryggorna när det fanns badande i vattnet innebar att föraren visat en synnerligen brist på gott sjömanskap som inte var ringa. Hen dömdes därför till vårdslöshet i sjötrafik.58
I praxis har brott mot gott sjömanskap ansetts föreligga bland annat vid bristande vetskap om fritt vatten före gaspådrag, om den som framför fartyget brustit i uppmärksamhet när denne tittat på sjökortet eller tittat åt sidan i skarpt läge. I farleder som är trånga för vissa fartyg kräver gott sjömanskap att man inte stör de fartyg som endast kan gå i farleden.59
Det finns även omfattande praxis avseende förseelser mot 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen, särskilt avseende hastighetsöverträdelser och andra brott mot myndighetsföreskrifter utfärdade med stöd av 2 kap. samma förordning.60
I vissa fall kan det uppstå gränsdragningsproblem mellan olika straffbestämmelser, bestående i att fartöverskridanden som bedöms som farliga och brytande mot gott sjömanskap hänförs till 20 kap. 2 § sjölagen där straffvärdet kan uppgå till fängelse i högst två år, medan straff för förseelser mot sjötrafikförordningen för båtar är pen- ningbot.61 Därutöver kan sådan körning även anses vara s.k. onödig körning och därmed straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § sjölagen. Ett exempel på gränsdragningsproblem är vid badplatser där sjö- trafik kan vara förbjuden enligt sjötrafikföreskrifter men även under vissa förhållanden vara straffbar enligt 20 kap. 2 eller 3 § sjölagen.
Onödig körning
I sjölagen infördes 1991 en straffsanktionerad bestämmelse om stör- ande sjötrafik. För s.k. onödig störning gäller att den som tar sådan färdväg, håller sådan hastighet eller som annars färdas med fartyg så att omgivningen störs i onödan kan dömas till penningböter, 20 kap. 3 § sjölagen. Syftet är bland annat att reglera sådan användning som
58Se Göteborgs tingsrätts dom den 19 april 2022 i mål nr B 18810-21.
59SvJT 2016, s. 680.
60SvJT 2016, s. 680.
61SvJT 2016, s. 683–684.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
till exempel innebär att köra med högt motorljud på en olämplig plats eller att föra ett fartyg så att onödiga svallvågor uppkommer.62 Enligt förarbetena omfattar bestämmelsen både störningar som påverkar människor och sådana som påverkar djurlivet.63
Bakgrunden till bestämmelsen var den växande kritik som fanns mot hur vissa förare av fritidsbåtar betedde sig i sjötrafiken. Kritiken gällde främst motorstarka båtar. I förarbetena anges som exempel på onödiga och störande båtmanövrar att någon framför en båt med så- dan hastighet och kurs att andra personer som befinner sig till sjöss kan befara att en sammanstötning ska äga rum. Därutöver nämndes som exempel att någon hanterar en båt på ett sätt som i onödan stör andra sjötrafikanter, personer som bedriver friluftsliv eller bor längs färdvägen. Det kan vara fråga om starkt motorljud i närheten av fågel- skyddsområden eller genom att någon kör på ett sådant sätt att svall- vågor rivs upp och vållar problem för andra båtar eller boende på land. Sammanfattningsvis föreslogs därför en ny bestämmelse som regle- rade handlingar som var hänsynslösa mot omgivningen men inte nöd- vändigtvis behövde vara sådana att de kunde leda till någon sjöolycka.64
Vart går gränsen för vad som är onödig körning?
Det saknas praxis avseende vad som avses med onödig körning med vattenskoter. Det finns endast ett fåtal avgöranden varav ett som avsåg vattenskoterkörning och som redogörs för i avsnitt 1.2.6. I det avgörandet konstaterade domstolen att bedömningen av vad som var en onödig körning ska göras utifrån vilket syfte fritidsbåtar och andra vattenfordon av liknande slag normalt används för. Domstolen hän- visade till förarbetena där det betonas att i kravet på att störningen ska vara onödig ligger att hänsyn inte endast ska tas till störningens karaktär utan även i vilken mån som störningen kunde undvikas ge- nom en anpassning av färdsättet. Till exempel buller kan därför be- dömas annorlunda beroende på om det kommer från ett fartyg i yrkes- mässig trafik jämfört med från en fritidsbåt.65
62Se Nordlander, Sjölagen (1994:1009) 20 kap. 3 §, Karnov (JUNO) (besökt 2021-10-29).
63Prop. 1990/91:128, s. 128.
64Prop. 1990/91:128, s. 19–20.
65Se RH 2014:54. I målet var emellertid inte frågan uppe om det var sådan körning som i onödan stört omgivning eller inte. I målet hade det aktuella fartyget hållit en hastighet om 14,2 knop trots att högsta tillåtna fart var 8 knop. Genom sin hastighet hade fartyget även i onödan stört om- givningen eftersom fartyget orsakade sådant kraftigt vågsvall att två närbelägna bryggor och en för- töjd båt skadades.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Vattenskoterkörning har stora inslag av nöje och sport. Det är oklart om nöjeskörning som innefattar att en vattenskoter exempel- vis snurrar runt och gör piruetter i hög fart anses onödig enligt 20 kap. 3 § sjölagen. Utredningen bedömer att den störningsbild som för- arbetena beskriver som upphovet till 20 kap. 3 § sjölagen i stora drag överensstämmer med den störningsbild som vattenskotrar kan ge upp- hov till. Å andra sidan finns det ett tingsrättsavgörande som utifrån domskäl och de förarbeten som hänvisas till ger bilden av att sådan körning inte anses onödig. För den som kör kan det även vara svårt att bedöma sin omgivningspåverkan i form av buller eftersom buller är en subjektiv upplevelse. Det är således oklart om 20 kap. 3 § sjölagen avser samtlig sådan körning med vattenskoter som kan orsaka stör- ningar.
En synpunkt som inkommit till utredningen är att det är svårt att styrka att brott har begåtts. I de flesta fallen som avser hastighets- överträdelser har mätning gjorts med laserhastighetsmätare. I uppen- bara fall kan det dock vara tillräckligt med iakttagelser. I ett avgörande var frågan om det var tillräckligt med ett vittnes iakttagelser för att be- döma om en fartöverträdelse skett. Den aktuella hastighetsgränsen var 7 knop och vittnet uppskattade farten till omkring 15 knop. Vitt- nena hade iakttagit att båten framfördes i planande läge. De båda vitt- nena som bägge var Kustbevakningstjänstepersoner beräknade hastig- heten med utgångspunkt från att båtens planingströskel låg vid cirka 12 knop. Deras slutsats var att båten hade hållit en betydligt högre hastighet än så. Vittnenas påståenden var tillräckligt för att visa att båten framförts i en högre hastighet än 7 knop varför den som fram- förde båten dömdes för fartöverträdelse till sjöss.66
Möjlighet att utfärda penningböter på plats avseende onödig körning
Bestämmelsen i 20 kap. 3 § sjölagen om onödig körning infördes den 1 juli 2021 i den s.k. ordningsbotskatalogen. Det innebär att polisen numera kan utfärda böter direkt på plats, ordningsbotsföreläggande. Ett föreläggande om ordningsbot innebär att den misstänkte föreläggs ett bötesstraff för godkännande. Har föreläggandet godkänts, gäller det som en dom som har fått laga kraft (48 kap. 3 § rättegångsbalken). Bakgrunden till ändringen var att det hade påtalats ett behov av en
66RH 1991:42.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
snabbare och effektivare lagföring av detta brott.67 Sedan den 1 april 2022 får även Kustbevakningen utfärda ordningsbotsföreläggande vid brott enligt 20 kap. 3 § sjölagen, 2 § andra stycket ordningsbotskungö- relsen (1968:199). Effekterna av ändringarna kan inte fullt ut beaktas inom ramen för utredningen men generellt bör ändringarna innebära en mer effektiv kontroll och handläggning av upptäckta överträdelser.68
Sjöfylleri
Andra brott som kan vara aktuella är sjöfylleri respektive grovt sjö- fylleri, 20 kap. 4 och 5 §§ sjölagen. Bestämmelserna om sjöfylleri är tillämpliga på såväl skepp som båtar, inklusive vattenskotrar. Bestäm- melser om sjöfylleri infördes den 1 juni 2010. Bestämmelserna är ut- formade på så vis att det finns dels ett hastighets-, dels ett storleks- kriterium. Fartyget måste uppfylla ett av dessa kriterier. Eftersom samtliga vattenskotermodeller är fartyg som med motordrift kan fram- föras med en hastighet om minst femton knop omfattas vattenskotrar av det s.k. hastighetskriteriet. Av Kustbevakningens 103 sjöfylleri- ärenden under 2021 avsåg fem vattenskoter.
Vad gäller straffvärdet för sjöfylleri uttalade Högsta domstolen i NJA 2012 s. 369 att praxis vad gäller straffvärdet för rattfylla vid väg- trafik inte omedelbart är tillämplig för sjöfylleri. I stället är omständig- heterna i det enskilda fallet avgörande såsom vilket fartyg som fram- förts, hur det framförts och trafikintensiteten i det vattenområde där det framfördes. I ett fall som avsåg vattenskoterkörning i hög fart med passagerare i ett centralt vattenområde med annan sjötrafik bedömde hovrätten att omständigheterna inte var så allvarliga att det fanns en presumtion för att påföljden skulle bestämmas till fängelse. Påföljden bestämdes till skyddstillsyn som förenades med en särskild föreskrift om att genomgå alkoholavvänjande vård och behandling.69
67Se Åklagarmyndighetens beslut den 23 juni 2021, ÅM2019-1592.
68Promemorian Utökad möjlighet för Kustbevakningen att ge ordningsbotsföreläggande, s. 19.
69Se Göta hovrätts dom den 1 februari 2021 i mål nr B 3736-20. Alkoholkoncentrationen i utand- ningsluften under eller efter färden uppgick till 0,63 milligram per liter.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Övriga brott som kan aktualiseras
Vattenskoterkörning kan medföra störningar för människors hälsa och säkerhet. Beroende på vilken störningen är sträcker sig straff- skalan från maximalt fängelse sex år till penningböter. För olyckor där vattenskotrar är involverade och där någon avlider kan brottsrubricer- ingen vållande till annans död förekomma. Om en person skadas kan vattenskoterföraren i stället dömas för vållande till kroppsskada. Till skillnad från vad som gäller för störningar för miljön kan störningar för människors hälsa även omfatta brottsbalksbrott.
I flera fall kan flera brott aktualiseras. Av 20 kap. 15 § andra stycket sjölagen följer att straff inte döms ut enligt sjölagen om gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken. Brott mot sjölagen är allt- så subsidiära till brottsbalksbestämmelser.
En vattenskoterförare som uppsåtligt kör på ett sådant sätt att föra- ren fysiskt antastar någon annan eller utsätter någon annan för störande kontakter eller annat hänsynslöst agerande kan dömas för ofredande till böter eller fängelse i högst ett år, 4 kap. 7 § brottsbalken. Hänsyns- löst agerande kan innefatta att störa någon med till exempel höga ljud. I ett rättsfall som avsåg ofredande genom vattenskoterkörning hade vattenskoterföraren skvätt vatten på målsäganden.70
I ett fall där en person på vattenskoter körde på en badande med vissa skador som följd dömdes föraren för vårdslöshet i sjötrafik, 20 kap. 2 § sjölagen, och vållande till kroppsskada, 3 kap. 8 § brotts- balken.71 Vid dödlig utgång kan föraren dömas för vårdslöshet i sjö- trafik och vållande till annan död, 3 kap. 7 § brottsbalken.
5.4.4Sjötrafikförordningen
Sjötrafikförordningen innehåller de internationella sjövägsreglerna och är tillämplig vid framförandet av fartyg. I förordningen definieras far- tyg som varje farkost som används eller kan användas till transport på vattnet, 1 kap. 1 §. Det innebär att till exempel segelbrädor, kano- ter, svävare och sjöflygplan omfattas av förordningens tillämpnings- område.72 Det har i praxis hävdats att fartygsbegreppet i sjötrafik- förordningen är vidare än begreppet i sjölagen.73
70Se t.ex. Västmanland tingsrätts dom den 23 januari 2019 i mål nr B 3148-18.
71Se Svea hovrätts dom den 12 februari 2016 i mål nr B 3763-15.
72Se Nordlander, Sjötrafikförordningen (1986:300), 1 kap. 1 §, Karnov 2020-01-01 (JUNO).
73Se Svea hovrätts dom den 5 december 2014 i mål nr B 2029-14.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Förordningen är meddelad med stöd av 1 § första stycket 6 lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer.
Regler om gott sjömanskap
Enligt 1 kap. 5 § sjötrafikförordningen ska en sjötrafikant visa gott sjömanskap och iaktta den omsorg och varsamhet som till förekom- mande av sjöolycka betingas av omständigheterna. Bestämmelsen kny- ter an till den straffrättsliga bestämmelsen i 20 kap. 2 § sjölagen. Enligt 20 kap. 2 § sjölagen ska den som brister i gott sjömanskap till före- kommande av sjöolycka dömas, om inte oaktsamheten är ringa, för vårdslöshet i sjötrafik. Vidare gäller enligt 1 kap. 6 § sjötrafikförord- ningen att den som framför fartyg eller eljest på fartyg har uppgift av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss inte får fullgöra sin upp- gift om personen på grund av sjukdom, uttröttning eller påverkan av alkoholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel eller av något annat skäl inte kan utföra uppgiften på ett betryggande sätt.
De internationella sjöfartsreglerna
Av 1 kap. 2 § sjötrafikförordningen framgår att Transportstyrelsen i sin författningssamling ska publicera en svensk översättning av de inter- nationella sjövägsreglerna. I 1 kap. 4 § och 2 kap. 1 § ges Transport- styrelsen också ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tillägg till och undantag från dessa regler. För närvarande återfinns reglerna i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2009:44) om sjövägsregler. Föreskriftens bilaga 1 innehåller en svensk över- sättning av de internationella sjövägsreglerna och bilaga 2 innehåller de tillägg till och undantag från sjövägsreglerna som gäller på svenskt vatten.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Föreskriftsrätt för Transportstyrelsen och länsstyrelsen att reglera användning av vattenområden och trafik
Transportstyrelsens bemyndigande
Enligt 2 kap. 1 § sjötrafikförordningen får Transportstyrelsen efter samråd med Sjöfartsverket meddela de föreskrifter som behövs med hänsyn till sjösäkerheten när fartyg förs i eller utanför Sveriges sjö- territorium och ekonomiska zon. Transportstyrelsen har meddelat fyra sådana föreskrifter. Tidigare meddelades sådana föreskrifter av Sjöfartsverket. En del äldre föreskrifter som meddelats av Sjöfarts- verket gäller fortfarande.
Länsstyrelsens bemyndigande
Enligt 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen får länsstyrelsen meddela före- skrifter om begränsningar och förbud att använda vattenområden samt enligt 2 kap. 2 a § reglera trafik av sjöfartsskyddsskäl inom hamn- områden.
Eftersom det i 2 § anges att det ska vara fråga om ett vattenområde anses bestämmelsen enbart medge föreskriftsrätt för ett begränsat vattenområde.74 Det har tolkats som att det inte är möjligt att använda sjötrafikförordningen för att till exempel förbjuda trafik med vatten- skotrar för en hel kust eller generellt för alla sjöar i en kommun.75 De vanligaste sjötrafikföreskrifterna är utformade som hastighets- begränsningar. Vad gäller föreskrifter avseende förbud mot att fram- föra en viss slags farkost förekommer det äldre föreskrifter som under sommarmånaderna förbjuder användningen av vindsurfingbrädor inom vissa vattenområden.76
I utredningen som låg till grund för införandet av vattenskoter- förordningen anfördes att sjötrafikförordningen skulle kunna användas för att i ett visst angivet vattenområde begränsa sjötrafiken. Utred- ningen ansåg emellertid inte att dessa bestämmelser var ändamåls- enliga eftersom de medförde för stora arbetsinsatser med att kart- lägga, utreda och besluta om samtliga delområden.77
74SOU 1992:41, s. 19.
75Prop. 1992/93:97, s. 5.
76Se t.ex. Länsstyrelsens i Skåne län föreskrifter (11FS 1989:37) om förbud mot brädsegling vid badstränder i Vejbystrand, Magnarp och Ängelholm.
77SOU 1992:41, s. 34.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Det finns en osäkerhet kring om sjötrafikföreskrifter kan användas för att reglera buller. Sex av 20 länsstyrelser svarar ja på frågan om de anser att det är möjligt att införa föreskrifter med stöd av sjötrafik- förordningen på grund av buller. Lika många anser det motsatta, att det inte är möjligt att använda buller som skäl för en eventuell be- gränsning. De åtta kvarvarande länsstyrelserna är tveksamma eller kan inte svara på om de anser att det skulle vara möjligt eller inte.78
5.4.5Sjötrafikföreskrifter kan vara ett komplement till skyddade områden
Möjligheten att meddela sjötrafikföreskrifter ur miljöhänsyn infördes som ett komplement till bestämmelserna om naturreservat och natur- vårdsområde enligt då gällande naturvårdslagen (1964:822). Dessa motsvaras i dag av bestämmelserna om naturreservat i miljöbalken. Bakgrunden till att en föreskriftsrätt infördes i sjötrafikförordningen var den ökande fritidsbåtstrafiken. Antalet båtar hade stigit kraftigt och motorstyrkan samt fartresurserna hade ökat. Båtarna kunde även enkelt förflyttas med trailer från ett vattenområde till ett annat. Det innebar att tidigare skyddade vattenområden blev tillgängliga för en mer omfattande fritidsbåtstrafik än vad som tidigare varit fallet. En- ligt förarbetena gav denna utveckling problem ur såväl sjösäkerhets- som miljösynpunkt.79
Behovet av ytterligare regleringar gick enligt förarbetena utöver de möjligheter som fanns i naturvårdslagen. De områden som angavs som exempel var områden där det från allmän rekreationssynpunkt, kringboendes intressen eller på grund av sjöns eller vattenområdets ringa storlek borde övervägas förbud mot motorbåtstrafik. Även all- männa badplatser angavs som exempel på sådana platser där det fanns ett behov av reglering utöver det skydd som naturvårdslagstiftningen gav. Bemyndigandet för miljö infördes i sjötrafikförordningen efter- som föreskrifterna var lokala och för att det redan fanns ett befintligt bemyndigande för länsstyrelserna att besluta om föreskrifter för sjö- trafiken.80
78Uppgifterna kommer från länsstyrelsernas svar på de frågor som utredningen skickat till samtliga länsstyrelser.
79Prop. 1975:17, s. 3–4.
80Prop. 1975:17, s. 4.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Naturvårdsverket beslutade om allmänna råd i juni 1985 för till- lämpningen av 5 § sjötrafikförordningen, i dag 2 kap. 2 §. Råden var avsedda att underlätta för länsstyrelsen att fatta beslut med hänsyn till de skiftande förhållanden som föreligger i olika landsdelar.
I dag har naturvårdslagens bestämmelser ersatts av miljöbalken men de skyddsområden som bestämmelsen i sjötrafikförordningen avsåg att komplettera är desamma. Djur och växtskyddsområde reglerades tidigare i 14 b § naturvårdslagen. Naturreservat och naturvårdsområde enligt naturvårdslagen motsvarar i dag bestämmelserna i 7 kap miljö- balken om naturreservat.
I betänkandet Naturupplevelser utan buller – en kvalitet att värna (SOU 1993:51) föreslogs ett antal olika åtgärder för att minska buller i bland annat skärgårdar. Utredningen föreslog generella fartgränser för skärgårdarna och inlandsvatten. Hastighetsbegränsning ansågs vara ett effektivt sätt att minska bullret och gränsen föreslogs vara 18 knop. Det skulle även finnas möjlighet för länsstyrelsen att lämna dispens från den generella fartbegränsningen om det fanns särskilda skäl, till exempel för tillfällig tävlingsverksamhet.81 Förslaget om generella reg- ler ledde inte till någon ny reglering. För övriga områden ansågs läns- styrelsen ha goda möjligheter att införa restriktioner med hänsyn till friluftslivets och naturvårdens intressen.82 Beslut om åtgärder för att minska bullerstörningar från motorbåtar ansågs bäst tas på lokal och regional nivå mot bakgrund av de varierande förutsättningarna och behoven i landet.83
Med anledning av de redovisade förslagen i betänkandet lämnade regeringen i april 1994 en skrivelse till riksdagen (1993:94/175) med en uppmaning till landets länsstyrelser att se över inom vilka områden, bland annat i skärgården, där det från bullersynpunkt kan behövas låga fartgränser eller förbud mot motortrafik. Vidare tog Naturvårds- verket och Sjöfartsverket 1995 tillsammans fram en checklista för hur länsstyrelser och kommuner kunde arbeta med buller i skärgårdar och inlandsvatten. I den finns bland annat bedömningar av vilka om- råden som bör ha en låg bullernivå, vilka avvägningar som behöver göras och vilka prioriteringar som kan behöva göras. Här framhölls att det kan vara angeläget att säkerställa en låg bullernivå inom sam-
81SOU 1993:51, s. 103–104.
82SOU 1993:51, s. 58.
83SOU 2000:67, s. 119.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
manhållna ögrupper eller arkipelager. Mellanliggande större fjärdar och öppna vattenområden behöver däremot inte omfattas av reglering.
Även Boverket redogjorde 1996 för hur bullerfrågor kunde han- teras i handboken Boken om översiktsplan. Kriterier för val av områden för trafikrestriktioner borde enligt Boverket utgå från såväl männi- skans behov av lugn och tystnad som från naturvårds- och miljönyttan. Åtgärder i form av fartbegränsning eller förbud mot motorbåtstrafik kunde genomföras med stöd av miljöbalken och sjötrafikförordningen. Bullerstörningar från motorbåtstrafik kunde begränsas genom att motordrivna fritidsaktiviteter begränsades inom vissa områden. En- ligt Boverket borde det gälla främst från naturvårds- och rekreations- synpunkt särskilt värdefulla skärgårdsområden. Även landstignings- förbud under för djurlivet känsliga tider på året kunde regleras med stöd av miljöbalken. Också hastighetsbegränsning kunde införas för att på så sätt minska bullernivåerna.84
Särskilt om straffbestämmelserna i sjötrafikförordningen
Den som vid framförandet av en båt uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift meddelad med stöd av sjötrafikförordningen kan dömas till penningböter, 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen. I sam- ma bestämmelse straffbeläggs även brott mot andra regler och före- skrifter som gäller framförande eller förtöjning av fartyg. Den i prak- tiken vanligaste typen av överträdelser av sjötrafikförordningen bör vara brott mot föreskrifter om fartbegränsning inom vissa områden och i vissa farleder.85 Något straff döms inte ut om gärningen är be- lagd med straff i brottsbalken, sjölagen eller skyddslagen (2010:305), 5 kap. 1 § tredje stycket.
Av 2 kap. 7 § sjötrafikförordningen framgår att föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 2 § inte gäller om ett fartyg används vid brådskande utryckning för räddningstjänst, sjuktransport samt vid annan brådskande tjänsteutövning och i andra jämförliga trängande fall.
84SOU 2000:67, s. 119.
85Prop. 2005/06:33, s. 9.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Skyltning och krav på utformningen av sjötrafikföreskrifter ur ett straffrättsligt perspektiv
Enligt 2 kap. 6 § sjötrafikförordningen får den myndighet som med- delar en föreskrift enligt 2 eller 2 a § besluta att sjövägmärken ska sättas upp och var detta ska ske. Enligt samma bestämmelser är det kommunen som svarar för att ett sjövägmärke som en länsstyrelse har föreskrivit eller beslutat om sätts upp och underhålls. Länsstyrelsen kan dock besluta att en enskild i vars intresse föreskriften är med- delad får sätta upp och underhålla märket.
Det finns inget krav på att sjövägmärken ska sättas upp för att före- skriften om fartbegränsning ska få bindande verkan gentemot allmän- heten. Föreskriften behöver emellertid vara tillräckligt tydlig för att kunna grunda ett straffrättsligt ansvar. För att en föreskrift ska kunna grunda ett straffrättsligt ansvar krävs att det enbart med utgångs- punkt i föreskriften är möjligt att avgöra vilket område som begräns- ningen avser. De flesta föreskrifter innehåller en kartbilaga som visar det område som regleras av föreskriften. Om ett område enbart är angivet som en linje och kan tolkas på olika sätt i fråga om vilket om- råde som den avser brister föreskriften i tydlighet och kan inte ligga till grund för straffansvar.86
Naturvårdsverket gav 1985 ut allmänna råd om sjötrafikföreskrifter. Utgångspunkten för verkets råd var att endast sådana begränsningar i båttrafiken bör införas som är nödvändiga för miljön och för att lösa konflikter mellan olika friluftslivsintressen.87 Såväl Sjöfartsverket som Transportstyrelsens generella uppfattning är att föreskrifter som begränsar användningen av vattenfarkoster ska utfärdas restriktivt. Transportstyrelsen har i remissvar till länsstyrelser uttryckt att myn- dighetens generella inställning är att införande av fartbegränsningar till sjöss bör behandlas restriktivt och vägas mot allmänhetens intresse av framkomlighet och rörelsefrihet på sjön. Eventuella problem rela- terade till sjöfarten bör vara väl utredda och dokumenterade innan restriktioner läggs på allmänheten. I remisser avseende föreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen har Sjöfarts- verket uttryckt att från sjösäkerhetssynpunkt föreligger motiv för fartbegränsning inom vattenområden som är svårnavigerade, trånga, grunda, vid marinor eller områden som har intensiv båttrafik samt
86Göta hovrätts dom den 13 oktober 2011 i mål nr B 693-11.
87Naturvårdsverkets allmänna råd 1985:5 Reglering av sjötrafik, s. 9.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
områden där sikten är skymd av öar eller utskjutande uddar och så- ledes stor risk för kollision föreligger. För vattenområden som inte innehåller nämnda kriterier bedömer Sjöfartsverket att sjöfarande ska kunna färdas med fri, men efter omständigheterna i övrigt väl anpas- sad fart (gott sjömanskap). De centrala myndigheters inställning på- verkar givetvis länsstyrelsernas syn på hur bemyndigandet i 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen bör tillämpas.
5.4.6Miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av balken
De allmänna hänsynsreglerna
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är tillämpliga på åt- gärder som kan ha en reell betydelse för miljön. Vad gäller vattenskoter- körning är de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken tillämpliga om körningen faller inom balkens tillämpningsområde. Störningar som uppkommer till följd av vattenskotrar bör i de flesta fall falla utanför miljöbalkens tillämpningsområde. Det beror på att de allmänna hän- synsreglerna inte är tillämpliga på åtgärder som har en försumbar be- tydelse i det enskilda fallet. Enstaka körningar med vattenskotrar faller därmed ofta utanför tillämpningsområdet. I det fall miljöbalken kan anses vara tillämplig bör det vara fråga om mer organiserad verksam- het som vattenskoteruthyrning eller safariverksamhet. Den numera upphävda hälsoskyddslagen (1982:1080) har till exempel använts för att meddela förbud mot användning av vattenskotrar i ett visst vatten- område för en vattenskoterklubb.88 I sådana fall skulle den kommunala miljönämnden kunna förelägga verksamhetsutövaren om försiktig- hetsmått eller förbud.
Skyddade områden
Enligt 7 kap. 1 § miljöbalken ska var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Bestämmelsen kan sägas avse förhållandet mellan frilufts- intressen och miljöhänsyn.89 Bestämmelsen är inte straffsanktionerad.
88Prop. 1992/93:97, s. 5.
89Gipperth och Zetterberg (2013), s. 82.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
De skyddsformer som finns i 7 kap. miljöbalken kan användas för att bevara naturvärden och värden för friluftslivet. Genom föreskrifter kan myndigheterna bland annat förbjuda vissa åtgärder i national- parker, naturreservat, djur- och växtskyddsområden, strandskydds- område, vattenskyddsområde och Natura 2000-områden. Föreskrifter beslutas ofta i samband med att ett område bildas. Det finns dock ing- enting som hindrar att s.k. ordningsföreskrifter beslutas i efterhand.
Nationalparker
Enligt 7 kap. 2 § miljöbalken får efter riksdagens medgivande reger- ingen förklara ett område som nationalpark om det behövs för att be- vara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Området kan av- se såväl land- som vattenområden. Det finns i dag 30 nationalparker i Sverige. Av dessa omfattar sju marina miljöer. Dessa är Kosterhavets nationalpark, Haparanda skärgård, Skuleskogen, Gotska Sandön, Stenshuvud, Blå Jungfrun samt Ängsös nationalpark. Men även andra nationalparker kan omfatta vattenområden som sjöar och vattendrag.
I nationalparksförordningen (1987:938) finns bestämmelser om nationalparker. Enligt 4 § får Naturvårdsverket får meddela föreskrif- ter om inskränkningar i rätten att använda mark- eller vattenområ- den inom en nationalpark, om rätten att färdas och vistas i en national- park och om ordningen i övrigt. Begränsningar i nationalparker kan till exempel avse hastighetsbegränsningar för motorbåtstrafik eller totalförbud för att framföra vissa typer av farkoster.
I elva nationalparker är det enligt föreskrifterna uttryckligen för- bjudet att framföra vattenskoter men tillåtet att framföra motorbåt. I flera fall finns hastighetsreglering helt eller delvis i parken. Exempel på sådana föreskrifter finns för Åsnens nationalpark. I parken är det inte tillåtet att framföra vattenfarkoster med högre hastighet än 5 knop utanför markerade farleder. I farlederna är högsta tillåtna hastighet 20 knop. Vidare gäller ett totalförbud mot att framföra vattenskoter, hydrokopter, svävare eller annan liknande el- eller motordriven far- kost inom parken.90
90www.sverigesnationalparker.se/globalassets/asnen/filer/asnen-nationalpark- skotselplan.pdf, besökt den 27 december 2021.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Naturreservat och naturvårdsområden
Enligt 7 kap. 4 § miljöbalken får länsstyrelsen eller kommunen för- klara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att be- vara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. I augusti 2022 fanns det 5 465 naturreservat. Av den totala ytan som är skyddad med stöd av 7 kap. miljöbalken utgör naturreservat omkring 85 procent. Omkring 75 procent av naturreservatens totala areal finns i fjällvärlden.91
Naturvårdsområden som är meddelade med stöd av naturvårdslagen (1964:822) är jämställda med naturreservat men med begränsningen att föreskrifterna inte får vara så ingripande att pågående markanvänd- ning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet. Skyddsformen förekommer främst i marina miljöer och skogsområden avsedda för friluftsliv. Det finns 93 naturvårdsområden i Sverige.92 På samma sätt som för naturreservat är det möjligt att i naturvårdsområden exem- pelvis förbjuda allmänheten att åka motorbåt, åka vattenskidor, ankra med båt, lägga ut bojar och lägga upp båt på land.
Det förekommer att det i föreskrifterna för naturreservat finns för- bud mot att framföra vattenskoter. Ett sådant exempel är naturreser- vatet Hissö i Kronobergs län. Enligt föreskrifterna är det förbjudet att ta in eller använda vattenskoter. Förbudet gäller inte om vatten- skotern används vid sjöräddning eller annat samhällsnyttigt ända- mål.93 Ett annat exempel är att det i ett nyligen bildat naturreservat i Gotlands län och som omfattar stora vattenområden är föreskrivet att det är förbjudet att framföra vattenskoter, jetski eller motsvar- ande farkost med undantag för passage genom reservatet på kortast möjliga sträcka till och från hamn.94
Ovan nämnda föreskrifter är meddelade med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken. Gränsdragningen för vilken bestämmelse som ska ligga till grund för en reservatsföreskrift beror på förutsättningarna i reserva- tet. Bemyndigandet i 7 kap. 30 § miljöbalken kan tolkas på så vis att föreskrifterna även kan rikta sig till markägaren och andra med sär- skild rätt till fastigheten, till exempel arrendatorer. I den mån en före- skrift begränsar det ekonomiska utnyttjandet av fastigheten på ett sätt
91www.naturvardsverket.se/amnesomraden/skyddad-natur/olika-former-av- naturskydd/naturreservat/, besökt den 16 november 2021.
92www.naturvardsverket.se/amnesomraden/skyddad-natur/olika-former-av- naturskydd/naturvardsomraden/, besökt den 16 november 2021.
93Se Länsstyrelsens i Kronobergs län beslut den 12 december 2016 i ärende 511-3543-2015.
94Se Länsstyrelsens i Gotlands län beslut den 25 november 2016 i ärende 511-1079-11.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
som inte är obetydligt kan i stället föreskrifter med stöd av 7 kap. 5 § miljöbalken aktualiseras. Om till exempel en fastighetsägare bedriver näringsverksamhet med uthyrning av vattenskoter kan det komma i fråga att besluta om föreskrifter med stöd av 7 kap. 5 § miljöbalken. Till följd av bestämmelserna om var vattenskotrar får användas i vatten- skoterförordningen har frågan om vilken bestämmelse som ska till- lämpas såvitt utredningen känner till hittills inte uppkommit.
Tabell 5.2 Antal naturreservat och naturvårdsområde länsvis
Län |
Antal95 |
Mer än en (1) |
Total areal |
Landareal |
Sjöar och |
Hav |
|
|
ha vatten96 |
(ha) |
(ha) |
vattendrag |
(ha) |
|
|
|
|
|
(ha) |
|
Stockholm |
359 |
183 |
195 202 |
57 516 |
6 259 |
131 428 |
Västerbotten |
396 |
162 |
1 025 597 |
904 948 |
40 711 |
79 939 |
Norrbotten |
444 |
240 |
2 037 688 |
1 876 766 |
96 213 |
64 709 |
Uppsala |
190 |
70 |
102 890 |
33 042 |
6 337 |
63 511 |
|
|
|
|
|
|
|
Södermanland |
176 |
71 |
47 842 |
16 199 |
4 920 |
26 723 |
Östergötland |
297 |
98 |
63 773 |
24 418 |
5 180 |
34 174 |
|
|
|
|
|
|
|
Jönköping |
165 |
51 |
22 435 |
20 149 |
2 286 |
|
Kronoberg |
142 |
79 |
27 281 |
19 452 |
7 829 |
|
Kalmar |
198 |
70 |
69 343 |
31 874 |
1 492 |
35 977 |
Gotland |
154 |
32 |
90 906 |
24 815 |
871 |
65 220 |
|
|
|
|
|
|
|
Blekinge |
117 |
67 |
23 281 |
9 675 |
650 |
12 956 |
Skåne |
356 |
127 |
152 429 |
36 579 |
2 984 |
112 865 |
|
|
|
|
|
|
|
Halland |
199 |
59 |
31 806 |
17 479 |
1 510 |
12 817 |
Västra Götaland |
541 |
229 |
193 189 |
97 571 |
25 972 |
69 647 |
Värmland |
220 |
82 |
121 201 |
66 790 |
54 411 |
|
Örebro |
292 |
103 |
49 298 |
42 391 |
6 906 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Västmanland |
128 |
37 |
41 118 |
29 767 |
11 351 |
|
Dalarna |
382 |
142 |
248 390 |
239 226 |
9 164 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Gävleborg |
248 |
114 |
48 594 |
35 113 |
4 252 |
9 230 |
Västernorrland |
227 |
87 |
50 049 |
39 738 |
5 816 |
4 496 |
Jämtland |
234 |
95 |
592 152 |
557 951 |
34 201 |
|
Total |
5 465 |
2 198 |
5 234 465 |
4 181 458 |
329 315 |
723 692 |
Källa: Naturvårdsverket.
95Antal naturreservat (inklusive de som är beslutade av en kommun) och naturvårdsområden.
96Antal naturreservat i länet som innehåller mer än en hektar (ha) vatten.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Biotopskyddsområden
Enligt 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken får en myndighet eller kommun i det enskilda fallet besluta att ett område ska vara ett bio- topskyddsområde.97 Till skillnad från naturreservat kan enbart ett antal namngivna biotoptyper skyddas som biotopskyddsområde. Det ska vara fråga om små områden, cirka 2–10 ha. Större områden bör
istället regleras genom beslut om naturreservat. Föreskrifter för om- rådet kan meddelas med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken. Biotopskydds- områden beskrivs som en enklare skyddsform än naturreservat. Vid slutet av 2021 fanns det 129 övriga biotopskyddsområden, med en sammanlagd areal på nästan 500 hektar, varav 200 hektar vattenyta. I flera län saknas skyddsformen helt.98
Djur- och växtskyddsområden
Enligt 7 kap. 12 § miljöbalken får länsstyrelsen eller kommunen med- dela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmän- hetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom ett område om det behövs ett särskilt skydd för en djur- eller växtart. Det framgår av lagtexten att bestämmelsen är ett komplement till fridlysnings- bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken. Det är inte heller fråga om ett skydd av naturmiljön utan ett skydd för de sällsynta eller störnings- känsliga djur och växter som uppehåller sig i området. Det finns i dag omkring 1 000 djur- och växtskyddsområden i Sverige av vilka mer- parten avser fågel- eller sälskyddsområden.99 I dessa områden kan ex- empelvis föreskrivas totalförbud för vattenfarkoster under hela eller delar av året. Ett sådant exempel är Måkläppen i Skåne där det råder besöksförbud under perioden från och med den 1 februari till och med den 31 oktober. Förbudet gäller både på land och i det omgivande vattenområdet.100
97Det finns två olika former av biotopskyddsområde. Den ena innebär ett generellt skydd för vissa biotoptyper, och den andra att skydd för en särskild biotop beslutas i varje enskilt fall. Det generella biotopskyddet omfattar inte sådana vattenområden som vattenskotrar kan användas i.
98SCB (2021), s. 28.
99Lindahl, Miljöbalken (1998:808), 7 kap. 12 §, Lexino 2015-04-01.
100Länsstyrelsens i Skåne län beslut den 7 oktober 2021, dnr 511-35656-2021, 1233-206.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Strandskydd
Enligt 7 kap. 13 och 14 §§ omfattar strandskyddet land- och vatten- området intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvatten- stånd (strandskyddsområde) och gäller vid havet samt vid insjöar och vattendrag. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften, 7 kap. 14 § andra stycket miljöbalken. Länsstyrelsen får även om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda upphäva strandskyddet i ett område.
Länsstyrelsen får i strandskyddade områden meddela ordningsföre- skrifter med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken om det behövs för att till- godose syftet med strandskyddet.
Vattenskyddsområden
Enligt 7 kap. 21 § miljöbalken får länsstyrelsen eller kommunen för- klara ett mark- eller vattenområde som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. Länsstyrelsen och kommunen får med- dela föreskrifter med inskränkningar i rätten att förfoga över fastig- heter inom vattenskyddsområdet om det behövs för att tillgodose syftet med området. Föreskrifterna kan omfatta förbud mot att fram- föra fritidsbåtar och vattenskotrar med förbränningsmotorer i om- rådet om det behövs för att minska risken för dels spill vid påfyllning av båttankar, dels att petroleumprodukter läcker ut direkt i vattnet vid en eventuell olycka.
Natura 2000
Enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs tillstånd för att bedriva verk- samheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Störningar som uppkommer till följd av vattenskotrar bör i de flesta fall inte kunna påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt. I sådant fall bör det vara fråga om mer organiserad verksamhet som vattenskoteruthyrning eller safari- verksamhet som sker i eller i anslutning till området. Det förekom-
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
mer att Natura 2000-områden omfattas helt eller delvis av något annat områdesskydd så som naturreservat eller djur- och växtskyddsområde.
Föreskrifterna ska vara kopplade till syftet med det skyddade området
Bestämmelser som innebär förbud eller andra begränsningar vad gäller vattenskoterkörning kan bland annat meddelas med stöd av 7 kap. 30 §. Sådana föreskrifter ska vara kopplade till syftet med det skyddade området. Vidare följer av 7 kap. 25 § miljöbalken att hänsyn ska tas till enskilda intressen vid prövning av frågor om skydd av områden enligt 7 kap. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Före- skrifterna ska inte göras mer ingripande än som är motiverat av skydds- behovet.101 I förarbetena har betonats att friluftslivet inte i onödan bör hindras av sådana föreskrifter. Vidare bör inskränkningar i allemans- rätten vara väl motiverade utifrån syftet med områdesskyddet.102
Det finns i dag flera förbud mot vattenskotrar i områden som är skyddade med stöd av 7 kap. miljöbalken. Att vattenskotrar förbjuds i till exempel sjöar med hänvisning till påverkan på fågellivet har accepterats av regeringen trots att vattenskoterkörning inte har varit tillåten i dessa vattenområden enligt vattenskoterförordningen.103
5.4.7Har det gått att begränsa vattenskoterkörning genom reservatsföreskrifter och sjötrafikföreskrifter så länge vattenskoterförordningen gäller?
Konsekvenserna av avsaknaden av kontroll av vattenskoterförord- ningen har skapat en oklar situation kring vilka möjligheter som finns att begränsa vattenskoterkörning med stöd av andra bemyndiganden. Vattenskoterförordningen gäller fortfarande och det finns en oklar- het kring hur förordningens allmänna förbud förhåller sig till övrig lagstiftning.
101Prop. 1997/98:45, del 2, s. 102.
102Prop. 2008/09:214, s. 117–118.
103Se till exempel regeringens beslut den 21 februari 2019 i ärende M2018/01502/Me avseende överklagande i fråga om naturreservatet Kronoberg i Växjö kommun.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
I kontakter med länsstyrelserna har framkommit att den domine- rande uppfattningen är att det inte går att förbjuda enbart vattenskotrar med stöd av sjötrafikförordningen så länge det finns en särreglering av dessa farkoster i vattenskoterförordningen. Det har förekommit att länsstyrelser avvisat en begäran om att meddela sjötrafikföreskrifter om förbud mot vattenskotrar eftersom vattenskoterkörning redan är förbjudet enligt vattenskoterförordningen. Detta förfarande har även godtagits av förvaltningsrätten.104
Det förekommer att länsstyrelsen i vissa vattendrag genom sjö- trafikföreskrifter förbjudit motorfartyg under vissa tider på året, samt även infört hastighetsbegränsningar. Detta har i några fall skett för att på så sätt förhindra vattenskoterkörning. Föreskrifterna har inneburit förbud, eller begränsning av hastigheten, för samtliga motordrivna far- tyg i de aktuella områdena, inte enbart vattenskotrar.
I en tingsrättsdom som avsåg förseelse mot områdesskydd aktu- aliserades en annan tillämpningsproblematik. Åtalet ogillades med bland annat hänvisning till EU-domstolens avgöranden i Mickelson och Sandström. Tingsrätten ansåg att förbudet mot vattenskotrar i Umeälvens delta stred mot EU-rätten och att det inte var visat att läns- styrelsen gjort en korrekt proportionalitetsbedömning när reservats- föreskrifterna meddelades. Tingsrätten gjorde således en egen pröv- ning av om det var motiverat av länsstyrelsen att förbjuda endast vattenskotrar i naturreservatet.105 EU-domstolens regler om fri rörlig- het tar sikte på fri rörlighet för varor inte den enskildes rätt att i ett visst vattenområde utöva en viss aktivitet. Utredningen bedömer att en föreskrift om förbud mot vattenskoterkörning i ett vattenområde så- ledes aldrig bör strida mot bestämmelserna om fri rörlighet för varor eftersom föreskriften inte påverkar försäljningen av varan nationellt.
104Se t.ex. Förvaltningsrättens i Jönköping dom den 21 juni 2021 i mål 4402-20.
105Se Umeå tingsrätts dom den 8 maj 2014 i mål nr B 1714-13.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
5.4.8Artskyddsförordningen
Vid användningen av vattenskotrar och andra farkoster med liknande störningsbild kan det till exempel uppstå svall, buller, grumling eller ut- släpp som påverkar såväl växt- som djurliv.106 Under vissa förutsätt- ningar är detta straffsanktionerat i artskyddsförordningen (2007:845).
Genom artskyddsförordningen skyddas fåglar och vissa utpekade djur och växter. I bilaga 2 anges de arter som omfattas av fridlysning enligt någon av bestämmelserna i 6, 8 och 9 §§. För varje art anges den fridlysning som gäller och det geografiska område som fridlysningen gäller i.
Enligt 4 § artskyddsförordningen är det för vilda fåglar och i fråga om sådana vilt levande djurarter som i bilaga 1 till förordningen har markerats med N eller n bland annat förbjudet att avsiktligt döda eller störa djuren, avsiktligt förstöra ägg i naturen och skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Förbuden i artskydds- förordningen är straffsanktionerade i 29 kap. 2 b § miljöbalken. Det innebär att det är straffsanktionerat att till exempel avsiktligt skada fåglar genom att köra på ett sätt som framkallar svall som förstör häck- ningsplatser.
5.4.9Straffbestämmelser
Som redogjorts för i avsnitt 4 kan vattenskoterkörning medföra stör- ningar för miljön i form av buller och fysisk närvaro i områden där djur uppehåller sig. De straffbara handlingarna finns i olika lagar, för- ordningar och föreskrifter. Beroende på vilken störningen är sträcker sig straffskalan från maximalt fängelse fyra år till penningböter. Den övre straffskalan för artskyddsbrott lär dock inte aktualiseras för en- staka störningar som sker vid vattenskoterkörning. Sammanfattnings- vis bedömer utredningen att följande brott kan komma i fråga vid vattenskoterkörning som riskerar att orsaka eller orsakar skador eller störningar för miljön.
Den körning som kan föranleda störningar för miljön är körning nära strandkanten som riskerar att störa djurlivet till följd av buller, grumling eller svall.
106Havs- och vattenmyndighetens regeringsuppdrag, Vattenskotrar och andra mindre motor- drivna vattenfarkoster, 2013-11-29, s. 21–22.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Utredningen bedömer att det är osannolikt att miljöbrott, 29 kap. 1 § miljöbalken, skulle kunna aktualiseras till följd av vattenskoter- körning. Enligt tredje punkten omfattas buller men enligt lagmoti- ven omfattas inte sådant buller som är tillfälligt. Eftersom det slags buller som det kan vara fråga om får anses vara tillfälligt är inte be- stämmelsen tillämplig. Det är tveksamt att miljöbrott skulle kunna komma i fråga till följd av utsläpp av drivmedel från en vattenskoter till ett vattenområde eftersom utsläpp av ringa betydelse inte omfattas.
Artskyddsbrott kan komma i fråga för sådan körning som dödar, skadar eller stör djur, skadar ägg, rom eller bo och sådan körning som skadar eller förstör djurs fortplantningsområde eller viloplats. Det är alltså fråga om beskrivningar av de överträdelser som sker i strid med fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen. I en bilaga till den förordningen tas upp bland annat alla fågelarter som tagits upp i bilagorna 1–3 till fågeldirektivet107 samt bilagorna 2, 4 och 5 till art- och habitatdirektivet108.
Om en vattenskoterförare bryter mot bestämmelser i föreskrifter för skyddade områden meddelade med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken eller sjötrafikföreskrifter meddelade med stöd av 2 kap. 2 § sjötrafik- förordningen krävs inte att körningen medfört en störning eller risk för störning.
Slutligen finns ett förbud mot s.k. onödig körning i 20 kap. 3 § sjölagen som även avser störningar på miljön, se avsnitt 1.4.3.
Vad gäller spridning av invasiva sjukdomar till följd av att vatten- skotern flyttas mellan olika vattenområden utan att rengöras är det inte straffsanktionerat.
107Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om be- varande av vilda fåglar, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1010 av den 5 juni 2019 om samordning av rapporteringsskyldigheter inom miljöanknuten lagstift- ning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 166/2006 och (EU) nr 995/2010, Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG, 2004/35/EG, 2007/2/EG, 2009/147/EG och 2010/63/EU, rådets förordningar (EG) nr 338/97 och (EG) nr 2173/2005 samt rådets direktiv 86/278/EEG.
108Jfr rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i lydelsen enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
5.5Allemansrätten
Allemansrätten gäller både på land och vatten. Den bygger på sed- vanerätt och följer således inte av lag även om den nämns i olika be- stämmelser. Av 2 kap. 15 § fjärde stycket regeringsformen följer att alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Enligt 7 kap. 1 § miljöbalken ska var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Bestämmelsen anses motsvara uttrycket ”inte störa, inte förstöra”.109
5.5.1Rätten att färdas med motorbåt eller vattenskoter på annans vatten kan vara en del av allemansrätten
Det saknas närmare uttalanden om rätten att färdas med vattenskoter på annans vatten är en del av allemansrätten. Däremot finns det i dok- trin omfattande uttalanden om motorbåtstrafik.
I SOU 2019:67 Hållbar terrängkörning redogörs för rättsläget för rätten att färdas med motorbåt på annans vatten. Allemansrätten an- ses mer vidsträckt på vatten än på land och det bör därför inte dras paralleller mellan motortrafik till sjöss och på land. Motorbåtstrafik på annans vatten är sedan länge godtagen utan särskilt lagstöd. Även om det inte finns något klart stöd för en sådan rätt stämmer den med sedvanan, vilket är en faktor i allemansrättens innebörd. Det kan där- med anses finnas en ”allmän rätt” att färdas med motorbåt och lik- nande i hav och sjöar. Däremot är det mer tveksamt om den omfattar en rätt till mera störande trafik. Klara störningar av hemfriden kan inte anses rymmas inom det tillåtna området.110 Även i Naturvårds- verkets allmänna råd 1985:5 nämns inledningsvis att rätten att fritt färdas över vatten är en viktig del av allemansrätten.111
5.5.2Hänsynsområden
Vissa länsstyrelser har infört s.k. hänsynsområden i kust- och skär- gården. De första hänsynsområdena infördes sommaren 2008 i skär- gårdarna i Stockholms och Västra Götalands län. Antalet hänsyns- områden har därefter ökat i antal och uppgår i dag till tio. Syftet med
109Prop. 1997/98:45, del 2, s. 69.
110SOU 2019:67, s. 148–149.
111Naturvårdsverkets allmänna råd 1985:5, s. 9.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
hänsynsområden är att skapa lugna områden för besökare och djurliv. Hänsynsområden kan ses som en form av precisering eller förtydli- gande av allemansrätten.
I samband med att länsstyrelsen skapar hänsynsområden införs även rekommendationer, dvs. inte sanktionerade regler. Rekommen- dationer i sådana områden har ibland begränsningar som innebär att farkoster bör framföras i låg fart, högst 5 knop, att bullrande eller på andra sätt störande vattenlekar bör undvikas och att man inte bör orsaka onödigt svall för badande eller förtöjda båtar.
5.6Enskildas klagorätt av beslut och föreskrifter
Normgivning och förvaltningsbeslut
Med normbeslut avses beslut som är riktade till en obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall, dvs. sådana föreskrifter som avses enligt 8 kap. regeringsformen.112 Av 30 § myndighets- förordningen (2007:515) följer att myndigheters beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte får överklagas. Enligt 1 § samma förordning framgår att om en lag eller en förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myn- dighetsförordningen, gäller den bestämmelsen.
Beslut i enskilda fall riktar sig mot enskilda och innebär rättig- heter eller skyldigheter. Allmänna bestämmelser om överklagande av förvaltningsbeslut finns i förvaltningslagen (2017:900). Förvaltnings- lagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndig- heterna, 1 §. Av 41 § följer att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Enligt 42 § får sådana beslut som avses i 41 § överklagas av den som beslutet an- går, om det har gått honom eller henne emot.
Instanser och klagorätt för överprövning av beslut om att tillåta vattenskoterkörning enligt vattenskoterförordningen
Bestämmelser om överklagande av beslut enligt vattenskoterförord- ningen finns i 6 §. Första stycket är en upplysningsbestämmelse med hänvisning till 40 § förvaltningslagen. Av andra stycket följer att
112Jfr prop 1997/98:45, del 1, s. 313.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga länsstyrelsens beslut. Vattenskoter- förordningen innehåller såväl beslut i enskilda fall och normbeslut. Besluten som berör enskilda kan överklagas till förvaltningsrätten. Vad gäller övriga normbeslut, däribland föreskrifterna om var vattenskotrar får användas får enbart de uppräknade myndigheterna överklaga läns- styrelsens beslut.
Instanser och klagorätt för överprövning av beslut om skyddade områden
Beslut om bildande av naturreservat är förvaltningsbeslut och är inte att betrakta som normbeslut.113 I samband med att en länsstyrelse eller kommun beslutar om ett skyddat område tas ofta föreskrifterna in i samma beslut. Föreskrifter som meddelas med stöd av 7 kap. 30 § är normbeslut. Detta eftersom de är riktade till en obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall.114 Av 30 § myndighets- förordningen följer att normbeslut som huvudregel inte är överklag- bara om det inte följer av annan lag eller förordning. Bestämmelser om överklagande finns i 16 kap. 12 (enskilda) och 13 §§ miljöbalken (miljöorganisationer) samt i 18 kap. samma balk.
Beroende på om en länsstyrelse eller en kommun beslutat om om- rådesskyddet är instansordningen olika. Länsstyrelsers beslut över- klagas till regeringen, 18 kap. 1 § 1 miljöbalken, och besvär över kom- muners beslut överklagas till länsstyrelsen, se bland annat 41 § förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken och 19 kap. 1 § miljöbalken. Enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken överklagas beslut om nationalparker till regeringen. Föreskrifter som ska gälla i national- parker beslutas av Naturvårdsverket, 4 § nationalparksförordningen (1987:938).
113Se RÅ 2001 not. 42 och hänvisningarna däri till prop. 1975/76:112 s. 33 och 62 ff.
114Prop. 1997/98:45, del 1, s. 313.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Instanser och klagorätt för överprövning av beslut om sjötrafikföreskrifter
Länsstyrelsens sjötrafikföreskrifter får överklagas till regeringen, 2 kap.
8§ sjötrafikförordningen. Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Naturvårdsverket får överklaga beslut om föreskrifter. Kustbevakningen får överklaga läns- styrelsens beslut som är meddelade med stöd av 2 kap. 2 a § samma förordning.
5.7Tillsyn, kontroll och sanktioner
5.7.1Polismyndigheten och Kustbevakningen
Det är Polismyndigheten och Kustbevakningen som ansvarar för sjö- övervakning och brottsbekämpning till sjöss och som genomför kon- troller av vattenskoterförare till sjöss.
Riksåklagaren underrättade115 Miljödepartementet 2011 om att det framstod som uppenbart att länsstyrelserna inte hade fullgjort sin uppgift att anvisa vattenområden där vattenskoteråkning är tillåten och att vattenskoterförordningen därför i praktiken inte kunde läggas till grund för straffrättsliga ingripanden. Sedan dess bedriver inte Polis- myndigheten och Kustbevakningen någon kontroll utifrån reglerna i vattenskoterförordningen. Den kontroll och övervakning som utförs syftar i stället till bekämpning av överträdelser av sjö- och miljörätts- liga bestämmelser.
Kustbevakningens verksamhet
Kustbevakningen har ansvar för frågor som rör myndighetsutövning till sjöss. Myndighetens ansvarsområden och uppgifter framgår i huvud- sak av förordningen (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen. Kustbevakningens befogenheter inom områdena brottsbekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn regleras i kustbevaknings- lagen (2019:32). I kustbevakningslagen används begreppet Kust- bevakningens direkta brottsbekämpning. Med det avses brott som gäller vattenförorening och annan miljölagstiftning, sjötrafik och sjö-
115M2011/1785.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
säkerhet, skyddslagstiftning, jakt och fiske, fornminnen och vrak, samt alla typer av brott som har begåtts inom Sveriges maritima zoner. Av- gränsningen av den direkta brottsbekämpningen avseende miljölag- stiftningen följer Kustbevakningens naturliga verksamhetsområde.116 Därutöver kan regeringen i förordning bestämma ytterligare brott som ska ingå i den direkta brottsbekämpningen, förutsatt att brotten endast har böter i straffskalan. Av 3 kap. 2 § 2 d och 3 b kustbevak- ningslagen följer bland annat att brott som rör sjölagen och brott samt förseelse mot områdesskydd och artskyddsbrott ingår i Kust- bevakningens direkta brottsbekämpning.
Kustbevakningens uppdrag omfattar normalt inte hela det svenska sjöterritoriet enligt 1 kap. 4 § kustbevakningslagen och 19 § förord- ningen (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen. Myndig- hetens geografiska verksamhetsområde består av svenskt territorial- hav, Sveriges ekonomiska zon, kustvatten, skärgårdsområden samt vissa insjöar. Det finns en möjlighet att enligt 1 kap. 6 § kustbevak- ningslagen utöka det geografiska verksamhetsområdet för bland annat Kustbevakningens kontrollerande verksamhet.117
Kustbevakningen har i dag 20 vattenskotrar, cirka 100 båtar och drygt 20 fartyg som används i verksamheten. Därutöver använder Kustbevakningen bland annat svävare, pråmar och andra motorfor- don i sin verksamhet.118
Polismyndighetens verksamhet
Polismyndighetens arbete regleras bland annat av 1 och 2 §§ polis- lagen (1984:387), 1 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten och 1 § polisförordningen (2014:1104). Dagens organisation skapades i samband med ombildningen 2015 till en Polis- myndighet där utgångspunkten för författningsarbetet var att Polis- myndigheten i så stor utsträckning som möjligt skulle få bestämma sin egen organisation och därmed endast författningsregleras i liten utsträckning.119 Polisens uppgifter beskrivs närmare i 2 § polislagen enligt vilken Polismyndigheten bland annat ska förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den all-
116Prop. 2018/19:16, s. 77.
117Prop. 2020/21:190, s. 55.
118Kustbevakningens årsredovisning 2021, s. 120.
119Prop. 2013/14:110, s. 395.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
männa ordningen eller säkerheten samt övervaka den allmänna ord- ningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat.
Av 6 § tredje stycket polislagen följer att Polismyndigheten ska samverka med myndigheter och organisationer vilkas verksamhet be- rör polisverksamheten. Av fjärde stycket i samma bestämmelse fram- går att andra myndigheter ska stödja polisens arbete.
Polismyndigheten är uppdelad i sju polisregioner. Respektive region har ett helhetsansvar för polisverksamheten inom ett visst angivet geografiskt område. Polismyndighetens verksamhet omfattar således hela det svenska territoriet i vilket det svenska sjöterritoriet ingår. När det gäller möjligheten att utföra kontroller till sjöss är Polismyn- dighetens närvaro begränsad på så sätt att den särskilda sjöpolisavdel- ningen som finns inom myndigheten endast har verksamhet i vissa vattenområden.
Sjöpolisen
Sjöpolisen har verksamhet i Stockholm, Gotland, Västra Götaland och i Halland, dvs. Polisregion Väst och Polisregion Stockholm. Det finns cirka 20 sjöpoliser i Stockholm (inklusive Gotland) och 12 i Västra Götaland (inklusive Halland). Under sommartid (maj–septem- ber) ökar antalet i Stockholm till cirka 45 sjöpoliser. I Stockholms län finns nio polisbåtar och i Västra Götaland tre. De används för patrul- lering och spaningsuppdrag året runt och kan köras även i mörker och hårt väder. Den huvudsakliga verksamheten är dock begränsad till sommarmånaderna och områden kring Stockholm, Gotland, och Göteborg. De båtar polisen använder i sin verksamhet är RIB-båtar som kan köra upp till 60 knop, 15-metersbåtar som kan köra runt 40 knop, vattenskotrar och civila båtar för spaningsuppdrag.120 De polisregio- ner som saknar sjöpolis kan begära biträde av de polisregioner som har sådana resurser.
120https://polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/sjopolisen/, besökt den 18 januari 2022.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Polismyndighetens och Kustbevakningens kontrollverksamhet
Ordningsbotsförelägganden
Bestämmelserna om ordningsbot finns i 48 kap. rättegångsbalken. Poliser får utfärda ordningsbot. En kustbevakningstjänsteperson får, enligt 48 kap. 20 § rättegångsbalken, utfärda föreläggande av ord- ningsbot.
I 2 § ordningsbotskungörelsen anges för vilka brott Kustbevak- ningen kan utfärda ordningsbotsföreläggande. Behörigheten omfattar överträdelser av 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen, 20 kap. 3 § sjölagen och 16 § tredje stycket lagen (2006:263) om transport av farligt gods. Förutsatt att förutsättningar att utfärda ordningsbotsföreläggande i övrigt är uppfyllda kan kustbevakningstjänstepersoner vid dessa brott utfärda ett föreläggande direkt på platsen för brottet. När det gäller övriga brott måste kustbevakningstjänstepersonerna rappor- tera konstaterade överträdelser till åklagare som därefter tar ställning till om strafföreläggande ska utfärdas eller om åtal ska väckas.
Kustbevakningen får även meddela föreskrifter för verkställighet av ordningsbot när det gäller de brott som myndigheten kan utfärda ordningsbotsföreläggande för, 20 § ordningsbotskungörelsen.
Rutinkontroller och stoppningsrätt utan misstanke om brott
Polisens befogenheter framgår av polislagen. Enligt 22 § 4 polislagen får en polis stoppa fordon eller annat transportmedel om det behövs för att reglera trafiken eller för att kontrollera fordon eller förare eller fordons last enligt vad som är särskilt föreskrivet.
Motsvarande möjlighet saknas för kustbevakningstjänstepersoner. Bestämmelserna om stoppningsrätt i 3 kap. 16 § kustbevakningslagen (2019:32) gäller endast i Kustbevakningens brottsbekämpande verk- samhet och kan inte tillämpas vid kontroller som sker utan misstanke om brott. I 6 kap. kustbevakningslagen finns allmänna bestämmelser om tillsyns- och kontrollverksamhet. Enligt 6 kap. 1 § kustbevaknings- lagen får Kustbevakningen preja, borda och föra ett fartyg i hamn om det behövs för en kontroll.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
Våldsanvändning m.m.
Av 10 § 5 polislagen framgår att en polisman har rätt att använda våld för att vidta en tjänsteåtgärd om ett fordon eller annat transport- medel ska stoppas. Polismyndigheten har med stöd av 20 § polisför- ordningen meddelat föreskrifter om vilka hjälpmedel som får an- vändas när ett fordon eller annat transportmedel ska stoppas enligt
10§ 5 polislagen (PMFS 2016:10). Även Kustbevakningen har en mot- svarande rätt att använda våld vid stoppande av fartyg i myndighetens kontrollverksamhet enligt 6 kap. 2 § och 2 kap. 4 § 5 kustbevaknings- lagen och 14 § 4 kustbevakningsförordningen (2019:83). Om en förare vid en kontroll skulle vägra att identifiera sig, kan 23 kap. 8 § rätte- gångsbalken tillämpas, dvs. personen i fråga kan tas med till förhör. Paragrafen gäller både polisen och Kustbevakningen, jfr 3 kap. 5 § kust- bevakningslagen.
5.8Tillsyn enligt miljöbalken
5.8.1Inledning
Förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter är inte meddelad med stöd av miljöbalken. Förordningen omfattas därmed inte av kraven på tillsyn och tillsynsvägledning i miljöbalken och miljö- tillsynsförordningen (2011:13). Däremot kan den miljöpåverkan som vattenskotrar riskerar att medföra innebära att det finns skäl att för- bjuda eller på annat sätt begränsa användningen av dem i skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken. Sådana föreskrifter kan meddelas med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken. Därutöver kan miljöbalken vara tillämplig på mer varaktiga störningar i form av till exempel buller.
För tillsyn i områden som skyddats enligt 7 kap. miljöbalken kan länsstyrelsen respektive den kommunala nämnden vara ansvarig. Upp- delningen av ansvar görs beroende på vem som har beslutat om om- rådet. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för artskydd. Kommunerna har tillsyn över buller. Ansvarsfördelningen framgår av 26 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. miljötillsynsförordningen.
Vad gäller nationalparker beslutar Naturvårdsverket om föreskrifter men det är länsstyrelsen som är tillsynsmyndighet, 7 § 1 miljötillsyns- förordningen.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
5.8.2Naturvårdsvakter enligt miljöbalken
Utöver anställda på länsstyrelserna och kommunerna kan även natur- vårdsvakter utöva tillsyn enligt miljöbalken (jfr 1 kap. 23 § miljö- tillsynsförordningen [2011:13]). De sistnämnda utövar i de flesta fall tillsyn över efterlevnad av föreskrifter i naturreservat och andra skyd- dade områden samt informerar besökare om vilka föreskrifter som gäller för området. I skyddade områden som består av naturreservat i skärgården är det ofta naturvårdsvakter som ansvarar för tillsynen. Alla länsstyrelser har inte naturvårdsvakter, men i de län som det finns kommer naturvårdsvakterna i kontakt med till exempel vattenskoter- förare som kör vattenskoter i eller i anslutning till skyddade områden.
Det är länsstyrelsen som utser naturvårdsvakter. Om kommunal nämnd ansvarar för tillsynen får naturvårdsvakter utses endast om nämnden begär det. Det är Polismyndigheten som ansvarar för ut- bildningen. Innehållet i denna regleras i Rikspolisstyrelsens föreskrif- ter och allmänna råd (2000:29) om förordnande och utbildning av naturvårdsvakter.
Gränsen för naturvårdsvakternas tillsynsuppdrag regleras i 26 kap.
23 § miljöbalken. Deras tillsyn får enbart avse efterlevnaden av före- skrifter för områden, naturföremål och djur- och växtarter som om- fattas av förordnanden enligt 7 och 8 kap., 11 kap. 14 § eller 12 kap. 6 § miljöbalken. Av 26 kap. 23 § andra stycket miljöbalken framgår vidare att en naturvårdsvakt får avvisa personer som uppehåller sig där de på grund av föreskrifter meddelade med stöd av bland annat 7 kap. miljöbalken inte har rätt att vistas. Av tredje stycket samma bestämmelse följer att en naturvårdsvakt får beslagta bland annat fort- skaffningsmedel och andra föremål som kan antas ha betydelse för ut- redning av brottet, om vakten ertappar någon på bar gärning, som bryter mot förbud eller föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. 3, 5, 11, 12, 24 eller 28 § miljöbalken om detta är straffbelagt enligt 29 kap. miljöbalken. Det är alltså i de flesta fall inte möjligt för en naturvårdsvakt att beslagta en vattenskoter om föraren kört in i ett skyddat område där det är förbjudet att framföra vattenskoter. Detta eftersom förbudet många gånger är meddelat med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
5.8.3Tillsynsvägledningsansvar
De två centrala miljömyndigheterna i Sverige är Havs- och vatten- myndigheten och Naturvårdsverket. Havs- och vattenmyndigheten är enligt 1 § förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområ- det i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforsk- ning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljö- politiken, 1 § första stycket förordningen (2012:989) med instruk- tion för Naturvårdsverket.
Både Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket har ansvar för tillsynsvägledning. Detta framgår av 3 kap. miljötillsyns- förordningen (2011:13) där ansvaret för tillsynsvägledning regleras. I 3 kap. 1 § samma förordning anges att en tillsynsvägledande myn- dighet ska inom sitt vägledningsområde ge tillsynsvägledning i fråga om tillämpningen av miljöbalken, föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken och EU-förordningar. Vidare ska myndigheten aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning.
Havs- och vattenmyndigheten uppmärksammade 2013 att frågor om tillsynsvägledning kring de miljö- och hälsomässiga störningar som kan orsakas av såväl vattenskotrar som av övriga motordrivna vatten- farkoster kan behöva ses över. Med miljö- och hälsomässiga störningar avses buller, påverkan på sjöfågel, påverkan på grunda bottnar, ut- släpp samt skador på miljön i övrigt relaterade till sjötrafik. Tillsyns- vägledningsansvaret är en fråga som även berör andra områden där Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens sakansvar delas mellan landbaserad och havs- eller sjöbaserad verksamhet.121
121Havs- och vattenmyndigheten, 2013, s. 55.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
5.9Skillnader och likheter i dagens lagstiftning mellan polis, kustbevakning och miljötillsyn
Såväl Polismyndighetens som Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet omfattar samtliga brott som har begåtts i Sveriges mari- tima zoner. Det finns dock en viktig skillnad avseende vilka områden som respektive myndighet får utöva sin brottsbekämpande verksam- het i. Till skillnad från polisen är Kustbevakningens befogenheter be- gränsade vad gäller vattenområden på land på så sätt att de endast gäller i vissa vattenområden. Dessa är Vänern, Mälaren, Trollhätte kanal, Södertälje kanal och övrigt vattenområde som förbinder Vänern med Västerhavet och Mälaren med Östersjön. Kustbevakningens verksam- hetsområde omfattar därutöver vissa sträckor på älvar och andra vatten- drag, 1 kap. 4 § andra stycket kustbevakningslagen.
Kustbevakningstjänstepersoner och poliser har samma möjlighet att utfärda ordningsbot för förseelser mot 20 kap. 3 § sjölagen.
Vad gäller naturvårdsvakter eller tjänstepersoner som utövar tillsyn enligt miljöbalken får dessa beslagta viss utrustning och får avvisa den som obehörigen vistas i ett skyddat område. Det saknas möjlighet för en naturvårdsvakt eller en tjänsteperson som utövar tillsyn att begära att id-kort eller annan handling som identifierar vattenskoterföraren lämnas över.
5.10Förverkande, utmätning och beslag
När ägaren till vattenskotern har skulder till det allmänna
Genom myndighetsgemensamma insatser har polisen, Kustbevak- ningen och Kronofogdemyndigheten genomfört insatser riktade mot den organiserade brottsligheten. När vattenskoterförare påträffas till sjöss kan det förekomma att det görs en kontroll av om föraren har skulder registrerade hos Kronofogdemyndigheten. Om så är fallet och Kronofogdemyndigheten är närvarande kan vattenskotern utmätas på plats. Efter beslutet om utmätning fraktas vattenskotern till en upp- ställningsplats. Om beslutet vinner laga kraft kan vattenskotern sedan säljas på auktion.
Genom nyligen beslutade lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2022 kommer möjligheterna till att genomföra utmätning på
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
distans när polisen hittar egendom i sin verksamhet att förbättras ytterligare.122
När en vattenskoter kan antas vara stulen
Särskilda bestämmelser om beslag av vattenskotrar saknas. Generella bestämmelser om beslag finns i 27 kap. rättegångsbalken. För att be- slag ska få ske måste föremålet skäligen kunna antas ha betydelse för utredning om brott, vara någon avhänt genom brott eller vara förverkat på grund av brott (27 kap. 1 § rättegångsbalken). Om en vattenskoter kan antas vara stulen kan den således tas i beslag.
Särskilda bestämmelser om förverkande av vattenskotrar saknas
Förverkande är en s.k. särskild rättsverkan av brott. Frågan om för- verkande av vattenskotrar berördes i lagstiftningsärendet om krav på förarbevis. En bestämmelse för förverkande av motorfordon finns i 7 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, trafikbrottslagen. I lagstiftningsarbetet om kravet på förarbevis konstaterade regeringen att förverkande av en vattenskoter är en mycket ingripande åtgärd mot den enskilde, särskilt med beaktande av kostnaden för en vatten- skoter. Likväl bedömdes att det inte kunde uteslutas att en reglering om förverkande skulle kunna behövas i fråga om vattenskotrar. I av- saknad av beredningsunderlag kunde en sådan reglering dock inte införas i lagstiftningsärendet.123
Brottsbalken
Förverkande av vattenskoter skulle kunna aktualiseras om vatten- skotern används som transportmedel i samband med något annat brott, dvs. förverkande av egendom som har använts som hjälpmedel vid brott, 36 kap. 2 § brottsbalken. I rättsfallet NJA 1978 s. 736 för- klarades en snabbgående motorbåt förverkad från en person som dömdes för en omfattande stöldbrottslighet. Högsta domstolen beak- tade att gärningsmannen hade en avsevärd kriminell belastning, att
122Jfr prop. 2021/22:197.
123Prop. 2020/21:190, s. 57.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
brottsligheten var inriktad mot platser som bara kunde nås med båt och att båten sålunda var av avgörande betydelse för den brottsliga verksamheten. Motsatt slutsats drog domstolen i rättsfallet NJA 1982 s. 59 där det ansågs att en bil som var normalt utrustad och använts vid tre fall av förmögenhetsbrott av en person som levde under täm- ligen välordnade förhållanden inte kunde befaras komma till brotts- lig användning igen.
Miljöbalken
I miljöbalken kan, såvitt nu är av intresse, förverkande aktualiseras om vattenskoter används som fortskaffningsmedel eller annat hjälp- medel vid brott mot områdesskydd eller artskyddsbrott (29 kap. 12 § jämförd med 29 kap. 2 och 2 b §§ miljöbalken) om det inte är uppenbart oskäligt. Det krävs även att brottet har fullbordats eller för- farandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förbere- delse. Slutligen får egendomen förklaras förverkad endast om det behövs för att förebygga brott eller om det finns andra särskilda skäl.
5.11Hur beskriver de olika aktörerna omfattningen och behovet av kontroll och tillsyn?
Utredningen har varit i kontakt med flera myndigheter och organisa- tioner avseende möjligheten till kontroll och tillsyn. En återkommande synpunkt är att kontroll och övervakning av bestämmelser som träffar vattenskotrar inte sker i den utsträckning som behövs. En utmaning för myndigheterna är att de långa kuststräckorna och den stora mäng- den vattenområden innebär att det är betydande ytor som ska över- vakas och att resurserna som kan avsättas för sådan övervakning är begränsade. I tabellen redogörs för antalet meddelade böter av Polis- myndigheten 2021.
Bakgrund och nuvarande regelverkSOU 2022:49
Tabell 5.3 |
Tabell över antalet utfärdade böter av Polismyndigheten |
|
|
under 2021. Vattenskotrar anges i kursiv stil |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Region |
|
Sjöfylleri |
Övriga sjötrafikbrott |
Fartöverträdelser |
|
|
|
|
mot sjölagen |
till sjöss |
Nord |
|
1 |
11 |
10 |
14 |
0 |
0 |
Bergslagen |
2 |
10 |
4 |
12 |
0 |
0 |
Mitt |
|
0 |
10 |
1 |
8 |
0 |
0 |
Stockholm |
10 |
70 |
14 |
77 |
1 |
7 |
|
|
|
|
|
|
|
Öst |
|
0 |
8 |
12 |
27 |
0 |
0 |
Väst |
2 |
20 |
13 |
37 |
2 |
3 |
|
|
|
|
|
|
|
Syd |
|
0 |
5 |
1 |
17 |
0 |
0 |
Summa |
15 |
134 |
55 |
192 |
3 |
10 |
Källa: Polismyndigheten.
Motsvarande siffra för Kustbevakningen under 2021 var att av totalt
439ordningsbotsföresläggande avseende brott mot sjötrafikförord- ningen (varav 382 fartöverträdelser och 57 övriga överträdelser). Under 2021 begicks 96 överträdelser vid framförande av vattenskoter. Kust- bevakningen utfärdade från och med den 1 januari 2022 till och med den 15 augusti 174 ordningsbotsföreläggande varav 27 avsåg förse- elser vid framförande av vattenskoter.
På de platser där det saknas sjöpolis är polisens verksamhet be- gränsad till land. Det innebär att kontrollen försvåras i bland annat in- sjöar. På de platser där sjöpolis saknas har försök gjorts med drönare för att stävja att buskörning sker. Dessa drönare är utrustade med hög- talare som gör det möjligt för polisen att informera föraren om att körningen är under bevakning samt kalla in personen till en viss plats om det skulle behövas. Genom kamerafunktionen kan även föraren, iläggningsplats och bil med trailer identifieras. I insjöar krävs även att vattenskotern transporteras med trailer till sjön, om inte föraren är bosatt intill. På så sätt kan även polisregioner som inte har tillgång till sjöpolis beivra brott.
Naturvårdsverket har framfört att även den tillsyn som sker ge- nom länsstyrelsernas naturvårdsvakter i statliga skyddade områden i normalfallet inte är dimensionerad för att med effektivitet också kunna omfatta skyddade vattenområden, vilka genom föreskrifter kan vara avlysta för diverse trafik med motordrivna vattenfarkoster inklusive vattenskotrar.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
Sammanfattningsvis bedöms att kontroll och tillsyn över vatten- skotrar har potential att fungera längs kusterna runt tätbebyggda om- råden där det finns kustbevakning och sjöpolis. Det finns dock metoder för att kontrollera vattenskotrar även om det saknas sjöpolisresurser. Av vad som framgått är det emellertid mest effektivt med sjöpolis på plats.
En reflektion som utredningen gör är att den användning som ligger till grund för den störningsbild som beskrivits, bortsett från buller, många gånger inte är tillåten enligt gällande regelverk. Antingen genom föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken eller sjötrafik- förordningen alternativt genom artskyddsförordningen eller 20 kap. 2 eller 3 § sjölagen. Genom dessa regler är körning nära badande och s.k. onödig körning som är störande för andra förbjuden. Vad gäller s.k. onödig körning omfattar det även buller men där är störnings- bilden mer komplex och vad som utgör störande körning i detta av- seende är oklart. Trots detta leder denna otillåtna körning i de allra flesta fall inte till någon åtgärd från polis eller Kustbevakningen.
Det är framför allt Kustbevakningen och polisen som ansvarar för kontroll och övervakning. Kustbevakningens uppdrag är stort och lag- föring av vattenskoterförare är en förhållandevis liten del av den brotts- bekämpande verksamheten. Trots att det finns ett befintligt regelverk har Kustbevakningen allt för små resurser för att beivra alla eller ens de flesta brotten. Det kan även framhållas att Kustbevakningen, ut- över Vänern, Mälaren och Hjälmaren, inte ansvarar för övriga insjöar i Sverige. I dessa vattenområden är det därför endast Polismyndig- heten som ansvarar för övervakningen.
Av utredningens kontakter med polisen framgår att det i stora delar av Sverige saknas sjöpolis vilket gör kontroller svåra att genom- föra. Ett sådant exempel är polisregion Syd124 där det finns ett stort antal fritidsbåtar och personer som besöker hamnar och stränder. I denna region tillämpas andra verktyg för att komma till rätta med problembilden. Till exempel har den ramp som var utgångspunkt för störande körning med vattenskoter stängts av för allmänheten. Där- med är det inte längre möjligt att sjösätta vattenskotrar i centrala Malmö. I de delar av landet där regionen saknar egen resurs är det Kust- bevakningen som är den myndighet som arbetar brottsbekämpande. I de polisregioner som saknar sjöpolisresurs sker sjötrafikövervakning mer sällan. I vissa områden sker ingen kontroll avseende vattenskoter-
124Regionen omfattar Blekinge län, Kalmar län, Kronobergs län och Skåne län.
Bakgrund och nuvarande regelverk |
SOU 2022:49 |
åkning. I andra områden begär polisregionerna biträde av sjöpolisen för att motverka störningar till följd av vattenskoterkörning.
Utmaningen när det gäller sjötrafikövervakning är att det ofta är mycket stora vattenområden respektive flera mindre vattenområden som ska övervakas och att resurserna som kan avsättas är begränsade. Även om man skulle tillföra medel för en betydande ökning av sjö- trafikövervakningen skulle det ändå finnas stora områden som skulle förbli obevakade. Lösningen för en effektivare sjötrafikövervakning ligger således inte enbart i att tillföra ökade resurser. En effektiv kon- troll bygger snarast på att ta till vara de resurser som finns att tillgå och att kraftsamla dessa till de platser eller områden där problemen finns. En viktig del av en effektiv kontroll är också att lämna infor- mation och råd. Den allmänhet som känner till vad som gäller rättar sig normalt efter dessa regler.
Merparten av brotten som kan begås av vattenskoterförare till sjöss är s.k. ingripande- och spaningsbrott, vilket innebär att nivåerna på den upptäckta brottsligheten är beroende av myndigheternas för- måga att upptäcka, ingripa och förebygga brotten. Problematiken med vattenskoteråkning är att vattenskotrar snabbt kan förflytta sig mellan olika vattenområden och de försvinner ofta från platsen innan Kust- bevakningen eller sjöpolisen hinner komma dit. Det är således svårt att säkra bevisning för lagföring. För att komma till rätta med stör- ningarna har berörda myndigheter genom olika samverkansprojekt arbetat efter att närvara vid platser där problematiken är särskilt på- taglig. Under de senaste åren har ett antal samverkansprojekt genom- förts för att komma till rätta med störningsbilden.
Generellt bedöms att de största hindren som finns för att mot- verka problemen är på de platser som Kustbevakningen inte har någon verksamhet och polisregionen saknar båt och därmed förmåga att verka på sjön. Ett annat problem är att knopbegränsningarna inte är upp- daterade eller tydligt skyltade vilket får till följd av att det finns en stor okunskap hos allmänheten om var det finns hastighetsbegräns- ningar.
Det har under tidigare år förkommit störande körning i anslutning till verksamheter som hyr ut vattenskotrar. Innan kravet på förar- bevis trädde i kraft förekom det att fler personer utan sjövana eller kunskap körde runt med hyrda vattenskotrar.
SOU 2022:49 |
Bakgrund och nuvarande regelverk |
5.11.1Samverkan mellan myndigheter och kommuner för att motverka störande körning
I Stockholmsområdet har Kustbevakningen, Kronofogden och Polis- myndigheten under de senaste fyra åren samverkat under sommar- månaderna. Syftet har varit att aktivt arbeta med sjösäkerheten. Sam- verkan har gett både en brottsbekämpande och brottsförebyggande effekt. Till följd av de goda erfarenheterna ökade samverkan i omfatt- ning under 2021. Det har framför allt verkat dämpande på sjötrafiken, vilket Kustbevakningen bedömer har uppskattats av allmänheten. Att myndigheternas närvaro ökat i problemområdena bedöms även ha verkat preventivt. Genom samverkan kunde Kronofogden utmäta egendom som påträffades vid kontroll, bland annat vattenskotrar. I Göteborg genomfördes ett liknande samverkansprojekt i samverkan mellan Kustbevakningen, Kronofogden och Polismyndigheten, kallat Ada2021.125
Andra exempel på samverkan mellan myndigheter är samverkan där länsstyrelserna har initierat samverkansprojekt mellan kommu- ner, Polismyndigheten och Kustbevakningen.
125Kustbevakningens årsredovisning 2021.
6Regleringen i andra länder jämfört med Sverige
6.1Regleringen i andra EU-länder
6.1.1Finland
Det finska båtlivet
Finlands kustlinje har en längd på mer än 46 000 kilometer. Längs kusten finns över 73 000 öar och vid sydvästra kusten ligger den största sammanhängande skärgården i Europa.1 Totalt fanns det 217 236 regi- strerade fritidsbåtar i Finland 2019, varav 90 procent av dem var motor- båtar och cirka 9 400 var vattenskotrar. I förhållande till folkmängden innebär det att omkring fyra procent av landets befolkning äger en registrerad fritidsbåt.2
Det finska regelverket
I Finland regleras sjötrafiken framför allt i sjötrafiklagen. Lagen är tillämplig på såväl handelssjöfart som fritidsbåtar, 1 §. Enligt 3 kap. 1 § 5 sjötrafiklagen definieras vattenskoter som
en farkost avsedd för sport eller fritidsverksamhet, vars längd under- stiger 4 meter med en motor med ett vattenjetaggregat som främsta driv- källa och som konstruerats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på farkosten.
Definitionen är densamma som den i fritidsbåtsdirektivet med undan- tag för att den finska lagstiftningen även omfattar vattenskotrar med elmotor. Till skillnad från i Sverige omfattas enbart farkoster avsedda för sport- och fritidsverksamhet.
1www.ostersjon.fi/sv-FI/Fritidsaktiviteter/Fritid_pa_havet/Batliv, besökt den 1 mars 2022.
2www.vasabladet.fi/Artikel/Visa/304490, besökt den 1 mars 2022.
147
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
Registrering av farkoster, åldersgräns och hänsynsregel
I Finland finns krav på registrering av farkoster med vissa egenskaper samt åldersgräns för att få köra dessa. Enligt 7 kap. 110 § sjötrafiklagen ska farkoster med motor, vars effekt enligt motortillverkarens upp- gift är minst 15 kilowatt, samt en farkost med motor eller segel, vars skrovlängd enligt tillverkarens uppgift är minst 5,5 meter, registreras i det nationella fritidsbåtsregistret.
Detta innebär att vattenskotrar omfattas av kravet på registrering i det nationella fritidsbåtsregistret eftersom deras motorer överskrider gränsvärdet om 15 kilowatt. För att få köra en motordriven farkost som omfattas av registreringsplikten krävs att man har fyllt 15 år samt att personen som kör farkosten ska ha den förmåga och skicklighet som krävs för att hen ska kunna manövrera farkosten, 1 kap. 6 § sjö- trafiklagen.
I 1 kap. 5 § finns en hänsynsbestämmelse med allmänna skyldig- heter för den som använder en farkost. Av den följer bland annat att alla som använder en farkost ska iaktta den omsorg och försiktighet som omständigheterna kräver och förfara så att han eller hon inte utan tvingande skäl försvårar eller stör andras färd på vatten. Föraren ska inte heller åstadkomma fara, skada eller störningar för andra eller för naturen, den övriga miljön, fisket, allmänt nyttjande av naturen för rekreation eller något annat allmänt eller enskilt intresse.
Förbud och begränsningar avseende vattenskotrar och andra vattenfarkoster
Transport- och kommunikationsverket3 får förbjuda eller begränsa trafik med farkoster på ett visst vattenområde för viss tid eller tills vidare, om förbudet eller begränsningen prövas vara behövlig till skydd för trafiken, miljön, fisket eller någon annan näring eller för allmänt nyttjande av naturen för rekreation eller något annat allmänt intresse, 101 § sjötrafiklagen.
Samma bestämmelse kan tillämpas för att i vissa områden förbjuda eller begränsa användningen av en viss motordriven farkosttyp. Det förutsätter att farkosttypen medför särskilt betydande olägenheter för naturen eller den övriga miljön, fisket eller någon annan näring,
3Den finska motsvarigheten till Transportstyrelsen.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
allmänt nyttjande av naturen för rekreation eller något annat allmänt intresse.
I bestämmelsens tredje stycke finns ett förtydligande om att be- myndigandena i 101 § inte omfattar transport mellan hem och arbete, svårt rörelsehindrade personers farkoster och annan samhällsviktig verksamhet.
Med stöd av sjötrafiklagen kan således Transport- och kommu- nikationsverket förbjuda vattenskotrar i särskilda vattenområden. Så- dana förbud ska markeras med förbudsskyltar, enligt 75 §. Information om de områden där vattenskoterkörning är förbjuden tillgängliggörs bland annat på internet.
De myndigheter som övervakar sjötrafiken i Finland är polisen, Gränsbevakningsväsendet, Tullen och Transport- och kommunika- tionsverket, jfr 1 kap. 8 § sjötrafiklagen. Sjötrafikbrott regleras i 10 kap. sjötrafiklagen. Påföljden är böter om inte annat föreskrivs i strafflagen. För trafikförseelser till sjöss är påföljden en avgift som utfärdas av polisen. För ringa förseelser kan påföljden efterges eller en muntlig respektive skriftlig varning utfärdas.
Enligt uppgifter från Transport- och kommunikationsverket fun- gerar tillämpningen av regelverket bra, men det behövs mer resurser för övervakning. De vanligaste störningarna kopplade till vattenskotrar är buller på grund av störande körning, men också vattenskotrar som körs i höga hastigheter, framför allt i farleder.4
6.1.2Danmark
Det danska båtlivet
Den danska kusten sträcker sig över 7 000 km. Eftersom det saknas ett fritidsbåtsregister finns det inte säkra uppgifter om hur många fri- tidsbåtar och vattenskotrar som finns i Danmark. I Danmark krävs förarbevis för vattenskotrar och andra snabba motorbåtar. Omkring 3 900 personer har förarbevis för vattenskoter.
4Uppgifter till utredningen via e-post från Transport- och kommunikationsverket.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
Reglering avseende var vattenskotrar får använda
Danmarks tidigare reglering
De danska reglerna för var en vattenskoter får användas var tidigare betydligt mer restriktiva och utformade som ett generellt förbud med möjlighet för kommunen att peka ut områden där körning var tillå- ten.5 År 2005 åtalades två personer för att i strid med det danska regel- verket ha framfört vattenskotrar i ett vattenområde där det inte var tillåtet att köra vattenskoter. Vid tidpunkten för den åtalade gärningen var det endast tillåtet att framföra vattenskotrar i två olika vatten- områden i Danmark. Mot bakgrund av EU-domstolens avgörande i Mickelsson och Roos fann Højesteret 2010 att det dåvarande danska regelverket inte var proportionerligt och således stred mot artikel 34 TEUF.6 Åtalen ogillades. Till följd av domen ändrades den danska lagstiftningen 2012 till att i stort sett motsvara dagens regelverk.
Tillämpningsområdet
I Danmark regleras var vattenskotrar får användas i vandscooter- bekendtgørelsen7. Den danska lagstiftningen omfattar vattenskotrar, svävare och andra motordrivna farkoster av liknande karaktär. Ge- mensamt för alla farkoster som omfattas av regleringen är att de ska vara konstruerade att framföras av någon som står, sitter eller står på knä på farkosten.
I Danmark definieras vattenskotrar på samma sätt som i den svenska definitionen, det vill säga som en farkost vars längd understiger fyra meter, har en förbränningsmotor med ett vattenjetaggregat som främsta drivkälla och har utformats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på farkosten snarare än be- finner sig i den. Det ska därutöver vara fråga om ”ikke erhvervsmæssig sejlads”, vilket innebär sport- och fritidsändamål. Således omfattas inte polisens eller räddningstjänstens användning av vattenskotrar av be- gränsningarna i var vattenskotrar får köras.
5Bekendtgørelse nr 1315 af den 20 november 2006 om regulering af sejlads med vandscootere m.v.
6Højesterets dom af 19 november 2010 i sag 288/2007.
7Bekendtgørelse nr 809 af den 9 augusti 2019.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
Förbud mot körning i skyddade områden och begränsningar inom 300 meter från land
Den danska lagstiftningen genomför delar av fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Av 2 § följer att det är förbjudet att framföra vattenskotrar i skyddade områden som är utpekade med stöd av miljø- målsloven och naturbeskyttelsesloven, däribland samtliga utpekade Natura 2000-områden. När regleringen infördes framfördes kritik i remissvaren för att den var för långtgående. Lagstiftarens motivering var att Danmark var förhindrat att införa regler som skulle medföra en negativ påverkan på de områdena som var skyddade enligt EU- rätten. Mot bakgrund av risken för att vattenskoterkörning framöver skulle komma att öka och därmed medföra ökad påverkan från buller på de djur som skyddas ansågs det motiverat med ett förbud.8
Utöver ovanstående gäller att det inom 300 meter från land enbart är tillåtet att köra vattenskotrar för passage. Vattenskotern får enbart passera de kustnära områdena i en hastighet om fem knop och i en vinkelrät riktning mot kusten, enligt 3 §. Bakgrunden till att 300 meter valdes var att badande oftast befinner sig inom detta avstånd från stranden. Det bedömdes även vara ett tillräckligt avstånd för att säker- ställa att sjöfåglar inte stördes. Slutligen var 300 meter det avstånd som historiskt sett förekom i föreskrifter meddelade av polisen i syfte att förhindra buller och andra störningar i förhållande till badande eller boende vid kusten.9
Slutligen är all motorbåtstrafik på sjöar och andra inre vattendrag som huvudregel förbjuden.
Studier över konsekvenserna av att tillåta vattenskoterkörning i Natura 2000-områden
År 2016 publicerades en rapport avseende konsekvenserna för Natura 2000-områden i Danmark för det fall förbudet mot att använda vattenskotrar i dessa områden skulle upphävas. Rapporten gjordes på uppdrag av Naturstyrelsen (i dag Miljøstyrelsen). Bakgrunden till rap- porten var att myndigheten övervägde att ändra förbudet så att vatten- skotrar tilläts köra i skyddade vattenområden belägna mer än 300 meter
8Naturstyrelsen, Notat vedrørende høringssvar til udkast til bekendtgørelse om regulering af ikkeerhvervsmæssig sejlads med vandscootere m.v. på søterritoriet, p. 8.2.
9Naturstyrelsen, Notat vedrørende høringssvar til udkast til bekendtgørelse om regulering af ikkeerhvervsmæssig sejlads med vandscootere m.v. på søterritoriet, se bl.a. p. 2.3.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
från land samt i särskilt utmärkta farleder. Slutsatserna som drogs var att det är svårt att bedöma vilka störningar vattenskoteranvändning skulle leda till i dessa områden. Mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet bedömde författarna att det kunde vara möjligt att till- låta vattenskotrar i vissa skyddade områden utan att fåglar och dägg- djur påverkades negativt. Detta förutsatt att hastigheten reducerades. Det skulle i sådana fall till exempel avse Natura 2000-områden där fågel och däggdjur förekommer i mindre populationer samt där det finns möjlighet för djuren att finna andra platser att uppehålla sig på.10
Kommunen kan meddela dispens från förbudet
Kommunalbestyrelsen11 får meddela dispens från förbuden i 2 och 3 §§. Syftet med undantaget är att göra det möjligt för vattenskotrar att framföras närmare kusten vid olika arrangemang av allmänt in- tresse och för framförande till, från och under träning- och utbildning för att få förarbevis. Kommunalbestyrelsen kan även lokalt reglera förbud mot användningen av vattenskotrar och mindre motorstarka fritidsbåtar vid badplatser under badsäsongen.
Därutöver kan polisen utfärda lokala ordningsregler avseende be- gränsningar i var motorbåtar och vindsurfare får vistas.
Överträdelser av ovan nämnda regelverk är straffsanktionerade med böter. Det är kommunerna som är tillsynsmyndighet för vandscooter- bekendtgørelsen och polisen som övervakar att reglerna följs.
Det finns även möjlighet för polisen att utfärda lokala sjötrafik- föreskrifter för andra vattenfarkoster.
10Laursen, m.fl. (2016).
11Kommunalbestyrelsen består av förtroendevalda politiker och motsvarar kommunfullmäktige i Sverige.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
16 års gräns och krav på försäkring samt förarbevis för vattenskotrar och andra snabba fritidsbåtar
I Danmark infördes det 2018 krav på förarbevis för att få framföra vattenskoter. För att erhålla förarbevis krävs det att vattenskoter- föraren har fyllt 16 år, har en simkunnighet på minst 300 meter och har en god syn med eller utan glasögon.12 Om det finns tolknings- utrymme avseende om en vattenfarkost omfattas av bestämmelserna beslutar Søfartsstyrelsen om reglerna är tillämpliga eller inte.13 Hit- tills har Søfartsstyrelsen fattat ett sådant beslut om att en vatten- farkost ska omfattas av kravet på förarbevis. Beslutet avsåg en s.k. bärplansbåt även betecknad hydrofoil på engelska.14
Det finns även ett generellt krav på att ha tecknat en ansvars- försäkring innan vattenskotern används.15 Danmark erkänner inte ut- ländska förarbevis men kravet på förarbevis gäller inte för utländska vattenskoterförare som kör en vattenskoter från sitt hemland. I så- dant fall krävs endast att vattenskotern är försäkrad.
Polisen har möjlighet att beslagta en vattenskoter som vid upp- repade tillfällen framförs i strid med det danska regelverket avseende t.ex. var den får framföras. Kravet på förarbevis gäller även för mindre motorstarka fritidsbåtar. Vad som avses med mindre speedbåtar be- räknas med hjälp av en matematisk modell.
6.1.3Tyskland
Krav på förarbevis
I Tyskland finns krav på förarbevis för att få köra båtar som har en motorstyrka på över 15 hästkrafter. Det krävs även att föraren har fyllt 16 år. Det innebär att kravet på förarbevis och ålderskravet även gäller för att köra vattenskotrar. Det kan finnas lokala eller regionala regler som avviker. Ett exempel är floden Rhen där det gäller särskilda krav på förarbevis för att få köra båtar som har en motorstyrka på
12Bekendtgørelse nr 663 af den 20 maj 2020.
13Se 1 § femte stycket vandscooterførerbekendtgørelsen.
14Enligt muntliga uppgifter från Søfartsstyrelsen.
15Kravet på försäkring gäller även för s.k. speedbåtar och andra liknande farkoster. Bekendt- gørelse om ansvarsforsikring af speedbåde med en skroglængde under 15 meter, vandscootere og lignende fartøjer.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
över 5 hästkrafter. Det finns även krav på att föraren och eventuella passagerare ska ha flytväst.16
Särskilda krav för var vattenskotrar får användas
I flera nationalparker och naturreservat är vattenskoterkörning helt eller delvis förbjuden.
Olika regler gäller vid kusthavet respektive i inre vatten. Vid kust- havet gäller en fartbegränsning om 4.3 knop eller 8 km per timme nära badplatser och inom 500 meter från kusten utanför farleden. I inre vatten får vattenskotrar endast användas i utpekade områden för vatten- skoterkörning. Utanför dessa områden får vattenskotrar endast an- vändas för transport, dvs. de ska hålla en rak kurs. Förbudet gäller inte vid passage genom ett förbudsområde i syfte att nå ett vattenområde som har godkänts för vattenskoterkörning. Sådan körning ska ske så kort som möjligt och med en tydligt igenkännbar rak kurs. Det är även tillåtet att använda vattenskoter för att dra vattenskidor i de vatten- områden där vattenskidåkning är tillåten. Utöver ovanstående gäller motsvarande sjötrafikregler som gäller för övriga fritidsbåtar även vattenskotrar.
Att köra vattenskoter på farleder regleras av särskilda farledsbestäm- melser. Det är förbjudet att använda vattenskotrar i farleden såvida det inte är tillåtet genom notis eller navigationsskylt. Det är tillåtet att köra vattenskoter utanför farleden, såvida det inte är förbjudet genom sär- skilda föreskrifter.
Skälen för regleringen är att förhindra störningar i form av buller till följd av lekbetonad körning.
6.1.4Nederländerna
Hastighetsbestämmelser, registreringskrav och krav på förarbevis
I Nederländerna regleras vattenskotrar på samma sätt som övriga snabba fritidsbåtar.
Samtliga vattenfarkoster som kan användas i högre hastigheter än
20 km i timmen ska registreras innan de får användas. För dessa far- koster krävs även ett nederländskt förarbevis. Även utländska förar-
16https://skipper.adac.de/en/cruising-grounds/germany/, besökt den 3 mars 2022.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
bevis godtas. I Nederländerna krävs det ett certifikat, Den Vaarbewijs, för att få framköra vattenskoter, jetski samt gummi – och motor- båtar som överstiger 20 km i timmen.17
Användningsregler
Som huvudregel får en snabb motorbåt inte köras snabbare än 20 km i timmen. Den behöriga myndigheten får utse vattenvägar eller delar därav som inte omfattas av detta förbud eller för vilka en annan högsta hastighet gäller. Här gör de skillnad mellan snabb segling under dagen och på natten, mellan kommersiell sjöfart och fritidstrafik samt färjetrafik.18 I de flesta kanaler och andra mindre vattendrag finns hastighetsbegränsningar om mellan 5–9 knop.
I öppet vatten och i större sjöar saknas generellt hastighetsbegräns- ningar. Därutöver finns generella hänsynsbestämmelser för snabba motorbåtar inklusive vattenskotrar, som innebär förbud mot att orsaka buller och krav på att framföra fartyget på så vis att ingen olägenhet eller fara kan uppkomma för andra sjötrafikanter.
6.1.5Frankrike
I Frankrike finns krav på förarbevis för att få köra båtar med en motor lika med eller större än 4,5 kilowatt eller 6 hästkrafter. Det innebär att förarbevis även krävs för att köra vattenskoter. För att erhålla förarbevis krävs att personen har fyllt 16 år och att flytväst används. Vad gäller användningen är det inom 300 meter från land enbart tillåtet att köra vattenskotrar i anvisade farleder för att ta sig ut till områden där körning är tillåten. Slutligen är det förbjudet att köra vattenskotrar nattetid.19
17https://wetten.overheid.nl/BWBR0003628/2017-01-01/#DeelI_Hoofdstuk8_Artikel8.01, besökt den 1 juli 2022.
18https://wetten.overheid.nl/BWBR0003628/2017-01-01/#DeelI_Hoofdstuk8, besökt den
1juli 2022.
19Conduire un scooter des mers : quelles sont les règles ? | service-public.fr, besökt den
7 mars 2022.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
6.1.6Polen
Register, ålderskrav och krav på förarbevis
I Polen regleras vattenskotrar på samma sätt som övriga fritidsbåtar. Fritidsbåtsdirektivet är genomfört i polsk lagstiftning närmast orda- grant.
Det finns krav på förarintyg för att få köra en fritidsbåt men förarna behöver inte gå någon särskild utbildning. För att få intyget måste man däremot klara av ett praktiskt och ett teoretiskt prov. Förar- beviset är utformat som ett körkort med fotografi.
För att få en högre behörighet krävs att man har praktisk erfarenhet och sjötid. Åldersgräns för lägsta behörighet är 16 år, men ungdomar mellan 14–16 år kan få behörighetsbevis för båtar med en motorstyrka på max 60 kilowatt.
Alla fritidsbåtar omfattas av ett registreringskrav. Om båten har en motorstyrka understigande 15 kilowatt behöver den inte registreras men den måste då ha en synlig markering på skrovet.
För båtar med en motoreffekt över 75 kilowatt finns ett besikt- ningskrav. Båtar understigande 5 meter inklusive vattenskotrar, som används för sport eller rekreation i havet, behöver inte besiktigas om de är registrerade.
Användningsregler
Ansvariga lokala myndigheter kan genom föreskrifter bestämma vattenområden där det inte är tillåtet att framföra vattenskoter eller andra farkoster. Generellt gäller körförbud för båtar inom en skydds- zon av 100 meter vid till exempel badplatser.20
6.1.7Spanien
I Spanien har vattenskotrar reglerats särskilt sedan 2002.21 Bakgrun- den till det var att antalet vattenskotrar ökade. Det ökade antalet vattenskotrar tillsammans med motorstyrkan bedömdes innebära ett behov av särskilda bestämmelser i syfte att minska olyckor som an-
20Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 40.
21Real Decreto 259/2002 den 8 mars 2002.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
vändningen medförde, både för dem som kör vattenskoter och för badande.
Register, ålderskrav och krav på förarbevis
För att få framföra vattenskoter ska föraren ha fyllt 18 år. Även per- soner över 16 år får framföra vattenskoter om de har samtycke från vårdnadshavare. Därutöver finns krav på att föraren har genomgått viss utbildning.
Vattenskotrar som ägs av spanska eller utländska medborgare samt juridiska personer bosatta respektive verksamma i Spanien ska registre- ras. Spanien har särskilda bestämmelser för uthyrning av vattenskotrar.
Användningsregler
I artikel 6 finns särskilda bestämmelser som reglerar hur vattenskotrar får användas. Sådan användning får inte ske vid badplatser. Dessutom gäller generellt att det inom 200 meter från land enbart är tillåtet att köra vattenskotrar för passage. Vattenskotern får enbart passera de kustnära områdena i en hastighet om tre knop och i en vinkelrät rikt- ning mot kusten. Vidare krävs flytväst. Även antalet tillåtna passa- gerare är reglerat. Bestämmelsen är inte tillämplig vid nödsituationer då det kan bli aktuellt att till exempel transportera fler personer än vad som normalt är tillåtet. I bestämmelsen regleras även hur vatten- skotern får användas för vattenskidåkning eller för andra motsva- rande flytande anordningar som fästs vid vattenskotern.
6.1.8Irland
På Irland saknas en generell reglering av vattenskotrar men det finns möjlighet att lokalt reglera vattenskoterkörning.
6.2Övriga länder
Utöver andra EU-länder har utredningen även tagit del av hur vatten- skotrar regleras i Storbritannien och Norge.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
6.2.1Storbritannien
Det finns uppskattningsvis 12 000–15 000 vattenskotrar i Stor- britannien och det säljs cirka 1 200–1 400 per år. I Storbritannien an- ses vattenskotrar inte omfattas av Merchant Shipping Act (MSA) 1995 som innehåller sjörättsliga regler för handelssjöfarten. I stället regleras användningen av lokala myndigheter och hamnar. Även de internationella sjövägsreglerna (COLREG) är tillämpliga. Det saknas krav på förarbevis eller motsvarande för att få framföra vattenskotrar i Storbritannien.22
För närvarande behandlas ett förslag som innebär att vattenskotrar ska ingå i tillämpningsområdet för MSA. Om förslaget träder i kraft kommer vattenskotrar att regleras på samma sätt som övriga fartyg.
6.2.2Norge
Norges tidigare reglering
De norska reglerna för var en vattenskoter får användas var tidigare betydligt mer restriktiva och utformade som ett generellt förbud med möjlighet för kommunen att peka ut områden där körning var tillåten. Sedan 2017 regleras vattenskotrar som utgångspunkt på samma sätt som andra fritidsbåtar, med undantag för att kommunerna får med- dela begränsningar mot vattenskoteranvändning i vattenområden med hänsyn till lokala intressen.
Under perioden 2013–2017 reglerades vattenskotrar i forskrift om bruk av vannscooter og lignende, den så kallade vannscooterforskriften, som trädde i kraft den 1 juli 2013. Enligt 2013 års förordning för- bjöds användningen av vattenskotrar eller liknande motordrivna far- tyg i havet i ett område på 400 meter ut från land, i skyddade områden, och i ett område på 400 meter från alla skyddade områden. Motsva- rande förbud fanns för sjöar och andra vattendrag men förbuds- området var då 500 meter i sjöar under 2 km².
För att ta sig från land till vattenområden utanför förbudsområ- den var det tillåtet att passera området, vilket måste ske i utpekade farleder. Om det inte fanns någon farled i närheten var det tillåtet att köra ut genom förbudsområdet utanför farleden över en sträcka på upp till 1 000 meter under förutsättning att kortast möjliga väg genom
22Tyers (2021), s. 5–7.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
förbudsområdet valdes och föraren höll ett avstånd på minst 30 meter från land. Detta gällde även när föraren passerade öar och holmar etc., såvida det inte var nödvändigt att passera på närmare avstånd genom smala sund för att komma ut genom förbudsområdet.
Även hastigheten var reglerad. Transport i förbudsområdet, både inom och utanför farleden, fick inte ske med en hastighet som över- steg 5 knop. Under transporten skulle en stadig kurs hållas och det var inte tillåtet att hoppa på vågor, sicksacka mellan andra fartyg, eller andra typer av beteenden som kunde orsaka risk för kollisioner.
Polisen och naturinspektionen hade ansvaret för övervakning och kontroll och överträdelser av regelverket sanktionerades med böter.
Utöver förbudsområdet och hastighetsgränserna fanns även områ- den där all körning var förbjuden. Dessa var skyddade områden, flod- sträckor och innanför badbojarna i markerade badplatser.
Förordningen från 2013 omfattade vattenskotrar och ”liknande motordrivna fartyg” och gällde i Norges territorialvatten och vatten på land, inklusive älvar, kanaler och sjöar.
Vattenskoter definierades i förordningen som ett fartyg med skrov- längd som är mindre än 4 meter långt, utrustat med en förbrännings- motor som driver en vattenstråleenhet som huvudframdrivningsagent och som är konstruerat för att användas av en eller flera personer som sitter, står eller knäböjer på, snarare än i, skrovet. Liknande motor- drivna fartyg definierades som vattenmotorcyklar, vattenmopeder, motoriserade surfbrädor eller liknande.
Enligt förordningen var det förbjudet att använda vattenskoter och liknande motordrivna fartyg som inte var CE-märkta. Föraren av vattenskotern och liknande motordrivna fartyg var skyldig att agera med vederbörlig omsorg så att det inte fanns någon risk för farliga situationer eller miljöskador. Vid körning i en farled skulle färdrikt- ningen följas och vid allmän körning hänvisades till de mer detaljerade bestämmelserna i småbåtloven. I föreskriften hänvisades även till sjö- fartsreglerna om förhindrande av kollisioner till sjöss, inbegripet väj- ningsregler till sjöss, hastighetsbegränsningar samt hänsynsregler för badande och förbud mot trafik inom markerade badplatser.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
Vannscooterforskrifter upphävs 2017
Forskrift om bruk av vannscooter og lignende upphävdes 2017. I ut- redningen som låg till grund för upphävandet framhölls flera skäl till upphävandet. Ett problem var att de sjösäkerhetsmässiga aspekterna av användandet av vattenskotrar inte omhändertogs på ett bra sätt. Vattenskoterförarna och allmänheten upplevde även att regelverket var svårt att tillämpa i praktiken.
I utredningen lyftes det även fram en rad argument för att inte särskilja på vattenskotrar och andra fritidsbåtar, bland annat att en gemensam reglering skulle vara mer användarvänlig och lättare att tillämpa. I utredningen konstaterades att det finns fartyg med nästan identiska egenskaper som vattenskotrar, både när det gäller hastighet och buller, som inte omfattades av Forskrift om bruk av vannscooter og lignende, men som reglerades av de allmänna reglerna för sjöfart.
Ett annat argument som lyftes fram för upphävandet var att när den huvudsakliga användningen av vattenskotrar ska ske minst 400 meter från land innebär det på flera håll att laglig användning endast kan ske inom områden med en våghöjd som överstiger den som fartyget är konstruerat för. Även hastighetsgränsen på 5 knop för vattenskotrar som gällde för att passera förbudsområden ifrågasattes då det riskerade uppstå farliga situationer för både vattenskoterföraren och annan trafik om en vattenskoter måste hålla lägre hastighet i en farled än annan trafik.
Utredningen menade vidare att risken för att upphävandet av regel- verket skulle medföra allvarliga eller oåterkalleliga skador på arter, naturtyper eller ekosystem var väldigt liten, och att kommunerna skulle ges möjlighet till lokala regleringar vid större miljörisker. Utredning- ens slutsats var att de allmänna sjötrafikreglerna, som gäller för alla fartyg, innehöll tillräckliga regler för att säkerställa sjötrafiken inklu- sive vattenskotrar.23
Dagens reglering
Vattenskotrar regleras som huvudregel på samma sätt som andra fritidsbåtar i framför allt småbåtloven och havne- og farvannsloven. Begränsningar i vattenområden i form av förbud eller hastighets-
23Klima- og miljødepartementet, Høring av forslag om oppheving av vannscooterforskriften, 23.12.2016.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
begränsningar med stöd av dessa lagar beslutas av Nærings- og fiskeri- departementet (departementet) och under vissa förutsättningar lokalt av kommunen.
Småbåtloven
Användningen av fritidsbåtar och vattenskotrar regleras i Lov om fritids- og småbåter (småbåtloven). De bestämmelser som är av störst betydelse för användningen av vattenskotrar redogörs för nedan.
All körning ska ske på ett säkert sätt. Enligt 24 § ska alla båtar an- vändas så att det inte uppstår någon fara för liv och hälsa, miljö eller materiella värden.
I 40 § finns särskilda bestämmelser om vattenskotrar och andra liknande mindre vattenfarkoster. Bestämmelsen innebär en rätt för departementet och kommunen att under vissa förutsättningar med- dela förbud och begränsningar. Bemyndigandet omfattar vattenskotrar och andra liknande mindre fartyg som drivs med motor, är konstru- erade för att transportera personer och som enligt allmänt språkbruk inte kan betecknas som båtar. Om det är oklart om en farkost är ett s.k. liknande mindre fartyg kan frågan hänskjutas till Sjøfarts- direktoratet för beslut.
Enligt 40 § tredje stycket får departementet meddela föreskrifter om begränsning av användningen av sådana farkoster om det behövs av hänsyn till miljö och säkerhet inom ett visst avstånd från land, i skyddade områden och på ett visst avstånd från skyddade områden. Det finns möjlighet att undanta organiserad vattenskoterkörning i sam- band med utbildning och tävling från sådana förbud och begränsningar. Enligt fjärde stycket får departementet i särskilda fall besluta om för- bud mot vattenskotrar och andra liknande farkoster även i andra om- råden än de som avses i tredje stycket. Detta om det anses nödvändigt av hänsyn till natur, industri, säkerhet eller buller. Rätten att med- dela undantag för träning och tävling i tredje stycket och att meddela föreskrifter enligt fjärde stycket kan delegeras till kommunen.
Av femte stycket framgår att föreskrifter meddelade med stöd av
40 § inte är tillämpliga vid användning av bland annat polis-, rädd- ningstjänst- och ambulanstjänster, tillsyn, Försvarsmakten och marina arkeologiska och andra vetenskapliga undersökningar.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
I 41 § anges att den som bryter mot reglerna i 40 § kan dömas till böter.
Därutöver finns det i Forskrift om forebygging av sammenstøt på sjøen (Sjøveisreglene) från 1975 en allmän bestämmelse om säker fart som gäller alla fartyg och således även vattenskotrar. Enligt regel 6 ska varje fartyg alltid färdas med sådan hastighet så att det kan manöv- reras korrekt och effektivt för att undvika kollisioner samt kan stanna på ett avstånd som passar rådande omständigheter och förhållanden. Bestämmelserna i Sjøveisreglene motsvarar Transportstyrelsens före- skrifter och allmänna råd (TSFS 2009:44) om sjövägsregler.
Möjlighet till lokala eller regionala regleringar av fritidsbåtar med stöd av havne- og farvannsloven
Enligt 7 § i loven om havner og farvann (havne- og farvannsloven) kan Nærings- og fiskeridepartementet (departementet) fatta beslut eller föreskriva om reglering av trafiken i vatten. Bemyndigandet möj- liggör föreskrifter om hastighetsbegränsning, farleder, förbud mot eller villkor för fartyg att använda särskilda farleder eller vatten och att fartyg ska använda särskilda farleder eller vatten.
Enligt 8 § får kommuner meddela föreskrifter om att förbjuda eller på annat sätt begränsa fritidsbåtar som är mindre än 24 meter och som inte används för näringsverksamhet, i vattenområden inom kom- munens gränser och ange andra hastighetsbegränsningar än vad som angetts med stöd av 7 §. Dessa lokala föreskrifter får dock inte om- fatta farleder där i stället Kustverket, som är norska motsvarigheten till svenska Kustbevakningen, får besluta om sådana begränsningar.
Hastighetsbegränsningar används i störst utsträckning
Efter upphävandet av vannscooterforskriften ville cirka tio norska kommuner förbjuda eller reglera vattenskotrar under 2017–2018. Detta visade sig i praktiken inte vara juridiskt möjligt, bland annat för att havne- og farvannsloven ställer hårda krav på dokumentation av var och varför regleringar ska ske. All särskild reglering av en sär- skild vattenfarkost så som vattenskotrar kräver att det kan påvisas varför denna typ av fartyg är mer miljöfarlig eller sämre ur sjösäker- hetssynpunkt, än andra fartygstyper. Detta krav visade sig vara svårt
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
att uppfylla, framför allt då vattenskotrar har bromsar och således kan anses vara ett säkrare och mer manövrerbart fartyg än andra.
Kystverket rekommenderar att kommunerna i stället reglerar trafiken på vattnet via hastighetsföreskrifter. I Forskrift om fartsbegrens- ninger i sjø, elv og innsjø finns det en generell hastighetsbegränsning i 2 § enligt vilken alla fartyg ska iaktta försiktighet och anpassa farten efter fartygets storlek, konstruktion, manövrerbarhet och vatten- förhållanden, så att inga skador eller fara för personskador uppstår, in- klusive badgäster, andra fartyg, strandlinjer, kajer, vattenbruksanlägg- ningar eller omgivningen. I 3 § finns begränsningar som gäller vid badplatser. Enligt den bestämmelsen får fartyg som passerar inom ett avstånd av 50 meter från platser där någon simmar, inte gå i högre hastighet än 5 knop (ca 9,2 km i timmen). Dessutom är ankring och trafik med motordrivna fartyg eller segelfartyg, inklusive segelbrädor, inom markeringsbojar utlagda vid allmänna badplatser förbjuden.
Vad gäller badplatser finns det även en reglering från 1983, forskrift om begrenset fart ved passering av badende og om forbud mot ferdsel m.v. innenfor oppmerkede badeområder. Föreskriften är meddelad av Kystdirektoratet med stöd av 6 § andra stycket havne- och farvanns- loven. Även denna stadgar att alla fartyg som passerar inom ett av- stånd av 50 meter från platser där någon simmar inte får gå i högre hastighet än 5 knop (ca 9,2 km i timmen). Det uppställs även krav på att visa särskild hänsyn till badande.
Register, åldersgräns och förarprov
I Forskrift om krav til minstealder og båtførerbevis mv. for fører av fri- tidsbåt finns regler som innebär att om farkosten är längre än 8 meter eller har en motorstyrka på över 25 hästkrafter krävs det att föraren dels har ett förarbevis, dels är minst 16 år. Personer under 16 år får inte köra fritidsbåtar som har större effekt än 10 hästkrafter eller kan uppnå en högre hastighet än 10 knop. Undantag görs för tävlings- körning där minimiåldern är 13 år.24 En prövning av sökandens men- tala och fysiska hälsokrav görs.
Norge har ett register över båtförare och en avgift tas ut för den som genomgår ett båtförarprov.25
245–6 §§ forskrift om krav til minstealder og båtførerbevis mv. for fører av fritidsbåt.
2517–19 §§ forskrift om krav til minstealder og båtførerbevis mv. for fører av fritidsbåt.
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
SOU 2022:49 |
Vattenskotrar omfattas av krav på förarbevis och ålderskrav på grund av att vattenskotrar har en motorstyrka på över 25 hästkrafter. Det ankommer på ägaren av en fritidsbåt att se till att den som för- fogar över båten har ett giltigt förarbevis.26 Ägarens eller förarens ansvar regleras i 27 och 35 §§ i småbåtsloven. Sanktioner regleras i 28 och 37 §§ i samma lag. Ett förarbevis kan återkallas enligt 28 a §. En domstol kan genom en dom eller i ett föreläggande återkalla ett förarbevis om föraren begått ett brott som är grovt och återkallelsen är motiverad med hänsyn till sjösäkerheten, miljön eller allmän hänsyn.
Krav på förarbevis för snabba motorbåtar och vattenskotrar
Den 1 mars 2022 infördes krav på förarbevis för att få framföra fritids- båtar som kan uppnå en hastighet över 50 knop. Kravet omfattar även vattenskotrar och började gälla den 1 juni 2023. För att erhålla ett höghastighetsbevis krävs att personen har fyllt 18 år.27
6.3En jämförelse
Som framgår ovan regleras vattenskotrar på olika sätt i Europa. I flera länder, däribland Danmark, Tyskland, Spanien och Frankrike finns generella regler om förbud eller begränsningar för vattenskotrar inom ett visst avstånd från kusten. Sådana förbudszoner är omkring 200–
500meter breda. I zonerna är det i de flesta fall tillåtet att i begränsad hastighet, 3–5 knop, köra ut till områden där vattenskoterkörning är tillåten.
I till exempel Polen, Nederländerna, Lettland, Finland och Norge saknas motsvarande generella bestämmelser. I Finland och Norge finns i stället möjlighet för utpekade myndigheter eller kommuner att besluta om lokala föreskrifter. Dessa föreskrifter kan avse alla fartyg såväl som enskilda fartygstyper. Med stöd av sådana föreskrifter kan till exempel enbart vattenskotrar förbjudas i vattenområden.
Det är mest relevant att jämföra med de länder vars båtliv och geo- grafi kan jämställas med Sverige. Det omfattande båtlivet i Sverige i kombination med unika naturområden innebär att det är få länder
263 § forskrift om krav til minstealder og båtførerbevis mv. for fører av fritidsbåt.
27Endring av forskrift om krav til minstealder og båtførerbevis mv. for fører av fritidsbåt og forskrift om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk.
SOU 2022:49 |
Regleringen i andra länder jämfört med Sverige |
varsförutsättningar är jämförbara med de svenska. Den sjörättsliga lagstiftningen i de nordiska länderna har många gemensamma nämnare utifrån att sjölagarna är framtagna i samarbete med varandra. De två länder som utredningen framför allt anser är jämförbara med Sverige är Norge och Finland. Övriga länder har ett annat båtliv eller andra geografiska förutsättningar. Danmark och Tyskland har långa kust- sträckor utan skärgård vilket ger andra förutsättningar.
7Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar
7.1Utgångspunkter för en ny reglering
av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild
7.1.1Både ståmaskiner och sittmaskiner är fartyg
Bedömning: En vattenskoter är ett fartyg och omfattas därmed av de bestämmelser i det sjörättsliga regelverket som gäller för far- tyg. Det gäller oavsett om det är fråga om en sittmaskin eller stå- maskin.
Skälen för utredningens bedömning
Fartygsbegreppet i sjötrafikförordningen (1986:300) är definierat i 1 §. Med fartyg avses varje farkost som används eller kan användas till transport på vattnet. Alla slags vattenskotrar används på vatten var- för det står klart att vattenskotrar omfattas av sjötrafikförordningen och föreskrifter meddelade med stöd av den förordningen.
I sjölagen (1994:1009) är fartygsbegreppet däremot inte definierat. Viss ledning om hur begreppet ska tolkas kan hämtas från bestäm- melserna om tillbehör i 3 § sjölagen. Där framgår att ett fartyg ska ha ett skrov och en styrinrättning. Av förarbetena följer att en viss kon- struktionsmässig manöverförmåga är en nödvändig förutsättning för att en vattenfarkost ska anses vara ett fartyg i sjölagens mening.1 Sjö- lagens tillämpningsområde kan alltså anses snävare än sjötrafikförord-
1Prop.1973:42, s. 300.
167
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
ningens. I avsnitt 5.4.3 redogörs närmare för hur fartygsbegreppet i sjölagen definieras.
I 1992 års vattenskoterutredning bedömdes att en vattenskoter definitionsmässigt är en båt.2 En båt är ett fartyg enligt 1 kap. 2 § sjö- lagen. Vattenskotrar är konstruerade för att användas till sjöss. De är inte möjliga att använda på land eller i luften. Ståmaskiner har vis- serligen sämre flytförmåga när de inte är i rörelse. Samtliga typer av vattenskotrar har dock skrov, styrinrättning och konstruktionsmäs- sig manöverförmåga.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att alla slags vatten- skotrar, dvs. både sittmaskiner och ståmaskiner, är att betrakta som fartyg i såväl sjötrafikförordningens som sjölagens mening. Det inne- bär att vattenskoterförare ska följa de sjörättsliga bestämmelserna i såväl sjölagen som sjötrafikförordningen. Om ståmaskiner inte be- döms vara fartyg i sjölagens mening får det konsekvenser på så sätt att bestämmelserna om bland annat förbud mot onödig körning och vårdslöshet i sjötrafik inte är tillämpliga på ståmaskiner.
7.1.2Behov av regler för vattenskotrar
Bedömning: Det finns ett behov av att kunna reglera vattenskotrar. Den nuvarande regleringen i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter, sjölagen (1994:1009), sjötrafikförordningen (1986: 300), miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av balken och sjötrafikförordningen ger goda förutsättningar för att omhän- derta störningsbilden från vattenskotrar om möjligheterna som för- fattningarna ger tillämpas fullt ut. För att skapa så bra förutsätt- ningar som möjligt bör dock regelverken kompletteras.
Skälen för utredningens bedömning
Störningsbild
Störningsbilden från vattenskotrar har redogjorts för i avsnitt 4. Vattenskotrar har historiskt sett ansetts särskilt problematiska ur miljösynpunkt. De vattenskotrar som fanns på 1990-talet orsakade
2SOU 1992:419, s. 18.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
höga bullernivåer och var utrustade med tvåtaktsmotorer som saknade direktinsprutning och släppte ut miljöskadliga ämnen. Den tekniska utvecklingen innebär att dagens modeller har motsvarande ljudnivåer och utsläppsnivåer som andra jämförbara motordrivna fritidsbåtar vid motsvarande användning. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att vattenskotern som farkost inte skiljer sig från andra vattenfarkos- ter med motsvarande motorstyrka när den används för transport.
Det är karaktäristiskt för vattenskotrar att de framför allt används för nöje och lek där de uppehåller sig i samma vattenområde en längre tid och inte endast passerar förbi. Vattenskotrar kan accelerera snab- bare än flertalet fritidsbåtar och även köras i högre hastigheter än den genomsnittliga fritidsbåten. Det är den nöjesbetonade körningen som ger upphov till de störningar som utmärker vattenskotrar jämfört med andra fritidsbåtar. Störningar från vattenskotrar kan bli särskilt påtagliga vid användning i närheten av badplatser, nära bostäder och andra platser där människor vistas. Eftersom den lekbetonade kör- ningen karakteriseras av ett oförutsägbart körmönster med hastiga kursändringar kan sådan körning även störa andra som befinner sig till sjöss så som simmare, kanotister, segelbåtar och andra fritidsbåtar. Vattenskoterkörning som sker i områden med höga naturvärden där människor befinner sig för att utöva friluftsliv kan ha en negativ på- verkan på denna typ av aktivitet.
Till skillnad från en fritidsbåt kan vattenskotern även förhållan- devis enkelt transporteras på trailer. Det innebär att vattenskotern kan framföras i kustnära och grunda vattenområden samt i insjöar där körning med motordrivna vattenfarkoster normalt inte sker. Sådan körning kan framför allt ge upphov till störningar och olägenheter för häckande fåglar och annan påverkan i grunda och vågskyddade vatten- områden. Dessa områden har ofta stora naturvärden.
Behovet av en ny reglering
Förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter kan inte läggas till grund för straffrättsliga ingripanden. Därmed sker vatten- skoterkörning i dag huvudsakligen som att det inte finns någon förord- ning. Reglering sker i dag i praktiken genom bestämmelserna i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter, sjölagen (1994:1009), sjö-
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
trafikförordningen (1986:300), miljöbalken och föreskrifter medde- lade med stöd av miljöbalken och sjötrafikförordningen.
Bemyndigandena i 7 kap. 30 § miljöbalken och 2 kap. 2 § sjötrafik- förordningen har endast använts i begränsad omfattning för att re- glera störningsbilden från vattenskotrar. En anledning till detta är det befintliga generella förbudet och att länsstyrelserna och kommunerna är förhindrade att meddela föreskrifter som står i strid med gällande lagar och förordningar. Om vattenskoterförordningen upphävs blir det tydligt att bägge bemyndigandena kan användas för att reglera vattenskoterkörning i högre utsträckning än vad som tidigare har varit fallet.
En reglering av vattenskotrar bör ha som mål att förhindra att oacceptabla störningar uppstår för människors hälsa eller miljön. Vad som är en oacceptabel störning är dock svårt att uttala sig om gene- rellt. Vilken slags användning av en vattenskoter som ger stora stör- ningar beror i många fall på de lokala förhållandena. Det är därför rimligt att en ny reglering till största delen utgår från de lokala förhål- landena som råder vid exempelvis en sjö eller annat vattenområde. Viss körning är dock alltid oacceptabel, oavsett var den sker. När det gäller sådan körning så träffas den många gånger av reglerna i sjölagen.
Till följd av att det såväl strax före som under utredningstiden in- förts krav på förarbevis och utökad möjlighet för Polismyndigheten och Kustbevakningen att utfärda ordningsbotsförelägganden för stör- ande körning är det inte möjligt att fullt ut beakta hur de nyare be- stämmelserna påverkar störningsbilden. Genom utbildningskravet för att få förarbevis för vattenskoter kan det förväntas att kunskap om gällande rätt och vilken omgivningspåverkan som en vattenskoter kan få kommer att öka bland vattenskoterförarna. Vattenskoterns huvud- sakliga användningsområden, dvs. nöjes- och lekbetonad körning, kommer inte att påverkas av förarbevisutbildningen. Det faktum att en person har förarbevis för vattenskoter innebär inte att personen med automatik slutar att framföra vattenskotern på ett sätt som kan leda till störningar eller olägenheter för andra människor eller miljön då vattenskotern är konstruerad för framför allt lek- och nöjeskörning.
Det går inte att innan de nya reglerna varit i kraft under ett antal års tid med säkerhet bedöma effekterna av dem. Enligt de uppgifter som lämnats till utredningen tyder mycket på att störningarna från vatten- skotrar minskat sommaren 2022, dvs. den första sommaren efter det att kravet på förarbevis trädde i kraft. Det går dock inte att utesluta att
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
även andra faktorer påverkat användningen av vattenskotrar under 2022, såsom ökade drivmedelspriser samt att Polismyndigheten och Kustbevakningen gjort riktade insatser för att kontrollera efterlev- naden av de nya reglerna.
Antalet vattenskotrar har ökat stadigt i Sverige sedan 1990-talet när vattenskoterförordningen infördes och vattenskotrar har blivit tillgängliga för fler genom billigare modeller. Utredningen bedömer att det fortsatt finns ett behov av att reglera vattenskotrar. Befintliga författningar ger bra förutsättningar för att omhänderta störnings- bilden från vattenskotrar om möjligheterna som författningarna ger tillämpas fullt ut. Vattenskoterkörningen behöver kunna styras bort från områden där den orsakar mest skador och olägenheter för om- givningen. Det ska vara möjligt att reglera körningen så att den sker längre bort från land. För att säkerställa att störningsbilden från vatten- skotrar inte blir oacceptabel bör särskilda regler införas för naturreser- vat, se avsnitt 7.4 och bemyndigandet för länsstyrelsen att meddela sjötrafikföreskrifter behöver också förtydligas och utvidgas, se av- snitt 7.5.
7.1.3Bör en ny reglering omfatta fler vattenfarkoster än vattenskotrar?
Bedömning: Det finns i dagsläget inte skäl att särskilt reglera andra vattenfarkoster än sådana som omfattas av lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter.
Skälen för utredningens bedömning
Förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter omfattar vattenskotrar med förbränningsmotor. Utredningsuppdraget omfat- tar användningen av vattenskoter och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild. Den nya regleringen bör vara så teknik- och farkostneutral som möjligt så att liknande farkoster inte ersätter dagens användning av vattenskotrar och leder till samma typ av störningar.
Inledningsvis bör framhållas att en helt teknikneutral författnings- reglering rimligtvis endast kan avse förbud eller hastighetsbegräns- ningar som träffar samtliga vattenfarkoster. Alla regleringar som utgår
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
från en beskrivning av en eller flera vattenfarkoster är inte längre helt teknikneutrala. Sådana breda, generella och teknikneutrala regleringar för samtliga vattenfarkoster bedöms ligga utanför utredningsuppdra- get. Särskilt när det gäller förslaget om register i avsnitt 7.11 kan argu- menteras för att det bör omfatta samtliga fritidsbåtar. Utgångspunkten för utredningens arbete har dock varit att det faktum att det finns fler vattenfarkoster som är betjänta av ytterligare reglering inte ska stå i vägen för att lämna de förslag som rör vattenskotrar som behövs för att förhindra oacceptabla störningar från vattenskotrar på människors hälsa och miljön.
En viktig avgränsning är vilka vattenfarkoster utöver vattenskotrar som omfattas av utredningsdirektiven, dvs. sådana farkoster med en liknande störningsbild som den som vattenskotrar kan ge upphov till.
Vattenskotrar kännetecknas av hög motorstyrka och god manövrer- ingsförmåga. Den användning av vattenskoter som ger upphov till stör- ning för miljön och människors hälsa är framför allt nöjeskörning i hög fart nära land och körning som sker på ett upprepande sätt i samma vattenområde.
När det gäller motorbåtar är det främst motorstyrkan som avgör om de har en liknande störningsbild som vattenskotrar. Vid en olycka kan motorbåtens propeller orsaka större skador på människor än vattenskoterns impeller. Generellt orsakar vattenskotrar mindre svall än motorbåtar men omgivningspåverkan av svall bestäms i hög grad av var svallet uppstår. Alla motorbåtar, men även andra fritidsbåtar, kan störa fåglar om de används i områden som utgör häcknings- eller rastplatser.
Exempel på en kraftfull motorbåtstyp är så kallade ”powerboats”. Till skillnad från vattenskotrar används dessa främst vid tävling och uppvisningar. Powerboats bullrar mer än vad en vattenskoter gör. Även ribbåtar3 framförs i höga hastigheter och i grunda vatten. De är storleksmässigt 4–14 meter långa. Ribbåtar är vanliga som snabbgående utflykts- eller transportbåtar, eller som jolle till segel- och motorbåtar. Gemensamt för powerboats och ribbåtar är att de normalt inte an- vänds under en längre tid inom ett begränsat vattenområde, vilket gör att störningsbilden inte blir densamma som för vattenskotrar som ofta används just på detta upprepande sätt.
Även andra öppna motorbåtar kan orsaka en motsvarande stör- ningsbild som vattenskotrar i vissa avseenden. De kan användas för
3Rib är en förkortning för rigid inflatable boat.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
exempelvis dagsturer, transporter, bad och lek. Om dessa båtar an- vänds för att dra vattenskidor eller används för annan vattensport kan det ske på ett upprepande sätt i samma vattenområde och ofta nära där andra människor vistas. Detta kan ge upphov till motsvarande stör- ningsbild som vattenskoterkörning. De kontakter som utredningen har haft med bland annat myndigheter har dock gett vid handen att det sammantaget inte är ett problem i samma omfattning som stö- rande körning med vattenskoter.
Det finns även andra vattenfarkoster som inte liknar en traditionell fritidsbåt men som inte heller är en vattenskoter i språklig mening, till exempel surfingbrädor med jetaggregat och mindre svävare. Dessa farkoster har dock i dialogen med olika aktörer inte lyfts fram som vattenfarkoster med liknande störningsbild som vattenskotrar.
Sammanfattningsvis finns det i många avseenden inte anledning att göra skillnad mellan vattenskotrar och andra snabbgående vatten- farkoster. Gemensamt för samtliga vattenfarkoster är att den huvud- sakliga faktorn för störningsbilden är hur farkosten används. Det finns dock ett antal skillnader i hur vattenskotrar används jämfört med andra vattenfarkoster. Användningen av vattenskoter präglas i hög grad av ett nöjesbetonat, upprepande körsätt som av många upplevs som mer störande än sådan körning som sker för transport och som är snabbt övergående. En propellerdriven motorbåt har vidare normalt ett något större djupgående än en vattenskoter, och uppmuntrar genom sin konstruktion och köregenskaper inte heller på samma sätt som en vattenskoter till nöjeskörning nära land. Det störande moment som ofta uppstår för omgivningen till följd av vattenskoterkörning finns alltså inte på samma sätt eller åtminstone inte i samma omfattning vid framförande av snabba motorbåtar.
Det bedöms att det i dagsläget inte går att definiera eller bestämma en särskild typ av vattenfarkost som bör träffas av den särskilda regler- ingen för vattenskotrar utöver de som omfattas av definitionen av vattenskoter i lagen om förarbevis för vattenskoter. Det går dock inte att utesluta att det framöver kommer att utvecklas farkoster eller att befintliga vattenfarkoster kommer att användas på ett sådant sätt att störningsbilden liknar vattenskotrars.
Den tekniska utvecklingen har stor betydelse för störningsbilden från vattenskotrar. Denna utveckling kan komma att innebära att el- motorer i större utsträckning än tidigare ersätter förbränningsmotorer. Detta får betydelse för störningsbilden framöver eftersom ljudbilden
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
och utsläppen till luft samt vatten från vattenskotrar kan komma att förändras. I vilken utsträckning och inom vilken tid som den utveck- lingen kommer att ske är osäkert.
En annan farkost som har nämnts i sammanhanget är snöskotrar. Det förekommer framför allt i mellersta och norra Sverige att snö- skotrar används i vattenområden på ett sätt som orsakar störningar. En snöskoter är inte en vattenfarkost och omfattas inte av det sjö- rättsliga regelverket utan regleras i framför allt terrängkörningslagen (1975:1313). I det fall det behövs en reglering som omfattar snöskoter- körning i vattenområden bör i stället övervägas att en sådan införs i de författningar som är tillämpliga för den slags fordon.
7.1.4Vattenskotrar bör regleras i det sjörättsliga regelverket
Bedömning: Användningen av vattenskoter bör regleras i det sjö- rättsliga regelverket.
Skälen för utredningens bedömning
Vattenskotrar har sedan den 1 januari 1994 reglerats särskilt genom för- ordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter. Utredningens förslag innebär att det allmänna förbudet i vattenskoterförordningen upphävs och att användningen av vattenskoter som huvudregel kom- mer att regleras på samma sätt som övrig fritidsbåtstrafik. Dock före- slås en möjlighet för länsstyrelsen att meddela föreskrifter som be- gränsar användningen av vattenskoter i vattenområden på samma sätt som i dag är möjligt för till exempel vattenskidåkning. Det föreslås även att det införs ett förbud mot att använda vattenskoter i natur- reservat. Förbudet är subsidiärt vilket innebär att om föreskrifter som reglerar fartyg eller vattenskotrar har beslutats för naturreservatet ska dessa gälla i stället för förbudet.
Bestämmelser om var och hur vattenskotrar får användas finns i flera olika regelverk. Det finns därför skäl att överväga om bemyn- digandet och förbudet ska placeras i anslutning till befintliga regler eller i en egen förordning.
Att införa nya bestämmelser om vattenskotrar i miljöbalken eller förordningar meddelade med stöd av balken bedöms inte vara lämpligt.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Miljöbalken är en ramlagstiftning med ett stort antal bestämmelser som är tillämpliga på alla former av verksamheter och åtgärder. Att i samma regelverk reglera ett särskilt farkostslag och därvid låta miljö- balkens bestämmelser om till exempel tillsyn vara tillämpliga är inte helt okomplicerat. Ett sådant förslag skulle kunna få svåröverblick- bara konsekvenser och är inte i linje med hur andra vattenfarkoster regleras.
Regler om sjötrafik återfinns framför allt i sjötrafikförordningen (1986:300). En vattenskoter är en båt i sjörättslig mening och omfat- tas av det sjörättsliga regelverket. Länsstyrelsen har ett brett mandat att meddela föreskrifter om sjötrafiken. I sjötrafikförordningen finns bland annat bestämmelser om ärendehandläggning inför beslut om nya eller ändrade sjöföreskrifter, sjövägmärken, undantag för sam- hällsviktig verksamhet och överklagande. Länsstyrelsen kan med stöd av befintliga bemyndiganden i sjötrafikförordningen besluta om sjö- trafikföreskrifter som begränsar användningen av motordrivna far- koster, inklusive vattenskotrar, i vattenområden. Mot bakgrund av det oklara rättsläge som länge funnits kring regleringen av vattenskoter finns det anledning att samla regelverket. Ett samlat regelverk under- lättar för enskilda att få en överblick över vad som gäller för fram- förande av vattenskotrar. Det finns inte heller någon anledning att reglera föreskrifter som avser sjötrafik med vattenskotrar annorlunda än föreskrifter som avser sjötrafik med andra farkostslag. Använd- ningen av vattenskoter bör regleras i det sjörättsliga regelverket.
Om det finns anledning att reglera vattenskotrar på annat ställe än det sjörättsliga regelverket är det lämpligast med en separat, ny, förord- ning. En sådan förordning skulle kunna få den utformning som fram- går av bilaga 2. Vid en sådan författningsreglering behövs även följd- ändringar, t.ex. i 3 § kustbevakningsförordningen (2019:83) avseende brott som ingår i Kustbevakningens direkta brottsbekämpning, 2 § ordningsbotskungörelsen (1968:199) avseende kustbevakningstjänste- personers behörighet att utfärda ordningsbotsförelägganden och i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter avseende vilka brott som föranleder återkallelse av förarbevis.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
7.2Vattenskoterförordningen ska upphävas
Förslag: Förordningen (1993:1053) om användning av vatten- skoter ska upphävas.
Bedömning: Mot bakgrund av den reglering av åldersgräns som finns i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter saknas skäl att uppställa krav på en särskild åldersgräns för att få framföra vattenskoter i annan författning. Det saknas även skäl att ändra åldersgränsen.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Inledning
Av EU-domstolens avgöranden4 som rör vattenskotrar framgår att varken fritidsbåtsdirektivet eller reglerna om fri rörlighet för varor hindrar att en svensk författningsreglering förbjuder användning av vattenskoter utanför vissa anvisade områden. Möjligheten att ha en sådan reglering bygger dock på förutsättningen att förbudet har gjorts proportionerligt. Det förutsätter enligt EU-domstolen att de behöriga nationella myndigheterna är skyldiga att vidta de genomförandeåtgär- der som krävs för att anvisa de vattenområden, utanför de allmänna farlederna, i vilka vattenskotrar får användas. För att ett generellt för- bud ska vara proportionerligt krävs vidare enligt EU-domstolen att de behöriga nationella myndigheterna faktiskt har utövat den behörig- heten och att de har anvisat de vattenområden som uppfyller kraven
iden nationella lagstiftningen. Slutligen krävs enligt EU-domstolen att utpekanden av områden där vattenskotrar får användas har skett inom rimlig tid från det att den nationella lagstiftningen trädde
ikraft.
EU-domstolen har således uppställt vissa krav för att tillämpningen av förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter ska vara förenlig med EU-rätten. Svenska myndigheter har inte förmått till- lämpa förordningens bestämmelser på ett sådant sätt att förordningen är förenlig med EU-rätten.
4Se målen C-142/05 Mickelsson och Roos och C-433/05 Sandström.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Länsstyrelsernas bemyndigande enligt vattenskoterförordningen
Syftet med vattenskoterförordningen är att reglera var och hur en vattenskoter får framföras utifrån påverkan på miljön och risken för störningar för människors hälsa.5 Det finns en skyldighet för läns- styrelsen att peka ut samtliga vattenområden i länet som uppfyller kriterierna i 3 § första stycket 1–3 vattenskoterförordningen.
Det första kriteriet är att länsstyrelsen är skyldig att utpeka vatten- områden som är så starkt påverkade av annan mänsklig verksamhet att tillkommande buller och andra störningar från vattenskoteranvänd- ning inte kan anses utgöra en betydande olägenhet för allmänheten eller miljön. Tröskeln som måste uppnås är således att vattenskoter- körningen ska vara en tillkommande ”betydande olägenhet”. Det finns ingen ledning i vattenskoterförordningen eller någon annan författ- ning för hur begreppet ska tolkas. Det är dock rimligt att anta att be- greppet ska tolkas på ett liknande sätt som när begreppet används i andra författningar, till exempel miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900).6 I dessa författningar är det fråga om en förhållandevis hög tröskel. Det är rimligt att tro att i sådana områden som är starkt påverkande av annan störande mänsklig aktivitet så ska vattenskoter- körning oftast tillåtas eftersom det är en hög tröskel att komma över att vattenskoterkörning under sådana förutsättningar ska anses inne- bära en betydande olägenhet. Det är dock mer tveksamt hur bedöm- ningen ska göras om den mänskliga aktiviteten inte medför några stör- ningar att tala om för miljö och allmänhet. Man kan tänka sig områden med mycket bad och annat icke-motoriserat friluftsliv, till exempel en seglarskola. Frågan är då hur bedömningen ska göras av om till- kommande störning från vattenskotrar utgör en betydande olägenhet.
Det andra kriteriet är att länsstyrelsen är skyldig att peka ut vatten- områden utan närhet till bostadsområde eller fritidshusområde och som har ringa värde för natur- och kulturmiljövården, biologisk mång- fald, friluftslivet, fritidsfisket eller yrkesfisket. Här är kravnivån en helt annan och utgångspunkten är vattenområdets kvalitéer. En be- dömning behöver inte göras av hur framförandet av vattenskoter på- verkar omgivningen.
Det tredje kriteriet innebär att länsstyrelsen är skyldig att utpeka andra vattenområden där vattenskoteranvändning inte medför olägen-
5SOU 1992:41 och prop. 1992/93:97 s. 6.
6Jfr 2 kap. 9 § plan- och bygglagen och 9 kap. 6 a § och 29 kap. 1 § miljöbalken.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
heter för allmänheten genom buller eller andra störningar och inte heller medför risk för skador eller störningar av betydelse för djur- eller växtlivet eller spridande av smittsamma sjukdomar. Redan risken för skada eller störningar av betydelse ska beaktas enligt punkten 3 till skillnad från punkten 1 där det är tillräckligt att vattenskoterkörning inte är en betydande olägenhet. I praktiken skulle kriterierna i punk- terna 1 och 2 kunna utgå utan att de områden där vattenskoteråkning ska tillåtas ändras. Detta eftersom punkten 3 rimligtvis även fångar upp samtliga sådana områden som också träffas av kriterierna i punk- terna 1 och 2.
Punkten 3 innehåller kriteriet ”spridande av smittsamma sjuk- domar”. Spridning av sjukdomar sker genom att vattenfarkoster flyttas mellan olika vattenområden och det är således inte en omständighet som specifikt knyter an till ett vattenområde som sådant. Vatten- skotrar kan i och för sig bidra till spridning av invasiva arter genom s.k. sekundär spridning. Åtgärder för att förebygga sådan spridning in- kluderar att rengöra skrovet innan vattenskotern används i nya vatten- områden och att undvika att åka igenom områden med växtlighet så som sjögull. Det är däremot oklart hur punkten ska tillämpas som grund för utpekande av vattenområden där vattenskoterkörning ska tillåtas. När vattenskoterförordningen antogs fanns inget särskilt regel- verk för invasiva arter. Numera regleras invasiva arter i förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av inva- siva främmande arter.
Det finns även en möjlighet för länsstyrelserna att utöver detta peka ut ytterligare områden som inte uppfyller kriterierna, 3 § första stycket första meningen vattenskoterförordningen. Denna möjlighet för läns- styrelsen att peka ut områden saknar förutsättningar och begräns- ningar. Såvitt utredningen erfar har det fakultativa bemyndigandet inte utnyttjats.
Det finns således såväl ett obligatoriskt mandat för länsstyrelsen att peka ut de områden som uppfyller kriterierna i 3 § som ett fakultativt mandat att därutöver peka ut områden enligt länsstyrelsens bedömning i varje enskilt fall.
Utöver dessa två bemyndiganden finns det även ett fakultativt be- myndigande i 3 § andra stycket för länsstyrelsen att meddela före- skrifter om avgränsning av allmänna farleder för vattenskoteranvänd-
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
ning samt om körning till och från allmän farled. Det har i vissa län meddelats sådana föreskrifter. Sådana föreskrifter har till exempel av- sett anvisningar om hastighetsbegränsningar till och från allmänna farleder.
Slutligen får länsstyrelsen efter samråd med kommun medge att vattenskotrar används tillfälligt för tävling eller uppvisning utanför sådana områden som avses i 3 § vattenskoterförordningen.
Kriterierna för vilka områden som länsstyrelsen ska peka ut är svåra att tillämpa
Flera olika begrepp och trösklar förekommer i punkterna som vart och ett kräver en bedömning. I de olika punkterna varierar också vilken påverkan som ska vara utgångspunkten för när föreskriftsskyldighet infaller. För varje vattenområde inom länet måste länsstyrelsen göra ett flertal olika bedömningar – om området är starkt påverkat av mänsklig aktivitet, vad som är en olägenhet, när vattenskoteranvänd- ningen inte kan anses utgöra en betydande olägenhet, vilka områden som är av ringa värde och när det finns risk för skador eller störningar av betydelse.
Vattenområde är inte definierat i vattenskoterförordningen. Orda- lydelsen ger dock vid handen att bedömningarna ska göras separat för varje sjö eller annat vattendrag i länet. Att göra sådana noggranna överväganden utifrån ett flertal kriterier med olika trösklar och be- grepp för samtliga vattenområden är rimligtvis resurskrävande.
Få områden har pekats ut av länsstyrelserna
För att få en uppfattning om hur omfattande det generella förbudet i vattenskoterförordningen är kan en jämförelse göras mellan arealen för de områden som länsstyrelsen utpekat som områden där vatten- skoter får framföras respektive den totala vattenarealen i Sverige.
Havs- och vattenmyndigheten redovisade i sitt regeringsuppdrag 2013 att länsstyrelserna hade meddelat föreskrifter enligt 3 § vatten- skoterförordningen för vattenområden vars sammanlagda storlek mot- svarade omkring 150 km2. Därutöver är körning tillåtet i allmänna farleder som i Sverige motsvarar en yta omkring 3 900 km2. Dessa två arealer ska jämföras med den totala vattenarealen i Sverige som är
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
121107 km2. Den totala vattenarealen utgörs av cirka 40 000 km2 in- landsvatten, dvs. insjöar och vattendrag, varav nästan 9 000 km2 av- ser de stora sjöarna. Ungefär 81 000 km2 är havsvatten.7 Havs- och vattenmyndighetens rapport följdes av att länsstyrelserna fick i upp- drag av regeringen att samla in och redovisa en sammanställning av föreskrifter som meddelats med stöd av 3 § vattenskoterförord- ningen. Om länsstyrelsen inte hade beslutat om föreskrifter skulle redovisningen innehålla skälen för detta.
Länsstyrelserna redovisade 2015 att områden för vattenskoter- körning anvisats av dem i begränsad omfattning. Sju länsstyrelser hade vid den tidpunkten inte anvisat några områden alls. Som skäl för att inga eller inte fler områden anvisats uppgavs bland annat att vatten- skoterförordningen är komplex, att möjligheten att tillämpa den är oklar, resursbrist och svårighet att peka ut vattenområden som upp- fyller kriterierna i 3 § vattenskoterförordningen. Vidare framgick att länen med många vattenområden saknade resurser för att systematiskt gå igenom och utreda samtliga vattenområden. Det sistnämnda anförs även av de sju sydligaste länsstyrelserna i en hemställan till regeringen 2019.8
Tillåtna områden har inte pekats ut i rimlig tid
Av EU-domstolens två avgöranden Mickelsson och Sandström följer att åtgärderna, i detta fall att peka ut samtliga områden där vatten- skoterkörning är tillåten, ska ha vidtagits inom rimlig tid från det att den nationella lagstiftningen trädde i kraft. Vad som är rimlig tid framgår inte tydligt av domstolens avgöranden. Domstolen uttalade i Sandström att när den nationella domstolen bedömer om tiden är rim- lig ska den beakta att länsstyrelsen i beredningen hämtat in yttranden från kommuner och andra berörda, punkten 39. I vad som får anses vara rimlig tid ska alltså hänsyn tas till beredningsåtgärder.
Ändringarna i vattenskoterförordningen trädde i kraft den 15 juli 2004. Vid tidpunkten för den åtalade gärningen i Mickelsson hade vattenskoterförordningen gällt i tre veckor och länsstyrelsen hade inte pekat ut några områden. I Sandström hade den åtalade gärningen be- gåtts den 13 juli 2005 och länsstyrelsen beslutat om föreskrifter den
7Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 82.
8Länsstyrelsen i Kronobergs län, hemställan daterad den 29 mars 2019, ärendenummer 523-2060-2019.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
20 maj 2005, dvs. elva månader efter det att ändringarna i förordningen trädde i kraft. EU-domstolen har lämnat till den nationella domstolen att avgöra vilken tid som är rimlig. När det gäller Sandström ogillade den svenska domstolen åtalet mot bakgrund av legalitetsprincipen och frågan om områden där vattenskoter får framföras utpekats inom rim- lig tid var aldrig uppe till prövning. I målet Sandström kan det dock tyckas att utpekandet klarar EU-domstolens krav på ”rimlig tid”.
Dagens läge är annorlunda än vid tiden för EU-domstolens av- göranden. Det har gått omkring 17 år sedan 2004 års ändringar i vatten- skoterförordningen trädde i kraft. Av 2015 års redovisning följer att flera länsstyrelser av olika skäl inte pekat ut områden. Således kan konstateras att den tid som får anses vara rimlig nu med säkerhet löpt ut. Varken det andra eller tredje kriteriet som EU-domstolen ställer upp i Mickelsson och Sandström är således uppfyllda varför den svenska regleringen inte är proportionerlig. Det finns dock inget legalt hinder mot att en ny författning antas med ett generellt förbud och att länsstyrelserna återigen åläggs att peka ut områden.
Även om såväl EU-domstolen som de svenska domstolarna före- faller endast kontrollera om länsstyrelsen i det län där förseelsen skett pekat ut områden måste kontrollen av om områden pekats ut göras nationellt. EU-domstolens avgöranden tar sikte på att ett lands lag- stiftning ska vara proportionerlig. Även om det i Sverige ska ske ett länsvis utpekande innebär EU-rätten att den nationella domstolen har att kontrollera att samtliga behöriga myndigheter faktiskt har ut- övat den behörighet som de har getts i detta avseende.
Upphävande av det generella förbudet mot framförande av vattenskoter
En grundläggande utgångspunkt är att EU-rätten är överordnad den svenska rätten. En reglering av vattenskotrar utformad som ett all- mänt förbud med möjlighet till undantag kan vara förenlig med EU- rätten förutsatt att de kriterier som EU-domstolen sätter upp är upp- fyllda. Nuvarande reglering är varken proportionerlig eller förenlig med kravet på fri rörlighet för varor eftersom områden inte pekats ut. Efter- som utpekandet ska ske inom rimlig tid från det att lagstiftningen trädde i kraft är det inte möjligt att läka dessa brister i efterhand med mindre att en ny eller ändrad förordning träder i kraft. Om Sverige ska behålla ett allmänt förbud behöver vattenskoterförordningen så-
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
ledes ändras eller ersättas och ett nytt förbud beslutas och nya ut- pekanden av tillåtna områden göras.
I avsnitt 8.2 redogörs för skälen till att utredningen inte föreslår en ny förordning med ett generellt förbud med nationell tillämplig- het. Bestämmelserna i vattenskoterförordningen om generellt förbud för framförande av vattenskoter bör således upphävas.
Bestämmelsen om åldersgräns i vattenskoterförordningen
En vattenskoter får som huvudregel endast köras av den som fyllt 15 år, 3 c § vattenskoterförordningen. Enligt 3 d § samma förordning får Transportstyrelsen, när det gäller personer som har licens från ett medlemsförbund i Riksidrottsförbundet, i det enskilda fallet ge dis- pens från 3 c § för deltagande i tävlingar som ett sådant förbund ansvarar för och träning inför sådana tävlingar.
Ålderskravet i vattenskoterförordningen trädde i kraft den 1 juni 2019 i enlighet med förslaget i en promemoria framtagen 2018 inom Näringsdepartementet (N2018/03981). Syftet med dispensmöjligheten i vattenskoterförordningen var att säkerställa ungdomsverksamheten avseende tävlingar med vattenskoter.
Motsvarande ålderskrav finns i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter. Till skillnad från vattenskoterförordningen innehåller inte lagen om förarbevis någon dispensmöjlighet. I stället finns en sär- skild reglering direkt i förordningen som innebär att barn under 15 år får köra vattenskoter utan förarbevis i avlysta vattenområden när det är fråga om träning inför tävling, tävling eller uppvisning som organi- seras av ett medlemsförbund i Riksidrottsförbundet. Det rör sig så- ledes om körning under vuxnas uppsyn och kontroll.
Skillnaden mellan regleringen i vattenskoterförordningen och lagen om förarbevis för vattenskoter är att förordningens bestämmelser innebär ett krav på att ha erhållit en dispens från Transportstyrelsen. Dispensförfarandet innebär att den sökande skickar in ett intyg från ett medlemsförbund inom Riksidrottsförbundet och en särskild fram- tagen blankett. Någon typ av lämplighetsprövning görs inte och det har inte heller förekommit att Transportstyrelsen meddelat avslag på en dispensansökan. Transportstyrelsen hade den 10 februari 2022 be- viljat 101 dispenser från och med att åldersgränsen infördes.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Mot bakgrund av bestämmelsen i 4 § 5 lagen om förarbevis för vattenskoter saknas skäl att ha en kompletterande reglering av ålders- krav för att få framföra en vattenskoter. Ålderskravet i vattenskoter- förordningen kan därför upphävas.
Den svenska åldersgränsen är förhållandevis låg i ett europeiskt perspektiv. Transportstyrelsen fick i uppdrag av regeringen att 2021 utvärdera femtonårsgränsen för att få köra vattenskoter. Av rappor- ten framgår att det saknas tydligt stöd i olycksstatistiken för en högre åldersgräns. Transportstyrelsen bedömde att den nya lagen om förar- bevis behövde träda i kraft och utvärderas innan åldersgränsen even- tuellt förändras.
Av de uppgifter som utredningen tagit del av skulle en förändrad åldersgräns inte påverka störningar för människors hälsa och miljön. Den statistik som finns att tillgå visar att en majoritet av de som har varit inblandade i vattenskoterolyckor och skadats är mellan 20 och 35 år. Endast ett fåtal av de personer som varit inblandade i vatten- skoterolyckor är runt 15 år. Baserat på tillgängliga uppgifter är det fram- för allt vuxna personer som orsakar störningar och olyckor.9 Det finns således inte något underlag som visar att störningsbilden avseende miljö och människors hälsa skulle minska om åldersgränsen höjdes. Utredningen delar Transportstyrelsens bedömning att lagen om förar- bevis behöver utvärderas innan åldersgränsen eventuellt ändras.
Hänsynsregeln i vattenskoterförordningen
I 3 b § vattenskoterförordningen finns en hänsynsbestämmelse som innebär att den som framför en vattenskoter ska anpassa färdväg, has- tighet och färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan. Be- stämmelsen är till sin ordalydelse identisk med hänsynsregeln i 20 kap. 3 § sjölagen. Av 5 b § vattenskoterförordningen följer dock att straff inte döms ut om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, sjö- lagen (1994:1009) eller annan lag. Det borde få till följd av att 3 b § inte går att tillämpa eftersom 20 kap. 3 § sjölagen träffar samma slags körning.
Hänsynsbestämmelsen omfattades inte av EU-domstolens avgör- anden. Tillämpningen av 3 b § vattenskoterförordningen påverkades därför inte av EU-domstolens avgöranden. Bestämmelsen tillämpas
9Transportstyrelsen (2021b), s. 4.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
dock såvitt känt inte i praktiken och finns till skillnad från 20 kap. 3 § sjölagen inte med i ordningsbotskatalogen. Ändringen som innebar att 20 kap. 3 § sjölagen lades till i ordningsbotskatalogen var moti- verad utifrån att stävja buskörning med vattenskotrar. Det är oklart varför inte även bestämmelsen i 3 b § vattenskoterförordningen för- des in i katalogen.
Mot bakgrund av att det saknas förordningsmotiv och att frågan inte berörts i tidigare utredningar går det bara att spekulera i varför det införts en hänsynsregel för framförande av vattenskoterkörning som motsvarar bestämmelsen i sjölagen.
De bestämmelser i sjölagen som är tillämpliga för fartyg generellt har ansetts vara tillämpliga för vattenskotrar eftersom dessa definitions- mässigt är fartyg samt båtar enligt sjölagen. I 1992 års vattenskoter- utredning uttalade utredningen att en vattenskoter definitionsmässigt är en båt. Det har i doktrin framförts uppfattningen att enbart s.k. sittmaskiner är båtar och att ståmaskiner som enbart används som tävlingsmaskiner och som kräver en viss hastighet för att flyta inte är fartyg i sjölagens mening. En möjlig förklaring till att hänsynsregeln infördes i vattenskoterförordningen är att det fanns en osäkerhet kring huruvida ståmaskiner omfattas av sjölagens hänsynsregel. Frågan om sjölagens hänsynsregel även omfattar ståmaskiner har såvitt känt inte prövats av domstol. Som tidigare redogjorts för i avsnitt 5 känner utredningen enbart till ett avgörande där en förseelse mot 3 b § i vatten- skoterförordningen var föremål för prövning. I det avgörandet ogillades åtalet på grund av att körningen inte ansågs störande och frågan om gränsdragningen till sjölagen var inte uppe till prövning.10
Som tidigare redogjorts för i avsnitt 7.1.1 bedömer utredningen att samtliga typer av vattenskotrar är att betrakta som fartyg och att sjölagens bestämmelser därmed är tillämpliga. Eftersom bestämmel- sen i 3 b § vattenskoterförordningen är identisk med 20 kap. 3 § sjö- lagen och då en vattenskoter omfattas av sjölagen bör bestämmelsen i vattenskoterförordningen upphävas. Detta innebär ingen förändring av rättsläget och får därför inga konsekvenser för förare av vatten- skotrar eller för tillsyn och kontroll.
10Örebro tingsrätt dom den 22 november 2010 i mål nr B 4447-09.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Vattenskoterförordningen ska upphävas
Vattenskoterförordningen innehåller bestämmelser om ett generellt förbud mot att framföra vattenskoter samt ett krav på länsstyrelsen att peka ut områden där körning ska vara tillåten. Förordningen innehåller även bland annat bestämmelser om ålderskrav, dispens och föreskrifts- rätt vad gäller undantag. Sammanfattningsvis bedöms att samtliga be- stämmelser kan upphävas och att vattenskoterförordningen således ska upphävas i sin helhet.
7.3Föreskrifter meddelade med stöd
av vattenskoterförordningen ska upphävas samtidigt som förordningen
Bedömning: I samband med att regeringen upphäver förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter bör regeringen upp- häva samtliga föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.
Skälen för utredningens bedömning
Det finns 24 föreskrifter som är meddelade med stöd av 3 § förord- ningen (1993:1053) om användning av vattenskoter. De myndighets- föreskrifter som har beslutats med stöd av bemyndigandet behåller dock sin giltighet även efter det att vattenskoterförordningen upp- hävts. Riksdagen och regeringen kan genom lag respektive förord- ning direkt upphäva föreskrifter som en myndighet har meddelat och ersätta dem med andra.11
Mot bakgrund av att det allmänna förbudet upphävs bör samtliga föreskrifter meddelade med stöd av vattenskoterförordningen upp- höra att gälla. Det är lämpligt att det görs genom regeringsbeslut. För- ordningarna om upphävande av föreskrifterna bör kungöras i läns- styrelsernas författningssamlingar.
11SOU 2004:23, s. 254.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
7.4Ett förbud för vattenskoterkörning i naturreservat
Förslag: Det ska införas ett förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat. Förbudet ska inte gälla för samhällsviktig verksam- het, i allmän farled eller om länsstyrelsen beslutat om föreskrifter som reglerar användning av vattenskoter i reservatet.
Bedömning: Förslaget om förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat är förenligt med EU-rätten. Det är EU-rättsligt möj- ligt att reglera vattenskoter på ett annat sätt än andra motordrivna vattenfarkoster. Förslaget bedöms inte behöva anmälas som tek- niska föreskrifter eller enligt tjänstedirektivet.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Användningen av vattenskoter är i dag i princip förbjuden i skyddade områden genom bestämmelserna i förordningen (1993:1053) om an- vändning av vattenskoter, vattenskoterförordningen. Det förekom- mer att allmänna farleder går genom naturreservat och i dessa farleder får vattenskotrar användas om inte länsstyrelsen meddelat föreskrifter som begränsar användning av vattenskoter i allmän farled.12
När det gäller områdesskydden i 7 kap. miljöbalken finns ett brett mandat för beslutsmyndigheten att besluta de föreskrifter som be- hövs för att uppnå syftet med skyddet (jfr 7 kap. 30 § miljöbalken). Trots det generella förbudet i vattenskoterförordningen finns det exempel på att länsstyrelser med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken med- delat föreskrifter om förbud mot vattenskoterkörning i skyddade områden. Föreskrifterna har i några fall överklagats till regeringen som godtagit att länsstyrelsen förbjudit vattenskotrar med hänvisning till miljöhänsyn trots att det redan är förbjudet. Det finns även exempel på naturreservat där det saknas sådana föreskrifter men det finns en hänvisning till bestämmelserna i vattenskoterförordningen.
Sannolikt har vid beslut om merparten av de skyddade områden som inrättats efter att vattenskoterförordningen trädde i kraft 1993 inte prövats om en begränsning av vattenskoterkörning behövs i för- hållande till syftet med områdesskyddet eftersom det funnits ett generellt förbud mot vattenskoterkörning. För skyddade områden som
12Jfr 3 § andra stycket vattenskoterförordningen.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
beslutats tidigare än 1993 kan det sannolikt vara så att när ordnings- föreskrifterna beslutades beaktades inte störningar från vattenskotrar eftersom störningsbilden på den tiden såg annorlunda ut. Dock kan vattenskotrar vara reglerade i skyddade områden om föreskrifterna har utformats som en reglering av exempelvis motorbåtstrafik, vilket inkluderar vattenskoter. Slutligen kan, med hänsyn till rättsläget, olika beslutsmyndigheter gjort olika bedömningar om det är möjligt att med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken besluta om föreskrifter trots för- budet i vattenskoterförordningen.
Om vattenskoterförordningen upphävs skapas en situation där det finns risk för att ett skyddat område saknar föreskrifter som begrän- sar eller förbjuder vattenskoteråkning trots att sådana föreskrifter behövs och skulle övervägts om det vid tiden för beslutet saknats ett generellt förbud.
Det finns ett behov av att säkerställa att vattenskoterkörning inte ökar i skyddade områden och leder till oacceptabla störningar för miljön. Skyddade vattenområden innehåller de områden som ansetts mest värdefulla för biologisk mångfald och det rörliga friluftslivet. De får därför anses som särskilt viktiga att så långt möjligt skydda. Mycket talar för att det även fortsättningsvis inte ska vara tillåtet i skyddade områden med den slags nöjeskörning som kännetecknar vattenskoterkörning och som riskerar att störa eller i värsta fall tränga undan övriga friluftslivsutövare. Sådan nöjeskörning kan även påverka växt- och djurliv negativt.
Skyddade områden bildas i en lagstyrd process där en bedömning görs för varje skyddat område av vilka begränsningar som behövs i förhållande till syftet med skyddet. En generell reglering med begräns- ningar för samtliga skyddade områden kan riskera att skada tilltron till de arbetssätt för inrättande av skyddade områden som etablerats under lång tid. När det gäller begränsning av vattenskoteranvänd- ningen är det vanligtvis fråga om en ordningsföreskrift enligt 7 kap. 30 § miljöbalken, jfr dock avsnitt 5.4.6. Det är därmed normalt sett inte en begränsning som behöver förhandlas med fastighetsägare eller andra rättighetsinnehavare. Därutöver är det fråga om att behålla ett förbud som redan i dag är gällande, låt vara att det inte kontrolleras då förbudet inte kan ligga till grund för straffrättsliga ingripanden.
Alternativet till ett generellt förbud är att Naturvårdsverket, läns- styrelsen eller kommunen vid behov ändrar föreskrifterna för områ- desskyddet eller att länsstyrelsen beslutar om sjötrafikföreskrifter
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
som inte är kopplade till områdesskyddet. Det är svårt att på förhand bedöma behovet av förbud mot vattenskoterkörning i skyddade om- råden.
En reglering om fortsatt förbud i skyddade områden bör inte avse alla områdesskydd i 7 kap. miljöbalken. Vad gäller strandskydd är det fråga om ett generellt skydd som omfattar strand- och vattenområ- det 100 meter på båda sidor om strandlinjen längs med hela havs- kusten och vid samtliga insjöar och vattendrag oavsett storlek. Om strandskyddet utvidgats eller upphävts kan det strandskyddade områ- det ha en annan utbredning. Det bedöms inte lämpligt att det införs ett generellt förbud i strandskyddade områden eftersom det skulle innebära ett förbud mot vattenskoterkörning i stora delar av landet. Det skulle i och med förbudet inte vara möjligt att sjösätta en vatten- skoter med mindre att strandskyddet var upphävt. Syftet med strand- skydd överlappar inte heller helt syftet med en eventuell reglering av vattenskoter, till exempel när det gäller buller.13
Vattenskyddsområde har vid behov föreskrifter som förbjuder motortrafik. För dessa områden är utsläpp av drivmedel det som ska regleras och därmed saknas anledning att särskilt reglera vattenskotrar skilt från övriga motordrivna vattenfarkoster.
När det gäller djur- och växtskyddsområden innebär skyddet typiskt sett en begränsning av tillträdet till vattenområde och land under en period, jfr sälskyddsområden och fågelskyddsområden. Eftersom till- trädet normalt sett regleras för all slags mänskliga aktivitet saknas skäl till en särskild reglering för vattenskoter.
Det finns 30 nationalparker i Sverige. I elva nationalparker är det enligt föreskrifterna uttryckligen förbjudet att framföra vattenskoter. Om det utöver detta finns någon nationalpark där det finns behov av ett förbud krävs inte samma resurser som en översyn av samtliga naturreservat. Det bedöms därför att det inte är motiverat med en generell begränsning utan att den vanliga ordningen för national- parker med individuella bedömningar i ordningsföreskrifterna är att föredra. Samma bedömning görs avseende biotopskydd. Det finns nationellt sett enbart 129 beslutade biotopskydd.
För Natura 2000-områden kan en jämförelse göras med Danmark där det danska förbudet att framföra vattenskotrar gäller i Natura 2000-områden och viltreservat. I Sverige beslutas dock inte ordnings-
13Jfr även utredningens slutsats om att en reglering som bygger på ett generellt förbud mot att använda vattenskotrar inom ett visst avstånd från land bör inte införas, avsnitt 8.3.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
föreskrifter i samband med ett utpekande av ett Natura 2000-om- råde. I de fall det finns ordningsföreskrifter för hela eller delar av ett Natura 2000-område i Sverige omfattar de normalt sett något av övriga skyddade områden i 7 kap. miljöbalken. Mot denna bakgrund bedöms att det inte finns skäl att införa ett generellt förbud mot att framföra vattenskoter i Natura 2000-områden. I det fall länsstyrelsen bedömer att det finns skäl för sådana föreskrifter kan de meddelas med stöd av såväl 7 kap. 30 § miljöbalken som 2 kap. 2 § sjötrafik- förordningen.
Det krävs enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan på- verka miljön i ett Natura 2000-område. Störningar som uppkommer till följd av vattenskotrar bör i de flesta fall inte kunna påverka ett sådant område på ett betydande sätt. I sådant fall bör det vara fråga om mer organiserad verksamhet som vattenskoteruthyrning eller safariverksamhet som sker i eller i anslutning till området.
Av totalt 5 465 naturreservat, inklusive naturvårdsområden, inne- håller 2 198 vattenområden som är större än en (1) hektar. Det kan därmed i hela landet potentiellt röra sig om ett mycket stort antal områden där föreskriftsändringar kan aktualiseras om vattenskoter- förordningen upphävs, en process som även vid en riktad prioriter- ing kan ta flera år. Det skulle vara resurskrävande och frågan är om förutsättningar finns för ett sådant föreskriftsarbete, särskilt eftersom länsstyrelserna rimligen i högre utsträckning än tidigare kommer att behöva överväga att meddela sjötrafikföreskrifter där det behövs för att användningen av vattenskoter inte ska medföra oacceptabla stör- ningar för miljön och människors hälsa. Mot bakgrund av de resurser som sannolikt skulle krävas är en generell reglering att föredra i natur- reservat. En sådan generell reglering bör placeras i sjötrafikförord- ningen.
I de områden där användningen av vattenskoter redan är reglerad, till exempel genom förbud eller hastighetsbegränsningar till följd av att det har skett en bedömning i det enskilda fallet, bör denna regler- ing ha företräde. Sådana föreskrifter som har företräde kan avse såväl alla vattenfarkoster, enbart motordrivna eller vattenskotrar. Av be- stämmelsen bör därför framgå att den inte gäller om annat följer av föreskrifter som omfattar vattenskotrar som är meddelade med stöd av andra bestämmelser.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Bör ett förbud bara gälla under sommarhalvåret eller under en begränsad tid?
Vattenskotrar används företrädesvis under sommarhalvåret och det är även då risken för störningar är stor. Badande och annat icke- motoriserat friluftsliv sker också företrädesvis på sommaren. När det gäller fåglar är den vanligaste förbudstiden i fågelskyddsområden den 1 april till och med den 15 juli i södra och mellersta delen av Sverige och i norra delen av Sverige den 1 maj till den 31 juli. Möjligtvis skulle ett förbud kunna begränsas i tid så att körning skulle vara tillåten under höst och vinter. Om vattenskoter körs på höst och vinter kan dock störningar i form av bland annat buller ändå uppkomma. För den enskilde bör regleringen även vara så enkel som möjligt. Vatten- skoteråkning är sannolikt inte så vanlig höst och vinter och förbudet har därför liten påverkan på vattenskoteranvändningen under den tiden. Sammantaget bedöms att förbudet ska gälla hela året.
Fråga är också om förslaget enbart ska gälla under en begränsad tid eller vara permanent. Utredningens förslag motiveras av resurs- skäl. Per länsstyrelse är det mellan 30–240 områden som ska gås igenom och vid behov beslutas om nya föreskrifter. Även om det är fråga om en omfattande arbetsinsats behöver den enbart göras en gång och rimligtvis inte för samtliga områden då det kan antas att det finns områden där vattenskotrar redan är reglerade eller skäl för regler- ing saknas. En fördel med ett tillfälligt förbud är även att skillnaden mellan hantering av naturreservat och nationalparker inte blir per- manent. Det skulle därför kunna övervägas om förbudet skulle vara tidsbegränsat i ett antal år. Det skulle till exempel kunna göras genom att det samtidigt som ändringen träder i kraft även beslutas om en förordning om upphävande med ett senare ikraftträdande. Mot bak- grund av svårigheten att uppskatta hur många år som behövs för en genomgång och vilka resurser som kommer att vara tillgängliga för ett sådant arbete lämnas inte ett sådant förslag. Det bör dock över- vägas i den fortsatta beredningen.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Definitionen av vattenskoter i den nya regleringen
Definitionen i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskotrar över- ensstämmer i stort med den i vattenskoterförordningen samt i fritids- båtsdirektivet. Skillnaden är att vattenskoterförordningen och fritids- båtsdirektivet inte omfattar vattenskotrar med elmotorer.
Eldrivna vattenskotrar finns men bedöms vara få till antalet. De kan i framtiden förväntas öka. I sådant fall blir störningsbilden delvis annorlunda då bullernivåerna som farkosterna ger upphov till sanno- likt kommer att minska avsevärt. Buller i form av det ljud som upp- står när vattenskotern planar och studsar mot vattenytan kommer att kvarstå. Det är alltså osäkert vilka störningar i form av buller som sådana vattenskotrar medför. Den påverkan på djur som kan uppstå när en vattenskoter används i grunda vattenområden riskerar att kvar- stå oavsett om det är fråga om en vattenskoter som drivs med el- motor eller förbränningsmotor.
Det har därtill tidigare varit svårt med gränsdragningen beträf- fande vad som är att betrakta som en vattenskoter och som därmed omfattas av vattenskoterförordningen. Genom fritidsbåtsdirektivet och definitionen i lagen om förarbevis finns såvitt känt inte längre några sådana tillämpningsproblem.
Rent språkligt finns det fördelar med att hålla ihop vad vi kallar vattenskoter. Det är därför önskvärt att definitionerna av vattenskoter i olika regelverk så långt som möjligt överensstämmer med varandra för att skapa enhetlighet, tydlighet, förutsägbarhet och lättillämpade bestämmelser. Som framgår av avsnitt 7.1.4 föreslås att vattenskoter regleras i sjötrafikförordningen. Det föreslås därför att det i sjötrafik- förordningen bör införas en bestämmelse av vilken följer att vatten- skoter har samma betydelse i den förordningen som 2 § lagen om förarbevis för vattenskoter.
Eldrivna vattenskotrar omfattas inte av lagen (2016:96) om fritids- båtar och vattenskotrar. Även om det så långt möjligt är önskvärt att definitionen av begreppet vattenskoter är densamma i olika författ- ningar genomför den sistnämnda lagen fritidsbåtsdirektivet som är ett fullharmoniseringsdirektiv. Utredningen bedömer att det därför inte är möjligt att ha en gemensam definition i samtliga regleringar.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Undantag för allmän farled
Det förekommer allmänna farleder i flera naturreservat. Andelen naturreservat där det även går en allmän farled avser enbart en liten del av reservaten. Ett allmänt förbud i naturreservat innebär att an- vändningen av vattenskoter även förbjuds i allmän farled trots att sjö- trafiken i övrigt är tillåten i farleden. Det gäller med mindre att det för naturreservatet har beslutats sjötrafikföreskrifter eller ordnings- föreskrifter med stöd av t.ex. 7 kap. 30 § miljöbalken som omfattar vattenskotrar. Användningen av vattenskoter i farleden innebär rim- ligtvis inte någon risk för störning på de värden som skyddas i reserva- tet. Det finns därför skäl att överväga att det ska införas ett undantag för allmän farled i den föreslagna bestämmelsen. Det finns svårigheter att till sjöss definiera exakt var gränsen för allmän farled går. Farleden är enbart utmärkt på sjökort genom linjer och vid behov av sjösäker- hetsskäl genom flytande sjömärken.
Ett undantag för allmänna farleder kan vara svårt att kontrollera för de brottsbekämpande myndigheterna eftersom det inte är möj- ligt att närmare avgöra gränserna för var den allmänna farleden går. För enskilda är det svårt att avgöra vilket vattenområde som är allmän farled i naturreservatet. Trots svårigheterna bedöms att vattenskoter- körning ska tillåtas i allmänna farleder i naturreservat eftersom det saknas miljöskäl för förbud.
Undantag för samhällsviktig verksamhet
Såväl Polismyndigheten som Kustbevakningen använder vattenskotrar i sin verksamhet. Vattenskotrar används även inom räddningstjänsten. Ingen av de länsstyrelser och kommuner som utredningen har haft kontakt med har eller har planer på att använda vattenskotrar i sin verksamhet. Det utesluter inte att det framöver kan uppstå ett sådant behov hos myndigheter och kommuner som har uppgifter som be- höver utföras till sjöss.
Förbudet mot att använda vattenskoter i naturreservat föreslås placeras i sjötrafikförordningen (1986:300). I 2 kap. 7 § sjötrafikförord- ningen finns i dag ett undantag som innebär att sjötrafikföreskrifter inte gäller om ett fartyg används vid brådskande utryckning för rädd- ningstjänst eller sjuktransport eller i brådskande tjänsteutövning av vissa utpekade myndigheter och sjukvårdspersonal. Det finns ett be-
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
hov av att använda vattenskotrar på ett ändamålsenligt sätt inom stat- liga myndigheters och andra aktörers verksamhet i dessa områden som går utöver vad som omfattas av undantaget i 2 kap. 7 § sjötrafikförord- ningen. Användningen av vattenskotrar i samhällsnyttig verksamhet kännetecknas inte av sådan nöjesbetonad körningen som ger upphov till oacceptabla störningar för omgivningen. Ett undantag för använd- ning som sker inom ramen för myndigheters verksamhet och för rädd- ningstjänsten bör därför införas. I dag finns ett motsvarande undan- tag för samhällsnyttig verksamhet vad gäller kravet på förarbevis för vattenskoter, jfr 4 § lagen om förarbevis för vattenskoter. Det är lämp- ligt att den nu föreslagna bestämmelsen utformas på samma sätt.
Tillsyn över bestämmelsen
Länsstyrelsen respektive den kommunala nämnden har i dag tillsyns- ansvar över skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken och 2 kap. 8 och 9 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13). Utredningen före- slår inte att motsvarande tillsynsansvar ska gälla för den bestämmelse som nu föreslås. Utredningens förslag innebär att det införs ett gene- rellt förbud för användning vattenskoter i naturreservat. Förbudet är inte kopplat till ett beslut om att bilda ett naturreservat. Det bedöms därför lämpligare att kontrollen av att förbudet efterlevs utförs av Polismyndigheten och Kustbevakningen, dvs. samma ordning som gäller för sjötrafikföreskrifter och för vattenskoterförordningen.
Är en reglering som innebär ett generellt förbud i naturreservat förenlig med EU-rätten?
En fråga är hur förbudet i naturreservat förhåller sig till EU-rättens bestämmelser om fri rörlighet av varor och kraven på proportionalitet. Förslagen innebär att vattenskoterkörning fortsatt kommer att vara förbjuden i vattenområden som ingår i naturreservat.
Fri rörlighet för varor och fritidsbåtsdirektivet
Inom EU gäller fri rörlighet för varor. Fri rörlighet för varor är en av de s.k. fyra friheterna och en av de grundläggande principerna i EU. Principen regleras i artiklarna 26 och 28–37 i fördraget om Europeiska
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och omfattar varor med ur- sprung i medlemsstaterna och sådana varor som kommer från tredje- länder och är i fri omsättning i medlemsländerna.
Fritidsbåtsdirektivet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Harmo- niserande rättsakter syftar till att skapa gemensamma regler för hela EU. Det innebär att medlemsländer inte får anta avvikande regler om det aktuella rättsområdet är harmoniserat genom till exempel en för- ordning eller ett direktiv. Huvudregeln är att om ett område är full- harmoniserat ska samtliga nationella åtgärder bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i fullharmoniseringsdirektivet eller förordningen. Artikel 34 och 36 är därmed enbart tillämpliga på icke-harmoniserande områden. Detta synsätt har även bekräftats i praxis.14
Fritidsbåtsdirektivet hindrar inte att medlemsländer har nationella bestämmelser om krav på körkort eller förarbevis för att få framföra fritidsbåtar eller vattenskotrar. Detsamma gäller regler om vilka vatten- vägar som dessa fartyg ska få framföras i. Detta gäller under förutsätt- ning att reglerna är motiverade och proportionella och att dessa regler inte kräver förändringar eller modifieringar av fritidsbåtar eller vatten- skotrar som är oförenliga med direktivet.15 Fritidsbåtsdirektivet är därmed inget hinder mot att genomföra utredningens förslag.
Artikel 34
Enligt artikel 3416 är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna.
Bestämmelsen har av EU-domstolen tolkats extensivt och inne- bär att en vara som på ett lagligt sätt får säljas i ett medlemsland också ska få säljas i övriga länder. Det är en åtgärds effekt som är avgörande för om den är förbjuden enligt artikel 34. I domen Cassis de Dijon17 fann domstolen att även icke-diskriminerande nationella åtgärder kan omfattas av förbudet mot hinder för den fria rörligheten för varor. Medlemsländerna ska ömsesidigt erkänna varandras produktkrav, dvs. varor som är tillåtna i en medlemsstat ska också få säljas i andra med- lemsstater om inte vissa tvingande hänsyn kan göras gällande.18 Av
14Se t.ex. målet C-292/12, Ragn-Sells.
15Lagrådsremiss Lag om fritidsbåtar och vattenskotrar, s. 29.
16Tidigare artikel 28.
17Mål 120/78, Rewe Zentral (Cassis de Dijon), REG 1979, s. 649, svenska specialutgåva, volym 4, s. 377.
18Den s.k. Cassis-doktrinen.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
domen i Dassonville19 följer att alla handelsregler som direkt eller indirekt faktiskt eller potentiellt kan utgöra hinder för handeln inom gemenskapen anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvan- titativa importrestriktioner.
Artikel 34 har direkt effekt och kan därmed göras gällande av en- skilda inför nationell domstol.20 Motsvarande bestämmelse avseende exportrestriktioner finns i artikel 35.
Åtgärder med motsvarande verkan
Vad som är åtgärder med motsvarande verkan har tolkats extensivt i EU-domstolens praxis. Av praxis följer att med åtgärder med mot- svarande verkan avses samtliga åtgärder som vidtas av ett medlems- land och som syftar till eller leder till att varor från andra medlems- länder behandlas mindre förmånligt. Det saknar betydelse om dessa bestämmelser är tillämpliga på alla varor (och således inte skiljer på inhemskt producerade och importerade varor).21 Det är tillräckligt att åtgärden riskerar att få handelshindrande effekter.
Artikel 36 och doktrinen om tvingande hänsyn
Artikel 36 i EUF-fördraget innehåller undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan i artikel 34. Bevisbördan för att förutsättningarna för att tillämpa arti- kel 36 är uppfyllda ligger på det medlemsland som åberopat undan- tagsbestämmelsen. I det fall medlemslandet lämnat en övertygande motivering faller bevisbördan över på kommissionen att visa att åt- gärderna inte är förenliga med artikel 36.22 Utöver att något av de skäl som räknas upp i artikel 36 ska vara tillämpliga ska åtgärden vara proportionerlig.
I fråga om människors hälsa har EU-domstolen slagit fast att undantagsbestämmelsen i artikel 36 får åberopas när det kan anses föreligga genuina vetenskapliga tvivel beträffande till exempel en viss
19Mål C-8/74 Dassonville, EU:C:1974:82.
20SOU 2017:59, s. 92.
21Se p. 34 i C-142/05.
22Kommissionens tillkännagivande; Handledning om artiklarna 34–36 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), C(2021) 1457 final, 2021-03-05, s. 43 och dom av den 14 december 2000 i mål C-55/99, kommissionen mot Frankrike.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
substans ofarlighet. Mot denna bakgrund fann domstolen, i ett mål som rörde ett förhandsavgörande avseende ett nationellt förbud med vissa undantag mot att använda trikloretylen, att ett sådant förbud var så- väl lämpligt som proportionerligt. Detta eftersom det inte var möj- ligt att vetenskapligt avgöra hur hög exponering av ämnet som var farligt. De nationella bestämmelserna gick därför inte utöver vad som kunde anses nödvändigt för att skydda arbetstagares hälsa.23
Doktrinen om tvingande hänsyn har tillkommit genom praxis. Genom den s.k. doktrinen om tvingande hänsyn har EU-domstolen slagit fast att det även kan finnas andra skäl för undantag än de som anges i artikel 36. Det innebär att nationella bestämmelser som leder till hinder för handeln inom EU kan godtas om de anses nödvändiga för att tillgodose sådana tvingande hänsyn. Doktrinen är tillämplig på icke-harmoniserade områden och under förutsättning att den aktuella regeln inte skiljer på inhemskt producerade och importerade varor.24
Som tvingande hänsyn har EU-domstolen accepterat hänsynen till bland annat sparande på offentliga resurser, biologisk mångfald, samt miljöhänsyn. I likhet med vad som gäller vid åberopande av artikel 34 måste medlemsländer som önskar stödja sig på någon tvingande hän- syn kunna styrka sina påståenden och visa att åtgärden är nödvändig och proportionerlig.25
EU-domstolens praxis avseende artikel 34 och 36
EU-domstolen har i ett flertal avgöranden tagit ställning till hur arti- kel 34 och 36 ska tillämpas. I det följande redogörs kort för domsto- lens fasta rättspraxis och den extensiva tolkning som ska göras av artikel 34.
I målet Dassonville26 fann domstolen att med åtgärder med mot- svarande verkan avses alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det var således tillräckligt att en åtgärd riskerade att påverka han- deln, inte att så faktiskt hade skett. Vidare var det den potentiella effek- ten som hade betydelse för bedömningen. Vilket syfte en åtgärd hade
23Mål C-473/98, Toolex Alpha, REG 2000, s. I-5681.
24SOU 2017:59, s. 92.
25Se SOU 2009:71, s. 129 och SOU 2017:59, s. 92.
26Mål 8/74, p. 5.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
saknade betydelse för bedömningen av om det var fråga om en åtgärd med motsvarande verkan.
Detta innebär att även åtgärder som gäller såväl inhemska som importerade varor i vissa fall kan vara förbjudna.27 Denna praxis upp- repades sedan i målet Cassis de Dijon.28
Genom målet Keck29 undantogs vissa typer av nationella åtgärder från tillämpningsområde för artikel 34. Målet avsåg en begäran om för- handsavgörande från en fransk domstol. Den franska domstolens frågor hade uppkommit i två brottmål där de tilltalade åtalats för att ha återsålt varor till ett lägre pris än det faktiska inköpspriset. De till- talade gjorde gällande att ett generellt förbud mot återförsäljning av varor till underpris stred mot artikel 30 i EEG-fördraget och mot principerna om fri rörlighet och fri konkurrens inom EU.
I Keck fann domstolen att regler om olika typer av icke-diskrimi- nerande försäljnings- eller marknadsföringsåtgärder, till exempel regler om hur varor får marknadsföras eller affärers öppettider, vilka inte påverkar varornas utseende eller sammansättning, var tillåtliga efter- som de faller utanför artikel 34 i EUF-fördraget.30 Detta förutsatt att bestämmelserna gäller för samtliga berörda näringsidkare som bedri- ver verksamhet i medlemslandet och att de såväl rättsligt som faktiskt påverkar försäljningen av inhemska varor och importerade varor på samma sätt.31
EU-domstolens praxis avseende restriktioner i fråga om användning
Restriktioner som avser användandet av en vara kan också få handels- hindrande effekter och därmed omfattas av artikel 34. EU-domstolen har i ett antal avgöranden tagit ställning till hur s.k. användnings- regler ska bedömas.
27SOU 2017:59, s. 92.
28Mål C-120/78, Rewe Zentrale mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (1979), ECLI:EU:C:1979:42. Rättsfallet redogörs för i detalj nedan.
29De förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard, REG 1993, s. I-6097.
30SOU 2017:30, s. 205 och SOU 2017:59, s. 93.
31Kommissionens tillkännagivande; Handledning om artiklarna 34–36 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), C(2021) 1457 final, 2021-03-05, s. 17.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Kommissionen mot Portugal
I det första rättsfallet var bakgrunden att kommissionen väckt talan om fördragsbrott mot Portugal. I målet var fråga om att Portugal hade förbjudit solskyddsfilm på glasrutor på motorfordon avsedda för transport av gods eller passagerare med vissa mindre undantag. Det saknades harmoniserande bestämmelser om solskyddsfilm som var avsedd att placeras på glasrutor på motorfordon.
Inledningsvis konstaterade domstolen att eftersom det saknades harmoniserande regler skulle förbudet prövas mot bakgrund av reglerna
iEG-fördraget om fri rörlighet och motsvarande bestämmelser i EES-avtalet.
Därefter prövade domstolen om förbudet utgjorde en restriktion för den fria rörligheten för varor. Domstolen konstaterade att för- budet påverkade försäljningen av solskyddsfilm på så vis att ingen hade intresse av att köpa sådan film då den var förbjuden att använda. Därmed påverkade förbudet all försäljning i det aktuella landet av sol- skyddsfilm som tillverkades och såldes lagligt i andra medlemsländer eller länder som var parter i EES-avtalet. Därmed var förbudet en åt- gärd med motsvarande verkan och en sådan åtgärd som omfattas av artikel 28.
Domstolen övergick sedan till att pröva om åtgärden var moti- verad av något av de undantag som följer av artikel 30 EG eller av doktrinen om tvingande hänsyn.32 Inledningsvis redogjorde domstolen för att bevisbördan ligger på medlemslandet avseende att visa att en åtgärd är motiverad och proportionerlig. Medlemslandet hade i denna del anfört att förbudet gjorde det möjligt att genomföra en omedel- bar kontroll av vad som befinner sig inuti ett motorfordon bara ge- nom att iaktta från utsidan. Domstolen konstaterade att även om för- budet kan underlätta sådana iakttagelser framgår inte att förbudet är nödvändigt för att uppnå dessa mål och att det inte finns andra, mindre ingripande, medel för att åstadkomma samma resultat.
Portugal hade även under domstolsförhandlingen medgett att det var tillåtet med försäljning av motorfordon som var försedda med
32Domstolen hänvisade i denna del till dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe- Zentral, kallat ”Cassis de Dijon”, REG 1979, s. I-649, punkt 8; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), på villkor att åtgärden, i samtliga fall, är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 8 maj 2003 i mål C-14/02, ATRAL, REG 2003, s. I-4431, punkt 64, av den 10 november 2005 i mål C-432/03, kommissionen mot Portugal, REG 2005, s. I-9665, punkt 42, och av den 7 juni 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 33.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
tonade glasrutor inom de gränser som uppställdes i EU. De tonade glasrutorna kunde i likhet med den aktuella solskyddsfilmen göra det helt omöjligt att från utsidan visuellt undersöka vad som befinner sig inuti ett fordon. Domstolen konstaterade att de behöriga myndig- heterna måste kunna ha tillgång till andra metoder för att identifiera lagöverträdare och personer som eventuellt bryter mot skyldigheten att använda bilbälte. I annat fall skulle det betyda att myndigheterna avstod från brottsbekämpning och trafiksäkerhet när det gäller motor- fordon som var försedda med tonade glasrutor. Det fanns även sol- skyddsfilm som var delvis genomskinlig vilket innebar att de behöriga myndigheterna kunde kontrollera om bilbälte användes. Portugal hade därmed inte visat att förbudet, då det avsåg all solskyddsfilm, var nöd- vändigt för trafiksäkerheten och brottsbekämpningen. Domstolen fann därför att förbudet var för långtgående och således oproportio- nerligt i förhållande till de eftersträvade målen.
Kommissionen mot Italien
I kommissionen mot Italien var bakgrunden att kommissionen väckt talan om fördragsbrott mot Italien. Som skäl för fördragsbrotten an- förde kommissionen att Italiens förbud mot att använda släpvagnar på mopeder, motorcyklar och tre- och fyrhjuliga motorcykelfordon stred mot artikel 28 EG. Prövningen avsåg både släpvagnar som var speciellt tillverkade för motorcyklar och övriga typer av släpvagnar.33
Inledningsvis konstaterade domstolen att kommissionen inte hade visat att förbudet i artikel 56 i vägtrafikdekretet hindrade tillträdet till marknaden för släpvagnar som inte var speciellt tillverkade för motor- cyklar utan i stället var avsedda att kopplas till bilar eller andra fordon.
För släpvagnar som var speciellt tillverkade för att kopplas till motorcyklar hade förbudet avseende användningen en avsevärd in- verkan på konsumenternas beteende, som i sin tur påverkade varans tillträde till medlemsstatens marknad, det s.k. marknadstillträdes- testet. Eftersom konsumenter i princip saknade intresse av att köpa sådana släpvagnar som kopplas till motorcyklar fanns det ingen efter- frågan på dessa varor vilket hindrade importen av dem.34 Förbudet var således en åtgärd med verkan motsvarande den som kvantitativa
33Se mål C 110/05, dom den 10 februari 2009.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
importrestriktioner har, vilket är förbjudet om det inte kan motive- ras. Ett sådant förbud kan vara motiverat av ett av de skäl av allmän- intresse som räknas upp i artikel 30 EG eller av doktrinen om tving- ande hänsyn.
Domstolen konstaterade att den nationella åtgärden ska syfta till att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och att den inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.35 I det aktu- ella målet hade Italien åberopat nödvändigheten av att säkerställa trafik- säkerheten. Detta var ett sådant skäl som enligt rättspraxis utgör ett tvingande skäl av allmänintresse som kunde motivera en inskränkning i den fria rörligheten för varor. Domstolen fann att förbudet var motiverat och ogillade kommissionens talan.
Utredningens bedömning
Förbudet mot att framföra vattenskoter i naturreservat skiljer inte på inhemskt producerade och importerade varor. Däremot innebär den föreslagna bestämmelsen en inskränkning av var vattenskotrar får framföras som inte är helt obetydlig. Konsumenter som vet att användningen av en produkt är begränsad har mindre intresse av att köpa den produkten. Enligt uppgifter från Naturvårdsverket uppgår antalet naturreservat till 5 465. Totalt är 329 315 hektar sjöar och vattendrag samt 723 692 hektar hav skyddade. Det ska jämföras med den totala vattenarealen i Sverige som är 12 110 700 hektar. Ytan ut- görs av cirka 4 000 000 hektar inlandsvatten, dvs. insjöar och vatten- drag, varav nästan 900 000 hektar omfattas av de stora sjöarna. Unge- fär 8 100 000 hektar är havsvatten.36
Mot bakgrund av det stora antalet vattenområden i Sverige där vattenskoterkörning kommer att vara tillåten och att utredningens förslag innebär att det blir tydligt för vattenskoterförare vilka regler som de omfattas av bedömer utredningen att det inte finns anledning att anta att de föreslagna reglerna påverkar försäljningen av vatten- skotrar. Förslaget kommer sannolikt inte att leda till en minskad efterfrågan på vattenskotrar i Sverige och förutsätter därför inte att
35EU-domstolen hänvisade i denna del till dom av den 15 mars 2007 i mål C-54/05, kommissio- nen mot Finland, REG 2007, s. I-2473, punkt 38, och av den 20 september 2007 i mål C-297/05, kommissionen mot Nederländerna, REG 2007, s. I-7467, punkt 75.
36Havs- och vattenmyndigheten (2013), s. 82.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
undantagen i artikel 36 EUF-fördraget eller doktrinen om tvingande hänsyn är tillämpliga.
För det fall förslagen ändå skulle påverka försäljningen bedöms att förbudet ändå är förenligt med EU-rätten.
Inom EU-rätten är det möjligt att ha regler som begränsar den fria rörligheten om de motiveras av ett angeläget allmänt intresse. För- slaget om förbud i naturreservat syftar till att förbjuda användningen av vattenskotrar i områden som är särskilt värdefulla för miljön. Ut- ifrån vattenskoterns tekniska egenskaper finns det egentligen inte skäl att reglera vattenskotrar särskilt jämfört med andra motsvarande motorbåtar. Men, som redogjorts för i avsnitt 7.1.2 och 7.1.3, skiljer sig alltjämt sättet man använder en vattenskoter från hur andra motor- båtar används. Det finns därför anledning att reglera vattenskotrar mot bakgrund av miljöhänsyn och hänsyn till biologisk mångfald. Eftersom vattenskoterkörning negativt kan påverka annat friluftslivsut- övande i naturreservat är en reglering även motiverad mot bakgrund av människors hälsa. Det finns därmed flera allmänna intressen som motiverar en särskild reglering.
Det kan finnas naturreservat där det inte föreligger behov av regler- ing och där den generella inskränkningen riskerar att bli oproportio- nerlig relativt skyddsbehoven. Ett förbud i naturreservat är dock en kostnadseffektiv reglering som innebär en mindre belastning för myn- digheterna. Relativt sett till det totala antalet vattenområden i Sverige rör det sig även om ett mycket begränsat förbud och dessutom avser förbudet skyddsvärda områden. Det bedöms att förbudet mot vatten- skoterkörning i naturreservat är proportionerligt.
Mot den bakgrunden får en eventuell påverkan på den fria rörlig- heten av varor anses vara godtagbar. Även om förbudet påverkar för- säljningen av vattenskotrar strider förbudet därför inte mot EU- rättens bestämmelser om fri rörlighet.
EU-förordningen om tekniska föreskrifter
Enligt 20 § 6 förordningen (1996:1515) med instruktion för Reger- ingskansliet ska Regeringskansliet anmäla förslag till författningar i enlighet med de procedurer som följer av Sveriges EU-medlemskap eller av andra internationella överenskommelser, bland annat enligt proceduren i direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för in- formationssamhällets tjänster.
Direktivet innebär att tekniska regler ska anmälas till bland annat kommissionen innan de slutligt antas. Med tekniska regler avses till exempel krav som ställs på en vara och som påverkar varans livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden i form av till exempel villkor för användning om dessa krav på ett väsentligt sätt kan påverka saluföringen av varan. Förslaget att användningen av vattenskotrar be- gränsas i naturreservat utgör därmed ett s.k. annat krav enligt direk- tivet. En väsentlig påverkan på saluföringen av varan krävs också för anmälningsskyldighet. Den danska och tyska regleringen av vatten- skotrar är anmäld och återfinns i EU:s Tris-databas37. Mot bakgrund av det nu föreslagna förbudets begränsade omfattning i förhållande till det totala antalet vattenområden i Sverige bedöms inte förbudet i naturreservat medföra en väsentlig påverkan på saluföringen av vattenskotrar.
Tjänstedirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet) innebär att förslag som rör tjänsteutövare kan behöva anmälas till kommissionen. Anmälnings- skyldighet enligt tjänstedirektivet omfattar inte bestämmelser som exempelvis trafikbestämmelser som gäller lika för alla, dvs. som måste följas av tjänsteleverantörer vid utövandet av deras ekonomiska verk- samhet på samma sätt som dessa bestämmelser måste följas av en- skilda som agerar i egenskap av privatpersoner. Mot denna bakgrund bedöms att förslaget inte är anmälningspliktigt enligt tjänstedirektivet.
37Se ärendenr 2016/395/D (Tyskland) och (2011/334/DK) Danmark.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
7.5Länsstyrelsen ska få utökad och förtydligad möjlighet att föreskriva om förbud mot vattenskotrar i vattenområden
Förslag: Länsstyrelsens bemyndigande i 2 kap. 2 § sjötrafikförord- ningen (1986:300) ska utökas så att det blir möjligt att meddela föreskrifter om begränsning, inklusive förbud, i rätten att utnyttja vattenområde för användning av vattenskoter även av andra skäl än miljö och sjösäkerhet.
Skälen för utredningens förslag
Användande av sjötrafikföreskrifter när vattenskoterförordningen upphävs
Som framförts i avsnitt 7.2 föreslås att förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter upphävs. Det regelverk som då kommer att gälla för vattenskotrar behöver kompletteras med ett förbud i natur- reservat, se avsnitt 7.4. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5 är straff- bestämmelserna i 20 kap. 2 och 3 §§ sjölagen (1994:1009) i många avseenden förhållandevis svåra att tolka och tillämpa. Efter vatten- skoterförordningens upphävande blir därför sjötrafikföreskrifter ett viktigt verktyg för att säkerställa att det inte uppkommer oaccep- tabla störningar från användning av vattenskoter.
Störningsbilden från vattenskotrar beskrivs i avsnitt 4. De stör- ningar som vattenskotrar ger upphov till är säsongsbetonade och sker lokalt. Störningarna från vattenskotrar varierar beroende på om kör- ningen sker i insjöar eller längs med kusten samt väder, vind och andra faktorer. Karaktären på störningarna och omfattning varierar även beroende på om den störande körningen sker i anslutning till bad- platser, områden för friluftsliv, människors bostäder eller i områden som är värdefulla för djurlivet och känsliga för störningar. Det bedöms dock att en reglering av vattenskotrar kommer att behövas för att skydda känsliga områden och för att vattenskoteråkning inte ska tränga ut det rörliga friluftslivet och badande.
En återkommande synpunkt från flera länsstyrelser har varit att det inte är möjligt att särskilt förbjuda vattenskotertrafik med stöd av sjötrafikförordningen (1986:300) så länge vattenskotrar särskilt regle-
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
ras i vattenskoterförordningen. När vattenskoterförordningen upp- hävs bortfaller den svårigheten. Det har dock även framförts att det bör finnas ett tydligt bemyndigande för att på vissa platser kunna för- bjuda enbart vattenskotrar eftersom dessa skiljer sig ur störnings- och risksynpunkt från andra vattenfarkoster.
Olika vattenområden behöver regleras olika utifrån förutsättning- arna på platsen. För vissa vattenområden kan det till exempel vara mer lämpligt med ett totalförbud för vattenskoteråkning men det kan också vara så att det i vissa vattenområden är lämpligt med anpassad fri fart för all motorbåtstrafik. För att kunna motverka oacceptabla störningar samtidigt som vattenskoterkörning inte begränsas mer än nödvän- digt behövs möjligheter till en lokal reglering som vid behov kan kom- plettera reglerna om gott sjömanskap och onödig störning med före- skrifter.
I flera europeiska länder finns särskilda förbud mot att köra vatten- skoter i det strandnära området. Fördelen med att använda sjötrafik- föreskrifter för att reglera vattenskoter är utöver möjligheten till lokal anpassning att det är möjligt för länsstyrelsen att för varje vatten- område bedöma om det bara är vattenskoter som ska regleras eller om det är motiverat av miljö- eller sjösäkerhetsskäl med en bredare, teknik- neutral reglering, som tar ett samlat grepp på motorbåtstrafiken.
Erfarenheter från Norge visar att det varit svårt för kommuner att förbjuda vattenskotrar när det behöver visas varför vattenskotrar är mer miljöfarliga eller sämre ur sjösäkerhetssynpunkt än andra fartygs- typer. Störningarna från vattenskotrar härrör främst från hur de an- vänds, inte deras tekniska förutsättningar. Samtidigt är det svårt att reglera ett särskilt körsätt med vattenskoter. För att undvika störningar bör områdesbegränsningar användas för att reglera vattenskotrar. Sjö- trafikföreskrifter behöver således kunna meddelas så att störnings- bilden omhändertas även om den härrör från hur vattenskoterförare typiskt sett använder sin farkost.
Brister med nuvarande bemyndigande avseende sjötrafikföreskrifter
Enligt 2 kap. 2 § första stycket sjötrafikförordningen (1986:300) får länsstyrelsen meddela föreskrifter om fartbegränsning. Denna före- skriftsrätt omfattar även vattenskotrar och andra liknande farkoster
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
eftersom bemyndigandet i den delen inte är begränsat till en viss typ av vattenfarkost eller viss användning.
I 2 kap. 2 § första stycket sjötrafikförordningen ges länsstyrelsen även möjlighet att begränsa rätten att utnyttja vattenområde för båt- tävling, vattenskidåkning, dykning eller liknande sporter i Sveriges sjö- territorium. Med stöd av detta bemyndigande kan länsstyrelsen helt förbjuda användning av ett vattenområde för angivna aktiviteter. Ut- gångspunkten är inte fartygstyp utan aktiviteten, dvs. båttävling, vattenskidor och dykning och andra liknande sporter. Trots att det i bemyndigandet talas om andra liknande sporter är inte föreskrifts- rätten begränsad till tävlingar och dylikt utan föreskriftsrätten om- fattar även till exempel privat vattenskidåkning. Bemyndigandet ger möjlighet att bara reglera en av de uppräknade verksamheterna, till exempel dykning. Någon tydlig möjlighet att förbjuda vattenskoter- åkning finns inte med stöd av bemyndigandet.
Utredningen bedömer att bemyndigandet i 2 kap. 2 § första stycket sjötrafikförordningen ger länsstyrelsen stor frihet att själv avgöra när det behövs begränsningar och till skillnad mot andra stycket finns inget krav enligt ordalydelsen på att regleringen ska motiveras av till exempel miljö eller sjösäkerhet. Det innebär att bemyndigandet kan användas för begränsningar som till exempel motiveras av buller eller för att se till att det icke-motoriserade friluftslivet inte störs. Såsom bestämmelsen är utformad är bemyndigandena i första och andra stycket enligt ordalydelsen självständiga, förutom den gemensamma regleringen av samrådsförfarandet.
Enligt 2 kap. 2 § andra stycket sjötrafikförordningen får länsstyr- elsen meddela föreskrifter om andra begränsningar och förbud som avser rätten att använda ett vattenområde i Sveriges sjöterritorium för trafik med fartyg. En förutsättning för att få nyttja bemyndigandet är att föreskriften behövs från miljösynpunkt eller av sjösäkerhets- skäl eller för att skydda fisket eller anläggningar för vattenbruk. Med stöd av bemyndigandet kan vattenskoteråkning förbjudas men det förutsätter att det finns miljö- eller sjösäkerhetsskäl. Det är inte möj- ligt att med stöd av bemyndigandet i andra stycket meddela föreskrif- ter som syftar till att värna friluftslivet. Däremot får buller anses ingå i miljösynpunkt.
Beslut om sjöföreskrifter är normbeslut. Normbeslut är som huvud- regel inte överklagbara om det inte anges särskilt i lag eller förord- ning, 1 och 30 §§ myndighetsförordningen (2007:515). När det gäller
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
sjötrafikföreskrifter finns det en särskild reglering i 2 kap. 8 § sjötrafik- förordningen som innebär att vissa utpekade myndigheter får över- klaga besluten till regeringen. Regeringens praxis är att även enskilda kan klaga på sjötrafikföreskrifter.38
Föreskriftsrätt avseende vattenskotrar i 2 kap. 2 § första stycket sjötrafikförordningen
Vattenskoterkörning är en aktivitet som påminner om de som räknas upp i 2 kap. 2 § första stycket sjötrafikförordningen eftersom vatten- skotern också ofta används för lek, sport och rekreation. Utredningen föreslår att ett tillägg görs i 2 kap. 2 § första stycket sjötrafikförord- ningen så att det tydligt framgår att det är möjligt att meddela före- skrifter om andra begränsningar än fartbegränsning i rätten att utnyttja vattenområde för användningen av vattenskotrar. På så sätt jämställs föreskriftsrätten vad gäller vattenskotrar med föreskriftsrätten för till exempel båttävling och vattenskidåkning. Med den föreslagna bredd- ningen av bemyndigandet blir det möjligt för länsstyrelsen att med- dela sjötrafikföreskrifter som begränsar användning av vattenskoter utifrån till exempel bullerskäl eller för att lösa konflikter med det icke- motoriserade friluftslivet. Det blir även möjligt att utifrån förutsätt- ningarna på platsen bestämma om vattenskotrar bäst regleras genom förbud eller hastighetsbegränsning.
Med vattenområde avses ett begränsat vattenområde. Även om störningarna kan vara huvudsakligen koncentrerade till exempelvis en hamn eller en badplats kan det vara ändamålsenligt att reglera ett större område. Utredningen har därför övervägt om det finns anled- ning att förtydliga bemyndigandet så att det tydligt framgår att det är möjligt att med sjötrafikföreskrifter reglera våra största insjöar eller en del av en kustvattensträcka. Konsekvenserna av att förtydliga läns- styrelsernas bemyndigande i denna del bedöms dock inte fullt ut kunna bedömas inom ramen för denna utredning.
Precis som för andra föreskrifter ska arbetet med att ta fram före- skrifter föregås av samråd med berörda myndigheter, kommuner och
38Se t.ex. Regeringens beslut den 16 november 2021 i ärende nr I2020/02267, den 4 februari 2021 i ärende nr I2020/01867 och ärende nr I2020/01714, den 17 oktober 2019 i ärende nr I2019/00610/TM.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
enskilda. Som huvudregel ska en konsekvensutredning tas fram om det inte saknas skäl för att ta fram en sådan utredning.39
I 1 § 15 lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrif- ter om trafik, transporter och kommunikationer ges regeringen ett brett bemyndigande att reglera vattenskotrar och andra liknande far- koster. Bemyndigandet är inte begränsat till en reglering som bara syftar till miljö- eller sjösäkerhet och bemyndigandet är även placerat i en annan punkt i paragrafen än bemyndigandet för övrig sjötrafik.
Förslagets förenlighet med EU-rätten
Eftersom det inte är möjligt att på förhand avgöra hur många områ- den där länsstyrelsen kommer att besluta om begränsningar för vatten- skotrar i sjötrafikföreskrifter, kan det inte uteslutas att den samlade regleringen genom sjötrafikföreskrifter påverkar den fria rörligheten av varor i viss mån, eftersom förslaget kan innebära att försäljningen av vattenskotrar påverkas. Mot bakgrund av att förslaget tillgodoser ett angeläget allmänt intresse får en sådan eventuell påverkan på den fria rörligheten av varor anses vara godtagbar, jämför utredningens bedömning i avsnitt 7.4. Det är osannolikt att länsstyrelser kommer att utnyttja bemyndigandet i den utsträckning att den sammantagna regleringen bedöms oproportionerlig. Länsstyrelsen bör bedöma pro- portionaliteten när föreskrifter antas.
7.6Avgifter för ärendehandläggning
Förslag: Det ska i 1 § andra stycket lagen (1975:88) med bemyn- digande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kom- munikationer införas en ny punkt av vilken följer att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela före- skrifter om avgifter för ärendehandläggning enligt bestämmelser som avses i första stycket 15, dvs. användning av vattenskoter eller annan liknande vattenfarkost.
39Jfr förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Skälen för utredningens förslag
I lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer, bemyndigandelagen, finns grundläggande bemyndiganden för regeringen att meddela sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. I 1 § bemyndigande- lagen finns bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om bland annat sjötrafik. I bestämmelsens första stycke finns en särskild punkt som ger föreskriftsrätt för användning av vattenskoter eller annan liknande vattenfarkost. I paragrafen finns ett andra stycke som ger regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för ärendehandläggning avseende vissa av punkterna i första stycket. Den särskilda punkten för användning av vattenskoter eller annan lik- nande vattenfarkost finns inte med i uppräkningen av de kategorier där regeringen kan meddela föreskrifter om avgifter.
Utredningen har föreslagit ett utökat bemyndigande för länsstyr- elserna att besluta om begränsningar och förbud för användningen av vattenskoter i vattenområden. Det föreslås även finnas möjlighet till tillfällig dispens inom det området i linje med vad som gäller för övriga sjötrafikföreskrifter. För dessa bör, på samma sätt som skulle kunna vara möjligt för tillfälliga dispenser för sjötrafikföreskrifter, finnas möjlighet att ta ut en avgift. Jämförelsevis är det avgiftsbelagt att söka dispens från föreskrifter för nationalpark, naturreservat, natur- minne samt områden med biotopskydd eller djur- och växtskydds- områden. För att möjliggöra framtida avgiftsuttag vid dispensansök- ningar föreslås att det i 1 § andra stycket bemyndigandelagen införs en ny punkt av vilken följer att regeringen får meddela föreskrifter om avgifter för ärendehandläggning enligt bestämmelser som avses i första stycket 15, dvs. användning av vattenskoter eller annan liknande vattenfarkost. Regeringen ska på samma sätt som gäller för övriga punkter i bestämmelsen ha möjlighet att delegera till en förvaltnings- myndighet att besluta om sådana avgifter.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
7.7Vägledning kring hur sjötrafikförordningen kan tillämpas för att inte oacceptabla störningar ska uppkomma
Förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska, tillsammans med andra berörda myndigheter, ta fram vägledning om hur sjötrafikförord- ningen (1986:300) kan tillämpas för att inte oacceptabla störningar för människors hälsa och miljön ska uppkomma till följd av vatten- skoterkörning.
Skälen för utredningens förslag
Naturvårdsverket gav 1985 ut allmänna råd om sjötrafikföreskrifter. Det här var således innan förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter trädde i kraft. Utgångspunkten för Naturvårdsverkets råd var att endast sådana begränsningar i båttrafiken ska beslutas som är nödvändiga för miljön och som behövs för att lösa konflikter mel- lan olika intressen. Vidare tog Naturvårdsverket och Sjöfartsverket 1995 tillsammans fram en checklista för hur länsstyrelser och kom- muner kunde arbeta med buller i skärgårdar och inlandsvatten.
När vattenskoterförordningen upphävs och sjötrafikföreskrifter blir ett viktigt verktyg för att reglera störningar från vattenskoter- körning finns det återigen ett behov av vägledning för hur sjötrafik- föreskrifter ska tillämpas på vattenskoterkörning.
Sjöfartsverket och Transportstyrelsen har i remissyttranden över sjötrafikföreskrifter ansett att det ska vara en restriktiv tillämpning av bemyndigandet. Myndigheterna har hänvisat till att det räcker med de handlingsdirigerande regler som finns i sjölagen (1994:1009) och sjötrafikförordningen (1986:300) såsom bestämmelserna om gott sjö- manskap. När det gäller regleringen i sjötrafikföreskrifter av vatten- skoter bedömer utredningen att det finns skäl att göra en annan bedöm- ning. Dessutom bör det inte alltid krävas att det har skett störningar innan ett förbud eller annan begränsning införs för ett vattenområde. Det bör även vara möjligt att besluta om sjötrafikföreskrifter som ut- går från vattenområdets egenskaper och läge vid bedömningen av om det finns ett behov av begränsningar. För exempelvis en från miljö- synpunkt skyddsvärd havsvik kan det finnas anledning till begräns-
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
ningar även om det vid tillfället för beslut inte förekommer omfat- tande vattenskoterkörning där.
Även om förutsättningarna och störningsbilden skiljer sig åt geo- grafiskt är det av stor vikt att det sker en enhetlig tillämpning av be- myndigandet för sjötrafikföreskrifter. En sådan vägledning är särskilt önskvärd eftersom rättsläget länge varit oklart kring vilka åtgärder som en myndighet eller kommun kan vidta för att komma till rätta med stör- ningsbilden från vattenskotrar. Eftersom det regelverk som vägledning- en avser omfatta i stora drag inte gör skillnad på vilken vattenfarkost det är fråga om kommer den även kunna användas för att hantera störningar från andra vattenfarkoster med liknande störningsbild som vattenskotrar. En vägledning kan även omfatta hur 7 kap. miljöbalken kan tillämpas i förhållande till störningsbilden från vattenskotrar.
Utredningen bedömer att Havs- och vattenmyndigheten som är den centrala förvaltningsmyndigheten på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav ska få huvudansvaret för att i samråd med andra berörda myn- digheter, som till exempel Naturvårdsverket, Transportstyrelsen och Sjöfartsverket, ta fram de vägledningar som behövs. Målbilden bör vara att sjötrafikföreskrifter ska kunna antas så att inte oacceptabla störningar för människors hälsa och miljön uppkommer till följd av vattenskoterkörning. Uppdraget behöver utföras i nära dialog med länsstyrelserna för att inkludera de kunskaper som dessa har kring tillämpningen av föreskrifterna.
7.8Länsstyrelserna ska få i uppdrag att se över vilka vattenområden som behöver regleras med sjötrafikföreskrifter
Förslag: Länsstyrelserna ska ges i uppdrag att se över vilka vatten- områden där vattenskoterkörning behöver begränsas eller förbjudas.
Skälen för utredningens förslag
Med de förslag till reglering av vattenskoter som framgår av avsnitt 7.4 så går regleringen från ett allmänt förbud till ett fortsatt förbud i naturreservat. Det bedöms dock att för ett flertal vattenområden kan
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
vattenskoterkörning behöva regleras ytterligare. Främst lär sådana före- skrifter aktualiseras när de är nödvändiga av miljöskäl, bullerskäl eller för att lösa konflikter mellan olika intressen. Vattenskoteråkning kan även behöva regleras för att skydda badande och utövare av icke-moto- riserat friluftsliv. Med detta sagt måste sjötrafikföreskrifter som be- gränsar vattenskoterkörning vara proportionerliga och ska som huvud- regel konsekvensutredas.
Det behövs riktade satsningar för att det ska vara möjligt för läns- styrelsen att lägga tid och resurser på att se över sjötrafikföreskrifterna. Störningsbilden från vattenskotrar blir beroende av i vilken utsträck- ning vattenskoterkörning kommer att begränsas av sjötrafikföreskrifter eftersom skyddade områden endast utgör en liten del av den totala vattenarealen. Länsstyrelserna ska därför ges i uppdrag att se över vilka vattenområden där vattenskoterkörning behöver begränsas eller för- bjudas.
7.9Utredningens förslag avseende tillsyn, kontroll och sanktioner
7.9.1Sanktionering av förbud i naturreservat
Förslag: Förseelser mot den föreslagna bestämmelsen i sjötrafik- förordningen (1986:300) om förbud mot att köra vattenskoter i naturreservat ska föranleda penningböter och återkallelse av förar- beviset för vattenskoter.
Skälen för utredningens förslag
Det finns inga regler som föreskriver vilka beteenden som ska krimi- naliseras. Det är alltid ett politiskt ställningstagande. Ytterst är det riksdagen som i det enskilda fallet avgör om ett visst beteende är så förkastligt att det ska vara straffsanktionerat.40 Straff är samhällets mest ingripande och kraftfulla medel mot oönskade beteenden.41 Straff- skalan bör bestämmas i proportion till brottets svårighet. Lika svåra straff bör sättas ut för likvärdiga brottstyper. Som utgångspunkt ska
40SOU 1992:61, s. 105.
41Jfr SOU 1992:61, s. 104 och SOU 2017:63, s. 337.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
gälla att kriminalisering bör ske med återhållsamhet och endast an- vändas när metoden framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet. Det allmännas resurser för brottsbekämp- ning bör koncentreras till sådana beteenden som kan föranleda påtag- lig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt.42
Vattenskoterkörning som resulterar i störningar för människors hälsa och miljö kan aktualisera en mängd straffstadganden. För över- trädelser mot föreskrifter meddelade med stöd av sjötrafikförord- ningen (1986:300) och miljöbalken är påföljden penningböter, se av- snitt 1.4. För mer allvarliga brott som leder till skador på miljön, per- sonskador eller dödsfall är påföljden dagsböter eller fängelse.
Den föreslagna bestämmelsen om förbud mot att köra vatten- skoter i naturreservat syftar till att reglera beteenden som typiskt sett kan medföra risker för skador på miljön och som därmed får anses vara straffvärda. Enligt den nu föreslagna bestämmelsen krävs ingen skaderisk för att ansvar ska föreligga. Straffnivån för motsvarande förseelser i sjötrafikförordningen är penningböter respektive böter för förseelser mot områdesskydd enligt 29 kap. 2 a § miljöbalken. Det bedöms att överträdelser av det föreslagna förbudet bör förenas med penningböter motsvarande vad som gäller för överträdelser av sjö- trafikföreskrifter.43
Det är Riksåklagaren som i samråd med Polismyndigheten be- stämmer vilka brottstyper som ska omfattas av ordningsbot. Eftersom den nya bestämmelsen sanktioneras med penningböter aktualiseras om överträdelser ska införas i Riksåklagarens föreskrifter (1999:178) om ordningsbot för vissa brott, ordningsbotskatalogen. Det bedöms inte behövas någon kvalificerad bedömning för att avgöra om förbu- det överträds. Om överträdelserna förs in i ordningsbotskatalogen kan det innebära en enklare och effektivare hantering för de rätts- vårdande myndigheterna.
De föreslagna straffbestämmelserna bör införas i sjötrafikförord- ningen (1986:300). Eftersom den föreslagna straffbestämmelsen place- ras i sjötrafikförordningen är den subsidiär i förhållande till brotts- balken och sjölagen (1994:1009), 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen. Det
42SOU 2017:63, s. 339–340, se även SOU 2013 :38 s. 498.
43I de fall den beslutande myndigheten eller kommunen har gjort en bedömning specifikt för det skyddade området och som avser vattenskotrar har den företräde framfört de nu föreslagna generella bestämmelserna. Vid överträdelse av en sådan föreskrift är påföljden fortfarande böter, jfr 29 kap. 2 a § miljöbalken och utredningens förslag till nya bestämmelser i 2 kap. 5 b och
5c §§ sjötrafikförordningen.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
innebär att särskilt störande körning eller sådan körning som leder till skada kan medföra straff i linje med de högre straffsatser som gäller för brott mot sjölagen och brottsbalken.
7.10Listan över brott som leder till återkallelse av förarbevis ska utökas
Förslag: Bestämmelsen i 7 § lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter ska dels ändras så att hänvisningen till 5 § vatten- skoterförordningen utgår, dels ska det införas nya hänvisningar till brott som ska föranleda återkallelse av förarbevis för vattenskoter. De tillkommande brottstyperna är vissa brott mot områdesskydd, förseelse mot områdesskydd och vissa artskyddsbrott. Brottet ska ha begåtts vid framförandet av en vattenskoter.
Skälen för utredningens förslag
Gällande rätt
Det främsta skälet för att införa en möjlighet att kunna återkalla ett förarbevis är att det kan bidra till att efterlevandegraden hos vatten- skoterförare ökar. Utformningen av de regler som behandlar förar- bevis för vattenskoter utgick från en strävan efter ett enklare regelverk än den mer omfattande och detaljerade regleringen i körkortslagen.44 Det återspeglas även i lagen eftersom det till skillnad från vad som gäller för körkort i vägtrafiken saknas krav på allmän lämplighet för att få ett förarbevis för vattenskoter.45
En återkallelse tills vidare eller ett omhändertagande av förar- beviset är ett allvarligt ingripande i innehavarens rätt att framföra en vattenskoter. Det gäller särskilt eftersom återkallelsen kan ske innan det finns något slutligt avgörande i ansvarsfrågan.46 Vad gäller valet av vilka brott som skulle föranleda återkallelse motiverades detta med att störande och trafikfarligt beteende hos en förare bör föranleda att förarbeviset återkallas. Ett sådant beteende innebär nämligen att föraren inte har tillgodogjort sig den utbildning som krävs för att få
44Prop. 2021/22:143, s. 16.
45Prop. 2020/21:190, s. 37.
46Prop. 2021/22:143, s. 18.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
ett förarbevis. Regeringen anförde i propositionen att det kommer att uppfattas som stötande om en person som framför en vattenskoter utan att iaktta omsorg om andra människor, djur och natur eller på annat sätt bryter mot de bestämmelser som gäller på sjön ska få be- hålla sin rätt att framföra vattenskoter.47
Brotten som kan föranleda återkallelse av förarbevis för vatten- skoter är vårdslöshet i sjötrafik, sjöfylleri, avvikelse från sjöolycka, brott mot sjövägsregler, hastighetsbegränsningar eller mot förbud att framföra vattenskoter i vissa områden, jfr 7 § lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter.
Hänvisningen till vattenskoterförordningen bör utgå
Det föreslås att vattenskoterförordningen ska upphävas, se avsnitt 7.2. Hänvisningen till förordningen kan därför utgå från uppräkningen av brott som leder till återkallelse i 7 § lagen om förarbevis för vatten- skoter.
Ingen ändring behövs med anledning av de nya förslagen på reglering av vattenskoter
Den föreslagna bestämmelsen i avsnitt 7.4 avser förbud att köra vattenskoter i naturreservat och tar sikte på områden som typiskt sett är särskilt värdefulla och kan vara känsliga för de störningar som kan uppstå när en vattenskoter används. En förseelse mot denna be- stämmelse bör således föranleda att förarbeviset återkallas. Den nya bestämmelsen föreslås sanktioneras i 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen (1986:300). Det framgår av 7 § första stycket 2 lagen om förarbevis för vattenskoter att förseelser mot denna bestämmelse leder till återkallelse. Någon författningsändring behövs därför inte.
47Prop. 2020/21:190, s. 36.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Förseelser och brott mot områdesskydd samt artskyddsbrott ska leda till återkallelse av förarbevis för vattenskoter
Flera remissinstanser yttrade sig över lagförslaget vad gäller förar- bevis och ansåg att återkallelse borde kunna göras även på andra grun- der än de som framgick av promemorian. Särskilt efterfrågat var en återkallelsemöjlighet till följd av överträdelser av andra miljöregler- ingar. Regeringen konstaterade att det inom lagstiftningsprojektet för förarbevis saknades tillräckligt underlag för att införa ytterligare åter- kallelsegrunder varför dessa inte utökades ytterligare.48
Att köra vattenskoter kan påverka miljön på flera sätt och det finns flera bestämmelser i 29 kap. miljöbalken som kan bli tillämpliga vid vattenskoterkörning. Körning med vattenskoter kan om den sker i strid med föreskrifterna i ett skyddat område utgöra förseelse mot områdesskydd och brott mot områdesskydd. Att köra vattenskoter så att djur dödas, skadas eller störs kan utgöra artskyddsbrott.
Områdesföreskrifter som föreskriver tillträdesförbud och hastig- hetsbegränsningar avser att skydda de mest skyddsvärda naturområ- dena i Sverige och överträdelser av dessa bestämmelser kan få påtag- liga konsekvenser för djur och natur. Som jämförelse kan nämnas att även sjötrafikföreskrifter kan meddelas av miljöhänsyn och att över- trädelser av dessa, till skillnad mot miljöbalksbestämmelserna, inne- bär att förarbeviset ska återkallas.
Utredningen bedömer att om en person genom att köra vatten- skoter i ett vattenområde som omfattas av områdesskydd skadar, riskerar att skada eller orsakar annan olägenhet för de miljövärden som avses att skyddas i området bör få sitt förarbevis återkallat. Det- samma bör vara fallet om vattenskoterföraren genom sin körning bryter mot en ordningsföreskrift som har meddelats för områdes- skyddet. Bestämmelserna om återkallelse av förarbevis bör vara konse- kventa i den mening att till exempel en hastighetsöverträdelse av en fartgräns som gäller till sjöss i ett vattenområde föranleder återkallelse av förarbeviset oavsett om den gränsen är meddelad med stöd av sjö- trafikförordningen eller miljöbalken. Även sådan körning som innebär att djur, bon, ägg med mera skadas bör föranleda återkallelse av förar- beviset. Sådana skador kan uppstå till exempel om vattenskotern fram- förs i hög fart nära land.
48Prop. 2020/21:190, s. 36.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Bestämmelsen i 7 § lagen om förarbevis för vattenskoter bör där- med ändras så att även brott mot områdesskydd, förseelse mot områdesskydd och artskyddsbrott leder till återkallelse av förarbevis.
Brotten som räknas upp i 7 § lagen om förarbevis för vattenskoter är samtliga brott som begås till sjöss. Som bestämmelsen är utformad ska förarbeviset återkallas oavsett om brottet begåtts med en vatten- skoter eller med ett annat slags fartyg. Bestämmelserna som nu före- slås ingå i uppräkningen behöver nödvändigtvis inte begås till sjöss. Det är inte rimligt att brott som begås på land och helt saknar an- knytning till båtlivet leder till återkallelse. Miljöbalkens straffbestäm- melser har ett brett tillämpningsområde. Bestämmelserna om förar- bevis är förhållandevis nya och kan ännu inte utvärderas. Det finns därför skäl att vara återhållsam vid en ändring av återkallelsebestäm- melsen. Bestämmelsen bör därför utformas så att det krävs att brottet har begåtts vid framförandet av en vattenskoter, trots att detta bryter mot systematiken.
Den föreslagna återkallelsebestämmelsen kan komma att omfatta även andra ageranden som inte har anknytning till ett trafikfarligt beteende. Exempelvis kan en person som fiskar i strid mot en natur- reservatsföreskrift få sitt förarbevis för vattenskoter återkallat om hen fiskar från en vattenskoter. Ett alternativ är att försöka precisera vilka föreskrifter som avses i bestämmelsen om återkallelse men det be- döms vara svårgenomförbart och skulle sannolikt leda till tolknings- problem avseende vilka föreskrifter som omfattas.
Överväganden kring andra brott
Av 20 kap. 15 § andra stycket sjölagen (1994:1009) följer att straff inte döms ut enligt sjölagen om gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken. Brott mot sjölagen är alltså subsidiära till brottsbalks- bestämmelser och tillämpas endast om bestämmelserna i brottsbalken inte är tillämpliga. I flera fall aktualiseras emellertid bägge brotten. Ett sådant exempel är en händelse där en person på vattenskoter körde på en badande, med vissa skador som följd och föraren dömdes för vårdslöshet i sjötrafik, 20 kap. 2 § sjölagen, och vållande till kropps- skada, 3 kap. 7 § brottsbalken.49 Det finns dock vissa ageranden till sjöss som är belagda med strängare straff i brottsbalken och där en-
49Se Svea hovrätts dom den 12 februari 2016 i mål nr B 3763-15.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
bart brottsbalksbrottet blir aktuellt. Ett sådant exempel är ofred- ande, 4 kap. 7 § brottsbalken.
En fråga är om även brott enligt brottsbalken borde leda till åter- kallelse av förarbeviset för vattenskoter. För varje brott som ingår i återkallelsebestämmelsen innebär det att Polismyndigheten eller Kust- bevakningen vid ingripandet ska ta ställning till om förarbeviset ska återkallas tills vidare eller inte. Om brott enligt brottsbalken skulle ingå kan det även föranleda en ökad ärendehandläggning för Transport- styrelsen. Vid en sökning i två större rättsdatabaser har utredningen enbart funnit ett rättsfall där en vattenskoterförare vid framförandet av vattenskotern gjort sig skyldig till brott enligt brottsbalken som inte även är straffbart enligt sjölagen eller sjötrafikförordningen. Detta tillsammans med den arbetsinsats som skulle krävas för att handlägga det ökade antalet underrättelser motiverar inte att brottsbalksbrott läggs till i listan över brott som ska föranleda återkallelse av förar- beviset. Om antalet sådana brott som begås till sjöss med vattenskoter skulle komma att öka i framtiden kan det finnas anledning att göra en annan bedömning.
7.11Transportstyrelsen ska utreda förutsättningarna för införande av ett register för vattenskotrar
Förslag: Transportstyrelsen ska ges i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för införande av ett register för vattenskotrar.
Skälen för utredningens förslag
En av svårigheterna vad gäller kontroll av regelverket för vatten- skoter är att identifiera vattenskoterförare. Det finns ett behov av iden- tifiering för såväl den enskilde som blir utsatt för störande körning som den tjänsteperson som utför kontroller. Ett obligatoriskt krav på registrering och märkning av vattenskoter har lyfts av flera olika aktörer som ett verktyg som skulle underlätta en effektiv och ända- målsenlig kontroll av regelverket för vattenskoter.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Fritidsbåtsregistret mellan 1988–1992
Mellan 1988 och 1992 fanns ett obligatoriskt register för alla fritids- båtar, i vilket även vattenskotrar inkluderades. Registret reglerades i lagen (1987:773) om fritidsbåtsregister. Sjöfartsverket var ansvarig myndighet för registret men registerhållningen utfördes av bilregister- enheterna vid länsstyrelserna. Enligt 2 § var syftet med registret kon- troll av ordning och säkerhet till sjöss och planering av trafiken med fritidsbåtar. Registret fick även användas som underlag för planering av turism, friluftsliv, naturvård och för utredningar rörande skatter, tullar och indrivning. Antalet registrerade båtar uppgick i juli 1991 till drygt 256 000.
Kostnaderna första året för registret uppgick till cirka12 miljo- ner kronor. Den årliga driftskostnaden uppgick därefter till cirka 9 miljoner kronor. Vid starten finansierades registret av anslag. Kost- naden för registerhållningen skulle därefter täckas med en årlig regis- teravgift. I Sjöfartsverkets promemoria, som låg till grund för upp- hörandet av registret, redovisade myndigheten sin erfarenhet och uppgav bland annat att registeravgiften inte täckte vare sig upplägg- ningskostnaderna eller kostnaderna för driften av registret.50
Genom antagandet av prop. 1992/93:102 upphävdes lagen om fri- tidsbåtsregister och därmed upphörde registreringsplikten för fritids- båtar inklusive vattenskotrar. Uppgiften att utfärda nationalitetsbevis för fritidsbåtar överfördes till Sjöfartsregistret vid Stockholms tings- rätt vilket även krävde (och fortfarande kräver) att båten registrerades i fartygsregistret. Regeringens motivering till att registret lades ner var att ingrepp från statens sida som berör människors fritidsverksam- het i största möjliga mån bör undvikas och att den nytta som regist- ret medförde inte kunde anses stå i rimlig proportion till det integ- ritetsintrång som ansågs följa med registreringen.
Några av de instanser som motsatte sig att registret skulle av- skaffas var Kustbevakningen, Statens räddningsverk, Generaltull- styrelsen, Rikspolisstyrelsen, ett antal länsstyrelser samt vissa försäk- ringsbolag. Som skäl för att registret skulle vara kvar framfördes bland annat att registret underlättade kontroll av efterlevnaden av ordnings- regler och trafikregler, ökade möjligheten att kunna spåra ägaren till en båt och försvårade stöld- och häleriförsök.
50Prop. 1992/93:102 s. 16.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Andra aktörer, så som Svenska båtbranschens riksförbund (Swe- boat), Svenska båtunionen och Svenska seglarförbundet var positiva till att registret lades ner. Sweboat förespråkade att registret skulle ersättas med ett frivilligt register i försäkringsbolagens regi, medan Svenska båtunionen och Svenska seglarförbundet förespråkade att båtorganisationerna själva skulle hålla ett frivilligt register.51
Transportstyrelsens fartygsregister och krav på uppmärkning av det registrerade fartyget
I dag finns krav på att skepp och vissa båtar ska registreras i fartygs- registret. Transportstyrelsen är sedan 2009 ansvarig myndighet för registret som tidigare låg under Sjöfartsverket.
Registreringskravet gäller för samtliga skepp som ägs till mer än hälften av svensk juridisk eller fysisk person, alla båtar med en största längd av minst 15 meter och båtar med en största längd av minst fem meter som används yrkesmässigt till vissa ändamål. Det ska även vara fråga om en båt som är att betrakta som svensk eller finns i Sverige och vars ägare är bosatt i Sverige.52 Passagerarbåtar som används yrkesmässigt och som är konstruerade för att föra fler än 12 passage- rare och fiskebåtar som används yrkesmässigt till fiske i havet ska registreras oavsett längd.53 Det är möjligt att frivilligt registrera andra båtar i fartygsregistret, inklusive vattenskotrar, om det finns särskilda skäl. Uppgifter om bland annat identifiering, registreringsförhållanden, ägare, huvudredare, inteckningar och anteckningar ingår i registret.54
I fartygsregistret finns i dag cirka 2 000 fritidsbåtar registrerade var- av omkring 15 är vattenskotrar. Det kostar 10 500 kronor att registrera en fritidsbåt eller vattenskoter. En avgift tas även ut vid ägarbyte. Därutöver tillkommer en årlig registerhållningsavgift om 600 kronor.55
51Prop. 1992/93:102, s. 9–11.
521 kap. 1 § eller 1 b § första stycket sjölagen (1994:1009), 4 § lagen (1979:377) om registrering av båtar.
534 § lagen (1979:377) om registrering av båtar.
542 kap. 2 § och 4 kap. 1 § fartygsregisterförordningen (1975:927).
55www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Fartygsregistret-sjofartsregistret/Bat/,
besökt den 11 april 2022, se även 24 kap. 26 § Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2016:105).
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Tidigare utredningar avseende nytt fritidsbåtsregister
Frågan om att på nytt införa ett obligatoriskt register för fritidsbåtar har efter att det tidigare registret lades ner aktualiserats ett flertal gånger.
År 2003 fick Sjöfartsverket i uppdrag att bland annat utreda de tekniska, juridiska, administrativa och ekonomiska förutsättningarna för ett fritidsbåtsregister. Uppdraget omfattade även att belysa finan- siering, i vilken omfattning en eventuell registerplikt skulle gälla för fritidsbåtar, hur ett register lämpligen borde utformas och att ge för- slag till vem som borde vara personuppgiftsansvarig för registret. Sjöfartsverket skulle särskilt belysa nyttan med ett fritidsbåtsregister ur ett sjösäkerhets- och ordningsperspektiv. Även polisens behov av ett register för eftersökning och efterlysning av stulna båtar skulle beaktas.
I redovisningen av uppdraget uppskattade Sjöfartsverket kostna- derna för ett sådant register till 13,5 miljoner kronor under första året och därefter till cirka 11,5 miljoner kronor årligen vilket motsvarar en kostnad om 30 kronor per registrerad båt. Sjöfartsverket utgick från att omkring 450 000 båtar skulle ingå i registret och att det skulle vara fråga om en manuell hantering av förfrågningar, anmälningar och kvittenser.
Utifrån erfarenheterna från det nedlagda registret bedömde Sjö- fartsverket att ett nytt register inte behövdes och att det inte skulle bidra till att öka sjösäkerheten och minska antalet stölder.
Det Sjöfartsverket lyfte fram som positivt med ett register var att mer detaljerad kunskap om antalet fritidsbåtar och dess sammansätt- ning hade ett värde som informationsbas och därför också skulle kunna utnyttjas i planeringssyfte. Ett register medförde ett dataunder- lag som visade antalet båtar, fördelningen mellan motorbåtar och segelbåtar samt även vilka motorer som användes. Ett register gav även möjligheter att göra fördjupade studier med olika syften, via enkäter, för att få ökad kunskap om vad fritidsbåtägare hade för preferenser och prioriteringar. Ett register kunde därmed underlätta informations- inhämtning för olika syften. Sjöfartsverket drog dock slutsatsen att detta underlag kunde åstadkommas på andra sätt än genom ett regis- ter, nämligen genom en båtlivsundersökning, vilket innebar lägre kost- nader än vad som följer av ett obligatoriskt register.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Inom ramen för regeringsuppdraget framförde sjöpolisen och Kustbevakningen att ett register fyller en funktion vid utredning av stölder, vilket bedömdes värdefullt mot bakgrund av det stora antalet stölder, det värde det stulna godset representerar och den låga graden av uppklarade stölder. Även hanteringen av ärenden som avsåg iden- tifiering av båtar vid smitning från olycksplats, fartöverträdelser, vårds- lös framfart, ägarfrågor med flera skulle underlättas av en registrering. Ett register skulle därutöver underlätta sjöräddningens arbete och kunna användas för att förstärka delar av marknadskontrollen av de båtar som säljs i Sverige. Sjöfartsverkets utredning ledde inte till att ett fritidsbåtsregister infördes.56
Frågan om register har även varit uppe under senare år. I Miljö- målsberedningens betänkande Havet och människan (SOU 2020:83) föreslogs att regeringen skulle tillsätta en särskild utredare för att ta fram ett förslag till ett fritidsbåtsregister. Utredningen bedömde att ett register skulle vara bra för havsmiljön och hänvisade till det under- lag som Havsmiljöinstitutet presenterade i sin rapport Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige.57 Utredningen bedömde att ett register bland annat kunde användas för kunskap och uppfölj- ning för att bedöma fritidsbåtars påverkan på miljön. Ett register be- dömdes även öka möjligheterna att förvalta båtlivet på ett hållbart sätt, motverka dumpning av äldre fritidsbåtar samt öka säkerheten vid överlåtelser och skydda mot stöld.58
Frivilliga register som tillhandahålls av andra aktörer
När fritidsbåtsregistret lades ner 1993 startade Svenska stöldskydds- föreningen ett frivilligt register, SSF Båtregister. Registret drevs på uppdrag av båtförsäkringsbolagen och omfattade cirka 170 000 båtar. Bakgrunden till att försäkringsbolagen valde att driva registret vidare i frivillig form var att minska antalet bedrägerier och stölder samt att underlätta för polisen och försäkringsbolagen att återbörda stulna och försvunna båtar och motorer till rätt ägare. Det frivilliga registret kunde även användas av sjöräddningen. Försäkringsbolagen finansierade registret gemensamt och någon avgift togs inte ut av båtägarna. Den årliga driftkostnaden för registret uppgick till cirka3 miljoner kronor.
56Sjöfartsverket (2003).
57Havsmiljöinstitutet (2019).
58SOU 2020:83, s. 1206–1207.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
I april 2003 meddelade Svenska stöldskyddsföreningen att registret skulle upphöra eftersom det saknades kostnadstäckning.59
Utredningens bedömning
Ett register som omfattar samtliga fritidsbåtar kan ha positiva effek- ter på flera områden. Exempelvis kan ett register tillföra kunskap för att kunna bedöma fritidsbåtars och vattenskotrars miljöpåverkan i det större perspektivet, vilket även lyftes i betänkandet Havet och män- niskan.60 Ett register kan även vara till nytta ur säkerhetssynpunkt, då det bland annat ökar säkerheten vid överlåtelser av ett fartyg och ger ett bättre skydd mot stöld. Detta gäller oavsett farkostslag.
Ett register och märkning bedöms därutöver vara till nytta för sjö- räddningen då ägaren snabbt kan identifieras om till exempel en över- given vattenfarkost hittas till sjöss. I olycksstatistiken utmärker sig inte vattenskotrar vad gäller olycksfall jämfört med andra fritids- båtar, även om de får anses överrepresenterade vad gäller klagomål på störningar. Ur ett sjöräddningsperspektiv finns det därför inte sär- skild anledning att registrera och märka vattenskotrar jämfört med andra fritidsbåtar.
Ett krav på register och märkning innebär ökade möjligheter att knyta en ägare till övergivna fartyg i naturen. Värdet på en vatten- skoter samt att det kan antas att dessa generellt är av nyare modell innebär att det finns ett andrahandsvärde och att de därför inte i dags- läget överges på samma sätt i naturen som äldre fritidsbåtar. Det har således inte framkommit att det för närvarande finns skäl att kräva att vattenskotrar ska märkas och registreras för att komma till rätta med övergivna vattenskotrar i naturen. Det går dock inte att utesluta att utvecklingen blir sådan att även vattenskotrar framöver överges i natu- ren i en sådan omfattning att ett register kan motiveras även på den grunden.
Mycket talar för att samma skäl för register gör sig gällande för vattenskotrar som för andra vattenfarkoster. Det som kan motivera ett särskilt register för vattenskotrar, om inget gemensamt register införs, är nyttan ett register medför vad gäller kontroll och övervak- ning till sjöss. Enligt uppgifter från polisen till utredningen är ett regis-
59Sjöfartsverket (2003), s. 1.
60SOU 2020:83.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
ter den absolut viktigaste förutsättningen för en brottsbekämpande myndighet att kunna ingripa operativt och beivra lagöverträdelser.
Vattenskotrar är snabba och förhållandevis små vattenfarkoster och det är inte mycket som särskiljer vattenskotrar sinsemellan. När polis och Kustbevakning ser en vattenskoter är det inte möjligt att spåra ägaren om inte kontakt kan tas med föraren. Detta leder bland annat till att det är svårt för Polismyndigheten och Kustbevakningen att utreda överträdelser och beivra buskörning eftersom första steget i många fall är att identifiera vilken farkost och förare som varit invol- verad i en händelse. Om sjöpolisen eller Kustbevakningen befinner sig i samma vattenområde som störningen sker kan det vara möjligt att söka upp föraren direkt på plats. I annat fall hinner vattenskoter- förarna ofta lämna området innan någon kontroll kan ske. I mindre in- sjöar kan det vara enklare att utreda vem som körde eftersom vatten- skotern måste ha sjösatts i anslutning till en plats där det finns en parkerad bil med trailer, en brygga eller liknande. I de fall det inte finns sådana möjligheter saknas i dag verktyg för att utreda vem som körde vattenskotern.
Med ett register kan ägaren identifieras om märkningen kan ur- skiljas. Till och med om det inte går att se hela märkningen är det möj- ligt att utforma ett register så att det är möjligt att söka på delar av ett registreringsnummer och då få ”träff” på flera olika ägare som polis och Kustbevakning kan gå vidare med för att försöka utröna vilken vattenskoter som är den ”rätta” i sammanhanget.
Polisen har till utredningen redogjort för att en större del av kon- trollen av vattenskotrar skulle kunna ske från land om det fanns krav på ett register och märkning. Det skulle i sin tur kunna underlätta över- vakning och kontroll i de vattenområden som saknar sjöpolis, vilket är de allra flesta.
I dag är det svårt för människor som blir störda av en vatten- skoter att kunna identifiera vilken skoter som orsakade störningen, exempelvis då badande människor blivit skrämda av en vattenskoter som sedan snabbt försvinner därifrån. För den enskilde som blir ut- satt för brott skulle det med en märkning kopplad till ett register bli möjligt att i till exempel polisanmälan ange beteckningen på den vatten- skoter som framfördes vårdslöst. Det har till utredningen framförts att det är ett problem att det inte går att identifiera den vattenskoter som framkallade störningen. Det kan även antas att den som blir ut-
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
satt i många fall avstår från att anmäla en händelse om det redan från början inte är möjligt att identifiera vattenskotern.
Sedan den 1 maj 2022 är det straffbart att uppsåtligen eller av oakt- samhet tillåta en person som saknar förarbevis att framföra en vatten- skoter. Ett register innebär att det är betydligt enklare att avgöra vem som är ägare till en vattenskoter och ett register kan sannolikt leda till att ansvarsbestämmelsen blir lättare att tillämpa.
I storstadsregioner används vattenskotrar som ett hjälpmedel inom gängkriminaliteten, där bland annat droghandeln drar nytta av vatten- skotrarnas snabbhet och lättmanövrerbarhet. Polisen har till utred- ningen uppgett att detta är ett problem då de har svårt att hinna i kapp vattenskotrar vilket försvårar lagföring. Vattenskotrar kan även lyftas upp ur vattnet betydligt lättare än andra fritidsbåtar vilket också försvårar för polisen. Märkning och ett register skulle underlätta brotts- bekämpningen.
Även om ett register och krav på märkning innebär att det är enkelt att identifiera ägaren till vattenskotern kan det i vissa fall ändå kvarstå problem att identifiera föraren av vattenskotern om det sak- nas närmare iakttagelser av föraren och hen inte söks upp ”på bar gärning”. Även om vattenskoterägaren kan sökas upp och tillfrågas om vem som lånade vattenskotern saknas angivelseplikt för den slags brott som det typiskt sett lär vara fråga om. Det finns även ett skydd i praxis och i artikel 6 i Europakonventionen mot självinkriminering som innebär att personer inte behöver medverka i utredningen av sin egen skuld till ett eventuellt brott.
Mot fördelarna med ett register står framför allt kostnaderna som är förknippade med att införa och upprätthålla ett register. Ett register skulle, om det ska finansieras på samma sätt som dagens fartygsregister, medföra en kostnad för de enskilda vattenskoterägarna. Register aktua- liserar även integritets- och dataskyddsaspekter. Ett register skulle dock typiskt sett inte innehålla integritetskänsliga uppgifter och inte heller känsliga personuppgifter.
Vid en sammantagen bedömning är slutsatsen att trots att ett regis- ter inte i samtliga fall skulle medföra att det går att identifiera vatten- skoterföraren skulle ett register vara ett viktigt verktyg för Polis- myndigheten, Kustbevakningen och sjöräddningen. Förutsättningarna att klara upp stölder och utreda häleri förbättras med ett register. Ett register skulle möjliggöra en bättre övervakning och kontroll av vatten- skoterkörning och skapa bättre förutsättningar för brottsbekämpning.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
Slutligen skulle ett register kunna bidra till en ökad social kontroll då tendensen att följa regler ökar ju högre risken är att bli påkommen. Ett krav på register och märkning skulle därvid kunna ha en avhål- lande effekt. Vid en avvägning mellan kostnaderna för vattenskoter- ägarna och nyttorna för kontroll, brottsbekämpning, miljö och sjö- räddning så väger fördelarna över.
När det gäller en utformning av ett register kan framhållas följande. Ett register bör innehålla uppgifter om vattenskoterägaren så som namn, personnummer eller samordningsnummer samt kontaktupp- gifter inklusive folkbokföringsadress. Även uppgifter om vattenskotern bör finnas med. Vattenskotern behöver märkas med ett registrerings- nummer. Det numret bör ingå i registret. Den närmare utformningen av registreringsnumret kan bestämmas i myndighetsföreskrifter. Där- utöver bör uppgifter om färg, årsmodell och andra yttre kännetecken vara registrerade.
För att säkerställa att vattenskotern inte används i sjötrafik innan den har förts in i registret bör kravet på registrering vara straffsank- tionerat. En vattenskoter, vars ägare tillfälligt befinner sig i Sverige, ska dock inte behöva registreras. Även kravet på att vattenskotern ska vara försedd med registerbeteckning för att få användas bör vara straffsanktionerat.
En annan fråga är om alla vattenskotrar ska registreras eller om så- dana vattenskotrar som används för samhällsnyttig verksamhet ska undantas. Eftersom de sistnämnda i regel är klart identifierbara saknas motsvarande skäl att de ska omfattas av ett register. Det finns skäl att överväga ett undantag för sådana vattenskotrar.
Transportstyrelsen föreslås få i uppdrag att utreda förutsättning- arna för införande av ett register för vattenskotrar och hur märkning kan ske. Anledningen till att ett register bör placeras hos Transport- styrelsen är främst att Transportstyrelsen är en central myndighet med ansvar för bland annat fartygsregistret. Transportmyndigheten kan i framtagandet av registret behöva samråda med andra myndigheter och organisationer.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
7.12Övriga regelverk för kontroll är tillräckliga
Bedömning: Utöver förslaget till ett vattenskoterregister i av- snitt 7.11 bedöms att befintligt regelverk för kontroll av regler till sjöss är tillräckligt.
Skälen för utredningens bedömning
Förslagen innebär att länsstyrelsens bemyndigande i sjötrafikförord- ningen förtydligas och utökas samt att det i de naturreservat där det i dag saknas föreskrifter som reglerar vattenskoterkörning införs ett generellt förbud mot sådan körning. Konsekvensen av förslagen kan bli att antalet områden som regleras med sjötrafikföreskrifter och an- talet naturreservat där det är förbjudet att framföra vattenskoter ökar. Överträdelser av sjö- och miljörättsliga regler omfattas av Polismyndig- hetens och Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet. Att Polismyndigheten ska beivra brott enligt de föreslagna regleringarna följer av 2 § polislagen (1984:387).
Överträdelser av det föreslagna förbudet i naturreservat avser så- dana sjörelaterade brott som Kustbevakningen normalt har till upp- gift att beivra. I dag ingår förseelser som brott mot områdesskydd i Kustbevakningens direkta brottsbekämpande verksamhet, 2 § 3 b kust- bevakningslagen (2019:32). Det är därför lämpligt att den föreslagna regleringen ingår i Kustbevakningens direkta brottsbekämpande verk- samhet. Eftersom förbudet föreslås placeras i sjötrafikförordningen be- hövs ingen följdändring till följd av förslaget, jfr 3 § kustbevaknings- förordningen (2019:83).
Naturreservat förekommer i hela landet i såväl vatten på land som till havs. Kustbevakningens uppdrag omfattar däremot som huvud- regel inte hela det svenska sjöterritoriet. Det har inte framkommit skäl för att utöka Kustbevakningens geografiska verksamhetsområde ut- över vad som anges i 1 kap. 4 § kustbevakningslagen.
En annan och avgörande del för en effektiv kontroll är de befogen- heter som de personer som utövar kontrollen har. I dag finns möjlighet för Polismyndigheten och Kustbevakningen att utföra sjötrafiköver- vakning över såväl sjötrafikföreskrifter som föreskrifter meddelade med stöd av 7 kap. miljöbalken. Det finns reglerat hur kontroll av regel- verket ska ske och vilka befogenheter som myndigheterna har för att
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
genomföra denna kontroll. Det avser såväl rutinkontroller som omfat- tar stoppningsrätt utan misstanke om brott och mer ingripande åtgär- der. Vidare regleras behandlingen av personuppgifter i samband med kontroller av vattenskoterförare av brottsdatalagens tillämpnings- område. I och med de nyligen införda ändringarna vad gäller möjlig- heten att förelägga om ordningsbot bedömer utredningen att det har vidtagits tillräckliga åtgärder. Det har inte heller framkommit några synpunkter på att det saknas befogenheter för vare sig polis eller kust- bevakning i något hänseende. Något behov av att ändra bestämmel- serna om Polismyndighetens eller Kustbevakningens befogenheter och möjligheter att utföra kontroller till sjöss finns därför inte.
Utredningen föreslår att antalet brott som kan föranleda åter- kallelse utökas till att även omfatta artskyddsbrott, förseelse och brott mot områdesskydd. Samtliga dessa brott omfattas i dag av både Kust- bevakningens och Polismyndighetens brottsbekämpande verksamhet. Förslaget föranleder därför inte någon förändring i dessa myndigheters befogenheter att utföra kontroller.
En återkommande synpunkt från bland annat myndigheter och organisationer har varit att det finns ett behov av insatser från polisen och Kustbevakningen både i form av brottsförebyggande verksamhet och bättre övervakning.
Avsikten med kontroll är att säkerställa att reglerna följs. Riskerna för att reglerna inte följs beror på om reglerna är kända, förstådda och accepterade samt hur mycket kontroll som bedrivs. En utmaning med sjötrafikövervakning är storleken på vattenområdena som ska övervakas. En annan utmaning är att behovet av polisiära insatser både i form av brottsförebyggande verksamhet och bättre övervakning före- faller ha ökat. Med Kustbevakningens och sjöpolisens nuvarande resur- ser kan endast en mindre del av landets vattenområden övervakas någorlunda kontinuerligt. På många platser sker övervakning sällan eller aldrig. Därutöver sker störningarna under sommaren och under semestertid då bemanningen kan vara lägre.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det inte finns skäl att införa särskilda regler om tillsyn och kontroll för vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild. De nya bestäm- melserna som föreslås bör därför kontrolleras på samma sätt som övrig sjötrafik. Vad gäller ökad kontroll bedömer utredningen att de ansvariga myndigheterna är bäst lämpade att bedöma behovet och för- dela sina resurser.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Det har från de brottsbekämpande myndigheterna efterfrågats större möjligheter att kontrollera vem som framför vattenskotern ge- nom att det införs ett register och krav på registerbeteckning på vattenskotrar. Utredningen föreslår att Transportstyrelsen närmare ut- reder förutsättningarna för ett sådant register, se avsnitt 7.11.
I betänkandet SOU 2019:67 Hållbar terrängkörning föreslogs bland annat utökade befogenheter för naturvårdsvakter.61 Genom ut- redningens kontakter med olika aktörer har det dock inte framkom- mit något som tyder på att sådana ökade befogenheter har efter- frågats eller att det finns ett sådant behov kopplat till framförande av vattenskoter.
7.13Uppdrag till Transportstyrelsen om information om vattenskoterkörning
Förslag: Transportstyrelsen ska ges i uppdrag att på lämpligt sätt tillhandahålla information om gällande regler för användningen av vattenskotrar och hur vattenskoteråkning kan påverka omgiv- ningen.
Skälen för utredningens förslag
En viktig del för att minska den negativa miljöpåverkan, bullret och sjöolycksriskerna som kan uppstå vid vattenskoterkörning är att vattenskoterförarna har goda kunskaper om gällande regelverk, om hur deras körning kan påverka omgivningen samt var begränsningar gäller.
I avsnitt 7.4 och 7.5 föreslås nya bestämmelser som ska reglera användningen av vattenskotrar. Det kommer innebära att regelverket går från ett generellt förbud som gäller hela Sverige med undantag för utpekade områden där körning är tillåten, till ett huvudsakligen regionalt regelverk med förbud och begränsningar i sjötrafikföre- skrifter och naturreservat. Detta är en stor förändring i den rättsliga regleringen när det gäller möjligheterna att använda vattenskoter.
Rättsläget och vad som egentligen gäller har under lång tid varit osäkert. När ett nytt, EU-rättsligt korrekt, regelverk är på plats som
61Se avsnitt 8.8.5 i SOU 2019:67.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
också kommer att kunna sanktioneras finns behov av att föra ut in- formation om vad som gäller. Majoriteten av de myndigheter och orga- nisationer som utredningen haft dialog med har lyft fram att informa- tion om hur och var vattenskotrar får och bör framföras är avgörande för hur kommande regler förväntas efterlevas.
Den 1 maj 2022 trädde kravet på förarbevis för att få framföra en vattenskoter i kraft. Syftet med detta förarbevis är att förarna ska få en bättre förståelse för hur deras körning påverkar omgivningen samt hur en vattenskoter körs på ett sjösäkert sätt. I reglerna om förar- bevis finns en övergångsbestämmelse om att de som tagit förarintyg för fritidsbåt, kustskepparintyg, manöverintyg för högfartsbåt eller en yrkesutbildning till fartygsbefäl senast den 1 maj 2022 kan kon- vertera dessa intyg till ett förarbevis för vattenskoter fram till den 30 april 2023.
I Transportstyrelsens föreskrifter om förarbevis för vattenskoter (TSFS 2021:51) finns reglerat kunskapskraven för att få förarbevis. Kunskapskraven omfattar bland annat vattenskoterns uppbyggnad, konstruktion, egenskaper, typer av vattenskotrar, sjövett, förhållnings- sätt på sjön, tillämpliga delar av allemansrätten, sjövägsreglerna, sjö- märken, risker, personskador relaterade till vattenskoterkörning, an- passad fart och bullerpåverkan. Det finns även kunskapskrav kopplade till miljö såsom krav på kunskap om påverkan på miljö och djurliv vid vattenskoterkörning, inkluderat körning i strandnära och grunda om- råden.
De kunskaper som genomgången utbildning inför förarbeviset för vattenskoter ger anses vara tillräckliga både ur ett allmänt sjösäker- hetsperspektiv samt ur ett farkostspecifikt perspektiv. Den 13 sep- tember 2022 hade Transportstyrelsen utfärdat 72 820 förarbevis för vattenskoter varav 12 192 utfärdats till förare som genomgått ut- bildning för vattenskoter. Övriga förarbevis, det vill säga 60 628, har utfärdats på gamla meriter, dvs. konverteringar av befintliga förar- intyg och kustskepparintyg. Detta innebär att majoriteten vatten- skoterförare med vattenskoterförarbevis inte har genomgått vatten- skoterutbildningen.
Det stora antalet konverterade förarbevis innebär att det finns risk för att många vattenskoterförare saknar aktuella kunskaper om det som utbildningen för förarbevis täcker in. Många vattenskoterförare är relativt nya i båtlivet vilket också kan göra att denna målgrupp är betjänta av central information om vattenskotrar.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
Som tidigare nämnts har rättsläget länge varit oklart för var vatten- skotrar får användas. Detta har fått till följd att olika myndigheter och kommuner gör olika bedömningar av var vattenskotrar får an- vändas. Å ena sidan finns det myndigheter och kommuner som väg- leder kring att det generella förbudet gäller. Å andra sidan finns det myndigheter och kommuner som informerar att vattenskotrar jäm- ställs sjörättsligt med andra typer av fritidsbåtar men med undan- taget att föraren måste ha fyllt 15 år.
Sammanfattningsvis bedöms att det finns behov av att en central myndighet genomför särskilda informationsinsatser riktade till såväl till allmänheten som till vattenskoterförare. Det avser central infor- mation om gällande regelverk och vilka störningar för miljö, hälsa och säkerhet vattenskoterkörning kan ge upphov till. Det finns i dag digitala plattformar för exempelvis drönare och vägtrafikfordon på Transportstyrelsens webbplats. Där finns samlad information om for- donet i sig, om hur det får användas, vilka regler som är tillämpliga, vem man kan kontakta för mer specifik information med mera. Det är lämpligt att det i samband med att vattenskoterförordningen upp- hävs och nya regler träder i kraft finns motsvarande information till- gänglig för regelverket kring vattenskotrar och vilken omgivnings- påverkan som dessa vattenfarkoster kan bidra till.
Ansvaret för att upprätta och hålla information bör ligga på en central statlig myndighet. Information om hur och var vattenskotrar får användas finns i dag utspridd på flera ställen och beskrivningen av rättsläget varierar. Kustbevakningen arbetar proaktivt med att infor- mera om vilka regler som gäller till sjöss för att göra det enklare att göra rätt. Detta sker via webbplats, sociala medier, tryckt material och personliga möten på exempelvis mässor och båtklubbar. Informatio- nen bygger på vilka sjötrafikregler som gäller och vad man ska tänka på som båtförare.62 Även Naturvårdsverket, Transportstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten har information på sina webbplatser om vattenskotrar. Därutöver finns information på länsstyrelsers och kommuners hemsidor.
Transportstyrelsen är ansvarig myndighet för det nya förarbevis- registret för vattenskotrar vilket gör att myndigheten har bäst förut- sättningar för att ansvara även för andra delar kopplade till vatten- skotrar. Transportstyrelsen föreslås ges i uppdrag att på lämpligt sätt tillhandahålla information om vattenskotrar, till exempel på sin hem-
62Kustbevakningens årsredovisning 2021, s. 65.
SOU 2022:49 |
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
sida eller i en särskild vattenskoterportal. Informationen bör omfatta både gällande regler och vattenskoterns omgivningspåverkan. I upp- draget föreslås det även ingå att information ska spridas till både vattenskoterförare och andra aktörer så att de får kännedom om var informationen finns, exempelvis via myndighetens sociala medier, i utskick till båtorganisationer och båtbranschen med flera.
Information om vattenområden med gällande sjötrafikföreskrifter
Sjötrafikföreskrifter finns i respektive länsstyrelses författningssam- ling. Föreskrifter som rör Sveriges sjöterritorium utanför kusten, Sveriges ekonomiska zon, Ångermanälven söder om Nyland, Vänern, Vättern, Mälaren, Trollhätte kanal, Södertälje kanal eller Göta kanal tas även in i publikationen Sjöfartsverkets underrättelser för sjöfarande och navigationsvarningar (Ufs) som är en webbsida som samlar och tillgängliggör information och underrättelser av vad som hänt till sjöss. Trots Ufs är det dock svårt för den enskilde att hitta lokal informa- tion på ett enkelt sätt om vilka vattenområden som omfattas av be- gränsningar för vattenskotrar.
Det finns därför ett behov av att en central myndighet tillhanda- håller information till allmänheten om var det finns begränsningar för framförande av vattenskotrar. I Finland är det Transport- och kom- munikationsverket som tillhandahåller en klickbar hemsida där det är enkelt att se områden där framförande av fritidsbåt eller vattenskoter är begränsad.63 I Norge har Kystverket tagit fram en gratis mobilappli- kation, Båtfart, som innehåller samtliga fartbegränsningar i norska vattenområden. Applikationen har en funktion som innebär att använd- aren kan ställa in så att hen får en varning när hastighetsgränsen över- skrids.
Utöver sjötrafikföreskrifter begränsas vattenskoteråkningen med utredningens förslag i naturreservat. Om information samlas om var vattenskoter får framföras bör även dessa områden tas med. För- budet är dock subsidiärt i förhållande till om ordningsföreskrifter beslutats för naturreservatet, varför även ordningsföreskrifter blir relevanta. Det finns även begränsningar vad gäller vattenskoter i före- skrifter för nationalparker. I Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad
63https://extranet.vayla.fi/pooki_www/kielto_rajoitus/kielto_rajoitus.html, besökt den 17 februari 2022.
Överväganden och förslag avseende en ny reglering av vattenskotrar |
SOU 2022:49 |
natur finns alla nationalparker, naturreservat och övriga skyddade områden. I kartverktyget finns även alla beslut med föreskrifter till- gängliga. Om en digital lösning tas fram kan det övervägas om infor- mation från Skyddad natur kan användas.
Att göra sjötrafikföreskrifter mer tillgängliga för tillämparna och att integrera alla regelverk för sjötrafiken i en digital lösning är dock en större fråga och berör inte bara reglering av vattenskotrar. Ett digitalt kartverktyg och ett GIS-skikt över vattenområden där det gäller begränsningar hade varit till god hjälp både för all sjöfart, all- mänhet och myndigheter men bedöms kräva relativt stora resurser i både tid och administrativ börda för att ta fram och upprätthålla. Även om utredningen har uppmärksammat behovet lämnas inga för- slag i denna del.
8 Övervägda alternativ
8.1Inledning
Utredningen har identifierat ett antal alternativa lösningar till våra för- slag. Ett alternativ är att införa ett nytt allmänt förbud för använd- ningen av vattenskotrar i likhet med vad som i dag regleras i förord- ningen (1993:1053) om användning av vattenskoter. Därutöver har utredningen övervägt andra alternativa regleringar, bland annat hän- synsregler och en nationell hastighetsbegränsning inom ett visst av- stånd från land som avser alla vattenområden.
8.2Ett generellt förbud för vattenskoterkörning
Bedömning: En reglering som bygger på ett generellt förbud mot att använda vattenskotrar, kombinerat med möjligheter att an- vända vattenskoter inom särskilt angivna områden, bör inte införas.
Skälen för utredningens bedömning
Vattenskoterförordningen har tillämpats restriktivt sedan dess tillkomst
Vad gäller den nuvarande regleringen har länsstyrelserna beslutat om områden för vattenskoterkörning i begränsad omfattning. Som skäl för att inga eller inte fler områden anvisats uppgav länsstyrelserna 2015 bland annat att vattenskoterförordningen är komplex, att möj- ligheten att tillämpa den är oklar, resursbrist och svårighet att peka ut vattenområden som uppfyller kriterierna i 3 § vattenskoterförord- ningen. Vad gäller det sistnämnda framgår det av regeringsuppdraget 2015 att flera länsstyrelser bedömde att det var svårt att hitta vatten- områden som uppfyllde samtliga kriterier i förordningen. Vidare fram-
233
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
gick att i län med många vattenområden saknades resurser för att syste- matiskt gå igenom och utreda samtliga vattenområden i länet. Som exempel finns det cirka 100 000 sjöar och drygt 50 000 vattendrag i Sverige. Den sammanlagda längden på fastlandskusten i Sverige är om- kring 11 607 km.1 Det saknas en definition i vattenskoterförordningen av vad som avses med vattenområde. Förordningen omfattar således samtliga sjöar och vattendrag samt kusthavet i Sverige. Dessa är inte jämnt fördelade över landet och varierar i storlek och form. Förutsätt- ningarna för att inventera och utreda vattenområden skiljer sig därmed åt beroende på de geografiska förutsättningarna i länet.
Oavsett hur bemyndigandet till länsstyrelserna utformas kommer utpekandet av vattenområden innehålla ett visst mått av bedömning av om kriterier för utpekanden är uppfyllda. Därutöver krävs för att ett förbud ska anses proportionerligt att områden där vattenskoter- körning tillåts ska pekas ut i nära anslutning till att förbudet beslutas. För att kunna peka ut samtliga områden i Sverige krävs att samtliga läns- styrelser inventerar och utreder samtliga vattenområden i Sverige och därefter inom rimlig tid pekar ut de vattenområden där vattenskoter- körning kan tillåtas enligt kriterierna i förordningen. Landshövdingarna för de sju sydligaste länen konstaterade 2019 att arbetsbördan för en länsstyrelse att verkligen uppfylla dessa krav är orimlig och det kom- mer alltid finnas en risk för att något område förbisetts i samband med anvisandet.2 Utredningen delar deras bedömning.
Det bör även lyftas fram att det sedan vattenskoterförordningens tillkomst funnits en stor restriktivitet med att peka ut områden. Fram till 2004 var bestämmelsen om utpekande i vattenskoterförordningen utformad enligt följande.
4§ Länsstyrelsen föreskriver att en vattenskoter får användas inom vatten- områden där den inte medför olägenheter för allmänheten genom buller eller andra störningar och inte heller medför risk för skador av betydelse för djur- eller växtlivet eller spridande av smittsamma djursjukdomar.3
Därutöver fanns krav på kommunalt samtycke. I den uppföljning som gjordes av Naturvårdsverket 1995 framgick att omkring ett år efter ikraftträdandet hade endast en tredjedel av länsstyrelserna beslutat om s.k. vattenskoterområden. Totalt fanns omkring 30 sådana områden
1www.smhi.se/kunskapsbanken/hydrologi/sveriges-sjoar/sveriges-sjoar-1.4221, besökt den 5 september 2022.
2Länsstyrelsen i Kronobergs län (2019).
3Bestämmelsen motsvarar dagens 3 § 3 vattenskoterförordningen.
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
i hela landet. Av dessa områden var mer än hälften belägna i Väster- bottens län. I Mälardalen, Skåne och på Västkusten saknades områden helt. Inom ramen för regeringsuppdraget ställde Naturvårdsverket en fråga till länsstyrelserna om tolkningen av bestämmelsen för när vatten- skoterområden fick inrättas var för hård. Detta mot bakgrund av att så pass få områden beslutats. Som skäl för att inte fler områden pekats ut angav länsstyrelserna kommunernas ovilja att inrätta områden samt att det i flera fall saknades ett uttalat behov av att inrätta områden för vattenskoterkörning. Utöver ovanstående hade vissa tillfälliga vatten- skoterområden för tävlingar inrättats i några län.4 I en hemställan 2002 redovisade Naturvårdsverket att en tredjedel av länsstyrelserna hade beslutat om sammanlagt ett 20-tal områden där vattenskotrar tilläts. Havs- och vattenmyndigheten redovisade 2013 att uppskattningsvis 150 km2 av den totala vattenarealen i Sverige, exklusive allmänna farleder som utgjorde en yta av cirka 3 900 km2, pekats ut som sådana vattenområden där användning av vattenskoter tillåtits.
Sammanfattningsvis har det sedan vattenskoterförordningens till- komst i stort sett rått ett allmänt förbud för vattenskoterkörning i Sverige eftersom så pass få områden där sådan körning tillåtits har pekats ut. Eftersom länsstyrelserna inte pekat ut tillräckligt många områden som uppfyller kriterierna i 3 § vattenskoterförordningen an- ses regleringen oproportionerlig från ett EU-rättsligt perspektiv och har därför inte tillämpats i praktiken.
Domstolen ska kontrollera att författningen är proportionerlig
Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera om läns- styrelsen anvisat de områden som uppfyller kraven i vattenskoter- förordningen. Som Hovrätten för Nedre Norrland konstaterade 2010 har svenska domstolar begränsade möjligheter att genomföra sådana kontroller som EU-domstolen anger. Som en konsekvens måste det därför i en brottmålsprocess ankomma på åklagaren att föra bevis- ning om att länsstyrelsen har gjort en korrekt bedömning och an- visat de områden som uppfyller kraven i vattenskoterförordningen.
Om åklagaren inte uppfyller sin bevisbörda ska domstolen pre- sumera att regleringen inte är förenlig med EU-rätten.5 Vilket krav
4Naturvårdsverket (1994), s. 11.
5Hovrättens för Nedre Norrland dom den 16 juni 2010 i mål nr B 255-06.
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
som ställs på åklagarens bevisföring för att visa att behörig myndig- het pekat ut områden är oklart. En fråga som uppstår är om kontrollen enbart avser vattenområdena i det län där den åtalade gärningen begås eller om den ska ske nationellt. Eftersom det är fråga om en kontroll om den nationella lagstiftningen uppfyller EU-rättens krav bör kon- trollen avse hela landet.
Mot bakgrund av allvarlighetsgraden vad gäller överträdelser av regelverk för vattenskoter (rimligtvis bötesbrott) kan det tyckas orim- ligt att ha en konstruktion på regelverket som lägger en sådan hög arbetsbörda på åklagaren i potentiellt varje enskilt åtal.
Domstolar har hittills tolkat avsaknaden av utpekade områden i ett län som ett faktum som innebär att länsstyrelsen inte uppfyllt sin skyldighet i 3 § vattenskoterförordningen. Mot bakgrund av kriterier- nas restriktiva utformning och att förekomsten av sjöar, vattendrag och hav kraftigt varierar mellan länen kan ifrågasättas om det är en korrekt bedömning. I dessa mål åberopades ingen bevisning av åkla- garen om att länsstyrelsen hade gjort en bedömning av om det fanns förutsättningar att peka ut områden i länet. Det är möjligt att utfallet i sådant fall blivit annorlunda.
EU-rätten ställer höga krav på genomförandet av ett allmänt förbud
Ett alternativ till en ny reglering är att ersätta vattenskoterförordningen med en ny förordning med motsvarande innehåll men med nya kri- terier för utpekande av tillåtna områden Av de erfarenheter som vun- nits sedan vattenskoterförordningen trädde i kraft den 1 januari 1994 framgår att det funnits tillämpningsproblem vad gäller utpekande av områden för körning sedan införandet. Den restriktivitet med vilken områden beslutats har i princip medfört att det på många ställen i landet varit förbjudet att köra vattenskoter. Syftet med vattenskoter- förordningen var inte att förbjuda vattenskoterkörning utan att säker- ställa att körningen hänvisades till sådana platser där dess miljöpåver- kan kunde godtas.6
Konstruktionen med bemyndigande för länsstyrelsen innebär även att proportionaliteten inte fullt ut kan beaktas när författningen träder i kraft utan det avgörande är att de utpekande myndigheterna utövar den behörighet de får vad gäller att utse områden där vattenskoter-
6Naturvårdsverket (1994), s. 15.
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
körning tillåts. Det är av naturliga skäl svårare att visa att ett allmänt förbud är proportionerligt jämfört med ett regelverk där körning som utgångspunkt är tillåtet men där förbud råder inom vissa områden. Att generellt tillåta användningen av vattenskotrar med förbehåll för even- tuella förbud utgör normalt sett en mindre ingripande åtgärd och det är således enklare att visa att en sådan reglering är proportionerlig.
Ett allmänt förbud kräver att stora resurser tas i anspråk
När en myndighet åläggs en uppgift måste uppgiften förenas med tillräckliga resurser för att åtgärderna ska vidtas. För att ett generellt förbud ska vara förenligt med EU-rätten krävs att tillräckligt många områden pekas ut så att regelverket blir proportionerligt. Nuvarande vattenskoterförordning innebär att länsstyrelsen måste inventera och bedöma samtliga vattenområden i respektive län. Det är svårt att se att det skulle gå att skapa ett regelverk som inte bygger på en sådan genomgång. En rättslig konstruktion med förbud och ett krav på att inventera samtliga vattenområden för att bedöma var det ska vara till- låtet att åka är sannolikt lika eller mer resurskrävande än en rättslig konstruktion där det som huvudregel är tillåtet att åka men en myn- dighet är behörig att utse områden där förbud ska råda. Den kan i detta sammanhang noteras att just resursåtgången framhävdes i för- arbetena som ett skäl till att ett allmänt förbud med undantag valdes framför möjligheten att reglera vattenskotrar på samma sätt som övrig fritidsbåtstrafik.7 Det kan även ifrågasättas om det utifrån vatten- skotrars störningsbild är motiverat och rimligt att kräva att länsstyrel- sens resurser används i sådan utsträckning för att reglera en farkosttyp.
Ett alternativ till ett allmänt förbud är att i författning mer i detalj bestämma var vattenskoterkörning är förbjudet respektive tillåtet. En sådan rättslig konstruktion skulle kunna säkerställa proportionaliteten redan i författningen. En sådan reglering skulle till exempel kunna utformas som ett generellt förbud i sjöar med en viss storlek eller generella regler som gäller inom ett visst avstånd från land (liknande strandskyddsbestämmelserna).
7Prop. 1992/93:97, s. 7–8.
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
Sammanfattning
Utredningen bedömer att användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild inte bör regleras genom ett generellt förbud där användningen endast tillåts i utpekade om- råden. Skälen för det är följande.
En reglering utformad som ett generellt förbud med undantag är mycket resurskrävande för den myndighet som ska peka ut de områ- den där det är tillåtet att köra. Tillräckligt många områden måste pekas ut för att göra förbudet proportionerligt och det måste även ske i nära anslutning till att författningen träder i kraft.
En sådan reglering är förenad med stora risker. Om omfattningen av förbudet bestäms genom att myndigheter bemyndigas att utpeka områden där körning av vattenskoter är tillåtet bestäms den EU-rätts- liga proportionaliteten inte av grundförfattningen utan av rättsläget när samtliga delegerade utpekanden skett. En sådan reglerings EU- rättsliga giltighet kommer först kunna bedömas när samtliga utpek- anden skett. Det är svårt att se hur en sådan reglering ska undkomma de problem som den nuvarande vattenskoterförordningen varit be- häftad med, om inte utpekanden kommer till stånd i en helt annan omfattning än som tidigare varit fallet. Bristerna kan heller inte läkas om det gått för lång tid sedan författningen trädde i kraft.
Brottmål som avser förseelser mot ett förbud kopplat till tillåtna områden kan kräva utredning av åklagaren som från ett resursperspek- tiv inte är motiverad utifrån brottets allvarlighetsgrad. Detta mot bakgrund av att proportionaliteten av regelverket inte prövas genom utformningen av den huvudsakliga författningen utan det samlade regelverket med förbud och tillåtna områden.
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
8.3Ett allmänt förbud eller hastighetsbegränsning inom ett visst avstånd från strandlinjen
Bedömning: En reglering som bygger på ett generellt förbud eller hastighetsbegränsning inom ett visst avstånd från strandlinjen bör inte införas.
Överväganden kring behovet av en generell reglering av vattenskotrar
Tidigare utredningar
Redan på 1990-talet övervägdes möjligheten att införa ett allmänt för- bud mot användning av vattenskotrar inom ett visst avstånd från land. Vad gäller avståndet konstaterades då att detta borde sättas så att vattenskoterföraren har en rimlig möjlighet att bedöma var gräns- linjen går. Det borde följaktligen inte komma i fråga större avstånd än 200–300 meter från land. Samtidigt konstaterades att det skulle be- hövas avsevärt längre avstånd för att inga bullerstörningar av bety- delse skulle uppstå i strandområdet.8
Utredningen övervägde även att gränsen för tillåten trafik med vattenskoter i stället skulle gå vid ett visst minsta vattendjup. Utred- ningen konstaterade att även en sådan lösning skulle innebära svårig- heter för föraren att avgöra förbudsområdets omfattning. Lösningen ansågs inte heller vara relevant med hänsyn till att vattendjupet inte är direkt relaterat till avståndet från land.9
I stället valdes den modell som gällt hittills, ett allmänt förbud med föreskriftsrätt för länsstyrelsen att besluta om vattenområden där kör- ning tillåts.
Generella hastighetsbegränsningar övervägdes även i betänkandet Naturupplevelser utan buller – en kvalitet att värna (SOU 1993:51). Utredningen föreslog att en fartgräns på högst 18 knop skulle införas i sjötrafikförordningen (1986:300) för skärgårdsområdena och inlands- vattnen. I skärgårdsområdena utmed havskusterna föreslogs fartgrän- sen gälla innanför den s.k. baslinjen. Länsstyrelsen skulle ha möjlighet att lämna dispens.10 Förslaget ledde inte till någon reglering.
8SOU 1992:41, s. 35.
9SOU 1992:41, s. 35.
10SOU 1993:51, s. 104–105 och 121–123.
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
Flera länder i EU har reglerat vattenskotrar särskilt genom gene- rella förbud mot att använda vattenskotrar inom ett visst antal meter från strandlinjen, se avsnitt 6. Passage tillåts normalt i förbudsområdet om vattenskotern framförs i låg fart.
Fördelarna med ett förbud eller hastighetsbegränsning i det strandnära området
Det är den nöjesbetonade körningen med vattenskotrar som orsakar störningar. Av utredningens analys av störningsbilden framgår att denna uppstår framför allt i insjöar eller i kustnära vatten nära bad- platser och hamnar samt i grunda och vågskyddade vikar. Utredningen bedömer att genom att den nöjesbetonade körningen tydligt anvisas till vattenområden som ligger längre bort från strandlinjen minskar risken för att oacceptabla störningar uppstår för människors hälsa och miljön.
Syftet med en ny reglering bör vara att styra användningen av vatten- skotrar till sådana vattenområden där oacceptabla störningar för män- niskors hälsa och miljön så långt som möjligt inte uppstår. Utredningen bedömer att ett alternativ till en reglering genom sjötrafikföreskrifter skulle kunna vara att reglera användningen av vattenskoter i det strand- nära området genom ett förbud eller en hastighetsbegränsning.
Utanför skyddade områden kan sjötrafikföreskrifter användas för att motverka att störningar uppstår. Länsstyrelsernas nuvarande be- myndigande i 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen är begränsat på så vis att besluten om föreskrifter endast kan avse ett vattenområde. Det har inte ansetts vara möjligt att använda en enskild sjötrafikföreskrift för att förbjuda trafik med exempelvis vattenskotrar för en hel kust eller generellt för till exempel alla sjöar i en kommun. Det är dock möjligt att införa restriktioner för en hel, namngiven, sjö. Sverige har drygt 100 000 sjöar samt 50 000 mil vattendrag och det krävs stora resurser hos länsstyrelsen för att inventera och bedöma varje enskilt vattenområde. Det stora antalet vattenområden i Sverige gör det svårt att meddela sjötrafikföreskrifter för samtliga vattenområden där stör- ningar kan förekomma. En nackdel med lokala föreskrifter är därför att det medför en risk för att samtliga platser där begränsningar be- hövs inte kommer att skyddas i praktiken. Det finns även en risk att lokala förbud och begränsningar kan leda till att störningarna i stället
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
uppstår på en annan plats där motsvarande sjötrafikföreskrifter inte meddelats.
Mot bakgrund av att bemyndigandet att meddela sjötrafikföreskrif- ter tolkats så att det inte går att till exempel reglera samtliga sjöar i en kommun i en föreskrift så är sjötrafikföreskrifter ett resurskrävande alternativ för att komma till rätta med störningar som inte enbart är lokala och som förekommer på flera platser. Kostnader tillkommer för den ärendehandläggning som ska föregå varje beslut om sjötrafik- föreskrifter. En fördel med en generell reglering med förbud eller be- gränsning i den strandnära zonen är således att det är mindre resurs- krävande och mindre belastande för länsstyrelserna. En nackdel är dock att det för de brottsbekämpande myndigheterna blir fråga om mycket stora områden som ska övervakas och kontrolleras. Vad som är resurseffektivt för den beslutande myndigheten kan därmed leda till kostnader för den myndighet som ska övervaka och kontrollera att en generell regel följs.
När förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter upp- hävs skulle en generell reglering göra det möjligt att ha ett alternativt regelverk på plats med samma ikraftträdande. Om länsstyrelsen ska fatta beslut för varje vattenområde kan det ta år innan ett regelverk är på plats som säkerställer att vattenskoterkörning inte medför oaccep- tabla störningar för människors hälsa och miljön.
Det är även enklare att sprida information om generella bestäm- melser om var körning med vattenskoter inte är tillåten eller på annat sätt begränsad. För den enskilde vattenskoterföraren kan det således vara enklare att efterleva ett regelverk där tillåtligheten av vattenskoter- körning reglerats nationellt på förordningsnivå.
Är sjölagens bestämmelser om onödig och vårdslös körning tillräckliga i det strandnära området?
Sjötrafikföreskrifter är inte det enda verktyget som kan reglera vatten- skotrar. Även straffbestämmelserna i 20 kap. 2 och 3 §§ sjölagen (1994:1009) sätter gränser för körningen. När ett generellt förbud eller hastighetsbegränsning i det strandnära området övervägs behöver också beaktas i vilken utsträckning straffbestämmelserna tar hand om stör- ningsproblematiken.
Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5 är straffbestämmelserna i 20 kap. 2 och 3 §§ sjölagen i många avseenden förhållandevis svåra
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
att tolka och tillämpa. Det är upp till den enskilda vattenskoterföraren att bedöma om hastigheten är för hög i förhållande till rådande om- ständigheter och förhållanden. På motsvarande sätt måste en bedöm- ning göras av den enskilde tjänstepersonen om brott har begåtts. Be- stämmelserna lämnar således utrymme för att ta hänsyn till omstän- digheterna i det enskilda fallet samtidigt som just detta gör dem svår- tillämpade och i viss mån oklara.
Straffbestämmelsernas otydlighet kan även bidra till en bristande kunskap om vad som är tillåtet och vad som är belagt med straff. Det finns ett fåtal tingsrättsavgöranden som rör vattenskotrar och 20 kap. 2 eller 3 §§ sjölagen. Utifrån den praxis som finns är det svårt att dra några slutsatser om vilken typ av körning som mer generellt är för- bjuden. För en enskild vattenskoterförare är det till exempel svårt att veta om det är tillåtet att köra 20 meter, 50 meter eller 100 meter från en kanotist. Rimligtvis innebär bestämmelserna att körning nära stranden inte kan ske i vilken hastighet som helst men var gränsen går kan vara svårt för den enskilde att bedöma.
Nöjeskörning med vattenskotrar nära badplatser innebär en risk för olyckor för människor som befinner sig i vattnet. Den typen av stör- ning har lyfts fram av både länsstyrelser, kommuner, Polismyndig- heten och andra aktörer som särskilt problematisk. Användningen av vattenskotrar i områden där människor befinner sig oskyddade i vatt- net är en oacceptabel störning för människors hälsa. Sjölagens bestäm- melser om onödig körning och vårdslöshet i sjötrafik kan användas för att beivra oacceptabla störningar för badande. Dessa bestämmel- ser har gällt under lång tid och de har inte varit tillräckliga för att hindra att vattenskotrar används nära badplatser.
Det är svårt att både med sjötrafikföreskrifter och regleringar i det strandnära området komma till rätta med buller
För vattenskotrar är det motorljudet och det ljud som uppstår när skrovet dunsar mot vattnet som utgör den primära bullerstörningen. Det innebär att körsättet och sjöförhållandena i övrigt får stor bety- delse för hur ljudet upplevs av omgivningen. Som framgår av analysen av störningsbilden i avsnitt 4 sker störningar framför allt under som- marmånaderna när det är fint väder och många vistas på eller nära vatten. Ett särskilt problem är att bullret ofta hörs bäst när det stör mest. Under klara och stilla sommardagar sprids ljudet långt. Över
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
vatten sprids buller längre än över land. Bullret är därför ofta högst vid strandlinjen, som också är mest attraktiv för besökarna och värdefull för djurlivet.11
Det är svårt att på förhand bestämma vilka ljudnivåer som ska anses vara acceptabla. Viss ledning kan fås från Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2004:16) om motorsportbanor där det för bostäder för permanent boende och fritidshus (vid fasad) inte bör förekomma högre ljudnivåer än 60 dBA12 måndag till lördag kl. 07–19 och 55 dBA kväll kl. 19–22 samt sön- och helgdagar kl. 07–19. Motsvarande ljudnivåer för friluftsområden är 55 dBA måndag till lördag kl. 07–19 och 50 dBA kväll kl. 19–22 samt sön- och helgdagar kl. 07–19. Med fri- luftsområde avses i de allmänna råden ett område i en översiktsplan för det rörliga friluftslivet eller andra områden som nyttjas mer fre- kvent för friluftsliv där naturupplevelsen är en viktig faktor och där en låg bullernivå är en särskild kvalitet. Bakgrundsnivån är låg och inga andra störande aktiviteter förekommer som till exempel skjutbanor, fritidsbåtstrafik eller skoterleder.
Naturvårdsverket har även låtit ta fram en rapport om tysta om- råden. I rapporten föreslås olika bullerklasser och förslag till mått och mätetal som beskriver bullernivåer som ska användas i arbetet för att uppnå god ljudkvalitet i natur- och kulturmiljöer. Tröskelvärdena för de olika nivåerna varierar mellan 25 dBA och 50 dBA.13
För att uppskatta hur bullret från vattenskotrar skulle kunna mins- kas av en generell reglering som utgår från ett visst avstånd från land har utredningen låtit ta fram översiktliga beräkningar som visar ljud- utbredningen från vattenskotrar. Bullerberäkningar ger ett mera till- förlitligt resultat när det gäller buller från vattenskoter jämfört med mätningar eftersom de sistnämnda är platsspecifika. Bullret varierar och det är omöjligt att mäta på alla platser. Beräkningarna beskriver schematiskt hur långt bullret sprider sig innan det sjunkit till de ni- våer som framgår bland annat av Naturvårdsverkets allmänna råd för motorbanor och för arbetet med att uppnå god ljudkvalitet i natur- områden.
Om bullret från en vattenskoter beräknas utifrån de maxnivåer för buller som anges i fritidsbåtsdirektivet beräknas ljudet uppgå till 70 dBA på 45 meters avstånd och 55 dBA på 250 meters avstånd.
11Naturvårdsverket (2007), s. 8.
12Maximal ljudnivå i dBA ”Fast”.
13Naturvårdsverket (2007), s. 13–15.
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
Därutöver har utredningen låtit utföra en beräkning baserat på verk- liga bullermätningar från 2017. Mätningarna gjordes för att bedöma buller från vattenskoterträning på en bana belägen i Gävle. Om bullret från en vattenskoter beräknas utifrån dessa nivåer uppgår ljudet till 80 LpA (dB) på 50 meters avstånd och 62 LpA (dB) på 250 meters av- stånd. För att komma ner till nivåer runt 40 LpA (dB) krävs 3–4 km avstånd.14
En svårighet med att utgå från beräkningarna ovan är att bullret varierar utifrån vilken typ av vattenskoter som används. Beräkningar utifrån fritidsbåtsdirektivet utgår från maxgränsen för buller i direk- tivet. Beräkningarna utifrån verkliga bullermätningar utgår från två specifika vattenskotrar. Det saknas uppgift om hur vattenskoterflottan ser ut i Sverige och olika modellers bullernivåer. En vattenskoter kan även ha modifierats för att köras snabbare eller låta mer.
I vattenområden där man vill hålla bullerstörningarna till de lägsta nivåerna krävs ett betydligt längre avstånd än 200–300 meter från strandlinjen för att omhänderta störningsbilden. Således bedöms sjö- trafikföreskrifter vara ett mer träffsäkert verktyg vad gäller bullerstör- ningar i ett visst område då de kan omfatta ett större vattenområde. Det finns i sådana fall möjlighet att beakta områdets geografiska för- utsättningar och behovet av att minska störningarna i det enskilda vattenområdet.
Det bör påpekas att det inte är möjligt att sätta likhetstecken mellan ljudnivå och störning eller hälsopåverkan.15 Hur bullret uppfattas är till stor del beroende av bakgrundsbullret på platsen. Så länge ett stör- ande ljud är tydligt hörbart kommer det att vara en störning. Om ljudet från vattenskotern i stället smälter samman med övriga ljud kan stör- ningarna minska betydligt. Men i mycket tysta områden krävs långa avstånd för att störningen ska upphöra.16 Det innebär att beroende på om till exempel en vattenskoter används i en insjö jämfört med längs med kusten kan störningsbilden se helt olika ut beroende på vind- förhållanden och platsens förutsättningar i övrigt trots att ljudnivåerna är desamma.
14Glebe och Genell (2022), s. 6–7.
15Glebe och Genell (2022), s. 8.
16Glebe och Genell (2022), s. 9.
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
Hur skulle ett förbud eller hastighetsbegränsning i det strandnära området kunna utformas?
En vattenskoter framförs ofta inte med målet att ta sig från en punkt till en annan, det finns som huvudregel ingen navigeringsutrustning och sjökort används oftast inte. Det är lämpligt att ange begränsnings- områden utifrån visuella referenspunkter och avståndsangivelser, dvs. meterangivelser, och inte till exempel vattendjup. Det innebär att regel- verket blir enklare för vattenskoterföraren att förhålla sig till samtidigt som det bedöms ge en betydligt enklare bevisföring vid lagbrott.
För vattenskoterförare och för kontrollerande myndigheter kan dock även meterangivelser skapa svårigheter i tillämpningen, särskilt nära gränslinjen. I de flesta fall bör det vara relativt enkelt att visuellt avgöra om körningen sker i det hastighetsreglerade området eller inte. För körning nära en gränslinje kan det emellertid vara svårt att lag- föra överträdelser.
Att reglera färd på sjön genom avstånd från land används redan i dag i annan reglering, till exempel sjötrafikföreskrifter och ordnings- föreskrifter i skyddade områden. I sjötrafikföreskrifter och ordnings- föreskrifter anges dock områdets omfattning utöver meterangivelsen även i en kartbilaga och i förekommande fall med skyltar på lämpliga platser. En generell regel om avstånd till land kommer inte kunna mar- keras på samma sätt som sjötrafikföreskrifter i kartbilaga och genom skyltning eftersom en sådan bestämmelse skulle omfatta hela Sverige.
När det gäller vilket avstånd från strandlinjen som en generell regler- ing borde omfatta måste hänsyn tas både till växt- och djurliv och det icke- motoriserade friluftslivet. En skyddszon i en generell reglering bör vara tillräckligt stor för att skydda mot störningar men inte större än vad som krävs för att syftet med regleringen ska uppnås.
Olika fågelarter och även olika individer reagerar olika på vatten- skoterkörning. Det är därför svårt att uttala sig om vilka avstånd från land som generellt är lämpliga eftersom det beror på vilken djurart som utsätts för störning och hur störningarna från övriga källor på- verkar. I flera fågelskyddsområden och naturreservat finns ett skydd ett par hundra meter ut i vattnet.
Vilket avstånd som en badande utnyttjar beror på de lokala förut- sättningarna. I vissa fall utnyttjas ett kortare avstånd från stranden och i andra fall kan badande röra sig flera hundra meter ut i vattnet. Generellt rör sig badande inte längre ut än några hundra meter. Även
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
personer som färdas med en SUP-bräda (stand up paddle board) och kanotister befinner sig i många fall nära strandlinjen. Ett avstånd om 200–300 meter bedöms vara tillräckligt för att säkerställa att de per- soner som befinner sig i närheten av strandlinjen inte utsätts för risker.
Det finns en konflikt mellan att områden nära stranden bör fredas från oacceptabla störningar men samtidigt bör körning med vatten- skoter inte pressas så långt ut att körningen medför risker för vatten- skoterförare på grund av till exempel våghöjder. Längre avstånd som 500–700 meter från land kan upplevas som relativt långt ur sjösäker- hetssynpunkt för vattenskoterförarna.
Om vattenskoterkörning helt skulle förbjudas i vattenområdet som sträcker sig 200–300 meter ut från strandlinjen skulle det innebära att det blev omöjligt att sjösätta vattenskotrar vilket inte kan anses pro- portionerligt. Såväl sjösättning som transportkörning behöver tillåtas även nära land. I andra länder finns regleringar som innebär att man ska välja kortast möjliga väg genom skyddszonen men det förefaller vara en svår reglering att efterleva och kontrollera. Om en generell reglering skulle ha införts bedöms att en hastighetsbegränsning i det strandnära området är att föredra. En hastighetsbegränsning om fem knop är etablerad i kustnära områden där syftet är att motverka att störningar uppkommer för människors hälsa och miljön.
En generell reglering skulle således kunnat utformas som en hastig- hetsbegränsning som gäller 200–300 meter från strandlinjen. Det av- ståndet skulle vara tillräckligt för att merparten av badplatser, djurlivet samt grunda, vågskyddade områden skulle vara relativt skyddade från störningar. En sådan bestämmelse skulle behöva förenas med undan- tag för samhällsviktig verksamhet och en möjlighet att söka dispens för tränings-, tävlings- och utbildningsverksamhet med vattenskoter. Om det strandnära området omfattas av sjötrafikföreskrifter som föreskri- ver en annan begränsning bör dessa ha företräde. Bestämmelsen bör sanktioneras på samma sätt som förseelser mot sjötrafikföreskrifter, dvs. penningböter. En lämplig placering av bestämmelsen skulle kunna vara i sjötrafikförordningen och kunna formuleras enligt följande.
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
En vattenskoter får inte användas i vattenområden inom 200 meter från strandlinjen.
Förbudet i första stycket gäller inte om
1.en vattenskoter framförs i allmän farled,
2.en vattenskoter framförs i högst fem knop, eller
3.det har meddelats föreskrifter som reglerar användningen av vatten- skoter i området.
I figur 8.1–8.4 åskådliggörs strandnära begränsningar om 100, 200 och 300 meter från strandlinjen i olika vattenområden.
Figur 8.1 Visualisering av hur en strandnära begränsning skulle utformas i ett kustområde
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
Figur 8.2 Visualisering av hur en strandnära begränsning skulle utformas i ett område med flera mindre sjöar
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
Figur 8.3 Visualisering av hur en strandnära begränsning skulle utformas i en större insjö
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
Figur 8.4 Visualisering av hur en strandnära begränsning skulle utformas i skärgårdsmiljö
Källa: Havs- och vattenmyndigheten.
Huvudsakliga skäl till att ett förbud eller hastighetsbegränsning i det strandnära området inte bör införas
En generell reglering i det strandnära området skulle inte alltid vara tillräcklig och sjötrafikföreskrifter skulle ändå behövas för vissa om- råden. Även om störningsbilden från vattenskotrar skiljer sig från andra motorbåtar utifrån hur den används kan det i strandnära områ- den, exempelvis vid badplatser, vara önskvärt att reglera även annan sjötrafik. Sjötrafikföreskrifter har den fördelen att länsstyrelsen kan besluta om mer teknikneutrala föreskrifter om det är att föredra för den aktuella platsen.
Det är svårt att komma till rätta med buller utan ett generellt för- bud, vilket är EU-rättsligt svårt. En reglering genom en hastighets- begränsning eller förbud i det strandnära området kan minska bullret men det bedöms att sjötrafikföreskrifter på ett mer träffsäkert sätt kan omhänderta bullerstörningar där det mest behövs.
Friluftslivet kan se väldigt olika ut längs till exempel en kuststräcka. På samma sätt kan miljövärdena variera, till exempel beroende på
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
bottendjup och förekomst av fågel. Föreskrifter för enskilda vatten- områden har den fördelen att de kan anpassas till förhållanden på plat- sen. En nackdel med ett generellt strandnära förbud eller hastighets- begränsning är att begränsningen eller förbudet kan bli trubbigt och att det i vissa fall kan innebära mer långtgående begränsningar än vad som behövs på en viss plats.
Om olika hastighetsgränser gäller inom det strandnära området riskerar det uppstå farliga situationer för både vattenskoterföraren och annan trafik om en vattenskoter måste hålla lägre hastighet än annan trafik. För övriga sjötrafikanter skulle det dock inte gälla fri fart utan bestämmelserna i sjölagen innebär ändå att hastigheten måste anpas- sas till omgivningen. Problematiken med olika hastighet minskar om man i stället för en hastighetsbegränsning inför ett förbud i det strand- nära området. Ett sådant förbud kan då kopplas till en rätt att färdas genom förbudsområdet i viss hastighet ut till det tillåtna området.
En svårighet med en reglering som bygger på en generell begräns- ning inom ett visst avstånd från land är att den svenska kusten och skärgårdarna inte medger att ett sådant avstånd enkelt kan uppskattas av en vattenskoterförare. Det kan vara fråga om små vikar och öar som innebär att den linje som vattenskoterföraren har att förhålla sig till svårligen låter sig uppskattas till sjöss. I små och smala vattendrag kan det bli mycket begränsade områden där det är tillåtet att köra eller tillåtet att köra med oreglerad hastighet. I vissa skärgårdsområden kan det innebära att begränsningen till exempel sträcker sig över pass- ager mellan öar.
Ett alternativ hade varit att skapa en särlösning för små vatten- drag, trånga sund och skärgårdar. Mot bakgrund av de skiftande geo- grafiska förutsättningarna i olika skärgårdar och vattenområden och de tolkningssvårigheter som kan uppkomma för den enskilde ute till sjöss vad gäller vilka områden som omfattas av vilka regler bedömer utredningen att det är svårt att kombinera ett en generell strandnära begränsning med särlösningar för till exempel sjöar av viss storlek. En sådan bestämmelse skulle vara straffsanktionerad och det skulle vara svårt att visa att en vattenskoterförare varit oaktsam.
Baserat på störningsbilden och svårigheten med lagföring av över- trädelser som straffsanktioneras enligt sjölagen finns ett behov av reglering av vattenskoterkörning. Ett generellt förbud för samtliga vattenområden liknande det som finns i dag bedöms svårt att utforma på ett sådant sätt att det blir proportionerligt. Det kan även ifrågasättas
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
om ett sådant generellt förbud är motiverat i förhållande till störnings- bilden från vattenskotrar. I stället behövs en annan reglering inriktad på de områden där störningarna är som störst. Utredningen bedömer att även om resurseffektivitet och enkelhet talar för en generell regel som begränsar vattenskoterkörning i det strandnära området väger nackdelarna med en sådan reglering tyngre. En reglering som bygger på en hastighetsbegränsning eller förbud inom ett visst avstånd från land bör därför inte införas.
8.4En kompletterande hänsynsregel för vattenskotrar
Förslag: En särskild hänsynsregel som kompletterar bestämmel- serna i sjölagen (1994:1009) och som enbart omfattar vattenskotrar bör inte införas.
Skälen för utredningens bedömning
Nöjeskörning med vattenskotrar utövas ofta nära badplatser, vilket förutom risk för olyckor också ger upphov till störningar för män- niskor som vistas i vatten. Just den typen av störning har lyfts fram av både länsstyrelser, kommuner, Polismyndigheten och andra aktö- rer som särskilt problematisk.
Om en vattenskoter kör nära badande finns risk för olyckor och för badande kan det upplevas som obehagligt att en vattenskoter kör nära, särskilt eftersom vattenskotrar ofta framförs i höga hastigheter. Det kan vara svårt för den som framför vattenskotern att i hög has- tighet upptäcka badande.
Det är möjligt att begränsa vattenskoteråkning i närheten av bad- platser genom sjötrafikföreskrifter. Mot bakgrund av att badande kan ske i princip överallt där det finns strand eller vatten är det svårt att använda sjötrafikföreskrifter för att skydda alla badande. Detta gör att föreskriftsrätten är ett begränsat verktyg för att komma till rätta med de störningar som vattenskoterkörning utgör för badande.
De sjörättsliga bestämmelserna om vårdslöshet i sjötrafik och onö- dig körning är i många delar svåra att tolka och tillämpa, se avsnitt 5. Baserat på störningsbilden och svårigheten med lagföring av överträ- delser som straffsanktioneras enligt sjölagen kan övervägas om det
Övervägda alternativ |
SOU 2022:49 |
finns behov av en särskild hänsynsregel som tar sikte på vattenskotrar och den nöjeskörning i höga hastigheter som är typisk för vatten- skotrar. I Norge finns till exempel en bestämmelse som är utformad på så sätt att en motordriven farkost som framförs inom ett avstånd om 50 meter från badande enbart får köras i fem knop. Med badande avses i den norska regleringen även dykning, fridykning och snork- ling. Den norska bestämmelsen omfattar dock alla motordrivna far- koster, inte bara vattenskotrar.
En eventuell hänsynsregel som särskilt avser att skydda badande skulle kunna utgå från den norska regleringen. Avståndet om 50 meter bedöms vara tillräckligt långt för att en vattenskoterförare ska hinna reagera när hen ser en badande i närheten. Just fem knop är också en hastighetsbegränsning som är vanligt förekommande i svenska sjö- trafikföreskrifter. Precis som i Norge bör en hänsynsregel för badande rimligtvis inte förbjuda körning närmare än 50 meter från en badande eftersom vattenskotern kan användas som badplattform.
Om en sådan bestämmelse skulle införas placeras den lämpligen i sjötrafikförordningen (1986:300). Om området där badande befinner sig omfattas av sjötrafikföreskrifter som till exempel föreskriver en mer långtgående begränsning bör den gälla. Lämpligen skulle det även föreskrivas att vattenskoterföraren ska visa särskild hänsyn till badande. Begreppet badande är inte definierat i någon författning. I allmänt språkbruk avses med badande en person som befinner sig i vattnet för rekreation. Badning kan pågå nästan överallt där det finns vatten. En bestämmelse skulle kunna formuleras enligt följande.
En sådan vattenskoter som avses 2 § lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter och som framförs inom ett avstånd om 50 meter från platser där människor vistas i vattnet, får inte färdas i högre hastighet än 5 knop och ska visa särskild hänsyn.
Detta ska dock inte gälla om andra bestämmelser som omfattar vatten- skotrar har föreskrivits för vattenområdet med stöd av 7 kap. miljöbalken eller 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen (1986:300).
Nackdelen med en sådan särskild hänsynsregel är att det kan vara svårt för en vattenskoteråkare att bedöma när hastighetsbegränsningen inträder. En sådan hänsynsregel kan också vara svår att kontrollera. Det finns även goda skäl för att en sådan aktsamhetsregel bör om- fatta all motorbåtstrafik och inte bara vattenskotrar. Om en sådan
SOU 2022:49 |
Övervägda alternativ |
bestämmelse skulle införas skulle det även behöva övervägas om den även ska inkludera kanotister, dykning m.m.
Ett annat alternativ vore en mer generell hänsynsregel som avser vattenskoterkörning. Det är främst hur vattenskotern används som orsakar störningar. Störningarnas omfattning beror dock på var och när de sker. Det bedöms därför inte möjligt att i författning närmare precisera vilken slags körning som ska anses störande, till exempel ge- nom att förbjuda att köra i cirklar eller i serpentiner. Att i författning reglera hur en vattenskoter får framföras utan att dubblera bestäm- melserna i det sjörättsliga regelverket är också svårt. Bristerna vad gäller befintliga regler är inte ordalydelsen utan snarare tillämpningen. Det har heller inte framkommit att det finns ett behov av en särskild hän- synsregel.
Sammantaget bedöms att det inte finns skäl att föreslå en särskild hänsynsregel för vattenskotrar och andra liknande vattenfarkoster.
9Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft den 1 maj 2023. Några särskilda ikraftträdande- eller övergångsbestämmelser be- hövs inte.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen föreslår att förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter, vattenskoterförordningen, upphävs och att vattenskotrar i stället regleras i det befintliga sjörättsliga regelverket. Utredningen har även föreslagit att det ska vara förbjudet att köra vattenskoter i naturreservat samt att det ska vara möjligt att förbjuda vattenskoter- körning genom sjötrafikföreskrifter av andra skäl än sjösäkerhet och miljöskäl.
Vattenskoterförordningens bestämmelser om var vattenskotrar får användas kan inte tillämpas på grund av EU-rättens krav på propor- tionalitet. Det är angeläget att förordningen upphävs och att arbetet med att anta sjötrafikföreskrifter påbörjas så snart som möjligt efter- som det nu i praktiken saknas ett regelverk som går att tillämpa och upprätthålla i domstol. Ett lämpligt ikraftträdande är den 1 maj 2023, innan nästa sommarsäsong. Alla författningsförslag bör träda i kraft samtidigt.
De föreskrifter som har beslutats av länsstyrelser med stöd av 3 § vattenskoterförordningen och som pekar ut områden där vattenskoter får köras kommer fortsatt att gälla efter det att bemyndigandet upp- hävts. Lämpligen upphäver regeringen samtliga sådana föreskrifter samtidigt som vattenskoterförordningen upphävs, se avsnitt 7.3.
255
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser |
SOU 2022:49 |
Dispenser meddelade med stöd av 4 a § vattenskoterförordningen är knutna till det generella förbudet i den förordningen och alltid tids- begränsade. Något särskilt upphävande av de dispenserna är därför inte nödvändigt.
10 Konsekvensutredning
I detta kapitel beskrivs konsekvenser av utredningens förslag. Detta redovisas i enlighet med 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom vi lämnar författningsförslag ska konsekvensutredning också göras i enlighet med 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning.
Av våra direktiv framgår att vi särskilt ska belysa de EU-rättsliga aspekterna samt konsekvenserna för människors hälsa och miljön. Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska ut- redaren bedöma och redovisa förslagens konsekvenser för företag och enskilda samt för det allmänna. Utredaren ska beskriva och – när det är möjligt – kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de för- slag som föreslås.
Om förslagen kan förväntas leda till intäktsminskningar eller kost- nadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Viktiga ställningstaganden som gjorts vid utformningen av förslagen ska beskrivas.
De alternativa lösningar som övervägts liksom skälen till att de har valts bort beskrivs i avsnitt 8.
10.1Problembeskrivning och övergripande syfte
Under de senaste åren har användningen av vattenskoter ökat. Be- stämmelserna i förordningen (1993:1053) om användning av vatten- skoter om var vattenskotrar får användas kan inte tillämpas och det finns därför ett behov av ett fungerande regelverk som säkerställer att användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med lik- nande störningsbild inte medför oacceptabla störningar eller olägen- heter för miljön eller människors hälsa.
257
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
10.2Nollalternativet – vad händer om ingenting görs?
I det fall ingen förändring sker kvarstår nuvarande reglering. Det är komplext att redogöra för vad ett sådant nollalternativ skulle inne- bära eftersom det i dag råder ett oklart rättsläge för vilka möjligheter som finns för att begränsa användningen av vattenskoter. Enligt vatten- skoterförordningen är användningen av vattenskoter förbjudet i alla vatten utom i allmänna farleder och i av länsstyrelsen utpekade om- råden. En förutsättning för att förordningen ska kunna tillämpas är dock att förbudet har gjorts proportionerligt ur ett EU-rättsligt per- spektiv, bland annat genom att länsstyrelserna har fullgjort sin skyl- dighet i vattenskoterförordningen att anvisa områden. Eftersom läns- styrelserna inte har fullgjort sin uppgift att anvisa områden och att vattenskoterförordningen därför i praktiken inte kan läggas till grund för straffrättsliga ingripanden sker ingen övervakning av förordning- ens bestämmelser avseende var vattenskotrar får framföras. Bland myn- digheter och kommuner har vägledningen om vad som egentligen gäller varierat men det utförs ingen kontroll av förordningens bestämmelser.
Rättsläget har i sin tur lett till tillämpningsproblem i övrig lagstift- ning. Exempel på detta är bedömningen av om föreskrifter som be- gränsar vattenskoterkörning kan meddelas med stöd av annan lagstift- ning. Med stöd av bemyndiganden i miljöbalken och sjötrafikförord- ningen kan länsstyrelsen respektive i vissa fall kommunen meddela lokala regleringar i form av förbud eller hastighetsbegränsningar. Att vattenskoterkörning som utgångspunkt är förbjuden enligt vatten- skoterförordningen påverkar möjligheten för myndigheter och kom- muner att reglera sådan körning eftersom normer inte ska dubbleras i en annan lägre författning.
Det finns flera andra regelverk än vattenskoterförordningen som reglerar hur vattenskotrar får framföras. Sådana exempel är bestäm- melser om gott sjömanskap och förbud mot onödig körning i sjö- lagen (1994:1009) respektive sjötrafikförordningen (1986:300).
I nollalternativet ingår även kravet på förarbevis för vattenskotrar, samt möjligheten att utfärda ordningsbot mot störande körning. Dessa regleringar trädde i kraft 2022 respektive 2021 och utredningen kom- mer ha begränsad möjlighet att hinna se utfallet innan förslagen ska läggas fram. Kraven på förarbevis får dock antas medföra att bland annat uthyrningsverksamheten av vattenskotrar minskar. Uthyrnings- verksamheter har till stor del varit lokaliserade till badstränder eller
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
andra områden där många människor vistas för bland annat bad och rekreation.
10.2.1Övergripande konsekvenser av utredningens förslag
Vattenskoterförordningen upphävs
Rättsläget om var man får köra vattenskoter är i dagsläget oklart. Det sker ingen kontroll av vattenskoterförordningen i dag och upphäv- andet av förordningen bedöms inte få några konsekvenser. Det kan dock inte uteslutas att i de län och kommuner där det vägletts om ett generellt förbud så kan vattenskoterkörningen komma att öka om det allmänna förbudet upphävs.
Vad gäller upphävandet av åldersgränsen för att få framföra vatten- skoter återfinns en motsvarande bestämmelse i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter. Det bedöms inte att upphävandet kom- mer att leda till några konsekvenser för enskilda eller myndigheter annat än besparingar. Hänsynsregeln i vattenskoterförordningen mot- svaras av bestämmelser i sjölagen och upphävandet bedöms inte med- föra någon ändring av rättsläget.
Ett generellt förbud i naturreservat
Utredningen föreslår att det inte ska vara tillåtet att köra vattenskoter i naturreservat om inte annat beslutats i de föreskrifter som gäller för reservatet. Ett undantag föreslås även för allmänna farleder. Det har inte tidigare varit tillåtet att köra vattenskoter i naturreservat efter- som även naturreservaten omfattades av vattenskoterförordningens generella förbud. Genom att säkerställa vattenområden där vatten- skoterkörning inte sker minskar risken för konflikter mellan det moto- riserade friluftslivet och det mer traditionella friluftslivet. Det minskar även risken för störningar i de naturområden som bedömts som mest värdefulla.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
Länsstyrelsens bemyndigande att meddela sjötrafikföreskrifter ska utökas och vattenområdena ses över
Det bör fortsatt finnas möjlighet att lokalt reglera trafiken med vatten- skotrar med sjötrafikföreskrifter. Utökningen av länsstyrelsernas be- myndigande i kombination med att vattenskoterförordningen upp- hävs kan leda till ett ökat behov av lokal reglering av vattenskotrar.
Havs- och vattenmyndigheten ska vägleda om tillämpningen av sjötrafikföreskrifter
I samband med att det kan bli aktuellt att i högre grad besluta om lokala sjötrafikföreskrifter finns behov av att se till att det blir en lik- artad tillämpning över landet. De vägledningar och allmänna råd som finns är äldre och inte uppdaterade efter dagens förhållanden. Upp- dateringen av dessa bedöms rymmas inom den centrala myndighetens befintliga ramar och uppdateringen kommer att bidra till minskade kostnader för att ta fram sjötrafikföreskrifter hos länsstyrelserna.
Transportstyrelsen ska vara ansvarig för att tillhandahålla information om gällande regler för vattenskotrar
Mot bakgrund av att utredningens förslag kommer medföra en del förändringar för vad som gäller för vattenskoterkörning samt att det i dag inte finns samlad och lättillgänglig information om vilka regler som gäller för användningen av vattenskotrar finns det behov av att samla information om vattenskoterkörning och av särskilda informa- tionsinsatser. Uppgiften avser att samla och sprida befintlig informa- tion och bedöms kunna tas inom befintlig ram.
Antalet brott som ska föranleda återkallelse av förarbeviset för vattenskoter utökas
Överträdelser av föreskrifter för skyddade områden och artskydds- brott som begås till sjöss bör föranleda återkallelse av förarbevis. Det rör sig om områden som är särskilt viktiga för miljön och det rörliga friluftslivet. Att antalet brott som kan föranleda återkallelse utökas kan leda till ökade kostnader för Transportstyrelsen, Polismyndig-
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
heten, Kustbevakningen och förvaltningsdomstolarna. Mot bakgrund av att det historiskt sett varit ett mycket litet antal lagförda brott som rör skyddade områden och artskydd bedöms eventuella kostnader kunna tas inom befintlig ram.
Transportstyrelsen ska närmare utreda förutsättningarna för ett vattenskoterregister
Transportstyrelsen ska utreda förutsättningarna för ett vattenskoter- register. Det inkluderar frågor om exempelvis märkning, dataskydd och kostnader. En sådan utredning bör kunna utföras inom ramen för ett regeringsuppdrag och bedöms rymmas inom ramen för myndig- hetens anslag.
10.3Konsekvenser för miljön och människors hälsa
Förslaget om utökade möjligheter till sjötrafikföreskrifter och för- bud mot vattenskoteråkning i naturreservat beräknas få positiva kon- sekvenser både för miljön och för människors hälsa.
De vattenområden som finns i naturreservat är ofta de som är mest känsliga för olika typer av påverkan och de fungerar ofta som barn- kammare för fiskar. Om fler sjötrafikföreskrifter införs, vilka ofta innehåller hastighetsbegränsningar flyttas annan körning än transport till andra vattenområden som ofta inte är lika känsliga ur ett miljö- perspektiv. När körningen minskar blir påverkan på häckande fåglar mindre. På samma sätt bedöms den minskade körningen leda till mindre påverkan på känsliga bottnar och genom grumling.
Konsekvenserna för människors hälsa och miljön för ett enskilt vattenområde kan bedömas när sjötrafikföreskrifter som begränsar vattenskoteråkning antas. Generellt bedöms dock att bemyndigandet ger möjlighet att lokalt motverka att störningar för människors hälsa och miljö uppstår.
Vad gäller människors hälsa medför förslagen en möjlighet att minska det buller som många människor upplever som störande från just vattenskotrar. Framför allt möjligheten att reglera vattenområden om det behövs för att minska buller kan leda till att vattenområden där många människor vill vistas kan få minskad vattenskoteraktivitet. Det betyder att man kan skapa områden med minskat buller och
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
fysisk närvaro av vattenskotrar. Hälsoeffekterna av hastighetsbegräns- ningar genom sjötrafikföreskrifter bedöms kunna leda till att mycket av vattenskoterkörningen kommer att upphöra i dessa vattenområden och det minskar oron samt risken för människor som befinner sig i vattnet att bli påkörda av en vattenskoter. Även de människor som vistas i en kanot, kajak eller liknande kommer bli mindre störda av vattenskotrar
Det nuvarande rättsläget gör att det är otydligt hur myndigheter kan agera för att förhindra att oacceptabla störningar uppstår för miljön och människors hälsa till följd av användningen av vatten- skotrar. Genom att rättsläget blir tydligare och genom att de rättsliga hindren undanröjs kommer det att vara enklare att vidta åtgärder för att förhindra att oacceptabla störningar uppkommer.
10.4Förenlighet med EU-rätt
Utredningen bedömer att samtliga förslag är förenliga med EU-rätten. För en analys av de enskilda förslagen hänvisas till förslagskapitlen, avsnitt 7.4.1 till 7.5.1.
10.5Konsekvenser för det brottsbekämpande och brottsförebyggande arbetet
Det är viktigt att det finns tillräckligt med resurser för övervakning och kontroll av regelverket. Vi lägger inget förslag om resursförstärk- ning.
En utökning av de brott som kan föranleda återkallelse av förar- bevis innebär en ökad administration för den tjänsteperson på Polis- myndigheten eller Kustbevakningen som bedömer om förarbeviset ska omhändertas på plats och skicka den underrättelsen vidare till Transportstyrelsen. Däremot påverkar inte förslaget antalet kontrol- ler som sådant. Det är fortfarande upp till respektive myndighet att organisera och prioritera sin verksamhet.
Förslagen omfattar endast i viss utsträckning nykriminalisering. Våra förslag kan därför endast i viss mån antas leda till fler lagföringar för brott. Förslagen innebär dock ändrade rättsliga förutsättningar för de brottsbekämpande myndigheterna att sanktionera överträdelser som begås av vattenskoterförare, vilket kan leda till fler lagföringar
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
och därmed fler utdömda straff. Det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning antalet utfärdade böter kommer att öka och i vilken ut- sträckning kostnaderna kommer att öka. Det beror inte bara på hur myndigheterna prioriterar och på hur domstolarna tillämpar de före- slagna bestämmelserna utan också på antalet brott som begås och hur stor andel av dessa brott som klaras upp och kan lagföras. Det är mycket svårt att ha någon mer välgrundad uppfattning om i vilken ut- sträckning våra förslag kommer att ha sådana effekter på det brotts- förebyggande arbetet.
Om Transportstyrelsens uppdrag leder till att ett register för vattenskotrar införs bedömer vi att registret kommer att få betydelse för det brottsförebyggande arbetet se avsnitt 7.11. Ett register kan leda till att brottsligheten till sjöss minskar. De närmare konsekven- serna av ett register får bedömas inom ramen för Transportstyrelsens arbete.
10.6Effekter för statliga myndigheter
10.6.1Regeringskansliet
Konsekvenserna av att länsstyrelsernas bemyndigande att meddela sjötrafikföreskrifter utökas och att de ges i uppdrag att se över dessa förväntas leda till ett ökat antal överklagade sjötrafikföreskrifter. Så- dana föreskrifter överklagas till regeringen enlig 2 kap. 8 § sjötrafik- förordningen (1986:300). Med fler överklagade sjötrafikföreskrifter ökar arbetsbördan för Regeringskansliet att bereda och handlägga ärendena.
Det inkommer cirka 5–10 ärenden som rör sjötrafikföreskrifter per år till Regeringskansliet. Den klart vanligaste kategorin är beslut där en person eller organisation hemställer om att få en sjötrafikföre- skrift för ett vattenområde och länsstyrelsen har avslagit hemställan. Dessa ärenden avser oftast hastighetsbegränsning på grund av stör- ande trafik. Hur stor ökningen av antalet överklagade sjötrafikföre- skrifter kan bli beror på hur många sjötrafikföreskrifter som kommer att antas av länsstyrelserna. Ökningen kommer att koncentreras till åren efter upphävandet av vattenskoterförordningen då behovet av sjötrafikföreskrifter är som störst.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
Enligt uppgift från Infrastrukturdepartementet är det inte möjligt att uppskatta en tidsåtgång för överklaganden då omfattning och kom- plexitet varierar.
10.6.2Länsstyrelserna
Vad gäller konsekvenserna av utredningens förslag är länsstyrelsen en aktör som kan komma att påverkas i stor utsträckning. Dagens han- tering av vattenskoterfrågor enligt vattenskoterförordningen innebär att länsstyrelsen är ansvarig för att peka ut vattenområden där vatten- skoterkörning ska vara tillåten. Det sker dock sällan arbete med sådana utpekanden.
Utredningen bedömer att det när vattenskoterförordningen upp- hävs kommer att uppstå ett behov av att i sjötrafikföreskrifter peka ut områden i vilka det ska vara förbjudet eller på annat sätt begränsat att använda vattenskoter. Det kan avse badplatser och övriga platser där framförande av vattenskoter är olämpligt ur både ett miljö- och sjö- säkerhetsperspektiv.
Utredningen har även frågat länsstyrelserna om upphävandet av vattenskoterförordningen skulle innebära en ökad arbetsbörda jäm- fört med i dag och i så fall i vilken utsträckning. Sammanfattningsvis bedömer länsstyrelserna att om vattenskoterförordningen upphävs skulle det krävas ett omfattande arbete med att ta fram sjötrafikföre- skrifter. I svaren har dock inte utredningens förslag om förbud i natur- reservat beaktats. Konsekvenserna av kravet på förarbevis hade heller inte setts vid svarstidens utgång.
Vilken tid som krävs för att ta fram en sjötrafikföreskrift kan vari- era för olika länsstyrelser. En länsstyrelse har lämnat följande bedöm- ning avseende tidsåtgången för att fatta beslut om sjötrafikföreskrifter. Tidsåtgången för en handläggare som vidtar administrativa handlägg- ningsåtgärder uppgår till 10 timmar, granskning av miljösakkunnig uppgår till 6 timmar, beslutande chefer (chefsjurist, länsråd, landshöv- ding) beräknas till 2 timmar vardera. Det innebär en total tidsåtgång om 22 timmar. Utöver kostnaderna för arbetstid tillkommer kost- nader för kungörelse och skyltning.
En annan länsstyrelse har uppgett att det har påbörjats ett projekt med revidering av äldre sjötrafikföreskrifter i länet. Till sommaren
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
2022 meddelades 15 nya föreskrifter vilket tog omkring 130 timmar i anspråk.
Utifrån de olika uppskattningar som inkommit från olika läns- styrelser bedöms att handläggningstiden för att besluta om en ny eller ändra en sjötrafikföreskrift uppgår till mellan 10–25 timmar bero- ende på ärendets komplexitet som i sin tur beror på områdets storlek, naturvärden, motstående intressen med mera.
Det finns 21 län i Sverige. I dagsläget saknas heltäckande kunskap i länen om i vilka vattenområden det kan behövas begränsningar kopp- lat till vattenskotrar. Det är svårt att uppskatta behovet och det skiljer sig dessutom mellan länen. Behovet av översyn bör vara som störst i ett inledande skede. Som ett räkneexempel kan nämnas att om varje län i genomsnitt behöver införa 20 nya sjötrafikföreskrifter blir det totalt 420 sjötrafikföreskrifter. Om varje föreskrift tar i snitt 20 tim- mar blir den totala tidsåtgången för de 21 länsstyrelserna 8 800 tim- mar. Om man utgår från att en årsarbetskraft arbetar 1 600 timmar behövs det cirka 5,5 årsarbetskrafter. Om en årsarbetskraft antas kosta 1 miljon kronor blir den totala kostnaden cirka 5,5 miljoner kronor. Det tillkommer kostnader för kungörelse, vilka beror på storlek på annons och i viss mån på vilken tidning det ska kungöras i, men en ungefärlig kostnad är enligt länsstyrelsen 5 000 kronor. Ofta krävs kungörelse i två tidningar, ibland fler. Därför uppskattas den totala kostnaden för kungörelser till mellan 10 000–15 000 kronor per före- skrift, vilket ger en totalkostnad på cirka 4,2–6,3 miljoner kronor för 420 sjötrafikföreskrifter.
Enligt 2 kap. 2 § första stycket sjötrafikförordningen är det möjligt att söka dispens från sjötrafikföreskrifter. Om antalet sjötrafikföre- skrifter som begränsar vattenskoterkörning ökar kan antalet ansök- ningar om dispens öka. Det saknas statistik avseende hur många dispen- ser från sjötrafikföreskrifter som handläggs hos länsstyrelserna i dag.
Sammanfattningsvis bedöms den ökade kostnaden för länsstyrel- serna uppgå till cirka 10 miljoner kronor. Förslaget om ett förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat innebär att länsstyrelserna inte behöver gå igenom befintliga naturreservat och bedöma i varje enskilt fall om begränsningar av vattenskoterkörning behövs. Det förslaget föranleder således inte några kostnader för länsstyrelserna.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
Alternativa lösningar vad gäller förbudet i naturreservat
Utredningen föreslår ett generellt förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat. Förbudet ska inte gälla för samhällsviktig verksamhet, i allmän farled eller om länsstyrelsen beslutat om föreskrifter som reglerar användning av vattenskoter i reservatet. I det fall ett förbud inte skulle införas bedömer utredningen att länsstyrelser och kom- muner behöver utreda samt vid behov besluta om nya eller ändrade föreskrifter för naturreservaten. Det finns totalt 5 465 naturreservat i Sverige varav 2 198 har mer än 1 hektar vatten. Således är det cirka 40 procent av naturreservaten som berörs av utredningens förslag. Den totala arealen för Sveriges alla naturreservat var 5 040 985 hektar.
Det är svårt att uppskatta tidsåtgången för att gå igenom ett natur- reservat och bedöma om en ändring av ordningsföreskrifterna behövs med anledning av att vattenskoterförordningen upphävs. Handlägg- ningstiden för att ta fram en ändring av en ordningsföreskrift till ett naturreservat bedöms vara ungefär densamma som för sjötrafikföre- skrifter, dvs. 10–25 timmar. Om man räknar på att en ordningsföre- skrift till ett naturreservat tar 20 timmar och det finns 2 198 med vattenområden om mer än en hektar blir det totalt 43 960 timmar. Om en årsarbetskraft arbetar 1 600 timmar behövs det cirka 27 års- arbetskrafter. Om en årsarbetskraft antas kosta 1 miljon kronor blir totalkostnaden cirka 27 miljoner kronor för att ändra samtliga natur- reservatsföreskrifter. Kostnaden är dock sannolikt lägre eftersom det inte behövs ändringar i ordningsföreskrifter för alla dessa naturreservat. En del av reservaten har dessutom redan föreskrifter som begränsar vattenskoterkörning, körning med motorburna farkoster eller lik- nande. Om man antar att hälften av naturreservatsföreskrifterna hade behövt ändras blir den totala kostnaden cirka 13,5 miljoner kronor. Om man i stället antar att endast en fjärdedel av föreskrifterna hade behövt ändras blir motsvarande kostnad cirka 6,5 miljoner kronor.
Förslaget om ett generellt förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat innebär att en genomgång av naturreservatsföreskrifterna som utgångspunkt inte är nödvändig för att skydda känslig natur och djurliv.
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
10.6.3Transportstyrelsen
Transportstyrelsen är samrådsmyndighet enligt 2 kap. 2 § sjötrafik- förordningen. Utredningens förslag kan innebära att antalet remisser ökar, särskilt de första åren. Det går emellertid inte att på förhand be- döma i vilken omfattning. Under 2020 hanterade Transportstyrelsen cirka 300 remisser. Under 2021 uppgick antalet remisser till cirka 350 och fram till den 30 juli 2022 hade det inkommit cirka 240. Upp- gången under 2022 kan enligt Transportstyrelsen förklaras av att det under pandemin förekom färre dispenspliktiga aktiviteter såsom täv- lingar. Tidsåtgången per remissärende är i snitt två timmar. Utred- ningen bedömer att tillkommande kostnader för att hantera ett ökat antal remisser till följd av förslagen inryms i befintlig budget.
När det gäller förslaget om att en central myndighet ska vägleda om tillämpningen av sjötrafikföreskrifter är det inte Transportstyrelsen som föreslås ha huvudansvaret och det får därför inte några direkta konsekvenser för Transportstyrelsen. I den mån samråd behövs inom ramen för framtagandet av vägledningen bedöms det kunna finansie- ras inom befintliga ramar.
Det är Transportstyrelsen som föreslås bli den centrala myndig- het som ska tillhandahålla samlad information om vattenskoterkör- ning. I uppdraget ingår att tillhandahålla information om gällande regler, information om vilken störningsbild som kan uppkomma vid körning med vattenskoter och så vidare. Detta kan exempelvis ske genom att i anslutning till informationen om förarbevis för vatten- skotrar skapa en webbsida med mer generell information om vatten- skotrar. Information bör även synliggöras på myndighetens sociala medier, i utskick till båtorganisationer och båtbranschen med flera. Kostnaderna för att ta fram och kontinuerligt uppdatera en sådan information samt nå ut med den kan enligt utredningen rymmas inom Transportstyrelsens befintliga anslagsramar.
Utredningen har övervägt ett mer omfattande förslag som utöver information om vattenskotrar även skulle ålägga Transportstyrelsen att samla nationella och regionala regler om vattenskotrar på ett ställe och även tillhandahålla en digital lösning för att visualisera var det finns sådana begränsningar i ett GIS-verktyg. Den sammanlagda tids- åtgången skulle enligt uppgift från Transportstyrelsen uppgå till cirka 1 400 timmar, vilket nästan motsvarar en årsarbetskraft, och för läns- styrelserna 240 timmar, vilket motsvarar 20 procent av en årsarbets-
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
kraft. Om en årsarbetskraft kostar 1 miljon kronor blir totalkostna- den för Transportstyrelsen nästan 1 miljon kronor och för länsstyrel- serna 200 000 kronor. Detta ska dock endast ses som en uppskattning och inkluderar inte annat än timkostnader.
Transportstyrelsen föreslås få i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för ett register för vattenskotrar. Ett sådant upp- drag bör inkludera bland annat frågor om dataskydd, märkning, sank- tioner, kostnader och utformning av författning. Kostnaderna för Transporstyrelsen för att genomföra ett sådant regeringsuppdrag be- döms rymmas inom myndighetens befintliga ramar. Om ett register sedan ska införas kommer det uppstå kostnader som inte ryms inom ram. En grov uppskattning är att ett sådant register kan kosta cirka 17 miljoner kronor. Ett register bör avgiftsfinansieras.
I dag är det möjligt att registrera vattenskotrar frivilligt i fartygs- registret. Kostnaderna för sådan frivillig registrering uppgår i dag till 10 500 kronor. Enligt Transportstyrelsen är det inte lämpligt att låta fartygsregistret omfatta även en obligatorisk registrering av vatten- skotrar. Fartygsregistret har en it-lösning som innehåller många av de funktioner som sannolikt även skulle finnas i ett vattenskoterregis- ter. Fartygsregistret är enligt Transportstyrelsen svårt att ändra vilket gör att det inte uppstår kostnadsbesparingar med ett gemensamt register. Registrering av fartyg omgärdas av ett förhållandevis komplext regelverk som är väl integrerat i fartygsregistret och ett obligatoriskt krav på registrering av vattenskotrar skulle sannolikt kräva att delar av fartygsregistret behöver byggas om. I fartygsregistret sker i dag all hantering av ärenden manuellt. Om vattenskotrar skulle införas i registret skulle tidsåtgången för den manuella hanteringen väsentligt öka. Alternativet att använda fartygsregistret som lösning bedöms som ineffektivt och sannolikt mer kostnadsdrivande än ett nytt register för vattenskotrar.
Bestämmelsen om att barn yngre än 15 år ska ha dispens från Transportstyrelsen för att använda vattenskoter upphävs. Dispens- förfarandet innebär att den sökande skickar in ett intyg från ett med- lemsförbund inom Riksidrottsförbundet och en särskild framtagen blankett. Någon annan prövning görs inte och det har inte heller före- kommit att Transportstyrelsen meddelat avslag på en dispensansökan.
Transportstyrelsen hade den 10 februari 2022 beviljat 101 dispen- ser från och med att åldersgränsen infördes 2019. Enligt uppgifter från myndigheten beräknas handläggningstiden till 1 timme och 30 minu-
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
ter per ärende, men det tillkommer också telefonsamtal och hanter- ing av frågor via e-postmeddelande som beräknas uppgå till 80 tim- mar per år. Genom att kravet på dispens tas bort kommer kostnaden för handläggningen att utgå. Förslaget innebär i denna del en bespar- ing för Transportstyrelsen.
10.6.4Havs- och vattenmyndigheten
Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten tar fram en vägledning om tillämpningen av sjötrafikföreskrifter. Det ska ske i samråd med andra myndigheter. Eftersom mycket av det arbete som ska göras är att uppdatera äldre allmänna råd och vägledningar från Naturvårdsverket respektive Sjöfartsverket bedömer utredningen att Havs- och vattenmyndigheten kan ta fram denna vägledning inom befintlig ram.
Havs- och vattenmyndigheten är även samrådsmyndighet vid fram- tagande av sjötrafikföreskrifter.1 Utredningens förslag kan innebära att antalet remisser ökar, särskilt de första åren. Det går emellertid inte att på förhand bedöma i vilken omfattning. Under 2020 hante- rade myndigheten 29 remisser, under 2021 var antalet 22 och hittills under 2022 har det inkommit 19 remisser. Den uppskattade tids- åtgången för hanteringen av en sådan remiss är enligt myndigheten cirka två timmar. Frågorna som uppkommer i samband med hanter- ingen av remisserna bedöms vara likartade och därmed kunna han- teras inom befintlig ram.
10.6.5Naturvårdsverket
När gäller förslaget om att en central myndighet ska vägleda om tillämpningen av sjötrafikföreskrifter är det inte Naturvårdsverket som föreslås ha huvudansvaret och det får därför inte några direkta kon- sekvenser för myndigheten. I den mån samråd behövs inom ramen för framtagandet av vägledningen bedöms det kunna finansieras inom be- fintliga ramar.
Naturvårdsverket är samrådsmyndighet vid framtagande av sjö- trafikföreskrifter.2 Utredningens förslag kan innebära att antalet re-
1Jfr 2 kap. 3 § sjötrafikförordningen.
2Jfr 2 kap. 3 § sjötrafikförordningen.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
misser ökar, särskilt de första åren. Det går emellertid inte att på för- hand bedöma i vilken omfattning. Naturvårdsverkets tidsåtgång för handläggning av sådana remisser uppskattas till två timmar per re- miss. År 2020 besvarade Naturvårdsverket sex remisser om sjötrafik- föreskrifter och 2021 var motsvarande siffra 13, men i regel yttrar sig bara myndigheten om det rör särskilt viktiga områden ur miljösyn- punkt. Frågorna som uppkommer i samband med hanteringen av re- misserna bedöms vara likartade och därmed kunna hanteras inom befintlig ram.
Naturvårdsverket är även ansvarig myndighet för framtagande av föreskrifter för nationalparker. Utredningen har inte föreslagit ett för- bud mot vattenskoterkörning i nationalparker. Vattenskoterförord- ningens förbud träffade även nationalparker även om efterlevnaden av den förordningen inte har kunnat kontrolleras. Den genomgång av nationalparksföreskrifter som gjorts visar att vattenskoteråkning eller båttrafik synes vara reglerad i nationalparker. När vattenskoter- förordningen upphävs kan det dock behövas en genomgång av före- skrifterna för att säkerställa att det inte finns behov av ändringar. Detta arbete bedöms kunna hanteras inom befintlig ram.
10.6.6Sjöfartsverket
Sjöfartsverket är samrådsmyndighet vid framtagande av sjötrafik- föreskrifter.3 Utredningens förslag kan innebära att antalet remisser ökar, särskilt de första åren. Det går emellertid inte att på förhand bedöma i vilken omfattning. Myndigheten uppskattar att de lägger i genomsnitt fyra timmar per ärende. Frågorna som uppkommer i sam- band med hanteringen av remisserna bedöms vara likartade och där- med kunna hanteras inom befintlig ram.
10.6.7Polismyndigheten
Förbudet att framföra en vattenskoter i naturreservat ska enligt för- slaget förenas med straffansvar, vilket innebär nya uppgifter för Polis- myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Verksamheten omfattar redan i dag användningen av vattenskoter i naturreservat men det sker inga kontroller av tillämpningen av vattenskoterförordningen vare
3Jfr 2 kap. 2 § sjötrafikförordningen.
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
sig i naturreservat eller utanför. Den kontroll som sker avser lagen om förarbevis för vattenskoter och övervakning av sjörättsliga be- stämmelser i sjölagen, sjötrafikföreskrifter samt miljöbalken.
Förslaget innebär att vattenskoterkörning endast begränsas i natur- reservat och i områden som utpekats i sjötrafikföreskrifter. Detta är en omfattande lättnad jämfört med var vattenskotrar får användas en- ligt vattenskoterförordningen. Samtidigt har förordningens bestäm- melser om användning inte kontrollerats under i vart fall de senaste
17åren. Det är i dagsläget oklart i vilken omfattning Polismyndigheten kommer att behöva utföra kontroller av vattenskoterförare för att de nya reglerna ska få genomslag.
Vi föreslår inte någon utökad kontrollplikt eller utökade befogen- heter för brottsbekämpande myndigheter. Förutsatt att kontroller av vattenskotrar även fortsättningsvis utförs som en del av den kontroll av sjötrafiken som myndigheten redan bedriver kommer förslaget inte medföra några väsentliga kostnadsökningar för myndigheten och bör därmed kunna finansieras inom befintliga ramar.
Utredningen föreslår att antalet brott som ska föranleda återkal- lelse av förarbeviset för vattenskoter utökas. Det innebär ett ökat antal brott som Polismyndigheten ska underrätta Transportstyrelsen om enligt 9 § förordningen (2021:628) om förarbevis för vattenskoter. Den hanteringen kommer att kräva nya handläggningsrutiner och i vart fall inledningsvis behöva ske manuellt då det saknas brottskoder som innebär att den här typen av brott automatiskt kan skiljas ut. Det kan även öka mängden arbetsuppgifter eftersom myndigheten i samband med att brottet upptäcks ta ställning till om förarbeviset ska omhändertas, 9 d § lagen om förarbevis för vattenskoter. Mot bak- grund av att väldigt få brott av den här kategorin lagförs bedöms änd- ringarna få mycket begränsade resursmässiga konsekvenser. Det fåtal fall det kan bli fråga om bedöms inte medföra behov av särskild finan- siering.
Utredningen har föreslagit att Transportstyrelsen ska ges i upp- drag att utreda förutsättningarna för ett register för vattenskotrar. Om uppdraget leder till att ett register införs kan registret bidra till att underlätta för polisen att lagföra överträdelser till sjöss och han- tera stölder, bedrägerier och olyckor. Att kunna söka efter en ägare i ett register gör att Polismyndigheten kan vidta utredningsåtgärder när det inte finns möjlighet att ta en person på bar gärning, till exem- pel vid körning i strid med en sjötrafikföreskrift. Med ett vatten-
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
skoterregister följer även ett krav på att skotern ska vara märkt på ett sätt som går att avläsa från ett längre avstånd. Detta skulle inne- bära att det blir möjligt för polis som saknar tillgång till båt att från land lättare kunna identifiera en vattenskoter som exempelvis kör med en otillåten hastighet.
10.6.8Kustbevakningen
Kustbevakningen har uppgett att det är svårt att ange en siffra på vad det skulle kosta för att uppnå ett visst resultat för verksamheter där de enbart stöttar Polismyndigheten inom dess huvudansvar och att kostnaden blir avhängigt hur Polismyndigheten kommer att fördela sina resurser. Oavsett hur många vattenområden som kommer om- fattas av sjötrafikföreskrifter genom länsstyrelsens utpekande, kommer det enligt Kustbevakningen för deras vidkommande fortfarande handla om sjöövervakning i stort där flera olika verksamheter med kontroll, tillsyn och övervakning utövas parallellt. Sammanfattningsvis inne- bär det då inte några stora konsekvenser för Kustbevakningen.
Kustbevakningen har uppgett att befintliga resurser redan i dag inte räcker annat än till stickprovskontroller av hastighet och förbud i de områden begränsningar finns. En utökning rent geografiskt av dagens begränsade vattenområden genom fler sjötrafikföreskrifter samt alla naturreservat skulle innebära att det krävs fler resurser för att genom motsvarande stickprovskontroller övervaka hastigheten och förbud på samma nivå som dagens kontroller.
Utredningens förslag är jämfört med vattenskoterförordningen en lättnad och innebär att färre vattenområden omfattas av en begräns- ning. Om resursåtgången för tillkommande kontroll utgår från det faktiska nuläget där kontroll inte sker så innebär utredningens för- slag att fler vattenområden omfattas av begränsningar.
Utredningen har föreslagit att Transportstyrelsen ska ges i upp- drag att utreda förutsättningarna för ett register för vattenskotrar. Om uppdraget leder till att ett register införs kan det underlätta för Kust- bevakningen vid sjöräddningsinsatser. Om en vattenskoter påträffas utan förare blir det enklare att identifiera och i förekommande fall kontakta ägaren till vattenskotern. Detsamma gäller vid sjötrafik- övervakning vad gäller att identifiera vattenskotrar som framförs på ett otillåtet sätt.
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
Utredningen föreslår att antalet brott som ska föranleda återkal- lelse av förarbeviset för vattenskoter utökas. Det kan öka mängden arbetsuppgifter eftersom myndigheten i samband med att brottet upptäcks ska ta ställning till om förarbeviset ska omhändertas, 9 d § lagen om förarbevis för vattenskoter. Mot bakgrund av det låga antal som hittills lagförts för brott mot miljöbalken bedömer vi att försla- get medför mycket begränsade konsekvenser för myndigheten och att det inte krävs särskild finansiering.
10.6.9Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna
Förslagen avseende var vattenskotrar får användas ska enligt förslaget förenas med straffansvar, vilket innebär att sjötrafikförordningen kan aktualiseras i fler fall. Mot bakgrund av den begränsade sjöövervak- ning som sker bedöms att få överträdelser leder till åtal och att kon- sekvenserna för åklagare och domstolar blir begränsade. Förslaget innebär att påföljden motsvarar penningböter. Om brottet införs i ordningsbotskatalogen kommer de fall där ordningsboten godkänns över huvud taget inte hamna hos Åklagarmyndigheten och de all- männa domstolarna. Utredningens förslag om att utöka antalet brott som ska leda till återkallelse av förarbeviset för vattenskoter innebär ett ökat antal brott som Åklagarmyndigheten eller domstolen ska underrätta Transportstyrelsen om enligt 9 § tredje stycket förord- ningen om förarbevis för vattenskoter. Den hanteringen kommer att kräva nya handläggningsrutiner och i vart fall inledningsvis behöva ske manuellt då det saknas brottskoder som innebär att den här typen av brott automatiskt kan skiljas ut. Mot bakgrund av att väldigt få brott av den här kategorin lagförs bedöms ändringarna få mycket be- gränsade resursmässiga konsekvenser. Det fåtal fall det kan bli fråga om bedöms inte medföra behov av särskild finansiering.
För Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna bedöms kostnaderna till följd av utredningens förslag kunna finansieras inom befintliga anslag.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
10.6.10 De allmänna förvaltningsdomstolarna
Beslut om att återkalla förarbevis handläggs av de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Eftersom antalet brott som ska föranleda återkal- lelse föreslås utökas kan antalet ärenden om återkallelse öka hos förvaltningsdomstolarna. Vad gäller brott mot miljöbalken är det fråga om brottstyper som sällan upptäcks och lagförs. Som en jämförelse ledde 14 brottsmisstankar till åtal 2020. Antalet strafföreläggande var 33 och antalet företagsböter 35. Av samtliga brottsmisstankar avsåg 45 brott mot områdesskydd och 37 var förseelser mot områdes- skydd. Antalet upptäckta brott har under en tioårsperiod varit relativt konstant mellan 50 och 90.4 Det framgår inte av tillgänglig statistik hur många av dessa som begåtts till sjöss och det är endast sådana överträdelser som kan bli föremål för återkallelse. Mot bakgrund av det låga antalet lagförda brott mot miljöbalken och då samtliga av de återkallelser som sker inte kommer att överklagas bedömer utred- ningen att kostnaderna för ärendehandläggning ryms inom befintliga anslag.
10.7Konsekvenser för kommuner
Kommunerna föreslås inte få några uppgifter. Den kommunala själv- styrelsen påverkas därför inte. Det kommer att underlätta för kom- munerna när rättsläget för vattenskotrar blir tydligt. Uppdraget till Transportstyrelsen att hålla information om vattenskotrar blir en hjälp för kommunerna att i sin tur kunna hjälpa medborgare och besökare med frågor och klagomål.
Det finns kommunala naturreservat men eftersom det föreslås ett generellt förbud i reservaten behöver kommunerna inte ändra i ord- ningsföreskrifter. Kommunerna omfattas inte av förslaget som inne- bär att länsstyrelserna ska se över vattenområdena och sjötrafikföre- skrifterna i länen.
Om länsstyrelsen inte beslutar att en enskild ska vara skylthållare blir kommunen skylthållare vid inrättande av en sjötrafikföreskrift vilket innebär en viss kostnad.5 Kostnaden för monteringsanordning och arbetstid är beroende av de lokala förhållandena där skylten ska sitta.
4SCB, – Skyddad natur, 2020-12-31, s. 71.
52 kap. 6 § tredje stycket sjötrafikförordningen.
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
Enligt en kommun kostar en större skylt cirka 10 000 kronor. Mindre skyltar kostar hälften, cirka 3 400–5 000 kronor. Kommunen uppger att när en skylt ska sättas upp tillkommer kostnader för trans- port till platsen, gjutning av fundament och uppmontering. En större skylt kräver ofta två personer. Timkostnaden för att sätta upp en skylt uppgår till cirka 600 kronor per timme. Det bedöms att den totala kost- naden för uppsättning av en större skylt uppgår till cirka 13 000 kro- nor. För en mindre skylt blir kostnaden cirka 5 000 kronor. Den totala kostnaden är avhängig behovet av skyltning i de områden som kommer att omfattas av sjötrafikföreskrifter i respektive kommun. Behovet av skyltning har inte varit möjligt att uppskatta.
10.8Konsekvenser för företag
10.8.1Branschbeskrivning
De företag som främst berörs av utredningens förslag är i båt- och turistbranschen. Övriga branscher som berörs är tillverkare, åter- försäljare, uthyrare, utbildningsanordnare för vattenskotrar, rederier och försäkringsbolag. Samma företag som berörs av utredningens för- slag har även påverkats i stor utsträckning av kraven på förarbevis som infördes 2022. Det är svårt att bedöma hur andra faktorer så som val av semesterort och bränslepriser påverkat företagen men enligt de uppgifter som utredningen tagit del av har till exempel den organi- serade uthyrningsverksamheten i stort sett upphört sedan förarbevis- kravet trädde i kraft. Vattenskoterförsäljningen i Sverige har även en- ligt uppskattningar från den största vattenskotertillverkaren minskat med cirka 50 procent under 2022 jämfört med tidigare år.
En bedömning av en eventuell påverkan på företag måste också ses i ljuset av att det i vattenskoterförordningen föreskrivs om ett generellt förbud mot att framföra vattenskoter i samtliga vatten där länsstyrelsen inte har angivit annat, även om det inte har varit allmänt känt för majoriteten vattenskoterförare och det inte har kontrol- lerats.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
Särskild hänsyn till små företag
Som framgår nedan är merparten av de företag som kan påverkas av förslagen små företag. Det har inte bedömts finnas skäl för någon särskild reglering för små företag. Påverkan på små företag vad gäller försäljning och uthyrning har varit stor till följd av kravet på förar- bevis. Utredningens förslag bedöms inte medföra ytterligare påverkan. Förslaget om att information om gällande regler ska samlas hos Trans- portstyrelsen bedöms förenkla för samtliga företag att sätta sig in i det nya regelverket.
Konkurrensförhållanden
Utredningens förslag bedöms inte påverka konkurrensförhållandena mellan företag i branschen. Utredningens förslag omfattar samtliga typer av vattenskotrar och samma regler föreslås gälla i hela landet.
10.8.2Tillverkare
Det finns tre större internationella företag som tillverkar vatten- skotrar. Företagen har omkring 10 000–40 000 anställda i hela världen. Tillverkning av vattenskotrar sker inte i Sverige. Inget av dessa inter- nationella företag är beroende av den svenska marknaden av vatten- skotrar. Företagen tillverkar även andra farkoster och tillverkningen av vattenskotrar utgör inte den enda produkten som säljs. Därutöver finns det ett fåtal mindre företag som tillverkar vattenskotrar som drivs med elmotorer. Enligt uppgifter från branschen säljs det årligen omkring 3 000 nya vattenskotrar i Sverige varav cirka 2 400 från den största tillverkaren.
Utredningens förslag bedöms inte påverka tillverkare vad gäller intäkter och omsättning.
10.8.3Generalagenter och återförsäljare
Andra företag som kan komma att påverkas är i huvudsak general- agenter och deras återförsäljare. Det finns i dag tre större importörer och eventuellt någon eller några få mindre importörer. Företagen sysselsätter 1–10 personer per företag inom den delen av verksam-
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
heten som avser vattenskotrar. När det gäller återförsäljare har Båt- branschens riksförbund, Sweboat, uppskattat att det finns omkring
50återförsäljare.
Varken Bolagsverket eller Statistiska Centralbyrån har kunnat
lämna någon information eller vägledning i framtagande av uppgifter vad gäller generalagenter och återförsäljare.
Enligt uppgifter från branschen har de påverkats av kravet på för- arbevis genom en halverad försäljning. Enligt uppgifter från Båtbran- schens intresseorganisation så kommer utredningens förslag inte att påverka försäljningen av vattenskotrar i märkbar omfattning. Åter- försäljare, importörer med flera bedöms därmed inte att träffas av några intäktsminskningar på grund av minskad omsättning eller kostnads- ökningar med anledning av förslagen.
10.8.4Uthyrare
I Havs- och vattenmyndighetens rapport uppskattades antalet ut- hyrare till mellan 20 och 25.6 De flesta uthyrare har ett par vatten- skotrar som sidoinkomst men bedriver annan verksamhet som huvud- saklig inkomstkälla. Detta tros bero på att vattenskotersäsongen är begränsad till sommarmånaderna.7 Samma uppgift redovisades i för- arbetena till kravet på förarbevis för vattenskoter.8 Varken Bolags- verket eller Statistiska Centralbyrån har kunnat lämna någon infor- mation eller vägledning i framtagande av uppgifter om antalet ut- hyrare av vattenskotrar i Sverige. Enligt uppgifter från båtbranschens riksförbund har dock uthyrningsverksamheten under säsongen 2022 i stort sett helt upphört, till följd av kravet på förarbevis. Utred- ningen har tagit kontakt med och fått uppgifter av fem verksamheter som tidigare hyrde ut vattenskotrar (säsongen 2021 och tidigare). Samtliga har bekräftat att uthyrningsverksamheten i stort sett har upp- hört till följd av förarbeviskravet. Omkring hälften av de tillfrågade verksamheterna har i stället gått över till att erbjuda förarbevisutbild- ningar. Det är fråga om små företag med mellan 2–4 heltidsanställda och därutöver omkring 5–10 timanställda under sommarsäsongen. Det förekommer att företagen även anlitar konsulter.
6Havs- och vattenmyndigheten, 2013, s. 119.
7Promemoria, Utredning om obligatoriskt förarbevis för vattenskoter (2016), s. 41.
8Prop. 2020/21:190, s. 75.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
Det finns även internetbaserade tjänster som fungerar som annons- plats och mellanhand mellan enskilda som hyr ut respektive hyr vattenskotrar av varandra. Enligt uppgifter från en av de större tjäns- terna som finns i Sverige uppgick antalet uthyrda vattenskotrar som förmedlades via tjänsten till mellan 100 och 200 per år för år 2020 respektive 2021. Genom kravet på förarbevis förväntades uthyrningen minska vilket marginellt påverkade verksamheten för dessa aktörer i stort då vattenskotrar inte utgör det huvudsakliga hyresobjektet.
Det bedöms finnas få uthyrare kvar efter kraven på förarbevis och uthyrare av vattenskotrar träffas inte direkt av utredningens förslag. Det bedöms inte finnas uthyrare som verkar i naturreservat. De be- gränsningar som kan komma att antas genom sjötrafikföreskrifter kommer att omfatta endast en mycket begränsad del av Sveriges totala vattenområden men om ett förbud eller en begränsning omfattar ett område där en uthyrare driver sin verksamhet kan uthyrningsverk- samheten försvåras eller förhindras. Utredningen bedömer därför att förslagen i sig inte kommer att påverka företagen som hyr ut vatten- skotrar men att sådana företag kan påverkas om länsstyrelsen ut- nyttjar bemyndigandet och meddelar föreskrifter. Hur länsstyrel- serna kommer att utnyttja bemyndigandet kan inte i dag förutses och det går därför inte att kvantifiera hur eventuella uthyrare påverkas nationellt.
10.8.5Utbildningsanordnare för vattenskoter
Enligt Transportstyrelsen fanns det 62 utbildningsanordnare för förarbevis för vattenskoter i september 2022. Merparten av utbild- ningsanordnarna är små företag med 1–2 anställda, men det finns även omkring tio större företag med 5–10 anställda. De flesta utbild- ningsanordnarna har även annan verksamhet inom företaget vid sidan av att utbilda vattenskoterförare och är således inte helt beroende av att hålla sådana utbildningar.
Utredningens förslag kommer att påverka utbildningarnas innehåll och föranleda ett behov av att ändra utbildningsmaterialet. Det är dock fråga om begränsade ändringar som rimligtvis inte föranleder några större förändringar i detta material. Mot den bakgrunden be- döms inte förslagen innebära att intäkter, lönsamhet eller omsätt-
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
ning påverkas för utbildningsanordnarna. Förslagen leder inte heller till anställningsbehov för dessa företag.
10.8.6Rederier
Rederier inom yrkessjöfarten kommer inte att träffas av några kost- nader med anledning av förslagen. Förslagen leder inte heller till att intäkter, lönsamhet eller omsättning påverkas för dessa företag.
10.8.7Försäkringsbolag
Mot bakgrund av att utredningens förslag inte bedöms påverka för- säljningen av vattenskotrar och därmed inte försäljningen av försäk- ringar bedömer vi att försäkringsbolag inte kommer att träffas av några kostnader med anledning av förslagen.
Försäkringsbolag kan påverkas av regleringen genom en minskning av antalet person- och egendomsskador till följd av att vattenskotrar generellt framförs i lägre farter om fler vattenområden omfattas av sjötrafikföreskrifter.
10.8.8Andra effekter för företag eller organisationer
Företag som använder vattenskotrar i sin verksamhet, till exempel för att köra ut mat, kan komma att överväga att i stället använda mindre fritidsbåtar om nya sjötrafikföreskrifter endast kommer omfatta vattenskotrar. Eftersom det blir upp till länsstyrelsen att avgöra vilka farkosttyper som ska omfattas är det svårt att avgöra om särskilda begränsningar enbart för vattenskotrar kommer bli aktuellt. Det är även svårt att uppskatta denna kostnad för byte av transportmedel och hur många sådana företag som finns. Det borde emellertid inte röra sig om några betydande kostnader för de aktuella verksamheterna.
Enligt vattenskoterförordningen utgår ingen avgift för att ansöka om dispens. Det kan komma att förändras framöver eftersom utred- ningen föreslår att det ska vara möjligt att ta ut avgift för ärendehand- läggning. Om länsstyrelsen skulle utnyttja en sådan möjlighet skulle det kunna leda till kostnader för företag som vill använda vattenskotrar.
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
Kravet på dispens för barn under femton år för att delta i tävlingar tas bort vilket medför mindre administration för Svenska racerbåts- förbundet.
10.9Konsekvenser för enskilda
Som beskrivs i nollalternativet har det under lång tid inte skett någon kontroll av vattenskoterförordningen. Det förefaller som om vatten- skoterkörning mer eller mindre skett som om förordningen inte fanns. Om regleringen av vattenskotrar genom sjötrafikföreskrifter ökar kan det i praktiken innebära att möjligheterna till vattenskoteråkning minskar för enskilda.
Utredningens förslag innebär även att vattenskoteråkare inte får köra sin vattenskoter i ett naturreservat om det inte har meddelats föreskrifter som reglerar sådan körning. Detta kan leda till att vatten- skoterägare som använder sin skoter för exempelvis rekreation får mindre möjlighet till detta i naturreservat där det inte finns en allmän farled.
Kravet på dispens för barn under femton år för att delta i tävlingar tas bort vilket medför mindre administration för de föräldrar vars barn deltar i tränings- och tävlingsverksamhet. Eftersom det varit fråga om ett mycket enkelt ansökningsförfarande utan ansökningsavgift för den enskilde är det inte möjligt att kvantifiera besparingen för den enskilde i denna del.
Förslaget om att Transportstyrelsen ska få i uppdrag att samla och tillgängliggöra information om gällande regler kommer enligt ut- redningen att leda till positiva konsekvenser för vattenskoterförare då det blir enklare att söka och få reda på vilka regler som gäller.
Förslaget med utökat bemyndigande för länsstyrelserna att före- skriva om sjötrafikföreskrifter kan leda till att de vattenområden pri- vatpersoner upplever störningar i lättare kan omfattas av begränsningar av störande vattenskoterkörning. Detta kan vara exempelvis personer som vill bada, paddla eller på andra sätt ägna sig åt rekreation nära vatten eller personer som bor permanent eller har sommarstuga i ett sådant område. Störningsbildens omfattning kommer att bestämmas av i vilken utsträckning som länsstyrelserna meddelar sjötrafikföre- skrifter.
SOU 2022:49 |
Konsekvensutredning |
Förslaget om förbud i naturreservat kan leda till att personer som inte använder vattenskoter kan ägna sig mer ostört åt rekreation i sådana naturområden.
10.10 Effekter på samhället i övrigt
Utredningens förslag gör inte någon skillnad på manliga och kvinn- liga vattenskoterförare. Någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män uppstår därmed inte av förslagen. Inte heller integ- rationen påverkas av förslagen.
10.11 Statsfinansiella kostnader
Om förslagen kan förväntas leda till intäktsminskningar eller kost- nadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Vår informationsinhämtning visar att både länsstyrelserna och de brottsbekämpande myndigheterna upplever att de inte är till- räckligt resurssatta i dag för att hantera behovet av tillsyn och kon- troll. Vi lägger inget förslag om resursförstärkning för att lösa myn- digheternas möjligheter till kontroll för dagens beting.
När det gäller förslagen om att Havs- och vattenmyndigheten ska vägleda om tillämpningen av sjötrafikföreskrifter och att Transport- styrelsen ska vara ansvarig för att tillhandahålla information om gäl- lande regler för vattenskotrar bedöms dessa kunna finansieras inom befintliga ramar. Även förslaget om utökning av antalet brott som ska leda till återkallelse av förarbevis bedöms kunna finansieras inom befintliga ramar.
10.11.1Vattenskoterförordningen upphävs och länsstyrelsernas bemyndigande i sjötrafikförordningen utökas
Utredningens förslag innebär att användningen av vattenskoter går från i princip ett generellt förbud med skyldighet för länsstyrelserna att tillåta användning av vattenskotrar inom särskilda vattenområden till att som utgångspunkt vara tillåten förutom i naturreservat. För- slaget bedöms leda till ett ökat behov av att lokalt reglera vatten- skoteranvändning med sjötrafikföreskrifter. Mängden vattenområden
Konsekvensutredning |
SOU 2022:49 |
i Sverige innebär att det är svårt att närmare uppskatta omfattningen av det behovet. Det bedöms dock motsvara omkring 10 miljoner kro- nor.9 Rimligtvis är det fråga om en engångsinsats att se över vatten- områdena fördelat över en ett- eller tvåårsperiod.
Det finns i dag inga särskilda medel för arbetet med att ta fram sjötrafikföreskrifter hos länsstyrelsen utan medlen ingår i det förvalt- ningsanslag som finansierar länsstyrelsens verksamhet i stort (utgifts- område 1 Rikets styrelse, anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). Ungefär hälften av länsstyrelsernas finansiering kommer från förvaltnings- anslaget och hälften från särskilda anslag på andra utgiftsområden. Förvaltningsanslaget fördelas i sin tur mellan länsstyrelserna utifrån en så kallad femparameterfördelning10 där hänsyn tas till folkmängd, areal, antal kommuner, jordbruksföretag samt miljöavgifter. Det inne- bär att om en satsning görs för att inventera vattenområden och den läggs på förvaltningsanslaget kommer den, om inget annat anges, att fördelas ut enligt femparameterfördelningen. Den kommer därmed inte att riktas till de länsstyrelser med ett stort antal vattenområden som behöver förstärkningen. En satsning bör vara riktad mot de läns- styrelser som är belägna vid kusten eller som innehåller flera vatten- områden på land. Utredningen kan inte peka på någon specifik finan- sieringskälla inom statsbudgeten för förslagen, dvs. vilket anslag som medlen skulle kunna tas ifrån. Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård skulle kunna komma i fråga. Anslaget för 1:14 Skydd av värdefull natur ökade för 2022 och beräknas därefter sänkas något för 2023 och 2024. Dock är det fortfarande fråga om höjningar jäm- fört med tidigare år. Anslaget får bland annat användas till utgifter för skydd och bevarande av värdefulla naturmiljöer för biologisk mång- fald och friluftsliv.11 Ett annat anslag som skulle kunna övervägas är anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.
9Se avsnitt 10.6.2.
10Bilaga 3 till Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende länsstyrelserna.
11Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 20.
11 Författningskommentar
11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer
1 §
I paragrafen regleras bemyndiganden för regeringen att meddela före- skrifter om trafik, transporter och kommunikationer. Ändringen möj- liggör en reglering av avgifter för ärendehandläggning kopplat till vattenskotrar.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.
11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter
7 §
I paragrafen regleras grunderna för återkallelse av förarbevis för vatten- skoter. Ändringen i punkten 3 innebär att hänvisningen till förord- ningen (1993:1053) om användning av vattenskoter utgår som en följd av att förordningen upphävs. Uppräkningen av brott som leder till återkallelse utökas med vissa brott enligt 29 kap. miljöbalken. I punkten 3 avses brott mot områdesskydd om vattenskoterföraren i det skyddade området orsakar en skada eller en risk för skada på eller annan olägenhet för de miljövärden som avses att skyddas. Punkten 4 avser vissa typer av artskyddsbrott och innebär att förarbeviset ska återkallas om vattenskoterföraren gör sig skyldig till artskyddsbrott genom att till exempel döda eller skada djur eller förstöra boplatser. Av samma punkt följer att även förseelse mot områdesskydd leder
283
Författningskommentar |
SOU 2022:49 |
till återkallelse. Av uppräkningen i punkterna 3–4 framgår att brotten ska ha begåtts vid framförandet av en vattenskoter.
Övervägandena finns i avsnitt 7.10.
11.3Förslaget till förordning om ändring i sjötrafikförordningen (1986:300)
1 kap.
1 a §
Paragrafen är ny och saknar motsvarighet i nuvarande förordning. I paragrafen hänvisas till lagen (2021:626) om förarbevis för vatten- skoter avseende vad som avses med en vattenskoter vid tillämpning av förordningen. I motsats till den definition som finns i lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar finns inte någon begräns- ning till någon viss motortyp, dvs. vattenskotrar med såväl förbrän- ningsmotorer som elmotorer omfattas.
Övervägandena finns i avsnitt 7.4.
2 kap.
2 §
Ändringen innebär att länsstyrelsen får meddela sjötrafikföreskrifter om begränsningar i rätten att använda vattenområde för vattenskoter- åkning. Med ändringen ges länsstyrelsen möjlighet att begränsa vatten- skoteråkning i ett vattenområde även av andra skäl än miljö- och sjösäkerhetsskäl. Föreskrifter som begränsar användningen av vatten- skoter kan således meddelas om de behövs för att skydda det icke- motoriserade friluftslivet, för att begränsa buller eller av andra skäl. I övrigt görs språkliga justeringar.
Övervägandena finns i avsnitt 7.5.
SOU 2022:49 |
Författningskommentar |
11 §
Paragrafen är ny och anger att det är förbjudet att framföra vatten- skoter i naturreservat. I andra stycket regleras undantagen från för- budet i första stycket. Undantaget i punkt 1 omfattar verksamhet inom statliga myndigheter. Undantaget i punkt 2 omfattar räddningstjänst och därtill anslutande åtgärder. Undantaget i punkt 3 omfattar annan verksamhet som bedrivs för att utföra räddning till sjöss. Av undan- taget i punkt 4 framgår att förbudet inte gäller i allmän farled. Av undantaget i punkt 5 framgår att förbudet inte ska tillämpas om det finns avvikande bestämmelser i myndighetsföreskrifter, vilka då i stället ska tillämpas. Undantagen i punkterna 1–3 är identiska med undan- tagen i punkterna 1–3 i 4 § lagen (2021:626) om förarbevis för vatten- skoter. För närmare redogörelse över undantagen och hur de bör tolkas hänvisas till förarbetena till den bestämmelsen.1
Överväganden finns i avsnitt 7.4.
5 kap.
1 §
Ändringen innebär att det införs en bestämmelse om bötesstraff för den som framför en vattenskoter i ett naturreservat där det inte är tillåtet att framföra vattenskoter enligt förbudet i 2 kap. 11 § första stycket sjötrafikförordningen (1986:300). Det följer av andra stycket att straffet är penningböter. Regleringen utgår från att en vatten- skoter är en båt enligt definitionen i 1 kap. 2 § sjölagen (1994:1009). För straffansvar är det tillräckligt att den som framför vattenskotern är oaktsam.
Övervägandena finns i avsnitt 7.9.
1Se prop. 2021:1190, s. 80–81.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Carl Rönnow
Sedan vattenskoterförordningen infördes 1993 har stora förändringar skett, både gällande teknisk utveckling av vattenskotrarna och lag- stiftning. En vattenskoter är i dag lika eller mer miljövänlig än en van- lig motorbåt gällande utsläpp och buller. Sedan 2019 finns en ålders- gräns på 15 år för att köra en vattenskoter och 2022 infördes krav på förarbevis för vattenskoter. Samtidigt har Polisen och Kustbevakning fått möjligheten att utfärda ordningsbot om en vattenskoterförare begår brott mot sjölagen (s.k. störande eller onödig körning).
Det generella förbud mot vattenskoteråkning som vattenskoter- förordningen reglerar har inte varit tillämpbart och jag ser det som helt nödvändigt, som utredningen föreslår, att vattenskoterförord- ningen upphävs. Därefter ställs frågan – vad ska vattenskoterförord- ningen ersättas med?
Jag anser att nu rådande regelverk, dvs. sjölagen, åldersgräns, krav på förarbevis samt möjligheten för Polisen och Kustbevakning att ut- färda ordningsbot, är fullt tillräckliga verktyg för att råda bot på den problematik som av vissa upplevs kring vattenskoteråkning. Proble- men är huvudsakligen av beteendekaraktär i form av buskörning nära badande och utövare av friluftsliv. Vattenskotern i sig som vatten- buren farkost och transportmedel kan likställas med en fritidsbåt. Det innebär att regelverken bör reglera beteendet och inte farkosten.
Då kravet på förarbevis och möjligheten att utfärda ordningsbot trädde i kraft under pågående utredning, är det också uppenbart att dessa regelverk behöver gälla under en längre tidsperiod innan de ana- lyseras och utvärderas, och framför allt innan nya regelverk imple- menteras.
Vidare så delar jag inte utredningens störningsbild ur miljösyn- punkt. Visserligen står det skrivet i kommittédirektivet att utred-
287
Särskilda yttranden |
SOU 2022:49 |
ningen ska analysera hur vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras i syfte att förhindra oacceptabla störningar för människors hälsa och miljön, men utredningen har inte kunnat definiera vad en ”oacceptabel störning för miljön” är på ett tillfredsställande sätt, trots upprepade påtalanden.
Att en vattenskoter rent tekniskt har en möjlighet att färdas i grunda, kustnära vatten med höga naturvärden, innebär inte att så görs i större utsträckning än andra fritidsbåtar. Utredningen har inte heller kunnat presentera underlag som skulle styrka ett sådant påstående.
Gällande utredningens förslag om ett förbud för vattenskoterkörning i naturreservat
I och med att vattenskoterförordningen föreslås upphävas kommer tidigare skyddade områden att bli tillgängliga för vattenskoterförare om inte länsstyrelsen meddelat annat genom föreskrifter. Utred- ningen bedömer att drygt 2 000 naturreservat med vattenområden större än 1 hektar då blir tillgängliga, och föreslår därför ett allmänt förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat. Undantag gäller för samhällsviktig verksamhet, i allmän farled och om länsstyrelsen be- slutat om föreskrifter som reglerar vattenskoteråkning i naturreser- vatet. Jag ser flera problem med ett sådant förslag.
Naturreservaten är till skillnad från andra skyddsvärda områden som t.ex. fågel eller sälskyddsområden inte utmärkta i sjökorten vilka används för navigering på sjön. Regelverket kan därför göra vattenskoterföraren till ofrivillig lagbrytare. Information om natur- reservaten, exempelvis var de är belägna, finns exempelvis att hämta på Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad Natur och på Länsstyrel- sernas Webbgis. Att då kräva att en vattenskoterförare ska planera sin rutt genom att titta i dessa verktyg först är varken rimligt eller proportionerligt.
Undantaget, som innebär att en vattenskoter får framföras i all- män farled genom ett naturreservat, medför också bekymmer för både vattenskoterförare och kontrollerande myndigheter. Detta efter- som det inte finns en tydlig definition på hur bred en allmän farled är, vilket innebär att gränsen mellan där allmän farled slutar och natur- reservatet börjar inte går att fastställa. Här uppstår ett uppenbart pro- blem kring bevisbördan vilket jag anser gör förslaget i princip omöjligt att tillämpa.
SOU 2022:49 |
Särskilda yttranden |
Därtill anser jag att förslaget innebär en kollektiv bestraffning av alla vattenskoterförare. Som tidigare nämnts bör beteendet regleras och inte farkosten. En vattenskoterförare som innehar förarbevis, tillämpar gott sjömanskap och som vill besöka ett naturreservat för exempelvis fågelskådning nekas nu den möjligheten. Förslaget inne- bär således också en stor inskränkning i möjligheten att utöva ett vattenburet friluftsliv för alla vattenskoterförare.
Särskilda yttranden |
SOU 2022:49 |
Särskilt yttrande av Peter Åkesson
Jag delar utredningens ställningstaganden och förslag i vad som får anses vara huvudsaken, nämligen att 1993-års vattenskoterförordning bör upphävas samt att behovet av nya regler gällande vattenskoter i stort kan tillgodoses genom lokalt utfärdade sjötrafikföreskrifter.
Jag kan dock inte ställa mig bakom utredningens förslag och ställ- ningstaganden angående ett generellt förbud mot vattenskoterkör- ning i naturreservat respektive förslagen gällande de nya brott som ska vara återkallelsegrundade för vattenskoterförarbevis av följande skäl.
Ett generellt förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat
Utredningen har som skäl för ett generellt förbud bl.a. lyft fram att upphävandet av 1993-års vattenskoterförordning kan leda till att vattenskoterkörning ökar i naturreservat samt att de naturreservats- föreskrifter som utfärdats efter 1993-års vattenskoterförordning kan ha utfärdats med utgångspunkten att ett generellt förbud redan gällde för just vattenskotrar. Ytterligare ett argument som anförs för ett gene- rellt förbud är att det skulle vara resurskrävande för länsstyrelserna att gå igenom samtliga naturreservatsföreskrifter för att säkerställa att otillfredsställande miljöpåverkan från vattenskoter inte uppstår. Det generella förbudet ska dock inte tillämpas ”om det har meddelats föreskrifter som reglerar användningen av vattenskoter i området”. Av motivtexterna framgår vidare att undantaget avses vara tillämp- ligt om det t.ex. finns en bestämmelse om hastighetsbegränsning för fartyg eftersom en vattenskoter definitionsmässigt även är en typ av fartyg.
Utan att för egen del gått igenom samtliga naturreservatsföre- skrifter med områden innefattande farbart vatten är det ändock min erfarenhet att föreskrifterna åtminstone har någon handlingsregel som kan träffa de vattenfarkoster som omfattas av den breda fartygsdefi- nitionen. Det kan t.ex. vara hastighetsbegränsningar, ankringsbegräns- ningar förtöjningsbegränsningar eller annat liknande. Detta innebär att det föreslagna generella förbudet mot vattenskoter inte kommer att vara tillämpligt i dessa fall utan en vattenskoter får köras omkring i naturreservatet på samma villkor som vilken båt/fartyg som helst.
SOU 2022:49 |
Särskilda yttranden |
Det framstår vidare som mindre troligt att länsstyrelser helt av- stått från att reglera fartyg i naturreservat om det finns ett behov av sådana regler. Och för de fall att det finns helt ”fartygsrena” natur- reservatsföreskrifter för att det inte har ansetts finnas något behov alls av att reglera fartyg så är det enligt min mening svårt att förstå varför just vattenskotrar helt skulle förbjudas att framföras i områ- det (förutom i eventuella farleder) samtidigt som samtliga övriga far- tyg får framföras helt fritt.
Mot bakgrund av att 1993-års vattenskoterförordning inte till- lämpats i straffrättsligt hänseende på över ett decennium och att all- mänheten därmed på goda grunder kan antas ha ”anpassat” sig till detta ser jag inte heller någon särskild risk för att vattenskoterkör- ning i just naturreservat skulle öka vid ett upphävande.
Sammanfattningsvis anser jag att det inte finns något konkret be- hov av att införa ett generellt förbud mot vattenskoterkörning i naturreservat, i synnerhet med det föreslagna breda undantaget som s.a.s. snarare lär bli en ”regel” än just ett undantag.
Nya brott som kan föranleda återkallelse av vattenskoterförarbevis
Utredningens förslag om nya brott som kan föranleda återkallelse kan enbart begås med vattenskoter även om brotten i och för sig lika gärna skulle kunnat begås med någon annan fartygstyp. Detta är ett avsteg från den systematik som valdes vid framtagandet av lagen om förarbevis för vattenskoter där det inte i något fall spelar någon som helst roll med vilken typ av fartyg överträdelsen sker. Utredningens förslag innebär därmed t.ex. att överträdelse av en hastighetsbegräns- ning i en naturreservatsföreskrift kommer att leda till återkallelse av förarbeviset även om överträdelsen bara sker med någon enstaka knop med en vattenskoter samtidigt som en extrem hastighetsöverträdelse med en båt på exakt samma plats inte får någon konsekvens över huvud taget gällande vattenskoterförarbeviset.
Vidare anser jag att i den mån nya brott ska läggas till som åter- kallelsegrundande så bör de ha en tydlig ”sjötrafikrättslig” anknyt- ning. Ett av de brott som utredningen föreslår läggas till är brott mot områdesskydd i 29 kap. 2 § tredje punkten som har följande lydelse.
Särskilda yttranden |
SOU 2022:49 |
[Den som …] orsakar en skada eller en risk för skada på eller annan olägenhet för de miljövärden som avses att skyddas i en nationalpark, ett naturreservat, ett kulturreservat, ett djur- och växtskyddsområde, ett vattenskyddsområde eller ett område som omfattas av ett interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § genom att olovligen uppehålla sig i området eller där olovligen uppföra bebyggelse, stängsel eller upplag, utföra schakt- ning, muddring, uppodling, markavvattning, täkt, plantering eller avverk- ning, utöva jakt eller fiske, eller använda bekämpningsmedel.
Enligt min mening saknar den aktuella straffbestämmelsen sådan sjö- trafikrättslig anknytning att den passar in i återkallelsemekaniken. Härtill kommer att antalet konkreta fall där bestämmelsen skulle kunna komma att tillämpas får antas vara ytterst få (om ens någon har blivit dömd specifikt för att med en vattenskoter ”uppehållit sig” och samtidigt orsakat sådan skada eller risk för skada eller annan olägenhet som krävs för straffbestämmelsens tillämplighet).
Liknande invändningar kan även framföras mot förslaget att lägga till artskyddsbrott som ett för just vattenskoterförarbevis återkallelse- grundande brott.
Sammanfattningsvis anser jag att det i och för sig finns goda skäl att se över vilka brott som bör vara återkallelsegrundande men att en sådan översyn bör göras djupare och mer övergripande än vad som varit möjligt i denna utredning.
SOU 2022:49 |
Särskilda yttranden |
Särskilt yttrande av Malin Almquist
Undertecknad arbetar vid Naturvårdsverket och har deltagit i den rubricerade utredningen som tillförordnad expert.
En utredning av användningen av vattenskotrar var välkomnad. Frågan om hur vattenskotrar får framföras har i många år varit oklar på grund av det oklara rättsläget. Nuvarande reglering i vattenskoter- förordningen har i praktiken inte tillämpats och utvecklingen visar att den sjötrafiklagstiftning som finns inte räcker för att motverka de störningar som kan orsakas av vattenskoterkörning. En tydligare re- glering torde underlätta både för allmänhet, vattenskoterförare, till- synsmyndigheter, prövningsmyndigheter och tillsynsvägledande myn- digheter.
Utredningen syftar till att åstadkomma en reglering av använd- ningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande stör- ningsbild för att säkerställa att användningen av sådana farkoster inte medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön.
De bakgrundsmaterial som utredningen tagit fram och den stör- ningsbild som presenteras är bra och utförliga. Utredningen redogör för alternativa förslag till reglering som diskuterats under utredningen och som är bra. De huvudförslag som utredningen lägger fram be- döms dock inte som tillräckliga för att uppnå syftet i direktivet, att säkerställa att vattenskotrar inte medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljö.
Jag förespråkar det alternativa förslag till reglering som finns med i utredningen, att införa en hastighetsbegränsning för vattenskotrar inom ett bestämt avstånd från land i kombination med möjligheten till lokala anpassningar genom sjötrafikföreskrifter. En sådan reglering skulle till stor del kunna begränsa flera av de störningar som vatten- skoterkörning kan orsaka. Badande, paddlande och andra som i regel håller sig nära land skulle inte behöva oroa sig för kollisioner med vattenskoter. Det skulle också kunna minska problemet med körning allt för nära häckande fåglar och körning som grumlar grunda vatten. Bullerstörningen skulle till viss del kvarstå men minska med ökande distans från land. En allmän begränsning genom en viss distans från land skulle vara relativt enkelt att införa och initialt inte kräva att länsstyrelserna behöver bedöma vilka områden som är lämpliga eller olämpliga för vattenskoter.
Särskilda yttranden |
SOU 2022:49 |
En allmän hastighetsbegränsning ett bestämt avstånd från land i kombination med en möjlighet för länsstyrelsen att föreskriva om av- steg från den generella begränsningen kan vara ett sätt att underlätta för lokal anpassning utifrån rådande förhållanden. Det kan både röra sig om områden som undantas från grundregeln och om utökade geo- grafiska begränsningar.
Vad gäller ett generellt förbud mot vattenskoter inom naturreser- vat så vore det förvisso lämpligt att begränsa störning från vatten- skoter inom de flesta naturreservat och även nationalparker. Jag står dock fast vid den bedömning som Naturvårdsverket gjort i tidigare yttranden till utredningen att en sådan lösning inte är lämplig av flera skäl.
Regelverket rörande områdesskydd ger redan i dag möjligheter att genom föreskrifter besluta om de inskränkningar och förbud som behövs för att syftet med skyddet ska kunna tillgodoses i det en- skilda fallet. Således finns redan i vissa fall beslutade inskränkningar eller förbud för vattenskoteranvändning i skyddade områden. Det finns därför en risk för dubbelreglering genom införande av generella vatten- skoterregler för skyddade områden, samtidigt som det i vissa områden inte föreligger behov av reglering, varvid generella inskränkningar eller förbud riskerar att bli mer långtgående än vad som krävs för syftet med skyddet av området. Ovan nämnda förslag om hastighetsregler- ing inom ett bestämt avstånd från land skulle också minska behovet av särskild reglering i skyddade områden.
När det gäller befintliga nationalparker och naturreservat så har dessa bildats i en lagstyrd process som redan har hanterat de avväg- ningar som behövs i det enskilda fallet. En generell reglering i efter- hand av vattenskoteranvändning i just skyddade områden riskerar därför att skada tilltron till de arbetssätt som etablerats under lång tid.
Ett förbud mot vattenskoter enbart inom naturreservat riskerar också ge en skev bild av att det endast är inom naturreservat vi har skyddsvärda miljöer som behöver fredas. Strandnära miljöer är gene- rellt sett värdefulla både för växt- och djurlivet och friluftslivet oav- sett om de har ett formellt skydd eller ej. Naturreservat utgör endast små fragment av totala andelen skyddsvärda strandnära miljöer.
Om regeringen väljer att gå vidare med förslaget om ett förbud inom naturreservat så bör dock även nationalparker logiskt sett ingå för att göra det så tydligt som möjligt för vattenskoterförare och till- synsmyndigheter. Även Natura 2000-områden bör övervägas att ingå
SOU 2022:49 |
Särskilda yttranden |
i förbudsområden, särskilt de som omfattas av fågeldirektivet. Ut- redningen har enligt min bedömning lite för hastigt avfärdat risken för påverkan på dessa områden.
Av de undantag som föreslås gälla vid förbud inom naturreservat så är statliga myndigheters verksamhet undantaget. I det undantaget bör rimligen även kommunal verksamhet undantas.
Generellt sett vore det önskvärt, som Naturvårdsverket uttryckt även i samband med tidigare utredningar (bland annat SOU 2019:67 Hållbar terrängkörning), att ett samlat grepp kunde tas kring alla typer av fordon som framförs i naturen, både på vatten, land och i luften.
Idag verkar det saknas möjlighet att reglera fordon som tex. Snöskoter på vatten, så kallad watercross som har motsvarande eller värre stör- ningsbild än vattenskoter. Vatten är förvisso att i viss mån anse som terräng, men terrängkörningslagstiftningen omfattar enbart körning på barmark samt körning på väl snötäckt mark, varför restriktioner eller förbud beslutade med stöd i terrängkörningslagstiftningen endast kan omfatta vatten under de tider på året då sjöar och vattendrag är belagda med bärig is och snö. I övrigt avser terrängkörningslagstift- ningen att reglera körning på fast mark. Fenomenet watercross, som utövas på öppet vatten under sommarhalvåret, låter sig alltså inte regle- ras genom terrängkörningslagstiftningen.
Utredningen nämner körning med snöskoter på vatten men har bedömt att det inte ryms inom direktivet för denna utredning. Be- hovet kvarstår därför att reglera snöskotrars framfart på öppet vatten.
Referenser
Propositioner
Prop. 1966:145: Förslag till lag om ändring i sjölagen m.m.
Prop. 1973:42: Förslag till lag om ändring av sjölagen (1891:35 s. 1) m.m.
Prop. 1975:17: Angående meddelande av lokala sjötrafikföreskrifter.
Prop. 1975/76:112: Om kungörande av lagar och andra författningar.
Prop. 1990/91:128: Om sjöfylleri m.m. till ändringar av sjölagen (1891:35).
Prop. 1992/93:97: Om regleringen av användningen av vattenskotrar.
Prop. 1992/33:102, Upphävande av lagen (1987:773) om fritidsbåtsregister, m.m.
Prop. 1997/98:45: Miljöbalk.
Prop. 2005/06:33: En möjlighet för Kustbevakningen att förelägga ordningsbot.
Prop. 2007/08:154: Miljöskyddet i Sveriges ekonomiska zon.
Prop. 2008/09:214: Hållbart skydd av naturområden.
Prop. 2013/14:110: En ny organisation för polisen.
Prop. 2015/16:64: Lag om fritidsbåtar och vattenskotrar.
Prop. 2020/21:190: Förarbevis för vattenskoter.
Prop. 2021/22:143: Omhändertagande och återkallelse av förarbevis för vattenskoter.
Prop. 2021/22:197: Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet.
297
SOU och skrivelser
SOU 1992:41: Angående vattenskotrar.
SOU 1992:61: Ett reformerat åklagarväsende.
SOU 1993:51: Naturupplevelser utan buller – en kvalité att värna.
SOU 2000:67: Levande skärgård – Miljövårdsberedningens betänkande om de regionala miljö- och hushållningsprogrammen för vissa av Sveriges skärgårdsområden.
SOU 2004:23: Från verksförordning till myndighetsförordning.
SOU 2009:71: EU, Sverige och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser.
SOU 2013:38: Vad bör straffas?
SOU 2017:59: Reglering av alkoglass m.fl. produkter.
SOU 2017:63: Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet.
SOU 2017:95: Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring.
SOU 2019:67: Hållbar terrängkörning.
SOU 2020:83: Havet och människan.
Artiklar och publikationer
Ankre, Rosemarie (2019), Terrängkörningens påverkan på friluftsliv
–En litteraturstudie av motoriserade aktiviteter kopplat till friluftsliv, Etour rapport 2019:2.
Carlström, Julia och Carlén, Ida (2016), Skyddsvärda områden för tumlare i svenska vatten, AquaBiota Report 2016:04.
Ekstedt, Josefin (2022), Omgivningspåverkan av vattenskoterkörning, Havsmiljöinstitutet.
Engdahl, Fredrik., Haglund, Anders och Skarmyr, Petra (2021), Påverkan av nyttjande inom Natura 2000-områden, GRIP on LIFE:s rapportserie 2021.01.
Erbe, Christine (2013), Underwater noise of small personal watercraft (jet skis), The Journal of the Acoustical Society of America. 133. EL326-30. 10.1121/1.4795220.
Glebe, Dag och Genell, Anders (2022), Buller från vattenskotrar – Kortfattad översikt om störningsaspekter och ljudutbredning, IVL Svenska miljöinstitutet, rapport U 6622.
Gipperth, Lena och Zetterberg, Charlotta (2013), Miljörättsliga perspektiv och tankevändor. Vänbok till Jan Darpö och Gabriel Michanek, 2013, Iustus förlag.
Havs- och vattenmyndigheten (2013a), Vattenskotrar och andra mindre motordrivna vattenfarkoster – Regeringsuppdrag att kartlägga olägenheter och analysera behov av särskild reglering, 2013-11-29.
Havs- och vattenmyndigheten (2013b), Vägledning – reglering av fiske i marina skyddade områden, rapport 2013:13.
Johansson, Torbjörn., Genell, Anders., Andersson, Mathias., Lalander, Emilia och Krång, Anna-Sara (2021), Buller från fritidsbåtar, IVL Svenska miljöinstitutet, U6439.
Kustbevakningens årsredovisning 2021.
Lagerqvist, Markus, Svensson, Anton och Lövfenberg, Kristofer (2021), Kartläggning av avgasutsläpp från svenska fritidsbåtar, Point AB, Rapport nr 1687-2001.
Laursen, Karsten., Tougaard, Jakob., Nielsen, Rasmud Due., Therkildsen, Ole Roland (2016), Sejlads med vandscooter, jetski og lignende fartøjer. Konsekvenser for fugle og havpattedyr ved en udvidelse af mulighederne for sejlads i Natura 2000-områder og vildtreservater, Aarhus Universitet, Teknisk rapport DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi nr 88.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län, skrivelse, dnr 523-1123-15.
Länsstyrelsen i Kronobergs län, hemställan daterad den 29 mars 2019, ärendenummer 523-2060-2019.
Moksnes, Per-Olav., Eriander, Louise., Hansen, Joakim., Albertsson, Jan., Andersson, Mattias., Bergström, Ulf., Carlström, Julia., Egardt, Jenny., Fredriksson, Ronny., Granhag, Lena., Lindgren, Fredrik., Nordberg, Kjell., Wendt, Ida., Wikström, Sofia och Ytreberg, Erik (2019), Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i Sverige, Havsmiljöinstitutets Rapport nr 2019:3.
Naturvårdsverkets allmänna råd (1985:5), Reglering av sjötrafik. Naturvårdsverkets skrivelse (1990), dnr 341-6239-90 Sf.
Naturvårdsverket (1994), Redovisning av uppdrag rörande utvärder- ing av resultatet av de bullerbegränsande åtgärder som länsstyrelserna har vidtagit för motorbåtstrafiken, dnr 648-4266-94 Sf.
Naturvårdsverkets och Sjöfartsverkets skrivelse (1995),
Åtgärder mot buller i skärgårdar och inlandsvatten.
Naturvårdsverket (2002), skrivelse den 24 september 2002, dnr 548-5481-02 Rv.
Naturvårdsverket (2004) Effekter av störningar på fåglar – en kunskapssammanställning för bedömning av inverkan på Natura 2000-objekt och andra områden, rapport 5351.
Naturvårdsverket (2007), God ljudmiljö…mer än bara frihet från buller, rapport 5709.
Naturvårdsverket (2018, Friluftsliv 2018 Nationell undersökning av svenska folkets friluftsvanor, rapport 6887.
Nordberg, K., Björk, G., Lundin, L., Abrahamsson, K., Josefsson, S., Dahlberg, C., Zar, I (2022), Fritidsbåtars avgasutsläpp
iskärgårdsmiljön. Havsmiljöinstitutets Rapport nr 2022:2.
Norén, Fredrik., Norén, Katja., Magnusson, Kerstin (2013), Effekter på planktonsamhället av vattenjet, IVL Svenska Miljöinstitutet 09 2013.
Reinvang, Rasmus., Follestad, Arne., Hansen, Vibeke W., Ibenholt, Karen., Krabbøl, Morten., Soma, Torkel och Øian, Hogne (2014), Evaluering av regelverket for bruk av vannscooter, rapport nummer 2014/4, Vista Analyse AS.
Riksåklagarens skrivelse den 20 augusti 2002, dnr 2002/1008. Riksåklagarens skrivelse, M2011/1785.
Riksåklagarens promemoria daterad den 21 april 2011 om tillämpningen av förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter, dnr ÅM- A 2011/0586.
Rune, Christer (1991), Rätt till skepp, 2:a upplagan, 1991, Jure.
Sjöfartsverket (2003), Förutsättningar för ett fritidsbåtsregister, dnr 705-03.
Statistiska centralbyrån, Skyddad natur 2021-12-31, MI 41 2021A0.
Tiberg, Hugo, Död hand över vattenskotrar, Europarättslig Tidskrift 2006:1 s. 121–132.
Tiberg, Hugo, Vattenskotrar efter EG-dom 2009, Svensk
Juristtidning 2009:7 s. 791–800.
Tiberg, Hugo och Widlund, Mattias, Gott sjömanskap – om begreppets innebörd i domstolspraxis, SvJT 2016 s. 674–686.
Transportstyrelsen, (2021a), Båtlivsundersökningen 2020, dnr 2021-2170.
Transportstyrelsens rapport (2021b) Utvärdering av åldersgräns för att få framföra vattenskoter, dnr TSS 2021-3743.
Tyers, Rogers (2021), UK Governance of Personal Water Craft (PWC) or ”Jet skis”, 19 november 2021.
Lagkommentarer på internet
Lindahl, Helene, Miljöbalken (1998:808), 7 kap. 2 §, Lexino, den 1 april 2015 (JUNO).
Lindahl, Helene, Miljöbalken (1998:808), 7 kap. 12 §, Lexino, den 1 april 2015 (JUNO).
Nordlander, Sjötrafikförordningen (1986:300), Karnov (JUNO) (den 1 januari 2020)
Nordlander, Sjölagen (1994:1009), Karnov (JUNO) (besökt den 29 oktober 2021).
EU-rättsakter och dokument från EU:s institutioner
Rådets och Europaparlamentets direktiv 2003/44/EG av den 16 juni 2003 om ändring av direktiv 94/25/EG.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av
den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1010 av den 5 juni 2019 om samordning av rapporteringsskyldigheter inom miljöanknuten lagstiftning och om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordningar (EG) nr 166/2006 och (EU) nr 995/2010 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG, 2004/35/EG, 2007/2/EG, 2009/147/EG och 2010/63/EU, rådets förordningar (EG) nr 338/97 och
(EG) nr 2173/2005 samt rådets direktiv 86/278/EEG.
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i lydelsen enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning.
Kommissionens tillkännagivande, Handledning om artiklarna 34–36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), C(2021) 1457 final, 2021-03-05.
Rättsfall
Högsta domstolen
NJA 2000 s. 23.
NJA 2004 s. 764.
Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten)
RÅ 2001 not. 42. RÅ 2007 ref. 7. RÅ 2010 ref. 72. RH 1991:42. RH 2014:54. HFD 2014 ref. 56.
Högsta förvaltningsdomstolens dom den 4 juli 2016 i mål nr 5818-14.
Hovrätt
RH 1991:42
Svea hovrätts dom den 26 juni 2002 i mål nr B 4442-01.
Hovrättens för Nedre Norrland dom den 16 juni 2010 i mål nr B 255-06.
Göta hovrätts dom den 13 oktober 2011 i mål nr B 693-11
Svea hovrätts avgörande den 5 december 2014 i mål nr B 2029-14.
Svea hovrätts dom den 12 februari 2016 i mål nr B 3763-15.
Göta hovrätts dom den 1 februari 2021 i mål nr B 3736-20.
Tingsrätt
Norrköpings tingsrätts dom den 8 maj 1995 i mål nr B 1344-94. Handens tingsrätts dom den 19 juni 2001 i mål nr B 413-01. Örebro tingsrätts dom den 22 november 2010 i mål nr B 4447-09. Umeå tingsrätts dom den 8 maj 2014 i mål nr B 1714-13. Västmanlands tingsrätts dom den 23 januari 2019 i mål nr B 3148-18. Attunda tingsrätts dom den 22 oktober 2021 i mål nr B 4794-20. Göteborgs tingsrätts dom den 19 april 2022 i mål nr B 18810-21. Nacka tingsrätts dom den 30 juni 2022 i mål nr B 3854-22.
Förvaltningsrätt
Förvaltningsrättens i Jönköping dom den 21 juni 2021 i mål 4402-20.
Rättsfall från domstolar utanför Sverige
Europeiska unionens domstol
Cassis de Dijon C- 120/78, ECLI:EU:C:1979:42. Dassonville, C-8/74, EU:C:1974:82.
Förenade målen Keck och Mithouard C-267/91 och C-268/91, ECLI:EU:C:1993:905.
Toolex Alpha, C-473/98, ECLI:EU:C:2000:379. Kommissionen mot Italien, C-110/05, ECLI:EU:C:2009:66. Mickelsson och Roos, C-142/05, EU:C:2009:336. Sandström, C-433/05, EU:C:2010:184.
Ragn-Sells, C-292/12, ECLI:EU:C:2013:820.
Danmark
Højesterets dom af 19. november 2010 i sag 288/2007.
Andra källor på internet
https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/skyddad- natur/olika-former-av-naturskydd/naturreservat/, besökt den 16 november 2021.
https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/skyddad- natur/olika-former-av-naturskydd/naturvardsomraden/, besökt den 16 november 2021.
https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/buller/halsoeffek ter-av-buller/, besökt den 20 december 2021.
https://www.sverigesnationalparker.se/globalassets/asnen/filer/asn en-nationalpark-skotselplan.pdf, besökt den 27 december 2021.
https://polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/sjopolisen/, besökt den 18 januari 2022.
https://www.transportstyrelsen.se/globalassets/global/sjofart/dok ument/fritidsbatar1/transportstyrelsen-batlivsundersokningen- 2020.pdf, besökt 20 januari 2022.
https://www.svedea.se/press/pressarkiv/ny-undersokning-visar-pa- tydliga-skillnader-mellan-agare-av-vattenskoter-och-bat, besökt 20 januari 2022.
https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-av-forslag- om-oppheving-av-vannscooterforskriften/id2523612/, besökt 24 januari 2022.
https://www.kustbevakningen.se/for-dig-pa- sjon/vattenskotersakerhet/, besökt 28 januari 2022.
https://www.hamnen.se/artiklar/kusbevakningen-far-atta-nya- vattenkotrar/, besökt 28 januari 2022.
https://www.sjoraddning.se/sjosakerhet/forskning-och-utveckling, besökt 28 januari 2022.
http://www.flytandebatmassan.se/vattenskoter/, besökt 28 januari 2022.
https://www.hamnen.se/artiklar/kroenika/vattenskotern-pa-vag- in-i-finrummet/#, besökt 28 januari 2022.
https://www.ostersjon.fi/sv- FI/Fritidsaktiviteter/Fritid_pa_havet/Batliv, besökt den 1 mars 2022.
https://www.vasabladet.fi/Artikel/Visa/304490, besökt den 1 mars 2022.
https://skipper.adac.de/en/cruising-grounds/germany/, sidan besöktes den 3 mars 2022.
https://www.justice.fr/, besökt den 7 mars 2022.
https://www.svedea.se/press/pressarkiv/ny-undersokning-visar-pa- tydliga-skillnader-mellan-agare-av-vattenskoter-och-bat, besökt den 17 mars 2022.
https://www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor- levnadsvanor/friluftsliv/, besökt den 22 mars 2022.
https://www.svedea.se/media/125132/batliv_vattenskoter_2021_ra pport.pdf, besökt den 23 mars 2022.
https://www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Fartygsregistret- sjofartsregistret/Bat/, besökt den 11 april 2022.
https://wetten.overheid.nl/BWBR0003628/2017-01- 01/#DeelI_Hoofdstuk8_Artikel8.01, besökt den 1 juli 2022.
https://wetten.overheid.nl/BWBR0003628/2017-01- 01/#DeelI_Hoofdstuk8, besökt den 1 juli 2022.
https://www.smhi.se/kunskapsbanken/hydrologi/sveriges- sjoar/sveriges-sjoar-1.4221, besökt den 5 september 2022.
Övrigt material
Regeringskansliet
Infrastrukturdepartementet (2020), promemoria om förarbevis för vattenskoter, dnr I2020/02471.
Justitiedepartementet (2021), Utökad möjlighet för Kustbevakningen att ge ordningsbotsföreläggande, den 27 oktober 2021.
Miljödepartementet (2003), promemoria daterad den 31 mars 2003 avseende Konsekvenser av föreslagen förordning om ändring i vattenskoterförordningen (1993:1053).
Näringsdepartementet (2014), promemoria om Obligatoriskt förarbevis för vattenskoter, N2014/03447/MRT.
Näringsdepartementet (2017), promemoria utarbetad på uppdrag av Näringsdepartementet av Schelin, Johan, Vissa farleds- och hamnfrågor, 2017-11-30.
Andra länder
Miljøministeriet, Naturstyrelsen, Notat vedrørende høringssvar til
udkast til bekendtgørelse om regulering af ikkeerhvervsmæssig sejlads med vandscootere m.v. på søterritoriet.
J.nr NST-4100-00013, den 22. december 2011.
Klima- og miljødepartementet, Høring av forslag om oppheving av vannscooterforskriften, den 23 december 2016.
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2021:77
En reglering av användningen av vattenskotrar och liknande farkoster
Beslut vid regeringssammanträde den 23 september 2021
Sammanfattning
En särskild utredare ska utreda hur användningen av vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras. Syftet med utredningen är att säkerställa att användningen av sådana farkoster inte medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön.
Utredaren ska bl.a.
•analysera hur användningen av vattenskotrar och andra vatten- farkoster med liknande störningsbild bör regleras i syfte att för- hindra oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön,
•analysera och vid behov föreslå lämpliga och effektiva sanktioner för att förhindra att sådana farkoster medför oacceptabla störningar eller olägenheter för människors hälsa eller miljön,
•analysera och vid behov föreslå hur en effektiv och ändamålsenlig tillsyn och kontroll av regelverket kan uppnås och under detta arbete särskilt beakta myndigheters befintliga befogenheter och behov, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 3 oktober 2022.
Nuvarande reglering
I förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter (vatten- skoterförordningen) regleras var en vattenskoter får framföras. Syftet med förordningen är att minska störningarna från användningen av vattenskotrar genom att hänvisa vattenskoteranvändning till särskilt angivna vattenområden där det inte finns någon konflikt med boende, friluftsliv eller naturvård (prop. 1992/93:97 s. 6).
Vattenskoter definieras i vattenskoterförordningen som en far- kost vars längd understiger fyra meter, som har en förbränningsmotor med ett vattenjetaggregat som främsta drivkälla och som har utfor- mats för att framföras av en eller flera personer som sitter, står eller står på knä på farkosten snarare än befinner sig i den. Vattenskotrar får användas endast i allmänna farleder och inom områden som läns- styrelsen har pekat ut. Länsstyrelsen är skyldig att peka ut vissa vatten- områden, t.ex. sådana som redan är starkt påverkade av annan mänsk- lig verksamhet. Kustbevakningen får dock i sin tjänsteutövning köra vattenskoter i områden som inte är utpekade som tillåtna. Vidare får Sjöfartsverket meddela föreskrifter om, eller i enskilda fall ge dispens för, användning av vattenskoter vid sjöräddning eller för annat sam- hällsviktigt ändamål. Förordningen innehåller även en bestämmelse som ger länsstyrelsen möjlighet att medge tillfällig användning för tävlingar eller uppvisningar utanför sådana områden.
Enligt vattenskoterförordningen ska den som framför en vatten- skoter anpassa färdväg, hastighet och färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan. Det är straffsanktionerat med penningböter att köra vattenskoter i strid med denna hänsynsregel eller i ett vatten- område som varken är allmän farled eller har pekats ut av länsstyrelsen. Förordningen innehåller inga bestämmelser om tillsyn eller brotts- bekämpning, men omfattas av Polismyndighetens och Kustbevakning- ens brottsbekämpande verksamhet.
Var och hur en vattenskoter får köras regleras även i flera andra för- fattningar. Vattenskotern är ett fartyg i sjölagens (1994:1009) mening, enligt vilken den som tar sådan färdväg, håller sådan hastighet eller som annars färdas med fartyg så att omgivningen störs i onödan kan dömas till penningböter. Även sjölagens övriga straffbestämmelser är som utgångspunkt tillämpliga vid vattenskoterkörning. Vidare får läns- styrelsen enligt sjötrafikförordningen (1986:300) meddela föreskrifter om fartbegränsning och andra begränsningar och förbud som avser
rätten att använda ett vattenområde för trafik med fartyg om det behövs ur miljösynpunkt. För områden som omfattas av områdes- skydd enligt miljöbalken kan föreskrifter meddelas som avser rätten att färdas och vistas i området.
Enligt den nyligen antagna lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter krävs det förarbevis för att få framföra en vattenskoter. För att få ett förarbevis krävs att föraren har fyllt 15 år och genom- gått en föreskriven utbildning med godkänt resultat. Undantag från kravet på förarbevis gäller bl.a. inom statliga myndigheters verksamhet och vid räddningstjänst. Förarbeviset kan återkallas om innehavaren har gjort sig skyldig till exempelvis sjöfylleri eller vårdslöshet i sjö- trafik, har brutit mot sjövägsreglerna eller har framfört en vatten- skoter i områden där det inte är tillåtet. För att få bedriva utbildning för förarbevis för vattenskoter krävs det tillstånd. En tillsynsmyndig- het utövar tillsyn över utbildningsanordnarna. Ett förarbevisregister ska införas. I registret ska uppgifter om genomförd utbildning och förarbevis registreras. Såväl en kustbevakningstjänsteman som en polis har rätt att stoppa en vattenskoter för att kontrollera förarens behör- ighet. Straff i form av böter ska kunna påföras den som framför en vattenskoter utan att vara berättigad till det och den som tillåter ett sådant olovligt framförande av en vattenskoter. Bestämmelserna om krav att ha förarbevis samt om kontrollåtgärder och sanktioner trä- der i kraft den 1 maj 2022. Bestämmelserna som rör tillstånd för utbildare, utbildningens innehåll och utfärdande av förarbevis trädde i kraft den 1 juli 2021.
Uppdraget att utreda hur användningen av vattenskoter och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild bör regleras
Användningen av vattenskotrar ökar kontinuerligt. Enligt propositio- nen Förarbevis för vattenskoter (prop. 2020/21:190) saknas det säkra uppgifter om antalet vattenskotrar i Sverige i dag, men antalet uppskat- tas till ungefär 30 000. Detta ska jämföras med de 12 000 vattenskotrar som Havs- och vattenmyndigheten uppskattade fanns i Sverige år 2013.
Vattenskotern används mest för nöjeskörning, men även i samhälls- viktig verksamhet av till exempel Polismyndigheten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och Räddningstjänsten. Vid nöjeskörning används vattenskotrar på ett sätt som ofta upplevs intensivt inom begränsade områden nära land, hamnar och badplatser. Vattenskotern kan komma
upp i hastigheter över 70 knop, vilket motsvarar cirka 130 km/tim. Den har dessutom ett litet djupgående och kan köras i grunda och strandnära områden, dvs. i områden som ofta är känsliga ur miljö- synpunkt och nära områden där många människor bor eller vistas.
På uppdrag av regeringen kartlade och analyserade Havs- och vattenmyndigheten 2013 olägenheter för människors hälsa eller miljön från användningen av vattenskotrar och andra mindre vattenfarkoster (dnr M2013/01585). Enligt myndigheten kan användningen av sådana farkoster medföra bl.a. svall, buller, grumling och utsläpp. Säsongen för att köra vattenskoter sammanfaller dessutom med den känsliga re- produktions- och uppväxttiden för många djurarter. Många sjöfåglar är känsliga för störningar under häckning, och grumling kan t.ex. för- störa reproduktions- och uppväxtplatser för fiskar. Buller från vatten- skoteråkning kommer enligt myndigheten främst från skrovets slag mot vattenytan och det har en störande karaktär eftersom det ofta är oregelbundet.
Polis, kustbevakning och åklagare har försökt att lagföra ett antal vattenskoterförare i enlighet med vattenskoterförordningen, och de svenska domstolarna har i några av dessa mål inhämtat förhandsavgö- randen från EU-domstolen. Enligt EU-domstolen hindrar varken det tidigare fritidsbåtsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direk- tiv 94/25/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/44/EG, som har upphävts och ersatts med Europaparla- mentets och rådets direktiv 2013/53/EU) eller reglerna om fri rörlig- het för varor att svensk lag förbjuder användning av vattenskoter utanför vissa anvisade områden. Detta förutsätter dock att förbudet har gjorts proportionerligt, bl.a. genom att länsstyrelserna har full- gjort sin skyldighet i vattenskoterförordningen att anvisa områden (se EU-domstolens domar den 4 juni 2009 i mål C-142/05, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Luleå tingsrätt, C-142/05, ECLI:EU:C:2005:446 och den 15 april 2010 i mål angående en begäran om förhandsavgörande enligt arti- kel 234 EG, framställd av Handens tingsrätt, C-433/05, ECLI:EU: C:2010:184).
Riksåklagaren har i en skrivelse till Miljödepartementet (M2011/ 1785) fört fram att det framstår som uppenbart att länsstyrelserna inte har fullgjort sin uppgift att anvisa områden och att vattenskoter- förordningen därför i praktiken inte kan läggas till grund för straff- rättsliga ingripanden.
Länsstyrelserna redovisade i ett regeringsuppdrag 2015 att områ- den för vattenskoterkörning anvisats av dem i begränsad omfattning. Som skäl för att inga eller inte fler områden anvisats uppgavs bl.a. att vattenskoterförordningen är komplex, att möjligheten att tillämpa den är oklar, resursbrist och svårighet att peka ut vattenområden som upp- fyller kriterierna i 3 § vattenskoterförordningen.
I en skrivelse som kom in till Regeringskansliet i mars 2019 (M2019/00812) framförde sju landshövdingar att vattenskoterförord- ningen behöver ändras. De framförde bl.a. att det är svårt att hitta områden som lämpar sig för vattenskoteråkning och att sådan åkning fortfarande medför störningar för natur- och kulturvärden, biolo- gisk mångfald, friluftsintressen och människors behov av ostörda boendemiljöer. Landshövdingarna framförde även att det är risk för olyckor, särskilt vid badplatser.
Vattenskoteranvändningen har ökat markant under de senaste åren. Behovet av ett väl fungerande regelverk för att säkerställa att använd- ningen av vattenskotrar inte medför oacceptabla störningar eller olä- genheter för människors hälsa eller miljön har därmed ökat. Berörda myndigheter har konstaterat att det finns svårigheter med att tillämpa vattenskoterförordningens bestämmelser på ett sådant sätt att dess syfte kan uppnås. Den nuvarande förordningen omfattar bara vatten- skotrar. Den nya regleringen bör i stället vara så teknik- och farkost- neutral som möjligt så att liknande farkoster inte ersätter dagens an- vändning av vattenskotrar och leder till samma typ av störningar. Den nya regleringen bör därför omfatta såväl vattenskoter som andra vattenfarkoster med en liknande störningsbild. Regelverket ska vara förutsebart och tydligt bl.a. för att farkostanvändarna ska kunna av- göra om de träffas av regelverket eller inte.
Utredaren ska därför
•utreda vilka störningar och olägenheter för människors hälsa och miljön som användningen av vattenskoter och andra vattenfarkos- ter med liknande störningsbild kan medföra,
•analysera hur användningen av sådana farkoster bör regleras i syfte att förhindra oacceptabla störningar eller olägenheter för männi- skors hälsa eller miljön,
•inhämta erfarenheter av hur andra EU-länder reglerar motsvarande användning,
•ta hänsyn till myndigheters och organisationers behov att an- vända de aktuella farkosterna i samhällsviktig verksamhet, och
•lämna nödvändiga författningsförslag, som är så teknik- och far- kostneutrala som möjligt.
Uppdraget att utreda hur det säkerställs att reglerna följs
Dagens vattenskoterförordning innehåller en straffbestämmelse, men däremot inga bestämmelser om tillsyn och kontroll. Syftet med be- stämmelser om tillsyn, kontroll och sanktioner är att säkerställa att regler följs. En effektiv och fungerande tillsyn och kontroll samt effek- tiva och lämpliga sanktioner behövs för att förhindra olyckor och för att oacceptabla störningar för människors hälsa eller miljön inte ska uppkomma. För att uppnå detta behöver reglerna utformas så att de kan tillämpas av berörda myndigheter på ett effektivt sätt.
Som ovan har beskrivits uppfyller vattenskoterförordningen i dag inte sitt syfte och de myndigheter som ansvarar för kontroll och lag- föring av överträdelser ser stora svårigheter med att tillämpa reglerna. En följd av detta är att vattenskoterkörning många gånger sker som om vattenskoterförordningen inte hade funnits.
Utredaren ska därför
•analysera och vid behov föreslå lämpliga och effektiva sanktioner för att förhindra att vattenskotrar och andra vattenfarkoster med liknande störningsbild medför oacceptabla störningar eller olägen- heter för människors hälsa eller miljön,
•analysera och vid behov föreslå hur en effektiv och ändamålsenlig tillsyn och kontroll av regelverket kan uppnås och under detta arbete särskilt beakta myndigheters befintliga befogenheter och behov, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska göra en konsekvensanalys av sina förslag i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och särskilt belysa de EU-rättsliga aspekterna samt kon- sekvenserna för människors hälsa och miljön.
Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren bedöma och redovisa förslagens konsekvenser för företag och enskilda samt för det allmänna. Utredaren ska beskriva och – när det är möjligt – kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som föreslås. Om förslagen kan förväntas leda till intäkts- minskningar eller kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Viktiga ställningstaganden som gjorts vid utformningen av förslagen ska beskrivas. Vidare ska alternativa lösningar som övervägts beskrivas liksom skälen till att de har valts bort.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i den utsträckning det är lämpligt inhämta synpunkter från länsstyrelserna, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten, Kustbevakningen, Åklagar- myndigheten, Naturvårdsverket, Kommerskollegium och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac). Utredaren bör under genomförandet av uppdraget ha en dialog med de övriga myndigheter och ett representativt urval av kommuner som berörs av uppdraget, liksom ett representativt urval av organisationer som företräder sjö- räddning, båtliv, vattenskoteranvändarna, miljön och friluftsliv liksom representanter för näringslivet.
Utredaren ska vid utförandet av uppdraget ta hänsyn till annat rele- vant arbete som pågår eller har avslutats inom Regeringskansliet.
Uppdraget ska redovisas senast den 3 oktober 2022.
(Miljödepartementet)
Bilaga 2
Alternativt författningsförslag
Förslag till ny vattenskoterförordning
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om användningen av vattenskotrar.
Förordningen är meddelad med stöd av 1 § första stycket 15 lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, trans- porter och kommunikationer.
2 § Vattenskoter har i denna förordning samma betydelse som i 2 § lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter.
3 § En vattenskoter får inte användas i områden som har skyddats enligt 7 kap. 4 § miljöbalken.
Första stycket gäller inte i allmän farled eller om det har meddelats föreskrifter som reglerar användningen av vattenskotrar i området.
4 § Länsstyrelsen får, efter att ha gett Transportstyrelsen och Sjö- fartsverket tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om begränsningar och förbud i rätten att använda vattenområde för vattenskoteråkning i Sveriges sjöterritorium.
Länsstyrelsen får meddela föreskrifter om skyltning av sådana om- råden som avses i första stycket.
Länsstyrelsen får, efter att ha gett Sjöfartsverket och Transport- styrelsen tillfälle att yttra sig, även meddela tillfälliga dispenser från sina föreskrifter.
5 § Bestämmelserna i 3 § och föreskrifter meddelade med stöd av 4 § gäller inte
1.inom statliga myndigheters verksamhet,
2.vid utförande av räddningstjänst eller förebyggande verksam- het enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och vid träning inför sådan räddningstjänst och förebyggande verksamhet, eller
3.i fråga om annan verksamhet som bedrivs för att utföra rädd- ning till sjöss.
6 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet framför en vatten- skoter i strid mot 3 § eller föreskrifter meddelade med stöd av 4 § döms till penningböter.
Straff döms inte ut enligt denna paragraf, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, sjölagen (1994:1009) eller annan lag.
7 § Länsstyrelsen ska underrätta Sjöfartsverket, Kustbevakningen, Transportstyrelsen, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Polismyndigheten om de beslut som meddelats enligt 4 § tredje stycket.
8 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om över- klagande till allmän förvaltningsdomstol.
9 § Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga länsstyrelsens beslut.
Denna förordning träder i kraft den 1 maj 2023.
Statens offentliga utredningar 2022
Kronologisk förteckning
1.Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. Ju.
2.En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. Ju.
3.Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19 – framgång genom samarbete och helgardering. S.
4.Minska gapet. Åtgärder för jämställda livsinkomster. A.
5.Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. Ku.
6.Hälso- och sjukvårdens beredskap
– struktur för ökad förmåga.
Del 1 och 2. S.
7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. M.
8.Rätt och rimligt för statligt anställda. Fi.
9.Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? Fi.
10.Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. S.
11.Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. S.
12.Startlån till förstagångsköpare av bostad. Fi.
13.Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljö- styrande system. Fi.
14.Sänk tröskeln till en god bostad. Fi.
15.Sveriges globala klimatavtryck. M.
16.Ett förstärkt lagstöd för utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till utlandet. Fö.
17.En modell för att mäta och belöna progression inom sfi. U.
18.EU:s förordning om terrorism- innehåll på internet – kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Ju.
19.Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. Ju.
20.Privatkopieringsersättningen
iframtiden. Ju.
21.Rätt för klimatet. M.
22.Vägen till ökad tillgänglighet
–delaktighet, tidiga insatser och inom lagens ram. S.
23.En oavvislig ersättningsrätt? Ju.
24.Materielförsörjningsstrategi. För vår gemensamma säkerhet. Fö.
25.Nya krav på betaltjänstleverantörer att lämna uppgifter. Fi.
26.Extraordinära smittskyddsåtgärder – en bedömning. S.
27.Begränsningar i möjligheterna för vissa aktörer att få tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek. S.
28.Vår demokrati – värd att värna varje dag. Volym 1 och Volym 2, Antologin 100 år till. Ku.
29.Inkomstskatterapporter och några redovisningsfrågor. Ju.
30.Korttidsarbete under pandemin
–en utvärdering av stödets betydelse. Fi.
31.Rätt och lätt
–ett förbättrat regelverk för VAB. S.
32.Ko ihmisarvoa mitathiin. Tornion- laaksolaisitten, kväänitten ja lantalai- sitten eksklyteerinki ja assimileerinki Då människovärdet mättes. Exklude- ring och assimilering av tornedalingar, kväner och lantalaiset. Ku.
33.Om prövning och omprövning
–en del av den gröna omställningen. M.
34.I mål – vägar vidare
för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. U.
35.Tryggare i vårdyrket
–en översyn av vissa frågor inom utbildning till sjuksköterska och barnmorska. U.
36.Arbetslivskriminalitet
–en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge. A.
37.Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott. S.
38.Alla tiders föräldraskap – ett stärkt skydd för barns familjeliv. Del 1 och 2. Ju.
39.Ett register för alla bostadsrätter. Fi.
40.God tvångsvård – trygghet, säkerhet och rättssäkerhet i psykiatrisk tvångs- vård och rättspsykiatrisk vård. S.
41.Nästa steg. Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och omsorg för äldre personer. S.
42.Skydd för konsumenters kollektiva intressen
–genomförande av EU:s grupptalan- direktiv. Fi.
43.Friska djur behöver inte antibiotika
–bättre verkan genom internationell påverkan. N.
44.Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling för företag i kulturella och kreativa branscher. Ku.
45.Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus. A.
46.Co-Creation for Innovation. UD.
47.De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet. Värdet av före- byggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö. A.
48. Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid. Fi.
49. Ändrade regler för vattenskotrar. M.
Statens offentliga utredningar 2022
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Minska gapet. Åtgärder för minskade livsinkomster. [4]
Arbetslivskriminalitet
–en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge. [36]
Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus. [45]
De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet. Värdet av före- byggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö. [47]
Finansdepartementet
Rätt och rimligt för statligt anställda. [8]
Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? [9]
Startlån till förstagångsköpare av bostad. [12]
Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljöstyrande system. [13]
Sänk tröskeln till en god bostad. [14]
Nya krav på betaltjänstleverantörer att lämna uppgifter. [25]
Korttidsarbete under pandemin
–en utvärdering av stödets betydelse. [30]
Ett register för alla bostadsrätter. [39] Skydd för konsumenters kollektiva intressen
–genomförande av EU:s grupptalan direktiv. [42]
Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid. [48]
Försvarsdepartementet
Ett förstärkt lagstöd för utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till utlandet [16]
Materielförsörjningsstrategi. För vår gemensamma säkerhet. [24]
Justitiedepartementet
Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. [1]
En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. [2]
EU:s förordning om terrorisminnehåll på internet – kompletteringar och ändringar i svensk rätt. [18]
Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. [19]
Privatkopieringsersättningen i framtiden. [20]
En oavvislig ersättningsrätt? [23]
Inkomstskatterapporter och några redovisningsfrågor. [29]
Alla tiders föräldraskap – ett stärkt skydd för barns familjeliv. Del 1 och 2. [38]
Kulturdepartementet
Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. [5]
Vår demokrati – värd att värna varje dag.
Volym 1 och Volym 2, Antologin 100 år till. [28]
Ko ihmisarvoa mitathiin. Tornionlaakso- laisitten, kväänitten ja lantalaisitten eksklyteerinki ja assimileerinki
Då människovärdet mättes. Exkludering och assimilering av torne- dalingar, kväner och lantalaiset. [32]
Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling i kulturella och kreativa branscher. [44]
Miljödepartementet
Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. [7]
Sveriges globala klimatavtryck. [15] Rätt för klimatet. [21]
Om prövning och omprövning
–en del av den gröna omställningen. [33]
Ändrade regler för vattenskotrar. [49]
Näringsdepartementet
Friska djur behöver inte antibiotika
–bättre verkan genom internationell påverkan [43]
Socialdepartementet
Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19
–framgång genom samarbete och helgardering. [3]
Hälso- och sjukvårdens beredskap
–struktur för ökad förmåga. Del 1 och 2. [6]
Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. [10]
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. [11]
Vägen till ökad tillgänglighet
–delaktighet, tidiga insatser och inom lagens ram. [22]
Extraordinära smittskyddsåtgärder – en bedömning. [26]
Begränsningar i möjligheterna för vissa aktörer att få tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek. [27]
Rätt och lätt
– ett förbättrat regelverk för VAB. [31]
Stärkt arbete med att bekämpa bidrags- brott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott. [37]
God tvångsvård – trygghet, säkerhet och rättssäkerhet i pykiatrisk tvångsvård och rättspykiatrisk vård. [40]
Nästa steg. Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och omsorg för äldre personer. [41]
Utbildningsdepartementet
En modell för att mäta och belöna progression inom sfi. [17]
I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning. [34]
Tryggare i vårdyrket
–en översyn av vissa frågor inom utbildning till sjuksköterska och barnmorska. [35]
Utrikesdepartementet
Co-Creation for Innovation. [46]
