sou 2022 47

De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet

Värdet av förebyggande arbete och allas rätt till en god arbetsiljö

Betänkande av Utredningen om

de regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet

Stockholm 2022

SOU 2022:47

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022

ISBN 978-91-525-0456-7 (tryck)

ISBN 978-91-525-0457-4 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Johan Danielsson

Regeringen beslutade den 7 oktober 2021 (dir. 2021:81) att en sär- skild utredare skulle tillsättas för att utvärdera de regionala skydds- ombudens verksamhet samt lämna förslag på hur de kan ges bättre förutsättningar att utföra sitt arbete.

Professorn Magnus Sverke, Stockholms universitet, förordnades som särskild utredare från och med 1 november 2021.

Som experter i utredningen förordnades från och med den

13 december 2021 juristen Jonas Hamark, Arbetsmiljöverket och analytikern Liv Nilsson, Myndigheten för arbetsmiljökunskap. Som sakkunniga förordnades samma dag departementssekreteraren Mattias Göthberg, Arbetsmarknadsdepartementet och departementssekrete- raren Heidi Bogren, Finansdepartementet.

Den 5 maj entledigades departementssekreteraren Mattias Göthberg, Arbetsmarknadsdepartementet, från uppdraget som sakkunnig. I stället förordnades ämnesrådet Per Larsson, Arbetsmarknadsdepartementet, som sakkunnig i utredningen.

Till utredningen har också knutits en referensgrupp med arbets- marknadens parter m.fl. vilka fick utse sina representanter. Följande personer har deltagit i referensgruppen: arbetsmiljöexperten Tarja Nevala, Arbetsgivarverket, experten i arbetsrätt och arbetsmiljö Lise-Lotte Argulander, Företagarna, ombudsmannen Lena Persson, LO, utredaren Karin Fristedt, Saco, arbetsmiljöexperten Anna Bergsten, Svenskt Näringsliv, arbetsrättsjuristen Lina Cronebäck, Sveriges Kommuner och Regioner och utredaren i arbetsmiljö Martine Syrjänen Stålberg, TCO.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den

15 november kanslirådet Susanna Hammarberg, Miljödepartementet och analytikern Moa Thyni, Arbetsförmedlingen. Kanslirådet Susanna Hammarberg förordnades från och med den 1 maj till huvudsekre- terare för utredningen.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet. Värdet av förebyggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö (SOU 2022:47).

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i augusti 2022

Magnus Sverke

/Susanna Hammarberg

Moa Thyni

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	33

1.1Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen

	(1977:1160)..............................................................................		33
2	Utredningens uppdrag och genomförande ....................		35
2.1	Utredningens uppdrag............................................................		35
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		36
	2.2.1	Våra överväganden i samband med uppdraget
		att utvärdera verksamheten .....................................	38
2.3	Utgångspunkter och begrepp.................................................		38
2.4	Betänkandets disposition........................................................		39
2.5	Direktivens frågeställningar besvaras i olika kapitel .............		39
3	Vikten av en god arbetsmiljö .......................................		41
3.1	Inledning..................................................................................		41

3.2Utgångspunkten är att alla kan gynnas av en god

arbetsmiljö ...............................................................................

3.2.1En god arbetsmiljö är viktig för individens

hälsa och välbefinnande...........................................

3.2.2En god arbetsmiljö bidrar till effektiv

	verksamhet ...............................................................	43
3.2.3	Samhället vinner på en god arbetsmiljö..................	44

Innehåll

SOU 2022:47

3.3Både riskfaktorer och friskfaktorer i arbetsmiljön

påverkar hälsan........................................................................		45
3.3.1	Krav i arbetet belastar de anställda.........................	47

3.3.2Resurser i arbetet hjälper anställda att hantera

kraven i arbetet ........................................................

3.4Arbetsmiljön skiljer sig mellan olika grupper, branscher

och sektorer ............................................................................

3.4.1En könssegregerad arbetsmarknad leder till att

	kvinnor och män har olika arbetsmiljöproblem ....	50
3.4.2	Ett arbetsliv i förändring.........................................	52
3.4.3	Många grupper har en bristfällig arbetsmiljö ........	53
3.4.4	Riskfyllda miljöer avspeglar sig i statistiken..........	55

3.5Arbetsmiljöarbete handlar både om att främja och

om att skydda..........................................................................

3.6Vikten av en god arbetsmiljö betonas i svensk

lagstiftning ..............................................................................		59
3.6.1	Arbetsmiljölagen ger ramarna för arbetet .............	59

3.6.2Arbetsmiljölagen reglerar även det

		systematiska arbetsmiljöarbetet .............................	61
4	Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden .....		65
4.1	Inledning .................................................................................		65
4.2	Den svenska modellen bygger på hög organisationsgrad ....		65
	4.2.1	Arbetsmarknadens parter sluter kollektivavtal
		inom arbetsmiljöområdet........................................	66

4.2.2Trenden är att facklig anslutningsgrad minskar

	inom vissa delar av arbetsmarknaden .....................	71
4.3 Arbetsmiljölagen är en ramlag ...............................................		75
4.3.1	Lagstiftning ger ett grundskydd till
	arbetstagarna............................................................	77

4.3.2Arbetsmiljölagen ställer krav på systematiskt

arbetsmiljöarbete.....................................................

4.3.3Arbetsmiljöverket är tillsynsmyndighet inom

Arbetsmiljöområdet................................................	78
4.4 En tillfredsställande arbetsmiljö skapas i samverkan............	79

SOU 2022:47		Innehåll
4.5 Skyddsombud har en viktig roll i arbetsmiljöarbetet............		82
4.5.1	Skyddsombuden företräder arbetstagarna
	i arbetsmiljöarbetet..................................................	82
4.5.2	Skyddskommitté för samverkan om
	arbetsmiljöarbetet vid större arbetsplatser.............	85

4.5.3Regionala skyddsombud verkar på mindre

arbetsställen utan skyddskommitté........................

4.5.4I det här sammanhanget är det parterna som

	definierar vad som är ett arbetsställe ......................	88
4.5.5	Lokala skyddsombud finansieras av
	arbetsgivarna – de regionala delvis av staten ..........	89

4.6Skyddsombud ska företräda arbetstagarna, verka för

tillfredsställande arbetsmiljö och vaka över skyddet ............		91
4.6.1	Skyddsombudet har rätt till information ...............	93

4.6.2Ett skyddsombud ska ha insikt i

arbetsmiljöfrågor .....................................................

4.7Konklusion: regionala skyddsombud ska företräda,

	främja och skydda ...................................................................		94
5	Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden
	på den svenska arbetsmarknaden i dag ........................		97
5.1	Inledning..................................................................................		97
5.2	Många små företag på svensk arbetsmarknad .......................		97
	5.2.1	En tredjedel av Sveriges arbetstagare arbetar
		i små företag .............................................................	99

5.3Särskilda förutsättningar för arbetsmiljöarbetet i små

företag	.................................................................................... 100
5.3.1	Att analysera arbetsmiljö är en komplex fråga .... 100

5.3.2Studier visar att små företag har mindre

resurser för att arbeta med arbetsmiljö ................

101

5.3.3Små företag möjliggör större inflytande – men

kan också innebära att det är svårt att ställa krav ... 103

5.3.4Små företag behöver särskilda

informationsinsatser..............................................

104

Innehåll

SOU 2022:47

5.4 Arbetsmiljön i små företag kan bli bättre ...........................		105
5.4.1	Arbetsmiljön i Sverige undersöks varje år ...........	105

5.4.2Inte svårare att framföra kritiska synpunkter

på mindre arbetsplatser.........................................

106

5.4.3Det är tydligt vem som har arbetsmiljöansvar

både på små och stora arbetsplatser .....................

107

5.4.4Tillgången till företagshälsovård är lägre på

mindre arbetsplatser..............................................

108

5.5Kunskap om regelverket är en förutsättning men inte

någon garanti för regelefterlevnad.......................................

109

5.5.1Systematiskt arbetsmiljöarbete pågår i lägre

utsträckning på små arbetsplatser ........................

110

5.5.2Få anmäler arbetsskada och det sker mer sällan

på små arbetsplatser ..............................................

112

5.5.3De regionala skyddsombudens bedömning

av arbetsgivares kunskaper om arbetsmiljö .........

115

5.6Trenden går mot ökad variation mellan

olika anställningsformer .......................................................

116

5.6.1Anställningsform påverkar förutsättningarna

	för arbetsmiljöarbetet ...........................................	116
5.6.2	Det finns många typer av anställningsformer .....	118

5.6.3Tidsbegränsade anställningar ökar

– men i långsammare takt......................................

121

5.6.4Utstationering förekommer främst inom

		byggbranschen.......................................................	126
6	Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll
	i arbetsmiljöarbetet ..................................................		129
6.1	Inledning ...............................................................................		129
6.2	Syftet med den regionala skyddsombudsverksamheten.....		130
	6.2.1	För att svara på om verksamheten uppnår
		syftet använder vi en effektkedja..........................	131

6.3Den regionala skyddsombudsverksamheten är en del

av arbetsmiljöarbetet ............................................................

135

6.3.1Det övergripande samhällsmålet är

en tillfredsställande arbetsmiljö............................

136

SOU 2022:47

Innehåll

6.3.2Tillfredsställande arbetsmiljö vid små arbetsställen behövs för att nå det

övergripande målet ................................................

138

6.3.3Fungerande arbetsmiljöarbete vid små

arbetsställen behövs för att nå målen ...................

139

6.4Tre huvudsakliga målgrupper för den regionala

skyddsombudsverksamheten ...............................................		140
6.4.1	Arbetstagare vid små arbetsställen .......................	141
6.4.2	Lokala skyddsombud vid små arbetsställen .........	141
6.4.3	Arbetsgivarföreträdare vid små arbetsställen.......	141
6.5 Många faktorer påverkar målen............................................		141
6.5.1	Former och förutsättningar för samverkan .........	142

6.5.2Regelverket påverkar hur många arbetsställen

	de regionala skyddsombuden har tillträde till......	142
6.5.3	Facklig anslutning påverkar tillträdesrätten.........	146

6.5.4Förekomsten av lokala skyddsombud påverkar

		de regionala skyddsombudens verksamhet ..........	147
	6.5.5	Tillgång till kunskap om arbetsmiljö på små
		arbetsställen påverkar ............................................	152
7	Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess
	bidrag i arbetsmiljöarbetet........................................		155
7.1	Inledning................................................................................		155

7.2Förbundens regionala skyddsombudsverksamhet:

från resurser till stöd.............................................................

156

7.3Resurser är nödvändiga för att uppnå verksamhetens

syfte	........................................................................................	157
7.3.1	Finansiering för att bekosta verksamheten..........	157

7.3.2De regionala skyddsombuden genomför

verksamheten .........................................................

163

7.3.3Regelverkets utformning sätter ramar för

verksamheten – men är också viktiga resurser..... 168

7.3.4De regionala skyddsombuden behöver både

generell och branschspecifik kunskap ..................

169

7.3.5Praktiska verktyg behövs för en effektiv

verksamhet .............................................................

173

Innehåll

SOU 2022:47

7.4Förbunden organiserar resurserna och bedriver

den regionala skyddsombudsverksamheten........................

175

7.4.1Förbunden har processer för att nominera

och utse regionala skyddsombud .........................

175

7.4.2Förbunden planerar, organiserar och stödjer

	den regionala skyddsombudsverksamheten ........	176
7.4.3	Förbunden utvecklar och samordnar den
	regionala skyddsombudsverksamheten ...............	177

7.4.4Det krävs resurser och tid för att bygga upp

verksamheten.........................................................

178

7.5Leveransen: Den regionala skyddsombudsverksamhetens

stöd till målgrupperna...........................................................

179

7.5.1Regionala skyddsombud ska verka

	både operativt och strategiskt...............................	179
7.5.2	Verksamheten mäts i antal arbetsplatsbesök .......	181

7.5.3Mest tid till arbetsplatsbesök och stöd till

anställda och lokala skyddsombud .......................

183

7.5.4De regionala skyddsombuden tycker att de

gör skillnad ............................................................

185

7.5.5Den största delen handlar om förebyggande

	arbete – anmälningar bara om samverkan inte
	fungerat..................................................................	185
7.5.6	Regionala skyddsombud utbildar
	målgrupperna i arbetsmiljöfrågor.........................	188

7.5.7Samordning behövs vid arbetsställen med

flera fackliga organisationer..................................	189
7.6 Samverkan är en grundläggande förutsättning ...................	191

7.6.1Arbetsgivarföreträdare: rollen är otydlig och

	en sammanblandning sker med fackliga frågor ...	191
7.6.2	Kritiken är viktig men går inte att kvantifiera .....	193

7.6.3De regionala skyddsombuden tar ibland upp andra frågor – och kommunicerar detta till

arbetsgivarna..........................................................

194

7.6.4Enligt förbunden finns branscher där tillträde

saknas men kollektivavtal finns............................

196

SOU 2022:47

Innehåll

7.6.5Dialog mellan parterna i arbetsmiljöfrågor

kan utvecklas..........................................................

197

7.6.6De regionala skyddsombuden: arbetsgivare

är mest positiva vid uppföljning och dialog .........

197

7.7Regionala skyddsombud bistår med sakkunskap i olika

utvecklingsprojekt ................................................................

198

7.8Covid-19-pandemin har aktualiserat arbetsmiljö

	och påverkat förutsättningarna för verksamheten	.............. 199
7.9	Regionala skyddsombud föreslås inom sjöfarten ...............	202
8	Kontakter mellan regionala skyddsombud
	och Arbetsmiljöverket...............................................	205
8.1	Inledning................................................................................	205

8.2Arbetsmiljöverkets uppdrag är att bidra till en säker

arbetsmiljö .............................................................................

205

8.2.1Regeringen förstärkte resurserna mellan

2015 och 2018 ........................................................

206

8.2.2Inspektioner är den mest omfattande

	verksamheten .........................................................	207
8.2.3	Arbetsmiljöverket ska ta fram och
	tillhandhålla anpassad information .......................	209

8.2.4Arbetsmiljöverket ska samråda med parter

och andra organisationer .......................................

209

8.2.5Regelförnyelse – i syfte att underlätta

för aktörerna i arbetsmiljöarbetet.........................

211

8.2.6Antal framställningar från skyddsombud

ökade under 2020...................................................

211

8.3Statskontoret föreslår förbättringar

inom några områden .............................................................

213

8.3.1Tillsynsverksamheten har blivit effektivare

	– men uppföljning och analys behöver stärkas ....	213
8.3.2	Fokus på inspektion har minskat
	inspektörernas informationsinsatser ....................	213

Innehåll

SOU 2022:47

8.4Kontakterna med regionala skyddsombud är i dag

huvudsakligen formella ........................................................

215

8.4.1Tips, anmälningar och inspektioner

är kontaktytor .......................................................

215

8.4.2Statliga medel till regional skyddsombudsverksamhet hanteras

av Arbetsmiljöverket.............................................

216

8.5Förbunden önskar mer samarbete

med Arbetsmiljöverket.........................................................

218

8.5.1Förbundens bild är att kontakterna har

minskat ..................................................................

218

8.5.2Regionala skyddsombud blir inte kallade

		till Arbetsmiljöverkets inspektioner ....................	220
	8.5.3	Förbundens redovisning speglar delvis den
		regionala skyddsombudsverksamheten ...............	221
9	Regionala skyddsombuds möjligheter att bidra
	till minskad arbetslivskriminalitet ..............................		223
9.1	Inledning ...............................................................................		223

9.2Arbetslivskriminalitet är ett allvarligt samhällsproblem

som kräver samlade åtgärder................................................

223

9.2.1Många insatser för att motverka

arbetslivskriminalitet.............................................

224

9.2.2Arbetslivskriminalitet är ett komplext

fenomen .................................................................

226

9.2.3Överträdelser av arbetsmiljöregler kan vara

en indikation på andra problem............................

227

9.3De regionala skyddsombuden kan komma i kontakt

med misstänkt arbetslivskriminalitet ..................................

227

9.3.1	Kopplingen mellan arbetsmiljö och
	arbetslivskriminalitet kan se olika ut ...................	228

9.4Samarbete inom byggbranschen för att motverka

arbetslivskriminalitet ............................................................

229

9.5Avtal om utökad tillträdesrätt inom byggbranschen

slöts 2020...............................................................................

230

SOU 2022:47		Innehåll
10	Våra bedömningar och förslag ...................................	233
10.1	Inledning................................................................................	233
10.2	Uppdrag att utvärdera den regionala
	skyddsombudsverksamheten ...............................................	233
	10.2.1 De regionala skyddsombuden uppnår syftet
	med verksamheten på ett ändamålsenligt sätt
	och bidrar därmed till målen .................................	234
10.3	Uppdrag att undersöka om de regionala
	skyddsombuden kan ges bättre förutsättningar
	för att utföra sitt uppdrag.....................................................	238
	10.3.1 En utökad tillträdesrätt för regionala
	skyddsombud i syfte att uppnå en bättre
	arbetsmiljö på hela arbetsmarknaden ...................	239
	10.3.2 En utökad tillträdesrätt underlättar de
	regionala skyddsombudens möjlighet att
	motverka arbetslivskriminalitet ............................	243
	10.3.3 En utökad tillträdesrätt innebär att
	ansvarsområdet omfattar fler arbetsställen –
	det statliga anslaget till verksamheten bör
	därför höjas ............................................................	245
	10.3.4 Arbetsmiljöverket bör fortsatt utveckla
	och tillhandahålla anpassad information om

förutsättningarna för arbetsmiljö i små företag... 248

	10.3.5 Arbetsmiljöverket bör fortsätta att utveckla
	informationsutbyte med branschaktörer .............	249
	10.3.6 Redovisningen av den regionala
	skyddsombudsverksamheten behöver
	moderniseras ..........................................................	251
10.4	Samverkan en förutsättning för ett bra
	arbetsmiljöarbete...................................................................	252
11	Konsekvensbeskrivning och ikraftträdande .................	255
11.1	Bedömning av konsekvenser av våra förslag .......................	255
11.2	Förslaget syftar till att stärka arbetsmiljöarbetet
	vid små arbetsställen .............................................................	255
	11.2.1 Vilka berörs av regleringen?..................................	256

Innehåll

SOU 2022:47

	11.2.2	Alternativa lösningar.............................................	257
	11.2.3 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser
		av förslaget.............................................................	258
	11.2.4	Ikraftträdande och informationsinsatser .............	260
11.3	Övriga bedömningar och förslag .........................................		260
12	Författningskommentar ............................................		261
12.1	Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen
	(1977:1160) ...........................................................................		261
Referenser.......................................................................			263
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2021:81...........................................			289
Bilaga 2 Rapport: De regionala skyddsombudens roll
	i arbetsmiljöarbetet.......................................................		295

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera de regionala skydds- ombudens verksamhet samt lämna förslag på hur de regionala skydds- ombuden kan ges bättre förutsättningar att utföra sitt arbete. Syftet med översynen är att ge regeringen beslutsunderlag för eventuella reformer på området. Enligt våra direktiv har vi bland annat haft i uppdrag att:

–analysera i vilken mån de regionala skyddsombudens verksamhet uppnår syftet på ett ändamålsenligt sätt,

–undersöka vilka faktorer som påverkar regionala skyddsombuds möjligheter att utföra sitt uppdrag och lämna förslag på hur de regionala skyddsombuden kan ges bättre förutsättningar för att utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt,

–undersöka vilken roll regionala skyddsombud kan ha för att bidra till att motverka arbetslivskriminalitet och arbetskraftsexploatering och vid behov föreslå hur detta arbete kan underlättas samt

–analysera hur kontakterna mellan regionala skyddsombud och Arbetsmiljöverket fungerar och vid behov föreslå hur de kan ut- vecklas.

I uppdraget ingick det att föra en dialog med och inhämta synpunkter från relevanta myndigheter och andra organisationer samt samråda med en referensgrupp bestående av företrädare för arbetsmarknadens parter.

Utredningen har valt att låta genomföra två externa enkätunder- sökningar bland regionala skyddsombud respektive bland samord- nare på de förbund som får statligt stöd för sin regionala skydds-

Sammanfattning

SOU 2022:47

ombudsverksamhet. En rapport om enkätundersökningarna finns som bilaga till betänkandet.

För att svara på frågan om den regionala skyddsombudsverksam- heten uppnår syftet har vi använt en effektkedja. Det är en vedertagen metod som används till exempel av många myndigheter, för att visa vilka samhällsmål en verksamhet är tänkt att leda till.

Vårt uppdrag handlar om den samlade regionala skyddsombuds- verksamheten. Vi gör ingen bedömning av de enskilda förbundens regionala skyddsombudsverksamhet. Vår bedömning gäller hela den regionala skyddsombudsverksamheten oavsett finansiär.

Bakgrund

Frågan om de regionala skyddsombudens tillträdesrätt har utretts av två tidigare statliga utredningar under 2000-talet och båda utred- ningarna lämnade förslag om en utökad tillträdesrätt (SOU 2007:43 Bättre arbetsmiljöregler II och SOU 2017:24 Ett arbetsliv i föränd- ring). Regeringen valde att gå vidare med ett av förslagen i proposi- tionen Utvidgad tillträdesrätt för de regionala skyddsombuden (prop. 2019/20:135).

Riksdagen avslog emellertid regeringens förslag. Riksdagen rik- tade i stället ett tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en ut- redning för att utvärdera effekten av de regionala skyddsombudens verksamhet (bet. 2019/20:AU13 punkt 2; rskr. 2019/20:305).

Utgångspunkten är en tillfredsställande arbetsmiljö

Arbetsmiljölagen är den ramlag som reglerar utgångspunkterna för arbetsmiljöarbetet. Lagen ger ett grundskydd för arbetstagaren och anger att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande.

Arbetsmiljölagen och Arbetsmiljöverkets föreskrifter om syste- matiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) anger att ett systematiskt arbetsmiljöarbete ska bedrivas och att arbetsmiljöarbetet ska be- drivas i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare och deras ombud. Det systematiska arbetsmiljöarbetet ska ingå som en natur- lig del i den dagliga verksamheten och bygga på dialog mellan ledning och arbetstagare för att tillsammans identifiera risker i arbetsmiljön och möjligheter att utveckla den.

SOU 2022:47

Sammanfattning

Utgångspunkten är att alla kan gynnas av en god arbetsmiljö. Forskning visar att en god arbetsmiljö hänger samman med hälsa och välbefinnande bland arbetstagarna. En god arbetsmiljö kan också bidra till att stärka produktiviteten och effektiviteten i företag och andra organisationer. Även samhället vinner på en god arbetsmiljö, exem- pelvis genom att kostnader för sjukskrivning och produktionsbort- fall kan hållas nere.

Målen är inte uppnådda

Även om det finns faktorer i arbetsmiljön som kan ha gynnsamma konsekvenser för individ, organisation och samhälle finns det även en mängd riskfaktorer i arbetet som snarare kan bidra till negativa konsekvenser. Utvecklingen av arbetsmiljön på den svenska arbets- marknaden är inte entydig. Inom vissa områden görs positiva fram- steg, medan utvecklingen på andra områden är negativ. Arbetsmiljön skiljer sig mellan olika grupper, branscher och sektorer genom att förekomsten av olika typer av risk- och friskfaktorer varierar.

Arbetsmiljön är generellt sämre i kvinnodominerade yrken och branscher jämfört med mansdominerade yrken och branscher. Även psykisk ohälsa och sjukfrånvaro är högre inom kvinnodominerade områden som vård, omsorg och utbildning.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har medfört att vissa grupper av arbetstagare har sett en förbättring av arbetsinnehåll och arbets- miljö. För andra grupper har det snarare handlat om att kvalifika- tionsnivån för arbetet har urholkats och att arbetsmiljön försämrats.

De kanske mest påtagliga arbetsmiljöbristerna finns inom jobb som ofta beskrivs som prekära (precarious work). Prekärt arbete känne- tecknas av osäkra anställningsvillkor, låg lön och riskfyllda arbets- miljöer. Prekärt arbete innebär vanligen också ett sämre skydd, dels genom att arbetstagare med prekär anställning är mindre benägna att vara fackligt organiserade, dels för att de ofta är verksamma på arbets- ställen där det systematiska arbetsmiljöarbetet inte fungerar som det är tänkt – eller ens existerar. Det innebär att personer i prekärt arbete i många fall saknar stöd i arbetsmiljöarbetet och inte har något skydds- ombud att vända sig till.

Sammanfattning

SOU 2022:47

De negativa konsekvenserna av brister i arbetsmiljön återspeglas exempelvis i ökningen av antalet arbetsolyckor med sjukfrånvaro som följd och antalet anmälda arbetssjukdomar.

Särskilda utmaningar vid små arbetsställen

Den svenska arbetsmarknaden består av ett stort antal små företag och offentliga organisationer (med mindre än 50 anställda). En tredjedel av alla anställda i Sverige arbetar vid små arbetsplatser och antalet små företag och organisationer har ökat de senaste tio åren.

Frågan om arbetsmiljö vid små arbetsställen är komplex. Det finns begränsat med forskning om hur arbetsmiljön ser ut på små arbets- platser och vilka förutsättningar som är viktiga just för små företag. Resultat från olika studier kan dessutom peka i olika riktningar. Det hänger samman med att företag – oavsett storlek – är komplexa och har sina unika förutsättningar och utmaningar.

De studier som finns visar att små företag har mindre resurser för att arbeta med arbetsmiljö. Det handlar bland annat om bristande kunskap om – och begränsad tid för – arbetsmiljöfrågor samt otillräck- lig uppmärksamhet på arbetsmiljökrav. Anställda i mindre företag utsätts därför sannolikt för sämre arbetsförhållanden och propor- tionellt större risker när det gäller hälsa, säkerhet och välbefinnande. Dock är forskningen inte entydig. Generellt är det inget som tyder på att personer som är anställda i små företag vare sig har en bättre eller sämre hälsa eller en säkrare eller osäkrare arbetsmiljö än an- ställda i större företag. Anställda vid små arbetsplatser har dock mer sällan tillgång till företagshälsovård. Systematiskt arbetsmiljöarbete bedrivs också i lägre utsträckning på mindre arbetsplatser jämfört med större arbetsplatser. Vi kan även konstatera att, trots skyldig- het, anmäler få arbetsskada och det sker mer sällan på små arbets- platser.

Att mäta och undersöka kunskapsnivån hos små företag vad det gäller rättigheter och skyldigheter på arbetsmiljöområdet kan göras på flera olika sätt. Ett sätt att angripa denna fråga är att undersöka om regelverk efterföljs. Anledningen till att regelverk inte efterföljs kan vara flera, där en anledning kan vara bristande kunskap. Vi menar att kunskap om arbetsmiljöregelverket är en förutsättning för regel-

SOU 2022:47

Sammanfattning

efterlevnad och att sådan kunskap är en indikator på ett fungerande arbetsmiljöarbete.

I vår enkätundersökning till regionala skyddsombud, ställde vi frågan om hur de i allmänhet bedömer arbetsgivares kunskap när det gäller olika arbetsmiljöområden. Generellt ansåg de regionala skydds- ombuden att kunskapen bland arbetsgivare i arbetsmiljöfrågor var ganska dålig. Framför allt när det gäller kunskapen om organisato- risk och social arbetsmiljö, hot och våld samt rehabilitering.

Arbetsmiljöarbetet ställs inför nya utmaningar

Teknikutveckling, globalisering och en ökad ekonomisk konkurrens har lett till en mängd rationaliseringar, organisationsförändringar och förändringar i arbetskraftens sammansättning. Här har Sverige, lik- som de flesta industrialiserade länder, sett en utveckling som handlar om flexibilitet i bemanning genom en mängd arbetsarrangemang som avviker från traditionella tillsvidareanställningar på heltid.

Både forskning och officiell statistik pekar på att tidsbegränsat anställda generellt sett har sämre fysisk och psykosocial arbetsmiljö jämfört med tillsvidareanställda. De har över lag också sämre fysisk och psykisk hälsa jämfört med personer som är tillsvidareanställda.

En jämförelse mellan enbart tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda innebär dock utmaningar. Det finns en stor heterogenitet i anställningsformer. Vissa kan vara mer förknippade med brister i arbetsmiljö och hälsa. Andra kan ha arbetsmiljövillkor som är lika bra som eller bättre än tillsvidareanställdas.

Det finns många anställningsformer som avviker från traditionella tillsvidareanställningar. Hit hör tidsbegränsade anställningar, såsom vikariat, provanställning och allmän visstidsanställning, säsongsanställ- ning, bemanningsarbete via bemannings- eller uthyrningsföretag och nolltimmarskontrakt. Även egenanställning och gig-arbete via digi- tala plattformar hör hit.

Utvecklingen mot en ökande andel anställningsformer som av- viker från standardförhållandet började på 1980-talet och intensifie- rades på 1990-talet. Denna utveckling har fortsatt under de första två decennierna av 2000-talet, men i en långsammare takt. Andelen tidsbegränsade eller alternativa anställningsformer står nu för cirka 25 procent av den totala sysselsättningen i OECD-länderna.

Sammanfattning

SOU 2022:47

I Sverige har andelen sysselsatta med tidsbegränsade anställningar (vikariat, provanställning, tim- och behovsanställning, projektanställ- ning och övriga) legat relativt konstant på omkring 15 procent sedan 2011, med en viss minskning under covid-19-pandemin. År 2021 var det var en högre andel kvinnor (cirka 17 procent) än män (cirka 13 procent) som var tidsbegränsat anställda. Tidsbegränsade anställ- ningar är också vanligare på små arbetsplatser.

Varaktigheten i anställningarna minskar. Det prognosticeras att arbetsrörligheten kommer att öka och att det kommer bli allt van- ligare med kortare anställningstider.

Sedan Sveriges inträde i EU har antalet utstationerade arbets- tagare ökat på den svenska arbetsmarknaden. De vanligaste bransch- grupperna där utstationering förekommer var under 2021 bygg- och tillverkningsbranscherna.

De regionala skyddsombuden har en central roll i arbetsmiljöarbetet vid små arbetsställen

Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön. Samtidigt har skyddsombud, skyddskommitté och anställda en viktig roll i det lokala arbetsmiljöarbetet. Samverkan mellan parterna är central i arbets- miljölagen.

Av 6 kap. arbetsmiljölagen framgår att det ska utses ett eller flera skyddsombud på ett arbetsställe där minst fem arbetstagare regel- bundet sysselsätts. Skyddsombud utses av en lokal arbetstagarorga- nisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i för- hållande till arbetsgivaren. Finns det inte någon sådan organisation utses skyddsombud av arbetstagarna.

Varje skyddsombud ska ha ett skyddsområde där denne ska verka. För att få verka på ett arbetsställe krävs att skyddsombudet anmäls till arbetsgivaren. Ett skyddsområde kan vara ett lokalt avgränsat område eller gälla en viss yrkesgrupp.

Om det finns flera fackliga organisationer vid ett arbetsställe bru- kar varje organisation utse sina skyddsombud.

Skyddsombuden ska företräda arbetstagarna i samverkan med arbetsgivaren i frågor som rör arbetsmiljö. Skyddsombuden ska också verka för en tillfredsställande arbetsmiljö samt vaka över skyddet mot ohälsa och olycksfall.

SOU 2022:47

Sammanfattning

Vid arbetsställen med minst 50 arbetstagare ska det finnas en skyddskommitté vars roll bland annat är att delta i planeringen av arbetsmiljöarbetet och följa hur arbetet genomförs. Där skydds- kommitté inte har tillsatts och där en arbetstagarorganisation har minst en medlem, finns möjlighet för arbetstagarorganisationen att utse ett regionalt skyddsombud. Syftet med bestämmelserna om regio- nala skyddsombud har bland annat varit att säkerställa en skydds- organisation vid arbetsställen där arbetsstyrkan ofta varierar och vid mindre arbetsställen där det kan vara svårt att rekrytera ett lokalt skyddsombud.

På arbetsställena inom sitt skyddsområde har de regionala skydds- ombuden samma uppgifter och befogenheter som de lokala skydds- ombuden. Däremot skiljer sig förutsättningarna för uppdragen åt, vilket påverkar verksamhetens utformning. En skillnad är att det regionala skyddsombudet inte är anställt på de arbetsställen där denne verkar. Ett regionalt skyddsombuds skyddsområde omfattar vanligtvis ett större antal arbetsställen. De lokala skyddsombudens uppdrag bekostas av arbetsgivaren genom att skyddsombudet har rätt att utföra sina uppgifter på arbetstid. Eftersom detta inte är möjligt för de regionala skyddsombuden, bekostas deras verksamhet delvis av staten och delvis av de fackliga förbunden.

De statliga medlen till den regionala skyddsombudsverksamheten hanteras av Arbetsmiljöverket som fördelar och betalar ut stödet samt följer upp verksamheten. De tre fackliga centralorganisationerna och Svenska Hamnarbetarförbundet (som inte ingår i någon facklig cen- tralorganisation) äskar årligen medel och redovisar den samlade regio- nala skyddsombudsverksamheten. Förbundens redovisning ligger till grund för regeringens återrapportering till riksdagen.

Medlemskravet för regionala skyddsombuds tillträde till ett arbets- ställe gör att den fackliga anslutningsgraden har betydelse för före- komsten av regionala skyddsombud. Den fackliga anslutningsgraden på svensk arbetsmarknad har totalt sett gått ned med 1,6 procent- enheter mellan 2010 och 2020. Den fackliga anslutningsgraden är generellt sett högre i tjänstemannayrken jämfört med arbetaryrken och låg för personer med tidsbegränsad anställning.

Isamband med covid-19-pandemin och det osäkra ekonomiska läget med en ökad arbetslöshet fick de fackliga organisationerna en stor medlemsökning.

Sammanfattning

SOU 2022:47

Ingen av parterna registrerar felaktigt utsedda skyddsombud. Det finns heller inte någon definition som är gemensamt accepterad av vad som avses med felaktigt utsedd. Av svaren i vår enkät att döma framgår det att detta inte förekommer i någon högre utsträckning. En europeisk studie som Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha) genomfört visar att det är mer vanligt förekommande på små företag, jämfört med större företag, att skyddsombud utses av arbetsgivare i Sverige.

När det gäller förekomst av felaktigt utsedda skyddskommittéer har detta inte varit möjligt att kvantifiera. Parterna är heller inte helt överens om vad som ska anses vara en felaktigt utsedd skyddskom- mitté. Svaren i vår enkätundersökning pekar mot att det inte är ett särskilt vanligt förekommande problem och arbetstagarorganisationer anger att där frågor uppstår brukar dessa lösas av parterna.

De regionala skyddsombuden levererar stöd till målgrupperna

Den regionala skyddsombudsverksamheten ska ses som en del av det samlade arbetsmiljöarbetet. Samhällsmålet för det samlade arbets- miljöarbetet utrycker vi, i enlighet med arbetsmiljölagen, som en tillfredsställande arbetsmiljö. Behovet av en regional skyddsombuds- verksamhet bygger på antagandet att förutsättningarna för en tillfreds- ställande arbetsmiljö skiljer sig åt mellan större och mindre arbets- ställen. En förutsättning för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö i alla delar på arbetsmarknaden – inklusive de små arbetsställena – är ett fungerande arbetsmiljöarbete. Genom att uppnå syftet med sin verksamhet ska de regionala skyddsombuden bidra till ett fungerande arbetsmiljöarbete vid de små arbetsställena.

Det stöd som den regionala skyddsombuden levererar till sina målgrupper (arbetstagare, arbetsgivare och lokala skyddsombud vid små arbetsställen) mäts i dag bland annat i arbetsplatsbesök. Det totala antalet arbetsplatsbesök under 2013–2021 varierade mellan 61 100 som mest (2016) och knappt 43 000 som minst (pandemiåret 2021). LO-förbunden gör flest besök men med en lätt nedåtgående kurva medan TCO-förbundens arbetsplatsbesök ökade under perio- den 2013–2019. Pandemiåren 2020 och 2021 innebar en nedgång i verksamheten.

SOU 2022:47

Sammanfattning

Den dominerande ambitionen är att använda arbetsplatsbesöken för att få i gång ett lokalt arbetsmiljöarbete. De regionala skydds- ombuden ägnar sig därför åt att rekrytera lokala skyddsombud och att stödja uppbyggnaden av ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Sam- tidigt får ofta de mer långsiktiga ambitionerna med verksamheten stå tillbaka för ”brandkårsutryckningar” när arbetstagare behöver hjälp. Inriktningen på arbetsplatsbesöken är fullt möjlig att anpassa efter de behov som är aktuella.

Av naturliga skäl varierar antalet regionala skyddsombud mellan förbunden. Vissa förbund har ett hundratal regionala skyddsombud medan andra har två. Det varierar också hur mycket tid de regionala skyddsombuden lägger på uppdraget. Omräknat i helårsarbetskrafter har den regionala skyddsombudsverksamheten hos de LO-anslutna förbunden under åren 2013–2021 omfattat i medeltal 240 årsarbets- krafter. Motsvarande för TCO är 53 och för Saco 8.

Antalet arbetsställen som de regionala skyddsombuden har ver- kat vid var under perioden 2013–2021 som mest 2 303 (2017) och som minst 1 530 (2021) per helårsarbetskraft. I medeltal var antalet drygt 1 810 arbetsställen per regionalt skyddsombud (helårsarbets- kraft) under hela perioden.

Av vår enkätundersökning framgår att de regionala skyddsom- buden generellt sett har en relativt lång erfarenhet av arbetsmiljö- arbete. De har i genomsnitt haft uppdraget i åtta år och de flesta har tidigare varit lokalt skyddsombud och/eller huvudskyddsombud. De upplever i huvudsak att de får den utbildning som de behöver, sam- tidigt som det framkommer att de ägnar förhållandevis lite tid till egen utbildning. I princip ställer samtliga förbund särskilda kompe- tenskrav för personer som nomineras till uppdraget som regionalt skyddsombud. Förbunden erbjuder utbildningar och annat stöd till de regionala skyddsombuden.

De regionala skyddsombudens bedömning av hur de generellt blir mottagna av arbetsgivare var övervägande positiv, särskilt vid dialoger och vid uppföljande möten. Det första besöket var ett moment där de regionala skyddsombuden upplevde att de blev minst positivt bemötta.

Antalet lokala skyddsombud har minskat sedan 2012. Då fanns cirka 100 000 lokala skyddsombud enligt en undersökning som tid- ningen Du&Jobbet genomfört. Motsvarande undersökning gjordes 2020 och visade att det då fanns cirka 94 400 skyddsombud. Efter-

Sammanfattning

SOU 2022:47

som antalet sysselsatta har ökat under samma period är den relativa minskningen (antalet skyddsombud per anställd) större. Det är inom de LO-anslutna förbunden som minskningen har skett. Förbunden inom LO uppgav 2012 att de hade 64 400 skyddsombud. Mot- svarande siffra för 2020 var 54 500, vilket är en minskning på drygt 15 procent. Inom TCO och Saco har antalet lokala skyddsombud ökat. Undersökningen avser lokala skyddsombud som är utsedda av de fackliga organisationerna.

När det gäller frågan om i vilken utsträckning de regionala skydds- ombuden ställt krav på åtgärder och där åtgärder vidtagits, samt utvecklingen över tid, blir svaret beroende av vad som avses med ”åt- gärder”. Parterna är överens om att ett bra arbetsmiljöarbete bygger på en väl fungerande samverkan. Här ingår förebyggande arbete för att minska risken att arbetsmiljöproblem uppstår. Enligt förbunden framför de regionala skyddsombuden vid i princip samtliga arbets- platsbesök någon form av behov av att vidta åtgärd, komplettering, påtalande eller påpekande. Vanligtvis tillgodoses detta av arbets- givaren och åtgärden sker i samförstånd mellan arbetsgivaren och det regionala skyddsombudet.

Resultat av vår enkätundersökning visar att under 2021 påtalade fem av tio regionala skyddsombud för arbetsgivare att åtgärder be- hövde vidtas enligt 6 kap. 6 a § arbetsmiljölagen. Samma år lämnade 19 procent av de regionala skyddsombuden in en formell 6:6a-begäran till Arbetsmiljöverket. När det gäller skyddsombudsstopp enligt 7 § arbetsmiljölagen detta år svarade 12 procent av de regionala skydds- ombuden att de hade lagt ett eller flera skyddsombudsstopp. Några siffror över tid finns dock inte.

Vår bedömning att verksamheten uppnår sitt syfte på ett ändamålsenligt sätt vilar på ett rimligt antagande

Vår bedömning är att den samlade regionala skyddsombudsverk- samheten, där den i dag bedrivs, uppnår verksamhetens syfte på ett ändamålsenligt sätt. Verksamheten bidrar därmed till de övergripande samhällsmålen om en tillfredsställande arbetsmiljö.

Syftet med den regionala skyddsombudsverksamheten är i grun- den detsamma som för de lokala skyddsombuden, dvs. att företräda

SOU 2022:47

Sammanfattning

arbetstagare i arbetsmiljöarbetet, att verka för en tillfredsställande arbetsmiljö samt att vaka över skyddet mot olyckor och ohälsa.

Det mål som den regionala skyddsombudsverksamheten ska bidra till har vi definierat som ett fungerande arbetsmiljöarbete vid små arbetsställen. Genom att verksamheten uppnår sitt syfte bidrar den till de övergripande samhällsmålen inom arbetsmiljöområdet, näm- ligen en tillfredsställande arbetsmiljö på små arbetsställen och där- med i förlängningen på arbetsmarknaden i sin helhet.

Vi menar att det inte är möjligt att göra en analys av det direkta orsakssambandet mellan den regionala skyddsombudsverksamheten och måluppfyllelsen inom arbetsmiljöpolitiken på en aggregerad sam- hällsnivå. Vi har visat hur verksamheten är utformad och på vilket sätt den är tänkt att bidra till samhällsmålen om en tillfredsställande arbetsmiljö. Vi redovisar indikatorer (antal genomförda arbetsplats- besök och antal helårsarbetskrafter) som visar att verksamheten upp- fyller sitt syfte och att det därmed är rimligt att anta att verksam- heten också bidrar till målen inom området.

Det finns utmaningar innan målet om en tillfredsställande arbets- miljö kan anses vara uppnått. Den regionala skyddsombudsverksam- heten är en av många faktorer som bidrar till arbetsmiljön för arbets- tagare vid små arbetsställen och i förlängningen till måluppfyllelsen av de övergripande samhällsmålen inom arbetsmiljöområdet.

En bedömning av om en verksamhet är ändamålsenlig handlar om att utöver att verksamheten ska uppnå sitt syfte ska verksamhetens resurser användas på ett resurseffektivt sätt. Den sammanlagda kost- naden för verksamheten ska vara rimlig i förhållande till den för- modade nyttan.

När det gäller kostnader för bristande arbetsmiljö är forskningen entydig – det finns stora samhällsekonomiska vinster att hämta med en god arbetsmiljö. Men det är en utmaning att den eller de aktörer som står för kostnaderna för insatser som syftar till en god arbets- miljö inte alltid kan hämta hem de direkta vinsterna av insatserna. En annan utmaning är att vinsterna inte alltid är möjliga att kvantifiera. Arbetsmiljöarbete är ofta förebyggande och syftar till att förhindra att skador, olyckor eller arbetssjukdomar uppstår. Den direkta nyttan består ofta i att skador, olyckor och arbetsrelaterade sjukdomar inte inträffar och är därför inte möjlig att beräkna.

Inte heller här är det möjligt att peka på direkta orsakssamband mellan den regionala skyddsombudsverksamheten och eventuella

Sammanfattning

SOU 2022:47

vinster i form av direkt nytta. Däremot menar vi att det är rimligt att anta att den regionala skyddsombudsverksamheten är en del av de samlade insatserna inom arbetsmiljöområdet och därmed bidrar till de gemensamma nyttorna. Forskning visar på vikten av ombud i arbetsmiljöarbetet för ett positivt resultat.

Det finns inte längre några skäl att vänta med beslut om utökad tillträdesrätt för regionala skyddsombud

Den regionala skyddsombudsverksamheten, där den bedrivs, upp- fyller sitt syfte på ett ändamålsenligt sätt. Därigenom bidrar den till samhällsmål om en tillfredsställande arbetsmiljö på hela arbetsmark- naden. Samtidigt kan vi konstatera att det är långt kvar tills målen om en tillfredsställande arbetsmiljö är uppnådda. Det gäller även arbetsmiljön vid små arbetsställen. Förändringarna på arbetsmarkna- den med bland annat nya anställningsformer innebär nya utmaningar inom arbetsmiljöområdet.

Den minskade fackliga anslutningen och den ökade förekomsten av små arbetsställen har lett till att färre arbetsställen omfattas av bestämmelserna om regionalt skyddsombud. I vissa branscher före- kommer detta samtidigt som antalet lokala skyddsombud minskar. Ett ökat antal arbetstagare riskerar därmed att sakna företrädare i arbetsmiljöfrågor. Det innebär att ett ökat antal arbetsställen riskerar att sakna en viktig aktör i arbetsmiljöarbetet.

Vi menar att detta samlat talar för en utökad tillträdesrätt för regionala skyddsombud. Vi föreslår därför att regionalt skyddsom- bud även ska få utses vid arbetsställe som är eller brukar vara bundet av kollektivavtal med en arbetstagarorganisation. Liksom tidigare ska ett regionalt skyddsombud också kunna utses om förbundet har en medlem vid arbetsstället. En förutsättning ska dock fortsatt vara att det på arbetsstället inte har tillsatts skyddskommitté enligt be- stämmelserna i lagen. Genom förslaget behålls det partsgemensamma arbetet med kollektivavtalet som grund. På så sätt finns fortfarande en facklig anknytning till arbetsstället. Detta ligger också väl i linje med den svenska arbetsmarknadsmodellen.

Enligt förbundens bedömning finns det branscher eller verksam- heter där deras regionala skyddsombud i högre utsträckning saknar tillträde men har kollektivavtal. Bland de branscher som nämndes i

SOU 2022:47

Sammanfattning

vår enkät fanns förutom byggbranschen även städ, sanering, frisör- salonger, skönhetsbranschen, kultur och media.

Förutsättningarna för en god arbetsmiljö är bättre i verksamheter där det finns arbetstagarrepresentation i hälso- och säkerhetsarbetet. Här fyller skyddsombuden en viktig roll, bland annat i det syste- matiska arbetsmiljöarbetet.

Ett fungerande arbetsmiljöarbete förebygger arbetslivskriminalitet

Arbetslivskriminalitet handlar, enligt den definition som Delega- tionen mot arbetslivskriminalitet förslagit, om olika typer av över- trädelser mot regler eller avtal i arbetslivet, där överträdelser mot regler inom arbetsmiljöområdet är en del. I våra samtal med olika aktörer har det framkommit att bristande arbetsmiljö kan vara en indikation på andra problem på ett arbetsställe. Därför kan ett före- byggande arbetsmiljöarbete vara en faktor som kan bidra till att mot- verka andra regelöverträdelser eller att upptäcka andra brister.

I sin roll bidrar de regionala skyddsombuden till ett fungerande arbetsmiljöarbete vid de arbetsställen de verkar vid. De regionala skyddsombuden genomför en stor mängd arbetsplatsbesök varje år. Dessa besök kombinerat med andra kontakter med arbetsställen ger de regionala skyddsombuden en god inblick i arbetsförhållandena på många arbetsställen. På så sätt kan de regionala skyddsombuden både misstänka och upptäcka när det inte står rätt till vid ett arbetsställe och eventuella regelöverträdelser pågår eller har inträffat. Vidare be- sitter de regionala skyddsombuden ofta en god branschkunskap. Brister i arbetsmiljön kan utgöra arbetslivskriminalitet. De regionala skyddsombuden kan på så sätt genom sitt uppdrag sägas ha en roll i att motverka en del av arbetslivskriminaliteten.

Ett fungerande arbetsmiljöarbete är en viktig förebyggande fak- tor för att motverka arbetslivskriminalitet. Detta talar för en utökad tillträdesrätt för regionala skyddsombud i syfte att de ska få tillträde till fler arbetsställen. En bransch som är särskilt drabbad av arbets- livskriminalitet är byggbranschen. Där pågår flera partsgemensamma initiativ i syfte att komma till rätta med problem med arbetslivs- kriminalitet. Det branschavtal som arbetsgivarorganisationen Bygg- företagen och fackförbundet Byggnadsarbetareförbundet slöt hösten

Sammanfattning

SOU 2022:47

2021 ger Byggnadsarbetareförbundets regionala skyddsombud ut- ökad tillträdesrätt till företag som har kollektivavtal.

Vi bedömer även att de regionala skyddsombuden bör beaktas vid utformningen av den myndighetsgemensamma tipsfunktion som Dele- gationen mot arbetslivskriminalitet har fått i uppdrag att utreda. Detta mot bakgrund av de regionala skyddsombudens branschkunskaper och omfattande kontakter med många arbetsställen.

Kopplat till frågeställningen i våra direktiv om vilken roll regio- nala skyddsombud kan ha för att bidra till att motverka arbetslivs- kriminalitet och arbetskraftsexploatering, har vi resonerat med berörda parter angående möjligheten att utöka de regionala skyddsombudens uppgifter i syfte att ytterligare tydliggöra deras roll i arbetet med att motverka arbetslivskriminalitet. Vi kan då konstatera att arbetsmiljö- lagstiftningen bygger på samverkan mellan parter och en förutsätt- ning för samverkan är tillit mellan olika aktörer. Att ge de regionala skyddsombuden ytterligare uppgifter kopplade till arbetslivskrimi- nalitet skulle innebära att de fick en ny funktion som skulle kunna försvåra möjligheten att bygga den tillit och samverkan som är nöd- vändig i rollen som regionalt skyddsombud. Det råder enighet mellan samtliga parter som vi har talat med om detta synsätt.

Ett utökat tillträde medför ett ökat behov av resurser

De sammanlagda kostnaderna för den regionala skyddsombuds- verksamheten har ökat med 11 procent under perioden 2013–2021 (från 184 miljoner kronor 2013 till 204 miljoner kronor 2021). Det statliga bidraget till verksamheten har under samma period ökat med 10 procent från drygt 100 miljoner kronor (2013) till 110,5 miljoner kronor (2021). Denna ökning motsvarar den inflation som har varit under samma period. Bidraget har därmed i reella termer varit konstant.

Vi menar att en uppräkning av de statliga medlen till verksam- heten är motiverad av flera skäl. En ändrad tillträdesrätt enligt vårt förslag skulle sannolikt innebära att de regionala skyddsombuden får tillträdesrätt till fler arbetsställen än de har i dag. De regionala skydds- ombuden är redan i dag verksamma vid ett stort antal arbetsställen. Om en utökad tillträdesrätt genomförs behöver den regionala skydds- ombudsverksamheten utökas. Grunden för verksamheten är en god samverkan med arbetsgivaren. En sådan torde vara svår att åstad-

SOU 2022:47

Sammanfattning

komma med en ytterligare utökning av antalet arbetsställen som de regionala skyddsombuden ska verka vid om verksamheten inte sam- tidigt utökas.

Trots principen att arbetsgivarna ska bära kostnaderna för skydds- verksamheten bekostas en stor del av den regionala skyddsombuds- verksamheten av de fackliga förbund som bedriver sådan verksam- het. Vi menar att det inte är rimligt att en ännu högre andel av kostnaden för verksamheten ska bäras av de fackliga förbunden.

Vi kan också konstatera att regional skyddsombudsverksamhet inte finns över hela den svenska arbetsmarknaden. Skälen till detta varierar. Samtidigt har de fackliga förbunden framfört att begränsad tillgång till statlig finansiering är en faktor som påverkar omfattningen av verksamheten. Det kan i dag utgöra ett hinder för att starta upp verksamhet.

Vi föreslår att det statliga anslaget till den regionala skyddsom- budsverksamheten successivt höjs från och med budgetåret 2024 med 10 miljoner kronor årligen under en treårsperiod, totalt 30 miljoner kronor.

Ökad kontakt mellan regionala skyddsombud och Arbetsmiljöverket gynnar arbetsmiljön vid små arbetsställen

Arbetsmiljöverkets uppdrag handlar övergripande om att bidra till en säker arbetsmiljö. Arbetsmiljöverkets största verksamhet är inspek- tionsverksamheten. Genom inspektionerna kontrollerar Arbetsmiljö- verket att arbetsgivare lever upp till arbetsmiljöregelverket. Arbets- miljöverket ska också ta fram och tillhandahålla information inom sitt ansvarsområde samt samråda med arbetsmarknadens parter och andra organisationer och myndigheter.

Medan förbunden framför viss kritik till Arbetsmiljöverket i sina årliga redovisningar av den regionala skyddsombudsverksamheten, främst avseende vad de uppfattar som minskande tillgänglighet, är de regionala skyddsombuden generellt sett relativt nöjda med de kontakter som de har med Arbetsmiljöverket.

Det finns behov av att fortsatt förbättra arbetsmiljön vid små arbets- platser. Små företag behöver särskilda informationsinsatser kring ämnet arbetsmiljö. Branschspecifika åtgärder är viktigare för mikro-

Sammanfattning

SOU 2022:47

och småföretag än för stora företag. Större företag har ofta personal med särskilt ansvar för, och kompetens i, arbetsmiljöfrågor. Mindre företag är i stället mer beroende av externa aktörer för att kunna tillämpa arbetsmiljöregler i sin verksamhet. Till skillnad från stora företag ligger ofta allt ansvar för arbetsmiljö i små företag på en enda person.

Under senare år har det skett en förskjutning av Arbetsmiljö- verkets verksamhet mot att fokusera på inspektionsverksamheten. Detta har varit i linje med regeringens styrning av myndigheten. Denna prioritering har dock till viss del skett på bekostnad av kon- takten med parterna. De fackliga förbunden efterfrågar mer dialog och mer kontakt med Arbetsmiljöverket. Även Arbetsmiljöverkets inspektörer påtalar avsaknaden av dialog med företrädare för arbets- tagare, arbetsgivare och andra branschföreträdare. De framför att dessa kontakter underlättar arbetsmiljöarbetet då en samordning ökar förutsättningarna för samtliga aktörer att nå längre med sitt respek- tive arbetsmiljöarbete.

Vi konstaterar att den redovisning av den regionala skyddsom- budsverksamheten som förbunden årligen lämnar till Arbetsmiljö- verket är omfattande. Informationen används inte på något syste- matiskt sätt i Arbetsmiljöverkets interna arbete.

Vi bedömer att det är angeläget att Arbetsmiljöverket fortsätter att utveckla samråd och informationsutbyte med arbetsmarknadens parter och med andra organisationer och myndigheter i syfte att öka träffsäkerheten i verkets inspektioner och också underlätta för par- ternas arbetsmiljöarbete.

Vi föreslår att Arbetsmiljöverket ska få som återrapporterings- krav att särskilt redovisa de insatser som verket genomför och som riktas till små företag i syfte att underlaget används för regeringens bedömning av verksamhetens utveckling.

Vi föreslår även att regeringen uppdrar åt Arbetsmiljöverket att, i samråd med LO, TCO och Saco, ta fram en ny modell för redo- visning av den regionala skyddsombudsverksamheten. Redovisningen bör vara rättvisande, relevant och möjlig att anpassa efter viktiga förändringar inom arbetsmiljöområdet.

SOU 2022:47

Sammanfattning

Samverkan en förutsättning – och en delvis outnyttjad möjlighet

Under utredningsarbetet har bland annat Svenskt Näringsliv be- skrivit olika situationer där regionala skyddsombud agerat i strid med sitt uppdrag och därmed motverkat ett fungerande arbetsmiljö- arbete. Det kan handla om att regionala skyddsombud missuppfattar sin roll och agerar som en inspektör (från Arbetsmiljöverket) eller att regionala skyddsombud tar upp fackliga frågor och bedriver fack- lig verksamhet till exempel genom att värva medlemmar. Förekoms- ten av dessa situationer har dock inte varit möjliga att kvantifiera. De fackliga organisationerna bekräftar att det kan förekomma att regio- nala skyddsombud agerar i strid med uppdraget men parterna är oense om omfattningen av problemet. Dessutom ingår det i de regio- nala skyddsombudens uppdrag att få till stånd ett fungerande arbets- miljöarbete vid de arbetsplatser de besöker, där rekryteringen av lokalt skyddsombud är en del. Svaren i den enkätundersökning som

vilåtit genomföra bland samtliga regionala skyddsombud, visar att endast 7 procent av de regionala skyddsombuden uppger att de kom- binerar arbetsplatsbesöken med rollen som ombudsman utan att uppmärksamma arbetsgivaren på detta.

En annan kritik som arbetsgivarföreträdare framfört handlar om att de fackliga organisationerna planerar, organiserar och driver den regionala skyddsombudsverksamheten utan någon dialog med arbets- givarföreträdare. Detta skapar en osäkerhet hos arbetsgivarföreträdarna vilket inte är gynnsamt ur samverkanssynpunkt.

Parterna har i dag ett omfattande samarbete kring arbetsmiljö på flera olika nivåer. De har bland annat bildat gemensamma organisa- tioner vars uppdrag är att underlätta samverkan och ta fram kunskap och verktyg för att bidra till arbetsmiljöarbetet. Inom de flesta bran- scher finns branschspecifika samverkansorgan inom arbetsmiljö- området.

Vi konstaterar samtidigt att det är få parter som slutit särskilda avtal om den regionala skyddsombudsverksamheten trots att den möjligheten finns. Det exempel som vi känner till är kollektivavtalet mellan Byggnadsarbetareförbundet och Byggföretagen som ger ut- ökad tillträdesrätt till arbetsställen med kollektivavtal.

Sammanfattning

SOU 2022:47

Resultatet av enkäten till regionala skyddsombudssamordnare på fackförbunden visar att det förekommer dialog mellan parterna i arbetsmiljöfrågor men att den inte alltid är systematisk.

Vi menar att förekomsten av problem inom verksamheten inte motsäger vår bedömning att den regionala skyddsombudsverksam- heten som helhet uppnår sitt syfte. I den mån det förekommer pro- blem i vissa branscher bör det, enligt vår mening, kunna lösas mellan parterna. Som vi visar finns det exempel på sådana lösningar i form av kollektivavtal inom byggbranschen.

En förutsättning för att skapa en bra samverkan är bland annat att regionala skyddsombud försäkrar sig om att anmälan till arbets- givaren görs på ett bra sätt och i god tid innan ett arbetsplatsbesök. De fackliga organisationerna behöver försäkra sig om att de regio- nala skyddsombuden har den utbildning som krävs för sitt uppdrag innan de påbörjar det. För många branscher är bestämmelserna om sekretess centrala för att en samverkan ska vara möjlig. Andra cen- trala områden är regelverket kring hänvändelserätten och stoppnings- rätten.

På vissa mindre arbetsställen förekommer det att flera fackliga organisationer är verksamma. För att underlätta samverkan med arbets- givaren är det då önskvärt att de fackliga organisationerna samordnar sin verksamhet i syfte att underlätta samverkan med arbetsgivaren. Sådan samordning förekommer också men främst mellan fackliga förbund inom samma centralorganisation.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)

Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsmiljölagen (1977:1160) att

6 kap. 2 § ska ha följande lydelse:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 2 §1

På ett arbetsställe, där minst fem arbetstagare regelbundet syssel- sätts, ska det bland arbetstagarna utses ett eller flera skyddsombud (arbetsmiljöombud). Skyddsombud ska utses även på ett annat arbets- ställe, om arbetsförhållandena kräver det. För skyddsombud bör ersättare utses.

Skyddsombud utses av en lokal arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbets- givaren. Finns det inte någon sådan organisation, utses skyddsombud

av arbetstagarna.
För ett arbetsställe där sådan				För ett arbetsställe där sådan
skyddskommitté som avses i 8 §				skyddskommitté som avses i 8 §
inte har tillsatts får en lokal av-				eller 9 a § inte har tillsatts får en
delning inom ett förbund eller en				lokal avdelning inom ett förbund
med sådan		avdelning	jämförlig	eller en med sådan avdelning jäm-
sammanslutning av arbetstagare				förlig sammanslutning av arbets-
utse ett	skyddsombud utanför			tagare utse ett skyddsombud utan-
kretsen av arbetstagarna på arbets-				för kretsen av arbetstagarna på
stället (regionalt skyddsombud).				arbetsstället (regionalt skyddsom-
Rätten	att	utse ett	regionalt	bud). Rätten att utse ett regionalt

1Senaste lydelse 2009:870.

Författningsförslag

SOU 2022:47

skyddsombud gäller endast om av-	skyddsombud gäller om avdel-
delningen eller sammanslutningen	ningen eller sammanslutningen har
har någon medlem på arbetsstället.	någon medlem på arbetsstället
	eller är eller brukar vara bunden
	av kollektivavtal i förhållande till
	arbetsgivaren på arbetsstället.

Bestämmelser om hur skyddsombud på fartyg ska utses finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2Utredningens uppdrag och genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Enligt kommittédirektiven (dir. 2021:81) ska den särskilde utreda- ren utvärdera de regionala skyddsombudens verksamhet samt lämna förslag på hur de regionala skyddsombuden kan ges bättre förutsätt- ningar att utföra sitt arbete. Utredaren ska vid behov föreslå författ- ningsändringar. Syftet med översynen är att ge regeringen besluts- underlag för eventuella reformer på området.

Utredaren ska bland annat:

–analysera i vilken mån de regionala skyddsombudens verksamhet uppnår syftet på ett ändamålsenligt sätt,

–undersöka vilken roll regionala skyddsombud kan ha för att bidra till att motverka arbetslivskriminalitet och arbetskraftsexploater- ing och vid behov föreslå hur detta arbete kan underlättas samt

–analysera hur kontakterna mellan regionala skyddsombud och Arbetsmiljöverket fungerar och vid behov föreslå hur de kan ut- vecklas.

Av direktiven framgår att utredaren ska hålla sig informerad om och beakta andra utredningar och annat pågående arbete som är relevant för utredningen. Utredaren ska föra en dialog med och inhämta syn- punkter från relevanta myndigheter och andra organisationer i den utsträckning som det behövs.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2022:47

Utredningen ska samråda med en referensgrupp bestående av före- trädare för arbetsmarknadens parter.

Uppdraget ska redovisas senast den 19 augusti 2022.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har bestått av utredaren och två utredningssekreterare. Två sakkunniga från Arbetsmarknadsdepartementet respektive Finansdepartementet samt två experter från Arbetsmiljöverket respek- tive Myndigheten för arbetsmiljökunskap har bistått utredningen. De har varit behjälpliga med löpande synpunkter och underlag samt haft

fyra gemensamma möten med utredningen.

En referensgrupp bestående av representanter för Arbetsgivar- verket, organisationen Företagarna, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenskt Näringsliv, Sveriges akademikers centralorganisation, (Saco), Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) samt Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) har bistått utredningen med faktaupp- gifter, faktagranskning, kontaktuppgifter och underlag med mera. Utredningen har haft fyra möten med referensgruppen.

Under arbetet har utredningen haft sammanlagt 15 möten med företrädare för arbetsmarknadens parter. Utredningen har haft sam- manlagt 7 möten med sakkunniga och experter. Utredningen har haft

4möten med företrädare för Arbetsmiljöverket och 1 möte med före- trädare för Myndigheten för arbetsmiljökunskap.

Utredningen har gjort särskilda beställningar av statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) från Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Arbetsmiljöundersökningen och undersökningen Arbets- orsakade besvär.

För att komplettera existerande dataunderlag valde utredningen att låta genomföra enkätundersökningar bland aktiva regionala skydds- ombud respektive bland anställda på de förbund som får statligt stöd för sin regionala skyddsombudsverksamhet, och som har som upp- gift att samordna förbundets verksamhet (samordnare). Enkäterna skickades till samtliga regionala skyddsombud respektive samtliga samordnare. Utredningen genomförde en upphandling genom s.k. direktupphandling. Ett förfrågningsunderlag skickades till två utvalda leverantörer, varav båda kom in med anbud. Utredningen valde att anlita Governo AB för att genomföra enkätundersökningarna.

SOU 2022:47

Utredningens uppdrag och genomförande

Utredningen konstruerade de båda frågeformulären. Terminologi stämdes av med berörda centralorganisationer. Utredningen samrådde även med centralorganisationerna kring utskicket av enkäterna. Var- ken utredningen eller Governo AB, som utredningen anlitade i denna process, fick tillgång till några kontaktuppgifter. För att garantera anonymitet och för att undvika att hantera känsliga personuppgifter beslutades det att en generell enkätlänk skulle skickas ut. Mejlutskick med inbjudan och enkätlänk skickades ut via utredningens kontakt- personer hos centralorganisationerna som i sin tur skickade vidare inbjudan och enkätlänkar till kontaktpersoner hos respektive för- bund. Mejlutskicken informerade om att undersökningarna gjordes inom ramen för utredningen, att det var frivilligt att delta, att det var valfritt att besvara enskilda frågor och att resultaten av undersök- ningarna skulle presenteras på ett sådant sätt att inga personer eller specifika förbund pekas ut.

Undersökningarna genomfördes via webbenkäter i april 2022. Mejl med inbjudan att delta i undersökningen riktades till de omkring 1 600 regionala skyddsombuden respektive förbundens drygt 30 sam- ordnare av den regionala skyddsombudsverksamheten. Totalt inkom drygt 750 svar från de regionala skyddsombuden vilket innebär en svarsfrekvens på knappt 50 procent. Från samordnarna fick vi 32 svar vilket innebär att i princip samtliga deltog i undersökningen. Governo redovisade underlaget för utredningen den 25 maj 2022 (se bilaga 2).

Utredningen har anlitat utomstående experter för kvalitetssäk- ring av kapitel i betänkandet, där dessa experter har särskild sakkom- petens. Dessa är professor Petra Lindfors (kapitel 3), docent Maria Steinberg (kapitel 4 avsnitten 4.5, 4.6 och 4.7) samt professor Claudia Bernhard-Oettel (kapitel 5).

Utredaren har samrått med utredarna i Delegationen mot arbets- livskriminalitet (A 2021:04). På sekretariatsnivå har visst samarbete förekommit med Utredningen om utökade möjligheter att upprätt- hålla en god arbetsmiljö (A 2021:03), Kommittén för främjande av ökad fysisk aktivitet (S 2020:06) samt Utredningen ang. utformning av finansieringsmodell för samrådsförfarande mellan Arbetsförmed- lingen och arbetstagarorganisationerna (A 2021:C).

Därutöver har utredaren och sekretariatet deltagit i ett antal konferenser och seminarier på teman som har berört utredningens uppdrag.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2022:47

2.2.1Våra överväganden i samband med uppdraget att utvärdera verksamheten

För att göra en utvärdering av den regionala skyddsombudsverk- samheten samt besvara vissa frågeställningar i direktiven valde vi, som framgår av avsnitt 2.2, att göra en enkätundersökning bland regio- nala skyddsombud och en bland samordnare vid de förbund som erhåller statsbidrag för sin regionala skyddsombudsverksamhet. Vår bedömning är att detta är i linje med gängse utredningsmetodik.

I samband med detta övervägde vi att även göra enkätundersök- ningar riktade till de regionala skyddsombudens tre målgrupper, dvs. lokala skyddsombud samt arbetstagare och arbetsgivarföreträdare vid arbetsställen där regionala skyddsombud verkar. Syftet med sådana enkäter skulle vara att få ytterligare perspektiv på den regionala skydds- ombudsverksamheten.

Vår bedömning var dock att sådana undersökningar skulle vara svåra att genomföra eftersom enkäter hade behövt riktas till personer som i närtid har haft kontakt med regionala skyddsombud. Sådana undersökningar hade blivit både kostsamma och tidskrävande. Dess- utom visade det sig i våra kontakter med centrala arbetsgivarorgani- sationer vara svårt att få tillgång till register över företag för att kunna genomföra den typen av undersökningar. Det är enligt vår mening inte heller lämpligt att vi skulle göra eftersökningar efter kontaktupp- gifter till sådana respondenter. Vår bedömning är att det inte heller har varit nödvändigt för vårt uppdrag.

I kapitel 6 redogör vi för metod och andra vägval som vi gjort när det gäller denna del av uppdraget.

2.3Utgångspunkter och begrepp

Vi har valt att använda begreppet ”vi” eftersom utredningen samlat står bakom texterna.

Vi har också valt att skriva regionalt skyddsombud som ett sam- lingsbegrepp för regionalt skyddsombud och regionalt arbetsmiljö- ombud. Begreppet regionalt skyddsombud används i våra direktiv och i arbetsmiljölagen. Begreppen är dock synonyma.

SOU 2022:47

Utredningens uppdrag och genomförande

2.4Betänkandets disposition

I kapitel 3 presenterar vi olika perspektiv på arbetsmiljö och redogör för våra utgångspunkter.

Kapitel 4 beskriver hur arbetsmiljöarbetet är organiserat på den svenska arbetsmarknaden, den rättsliga bakgrunden och vad vi ser som de regionala skyddsombudens uppdrag.

Kapitel 5 innehåller en beskrivning av utvecklingen inom arbets- marknaden med fokus på faktorer som påverkar de regionala skydds- ombudens verksamhet.

I kapitel 6 och 7 beskriver vi den samlade regionala skyddsom- budsverksamheten och de samhällsmål som den är tänkt att bidra till.

Kapitel 8 innehåller resonemang om kontakterna mellan de regio- nala skyddsombuden och Arbetsmiljöverket. I kapitel 9 redogör vi för frågan om de regionala skyddsombudens roll i förhållande till arbetslivskriminalitet.

I kapitel 10 redogör vi för våra ställningstaganden, bedömningar och förslag. Kapitel 11 innehåller konsekvensbeskrivningar och kapi- tel 12 författningskommentar.

2.5Direktivens frågeställningar besvaras i olika kapitel

I våra direktiv anges totalt fyra frågeställningar för uppdraget att utvärdera den regionala skyddsombudsverksamheten och totalt åtta frågeställningar för uppdraget att undersöka om de regionala skydds- ombuden kan ges bättre förutsättningar för att utföra sitt uppdrag. Utöver det ska vi lämna förslag på nödvändiga författningsändringar där sådant behov finns. Ett sådant finns i betänkandets kapitel 1. Tabell 2.1 redovisar frågeställningarna och hänvisar till det eller de kapitel i betänkandet där respektive frågeställning behandlas.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2022:47

Tabell 2.1 Frågeställningar i direktiven och hänvisning till det kapitel i betänkandet där respektive frågeställning behandlas

Nr	Frågeställning	Kapitel
	Uppdrag att utvärdera den regionala skyddsombudsverksamheten
1	Inhämta uppgifter om antalet arbetsställen med lokalt skyddsombud och	6
	antalet arbetsställen där regionala skyddsombud agerar i avsaknad av lokalt
	skyddsombud samt undersöka utvecklingen över tid.

2	Kartlägga hur många arbetsplatsbesök de regionala skyddsombuden gör	7
	samt undersöka utvecklingen över tid.
3	Kartlägga antalet besök där regionala skyddsombud ställt krav på åtgärder	7
	och där åtgärder vidtagits, samt undersöka utvecklingen över tid.

4	Analysera i vilken mån de regionala skyddsombudens verksamhet uppnår	10
	syftet på ett ändamålsenligt sätt.
	Uppdrag att undersöka om de regionala skyddsombuden kan ges bättre
	förutsättningar för att utföra sitt uppdrag
5	Undersöka vilka faktorer som påverkar regionala skyddsombuds möjligheter	5, 6, 7,
	att utföra sitt uppdrag.	8, 9
6	Undersöka kunskapsnivån hos små och medelstora företag med färre än 50	5
	anställda när det gäller rättigheter och skyldigheter på arbetsmiljöområdet.

7	Undersöka om regionala skyddsombud har möjlighet att få den utbildning	7
	som krävs för att kunna genomföra uppdraget på bästa sätt och vid behov
	lämna förlag på hur detta kan säkerställas.
8	Analysera olika anställningsformers och den ökade utstationeringens	5
	betydelse för dels organiseringen av arbetsmiljöarbetet, dels regionala
	skyddsombuds möjlighet att stödja arbetsmiljöarbetet.
9	Undersöka vilken roll regionala skyddsombud kan ha för att bidra till att	9, 10
	motverka arbetslivskriminalitet och arbetskraftsexploatering och vid behov
	föreslå hur detta arbete kan underlättas.
10	Undersöka förekomsten av felaktigt utsedda skyddsombud och	6
	skyddskommittéer, inklusive skyddsombud och skyddskommittéer där
	representanterna är utsedda av arbetsgivaren.

11	Analysera hur kontakterna mellan regionala skyddsombud och	8, 10
	Arbetsmiljöverket fungerar och vid behov föreslå hur de kan utvecklas.
12	Lämna förslag på hur de regionala skyddsombuden kan ges bättre	10
	förutsättningar för att utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt.

3 Vikten av en god arbetsmiljö

3.1Inledning

I det här kapitlet ger vi en introduktion till arbetsmiljö och arbets- miljöarbete. Vår utgångspunkt är att en god arbetsmiljö är bra inte bara för den enskilda arbetstagaren. En god arbetsmiljö kan också bidra till effektivare verksamhet i organisationer och till ett välfungerande samhälle.

Kapitlet beskriver hur faktorer i arbetsmiljön relaterar till olika typer av arbets- och hälsorelaterade utfall. Det tar även upp hur ut- vecklingen på den svenska arbetsmarknaden leder till att arbetsmiljön ser olika ut för olika grupper av anställda. Kapitlet avslutas med att introducera arbetsmiljölagens roll för arbetsmiljöarbetet och beskriver även syftet med ett systematiskt arbetsmiljöarbete.

3.2Utgångspunkten är att alla kan gynnas av en god arbetsmiljö

En god arbetsmiljö kan gagna den enskilda arbetstagaren såväl som bidra till effektivare verksamhet i företag och offentliga organisatio- ner och, inte minst, bidra till ett välfungerande samhälle.1 Det finns en mängd olika beskrivningar av vad som utgör en god arbetsmiljö.

I Sverige används ofta termer som ”det goda arbetet” och ”ett håll- bart arbetsliv” för att beskriva hur arbetet bör organiseras för att främja utveckling hos såväl individen som verksamheten.2 I den inter- nationella litteraturen talar man ofta om hälsosamma arbetsplatser.

1För forskningsöversikter på svenska, se exempelvis Arbetsmiljöverket (2016), Kunskaps- sammanställning 2016:2; Arbetsmiljöverket och Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2021), Rapport 2021:2; Forte (2020); Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020a), Kunskapssam- manställning 2020:7.

2Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020b), Kunskapssammanställning 2020:2.

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

Här betonas att hälsosamma arbetsplatser är en förutsättning för god verksamhetsutveckling och något som även kan få gynnsamma konse- kvenser för samhället i stort.3 I nationell och internationell litteratur uppmärksammas olika aspekter som kan bidra till att en arbetsplats kan kännetecknas som hälsosam. Det handlar till exempel om ett gott arbetsinnehåll, främjande arbetsmiljöfaktorer, goda sociala relationer på arbetsplatsen och möjligheter till utveckling. Det kan också handla om sådant som möjligheter till balans mellan arbete och privatliv, en stödjande och respektfull organisationskultur och säkerhetsaspekter i arbetet.

3.2.1En god arbetsmiljö är viktig för individens hälsa och välbefinnande

I sin konstitution från 1946 definierar Världshälsoorganisationen (WHO) hälsa inte bara som avsaknad av sjukdom utan betonar att det handlar om ett tillstånd av fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande.4 Hälsa är ett positivt fenomen som inbegriper både fysisk förmåga och de personliga och sociala resurser som behövs för att en människa ska fungera i sin vardag – där arbetslivet är en del.

Att arbeta anses i grunden som något positivt för individen. För det första ger arbete en inkomst och utgör därmed en viktig möjlig- het till försörjning för flertalet människor. I länder som Sverige där deltagandet i arbetskraften är relativt jämställt innebär det att detta gäller för såväl kvinnor som män. Det finns dock uppenbara skillnader mellan olika yrken och olika anställningsförhållanden.

För det andra kan lönearbete ha förutsättningar att föra med sig andra fördelar, som till exempel möjligheten att bidra till samhället, att få tillhöra ett större socialt sammanhang, att skapa en tidsstruk- tur på tillvaron och få möjlighet att vara aktiv. Dessutom kan arbete vara en källa till status och identitet, visserligen i varierande utsträck- ning beroende på yrke och arbetsvillkor.5

En god arbetsmiljö kan bidra till hälsa och välbefinnande i en vid bemärkelse. Hit hör aspekter som arbetsförmåga, känsla av samman- hang och meningsfullhet, god balans mellan arbete och privatliv, arbets-

3Bennett m.fl. (2003); Day & Randell (2014).

4WHO (1946).

5Jahoda (1982); Warr (1994).

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

glädje och engagemang i arbetet. En god arbetsmiljö kan även minska risken för psykisk och fysisk ohälsa, utbrändhet och sjukfrånvaro.6

3.2.2En god arbetsmiljö bidrar till effektiv verksamhet

Även verksamheten gynnas av en god arbetsmiljö. En god arbets- miljö kan bidra till mer positiva attityder till arbetet och organisa- tionen, bättre prestationer i arbetet samt främja fysisk och psykisk hälsa hos de arbetande. Inom forskningslitteraturen är det välkänt att friska medarbetare är produktiva medarbetare.7 Personer som mår bra och är engagerade i sitt arbete har bättre förutsättningar att bidra till organisationens effektivitet och åstadkomma god kvalitet i de tjänster eller produkter som står i fokus för verksamheten.8

En god arbetsmiljö kan också bidra till att minska personalom- sättningen och göra det lättare för organisationer att behålla sina med- arbetare. Dessutom kan en god arbetsmiljö bidra till organisationens legitimitet, eller goda rykte. Studier visar att hälsosamma organisa- tioner har goda möjligheter att attrahera arbetskraft. När arbetsmiljön är god och personalen har god hälsa minskar även risken för sjuk- frånvaro.9 Det kan i sin tur innebära lägre kostnader för nyrekryter- ing av vikarier – och därmed även för att lära upp nya medarbetare.10

Ett antal kunskapssammanställningar har dock pekat på vikten av ytterligare forskning när det gäller arbetsmiljöns betydelse för orga- nisationer. Det handlar exempelvis om tänkbara positiva effekter på sådant som produktivitet, lönsamhet, kvalitet, innovationer och lärande. Det behövs också mer kunskap om hur arbetets organisering rela- terar till utfall som hälsa och välbefinnande samt produktivitet och effektivitet.11

6SBU (2013), Rapport 216; SBU (2014a), Rapport 223; SBU (2014b), Rapport 227; SBU (2017), Rapport 261; Day m.fl. (2014); Stansfeld & Candy (2006). För en kunskapssammanställning på svenska, se Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2.

7Coats & Max (2005); Cooper & Bevan (2014).

8Cooper & Bevan (2014); Sjöström m.fl. (2019).

9Duijts m.fl. (2007).

10Day m.fl. (2014).

11Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2; Arbetsmiljöverket och Myn- digheten för arbetsmiljökunskap (2021), Rapport 2021:2; Myndigheten för arbetsmiljökun- skap (2020a), Kunskapssammanställning 2020:7; Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2022a), Kunskapssammanställning 2022:6; SBU (2014a), Rapport 223.

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

3.2.3Samhället vinner på en god arbetsmiljö

Det finns många positiva konsekvenser av en god arbetsmiljö på samhällsnivå. Något som uppmärksammats i Sverige under senare år är sjukfrånvaron och dess kostnader. Goda arbetsmiljöförhållanden kan bidra till att minska samhällets kostnader för långvarig sjukfrån- varo.12 Här har psykiatriska diagnoser som grund för sjukskrivning längre än 14 dagar ökat dramatiskt från 1986 till 2019. För kvinnor har ökningen gått från 13 procent (1986) till 45 procent (2019) medan motsvarande ökning för män varit från 16 procent (1986) till 33 pro- cent (2019).13 Kvinnor har en högre andel sjukfrånvaro till följd av sådana diagnoser jämfört med män.14 Risken för sjukfall med psykia- trisk diagnos är 31 procent högre för kvinnor jämfört med män (och 41 procent högre för stressrelaterad psykisk ohälsa).15 När det gäller sjukfall i psykiatrisk diagnos är risken cirka 10–15 procent högre i åldrarna 25–39 år jämfört med andra åldersgrupper. Det gäller för såväl kvinnor som män.16 Lägre ohälsa och lägre sjukfrånvaro innebär också lägre kostnader för hälso- och sjukvården.

Det finns olika beräkningar av vad brister i arbetsmiljön kostar samhället. Exempelvis har en relativt ny systematisk litteraturöver- sikt, baserad på forskningsstudier från flera länder17 beräknat de totala kostnaderna för arbetsrelaterad stress (omräknat till år 2014). Kost- naderna varierade mellan omkring 221 miljoner US dollar (Australien) och 187 miljarder US dollar (USA) i de undersökta länderna, där den beräknade kostnaden för Sverige uppgick till 703 miljoner US dollar. Studien fann att 10–30 procent av kostnaderna utgjordes av medi- cinska kostnader medan 70–90 procent av kostnaderna utgjordes av produktivitetsrelaterade förluster.18

Även i Sverige görs den här typen av samhällsekonomiska konse- kvensanalyser. Ett exempel är försäkringsbolaget Skandias beräkningar av samhällskostnaden för längre sjukskrivningar. Dessa beräkningar

–som inte tar hänsyn till kostnader för sjukpenning, rehabiliterings- penning eller vårdkostnader – uppskattar samhällsförlusterna i värde- skapande (i form av sådant som utebliven produktion och skatteintäk-

12Försäkringskassan (2017), Socialförsäkringsrapport 2017:13.

13Försäkringskassan (2020), Socialförsäkringsrapport 2020:8.

14Försäkringskassan (2017), Socialförsäkringsrapport 2017:13.

15Försäkringskassan (2020), Socialförsäkringsrapport 2020:8.

16Försäkringskassan (2020), Socialförsäkringsrapport 2020:8.

17Australien, Danmark, Frankrike, Kanada, Schweiz, Storbritannien, Sverige och EU-15.

18Hassard m.fl. (2018).

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

ter) till 66 miljarder kronor för 2020, jämfört med 59 miljarder kro- nor 2015. Värdet av att minska sjukskrivningarna med en tredjedel beräknas till drygt 21 miljarder kronor.19

Även om orsakerna till sjukskrivning kan bero på annat än för- hållanden på arbetet kan en god arbetsmiljö leda till avsevärt lägre för- luster för sjukfrånvaro och produktionsbortfall. Liknande beräkningar har tidigare gjorts när det gäller samhällsekonomiska kostnader till följd av arbetsmiljöproblem.20

Arbetsmiljön har också en rad mer indirekta konsekvenser för samhället, som exempelvis att individer med god arbetsmiljö är mer benägna att delta i samhälleliga aktiviteter och föreningsliv.21 En god arbetsmiljö antas också minska risken för osund konkurrens, exploa- tering av arbetskraft, fusk och regelöverträdelser, arbetsmiljöbrott samt annan arbetslivskriminalitet.22 Detta är något som bland annat uppmärksammas i Arbetsmiljöverkets årliga rapporteringar av reger- ingsuppdraget om myndighetssamverkan för att motverka fusk, regel- överträdelser och brottslighet i arbetslivet.23 Liknande slutsatser av- seende byggbranschen har dragits av Byggmarknadskommissionen (se även kapitel 9).24

3.3Både riskfaktorer och friskfaktorer i arbetsmiljön påverkar hälsan

Arbetsmiljö har förutsättningar att leda till gynnsamma konsekven- ser för individ, organisation och samhälle. Det är samtidigt viktigt med en mer nyanserad bild av vad arbetsmiljö egentligen innebär och vad som ingår i arbetsmiljön.

Forskningen har sedan länge uppmärksammat att det finns en mängd olika riskfaktorer i arbetet, som kan leda till negativa konse- kvenser för individens hälsa, attityder och engagemang samt arbets- utförande. Hit hör sådant som fysisk belastning, kemiska ämnen som kan vara skadliga, arbete i värme eller kyla, olika säkerhetsrisker i arbetet samt olika aspekter av den psykosociala arbetsmiljön.

19Skandia (2021).

20Arbetsmiljöverket (2010), Kunskapsöversikt 2010:2.

21Day & Randell (2014).

22SOU 2022:36, s. 55.

23Arbetsmiljöverket (2021a); Arbetsmiljöverket (2022a).

24Byggmarknadskommissionen (2022).

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

Inom forskningen har stort fokus också lagts på att identifiera specifika faktorer i arbetsmiljön som kan hänga samman med bättre hälsa och välbefinnande, mer positiva attityder till arbetet och den organisation där man arbetar samt goda prestationer i arbetet och en hög benägenhet att stanna kvar i organisationen. Dessa faktorer kallas ibland för friskfaktorer eller främjandefaktorer.

Indelningen i risk- och friskfaktorer speglar ett synsätt som präg- lat svenskt arbetsmiljötänkande under lång tid och där två huvudspår finns: eliminering och utveckling.25 Eliminering handlar om att mini- mera förekomsten av negativa faktorer i arbetsmiljön i syfte att skydda arbetstagaren från sådana risker. Här ligger fokus på ett generellt skydd mot sjukdom, olycksfall och risker i arbetet. Utveckling handlar om anpassningar av arbetsinnehåll för att ge ökade möjligheter till ut- veckling, mening och lärande i arbetslivet.

En indelning i risk- och friskfaktorer speglar även arbetslivs- forskningens indelning i faktorer som belastar arbetstagare respek- tive bidrar till utveckling, motivation och engagemang. Den i dag kanske mest citerade modellen för att beskriva arbetsmiljö är krav- resurs-modellen (the Job Demands-Resources model).26 Här kallas riskfaktorerna för krav i arbetet och avser exempelvis olika fysiska och psykosociala faktorer som belastar arbetstagaren. I krav-resurs- modellen används termen resurser i arbetet för att benämna sådana faktorer som kan främja arbetsmiljön.

Ibland klassificeras krav och resurser i arbetet som delar av den organisatoriska arbetsmiljön. Detta görs exempelvis i Arbetsmiljö- verkets föreskrifter (AFS 2015:4) om organisatorisk och social arbets- miljö för att betona att krav och resurser i arbetet beror på hur arbetet organiseras. Inom forskningen används ofta termen organisatorisk arbetsmiljö för att beskriva ”de organisatoriska villkor och förutsätt- ningar som på ett övergripande plan styr och reglerar anställdas möj- ligheter att utföra sitt arbete”.27 Hit hör aspekter som styr- och led- ningssystem, hur organisationen bemannas, lönesättning, arbetstidens förläggning, förekomst av organisationsförändringar och organisa- tionens HR-strategier.

25Aronsson & Hagström (1993).

26Bakker & Demerouti (2007); Demerouti m.fl. (2001).

27Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2, s. 23.

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

3.3.1Krav i arbetet belastar de anställda

Med krav i arbetet avses sådana fysiska, psykologiska, sociala och organisatoriska faktorer som kräver betydande ansträngning eller färdigheter för att hanteras. Det innebär att den här typen av risk- faktorer också för med sig fysiologiska och psykologiska påfrest- ningar för individen, där ett grundantagande är att alltför höga krav är belastande.28

När det gäller fysiska krav i arbetet kan det handla om sådant som tunga lyft och att arbeta i onaturlig ställning, exempelvis med böjd rygg eller armarna högt över huvudet. Det finns gott om belägg för att den här typen av fysiska krav kan leda till besvär och sjukdom i rygg29 samt nacke, axlar, armar och händer30. Det är också väldoku- menterat att exponering för kemiska ämnen hänger samman med ökad risk för exempelvis hjärt-kärlsjukdom.31

Det finns även en mängd olika typer av psykosociala krav i arbetet. Hit hör sådant som kvantitativa krav (att ha alltför mycket att göra och att arbeta under tidspress), kvalitativa krav (för svåra eller kom- plicerade arbetsuppgifter), kognitiva krav (arbetsuppgifter som kräver kognitiv uppmärksamhet och ansträngning) och emotionella krav (att behöva ge uttryck för, eller hålla tillbaka, känslor i kontakter med kunder, brukare, patienter osv.).

Andra typer av krav utgörs av rollkonflikt (att arbetet innehåller motstridiga krav eller krav som är i konflikt med professionsetiken), hinder och störningar i arbetet (exempelvis att bli avbruten eller behöva hantera krånglande system) och upplevd otrygghet i anställ- ningen (en subjektivt upplevd risk eller oro att förlora sitt nuvarande arbete).32

Det är väldokumenterat att den här typen av krav i arbetet hänger samman med sådant som psykisk ohälsa33, sömnbesvär34, lägre säker-

28Bakker & Demerouti (2007); Demerouti m.fl. (2001).

29SBU (2014b), Rapport 227.

30SBU (2022), Rapport 349.

31SBU (2017), Rapport 261.

32För en översikt, se Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2.

33SBU (2014a), Rapport 223; Stansfeld & Candy (2015).

34SBU (2013), Rapport 216.

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

hetsmedvetande och sämre säkerhet i arbetet35, ökad risk för sjuk- frånvaro36 och sämre arbetsprestation37.38

3.3.2Resurser i arbetet hjälper anställda att hantera kraven i arbetet

Resurser i arbetet syftar på fysiska, psykologiska, sociala och organi- satoriska aspekter som antas:

–hjälpa anställda att nå sina mål i arbetet,

–minska kraven i arbetet samt

–stimulera till lärande, personlig utveckling och mening i arbetet.39

Några av de mest studerade resurserna – eller friskfaktorerna – i arbetet handlar om kontroll i arbetet (att ha möjligheter att påverka sin arbetssituation och hur arbetet läggs upp) och socialt stöd (som kan komma från kollegor och/eller chefer). Andra aspekter handlar om tydliga mål i arbetet, att få feedback på sitt arbetsutförande, upplevd rättvisa (att bli behandlad på ett schysst och respektfullt sätt av företrädare för organisationen) och möjligheter till utveckling i arbetet.40 Det är väldokumenterat att den här typen av resurser i arbetet hänger samman med utfall som god psykisk hälsa, lägre före- komst av sömnbesvär, högre säkerhetsmedvetande och bättre säker- het i arbetet samt lägre risk för sjukfrånvaro.41

En nyligen utgiven kunskapssammanställning från Arbetsmiljö- verket och Myndigheten för arbetsmiljökunskap understryker vikten av friskfaktorer i arbetet.42 Rapporten identifierar flera områden som beskriver olika friskfaktorer i arbetet.

Ett sådant område handlar om goda förutsättningar för ledarskap. Ett annat tema berör goda förutsättningar för lärande och utveckling

35Nahrgang m.fl. (2010).

36Duijts m.fl. (2007).

37Sverke m.fl. (2019).

38För en svensk översikt, se Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2.

39Bakker & Demerouti (2007); Demerouti m.fl. (2001).

40För en svensk översikt, se Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2.

41Duijts m.fl. (2007); Nahrgang m.fl. (2010); SBU (2013), Rapport 216; SBU (2014a), Rapport 223; Stansfield & Candy (2015). För svenska översikter, se Arbetsmiljöverket (2016), Kun- skapssammanställning 2016:2; Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020b), Kunskapssam- manställning 2020:2; Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2022a), Kunskapssammanställ- ning 2022:6.

42Arbetsmiljöverket och Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2021), Rapport 2021:2.

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

i arbetet, medan ett tredje tema belyser vikten av att arbetstagare ska ha goda möjligheter till delaktighet. Där betonas det att väl funge- rande kommunikationskanaler måste finnas för informationssprid- ning, för att ställa frågor och för att kunna framföra kritik.

Det fjärde området handlar om att det måste finnas goda förut- sättningar för att arbeta med organisationens mål och värdegrund, där faktorer som tydliga mål, tydlig ansvarsfördelning och organisa- torisk rättvisa lyfts fram som några av de viktiga beståndsdelarna. Det femte temat belyser att det i organisationer behöver finnas goda förutsättningar för systematiskt arbetsmiljöarbete samt arbete som riktas mot anställdas hälsa och sjukfrånvaro. Rapporten betonar vik- ten av att det systematiska arbetsmiljöarbetet på ett tydligt sätt ingår i verksamheten och att det behöver finnas tydliga stödfunktioner (exempelvis företagshälsovård och HR) i organisationen.

3.4Arbetsmiljön skiljer sig mellan olika grupper, branscher och sektorer

Som vi har beskrivit ovan kan arbete och arbetsmiljö ha en mängd positiva konsekvenser för individens hälsa och välbefinnande i vid bemärkelse. Samtidigt finns det även en mängd riskfaktorer i arbetet som snarare kan bidra till negativa hälsoeffekter. Det kan röra sig om risker i den fysiska och psykosociala arbetsmiljön, men även om otrygga anställningar och osäkra (prekära) arbetsvillkor som innebär låg lön, bristande anställningstrygghet och säkerhetsbrister.

Det innebär att det finns behov av att värna arbetstagare för att minska risken att de utsätts för arbetsvillkor och arbetsmiljöbetingel- ser som är förenade med negativa konsekvenser – och som därmed urholkar de främjande och positiva effekterna av en god arbetsmiljö. Arbetsmiljön skiljer sig mellan olika grupper, branscher och sektorer genom att förekomsten av olika typer av risk- och friskfaktorer varierar.

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

3.4.1En könssegregerad arbetsmarknad leder till att kvinnor och män har olika arbetsmiljöproblem

Svensk arbetsmarknad kännetecknas av horisontell och vertikal köns- segregering. Statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) visar att även om andelen sysselsatta är hög för både kvinnor (78 procent under 2021) och män (83 procent), finns det skillnader.43 Exempelvis är det relativt ovanligt med deltidsarbete bland män (knappt 10 pro- cent av sysselsatta i åldern 20–64 år) medan det är vanligare bland kvinnor (omkring 20 procent). Statistiken visar att andelen män som arbetar deltid är relativt oförändrad om de har barn, medan andelen kvinnor som arbetar deltid är avsevärt högre när de har ett eller flera barn (omkring 22–42 procent beroende på antalet barn och barnens ålder). När det gäller andelen sysselsatta med tidsbegränsade anställ- ningar 2021 hade 26 procent av kvinnorna och 31 procent av männen i offentlig sektor en sådan anställning; i privat sektor var motsvarande siffror 22 procent bland kvinnorna och 17 procent bland männen.44

Majoriteten av männen arbetar i privat sektor. Antalet kvinnor sysselsatta i privat sektor har ökat avsevärt under de senaste decen- nierna, bland annat till följd av privatiseringar, bolagiseringar och personalminskningar, och i dag återfinns kvinnor i högre utsträck- ning inom privat sektor jämfört med offentlig sektor. Däremot är kvinnor överrepresenterade inom offentlig sektor, där 2021 omkring 70 procent var kvinnor och omkring 30 procent var män. På samma sätt är män överrepresenterade i privat sektor, där samma år drygt 60 procent var män och knappt 40 procent var kvinnor.45

När det gäller den horisontella könssegregeringen är det vanligt att kvinnor arbetar i yrken inom skola, vård och omsorg samt i butik och inom kontorsservice (ekonomiassistenter samt övriga kontors- assistenter och sekreterare). Män återfinns oftare i yrken som före- tagssäljare, mjukvaru- och systemutvecklare, snickare och lastbils- chaufförer m.fl. Bland de 30 största yrkena 2021 var det endast fyra som hade en jämn könsfördelning (dvs. 40–60 procent av vardera kön), nämligen lednings- och organisationsutvecklare, kockar och kall- skänkor, restaurang- och köksbiträden samt kundtjänstpersonal.46

43SCB (2022).

44SCB (2022).

45SCB (2022).

46SCB (2022).

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

Den vertikala könssegregeringen handlar om representationen av kvinnor och män på olika hierarkiska nivåer i arbetslivet. År 2020 utgjorde män drygt 60 procent av alla anställda inom privat sektor samtidigt som de utgjorde 67 procent av cheferna inom sektorn. I offentlig sektor utgjorde kvinnor under samma år omkring 70 pro- cent av alla anställda, medan andelen kvinnliga chefer inom sektorn var 67 procent. På motsvarande sätt finns en skillnad när det gäller lednings- och styrelseuppdrag. Under 2020 hade män 90 procent av alla positioner som styrelseordförande, kvinnor 10 procent. Under samma år hade män 87 procent av alla positioner som verkställande direktör i börsnoterade företag, kvinnor 13 procent. När det gäller styrelseuppdrag i den typen av bolag innehades 64 procent av upp- dragen av män och 36 procent av kvinnor.47

Många undersökningar visar att kvinnor generellt sett har en sämre arbetsmiljö samt högre ohälsa och sjukfrånvaro jämfört med män.48 Skillnaden mellan könen handlar dock huvudsakligen om i vilka yrken och branscher kvinnor och män är verksamma.49 Kvinnor återfinns ofta inom kontaktyrken, där omsorg om människor står i fokus. Sådana yrken kännetecknas av höga emotionella och fysiska krav i arbetet. Denna typ av yrken har vanligen lägre lön jämfört med yrken där teknik och maskiner står i fokus.50 När det gäller löneskillnaden mellan kvinnor och män har den minskat varje år mellan 2007 och 2019. Löneskillnaden har dock ökat med 0,2 procentenheter mellan 2020 och 2021. År 2021 var kvinnors genomsnittliga lön 35 100 kro- nor medan männens var 39 000 kronor, vilket ger en skillnad på 9,9 procent. Efter att hänsyn tagits till förklarande faktorer var den oförklarade löneskillnaden 4,5 procent.51

Kvinnodominerade yrken och branscher kännetecknas generellt av sämre arbetsmiljö och arbetsvillkor jämfört med manligt domi- nerade yrken.52 Försäkringskassans statistik visar att sjukfrånvaron är högre inom yrken som också karakteriseras av större brister i arbets- miljön, som exempelvis yrken inom skola, vård och omsorg. Risken för sjukfall med psykiatriska diagnoser är hög inom kvinnodomi-

47SCB (2022).

48Arbetsmiljöverket (2020a), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:2; Forte (2020).

49Arbetsmiljöverket (2013), Kunskapssammanställning 2013:9; Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2; Forte (2016).

50Arbetsmiljöverket (2017), Rapport 2017:6.

51Medlingsinstitutet (2022a).

52Arbetsmiljöverket (2020a), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:2; Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2; Forte (2016).

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

nerade områden som exempelvis vård, omsorg och sociala tjänster, utbildning samt offentlig förvaltning. Risken för sjukfall beroende på fysisk arbetsmiljö är särskilt hög inom manligt dominerade om- råden som transport- och byggsektorerna.53

3.4.2Ett arbetsliv i förändring

Arbetslivet präglas av teknikutveckling, där tekniska innovationer spelar en avgörande roll för utvecklingen i företag och andra organisa- tioner, liksom för utvecklingen i samhället i stort.54 Den här utveck- lingen har förändrat och rationaliserat sättet att arbeta och reak- tionerna på utvecklingen är varierande och motsägelsefulla. Exempelvis har den teknologiska utvecklingen inneburit att vissa branscher mar- ginaliserats eller helt slagits ut, medan andra branscher har vuxit fram. De teknologiska framstegen har gjort många verksamheter mindre arbetsintensiva, vilket innebär att många anställda har blivit över- taliga.55

Ett annat exempel är att tunga manuella arbeten underlättas med hjälp av ny teknik, vilket innebär att det skett en gradvis förskjutning från tillverknings- till servicejobb. Det innebär att en större andel av arbetstagarna åtnjuter mindre fysiskt ansträngande jobb och att fysiska hälsorisker reduceras eller förändras.56

Utvecklingen innebär även att kvalifikationsnivåerna inom många yrken har höjts, vilket ställer krav på högre utbildning. En generell kompetens- och kunskapsutveckling, som återspeglas i en generellt högre utbildningsnivå i arbetskraften, kan bidra till en mer konkur- renskraftig arbetsmarknad. Ofta erbjuder arbeten med höga kvalifika- tionsnivåer även ökade möjligheter till självständighet och inflytande i arbetet. Samtidigt finns det trender som går i motsatt riktning, där det växer fram arbeten som inte ställer höga krav på utbildnings- eller kompetensnivå och där arbetsuppgifterna är av mer rutinartad karaktär. Det bidrar till att arbetsmarknaden kan sägas bli mer pola-

53Försäkringskassan (2020), Socialförsäkringsrapport 2020:8.

54Korunka & Vartiainen (2017); Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020c), Kunskaps- sammanställning 2020:3.

55Korunka & Vartiainen (2017); Näswall m.fl. (2003); Sverke m.fl. (2002, 2004, 2019).

56Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020c), Kunskapssammanställning 2020:3.

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

riserad, där en ökande andel arbetstagare har kvalificerade yrken medan andra arbetstagare återfinns i yrken med låg kvalifikationsnivå.57

En annan aspekt av det föränderliga arbetslivet handlar om glo- baliseringen och den ökande konkurrens som följer i dess kölvatten. Många företag och verksamheter har blivit alltmer konkurrensut- satta och varit tvungna att åstadkomma effektiviseringar genom att exempelvis genomföra rationaliseringar och organisationsförändringar, bedriva utvecklingsprojekt, skära ned på sina kostnader och öka sin flexibilitet. Ett sätt för organisationer att uppnå numerisk flexibilitet är att minska antalet arbetstagare med tillsvidareanställningar och i stället ha en större andel arbetstagare på olika typer av tidsbegrän- sade eller alternativa anställningar (se kapitel 5).58

Andelen arbetstagare med olika typer av tidsbegränsade eller alter- nativa anställningar, som exempelvis timanställningar och projekt- anställningar, har ökat under senare decennier; det har även antalet egenföretagare, egenanställda och anställda genom bemanningsföre- tag gjort.59 Även om det finns en mängd olika typer av sådana an- ställningar är den generella bilden att tidsbegränsade anställningar i allmänhet kännetecknas av sämre arbetsvillkor, sämre arbetsmiljö och en lägre facklig anslutningsgrad jämfört med tillsvidareanställningar. Självklart finns stora variationer, där arbetsvillkoren och arbetsför- hållandena skiljer sig åt mellan exempelvis frilansande it-konsulter, säsongsarbetande bärplockare och personer som utför arbete genom så kallade digitala plattformar för att leverera tjänster till konsu- menter.60

3.4.3Många grupper har en bristfällig arbetsmiljö

Tidigare undersökningar pekar på att förekomsten av psykisk ohälsa bland personer i yrkesverksamma åldrar ligger på ungefär samma nivå i Sverige som i övriga OECD-länder.61 Under perioden 2006–2018

57Allvin & Movitz (2017); Korunka & Vartiainen (2017); Myndigheten för arbetsmiljö- kunskap (2020c), Kunskapssammanställning 2020:3.

58Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020b), Kunskapssammanställning 2020:2; Sverke m.fl. (2002); Tanimoto m.fl. (2021).

59ILO (2016); Nordic Council of Ministers (2021); OECD (2013a); SOU 2017:24.

60Adolfsson m.fl. (2022); Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020c), Kunskapssamman- ställning 2020:3; Tanimoto m.fl. (2021).

61OECD (2013b).

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

minskade dock det självrapporterade psykiska välbefinnandet bland både män och kvinnor i Sverige.62

Förändringarna på arbetsmarknaden har bidragit till en polariser- ing av arbetskraften, där vissa yrken och branscher kännetecknas av en god arbetsmiljö medan många arbetstagare befinner sig i situa- tioner som präglas av sämre arbetsvillkor och brister i arbetsmiljön. Här finns vissa skillnader i arbetsmiljö mellan arbetstagare med olika anställningsformer, liksom mellan kvinnodominerade och mansdomi- nerade yrken.

De mest påtagliga arbetsmiljöbristerna finns troligtvis inom jobb som beskrivs som prekära (precarious work eller precarious employ- ment). Prekärt arbete består av flera olika dimensioner. Vanligen lyf- ter man fram att den här typen av arbete kännetecknas av osäkra anställningsvillkor, en hög grad av upplevd otrygghet i anställningen, låg lön och riskfyllda arbetsmiljöer i såväl fysiskt, kemiskt och ergo- nomiskt avseende som när det gäller den psykosociala arbetsmiljön. Prekärt arbete innebär vanligen också ett sämre skydd, dels genom att arbetstagare med prekär anställning är mindre benägna att vara fackligt organiserade, dels för att de ofta är verksamma på arbets- ställen där det systematiska arbetsmiljöarbetet inte fungerar som det är tänkt – eller ens existerar. Det innebär att personer med prekära anställningar i många fall saknar stöd i arbetsmiljöarbetet och exem- pelvis inte har något skyddsombud att vända sig till.63

I forskningen talar man ibland om att arbetstagare med prekär anställning står inför ett dilemma mellan att ha en anställning och att ha en god hälsa (employment-health dilemma). Genom att de befin- ner sig i en utsatt situation kan de bli tvungna att acceptera, eller behålla, ett arbete som är riskfyllt för att försäkra sig om en inkomst. Eller så kan de bli tvungna att tacka nej till, eller avsluta, ett riskfyllt arbete för att undvika hot mot den egna hälsan, och därmed förlora sin inkomst.64 Den här gruppen av arbetstagare ökar i takt med att traditionella anställningsförhållanden blir mindre vanliga.65

62Folkhälsomyndigheten (2020).

63Benach m.fl. (2015); Jonsson (2021); Vosko (2010).

64Kößler m.fl. (2022).

65Kößler m.fl. (2022); Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020c), Kunskapssammanställ- ning 2020:3; Vosko (2010).

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

3.4.4Riskfyllda miljöer avspeglar sig i statistiken

Resultat från Arbetsmiljöundersökningen från 2019 visar att drygt 60 procent av alla sysselsatta rapporterade för hög arbetsbelastning. Närmare en fjärdedel av alla sysselsatta hade i hög grad ett psykiskt ansträngande arbete. En knapp tredjedel av alla sysselsatta kvinnor hade arbeten med hög anspänning. Omkring 20 procent av alla syssel- satta hade varit utsatta för luftföroreningar i sitt arbete, en siffra som var högre (omkring 30 procent) för män i åldern 50–64 år. Utsatthet för våld eller hot om våld i arbetet rapporterades av omkring 10 pro- cent av männen och 20 procent av kvinnorna. Utsatthet för sexuella trakasserier rapporterades av drygt en av tio kvinnor (där siffran var närmare 25 procent bland kvinnor i 16–29-årsåldern) och av 2 procent av männen.66

De negativa konsekvenserna av brister i arbetsmiljön återspeglas exempelvis i ökningen av antalet arbetsolyckor med sjukfrånvaro som följd och antalet anmälda arbetssjukdomar.67 Arbetsmiljöverkets statistik för 2019 visar att kvinnor anmälde fler arbetssjukdomar än män. Statistiken visar även att antalet dödsolyckor minskade något under 2019, till totalt 36 (varav 31 drabbade var män). Antalet sjönk till 24 under 2020.68 Antalet arbetsolyckor med dödlig utgång är dock långt över den nollvision om inga dödsfall i arbetet som anges i regeringens arbetsmiljöstrategi för 2021–202569 (se även kapitel 8).

En annan indikation på brister i arbetsmiljön är att sjukfrånvaron ligger på en relativt hög nivå även om den minskat något under senare år.70 Sjukfrånvaron till följd av psykiatriska diagnoser är dock fortsatt hög.71 Sjukfrånvaron är generellt högre bland kvinnor jäm- fört med män.72

Arbetsmiljöverkets undersökning Arbetsorsakade besvär från 2020 visar att närmare en tredjedel av de sysselsatta (32 procent) hade haft besvär till följd av arbetet under den senaste 12-månadersperioden. Undersökningen visar att besvär till följd av olyckshändelse i arbetet stod för en relativt liten del (omkring 5 procent) av besvär till följd av arbetet. Andelen sysselsatta med besvär till följd av andra för-

66Arbetsmiljöverket (2020a), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:2.

67Arbetsmiljöverket (2020b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2020:01.

68Arbetsmiljöverket (2021b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:3.

69Skr. 2020/21:92.

70Försäkringskassan (2017), Socialförsäkringsrapport 2017:13.

71Försäkringskassan (2020), Socialförsäkringsrapport 2020:8.

72Försäkringskassan (2020), Socialförsäkringsrapport 2020:8; SCB (2022).

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

hållanden än olyckshändelse var 29 procent (36 procent bland kvin- nor och 24 procent bland män). Hög arbetsbelastning var den van- ligaste orsaken till arbetsorsakade besvär och var orsak till besvär hos 64 procent av de sysselsatta med besvär till följd av andra förhållan- den i arbetet än olyckshändelse. Hög arbetsbelastning som orsak till besvär rapporterades i hög utsträckning av kvinnor som arbetar inom kommuner (72 procent) och regioner (79 procent).73

Undersökningen visar vidare att de vanligaste typerna av besvär till följd av arbetet var trötthet, fysisk smärta eller värk samt problem med nacke, axel och arm. Närmare tre fjärdedelar (74 procent) av sysselsatta som har besvär till följd av arbetet besvärades av trötthet. Motsvarande siffra för fysisk smärta eller värk var 64 procent. För problem med nacke, axel och arm var andelen 58 procent.74

Andelen sysselsatta med besvär till följd av arbetet var särskilt hög inom vård, omsorg och sociala tjänster samt utbildning (där omkring 40 procent rapporterade besvär). Yrken som hade en hög andel med besvär till följd av arbetet var undersköterskor (48 procent), sjuksköterskor (46 procent), grundskollärare, fritidspedagoger och förskollärare (46 procent) samt snickare, murare och anläggnings- arbetare (45 procent).75

3.5Arbetsmiljöarbete handlar både om att främja och om att skydda

Arbetsmiljön kan ha både positiva och negativa inslag. Det krävs ett förebyggande och främjande arbete för att upprätthålla goda inslag i arbetsmiljön, men också för att utveckla den. Det krävs också ett skyddande arbete för att minska risker i arbetsmiljön och för att skydda arbetstagaren.76 Förbättringar i arbetsmiljön förs ofta fram som något som både kan minska exkludering, marginalisering och utslagning från arbetsmarknaden samt öka möjligheterna till effek- tivitet och stärkt konkurrenskraft i företag och organisationer.77

73Arbetsmiljöverket (2021b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:3.

74Arbetsmiljöverket (2021b), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:3.

75Arbetsmiljöverket (2021b). Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:3.

76Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2; Aronsson m.fl. (2012); Day m.fl. (2014); Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020a), Kunskapssammanställning 2020:7.

77Day & Randell (2014); Sjöström m.fl. (2019).

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha) har i sitt omfattande ESENER-projekt78 studerat vikten av ett välfungerande arbetsmiljö- arbete för att åstadkomma säkerhet och hälsa i arbetslivet. Projektet baseras på omfattande enkätundersökningar och fältstudier vid tre undersökningstillfällen (2009, 2014 och 2019) och täcker omkring 45 000 arbetsställen i 33 europeiska länder, utöver en omfattande litteraturstudie.

ESENER-projektet visar att förutsättningarna för en god arbets- miljö är bättre i verksamheter där det finns arbetstagarrepresentation i hälso- och säkerhetsarbetet. Här fyller enligt ESENER skyddsom- buden en viktig roll i att företräda arbetstagarna.79 En studie baserad på 2015 års europeiska undersökning om arbetsvillkor80 visar att arbets- tagarrepresentation på motsvarande sätt är en avgörande faktor för att arbetstagare ska få ta del av fortbildning i arbetet.81 En viktig slut- sats av ESENER-projektet är att arbetsgivares syn på, och sätt att leda, hälso- och säkerhetsarbetet är avgörande för arbetstagarnas del- aktighet och för arbetstagarrepresentation i arbetsmiljöarbetet.82

Trots de positiva resultaten från litteraturstudier, intervjustudier och omfattande enkätundersökningar, visar ESENER-projektet att 2019 var det bara 57 procent av de undersökta arbetsplatserna som hade skyddsombud, en siffra som visserligen var någon procenten- het högre än 2014. Det fanns också ett samband mellan skyddsom- bud och arbetsplatsens storlek på så sätt att skyddsombud är van- ligare på större arbetsplatser. Undersökningen visar även att andelen arbetsplatser som helt saknade arbetstagarrepresentation 2019 varie- rade från 11 procent (Bulgarien, Litauen och Rumänien) till 68 pro- cent (Portugal), där andelen för Sverige låg på 23 procent.

Även där skyddsombud finns varierar det hur de utses, enligt ESENER-projektet. Drygt hälften (52 procent) av arbetsplatserna i undersökningen rapporterade att skyddsombudet utses av arbets- givaren, där andelen var högst i Tyskland och Tjeckien (83 procent). Drygt en tredjedel (38 procent) av arbetsplatserna uppgav att skydds-

78ESENER står för European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks.

79EU-Osha (2017, 2019a, 2019b).

80European Working Conditions Surveys (EWCS) genomförs av Eurofound. Den sjätte undersökningen (2015) omfattade de 28 EU-medlemsstaterna, de fem EU-kandidatländerna (Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro, Serbien och Turkiet) samt Schweiz och Norge.

81Adolfsson m.fl. (2022).

82EU-Osha (2017, 2019a, 2019b).

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

ombudet väljs av de anställda, där andelen var högst i Finland och Italien (80 procent) samt Sverige (75 procent).83

ESENER-projektet pekar ut några trender som kan ha betydelse för arbetstagarrepresentationens betydelse för det framtida arbets- miljöarbetet. För det första minskar arbetstagarrepresentationen i hälso- och säkerhetsarbetet generellt i olika länder. För det andra finns det en parallell utveckling där många verksamheter i stället för att vända sig till arbetstagarnas ombud snarare menar att de har kon- sulterat arbetstagarna direkt i frågor om säkerhet och hälsa, utan att gå via de valda ombuden. Här lyfter projektet fram att det senare fenomenet riskerar att urholka det traditionella hälso- och säker- hetsarbetet och ersätta det med mer informella kontakter.84

Det finns, enligt ESENER-projektet, många faktorer som kan ha betydelse för denna utveckling liksom för den minskning i arbets- tagarrepresentation som präglar flera av de undersökta länderna. Det kan delvis hänga samman med att den fackliga anslutningsgraden minskar i de flesta europeiska länder. Det kan även bero på sådant som organisationens storlek och arbetsgivarens kunskapsnivå när det gäller arbetsmiljöarbete och skyddsverksamhet. Andra förklar- ingsfaktorer handlar om arbetstagarnas medvetenhet om hälso- och säkerhetsarbete och i vilken utsträckning arbetstagarna på arbets- stället lägger vikt vid sådana frågor. Dessutom kan det handla om ifall det finns formaliserade former för hälso- och säkerhetsarbete i organisationen, relationen mellan arbetsgivaren och arbetstagarrepre- sentanterna samt i vilken utsträckning riskbedömningar av arbetsmiljön regelmässigt genomförs. Projektet lyfter vidare fram att utvecklingen även beror på förändringar i arbetskraftens sammansättning (där en högre andel tidsbegränsade anställningar innebär sämre förutsätt- ningar för arbetsmiljöarbete) och hur arbetet organiseras (där exem- pelvis skiftarbete och en hög intensitet i arbetet kan bidra till lägre arbetstagarrepresentation och sämre hälso- och säkerhetsarbete).85

83EU-Osha (2017, 2019a, 2019b).

84EU-Osha (2017, 2019, 2019b).

85EU-Osha (2017, 2019a, 2019b).

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

3.6Vikten av en god arbetsmiljö betonas i svensk lagstiftning

3.6.1Arbetsmiljölagen ger ramarna för arbetet

Vikten av en god arbetsmiljö betonas i svensk lagstiftning. Även EU-rätten innehåller bestämmelser som understryker arbetsmiljöns betydelse. I 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen regleras arbetsmiljöns beskaffen- het. I paragrafens första stycke anges:

Arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället.

Bestämmelsen speglar en helhetssyn på arbetsmiljön men innebär också att hänsyn behöver tas till arbetets karaktär i den mängd av olika verksamheter som förekommer på den svenska arbetsmarkna- den, inklusive de risker som kan känneteckna specifika yrken och deras organisatoriska kontext.86 Enligt lagens förarbeten innebär be- stämmelsen också att arbetsmiljön ska förbättras i takt med de möj- ligheter som framkommer av nya forskningsrön, den tekniska utveck- lingen och nya värderingar i samhället.87 Uttalandena i förarbetena pekar således mot att det yttersta målet med arbetsmiljöpolitiken är att arbetsmiljön för samtliga verksamheter ska vara just tillfredsstäl- lande utifrån deras respektive förutsättningar.88

I 2 kap. 1 § andra stycket arbetsmiljölagen anges att ”[a]rbets- förhållandena ska anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende”. Det innebär att hänsyn behöver tas till även sådant som kön, ålder, utbildnings- och kvalifikationsnivå, erfarenhet och andra individuella förutsättningar.89 Bestämmelsen innebär vidare att anpassningen inte bara ska göras av sådant som utrustning, teknik och arbetsmetoder, utan även när det gäller exem- pelvis sociala och psykiska förhållanden.90 Närmare preciseringar av hur arbetsförhållandena ska anpassas finns i arbetsmiljöverkets före- skrifter, bland annat föreskrifterna AFS 2001:1 om systematiskt arbets- miljöarbete och AFS 2015:4 om organisatorisk och social arbetsmiljö.

2 kap. 1 § tredje stycket arbetsmiljölagen betonar att ”arbetstagaren ska ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbets-

86Ericsson (2019), s. 39.

87Prop. 1976/77:149, s. 220.

88Ericson (2019), s. 40; prop. 1976/77:149, s. 220.

89Ericson (2019), s. 40; prop. 1990/91:140, s. 44.

90Ericson (2019), s. 40 f; prop. 1976/77:149, s. 224.

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

situation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eget arbete”. Arbetstagaren ska således ha möjlighet att påverka de egna arbetsförhållandena och rätt att delta i sådant utvecklingsarbete som påverkar det egna arbetet.91

Av 2 kap. 1 § fjärde stycket arbetsmiljölagen framgår att:

Teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll ska utformas så att arbets- tagaren inte utsätts för fysiska eller psykiska belastningar som kan med- föra ohälsa eller olycksfall. Därvid ska även löneformer och förläggning av arbetstid beaktas. Starkt styrt eller bundet arbete ska undvikas eller begränsas.

Detta innebär att arbetsgivaren genom teknik, inklusive kemiska produkter, ska undvika risk för olycksfall och inte önskvärd belast- ning, genom att arbetsmetoder, redskap och utrustning ges en riktig utformning.92

Vidare ska det, enligt 2 kap. 1 § femte stycket arbetsmiljölagen, ”eftersträvas att arbetet ger möjlighet till variation, social kontakt och samarbete samt sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter”. Dessutom ska, enligt samma paragraf sjätte stycket, ”eftersträvas att arbetsförhållandena ger möjligheter till personlig och yrkesmässig utveckling liksom till självbestämmande och yrkesmässigt ansvar”. Dessa formuleringar betonar dels att arbetstagaren behöver skyddas från uppenbara fysiska, psykosociala och organisatoriska riskfak- torer, dels att arbetet behöver innehålla flera olika främjande fakto- rer (eller friskfaktorer) som bidrar till individuell utveckling. Det handlar, med andra ord, om att värna och tillvarata arbetstagarnas intressen. Formuleringarna innebär att det inte bara handlar om av- saknad av risker i arbetet utan om att en tillfredsställande arbetsmiljö även innebär möjligheter till trivsel, välbefinnande, utveckling och engagemang i arbetet.93

Dessutom betonar bestämmelsen att arbetstagare bör ha möjlig- het att planera sitt arbete, ha inflytande över arbetstakten och arbets- metoderna, påverka såväl arbetstakt som när olika moment ska ut- föras och ha inflytande över kvaliteten i det egna arbetet. Utöver detta behöver arbetstagare kunna förstå hur den egna arbetsinsatsen rela-

91Ericson (2019), s. 41 f.; prop. 1976/77:149, s. 227.

92Ericson (2019), s. 42 f.; prop. 1990/91:140, s. 33 f.

93Ericson (2019), s. 46 f.; prop. 1990/91:140, s. 37; AFS 1998:5; AFS 2015:4.

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

terar till resultatet av den verksamhet som bedrivs i den organisation där de verkar.94

3.6.2Arbetsmiljölagen reglerar även det systematiska arbetsmiljöarbetet

Enligt 3 kap. 1 a § arbetsmiljölagen ska arbetsmiljöarbetet bedrivas i samverkan:

Arbetsgivare och arbetstagare ska samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö.

I 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen slås fast att arbetsgivaren har huvud- ansvaret för arbetsmiljön. Enligt 3 kap. 2 a § fastslås vidare arbets- givarens ansvar för det systematiska arbetsmiljöarbetet:

Arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksam- heten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö.

6 kap. arbetsmiljölagen innehåller regler för hur arbetsmiljöarbetet ska ske i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagarnas valda om- bud, skyddsombuden. Även om lagen ger huvudansvaret för arbets- miljön till arbetsgivaren innebär detta att arbetsgivare och arbets- tagare tillsammans ska bedriva det arbetsmiljöarbete som behövs på arbetsstället. Ett systematiskt arbetsmiljöarbete bygger på dialog mellan ledning och arbetstagare för att tillsammans identifiera risker i arbets- miljön och möjligheter att utveckla den.

Arbetsmiljöverkets föreskrifter 2 § AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete definierar systematiskt arbetsmiljöarbete som:

[a]rbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet före- byggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås.

Det systematiska arbetsmiljöarbetet handlar därmed om att under- söka arbetsförhållandena, göra riskbedömningar, vidta åtgärder för att komma till rätta med risker och kontrollera om riskerna har mini- merats (se figur 3.1).

94Ericson (2019), s. 39 ff.

Vikten av en god arbetsmiljö

SOU 2022:47

Figur 3.1 Illustration av systematiskt arbetsmiljöarbete

Undersökning

Alla

Kontrollarbetsmiljö- Riskbedömning förhållanden

Åtgärder

Källa: Utredningens illustration.

Det systematiska arbetsmiljöarbetet kan därmed sägas ha till syfte att utveckla en god (eller tillfredsställande) arbetsmiljö. Det syftar till att genom samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare åstad- komma en arbetsmiljö där fysisk och psykisk belastning minimeras och där det finns goda möjligheter till utveckling och bibehållen hälsa. I detta arbete krävs medverkan från såväl arbetsgivaren (den högsta ledningen, linjechefer och HR) som arbetstagarna och deras ombud.95

Intentionerna bakom det systematiska arbetsmiljöarbetet är goda, men innehåller också en del utmaningar. Det finns indikationer på att långt ifrån alla verksamheter har realiserat ett systematiskt arbets- miljöarbete, trots att det är reglerat i lag och föreskrifter. Även om arbetsgivaransvaret för arbetsmiljön är tydligt reglerat i arbetsmiljö- lagen finns det indikationer på att endast drygt hälften av Sveriges

95Arbetsmiljöverket och Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2021), Rapport 2021:2; Sjöström m.fl. (2019).

SOU 2022:47

Vikten av en god arbetsmiljö

arbetsplatser har implementerat ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Detta trots att såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisationer på central nivå ger sitt uttryckliga stöd till vikten av ett systematiskt arbetsmiljöarbete för att utveckla såväl verksamheter som arbets- tagare.96 En utmaning är att många organisationer har avyttrat HR och andra stödfunktioner. En annan är att den fackliga anslutnings- graden har minskat, vilket innebär att viljan att ta på sig rollen som fackligt skyddsombud också har minskat. Ytterligare utmaningar ligger i att en ökande andel av arbetskraften kan ha en lösare kopp- ling till organisationen, exempelvis genom olika typer av tidsbegrän- sade anställningar.97

96Sjöström m.fl. (2019).

97Sjöström m.fl. (2019).

4Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

4.1Inledning

I det här kapitlet redogör vi inledningsvis för den modell som finns på den svenska arbetsmarknaden för att reglera arbetsförhållanden och anställningsförhållanden. Därefter beskriver vi det partsgemen- samma arbetet inom arbetsmiljöområdet för att sedan redogöra för regleringen av arbetsmiljöarbetet på svensk arbetsmarknad. I fokus för redogörelsen står skyddsombudens roll och funktion.

4.2Den svenska modellen bygger på hög organisationsgrad

Sverige har en etablerad modell för att reglera arbetsförhållanden och anställningsförhållanden, där arbetsmiljön ingår. Modellen bygger på samverkan mellan staten, arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer. I ett internationellt perspektiv har Sverige en relativt låg grad av statlig inblandning genom viss lagstiftning, medan för- hållandena på arbetsmarknaden i stor utsträckning regleras i kollek- tivavtal mellan parterna.

Den svenska modellen bygger på att organisationsgraden är hög bland såväl arbetstagare som arbetsgivare. Med det menas att en stor andel av arbetskraften är fackligt organiserad och att arbetsgivare i hög utsträckning ingår som medlemmar i arbetsgivarorganisationer. Det är en förutsättning för att jämbördiga parter ska ha förhandlings- styrka i samband med tecknande av kollektivavtal.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

4.2.1Arbetsmarknadens parter sluter kollektivavtal inom arbetsmiljöområdet

Den arbetsrättsliga lagstiftningen är i stor utsträckning semidispositiv. Det innebär att arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisa- tioner i många frågor kan komma överens i kollektivavtal om avvikelser från lagstiftningen. Arbetsmiljölagen är emellertid inte semidispositiv utan tvingande och utgör således ett golv för eventuella arbetsmiljö- avtal. Detta innebär att kollektivavtalen på arbetsmiljöområdet endast kan komplettera arbetsmiljölagen till exempel genom bestämmelser som närmare preciserar skyddsverksamheten. Vi återkommer i av- snitt 4.5.2 till ett utrymme som i arbetsmiljölagen har lämnats för par- terna att reglera arbetsmiljöfrågor genom kollektivavtal. Detta utrymme ger parterna möjlighet att till skyddskommitté utse ett organ som behandlar också andra frågor än sådana som anges arbetsmiljölagen.

Tillämpningen av kollektivavtalen övervakas av de avtalsslutande organisationerna – parterna. När parterna är oense har Medlings- institutet ett uppdrag att medla i arbetstvister. För arbetsrättsliga tvister som behöver lösas i domstol finns Arbetsdomstolen.

Parterna är organiserade sektorsvis

Parterna på arbetsmarknaden är i dag organiserade sektorsvis på cen- tral, regional och lokal nivå (se figur 4.1).

Figur 4.1

Illustration av parternas organisering

Central-

organisation

Bransch-

organisation

Lokal-

avdelning

Arbetsplats

Källa: Utredningens illustration.

Inom offentlig sektor finns i huvudsak två arbetsgivarorganisationer. Arbetsgivarverket företräder cirka 250 arbetsgivare (myndigheter, affärs- verk och andra arbetsgivare) inom den statliga sektorn. Till detta

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

område hör cirka 250 000 statligt anställda. Den andra huvudorgani- sationen inom offentlig sektor är Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) som representerar 290 kommuner och 21 regioner. Till detta område hör drygt 1,2 miljoner anställda, varav omkring tre fjärde- delar arbetar i kommuner.

I privat sektor finns det en mängd arbetsgivarorganisationer. Fler- talet är anslutna till Svenskt Näringsliv som är den centrala arbets- givarorganisationen inom privat sektor. Medlemmarna i Svenskt Näringsliv är arbetsgivareförbund och branschföreningar. Några med- lemsorganisationer har förenat arbetsgivar- och branschrollen. De en- skilda företagen är medlemmar i medlemsorganisationerna och sam- tidigt medlemmar i Svenskt Näringsliv.1 I tabell 4.1 framgår samtliga medlemsorganisationer i Svenskt Näringsliv, uppdelat på bransch.

Tabell 4.1 Medlemsorganisationer i föreningen Svenskt Näringsliv 2022

Uppdelat på bransch

Bransch	Medlemsorganisation	Bransch	Medlemsorganisation
Industri	Bruksindustriföreningen/Jernkontoret	Tjänster	TechSverige
	Byggmaterialindustrierna		Kompetensföretagen

	EFA – Energiföretagens		Medieföretagen
	Arbetsgivarförening
	Grafiska Företagen		Sveriges
			Managementkonsulter,
			SMK
	Gröna Arbetsgivare		Tågföretagen
	IKEM – Innovations- och		Vårdföretagarna
	kemiarbetsgivarna

	IKEM – innovations- och		Säkerhetsföretagen,
	kemiindustrierna		Almega
	Industriarbetsgivarna	Handel och	Svensk handel
		besöksnäring

	KTF – Kemisk Tekniska Företagen		Teknikgrossisternas
			Arbetsgivareförening, TGA
	Livsmedelsföretagen		Visita

	Läkemedelsindustriföretagen, LIF	Transporter	Biltrafikens
			Arbetsgivareförbund,
			Transportföretagen
	Mobility Sweden		Föreningen Svensk Sjöfart

	Skogsindustrierna		Motorbranschens
			Arbetsgivareförbund

1www.svensktnaringsliv.se/medlemsorganisationer.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknadenSOU 2022:47

Bransch	Medlemsorganisation	Bransch	Medlemsorganisation
Industri	SveMin	Transporter	Sjöfartens
			Arbetsgivareförbund
	Svensk Betong		Svenska Flygbranschen,
			Transportföretagen
	Sveriges Bergmaterialindustri		Sveriges bussföretag,
			Transportföretagen
	Teknikföretagen		Sveriges Hamnar,
			Transportföretagen
	TEKO, Sveriges Textil- och		Transportindustriförbundet
	Modeföretag
	Trä- och Möbelföretagen	Byggindustri,	Byggföretagen
		installation
	Återvinningsindustrierna		Glasbranschföreningen
Tjänster	Almega Tjänsteföretagen		Installatörsföretagen

	Almega Tjänsteförbunden		Maskinentreprenörerna
	Försäkringsbranschens		Måleriförtagen i Sverige
	Arbetsgivareorganisation
	Innovationsföretagen		Plåt & Ventföretagen

Källa: www.svensktnaringsliv.se/medlemsorganisationer (juni 2022).

Det finns också flera arbetsgivarorganisationer som inte ingår i någon av de tre stora centralorganisationerna, exempelvis Arbetsgivar- alliansen, Bankinstitutens arbetsgivarorganisation, Fastigo, Fremia, Frisörföretagarna, Sinf, Sobona, Svenska kyrkans arbetsgivarorgani- sation och Svensk Scenkonst.

På arbetstagarsidan är de flesta fackförbund anslutna till central- organisationer. Landsorganisationen i Sverige (LO) organiserar arbe- tare. År 2022 har LO 14 medlemsförbund som täcker omkring 1,2 mil- joner medlemmar (se tabell 4.2). Av dessa är 48 procent kvinnor och 52 procent män. Tjänstemännens centralorganisation (TCO) har 12 medlemsförbund med totalt drygt 975 000 medlemmar. 54 pro- cent av medlemmarna är kvinnor och 46 procent är män. Sveriges akademikers centralorganisation (Saco) representerar huvudsakligen akademiker i mindre yrkesförbund. Saco har 22 medlemsförbund med omkring 730 000 medlemmar. 62 procent av medlemmarna är kvin- nor och 38 procent är män. Det finns också arbetstagarorganisationer som står utanför de tre fackliga centralorganisationerna. Det är exem- pelvis Ledarna, Svensk Pilotförening, Säljarnas Riksförbund, Svenska

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

Hamnarbetarförbundet och Sveriges Arbetares Centralorganisation (SAC).

Tabell 4.2 Centralorganisationerna, deras medlemsförbund samt antal medlemmar

Uppgifterna avser medlemsförbund 2022 och yrkesaktiva medlemmar 31 december 2021. Med yrkesaktiva medlemmar menas alla medlemmar utom studerandemedlemmar och pensionärer

Central-	Medlemsförbund 2022	Antal medlemmar
organisation			31/12 2021

		Totalt	Kvinnor	Män

LO	Byggnadsarbetareförbundet	74 807	1 568	73 239
	Elektrikerförbundet	18 115	563	17 552

	Fastighetsanställdas Förbund	24 256	11 604	12 652
	GS, Facket för Skogs-, Trä- och Grafisk bransch	36 146	6 469	29 677

	Handelsanställdas förbund	126 401	77 529	48 872
	Hotell- och restaurangfacket	24 065	13 728	10 337

	Industrifacket Metall	241 447	46 168	195 279
	Kommunalarbetareförbundet	514 480	397 579	116 901

	Livsmedelsarbetareförbundet	22 138	7 441	14 697
	Musikerförbundet	2 325	560	1 765

	Målarna	10 346	1348	8 998
	Pappersindustriarbetareförbundet	12 884	2 077	10 807

	Seko, Service- och kommunikationsfacket	69 243	17 611	51 632
	Transportarbetareförbundet	47 780	8 517	39 263
TCO	Fackförbundet ST	66 608	41 032	25 576
	Finansförbundet	25 295	14 995	10 300

	Forena	13 261	7 635	5 626
	Försvarsförbundet	3 119	1 305	1 814

	Journalistförbundet	10 203	5 390	4 813
	Polisförbundet	20 065	6 758	13 307
	Scen & Film	6 485	3 752	2 733
	SYMF	1 421	655	766

	TULL-KUST	1 829	766	1 063
	Unionen	592 425	258 446	333 979

	Vision	143 337	103 206	40 131
	Vårdförbundet	92 086	82 309	9 777
Saco	Akademikerförbundet SSR	60 977	49 435	11 542
	Akavia	100 586	58 768	41 818

	DIK	18 223	13 832	4 391
	Fysioterapeuterna	11 034	8 565	2 469

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknadenSOU 2022:47

Central-	Medlemsförbund 2022	Antal medlemmar
organisation			31/12 2021
		Totalt	Kvinnor	Män
	Kyrkans Akademikerförbund	2 453	1497	956
	Lärarförbundet	165 384	138 432	26 952

	Lärarnas Riksförbund	64 360	45 163	19 197
	Naturvetarna	31 669	20 186	11 483
	Officersförbundet	14 259	1 938	12 321
	Reservofficerarna	1 414	56	1 358

	Sjöbefälsföreningen	2 967	282	2 685
	SRAT	18 209	12 541	5 668

	Sveriges Arbetsterapeuter	8 456	7 930	526
	Sveriges Arkitekter	10 056	6 118	3 938
	Sveriges Farmaceuter	5 682	4 854	828
	Sveriges Ingenjörer	133 723	37 812	95 911
	Sveriges läkarförbund	39 717	21 418	18 299
	Sveriges Psykologförbund	9 835	7 234	2 601

	Sveriges Skolledarförbund	5 490	3 713	1 777
	Sveriges Tandläkarförbund	5 181	3 325	1 856
	Sveriges universitetslärare och forskare	19 707	10 029	9 678
	Sveriges Veterinärförbund	2 500	2 064	436

Källa: Medlingsinstitutet (2022b).

Anm.: TCO hade den 31 december 2021 drygt 1,1 miljoner yrkesaktiva medlemmar och Saco hade knappt 600 000 yrkesaktiva medlemmar. Lärarförbundet ingår i Saco från och med 1 januari 2022.

Kollektivavtal sluts av enskilda fackförbund eller av grupperingar av förbund i relation till arbetsgivarorganisationer. Exempel på sådana grupperingar, eller förhandlingskarteller, är facken inom industrin som är ett samarbete mellan de fackförbund som tecknat Industri- avtalet: GS, Facket för skogs-, trä- och grafisk bransch, Industrifacket Metall och Livsmedelsarbetareförbundet (LO), Unionen (TCO) och Sveriges Ingenjörer (Saco). Ett annat exempel är Förhandlings- och samverkansrådet PTK. Det är ett förhandlings- och samverkans- råd bestående av 27 fackförbund från TCO och Saco samt Ledarna. Ytterligare ett exempel är Offentliganställdas förhandlingsråd (OFR). OFR är ett samverkansorgan för fackförbund inom den offentliga sektorn (från TCO, Saco och Ledarna), där OFR är indelat i det statliga området (t.ex. statstjänstemän, poliser och officerare) och det kommu- nala området (t.ex. allmän kommunal verksamhet, hälso- och sjukvård, läkare och lärare). Dessutom finns exempelvis Saco-S som företräder

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

omkring 85 000 statligt anställda akademiker. Saco-S har ett uppdrag inom den statliga sektorn som motsvarar PTK:s i den privata.

Totalt täcks omkring 90 procent av alla arbetstagare av kollektiv- avtal, inklusive så kallade hängavtal.2 Denna andel har ökat sedan 1995. I offentlig sektor täcks alla anställda av kollektivavtal. Kollektiv- avtalstäckningen inom privat sektor ligger på cirka 85 procent.

Kollektivavtalen bygger på att både arbetstagare och arbetsgivare är organiserade.

4.2.2Trenden är att facklig anslutningsgrad minskar inom vissa delar av arbetsmarknaden

Under senare år har den fackliga anslutningsgraden på svensk arbets- marknad minskat. Under 1990-talet var över 80 procent av alla syssel- satta fackligt anslutna. I dag ser det annorlunda ut.

Mellan 2010 och 2020 har den fackliga anslutningsgraden totalt sett gått ned med 1,6 procentenheter. Figur 4.2 visar andelen fackligt anslutna uppdelat på centralorganisationer och är baserad på Statis- tiska centralbyråns (SCB) Arbetskraftsundersökningar (AKU). Cirka 68 procent av alla med en anställning var fackligt anslutna 2010. Mot- svarande siffra 2020 var cirka 66 procent.

Den främsta nedgången i facklig anslutning skedde mellan 1993 och 2008. Sedan 2008 har det bara skett en mindre nedgång i den fackliga anslutningsgraden.3

Isamband med covid-19-pandemin och det osäkra ekonomiska läget med en ökad arbetslöshet fick de fackliga organisationerna en stor medlemsökning. Under mars och april 2020 ökade medlems- antalet totalt med 58 000 personer, vilket är en ökning som saknar tidigare motsvarighet.

Internationellt sett har Sverige tillsammans med Finland och Danmark en hög facklig anslutningsgrad.4

2Som arbetsgivare blir man bunden av ett kollektivavtal genom att bli medlem i en arbets- givarorganisation eller genom att teckna ett så kallat hängavtal. Ett hängavtal är ett kollek- tivavtal mellan en arbetsgivare som inte är medlem i en arbetsgivarorganisation och en arbets- tagarorganisation. Källa: SOU 2017:24, s. 259.

3Calmfors m.fl. (2018).

4Kjellberg (2022).

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

LO tappar medlemmar samtidigt som TCO och Saco ökar

Den fackliga anslutningsgraden är generellt sett högre i tjänstemanna- yrken jämfört med arbetaryrken. År 2021 var den 77 procent för kvin- nor i tjänstemannayrken och 71 procent för män. Motsvarade siffra för arbetaryrken var 61 procent för kvinnor och 59 procent för män.5

AKU visar att LO är den centralorganisation som tappat flest med- lemmar (se figur 4.2). År 2010 uppgav omkring 29 procent av alla med en anställning att de var anslutna till ett LO-förbund, 2020 var mot- svarande siffra cirka 21 procent. Minskningen gäller för både kvinnor och män. Antalet medlemmar i TCO-anslutna respektive Saco- anslutna förbund har ökat under perioden 2010–2020. År 2010 upp- gav närmare 24 procent av alla med en anställning att de var anslutna till ett TCO-förbund. År 2020 var motsvarande siffra 27 procent. Ökningen har skett bland både kvinnor och män. År 2010 uppgav runt 12 procent av alla med en anställning att de var anslutna till ett Saco-förbund, 2020 var motsvarande siffra närmare 16 procent. Ök- ningen har skett bland både kvinnor och män.

Sedan 2015 är TCO den största centralorganisationen bland per- soner med en anställning enligt SCB:s AKU.6 Den största central- organisationen bland kvinnliga anställda är TCO, vilket har varit fallet sedan 2010. Den största centralorganisationen bland manliga anställda är LO. Så har varit fallet sedan 2010, även om andelen anslutna till ett LO-förbund jämfört med andelen anslutna till ett TCO-förbund har minskat sedan dess.

5www.scb.se/hitta-statistik/redaktionellt/fler-kvinnor-an-man-fackligt-anslutna. April 2022.

6LO är den centralorganisation som har flest yrkesaktiva medlemmar (alla medlemmar utom studerandemedlemmar och pensionärer). TCO är den största centralorganisationen bland personer med en anställning enligt AKU. I AKU ingår endast personer med en anställning, arbetslösa är exkluderade och avser ett årsmedeltal.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

Figur 4.2 Facklig anslutningsgrad 2010–2020 uppdelat på centralorganisationer

Andel i procent

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

LO TCO SACO Övriga

Källa: SCB, AKU.

Anm.: I figuren har vi valt att inte redovisa den fackliga anslutningsgraden 2021 på grund av att det finns ett tidserieavbrott mellan 2020 och 2021. År 2021 var den fackliga anslutningsgraden 66,9 procent. 20 procent av alla med en anställning var anslutna till ett LO-förbund, 27,4 procent till ett TCO-förbund och 16,2 procent till ett Saco-förbund.

Anslutningen är lägre hos personer med tidsbegränsad anställning

Den fackliga anslutningsgraden är låg för personer med tidsbegrän- sad anställning. År 2021 var den fackliga anslutningsgraden knappt 41 procent för tidsbegränsat anställda. Motsvarade siffra för tillsvidare- anställda var cirka 72 procent.7

Fler kvinnor än män är fackligt anslutna

Den fackliga anslutningsgraden är något lägre för män jämfört med kvinnor. År 2010 var andelen fackligt anslutna kvinnor cirka 71 pro- cent och andelen fackligt anslutna män cirka 66 procent. Det var också det år som den fackliga anslutningsgraden var som högst för både kvinnor och män sedan mitten på mitten av 1990-talet. År 2020 var motsvarande siffror 70 procent för kvinnor och 63 procent för

7SCB, AKU.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

män. Den fackliga anslutningsgraden var som lägst 2019, bland både kvinnor (68 procent) och män (62 procent).8

Minskande anslutning har många orsaker

Det finns många förklaringar till varför anslutningsgraden sjunker i fackliga organisationer.9 En viktig faktor handlar om teknologiska förändringar och hur dessa påverkar arbetskraftens sammansättning. Exempelvis är anslutningsgraden lägre bland personer med olika for- mer av tidsbegränsade anställningar, bemanningsanställningar och vid plattformsarbete. Det kan också vara svårt för personer med en lösare koppling till arbetsmarknaden att veta vilket förbund man ska vara medlem i, särskilt om det är sannolikt att man inom kort kommer att byta jobb eller bransch. Även konjunktursvängningar kan påverka, där benägenheten att gå med i facket ökar under lågkonjunktur. Sam- tidigt kan det bli kännbart att betala medlemsavgiften vid lågkon- junktur.

Andra förklaringsfaktorer handlar om politiska beslut, exempel- vis skattereduktion för facklig medlemsavgift. Det handlar också om den bild av fackliga organisationer som presenteras i media och hur arbetsgivare och representanter för staten ser på fackliga organisa- tioner och fackligt medlemskap.

Det handlar även om individens syn på fackligt medlemskap och upplevda behov av skydd från facket. Forskning visar exempelvis att en instrumentell bindning till facket (att uppleva att fördelarna med ett fackligt medlemskap uppväger kostnaderna, dvs. medlemsav- giften) kan bidra till att arbetstagare blir medlemmar eller bibehåller sitt fackliga medlemskap. Samtidigt är en ideologiskt grundad bind- ning till facket ofta ett starkare skäl för medlemskap.10 En ideologisk bindning till facket är också ett starkare skäl till att engagera sig aktivt i facket.11

Dessutom spelar förstås de fackliga organisationerna en stor roll. Det handlar exempelvis om hur man synliggör organisationen och ”marknadsför” vad facket kan göra. Här betonas att facklig arbets-

8SCB, AKU.

9Chaison & Rose (1991); Kjellberg (2022).

10Kjellberg (2017); Palm (2017); Sverke (1997).

11Newton & Shore (1995); Sverke & Kuruvilla (1995).

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

platsrepresentation på arbetsplatsen är en viktig faktor för att arbets- tagare ska vara mer benägna att bli medlemmar.12

4.3Arbetsmiljölagen är en ramlag

I Sverige har lagstiftning funnits inom arbetsmiljöområdet sedan mitten av 1800-talet och i en bredare bemärkelse sedan 1890. I takt med utvecklingen på arbetsmarknaden har regelverket också succe- sivt utvecklats och förnyats.

Den nuvarande arbetsmiljölagen trädde i kraft 1978. Lagens ända- mål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö (se 1 kap. 1 § arbetsmiljö- lagen). Arbetsmiljölagen är en ramlag, det vill säga att lagen anger hur arbetsmiljön ska vara ur ett övergripande hänseende. Vissa frågor som regleras i lagen behöver därför utvecklas och preciseras. Detta görs bland annat i arbetsmiljöförordningen (1977:1166), i Arbets- miljöverkets föreskrifter och i vissa fall i de särskilda kollektivavtal som parterna sluter.

Som vi skriver i kapitel 3 anger arbetsmiljölagen att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Detta innebär att kraven kan anpassas i takt med att utvecklingen fortskrider. I lagen står också att teknik, arbetsorganisation och arbetsinnehåll ska ut- formas så att arbetstagaren inte utsätts för belastningar som kan med- föra ohälsa eller olycksfall. Bestämmelserna pekar också på att löne- former och förläggning av arbetstider ska beaktas. Det finns också bestämmelser som beskriver hur arbetsmiljön ska vara beskaffad i fysiskt hänseende.

Lagen reglerar olika aktörers arbetsmiljöansvar. Arbetsgivaren ska göra allt som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. I det ingår att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete, att uppmärksamma de särskilda risker som finns om en arbetstagare arbetar ensam samt att se till att maskiner, red- skap skyddsutrustning och andra tekniska anordningar underhålls. Om en arbetsgivare inte har kompetensen för att genomföra en till- förlitlig undersökning och riskbedömning, eller vidta nödvändiga åtgärder, måste extern kompetens anlitas. Arbetsgivaren ska ha en

12Chaison & Rose (1991); Kjellberg (2002, 2022).

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Arbets- givaren är också skyldig att anmäla allvarliga olyckor och tillbud till Arbetsmiljöverket.

Även den som anlitar inhyrd arbetskraft har ett omfattande arbets- miljöansvar, dock delvis delat med den inhyrdes arbetsgivare.

Arbetstagaren är bland annat skyldig att följa givna instruktioner och att använda skyddsanordningar. Arbetstagaren ska också iaktta den försiktighet i övrigt som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall.

Den svenska arbetsmarknaden är en del av EU:s arbetsmarknad

Den svenska arbetsmarknaden är en del av den europeiska arbets- marknaden. EU-rätten innehåller bestämmelser inriktade på arbets- miljö och det svenska regelverket måste beakta regleringar på EU- nivå. Arbetsmiljöfrågorna kan inom EU ursprungligen sägas ha antagits på grundval av de generella bestämmelserna om harmonisering av marknaden. Sedan 1989 finns ett övergripande ramdirektiv om arbets- tagarnas säkerhet och hälsa i arbetet13. Som huvudregel gäller enligt ramdirektivet att arbetsgivaren är skyldig att svara för att arbetstagares säkerhet och hälsa tryggas i alla avseenden som är förbundna med arbetet.14

Ramdirektivet är ett minimidirektiv vilket innebär att det är fritt för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare bestämmelser än de som ingår i ramdirektivet. Ramdirektivet kompletteras med sär- direktiv inriktade på särskilda områden, anordningar, utsatta grupper med mera. EU arbetar även med handlingsprogram inom arbets- miljöområdet, i syfte att föra utvecklingen framåt. Arbetsmarknadens parter är också aktiva i arbetsmiljöarbetet på europeisk nivå, bland annat genom branschövergripande sammanslutningar. Parterna har slutit ramavtal som rör arbetsmiljöfrågor.15 Ett sådant exempel är det europeiska ramavtalet om distansarbete.16

13Rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.

14SOU 2017:24, s. 77 f.

15SOU 2017:24, s. 77 f.

16Ramavtal om distansarbete (svensk översättning). ETUC, UNICE, UEAPME, CEEP. 2002-07-16.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

Internationellt ramverk för arbetsmiljöfrågor

Det finns även en mängd internationella samarbeten och överens- kommelser inom arbetsmiljöområdet. Bland annat kan nämnas att Sverige har åtagit sig förpliktelser på arbetsmiljöområdet genom att ratificera Internationella arbetsorganisationens (ILO) konventioner.17 ILO har antagit mer än 40 konventioner och rekommendationer på arbetsmiljöområdet. Av särskild vikt är exempelvis ILO:s kon- vention nummer 187 om ett ramverk för att främja arbetsmiljö som lägger grunden för ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Likaså är kon- vention nummer 155 om arbetarskydd och arbetsmiljö central. Kon- ventionen kräver bland annat en sammanhängande nationell arbets- miljöpolitik samt åtgärder för att främja arbetsmiljö och förbättra

arbetsförhållandena.

4.3.1Lagstiftning ger ett grundskydd till arbetstagarna

När det gäller statens roll finns det som vi anger tidigare i kapitlet ett antal centrala lagar som reglerar förhållandena på arbetsmark- naden och ger ett grundskydd för arbetstagarna.

På arbetsmiljöområdet är arbetsmiljölagen den centrala lagen. Utöver arbetsmiljölagen finns fler lagar som rör arbetsmiljöområdet. Ett exempel är lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen) som bland annat reglerar föreningsrätten (det vill säga arbetstagares och arbetsgivares rätt att organisera sig) och förhandlingsrätten (det vill säga parternas rätt att genomföra kollektiva förhandlingar med motparten). Medbestämmandelagen be- tonar också att arbetsgivare i samband med viktiga förändringar i verk- samheten eller i arbets- och anställningsförhållanden har en skyldighet att förhandla med arbetstagarorganisationen. Ett annat exempel är lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen (förtroendemannalagen) som bland annat reglerar facklig förtroende- mans rätt att utföra sitt uppdrag.

17ILO är FN:s fackorgan för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor där regeringar, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer deltar i beslutande och verkställande organ. Alla tre parter har oberoende status med full rösträtt.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

4.3.2Arbetsmiljölagen ställer krav på systematiskt arbetsmiljöarbete

Som vi beskrev i kapitel 3, framgår det av 3 kap. 2 a § arbetsmiljö- lagen att arbetsgivaren ska bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Systematiskt arbetsmiljöarbete innebär att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten för att förebygga olyckor och ohälsa. Det systematiska arbetsmiljöarbetet ska ingå som en naturlig del i den dagliga verksamheten och omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön, se 3 § AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete. Skyddsombud ska enligt 4 § AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete ges möj- lighet att medverka i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Det ska finnas en arbetsmiljöpolicy som beskriver hur arbetsför- hållandena i arbetsgivarens verksamhet ska vara för att ohälsa och olycksfall i arbetet ska förebyggas och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås. Det ska också finnas rutiner som beskriver hur det systema- tiska arbetsmiljöarbetet ska gå till. Detta framgår av 5 § AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete.

Arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen och Arbetsmiljöverkets föreskrifter är generella och ska följas av alla arbetsgivare oavsett stor- lek. Det finns dock några mindre undantag i föreskriften AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete. Mikroföretag (med färre än tio anställda) måste inte ha skriftlig dokumentation på samma sätt som krävs för större företag vad gäller skriftlig arbetsmiljöpolicy, skrift- liga rutiner, skriftlig dokumentation om fördelning av arbetsmiljö- uppgifter och dokumenterad årlig uppföljning av det systematiska arbetsmiljöarbetet. Riskbedömningar, handlingsplaner och instruk- tioner för farligt arbete måste dock dokumenteras även i mikro- företag.18

4.3.3Arbetsmiljöverket är tillsynsmyndighet inom Arbetsmiljöområdet

Arbetsmiljöverket är ansvarig myndighet för arbetsmiljö- och arbets- tidsfrågor. Myndigheten bildades 2001 genom att de dåvarande tio yrkesinspektionerna slogs samman med Arbetarskyddsstyrelsen.

185, 6 och 11 §§ AFS 2001:1.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

Arbetsmiljöverket ska bidra till att skapa en säker arbetsmiljö genom att bland annat utöva tillsyn, ge ut föreskrifter och förmedla information. Arbetsmiljöverket är också statistikansvarig myndighet när det gäller arbetsmiljö och arbetsskador. Inspektioner på arbets- platser är myndighetens största verksamhet och utförs som obliga- torisk tillsyn, nationella projekt och myndighetsgemensamma kon- troller. Inspektioner utförs också efter tips och anmälningar.19 Ett annat uppdrag som Arbetsmiljöverket har är att samråda med arbets- marknadens parter och andra organisationer och myndigheter i den utsträckning som behövs för verksamheten.

Arbetsmiljöverkets verksamhet finansieras genom statliga anslag. För budgetåret 2022 är myndighetens förvaltningsanslag drygt 747 mil- joner kronor. I kapitel 7 och 8 skriver vi mer om Arbetsmiljöverket.

4.4En tillfredsställande arbetsmiljö skapas i samverkan

Tanken om samverkan mellan parterna är central i arbetsmiljölagen. Även om det är arbetsgivaren som har huvudansvaret för arbetsmiljön har skyddsombud, skyddskommitté och anställda en viktig roll i det lokala arbetsmiljöarbetet. För detta krävs samverkan. Det framgår av 6 kap. arbetsmiljölagen men är också en central del i EU:s ramdirek- tiv om arbetsmiljö. I 6 kap. 1 § arbetsmiljölagen regleras formerna för parternas samverkan. Där står att:

Arbetsgivare och arbetstagare ska bedriva en på lämpligt sätt organiserad arbetsmiljöverksamhet.

Som vi tidigare nämnt påverkar också andra lagar förutsättningarna för arbetsmiljöarbetet, till exempel förtroendemannalagen och med- bestämmandelagen.

De flesta centrala rikstäckande kollektivavtal innehåller bestäm- melser som tar sikte på samverkan mellan arbetsgivare, skyddsom- bud och lokala fackliga företrädare i arbetsmiljöfrågor. Vanligtvis innehåller avtalen också bestämmelser om företagshälsovård. Utveck- lingsavtalet från 1982 mellan dåvarande Svenska Arbetsgivareför-

192 § förordning (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket och bilagan till förordning (2001:100) om den officiella statistiken.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

eningen20 (nuvarande Svenskt Näringsliv), LO och PTK berör arbets- miljöfrågor i viss mån. På det privata området finns också förbunds- visa överenskommelser om samverkan i arbetsmiljöfrågor.

På det statliga området gäller från 2017 ett Ramavtal om samverkan för framtiden21 som ersätter det tidigare och reglerar samverkan i kollektivavtalet. På den kommunala sidan finns Avtal om samverkan och arbetsmiljö22 sedan 2017. Avtalet gäller även inom området för de kommunala arbetsgivarnas arbetsgivarorganisation, Sobona.23

Som vi tidigare nämnt finns det också möjlighet att sluta bransch- visa kollektivavtal om arbetsmiljöfrågor.24 Vi har inte gjort någon heltäckande kartläggning av dessa men kan ändå konstatera att det finns avtal som specifikt berör regionala skyddsombud och deras roll (läs mer i kapitel 9 om kollektivavtal inom byggbranschen).

Parterna har också bildat gemensamma organisationer vars upp- drag bland annat är att underlätta samverkan och ta fram kunskap och verktyg till stöd för arbetsmiljöarbete. Organisationerna arbetar på olika sätt med utbildning, information och främjandeinsatser men också med rehabilitering. Inom det privata näringslivet sker sam- verkan mellan parterna i organisationen Prevent. För anställda i kom- muner och regioner arbetar Suntarbetsliv med att samla in och sprida kunskaper om förebyggande, hälsofrämjande och rehabiliterande

20Utvecklingsavtalet slöts 1982-04-15 mellan SAF, LO och PTK. Svenska Arbetsgivare- föreningen (SAF) var en arbetsgivarorganisation grundad 1902. Organisationen upphörde 2001 i och med bildandet av Svenskt Näringsliv som är en sammanslagning mellan SAF och Sveriges Industriförbund.

21Arbetsgivarverket, OFR:s förbundsområden inom det statliga förhandlingsområdet samman- tagna, Saco-S samt Seko, Service- och kommunikationsfacket: Ramavtal om samverkan för framtiden, 2016-04-27.

22Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt Svenska Kommunalarbetareförbundet, OFR:s förbundsområden Allmän kommunal verksamhet, Hälso- och sjukvård respektive Läkare jämte i förbundsområdena ingående organisationer, Lärar- förbundets och Lärarnas Riksförbunds Samverkansråd, AkademikerAlliansen och till Akademiker- Alliansen anslutna riksorganisationer å den andra: Avtal om samverkan och arbetsmiljö, oktober 2017.

23Sobona har 1 100 medlemsföretag med sammanlagt cirka 100 000 anställda. Företagen finns inom 12 branscher, förutom vård- och omsorg även energi, transport, kultur och näringsliv med mera.

24Några exempel på avtal som utredningen har tagit del av är Svenska kyrkans Arbetsgivar- organisation, Svenska Kommunalarbetareförbundet, SKTF, Lärarnas Samverkansråd, Kyrkans Akademikerförbund, Akademikerförbundet SSR samt JUSEK: Personalpolitiskt utvecklings- avtal, rev. 2010-06-11. Tågföretagen, ST, SRAT, SEKO, Sveriges Ingenjörer: Branschavtal Spårtrafik, Giltighetstid: 2020-12-01–2023-04-30, bilaga 3. Gröna Arbetsgivare och Natur- vetarna, Sveriges Ingenjörer, Ledarna och Unionen: Arbetsmiljöavtal Skogsbruk 2020–2023. Riksavtal 2020 mellan Byggföretagen och Svenska Byggnadsarbetareförbundet 2020-11-26– 2023-04-30.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

insatser. För den statliga sektorn finns Partsrådet och sedan 2020 även Stödgrupp i vissa arbetsmiljöfrågor.

Utöver detta finns inom de flesta branscher branschspecifika sam- verkansorgan inom arbetsmiljöområdet. Några exempel är:25

–TYA (Transportfackens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd).

–BCA (Byggindustrins centrala arbetsmiljöråd) med fokus på yrkes- arbetarnas arbetsmiljö där Byggföretagen, Byggnadsarbetareför- bundet, Seko, Service- och kommunikationsfacket samt Ledarna ingår.

–CAT (Centrala Arbetsmiljörådet Tjänstemän) med fokus på tjänste- männens arbetsmiljö där Byggföretagen, Sveriges Ingenjörer, Unionen och Ledarna ingår.

–Handelsrådets utskott för arbetsmiljö och säkerhet (HAS), där representanter från de centrala parterna inom handelsbranschen samverkar.

–Lantbrukets arbetsmiljökommitté (LAMK).

–Industrins partsgemensamma arbetsmiljögrupp (IPA-gruppen), som bildades 2016 och förutom löpande samverkan och utveck- ling inom arbetsmiljöområdet får olika uppdrag i samband med exempelvis avtalsförhandlingar.

–Skogsbrukets yrkesnämnd (SYN) med arbetsmiljö på agendan och som uppdrag.

–BAR (inom besöksnäringen).

–Trä- och möbelbranschens arbetsmiljöråd (TMA), bestående av Trä- och Möbelföretagen, GS, facket för Skogs-, Trä- och Grafisk bransch, Unionen, Sveriges Ingenjörer och Ledarna.

–Grafiska miljörådet (GMR), där Grafiska Företagen, GS, facket för Skogs-, Trä- och Grafisk bransch, Unionen, Sveriges Ingenjörer och Ledarna ingår.

–Inom massa- och pappersindustrin finns Sirius – parternas gemen- samma forum för samverkan inom massa- och pappersindustrin. På central nivå leds Sirius av en partsgemensam styrelse. Dess-

25Svenskt Näringsliv (2022), Partsgrupper m.m. arbetsmiljö. Dnr komm2021/00951/A 2021.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

utom finns fasta arbetsgrupper inom arbetsmiljö och kompetens. Lokalt motsvaras Sirius ofta av brukets samverkansgrupp.

–GRAMKO (Gruv- och mineralbranschens arbetsmiljökommitté), där Industriarbetsgivarna, Industrifacket Metall och Unionen ingår.

Därutöver finns ett stort antal partsgemensamma samarbeten av mer tillfällig karaktär som tillsätts till exempel efter en avtalsrörelse och som ska fokusera en specifik aktuell arbetsmiljöfråga. Ett sådant exem- pel är ”Vågrätt” inom sjöfarten. Vågrätt är ett samverkansprojekt om kränkande särbehandling och sexuella trakasserier där myndigheter, arbetsgivarorganisationer (Almega Tjänsteföretagen, Transportföre- tagen), fackliga organisationer, branschorganisationer, andra organi- sationer samt högskolor och företag arbetar tillsammans.26

4.5Skyddsombud har en viktig roll i arbetsmiljöarbetet

4.5.1Skyddsombuden företräder arbetstagarna i arbetsmiljöarbetet

I 6 kap. arbetsmiljölagen finns bestämmelserna om skyddsombud.27 Enligt 6 kap. 4 § första stycket ska skyddsombud företräda arbets- tagarna i arbetsmiljöfrågor. I 6 kap. 2 § arbetsmiljölagen regleras bland annat när skyddsombud utses, var de ska utses samt vilka som utser skyddsombud:

På ett arbetsställe, där minst fem arbetstagare regelbundet sysselsätts, ska det bland arbetstagarna utses ett eller flera skyddsombud (arbets- miljöombud). Skyddsombud ska utses även på ett annat arbetsställe, om arbetsförhållandena kräver det. För skyddsombud bör ersättare utses.

Skyddsombud utses av en lokal arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Finns det inte någon sådan organisation, utses skyddsombud av arbetstagarna.

Huvudregeln är att skyddsombud ska utses vid alla arbetsställen där minst fem arbetstagare sysselsätts regelbundet. Även på arbetsställen med ett mindre antal arbetstagare ska skyddsombud tillsättas om

26Svenskt Näringsliv (2022) Partsgrupper m.m. arbetsmiljö. Dnr komm2021/00951/A 2021.

27Sedan 2010 finns stöd i lagen att använda begreppet arbetsmiljöombud i stället för skydds- ombud, se prop. 2008/09:138 och SFS 2009:870. Som vi anger i kapitel 2 använder vi begreppet skyddsombud som samlingsbegrepp för skyddsombud och arbetsmiljöombud.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

arbetsförhållandena kräver det. Ett exempel kan vara om det finns särskilda hälsorisker vid arbetsstället.28

Skyddsombud utses nästan alltid av den lokala fackliga organisa- tion som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Om det inte finns någon kollektivavtalsbunden lokal facklig organisation kan arbetstagarna utse skyddsombudet direkt.

De skyddsombud som utses av en facklig organisation är en del av den fackliga verksamheten. Detta framgår av 6 kap. 16 § arbetsmiljö- lagen. Där står att för skyddsombud och medlem av skyddskommitté som utsetts av facklig organisation gäller även lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen om det finns ett kollektivavtal mellan arbetsgivaren och facket och om skyddsom- budets rättigheter därmed inte inskränks. Förtroendemannalagen gäller dock inte för skyddsombud som utses direkt av arbetstagare vid ett arbetsställe.

Skyddsombud har samtidigt en självständig ställning i de uppgifter de har som skyddsombud. Om det uppstår konflikt mellan skydds- ombudet och de som valt skyddsombudet, har den fackliga organisa- tionen eller de arbetstagare som valt skyddsombudet möjlighet att skilja skyddsombudet från uppdraget. Detta framgår av 6 § fjärde stycket arbetsmiljöförordningen.

Av 6 § första stycket arbetsmiljöförordningen framgår att skydds- ombud som regel ska utses för tre år. I andra stycket i samma para- graf preciseras kompetenskrav för den person som utses till skydds- ombud:

Till skyddsombud ska utses person med insikt i och intresse för arbets- miljöfrågor. Skyddsombud ska äga god förtrogenhet med arbetsför- hållandena inom sitt skyddsområde.

Varje skyddsombud ska ha ett skyddsområde. Den organisation som utser skyddsombudet ska ange vilket skyddsområde som skydds- ombudet ska ha. Skyddsområde är det område där skyddsombudet verkar, vilket framgår av 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen. Skyddsområdet kan vara avgränsat lokalt eller gälla en viss yrkesgrupp.29 Ett skydds-

28Av förarbetena till lagen framgår att ”skyddsombud bör utses jämväl vid mindre arbetsställe (dvs. arbetsställe med under 5 anställda, utredningens anm.), då så är påkallat.” SOU 1946:60, s. 520. En redaktionell ändring av lagtexten har genomförts då påkallar ändrades till kräver. Se prop. 2008/09:138, s. 6 och SFS 2009:870.

29Steinberg (2018), s. 65–70.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

ombud företräder de arbetstagare som finns inom dennes skydds- område, även de som inte är fackligt anslutna. Skyddsombud kan också företräda arbetstagare som tillhör en annan organisation men de berörda fackliga organisationerna bör i så fall ha kommit överens om det.30

Hur många skyddsombud som ska utses regleras inte.31 Av 6 § tredje stycket arbetsmiljöförordningen framgår att:

Antalet skyddsombud bestämmes efter arbetsställets storlek, arbetets natur och arbetsförhållandena. Råder bland arbetstagarna tvekan om vilket antal skyddsombud, som bör utses vid ett arbetsställe, eller om arbets- ställets indelning i skyddsområden, bör före valet samråd ske med arbets- givaren och Arbetsmiljöverket. Vid arbetsställe med flera avdelningar bör skyddsombud utses för varje avdelning eller grupp av avdelningar med likartat arbete. Där arbete bedrives på skift, bör för skiftlag med flera arbetstagare skyddsombud finnas bland arbetstagarna på varje skift.

Rekommendationerna är att det i första hand är de som väljer skydds- ombud som avgör hur många skyddsombud som behövs. Vid tvekan är en lösning att samråda med arbetsgivaren. Detta framgår av 6 § arbetsmiljöförordningen. Samråd kan också göras med Arbetsmiljö- verket.

För att skyddsombudet ska få status som skyddsombud i lagens mening finns formella krav på hur valet går till och hur beslutet med- delas arbetsgivaren. Detta regleras i 10 § arbetsmiljöförordningen:

Uppgift om skyddsombuds namn och adress, dennes skyddsområde och den tid för vilken ombudet har utsetts, ska snarast möjligt efter förrättat val skriftligen lämnas till arbetsgivaren av den organisation eller de arbetstagare som har förrättat valet. Om ett skyddsombud ersätts, ska anges vilken person det nya skyddsombudet ersätter.

Arbetsgivare ska på arbetsstället sätta upp anslag eller på annat lämp- ligt sätt tillkännage namn på skyddsombud och ledamöter av skydds- kommitté.

Om det finns flera fackliga organisationer vid ett arbetsställe, kan varje organisation utse sina skyddsombud. Förbunden kan dock komma överens om ett gemensamt skyddsombud. En sådan överenskommelse bör vara skriftlig.32

30LO (2017), s. 8.

31Det finns en rekommendation om antalet skyddsombud i prop. 1973:130, s. 56: ”I de fall då enighet om antalet skyddsombud inte nås vid samråd skall minst 2 skyddsombud utses om antalet arbetstagare uppgår till 25. Uppgår antalet arbetstagare till 75 skall minst 3 skyddsom- bud utses. För varje hundratal arbetstagare över 75 skall minst ett skyddsombud utses.”

32Arbetsmiljöverkets beslut 2004/22 675, 2004-11-02. Hämtat ur Steinberg (2018), s. 67 f.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

Om det finns mer än ett skyddsombud vid ett arbetsställe ska enligt 6 kap. 3 § arbetsmiljölagen ett av ombuden utses till huvud- skyddsombud. Uppgiften för ett huvudskyddsombud är att samordna skyddsombudens verksamhet. Huvudskyddsombudet svarar också för kontakterna med högsta ledningen och mellan skyddsombuden inbördes. I kontakten gentemot arbetsgivaren är det huvudskydds- ombudet som ytterst företräder arbetstagarna.33 Det är också huvud- skyddsombuden som i första hand har rätt att överklaga Arbetsmiljö- verkets beslut till förvaltningsdomstol (se 9 kap. 3 § arbetsmiljölagen).

Skyddsombudet har enligt 6 kap. 5 § arbetsmiljölagen rätt till den ledighet som fordras för uppdraget. Under ledigheten ska skydds- ombudet bibehålla sina anställningsförmåner (till exempel lön). Skydds- ombud får inte hindras från att fullgöra sina uppgifter. Detta framgår av 6 kap. 10–11 §§ arbetsmiljölagen. Det innebär bland annat att ett lokalt skyddsombud har tillträdesrätt till de arbetsplatser som skydds- ombudet har behov av att besöka inom sitt skyddsområde. Ett huvud- skyddsombud har tillträdesrätt till samtliga skyddsområden vid behov.

4.5.2Skyddskommitté för samverkan om arbetsmiljöarbetet vid större arbetsplatser

Vid arbetsställen där minst 50 arbetstagare är sysselsatta regelbundet ska en skyddskommitté tillsättas. En skyddskommitté kan tillsättas även vid mindre arbetsställen om arbetstagarna begär det. Detta fram- går av 6 kap. 8 § arbetsmiljölagen.

I skyddskommittén ska det finnas företrädare för arbetsgivaren och de anställda vid arbetsstället. Företrädarna för de anställda ska utses bland arbetstagarna av en lokal arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbets- givaren. Finns ingen sådan organisation utses företrädaren direkt av arbetstagarna. Av 8 § arbetsmiljöförordningen framgår att skydds- ombud ska ingå i skyddskommittén. Flera fackliga organisationer kan vara representerade i skyddskommittén.

Det löpande arbetsmiljöarbetet sker i verksamheten. Skyddskom- mitténs roll är enligt 6 kap. 9 § arbetsmiljölagen att delta i planer- ingen av arbetsmiljöarbetet på arbetsstället, följa hur arbetet genom- förs och också följa utvecklingen i frågor som rör skyddet mot ohälsa

33Ericson (2019), s. 182.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

och olycksfall. Skyddskommittén ska verka för tillfredsställande arbets- miljöförhållanden på arbetsstället.34 Om parterna kommer överens genom kollektivavtal kan de besluta att ett annat organ ersätter skydds- kommitté. Detta framgår av 6 kap. 9 a § arbetsmiljölagen.

Det är arbetsgivaren och de kollektivavtalsbundna lokala fackliga organisationerna eller arbetstagarna på arbetsstället som gemensamt svarar för att en skyddskommitté inrättas.35

4.5.3Regionala skyddsombud verkar på mindre arbetsställen utan skyddskommitté

På arbetsställe med mindre än 50 arbetstagare och där skyddskom- mitté inte tillsatts finns möjlighet för arbetstagarorganisationen att utse ett regionalt skyddsombud.36 Detta förutsatt att organisationen har minst en medlem på arbetsstället.

Möjligheten att utse regionala skyddsombud infördes i arbetar- skyddslagen när den tillkom 1949. Bakgrunden var att det behövdes en särskild lösning för verksamheter där det var svårt att utse skydds- ombud bland arbetstagarna. Det kunde handla om att arbetsstället eller arbetsstyrkan ofta varierade, som till exempel inom byggbran- schen. Genom ändringar i arbetarskyddslagen 1974 utvidgades sedan möjligheten att utse regionala skyddsombud. Som skäl för förslagen framhölls då i stället att regionala skyddsombud var en angelägen fråga för mindre arbetsställen där det är svårt att skapa en tillfreds- ställande skyddsorganisation. Detta eftersom det inom en liten krets anställda är svårt att få fram lämpliga och villiga skyddsombud. Vidare ansågs att arbetstagarna vid ett mindre arbetsställe kunde känna sig bundna i förhållande till arbetsgivaren så att de inte vågade verka för förbättringar i arbetsmiljön.37

Regleringen om regionala skyddsombud finns i 6 kap. 2 § tredje stycket arbetsmiljölagen:

34Prop. 1990/91:140, s. 54.

35Ericson (2019), s. 217 f.

36I Norge finns en motsvarighet till regionala skyddsombud, så kallade regionale verneombud. De finns dock enbart i vissa branscher (bygg- och anläggningsbranschen, hotell och restaurang- branschen samt städbranschen.) I grunden ligger två stiftelser som är inrättade av Arbeids- og sosialdepartementet och verksamheten styrs av två separata styrelser (Fondstyret) där repre- sentanter för tillsynsmyndigheten samt arbetsmarknadens parter ingår. Verksamheten finan- sieras genom en avgift och regleras i lag och föreskrifter. Källa: SOU 2017:24, s. 249 f.

37SOU 1972:86, s. 239 f.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

För ett arbetsställe där sådan skyddskommitté som avses i 8 § inte har tillsatts får en lokal avdelning inom ett förbund eller en med sådan avdel- ning jämförlig sammanslutning av arbetstagare utse ett skyddsombud utanför kretsen av arbetstagarna på arbetsstället (regionalt skyddsom- bud). Rätten att utse ett regionalt skyddsombud gäller endast om av- delningen eller sammanslutningen har någon medlem på arbetsstället.

Det finns en skillnad mellan hur lokala skyddsombud och regionala skyddsombud utses. Ett regionalt skyddsombud utses av en lokal av- delning inom ett fackförbund eller annan jämställd sammanslutning. Som förutsättning gäller, som vi tidigare har skrivit, att den fackliga organisationen har minst en medlem på arbetsstället och att en skydds- kommitté inte har tillsatts.

Ett regionalt skyddsombud utses för ett avgränsat område som identifieras genom branschtillhörighet eller avtalsområde och avgränsas geografiskt.

För att det regionala skyddsombudet ska ha tillträdesrätt måste den organisation som utser det regionala skyddsombudet anmäla det regionala skyddsombudet till varje arbetsgivare. En arbetsgivare kan ha många arbetsställen. Anmälan behöver då bara göras till arbets- givaren, inte varje arbetsställe. Bestämmelserna om detta finns i 6 kap. 14 § arbetsmiljölagen och 10 § arbetsmiljöförordningen.

Det regionala skyddsombudet ska alltid om det är möjligt sam- råda med det lokala skyddsombudet där det finns ett sådant. Det gäller också om det lokala skyddsombudet inte är utsett av en facklig organisation.

Det kan finnas regionala skyddsombud från olika fackliga organi- sationer på ett arbetsställe. Här har regeringen uttalat att det är önsk- värt att de fackliga organisationerna samordnar antalet regionala skyddsombud:

[…]de fackliga centralorganisationerna bör sträva efter att de lokala avdelningarna samordnar antalet regionala skyddsombud på de enskilda arbetsställena på det sätt som kan anses vara mest effektivt för det gemen- samma arbetsmiljöarbetet. En dubblering av regionala skyddsombud i synnerhet om de tillhör samma fackliga huvudorganisation och ansvarar för samma skyddsområde bör således undvikas. Det är min uppfattning att det råder stor enighet mellan de berörda parterna om värdet av sam- råd och samordning innan regionala skyddsombud utses vid sådana arbetsställen som det kan vara fråga om.38

38Prop. 1989/90:19, s. 6.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

Det är då önskvärt att de fackliga organisationerna gör en (skriftlig) överenskommelse om detta.

För ett regionalt skyddsombuds tillträdesrätt saknar det i dag betydelse om ett arbetsställe har kollektivavtal eller inte. Regeringen överlämnade våren 2020 ett förslag där kollektivavtal skulle utgöra ett komplement för tillträdesrätt. Riksdagen röstade nej till förslaget (se även kapitel 6).

4.5.4I det här sammanhanget är det parterna som definierar vad som är ett arbetsställe

Begreppet ”arbetsställe” finns både i arbetsmiljölagen och i arbets- miljöförordningen. Någon definition av vad ett arbetsställe är finns inte i författningarna. Begreppet diskuteras dock i förarbetena till lagen. Ett arbetsställe tolkas där i allmänhet som:

[…]det lokala, avgränsade område, inom vilket arbetsgivare i och för sin verksamhet bedriver arbete, oavsett om detta utförs i arbetslokal, i det fria eller under jord.39

Begreppet arbetsställe är centralt i förhållande till bestämmelserna om skyddsombud. Enligt förarbetena ska stor vikt ska läggas vid de lokala parternas uppfattning.40

Företrädare från flera parter har framfört till oss att det kan upp- stå oklarheter kring hur begreppet ska tolkas. Det kan till exempel handla om situationer när ett företag har huvudkontor på en ort och flera regionkontor eller en annan regional organisation runt om i landet. Inget hindrar att ett arbetsställe omfattar hela landet men det fordrar att parterna är överens. Ledning för indelning i arbetsställen kan finnas i kollektivavtal.41

39Prop. 1976/77:149, s. 379 samt SOU 1946:60, s. 60.

40Steinberg (2018), s. 53; prop. 1976/77:149, s. 379.

41Steinberg (2018), s. 53.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

4.5.5Lokala skyddsombud finansieras av arbetsgivarna

– de regionala delvis av staten

Den tid som lokala skyddsombud och arbetstagarföreträdare i skydds- kommittéer lägger på sina uppdrag finansieras genom att de har rätt till betald ledighet för den tid de behöver för att utföra sitt uppdrag. Detta regleras i 6 kap. 5 § arbetsmiljölagen.

Eftersom de regionala skyddsombuden inte är anställda av de arbetsgivare som de verkar hos går det inte att använda samma finan- sieringsmodell för dem som för lokala skyddsombud.

I regeringens proposition Åtgärder för bättre arbetsmiljö (1973:130), som delvis ligger till grund för dagens arbetsmiljölagstiftning, slog regeringen fast att den regionala skyddsombudsverksamheten skulle finansieras genom en generell arbetsgivaravgift. Det ansågs vara den enda praktiskt framkomliga vägen för en finansiering av verksam- heten. Modellen bygger på principen att det är arbetsgivarna som ska svara för arbetsmiljöförbättrande åtgärder där kostnaderna för skydds- ombudens verksamhet ansågs ingå.42 Regeringen fastställde beloppet årligen och medlen fördelades sedan till LO, TCO, Saco/SR och de arbetstagarorganisationer som inte tillhörde någon centralorganisa- tion i enlighet med bestämmelser i en förordning. Det skedde ur- sprungligen med medel från arbetarskyddsavgiften (som infördes 1974) via Arbetarskyddsfonden, sedermera Arbetsmiljöfonden.43

Formerna för statsbidraget har sedan justerats vid olika tillfällen44 men den grundläggande principen om att arbetsgivarna ska bära kost- naderna för skyddsverksamheten har inte ändrats.45

42Prop. 1973:130, s. 156.

43Ds 1988:61, s. 4.

44Till en början skulle statsbidraget utgå med ett schablonbelopp per arbetsställe och år oberoende av den faktiska utgiften i det enskilda fallet. För vissa områden (byggnads- och anlägg- ningsverksamhet samt skogsbruk) infördes särskilda regler då modellen med schablonbelopp inte fungerade i dessa branscher som bestod av rörliga arbetsställen respektive vidsträckta områden med många arbetsplatser. En första översyn av systemet gjordes 1980. Detta bland annat mot bakgrund av brister i beräkningsunderlaget som låg till grund för fördelningen, men också att administrationen var omständlig. Den justering som då gjordes innebar bland annat att bidraget skulle utbetalas i förväg. 1988 gjordes en ny översyn. Den tidigare modellen för fördelning av bidrag ansågs medföra problem bland annat då flera förbund utsåg regionala skyddsombud vid samma arbetsställe. Vidare fördelades medlen utan hänsyn till tidigare verksamhet. Detta fick till följd att ett förbund kunde expandera sin verksamhet på bekostnad av ett annat förbund som därmed fick sitt bidrag minskat. Utredningen föreslog att bidraget i stället skulle utgå i proportion av arbetsmiljöfondens intäkter av arbetarskyddsavgiften. För- delningen gjordes efter en procentsats som skulle ses över med fem års mellanrum. (Källa: Ds 1988:61). I dag betalas medlen ut av Arbetsmiljöverket efter rekvisition från centralorga- nisationerna samt Svenska Hamnarbetarförbundet.

45Regeringsbeslut: Uppdrag i fråga om regional skyddsombudsverksamhet, A2008/937/ARM.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

I regeringens proposition Ny myndighetsorganisation inom arbets- livsområdet m.m. (prop. 1994/95:158) beslutade regeringen om en ny myndighetsstruktur inom arbetsmiljöområdet. Denna innebar bland annat att de verksamhetsutförande delarna i Arbetsmiljöinstitutet, Institutet för arbetslivsforskning och Arbetsmiljöfonden lades ihop till en ny myndighet – Arbetslivsinstitutet – med ansvar för forskning och utveckling – och att Arbetsmiljöfondens medelsbeviljande funk- tion överfördes till Rådet för arbetslivsforskning. Den medelfond som då fanns knuten till Arbetsmiljöfonden avvecklades. De båda nya myndigheterna skulle finansieras av arbetarskyddsavgiften men erhålla medel för sin verksamhet över statsbudget.46 Från och med 1999 upphörde arbetarskyddavgiften.47

Från budgetåret 1996 hanterades det statliga bidraget för den regio- nala skyddsombudsverksamheten av Rådet för arbetslivsforskning. Från budgetåret 2000 har medlen betalats ut av Arbetsmiljöverket. Medlen finns sedan 1996 inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Sedan 2020 utbetalas medlen från ett eget anslag (anslag 2:6 Regional skyddsombudsverksamhet) som disponeras av Arbetsmiljö- verket. Arbetsmiljöverket betalar ut medlen efter rekvisition från centralorganisationerna och Svenska Hamnarbetarförbundet. Se också kapitel 7 och 8 där detta beskrivs.

Det statliga bidraget täcker inte kostnaderna för de regionala skydds- ombudens verksamhet. År 2021 stod de fackliga organisationerna för nära hälften av kostnaderna för verksamheten (se kapitel 7).

Det finns förbund som har regional skyddsombudsverksamhet utan att rekvirera statliga medel för verksamheten. Vår uppfattning är att det förekommer i begränsad omfattning.

46Prop. 1994/95:158, s. 20.

47Regeringsbeslut: Uppdrag i fråga om regional skyddsombudsverksamhet, A2008/937/ARM.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

4.6Skyddsombud ska företräda arbetstagarna, verka för tillfredsställande arbetsmiljö och vaka över skyddet

I 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen anges vad som är skyddsombudens48 huvudsakliga uppgift:

Skyddsombud företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor och ska verka för en tillfredsställande arbetsmiljö. I detta syfte ska ombudet inom sitt skyddsområde vaka över skyddet mot ohälsa och olycksfall samt över att arbetsgivaren uppfyller kraven i 3 kap. 2 a §.

Skyddsombud är arbetstagarnas företrädare i arbetsmiljöfrågor. I rollen ingår att verka för en tillfredsställande arbetsmiljö på arbetsstället. Skyddsombud ska också vaka över skyddet mot ohälsa och olycks- fall. I detta ligger förstås en mängd olika uppgifter. Författningarna gäller hela arbetsmarknaden och är därför generella. Denna utform- ning av regelverket medger att verksamhetens upplägg kan anpassas efter aktuella behov i branschen.

Samverkan är, som vi tidigare konstaterat, en bärande tanke i arbetsmiljöarbetet. Lokala och regionala skyddsombud ska företräda arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor. Även om det är arbetsgivaren som har huvudansvaret för arbetsmiljön har skyddsombudet som arbets- tagarnas ombud en central roll i det lokala arbetsmiljöarbetet. Vid små arbetsställen som saknar lokalt skyddsombud är det de regionala skyddsombudens uppgift att företräda arbetstagarna (givet att med- lem finns och att skyddskommitté saknas).

Skyddsombudet ska verka för en tillfredsställande arbetsmiljö. En uppgift är att delta i planeringen av framtida arbetsmiljö. Enligt 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen har skyddsombud rätt att delta vid planer- ing av nya eller ändrade lokaler, anordningar, arbetsprocesser, arbets- metoder och arbetsorganisation liksom vid planering av användning av ämnen som kan medföra ohälsa eller olycksfall.

En av de viktigare uppgifterna som skyddsombud har är att med- verka i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Hur detta kan gå till regleras i Arbetsmiljöverkets föreskrifter AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete. Arbetsgivaren ansvarar för att kraven i regelverket

48Huvudskyddsombuden har i princip samma huvudsakliga uppgifter som lokala och regio- nala skyddsombud. I rollen som huvudskyddsombud ingår även ytterligare uppgifter. I det följande beskrivs rollen som huvudskyddsombud endast i de fall det är relevant i förhållande till de regionala skyddsombuden.

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

uppfylls och skyddsombudet ska ges möjlighet att medverka i arbetet. Enligt 4 § AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete ska skydds- ombuden ges möjlighet att medverka bland annat i riskinventeringar. De ska också delta då arbetsgivaren upprättar handlingsplaner som är en del av det systematiska arbetsmiljöarbetet enligt 6 kap. 4 § andra stycket arbetsmiljölagen. När arbetsgivaren tar fram rutiner för att motverka och förhindra kränkande särbehandling ska skyddsombuden ges möjlighet att medverka.

Om skyddskommitté saknas ska skyddsombudet delta vid pla- nering och utformning av företagshälsovård. Detsamma gäller vid organisering av arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet.

Skyddsombudet ska kontaktas av Arbetsmiljöverket vid inspek- tionsbesök, vilket framgår av 16 § arbetsmiljöförordningen.

För regionala skyddsombud innebär detta att en central uppgift är att verka för att de grundläggande förutsättningarna för ett till- fredsställande arbetsmiljöarbete organiseras på de arbetsställen de är verksamma vid. Detta brukar uttryckas som:

[…]huvuduppgiften för ett regionalt skyddsombud [är] att aktivera det lokala arbetsmiljöarbetet.49

Inom många branscher har regionala skyddsombud sett som sin huvuduppgift att rekrytera ett lokalt skyddsombud när detta inte finns och att stödja parterna i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Skyddsombud ska inte bara bevaka att den fysiska arbetsmiljön är tillfredsställande ur arbetsmiljösynpunkt och påtala om så inte är fallet. De har också till uppgift att vaka över att arbetsgivaren upp- fyller sina skyldigheter avseende sådana organisatoriska och sociala faktorer i arbetsmiljön som kan medföra ohälsa. Det kan handla om ohälsosam arbetsbelastning och arbetstempo, samarbetsproblem, vantrivsel, stress, mobbning och annan kränkande särbehandling samt om arbetstidens förläggning kan bidra till ohälsa. (Se föreskrifterna AFS 2015:4 om organisatorisk och social arbetsmiljö.)

Alla skyddsombud har också möjlighet att – under vissa förut- sättningar – kräva att arbetsgivaren vidtar åtgärder för att komma till rätta med risker i arbetsmiljön och, om skyddsombudet inte är nöjd med arbetsgivarens åtgärder, begära Arbetsmiljöverkets ställnings- tagande (den så kallade hänvändelserätten). De har också rätt att gå in och stoppa ett visst arbete vid omedelbar och allvarlig fara (den så

49Prop. 1989/90:19, s. 6.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

kallade stoppningsrätten). Detta är långtgående befogenheter som skyddsombuden har. Syftet med dessa långtgående befogenheter är i förlängningen att värna hälsa och liv för arbetstagarna.

Bestämmelser om den så kallade hänvändelserätten finns i 6 kap. 6 § arbetsmiljölagen som ger skyddsombud rätt att påtala brister i arbetsmiljön och begära att arbetsgivaren vidtar åtgärder för att komma till rätta med bristerna. I dagligt tal kallas detta ”6:6a”. Paragrafen reglerar gången i ett sådant ärende samt den rätt som skyddsom- budet har att få till stånd förbättringar. I de allra flesta fall löser de berörda parterna frågan lokalt utan att den behöver lämnas över till Arbetsmiljöverket. Skyddsombudet har dock rätt att få sin sak prö- vad av Arbetsmiljöverket. De har också rätt att få ett beslut som är överklagningsbart när skyddsombudet och arbetsgivaren har olika uppfattningar i en arbetsmiljöfråga. Frågan kan i sista hand prövas av en förvaltningsdomstol.

I allvarliga situationer med risk för omedelbar fara har ett skydds- ombud rätt att avbryta arbetet. Den så kallade stoppningsrätten regleras i 6 kap. 7 § arbetsmiljölagen. I dagligt tal kallas detta ”stopp- ningsrätten” eller ”skyddsombudsstopp”. Den gäller i tre situationer: vid omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, vid ensamarbete om det är påkallat ur skyddssynpunkt och när arbetsgivaren har över- trätt ett förbud som meddelats av Arbetsmiljöverket. Skyddsombudet har då rätt att ta över arbetsledningsrätten från arbetsgivaren och bestämma att arbetet ska avbrytas.

För att få använda stoppningsrätten krävs att skyddsombudet först har vänt sig till arbetsledningen för att få rättelse. Om det inte går eller hinns med, kan skyddsombudet stoppa arbetet.

4.6.1Skyddsombudet har rätt till information

För att kunna agera behöver skyddsombuden ha information. Rätten till information framgår av 6 kap. 4 § tredje stycket arbetsmiljölagen:

Arbetsgivaren ska underrätta skyddsombud om förändringar av bety- delse för arbetsförhållandena inom ombudets område.

Skyddsombuden har också rätt att ta del av handlingar och få de upp- lysningar som behövs för deras verksamhet. Detta framgår av 6 kap. 6 § arbetsmiljölagen. De har rätt att bli underrättade om föränd-

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

SOU 2022:47

ringar av betydelse för arbetsmiljöförhållandena och i vissa fall rätt att yttra sig.50

4.6.2Ett skyddsombud ska ha insikt i arbetsmiljöfrågor

En förutsättning för att ett lokalt eller regionalt skyddsombud ska kunna sköta sina uppgifter på ett bra sätt är att skyddsombudet har de kunskaper som behövs för uppdraget. Som vi tidigare nämnt framgår detta av 6 § arbetsmiljöförordningen. Ett skyddsombud ska ha insikt i och intresse för arbetsmiljöfrågor. Skyddsombudet ska också ha god förtrogenhet med arbetsförhållandena inom sitt skydds- område.

Utöver insikt och förtrogenhet behöver skyddsombudet även ut- bildning. Enligt 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen är det både arbetsgivare och arbetstagare som ansvarar för att skyddsombud får erforderlig utbildning. Ett utsett skyddsombud som behöver utbildning har rätt att begära ledigt för detta med betalning. Rätten till ledighet för ut- bildning i arbetsmiljöfrågor anses som en del av skyddsuppdraget.

4.7Konklusion: regionala skyddsombud ska företräda, främja och skydda

De regionala skyddsombudens uppgifter regleras i samma bestäm- melser som för de lokala skyddsombuden och de har samma upp- gifter och befogenheter på arbetsställena inom sitt skyddsområde. Däremot skiljer sig förutsättningarna för uppdragen åt, vilket påverkar verksamhetens utformning.

En skillnad mellan ett regionalt skyddsombud och ett lokalt skydds- ombud är att det regionala skyddsombudet inte är anställd på de arbetsställen där denne verkar. Ett regionalt skyddsombud har i stället ett ansvarsområde som omfattar ett större antal arbetsställen.

En annan skillnad är att ett regionalt skyddsombud bara har till- träde till arbetsställen där skyddskommitté inte finns och under för- utsättning att det finns minst en facklig medlem vid arbetsstället.51

50Steinberg (2018), s. 203 f.

51Ytterligare en skillnad är att undantag för överklaganderegeln i 9 kap. 3 § arbetsmiljölagen, enligt vilken ett huvudskyddsombud har företräde framför ett annat skyddsombud.

SOU 2022:47

Arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden

Givet detta menar vi att de regionala skyddsombudens uppgifter handlar om att företräda, främja och skydda – begreppen hämtar vi från komponenterna i arbetsmiljöarbetet som vi beskriver i kapitel 3.

–Företräda: Vid ett arbetsställe där det saknas ett lokalt skydds- ombud är det regionala skyddsombudets uppgift att företräda arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor.

–Främja: Liksom lokala skyddsombud ska regionala skyddsombud verka för en tillfredsställande arbetsmiljö.

–Skydda: Liksom lokala skyddsombud ska regionala skyddsom- bud vaka över skyddet mot ohälsa och olycksfall.52

Vad det regionala skyddsombudet ägnar sin tid åt beror på de lokala förutsättningarna vid det aktuella arbetsstället, bland annat på om det finns ett lokalt skyddsombud eller inte. Många förbund rap- porterar att de regionala skyddsombuden ägnar mycket av sin tid till att rekrytera lokala skyddsombud och/eller på annat sätt stödja upp- byggnaden av en lokal skyddsorganisation, upplysning eller utbild- ning rörande arbetsmiljö men också arbetsanpassning och rehabili- teringsfrågor (se mer om detta i kapitel 7).

52I rapporten De regionala skyddsombudens verksamhet (1996) beskriver Kaj Frick de regio- nala skyddsombudens uppgifter som:

–Att vara ambulerande skyddsombud som granskar arbetsmiljön och föreslår förbättringar

–Att främja anställdas deltagande i arbetsmiljöarbetet, inkl. att få lokala ombud valda och sedan fortsätta stödja dessa

–Att främja det lokala arbetsmiljöarbetet, dvs. inte minst stödja chefernas SAM.

Detta hämtar Kaj Frick ur förarbetena till den blivande arbetsmiljölagen.

Vi menar att Kaj Fricks beskrivning av de regionala skyddsombudens verksamhet i allt väsentligt överensstämmer med den indelning som vi gör, men väljer att hämta vår referens ur formuleringarna i 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen. Lagtexterna är lättillgängliga och därmed lättare att hänvisa till. Terminologin anknyter till gängse forskning inom området (se kapitel 3).

5Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden på den svenska arbetsmarknaden i dag

5.1Inledning

I detta kapitel beskriver vi utvecklingen på den svenska arbetsmark- naden. Vi redogör för svaren på följande frågeställningar i direktiven:

–Frågeställning 5: Undersöka vilka faktorer som påverkar regionala skyddsombuds möjligheter att utföra sitt uppdrag.

–Frågeställning 6: Undersöka kunskapsnivån hos små och medel- stora företag med färre än 50 anställda när det gäller rättigheter och skyldigheter på arbetsmiljöområdet.

–Frågeställning 8: Analysera olika anställningsformers och den ökande utstationeringens betydelse för dels organiseringen av arbets- miljöarbetet, dels regionala skyddsombuds möjlighet att stödja arbetsmiljöarbetet.

Inledningsvis beskriver vi utvecklingen på den svenska arbetsmark- naden avseende andelen små företag. Därefter redogör vi för arbets- miljö i små företag och den forskning som finns inom området. Slut- ligen beskriver vi utvecklingen av olika anställningsformer.

5.2Många små företag på svensk arbetsmarknad

I skrivande stund finns det cirka 400 000 arbetsställen och cirka 320 000 företag och offentliga organisationer som har minst en an- ställd i Sverige.1 Cirka 98 procent av alla företag och offentliga orga-

1SCB, Företagsregistret. Siffrorna är hämtade juni 2022.

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

nisationer är små företag. Små företag definierar vi som företag med 1–49 anställda. En underkategori till små företag är mikroföretag vil- ket vi definierar som företag med 1–9 anställda. Cirka 92 procent av alla företag och offentliga organisationer är mikroföretag.

Antalet små företag har ökat sedan 2010. Samtidigt har andelen små företag bara ökat marginellt eftersom det totala antalet företag också har ökat. Med undantag för en nedgång i antalet småföretag under pandemiåren (2020–2021) är trenden att antalet småföretag ökar över tid. Eftersom varje företag har minst ett arbetsställe är det rimligt att anta att antalet arbetsställen också ökar över tid. Figur 5.1 visar utvecklingen av antalet företag i olika storleksklasser 2010, 2015 och 2020. Antalet företag med 1–9 anställda (mikroföretag) har ökat med 18 procent under perioden, medan antalet övriga små företag med 10–49 anställda har ökat med 8 procent. Den genomsnittliga ök- ningen av alla småföretag (1–49 anställda) är 17 procent under perioden.

Figur 5.1 Antal företag och offentliga organisationer i Sverige uppdelat efter storleksklass 2010, 2015 och 2020

600000

500000

400000

300000

200000

100000

2010

2015

2020

1-9 anställda 10-49 anställda 50-199 anställda 200+ anställda

Källa: SCB, LISA/RAMS.

Anm.: Uppgifter om antal företag kan skilja sig mellan olika register och källor. Figuren visar antalet företag enligt SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS).

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

Det finns flest företag och offentliga organisationer i följande bransch- grupper2:

–företagstjänster,

–handel,

–byggindustrin samt

–jordbruk, skogsbruk och fiske.

I de ovanstående branschgrupperna finns det många små företag. Flest små företag finns inom gruppen företagstjänster3.

5.2.1En tredjedel av Sveriges arbetstagare arbetar i små företag

Det finns strax under 5 miljoner sysselsatta i Sverige. Över en tredje- del av dessa arbetar i små företag och organisationer.4 Andelen är ännu högre om man enbart inkluderar företag i det privata närings- livet, drygt 45 procent.5

Andelen sysselsatta i jordbrukssektorn och sektorerna industri och hantverk har kontinuerligt minskat sedan 1960-talet. I stället har privata tjänster och i synnerhet offentliga tjänster ökat.6 I början av 2020-talet är omkring 87 procent sysselsatta inom sektorerna privata tjänster och offentliga tjänster.7 Sammantaget präglas arbetsmark- naden av arbetstagarnas kompetens och har i mindre grad blivit bero- ende av råvaror.

Figur 5.2 visar att det är fler män än kvinnor som arbetar i små företag och organisationer. När alla sektorer inkluderas arbetar cirka 42 procent av alla sysselsatta män i små företag medan motsvarande andel för kvinnor är cirka 25 procent. Antalet personer som arbetar i små företag har ökat under perioden 2010–2020 men inte andelen,

2Indelning enligt SNI 2007, 16 grupper.

3Företagstjänster är verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik samt uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster.

4SCB, LISA/RAMS.

5www.ekonomifakta.se/Fakta/Foretagande/Naringslivet/Naringslivets-struktur. Antal företag november 2021.

6Byggverksamhet, handel, transport, hotell och restaurang, information och kommunikation, finansiell verksamhet, företagstjänster, personliga och kulturella tjänster ingår i privata tjänster. Utbildning, vård och omsorg och offentlig förvaltning räknas som offentliga tjänster.

7SCB, AKU.

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

det gäller för både män och kvinnor. Knappt en femtedel av alla syssel- satta arbetar i ett mikroföretag och det är fler män (23 procent) som gör det jämfört med kvinnor (13 procent). Även bland mikroföretag har antalet personer som arbetar i sådana företag ökat men inte an- delen.

Under perioden 2010–2020 var vård och omsorg den bransch- grupp där flest kvinnor arbetade. För män var det tillverknings- och utvinningsindustrin. När det gäller små företag arbetade flest kvinnor inom handel och företagstjänster medan män arbetade inom bygg- branschen.

Figur 5.2 Andel (i procent) anställda per storleksklass, kön och år

Företag i samtliga sektorer

100

Män		Män	Män		Kvinnor	Kvinnor	Kvinnor
2010	2015		2020	2010		2015	2020
		1–9 anställda			10–49 anställda


		50–199 anställda			200+ anställda

Källa: SCB, LISA/RAMS.

5.3Särskilda förutsättningar för arbetsmiljöarbetet i små företag

5.3.1Att analysera arbetsmiljö är en komplex fråga

Som vi skriver i kapitel 3 är arbetsmiljöarbete av stor betydelse, inte bara för de arbetandes arbetsvillkor och hälsa, utan också för väl fungerande företag och organisationer. Samtidigt kan vi konstatera att det finns begränsat med forskning om hur arbetsmiljön ser ut på

100

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

små arbetsplatser och vilka förutsättningar som är viktiga när det gäller arbetsmiljön på små företag.8

Det finns både svenska och internationella studier om arbets- miljöförhållanden i små företag. Studierna är dock oftast små och resultaten behöver därför tolkas med försiktighet. Resultat från olika studier kan dessutom peka i olika riktningar. Det hänger samman med att företag – oavsett storlek – är komplexa och har sina unika förutsättningar och utmaningar. Företag – och då särskilt små före- tag – är ingen homogen grupp. Det är skillnad mellan ett företag med ett fåtal anställda och ett företag som har närmare 50 anställda. Det finns också betydande skillnader mellan branscher.

Det som kan sägas är att forskningsresultaten generellt gör det svårt att avgöra om personer som är anställda i små företag på ett övergripande plan har bättre eller sämre hälsa eller en säkrare eller osäkrare arbetsmiljö än anställda i större företag. Allvarliga skador och olyckor förekommer dock proportionellt oftare i mindre före- tag än i större.9 Dessutom finns det indikationer på att arbetsmiljö- problematik kan vara något mer påtagligt i småföretag.

5.3.2Studier visar att små företag har mindre resurser för att arbeta med arbetsmiljö

Mellan 2014 och 2017 drev Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha) forskningsprojektet SESAME.10 Syftet med projektet var att identi- fiera framgångsfaktorer när det gäller policyer, strategier och prak- tiska lösningar för att förbättra arbetsmiljön i Europas mikro- och småföretag.11 I projektet genomfördes bland annat fallstudier av

162mikro- och småföretag inom olika branscher i nio EU-länder där Sverige var ett.

Projektet visade att mikro- och småföretag generellt har mindre resurser till det förebyggande arbetsmiljöarbetet jämfört med större organisationer och att anställda i mindre företag därför sannolikt

8Vinberg & Landstad (2016). Dock har mer forskning tillkommit under senare år, som exem- pelvis Hagqvist m.fl. (2020); Hasle & Refslund (2018).

9EU-Osha (2016).

10SESAME står för Safe Small and Micro Enterprises.

11I det här sammanhanget definieras mikroföretag som företag med färre än 10 anställda och en årsomsättning eller balansomslutning som understiger två miljoner euro. Små företag defi- nieras som företag med färre än 50 anställda och en årsomsättning eller balansomslutning som inte överstiger 10 miljoner euro.

101

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

utsätts för sämre arbetsförhållanden och proportionellt större risker för hälsa, säkerhet och välbefinnande.

Resursbrist är en gemensam nämnare för mikro- och småföretag i Europa. Det finns många dimensioner av resursbrist som påverkar både arbetsgivare och arbetstagare. Det handlar bland annat om bris- tande kunskap om och begränsad tid för arbetsmiljöfrågor samt otill- räcklig uppmärksamhet på arbetsmiljökrav. Resursbristen kan även påverka arbetstagarnas och arbetsgivarens gemensamma bedömning av risker och förebyggande åtgärder. Det riskerar innebära att kun- skap och kontroll över arbetsmiljörisker överskattas. Det förklaras av att arbetsgivare och arbetstagare ofta arbetar sida vid sida, vilket kan leda till att arbetstagarna tar till sig företagets syn på arbetsmiljö och andra frågor.12

SESAME-projektet drog slutsatsen att de ovan beskrivna fakto- rerna sannolikt leder till att risker och lösningar för att effektivt hantera risker antingen underskattas eller inte identifieras alls. Det riskerar också att leda till att arbetsmiljöfrågor präglas av tillfälliga åtgärder för att lösa akuta problem. En annan konsekvens kan bli att ansvaret för att hantera arbetsplatsrisker läggs över från arbetsgiva- ren, som ju är ansvarig för arbetsmiljön, till de anställda.

En annan aspekt som lyfts fram i SESAME-projektet är betydel- sen av mikro- och småföretagares ”identitet” – att företagarna ser sig som entreprenörer, hantverkare och eller familjemedlemmar. Detta är särskilt viktigt i de allra minsta företagen. Denna identitet kan vara ett skäl till att det finns motstånd mot att genomföra traditionella riskbedömningar. Om en riskbedömning visar att risker finns, skulle det kunna innebära att arbetsgivaren får kritik för att ha försummat sitt arbetsmiljöansvar.

Av SESAME-projektet framgår vidare att branschspecifika åt- gärder är viktigare för mikro- och småföretag än för stora företag. Större företag har ofta personal med särskilt ansvar för och kom- petens i arbetsmiljöfrågor. Mindre företag är i stället mer beroende av externa aktörer för att kunna tillämpa arbetsmiljöregler i sin verk- samhet. Studien pekar på att det också är nödvändigt att använda en lämplig terminologi och ett lämpligt språk för respektive bransch, och ofta även för delar av en viss bransch. Detta för att arbetsgivare och deras anställda i små företag effektivare ska kunna ta till sig

12EU-Osha (2018, 2019a, 2019b).

102

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

information om hur arbetsmiljöregelverket fungerar och vilket stöd som kan behövas för att i samverkan utveckla en god arbetsmiljö.

Som en sista slutsats betonar SESAME-projektet vikten av be- hovet av en politik på arbetsmiljöområdet som särskilt riktar sig till mikro- och småföretag.13

År 2019 genomförde Europeiska arbetsmiljöbyrån även en europeisk företagsundersökning om nya och framväxande risker (ESENER).14 I undersökningen görs en kartläggning av hur europeiska arbets- platser hanterar arbetsmiljörisker i praktiken. Resultaten visar att ju mindre arbetsplatsen är desto troligare är det att den inte rapporterar några riskfaktorer, särskilt inte psykosociala. Psykosociala riskfak- torer är exempelvis tidspress eller dåligt samarbete inom organisa- tionen medan fysiska riskfaktorer handlar om exempelvis buller eller tunga lyft. Det betyder inte att riskfaktorerna inte finns där utan att dessa inte uppfattas som risker av de svarande. I många fall kan det betyda att de helt enkelt inte är medvetna om vad som menas med en arbetsmiljörisk. Det här problemet är särskilt oroande för de mindre arbetsplatserna.15

Myndigheten för arbetsmiljökunskap har i skrivande stund ett på- gående projekt som bland annat analyserar eventuella skillnader i arbetsmiljöarbetet beroende på organisationens storlek. Projektet heter Analys arbetsmiljö och arbetsmiljöarbete. De preliminära resultaten är i linje med resultaten från forskningsprojektet SESAME. Bland annat förlitar sig mindre företag på inhyrd experthjälp (exempelvis extern företagshälsovård) i högre grad jämfört med större företag när det kommer till arbetsmiljöarbetet i företagen.16

5.3.3Små företag möjliggör större inflytande – men kan också innebära att det är svårt att ställa krav

Forskning om arbetsvillkoren i små företag kan beskrivas som mot- stridig. Forskningsresultaten pekar i olika riktningar. Det finns stu- dier som beskriver relationen mellan anställda och chefer på små företag som harmonisk och familjär med god gemenskap. Här fram- ställs att anställda i små företag ofta har större inflytande över sitt

13EU-Osha (2018, 2019a).

14ESENER står för European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks.

15EU-Osha (2019a).

16Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2022b).

103

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

arbete och unika förutsättningar att arbeta hälsofrämjande tack vare en familjär kultur och få hierarkiska nivåer.17

Samtidigt finns det forskning som pekar på en rad negativa fak- torer för anställda i små företag. Arbetet utförs under mer stress och tidspress, mindre resurser läggs på arbetsmiljö och sjuknärvaron är högre jämfört med större företag.18 I små företag arbetar ofta arbets- givare och arbetstagare sida vid sida vilket kan göra det svårt att ställa krav på arbetsmiljön.19

Det senare var något som konstaterades redan i delbetänkandet till arbetsmiljöutredningen 197220 och som är ett av skälen till de nu- varande bestämmelserna om regionala skyddsombud (se kapitel 4).

Våra samtal med parterna bekräftar denna dubbla bild med såväl fördelar som nackdelar i arbetsmiljöarbetet vid små företag och orga- nisationer.

5.3.4Små företag behöver särskilda informationsinsatser

År 2020 gjorde Arbetsmiljöverket en förstudie om vilket kommuni- kationsstöd mikroföretagare (med mindre än tio anställda) behöver för att kunna tillämpa arbetsmiljöregler i sitt arbete. Underlaget för förstudien var telefonintervjuer med 16 mikroföretagare och ett par referensintervjuer med branschorganisationer.

Några slutsatser från förstudien är att mikroföretagare i hög ut- sträckning sköter sitt arbetsmiljöarbete informellt. Initiativ tas riktat och när behov uppstår, inte löpande och kontinuerligt. Mikroföreta- gares arbetsmiljöarbete drivs av starka incitament, både ekonomiska och sociala.

Förstudien visar också att mikroföretagare kommer i kontakt med arbetsmiljöregelverket i stort sett enbart efter initiativ eller in- formation från Arbetsmiljöverket. Samtidigt visar studien att regel- verket är svårt att ta till sig för denna grupp. Mikroföretagare saknar stöd från, dialog med och tydliga direktiv från Arbetsmiljöverket.

Sammanfattningsvis visar studien att mikroföretagare är en kom- plex målgrupp med många behov.21

17Detta har bland annat framhållits i de samtal som vi haft med forskare inom området. Studier som visar på detta är bland annat Torrès (2004, 2006).

18Vinberg & Landstad (2016); EU-Osha (2019a).

19Torrès (2006).

20SOU 1972:86, s. 239 f.

21Arbetsmiljöverket (2021c); Arbetsmiljöverket & itch (2020).

104

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

I ett annat sammanhang gjorde forskare en intervjustudie med Arbetsmiljöverkets inspektörer om deras erfarenheter av tillsyn över mikroföretag. Studien gjordes 2016 på uppdrag av Arbetsmiljö- verket.22 Inspektörerna beskrev rollen som inspektör i förhållande till mikroföretag som en balansakt mellan att fungera som lärare, in- formatör, mentor och tröstare – att vara både den som hjälper och den som stjälper mikroföretag. Till skillnad från stora företag ligger ofta allt ansvar för arbetsmiljö i mikroföretag på en enda person. Denna person, vanligtvis ägaren, ska förutom att driva företaget också hålla sig uppdaterad om lagar och regler som rör arbetsmiljö vilket kan vara ett omfattande uppdrag.23 Liknande perspektiv har framförts i våra möten med branschorganisationer, arbetsgivarorganisationer, fackliga förbund och forskare.

5.4Arbetsmiljön i små företag kan bli bättre

5.4.1Arbetsmiljön i Sverige undersöks varje år

Vartannat år genomför Statistiska centralbyrån (SCB) den så kallade Arbetsmiljöundersökningen och vartannat år genomförs undersök- ningen Arbetsorsakade besvär.24 Undersökningarna är tilläggsunder- sökningar till SCB:s Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Undersökningarna besvaras av ett delurval av urvalet i AKU, per- soner i åldrarna 16–74 år som har en sysselsättning. År 2019 besva- rade 3 700 personer Arbetsmiljöundersökningen och 2020 besvarade 11 405 personer undersökningen Arbetsorsakade besvär.

Frågorna i Arbetsmiljöundersökningen handlar om arbetsmiljö- förhållanden och upplevelsen av den fysiska och psykosociala arbets- miljön. Frågorna i undersökningen om arbetsorsakade besvär hand- lar om hälsoproblem som orsakas av arbete och om besvären anmälts till Försäkringskassan, om de lett till sjukfrånvaro och om några åtgärder vidtagits.25

22Intervjustudien gjordes i samband med ett regeringsuppdrag 2016 att fördela särskilda medel till uppdragsforskning med relevans för tillsynsverksamheten, med tonvikt på arbetsmiljö och arbetsmiljörelaterad ohälsa i ett genusperspektiv.

23Arbetsmiljöverket (2019), Rapport 2019:7, kapitel 3.

24SCB genomför undersökningarna och Arbetsmiljöverket är statistikansvarig myndighet.

25Mer information on undersökningarna finns på hemsidorna för SCB (www.scb.se) och Arbetsmiljöverket (www.av.se).

105

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

För att kunna göra en bedömning av arbetsmiljön vid små arbets- platser har vi beställt data från båda undersökningarna uppdelat på storleksklasserna: 1–10 anställda, 11–49 anställda, 50–99 anställda och arbetsställen med 100 anställda eller fler.26

Vi har precis som tidigare valt att definiera små arbetsplatser som arbetsställen med färre än 49 anställda. Figur 5.3–5.6 visar resultat från Arbetsmiljöundersökningen 2015, 2017 och 2019 uppdelat på storleksklasser. Figur 5.7–5.8 visar resultat från undersökningen Arbets- orsakade besvär 2018 och 2020 uppdelat på storleksklasser.

5.4.2Inte svårare att framföra kritiska synpunkter på mindre arbetsplatser

Som vi skrev i avsnitt 5.3.3 kan det upplevas svårare att framföra kritiska synpunkter i ett mindre företag än i ett större företag. Vi har därför valt att titta på en fråga i Arbetsmiljöundersökningen som handlar om detta.

Data från Arbetsmiljöundersökningen 2019 visar att en av fem tycker att det är svårt att framföra kritiska synpunkter om arbetsför- hållanden. Figur 5.3 visar andelen sysselsatta som tycker att det alltid eller för det mesta är svårt att framföra kritiska synpunkter om arbetsförhållanden, uppdelat efter arbetsplatsens storleksklass. Som framgår av figuren är det varken lättare eller svårare att framföra kri- tiska synpunkter på mindre arbetsplatser jämfört med större arbets- platser. Andelen som tycker att det är svårt att framföra kritiska syn- punkter har legat på en stabil nivå under samtliga undersökningsår.

År 2019 ansåg 19 procent av de som var sysselsatta på en arbets- plats med 1–10 anställda att det var svårt att framföra kritiska syn- punkter om arbetsförhållanden. Motsvarande andel för personer som var sysselsatta på en arbetsplats med 50–99 anställda var 23 procent. Skillnaden är dock inte statistiskt säkerställd på 5-procentig nivå och det gäller samtliga skillnader över alla år.

26Indelningen av storleksklass är härledd från AKU:s fråga: ”Hur många personer arbetar på din arbetsplats?”. Med arbetsplats menas arbetsställe.

106

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

Figur 5.3 Att ta upp kritik på jobbet – svårt att framföra kritiska synpunkter på arbetsförhållanden

Andel (i procent) som svarat alltid/för det mesta på frågan: Drar du dig för att på arbetsplatsen framföra kritiska synpunkter på dina arbetsförhållanden?

1–10 anställda 11–49 anställda 50–99 anställda 100+ anställda

2015 2017 2019

Källa: SCB, Arbetsmiljöundersökningen.

5.4.3Det är tydligt vem som har arbetsmiljöansvar både på små och stora arbetsplatser

En förutsättning för att kunna diskutera arbetsmiljöfrågor på en arbets- plats är att det är tydligt vem det är som har ansvaret för arbetsmiljön. Som vi beskriver i kapitel 4 är det arbetsgivaren som är ansvarig för arbetsmiljön på arbetsplatsen. Vi har därför också valt att analysera denna fråga i Arbetsmiljöundersökningen.

Figur 5.4 visar andelen sysselsatta som tycker det är tydligt vem som har arbetsmiljöansvar på arbetsplatsen. Sju av tio sysselsatta uppgav 2019 att de tyckte att det var klart och tydligt vem som har arbetsmiljöansvar på arbetsplatsen. Andelen har legat på en stabil nivå på strax under 70 procent under samtliga undersökningsår. Vem som har arbetsmiljöansvar är inte mer tydligt på större arbetsplatser jäm- fört med mindre arbetsplatser.

107

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

Figur 5.4 Tydligt vem som har arbetsmiljöansvar

Andel (i procent) som har svart ja på frågan: Är det klart och tydligt vem som har ansvar för arbetsmiljöarbetet på din arbetsplats?

1–10 anställda 11–49 anställda 50–99 anställda 100+ anställda

2015 2017 2019

Källa: SCB, Arbetsmiljöundersökningen.

5.4.4Tillgången till företagshälsovård är lägre på mindre arbetsplatser

Tillgången till företagshälsovård är en viktig faktor ur ett arbets- miljöperspektiv (se mer om det i kapitel 6). Detta speglas också i Arbetsmiljöundersökningen.

Figur 5.5 visar andelen sysselsatta som hade tillgång till företags- hälsovård per arbetsplatsens storleksklass 2015, 2017 och 2019. Den visar att sex av tio sysselsatta 2019 hade tillgång till företagshälso- vård. Här finns dock skillnader mellan anställda vid små respektive större arbetsplatser. Endast en tredjedel bland sysselsatta på arbets- platser med 1–10 anställda hade tillgång till företagshälsovård. Mot- svarande andel var 74 procent för personer som är sysselsatta på en arbetsplats med över 100 anställda.27 Detta är också i linje med vad forskning säger. Tillgången till företagshälsovård saknas främst i de allra minsta företagen.28

Den totala andelen som har tillgång till företagshälsovård har varit stabil över tid. Andelen som har tillgång till företagshälsovård har

27SCB, Arbetsmiljöundersökningen.

28Vinberg & Landstad (2016).

108

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

också varit på samma nivåer per storleksklass över tid. Det tydliga mönster som figuren visar är att ju större arbetsplatsen är, desto högre är andelen som har tillgång till företagshälsovård genom arbetet.

Figur 5.5 Tillgång till företagshälsovård genom arbetet

Andel (i procent) som svarat ja på frågan: Har du tillgång till företagshälsovård genom ditt arbete?

1–10 anställda 11–49 anställda 50–99 anställda 100+ anställda

2015 2017 2019

Källa: SCB, Arbetsmiljöundersökningen.

Besök från företagshälsovården eller annan bedömning av arbets- miljön förekommer mer sällan på mindre arbetsplatser. Bland syssel- satta på en arbetsplats med 1–10 anställda uppgav 11 procent 2019 att företagshälsovården hade besökt arbetsplatsen eller på annat sätt gjort en bedömning av arbetsmiljön. Motsvarande andel för personer sysselsatta på en arbetsplats med över 100 anställda var 28 procent.29

5.5Kunskap om regelverket är en förutsättning men inte någon garanti för regelefterlevnad

Vi menar att kunskap om regelverket i arbetsmiljö är en förutsätt- ning för regelefterlevnad och att sådan kunskap är en indikator på ett fungerande arbetsmiljöarbete. Detta ser vi i sin tur som en förut- sättning för en tillfredsställande arbetsmiljö.

29SCB, Arbetsmiljöundersökningen.

109

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

Att mäta och undersöka kunskapsnivån hos små företag vad det gäller rättigheter och skyldigheter på arbetsmiljöområdet kan göras på flera olika sätt. Generellt är det svårt att mäta kunskap, oavsett vil- ken kunskap det är. Ett sätt att angripa denna fråga är att undersöka om regelverk efterföljs. Anledningen till att regelverk inte efterföljs kan vara flera, där en anledning kan vara bristande kunskap.

Som vi konstaterade i kapitel 4 ska regelverket inom arbetsmiljö följas av alla företag oavsett storlek, med några få undantag som gäller för mikroföretag: Mikroföretag behöver inte ha skriftlig dokumenta- tion om arbetsmiljöpolicy, rutiner, fördelning av arbetsmiljöuppgifter samt dokumenterad årlig uppföljning av det systematiska arbetsmiljö- arbetet.

5.5.1Systematiskt arbetsmiljöarbete pågår i lägre utsträckning på små arbetsplatser

Det finns forskning som visar att små företag ofta saknar kunskap, resurser och motivation att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete.30 Generellt har större företag ett utvecklat systematiskt arbetsmiljö- arbete medan små företag i stället helt kan sakna ett sådant arbete.31 I arbetsmiljölagen står det att arbetsgivaren ska bedriva ett syste- matiskt arbetsmiljöarbete.32 Figur 5.6 visar andelen sysselsatta som anser att det pågår ett systematiskt arbetsmiljöarbete på arbetsplat- sen. Knappt hälften av sysselsatta på en arbetsplats med 1–10 anställda ansåg att det bedrevs ett systematiskt arbetsmiljöarbete (2019). Det är något högre jämfört med tidigare år, 2015 var den motsvarande andelen 42 procent. Andelen anställda som uppgav att det pågick ett systematiskt arbetsmiljöarbete var något högre på arbetsplatser som har fler anställda. Av samtliga sysselsatta uppgav sex av tio att det pågick ett systematiskt arbetsmiljöarbete 2019. Jämfört med 2015 har andelen ökat något, från 55 procent till 61 procent. Med tanke på att det ska pågå ett systematiskt arbetsmiljöarbete på alla arbets- platser där det finns arbetstagare eller inhyrd arbetskraft kan man

30EU-Osha (2018); Vinberg & Landstad (2016).

31Sjöström m.fl. (2019).

32Enligt 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen ska arbetsgivaren bland annat utreda arbetsskador, fort- löpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Bestäm- melsen utvecklas och preciseras i Arbetsmiljöverkets förordning (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete.

110

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

tycka att den totala andelen är otillräcklig och skulle kunna förväntas vara högre.

Arbetsmiljöundersökningen svarar inte på frågan om det faktiskt pågår ett systematiskt arbetsmiljöarbete på arbetsplatsen. Den an- delen kan både vara högre och lägre än vad de svarande upplever. Där- emot ger svaren en indikation på om de svarande upplever att det pågår ett systematiskt arbetsmiljöarbete eller inte.

Figur 5.6 Systematiskt arbetsmiljöarbete på arbetsplatsen

Andel (i procent) som svarat ja på frågan: Pågår ett systematiskt arbetsmiljöarbete på din arbetsplats?

1–10 anställda 11–49 anställda 50–99 anställda 100+ anställda

2015 2017 2019

Källa: SCB, Arbetsmiljöundersökningen.

Under 2021 gjorde branschorganisationen Företagarna en enkät- undersökning om företagens arbetsgivaransvar bland sina medlem- mar. Resultatet från Företagarnas undersökning överensstämmer i princip med resultatet från Arbetsmiljöundersökningen. 64 procent av företagen med minst en anställd uppgav att företaget arbetar syste- matiskt med arbetsmiljön. Den vanligaste anledningen till att före- taget inte bedriver ett arbetsmiljöarbete är bristen på tid följt av inget behov samt begränsad kunskap.33

Däremot visar Arbetsmiljöundersökningen att sex av tio tycker att arbetsmiljöbrister åtgärdas för det mesta eller alltid på arbets-

33Företagarna (2021). Företagens arbetsgivaransvar, enkätundersökning oktober 2021.

111

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

platsen. Det är inte någon skillnad i resultat på större arbetsplatser jämför med mindre.

5.5.2Få anmäler arbetsskada och det sker mer sällan på små arbetsplatser

Arbetsgivare är skyldiga att utan dröjsmål till Arbetsmiljöverket an- mäla allvarliga olyckor och allvarliga tillbud eller skador som drabbat flera arbetstagare samtidigt.34 En inträffad arbetsskada ska anmälas av arbetsgivaren även till Försäkringskassan.35 Den anställde kan även själv göra en skadeanmälan.36

Forskning visar att det är ett problem att små företag inte anmäler arbetsskador i samma utsträckning som större företag.37 Det finns bland annat två studier från Sverige som bekräftar detta. Dock var det många år sedan studierna gjordes.38

Under 2020 hade fem procent av alla sysselsatta i Sverige besvär till följd av olyckshändelse i arbetet. Det var lika vanligt för kvinnor som för män. Andelen som hade besvär till följd av olyckshändelse var också lika vanligt förekommande på små arbetsplatser som på större arbetsplatser.39

Däremot skiljer sig andelen som anmäler arbetsskadan till För- säkringskassan beroende på hur stor arbetsplatsen är (se figur 5.7). Personer som är anställda på arbetsplatser med 1–10 anställda upp- gav i högre utsträckning att en anmälan till Försäkringskassan inte hade gjorts jämfört med anställda i de övriga storleksklasserna. Totalt sett uppgav knappt hälften att en anmälan till Försäkringskassan hade gjorts. Bland anställda på arbetsplatser med 1–10 anställda uppgav 75 procent 2018 och 70 procent 2020 att ingen anmälan hade gjorts till Försäkringskassan.

34Detta följer av 3 kap. 3 a § arbetsmiljölagen och 2 § arbetsmiljöförordningen.

35Detta följer av 42 kap. 10 § socialförsäkringsbalken (2010:110). Arbetsskada är ett samlings- namn för arbetsolycka eller arbetssjukdom som har samband med arbetet. Även en olycka som skett på väg till eller från arbete ingår i begreppet.

36Sedan 2011 har Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan ett gemensamt anmälningsverktyg för anmälan av arbetsskador: www.anmalarbetsskada.se.

37EU-Osha (2016).

38Se Pinzke & Lundqvist (2011).

39Arbetsmiljöverket (2021b), Rapport 2021:3.

112

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

Figur 5.7 Andel som inte gjort en arbetsskadeanmälan till

Försäkringskassan (på grund av olyckshändelse)

Andel sysselsatta med besvär av olyckshändelse under de senaste 12 månaderna som inte anmält en eller flera olyckor som ligger bakom besvären till Försäkringskassan

1–10 anställda 11–49 anställda 50–99 anställda 100+ anställda

2018 2020

Källa: SCB, Arbetsorsakade besvär.

Anm.: Storleksklassen 50–99 saknar resultat för 2018 på grund av för få svar.

Anställda kan också få besvär som orsakas av andra förhållanden i arbetet än en olycka. Det kan till exempel handla om arbetsbelast- ning, stress eller utsatthet för buller. Tre av tio sysselsatta uppgav 2020 att de hade besvär till följd av andra förhållanden i arbetet än olyckshändelse. Det är en något högre andel jämfört med 2018 då en fjärdedel uppgav att de hade besvär till följd av andra förhållanden i arbetet än olyckshändelse.40

Besvär av andra orsaker i arbetet än olyckshändelse anmäls i lägre utsträckning än besvär av arbetsolyckor. Figur 5.8 redovisar andelen som inte gjort en arbetsskadeanmälan till Försäkringskassan. Av sysselsatta med besvär till följd av andra orsaker i arbetet än olycks- händelse har anmälningar om arbetssjukdom till Försäkringskassan gjorts i sex procent av fallen under 2020 eller tidigare. Benägenheten att anmäla besvär till följd av andra orsaker i arbetet än olyckshän- delse är lika låg på små arbetsplatser som på stora arbetsplatser.

40Arbetsmiljöverket (2021b), Rapport 2021:3.

113

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

Figur 5.8 Andel som inte gjort en arbetsskadeanmälan till Försäkringskassan

Andel sysselsatta med besvär under senaste 12 månaderna av annat än olyckshändelse i arbetet som inte gjort en arbetsskadeanmälan till Försäkringskassan

100

1–10 anställda 11–49 anställda 50–99 anställda 100+ anställda

2018 2020

Källa: SCB, Arbetsorsakade besvär.

Män drabbas oftare av arbetsolyckor med dödlig utgång än kvinnor. Män anmäler också fler arbetsolyckor som lett till sjukfrånvaro. År 2020 inträffade 24 arbetsolyckor med dödlig utgång i arbetet i den svenska arbetskraften (motsvarande siffra 2019 var 36). Av dessa skedde 21 olyckor bland arbetstagare (varav 20 män och 1 kvinna) och 3 bland egenföretagare (enbart män). Antalet anmälda arbets- olyckor med sjukfrånvaro var cirka 7 per 1 000 sysselsatta män och 6,1 per 1 000 sysselsatta kvinnor under 2020. Flest anmälningar bland kvinnor hade branschgrupperna transport och magasinering samt ut- vinning av mineral. Bland män var det vattenförsörjning, avlopps- rening, avfallshantering och dylikt samt transport och magasinering.

Kvinnor anmäler fler arbetssjukdomar och arbetsolyckor utan sjukfrånvaro än män. År 2020 var antalet anmälda arbetssjukdomar 6,0 fall per 1 000 sysselsatta kvinnor och 1,9 fall per 1 000 sysselsatta män. Flest anmälningar bland både kvinnor och män gjordes i bransch-

114

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

grupperna vård och omsorg, sociala tjänster, offentlig förvaltning och försvar samt obligatorisk socialförsäkring.41

Som vi har konstaterat görs anmälningar till Försäkringskassan mer sällan i mindre företag (se figur 5.7). Det gör att statistiken över faktiska anmälningar kan bli något missvisande. Därför behöver statistiken tolkas med försiktighet så att man inte drar den felaktiga slutsatsen att arbetsskador förekommer mer sällan i mindre företag.

Detta framgår också av den statistik över arbetsskador som Arbets- miljöverket sammanställer varje år. Arbetsmiljöverkets statistik visar att större arbetsställen anmäler fler arbetsolyckor med sjukfrånvaro och fler arbetssjukdomar än mindre arbetsställen. Det är inget som i sig är konstigt. Om benägenheten att anmäla arbetsskador är lägre på mindre arbetsställen jämfört med större innebär det att större arbetsställen proportionerligt har en högre andel anmälda arbetsskador

–oavsett om det förkommer i större eller i mindre utsträckning.

5.5.3De regionala skyddsombudens bedömning av arbetsgivares kunskaper om arbetsmiljö

I vår enkätundersökning till regionala skyddsombud, som normalt verkar vid små arbetsställen, ställde vi frågan om hur de i allmänhet bedömer arbetsgivares kunskap när det gäller olika arbetsmiljöom- råden. Tabell 5.1 redovisar svaren för den frågan.

Generellt ansåg de regionala skyddsombuden att kunskapen bland arbetsgivare i arbetsmiljöfrågor var ganska dålig. Framför allt när det gäller kunskapen om organisatorisk och social arbetsmiljö (OSA), hot och våld samt rehabilitering och arbetsanpassning. Över 77 pro- cent av de svarande uppgav att arbetsgivares kunskap om OSA var dålig eller mycket dålig. Något bättre (även om den ansågs förhål- landevis låg) upplevdes kunskapen vad det gäller fysisk arbetsmiljö och de lokala skyddsombudens roll inom arbetsmiljöområdet. Svaren från regionala skyddsombud från olika centralorganisationer skiljer sig marginellt. Det är framför allt arbetsgivares kunskap om OSA som pekas ut som dålig av regionala skyddsombud från samtliga förbund.

41Arbetsmiljöverket (2021b). Rapport 2021:3.

115

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

Tabell 5.1 Hur regionala skyddsombud bedömer arbetsgivares kunskap i allmänhet när det gäller olika arbetsmiljöområden

Tabellen visar andelar i procent på frågan: Hur bedömer du i allmänhet arbetsgivares kunskap är när det gäller följande områden?

	Mycket				Mycket	Vet
	dåliga				bra	inte

Lagar, regler, föreskrifter inom
arbetsmiljöområdet	17,6	43,3	31,6	5,9	1,0	0,5
Fysisk arbetsmiljö	14,8	37,9	31,8	11,1	2,6	1,9

OSA	36,2	41,1	17,9	3,0	0,5	1,3
Hot, våld och trakasserier	22,0	39,8	26,5	6,4	1,3	3,5
Systematiskt arbetsmiljöarbete	16,2	40,4	34,6	7,0	1,2	0,7
Samverkan i arbetsmiljöfrågor	18,8	36,2	34,2	7,8	1,6	1,3

Rehabilitering, arbetsanpass-
ning och återgång i arbete	22,8	38,5	27,7	7,0	0,9	3,1
De regionala skyddsombudens
roll i arbetsmiljöområdet	21,0	35,4	26,1	10,8	4,0	2,3

De lokala skyddsombudens roll
i arbetsmiljöområdet	9,6	31,2	41,6	12,4	3,4	1,9

Källa: Egen enkätundersökning bland regionala skyddsombud (2022).

Anm.: Siffrorna är avrundade till en decimal och raderna summerar därför inte till 100.

5.6Trenden går mot ökad variation mellan olika anställningsformer

5.6.1Anställningsform påverkar förutsättningarna för arbetsmiljöarbetet

I kapitel 3 beskrev vi en del trender när det gäller arbetsmiljön i Sverige. Teknikutveckling, globalisering och en ökad ekonomisk kon- kurrens har lett till en mängd rationaliseringar, organisationsför- ändringar och förändringar på arbetsmarknaden – och därmed även när det gäller arbetskraftens sammansättning. Här har Sverige, lik- som de flesta industrialiserade länder, sett en utveckling som handlar om flexibilitet i bemanning genom en mängd arbetsarrangemang som avviker från traditionella tillsvidareanställningar på heltid. Det inne- bär att andelen anställda med olika typer av alternativa anställnings- former (tidsbegränsade anställningar, egenanställningar och egenföre- tagande, bemanningsanställningar, plattformsarbete med mera) har

116

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

ökat under senare decennier.42 Sådana arbetsarrangemang ger arbets- givaren ökad flexibilitet när det gäller att bemanna verksamheter men kan också leda till bekymmer i arbetsmiljöarbetet.43

OECD förutspår i sin rapport Employment outlook 2019 att för- ändringarna på arbetsmarknaden kommer att få omfattande konse- kvenser för arbetskraften. Medelkvalificerade jobb44 är särskilt ut- satta för omvandling. OECD uppskattar att omkring 14 procent av befintliga jobb inom OECD-länderna kan försvinna till följd av auto- matisering under de närmaste två decennierna. Rapporten förutspår också att ytterligare närmare en tredjedel av jobben sannolikt kom- mer att förändras grundligt när enskilda uppgifter automatiseras. OECD menar att de pågående förändringarna på arbetsmarknaden kommer att medföra en polarisering av arbetskraften vad gäller arbets- miljön. För högkvalificerade arbeten (som kräver högskoleutbild- ning eller motsvarande) kommer arbetsmiljön fortsatt vara relativt god. För okvalificerade arbeten (utan krav på särskild utbildning) riskerar arbetsmiljön att komma att präglas av brister i än högre grad.45

I rapporten pekar OECD även på skillnader mellan olika anställ- ningsformer. Rapporten noterar att tillsvidareanställningar innebär en inkörsport till rättigheter och skydd i arbetet. OECD bedömer att det i vissa länder kommer att vara omkring 40–50 procent mindre sannolikhet att personer med olika former av tidsbegränsade anställ- ningar får någon form av försörjningsstöd när de är arbetslösa. Vidare bedömer OECD att den ökande andelen individer med alternativa anställningsarrangemang inte kommer att resultera i någon markant ökning av arbetslösheten. Däremot bedömer OECD att många arbets- tagare kommer att vara undersysselsatta.46

Resultat från Arbetsmiljöundersökningen 2017 visar att tids- begränsat anställda över lag har ett mer fysiskt påfrestande arbete (påfrestande arbetsställning, besvärliga arbetsställningar, kroppsligt påfrestande) jämfört med tillsvidareanställda. De har också mer sällan ett intressant och stimulerande arbete och har svårare att framföra kritiska synpunkter på arbetsförhållandena. Över lag visar denna sta-

42Nordic Council of Ministers (2021).

43OECD (2019).

44Jobb som kräver gymnasieutbildning eller motsvarande.

45OECD (2019).

46OECD (2019).

117

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

tistik även att personer med tidsbegränsad anställning rapporterar sämre fysisk och psykisk hälsa jämfört med tillsvidareanställda.47

Anställningsformens betydelse för arbetsmiljön har också upp- märksammats i ett antal svenska kunskapssammanställningar och internationella forskningsöversikter.48 Bilden som framkommer i dessa bekräftar delvis resultat som framkommit i andra studier. Exempelvis har man funnit att tidsbegränsade anställningar, i jämförelse med tills- vidareanställningar, generellt är mer förknippade med psykisk ohälsa i vid bemärkelse, liksom med mindre positiva attityder till arbetet och den organisation där man arbetar. Däremot pekar dessa kunskaps- sammanställningar på flera metodproblem och kunskapsluckor. Det rör sig bland annat om heterogeniteten när det gäller olika anställ- ningsformer. Vissa anställningsformer kan vara mer förknippade med brister i arbetsmiljö och hälsa, medan andra kan ha arbetsmiljövillkor som är lika bra som, eller till och med bättre än, tillsvidareanställ- ning. Det antyder att alla anställningsformer som avviker från tills- vidareanställning inte bör klassas som en enda kategori. Snarare är det viktigt med jämförelser mellan olika arbetsarrangemang.

5.6.2Det finns många typer av anställningsformer

Under en lång tid kännetecknades svenskt arbetsliv av tillsvidare- anställningar på heltid, där arbetet utfördes hos en arbetsgivare. Den här typen av ”standardanställning” kan beskrivas som att arbetet be- står av uppgifter som arbetsgivaren bestämmer, att arbetet sker i arbetsgivarens lokaler och utförs under en förutbestämd tid samt att arbetet ersätts med lön från arbetsgivaren. De senaste decennierna har präglats av en ökning av anställningsförhållanden som i ett eller flera avseenden skiljer sig från standardanställningsförhållandet.

De olika anställningsformer som avviker från denna standard be- nämns på olika sätt i olika sammanhang. I forskningslitteraturen är en vanlig benämning tidsbegränsade eller tillfälliga anställningar.49 Denna benämning antyder att arbetet utförs under en begränsad tids- period. Under decennierna kring millennieskiftet användes begreppet

47Arbetsmiljöverket (2018), Arbetsmiljöstatistik Rapport 2018:2.

48Arbetsmiljöverket (2016), Kunskapssammanställning 2016:2; Bernhard-Oettel m.fl. (2017); De Cuyper m.fl. (2008); Myndigheten för arbetsmiljökunskap (2020c), Kunskapssamman- ställning 2020:3; Tanimoto m.fl. (2021).

49T.ex. De Cuyper m.fl. (2008).

118

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

”beroende arbete” (contingent work), för att betona att arbetet beror på behov hos arbetsgivaren.50 En mer värdeladdad term är ”flexibel anställning”, som betonar att arbetet innebär flexibilitet för den an- ställande organisationen – och i viss mån kanske även för den enskilde arbetstagaren.51 Andra värdeladdade termer är ”prekära” eller ”osäkra” anställningar, vilket belyser påfrestningen och sårbarheten som känne- tecknar många avtalsarrangemang.52

Ibland används begreppen ”alternativa arbetsarrangemang” (alter- native work arrangements)53 och ”atypiskt arbete”54 för att belysa att det handlar om avtalsarrangemang eller anställningsformer som av- viker från traditionella anställningsförhållanden på heltid och tills- vidarebasis mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den term som i dagens internationella forskningslitteratur kanske är vanligast för att beskriva sådana avvikelser från standardanställningsförhållandet är non-standard work55 (som dock inte har någon vedertagen svensk översättning).

Ibland talar man om organisationens kärna, som består av per- soner med tillsvidareanställningar, och olika lager av periferi.56 Peri- ferin består av allt från tillsvidareanställningar på deltid till olika an- ställningsformer och andra avtalsarrangemang som kännetecknas av en svagare koppling till organisationen. Specifika varianter av alter- nativa anställningsformer inkluderar exempelvis tidsbegränsade eller tillfälliga kontrakt såsom vikariat, provanställning och allmän viss- tidsanställning, säsongsanställning och nolltimmarskontrakt57. Arbete i en organisation kan också utföras av personer som inte har någon anställning i den organisation där arbetet utförs, exempelvis konsul- ter, egenföretagare och bemanningsanställda via bemannings- eller uthyrningsföretag. Dessutom läggs en del arbete ut via digitala platt- formar där enskilda kan göra anspråk på att utföra korttidsuppdrag mot ekonomisk ersättning. Denna relativt nya typ av jobb kallas ofta för plattformsarbete eller gig-arbete.58

50T.ex. McLean Parks m.fl. (1998).

51T.ex. Storey m.fl. (2002).

52T.ex. Lewchuk m.fl. (2003).

53T.ex. Spreitzer m.fl. (2017).

54T.ex. Goslinga & Sverke (2003).

55T.ex. Bernhard-Oettel m.fl. (2017).

56T.ex. Aronsson m.fl. (2002); Atkinson (1984).

57Tillsvidareanställningar med inga eller få garanterade timmar.

58Eurofound (2020); Spreitzer m.fl. (2017); SOU 2017:24; Weidenstedt m.fl. (2020).

119

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

Vissa av dessa anställningsformer rör det traditionella tvåparts- förhållandet mellan en arbetstagare och en arbetsgivare. Exempel på detta är deltidsarbete, projektanställningar, säsongsarbete och tids- begränsade behovsanställningar. Andra anställningsrelationer handlar om en trepartsrelation mellan en arbetstagare, en arbetsgivare och en eller flera klienter. Exempel på detta är bemanningsanställning där arbetstagaren är anställd av bemanningsföretaget men utför arbete åt klienten. Det finns också arrangemang som handlar om en tvåparts- relation mellan en uppdragstagare och en eller flera uppdragsgivare. Exempel på detta är egenföretagare och frilansare, där en arbetsgivare i stället för att anställa en arbetstagare anlitar en underleverantör för att utföra arbete i organisationen.

Plattforms- eller gig-arbete utgör ett särfall där det kan röra sig om en relation mellan utföraren, kunden och plattformen – och ibland även en leverantör (av exempelvis mat). Där kan det ibland vara oklart om det rör sig om ett uppdragsförhållande eller ett an- ställningsförhållande. Generellt sett anses anställnings- och arbets- miljövillkor i denna bransch vara bristande.59 Här har EU-kommis- sionen lämnat ett förslag om ett minimidirektiv i syfte att förbättra arbetsvillkor för plattformsarbete så att medlemsstaterna kan göra en korrekt bedömning av anställningsstatus.60 Detta förslag beskrivs även i en faktapromemoria från Regeringskansliet (Arbetsmarknads- departementet).61 Här finns förslag på rättigheter för personer som utför plattformsarbete. Exempel på sådana rättigheter handlar om rätten till insyn i användning och drift av automatiska övervaknings- och beslutssystem. Här finns även förslag på ”regler som ska förtyd- liga skyldigheten för sådana digitala arbetsplattformar som är arbets- givare att anmäla plattformsarbete till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där arbetet utförs”.62

Även utstationering kan räknas in bland anställningsförhållanden som skiljer sig från de standardmässiga. Utstationering innebär att en arbetsgivare i ett annat land sänder en arbetstagare för att utföra en tjänst i Sverige under en begränsad tid. Det rör sig alltså om arbets- tagare som stannar en kortare tid på en och samma arbetsplats.

59Myhill m.fl. (2021); Piasna m.fl. (2022); Weidenstedt m.fl. (2020).

60EU-kommissionen. Förslag till Europaparlamentet och rådets direktiv om bättre arbets- villkor för plattformsarbete. COM (2021) 762.

61Arbetsmarknadsdepartementet (2022).

62Arbetsmarknadsdepartementet (2022), s. 2.

120

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

5.6.3Tidsbegränsade anställningar ökar

– men i långsammare takt

Utvecklingen mot en ökande andel anställningsformer som avviker från standardförhållandet började på 1980-talet och intensifierades på 1990-talet. Den utvecklingen har beskrivits som en av de viktigare utvecklingarna i det västerländska arbetslivet.63

Denna utveckling har fortsatt under de första två decennierna av 2000-talet, dock i en långsammare takt. Andelen tidsbegränsade eller alternativa arbetsarrangemang står nu för cirka 25 procent av den totala sysselsättningen i OECD-länderna.64 Prognoser tyder på att utvecklingen kommer att bestå och till och med öka i framtiden.65 En rapport från Nordiska ministerrådet har kartlagt utvecklingen av tidsbegränsade anställningar, egenföretagande, marginellt deltids- arbete (<15 timmar/vecka) och mer omfattande deltidsarbete (15– 29 timmar/vecka) under perioden 2000–2015. I Sverige har det under perioden skett en svag ökning av tidsbegränsade anställningar (som 2015 låg på omkring 15 procent) och marginellt deltidsarbete (som 2015 låg på omkring 4 procent). Under samma period har det varit en marginell minskning när det gäller mer omfattande deltidsarbete (som 2015 låg på omkring 8 procent) och egenföretagande (som 2015 låg på omkring 5 procent).66

Tabell 5.2 visar utvecklingen vad det gäller sysselsättning i olika anställningsformer 2011–2020 enligt AKU. Definitionen av vad som är olika anställningsformer har varit densamma under perioden. Det betyder att nya typer av arbetsarrangemang inte kan redovisas här.

Omkring tre fjärdedelar av alla sysselsatta är tillsvidareanställda. Av alla med sådana tillsvidareanställningar är cirka 83 procent fast anställda på heltid. Ungefär 15 procent av alla sysselsatta är tids- begränsat anställda. Ungefär hälften av alla med en tidsbegränsad an- ställning är tim- och behovsanställda, vilket är den vanligaste typen av tidsbegränsade anställningar. Cirka 10 procent av alla sysselsatta är företagare eller medhjälpande hushållsmedlem. Utvecklingen har varit relativt stabil under perioden och har endast förändrats marginellt. Som tabellen visar har andelen med en tillsvidareanställning ökat mellan

63De Cuyper m.fl. (2008).

64Visser (2019).

65ILO (2016).

66Nordic Council of Ministers (2021).

121

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

2019 och 2020. På motsatt sätt har andelen med en tidsbegränsad anställning minskat, vilket troligtvis beror på covid-19-pandemin.

122

123

Tabell 5.2	Sysselsatta i åldern 15–74 år efter anknytningsgrad till arbetsmarknaden, 2011–2020
	Tabellen visar andelar i procent

ÅR		Fast anställda				Tidsbegränsat anställda				Företagare/
										Medhjälpande
										hushållsmedlem

	Total	Varav	Varav	Total	Varav	Varav prov-	Varav tim- och	Varav objekts/	Varav
		deltid	heltid		vikariat	anställning	behovsanställning	projektanställning	övriga

2011	74,4	18,4	81,6	15,2	18,5	10,7	49,6	9,6	11,5	10,4
2012	74,9	18,0	82,0	14,7	18,0	9,5	51,7	9,4	11,3	10,5

2013	74,3	17,3	82,7	15,1	17,3	9,0	52,2	9,8	11,7	10,6
2014	74,0	17,0	83,0	15,7	16,8	8,9	51,1	9,6	13,5	10,3

2015	74,3	17,1	82,9	15,4	17,0	9,3	52,0	8,5	13,2	10,3
2016	75,0	16,7	83,3	15,1	16,7	11,2	50,3	7,9	13,9	10,0

2017	74,9	16,1	83,9	15,2	15,8	11,9	51,1	7,8	13,3	9,9
2018	75,1	15,7	84,3	15,2	15,4	11,6	51,5	7,3	14,3	9,7

2019	75,2	15,6	84,4	14,9	15,5	11,8	51,6	7,3	13,7	9,9
2020	76,2	15,9	84,1	13,9	15,9	10,6	51,3	8,2	14,0	9,9

Källa: SCB, AKU.

Anm.: Vi har valt att inte redovisa siffror för 2021 på grund av att det finns ett tidserieavbrott mellan 2020 och 2021. Tabellen är gjord efter egna beräkningar. Siffrorna är avrundade

till en decimal och summerar därför inte till 100. Förklaring: Deltid (<35 timmar/vecka), Tim- och behovsanställning (feriearbete, kallas vid behov/ringer själv när man vill jobba, anställd per timme med överenskommet arbetsschema för viss tid, tillfälligt arbete referensveckan, allmän visstidsanställning) och övriga är alla andra kategorier av tidsbegränsad anställning enligt SCB:s definition.

2022:47 SOU

... anställningsförhållanden och företag små i Arbetsmiljön

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

Högre andel kvinnor är tidsbegränsat anställda

År 2021 hade 694 200 personer en tidsbegränsad anställning, vilket motsvarar omkring 15 procent av alla anställda. Det var en högre andel kvinnor än män som var tidsbegränsat anställda, cirka 17 pro- cent av de anställda kvinnorna jämfört med cirka 13 procent bland männen.

Tidsbegränsat anställda ökade till antal, men inte till andel. Sedan början av 2000-talet har antalet tidsbegränsat anställda ökat, medan andelen av anställda totalt endast har ändrats marginellt. Tabell 5.3 visar att andelen tidsbegränsat anställda kvinnor är högre jämfört med män. Andelen har varit relativt stabil under perioden 2011–2020. Både för kvinnor och män minskade andelen tidsbegränsat anställda 2020, vilket troligtvis är en effekt av covid-19-pandemin.

Tabell 5.3 Anställda efter kön och anknytning till arbetsmarknaden 2011–2020

Tabellen visar andelar i procent

År	Fast anställda		Tidsbegränsat anställda
	Kvinnor	Män	Kvinnor	Män
2011	81,0	85,0	19,0	15,0
2012	81,5	85,7	18,5	14,3
2013	80,9	85,3	19,1	14,7
2014	80,6	84,5	19,4	15,5
2015	81,2	84,5	18,8	15,5
2016	81,7	84,9	18,3	15,1
2017	81,5	84,8	18,5	15,2
2018	81,5	84,8	18,5	15,2

2019	81,7	85,1	18,3	14,9
2020	82,9	86,2	17,1	13,8

Källa: SCB, AKU.

Anm.: Vi har valt att inte redovisa siffror för 2021 på grund av att det finns ett tidserieavbrott mellan 2020 och 2021. Tabellen är gjord efter egna beräkningar.

Tidsbegränsade anställningar är vanligare på små arbetsplatser

Det är mer vanligt med tidsbegränsat anställda på små arbetsplatser jämfört med större arbetsplatser. Oavsett storlek på arbetsplatsen är tillsvidareanställning den vanligaste anställningsformen. Tabell 5.4 visar att cirka 82 procent av de som arbetar på små arbetsställen är fast anställda (kvinnor cirka 81 procent och män cirka 85 procent).

124

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

Det kan jämföras med cirka 89 procent som är den motsvarande andelen för större arbetsställen (kvinnor cirka 88 procent och män cirka 90 procent). Utvecklingen har varit stabil över tid och har en- dast ändrats marginellt. Andelen tillsvidareanställda ökade något under 2020. Den ökningen bör tolkas som en konsekvens av att antalet tids- begränsade anställningar minskade under covid-19-pandemin.

Tidsbegränsat anställda arbetar främst inom vård och omsorg samt inom utbildningsväsendet.

Tabell 5.4 Anställda efter storleksklass och anknytning till arbetsmarknaden 2011–2020

Tabellen visar andelar i procent

År	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020

1–49 anställda
Fast
anställda	82,8	83,3	82,7	82,2	82,6	83,3	83,1	83,0	82,9	84,1

Tidsbegränsat
anställda	17,2	16,7	17,3	17,8	17,4	16,7	16,9	17,0	17,1	15,9
50 anställda
eller fler

Fast
anställda	88,2	89,0	88,8	88,4	88,7	88,8	88,5	88,4	88,5	89,3
Tidsbegränsat
anställda	11,8	11,0	11,2	11,6	11,3	11,2	11,5	11,6	11,5	10,7

Källa: SCB, AKU.

Anm.: Vi har valt att inte redovisa siffror för 2021 på grund av att det finns ett tidserieavbrott mellan 2020 och 2021. Tabellen är gjord efter egna beräkningar.

Varaktigheten i anställningarna minskar

I debatten om hur framtidens arbetsmarknad kan se ut är en vanlig förutsägelse att livstidsanställningar gradvis kommer att försvinna. OECD-rapporten Employment Outlook 2019 menar att arbetsrör- ligheten kommer att öka och att det kommer bli allt vanligare med kortare anställningstider. Det har både sina för- och nackdelar. Å ena sidan kan det leda till mer osäkra anställningar och inkomster för individer. Å andra sidan kan det leda till ökade möjligheter till att få ett arbete och en inkomst – och därmed i viss mån till karriärmöjlig- heter och försörjningsmöjligheter för individer. Samtidigt kan arbets- givare enklare anpassa sin verksamhet efter behov.

125

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

SOU 2022:47

OECD-rapporten undersökte om jobbstabiliteten har minskat över tid. För OECD i genomsnitt har förändringar i jobbstabiliteten (mätt som genomsnittlig anställningstid) varit små under perioden 2006–2017. För de flesta OECD-länderna har den till och med ökat. Tar man däremot hänsyn till arbetskraftens sammansättning (ålder, kön och utbildning) har anställningars varaktighet minskat med knappt 5 procent i genomsnitt. Det motsvarar fem månader. Variationen är dock stor mellan länder. Sverige är det land där jobbstabiliteten har minskat mest bland alla OECD-länder och varaktigheten i anställ- ningar minskade med 17 procent under perioden. Rapporten visar vidare att minskningen i varaktighet har varit större för personer med kort utbildning, de som inte har avslutat gymnasiet. I Sverige har minskningen för den gruppen varit drygt 30 procent.1

5.6.4Utstationering förekommer främst inom byggbranschen

En annan form av alternativa arbetsarrangemang har att göra med utstationering av arbete. Sedan Sveriges inträde i EU har antalet ut- stationerade arbetstagare ökat på den svenska arbetsmarknaden. Som

vitidigare har beskrivit så omfattas alla arbetstagare av arbetsmiljö- lagen oavsett anställningsform. Personer som är anställda under en begränsad period känner oftast mindre engagemang för arbetsmiljö- arbetet på arbetsplatsen och kan dessutom känna en osäkerhet i att våga ställa krav på förbättringar.

Arbetsmiljöverket förvaltar utstationeringsregistret över utländska tjänsteutövare. Det uppskattade antalet utstationerade arbetstagare uppgick 2021 till 54 973. Uppskattningen utifrån 2019 års siffror var 41 504 utstationerade arbetstagare. Ungefär 51 procent av samtliga anmälningar om utstationerade arbetstagare gjordes till storstads- regionerna (Stockholm, Västra Götaland och Skåne). Anmälningar till Västerbotten, Västernorrland och Norrbotten har ökat stort jäm- fört med tidigare år.

De vanligaste branschgrupperna var under 2021 byggbranschen och tillverkningsbranschen. Bygg- och tillverkningsbranscherna har varit de vanligaste branschgrupperna under flera år. Byggbranschen stod för över hälften av alla anmälda utstationerade arbetstagare under

67OECD (2019).

126

SOU 2022:47

Arbetsmiljön i små företag och anställningsförhållanden …

2021. Tillverkningsbranschen stod för runt 17 procent av de anmälda utstationerade arbetstagarna.

Under covid-19-pandemin minskade antalet utstationerade i flera branscher. Exempelvis minskade antalet anmälda utstationerade arbets- tagare i it-branschen under 2021 i förhållande till 2020 och antalet anmälningar inom informations- och kommunikationsverksamhet har halverats sedan 2019. Även jordbruks- och skogsbranschen mins- kade till cirka hälften av 2020 års anmälningar.2

68Arbetsmiljöverket (2022b), Rapport 2022:1.

127

6Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

6.1Inledning

I vårt uppdrag ingår att utvärdera de regionala skyddsombudens verk- samhet. Detta kapitel och kapitel 7 innehåller vår redogörelse för verk- samheten samt underlag för vår analys av om den regionala skyddsom- budsverksamheten kan anses uppnå syftet på ett ändamålsenligt sätt.

I detta kapitel beskriver vi den modell som vi använt för att ut- värdera de regionala skyddsombudens verksamhet. Vi redogör för sva- ren på följande frågeställningar i direktiven:

–Frågeställning 1: Inhämta uppgifter om antalet arbetsställen med lokalt skyddsombud och antalet arbetsställen där regionala skydds- ombud agerar i avsaknad av lokalt skyddsombud samt undersöka utvecklingen över tid.

–Frågeställning 5: Undersöka vilka faktorer som påverkar regionala skyddsombuds möjligheter att utföra sitt uppdrag. (Denna fråge- ställning besvaras delvis i detta kapitel och delvis i kapitel 7.)

–Frågeställning 10: Undersöka förekomsten av felaktigt utsedda skyddsombud och skyddskommittéer, inklusive skyddsombud och skyddskommittéer där representanterna är utsedda av arbetsgivaren.

Inledningsvis beskriver vi hur vi definierar verksamhetens syfte. Där- efter ställer vi verksamheten i relation till de övergripande samhälls- mål inom arbetsmiljöområdet som den regionala skyddsombudsverk- samheten ska bidra till.

129

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

SOU 2022:47

6.2Syftet med den regionala skyddsombudsverksamheten

För att kunna besvara frågan om de regionala skyddsombudens verk- samhet uppnår syftet på ett ändamålsenligt sätt behöver vi först klar- lägga verksamhetens syfte.

I kapitel 4 redogjorde vi för det övergripande regelverket som gäller för skyddsombuden. Av detta framgår att syftet med den regio- nala skyddsombudsverksamheten i grunden är detsamma som för de lokala skyddsombuden, det vill säga att företräda arbetstagarna i arbetsmiljöarbetet.

Det handlar om att de regionala skyddsombuden ska:

–Företräda: Vid ett arbetsställe där det saknas ett lokalt skyddsom- bud är det regionala skyddsombudets uppgift att företräda arbets- tagarna i arbetsmiljöfrågor.

–Främja: Liksom lokala skyddsombud ska regionala skyddsombud verka för en tillfredsställande arbetsmiljö.

–Skydda: Liksom lokala skyddsombud ska regionala skyddsom- bud vaka över skyddet mot ohälsa och olycksfall.

I sin roll bidrar regionala skyddsombud till ett fungerande arbets- miljöarbete vid små arbetsställen.

Nästa fråga är vad som kan anses vara ändamålsenligt. Vi menar att det delvis handlar om att verksamheten är utformad på ett sådant sätt att den uppnår verksamhetens syfte. Det handlar också om att verksamhetens resurser används på ett resurseffektivt sätt och att den sammanlagda kostnaden för verksamheten kan anses rimlig i för- hållande till den bedömda nyttan av verksamheten.

Vårt uppdrag handlar om den samlade regionala skyddsombuds- verksamheten, det vill säga alla förbunds samlade regionala skydds- ombudsverksamhet. Våra resonemang gäller därför den regionala skyddsombudsverksamheten som helhet och hur den bidrar till de övergripande samhällsmålen inom området. Vi gör ingen bedömning av de enskilda fackförbundens regionala skyddsombudsverksamhet eller av den regionala skyddsombudsverksamheten i enskilda branscher.

130

SOU 2022:47

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

6.2.1För att svara på om verksamheten uppnår syftet använder vi en effektkedja

Regional skyddsombudsverksamhet är en av många faktorer som bidrar till den samlade arbetsmiljön på dagens arbetsmarknad. Men vad är en tillfredsställande arbetsmiljö? Och hur kan man veta vad som är de regionala skyddsombudens bidrag till en tillfredsställande arbetsmiljö?

På samhällsnivå används mycket av de gemensamma resurserna till verksamheter vars syfte är att bidra till politiskt överenskomna förändringar, eller samhällsmål. Samhällsmål formuleras av riksdagen och omfattar hela eller stora delar av samhället. Samhällsmål behöver ofta göras mer konkreta – till exempel som delmål – för att kunna genomföras.

Eftersom det är många faktorer och aktörer som påverkar möj- ligheten att uppnå olika samhällsmål är det ofta svårt att mäta hur en specifik verksamhet bidrar till målen. Det är ännu svårare att avgöra de direkta orsakssambanden när det gäller hur en specifik verksam- het bidrar till ett visst samhällsmål. I praktiken skulle det också bli alldeles för kostsamt att göra sådana mätningar eller analyser.1 Sam- tidigt behöver man kunna göra en bedömning av om verksamhet som (delvis) finansieras med offentliga medel kan antas leda mot det öns- kade samhällsmålet.

De statliga medel som finansierar delar av den regionala skydds- ombudsverksamheten omfattas, som alla statliga medel, av bestäm- melserna i budgetlagen (2011:203). Bland annat innebär det att reger- ingen ska redovisa för riksdagen hur resurserna har använts och vilka resultat de har lett till.2 Det är dock inte möjligt att särskilja vilka delar av verksamheten som finansieras med statliga medel och vilka delar som finansieras av medel från förbunden. Det skulle vara mycket kostsamt och svårt att ta fram sådan information och vi menar att det heller inte är meningsfullt. Verksamheten både bedrivs och redo- visas samlat av respektive förbund, oavsett finansieringskälla. Det

1När det gäller regional skyddsombudsverksamhet skulle det i teorin vara möjligt att jämföra förbund som har regional skyddsombudsverksamhet med förbund som inte har regional skyddsombudsverksamhet. En sådan studie kräver noggranna analyser av olika branscher och deras behov och förutsättningar vad gäller arbetsmiljö och andra faktorer och är inte möjlig att göra inom den begränsade tid som vi har haft till vårt förfogande. Några sådana studier har vi inte kunnat finna.

210 kap. 3 § budgetlagen.

131

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

SOU 2022:47

betyder att vår redovisning omfattar hela verksamheten och att vi redovisar verksamhetens samlade kostnader.

För att svara på frågan om den regionala skyddsombudsverksam- heten uppnår syftet använder vi en effektkedja3 (se figur 6.1.) En effektkedja är en teoretisk modell som visar vilka samhällsmål verk- samheten är tänkt att leda till och tydliggör den röda tråden från in- satta resurser till uppnådda resultat.

Detta är en vedertagen metod för att göra den här typen av analy- ser. Metoden används bland annat av många myndigheter för att redo- visa resultaten av deras verksamhet.

3Se exempelvis ESV (2016), Vägledning: Verksamhetslogik, Rapport 2016:31); ESV (2014), Att få rätt saker att hända, Rapport 2014:49.

132

SOU 2022:47

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

av effektkedja	skyddsombud.
Figur 6.1 Illustration	Källa: Utredningens illustration. Anm.: Med RSO menas regionala

133

De tre rutorna till vänster i effektkedjan beskriver fackförbundens regionala skyddsombudsverksamhet.

Längst till vänster finns ett urval av de resurser som används i verksamheten. Här har vi valt att fokusera på finansieringen av verk- samheten (hur mycket den regionala skyddsombudsverksamheten kostar), personaltillgång (antalet regionala skyddsombud och hur mycket tid de använder för uppdraget), vilka ramar och verktyg i form av regelverk som gäller och som verksamheten har till sitt för- fogande, de regionala skyddsombudens kunskap och kompetens samt vilka praktiska verktyg som de regionala skyddsombuden har att använda i sitt uppdrag.

Dessa resurser behöver organiseras. Detta görs av de fackförbund som bedriver regional skyddsombudsverksamhet. Regionala skydds- ombud behöver nomineras och utses, verksamheten behöver plane- ras, organiseras och stödjas. Den behöver också utvecklas och sam- ordnas. Genom att organisera resurserna kan förbunden leverera olika former av stöd till verksamhetens målgrupper.

Den tredje rutan beskriver den regionala skyddsombudsverksam- hetens leveranser i form av stöd till målgrupperna. Det stöd som den regionala skyddsombudsverksamheten levererar har vi valt att beskriva som att de:

–företräder arbetstagarna i frågor som rör arbetsmiljö i samverkan med arbetsgivaren,

–verkar för en tillfredsställande arbetsmiljö samt

–vakar över skyddet mot ohälsa och olycksfall.

Syftet med stödet är att påverka målgrupperna och därigenom bidra till ett fungerande arbetsmiljöarbete vid små arbetsställen och på så sätt bidra till de övergripande samhällsmålen.

Även målgrupperna för verksamheten behöver tydliggöras och deras behov beskrivas. Målgrupperna för den regionala skyddsombuds- verksamheten har vi definierat som:

–arbetstagare vid små arbetsställen utan skyddskommitté,

–lokala skyddsombud vid små arbetsställen utan skyddskommitté samt

–arbetsgivarföreträdare vid små arbetsställen utan skyddskommitté.

134

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

De tre rutorna till höger i effektkedjan beskriver vad den regionala skyddsombudsverksamheten är tänkt att leda till i form av samhälls- mål. Rutan närmast målgrupperna (samhällsmål 1) handlar om vilka förändringar som verksamheten är tänkt att bidra till hos målgrup- perna. Det beskriver vi som ett fungerande arbetsmiljöarbete på små arbetsställen. Därefter handlar det om de tänkta förändringarna hos målgrupperna leder till de uppsatta samhällsmålen: samhällsmål 2 (en tillfredsställande arbetsmiljö vid små arbetsställen i allmänhet) och samhällsmål 3 (en tillfredsställande arbetsmiljö inom hela arbets- marknaden). Den regionala skyddsombudsverksamhetens bidrag till samhällsmål 2 och 3 gäller indirekt då den endast kan bidra till målen vid de arbetsställen som de regionala skyddsombuden har tillträde till.

Tillsammans med effektkedjan behöver vi också beakta andra faktorer och aktörer som påverkar möjligheten att uppnå de uppsatta samhällsmålen. Det är naturligtvis många faktorer som påverkar möjligheten att uppnå samhällsmålen. Här lyfter vi fram de faktorer som påverkar den regionala skyddsombudsverksamheten specifikt, nämligen:

–samverkan mellan parterna,

–antal arbetsställen och antal skyddsombud på arbetsställen utan skyddskommitté,

–facklig anslutningsgrad samt

–tillgång till kunskap om förutsättningarna för arbetsmiljö vid små arbetsställen.

Genom att tydliggöra vilka externa faktorer som påverkar möjlig- heten att uppnå önskade samhällsmål, kan man analysera den regio- nala skyddsombudsverksamhetens förutsättningar att bidra till sam- hällsmålen och vad som är verksamhetens bidrag till målen.

6.3Den regionala skyddsombudsverksamheten är en del av arbetsmiljöarbetet

En effektkedja brukar förklaras ”från fel håll” med utgångspunkt i de övergripande samhällsmålen (se illustration i figur 6.2). Det blir då lättare att sätta in den verksamhet man studerar i rätt samman-

135

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

hang. På så sätt går det att analysera om det är rimligt att anta att verksamheten bidrar till de övergripande målen.

Den regionala skyddsombudsverksamheten är en del i det sam- lade arbetsmiljöarbetet på små arbetsställen på svensk arbetsmark- nad. Genom att den regionala skyddsombudsverksamheten uppnår sitt syfte, ska den bidra till de övergripande samhällsmålen. I det här avsnittet går vi därför igenom de samhällsmål som den regionala skyddsombudsverksamheten är tänkt att bidra till. Vi börjar med det övergripande samhällsmålet, en tillfredsställande arbetsmiljö inom hela arbetsmarknaden (samhällsmål 3).

Figur 6.2 Illustration över var vi befinner oss i effektkedjan

Källa: Utredningens illustration.

6.3.1Det övergripande samhällsmålet är en tillfredsställande arbetsmiljö

Arbetsmiljölagen sätter ramarna för arbetsmiljöarbetet. Som vi skri- ver i kapitel 3 och 4 anger arbetsmiljölagen att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället.

Vi bedömer att det på ett övergripande plan finns en gemensam uppfattning om att en god arbetsmiljö är i allas intresse. På arbets- miljöområdet har arbetsmarknadens parter en lång tradition av gemen- samma åtgärder.

Sedan arbetsmiljölagen kom till har riksdagen formulerat mål för statens arbetsmiljöarbete. Det riksdagsmål som nu gäller är:

136

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvin- nor och män.4

Regeringen konkretiserar sitt arbete för att uppnå de övergripande målen i femåriga arbetsmiljöstrategier. Där anger regeringen såväl mål som strategi för vilka åtgärder som ska levereras samt uppföljning för kommande femårsperiod. Strategin utgår från det övergripande mål som regeringen har formulerat för arbetsmiljöområdet och som är:

[En] arbetsmiljö som förebygger ohälsa och olycksfall, som motverkar att människor utestängs från arbetslivet, som tar hänsyn till människors olika förutsättningar och som bidrar till att utveckla individer och verk- samheter.5

Arbetsmiljöverket och Myndigheten för arbetsmiljökunskap har upp- drag att ta fram åtgärdsplaner i anslutning till regeringens strategi. Vidare finns ett forum för dialog med arbetsmarknadens parter. Del- målen för arbetsmiljöstrategin 2021–2025 är:

–ett hållbart arbetsliv – alla ska kunna, orka och vilja jobba ett helt arbetsliv,

–ett hälsosamt arbetsliv – arbetslivet ska bidra till utveckling och välbefinnande,

–ett tryggt arbetsliv – ingen ska riskera liv eller hälsa på grund av jobbet samt

–en arbetsmarknad utan brott och fusk – en bristfällig arbetsmiljö ska aldrig vara ett konkurrensmedel.6

I den årliga budgetpropositionen till riksdagen lämnar regeringen sin bedömning av måluppfyllelsen inom området. De indikatorer som regeringen använder för att följa utvecklingen är:

–antal dödsolyckor i arbete,

–anmälda arbetsolyckor med frånvaro,

–antal anmälda arbetssjukdomar,

–antal förrättningar och inspektioner utförda av Arbetsmiljöverket,

4Prop. 2011/12:1 utgiftsområde 14 avsnitt 4.3, s. 70.

5Skr. 2020/21:92, s. 8.

6Skr. 2020/21:92, s. 8 f.

137

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

–andel sysselsatta som har möjlighet att varje vecka lära sig nytt och utvecklas i yrke samt

–andel sysselsatta som anser att systematiskt arbetsmiljöarbete pågår på arbetsplatsen.7

Regeringens arbetsmiljöstrategi följs upp särskilt.

I kapitel 3 beskrev vi att en god arbetsmiljö är viktig för arbets- tagarnas hälsa och välbefinnande. Detta kan leda till stärkt lönsam- het och effektivitet i företag och andra organisationer samt medföra samhälleliga vinster. Vi konstaterar samtidigt att det finns brister i arbetsmiljön på flera håll. Dödsolyckor i arbete förekommer. Arbets- olyckor med frånvaro rapporteras. Arbetsmiljön i kvinnodominerade yrken och branscher är generellt sett sämre jämfört med i mansdomi- nerade yrken och branscher. Sjukfrånvaro på grund av psykiatriska diagnoser är fortsatt hög, särskilt bland kvinnor. En tillfredsställande arbetsmiljö kan därmed inte sägas vara uppnådd på hela arbetsmark- naden och ett fortsatt arbete för en tillfredsställande arbetsmiljö behövs därför.

6.3.2Tillfredsställande arbetsmiljö vid små arbetsställen behövs för att nå det övergripande målet

Behovet av en regional skyddsombudsverksamhet bygger på anta- gandet att förutsättningarna för en tillfredsställande arbetsmiljö skil- jer sig åt mellan större och mindre arbetsställen. För att uppnå målet om en tillfredsställande arbetsmiljö inom hela arbetsmarknaden (sam- hällsmål 3) menar vi att en förutsättning är att arbetsmiljön är till- fredsställande vid arbetsställen oavsett storlek. Som samhällsmål 2 väljer vi därför formuleringen att arbetsmiljön ska vara tillfredsstäl- lande vid små arbetsställen.

Isin arbetsmiljöstrategi för 2021–2025 skriver regeringen att rör- ligheten på arbetsmarknaden och en stor ökning av företag med få anställda har inneburit att allt fler arbetstagare arbetar på arbetsplat- ser som saknar ett lokalt skyddsombud. Rörligheten på arbetsmark- naden och en stor ökning av företag med få anställda är två orsaker. Regeringen skriver också att:

7Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 14, s. 7.

138

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Det är angeläget att påpeka att de regionala skyddsombudens verk- samhet är ett stöd till både anställda och arbetsgivare i arbetet för en bättre arbetsmiljö, i synnerhet för småföretag som oftast har sämre för- utsättningar att utveckla ett lokalt arbetsmiljöarbete. När kunskap sak- nas i den egna organisationen är de regionala skyddsombuden, liksom företagshälsovården, en viktig resurs.8

Som vi beskrev i kapitel 5 ligger oftast ansvaret för arbetsmiljön och samtliga arbetsmiljöuppgifter i mindre företag på en enda person, vanligtvis chefen eller ägaren. Denne person ska förutom att driva företaget också hålla sig uppdaterad om lagar och regler som rör arbetsmiljö, vilket kan vara ett omfattande uppdrag. Tillgången till företagshälsovård är lägre på små arbetsställen, särskilt på de allra minsta. Besök från företagshälsovården eller annan bedömning av arbetsmiljön förekommer också mer sällan på mindre arbetsställen.

I kapitel 5 beskrev vi vidare att det är en hög andel av de anställda (omkring 75 procent) vid riktigt små arbetsställen (1–10 anställda) som inte rapporterar uppkomna arbetsskador. Vi redogjorde även för forskning som tyder på att arbetsmiljön generellt sett är sämre vid små arbetsställen jämfört med större, även om anställda vid små arbetsställen också kan ha större möjligheter till inflytande. Vi note- rade även att den lägre förekomsten av ett lokalt fungerande skydds- arbete är något som innebär att anställda vid små arbetsställen saknar ombud som företräder dem i arbetsmiljöarbetet och att skyddet mot ohälsa och olycksfall generellt är lägre än vid större arbetsställen.

Här tyder forskningen på att små företag ofta saknar kunskap, resurser och motivation att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Systematiskt arbetsmiljöarbete pågår dessutom i mindre utsträckning på små arbetsställen. Inte heller här kan målet sägas vara uppnått.

6.3.3Fungerande arbetsmiljöarbete vid små arbetsställen behövs för att nå målen

I kapitel 3 noterade vi att en väl fungerande skyddsorganisation och en utvecklad samverkan mellan arbetsgivare och fackliga organisa- tioner ofta ses som grundläggande förutsättningar för att åstadkomma en tillfredsställande arbetsmiljö på ett arbetsställe.

8Skr. 2020/21:92, s. 16.

139

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Vi menar därför att den önskvärda effekten av den del av arbets- miljöarbetet som den regionala skyddsombudsverksamheten bidrar till är ett fungerande arbetsmiljöarbete vid små arbetsställen9 (sam- hällsmål 1).

I arbetsmiljölagstiftningen finns bestämmelser om hur ett syste- matiskt arbetsmiljöarbete ska bedrivas. Att det finns ett fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete är en av de indikatorer som reger- ingen använder för att följa upp tillståndet i arbetsmiljön. Att det finns ett systematiskt arbetsmiljöarbete vid ett arbetsställe kan vara en indikation på att det finns ett fungerande arbetsmiljöarbete vid arbetsstället. Det är dock ingen garanti för att arbetsmiljön är god.

Som vi tidigare beskrivit i kapitel 5 saknar små företag ofta både kunskap, resurser och motivation till att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. I samma kapitel visar vi också att systematiskt arbetsmiljöarbete inte bedrivs i lika stor utsträckning vid mindre arbetsplatser som vid större. Även här behövs fortsatt arbete för att nå målen.

6.4Tre huvudsakliga målgrupper för den regionala skyddsombudsverksamheten

Den regionala skyddsombudsverksamheten riktas till dem som är målgrupperna för verksamheten.

Det övergripande regelverket medger att förbunden anpassar och prioriterar verksamheten efter de aktuella målgruppernas storlek och behov samt efter behoven i den aktuella branschen. Det förutsätter en god kännedom om målgruppernas förutsättningar och behov.

För samtliga målgrupper gäller att de finns vid arbetsställen som uppfyller kraven för de regionala skyddsombudens tillträdesrätt, dvs. att det finns minst en facklig medlem men inte någon skyddskommitté.

9Med små arbetsställen i det här sammanhanget menar vi de arbetsställen som de regionala skyddsombuden får verka vid enligt gällande bestämmelser i arbetsmiljölagen (se kapitel 4).

140

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

6.4.1Arbetstagare vid små arbetsställen

Ett skyddsombud företräder de arbetstagare som finns inom dennes skyddsområde, även de som inte är fackligt anslutna.

Finns ett lokalt skyddsombud vid arbetsstället bör det regionala skyddsombudet samverka med denne. På arbetsställen där det finns fler fackliga organisationer bör de fackliga organisationerna samordna sina insatser.10

6.4.2Lokala skyddsombud vid små arbetsställen

På de arbetsställen där det utsetts ett lokalt skyddsombud är det regionala skyddsombudets roll att bistå denne på det sätt som kan behövas. Det kan till exempel handla om att bistå med sakkunskap, information eller andra insatser.

6.4.3Arbetsgivarföreträdare vid små arbetsställen

Även arbetsgivarföreträdare vid arbetsställen utan skyddskommitté kan sägas vara en målgrupp för den regionala skyddsombudsverk- samheten. Det är arbetsgivarna, arbetstagarna och deras represen- tanter – det vill säga de lokala och eller regionala skyddsombuden – som ska samverka om arbetsmiljön.

6.5Många faktorer påverkar målen

I kapitel 3, 4 och 5 beskrev vi några av de många faktorer och aktörer som påverkar den samlade arbetsmiljön i Sverige. Den regionala skyddsombudsverksamheten är en faktor bland många andra.

Det är, som vi tidigare skrivit, i praktiken oftast inte möjligt att härleda vilka åtgärder från vilken aktör som leder till vilket resultat inom arbetsmiljöområdet. Många övergripande faktorer påverkar hela arbetsmarknaden. Det gäller exempelvis strukturförändringar, kon- junktursvängningar, teknisk utveckling, uppkomst och eliminering av olika arbetsmiljörisker. Det finns förstås också faktorer som har betydelse för en eller flera specifika branscher.

10Om det finns ett huvudskyddsombud vid arbetsstället så ska denne i första hand samordna skyddsombuden och svara för kontakterna med högsta ledningen (se kapitel 4).

141

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Här fokuserar vi på de faktorer som vi menar har direkt påverkan just på den regionala skyddsombudsverksamhetens förutsättningar att bidra till de övergripande målen inom arbetsmiljöområdet. Det handlar om externa faktorer som den regionala skyddsombudsverk- samheten inte kan påverka i någon betydande omfattning.

6.5.1Former och förutsättningar för samverkan

Arbetsmiljöarbetet är ett av många områden som ingår i relationen mellan arbetsmarknadens parter. Hur relationerna fungerar inom vissa partsgemensamma områden kan påverka förutsättningarna för sam- verkan inom andra områden.

I våra kontakter med både arbetsgivarorganisationer och arbets- tagarorganisationer har parterna framfört att det finns sådana exem- pel. Om samverkan mellan parterna generellt sett inte fungerar kan det påverka förutsättningarna för samverkan inom arbetsmiljöom- rådet negativt och vice versa.

6.5.2Regelverket påverkar hur många arbetsställen de regionala skyddsombuden har tillträde till

En viktig faktor för den regionala skyddsombudsverksamhetens möj- ligheter att bidra till arbetsmiljön vid små arbetsställen är hur många arbetsställen de kan verka vid.

Vi visade i kapitel 5 att antalet små arbetsställen i Sverige har ökat. Frågan är hur många små arbetsställen som de regionala skydds- ombuden får verka vid, dvs. hur många av dessa arbetsställen där något förbund har minst en medlem men där det inte finns någon skyddskommitté. I redovisningen till Arbetsmiljöverket anger fack- förbunden hur många arbetsställen som deras regionala skyddsombud har tillträde till enligt arbetsmiljölagen. Sifforna behöver tolkas med viss försiktighet eftersom flera förbund uppger att antalet är en upp- skattning. Vidare kan tolkningen av vad som är ett arbetsställe skilja sig mellan olika förbund och centralorganisationer. Det finns i dag inga register vare sig över antalet skyddsombud eller antalet skydds- kommittéer. Det är därför inte möjligt att ange ett precist antal. Där- utöver bör nämnas att regionala skyddsombud från flera förbund kan ha tillträdesrätt till ett och samma arbetsställe.

142

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Figur 6.3 visar att antalet arbetsställen varierar mellan åren och att trenden är nedåtgående. Om det beror på att antalet arbetsställen som regionala skyddsombud har tillträde till faktiskt minskar eller om det beror på skillnader i förbundens rapporteringsmönster är inte möjligt att säga.

Figur 6.3 Förbundens uppskattning av antalet arbetsställen som de regionala skyddsombuden har tillgång till enligt arbetsmiljölagen samt de olika centralorganisationernas andel av arbetsställena

100%										800 000
100%										800 000
90%
90%									700 000
80%					716533
80%									600 000
70%									600 000
70%				626406						500 000
60%	565694	551567	537148							500 000
50%						508799	498190			400 000
						508799	498190
								465228	427550
40%									427550

									300 000
									300 000
30%
30%									200 000
20%									200 000
										100 000

10%
10%
0%										0
0%	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019 2020		2021	0
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019 2020		2021

LO TCO Saco

Källa: Förbundens årliga redovisning till Arbetsmiljöverket av den regionala skyddsombudsverksamheten, respektive år.

Anm.: Antalet arbetsställen är en uppskattning som görs av förbunden. Diagrammet visar inte antalet unika arbetsställen. Det förekommer att arbetsställen omfattas av regionala skyddsombud från flera förbund och därför kan rapporteras av flera förbund.

Krav på minst en medlem för tillträde för regionalt skyddsombud

Kravet på minst en facklig medlem för att regionalt skyddsombud ska kunna utses för ett arbetsställe har varit föremål för flera utredningar. I propositionen Utvidgad tillträdesrätt för de regionala skyddsom- buden (prop. 2019/20:135) föreslog regeringen att medlemskravet skulle kompletteras genom att förses med en alternativregel som gav tillträde också i det fall arbetsstället hade slutit kollektivavtal eller om kollektivavtal vanligen fanns vid arbetsstället.

Förslaget byggde på den utredning som presenterades i betänkan- det Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbets-

143

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

miljön?11 Utredningen ansåg att det fanns anledning att anta att fler arbetstagare jämfört med tidigare hade en anställning på ett arbets- ställe där det saknades lokalt skyddsombud. Vidare hade en ökad rörlighet på arbetsmarknaden kommit att innebära att när en person slutade sin anställning så kunde ett arbetsställe tillfälligt hamna i en period där medlem saknades.

Riksdagen beslutade dock inte om någon ändring i enlighet med regeringens förslag. I stället tillkännagav riksdagen för regeringen att innan något sådant beslut kunde fattas behövde verksamheten först utvärderas.12

I utredningen Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställar- ansvar, byggarbetsplatser m.m.13 hade ett liknande förslag lämnats 2007. Utredningen ansåg då att medlemskravet var problematiskt särskilt när det gällde det ökade antalet rörliga eller tillfälliga arbets- platser och branscher med allmänt stor omsättning av anställda. Ut- redningen föreslog därför ett alternativt krav till medlemskravet som innebar att ett regionalt skyddsombud skulle få utses om arbetsta- garorganisationen är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i för- hållande till arbetsgivaren på arbetsstället.

Utredningens förslag ledde inte till några ändringar i arbetsmiljö- lagen i denna del.

Felaktigt utsedda skyddskommittéer

I våra direktiv finns en fråga om hur vanligt det är med felaktigt ut- sedda skyddskommittéer. En felaktigt utsedd skyddskommitté är en kommitté där arbetsgivaren har utsett samtliga deltagare eller där leda- möterna på annat sätt inte utsetts i enlighet med vad som anges i arbetsmiljölagen.

De fackliga centralorganisationerna och förbunden har i olika sam- manhang framfört att det förekommer att skyddskommittéer bildas på arbetsställen enbart i syfte att utestänga ett regionalt skyddsombud. Dessa skyddskommittéer har enligt förbunden tillkommit på arbets- givarens initiativ och utgör inte någon skyddskommitté i lagens mening.

11SOU 2017:24.

12Bet. 2019/20:AU13 punkt 2; rskr. 2019/20:305.

13SOU 2007:43.

144

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Arbetsgivarföreträdarna delar inte denna uppfattning. Svenskt Näringsliv har tidigare framfört att eventuella problem avseende skyddskommittéerna handlar om att arbetstagarsidan tycker att kom- mittén inte fullgör sin uppgift eller att arbetstagarorganisationerna inte har velat medverka vid bildandet av skyddskommitté.14

Vi har frågat såväl fackliga organisationer som arbetsgivarorgani- sationer om de har några uppgifter om hur vanligt förekommande det är med felaktigt utsedda skyddskommittéer. Förbunden uppger att det förekommer men att de inte har några kvantitativa uppgifter på i vilken omfattning. LO uppger att det hanteras lokalt i de fall frågan uppstår. LO:s uppfattning är att det oftast sker av okunskap och att det bara i vissa fall rör sig om ett medvetet sätt att stänga ute regionala skyddsombud. Frågan ses inte som ett stort problem.15 Så här skriver LO:

Upptäckten sker oftast genom att regionalt skyddsombud nekas till- träde vid tänkt besök varpå ärendet hanteras skyndsamt via lokal om- budsman och dessa ärenden reds i princip alltid ut lokalt. Oftast räcker det med att förklara vad lagen säger och beskriva hur tillsättandet av en skyddskommitté går till.16

I vår enkätundersökning frågade vi även de regionala skyddsom- buden i vilken utsträckning det förekommer felaktigt utsedda skydds- kommittéer inom det område där de verkar som regionalt skydds- ombud. Över hälften (52 procent) av de regionala skyddsombuden svarade att detta inte alls förekommer alternativt förekommer i låg utsträckning (se figur 6.4). Knappt 10 procent svarade att detta före- kommer i hög eller mycket hög utsträckning. Drygt en fjärdedel (27 procent) svarade vet inte. Framför allt var det de regionala skydds- ombuden från Saco-förbunden som svarade vet inte (44 procent). Bortsett från detta skiljer sig svaren från regionala skyddsombud från olika centralorganisationer endast marginellt. Regionala skyddsom- bud från LO-förbund respektive TCO-förbund uppgav i något högre grad att felaktigt utsedda skyddskommittéer förekommer jämfört med regionala skyddsombud från Saco-förbunden.

14SOU 2017:24 s. 256 samt utredningens samtal med arbetsgivarföreträdare.

15Saco: Återkoppling på RSO-frågor från Sacos förbund; TCO: Uppföljning RSO/RAMO- verksamheten. Båda dnr komm/00950/A 2021.

16LO: Uppföljning angående regionala skyddsombudsverksamhet. Dnr Komm/00950/A 2021:05.

145

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Figur 6.4 I vilken utsträckning det förekommer felaktigt utsedda skyddskommittéer enligt regionala skyddsombud

Andelar i procent

Inte alls

I låg

I varken låg

I hög

I mycket hög Vet inte

utsträckning eller hög utsträckning utsträckning utsträckning

Källa: Egen enkätundersökning bland regionala skyddsombud (2022).

Anm.: Frågan besvarades på en skala 1–5, där 1=inte alls och 5=i mycket hög utsträckning.

6.5.3Facklig anslutning påverkar tillträdesrätten

Även den fackliga anslutningsgraden spelar stor roll för antalet arbets- ställen som de regionala skyddsombuden får tillträde till. Detta efter- som ett krav för att de regionala skyddsombuden ska få tillträde är att den fackliga organisationen har en medlem vid arbetsstället.

Som vi konstaterade i kapitel 4 har den fackliga anslutningsgraden minskat. Under 1990-talet var över 80 procent av alla sysselsatta fack- ligt anslutna. I dag ser det annorlunda ut. Den fackliga anslutnings- graden har totalt sett gått ned med 1,6 procentenheter mellan 2010 och 2020, även om pandemiåret 2021 innebar en ökning av antalet medlemmar. År 2021 var knappt 67 procent, av alla med en anställ- ning, fackligt anslutna. LO är den centralorganisation där anslut- ningsgraden har minskat mest.

146

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

6.5.4Förekomsten av lokala skyddsombud påverkar de regionala skyddsombudens verksamhet

En viktig del av den regionala skyddsombudsverksamheten är enligt förbunden att rekrytera lokala skyddsombud. Detta eftersom före- komsten av skyddsombud är en av förutsättningarna för att få till ett fungerande lokalt arbetsmiljöarbete.

Samtidigt har svårigheterna att rekrytera skyddsombud ökat inom många branscher. En genomgående förklaring till detta är, från fack- förbundens sida, ökad förekomst av stress och minskad öppenhet på arbetsplatserna. Förbunden rapporterar om slimmade organisatio- ner där arbetstagare som tar på sig förtroendeuppdrag känner sig ”skyldiga” gentemot sina kollegor. Kollegorna får ta på sig de arbets- uppgifter som skyddsombudet annars skulle utfört. Många förbund uppger också att det är en mer ängslig kultur på många arbetsställen. Osäkra anställningsförhållanden gör att färre vill ta på sig rollen som skyddsombud eftersom de anser att den innebär en skyldighet att vara ”obekväm” genom att ställa krav i förhållande till arbetsgivaren.

TCO uppger att svårigheterna att rekrytera lokalt skyddsombud delvis hänger samman med att samverkan mellan de lokala parterna vid många arbetsplatser inte fungerar. När det lokala skyddsombudet då upplever att denne måste bygga en fungerande samverkan – något som inte ingår i skyddsombudets uppdrag annat än vad gäller sam- verkan i arbetsmiljöfrågor – upplevs uppdraget som för betungande.

Arbetsgivarföreträdare uppger att det är ett problem att rekrytera skyddsombud eftersom den fackliga anslutningsgraden har sjunkit. Flera arbetsgivarföreträdare menar att de fackliga organisationerna inte vill godkänna skyddsombud som inte är fackligt anslutna. Detta leder till att arbetsstället saknar lokalt skyddsombud.

Men bilden är inte entydig. I vissa branscher är uppdraget som lokalt skyddsombud populärt. Ett exempel är TCO-förbundet Unionen, där antalet lokala skyddsombud har ökat under senare tid.

Arbetsmiljöverket hade tidigare ett register över samtliga skydds- ombud, men det lades ned 2008 och sedan dess finns inga heltäckande uppgifter om antalet utsedda skyddsombud.17

17Ändringen skedde i 10 § arbetsmiljöförordningen med verkan från den 8 april 2008.

147

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Antalet lokala skyddsombud minskar

Den mest heltäckande kartläggning av antalet skyddsombud som vi har tagit del av genomfördes 2012 respektive 2020 av tidningen Du&Jobbet. Tidningen ställde frågan till landets samtliga fackför- bund (46 förbund 2020) och fick svar från de flesta. Resultatet visar att det fanns cirka 94 400 skyddsombud 2020 jämfört med cirka

100000 år 2012.18 Eftersom antalet sysselsatta har ökat under samma period är den relativa minskningen (antalet skyddsombud per anställd) större.19

Det är främst inom de LO-anslutna förbunden som minskningen har skett. Förbunden inom LO uppgav 2012 att de hade 64 400 skydds- ombud. Motsvarande siffra för 2020 var 54 500, vilket är en minsk- ning på drygt 15 procent.

Inom de TCO- och Saco-anslutna förbunden är utvecklingen en annan. Där har antalet skyddsombud ökat. Inom TCO-förbunden har antalet skyddsombud gått från 31 500 skyddsombud 2012 till

32 600 år 2020. Inom Saco har antalet skyddsombud ökat från 5 000 skyddsombud 2012 till 7 300 skyddsombud 2020.

Vi har frågat centralorganisationerna LO, TCO och Saco hur många skyddsombud de har i dag inom de förbund som redovisar regional skyddsombudsverksamhet. Eftersom alla förbund inte redovisar regio- nal skyddsombudsverksamhet, går siffrorna inte att jämföra med Du&Jobbets uppgifter från 2012 och 2020.

Enligt sammanställningen från LO har de förbund som redovisade regional skyddsombudsverksamhet (13 av 14 förbund) gemensamt cirka 51 000 skyddsombud 2022. TCO rapporterade in antal skydds- ombud från 7 av sina 12 förbund. Sammanlagt har dessa förbund 17 814 lokala skyddsombud i dag (2022). Bland Sacos förbund med regional skyddsombudsverksamhet (8 av totalt 22 förbund) finns

15855 lokala skyddsombud (2022).20

I vissa branscher saknas i princip förutsättningar för att rekrytera

lokala skyddsombud. Det kan till exempel handla om branscher där det är så hög genomströmning av personal att det inte är möjligt eller

18Siffrorna är inklusive både lokala och regionala ombud. Det framgår inte om skyddsombud som inte är fackligt anslutna ingår i underlaget.

19Tidningen Du&Jobbet (2020).

20LO: Uppföljning angående regional skyddsombudsverksamhet. Saco: Återkoppling på RSO-frågor från Sacos förbund. TCO: Uppföljning RSO/RAMO-verksamheten. Samtliga dnr komm/00950/A 2021. Notera att Lärarförbundet är medlem i Saco från och med 2022. Lärarförbundet rapporterar över 9 200 skyddsombud 2022.

148

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

meningsfullt att rekrytera någon som vill ta på sig en sådan roll. I andra branscher handlar det om att majoriteten av arbetsställena är av tillfällig karaktär.

Regionala skyddsombud verkar vid små arbetsställen där lokalt skyddsombud saknas

I vår enkätundersökning till de regionala skyddsombuden ställde vi en fråga angående vilka typer av arbetsställen de oftast besöker. Av svaren framgick att de oftast besöker små arbetsställen utan skydds- ombud (se figur 6.5). Vanligast var att de oftast besöker arbetsställen med 1–9 anställda utan skyddsombud (55 procent svarade ofta/mycket ofta). Därefter kom arbetsställen med 10–49 anställda utan skydds- ombud (33 procent angav ofta/mycket ofta).

Som framgår av figur 6.5 förekommer det att regionala skydds- ombud även besöker större arbetsställen som har skyddskommitté. Enligt förbunden blir regionala skyddsombud ibland inbjudna till större arbetsställen i egenskap av att vara sakkunniga i arbetsmiljö- frågor:

Vi prioriterar arbetsplatser utan skyddsombud eller skyddskommitté, men skillnaden i praktiken är inte så stor. I många fall ber arbetsgivaren och lokala skyddsombud gemensamt oss att komma på besök för att hjälpa till att få i gång en bättre lokal samverkan eller stöd i en särskild fråga.21

Regionala skyddsombud från LO-anslutna och TCO-anslutna för- bund besöker främst arbetsställen med 1–9 anställda utan skydds- ombud. Regionala skyddsombud från Saco-ansluta förbund besöker främst arbetsställen med 10–49 anställda utan skyddsombud.

21Egen enkätundersökning bland regionala skyddsombud (2022). Citat från svar på fråga 12.

149

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Figur 6.5 Arbetsplatser som regionala skyddsombud besöker

Andelar i procent på frågan: Hur ofta besöker du arbetsplatser

som har ...

0 20 40 60 80 100

1-9 anställda utan lokalt skyddsombud

1-9 anställda med lokalt skyddsombud

10-49 anställda utan lokalt skyddsombud

10-49 anställda med lokalt skyddsombud

men utan skyddskommitté

10-49 anställda med lokalt skyddsombud

och med skydsskommitté

Företag med över 50 anställda utan

skyddskommité

Företag med över 50 anställda med

skyddskommitté

Aldrig	Sällan	Ibland	Ofta	Mycket ofta

Källa: Egen enkätundersökning bland regionala skyddsombud (2022).

Anm.: Frågan besvarades på en skala 1 till 5, där 1=aldrig och 5=mycket ofta.

Felaktigt utsedda skyddsombud

I våra direktiv finns en fråga om hur vanligt det är med felaktigt utsedda skyddsombud. Ett felaktigt utsett skyddsombud är ett skydds- ombud som varken utsetts av den aktuella arbetstagarorganisation som enligt lagen har befogenheter att utse ett skyddsombud eller av arbetstagarna på arbetsplatsen. Det handlar i praktiken om skydds- ombud som utses direkt av arbetsgivaren.

Ett skäl till felaktigt utsedda skyddsombud kan vara okunskap kring regelverket. Från arbetsgivarhåll har man framfört att det van- ligaste är att arbetsgivarna gärna vill ha lokala skyddsombud som stöd i deras lokala arbetsmiljöarbete. För att få till stånd detta kanske arbetsgivaren utser ett skyddsombud. Detta är dock inte i linje med regelverket.

I våra samtal med fackförbunden ställde vi frågan om de har några uppgifter på hur vanligt det är att skyddsombud utses på felaktigt sätt. Förbunden konstaterar att det förekommer men att de inte för statistik över detta. Inom LO-förbunden ser man dock att detta är ett problem:

150

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

[…]Däremot är det ett flertal förbund som ser en tendens att förete- elsen ökar med att skyddsombud utses på fel sätt. Det är också mer medvetet och sker på sätt som grundar sig i att helt ifrågasätta fackets rätt att utse skyddsombud och regionala skyddsombud och i förläng- ningen facklig närvaro överhuvud taget. Dessa ärenden har oftast liten koppling till arbetsmiljölagen som lag utan målet för företaget är att stänga facket ute från arbetsplatsen helt och hållet.22

Som vi beskrivit i kapitel 3 och 5 har Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha) genomfört en europeisk företagsundersökning om nya och framväxande risker (ESENER) under 2009, 2014 och 2019. Under- sökningen kartlägger hur europeiska arbetsplatser hanterar arbetsmiljö- risker i praktiken.23 Tabell 6.1 visar resultatet från en av frågorna i undersökningen från 2019, med data från Sverige: Väljs skyddsom- buden av medarbetarna eller utses de av arbetsgivaren? Närmare 13 procent av skyddsombuden utses av arbetsgivaren enligt under- sökningen. Ju mindre arbetsplatsen är desto högre tycks andelen skyddsombud som utses av arbetsgivaren vara.

Tabell 6.1 Hur skyddsombud utses uppdelat efter storlek på arbetsplatsen

Tabellen visar resultat för Sverige på frågan: Väljs skyddsombuden av medarbetarna eller utses de av arbetsgivaren?

	Totalt	5–9	10–49	50–249	250 eller fler
		medarbetare	medarbetare	medarbetare	medarbetare

Väljs av
medarbetare	77,2	67,4	79,9	90,5	95,5
Utses av
arbetsgivare	12,8	19,8	10,8	3,3	1,6
Delvis arbets-
givare och delvis
medarbetare	10,0	12,8	9,4	6,2	2,8

Källa: EU-Osha (https://visualisation.osha.europa.eu/esener/sv/survey/detailpage -european- map/2019/worker-participation/sv/E3Q351/company-size/14/7/93).

Anm.: Frågorna i undersökningen besvarades av ”den person som har bäst kunskaper om arbetsmiljö på den här arbetsplatsen”. Det kan vara ägaren, en platschef eller ett skyddsombud. Tabellen visar

samma frågelydelse och svarsalternativ som finns i enkäten för ESENER (2019).

I vår enkätundersökning frågade vi de regionala skyddsombuden i vilken utsträckning det förekommer felaktigt utsedda skyddsombud inom det område de verkar som regionalt skyddsombud. Nära två

22Saco: Återkoppling på RSO-frågor från Sacos förbund. TCO: Uppföljning RSO/RAMO- verksamheten. Båda dnr Komm/00950/A 2021.

23EU-Osha (2019b).

151

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

SOU 2022:47

tredjedelar (59 procent) av de regionala skyddsombuden svarade inte alls eller i mycket låg utsträckning (se figur 6.6). Omkring en femte- del svarade i viss utsträckning och en knapp tiondel i hög utsträck- ning/i mycket hög utsträckning. Svaren från regionala skyddsombud från olika centralorganisationer skiljer sig endast marginellt.

Figur 6.6 I vilken utsträckning det förekommer felaktigt utsedda skyddsombud enligt regionala skyddsombud

Andelar i procent

Inte alls

I låg

I varken låg

I hög

I mycket hög Vet inte

utsträckning eller hög utsträckning utsträckning utsträckning

Källa: Egen enkätundersökning bland regionala skyddsombud (2022).

Anm.: Frågan besvarades på en skala 1–5, där 1=inte alls och 5=i mycket hög utsträckning.

6.5.5Tillgång till kunskap om arbetsmiljö på små arbetsställen påverkar

För många arbetsplatser, i synnerhet de mindre arbetsplatserna, be- hövs ett kunskapsstöd i arbetsmiljöarbetet i form av en extern resurs. Här har företagshälsovården en roll att fylla, liksom parternas kun- skapsorganisationer.

För att kunna bedriva ett förebyggande arbetsmiljöarbete vid små arbetsställen behövs kunskaper om specifika förutsättningar för arbets- miljöarbete vid just små arbetsställen. Det kan handla om risker och möjligheter som är aktuella just vid mindre arbetsställen.

152

SOU 2022:47

Den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet

Därför är kunskapsutvecklingen inom forskning och de kunskaps- sammanställningar som Myndigheten för arbetsmiljökunskap har i uppdrag att ta fram också en pusselbit som kan påverka förut- sättningarna.

153

7Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

7.1Inledning

I kapitel 6 redogjorde vi för den modell – effektkedjan – som vi an- vänt för att utvärdera de regionala skyddsombudens verksamhet. I detta kapitel kommer vi in på vad den regionala skyddsombuds- verksamheten levererar i form av stöd till målgrupperna. I kapitlet redogör vi för svaren på följande frågeställningar i direktiven:

–Frågeställning 2: Kartlägga hur många arbetsplatsbesök de regio- nala skyddsombuden gör samt undersöka utvecklingen över tid.

–Frågeställning 3: Kartlägga antalet besök där regionala skydds- ombud ställt krav på åtgärder och där åtgärder vidtagits, samt under- söka utvecklingen över tid.

–Frågeställning 5: Undersöka vilka faktorer som påverkar regio- nala skyddsombuds möjligheter att utföra sitt uppdrag. (Denna frågeställning besvaras delvis i detta kapitel och delvis i kapitel 6.)

–Frågeställning 7: Undersöka om regionala skyddsombud har möj- lighet att få den utbildning som krävs för att kunna genomföra uppdraget på bästa sätt och vid behov lämna förslag på hur detta kan säkerställas.

I kapitel 6 beskrev vi den regionala skyddsombudsverksamhetens roll i arbetsmiljöarbetet på den svenska arbetsmarknaden och hur verksamheten kopplar till samhällsmålen inom arbetsmiljöområdet.

155

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

SOU 2022:47

I det här kapitlet beskriver vi den samlade regionala skyddsom- budsverksamheten, både hur den är utformad och hur den bidrar till arbetsmiljöarbetet.

7.2Förbundens regionala skyddsombudsverksamhet: från resurser till stöd

För att beskriva hur verksamheten är utformad och tänkt att bidra till de övergripande samhällsmålen beskriver vi vilka resurser som verk- samheten har till sitt förfogande, hur dessa organiseras av förbunden för att slutligen kunna leverera stöd till verksamhetens målgrupper. Figur 7.1 visar var i effektkedjan vi är.

Figur 7.1 Illustration över var vi befinner oss i effektkedjan

Källa: Utredningens illustration.

Redovisningen i detta kapitel baserar sig dels på vår enkät till regionala skyddsombud och till de samordnare av regional skyddsombuds- verksamhet som finns på respektive förbund, dels på den redovisning av den regionala skyddsombudsverksamheten som förbunden läm- nar till Arbetsmiljöverket varje år. Informationen har kompletterats med annat skriftligt material från parterna samt med samtal med representanter från parterna. Redovisningen omfattar hela den regio- nala skyddsombudsverksamheten, det vill säga även den del av verk- samheten som är finansierad av förbunden.

De flesta sammanställningar innehåller uppgifter uppdelat på cen- tralorganisationsnivå. Då Svenska Hamnarbetarförbundet inte ingår

156

SOU 2022:47

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

i någon centralorganisation har vi valt att inte redovisa deras verk- samhet separat eftersom det inte blir rättvisande.

Redovisningen omfattar den regionala skyddsombudsverksam- het som finns hos förbund som erhåller statlig finansiering för verk- samheten. Regional skyddsombudsverksamhet kan även finnas vid andra förbund men vår bedömning är att denna är av en begränsad omfattning.

7.3Resurser är nödvändiga för att uppnå verksamhetens syfte

De resurser som den regionala skyddsombudsverksamheten har till sitt förfogande och som vi beskriver i det här kapitlet är:

–finansiering,

–personal,

–regelverk,

–kunskaper samt

–praktiska ”verktyg” i form av stöd och tekniska hjälpmedel med mera.

Beskrivningen är på en övergripande nivå. Vi utesluter inte att det inom vissa branscher kan finnas behov av särskilda resurser utöver de som vi beskriver här.

7.3.1Finansiering för att bekosta verksamheten

Hur mycket finansiering som verksamheten har till sitt förfogande är en resurs som styr bland annat verksamhetens omfattning. Det statsbidrag som går till den regionala skyddsombudsverksamheten utgör en del av verksamhetens finansiering. Förbunden lägger till unge- fär lika mycket egna medel.

För de enskilda förbunden spelar också fördelningen av bidraget mellan förbunden inom de tre centralorganisationerna roll.

157

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

SOU 2022:47

Den totala kostnaden för verksamheten har ökat sedan 2013

Den regionala skyddsombudsverksamheten finansieras genom stats- bidrag och förbundens egna medel. Figur 7.2 redovisar den totala kostnaden för den regionala skyddsombudsverksamheten under perio- den 2013–2021. Den sammanlagda kostnaden för verksamheten har ökat med 11 procent från 2013 till 2021 – från drygt 184 miljoner kro- nor (2013) till 204 miljoner kronor (2021). Statsbidraget har ökat från drygt 100 miljoner kronor (2013) till 110,5 miljoner kronor (2021). Det motsvarar en ökning med 10 procent.

Figur 7.2 Total kostnad samt statliga anslag för den regionala skyddsombudsverksamheten (RSO) 2013–2021

250 000 000

200 000 000

150 000 000

100 000 000

50 000 000

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Statsanslag		Totalkostnad RSO

Källor: Regleringsbrev till Arbetsmiljöverket samt förbundens årliga redovisning till Arbetsmiljöverket av den regionala skyddsombudsverksamheten, respektive år.

Statliga medel till regional skyddsombudsverksamhet hanteras av Arbetsmiljöverket

Som vi skriver i kapitel 4 är det Arbetsmiljöverket som hanterar ut- betalning och redovisning av de statliga medel som är en del av finan- sieringen av den regionala skyddsombudsverksamheten. I hanteringen ingår att fördela, betala ut, följa upp samt redovisa hur medlen använts.

Fördelningen av statsbidraget görs enligt den rekvisition som cen- tralorganisationerna och Svenska Hamnarbetarförbundet lämnar in

158

SOU 2022:47

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

till Arbetsmiljöverket. Centralorganisationerna fördelar i sin tur stats- bidraget till sina medlemsförbund.

Förbunden förbinder sig att årligen redovisa verksamheten enligt nio så kallade prestationsmått. Arbetsmiljöverket redovisar i sin tur verksamheten till regeringen. I Arbetsmiljöverkets årliga reglerings- brev anger regeringen vilka uppgifter som ska ingå i redovisningen:

–antal regionala skyddsombud,

–antal årsarbetskrafter regionala skyddsombud,

–antal arbetsställen,

–antal besök på arbetsställen och deras huvudsakliga inriktning,

–rådgivning per telefon och e-post,

–utbildning internt,

–utbildning externt,

–utbildningskostnad samt

–totalkostnad och bidrag.

Prestationsmåtten har använts sedan 2013 och togs fram av Arbets- miljöverket i samverkan med förbunden 2011. Några mindre juster- ingar har gjorts. Utöver dessa kvantitativa mått och bedömningar gör förbunden skriftliga beskrivningar av den regionala skyddsombuds- verksamheten. Där beskriver de bland annat verksamhetens huvud- sakliga inriktning, aktuella utmaningar inom arbetsmiljöområdet och bedömningar av verksamhetens effekter.

År 2021 var det 29 fackliga organisationer som redogjorde för sin regionala skyddsombudsverksamhet varav 13 inom LO, 9 inom TCO, 6 inom Saco samt Svenska Hamnarbetarförbundet. Tabell 7.1 visar såväl statsbidraget som förbundens totala kostnader för detta år.

159

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

SOU 2022:47

Tabell 7.1 Fackliga organisationer som redogjort för sin regionala skyddsombudsverksamhet 2021, erhållet statsbidrag samt totala kostnader

Central-	Fackförbund	Erhållet	Summa totala
organisation (CO)		statsbidrag 2021	kostnader 2021
LO	Byggnadsarbetareförbundet	13 275 176	28 722 158
	Elektrikerförbundet	3 403 017	2 809 090

	Fastighetsanställdas Förbund	5 045 782	5 074 255
	GS, Facket för Skogs-, Trä- och	4 570 898	2 690 279
	Grafisk bransch
	Handelsanställdas förbund	11 286 414	23 838 372
	Hotell- och restaurangfacket	5 458 091	8 368 071

	Industrifacket Metall	9 928 716	10 313 393
	Kommunalarbetareförbundet	7 120 887	28 902 159

	Livsmedelsarbetareförbundet	1 532 353	791 475
	Musikerförbundet	2 271 653	1 965 213
	Målarna	3 851 630	4 219 259
	Seko, Service- och
	kommunikationsfacket	4 161 851	7 275 158

	Transportarbetareförbundet	10 560 505	29 030 199
TCO	Finansförbundet	449 868	531 349
	Forena	791 234	1 777 643
	Journalistförbundet	1 196 664	2 860 428

	Lärarförbundet	4 187 420	6 695 607
	Scen & Film	1 436 949	2 411 158

	Symf	282 331	304 089
	Unionen	9 929 756	25 899 996
	Vision	694 002	860 586
	Vårdförbundet	924 409	1 140 486

Saco	Akademikerförbundet SSR	382 191	406 190
	Kyrkans Akademikerförbund	2 663 000	3 001 842

	Lärarnas Riksförbund	1 886 000	2 118 052
	Akavia, Naturvetarna samt	1 259 848	1 405 593
	Sveriges Ingenjörer

Ingår ej i CO	Svenska Hamnabetarförbundet	200 000	231 171

Källa: Förbundens årliga redovisning till Arbetsmiljöverket av den regionala skyddsombudsverksamheten, redovisningsår 2021.

Anm.: Lärarförbundet är sedan 2022 anslutet till Saco. Verksamheten under 2021 påverkades av covid-19-pandemin. Vanligtvis redovisar samtliga förbund en högre totalkostnad än vad man erhållit i statsbidrag. Se figur 7.3.

160

SOU 2022:47

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

Vissa förbund bekostar en stor del med egna medel

Under perioden 2013–2021 har de statliga medlen till den regionala skyddsombudsverksamheten höjts från drygt 100 miljoner kronor till drygt 110,5 miljoner kronor. Höjningen gjordes stegvis med början 2015 då anslaget höjdes från 100 087 000 kronor till 109 087 000 kronor. År 2016 höjdes anslaget med ytterligare 1 miljon kronor. År 2020 höjdes beloppet till 112 miljoner kronor för att sänkas med 1,5 mil- joner kronor 2021.

Under samma period har de förbund som rekvirerar statliga medel för sin regionala skyddsombudsverksamhet redovisat att de samman- lagt har bidragit med medel motsvarande mellan 79 (2020) och 101 (2019) procent av de statliga medlen.1 Hur stor andel av den regionala skyddsombudsverksamheten som förbunden bekostar själva varierar. De LO-anslutna förbunden och de TCO-anslutna förbunden finan- sierar en större del av verksamheten med egna medel än de Saco- anslutna förbunden. Figur 7.3 illustrerar denna utveckling.

1Siffrorna grundar sig på redovisningen som förbunden årligen lämnar till Arbetsmiljöverket. Observera att det kan förekomma variationer i förbundens principer för redovisning.

161

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

SOU 2022:47

Figur 7.3 Förbundens totala kostnader för den regionala skyddsombudsverksamheten samt det totala statsanslaget, 2013–2021

Egna medel plus beviljat statsbidrag är den totala kostnaden

180 000 000

160 000 000

140 000 000

120 000 000

100 000 000

80 000 000

60 000 000

40 000 000

20 000 000

0 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

LO - egna medel				LO - beviljat statsbidrag


TCO - egna medel				TCO - beviljat statsbidrag


Saco - egna medel				Saco - beviljat statsbidrag


Statsanslag

Källa: Arbetsmiljöverkets årliga redovisning till regeringen samt förbundens årliga redovisning till Arbetsmiljöverket av den regionala skyddsombudsverksamheten, respektive år .

Som figur 7.4 visar får LO-förbunden generellt störst andel av de statliga medlen. LO-förbunden har också störst andel arbetsställen där regionala skyddsombud verkar även om andelen minskat något under perioden 2013–2021. TCO-förbunden får näst högst, men en väsentligt lägre andel av statsbidraget. Saco-förbunden, som får lägst andel av de statliga medlen, redovisar dock ett något högre antal arbetsställen i relation till statsbidraget jämfört med övriga central- organisationer.

162

SOU 2022:47

Den regionala skyddsombudsverksamheten och dess bidrag i arbetsmiljöarbetet

Figur 7.4 Centralorganisationernas andel (i procent) av de statliga medlen samt deras andel (i procent) av det uppskattade antalet arbetsställen som de regionala skyddsombuden har tillträde till 2013, 2017 och 2021

90
90	77 74		76 79				76
80	77 74		76 79				76
80							65
70							65
70
60
60
50
50
40
40									24
30	18 16			18	14			19	24
30
20			9						6 11
20							7
10	5				6		7
10
0
0	2013			2017				2021
	2013			2017				2021
		LO statliga medel				LO arbetsställen


		TCO statliga medel				TCO arbetsställen


		Saco statliga medel				Saco arbetsställen

Källa: Förbundens årliga redovisning till Arbetsmiljöverket av den regionala skyddsombudsverksamheten.

7.3.2De regionala skyddsombuden genomför verksamheten

Antalet regionala skyddsombud varierar stort mellan olika förbund – av naturliga skäl

En annan viktig resurs utgörs av den personal som den regionala skyddsombudsverksamheten har till sitt förfogande. Förbunden redo- visar årligen antalet regionala skyddsombud till Arbetsmiljöverket. Hit räknas alla personer som varit verksamma som regionala skydds- ombud, oavsett hur mycket tid de har ägnat åt uppdraget. Figur 7.5 visar en sammanställning av antalet regionala skyddsombud under perioden 2013–2021 per centralorganisation.

Flest regionala skyddsombud finns hos LO-förbunden med ett medeltal runt 1 100 under perioden 2013–2021. Därefter kommer TCO med et