Minska gapet
Åtgärder för jämställda livsinkomster
Betänkande av Kommissionen för jämställda livsinkomster
Stockholm 2022
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022
ISBN 978-91-525-0317-1 (tryck)
ISBN 978-91-525-0318-8 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Eva Nordmark
Regeringen beslutade den 5 mars 2020 att tillsätta en kommission för jämställda livsinkomster (dir. 2020:22). Kommissionen fick i upp- drag att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekono- miska jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen ska bidra till regeringens övergripande mål för jämställdhetspolitiken, att kvinnor och män ska ha samma makt att forma sitt eget liv.
Till ordförande för kommissionen förordnades samma dag juristen och f.d. statssekreteraren Lise Bergh. Som ledamöter i kommissionen förordnades senior rådgivare och Sture Nordh, professor Mahmood Arai samt ekon.dr. Nina Åkestam Wikner.
Som sakkunniga att bistå utredningen förordnades fr.o.m. den 20 mars 2020 ämnesrådet Lenita Freidenvall (Arbetsmarknadsdeparte- mentet), departementssekreterare Thomas Wilhelmsson (Finans- departementet).
Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 20 mars 2020 följande experter: departementssekreteraren, numera kanslirådet Erik Adell Hellström (Arbetsmarknadsdepartementet), general- sekreterare Clara Berglund (Sveriges Kvinnolobby), statistikansvarig John Ekberg (Medlingsinstitutet), senior utredare Lars-Gunnar Engström (Jämställdhetsmyndigheten), ekonom Jonas Eriksson (Sveriges kommuner och regioner, SKR), kanslirådet Pia Engström (Socialdepartementet), länsrådet Daniel Gustafsson (Länsstyrelsen Västernorrland), intressepolitisk utredare Annika Nilsson (Funktions- rätt Sverige), professor Anita Nyberg (Stockholms universitet), generalsekreterare Irene Opira (Riksförbundet Internationella Föreningen Fem-Inclusion), utredare Daniel Stedt (Ekonomistyr- ningsverket), fil.dr. Lena Svenaeus (Lunds universitet), kanslirådet Hanna Zeland (Arbetsmarknadsdepartementet).
Den 25 januari 2021 överlämnade Kommissionen sitt delbetänkande Kartläggning av hur offentliga stödåtgärder fördelas mellan kvinnor och män, samt översyn av myndigheters information och vägledning ur ett jämställdhetsperspektiv (Komm2021/00077/A 2020:01-1).
I tilläggsdirektiv den 12 maj 2021 förlängdes utredningstiden till den 7 februari 2022.
Den 5 september 2021 entledigades Lenita Freidenvall och Thomas Wilhelmsson från uppdragen som sakkunniga och Erik Adell Hellström entledigades som expert. Som nya sakkunniga förordnades den 6 september 2021 Erik Adell Hellström och departements- sekreterare Miriam Nordfors (Finansdepartementet) och som ny expert tillkom departementssekreterare Ewa Wiberg (Arbetsmark- nadsdepartementet). Lena Svenaeus entledigades den 3 oktober 2021 som expert. Hanna Zeland entledigades samma dag som expert och ersattes av kanslirådet Karin Frank (Arbetsmarknadsdepartementet).
Kommissionen har sammankallat referensgrupper som har om- fattat relevanta myndigheter, arbetsmarknadens parter samt relevanta organisationer från det civila samhället (se bilaga 5).
Till huvudsekreterare förordnades den 16 april 2020 departements- sekreteraren Niclas Järvklo. Han entledigades den 22 mars 2021 och efterträddes samma dag av fil.dr. Jennie K Larsson.
Utredningssekreterare har varit Jennie K Larsson (fr.o.m. 2020- 03-21 t.o.m. 2021-03-22), fil.dr. Maria Cheung (fr.o.m. 2020-09-01 t.o.m. 2021-01-31 samt fr.o.m. 2021-04-15 t.o.m. 2022-02-07), departementssekreteraren Naiti del Sante (fr.o.m. 2021-02-15 t.o.m. 2021-06-08) och jur.kand. Gustav Staaf (fr.o.m. 2021-06-09 t.o.m. 2021-12-31). Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses kommissionärerna, som är ansvariga för utredningens förslag.
Kommissionen har också haft följande praktikanter: Salina Debessay, Clara Fex Rytterborg, Siri Nilsson och Alma Norström- Wiklund.
Härmed överlämnas betänkandet Minska Gapet. Åtgärder för jämställda livsinkomster (SOU 2022:4). Utredningens uppdrag är här- igenom slutfört.
Stockholm i februari 2022
Lise Bergh
Mahmood Arai
Sture Nordh
Nina Åkestam Wikner
/Jennie K Larsson
Maria Cheung
Gustav Staaf
Sammanfattning
Uppdrag
Kommissionen för jämställda livsinkomster har regeringens uppdrag att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män har bestått av fem delar: För det första har vi analyserat länders modeller för lönecertifiering och lönetransparens med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och tillämpas i Sverige. För det andra har vi kartlagt behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män och analyserat hur löne- skillnader mellan kvinnor och män kan följas över tid. För det tredje har vi kartlagt hur offentliga stödåtgärder fördelas mellan kvinnor och män och analyserat fördelningens ekonomiska konsekvenser för jäm- ställdheten samt gjort en översyn av hur myndigheter ger information och vägledning till kvinnor och män ur ett jämställdhetsperspektiv (detta redovisade vi i delredovisningen Komm2021/00077/A 2020:01-1). För det fjärde har vi analyserat förutsättningarna för införande av ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem för arbetsplatser och lämnar förslag på alternativa metoder för att främja jämställda arbetsplatser. För det femte har vi verkat för en bred diskussion och för att sprida kunskap om hur jämställda livsinkomster specifikt främjas.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten
Verkligheten är komplex och många faktorer påverkar kvinnors och mäns inkomster, särskilt sett över ett helt arbetsliv. Vi belyser ett antal faktorer som på olika sätt och i olika grad påverkar den ekono- miska jämställdheten. Syftet är att bidra med ökad kunskap om kvin- nors och mäns livsinkomster och om de faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten samt att ge en sammantagen bild över hur dessa faktorer i förlängningen påverkar kvinnors och mäns livs-
15
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
inkomster. Framsteg har gjorts över tid när det gäller ekonomisk jämställdhet och trenden är fortsatt minskade ekonomiska klyftor. Även om löne- och arbetsinkomstgapet har minskat över tid, har det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst varit relativt oförändrat sedan 1995. Det kvarstår således omfattande ekonomiska klyftor så- väl mellan kvinnor och män som inom gruppen kvinnor och män. Därför belyser vi också hur olika faktorer påverkar kvinnor och män beroende på om de är födda i Sverige eller utomlands, om de har hög eller låg inkomst och/eller om de har en funktionsnedsättning. Till- sammans med vår delredovisning utgör detta kapitel en viktig bak- grund till och kontext för efterföljande kapitel.
Miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män oavsett hur man räknar
Ur ett livscykelperspektiv kan en löneskillnad per timme på några pro- cent innebära en inkomstförlust på några miljoner. Beräkningar på livsinkomster kan dock vara behäftade med viss osäkerhet och bör tolkas med viss försiktighet, men oavsett hur vi räknar så landar vi i ett miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män. Skillnader i disponibla inkomster mellan kvinnor och män, som är större bland äldre över 64 år än bland yngre, bekräftar bilden av att pensionen hänger samman med ekonomisk ojämställdhet som har förekommit under arbetslivet. Det i sin tur återspeglas i kvinnors och mäns livs- inkomster. Med den utvecklingstakt som har varit sedan 2005, är det möjligt att det är cirka hundra år kvar tills det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst mellan kvinnor och män sluts. Genom att studera arbetsinkomstgapets utveckling över livscykeln mellan jämförbara kvinnor och män, det vill säga kvinnor och män som är i samma ålder, som i genomsnitt arbetar lika mycket och har samma utbildnings- nivå, går det bättre att förstå hur gapet påverkas av dessa faktorer och förändras över livscykeln. Vi finner att det förekommer syste- matiska skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män över livscykeln även när hänsyn tas till skillnader i arbetstidsomfattning och utbildningsnivå.
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomstgrupp
En jämn inkomstfördelning påverkar människors livschanser och ger förutsättningar för likvärdiga möjligheter att uppnå en god livs- inkomst. Variationer i inkomstnivån under livet tenderar att drabba individer med låga inkomster. De negativa konsekvenserna förväntas vara större för de som redan befinner sig i den nedre delen av inkomst- fördelningen, där andelen kvinnor är större än andelen män. Att stu- dera fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomstgrupp kan ge oss en uppfattning om vilka som befinner sig i fattigdom eller vilka grupper som endast tillfälligt har låga in- komster och i större utsträckning har möjlighet att ta sig uppåt i inkomstfördelningen. Kapitalinkomsternas betydelse ökar ju högre upp i inkomstfördelningen vi kommer, och transfereringarna har större betydelse i den lägsta inkomstgruppen. En ökad inkomstsprid- ning, som i stor utsträckning beror på ökade kapitalinkomster i den högsta inkomstgruppen, där andelen män är större än andelen kvin- nor, har medfört att inkomstökningen i de lägre inkomstgrupperna har halkat efter. Det i sin tur har medfört att de med risk för låg eko- nomisk standard eller relativt fattiga, vilka i större utsträckning är kvinnor än män, har fått det relativt sämre än tidigare, eftersom transfe- reringarna inte har ökat i samma takt som arbets- eller kapitalinkoms- terna. Covid-pandemin har dessutom medfört att kvinnor förlorat i inkomster i större utsträckning än män.
Kvinnor och män på arbetsmarknaden
Arbetsinkomsten är för många personer den största inkomstkällan, och även den viktigaste, eftersom den ligger till grund för ersätt- ningar som sjukpenning, föräldrapenning och pension. Att kvinnor har lägre genomsnittliga arbetsinkomster, är sysselsatta i mindre ut- sträckning, arbetar i genomsnitt färre timmar när de är sysselsatta och har en lägre genomsnittlig timlön än män är faktorer som påverkar kvinnors inkomster. Vi ser att kvinnor och män, samt personer födda i olika delar av världen, inte har samma förutsättningar och möjlig- heter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Det finns stora genomsnittliga skillnader i betalt arbete mellan kvinnor och män samt mellan personer födda utanför Sverige och i Sverige. Arbetad tid är
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
en viktig faktor som förklarar skillnaderna i löneinkomst de första åren i Sverige på grund av deltidsarbete, visstidsanställningar och svårigheter att få en anställning som ny i Sverige. En högre utbild- ningsnivå och ålder tycks inte spela så stor roll för att förklara skill- nader i löneinkomster mellan kvinnor respektive män födda i eller utanför Sverige. Ett betydande gap i löneinkomster kvarstår alltjämt för personer födda utanför Europa även efter tio år i landet och även när vi jämför personer som i genomsnitt har liknande (produktiva) egenskaper. Med produktiva egenskaper menas att vi har kontrol- lerat för åldersfaktorer (kopplat till arbetslivserfarenhet) och utbild- ningsfaktorer (kopplat till kompetens). Dock kan inte allt fångas med data eller i en kvantitativ analys, och det finns olika förklaringar till att skillnader i löneinkomster kvarstår även när vi har beaktat skill- nader i produktiva egenskaper. Det kan exempelvis finns olika fak- torer på arbetsmarknadens utbuds- och efterfrågesida som inter- agerar med varandra. Delförklaringar kan finnas på arbetsmarknadens utbudssida, som innebär att kvinnor och män, samt andra grupper i samhället, gör olika val vad gäller arbetskraftsdeltagande och utbild- ningsinriktningar. Faktorer på efterfrågesidan i form av diskriminer- ing, attityder och preferenser hos arbetsgivaren kan också påverka och befästa löneskillnader. Det är arbetsmarknadens parter som har ansvaret för lönebildningen och därmed ansvaret för att genom löne- sättningen åtgärda löneskillnader mellan kvinnor och män.
Strukturer och normer påverkar förutsättningar att göra val
Den könsuppdelade arbetsmarknaden grundläggs i stor utsträckning genom de val som flickor och pojkar gör inom utbildningssektorn. Det påverkar också när ungdomar etablerar sig på arbetsmarknaden samt deras sysselsättning. Kvinnors har generellt högre utbildning än män, men det ger inte alltid avkastning på inkomsten. Kvinnors inkomstutveckling påverkas negativt av föräldraskap i större utsträck- ning än mäns. Lönegapet mellan kvinnor och män ökar i 30-årsåldern oavsett om de blir föräldrar eller inte, men gapet är större för kvinnor som har barn än de som inte har barn. Dock tycks inte barnfödaande påverka männen negativt, tvärt om ser vi att män med barn har en bättre löneutveckling än män utan barn.
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
Fler kvinnor än män arbetar deltid, såväl ofrivillig som frivillig. Kvinnor mer obetalt hemarbete och dubbelarbetar i större utsträck- ning än män – vilket innebär att de löper högre risk att bli sjukskrivna. Det leder i sin tur till högre frånvaro från arbetsmarknaden, vilket har negativa effekter för livsinkomsten. De sexuella trakasserier och det könsrelaterade våld kvinnor utsätts för på arbetsplatser och i hemmet har negativa ekonomiska konsekvenser.
Systemrelaterade faktorer har påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män
Systemrelaterade faktorer kan ha påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män. Utformningen av välfärdssystemen kan påverka individens livsinkomster. Utformningen av föräldraförsäkringen med dess möjlighet att föra över dagar mellan föräldrarna bidrar, såväl direkt som indirekt, till att reproducera ojämställdhet jämfört med ett system där dagarna är låsta till varje förälder. Skulle föräldrapen- ningen reformeras så att det blir en fullständig reservering av dagar skulle det kunna påverka normer och attityder om föräldraskap och ge en tydlig signal om hur vårdnadshavarna förväntas fördela föräldra- ledigheten.
Kvalificeringskraven och de regelförändringar innebär att arbets- löshetsförsäkringens trygghetsskapande funktion och dess betydelse som omställningsförsäkring har minskat. Då deltidsarbete är vanligare bland kvinnor än män innebär det att fler kvinnor, framför allt de med svag position på arbetsmarknaden, har svårt att kvalificera sig för arbetslöshetskassan.
Pensionssystemets utformning tydligt gynnar vissa individer: den (tillräckligt) utbildade individen som är uppvuxen i Sverige, som snabbt efter avslutad utbildning gör sitt inträde på den svenska arbetsmark- naden, inte är frånvarande i längre perioder på grund av föräldra- ledighet eller sjukdom och inte går i pension i förtid. Dessa personer, det vill säga de med hög och stabil livsinkomst, är i stor utsträckning män.
Kvinnor missgynnas av de många avsteg som har gjorts från prin- cipen om enhetlig beskattning. Då män i genomsnitt har högre kapitalinkomster eller inkomster från näringsverksamhet än kvinnor berörs kvinnor och män i olika utsträckning av olika skattesatser som gäller för kapital respektive arbete. De största inkomstskillna-
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
derna mellan kvinnor och män utgörs just av skillnader i arbets- och kapitalinkomster.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering
Vi har redogjort för tidigare granskningar och utredningar om ut- maningar och åtgärder för att stärka principen om lika löner vid lika och likvärdigt arbete och för att motverka och förebygga lönedis- kriminering. Vidare har vi beskrivit de svenska reglerna på området och därefter den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens. Vi har också analyserat ländernas modeller i relation till den svenska kontexten.
EU-kommissionen har under vårt arbetes gång lagt fram ett för- slag till direktiv om lönetransparens. Vi kan konstatera att förslaget i flera delar överlappar de modeller vi enligt våra direktiv ska analy- sera. Det är därför vid tiden för det här betänkandets färdigställande oklart vilka krav EU-rätten kommer att ställa på svenska regler inom detta område. Vi har följaktligen ingen möjlighet att lämna förslag som vi med säkerhet kan säga inte kommer behöva ändras i väsent- liga delar redan inom ett par års tid. Vår analys, som omfattar en rad principiella frågor på området, bör däremot kunna tas tillvara när svensk rätt ses över med anledning av det kommande direktivet. Det kan för det första ske i den mån det finns utrymme för att på olika sätt implementera direktivet och för det andra ske i den mån det framstår som lämpligt att gå utöver de minimikrav direktivet ställer. I analysen av de olika modellerna har vi inte kunnat identifiera en enskild optimal metod för att främja jämställda löner. Däremot kan vi se att det svenska regelverket kan utvecklas.
Allmänna iakttagelser
Det är ännu inte helt klart vilka effekter de tre modeller vi analyserat kommer att få på sikt, detta eftersom de är förhållandevis nya. Modellerna kan dock enligt vår bedömning utvecklas och anpassas för att få större effekt. Detta kan enligt vår bedömning ske genom en anpassning av de svenska reglerna.
Det initiativ som en lagändring ifråga om jämställda löner utgör och uppmärksamheten kring den kan få följdeffekter som i sin tur
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
kan bidra till att minska könslönegapet. Det kan dock vara svårt att i utvärderingar skilja på vad som är en effekt av lagstiftningen i sig och vad som är en indirekt följd av den.
Transparens gentemot anställda och arbetssökande
Åtgärder för transparens bör kunna bidra till att främja arbetet med att uppnå jämställda, icke-diskriminerande löner och stärka möjlig- heterna för anställda och arbetssökande att tillvarata sin rätt att inte utsättas för lönediskriminering. Det befintliga regelverket om löne- kartläggningar bör därför kompletteras med bestämmelser om löne- transparens. För att sådana åtgärder ska vara så effektiva som möjligt bör insynen förutom löner även omfatta gruppindelning och arbets- värdering. Det bör utredas om arbetsgivarens dokumentation även ska innehålla den arbetsvärdering som genomförts, inklusive vilka arbeten som bedömts vara likvärdiga och orsakerna till eventuella löneskillnader.
Rapportering
Det brittiska kravet på rapportering har haft viss positiv effekt på lönegapet mellan kvinnor och män. Det har inte framkommit något som indikerar att resultatet skulle bli annorlunda i Sverige. Det kan också konstateras att rapportering utgör en betydligt mer begränsad arbetsinsats för arbetsgivaren än lönekartläggning, eftersom de nyckel- tal som ska rapporteras inte kräver några bedömningar utan enkelt kan tas fram. Ett krav på rapportering kan därför med fördel kom- bineras med dagens krav på lönekartläggning, vilket kan ge en samlad effekt.
Lönecertifiering
Även om den isländska modellen av många betraktas som positiv finns det flera skäl mot att införa den i Sverige. En kombination av lönekartläggning och certifiering framstår som onödigt betungande för arbetsgivare, och det framstår inte som lämpligt att ersätta löne- kartläggning med certifiering. Vidare bygger modellen inte på sam-
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den ger heller ingen transparens för arbetstagare eller utomstående. Vi bedömer sam- mantaget att lönecertifiering inte bör införas.
Identifierade begränsningar i de analyserade modellerna
De analyserade modellerna tar i vissa avseenden i första hand sikte på löneskillnader mellan personer med samma arbetsgivare. En annan begräsning är att löneskillnader som har samband med marknads- löneläget inte nödvändigtvis påverkas av modeller som bygger på be- dömningar av diskriminering eller osakliga löneskillnader hos en och samma arbetsgivare. Det finns därför ett behov av att klargöra under vilka förutsättningar marknadslöneläget utgör ett godtagbart skäl för avsteg från likalöneprincipen.
Kartläggning och analys av hur löneskillnader kan följas över tid
Vi har redogjort för olika sätt att analysera hur utvecklingen av löne- skillnader mellan kvinnor och män kan följas över tid. Vi har även kartlagt befintlig statistik som är relevant för att kunna analysera och följa utvecklingen av löneskillnader. Vi har också redovisat synpunkter när det gäller behovet av statistik över löneskillnader från de aktörer som ansvarar för den statistik vi kartlägger, det vill säga representanter för arbetsmarknadens parter, Medlingsinstitutet och SCB.
Utifrån vår kartläggning och redogörelse har vi identifierat fyra centrala beståndsdelar som tillsammans kan påskynda utvecklingen mot jämställda löner. Den första delen är diskrimineringslagen och likalöneprincipen, som redogörs för i föregående kapitel. Den andra delen är att utöka kunskapsbasen med hjälp av empiriska löne- och inkomstanalyser som kan synliggöra ekonomisk ojämställdhet och öka kunskapen om varför löneskillnader mellan kvinnor och män uppstår. En tredje del är framtagandet och tillämpningen av relevant statistik som syftar till att ge opartiska underlag till beslutsfattare och allmänhet, vilket också främjar jämställda löner. Den fjärde delen är att öka insynen i lönesättningen genom att komplettera statistik med transparens. I detta kapitel är fokus sålunda på de tre sista bestånds-
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
delarna, som handlar om att utöka kunskapsbasen med analyser och att utöka befintlig statistik.
Sammanfattningsvis ser vi ett behov av fler analyser som komplet- terar dagens för att ge en mer sammansatt bild av hur utvecklingen av löneskillnader ser ut mellan kvinnor och män samt för andra grup- per i befolkningen efter exempelvis ålder, födelseregion, vistelsetid i Sverige samt för personer med funktionsnedsättning. I samband med detta lämnar vi följaktligen följande två förslag på kompletterande analyser:
Jämställdhetsanalys av inkomstskillnader vart fjärde år
Vi föreslår att Jämställdhetsmyndigheten ska ges i uppdrag att vart fjärde år göra en jämställdhetsanalys av skillnader i löneinkomster och andra inkomster. När löneinkomster analyseras bör hänsyn tas till arbetad tid och anställningsform samt till andra relevanta bakgrunds- variabler som behövs i analysen. Analysen bör redovisas utifrån fler diskrimineringsgrunder än bara kön. Den myndighet som får upp- draget bör inhämta relevanta data från SCB.
Analys och uppföljning av ekonomisk jämställdhet för personer med funktionsnedsättning
Vi föreslår att regeringen utvidgar SCB:s befintliga regeringsuppdrag om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktions- nedsättning till att även innehålla en analys av den ekonomiska jäm- ställdheten för personer med funktionsnedsättning. SCB har enligt sitt regleringsbrev för budgetåret 2021 i uppdrag att ta fram och pub- licera könsuppdelad statistik om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Vi föreslår att detta uppdrag skulle kunna utvidgas till att även inkludera en analys och uppfölj- ning av den ekonomiska jämställdheten för personer med funktions- nedsättning. I praktiken innefattar det att även analysera och följa upp löneskillnader och andra inkomstskillnader mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning.
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
Behov av utökad, tillförlitlig och transparent statistik
Vi ser även ett behov av utökad, tillförlitlig och transparent statistik för att kunna följa utvecklingen av löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå och andra relevanta nivåer såsom på avtals- område-, bransch-, sektornivå. Dock gör vi bedömningen att det inte är uppenbart om den samlade nyttan för den utökade statistiken överväger den administrativa bördan för arbetsgivare. När det gäller den sista beståndsdelen som relaterar till EU-kommissionens kom- mande direktiv för lönetransparens, har vi som i föregående kapitel inte möjlighet att lämna förslag som vi med säkerhet kan säga inte kommer behöva ändras i väsentliga delar inom ett par års tid. Vi läm- nar i enlighet med detta således inga förslag kring utökad statistik eller förslag som relaterar till lönetransparens även om vi ser ett behov. I stället vill vi belysa ett antal bedömningar och några prin- cipiella aspekter som kan vara av betydelse.
En bred diskussion om metoder för att analysera horisontell och vertikal lönesegregering är angeläget
Vår bedömning är att det är angeläget med en bred diskussion om metoder för att analysera och beräkna horisontell och vertikal löne- segregeringen på arbetsmarknaden i syfte att få ökad förståelse för omfattningen av olika former av diskriminering.
Ett tydligare jämställdhetsperspektiv i yrkesklassificeringen
SSYK kan behövas
Yrkesklassificeringen SSYK är grövre indelad i många kvinnodomine- rade yrken än in mansdominerade och är inte könsneutral. I samband med nästkommande uppdatering och revidering av SSYK rekom- menderar vi att SCB, i samverkan med Jämställdhetsmyndigheten, tar in ett tydligare jämställdhetsperspektiv i yrkesklassificeringen.
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
Tillgång till tillförlitlig statistik är en förutsättning för att bättre förstå varför löneskillnader mellan kvinnor och män uppstår
Tillgång till data är en förutsättning för att myndigheterna ska kunna genomföra de uppdrag de får av regeringen och för att kunna förse beslutsfattare och allmänhet med kunskapsunderlag. Det är också viktigt att myndigheternas verksamhetsstatistik håller hög kvalitet. Vi bedömer att regeringen bör överväga att göra Arbetsförmedlingen och Skatteverket till statistikansvariga myndigheter som ska kunna ta del av relevant individbaserad officiell statistik i analys- och ut- värderingssyfte.
Vi bedömer att Medlingsinstitutet bör överväga att utöka löne- strukturstatistiken med variablerna vistelsetid i Sverige och födelse- region i syfte att kunna följa frågan om diskriminering i lönesätt- ningen på andra grunder än kön.
Behov av utvecklad statistik över arbetad tid och anställningsform
I genomförandet av vårt uppdraget ser vi ett behov av förbättrad statistik vad gäller individdata på den arbetade tiden och anställnings- former. Dock innebär framtagandet av sådan statistik en administra- tiv börda för arbetsgivare, vilket innebär att det inte är uppenbart om nyttan av sådan statistik väger upp mot den kostnad ett sådant statistik- framtagande kan innebära.
Både statistik och transparens som kompletterande verktyg kan vara effektivt
Ett offentliggörande av könsuppdelad statistik kan vara ett effektivt verktyg som motverkar osakliga löneskillnader och främjar jämställda löner på arbetsgivarnivå. Följande principiella aspekter bedömer vi kan vara av betydelse vid ett eventuellt införande av lönetransparens och offentliggörande av könsuppdelad statistik. För det första vill vi uppmärksamma att en relevant myndighet skulle kunna offentliggöra och publicera könsuppdelad statistik över bruttolöner och förmåner på arbetsgivarenivå. För det andra vill vi betona att gränsdragningen för vilka arbetsgivare som ska omfattas av ett offentliggörande av könsuppdelad statistik behöver motiveras utifrån skydd av person-
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
uppgifter. För det tredje vill vi uppmärksamma att den publicerade informationen skulle kunna åtföljas av arbetsgivarspecifik informa- tion så att fler jämförelser kan möjliggöras. För det fjärde kan det över- vägas att, vid ett eventuellt införande av lönetransparens, även planera för en effektutvärdering.
Åtgärder för ökad jämställdhet på arbetsplatser
Vi har genom att lyfta fram relevanta delar av arbetsmiljölagen och diskrimineringslagen samt kollektivavtalens betydelse för arbetet med aktiva åtgärder konstaterat att det finns verktyg för jämställda arbets- platser. Vidare har vi analyserat förutsättningarna att införa ett fri- villigt jämställdhetscertifieringssystem. Vi har också analyserat vilka andra metoder som kan bidra till mer jämställda arbetsplatser. Ut- ifrån analysen har vi dragit följande slutsatser som vi lämnat förslag utifrån:
En frivillig jämställdhetscertifiering bör inte införas
Det framstår som mer ändamålsenligt att använda de verktyg som redan finns och att de följs än att införa ett frivilligt jämställdhets- certifieringssystem. Nackdelarna med att införa en frivillig jämställd- hetsmärkning är större än fördelarna och ett system för frivillig jäm- ställdhetscertifiering därför inte ska införas.
Diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen bör fortsatt vara de viktigaste verktygen för jämställda arbetsplatser
Det är mer ändamålsenligt att arbetsgivare de regler som redan finns genom en effektiv tillsyn och att vidta de åtgärder som krävs för ökad efterlevnad av aktiva åtgärder än att införa ett frivilligt jämställdhets- certifieringssystem.
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
Kollektivavtalen är viktiga verktyg för jämställda arbetsplatser
Kollektivavtalen har en central roll för att påverka arbetsmiljö och arbetsvillkor. Arbetsmarknadens parter kan genom avtalen bidra till ökad jämställdhet på arbetsplatserna och kollektivavtal är viktiga verk- tyg som är en bärande del i den svenska arbetsmarknadsmodellen och i parternas ansvar för anställningsvillkor och en god arbetsplats.
Det behövs en modell för att studera skillnader inom och mellan branscher och organisationer
Det behövs mer kunskap om hur organiseringen av arbetet inom olika branscher och organisationer får konsekvenser för arbetsrela- terad psykisk ohälsa hos kvinnor och män. Jämställdhetsmyndig- heten har redan diskuterat hur en sådan modell kan utformas på ett mer teoretiskt plan. Den behöver justeras och anpassas för att myn- digheter ska kunna tillämpa den i sin verksamhet.
Utifrån ovanstående lämnas följande förslag
I Jämställdhetsmyndighetens rapport Källor till förståelse av skillna- der i psykisk ohälsa (2021:7) beskrivs en modell över hur skillnader i arbetsrelaterad hälsa uppstår och vilka åtgärder som kan sättas in på olika nivåer för att motverka dessa. Vi föreslår att regeringen ger Jäm- ställdhetsmyndigheten i uppdrag att, i samråd med relevanta myn- digheter och forskare, justera denna befintliga modell så att den kan anpassas till olika relevanta myndigheters verksamhet. Jämställdhets- myndighetens rapport (2021:7) ska ligga till grund för arbetet.
Åtgärder för mer jämställd fördelning av stödresurser
Vi har analyserat sex aspekter kopplat till styrningen av jämställdhets- politiken: den politiska nivån, Regeringskansliets organisering av och arbete med jämställdhetsintegrering, det stöd som myndigheter ges kopplat till arbetet med och uppföljning av jämställdhetsintegrering, den interna styrningen och organiseringen av myndigheternas mål- styrda arbetet med jämställdhet, hur myndigheternas verksamhet följs upp och granskas samt upphandlingen av offentlig verksamhet. Ut-
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
ifrån analysen har vi dragit följande slutsatser som vi lämnat förslag utifrån:
Regeringskansliets uppföljning och återkoppling
på myndigheternas redovisning av hur de bidragit till
att uppnå de jämställdhetspolitiska målen behöver stärkas
Strukturer för uppföljning av myndigheternas jämställdhetsarbete är på ett formellt och principiellt plan väl anpassade för sina ändamål. Dock tycks jämställdhet i Regeringskansliets dialoger med myndig- heter i praktiken behandlas primärt i samband med särskilda uppdrag. Därför är det viktigt att regeringen, när de ger myndigheter uppdrag i såväl regleringsbrev som särskilda uppdrag, säkerställer att myndig- heternas återrapporter och uppföljningar görs med en sådan syste- matik att regeringen har tillräckligt med underlag som visar hur myn- digheterna har bidragit till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.
Stödet till myndigheterna för att utveckla styrningen och uppföljningen av jämställdhetsarbetet är adekvat
Myndigheterna får adekvat stöd från både Jämställdhetsmyndigheten och ESV kopplat till utveckling och uppföljning av jämställdhets- arbetet.
Myndigheterna har inte lyckats integrera jämställdhetsarbetet i ordinarie styr- och uppföljningsprocesser
Vår sammanställning visar att det i vissa fall finns ett glapp mellan arbetsordningar och riktlinjer och hur jämställdhetsarbetet genom- förs i praktiken hos de granskade myndigheterna. Även om myndig- heterna uppger att jämställdhetsarbetet ska vara en integrerad del i verksamheten, är det inte alltid fallet. Vidare finns brister i de under- sökta myndigheternas redovisning av statistik och analyser av (o)jäm- ställda utfall samt redovisning av hur verksamheten bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska delmålen.
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
Myndigheter behöver inkludera fler variabler än kön i sina analyser
Det räcker inte alltid att endast redovisa och analysera könsskillnader, utan myndigheter bör också där det är relevant kopplat till uppdrag och målgrupper studera variationer inom olika grupper. Uppgifter om ålder och kön är till exempel något som samtliga myndigheter som arbetar med individkontakter kan tillämpa i sina analyser.
Uppföljning av myndighetsutövning och individkontakter görs med mindre systematiska metoder än analyser
av verksamhetsutfall
Uppföljningsarbetet genomförs med olika grad av systematik och varierar väsentligen när det kommer till analyser av könsskillnader. När myndigheters uppföljning av myndighetsutövning och interaktio- ner med medborgare görs med mindre systematiska metoder än de analyser som görs av utfall av verksamheten, så uteblir också viktiga svar kring när och varför könsskillnader uppstår.
Riksrevisionen brister i bedömningen av att könsuppdelad statistik är relevant för beslutsfattare
Myndigheterna brister i sina årsredovisningar i såväl redovisning av könsuppdelad statistik som analyser av könsskillnader. Dessa brister är inte något som Riksrevisionen har uppmärksammat.
Jämställdhetsperspektivet inom upphandlingsområdet behöver förtydligas
Jämställdhetsperspektivet inom upphandlingsområdet behöver för- tydligas. Privata aktörer som upphandlas ska ha samma krav på sig att följa regler och redovisa resultat som myndigheter har. Det finns också behov av att Arbetsförmedlingen, som är den myndighet som upphandlar verksamhet direkt vänder sig till individer, ställer tydligare jämställdhetskrav i avtal och förfrågningsunderlag.
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
Utifrån ovanstående lämnas följande förslag
Vi föreslår att det uppdrag regeringen gett till ESV i regleringsbrevet för 2022 ska blir ett permanent uppdrag och att medel säkras för detta. Vidare föreslås att regeringen uppdrar till relevanta myndigheter att konkret och metodiskt visa hur deras respektive verksamhet bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska delmålen. De indikatorer för varje delmål som SCB har utarbetat kan användas för att mäta myn- digheternas måluppfyllelse. Uppdraget ska redovisas inom ramen för ordinarie uppföljning och redovisning och inte i form av särskilda uppdrag. Vi föreslår även att regeringen uppdrar till relevanta Jim- myndigheter att arbeta med jämställdhetsbudgetering, och att arbetet ska följas upp och redovisas i myndigheternas årsredovisning.
Vi rekommenderar att regeringen formulerar ett separat mål om jämställdhet i sin upphandlingsstrategi. Vidare föreslås att regeringen ger Upphandlingsmyndigheten i uppgift att integrera ett jämställd- hetsperspektiv i sin verksamhet och att uppdraget regleras i myndig- hetens instruktion. Vi rekommenderar också Arbetsförmedlingen att ha ett tydligt jämställdhetskrav när myndigheten upphandlar privata aktörer samt nogsamt följa upp fördelning av insatser och resultat för olika grupper av arbetssökande kvinnor och män hos aktörerna.
Åtgärder för mer jämställd information och vägledning
Vi har identifierat tre områden som centrala för myndigheter med individkontakter: information om ekonomiska konsekvenser, ökad digitalisering och statens interaktioner och möten med människor. Samtliga områden berör myndigheternas verksamhet för information och vägledning och syftar till att öka den ekonomiska jämställdheten.
Det finns ett behov av myndighetsgemensam information om ekonomiska konsekvenser
Fler myndigheter bör initiera försök med nudging. Det skulle bli enk- lare för individer att göra välinformerade val om det fanns ett beräk- ningsverktyg som på ett lättillgängligt sätt beräknar konsekvenserna för den disponibla inkomsten.
SOU 2022:4 |
Sammanfattning |
Jämställdhet viktigt när digitaliseringen får en allt större roll
I takt med att fler myndigheter digitaliserar sin verksamhet får den förvaltningsgemensamma digitaliseringen en allt större roll. För att digitaliseringen ska kunna bidra till delmålet om ekonomisk jäm- ställdhet är det viktig att alla har samma möjligheter och tillgång till myndigheters information och vägledning. Inte bara kön, utan även aspekter som tillgänglighet och anpassningar utifrån olika behov be- höver beaktas. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har en central i roll i frågor för digitaliseringen i offentlig förvaltning. Det är av stor vikt att myndigheter systematiskt och återkommande följer upp sitt arbete ur ett jämställdhetsperspektiv, något som DIGG inte gör i dag.
Jämställt bemötande viktigt i statens interaktioner med människor
När allt fler myndigheter bygger ut de digitala kontaktvägarna, hän- visas de som föredrar eller behöver icke-digitala kontaktvägar till Statens servicecenters kontor. Det innebär att Statens servicecenters roll ökar i takt med den ökade digitaliseringen av andra myndigheter. Det gör också att det är av stor vikt att individer får ett jämställt och jämlikt bemötande av myndigheten. Det är av stor vikt att myndig- heter systematiskt och återkommande följer upp sitt arbete ur ett jämställdhetsperspektiv, något som Statens Servicecenter inte gör i dag.
Utifrån ovanstående lämnas följande bedömningar och förslag
Vi bedömer att regeringen bör överväga att ge SCB i uppdrag att ta fram ett underlag om hur ett statistiskt beräkningsverktyg kan utfor- mas, som beräknar konsekvenserna av olika val för den disponibla inkomsten.
Vi föreslår att regeringen ger DIGG i uppdrag att följa upp och analysera digitaliseringen av offentlig förvaltning ur ett jämställdhets- perspektiv. Vi föreslår vidare att regeringen ger DIGG i uppgift att ta fram en strategi för hur myndigheten kan integrera ett jämställd- hetsperspektiv i sin verksamhet samt att jämställdhetsuppdraget regle- ras i myndighetens instruktion.
Sammanfattning |
SOU 2022:4 |
Vi föreslår att regeringen ger Statens Servicecenter i uppdrag att systematiskt följa upp och analysera verksamheten på servicekontoren ur ett jämställdhetsperspektiv samt väga in andra relevanta variabler för att följa upp om individer behandlas olika i mötet med myndig- heten. Vi föreslår också att regeringen ger Statens Servicecenter i upp- gift att ta fram en strategi för hur myndigheten kan integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet samt att jämställdhetsupp- draget regleras i myndighetens instruktion.
Summary
Remit
The Commission for Gender-Equal Lifetime Incomes has a remit from the Government to present proposals intended to increase economic equality between women and men and has consisted of five parts. First, we have analysed countries’ models for pay certi- fication and pay transparency, focusing on how these models could be developed and applied in Sweden. Second, we have mapped the need for statistics about pay differences between women and men and how they can be followed over time. Third, we have mapped the distribution of public support measures between women and men and analysed the economic consequences of their distribution for gender equality and carried out a review of how government agencies give information and guidance to women and men from a gender equality perspective (we reported this in our interim report Komm2021/00077/A 2020:01-1). Fourth, we have analysed the pos- sibilities for the introduction of a voluntary system of gender equal- ity certification for workplaces and presented proposals of alterna- tive methods for promoting gender-equal workplaces. Fifth, we have worked for a broad discussion and to spread knowledge about how to promote gender-equal lifetime incomes specifically.
Factors that affect economic gender equality
Reality is complex, and many factors affect women’s and men’s in- comes, especially viewed over a whole working life. We therefore shed light on factors that affect women’s and men’s incomes in different ways and to different degrees. All women and all men are not affected by all the factors, but, taken together, these factors impact on income differences between men and women. We also shed light
33
on how different factors can affect women and men depending on whether they were born in Sweden or abroad, whether they have high or low income and/or whether they have a disability.
Million-kronor gaps in lifetime income between women and men however they are calculated
Irrespective of how we do the calculations we arrive at million- kronor gaps in lifetime income between women and men. If the average gap in disposable income decreases at the same pace as it has done since 2005, it will take a hundred years to close the gap. There are systematic and statistically significant differences in work in- come between women and men even when controlling for differ- ences in working hours and level of education.
The income distribution between socioeconomic groups is of importance for the income distribution between women and men
Greater income dispersion has contributed to income from capital increasing as a share of total income. The importance of income from capital increases the higher up we come in the income distribution. The increase in income dispersion has brought a risk that individuals who have a low economic standard or are relatively poor have fallen behind, since transfers have not increased at the same rate as income from work or capital. This has, in turn, meant that there are, on average, more women now with a low economic standard than be- fore and that a slightly greater share of women than of men have a low economic standard.
Women and men in the labour market
For many people, income from work is their greatest source of income, and also their most important source, since it forms the basis for benefits such as sickness benefit, parental benefit and pen- sion. Women have lower average incomes from work, are employed to a smaller extent, work fewer hours on average when they are employed and have lower average hourly pay than men, and these are
all factors that affect women’s incomes. There are great differences in earned income between groups of comparable individuals. Work- ing hours are an important factor that explains differences in earned income in Sweden on account of part-time work, fixed-term em- ployment and difficulty in getting employment as someone who is new in Sweden. Differences in level of education and age do not seem to play that big a part in explaining differences in earned income between individuals born in or outside Sweden. Occupational differ- ences can also explain differences in earned income, but only decrease the gap slightly with period of stay. For men born outside Europe there is still a gap.
It is the social partners that are responsible for wage formation and are therefore responsible for addressing pay differences between women and men through the setting of pay.
Structures and norms affect the conditions for making choices
To a great extent, the foundations for the gender-segregated labour market are laid by the choices made by girls and boys in the educa- tion sector. This also affects when young people get established in the labour market, as well as their employment. In general, women have a higher level of education than men, but this does not always give a return in terms of their income. Women’s income growth is affected negatively by parenthood to a greater extent than men’s. The pay gap between women and men increases when they are in their thirties, irrespective of whether or not they become parents, but the gap is greater for women with children than for women without children. However, it seems as though the arrival of children does not have a negative effect on men; on the contrary, we see that men with children have better pay growth than men without children.
More women than men work part time, both voluntarily and involuntarily. Women do more unpaid work in the home and do double work to a greater extent than men – which means that they run a higher risk of being put on sick leave. This then leads to higher absence from the labour market, which has negative effects on life- time income. The sexual harassment and gender-based violence that women are victims of at workplaces and in the home has negative economic impacts.
System-related factors impact on the income gap between women and men
System-related factors can have an impact on the income gap be- tween women and men. The design of welfare systems can affect an individual’s lifetime income. The design of parental insurance, with its possibility of transferring leave days between parents, contributes, both directly and indirectly, to reproducing gender inequality com- pared with systems in which leave days are locked to each parent. If parental insurance was reformed to introduce a full reservation of leave days, this might affect norms and attitudes to parenthood and send a clear signal as to how custodians are expected to distribute parental leave.
Qualification requirements and regulatory change mean that the “safety net” function of unemployment insurance and its impor- tance as transition insurance has decreased. As part-time work is more common among women than men, this means that more women, and especially women with a weak position in the labour market, have difficulty qualifying for unemployment insurance benefit.
The design of the pension system clearly favours certain indi- viduals: (sufficiently) educated individuals who grew up in Sweden, who enter the Swedish labour market quickly after completing their education, are not absent for long periods on account of parental leave or illness and do not retire early. To a great extent, these indi- viduals, i.e. those with a high and stable lifetime income, are men.
Women are disfavoured by the many departures made from the principle of uniform taxation. As men have, on average, higher income from capital or income from business activities than women, women and men are affected to different extents by different tax rates that apply to capital and work. The greatest income differences between women and men are precisely differences in income from work and from capital.
Pay, pay transparency and pay certification
We have reported on previous reviews and inquiries about challenges and measures to strengthen the principle of equal pay for equal work and work of equal value and to counter and prevent pay discrim- ination. We have also described the Swedish rules in the area and
then the Icelandic model for pay certification and the British and the German model for pay transparency. We have also analysed these countries’ models in relation to the Swedish context.
During the course of our work the European Commission has presented a draft directive on pay transparency. We can see that several parts of that draft overlap with the models we have to analyse according to our terms of reference. It is therefore unclear, at the time of completion of this report, what requirements EU law will make on Swedish rules in this area. Consequently, we have not been able to present proposals about which we can say with certainty that significant parts of them will not already need to be amended within a couple of years. However, our analysis, which covers a number of issues of principle in the area, ought to be of use when Swedish law is reviewed on account of the coming directive. This can be done, in the first place, to the extent that there is scope to implement the directive in various ways and, in the second place, to the extent it appears appropriate to go beyond the minimum requirements made by the directive. In our analysis of various models, we have not been able to identify a single optimal method to promote gender-equal pay. But we can see that the Swedish regulatory system can be developed.
General observations
It is not yet wholly clear what effects the three models we have analysed will eventually have; this is because they are relatively new. However, our assessment is that the models can be developed and adapted to have a greater effect. In our assessment, this can be done by adapting the Swedish regulations.
The initiative constituted by a legislative amendment concerning gender-equal pay, and the attention around it, may have consequences that may, in turn, contribute to reducing the pay gap. However, it can be difficult in evaluations to differentiate between what is an effect of the legislation as such and what is an indirect consequence of it.
Transparency in relation to employees and jobseekers
Action for transparency ought to be able to contribute to work to achieve gender-equal, non-discriminatory pay and strengthen the possibilities for employees and jobseekers to assert their right not to be subjected to pay discrimination. The existing pay survey regime should therefore be supplemented with provisions on pay trans- parency. For such measures to be as effective as possible, this open- ness should cover grouping and job evaluation in addition to pay. An inquiry should look at whether the employer’s documentation should also contain the job evaluation performed, including which jobs are judged to be equivalent and the reasons for any pay differences.
Reporting
The British reporting requirement has had a certain positive effect on the pay gap between women and men. Nothing that has emerged indicates that the result would be different in Sweden. It can also be noted that reporting is a much more limited work effort for the em- ployer than a pay survey, since the key figures to be reported do not require any assessments and are, instead, simple to produce. A report- ing requirement can therefore usefully be combined with the present pay survey requirement, which may result in a combined effect.
Pay certification
Even though many have regarded the Icelandic model as positive, there are several reasons for not introducing it in Sweden. A com- bination of a pay survey and certification appears to be unnecessarily burdensome for employers, and it does not appear to be appropriate to replace pay surveys with certification. Moreover, the model is not based on cooperation between employers and employees. Nor does it provide transparency for employees or outsiders. Our overall assess- ment is that pay certification should not be introduced.
Certain limitations
In some respects, the models analysed are aimed in the first place at pay differences between individuals with the same employer. Another limitation is that pay differences linked to the situation regarding market pay are not necessarily influenced by models based on assess- ments of discrimination or unreasonable pay differences at one and the same employer. There is therefore a need to clarify the circum- stances in which the situation regarding market pay is an acceptable reason for departures from the equal pay principle.
Mapping and analysis of how pay differences can be followed over time
We have given an account of different ways of analysing how the development of pay differences between women and men can be followed over time. We have also mapped existing statistics of rele- vance for the ability to analyse and follow the development of pay differences. We have also given an account of views regarding the need for statistics on pay differences received from the actors re- sponsible for the statistics we are mapping, i.e. representatives of the social partners, the National Mediation Office and Statistics Sweden.
On the basis of our mapping work and account we have identified four central components than can together speed up the movement towards equal pay. The first component is the Discrimination Act and the equal pay principle. The second component is expanding the knowledge base with the aid of empirical analyses of pay and income that can make economic gender inequality visible and increase know- ledge of why pay differences between women and men arise. A third component is the production and application of relevant statistics that provide an impartial basis for decision-makers and the public, which also promotes equal pay. The fourth component is increasing the openness of pay setting by supplementing statistics with trans- parency. This chapter focuses on the last three components, which are about enlarging the knowledge base with analyses and enlarging existing statistics.
To sum up, we see a need for more analyses that supplement the present ones so as to give a fuller picture of the development of pay differences between women and men, as well as for other groups in
the population based on, age, region of birth and period of stay in Sweden and also for persons with disabilities. In conjunction with this we therefore present two proposals for supplementary analyses.
Gender equality analysis of income differences every fourth year
We propose that the Swedish Gender Equality Agency be commis- sioned to conduct a gender equality analysis of differences in earned income and other income every fourth year In analysing earned in- come account should be taken of hours worked and form of employ- ment, as well as other relevant background variables needed in the analysis. The results of the analysis should be reported on the basis of more grounds of discrimination than gender alone. The agency given the commission should obtain relevant data from Statistics Sweden.
Analysis and monitoring of economic equality for persons with disabilities
We propose that the Government expand Statistics Sweden’s pre- sent government commission concerning the situation in the labour market for persons with disabilities to also contain an analysis of economic equality for persons with disabilities. Statistics Sweden was commissioned in its appropriation directions for 2021 to produce and publish gender-disaggregated statistics on the situation in the labour market for persons with disabilities. We propose that this commis- sion could be expanded to also include an analysis and follow-up of economic equality for persons with disabilities. In practice this also includes analysing and following up pay differences and other in- come differences between women and men with disabilities.
Need for expanded, reliable and transparent statistics
We also see a need for expanded, reliable and transparent statistics so as to be able to follow the development of pay differences be- tween women and men at employer level and other relevant levels such as collective agreement area, industry and sector level. However, we
make the assessment that it is not obvious that the overall benefit of the expanded statistics outweighs the administrative burden for em- ployers. As regards the last component, which is related to the European Commission’s coming directive for pay transparency, we are unable, as in the preceding chapter, to present proposals that we can say with certainty will not need to be amended significantly within a couple of years. In view of this we therefore do not present any proposals concerning expanded statistics or proposals related to pay transparency even though we see a need. Instead we want to illustrate a number of assessments or, alternatively, some aspects of principle that may be of importance.
It is important to have a broad discussion to analyse horizontal and vertical pay segregation
In our assessment, it is important to have a broad discussion on methods for analysing and calculating horizontal and vertical pay segregation in the labour market so as to obtain greater understand- ing of the scope of various forms of discrimination.
A clearer gender equality perspective may be needed in Swedish Standard Classification of Occupations (SSYK)
The Swedish Standard Classification of Occupations (SSYK)has a less granular division in many female-dominated occupations than in male-dominated occupations and is not gender neutral. In con- junction with the next update and revision of the SSYK, we recom- mend that Statistics Sweden, working jointly with the Swedish Gender Equality Agency, incorporate a clearer gender-equality perspective in the classification of occupations.
Access to reliable statistics is essential for a better understanding of why pay differences between women and men arise.
Access to data is essential if government agencies are to be able to carry out the commissions they receive from the Government and to be able to provide decision-makers and the public with knowledge to act on. It is also important that agencies’ activity statistics main-
tain high quality. In our assessment, the Government should con- sider making the Swedish Public Employment Service and Swedish Tax Agency official statistical agencies that will be able to access relevant individual-based official statistics for analytical and evalua- tion purposes.
In our assessment, the National Mediation Office should con- sider expanding the pay structure statistics with the variables period of stay and region of birth so as to be able to follow the question of discrimination in setting pay on grounds other than gender.
Need for enhanced statistics on working hours and form of employment
In carrying out our remit we see a need for improved statistics re- garding individual data about working hours and form of employ- ment. However, the production of these statistics involves an admin- istrative burden on employers, which means that the benefit of having these statistics probably does not outweigh the cost that may be involved in producing these statistics.
Both statistics and transparency can be effective as supplementary tools
A publication of gender-disaggregated statistics can be an effective tool that counters unwarranted pay differences and promotes gender- equal pay at employer level. In our assessment, the following aspects of principle can be of importance in any introduction of pay trans- parency and publication of gender-disaggregated statistics. First, we want to point out that a relevant agency could to make public and publish gender-disaggregated statistics of gross pay and benefits at employer level. Second, we want to stress that the dividing line re- garding which employers should be covered by publication of gender- disaggregated statistics needs to be justified in terms of the protection of personal data (Article 10 of the Commission’s proposal for a direc- tive on measures for pay transparency). Third, we want to point out that the information published could be accompanied by employer- specific information to make more comparisons possible Fourth, consideration can be given to also planning for an impact evaluation should pay transparency be introduced.
Measures for increased gender equality at workplaces
By highlighting relevant parts of the Work Environment Act and the Discrimination Act and the importance of collective agreements to work on active measures, we have established that there are tools for gender-equal workplaces. We have also analysed the possibilities of introducing a voluntary system of gender-equality certification. More- over, we have analysed what other methods can contribute to more gender-equal workplaces. On the basis of this analysis, we have drawn the following conclusions that form the basis for proposals we present.
A voluntary system of gender-equality certification should not be introduced
It appears to be more appropriate to use the tools already in place and to have compliance with them than to introduce a voluntary system of gender-equality certification. The disadvantages of intro- ducing a voluntary system of gender-equality certification are greater than the advantages and a system of voluntary gender-equality certi- fication should therefore not be introduced.
The Discrimination Act and the Work Environment Act should continue to be the most important tools for gender-equal workplaces
It is more appropriate for employers to use the rules already in place through effective supervision and to take the measures required to increase compliance with active measures than to introduce a voluntary system of gender-equality certification.
Collective agreements are important tools for gender-equal workplaces
Collective agreements have a central role in influencing the work environment and working conditions. Through these agreements the social partners can contribute to greater gender equality in work- places, and collective agreements are important tools as a core com-
ponent of the Swedish labour market model and of the partners’ responsibility for terms of employment and a good workplace.
A model is needed to study differences in and between industries and organisations
More knowledge is needed about how the organisation of work in different industries and organisations has consequences for work- related mental ill health among women and men. The Gender Equality Agency has already discussed how such a model can be designed on a more theoretical plane. It needs to be adjusted and adapted to enable agencies to apply it in their activities.
Based on the above, the Inquiry presents the following proposals
The Gender Equality Agency report Sources of understanding of differ- ences in mental health (2021:7) describes a model for how differences in work-related ill health arise and what measures can be applied at different levels to counter them. We propose that the Government give the Gender Equality Agency a commission to adjust this existing model, in consultation with relevant agencies and researchers, so that it can be adapted to the activities of various relevant agencies. Gender Equality Agency report 2021:7 should form the basis for this work.
Measures for more gender-equal distribution of support resources
We have analysed six aspects linked to the governance of gender equality policy: the political level, the Government Office’s organi- sation of and work on gender mainstreaming, the support that govern- ment agencies are given linked to that work and following up gender mainstreaming, the internal governance and organisation of these agencies’ objectives-based work on gender equality, how these agencies’ work is followed up and examined and the procurement of public activities. On the basis of this analysis, we have drawn the following conclusions that form the basis for proposals we present.
The Government Offices’ follow- up of and feedback
on agencies’ reports of how they have contributed to achieving the objectives of gender equality policy needs to be strengthened
Structures for following up agencies’ work on gender equality seem to be well-adapted to this work at a formal and principled level. However, in the Government Offices’ dialogues with agencies, gender equality seems to be primarily dealt with in connection with special commissions. It is therefore important that when the Government gives an agency commissions, both in its appropriation directions and as separate commissions, action is taken to ensure that the agency reports back and follows up in a systematic way that ensures that the Government has sufficiently correct supporting information.
The support for agencies in developing the governance and follow-up of gender equality work is adequate
Agencies receive adequate support both from the Gender Equality Agency and from the Swedish Financial Management Authority (ESV) linked to the development and follow-up of gender equality work.
Agencies have not succeeded in integrating their gender equality work in their normal governance and follow-up processes
Our compilation shows that, in some cases, there is a gap between working procedures and guidelines and how gender equality work is carried out in practice in the agencies examined. Even though the agencies state that gender equality work has to be an integral part of their activities, this is not always the case. In addition, there are defi- ciencies in the examined agencies’ reporting of statistics and analyses of gender-(un)equal outcomes and reporting of how their activities contribute to achieving the targets of gender equality policy.
Agencies need to include more variables than gender in their analyses
It is not always enough to report and analyse gender differences; in- stead, where relevant, agencies should also study variations in differ- ent groups linked to commissions and target groups. For instance, information about age and gender is something that all agencies working with contacts with individuals can apply in their analyses.
The follow-up of the exercise of public authority and of contacts with individuals are carried out using less systematic methods than analyses of outcomes of activities
Follow-up work is conducted with a varying degree of systematics and varies significantly when it comes to analyses of gender differ- ences. When agencies’ follow-up of the exercise of public authority and of interactions with citizens uses less systematic methods than the analyses conducted of outcomes of their activities, important answers are not given as to when and why gender differences arise.
The Swedish National Audit Office is deficient in its assessment of whether gender-disaggregated statistics are relevant to decision-makers
Agencies have deficiencies in their annual reports regarding both the reporting of gender-disaggregated statistics and analyses of gender differences. These deficiencies are something that the Swedish National Audit Office has not drawn attention to.
The gender equality perspective in the area of procurement needs to be clarified
The gender equality perspective in the area of procurement needs to be clarified. Private actors awarded contracts should be subject to the same requirements to follow regulations and report results as agencies are. There is also a need for hue Swedish Public Employment Service, which is the agency that procures activities aimed directly at individ-
uals, to specify clearer gender equality requirements in contracts and tender documentation.
Based on the above, the Inquiry presents the following proposals
We propose that the commission given by the Government to the Financial Management Authority (ESV) in its appropriation direc- tions for 2022 should be a permanent commission and that funding should be secured for this. We also propose that the Government should commission relevant agencies to show in a specific and method- ical way how their activities contribute to achieving the milestone targets of gender equality policy. The indicators for each milestone target produced by Statistics Sweden can be used to measure the agency’s effectiveness. This commission should be reported as part of the agency’s normal follow-up and reporting and not in the form of special commissions. We also propose that the Government should commission relevant agencies to work on gender equality budgeting, and that this work should be followed up and reported in the agencies’ annual reports.
We recommend that the Government formulate a separate objec- tive for gender equality in its procurement strategy. In addition, we propose that the Government give the National Agency for Public Procurement the task of integrating a gender equality perspective in its activities and that this task should be regulated in the statutory instructions adopted by the Government for this agency. We also recommend that the Swedish Public Employment Service has a clear gender equality requirement when it procures private actors and that it carefully follows up the distribution of measures and results for different groups of job-seeking women and men at these actors.
Measures for more gender-equal information and guidance
We have identified three areas of central importance for agencies with contacts with individuals: information about financial impacts, greater digitalisation and central government’s interactions and meet- ings with people. All these areas touch on the agencies’ activities for information and guidance and are intended to increase economic gender equality.
There is a need for joint agency information about economic impacts
More agencies should start trials of nudging. It would be simpler for individuals to make well-informed choices if there was a calculation tool that calculates the impact on disposable income in a readily accessible way.
Gender equality important when digitalisation is given a greater role
As more agencies digitalise their activities, administration-wide digi- talisations given an ever-increasing role. If digitalisation is to contri- bute to the target of economic gender equality, it is important that everyone has the same possibilities and access to agencies’ informa- tion and guidance. Account needs to be taken not only of gender, but also of aspects like accessibility and adaptation based on different needs. The Agency for Digital Government (DIGG) has a central role in questions concerning digitalisation in public administration. It is of great importance that agencies conduct systematic and recur- ring follow ups of their work from a gender-equality perspective, which that Agency does not do today.
Gender-equal treatment important in central government’s interactions with people
When more and more agencies expand digital contact routes, those who prefer or need non-digital contact routes are referred to the offices of the National Government Service Centre. This means that the role of the National Government Service Centre increases in pace with increased digitalisation of other agencies. It also means that it is of great importance that individuals are given treatment that is gender-equal and equal in other respects by the Centre. It is of great importance that agencies conduct systematic and recurring follow ups of their work from a gender-equality perspective, which the National Government Service Centre does not do today.
Based on the above, the Inquiry presents the following assessments and proposals
Our assessment is that the Government should consider commis- sioning Statistics Sweden to produce supporting information about how to design a tool for statistical calculations that calculates the impacts of different choices for disposable income.
We propose that the Government commission the Agency for Digital Government to follow up and analyse the digitalisation of public administration from a gender equality perspective. We also pro- pose that the Government give the Agency for Digital Government the task of drafting a strategy for how the Agency can integrate a gender equality perspective in its activities and that its gender equal- ity commission be regulated in the statutory instructions adopted by the Government for this agency.
We propose that the Government commission the National Government Service Centre to systematically follow up and analyse the activities of its service offices from a gender equality perspective and to take account of other relevant variables in order to follow up whether individuals are treated differently when meeting the Centre. We also propose that the Government give the National Govern- ment Service Centre the task of drafting a strategy for how the Centre can integrate a gender equality perspective in its activities and that its gender equality commission be regulated in the statutory instruc- tions adopted by the Government for this agency.
1Utredningens uppdrag och arbete
1.1Bakgrund
Att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut, är ett av regeringens delmål för jämställdhetspolitiken. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om såväl anställ- nings-, löne- och andra arbetsvillkor som utvecklingsmöjligheter i arbetet. Kvinnor och män ska också ha samma möjligheter att starta och driva företag som kan växa och generera en inkomst. I våra direktiv konstateras dock följande.
Kvinnor har fortfarande lägre sysselsättningsgrad, kortare arbets- tid, högre frånvaro från arbetet samt lägre lön och arbetsinkomster än män (se kapitel 2 för en genomgång). Kvinnors lägre genomsnitt- liga arbetsinkomster beror delvis på att färre kvinnor än män deltar i arbetskraften och att fler kvinnor än män arbetar deltid. Kvinnor har också en högre frånvaro på grund av både föräldraledighet och ohälsa. Ytterligare en viktig förklaring till kvinnors lägre arbetsinkomster är att arbetsmarknaden kännetecknas av en könsmässig uppdelning, där kvinnor är överrepresenterade i yrken och befattningar med lägre löner. Skillnaderna i arbetsinkomst i förvärvsaktiv ålder bidrar till in- komstskillnader mellan kvinnor och män bland pensionärer. Kvinnors arbetsinkomster har visserligen ökat i snabbare takt än mäns sedan mitten av 1990-talet, och skillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden har minskat, men utvecklingen går långsamt. Ut- vecklingen motverkas av den ökade betydelsen av kapitalinkomster, som är mer ojämnt fördelade mellan kvinnor och män. Skillnaderna i arbets- och kapitalinkomster utjämnas till viss del av transfereringar och skatter. Kvinnor hade till exempel 2019 i genomsnitt 78 procent av mäns individuella disponibla inkomst, det vill säga en persons
51
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2022:4 |
samtliga inkomster minus skatter (se kapitel 2 för en ingående dis- kussion om olika typer av inkomster). Denna siffra har inte föränd- rats nämnvärt sedan 1995. Även om det finns stora variationer inom gruppen kvinnor och inom gruppen män, kvarstår omfattande eko- nomiska klyftor mellan kvinnor och män, vilket innebär att de inte har samma möjligheter till ekonomisk självständighet livet ut.
1.2Utredningens uppdrag
Kommissionen ska främst lämna förslag på åtgärder som bidrar till att främja jämställda löner, jämställda livsinkomster, en jämställd för- delning av det offentligas stödåtgärder till kvinnor och män samt jämställda arbetsplatser (dir. 2020:22). Kommittédirektiven bifogas i sin helhet i betänkandet (se bilaga 1). Kommissionen har fem del- uppdrag:
1.För att främja jämställda löner genom att motverka osakliga löne- skillnader mellan kvinnor och män, ska kommissionen kartlägga behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå och analysera hur löne- skillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå eller annan lämplig nivå kan följas över tid samt väga nyttan av sådan statistik mot eventuell administrativ börda för arbetsgivare,
2.För att främja jämställda löner genom att motverka osakliga löne- skillnader, ska kommissionen analysera den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens med fokus på hur dessa skulle kunna utveck- las och anpassas för att tillämpas i Sverige, och vilka resultat och konsekvenser de i så fall skulle få, samt utifrån denna analys lämna förslag på fortsatta åtgärder,
3.För att främja jämställda livsinkomster, ska kommissionen göra en översyn av relevanta myndigheters information till och vägled- ning för kvinnor och män, flickor och pojkar, och utifrån denna analys lämna förslag på åtgärder samt för att främja en jämställd fördelning av det offentligas stödåtgärder genom att komma till- rätta med osakliga könsskillnader, kartlägga hur offentliga stöd-
SOU 2022:4 |
Utredningens uppdrag och arbete |
åtgärder fördelas mellan kvinnor och män och analysera deras ekonomiska effekter samt lämna förslag på åtgärder,1
4.För att främja jämställda arbetsplatser, ska kommissionen se över alternativa metoder och möjliga åtgärder, analysera förutsättning- arna för införande av ett frivilligt jämställdhetscertifieringssystem för arbetsplatser med beaktande bland annat av förekomsten av andra typer av certifieringar på arbetsmarknaden, och lämna för- slag på hur ett sådant system skulle kunna utformas, samt
5.Verka för en bred diskussion och sprida kunskap om hur ekono- misk jämställdhet generellt och jämställda livsinkomster specifikt kan främjas.
För uppdrag 3 lämnade kommissionen den 25 januari 2021 en delredo- visning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) bestående av kartläggning och analys av hur offentliga stödåtgärder fördelas mellan kvinnor och män, samt en översyn av hur relevanta myndigheter ger information och vägledning till kvinnor och män. Delredovisningen bifogas i be- tänkandet (se bilaga 3 & 4). Eftersom vi inte lämnade förslag i del- redovisningen gör vi det i betänkandet.
Vårt arbete ska enligt direktiven genomsyras av ett perspektiv som innebär att genomgående beakta och lyfta fram de olika villkor i fråga om ekonomisk jämställdhet som kan råda för kvinnor och män födda i olika länder2, belysa de villkor som råder för kvinnor och män med låg disponibel inkomst och ta hänsyn till förhållandena för kvinnor och män med funktionsnedsättning, samt beakta övriga dis- krimineringsgrunder och andra faktorer som kan påverka kvinnors och mäns möjligheter till egen försörjning.3
1Enligt direktiven ska eventuella förslag till förändringar inte omfatta socialförsäkringsbalkens regler.
2Vi undviker att använda uppdelningen av individer i termer av inrikes och utrikes födda, då upp- delningen är problematisk genom att den skapar kategorier av människor enbart baserat på huruvida en person är född inom eller utom Sveriges gränser (se SOU 2004:48).
3I delredovisningen lyftes detta fram i kartläggningen och i översynen av myndigheters infor- mation. Vi genomförde också en särskild granskning av Arbetsförmedlingens arbete med arbets- marknadsetablering för nyanlända kvinnor och kvinnor med funktionsnedsättning. I betänk- andets olika kapitel lyfts dessa perspektiv genomgående fram.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2022:4 |
1.3Utredningens arbetsformer
Utredningen startade sitt arbete i mars 2020 och under 2020 låg fokus framför allt på det deluppdrag som redovisades till regeringen i en delredovisning den 25 februari 2021(se bilaga 3 & 4). Efter att del- redovisningen hade färdigställts koncentrerades arbetet till den del av uppdraget som behandlas i betänkandet.
Utredningsarbetet har genomförts i samråd med utredningens sakkunniga och experter. Sakkunniga och experter har tagit del av utredningens utkast till bakgrundstexter, överväganden och förslag och lämnat synpunkter på innehållet. Gemensamma sammanträden har hållits vid tio tillfällen, varav sex har ägt rum under 2021.
Utredningen har därutöver haft dialog med företrädare för arbets- marknadens parter. Från arbetstagarsidan har utredningen haft dia- log med LO, TCO och Saco. Vidare har utredningen haft dialog med följande enskilda fackförbund: Vision, Akademikerförbundet SSR, Vårdförbundet, Kommunal, Handelsanställdas fackförbund, Unionen, Sveriges ingenjörer, Fackförbundet ST, Akava, Lärarförbundet, Lärarnas riksförbund, IF Metall och Byggnads. På arbetsgivarsidan har utredningen haft dialog med Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Arbetsgivarverket. Vi har också haft dialog med följande arbetsgivarförbund: KFO, Industriarbets- givarna, Svensk Handel, Teknikföretagen, Almega och Fremia.
1.3.1Redovisning av det utåtriktade uppdraget
Vi har haft som uppdrag att verka för en bred diskussion om hur ekonomisk jämställdhet generellt och jämställda livsinkomster spe- cifikt kan främjas. Då vi har verkat under Covid-pandemin har vi behövt anpassa vårt utåtriktade arbete. Det innebär att vi har arran- gerat flera digitala seminarier. Det första seminariet, Inkomstgapet oförändrat sedan 1995 – vad kan göras för jämställda livsinkomster?, anordnades den 3 december 2020. Under seminariet belystes olika ämnen som lön, inkomster, arbetstid, utbildning och pensioner ur ett jämställdhetsperspektiv. Medverkande var representanter från arbetsmarknadens parter, forskare och myndigheter. Kommissionären
SOU 2022:4 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Nina Åkestam Wikner modererade. Seminariet livesändes, men går fortsatt att se via kommissionens webbplats.4
Under hösten 2021 arrangerade vi ytterligare fyra digitala semi- narier. Temat för seminarierna var intersektionalitet, statistikens vikt vid beslutsfattande, lönekartläggning och sexuella trakasserier samt jämställda arbetsplatser. Kommissionären Nina Åkestam Wikner dis- kuterade tillsammans med en inbjuden expert på respektive tema. De som deltog var Annika Härenstam, professor emerita i arbetsveten- skap, Barakat Ghebrehawariat, statsvetare och expert på normkritisk kommunikation, rasism och mångfald, Johanna Rickne, professor i nationalekonomi samt kommissionären Mahmood Arai, professor i nationalekonomi. Samtliga seminarier finns att se på kommissionens webbplats.
Kommissionen har också deltagit i andra aktörers seminarier, sam- tal, konferenser och andra sammanhang. Några exempel är seminarier och konferenser som har arrangerats av Almi, Forum för Jämställd- het Integrationspakten, Jämställdhetsmyndigheten, Klimatriksdagen, Ownershift, Sveriges Kvinnolobby och SNS. Kommissionen har också deltagit i internationella sammanhang som FN:s Kvinnokommissions årliga möte (CSW65) och kommenterat på OECD-rapporten Pay Transparency Tools to Close the Gender Wage Gap. Vår delredovis- ning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) lämnades över till regeringen den 25 januari 2021. Vi har sedan redovisat den för ett flertal myndig- heter, däribland Myndigheten för Tillväxtanalys, Arbetsförmedlingen, Skatteverket, Jämställdhetsmyndigheten, Pensionsmyndigheten, In- spektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Samordningsför- bundet i Jämtland samt på en gemensam träff för alla JiM-myndig- heter. Vi har också redovisat delredovisningens resultat för riksdagens arbetsmarknadsutskott och för JiM-myndigheternas generaldirek- törer på ett av jämställdhetsministerns seminarium.
Därutöver har vi publicerat debattartiklar i bland annat Alltinget och Arbetet. Ordförande, kommissionärer och utredningssekreterare har dessutom medverkat i såväl radio- som poddsändningar samt inter- vjuats i och bidragit med information till en rad artiklar i olika medier såsom Arbeidsliv i Norden, TT och Sveriges Radio.
4www.sou.gov.se/a-202001-kommission-for-jamstallda-livsinkomster.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2022:4 |
1.3.2Parallella utredningar
Parallellt med Kommissionen för jämställda livsinkomster pågick Jämlikhetskommissionen som lämnade sitt betänkande En gemen- sam angelägenhet i augusti 2020 (SOU 2020:46). Jämlikhetskommis- sionen hade i uppdrag att utreda möjligheterna att långsiktigt öka den ekonomiska jämlikheten och lämna förslag som kan bidra till ökad integration och jämställdhet i samhället. Vi har löpande tagit del av jämlikhetskommissionens arbete.
Vårt arbete har också pågått samtidigt som Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen som har haft i uppdrag att bland annat se över vilka åtgärder som behövs för att säkerställa efterlevnad av be- stämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (dir. 2018:99). Utredningen har överlämnat ett delbetänkande gällande den delen av sitt uppdrag (SOU 2020:79) som har remissbehandlats under 2021. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 2021:94) den 1 december 2021.
1.3.3EU-kommissionens förslag till direktiv
EU-kommissionen lämnade under tiden för vårt arbete ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete genom ökad insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanis- mer, COM (2021) 93. Förslaget är vid tidpunkten för överlämnande av betänkandet föremål för förhandling. Vid ett slutligt antagande av direktivet kommer det sannolikt att behövas en översyn av svensk rätt på området för att säkerställa att den motsvarar kraven i direk- tivet. Direktivförslaget överlappar i flera delar de modeller vi enligt våra direktiv ska analysera.
1.3.4Faktainsamling och intervjuer
Våra bakgrundsanalyser har i stora delar utgått från befintlig forsk- ning, myndighetsrapporter och andra rapporter samt från befintlig statistik och egna beräkningar. Vi har vidare ställt frågor till och haft dialoger med myndigheter. Vi har skickat frågeformulär till ett urval myndigheter för att få underlag om hur de informerar och vägleder
SOU 2022:4 |
Utredningens uppdrag och arbete |
kvinnor och män/flickor och pojkar samt hur det relaterar till deras befintliga jämställdhetsuppdrag. Dessa underlag har använts för ana- lyser i vår delrapport (se bilaga 3 & 4) samt i detta betänkande. Vidare har frågor ställts till myndigheter gällande analyser och uppföljning kopplat till deras jämställdhetsuppdrag och verksamhet. Vi har också ställt frågor till och talat med företrädare för Regeringskansliet. I bilaga 5 redovisas vilka myndigheter och organisationer som vi har samtalat med och intervjuat. Vidare har vi ställt frågor till aktörer som utfärdar jämställdhets- och jämlikhetscertifiering av arbetsplatser.
Vi har i våra statistiska analyser använt databasen Stativ 2018, en individdatabas som administreras och utvecklas av Statistiska central- byrån (SCB). Syftet med databasen är att utgöra underlag för beskriv- ning och analys avseende integration, segregation, jämställdhet och migration. Stativ 2018 innehåller uppgifter om samtliga personer folk- bokförda i Sverige den 31 december 2018 och är till övervägande del uppbyggt kring data som har sin källa i administrativa system (se kapitel 2 för mer information).
Vi har gett ett antal forskare och utredare i uppdrag att skriva underlagsrapporter för olika delar av vårt uppdrag:
–Catharina Calleman, professor emerita, Stockholm och Örebro Universitet, En samling exempel av hur kollektivavtal, utöver lön, kan tänkas påverka livsinkomster för kvinnor och män – samman- fattning och observationer.
–Eberhard Stüber, jur.kand., Pay transparency – ett nordiskt perspek- tiv med Island som utgångspunkt.
–Laura Carlson, professor, Stockholms universitet, Likalönelagar i UK och Tyskland.
–Lena Svenaeus, fil.dr., Lunds universitet, Likalönelagar i Kanada.
–Åsa Gunnarsson, professor, Umeå universitet, Skattesystemets betydelse för jämställda livsinkomster.
Rapporterna finns publicerade på utredningens webbplats.5
5www.sou.gov.se/a-202001-kommission-for-jamstallda-livsinkomster.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2022:4 |
1.3.5Begrepp som används i betänkandet
I detta avsnitt redogör vi översiktligt för vissa begrepp som används i betänkandet.
Ekonomisk jämställdhet
Ekonomisk jämställdhet avser fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Kvinnor och män ska ha samma möjlig- heter, villkor och förutsättningar i fråga om tillgång till arbete, anställ- nings-, löne- och andra arbetsvillkor som berör arbetsmarknaden. I regeringens delmål om ekonomisk jämställdhet ingår också arbets- miljö, liksom lika möjligheter och villkor i fråga om företagande. Det betalda arbetet ska inte bara ge ekonomisk självständighet i förvärvs- aktiv ålder, utan också ge förutsättningar för ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren. Många kvinnor riskerar en sämre pension på grund av att de har tagit huvudansvaret för barnen i många år, bland annat genom att ta ut merparten av föräldraförsäkringen och att arbeta deltid, medan många män har förvärvsarbetat på heltid och sparat ihop till sin pension.
Ekonomisk jämlikhet
Jämlikhet handlar ytterst om att människor är lika mycket värda och har samma förutsättningar, möjligheter och villkor i samhället. Eko- nomisk jämlikhet utgör en central del av den övergripande jämlikheten. Den ekonomiska jämlikheten påverkas av en rad faktorer, till exem- pel skillnader i humankapital, det vill säga enskilda individers produk- tiva förmåga, maktförhållanden, ett samhälles demografiska situation, den tekniska utvecklingen och internationaliseringen av ekonomin (SOU 2020: 46). Begreppet kan användas för att förklara ekonomiska ojämlikheter ifråga om kapital och inkomster, men även ge perspek- tiv på levnadsförhållanden kopplade till exempelvis hälsa och arbete inom välfärden. Välfärdsdiskussioner har ofta ekonomiska variabler som inkomster och förmögenheter i fokus, men den upplevda väl- färden eller livstillfredställelsen beror också av utbildning, hälsa och det sociala kapitalet.
SOU 2022:4 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Intersektionalitet
Kommissionen ska enligt direktiven ha ett intersektionellt perspek- tiv som tar in hur olika faktorer tillsammans påverkar kvinnors och mäns ekonomiska makt, till exempel hur det påverkar ens förutsätt- ningar vad gäller egen försörjning att vara kvinna (eller man) och både ha en funktionsnedsättning och vara född utanför Sverige. I betänk- andet använder vi det intersektionella perspektivet som ett analys- redskap. Eftersom strukturer som leder till diskriminering ofta följer liknande mönster oavsett om det rör kvinnor eller andra grupper, bör jämställdhetsfrågor inte separeras från annat jämlikhetsarbete. Snarare kan de berika varandra och snabba på processerna.
När det gäller frågor om bland annat arbete, arbetsmarknad och löner använder vi det intersektionella perspektivet för att uppmärk- samma hur skillnader skapas i organiseringen av arbetslivet. Det hand- lar framför allt om att synliggöra olika faktorer som verkar samtidigt. Genom att ta hänsyn till flera av de här faktorerna samtidigt kan förståelserna för hur arbetslivet har olika effekter för olika kvinnor och män på pension, familjeliv, hälsa, välbefinnande och möjlighet till aktivt och jämställt deltagande i samhället ökas. Det kan också handla om marknadsreformer som har gett upphov till nya former av ojämlikhet i arbetslivet, till exempel gig-jobben som kännetecknas av låg anställningstrygghet och begränsat inflytande över arbetssitua- tionen. Förändringar i arbetslivet påverkar kvinnor och män på olika sätt och kan förstärka diskriminerande strukturer.
Vidare innebär den intersektionella ansatsen att vi analyserar hur de kategorier som används inom statistik, forskning och politiskt beslutsfattande kan producera och reproducera stereotyper och före- ställningar om socialt konstruerade grupper, och vilken påverkan dessa stereotyper och föreställningar kan ha på människors livsinkomster. Det intersektionella angreppsättet används i analyser av hur normer och stereotyper kan påverka myndigheternas bemötande och stöd till befolkningen (se bilaga 3 & 4).
Kön
I denna utredning används juridiskt kön som begrepp när vi hänvisar till kön, alltså det kön som är registrerat i folkbokföringen. Jäm- ställdhetspolitiken utgår oftast i grunden från de två juridiska könen
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2022:4 |
som finns i Sverige, kvinna och man. Det finns individer i samhället som inte identifierar sig som något av dessa kön, vilket är viktigt att ha i åtanke när analyser kring jämställdhet görs.
1.3.6Individuella rättigheter
En av våra utgångspunkter är att vårt uppdrag handlar om mänskliga rättigheter. Individperspektivet är viktigt, liksom rätten att inte bli diskriminerad. Vi vill därför framhålla ett antal i det här samman- hanget särskilt betydelsefulla åtaganden Sverige som stat har gjort när det gäller mänskliga rättigheter.6
Förenta nationernas (FN:s) allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna utgör grunden för det globala, regionala och nationella regelsystemet om mänskliga rättigheter. Den allmänna förklaringen har utvecklats i en rad deklarationer och konventioner, och Sverige är liksom andra EU-medlemsstater part i ett antal FN-fördrag om mänskliga rättigheter. Sverige har bland annat ratificerat FN-kon- ventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW) och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD).
Europarådet bildades för att bland annat främja rättsstatsprincipen, demokrati, mänskliga rättigheter och social utveckling (se ingressen och artikel 1 i Europarådets stadga). Europarådets medlemsländer har antagit den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna för att nå dessa mål.
Till detta kommer EU:s fördrag och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Fördraget och stadgan utgör i sin tur grunden för EU:s regelverk om diskriminering, bland annat genom flera EU-direktiv om diskriminering. Könsdiskriminering i arbetslivet regleras i det så kallade recastdirektivet.7
Vi vill också framhålla ILO konvention (nr 100) angående lika lön för män och kvinnor för arbete av lika värde. Även om konven- tionen kan genomföras genom kollektivavtal, är staten skyldig att se till att rättigheterna i konventionen respekteras även om de genom- förs genom kollektivavtal.
6För en mer omfattande genomgång, se till exempel SOU 2015:86 och SOU 2016:87.
7Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (om- arbetning).
SOU 2022:4 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Det svenska statsskickets grunder regleras i 1 kap. regeringsformen (RF). Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller reli- giös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person, enligt 1 kap. 2 § femte stycket RF. Enskilda personer skyddas av diskrimineringslagen, DL, (2008:567). Lagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder, enligt 1 kap. 1 § DL. Den ställer också krav på att arbets- givare arbetar med aktiva åtgärder för att motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter, enligt 3 kap. 1 § DL.
1.4Betänkandets disposition
Betänkandet har åtta kapitel. I kapitel 2 analyserar vi faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten. Där redogör vi också för skillnader i kvinnor och mäns livsinkomster. I kapitel 3 analyserar vi den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respek- tive tyska modellen för lönetransparens, med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. I kapitel 4 kartlägger vi behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män samt analyserar hur löneskillnader mellan kvinnor och män kan följas över tid för att skapa bättre möjligheter att nå de jämställd- hetspolitiska målen. I kapitel 5 analyserar vi huruvida ett system för frivillig jämställdhetscertifiering bör införas och andra åtgärder för att få jämställda arbetsplatser. I kapitel 6 analyserar vi styrkedjan för jämställdhetspolitiken och hur den kan påverka fördelningen av stöd och resurser mellan kvinnor och män. I kapitel 7 diskuterar vi hur så kallad nudging kan användas för att bidra till ökad ekonomisk jäm- ställdhet samt frågan om hur myndigheter vars verksamhet ännu inte har ett jämställdhetsperspektiv kan utvecklas. Betänkandet avslutas med konsekvensbedömningar i kapitel 8.
2Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten
Regeringens delmål om ekonomisk jämställdhet innebär att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar när det gäller tillgången till arbete och i fråga om anställnings, löne- och andra arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Delmålet omfattar även att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att starta och driva företag. Det avlönade arbetet ska inte bara ge ekonomisk självständighet i förvärvs- aktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständig- het under pensionsåren. Regeringen definierar ekonomisk självstän- dighet som att kvinnor och män ska samma möjligheter och villkor att försörja sig själva och sina eventuella barn. En utgångspunkt är att kvinnor och män ses som individuellt ansvariga för sin försörjning. Att skatter och socialförsäkringar är knutna till individen främjar en jämn fördelning av både betalt och obetalt arbete.
Delmålet om ekonomisk jämställdhet har ett livscykelperspektiv, som tar sikte på de ekonomiska villkoren kvinnor och män har som individer livet ut. Avgörande för att kunna följa upp regeringens del- mål är att studera fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män som omfattar inkomster från arbete, näringsverksamhet och kapital samt inkomster i form av ersättningar och bidrag från transfe- reringssystem. Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män påverkas även av skatter och avgifter. Som det konstateras i våra direktiv (dir. 2020:22) är verkligheten komplex; en hel del andra faktorer som utbildning, deltidsarbete och anställning inverkar också på kvinnors och mäns ekonomiska resurser, särskilt sett över ett helt arbetsliv. Mot bakgrund av detta belyser vi i detta kapitel ett antal faktorer som på olika sätt och i olika grad påverkar den ekonomiska
63
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
jämställdheten. Syftet är att bidra med ökad kunskap om kvinnors och mäns livsinkomster och om de faktorer som påverkar den ekono- miska jämställdheten samt att ge en sammantagen bild över hur dessa faktorer i förlängningen påverkar kvinnors och mäns livsinkomster.
Regeringen konstaterar att stora framsteg har gjorts när det gäller ekonomisk jämställdhet och att trenden är fortsatt minskade eko- nomiska klyftor (prop. 2021/22:1). Samtidigt är samhället långt ifrån jämställt och målet om ekonomisk jämställdhet är fortfarande inte uppnått. Det kvarstår omfattande ekonomiska klyftor såväl mellan kvinnor och män som inom gruppen kvinnor och män. Därför bely- ser vi i detta kapitel hur olika faktorer påverkar kvinnor och män beroende på om de är födda i Sverige eller utomlands, om de har hög eller låg inkomst och/eller om de har en funktionsnedsättning. I vår delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1, bilaga 3 & 4 i betänk- andet) redovisade vi fördelningen av stödåtgärder inom olika politik- områden och kunde konstatera att det råder en ojämn fördelning av offentliga stödåtgärder mellan kvinnor och män, och att fördelningen har konsekvenser för kvinnors och mäns inkomster både på kort och lång sikt. Tillsammans med vår delredovisning utgör detta kapitel en viktig bakgrund till och kontext för efterföljande kapitel.
Kapitlet är disponerat som följer. Inledningsvis redogör vi för det gap i livsinkomster som finns mellan kvinnor och män. I nästa del beskriver vi fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män och hur det i förlängningen har en inverkan på jämställda livs- inkomster. Efterföljande del handlar om kvinnor och män på arbets- marknaden och berör bland annat diskriminering och den könssegre- gerade arbetsmarknaden. Efter det följer ett avsnitt om strukturer och normer som påverkar förutsättningar för individer att göra val. Avslutningsvis diskuteras systemrelaterade faktorer som har påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män.
2.1Behov av analyser ur flera dimensioner trots brister i statistiken
En avgörande fråga när man mäter ekonomisk jämställdhet är vilket inkomstbegrepp som tillämpas. Boschini med flera (2018) redogör för olika aspekter som bör beaktas vid mätningar av inkomstskillna- der mellan kvinnor och män. För det första finns olika typer av
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
inkomster. Ur ett beskattningsperspektiv kan inkomsterna delas upp i tre olika inkomstslag efter hur de beskattas: inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet och inkomst av kapital. En del studier begränsar sig till att bara analysera inkomst av tjänst och då särskilt löner med fokus på timlön, heltidsekvivalenta löner, eller arbets- inkomster som är det faktiska intjänade beloppet som erhålls från för- värvsarbete.1 Ur ett jämställdhetsperspektiv kan skillnaden mellan de olika inkomstslagen vara betydande. Kvinnor och män kan till exem- pel ha samma timlön men olika arbetsinkomster, och därmed livs- inkomster, beroende på tjänsteomfattningen. Eftersom kvinnor i större utsträckning än män arbetar deltid har de i genomsnitt betyd- ligt lägre arbetsinkomster än heltidsarbetande. För det andra beror valet av inkomstbegrepp på vad som avses att mäta. Om fokus är på arbetsmarknadens funktionssätt, kan löner och arbetsinkomster ligga närmast till hands. Vid internationella jämförelser kan det vara vik- tigt att skilja på inkomster (före och efter skatt) och transfereringar eftersom skattesatser och välfärdssystemens transfereringar kan skilja sig åt väsentligen mellan länder. I situationer där individers konsum- tionsmöjligheter är av intresse, kan det vara relevant att beakta in- komster efter skatt och transfereringar – det vill säga den disponibla inkomsten.
Vanligtvis används ett hushållsbaserat inkomstbegrepp i fördel- ningsanalyser, men ur ett jämställdhetsperspektiv är det i första hand relevant att studera de resurser individen direkt förfogar över (SOU 1997:87). Då är det mera relevant att studera kvinnors och mäns disponibla inkomster snarare än hushållens disponibla inkomster. Kvinnors respektive mäns individuella disponibla inkomster är alltså den totala summan av alla inkomster och transfereringar (till exem- pel barn- och bostadsbidrag samt försörjningsstöd) minus slutlig skatt.2 Vi utgår också i hela betänkandet från den individuella dispo- nibla inkomsten när vi talar om individers inkomster.
Många underlag, inklusive regeringens ekonomiska jämställdhets- bilaga (prop. 2020/21:1, bilaga 3), utgår från redovisade inkomster för
1Enligt Skatteverket är arbetsinkomster sådana inkomster av anställning eller av annat förvärvs- arbete som anges i vissa uppräknade paragrafer i inkomstskattelagens (IL) 67 kap. 6 §. I stora drag handlar det om inkomster som ger rätt till jobbskatteavdrag såsom lön, arvoden, sjuklön, inkomst från aktiv näringsverksamhet med mera.
2Läs mer om inkomstbegrepp:
www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/jamstalldhet/ekonomisk-jamstalldhet/inkomster- och-loner/disponibel-inkomst-per-konsumtionsenhet-for-hushall-2064-ar-efter- hushallstyp/. Hämtat 22.01.17.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
kvinnor och för män som bland annat finns i den officiella inkomst- statistiken för att analysera ekonomisk jämställdhet. Ekonomisk jäm- ställdhet handlar dock också om alla andra inkomster som inte fångas in i den officiella inkomststatistiken. Det handlar även om möjlig- heter att ackumulera inkomster över tid. Av den anledningen kan det vara relevant att studera tillgångarnas, eller förmögenheternas, sam- mansättning och inverkan på ekonomisk jämställdhet.3 Samtidigt påpekar flera forskare att de kapitalinkomster som inkluderas i den officiella inkomststatistiken inte är tillräckligt för att studera kapital- inkomster på ett fullständigt sätt (se bland annat Björklund m.fl. 2019, Konjunkturrådet 2018). Ownershift (2021) beskriver till exem- pel att det råder stora könsskillnader i både mark- och husägande, men att tillgång till årlig uppdaterad och könsuppdelad statistik avseende ägande är mycket begränsad. Att den officiella inkomststatistiken är begränsad när det gäller kapitalinkomster beror på att den huvudsak- liga datakällan är inkomstdeklarationerna, vilket betyder att skatte- reglerna bestämmer och påverkar statistikens innehåll (SOU 2019:65).
Vårt fokus är att utifrån givna inkomstdata tillsammans med tidigare studier beskriva de faktorer som kan förklara ojämställda livs- inkomster. Trots brister och begränsningar i data vill vi betona att den befintliga datan i kombination med befintliga studier ändå kan ge en detaljerad beskrivning av inkomstskillnader mellan kvinnor och män samt på de faktorer som bidrar mest till ojämställda livsinkomster. Därför, menar vi, finns det ett behov av att belysa hur ekonomisk ojäm- ställdhet ser ut utifrån flera skärningspunkter. Vi analyserar dels hur både lönegapet och inkomstgapet har utvecklats sedan 2005, dels hur gapen ser ut i dag samt hur inkomstgapet varierar för olika grupper i samhället. Vi belyser också hur den ekonomiska jämställdheten ser ut i olika delar av inkomstfördelningen och hur den könssegregerade arbetsmarknaden påverkar den ekonomiska jämställdheten.
2.2Miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män
Ur ett livscykelperspektiv kan en löneskillnad per timme på några procent innebära en inkomstförlust på några miljoner. Delegationen för jämställdhet i arbetslivet uppskattade att skillnaden i total löne-
3Kapital, eller förmögenheten, mäts i Konjunkturrådets rapport 2018 som summan av värdet på alla tillgångar minus värdet på alla skulder.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
inkomst mellan kvinnor och män var 3,6 miljoner kronor när en ge- nomsnittsperson går i pension (SOU 2015: 50). Det motsvarar en skillnad på 25 procent under ett arbetsliv. Beräkningarna utgår från löneinkomsten som är det arbetstagaren faktiskt får i sitt lönekuvert och ett antagande om ett fyrtioårigt arbetsliv (SOU 2015: 50). Det innebär att en genomsnittlig man tjänar omkring 7 500 kronor mer i månaden än en genomsnittlig kvinna, vilket sammanräknat under ett helt arbetsliv starkt påverkar pensionerna till kvinnors nackdel. Enligt Sacos livslönerapport (2021) har kvinnliga akademiker i genom- snitt 3,7 miljoner kronor lägre livslön efter skatt än manliga akade- miker. Detta motsvarar cirka 16 procents skillnad i livslöner mellan kvinnliga och manliga akademiker. Den största skillnaden i livslöner, på fyra miljoner kronor efter skatt, finns mellan manliga och kvinn- liga ekonomer. Det ska påpekas att i Sacos livslöneberäkningar är lönen omräknad till heltid, vilket innebär att skillnaden i livslön för akade- miker underskattas eftersom kvinnor arbetar deltid oftare än män.4
Det är emellertid inte bara löneskillnader som påverkar skillnaderna i livsinkomster, utan även skillnader i kapitalinkomster, förmögen- heter, transfereringar och inkomster från näringsverksamhet kan påverka. Till exempel finns inte kapitalinkomster och transfereringar med i beräkningarna vi redogjort för ovan. I Långtidsutredningen 2003 (SOU 2003:110) beskrivs två olika metoder för att beräkna livs- inkomster. Ett sätt är den historiska metoden, vilken innebär att ”en sekvens av faktiska inkomster för ett antal individer utgör grunden för analysen” (SOU 2003:110). En fördel med detta angreppssätt är att det handlar om faktiska historiska inkomster. Det kan handla om summan av inflationsjusterade disponibla årsinkomster över ett helt liv. En nackdel med metoden är att det krävs långa tidsserier (paneler) av hög kvalitet där inkomsterna definitionsmässigt är någorlunda jäm- förbara över tiden. Ett problem är att endast fördelningen hos avlidna personer, alternativt ofullständiga livsinkomster där livscykelsförlop- pet kapas vid en viss ålder, kan studeras (se exempelvis Björklund & Jäntti 2011, Jäntti & Roine 2021). Ett annat problem är att historiska inkomstdata fångar upp historiska och över tid varierande regel- system som påverkar livsinkomsterna, vilket innebär att orsaksana-
4Livslönerna tar inte bara hänsyn till arbetsinkomst utan också till inkomstbortfall under studietiden, arbetslöshet, pension, inkomstskatt och studiemedel.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
lyser blir svåra att göra.5 I praktiken är det därför svårt att mäta hela livets inkomster med den historiska metoden eftersom det dessutom innebär jämförelser med lång eftersläpning (Björklund & Jäntti 2011, Jäntti & Roine 2021,).6
Den andra metoden som beskrivs i Långtidsutredningen 2003 (SOU 2003:110) är den hypotetiska metoden. Denna metod utgår vanligen från ett tvärsnitt av individer. En studie, som studerar kön och pension, tillämpar metoden baserat på tvärsnittsdata från 2008 som hämtats från den longitudinella databasen LINDA för kohorterna 1938–1943 (Zamac 2012). Genom att studera tvärsnittsvariationen visar Zamac (2012) att kvinnors och mäns inkomster varierar kraftigt under livscykeln. Inkomstdifferensen startar vid 20 års ålder och är som störst under de barnafödande åldrarna, för att sedan närma sig varandra efter 55 års ålder. Kvinnors andel av mäns totala arbets- inkomst över alla åldrar från 15 år och uppåt uppgick i studien till 69 procent. Även Sacos livslönerapport (2021) bygger på en tvär- snittsanalys baserad på 2018 års data där individer i åldrarna 19–85 år representerar en livscykel.
Vi finner ett liknade mönster som i Zamac (2012) när vi analy- serar ett tvärsnitt från 2018 års inkomster.7 Med inkomster avses här summan av arbetsinkomster, transfereringar och kapitalinkomster, inklusive inkomst från näringsverksamhet. Figur 2.1 illustrerar gapet mellan kvinnor och män gällande de sammanlagda inkomsterna från arbete, kapital och transfereringar, efter ålder, baserad på 2018 års inkomster. I figur 2.2 visas hur de olika inkomstkällorna från arbete, kapital och från olika transfereringar (såsom pension, föräldrapenning, sjukpenning och arbetslöshetskassa) varierar med ålder och kön. I figur 2.1 ser vi att inkomstgapet mellan kvinnor och män inträder efter gymnasieåren, vidgas vid barnafödande ålder och består livet ut. Transfereringarna utjämnar till viss del skillnader i arbetsinkomster. I åldrarna 20–45 år ökar inkomsterna snabbt, men eftersom de ökar
5Eftersom individers inkomster förändras över tid, resulterar detta i olika problem vid upp- skattningar av en persons livsinkomster när de mäts under en mer begränsad period. Böhlmark och Lindquist (2006) visar, med utgångspunkt i Haider och Solon (2006), att problemen med att använda årsinkomster som proxy för livsinkomster minimeras om man använder års- inkomster runt 40 års ålder. Att använda inkomstuppgifter tidigt eller sent i livet kan riskera att leda till problem med under- respektive överskattning av livsinkomsten (så kallad life-cycle bias).
6En del studier försöker simulera livsinkomsterna utifrån en kortare period av sammanslagna årsinkomster (tvärsnitt), men har fokus på fördelningspolitiska analyser baserade på hushållens inkomster (se exempelvis Hussenius & Selén 1994, Pettersson & Pettersson 2003, SOU 2003: 110).
7Samtliga grafer och tabeller i detta kapitel baseras på datamaterial från SCB:s databas Stativ 2018, se även faktarutan längre ner.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
mer för män än för kvinnor, leder det till ökade inkomstskillnader mellan könen. Vid 20-årsåldern är inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män relativt små; kvinnors inkomster är då i genomsnitt cirka 95 procent av mäns. Som diagrammet visar vidgas gapet vid 30-års- åldern. Det är också då kvinnor och män tenderar att bli föräldrar. År 2020 var medelåldern för förstagångsföräldrar 29,9 år för kvinnor och 31,9 år för män.8 Vid 30 års ålder ligger kvinnors genomsnitts- inkomst på cirka 78 procent av mäns och vid 50 års ålder på cirka 76 procent. Gapet är som störst runt pensionsåldern, vid 65 år har kvinnor i genomsnitt cirka 71 procent av mäns inkomster. De stora inkomstskillnaderna kvarstår som diagrammet visar livet ut.
Figur 2.1 Genomsnittliga årliga bruttoinkomster för kvinnor och män i olika åldrar (ettårsklasser), 18–80 år, 2018
Anm.: Inkomsterna avser summan av arbetsinkomster, kapitalinkomster och transfereringar. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt).
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
8Se www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/foraldrars-alder-i-sverige. Hämtat 22.01.17.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Figur 2.2 Olika inkomstkällor för olika åldrar, kvinnor och män, 18–80 år, 2018
Anm.: Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt).
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
Genom att tillämpa den hypotetiska metoden kan vi uppskatta (brutto) livsinkomsterna för kvinnor respektive män. Förfarandet utgår från antagandet att individer i åldrarna 18–80 år representerar en livscykel samt att deras sammansättning av inkomster och förut- sättningar motsvarar en livscykel. Enligt SCB var medellivslängden 81 år för män och 84 år för kvinnor år 2020.9 För att livsinkomsterna ska vara jämförbara för kvinnor och män och utifrån ett restriktivt angreppsätt antar vi att medellivslängden är 80 år för båda könen, det vill säga att livscykelsförloppet tar slut vid åldern 80 år för både män och kvinnor.10 Beräkningarna utgår från 2018 års tvärsnitt av indivi- der från SCB:s databas Stativ som bland annat bygger på den officiella inkomststatistiken (se faktarutan).11 De genomsnittliga livsinkoms- terna för kvinnor och män kan erhållas genom att beräkna arean under grafen i figur 2.1 separat för kvinnor och män. Arean som finns mellan mäns och kvinnors grafer utgör då skillnader i (brutto) livsinkomster. Med andra ord summerar vi den genomsnittliga inkomsten per ålders- klass (i ettårsklasser) för alla kvinnor respektive män i befolkningen utifrån ett tvärsnitt av 2018 års inkomster, oavsett om de har någon in- komst eller inte. Dessa inkomster utgör den sammanlagda inkomsten före skatt. Det är alltså inte den individuella disponibla inkomsten,
9Se www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/medellivslangd-i-sverige/. Hämtat 22.01.17.
10Kvinnor och män i åldern 18–80 år, det vill säga cirka 3,762 miljoner kvinnor och 3,853 mil- joner män vilket motsvarar ungefär 94 procent av hela befolkningen 18 år och äldre.
11En dokumentation av databasen Stativ 2018 finns här: www.scb.se/vara-tjanster/bestall- data-och-statistik/bestalla-mikrodata/vilka-mikrodata-finns/longitudinella-register/stativ-- en-longitudinell-databas-for-integrationsstudier/. Hämtat 22.01.17.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
vilket är de olika inkomstslagen och transfereringar efter skatt (se ta- bell 2.2 för uppdelning av de olika delarna i den disponibla inkomsten).
Baserade på våra data blir den genomsnittliga inkomsten för kvin- nor och för män inom varje åldersklass en uppskattning av kvinnors respektive mäns inkomster före skatt vid en given ålder. Om vi antar att inkomsterna intjänas från och med 18 till och med 80 år, det vill säga under 63 levnadsår, kan mäns individuella livsinkomster upp- skattas till 24,8 miljoner kronor och kvinnors till 18,4 miljoner kronor före skatt. Skillnaden i de skattade livsinkomsterna blir cirka 6,3 mil- joner kronor (se tabell 2.1). Livsinkomstgapet, som definieras som skill- nader mellan kvinnors respektive mäns genomsnittliga livsinkomster från arbete, kapital och transfereringar, är 26 procent. Det innebär att kvinnors genomsnittliga (brutto)livsinkomster är 74 procent av mäns. Det största gapet, 63 procent, gäller skillnader i kapitallivsinkomster.
Tabell 2.1 Arbetsinkomster, kapitalinkomster, transfereringar och livsinkomster, kvinnor och män, 18–80 år, 2018
|
Genomsnitt ett år |
Under 63 levnadsår |
Skillnad |
Gapet |
|
|
|
|
|
|
(%) |
|
Män |
Kvinnor |
Män |
Kvinnor |
|
|
Arbetsinkomst |
254 000 |
195 000 |
16 017 000 |
12 297 000 |
3 720 000 |
23 |
|
|
|
|
|
|
|
Kapitalinkomst |
38 000 |
14 000 |
2 419 000 |
905 000 |
1 514 000 |
63 |
Transfereringar |
101 000 |
83 000 |
6 342 000 |
5 243 000 |
1 099 000 |
17 |
S:a inkomst |
393 000 |
293 000 |
24 777 000 |
18 445 000 |
6 333 000 |
26 |
|
|
|
|
|
|
|
Anm.: Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Alla siffror är av rund- ade till tusental, vilket innebär att summeringar eller skillnader som inte blir exakta beror på avrund - ningar. Gapet definieras som inkomstskillnaden mellan kvinnor och män, som andel av mäns inkomster .
Källa: Stativ, egna beräkningar.
Den uppskattade skillnaden i livsinkomster kan i viss mån ses som en underskattning av de faktiska skillnaderna i livsinkomster mellan kvinnor och män. Det beror på att den inkomststatistik vi har till- gång till inte fångar upp alla aspekter av ekonomisk jämställdhet. Det handlar exempelvis inte bara om skillnader i inkomstflöden utan även om skillnader i kapitalstock (förmögenheter) eller inkomster från vissa företagsvinster och från privat sparande som inte ingår i den offent- liga inkomststatistiken.12 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att
12Det faktum att kvinnor lever i genomsnitt längre än män innebär att om hela livets alla inkomster ska räknas så blir skillnaden i livsinkomster mindre men miljongapet i livsinkomster
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
olika beräkningar på livsinkomster kan vara behäftade med viss osäker- het och bör därför tolkas med viss försiktighet. Dock indikerar be- fintlig litteratur och våra egna beräkningar att oavsett hur vi räknar så landar vi i sett miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män.
Faktaruta
Stativ är en individdatabas som administreras och utvecklas av Statistiska central- byrån (SCB). Syftet med databasen är att utgöra underlag för beskrivning och analys avseende integration, segregation, jämställdhet och migration. Stativ 2018 innehåller samtliga personer folkbokförda i Sverige den 31 december 2018 och är till övervägande del uppbyggt kring data som har sin källa i administrativa system. Olika register utgör källor till Stativ bland annat register som finns hos SCB (exempelvis inkomst- och taxeringsregistret, utbildningsregistret, registerbaserad arbetsmarknadsstatistik och yrkesregistret) och som finns hos Arbetsförmed- lingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Socialstyrelsen.
De inkomstvariabler som används i graferna definieras i Stativ 2018 enligt följande:
–Arbetsinkomster avser inkomst från arbete (före skatt och exklusive transfe- reringar) och består av följande:
i)Löneinkomst som är kontant bruttolön (före avdrag för skatt), förmåner och andra skattepliktiga ersättningar som arbetsgivaren betalat ut under året enligt kontrolluppgift till Skatteverket från arbetsgivare.
ii)Inkomst av aktiv näringsverksamhet är inkomst av yrkesmässigt bedriven företagsverksamhet som inte räknas in under inkomstslagen kapital eller tjänst.13
–Kapitalinkomster avser det skattepliktiga eller avdragsgilla nettot av inkomster och utgifter för kapital, inklusive inkomst av passiv näringsverksamhet.14
–Transfereringar avser alla ersättningar och övriga inkomster som inte klassas som löneinkomst, inkomst av kapital eller näringsverksamhet, det vill säga allt som betalas ut via välfärdssystemen. Transfereringarna kan delas upp i:
i)Skattepliktiga ersättningar som exempelvis pension, sjukpenning, föräldra- penning, aktivitetsstöd och arbetslöshetskassa.
ii)Skattefria ersättningar som exempelvis studiemedel, bostadsbidrag, barn- bidrag, ekonomiskt bistånd och underhållsstöd.
mellan kvinnor och män kvarstår alltjämt. Dock avser den skattade skillnaden i livsinkomster som visas i tabell 2.1 skillnaden i summerade årsinkomster per år över livscykeln givet att kvinnor och män börjar och avslutar intjänandet av inkomster i samma ålder.
13Inkomster från näringsverksamhet kan antingen komma från aktiv eller passiv närings- verksamhet. Skillnaden är att på aktiva inkomster ska man betala egenavgifter, medan på passiva inkomster ska man betala särskild löneskatt enligt inkomstskattelagen. Självständig närings- verksamhet i utlandet utgör alltid passiv näringsverksamhet. Se även www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/331812.html. Hämtat 22.01.17.
14Variabeln är summa kapitalinkomst i Stativ 2018 och är nettot av inkomstränta, aktieutdel- ning, schablonintäkt minus avdrag för skuldränta, överskott vid uthyrning av privatbostad, positiv räntefördelning minus avdrag, kapitalvinst minus kapitalförlust, minus medgivet investerar- avdrag med mera. Negativa värden kan således förekomma.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
2.2.1Hundra år kvar till jämställda inkomster med nuvarande utvecklingstakt
Medlingsinstitutet (2021a) redovisar årligen löneskillnader mellan kvinnor och män. Analyserna utgår från en heltidsekvivalent månads- lön som visar att kvinnors genomsnittliga månadslön var 9,8 procent lägre än mäns 2020. Denna skillnad i procent benämns också den oväg- da skillnaden i lön eller könslönegapet, vilken definieras som skillnaden mellan kvinnors och mäns genomsnittliga löner som andel av mäns genomsnittliga löner. Det innebär att kvinnor i genomsnitt hade 90,2 procent av mäns löner, givet att alla arbetar heltid. Beräkningarna baseras på lönestrukturstatistiken som omfattar individer i åldrarna 18–66 år (mer om detta i kapitel 4). I figur 2.3 ser vi att könslönegapet stadigt har minskat sedan 2005. Den främsta förklaringen till att kvinnor i genomsnitt har lägre månadslön än män hänger samman med den könsuppdelade arbetsmarknaden, vilken vi kommer att redogöra för mer i avsnitt 2.4. Figuren visar också att inkomstgapet, som utgörs av skillnader i kvinnors och mäns genomsnittliga disponibla inkoms- ter, har varit relativt oförändrad runt 22 procent sedan 2009. Kvin- nors genomsnittliga disponibla inkomster 2019 var cirka 78 procent av mäns. Beräkningarna baseras på uppgifter från SCB som omfattar alla individer över 20 år. Utifrån dessa uppgifter kan vi se att om in- komstgapet utvecklas i samma takt som det illustreras i grafen, det vill säga som det har gjort sedan 2005, och allt annat lika, kommer det att dröja cirka 116 år tills gapet sluts, det vill säga till 2137.15
15Detta är i likhet med analysen av World Economic Forum (WEF) i april 2021 som visar hur lång tid det skulle ta innan det globala könsgapet försvann och som konstaterar att det skulle ta cirka 136 år. Det är en ökning med 36 år sedan förra mätningen 2021. Den stora ökningen, konstaterar WEF, är en effekt av Covid-pandemin
(se www.weforum.org/agenda/2021/04/136-years-is-the-estimated-journey-time-to-gender- equality. Hämtat 22.01.17.).
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Figur 2.3 Utvecklingen av lönegapet och inkomstgapet (%), 2005–2019
Anm.: Lönegapet avser skillnader i heltidsekvivalent månadslön mellan kvinnor och män, 18 -66 år. Inkomstgapet avser skillnader i skattepliktiga och skattefria inkomster minus skatt och andra negativa transfereringar det vill säga skillnader i disponibel inkomst mellan kvinnor och män, 20 år och äldre. Källa: Medlingsinstitutet och SCB.
En begränsning med Medlingsinstitutets löneanalyser, som vi redo- gör för i kapitel 4, är att den utfallsvariabel som används bygger på tim- eller månadslöner omräknade till heltidsmånadslöner. Det inne- bär att betydelsen av deltidsarbete inte fångas upp. Enligt regeringens skrivelse Makt, mål och myndighet (Skr. 2016/17:10) behövs även ana- lyser baserade på lönen för den överenskomna arbetstiden för att fånga upp deltidsarbetets betydelse. LO (2016) visar till exempel genom en analys av löneskillnader baserade på månadslön enligt överenskom- men tjänstgöringsgrad att löneskillnaderna mellan kvinnor och män då är ännu större och att det finns stora löneskillnader mellan kvinnor och män och mellan arbetaryrken och tjänstemannayrken.
I löneanalyser som har ett jämställdhetsperspektiv är det viktigt att beakta den effekt som deltidsarbete har på timlönen. Enligt den bilaga om ekonomisk jämställdhet som regeringen tar fram till bud- getpropositionen (prop. 2018/19:1 bilaga 3) visar såväl svensk som internationell forskning att deltidsarbete har en negativ effekt på tim- lönen. I Konjunkturinstitutet (2011) återges tidigare forskningslitte- ratur som visar att det finns ett frånvarostraff på lönen vid deltids-
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
arbete. Det finns olika förklaringar till detta, bland annat att erfarenheter av arbetslöshet eller deltidsarbetslöshet har ett signal- värde som verkar stigmatiserande för arbetstagaren, vilket har en negativ inverkan för lönen. Ju längre tid som deltidsarbetet pågår desto större blir den negativa effekten på timlönen. Enligt Konjunktur- institutet (2011) är frånvarostraffet större för män än för kvinnor, vilket antyder att deltidsarbetande kvinnor och män värdesätts på olika sätt på arbetsmarknaden. Det i sin tur kan vara en möjlig för- klaring till varför det inom ett hushåll oftare är kvinnan än mannen som arbetar deltid. Att kvinnor i genomsnitt har betydligt lägre lön än män innebär att frånvarostraffet kan ha en större betydelse i reala termer för kvinnors löner än för mäns även om lönebortfallet vid del- tidsarbete är större för män i absoluta tal. Bara det faktum att det är fler kvinnor än män som arbetar deltid, och att det i sig har en inver- kan på deras timlön, löneutveckling och i förlängningen på deras livs- inkomster, är en faktor som inte fångas upp i en heltidsekvivalent månadslön.
För att nå ekonomisk jämställdhet är det viktigt att ta hänsyn till hela inkomsten. I regeringens bilaga för ekonomisk jämställdhet i (prop. 2021/22:1, bilaga 3) redovisas att arbetsinkomstgapet har mins- kat över tid, från 30 procent 2009 till 24 procent 2019. Det hänger framför allt samman med att skillnader i löner, sysselsättningsgrad och arbetad tid för sysselsatta kvinnor och män har minskat över tid. Trots minskningar i löne- och arbetsinkomstgap ligger inkomstgapet relativt oförändrad. En viktig förklaring till detta är att kapitalinkoms- ternas andel av de totala inkomsterna har ökat och att män i genom- snitt har betydligt större kapitalinkomster än kvinnor (prop. 2021/22:1, bilaga 3). En ytterligare förklaring är att transfereringar och skatter bidrar mindre till inkomstutjämningen än tidigare. Vi gör därför en djupdykning i hur skillnaderna ser ut mellan kvinnor och män i olika delar av den disponibla inkomsten (se tabell 2.2).
Tabell 2.2 redovisar gapet i olika delar av den disponibla inkoms- ten mellan kvinnor och män för samtliga individer i befolkningen som är i åldern 20–64 år samt i åldern 65 år eller äldre 2019, oavsett om de har inkomster eller inte. Siffrorna baseras på SCB jämställd- hetsstatistik över löneinkomster, näringsinkomster, avkastning på kapital, ersättningar och bidrag från staten samt effekter av skatter och avgifter. År 2019 var gapet i marknadsinkomsterna, det vill säga löneinkomster, näringsinkomster och kapitalinkomster, mellan kvin-
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
nor och män 28 procent för individer i åldern 20–64. Det är många fak- torer som påverkar gapet. SCB (2020e) visar till exempel att kvinnor inte bara har lägre lön per tidsenhet än män utan arbetar också mer deltid, tar ut merparten av föräldrapenningdagarna och VAB-dagarna, har fler sjukdagar, har betydligt lägre kapitalinkomster, utsätts för sexuella trakasserier på arbetsplatsen i större utsträckning och i större utsträckning uppger att de har besvär av ängslan, oro eller ångest, vilket påverkar inkomsterna.
Inkomstskillnaderna utjämnas till viss del av transfereringar och skatter. Gapet i positiva transfereringar är -36 procent (det vill säga till kvinnors fördel) för individer i åldern 20–64 år. Det beror fram- för allt på att kvinnor i arbetsför ålder i större utsträckning mottar lönerelaterade ersättningar på grund av exempelvis sjukskrivning och föräldraledighet och av försörjningsrelaterade ersättningar såsom barnbidrag och underhållsbidrag. Mäns genomsnittliga högre arbets- inkomster innebär att män i åldern 20–64 år betalar cirka 32 procent mer i skatt än kvinnor i motsvarande åldrar. När hänsyn har tagits till marknadsinkomster, transfereringar och skatter blir gapet i den indi- viduella disponibla inkomsten 20 procent mellan kvinnor och män i åldern 20–64 år.
Gapen i olika delar av den disponibla inkomsten ser annorlunda ut bland personer 65 år och äldre. Män har i genomsnitt 26 procent högre belopp i transfereringar än kvinnor 65 år och äldre. Det beror fram- för allt på att män i genomsnitt har högre tjänstepensioner på grund av deras genomsnittliga högre arbetsinkomster (prop. 2021/22:1, bilaga 3). En ytterligare förklaring som orsakar könsskillnader rela- terar till den könsuppdelade arbetsmarknaden, vilken vi beskriver mer i avsnitt 2.4, som i sin tur medför att kvinnor och män omfattas i hög grad av olika tjänstepensionsavtal (se även bilaga 3 där vi ana- lyserar pensionsområdet). Bland äldre var gapet i den individuella disponibla inkomsten mellan kvinnor och män 29 procent.
SOU 2022:4Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten
Tabell 2.2 |
Gapet i olika delar av den disponibla inkomsten (%), |
|
|
20–64 år samt 65 år och äldre, 2019 |
|
|
|
|
|
|
Inkomstslag |
|
Gapet (%) |
Ålder |
|
20–64 år |
65+ år |
Marknadsinkomster |
28 |
46 |
+ Löneinkomst |
|
23 |
39 |
+ Näringsinkomst |
54 |
69 |
+ Kapitalinkomst ränta och utdelning |
72 |
65 |
+ Kapitalvinst |
|
38 |
32 |
|
|
|
Positiva transfereringar |
-36 |
26 |
+Lönerelaterade ersättningar exkl. pension (sjukpenning,
sjuk- och aktivitetsersättning, föräldrapenning, |
-43 |
- |
arbetsmarknadsstöd) |
|
|
+Pensioner
+Försörjningsrelaterade bidrag (barnbidrag, underhållsbidrag)
+Behovsprövade bidrag (bostadsbidrag, ekonomiskt bistånd, bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd)
+Övriga bidrag (studiestöd och övriga bidrag)
Negativa transfereringar - Skatt
-Övriga negativa transfereringar (återbetalt studielån givet underhållsbidrag, övriga negativa transfereringar)
Individuell disponibel inkomst
21 |
28 |
-49 |
- |
-17 |
-139 |
-72 |
21 |
3143
3243
nana
2029
Anm.: Avser samtliga individer oavsett om de har inkomst eller ej. Na innebär att uppgifterna finns men inte uppdelade och redovisas inte här. För detaljerad information hänvisar vi till källan.
Källa: SCB:s jämställdhetsstatistik Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år samt i åldern 65 år och äldre, 2019, egna beräkningar.
Skillnader i disponibla inkomster är större bland personer som är äldre än 64 år än bland personer i åldrarna 20–64 år. Ett större gap efter arbetslivets slut, bekräftar bilden av att pensionen hänger sam- man med ekonomisk ojämställdhet som har förekommit under arbetslivet. SEB (2021) bedömer till exempel att inkomstgapet mellan kvinnliga och manliga pensionärer kan komma att slutas om 100 år med de senaste årens utvecklingstakt. I vår delredovisning (se bilaga 3) redogjorde vi för konsekvenserna av den ojämställdhet i fråga om statliga stödåtgärder som råder inom olika politikområden. Exem- pelvis tar män del av statliga stödåtgärder som tar dem närmare arbets- marknaden i större utsträckning än kvinnor, vilket i kombination med mäns högre genomsnittliga arbetsinkomster ger dem bättre möj-
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
lighet att ackumulera högre inkomster. Den ojämna fördelningen av stödåtgärder i kombination med skillnader i arbetsinkomster leder i sin tur till stora skillnader i pensioner mellan kvinnor och män efter arbetslivets slut.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det är viktigt att beakta den effekt som deltidsarbete har på timlönen, löneutvecklingen och i förlängningen på livsinkomsterna. Även om löne- och arbetsinkomst- gapet har minskat över tid, har det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst varit relativt oförändrat. En viktig förklaring till detta är att kapitalinkomsternas andel av de totala inkomsterna har ökat och att män i genomsnitt har betydligt större kapitalinkomster än kvinnor. Inkomstskillnaderna utjämnas till viss del av transfereringar och skatter, men de bidrar mindre till inkomstutjämningen än tidigare. Köns- gapet i disponibla inkomster är större bland äldre över 64 år än bland yngre, vilket indikerar att den ekonomiska ojämställdheten som har förekommit under arbetslivet även återspeglas i pensionen. Det i sin tur återspeglas i kvinnors och mäns livsinkomster. Med den utveck- lingstakt som har varit sedan 2005, är det möjligt att det är cirka hundra år kvar tills det genomsnittliga gapet i disponibel inkomst mellan kvinnor och män sluts.
2.2.2Ett justerat arbetsinkomstgap över livscykeln
Kvinnors och mäns inkomster förändras över tid beroende på olika omständigheter, bland annat var i livscykeln de befinner sig. För- ändrade inkomster kan exempelvis bero på studier, barnafödande, sjuk- skrivning eller arbetslöshet. Detta påverkar dock kvinnors och mäns inkomster väldigt olika.16 Inkomstgapet har således en tydlig ålders- profil, där olika inkomstslag bidrar till inkomstgapet under olika perioder i livet (Jämställdhetsmyndigheten 2020:2, prop. 2020/21:1, bilaga 3). Det enskilt största inkomstslaget är arbetsinkomsten, som är en viktig inkomstkälla då den även ligger till grund för andra in- komster (se faktarutan i avsnitt 2.2.) och för pensionen. Genom att studera arbetsinkomstgapet efter ålder, med hänsyn till faktorer som påverkar gapet, såsom skillnader i den arbetade tiden och utbildnings-
16Frånvarostraffet och konsekvenserna av att inte vara på jobbet kan vara väldigt olika för kvinnor och män i deras lönekarriärer. Vi beskriver detta mer ingående nedan och i vår delredo- visning (se bilaga 3).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
nivå, kan vi bättre förstå hur gapet påverkas av dessa faktorer och för- ändras över livscykeln.
I tabell 2.1 framgår att kvinnors genomsnittliga arbetsinkomster 2018 var 195 000 kronor och att mäns var 254 000 kronor. Under ett helt liv, från 18–80 år, blir skillnaden i arbetsinkomster cirka 3,7 mil- joner kronor. Det motsvarar ett gap i arbetslivsinkomster på cirka 23 procent. Med andra ord uppgår kvinnors genomsnittliga arbets- livsinkomster till 77 procent av mäns. Eftersom arbetsinkomsterna under hela livsförloppet påverkas av antalet arbetade timmar över livscykeln, kan hänsyn behöva tas till skillnader i kvinnors och mäns arbetade tid. Det uppskattade gapet kan även behöva justeras för skill- nader i utbildning eftersom det har en stark påverkan på livsinkoms- terna genom att bland annat ha en direkt påverkan på lönen och genom att påverka in- och utträdet på arbetsmarknaden.
I figur 2.4 redovisas genomsnittliga skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män efter ålder mellan 18–80 år, baserade på tvärsnittsdata från Stativ 2018. I urvalet ingår samtliga personer som under inkomståret 2018 hade en arbetsinkomst på minst en krona. Genom att tillämpa den hypotetiska metoden kan vi uppskatta juste- rade arbetsinkomstskillnader mellan kvinnor och män över livscykeln som tar hänsyn till skillnader i arbetstidsomfattning och utbildnings- nivå. Arbetstidsomfattning är beräknad utifrån antagandet att vissa ersättningar från transfereringssystem motsvarar ett bortfall i en hel- tidsekvivalent årsarbetsinkomst om arbetsinkomsten är högre än en årsingångslön på 240 000 kronor.17 För personer som har en årlig arbetsinkomst över 240 000 kronor, definieras arbetsomfattningen som andel faktisk arbetsinkomst av en heltidsekvivalent arbetsinkomst (summa arbetsinkomst plus transfereringar som en individ har när den inte är arbetar, till exempel studiestöd).18 För personer med en årsarbetsinkomst som understiger årsingångslönen på 240 000 kronor och som inte har några ersättningar som motsvarar ett bortfall i arbete definieras arbetstidsomfattningen som andel faktisk arbets-
17Vi antar en ingångslön på 20 000 kronor per månad, vilket motsvarar en årsarbetsinkomst på
240000 kronor. I dessa ersättningar ingår sjukpenning, graviditetspenning, smittbärarpenning, sjuklönegaranti, skattepliktig skadeersättning, föräldrapenning vid barn födelse eller adoption, tillfällig föräldrapenning för vård av barn, närståendepenning och rehabiliteringsersättning, studiemedel, studiehjälp, vuxenstudiestöd bidrag och lån, korttidsstudiestöd, utbildningsbidrag, lärlingsersättning, arbetslöshetskassa, arbetslöshetsförsäkring, aktivitetsstöd, utbildningsbidrag, etableringsersättning, utvecklingsersättning, förtidspension, sjukbidrag, sjukersättning, akti- vitetsersättning, åldersrelaterade pensioner och försörjningsstöd.
18Om ersättningarna som motsvarar ett lönebortfall är noll, är arbetstidsomfattningen 100 pro- cent.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
inkomst av 240 000 kronor.19 På så vis kan vi få en uppfattning om hur skillnader i arbetsinkomster ser ut vid olika åldrar givet att kvin- nor och män arbetar i ungefär lika stor omfattning under året.
I figuren har vi plottat skattningar baserade på regressionsanalyser över skillnader i (logaritmerade) årsarbetsinkomster mellan kvinnor och män i samma ålder utan och med hänsyn till skillnader i arbets- tidsomfattning och utbildningsnivå. Linjegrafernas punkter ligger i nästan samtliga fall under värdet noll, vilket betyder att kvinnor har systematiskt lägre arbetsinkomster oavsett ålder, utbildningsnivå eller arbetstidsomfattning.20 Linjen som visar skillnaden efter kontroll för arbetstidsomfattning och utbildning är det justerade arbetsinkomst- gapet, det vill säga hur mycket lägre kvinnors genomsnittliga arbets- inkomster är (i procent) i förhållande till jämförbara mäns vid en given ålder. Med jämförbara kvinnor och män menas här att de igenom- snitt har samma arbetstidsomfattning och utbildningsnivå.21
Om vi bara jämför kvinnors och mäns årsarbetsinkomster för en given ålder, det vill säga när vi studerar det ojusterade arbetsinkomst- gapet, finns stora skillnader som bland annat beror på att kvinnor i genomsnitt arbetar färre timmar än män. Skillnaderna är som störst i åldrarna mellan 20 och 40 år när de flesta kvinnor föder barn. Till exempel har kvinnor i 30-årsåldern i genomsnitt över 40 procent lägre arbetsinkomster än män i motsvarande ålder, vilket i stor utsträckning beror på att kvinnor arbetar färre timmar än män. Det ojusterade årsarbetsinkomstgapet mellan kvinnor och män ökar därför betyd- ligt under de barnafödande åldrarna.
Om vi i stället jämför arbetsinkomsterna mellan kvinnor och män som arbetar lika mycket, det vill säga vi justerar arbetsinkomstgapet för skillnader i kvinnors och mäns arbetstidsomfattning, så minskar gapet kraftigt. Till exempel minskar arbetsinkomstgapet till cirka 7 procent när vi jämför kvinnor och män i 30-årsåldern som arbetar lika mycket. Att gapet minskar när vi kontrollerar för arbetstids-
19Personer med en årsarbetsinkomst under 240 000 kronor år 2018, som inte har några ersätt- ningar från transfereringssystem som ersätter bortfall i arbetsinkomst, kan exempelvis vara del- tidsarbetande studenter som inte uppbär studiestöd, deltidsarbetande hemmafruar med mera.
20Tolkningen är att om mäns genomsnittliga arbetsinkomster antar värdet noll, som en jäm- förelsepunkt, visar linjegrafen hur mycket lägre arbetsinkomst, i procent, en genomsnittlig kvinna har relativt en genomsnittlig man vid en given ålder. Linjegraferna tenderar dock att hoppa upp och ner i större utsträckning för individer 65 år och äldre än bland yngre. Det beror framför allt på ett mindre urval och större osäkerhet samt större variation i inkomst mellan kvinnor och män.
21Vi menar här att de är jämförbara utifrån deras produktiva (mätbara) egenskaper, och inte att de arbetar i samma yrke eller sektor.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
omfattning indikerar att den arbetade tiden är en viktig faktor som förklarar en stor del av skillnader i arbetsinkomster.
Figur 2.4 Justerade skillnader i årsarbetsinkomster mellan kvinnor
och män över livscykeln, 18–80 år, 2018
Anm.: Skillnad i årlig arbetsinkomst i procent för kvinnor i olika åldrar, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är män i motsvarande ålder. Urvalet består av personer 18 –80 år som under 2018 hade en arbetsinkomst på minst en krona. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad arbetsinkomst och förklaringsvariabeln är binär (antar värdet 1 för kvinna och 0 för man). Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Robusta stan- dardfel. Estimatpunkterna, som är under värdet 0, visar hur mycket mindre arbetsinkomst (i procent) en genomsnittlig kvinna har relativt en genomsnittlig man vid en given ålder.
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
Tabell 2.3 Ojusterade och justerade skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män inom olika åldersintervall, 18–80 år, 2018
Åldersintervall |
18–29 |
30–49 |
50–64 |
65–80 |
Alla |
Utan kontroller |
24 % |
31 % |
20 % |
19 % |
23 % |
Kontroll för arbetstidsomfattning |
3 % |
12 % |
16 % |
19 % |
11 % |
|
|
|
|
|
|
Kontroll för arbetstidsomfattning, ålder, |
4 % |
16 % |
18 % |
18 % |
15 % |
ålder i kvadrat och utbildningsnivå |
|
|
|
|
|
|
Anm.: Samtliga personer 18–80 år som under 2018 har en arbetsinkomst på minst en krona. Regressionsanalysen skattar logaritmerade arbetsinkomster med robusta standardfel. Samtliga skattningar som redovisas i tabellen är statistiskt signifikanta på en procents signifikansnivå.
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Om vi vidare jämför arbetsinkomsterna mellan kvinnor och män som arbetar lika mycket och har samma utbildningsnivå, det vill säga
vijusterar arbetsinkomstgapet för skillnader i kvinnors och mäns arbetstidsomfattning och utbildningsnivå, så ökar gapet något. Exem- pelvis ökar arbetsinkomstgapet till cirka 10 procent när vi jämför kvinnor och män i 30-årsåldern som i genomsnitt arbetar lika mycket och som har samma genomsnittliga utbildningsnivå. Skillnader i ut- bildningsnivå har dock inte lika stor betydelse för gapet som skillnader
iarbetstidsomfattningen. Att gapet emellertid ökar när hänsyn tas till skillnader i utbildningsnivå bekräftar de studier som visar att kvin- nors högre utbildning inte alltid ger avkastning på inkomsten (se avsnitt 2.5.1). Trots att det i befolkningen är fler kvinnor än män som har en högre utbildning, förefaller skillnader i utbildningsnivå mellan kvinnor och män inte minska arbetsinkomstgapet. En del av denna skillnad i avkastning av utbildning kan förklaras av att jämförbara kvinnor och män arbetar inom olika yrken med olika lönenivå. Det går inte att utesluta att en betydande del av gapet är relaterat till värde- diskriminering.
De plottade skattningarna i figur 2.4 sammanfattas även i tabell 2.3, som redovisar genomsnittliga (ojusterade och justerade) skillnader i årsarbetsinkomster mellan kvinnor och män inom olika åldersinter- vall. Tabellen visar att arbetsinkomstgapet minskar från 23 procent till 15 procent när hänsyn har tagits till skillnader i arbetstidsomfatt- ning, ålder och utbildningsnivå (det vill säga har justerats för dessa skillnader). Det gäller inom samtliga åldersintervaller, där justerade skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män i genomsnitt är 4 procent i åldrarna 18–29 år, 16 procent i åldrarna 30–49 år och 18 procent i åldern 50 och äldre. De kvarvarande skillnaderna i arbetsinkomster mellan kvinnor och män är således systematiska och statistiskt säkerställda oavsett ålder, hur mycket tid man har arbetat eller vilken utbildningsnivå man har. Att det fortfarande kvarstår be- tydande könsskillnader i arbetsinkomster på 15 procent betyder att det finns andra statistiskt oförklarade faktorer som inte fångas upp i den empiriska analysen här. Det kan handla om faktorer som är svåra att mäta såsom diskriminering eller faktorer kopplade till den köns- uppdelade arbetsmarknaden. Det kan även handla om strukturer och normer som påverkar förutsättningar att göra val samt hur välfärds- systemen är utformade. Dessa faktorer diskuteras mer ingående senare i kapitlet.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Sammanfattningsvis har vi redogjort för kvinnors och mäns livs- inkomster utifrån tidigare studier och egna uppskattningar utifrån 2018 års tvärsnittsdata. Olika beräkningar på livsinkomster kan vara behäftade med viss osäkerhet och bör därför tolkas med viss försiktig- het, men oavsett hur vi räknar landar vi i ett miljongap i livsinkomster mellan kvinnor och män. Gapet i kvinnors och mäns livsinkomster, som utgörs av skillnader i inkomster från arbete, näringsverksamhet, kapital och transfereringar över livscykeln, uppskattas vara 26 pro- cent. Det största gapet kommer från skillnader i kapitalinkomster mellan kvinnor och män. Det är emellertid inte alla kvinnor och män som har en kapitalinkomst (mer om detta i avsnitt 2.3), utan gapet i kapitalinkomster gäller dem som har en kapitalinkomst. Arbetsinkoms- ten är däremot för många kvinnor och män den viktigaste inkomst- källan då den ligger till grund för andra inkomster och för pensionen. Gapet i arbetsinkomster, som uppskattas vara 23 procent i genomsnitt för kvinnor och män i åldern 18–80 år som har en arbetsinkomst, förklarar därför en betydande del av gapet i livsinkomster mellan kvinnor och män. Eftersom arbetsinkomsten har en tydlig ålders- profil som påverkas av olika händelser i livet, kan hänsyn behöva tas till faktorer som påverkar gapet, såsom skillnader i kvinnors och mäns arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Genom att studera arbetsinkomstgapets utveckling över livscykeln mellan jämförbara kvinnor och män, det vill säga kvinnor och män som är i samma ålder, som i genomsnitt arbetar lika mycket och har samma utbild- ningsnivå, går det bättre att förstå hur gapet påverkas av dessa faktorer och förändras över livscykeln. Vi finner att det förekommer systematiska skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män över livscykeln även när hänsyn tas till skillnader i arbetstidsomfatt- ning och utbildningsnivå.
2.3Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomstgrupp
Ekonomisk jämställdhet tar sikte på fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. En jämn inkomstfördelning över befolkningen påverkar människors livschanser och ger förutsättningar för likvärdiga möjligheter att uppnå en god livsinkomst. Variationer i inkomstnivån under livet tenderar att drabba individer med låga
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
inkomster. Under de senaste decennierna har inkomstskillnaderna och inkomstspridningen ökat (se bland annat Finanspolitiska rådets rapport 2018, prop. 2020/21:1 bilaga 3, SOU 2019:65, SOU 2020:46). Enligt SCB (2019:1) tillhör Sverige de EU-länder där inkomstskill- naderna har ökat mest sedan 2007. Enligt European Disability Forum (EDF) har risk för fattigdom för personer med funktions- nedsättning ökat snabbast i Sverige under 2008–2018 jämfört med övriga länder i Europa (Uldry 2019).22 En ökad inkomstspridning har enligt Jämlikhetskommissionen (SOU 2020:46) konsekvenser för en rad välfärdsindikatorer kopplade till hälsa, ekonomisk tillväxt, barns livschanser, miljö, tillit med mera. Långtidsutredningen (2019) konstaterar att andelen personer med låg ekonomisk standard har ökat. En låg ekonomisk standard är ett relativt fattigdomsmått som innebär att ens disponibla inkomst är lägre än 60 procent av median- inkomsten (SCB 2021:1). De negativa konsekvenserna förväntas vara större för de som redan befinner sig i den nedre delen av inkomst- fördelningen. SCB (2020e) visar att det är en större andel kvinnor än män som har låg ekonomisk standard. En viktig förklaring till den ökade inkomstspridningen är att toppinkomsterna har haft en snab- bare ökningstakt, vilket i stor utsträckning beror på ökade kapital- inkomster, och att inkomstökningen längre ned i fördelningen har halkat efter. Det sistnämnda kan förklaras av att sammansättningen av inkomster ser olika ut i olika delar av inkomstfördelningen, vilket
viillustrerar i figur 2.5 och tabell 2.4.23 I faktarutan beskriver vi vad
vimenar med inkomster, vilket baseras på de inkomstvariabler som finns i SCB:s databas Stativ och som vi har haft tillgång till.
I figur 2.5 har alla vuxna individer i befolkningen, inklusive dem som har och inte har någon inkomst och oavsett vilken typ av in- komst de har, rangordnats efter inkomst och delats in i fem lika stora grupper. Ju längre ner i fördelningen, desto större betydelse tenderar olika typer av transfereringar ha för den huvudsakliga försörjningen. Transfereringar har till skillnad från löner och inkomst från kapital en långsammare ökningstakt då de ofta är kopplade till prisutveck- lingen, eller är bestämda i fasta belopp. Ju högre upp i fördelningen, desto större betydelse har kapitalinkomsterna och desto större är inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män. I figuren redovisar vi
22Se SCB för definition fattigdom: www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2017/Att-mata- fattigdom/. Hämtat 22.01.17.
23Samtliga grafer och tabeller i detta kapitel baseras på datamaterial från SCB:s databas Stativ 2018.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
även andel kvinnor respektive män av befolkningen som är 18 år och äldre inom de fem olika inkomstgrupperna. Av figuren framgår tyd- ligt att andelen kvinnor är större i de lägre inkomstgrupperna och andelen män är större i de högre inkomstgrupperna. Cirka 64 procent av männen hade 2018 en inkomst före skatt på minst 400 000 kro- nor, jämfört med 36 procent av kvinnorna.
Figur 2.5 Sammanräknade inkomster för kvinnor och män (t.v.) och andel kvinnor och män (t.h.) efter inkomstgrupp, 18 år och äldre, 2018
Anm.: Vuxna befolkningen 18 år och äldre, 2018. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Inkomstfördelningen är uppdelad i fem lika stora inkomstgrupper. Den första gruppen, inom percentilerna p1–p20, avser inkomster (summan av inkomster) upp till och med
148 400 kronor år 2018, den andra inom percentilerna p21–p40 avser inkomster från 148 400 kronor och upp till och med 236 800 kronor. Den tredje gruppen inom percentilerna p41–p60 avser inkomster från 236 800 kronor och upp till och med 333 400 kronor. Fjärde gruppen inom percentilerna p61–p80 avser inkomster från 333 400 kronor och upp till och med 450 300 kronor. Den sista och femte gruppen inom percentilerna p81–p100 avser inkomster över 450 300 kronor.
Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.
I tabell 2.4 återger vi deskriptiv statistik som illustrerar vilka kvin- norna och männen är inom de fem inkomstgrupperna. Tabellen visar att kvinnors genomsnittliga arbetsinkomster genomgående är lägre än mäns inom samtliga inkomstgrupper. Inom den lägsta inkomstgrup- pen var kvinnors årliga arbetsinkomst 2018 i genomsnitt 18 000 kro- nor medan mäns var i genomsnitt 24 000 kronor. De genomsnittliga inkomsterna som redovisas här inkluderar samtliga inom inkomst- gruppen det vill säga även dem som redovisar nollinkomster. Tabellen redovisar därför även hur stor andel av befolkningen inom inkomst- gruppen som har en positiv inkomst. En större andel män än kvinnor har en positiv arbetsinkomst i den lägsta inkomstgruppen, medan en större andel kvinnor än män har en positiv inkomst från transferer- ingar. I den lägsta inkomstgruppen uppgick inkomster från transfe-
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
reringar till cirka 64 000 kronor för kvinnor och cirka 43 000 kronor för män. I de övriga inkomstgrupperna är i stället mäns inkomster från transfereringar högre än kvinnornas, vilket framför allt beror på att män har högre pension än kvinnor. De flesta kvinnor och män har inga eller mycket små kapitalinkomster (prop. 2021/22:1, bilaga 3), bortsett från en procent av befolkningen som ingår i den högsta inkomstgruppen. Inkomst från kapital är i genomsnitt negativ (exem- pelvis på grund av deklarerade kapitalförluster) bland de som har sådan inkomst med undantag från de i den högsta inkomstgruppen. Inom den högsta inkomstgruppen var mäns kapitalinkomster i genomsnitt 149 000 kronor 2018, medan kvinnors var i genomsnitt 126 000 kronor.
Andelen förvärvsarbetande ökar ju högre upp vi kommer i inkomst- fördelningen, från 18 procent i den lägsta inkomstgruppen till runt 90 procent i den högsta inkomstgruppen.24 I de högre inkomstgrup- perna är andelen förvärvsarbetande något större bland kvinnor än bland män, medan andelen egenföretagare är betydligt större bland män än bland kvinnor inom samtliga inkomstgrupper (se tabell 2.4).
Den allra viktigaste inkomstkällan för majoriteten av befolkningen är arbetsinkomsten vars relativa betydelse jämfört med andra in- komster ökar ju högre upp vi kommer i inkomstfördelningen. I tabellen ser vi att andelen med eftergymnasial utbildning ökar ju högre upp i fördelningen en individ kommer, men ökningen är betydligt större för kvinnor än för män. År 2018 hade till exempel i den översta in- komstgruppen 73 procent av kvinnorna en eftergymnasial utbildning och den genomsnittliga arbetsinkomsten före skatt var 497 000 kronor. Detta kan jämföras med att 53 procent av männen samma år och inom samma inkomstgrupp hade en eftergymnasial utbildning och en genomsnittlig arbetsinkomst på 527 000 kronor. Att kvinnor sedan decennier tillbaka är mer utbildade än män, men har lägre arbets- inkomster, indikerar att kvinnors och mäns utbildning värderas olika på arbetsmarknaden. Det har i sin tur konsekvenser för pension och livsinkomster.
24Bland förvärvsarbetande ingår anställda och egenföretagare. En förvärvsarbetande avser en person som har en arbetsinkomst och ingår i sysselsättningsstatistiken enligt SCB:s register- baserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS). Personen är antingen anställd (har en löneinkomst) eller är egenföretagare som deklarerat för näringsverksamhet (har inkomst från aktiv närings- verksamhet).
SOU 2022:4Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten
Tabell 2.4 |
Genomsnittliga årsinkomster och andra bakgrundsvariabler |
|
|
för kvinnor och män efter inkomstgrupp, 18 år och äldre, 2018 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kvinnor |
|
|
|
|
Män |
|
|
Inkomstgrupp |
|
P1– |
P21– |
P41– |
P61– |
P81– |
P1– |
P21– |
P41– |
P61– |
P81– |
|
|
p20 |
p40 |
|
p60 |
|
p80 |
p100 |
p20 |
p40 |
p60 |
p80 |
p100 |
Arbetsinkomst (tkr) |
18 |
60 |
213 |
|
336 |
497 |
24 |
61 |
184 |
330 |
527 |
Transfereringar (tkr) |
64 |
132 |
76 |
|
51 |
84 |
43 |
135 |
105 |
63 |
118 |
Kapitalinkomst (tkr) |
-2 |
-2 |
-4 |
|
-3 |
126 |
-3 |
-2 |
-4 |
-5 |
149 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomst (tkr) |
|
80 |
190 |
|
285 |
|
384 |
707 |
64 |
194 |
286 |
388 |
794 |
Arbetsinkomst>0 (%) |
34 |
47 |
86 |
|
94 |
92 |
43 |
45 |
74 |
91 |
91 |
Transfereringar>0 (%) |
77 |
90 |
67 |
|
52 |
49 |
65 |
86 |
66 |
51 |
49 |
Kapitalinkomst>0 (%) |
25 |
30 |
24 |
|
25 |
42 |
21 |
27 |
26 |
23 |
43 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomst>0 (%) |
|
87 |
100 |
|
100 |
|
100 |
100 |
81 |
100 |
100 |
100 |
97 |
Genomsnittsålder |
48 |
57 |
47 |
|
47 |
51 |
38 |
57 |
50 |
46 |
51 |
Pensionärer (%) |
|
32 |
49 |
18 |
|
11 |
15 |
12 |
48 |
31 |
14 |
18 |
Födda i Sverige (%) |
64 |
81 |
82 |
|
85 |
87 |
58 |
77 |
79 |
83 |
89 |
Gifta (%) |
|
39 |
35 |
42 |
|
45 |
53 |
24 |
37 |
41 |
42 |
57 |
Högskoleutbildade (%) |
23 |
28 |
38 |
|
57 |
73 |
24 |
20 |
24 |
31 |
53 |
Förvärvsarbetande (%) |
16 |
36 |
81 |
|
92 |
90 |
19 |
34 |
68 |
88 |
89 |
Företagare (%) |
|
4 |
4 |
4 |
|
4 |
8 |
7 |
8 |
9 |
8 |
14 |
Ensamst. m. barn (%) |
6 |
6 |
10 |
|
11 |
11 |
2 |
2 |
3 |
4 |
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal (tusental) |
|
941 |
958 |
|
870 |
|
721 |
552 |
674 |
657 |
744 |
895 |
1062 |
Anm. Inkomsterna avser den genomsnittliga årsinkomstenen 2018 avrundat till tusentals kronor för samtliga individer inom inkomstgruppen som redovisar inkomst, även de som redovisar nollinkomster. Det gäller även transfereringarna och kapitalinkomsterna. Arbetsinkomst>0 betyder andel av befolk - ningen i procent inom inkomstgruppen som har en positiv arbetsinkomst.
Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.
De största inkomstskillnaderna tycks framför allt finnas högst upp och längst ned i inkomstfördelningen. Medan mäns inkomster är högre än kvinnors högre upp i fördelningen, tenderar kvinnors inkomster vara genomsnittligt högre än mäns längst ned i fördelningen. Kvin- nors genomsnittligt högre inkomster i den lägsta inkomstgruppen kan förklaras av att de har ett genomsnittligt högre belopp transfereringar än män. Det kan i sin tur delvis förklaras av att sammansättningen av kvinnor och män skiljer sig åt inom de olika inkomstgrupperna. I den lägsta inkomstgruppen är andelen förvärvsarbetande och företagare högre bland män än kvinnor, medan andel pensionärer och ensam- stående med barn är högre bland kvinnor än män. Vi går därför vidare med att analysera hur de olika inkomstslagen fördelar sig mellan
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
kvinnor och män i den högsta inkomstgruppen samt i den lägsta inkomstgruppen eftersom det är där de största skillnaderna finns.
2.3.1Kapitalinkomsternas betydelse ökar ju högre upp i inkomstfördelningen vi kommer
Inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män är som störst bland de individer som tjänar mest. En viktig förklaring till dessa skillnader är att kapitalinkomsternas betydelse ökar ju högre upp i inkomstfördel- ningen man kommer och att kapitalinkomsterna är skevt fördelade mellan kvinnor och män. En stor del av kapitalinkomsterna går till den yttersta toppen av inkomstfördelningen där framför allt män befinner sig (se figur 2.2 och figur 2.6, Boschini m.fl. 2018, SCB 2020 på tal om kvinnor och män, SOU 2019:65). År 2018 uppgick samtliga kapitalinkomster och kapitalvinster hos personer som var folkbok- förda hela året i Sverige till totalt 356,5 miljarder kronor (SCB 2020 på tal om kvinnor och män). Av dessa gick 32 procent till kvinnor och 68 procent till män. Den mest ojämna könsfördelningen var ränte- utbetalningar och olika former av aktieutdelningar, där 21 procent gick till kvinnor och 79 procent till män.
Långtidsutredningen (SOU 2019:65) konstaterar att den ökade inkomstspridningen till stor del beror på en stark inkomsttillväxt i den övre delen av inkomstfördelningen och särskilt i den absoluta toppen. Framför allt handlar det om en snabb ökning av kapital- inkomsterna. Det är flera faktorer som har bidragit till den snabba ökningen av kapitalinkomster, bland annat en kraftig prisuppgång på bostäder och finansiella tillgångar sedan 1990-talet. Långtidsutred- ningen (SOU 2019:65) belyser även skattesystemets utformning som en annan förklaring till ökade inkomstskillnader. Det handlar fram- för allt om ändringar av de så kallade 3:12-reglerna för beskattning av fåmansbolag som har ökat incitamenten och möjligheterna att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster. En sådan förskjut- ning av beskattningen, mellan arbetsinkomster och kapitalinkomster, innebär en mer fördelaktig beskattning för kapitalinkomster vilket missgynnar kvinnor då deras kapitalinkomster är mindre än mäns. Vidare är kapitalinkomster lägre procentuellt beskattade än inkomster från arbete, samt har haft en snabbare ökningstakt än transfereringar, vilket också innebär att skatte- och transfereringssystemets omför- delande roll har minskat de senaste åren (se även SOU 2020:46).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Boshini med flera (2018) bekräftar bilden av att det är få kvinnor i toppen av inkomstfördelningen och att andelen kvinnor minskar högre upp i toppen.25 Samtidigt har andelen kvinnor ökat stadigt sedan 1970-talet, vilket beror på att allt fler kvinnor ingår i gruppen med högst arbetsinkomst. Ett minskat gap i arbetskraftsdeltagande mellan kvinnor och män och en ökande andel kvinnor i högre utbild- ning är viktiga förklaringar till den ökande andelen kvinnor i de övre delarna av fördelningen. Bland befolkningen 20–64 år var 84 procent av kvinnorna och 90 procent av männen i arbetskraften 2019 (SCB 2020 på tal om kvinnor och män).
Även om fler kvinnor lönearbetar och inkomsterna har ökat finns det fortsatt stora skillnader mellan mäns och kvinnors löner. Kvin- nor är fortfarande underrepresenterade på de högsta positionerna i samhället. De få kvinnor som når en VD-post i börsbolag tjänar be- tydligt mindre än en motsvarande man (Allbright 2019). Den bäst betalda vd-kvinnan tjänar exempelvis en sjättedel av den bäst betalda vd-mannen. Ett flertal studier visar att kvinnor inom gruppen högst avlönade ofta når ett glastak och hamnar efter i karriär- och löne- utvecklingen (IFAU 2018:8).
Boschini med flera (2018) betonar vikten av att studera den yttersta toppen i inkomstfördelningen eftersom de allra rikaste, som utgör en procent av befolkningen, drar iväg snabbast och står för den största andelen av de samlade kapitalinkomsterna. Det är även där de stora skillnaderna finns mellan kvinnor och män.26 Att de allra rikaste inne- har en allt högre andel av ett lands totala inkomster och en allt högre koncentration av kapital, som växer snabbare än arbetsinkomster, diskuteras av Piketty (2015). Förmögenhet och högre avkastning på kapital möjliggör ackumulering av kapital som stärker de allra rikaste ställning i förhållande till den övriga befolkningen. Trots att förmög- enhetsstatistiken är bristfällig finns studier som antyder att förmög- enheter är ännu mer ojämnt fördelade än inkomster (se exempelvis Konjunkturrådet 2018, LO 2016). Om kapitalinkomsterna kommer från avkastningen på de tillgångar individen äger, är det troligt att en person med större förmögenhet har större möjlighet till högre kapital-
25Deras beräkningar baseras på inkomster 2013 utifrån SCB:s undersökning LINDA som är en urvalsbaserad longitudinell individdatabas. Därför kan deras siffror skilja sig från våra efter- som våra beräkningar baseras på inkomster 2018 utifrån registerbaserad databas Stativ.
26Exempelvis hade miljardärerna, som år 2018 var 180 personer, en samlad förmögenhet på över 1 100 miljarder kronor (med utlandstillgångar dubbelt så mycket) som är lika stor som statens budget (Konjunkturrådet 2018).
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
inkomster jämfört med personer med liten förmögenhet (Boshini m.fl. 2018).
Figur 2.6 Kapitalinkomstens betydelse i den yttersta toppen av inkomstfördelningen, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018
Anm.: Vuxna befolkningen 18 år och äldre, 2018. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Inkomstfördelningen är uppdelad i fem (ej lika stora) inkomstgrupper. Den första gruppen, inom percentilerna p1–p80, avser inkomster (summan av inkomster) upp till och med
450 300 kronor år 2018. Den andra gruppen inom percentilerna p81–p90 avser inkomster över
450 300 kronor och upp till och med 575 400 kronor. Den tredje gruppen inom percentilerna p91–p95 avser inkomster från 575 400 kronor och upp till och med 741 400 kronor. Fjärde gruppen inom percentilerna p96–p99 avser inkomster från 741 400 kronor och upp till och med 1 421 100 kronor. Den sista och femte gruppen inom percentilen p100 avser inkomster över 1 421 100 kronor.
Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.
Vi riktar därför vårt fokus till den allra yttersta toppen av inkomst- fördelningen. I figur 2.6 har vi gjort inkomstindelningen på ett annat sätt. Den första inkomstgruppen p1–p80 består av 80 procent av be- folkningen som har inkomster upp till och med 450 300 kronor. De övriga fyra inkomstgrupperna utgör således 20 procent av befolk- ningen, vilka har inkomster över 450 300 kronor. I figuren ser vi att de allra rikaste, med inkomster över den 99:e percentilen av inkomst- fördelningen har betydligt högre genomsnittliga inkomster än de övriga höginkomsttagarna. De som i figuren tillhör inkomstgrupp p100 ut- gör alltså en procent av befolkningen och som framgår av figuren är kapitalinkomstens betydelse i den yttersta toppen av inkomstfördel-
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
ningen stor. Andelen kvinnor av de totalt drygt 80 000 personer som ingår i denna inkomstgrupp är 27 procent. Männen har en betydligt högre arbetsinkomst än kvinnorna, är i större utsträckning egenföre- tagare och har även högre pensioner.27 Cirka 25 procent av männen och 18 procent av kvinnorna är egenföretagare. Bland både kvinnor och män är ungefär var tionde person i denna grupp född i ett annat land än Sverige. Den genomsnittliga åldern är högre för kvinnorna (60 år) än för männen (57 år).
Även om andelen kvinnor i toppen ökar, vilket beror på att fler kvinnor har en högre löneinkomst än tidigare, är det fortfarande svårt för kvinnor att nå lika höga arbetsinkomster som män på grund av glastaket.28 Enligt Boschini med flera (2018) räcker inte arbets- inkomsterna för att kunna kvalificera sig till toppen, utan där har kapitalinkomsterna en avgörande betydelse. Från figur 2.6 går det att utläsa att kapitalinkomsternas andel av de sammanlagda inkomsterna är högre för kvinnor än för män i toppen av inkomstfördelningen. Boschini med flera (2018) visar att då förmögenhet kan generera ökade kapitalinkomster, är även den genomsnittliga förmögenheten högre för kvinnor än män vilket i sin tur utgör en förklaring till kvinnornas ökade tillträde till toppen.29 Det finns också en betydande andel änkor i toppen, som troligen inte skulle ha varit där om de inte hade ärvt en förmögenhet (Boschini m.fl. 2018). Motsvarande mönster syns inte för män som i större utsträckning hamnar i toppskiktet med hjälp av höga arbetsinkomster.
Genom att studera civilstånd och val av partner ges en tydligare bild. Boschini med flera (2018) visar att bland de allra rikaste är fler män än kvinnor gifta, men männen är ofta gifta med en kvinna som inte är i toppen av inkomstfördelningen. Bland kvinnorna i toppen är det däremot vanligare att de är gifta med en man som också är i inkomsttoppen. Vår data bekräftar denna bild, vi ser att en större an- del män (67 procent) än kvinnor (51 procent) är gifta och har kvar- boende barn (48 procent män och 38 procent kvinnor). Vad dessa skillnader beror på är svårt att säga, men en möjlig förklaring enligt Boschini med flera (2018) kan vara att villkoren för män och kvinnor
27Enligt våra beräkningar utifrån SCB Stativ 2018.
28Glastaket är en metafor för den en osynliga övre gräns i företag och andra organisationer, över vilka det är svårt eller omöjligt för kvinnor att avancera. Det handlar alltså om informella barriärer som hindrar kvinnor från att få ledande positioner med mera.
29Boschini med flera (2018) betonar det inte betyder att kvinnor som grupp har större till- gångar än män som grupp. Trots att andelen kvinnor i den allra högsta inkomstgruppen ökar, är de fortfarande betydligt färre än männen i toppen.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
när det gäller möjligheten att kombinera karriär och familjeliv ser olika ut. Till exempel kan det vara så att en manlig toppinkomsttagare, som har en partner med lägre inkomst, kan släppa ansvaret för hus- hållsarbete och i stället överlåta det till sin partner (vars lägre inkomst kan bero på deltidsarbete).
2.3.2Transfereringarnas betydelse för kvinnor och män med låga inkomster
Under 2000-talet har inkomstskillnaderna generellt ökat, vilket har medfört att andelen av Sveriges befolkning som har låg ekonomisk standard har ökat. Enligt SCB (2018:3) bor nära 1,4 miljoner män- niskor i hushåll med låg ekonomisk standard.30 Fler kvinnor än män, 16 respektive 14 procent, hade låg ekonomisk standard 2018 (SCB 2021:1). Covid-pandemin tycks dessutom ha medfört ytterligare nega- tiva konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten där kvinnor har förlorat i inkomst i större utsträckning än män (Jämställdhets- myndigheten 2021:24). Ensamstående kvinnor med barn och äldre kvinnor tillhör grupper med lägst ekonomisk standard, medan sam- manboende med kvarboende unga vuxna och sammanboende utan barn tillhör grupper med högst ekonomisk standard (SCB 2019:1, 2021:1). Med stigande ålder, fram till runt 60 år, ökar den ekonomiska standarden (SCB 2021:1). Därefter minskar den ganska drastiskt. Det finns således stora variationer mellan grupper i samhället. Andelen som har låg ekonomisk standard var till exempel 2018 enligt SCB (2021:1) dubbelt så hög bland personer födda i ett annat land än Sverige (31 procent) än bland personer födda i Sverige (12 procent). Kvinnor med funktionsnedsättning är överrepresenterade i den grupp vars dis- ponibla inkomst understiger 60 procent av medianinkomsten i Sverige, vilket är gränsen för vad som enligt EU:s definition räknas som rela- tiv fattigdom (Jämställdhetsmyndigheten 2019:5).
Att ha en låg ekonomisk standard innebär inte per automatik att man är fattig i absoluta termer. Måttet visar i stället vilka som har en låg inkomst relativt andra och används bland annat av EU som en
30Med låg ekonomisk standard avses enligt SCB de personer som lever i ett hushåll vars dis- ponibla inkomst per konsumtionsenhet är mindre än 60 procent av medianvärdet för samtliga i riket under referensåret. Se www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/hushallens-ekonomi/inkomster-och- inkomstfordelning/inkomster-och-skatter/pong/statistiknyhet/inkomstrorlighet-2000- 2019/. Hämtat 22.01.17.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
indikator på ”risk för fattigdom och social exkludering”. Nästan var femte barn i Sverige lever i hushåll med låg ekonomisk standard (SCB 2021:1). Att ha låg ekonomisk standard i barndomen påverkar enligt Folkhälsomyndigheten (2021) såväl fysisk och psykisk hälsa, hälsobeteenden och de sociala relationerna, som skolresultat och graden av trångboddhet.
Fattigdom omfattar fler dimensioner än den ekonomiska. Enligt FN:s globala mål, agenda 2030, innebär fattigdom även brist på makt, inflytande, hälsa, utbildning eller fysisk säkerhet.31 För att fånga upp andra dimensioner av fattigdom än bara den ekonomiska, mäter SCB även materiell och social fattigdom enligt EU:s definition som inne- bär att man inte har råd med en viss levnadsstandard.32 Måttet visar att ungefär fyra procent av befolkningen levde i materiell och social fattigdom 2019.33 Andelen var något högre bland kvinnor (4,3 pro- cent) än bland män (3,7 procent). Det var också vanligare med mate- riell och social fattigdom bland arbetslösa (21 procent) än bland för- värvsarbetande (2 procent) samt bland utlandsfödda (11 procent) än bland personer födda i Sverige (2 procent).34
I föregående avsnitt visade vi att sammansättningen av olika in- komster ser väldigt olika ut beroende på vilken del av inkomstfördel- ningen som vi studerar. Summeras samtliga inkomster för alla vuxna i befolkningen (18 år och äldre) i de olika inkomstgrupperna som visas i figur 2.7, blir det totala beloppet 2 757 miljarder kronor. Av detta belopp kommer 76 procent främst från marknadsinkomster (löne- inkomster, inkomst av näringsverksamhet och kapitalinkomster). Knappt en fjärdedel av alla inkomster är olika typer av transferer- ingar.35
31Se www.globalamalen.se/om-globala-malen/mal-1-ingen-fattigdom. Hämtat 22.01.17.
32Det handlar om att inte ha råd med fem av tretton poster som att exempelvis kunna betala oförutsedda utgifter, ha tillräcklig uppvärmning av bostaden, betala skulder, äga två par skor, ha tillgång till internet, kunna delta i sociala aktiviteter som kostar med mera. Se www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/undersokningarna-av-levnadsforhallanden-ulf- silc/pong/statistiknyhet/undersokningarna-av-levnadsforhallanden-ulfsilc-2019. Hämtat 22.01.17.
33Se www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/agenda-2030/mal-1. Hämtat 22.01.17.
34Vi undviker att använda uppdelningen av individer i termer av inrikes och utrikes födda, då uppdelningen är problematisk genom att den skapar kategorier av människor enbart baserat på huruvida en person är född inom eller utom Sveriges gränser (se SOU 2004:48).
35Skattepliktiga transfereringar är pensionerna samt olika transfereringar som till exempel sjuk- och föräldrapenning, sjuk- och aktivitetsersättning samt arbetsmarknadsstöd. Skattefria transfereringar är olika typer av stöd som antingen kan vara generella (såsom barnbidraget och studiestödet) eller behovsprövade (såsom försörjningsstöd och bostadsbidrag).
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Figur 2.7 Sammansättning av inkomster för gruppen med de lägsta inkomsterna relativt övriga inkomstgrupper, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018
Anm.: Vuxna befolkningen 18 år och äldre, 2018. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Den lägsta inkomstgruppen avser 20 procent av befolkningen med sammanlagda deklarerade årsinkomster som är lägre än 148 400 kronor det vill säga inkomstgrupp inom percentilerna p1–p20. Övriga inkomstgrupper avser de övriga 80 procenten av befolkningen med deklarerade årsinkomster som överstiger 148 400 kronor.
Källa: SCB Stativ 2018, egna beräkningar.
Föregående avsnitt visar att kvinnor och män som befinner sig i den högsta inkomstgruppen skiljer sig i många avseenden från övriga grupper, genom att kapitalinkomsternas betydelse ökar med inkomst- grupp. Den relativa vikten av kapitalinkomster har också ökat över tid på så vis att de rikaste har dragit ifrån de övriga grupperna. I figur 2.7 kan vi se att både kvinnor och män i den lägsta inkomstgruppen har en helt annan inkomstsammansättning. Kvinnor som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen har i stor utsträckning en hög andel transfe- reringar, i synnerhet ålderspension och andra skattepliktiga transfe- reringar, som del av sin inkomst. Det förklaras av att andelen pen- sionärer är mycket högre bland kvinnorna (32 procent) än männen (12 procent) i den lägsta inkomstgruppen (tabell 2.4). Män som be- finner sig i den lägsta inkomstgruppen har i större utsträckning än kvinnorna inkomster som utgörs av arbetsinkomster och skattefria transfereringar. Det beror troligtvis på att en högre andel män (19 pro-
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
cent) än kvinnor (16 procent) är förvärvsarbetande bland dem i den lägsta inkomstgruppen. Övriga skillnader i den lägsta inkomstgrup- pen är att mäns genomsnittliga ålder är betydligt lägre (38 år) än kvinnornas (48 år) och att en högre andel män (42 procent) än kvinnor (36 procent) är utlandsfödda samt en högre andel män (76 procent) än kvinnor (61 procent) är ogifta.
När det gäller de mellersta inkomstgrupperna p21–p80 visar figur 2.7 inte lika stora skillnader i inkomstsammansättning mellan kvinnor och män jämfört med den lägsta och högsta inkomstgrup- pen. I dessa inkomstgrupper och även i den högsta inkomstgruppen är inkomstandelen från ålderspension större för män än för kvinnor. Det beror troligtvis på att en större andel män än kvinnor är pensio- närer i mellaninkomstgrupperna (exempelvis är mäns genomsnitts- ålder något högre och andelen pensionärer är större bland män än bland kvinnor, se tabell 2.4).
Att de med lägst inkomst har halkat efter i inkomstutvecklingen beror i stor utsträckning på att transfereringarnas ökningstakt har varit betydligt långsammare än både lönernas och kapitalinkomsternas. Enligt SCB (2021:1) har förvärvsarbetande dubbelt så hög ekono- misk standard som arbetslösa och sjuka. I denna grupp har försörj- ningsstödets relativa betydelse som inkomstkälla ökat över tid. Andelen som har årliga inkomster under normen för försörjnings- stöd har också ökat under större delen av 1990-talet (SOU 2000:3). Enligt Finanspolitiska rådet (2014) är den gradvisa urholkningen av socialförsäkringsförmånerna under 2000-talet en viktig förklaring till att arbetslösa och sjuka har fått det tuffare på arbetsmarknaden.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att sammansättningen av kvinnor och män som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen skil- jer sig från dem som befinner sig i den mittersta och framför allt i den högsta. I den högsta inkomstgruppen tenderar kapitalinkomster att ha en stor betydelse för kvinnors och mäns inkomster, medan i den lägsta inkomstgruppen har transfereringar en större betydelse. Medan det är fler män än kvinnor i den högsta inkomstgruppen är det fler kvinnor än män i den lägsta inkomstgruppen. I den lägsta inkomst- gruppen är kvinnornas arbetsinkomster i genomsnitt lägre än männens, men deras högre inkomster från transfereringar ger således en högre genomsnittlig inkomst, vilket innebär att transfereringar har en ut- jämnande effekt. I den lägsta inkomstgruppen är männens inkomster däremot genomsnittligt lägre och en större andel män än kvinnor har
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
nollinkomster. Deras genomsnittliga ålder är lägre och de är i större utsträckning än kvinnorna utlandsfödda, ogifta, förvärvsarbetande samt är i något större utsträckning högskoleutbildade. Att studera fördel- ningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män efter inkomst- grupp kan således ge oss en uppfattning om vilka som befinner sig i fattigdom eller vilka grupper som endast tillfälligt har låga inkomster och i större utsträckning har möjlighet att ta sig uppåt i inkomst- fördelningen. I och med att det är fler kvinnor än män som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen är det också en något större andel kvinnor som har en låg ekonomisk standard. En ökad inkomstsprid- ning, som i stor utsträckning beror på ökade kapitalinkomster i den högsta inkomstgruppen, där andelen män är större än andelen kvin- nor, har medfört att inkomstökningen i de lägre inkomstgrupperna har halkat efter. Det i sin tur har medfört att de med risk för låg ekonomisk standard eller relativt fattiga, vilka i större utsträckning är kvinnor än män, har fått det relativt sämre än tidigare, eftersom transfereringarna inte har ökat i samma takt som arbets- eller kapital- inkomsterna. Covid-pandemin har dessutom medfört att kvinnor förlorat i inkomster i större utsträckning än män.
2.4Kvinnor och män på arbetsmarknaden
Arbetsinkomsten är för många personer den största inkomstkällan, och även den viktigaste, eftersom den ligger till grund för ersättningar som sjukpenning, föräldrapenning och pension. Att kvinnor har lägre genomsnittliga arbetsinkomster, är sysselsatta i mindre utsträck- ning, arbetar i genomsnitt färre timmar när de är sysselsatta och har en lägre genomsnittlig timlön än män är faktorer som påverkar kvinnors arbetsinkomster, och i förlängningen deras livsinkomster.
Arbetskraften utgörs av arbetslösa och sysselsatta. Kvinnor och män är arbetslösa i ungefär lika stor utsträckning (prop. 2018/19:1, bilaga 3). Kvinnor har däremot i genomsnitt lägre sysselsättningsgrad än män, men det finns också stora variationer i sysselsättningsgrad beroende på ålder, födelseregion och utbildningsnivå. Skillnader i sysselsättningsgrad mellan kvinnor och män är störst bland äldre mellan 65–74 år, bland utlandsfödda och bland personer som saknar gymnasieutbildning (se mer i prop. 2021/22:1 bilaga 3). Vidare är andelen sysselsatta lägre bland personer med funktionsnedsättning
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
än i befolkningen totalt.36 Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) 2020 finns olika orsaker till att en person inte är sysselsatt som varierar beroende på ålder och födelseregion. Bland unga mellan 20–24 år är en större andel kvinnor än män studerande, bland per- soner i åldrarna 25–34 är en större andel kvinnor än män hem- arbetande och bland äldre, i synnerhet bland personer i åldrarna 60– 64 år, är kvinnor i större utsträckning än män sjuka. Bland personer födda i Sverige uppger kvinnor i större utsträckning än män att sjuk- dom är den främsta orsaken till att inte vara sysselsatt, medan bland utlandsfödda uppger kvinnor i större utsträckning än män att den främsta orsaken är studier eller hemarbete (prop. 2021/22:1 bilaga 3).
De som inte ingår i arbetskraften är i stor utsträckning studenter, sjuka, pensionärer, hemarbetande och lediga av olika orsaker. En större andel kvinnor än män är studerande, sjuka eller hemarbetande, vilket också förklarar drygt 90 procent av de skillnader som finns i syssel- sättningsgraden mellan kvinnor och män (prop. 2021/22:1 bilaga 3).
Bland sysselsatta har kvinnor i genomsnitt färre arbetade timmar än män. Det beror dels på att kvinnorna i större utsträckning än män arbetar deltid, dels på att kvinnorna i högre grad än män är frånvar- ande från arbetet till följd av föräldraledighet, vård av barn eller annan anhörig eller sjukskrivning. År 2020 var den faktiska medelarbets- tiden för sysselsatta kvinnor 28 timmar per vecka. Motsvarande siffra för sysselsatta män var 32 timmar per vecka (prop. 2021/22:1 bilaga 3).
En ytterligare förklaringsfaktor till skillnader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män, som har konsekvenser för livsinkomsterna, är att fler kvinnor än män har en tidsbegränsad anställning, både i offentlig och privat sektor. Cirka 15 procent av kvinnorna hade 2020 en tidsbegränsad anställning, motsvarande siffra för männen var 12 procent (SOU 2020:46).
36www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/arbetsmarknad/funktionsnedsattning/situationen-pa-arbetsmarknaden-for-personer- med-funktionsnedsattning/pong/statistiknyhet/situationen-pa-arbetsmarknaden-for- personer-med-funktionsnedsattning/. Hämtat 22.01.17.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
2.4.1Stora variationer i löneinkomster mellan individer med liknande förutsättningar efter födelseregion och vistelsetid i Sverige
En viktig förutsättning för ekonomisk jämställdhet är att kvinnor och män kan delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Trots att Sverige sedan länge har en aktiv politik för att främja jämställdhet är sam- hället långt ifrån jämställt och målet om ekonomisk jämställdhet är fortfarande inte uppnått. Som vi visade i vår delredovisning (bilaga 3 &
4)når inte effektiva arbetsmarknadsinsatser kvinnor i samma ut- sträckning som män. Det är en utmaning, inte minst för de nyanlända kvinnor med kort utbildning som behöver stöd med etablering på arbetsmarknaden. Det är även en utmaning för många utlandsfödda män med inga eller väldigt låga arbetsinkomster som i sin tur får väl- digt låga eller hamnar utanför försäkringssystemens inkomstrelate- rade ersättningar. Det råder alltså stora ekonomiska klyftor både mellan och inom gruppen kvinnor och män.
I detta avsnitt är fokus på löneinkomsterna för dem som uppbär en löneinkomst för att förstå om jämförbara grupper har samma möjligheter och förutsättningar vad gäller betalt arbete. Med jämför- bara grupper menas att de i genomsnitt har samma så kallade pro- duktiva egenskaper i termer av ålder (som indikator för arbetslivs- erfarenhet), utbildningsnivå (kompetens) och att de arbetar i lika stor omfattning. Beräkningarna baseras på Stativ 2018 för samtliga indi- vider i befolkningen över 18 år som under 2018 hade minst en krona i löneinkomst. Vi studerar skillnader i löneinkomster för personer födda i Norden, Europa, Afrika, Asien och övriga utomeuropeiska länder jämfört med personer födda i Sverige, uppdelat på kvinnor och män. Vi finner att det finns stora skillnader i löneinkomster mellan grupperna efter födelseregion och vistelsetid. Skillnader i löneinkoms- ter mellan kvinnor och män som varierar efter födelseregion och vistelsetid i Sverige leder till skillnader i livsinkomster mellan grup- per av individer.
Figur 2.8 illustrerar att det finns stora variationer i löneinkomster efter födelseregion även när vi jämför individer som i genomsnitt har samma arbetstidsomfattning, är i samma ålder och har samma utbild- ningsnivå.37 Den största skillnaden i löneinkomster finns för personer
37Eftersom sysselsättning och arbetslöshet påverkar den arbetade tiden kontrollerar vi för arbetstidsomfattningen samt även för skillnader i ålder och utbildningsnivå mellan personer födda i Sverige och personer födda i ett annat land.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
födda i Afrika eller Asien. Både kvinnor och män födda i Afrika eller Asien har i genomsnitt runt 50 procent lägre löneinkomster än per- soner födda i Sverige. I stor utsträckning beror det på skillnader i den arbetade tiden. När vi i studerar skillnader i löneinkomst för kvinnor och män födda i Afrika och Asien med jämförbara kvinnor respektive män födda i Sverige minskar skillnader i löneinkomster kraftigt. Skillnader i ålder och utbildningsnivå tycks dock inte ha så stor påverkan på skillnaderna i löneinkomsterna, förutom för kvinnor och män födda i Afrika. Den kvarstående skillnaden i löneinkomster är störst för personer födda i Asien/Afrika jämfört med personer födda i Sverige, och är betydligt större för män än för kvinnor. Att det föreligger en större skillnad i löneinkomster mellan jämförbara män födda i Afrika/Asien och födda i Sverige än mellan jämförbara kvinnor födda i Afrika/Asien och födda i Sverige kan förklaras av en tidigare studie av Arai med flera (2015), som visar att män med arabiskklingande efternamn oftare drabbas av diskriminering på arbets- marknaden än kvinnor med arabiskklingande efternamn. Diskrimi- nering kan alltså vara en möjlig förklaring till att det kvarstår löne- inkomstskillnader mellan grupperna när vi har beaktat skillnader i produktiva egenskaper.38 Det är även troligt att de kvarvarande skill- naderna beror på andra faktorer som påverkar löneinkomstskillnaden som vi inte har kontrollerat för (exempelvis att grupperna igenom- snitt har olika anställningsformer, anställningsavtal, är segregerade i olika yrken, branscher och/eller sektorer).
38Som vi beskriver i avsnitt 2.4.2 är det även möjligt att skillnaderna beror på diskriminering som försvårar inträdet och etableringen på arbetsmarknaden, vilket också påverkar möjlig- heten att få en heltidsanställning och att kunna klättra i karriären (se bland annat Ahmed 2015, DO 2012, ESF 2017, Länsstyrelsen Stockholm 2018).
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Figur 2.8 Skillnad i årslöneinkomst för personer födda i olika regioner jämfört med personer födda i Sverige, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018
Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor respektive män födda i Norden, Europa, Afrika, Asien och övriga länder, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är kvinnor respektive män födda i Sverige. Urvalet består av samtliga 18 år och äldre som har minst en krona i löneinkomst. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad löneinkomst och förklarings - variabeln är en binär variabel för födelseregion. Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning, ålder, ålder i kvadrat och utbildningsnivå i enlighet med Mincers (1974) standard för löneregressioner. Robusta standardfel.
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
När vi studerar vistelsetiden i Sverige finner vi i linje med tidigare studier att löneinkomsterna för utlandsfödda personer tenderar att konvergera mot löneinkomsterna för personer födda i Sverige (se exempelvis SCB 201939, Aldén & Hammarstedt 2014, Arai & Vilhelmsson 2004, Eliason 2013, Laun m.fl. 2020). Samtidigt kvar- står ett betydande gap för utomeuropeiskt födda kvinnor och män, oavsett vistelsetid i Sverige, arbetstidsomfattning, ålder och utbild- ningsnivå. Figur 2.9 illustrerar skillnader i löneinkomster för personer födda i Norden, Europa och utanför Europa efter deras vistelsetid i Sverige jämfört med personer födda i Sverige, med och utan kontroll för skillnader i arbetstidsomfattning, ålder och utbildningsnivå, upp- delat på kvinnor och män. Figuren visar att utlandsfödda kvinnor och män med kort vistelsetid i landet har i genomsnitt betydligt lägre löne- inkomster än personer födda i Sverige. Skillnaderna i löneinkomster är störst för utomeuropeiskt födda personer och minst för personer födda i Norden. En möjlig förklaring är att orsaken till migration
39SCB (2019), Kort analys www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2019/utlandsfoddas- medianinkomst-stiger-kraftigt-med-tiden. Hämtat 22.01.17.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
skiljer sig mellan grupper av utlandsfödda.40 Som nyanländ kan det ta tid att etablera sig på arbetsmarknaden, men det finns också stora skillnader inom grupper. Till exempel är skillnader i löneinkomster över 70 procent för utomeuropeiskt födda kvinnor och män med kort vistelsetid, jämfört med kvinnor och män födda i Sverige, när vi inte kontrollerar för skillnader i arbetstidsomfattning, ålder eller utbild- ningsnivå. Skillnaderna är större för kvinnor än för män.41 Figuren bekräftar tidigare studier som visar att det i genomsnitt tar längre tid för nyanlända kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden jämfört med nyanlända män (se bland annat Arbetsförmedlingen 2020:1, Wickström Östervall 2017, Forslund m.fl. 2017, Nordiska Minister- rådet 2018). I urvalet ingår som sagt samtliga som har minst en krona i löneinkomst under året. De stora skillnaderna i löneinkomster för många utlandsfödda personer jämfört med personer födda i Sverige kan även bero på skillnader i ålder och utbildningsnivå. När vi kon- trollerar för dessa faktorer minskar inte skillnader i löneinkomster för individer födda utanför Norden. Det gäller i synnerhet för utom- europeiskt födda, vilket antyder att skillnader i ålder eller utbildnings- nivå inte tycks spela så stor roll för att förklara gapet i löneinkomst mellan grupperna.
Sammanfattningsvis finns stora skillnader i löneinkomster mellan grupper av jämförbara kvinnor respektive män födda utanför Sverige och i Sverige. Arbetad tid är en viktig faktor som förklarar skillnaderna i löneinkomst de första åren i Sverige på grund av deltidsarbete, viss- tidsanställningar och svårigheter att få en anställning som ny i Sverige. Skillnader i utbildningsnivå och ålder tycks inte spela så stor roll för att förklara skillnader i löneinkomster mellan personer födda i eller utanför Sverige. Ett betydande gap i löneinkomster kvarstår alltjämt mellan kvinnor respektive män födda i Sverige och födda utanför Europa även efter tio år i landet och även när vi jämför personer som i genomsnitt har liknande (produktiva) egenskaper i termer av arbets- tidsomfattning, ålder och utbildningsnivå.
40Gruppen utomeuropeiskt födda utgörs i större utsträckning av personer som har kommit som flyktingar, anhöriga eller skyddsbehövande, medan gruppen födda i Norden utgörs i större utsträckning av arbetskraftsinvandrare (SCB 2019, Cheung & Hellström 2017).
41Det är möjligt att det beror på att många nyanlända kvinnor som grupp är i barnafödande ålder när de migrerar till Sverige, vilket påverkar den arbetade tiden och arbetskraftsdeltagande (Nordiska Ministerrådet 2018). Det kan även bero på andra faktorer som inte fångas upp i figuren, exempelvis att nyanlända kvinnor får mindre statligt stöd än nyanlända män, som påverkar deras arbetsmarknadsetablering (se bilaga 3 & 4, Larsson 2015, 2019).
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Figur 2.9 Skillnad i årslöneinkomst för personer födda i olika regioner och efter vistelsetid i Sverige jämfört med personer födda i Sverige, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018
Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor respektive män födda i Norden, Europa och utanför Europa efter vistelsetid i Sverige (upp till 25 år), inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är kvinnor respektive män födda i Sverige. Urvalet består av samtliga 18 år och äldre som har minst en krona i löneinkomst. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logarit - merad löneinkomst och förklaringsvariabeln är en binär variabel för födel seregion. Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning, ålder, ålder i kvadrat och utbildningsnivå i enlighet med Mincers (1974) standard för löneregressioner. Robusta standardfel.
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Hitintills har vi utifrån egna beräkningar och tidigare studier visat att det kvarstår betydande skillnader i betalt arbete mellan kvinnor och män samt mellan personer födda i olika delar av världen även efter att skillnader i så kallade produktiva egenskaper har beaktats. Med produktiva egenskaper menas att vi har kontrollerat för ålders- faktorer (kopplat till arbetslivserfarenhet) och utbildningsfaktorer (kopplat till kompetens). Våra resultat bekräftar bilden av att det råder stora ekonomiska klyftor både mellan och inom gruppen kvinnor och män. Det indikerar vidare att kvinnor och män, samt personer födda i olika delar av världen, inte har samma förutsättningar och möj- ligheter att delta på arbetsmarknaden på lika villkor. Dock kan inte allt fångas med data eller i en kvantitativ analys, och det finns olika förklaringar till att skillnader i löneinkomster kvarstår även när vi har beaktat skillnader i produktiva egenskaper. Det kan exempelvis finns olika faktorer på arbetsmarknadens utbuds- och efterfrågesida som interagerar med varandra. Delförklaringar kan finnas på arbetsmark- nadens utbudssida, som innebär att kvinnor och män, samt andra grupper i samhället, gör olika val vad gäller arbetskraftsdeltagande och utbildningsinriktningar (dessa diskuteras i avsnitt 2.5). Faktorer på efterfrågesidan i form av diskriminering, attityder och preferenser hos arbetsgivaren kan också påverka och befästa löneskillnader. Vi diskuterar i efterföljande avsnitt olika typer av diskriminering i arbets- livet och hur det bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män.
2.4.2Diskriminering i arbetslivet bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män
Arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbets- tagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör prak- tik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft (2 kap. 1 § första stycket DL).42 Förbudet upprätthålls av bland annat tillsyn, en sanktion i form av diskrimi- neringsersättning, talerätt för olika aktörer och krav på förebyggande arbete (se kapitel 3 och 5). Trots detta förekommer diskriminering och kan på flera sätt befästa den ekonomiska ojämställdheten genom
42De diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringslagen är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsned- sättning, sexuell läggning och ålder, enligt 1 kap. 4 § DL.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
att kvinnors löner påverkas negativt.43 Det finns därför ett behov av att belysa några av diskrimineringens orsaker och konsekvenser som är särskilt relevanta i det här sammanhanget.
Det finns olika teorier om vad som kan ligga bakom den diskri- minering som har en påverkan på lön.44 En löneskillnad mellan en kvinna och en man i en huvudsakligen jämförbar situation utgör inte alltid diskriminering. Det finns dock flera situationer då löneskillna- der antingen kan utgöra diskriminering i sig eller vara en följd av tidigare diskriminering. I det följande beskrivs tre sådana situationer.
Rekrytering
Diskriminering vid rekrytering är en faktor. En arbetsgivare kan till exempel helt välja bort vissa grupper av arbetssökande på grund av att arbetsgivaren föredrar att anställa någon från en annan grupp, till exempel män eller personer födda i Sverige (se exempelvis Ahmed 2015, Carlsson & Rooth 2007, 2012, Hellerstein m.fl. 2002). De sökande kan tillskrivas egenskaper baserade på stereotyper och för- domar. Det kan handla om att en arbetsgivare som söker en mycket produktiv person hellre anställer en man än en kvinna, eftersom män som grupp lönearbetar i genomsnitt fler timmar än kvinnor (se exempelvis Altonij & Pierret 2001, Lang 1986). Den som rekryterar kan, liksom människor i allmänhet, påverkas av samhälleliga normer och stereotyper (se exempelvis Banaju m.fl. 2015, Bertrand m.fl. 2005, Rooth, 2010). Det kan också vara fråga om omedvetna preferenser baserade på stereotyper (se exempelvis Arai m.fl. 2021). Många studier beskriver också ”den andre” i det svenska samhället, vilket anknyter till föreställningar om exempelvis den invandrade mannen eller kvin- nan. Dessa personer beskrivs med negativa termer och en gränsdrag- ning skapas (de Los Reyes m.fl. 2021, Darvishpour m.fl. 2010, 2012, Carlsson, 2017, SOU 2006:40, Wikström 2011). Även om det i detta sammanhang saknas möjlighet att uttömmande beskriva orsakerna bakom diskriminering kan det konstateras att konsekvenserna är all- varliga, oavsett orsak. Diskriminering kan också leda till att individer
43Se Svenaeus (2017) angående svårigheter och att det i lag och avtal dröjer sig kvar köns- bundna värderingar trots reviderade kollektivavtal och förbud mot lönediskriminering.
44Frågan om diskriminering i arbetslivet är omfattande och komplex. En heltäckande redo- görelse bör bland annat omfatta frågor om trakasserier och bristande tillgänglighet. Det finns dock ingen möjlighet att göra en sådan genomgång i detta sammanhang och framställningen koncentreras därför med nödvändighet till ett antal i det här sammanhanget centrala frågor.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
som förväntar sig att bli diskriminerade, söker andra eller färre arbe- ten eller avstår från utbildning. Att kompetens och resurser inte tillvaratas hindrar tillväxt och samhällsutveckling (ESF 2017).
Som ovan framkommit kan diskriminering ske redan i rekryter- ingen, det vill säga innan någon lön har överenskommits. Det före- kommer därför att kvinnor och män med liknande kvalifikationer har olika tillgång till högre positioner och befattningar, och inte får samma möjlighet att arbeta inom vissa befattningar eller yrken (se exempelvis Boschini 2017, Meyerson & Petersen 1997). Det innebär att även om det hos en arbetsgivare saknas diskriminerande löneskill- nader mellan personer i en jämförbar situation, kan löneskillnader mellan kvinnor och män ha uppkommit till följd av diskriminering vid rekrytering eller befordran.
Andelen kvinnliga chefer och kvinnor på höga positioner i sam- hället har stadigt ökat de senaste decennierna. Inom näringslivet finns dock fortfarande en kraftig underrepresentation av kvinnliga chefer i företagsledningar, styrelser och på andra höga positioner (Allbright 2021). Flera studier har visat förekomsten av ett glastak för många kvinnor och etnisk diskriminering för många utlandsfödda på den svenska arbetsmarknaden (se bland annat Abrahamsson 2000, Ahmed 2015, Albrecht m.fl. 2015, Arai & Skogman Thoursie 2009, Bursell 2014, Carlsson & Rooth 2007, DO 2012, Keloharju m.fl. 2016).45 Diskriminering vid rekrytering drabbar också till exempel äldre (Carlsson & Eriksson 2017), homosexuella (Ahmed m.fl. 2013) och personer med funktionsnedsättning (Engwall 2014).
Lön
Diskriminering kan också ske i lönesättningen, på individ- eller gruppnivå (se kapitel 3). Studie visar exempelvis att det förekommer att manliga chefer föreslår lägre lön till kvinnor än till män (Dittrich m.fl. 2014, Heinz m.fl. 2016).46 Även andra grupper i samhället miss- gynnas vid lönesättning, till exempel har personer födda utanför Sverige har sämre löneutveckling än personer födda i Sverige (se exempelvis
45Studierna om etnisk diskriminering använder namn som signalerar etnicitet.
46Könsskillnader i lönesättning skulle även kunna förklaras av att kvinnliga chefer, exempelvis på en kvinnodominerad arbetsplats, tenderar att överskatta mäns kvalifikationer. En studie av Bagues och Esteve-Volart (2010) visar nämligen hur bedömning av kompetens påverkas av variationer i gruppsammansättning. När majoriteten i gruppen är kvinnor överskattas kompe- tensen hos de manliga kandidaterna.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Ahmed 2015, DO 2014, ESF 2017, Länsstyrelsen Stockholm 2018). Studier visar också att personer med funktionsnedsättning diskri- mineras i arbetslivet och möter negativa attityder (DO 2014, ESF 2017, Myndigheten för delaktighet 2016, SCB 2020:2, SOU 2012:31).
Det kan i detta sammanhang noteras att diskrimineringslagen ut- över förbud också innehåller krav på lönekartläggning,47 som bland annat syftar till att upptäcka den strukturella undervärdering som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor (prop. 1999/2000:143).48 Sådan undervärdering har i SOU 2015:50 beskrivits som värdediskriminering.
Kompetensutveckling
Diskrimineringsförbudet i 2 kap. 1 § DL är inte begränsat till frågor om rekrytering och lönesättning, utan omfattar alla situationer med koppling till arbetet som kan uppstå mellan en arbetsgivare och en arbetstagare (eller andra som omfattas av skyddet, se ovan). Diskri- minering i fråga om till exempel vem som får kompetensutveckling kan få till följd att två arbetstagare som inledningsvis haft likvärdiga kvalifikationer med tiden inte längre har det, vilket i sin tur kan påverka lönen.
Det finns särskilda utmaningar i fråga om diskriminering som gäller lön
I vissa fall kan diskriminering vara tydlig för den som blir utsatt, till exempel om en person nekas något med uttrycklig hänvisning till etnisk tillhörighet, eller om två personer i en jämförbar situation be- handlas olika på ett tydligt sätt och den enda tänkbara förklaringen är att de har olika könstillhörighet. Lönediskriminering kan dock vara betydligt svårare att upptäcka för den som blir utsatt. Det kan bland annat bero på att den utsatta saknar information om andras löner och därför inte ens vet att det finns en löneskillnad, än mindre att den är diskriminerande (se även kapitel 3). Diskrimineringsför- budets genomslag i fråga om lön kan alltså begränsas av att den som
47Se vidare kapitel 3 angående reglerna om lönekartläggning.
48Det övergripande syftet med lönekartläggning är att upptäcka, åtgärda och förhindra osak- liga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män, enligt 3 kap. 8 § DL.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
blir utsatt för lönediskriminering inte nödvändigtvis vet om att så är fallet. Medan arbetssökande och arbetstagare i vissa fall har rätt att ta del av uppgifter om andras meriter för att bilda sig en uppfattning om huruvida diskriminering har skett vid rekrytering eller befordran, saknas motsvarande möjlighet gällande löner (se vidare kapitel 3).49
En särskild fråga gäller löneskillnader mellan grupper av arbets- tagare som utför olika – men likvärdiga – arbeten. Diskriminerings- förbudet för arbetsgivare gäller som ovan konstaterats bara gentemot den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Kravet på lönekartläggning gäller i sin tur bara lönerna för de personer som är anställda av arbetsgivaren. Detta kan förenklat uttryckas som att respektive arbetsgivare bara kan hållas ansvarig för den egna lönesätt- ningen, inte löneskillnader mellan personer med olika arbetsgivare.50 Till detta kommer det faktum att skillnader i marknadslöneläge kan innebära att löneskillnader mellan i övrigt jämförbara kvinnor och män med samma arbetsgivare helt eller delvis inte utgör diskriminering i lagens mening.51
Det är därför viktigt att notera att många fall av löneskillnader mellan kvinnor och män som utför likvärdiga arbeten inte alltid kan fångas av diskrimineringslagen. Samtidigt visar statistiken att kvinno- dominerade yrken i Sverige genomgående har lägre genomsnittslöner än mansdominerade yrken (Boschini 2017, SCB 2020 på tal om kvinnor och män).
Sammanfattningsvis är diskriminering är en faktor som bidrar till löneskillnader mellan kvinnor och män. Det kan gälla såväl lönesätt- ningen i sig som rekrytering, befordran och andra situationer. Sam- tidigt omfattas inte alla löneskillnader som i någon mening kan sägas ha samband med kön av förbudet mot diskriminering; i den mån löne-
49Om en arbetssökande inte har anställts eller tagits ut till anställningsintervju, eller om en arbetstagare inte har befordrats eller tagits ut till utbildning för befordran, ska sökanden på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om vilken utbildning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som togs ut till anställningsintervjun eller som fick arbetet eller utbildnings- platsen, enligt 2 kap. 4 § DL.
50Se dock prop. 2007/08:95 angående situationer då en arbetstagare behandlas sämre än en annan person i en jämförbar situation skulle ha behandlats. Även detta är dock i strikt mening fråga om att arbetsgivaren hålls diskrimineringsrättsligt ansvarig för det egna agerandet, låt vara med användning av en hypotetisk jämförelseperson.
51Se till exempel EU-domstolens dom av den 27 oktober 1993, Enderby, C-127/92, EU:C:1993:859 och Arbetsdomstolens domar Barnmorskemålet II (AD 2001 nr 13), Social- konsulentmålet (AD 2001 nr 51) och Behandlingssekreterarmålet (AD 2013 nr 64). Se vidare kapitel 3.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
skillnaderna gäller personer med olika arbetsgivare eller arbeten med olika marknadslöneläge är skyddet begränsat.
2.4.3Den könssegregerade arbetsmarknaden
Den svenska arbetsmarknaden är tydligt könssegregerad ur flera dimensioner: vertikalt, internt och horisontellt. Enligt Boschini (2017) förklarar könssegregeringen en stor del av könslönegapet. Enkelt uttryckt handlar det om att kvinnor och män arbetar i olika sektorer och yrken och att de dessutom har olika positioner även om de befinner sig i samma sektor och yrke. Medan vertikal segregering handlar om var i hierarkin olika grupper av människor befinner sig, handlar horisontell segregering om att vissa grupper söker sig till vissa typer av yrken. Utöver yrken och hierarkier, handlar den interna segregeringen om att grupper av människor tenderar att hamna på vissa arbetsplatser med viss arbetsuppgift eller inriktning i arbetet (se bland annat Bursell m.fl. 2018 & 2021, SOU 2015:50). En orsak till könsegregeringen på arbetsmarknaden kan vara att kvinnor dis- krimineras. Det kan handla om att arbeten i kvinnodominerade bran- scher eller yrken värderas lägre än mansdominerade (se till exempel SOU 2015:50 för en diskussion). Det kan också handla om att arbets- marknadens funktionssätt ser annorlunda ut mellan sektorer (statlig, regional, kommunal respektive privat sektor) så att utbud och efter- frågan på arbetskraft påverkar lönenivåerna på olika sätt inom de olika sektorerna. En ytterligare faktor är att lönebildningen kan se olika ut mellan sektorer och branscher.52
Vertikal könssegregeringen
Vertikal segregering, det vill att könsfördelningen på olika ansvars- nivåer och befattningar skiljer sig åt på ett systematiskt sätt, innebär till exempel att det på ledande positioner är stora obalanser mellan könen. Kvinnor har svårare att avancera i karriären än män och avan- cerar sällan på samma sätt som män inom yrken och branscher (Bihagen & Härkönen 2014). Trots att kvinnor i genomsnitt har längre utbildning än män tjänar de i genomsnitt mindre och de är mer
52Lönebildningen har exempelvis blivit allt mer decentraliserad och individualiserad, där siffer- lösa avtal kan förekomma bland tjänstemän (SOU 2015:50).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
sällan chefer. Saco (2021) visar till exempel att gymnasieutbildade män har ungefär samma livslön som högskoleutbildade kvinnor. Medan män kan få en relativt god löneutveckling utan att läsa på hög- skolan, är en högskoleutbildning ofta en förutsättning för en bra lön och karriär för många kvinnor. Det är också tydligt att andelen kvinnor minskar högre upp i positionerna (se exempelvis Allbright 2021). Ett annat exempel är att andelen kvinnliga professorer vid hög- skolor och universitet är 30 procent (SCB 2020e).
Vi har ovan redogjort för diskriminering vid rekrytering och be- fordran. Det kan vara en bidragande orsak till kvinnors underrepre- sentation på chefspositioner. Ytterligare en faktor är föräldraskap. När män blir fäder ökar deras chanser att bli chefer, medan kvinnors chanser är oförändrade när de blir mödrar (Bygren & Gählers 2007, 2012). Studier som analyserar skillnader i karriärutveckling för hög- utbildade kvinnor och män i Sverige, visar att kvinnor och män har ungefär lika lön vid 25 års ålder, men att mäns genomsnittliga månads- löner är cirka 25 procent högre än kvinnors vid 45 år ålder (Albrecht m.fl. 2018).
Underutnyttjad utbildning och löneskillnader
En bidragande faktor till lönegapet mellan kvinnor och män, samt mellan personer födda i Sverige och utomlands, är att det förekom- mer underutnyttjad utbildning i samhället som innebär att vissa grupper inte har lika stor avkastning på sin utbildning jämfört med andra grupper. Exempelvis har kvinnor i genomsnitt en högre utbild- ningsnivå än män, bland både personer födda i Sverige och bland personer födda i ett annat land, men systematiskt lägre löner (se SCB 2020 på tal om kvinnor och män). År 2017 var andelen med en efter- gymnasial utbildning (tre år eller länge) något högre bland utlands- födda (29 procent) än bland personer födda i Sverige (28 procent), men lönerna för personer födda i ett annat land är systematiskt lägre än för personer födda i Sverige.53 När det gäller kvinnor och mäns avkastning på utbildning, visar le Grand med flera (2001) att den är större för män än för kvinnor inom samma yrkesgrupp, vilket gäller
53www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och-forskning/befolkningens- utbildning/befolkningens-utbildning/pong/statistiknyhet/befolkningens-utbildning---
utrikes-foddas-utbildningsbakgrund-2017/. Hämtat 22.01.17.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
i synnerhet bland högavlönade där mäns utbildningspremier är högre än kvinnors (Albrecht m.fl. 2003, Johansson m.fl. 2005),).
Att ha en högre utbildning än vad som typiskt sett krävs för ett yrke benämns ibland som överutbildning (Björklund m.fl. 2010, Johansson & Katz 2007). En förklaring till att överutbildning före- kommer kan vara att matchningen mellan arbetstagare och arbets- givare inte är effektiv (Björklund m.fl. 2010, Hartog 2000). Det är vanligare att kvinnor är överutbildade, medan män i större utsträck- ning än kvinnor är underutbildade. Johansson och Katz (2007) visar att både över- och underutbildning bidrar mer till könslöneskillna- derna än individbaserade faktorer såsom utbildningsnivå och arbets- livserfarenhet. Konsekvenser av överutbildning finns inte bara på samhällsnivå i termer av att kompetens går förlorad, utan förekommer också på individnivå. Lundberg med flera (2009) visar till exempel att överutbildade individer, förutom avkastning i form av lön, löper en högre risk för sämre psykiskt välbefinnande och känslor av ångest, skam och nedstämdhet än personer som inte är överutbildade. En annan studie om överutbildade kvinnor rapporterar sämre hälsa jäm- fört med högutbildade kvinnor som har ett arbete som matchar deras utbildningsnivå (Hultin m.fl. 2016).
Överutbildning är vanligare bland personer födda utomlands än bland personer födda i Sverige. Studier visar att personer födda i ett annat land är anställda i högre grad än svenskfödda på positioner och i yrken de är överkvalificerade för (Behtoui & Neergaard 2010, Neergaard 2009). Personer som inte är födda i Sverige kan ha svårig- heter på arbetsmarknaden på grund av exempelvis språket eller värder- ingen av utländska meriter. Tre av tio utlandsfödda uppgav 2014 att de hade upplevt denna typ av hinder för att få ett arbete.54 Vidare ansåg 33 procent bland utlandsfödda sig vara överkvalificerade för sitt arbete jämfört med 17 procent bland personer födda i Sverige. En snabb arbetsmarknadsetablering behöver alltså inte alltid vara positiv för en person som nyligen har kommit till Sverige och ska etablera sig på arbetsmarknaden, då det kan innebära att de anställs för att utföra uppgifter de är överkvalificerade för. Det i sin tur kan inne- bära att individer som har lägre kvalifikationer trängs ut från arbets- marknaden på grund av att de överkvalificerade uppbär deras anställ- ningar (Neergaard 2021).
54www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2016/Stor-skillnad-i-sysselsattning--mellan-inrikes- och-utrikes-fodda. Hämtat 22.01.17.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Enligt OECD (2018a) har Sverige en hög andel högskoleutbild- ade utlandsfödda personer som känner sig överkvalificerade för sitt arbete jämfört med högskoleutbildade personer födda i Sverige. Länsstyrelsen Stockholm (2018) visar att afrosvenskar har betydligt lägre lön jämfört med den övriga befolkningen med samma utbild- ningsnivå.55 I figur 2.10 presenterar vi estimerade löneskillnader i procent för personer med eftergymnasial utbildning som har varit minst tio år i Sverige och födda utomlands i olika regioner jämfört med personer födda i Sverige som enbart har högst en gymnasial utbildning, separat för kvinnor och män. Estimeringarna är baserade på regressionsanalyser som kontrollerar för skillnader i arbetstids- omfattning och ålder. Urvalet består av samtliga kvinnor och män 18 år och äldre under inkomståret 2018 hade minst en krona i löne- inkomst, baserat på data från Stativ 2018. Som figur 2.10 visar tycks högre utbildning vara lönsam för de flesta utlandsfödda kvinnor och män som har varit i Sverige i minst tio år. Det gäller dock inte för alla grupper, i synnerhet inte för män födda i Afrika. Män födda i Afrika med eftergymnasial utbildning har efter tio år i landet en genomsnittlig löneinkomst som är mindre än en person född i Sverige som är i samma ålder och arbetar i lika stor utsträckning men som endast har en gymnasieutbildning. Löneskillnaden för män födda i Asien med högre utbildning är även relativt låg jämfört med män födda i Sverige med högst gymnasieutbildning. Dock har vi inte här kontrollerat för yrke, vilket innebär att skillnader mellan grupperna kan förklaras av att de i sin tur är segregerade i olika låg- respektive högbetalda yrken.
Sammanfattningsvis tenderar kvinnor att vara överutbildade i jäm- förelse med män och personer födda utomlands jämfört med personer födda i Sverige. Vi har visat att det för vissa grupper i befolkningen inte räcker med högre utbildning för att få en lika stor löneinkomst som personer med högst en gymnasieutbildning.
55Ett sätt att studera förekomsten av underutnyttjad utbildning och kompetens är att tillskriva individer extra antal år utbildning eller arbetslivserfarenhet. Arai m.fl. (2008) visar till exempel hur stark diskriminering kan vara genom fiktiva jobbansökningar där personer med arabisk- klingande namn tillskrivits ytterligare två års arbetslivserfarenhet. Trots fler år av relevant arbetslivserfarenhet leder det inte till ökad chans att bli kallad till intervju för manliga arbets- sökande med arabiskklingande namn, jämfört med arbetssökande med svenskklingande namn.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Figur 2.10 Skillnad i löneinkomst för personer med eftergymnasial utbildning födda i olika regioner och som varit minst tio år i Sverige jämfört med personer födda i Sverige med högst gymnasial utbildning, kvinnor och män, 18 år och äldre, 2018
Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor respektive män födda utomlands (Norden, Europa, Afrika, Asien och övriga länder) med eftergymnasial utbildning som varit minst tio år i Sverige, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är kvinnor respektive män födda i Sverig e med högst en gymnasial utbildning efter kontroll för arbetstidsomfattning, ålder och ålder i kvadrat. Urvalet består av samtliga 18 år och äldre som har minst en krona i löneinkomst. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad löneinkomst och förklaringsvariabeln är en binär variabel för födelseregion. Kontrollvariabler är arbetstidsomfattning, ålder, ålder i kvadrat och utbildningsnivå i enlighet med Mincers (1974) standard för löneregressioner. Robusta stan dardfel.
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
Horisontell könssegregering
Horisontell könssegregering innebär att kvinnor och män befinner sig i olika yrken. I regeringens jämställdhetsbilaga i budgetproposi- tionen för 2022 konstateras att en viktig orsak till könslönegapet är att kvinnor och män i stor utsträckning arbetar inom olika yrken och att kvinnodominerade yrken i genomsnitt har lägre löner än mans- dominerade (prop. 2021/22:1 bilaga 3). Medlingsinstitutet (2021a) visar att skillnader i yrken är den viktigaste orsaken till att det fort- farande finns skillnader i löner mellan kvinnor och män.
Medlingsinstitutet (2021a) indikerar att könsuppdelningen på arbetsmarknaden minskar, men att det går långsamt. Uppdelningen i olika yrken tycks minska snabbare för kvinnor än för män. Enligt Medlingsinstitutet (2021a) är en minskad horisontell könssegreger-
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
ing en möjlig orsak till att könslönegapet har minskat de senaste åren. Många yrken är emellertid fortfarande väldigt könssegregerade. Det vanligaste yrket 2018 var Undersköterskor, hemtjänst och äldreboende där andelen kvinnor var 91 procent och andelen män var 9 procent (SCB 2020a yrkesregistret). Det var även det vanligaste yrket för kvinnor, medan det vanligaste yrket för män var Lagar och terminal- personal där andelen män var 78 procent och andelen kvinnor 22 pro- cent.
Det finns olika förklaringar till varför en horisontell könssegre- gering kan ge upphov till ojämställda löner. En förklaring uppges vara att kvinnodominerade arbeten undervärderas (SOU 2015:50, se också avsnitt 2.4.2). Medlingsinstitutet (2020a) visar med ett så kallat bubbeldiagram hur könssammansättningen på yrkesnivå varierar med lönenivån i yrket och löneskillnaden mellan kvinnor och män. Diagrammet visar att det finns ett tydligt samband som innebär att kvinnodominerade yrken har i genomsnitt lägre löner. Ju högre lönen är i yrket desto större lönespridning. En annan möjlig förklaring kan härledas till arbetsmarknadens funktionssätt, som styrs av utbud och efterfrågan (se exempelvis Boschini 2017, SOU 2015:50). Om det bara finns en (offentlig) arbetsgivare som efterfrågar arbetskraft (på exempelvis vårdpersonal) får denna ett stort inflytande över löne- sättningen på marknaden, så kallad monopsoni, och kan sätta låga löner för alla om utbudet av arbetskraft är stort. Andra förklaringar som Medlingsinstitutet (2020a) återger är att det kan handla om någon form av diskriminering, att det i många kollektivavtal nämns att mark- nadskrafter är ett kriterium som bör vägas in i lönesättningen, att olika sektorer har olika förutsättningar att finansiera löner, att kvin- nor och män har olika attityder som påverkar val av yrke.
Saco (2018) visar att en förändrad könssammansättning i olika yrken inte har någon större betydelse för lönenivåerna i yrkena. Anledningen är att lönestrukturen i kvinnodominerade yrken totalt sett är mer sammanpressad än den som observeras för mansdominerade yrken. I hög grad beror det på att många kvinnodominerade yrken återfinns inom den offentliga sektorn och är skattefinansierade. Genom att analysera yrken som kräver en högskoleutbildning, visar Saco att den genomsnittliga lönen är betydligt lägre i yrken där andelen kvinnor är hög, vilket i hög grad avser så kallade välfärdsyrken inom vård, skola och omsorg. Sacos beräkningar visar också att den horisontella segre- geringen på arbetsmarknaden – som delar in kvinnor och män i olika
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
högskoleyrken – svarar för så mycket som mellan 60–70 procent av det ojusterade könslönegapet (Saco 2018). Den genomsnittliga lönen för både kvinnor och män i kvinnodominerade yrken är cirka 8– 12 procent (beroende på sektor) lägre lönenivåer jämfört med mans- dominerade yrken. Resultaten indikerar att en förändrad könssam- mansättning i olika yrken har en svag påverkan på lönenivåerna i yrkena.
2.4.4Den svenska arbetsmarknadsmodellen och lönebildningen
Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på en samsyn mellan arbetsmarknadens parter och det politiska systemet om att arbets- marknadens parter har ansvar för lönebildningen. Modellen innebär i korthet att parterna på arbetsmarknaden ansvarar för lönebildning och andra arbetsvillkor, i överenskommelser genom kollektivavtal mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Den fria förhand- lingsrätten och arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet är grund- pelarna i modellen. Regleringen av löner och anställningsvillkor sker i kollektivavtalen (Bäck m.fl. 2015).
Förhandlingssystemet med dess kollektivavtalsreglerade ordning för lösning av tvister är också av stor betydelse för enskilda arbetstagare då arbetsrättsliga tvister av olika slag, inklusive tvister om diskrimi- nering, kan lösas genom förhandling och förlikning utan domstols- prövning. EU-lagstiftning och EU-domstolens domar, de internatio- nella konventioner som Sverige har åtagit sig att genomföra (se kapitel 1), nationell lagstiftning, bland andra lagen (1982:80) om anställningsskydd, lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställ- ning på arbetsplatsen, lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet, diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen (1977:1160) innebär en begränsning av arbetsgivarens arbetsledningsrätt och kollektiv- avtal.
Enligt Medlingsinstitutet (2021b) finns det ungefär 100 kollektiv- avtalsparter i Sverige, varav cirka 60 är arbetstagarorganisationer och cirka 40 är arbetsgivarorganisationer. Parterna träffar nära 700 kol- lektivavtal (Medlingsinstitutet 2021b). Det betyder att det är möjligt att anpassa avtalen till olika förutsättningar inom olika sektorer, men också att sätten att reglera löner och allmänna villkor varierar (Calleman 2021).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Lönesättning kan ske på såväl central som lokal nivå och indivi- duellt. Hur löner bestäms varierar mellan olika parter och branscher. I de centrala avtalen kan det finnas bestämmelser om löneutrymmets storlek och fördelning på grupper och individer, medan det i andra fall bestäms lokalt. Dessutom skiljer sig de centrala avtalen åt när det gäller individgarantier, lägstalöner och bestämmelser om vad som gäller vid oenighet på lokal nivå (Medlingsinstitutet 2015, Romilson 2018).
Flertalet centrala kollektivavtal innehåller i dag riktlinjer och be- stämmelser som knyter an till jämställda löner med hänvisningar till kriterier för lika och likvärdigt arbete (Medlingsinstitutet 2015). Grun- derna för lönesättning beskrivs ofta i termer av att lönen ska relateras till arbetets svårighetsgrad och ansvar samt till individens förmåga och skicklighet. Många kollektivavtal innehåller bestämmelser om att en lönekartläggning ska ingå i förberedelserna för lönerevisionen.
Individuell lönesättning har blivit allt vanligare som lönesättnings- modell på svensk arbetsmarknad, särskilt inom den offentliga sektorn (Medlingsinstitutet 2015, Romilson 2018). Modellen med sifferlösa avtal innebär att det vid lönerevisioner är arbetsgivaren och den en- skilda arbetstagaren som träffar överenskommelse om lön. De centrala kollektivavtalen reglerar då tillvägagångssättet, de olika stegen i pro- cessen och partsgemensamma riktlinjer, men inte nivån på löne- ökningarna. Överenskommelserna om lön sammanställs i ett kollek- tivavtal mellan arbetsgivarparten och de fackliga motparterna. Enskilda arbetstagares möjlighet till inflytande över den egna lönen anses öka genom att lönen bestäms i dialog mellan den anställde och arbets- givaren (Medlingsinstitutet 2015).
En central fråga har varit vilka kostnadsnivåer som ekonomin tål och hur inhemska sektorer, till exempel den offentliga sektorns löne- ökningsutrymme bör vara. Sedan Industriavtalet tecknades 1997 är det industrin, som står för en stor del av Sveriges export, som har ansetts vara den konkurrensutsatta sektorn och som har den löne- normerande rollen för arbetsmarknaden. När det talas om en löne- normering, är det kostnadsökningen i industriavtalet för arbetskraften som avses, inklusive förändringar i andra anställningsvillkor än löner. I dagligt tal benämns denna kostnadsnorm ”märket” då den har en lönenormerande roll för lönebildningen på arbetsmarknaden. Märkes- sättningen bygger fortfarande på samma principer som tidigare; att lönekostnadsutvecklingen inte ska överskrida vad den konkurrens-
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
utsatta sektorn tål utan att förlora marknadsandelar och därmed arbetstillfällen.
Medlingsinstitutets uppdrag regleras i medbestämmandelagen och förordning (2007:912) med instruktion för Medlingsinstitutet, där det anges att Medlingsinstitutet ska medla i arbetstvister, verka för en väl fungerande lönebildning och har i uppdrag att tillvarata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den kon- kurrensutsatta sektorns lönenormerande roll. Myndigheten är dess- utom statistikansvarig myndighet för lönestrukturstatistiken. Med- lingsinstitutet har enligt sin instruktion även i uppdrag att analysera löneutvecklingen från ett jämställdhetsperspektiv och följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön. Om Medlingsinstitutet blir kallat som medlare upprätthåller myndigheten kostnadsnormen, det så kallade märket, i enlighet med sitt uppdrag.
Kan relationen mellan kvinno- och mansdominerade yrkens löner förändras?
Går det då att inom ramen för den lönesättningsnorm som gäller göra relativlöneförändringar för att förändra relationen för löner mellan kvinno- och mansdominerade yrken? I SOU 2006:32 konstateras att när det gäller industriavtalets kostnadsnorm är det möjligt att göra avsteg från normeringen. Vidare har Medlingsinstitutet (2018) kon- staterat att det inte finns några tecken på att lönebildningsmodellen står i vägen för förändringar när det gäller olika yrkens relativa löne- läge.
I avsnitt 2.4.2 diskuteras undervärdering av kvinnodominerade arbeten, vilket ibland kallas värdediskriminering, i förhållande till reg- lerna om lönekartläggning. Ett av syftena med den skärpning av den då gällande jämställdhetslagen (1991:433) som skedde 2001 och som befästes i diskrimineringslagen 2017 var just att finna verktyg för att ”ändra de strukturer som vidmakthåller att kvinnor och ’kvinnligt arbete’ nedvärderas eller osynliggörs (prop. 1999/2000:143)”.
Vi kan konstatera att det är arbetsmarknadens parter som har ansvaret för lönebildningen och därmed ansvaret för att genom löne- sättningen åtgärda löneskillnader mellan kvinnor och män. Det har förts en diskussion hos bland annat parterna och av andra experter om lönebildningsnormeringen (se Calmfors 2018, Romilson 2018, Kallifatides 2019, Lundby-Wedin 2011, Medlingsinstitutet 2021b).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Det har dock inte lett till någon förändring i lönesättningsmodellen och Medlingsinstitutets instruktion att tillvarata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll gäller.
2.5Strukturer och normer som påverkar förutsättningar att göra val
En faktor som har påverkan på individers livsinkomster är de val som de gör. Dessa val kan, som vi diskuterade i delredovisningen och även i kapitel 7, få konsekvenser för inkomster på kort och låg sikt.
En förklaring till att individer väljer som de gör, även om det kan innebära en lägre disponibel inkomst varje månad, är att de fattar rationella och välavvägda beslut. Att välja att ta ett lägre betalt arbete, där förväntningarna på att arbeta övertid är mindre och där förmåner som semester eller möjligheten till flexibel arbetstid är högre – kan sålunda vara ett väl övervägt beslut. Det är dock inte alla som har samma möjligheter att göra välavvägda val. Ekonomi, relationsstatus och typ av arbete har givetvis stor påverkan.
En annan förklaring till individers val och prioriteringar är att de påverkas av normer och strukturer i samhället. Föreställningar om vad som anses vara manligt och kvinnligt påverkar också vilka val kvinnor och män gör. Att fler kvinnor än män tar ut föräldraledighet och att fler kvinnor än män går ned i arbetstid, kan alltså förstås som att de gör val utifrån de förväntningar och föreställningar som finns kopplat till moder- och faderskapet (Alsarve & Boye 2012, Frisén, Carlsson & Wängqvist 2014). Alsarve och Boye (2012) beskriver hur föreställningar om moderskap kopplat till biologi och ekonomi på- verkar hur olikkönade par väljer att dela upp föräldraledigheten. Nor- mer och attityder till lämpliga föräldraledighetslängder, starttidpunkter och vistelsetider i förskolan samt synen på barn, föräldraskap, moder- skap och faderskap påverkar valen som föräldrarna gör, liksom externa faktorer som föräldrarnas arbetsmarknadstillhörighet, arbetsplats- förhållanden och deras ekonomiska situation (SOU 2017:101).
Dock är även de val som inte görs, alltså ”icke-valen”, en viktig aspekt i diskussionen om hur kvinnors och mäns olika val påverkar inkomsterna. Det kan till exempel handa om vem som inte väljer att ta ut så mycket föräldraledighet eller vem som inte får dåligt samvete
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
över att barnen hämtas sent på förskolan. En studie visar att kvinnor och män har liknande syn på familjens behov och lägger i genomsnitt lika mycket tanketid på detta men att kvinnor blir mer stressade på grund av de olika förväntningarna som finns på kvinnor och män (Offer 2014).
Vidare har inte alla individer samma möjligheter att välja. Det kan också innebära att där det för vissa är ett val att arbeta deltid, är det för andra den enda anställningsform som erbjuds. Ensamstående, låg- avlönade eller arbetslösa kvinnor har inte samma ekonomiska förut- sättningar att välja som kvinnor med högre inkomster. Vilka gymna- sieutbildningar som kvinnor och män väljer, har också står påverkan på framtida yrkesval. Det handlar också om föräldraskap och för- äldraledighet och om deltidsarbete och det obetalda hemarbetet. Avslutningsvis kan det även handla om att kvinnor känner sig tvungna att göra val som kan ha en negativ påverkan på inkomsterna på grund av de utsätts för våld och trakasserier.
I detta avsnitt diskuterar vi hur olika val, icke-val och möjligheter att göra val påverkar kvinnors och mäns livsinkomster. Då vi i del- redovisningen (se bilaga 3 & 4) har redogjort för hur stöd och åtgär- der fördelas mellan kvinnor och män, fokuserar vi här på de faktorer som just brukar förklaras som att kvinnor och män väljer olika och har olika preferenser, och diskuterar dessa faktorers konsekvenser för livsinkomsterna. Vidare diskuterar vi hur trakasserier och våld påverkar kvinnors val och förutsättningar att göra val – något som får konsekvenser för inkomster på kort och lång sikt.
2.5.1Studie- och yrkesval
Den könsuppdelade arbetsmarknaden grundläggs i stor utsträckning i utbildningssystemet. De val som flickor och pojkar gör inom utbild- ningssektorn följer med in på arbetsmarknaden. Ungdomars utbild- ningsval till olika gymnasieprogram är ett första steg till könssegre- geringen på arbetsmarknaden och denna segregering fortsätter sedan vidare i utbildningsvägar efter gymnasiet (se vår delredovisning, bi- laga 3, för en mer ingående redogörelse om fördelningen på och mellan olika utbildningar). Generellt går flickor i större utsträckning hög- skoleförberedande gymnasieprogram, medan pojkar i större utsträck- ning går yrkesförberedande program (Skolverket 2018, SOU 2015:50).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Utbildnings- och yrkesval styrs i hög grad av traditioner och social bakgrund. Könssegregationen i yrkesvalen är fortfarande stark i de yrken som inte kräver eftergymnasial utbildning och som i större utsträckning väljs av barn till föräldrar som har liknande utbildning (SOU 2020:46). Det finns ett starkt samband mellan föräldrars in- komster, utbildningsnivå och skolresultat som gör avtryck i skol- systemet (SOU 2020:46).
Forskning har visat att skillnader i utbildningsval i hög grad kan förklaras av flickors och pojkars olika uppfattningar om sin kompe- tens och yrkesmål (Tellhed m.fl. 2017, 2018). Studierna visar att flickor på högstadiet hade en mycket lägre tro på sin kompetens för yrken som ingenjörer samt en mycket lägre tro på sin förmåga att hantera teknik och datorer än pojkar. Ytterligare en förklaring till att flickor och pojkar gör olika utbildningsval är att även sociala faktorer och yrkesmål tycks spela en roll för ungdomars utbildningsval (Tellhed & Adolfsson 2018).
Den skeva könsfördelningen inom flera gymnasieprogram påver- kar också flickors och pojkars etablering på arbetsmarknaden samt deras sysselsättning (SCB 2019). Kvinnor är i större utsträckning än män sysselsatta i yrken som kräver högskolekompetens, både vad gäller grundläggande och fördjupad högskolekompetens (SCB 2019). Kvinnors högre utbildning leder till att de etablerar sig senare i yrkeslivet än män. Fler män än kvinnor börjar arbeta direkt efter gymnasiet, och i branscher med högre genomsnittslöner än i mot- svarande kvinnodominerade branscher (SOU 2015:50).
Saco:s livslönerapporter (2020) visar att kvinnors och mäns olika högskoleutbildningar påverkar deras livslöner.56 I de allra flesta fall lönar det sig att ha en akademisk examen, men det finns en stor sprid- ning mellan de utbildningar som är mest lönsamma och de som är minst lönsamma. När Saco (2020) har räknat på avkastningen av en akademisk examen finner de att avkastningen för en minst treårig högskoleutbildning ligger i genomsnitt på åtta procent jämfört med att börja jobba direkt efter gymnasiet.57 Det finns dock stora skill-
56Utbildningspremien eller utbildningens avkastning beräknas vanligen genom att ta hänsyn till hur inkomsterna är fördelade över livet, där tidigare inkomster ges högre vikt än senare, och där hänsyn tas med avseende till olikheter i studieavgifter, studiestödssystem, skatte- systemets progressivitet etcetera. När hänsyn tagits till dessa olika inkomstfaktorer är värdet av utbildning högre för män än för kvinnor.
57Då uträkningen enbart tar hänsyn till lön (och inte hela inkomstpaketet med kapitalinkoms- ter, transfereringar och skatter) tas indirekt hänsyn till de inkomster som en person går miste om under sin studietid.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
nader i avkastning mellan olika högskoleutbildningar som är större än avkastningen mellan genomsnittet av samtliga högskoleutbild- ningar och för de gymnasieutbildade.
Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning poäng- terar i sitt betänkande (SOU 2019:4) att behovet av att stärka studie- och yrkesvägledningen utifrån ett jämställdhetsperspektiv har lyfts fram under en lång tid. För att nå målet med en jämställd utbildning samt i förlängningen ett jämställt arbetsliv, menar utredningen att det är avgörande att elever har kunskaper om vilka konsekvenser utbildnings- och yrkesval kan ha för bland annat karriärs- och löne- utveckling (se kapitel 7 där vi diskuterar och lämnar förslag på ett myndighetsgemensamt verktyg som kan underlätta för individer att göra informerade val).
Sammanfattningsvis grundläggs i stor utsträckning den könsupp- delade arbetsmarknaden genom de val som flickor och pojkar gör inom utbildningssektorn. Valen har en inverkan på tidpunkten för när de etablerar sig på arbetsmarknaden och således på deras sysselsätt- ning och livsinkomster. Kvinnors har generellt högre utbildning än män, men det ger inte alltid avkastning på inkomsten.
2.5.2Föräldraskap och föräldraledighet
I vår delredovisning redogjorde vi för hur inkomstutvecklingen för kvinnor och män påverkas av hur föräldrapenningen fördelas i olik- könade parrelationer (se bilaga 3). År 2020 tog kvinnor ut cirka 70 procent av föräldradagarna och män cirka 30 procent. Det är tyd- ligt att kvinnors inkomster påverkas mer negativt av ett ojämställt föräldrapenninguttag än vad mäns inkomster gör. Dessutom kan långa karriäravbrott påverka kvinnors möjligheter att avancera i karriären och därmed försämra deras inkomstutveckling i förhållande till manliga kollegor. Ett flertal studier påtalar att föräldraskapet är en central faktor som kan förklara könslönegapet (Bygren & Gählers 2012, Lundborg 2021, SOU 2015:50). I figur 2.4 kan vi se att skill- nader i arbetsinkomster mellan kvinnor och män vidgas vid den tid i livet då kvinnor föder eller förväntas föda barn.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Föräldraskapet i sig innebär frånvaro och lägre inkomst för kvinnor
Försäkringskassan (2020a) visar att det tar cirka fem år för kvinnor som tar mer än 80 procent av föräldrapenningdagarna att komma tillbaka till den genomsnittslön som de hade innan barnafödandet. Föräldraskapet i sig där kvinnor har föräldrapenning som inkomst i stället för löneinkomst innebär en lägre inkomst. Vidare är sannolik- heten att faktiskt vara på jobbet mindre för kvinnor med barn under sju år jämfört med andra kvinnor. Män med barn har högre arbets- kraftstal än män utan barn (Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Studier visar att jämfört med andra föräldrar är det en lägre andel mammor till barn med funktionsnedsättning som förvärvsarbetar om barnet har särskilda behov, och efter ett par år är andelen pappor till barn med funktionsnedsättning som förvärvsarbetar högre (ISF 2013, NSPH 2013).
Flera studier belyser att kvinnors karriärer påverkas negativt av föräldraskap. Lundborg (2021) undersöker till exempel hur föräldra- skapet påverkar inkomster och arbetade timmar genom att studera kvinnor som får respektive inte får barn med hjälp av IVF-behand- lingar.58 De finner stora negativa effekter av att få barn på kvinnors arbetsinkomster, men inga effekter på männens inkomster. På längre sikt hittar de inga skillnader i antalet arbetade timmar mellan kvinnor som får och inte får barn, men kvinnor som får barn har i genomsnitt cirka tolv procents lägre timlön och har i större utsträckning bytt till jobb som ligger närmre hemmet än kvinnor som inte får barn. Antalet barn verkar inte ha så stor betydelse för inkomster på lång sikt, utan det handlar om att få barn. IFAU (2018) uppskattar att föräldraskapet och betydelsen av första barnet förklarar cirka hälften av könslönegapet vid 45 års ålder.
De största negativa inkomsteffekterna finns för de kvinnor vars män är höginkomsttagare (som tillhör de 25 procent högst avlönade i urvalet). Troliga förklaringar till varför just dessa kvinnors löner drabbas hårdast av barnafödandet kan vara att de har svårare att för- ena familjeliv med karriär, att de har den ekonomiska möjligheten att arbeta mindre, och/eller att de har sämre förhandlingsstyrka (om
58Att forskarna valt att studera kvinnor som fått barn visa IVF-behandling, uppges i studien vara att chansen att en IVF-behandling lyckas visar sig vara oberoende av kvinnornas tidigare inkomster, utbildningsnivå med mera kan man jämföra arbetsmarknadsutfallen mellan de kvinnor som lyckas få barn och de som misslyckas, och ge resultaten en kausal tolkning.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
vem som ska ta hand om det obetalda hemarbetet inklusive om barnet) än sina högbetalda män (Lundborg 2021).
Inkomstgapet finns även mellan kvinnor och män utan barn
I figur 2.11 illustrerar vi de genomsnittliga årsinkomsterna för kvin- nor och män som har barn (till vänster) och som inte har barn (till höger). Ur figuren kan utläsas att inkomstgapet finns för både kvin- nor som har och inte har barn. Gapet är visserligen betydligt mindre för kvinnor som inte har barn, men följer samma kurva som för kvinnor med barn. Gapet börjar i tjugoårsåldern och tilltar i barna- födande ålder.59 Även bland personer utan barn är gapet som störst vid 60 år och består livet ut. Att inkomstgapet är så pass mycket större bland de som har barn beror i hög grad på att kvinnor med barn är föräldralediga längre än män med barn och att en större andel av inkomsten består då av transfereringar i form av föräldrapenning. Kvinnor med barn arbetar i genomsnitt färre timmar efter barna- födandet, på grund av rätten att gå ned i arbetstid, än kvinnor som inte har barn. Det innebär att de också i genomsnitt har lägre in- komster under de barnafödande åldrarna även jämfört med kvinnor som inte har barn eftersom värdet av transfereringarna är lägre än löneinkomsten.
59År 2020 var genomsnittsåldern för förstagångsföderskor 29,9 år och för män var åldern 31,9 (Socialstyrelsen 2021b).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Figur 2.11 Genomsnittliga årliga inkomster före skatt för kvinnor och män som har respektive inte har barn i olika åldrar (ettårsklasser), 20–64 år, 2018
Anm.: Inkomsterna avser summan av arbetsinkomster, kapitalinkomster och transfereringar. Beskrivning av inkomsterna finns i faktarutan (avser inkomster före skatt). Urvalet är kvinnor och män 20–64 år som har kvarboende barn (t.v.) respektive som har inga kvarboende barn (t.h.).
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
För att ta hänsyn till att kvinnor med barn arbetar färre timmar och eventuellt har en annan utbildningsnivå än kvinnor utan barn, ana- lyserar vi bara löneinkomsten med hänsyn till den arbetade tiden samt till att det kan finnas skillnader i utbildningsnivåer. I figur 2.12 redovisar vi resultaten från en regressionsanalys där vi har plottat skattade löneinkomstskillnader mellan kvinnor och män, som har barn respektive som inte har barn, för varje ålder mellan 20–64 år med kontroll för arbetstidsomfattning och utbildningsnivå.60 Figuren visar att det finns statistiskt signifikanta löneskillnader mellan kvin- nor och män som börjar vid tjugoårsåldern bland både de som har och de som inte har barn. Den streckade (heldragna) linjen visar löne- skillnaden mellan kvinnor och män utan (med) barn i olika åldrar. Runt 20 år har kvinnor utan barn cirka 3 procents lägre lön än män utan barn, vid 25 år har kvinnorna cirka 5 procents lägre lön, vid 35 cirka 10 procents lägre lön och så vidare och vid 64 års ålder är löne- skillnaden ungefär lika stor som bland de med barn, runt 16 procent.
60Vi har endast uppgift om antal kvarboende barn, så vi antar att det är en god approximation på antal faktiska barn.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
Figur 2.12 Skillnader i årslöneinkomst för kvinnor med och utan barn jämfört med män med respektive utan barn, 20–64 år, 2018
Anm.: Skillnad i årlig löneinkomst i procent för kvinnor med och utan kvarboende barn, inkomstår 2018. Jämförelsegrupp är män med respektive utan kvarboende barn i motsvarande ålder. Urvalet består av personer 20–64 år som under 2018 hade en löneinkomst på minst en krona. Estimatpunkterna är baserade på en regressionsanalys där utfallsvariabeln är logaritmerad löneinkomst och förklarings - variabeln är binär (antar värdet 1 för kvinna och 0 för man). Kontrollvariabler ä r arbetstidsomfattning och utbildningsnivå. Robusta standardfel.
Källa: Stativ 2018, egna beräkningar.
Löneinkomstgapet mellan kvinnor och män kan sålunda inte enbart förklaras av att de bli föräldrar. En orsak till att löneinkomstgapet mellan kvinnor och män som inte har barn, kan vara att arbetsgivare antar att kvinnor tar ut mycket föräldraledighet, i och med att det de facto är så realiteten ser ut, vilket orsakar svårigheter för kvinnor att satsa på en karriär (Albrecht, Skogman Thoursie & Vroman 2015).
Föräldraskapet tenderar att ha en negativ påverkan på kvinnors inkomstutveckling, men en positiv påverkan på männens
Jämfört med kvinnor vars livsinkomster kan påverkas negativt av föräldraskapet, syns inte samma mönster hos män (SOU 2015:50). I en studie från Saco (2015) konstateras att barnafödande inte tycks påverka papporna negativt. Snarare har män med barn en bättre löne-
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
karriär än ensamstående män utan barn. Vidare har män en större chans till befordran inom arbetet när de blir föräldrar jämfört med kvinnor (Bygren & Gählers 2007, 2012).
Vi vet också, som figur 2.4 visar, att skillnader i arbetsinkomst mellan män och kvinnor är relativt små i början av karriären. Vid unge- fär 22 års ålder drar dock männen ifrån. Det uppstår då ett arbets- inkomstgap mellan kvinnor och män som sedan växer och kvarstår även i pensionsåldern. Inkomstgapet uppstår alltså vid den tid i livet då kvinnor föder eller förväntas föda barn. Det anmärkningsvärda är att barnafödande inte tycks påverka papporna negativt.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kvinnors inkomstutveck- ling påverkas negativt av föräldraskap i större utsträckning än mäns. Löne- och arbetsinkomstgapet mellan kvinnor och män ökar redan i 20-årsåldern oavsett om de blir föräldrar eller inte, men gapet är större för kvinnor som har barn än de som inte har barn. Dock tycks inte barnfödaande påverka männen negativt, tvärtom ser vi att män med barn har en bättre löneutveckling än män utan barn.
2.5.3Deltidsarbete och obetalt hemarbete
Under ett liv lönearbetar kvinnor betydligt färre timmar än män. År 2020 var den faktiska medelarbetstiden för sysselsatta kvinnor 28 timmar per vecka, att jämföra med män som i genomsnitt arbetade 32 timmar per vecka. Skillnaden i arbetad tid mellan kvinnor och män har minskat sedan 2005, vilket främst är en följd av att kvinnors arbetstid har ökat snabbare än mäns under de senaste decennierna (prop. 2021/22:1 bilaga 3). Att fler kvinnor än män arbetar deltid be- ror dels på att kvinnor går ner i tid i större utsträckning än män, dels på att kvinnor i högre grad är frånvarande från arbetet till följd av exempelvis föräldraledighet, vård av barn eller annan anhörig och sjuk- skrivning. Samtidigt utför kvinnor betydligt mer oavlönat arbete i hemmet. Dessa faktorer har en direkt negativ påverkan på inkomsten, men också på inkomstbaserade ersättningar som föräldraförsäkring, sjukförsäkring och framtida pension (se vidare avsnitt 2.6). I figur 2.4 visar vi att den arbetande tiden har stor påverkan på arbetsinkomst- gapet. Skillnaden mellan kvinnors och mäns deltidsarbete är dessutom större i grupper där många har en svagare ställning på arbetsmark- naden, till exempel personer födda utanför Europa och personer med
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
högst förgymnasial utbildning (prop. 2021/22:1 bilaga 3). Det medför också stora skillnader i inkomstgapet mellan olika grupper av indi- vider i samhället. Vidare är kvinnor med funktionsnedsättning deltids- arbetslösa eller har timanställning i högre grad än män med funktions- nedsättning och övriga kvinnor och män (Jämställdhetsmyndigheten 2019:5).
Den vanligaste orsaken till deltid är att heltidsarbete saknas
Den vanligaste orsaken bland både män och kvinnor som arbetar deltid är att det inte erbjuds någon heltidstjänst. Ungefär 180 000 kvinnor och 85 000 män arbetade år 2017 deltid på grund av att det inte hade erbjudits någon heltidstjänst (SCB 2019). Dessutom finns det i många kvinnodominerade yrken en så kallad deltidskultur som gör att både kvinnor och män har svårt att bli erbjudna en heltids- tjänst (prop. 2021/22:1, bilaga 3).
En annan anledning till deltidsarbete är att så kallade delade turer gör det svårt att arbeta heltid. Delade turer är en arbetsform som innebär att arbetsdagen delas upp i två eller flera arbetspass med flera timmars obetalt uppehåll mellan passen. Varje enskilt pass kan vara kort, men tillsammans med uppehållet blir arbetsdagen lång. Delade turer är exempel på schemaläggning som i många fall är negativ för den anställde, med svårigheter att upprätthålla en balans mellan arbete och fritid (SOU 2021:52).
Egen ohälsa eller funktionsnedsättning är andra orsaker som kvinnor uppger för sitt deltidsarbete. Ohälsan kan uppstå som en kon- sekvens av försök att förena arbetsliv med familjeliv. Ohälsa kan även bero på arbetets organisering i den kvinnodominerade välfärdssektorn. En del rapporter visar att kvinnors upplevelser av otillräcklighet för både familj och arbete är viktiga förklaringar till sämre hälsa och del- tidsarbete.61
Fler kvinnor än män väljer att gå ned i arbetstid, oftast för att ta hand om barn eller annan anhörig (SCB 2021, Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Som exempel kan nämnas att 20 procent av alla deltidsarbetande kvinnor arbetar deltid på grund av omsorgsansvar för barn och/eller vuxen anhörig. Motsvarande för män är åtta pro-
61Se nikk.no/notiser/ojamn-fordelning-av-deltidsarbete-och-omsorgsansvar-i-norden/. Hämtat 22.01.17.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
cent (Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Vidare visar en studie att föräldrar som strävar efter att minska tiden då barnen är på för- skolan, tenderar att leda till ökad stress bland mammor och lös- ningen ofta blir att arbeta deltid (Grönlund & Öun 2020).
Då kvinnor, oavsett ålder och livscykelfas, tar större ansvar för hemarbete, påverkar det kvinnors livsinkomster mer än mäns. Även om kvinnors sysselsättningsgrad och tid i betalt arbete har ökat kraf- tigt under de senaste decennierna har inte deras tid i obetalt hem- och omsorgsarbete minskat i motsvarande grad (Bianchi 2000, Gauthier, Smeeding & Furstenberg 2004, Stanfors 2018). Den senaste Tids- användningsundersökningen 2010/2011 visar att kvinnor och män i princip har lika långa arbetsdagar, men att den totala tiden som ägnades åt betalt och obetalt arbete är ojämnt fördelad mellan könen. Kvinnor utför under ett vardagsdygn 35 procent mer obetalt hem- och omsorgsarbete än män (SCB 2021). Det innebär att kvinnor i större utsträckning än män fortsätter arbeta när de kommer hem – så kallat dubbelarbete. Att ha huvudansvar för hem och familj sam- tidigt som man yrkesarbetar får konsekvenser för hälsan. Dubbel- arbetande kvinnor är oftare sjukskrivna än andra kvinnor, vilket också har visat sig stämma för de normbrytande män som dubbelarbetar (Angelov m.fl. 2011). Psykiatriska diagnoser är också relaterade till situationen i den privata sfären. Risken att sjukskrivas för psykisk diagnos efter familjebildning är betydligt högre för kvinnor än för män (Odeberg 2021). Vidare har upplevelse av bristande jämställdhet i ansvar för obetalt arbete i hemmet och i parrelationer ett samband med psykisk ohälsa. En hög belastning av hemarbete utgör ett hinder för en god hälsa (Harryson 2013). Babcock med flera (2017) visade också att män generellt lägger ned mer tid på uppgifter som är kopp- lade till karriär eller befordran än vad kvinnor gör.
Samtidigt går utvecklingen mot att allt fler individer arbetar hel- tid. Till exempel har andelen heltidsanställda i kommunerna ökat från 70 till 83 procent mellan 2009 och 2020. Under samma period har andelen som arbetar heltid ökat från 60 till 71 procent.62 Dock kvar- står faktum att kvinnor fortfarande arbetar deltid i betydligt större utsträckning än män.
Sammanfattningsvis lönearbetar kvinnor betydligt färre timmar än män under ett liv. Fler kvinnor än män arbetar deltid, såväl ofri-
62Se skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/personalochkompetensforsorjning/heltid.11441.html. Hämtat 22.01.17.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
villig som frivillig. Vidare utför kvinnor mer obetalt hemarbete och dubbelarbetar i större utsträckning än män – vilket innebär att de löper högre risk att bli sjukskrivna. Deltid och sjukfrånvaro leder i sin tur till högre frånvaro från arbetsmarknaden, vilket har negativa effekter för livsinkomsten.
2.5.4Trakasserier och våld
Sexuella trakasserier påverkar hälsan och kvinnor utsätts oftare än män (Jämställdhetsmyndigheten 2021:6). I Arbetsmiljöverkets arbets- miljöundersökning 2019 uppgav närmare en av fyra unga kvinnor att de hade varit utsatta för sexuella trakasserier på arbetet (Arbets- miljöverket 2020). Vidare visar en undersökning av Kantar Sifo från 2018 att var tredje yrkesverksam kvinna mellan 18–64 år har blivit utsatt för sexuella trakasserier under sitt arbetsliv. Motsvarande siffra bland män var sju procent (Kantar Sifo 2018). Det innebär att fler kvinnor än män är sjukskrivna på grund av att de har utsatts för sex- uella trakasserier (Jämställdhetsmyndigheten 2021:6).
I vår delredovisning (se bilaga 3) redogjorde vi för skillnader mellan kvinnors och mäns hälsa och i uttag av sjukpenning samt hur det påverkar inkomster på kort och lång sikt. Vidare så diskuterar vi i kapitel 5 hur diskriminering och trakasserier på arbetsplatser får kon- sekvenser i form av ökad ohälsa och med det en negativ påverkan på inkomsten. Trakasserier, på arbetsplatser och i hemmet, är sålunda en faktor som får ekonomiska konsekvenser som kan såväl hindra kvin- nor från att göra val som tvinga dem att göra val. Ett sådant exempel är att sexuella trakasserier på arbetsplatsen kan leda till att kvinnor byter arbetsplats till en kvinnodominerad sektor för att slippa trakas- serierna, vilket sannolikt innebär lägre lön vilket också innebär lägre inkomster på längre sikt (se avsnitt 2.3.2). Vidare är sexuella trakas- serier en allvarlig faktor som har visat sig hämma många högutbildade kvinnors karriärer (Folke m.fl. 2020).
En studie från NCK (2014) visar att 14 procent av kvinnorna och 5 procent av männen någon gång efter 18 års ålder hade blivit utsatta för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld i en pågående eller avslutad parrelation. 20 procent av kvinnorna och 8 procent av männen upp- gav att de hade utsatts för upprepat och systematiskt psykiskt våld av en aktuell eller tidigare partner. Studier visar också att en god och
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
egen ekonomi i många fall är en avgörande faktor för om kvinnor ska kunna lämna en våldsam relation (Tolman & Wang 2005, Haeseler 2013, Trygged, Hedlund & Kåreholt 2013). En Kantar Sifo-under- sökning från 2021 som har genomförts på uppdrag av Fredrika-Bremer förbundet visar att 45 procent av kvinnorna anser att de troligtvis inte skulle ha råd att bo kvar i sin nuvarande bostad efter en separation. Motsvarande andel för männen ligger på 30 procent (Kantar Sifo 2021). Studier visar även att kvinnor, förutom att utsättas för fysiskt och psykiskt våld, också utsätts för ekonomiskt våld (Ericsson & Ulmestig 2021, Eriksson & Ulmestig 2017). Det kan innebära att mannen i en olikkönad relation har en ekonomisk kontroll, till exempel i form av att kvinnan inte får behålla sin egen lön eller att kvinnan saknar insyn i hushållets gemensamma ekonomi. Denna form av förtryck får kon- sekvenser för kvinnors hälsa, men också att de saknar ekonomiska medel för att lämna en destruktiv relation. Vidare tenderar kvinnorna som ett resultat av uppbrotten att dras med skulder en lång tid.
Sammanfattningsvis får de sexuella trakasserier och det könsrela- terade våld kvinnor utsätts för på arbetsplatser och i hemmet nega- tiva ekonomiska konsekvenser.
2.6Systemrelaterade faktorer som har påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män
I detta avsnitt redogörs för systemrelaterade faktorer som kan ha påverkan på inkomstgapet mellan kvinnor och män. Utformningen av välfärdssystemen kan påverka individens livsinkomster. I vår del- redovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) visade vi att utform- ningen av myndigheters insatser kan förstås som könsblinda, i de fall myndigheten utgår ifrån att system är könsneutrala. Det kan till exempel handla om att kvinnors högre uttag av föräldraledighet på- verkar deras möjligheter att driva företag. Ett annat exempel är att majoriteten av de arbetsmarknadsutbildningar som Arbetsförmed- lingen erbjuder riktar sig mot manligt dominerade branscher. Likaså tenderar individbaserade faktorer osynliggöra strukturella faktorer (se bilaga 3 & 4 för mer ingående diskussion).
Välfärdssystemens utformning får konsekvenser för bland annat deras täckning av befolkningen, ersättningsnivåer och ersättningarnas varaktighet. I beskrivningen av de systemrelaterade faktorerna riktas
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
fokus mot välfärdssystemen på nationell nivå, vilket innebär att system som enskilda kommuner eller regioner styr över inte fångas upp.
En grundläggande princip för det svenska välfärdssystemet är att de sociala trygghetssystemen är individualiserade. Det är alltså indi- viden som kvalificerar sig för ersättning och det är till denna som ersättningen betalas ut.63
Ytterligare en grundläggande princip för de statliga trygghets- systemen är att man kvalificerar sig för ersättningar genom arbete eller bosättning (SOU 2020:46). Alla som är bosatta i Sverige har rätt till föräldrapenning. Dock skiljer sig ersättningarna åt gällande grund- ersättning. En sådan återfinns i föräldraförsäkringen, men inte i sjuk- försäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen å sin sida är något som indi- vider kvalificerar sig för genom arbete och där ersättningen vid arbetslöshet baseras på inkomster av arbete. I praktiken innebär syste- met att ingen nekas trygghet eller stöd i systemet, men att ersättning- arnas grundnivå är lägre än om en individ arbetat (SOU 2020:46).64 På så sätt kan systemet bevara ett incitament till arbete. Systemets utformning innebär dock att individer med sämre möjligheter att kvalificera sig för ersättningar, får ersättning på en lägre nivå eller blir utan.65 Det kan till exempel bero på att människor har en sjukdom eller funktionsnedsättning som innebär längre frånvaroperioder från arbetsmarknaden eller att de har kommit till Sverige i vuxen ålder. Vidare har individer med en svag ställning på arbetsmarknaden, exem- pelvis timanställda och behovsanställda, ett begränsat skydd i sjuk- försäkringen (ISF 2016, SOU 2020:46). Detta gäller oavsett hur mycket de har arbetat historiskt och bidragit med via skattsedeln. Anledningen till detta är att den sjukpenninggrundande inkomsten, vilken ligger till grund för beräkning av sjukpenning och andra för- säkringar, är framåtblickande. Den avser alltså den aktuella inkomst som kan förväntas utebli under den aktuella perioden. Den framåt- blickande utformningen medför sålunda att den anställningsform
63Det finns behovsprövade ersättningar som riktas till hushållet som minsta enhet, exempelvis bostadstillägg, bostadsbidrag och försörjningsstöd (se delredovisningen för en mer ingående diskussion). Dessa ersättningar betalas ut av kommunerna.
64Individer som inte är försäkrade för sjukpenning eller arbetslöshetsförsäkring kan ansöka om försörjningsstöd när de är sjuka eller arbetslösa. Det gäller även de som inte bott tillräckligt länge i Sverige för att ha rätt till garantiersättning i sjuk- och aktivitetsersättningen. Försörj- ningsstöd betalas ut av kommunerna.
65Individen kan då vända sig till kommunen och ansöka om ekonomiskt bistånd. Ersättningen baseras på hushållets sammanlagda inkomst och inte som de statliga ersättningarna till individen.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
individen har vid insjuknandet kan komma att påverka såväl rätten som nivån på ersättningen (ISF 2016, SOU 2020:46).66
De svenska trygghetssystemen har också ett tak för hur mycket som betalas ut i de olika försäkringarna. Det innebär alltså att indi- vider kan få ersättning upp till en viss nivå, oavsett hur mycket de tjänar. Därutöver tillkommer ersättningarnas längd och förekomsten av karensdagar. Den faktiska ersättningsnivå som betalas ut till indi- viden är ofta en konsekvens av flera av dessa faktorer sammantagna.67
Innan vi går vidare och diskuterar hur välfärdssystemens utform- ning påverkar kvinnor och män, är det viktigt att notera att även det obetalda hemarbetet får konsekvenser för kvinnors och mäns in- komster (se avsnitt 2.5.3 för en diskussion). Nivån på ersättningar baseras på arbetad tid och/eller inkomstnivå. Det gäller alltså att en individ har ett betalt arbete för att hen ska få högre ersättning än lägstanivån. Det innebär också att den tid och kraft som en individ lägger på obetalt hemarbete, inte lönar sig ekonomiskt för veder- börande. Samtidigt kan det obetalda arbetet ha en negativ inverkan på hur mycket betalt arbete en individ kan och vill utföra (se avsnitt 2.5.3). En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgs- arbetet är också ett av regeringens jämställdhetspolitiska delmål. Det innebär att kvinnor och män ska ha samma ansvar för hemarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor.
Frånvaro från arbetsmarknaden får konsekvenser. Det handlar såväl om arbetsinkomstbortfall och försämrad löneutveckling som mindre arbetad tid för att tjäna in till pension. Då varken sjuk- eller föräldraförsäkringen är konstruerad för att kompensera för arbets- inkomster fullt ut, och då kvinnor i större utsträckning än män upp- bär dessa ersättningar, blir avsättningar till pension lägre för de som har varit sjukskrivna eller föräldralediga, jämfört med om de skulle ha arbetat. Enligt ISF (2018) är det framför allt kvinnor med kort utbildning och kvinnor inom arbetaryrken som lämnar arbetslivet i förtid, vilket också påverkar pensionens nivå för dessa grupper. Vid- are ska även aspekten tid vägas in; hur länge en person har varit bo- satt i landet och varit etablerad på arbetsmarknaden påverkar också
66Se också www.regeringen.se/4aa123/contentassets/3fc53b0e60c045eba73410e6fb81fac5/dir2021_90.pdf. Hämtat 22.01.17.
67Utöver de ersättningar som betalas ut via de offentligfinansierade systemen, kan också indi- vider via kollektivavtal få ersättning när de har inkomster över taket – till exempel vid arbets- löshet eller föräldraledighet.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
dennas möjlighet att tjäna in pension i Sverige.68 Även om det inte är systemen, reformerna och lagarna i sig som ger upphov till ekono- misk ojämställdhet, upprätthåller de i olika grad indirekt strukturell diskriminering genom att befästa den rådande ekonomiska ojämställd- heten mellan kvinnor och män.
2.6.1Socialförsäkringssystemet
Socialförsäkringssystemet är utformat för att vara enhetligt, men en viktig aspekt är att reglerna i sjukförsäkringen är olika för anställda och arbetslösa. Huruvida en person bedöms vara anställd eller inte, har därför inverkan på vilken nivå av ersättning som betalas ut. Som konstateras i avsnitt 2.5.3 har fler kvinnor än män osäkra anställ- ningar och fler kvinnor än män arbetar deltid. Det gör att systemets utformning i praktiken missgynnar kvinnor i större utsträckning än män.
Sjukförsäkringen
Ett exempel på hur anställningsform påverkar rätten till sjukpenning visar en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) (2016). Där konstateras att det inte alltid är klart när tidsbegränsat anställda och timanställda ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Som systemet är utformat i dag medför det att skyddet för inkomstbortfall vid sjukdom ser olika ut beroende på anställningsform (ISF 2016).69 Det kan även få konsekvenser för arbetsgivarens rehabiliteringsansvar, då arbetsgivaren inte har samma skyldigheter om en person har en tidsbegränsad anställning som vid en tillsvidareanställning. I samband med diskussionen om anställ- ningsform är det viktigt att påpeka att arbetsgivare kan få lägre kost- nader om de anställer individer utan anställningstrygghet och inte har kollektivavtal (SOU 2020:46). Ett sådant exempel är just vilket rehabiliteringsansvar som arbetsgivaren har för att en anställd ska
68Som vi diskuterar i avsnitt 2.6.3 kompenserar pensionssystemet till viss del om en individ bott en kortare tid i Sverige.
69Är anställningstiden kortare än en månad har en individ rätt till sjuklön endast om den till- trätt anställningen och därefter varit anställd fjorton kalenderdagar i följd. Är inte så fallet kan personen söka ersättning från Försäkringskassan, så kallad sjuklönegaranti, för de timmar hen skulle ha jobbat. Om arbetsgivaren bedömer att en individ inte har rätt till sjuklön kan den ansöka om att få sjukpenning från Försäkringskassan.
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
kunna återgå till arbetet. Det innebär att så länge arbetsgivare har ekonomiska incitament att använda tidsbegränsade anställningar, får det konsekvenser i form av sämre förutsättningar för somliga indivi- der att kvalificera sig för socialförsäkringsförmåner (SOU 2020:46). Dessa individer är, som avsnitt 2.4 visar, kvinnor i större utsträckning än män.
Föräldraförsäkringen
Även föräldraförsäkringens utformning får implikationer för jäm- ställdheten. Sedan föräldraförsäkringen infördes 1974 har båda för- äldrarna haft rätt till rätt till lika många dagar. Ersättningen är alltså, likt socialförsäkringen i övrigt, riktad till individen. Det som skiljer föräldraförsäkringen från övriga ersättningssystem är att föräldrarna har möjlighet att överlåta dagar till varandra, med undantag för 90 dagar som är reserverade för varje förälder. Trots att systemet genom den individualiserade föräldrapenningen har en könsneutral utform- ning, innebär möjligheten att föra över så stor andel av dagarna mellan föräldrarna, att föräldraförsäkringen i praktiken är riktad till familjen som minsta enhet.
Antalet dagar som kan överlåtas mellan föräldrapar har minskat över tid. En av anledningarna till att fler män är föräldralediga, är att allt fler dagar har öronmärkts för varje förälder.70 En studie indikerar att reformer som ökar antalet reserverade dagar har lett till ett mer jämställt uttag av föräldrapenning (Duvander & Johansson 2012, Försäkringskassan 2019). År 2020 tog kvinnorna ut 70 procent av föräldrapenningen medan männens andel var 30 procent.71
Ytterligare en viktig aspekt av föräldraledigheten är möjligheten till obetald föräldraledighet. Enligt Försäkringskassan (2020a) tar kvinnor ut mer obetald ledighet än män. Kvinnor tenderar sålunda att stå för en ännu större del av föräldraledigheten i kalendertid än vad som syns om uträkningen endast baseras på den betalda föräldra- ledigheten (Försäkringskassan 2020a, Stanfors & Welander Tärneberg 2020). Räknas den obetalda ledigheten in visar en studie att männen
70År 2002 utökades antalet dagar som inte kan överföras med ytterligare en månad och 2016 öronmärktes ytterligare 30 dagar för vardera föräldern samtidigt som det totala antalet dagar bibehölls.
71Se Försäkringskassans statistik inom området barn och familj: www.forsakringskassan.se/statistik/barn-familj/foraldrapenning. Hämtat 22.01.17.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
under 2018 endast tog ut 17 procent av föräldraledigheten (Stanfors & Welander Tärneberg 2020).
Hur föräldrar fördelar ledigheten och även graden av obetald ledighet, får alltså konsekvenser för individers inkomster på kort och lång sikt. En viktig aspekt är att längden på föräldraledigheten på- verkar återgången till arbete. Ju längre en person är föräldraledig, desto mer negativt inverkar det på återgången till arbete (Duvander 2015). Särskilt tydligt är det bland individer med högst gymnasial utbild- ning, medan de med eftergymnasial utbildning i större utsträckning fortsätter vara etablerade på arbetsmarknaden. I de fall där pappan inte tar ut, eller använder mycket lite föräldrapenning, är det särskilt mammor med lägre utbildning som har en försvagad arbetsmarknads- position efter ledigheten. Det innebär att dessa kvinnor riskerar att hamna utanför socialförsäkringssystemets inkomstrelaterade ersätt- ningar (Duvander 2015). Konsekvensen av ett ojämställt uttag av för- äldraförsäkringen kan alltså innebära att vissa kvinnor som redan kan ha en socioekonomisk utsatt position riskerar att inte kvalificeras för ersättningar som de en gång kvalificerade sig för.
Det finns tydliga samband mellan fördelningen av föräldrapen- ningen och inkomstutveckling. I olikkönade par där pappan har tagit ut en väsentlig del (mer än 20 procent), men inte den övervägande delen (mer än 60 procent) av föräldrapenningen, har mamman bäst inkomst- utveckling. För pappor är sambandet det omvända och pappor som inte tar ut eller tar ut mycket lite föräldrapenning, har bäst inkomst- utveckling, särskilt bland dem med eftergymnasial utbildning. Detta innebär att skillnaden mellan kvinnans och mannens löneinkomster är minst i olikkönade par som har delat jämställt på föräldrapen- ningen (Stanfors 2015).
De viktiga ojämlikhetsskapande processerna vad gäller könsarbets- delning på arbetsmarknaden och i hemmet äger rum bland yngre män och kvinnor under familjebildningsfasen snarare än bland medel- ålders och äldre (Stanfors & Pailhe 2021). En förklaring kan vara att kvinnor tar en betydligt större del av föräldraledigheten än vad män gör, då den första långa ledigheten grundlägger vem som sköter det mesta av hushållsarbetet, men det påverkar också deltidsarbete och frånvaro efter ledigheten och på lång sikt livsinkomsten (Stanfors & Pailhe 2021). Vidare syns oftare en jämnare fördelning av det obetalda arbetet, så som hämtning och lämning av barn, matinköp och matlag- ning, hos de par som har delat på föräldraledigheten. Pappor är också
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
mer benägna att arbeta deltid ju längre deras ledighet har varit (Försäkringskassan 2018).
Som Stanfors (2015) konstaterar är ökad reserverad tid i föräldra- penningen en viktig reform för att öka jämställdheten i betalt och obetalt arbete. De tidigare införda reserverade månaderna har haft en otvetydig effekt på pappors uttag. Effekten var som störst när den första månaden infördes 1995, då ökade männens uttag med 9,9 dagar. När den andra månaden infördes 2002 ökade uttaget hos männen med 4,4 dagar och när den tredje reserverade månaden infördes 2016 ökade uttaget med 4,1 dagar.72 En anledning är de ekonomiska incita- menten för att dela mer lika mellan föräldrarna. Men en annan viktig aspekt är att reformer påverkar individens preferenser för olika val. Det är troligt att kvinnors och mäns preferenser för olika handlings- alternativ inte är stabila över tid utan förändras med de ändrade hand- lingsmöjligheter som reformer av familjepolitik ger (Crompton & Harris 1998, McRae 2003). Det handlar också om att normer om föräldraskap och familj förändras.
Utredningen Jämställt föräldraskap och goda uppväxtvillkor för barn – en ny modell för föräldraförsäkringen (SOU 2017:101) kon- staterar att en fullständig uppdelning av föräldrapenningdagarna, utan möjlighet till överlåtande, kan ha fördelen av att ge en mycket tydlig signal om hur vårdnadshavarna förväntas använda föräldrapenningen och därmed även i huvudsak föräldraledigheten. Men fullständig upp- delning menas att hälften av samtliga föräldrapenningdagarna reser- veras för vardera vårdnadshavaren. Enligt utredningen tar det dock lång tid innan förändringsprocesser påverkar beteendet, även om en fullständig reservering av dagar kan ha en effekt på normer och atti- tyder. En fullständig uppdelning kan således leda till att normer om hur föräldraledighet bör fördelas förändras på sikt, men kräver sam- tidigt en stor förändring av de normer och attityder som existerar i dag. Vidare konstaterar utredningen att om männen inte ökar sitt uttag av föräldrapenning finns en stor sannolikhet för att den totala längden på föräldraledigheten minskar, och därmed även barnets möj- lighet till omsorg av båda föräldrarna med de positiva effekter det kan ha. Ett förslag om fullständig reservering skulle enligt utredningen även innebära att familjer som består av fler än två föräldrar utestängs från att använda föräldrapenningen om inte någon form av behovs- prövning införs. Utredningen bedömde därför att det i nuläget inte
72www.forsakringskassan.se/privatpers/foralder/foraldraforsakringen45ar. Hämtat 22.01.17.
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
bör göras en fullständig uppdelning av föräldrapenningdagarna. I stäl- let föreslog utredningen att antalet reserverade dagar ska utökas till 130 och att effekterna av en sådan förändring måste utvärderas innan fler dagar reserveras. Vidare föreslogs också en reservering av dagar med föräldrapenning på grundnivå, borttagande av snabbhetspremien samt att lägstanivådagarna ska avskaffas. Jämlikhetskommissionen (SOU 2020:46) rekommenderades även i sitt betänkande att utred- ningens förslag (SOU 2017:101) ska genomföras.
En annan viktig fråga, som både SOU 2017:101 och Stanfors (2015) lyfter, är hur föräldraförsäkringen ska kunna användas mer jämställt för alla föräldrar oberoende socioekonomisk situation. Stora skillnader mellan socioekonomiska grupper tyder på att alla i Sverige inte har samma chans att leva ett jämställt liv. Stanfors kon- staterar att jämställdhet inte kan vara en rättighet som framför allt tillkommer de med hög utbildning och goda inkomster. En reform där det inte längre är möjligt att föra över dagar mellan föräldrar kan sålunda behöva kompletteras med reformer och justeringar inom andra delar av politiken som rör föräldraskap och familjebildning.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att utformningen av föräldra- försäkringen med dess möjlighet att föra över dagar mellan föräldrarna bidrar, såväl direkt som indirekt, till att reproducera ojämställdhet jämfört med ett system där dagarna är låsta till varje förälder. Det handlar om vem som ses som primärförälder och normer om vad som ses som kvinnligt och manligt. Skulle föräldrapenningen reformeras så att det blir en fullständig reservering av dagar skulle det kunna påverka normer och attityder om föräldraskap och ge en tydlig signal om hur vårdnadshavarna förväntas fördela föräldraledigheten. Sam- tidigt är det också viktigt att ta hänsyn till såväl familjers socioeko- nomiska situation som att familjer inte alltid består av två föräldrar med barn.
2.6.2Arbetslöshetsförsäkringen
Möjligheten att kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkringen baseras, till skillnad från socialförsäkringarna, primärt på historiskt arbetad tid. Det förutsätts alltså en hög nivå av arbete för att omfattas av arbetslöshetskassan. Arbetsvillkoret kan emellertid skapa problem för en stor del av de individer som försöker att etablera sig på arbets-
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
marknaden, liksom för dem som har upprepade tillfälliga anställ- ningar eller låg deltid (SOU 2020:37). Kraven innebär att unga per- soner och människor som nyligen har migrerat till Sverige och som är på väg in på arbetsmarknaden, sällan har rätt till arbetslöshetskassa då det kräver att de har arbetat en längre sammanhållen period. Kra- ven skapar dessutom svårigheter för framför allt kvinnor, eftersom kvinnor i större utsträckning än män har tim- och deltidsarbete. Vidare kvalificerar sig sällan individer med atypiska arbeten (exem- pelvis inom gig-ekonomin) för arbetslösersättning. De individer som har svårast att kvalificera sig för arbetslöshetsersättningen, är sålunda de individer som löper större risk än andra att behöva ekonomiskt stöd under en period eller för att täcka upp tiden utan lönearbete (SOU 2020:37, SOU 2020:46). Reglerna för heltidsarbetande och del- tidsarbetande skiljer sig också åt. Normalt har en individ rätt till ersätt- ning från arbetslöshetskassan i upp till 300 ersättningsdagar. Om en person arbetar deltid räknas i stället veckor. Det innebär att indivi- den kan få deltidsersättning i 60 veckor under en total ersättnings- period på 300 eller 450 ersättningsdagar (SOU 2020:46).
Andelen av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning, har sjunkit kraftigt de senaste tio åren. Detta gäller för såväl kvinnor som män och i alla åldersgrupper. En förklaring är att andelen av de arbetslösa individer som har en svagare anknytning till arbetsmark- naden har ökat. De har sällan arbetat så mycket som det krävs för att uppfylla villkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och är därför inte berättigade till medlemskap i arbetslöshetskassa (SOU 2020:37).
Ytterligare en förklaring till den sjunkande täckningsgraden är de regelförändringar som genomfördes inom arbetslöshetsförsäkringen 2007–2008. Det handlade bland annat om skärpta arbetsvillkor, höjda avgifter, avskaffat studerandevillkor, avskaffat utjämningssystem och borttagen skattereduktion till både arbetslöshetskassor och fack- förbund (Kjellberg 2020, SOU 2020:37). Framför allt var det de utom- europeiskt födda som lämnade arbetslöshetskassan när avgifterna höjdes. Det ledde till att inkomstskillnaderna mellan arbetslösa personer födda i Sverige och personer födda utanför Sverige ökade (Geschwint 2021). Den lägre anslutningsgraden bidrog vidare till en till svagare löneutveckling (von Buxhoeveden 2019, Gschwind 2021). Därutöver har den faktiska ersättningsnivån i arbetslöshetskassan sjunkit. Arbetslöshetskassans faktiska ersättningsnivå, som så sent
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
som 2005 var mycket hög i ett internationellt perspektiv ligger sedan 2010 under genomsnittet för OECD-länderna (Ferrarini m.fl. 2012).
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kvalificeringskraven och de regelförändringar som har genomförts, innebär att arbetslös- hetsförsäkringens trygghetsskapande funktion och dess betydelse som omställningsförsäkring har minskat. Då deltidsarbete är vanligare bland kvinnor än män innebär det att fler kvinnor, framför allt de med svag position på arbetsmarknaden, har svårt att kvalificera sig för arbetslöshetskassan.
I samband med möjligheter att kvalificera sig för arbetslöshets- försäkringen vill vi också påtala skillnader när det kommer till sub- ventionerade anställningar. Som vi diskuterade i vår delredovisning (se bilaga 3 & 4) så kvalificerar sig individer som har nystartsjobb för arbetslöshetsförsäkringen och omfattas även av lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS. Män utgjorde 2021 ungefär 68 procent av de som hade nystartsjobb, andelen kvinnor var 32 procent. Individer som har en extratjänst (62 procent kvinnor, 38 procent män) omfattas inte av LAS och inte heller berättigas individen till medlemskap i arbets- löshetskassa. Likaså omfattas inte lönebidragsanställningar av LAS och inte heller ges individer med lönebidragsanställning möjlighet att kvalificera sig för arbetslöshetskassa.73 Det finns inte heller någon begränsning i rätten att använda tidsbegränsade anställningar för arbetstagare som har lönebidrag. Det innebär att de förutsättningarna i form av anställningstrygghet och möjligheter till ersättning efter an- ställningen skiljer sig och även reproducerar existerande könsskillnader.
2.6.3Pensionssystemet
Som vi visade i vår delredovisning (Komm2021/00077/A 2020:01-1) speglar det svenska pensionssystemet arbetsmarknaden, och för därför över den ojämlikhet som råder där in i pensionerna.74 Pensionen
73Lönebidrag är en insats som arbetssökande med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har rätt till.
74Det allmänna pensionssystemet består av två inkomstgrundande delar; inkomstpension och premiepension, samt en garantidel som är bosättningsbaserad. Garantipensionen är till för dem som har haft låga eller inga inkomster och utgör således systemets huvudsakliga omfördelnings- mekanism. För att få full garantipension krävs 40 års bosättning i Sverige. De inkomstgrundande delarna, inkomstpensionen och premiepensionen, är bägge avgiftsbestämda. Pensionsunderlaget är summan av pensionsgrundande inkomster (PGI) samt pensionsgrundande belopp (PGB). Det förstnämnda är det som gör att pensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen (Zamac 2012, se bilaga 3 för en genomgång av pensionssystemet).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
baseras sedan 1990-talet på inkomsterna en individ haft under hela arbetslivet (Försäkringskassan 2020c, Zamac 2012).75 Då varken sjuk- eller föräldraförsäkringen är konstruerad för att kompensera för arbets- inkomster fullt ut, blir avsättningar till pension lägre för de individer som uppburit aktivitetsersättning, varit sjukskrivna eller föräldralediga jämfört med om de skulle ha arbetat.76 Det gör att inkomstskillna- derna, även utan den skillnad i sjukskrivning och uttag av föräldra- ledighet som finns mellan kvinnor och män, också återspeglas i hur mycket individen får i pension (se även bilaga 3). Att en högre andel kvinnor än män har deltidsarbete och tidsbegränsade anställningar är därför en viktig förklaring till betydande könsskillnader på arbets- marknaden som påverkar pensionen (Pensionsmyndigheten 2018).
Kvinnor tenderar i större utsträckning än män att lämna arbets- livet i förtid på grund av sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. För- klaringen är ofta en hög förekomst av betungande arbetsvillkor. ISF (2018) konstaterar i en rapport att det framför allt är kvinnor med kort utbildning och kvinnor inom arbetaryrken som lämnar arbets- livet i förtid. Pensionssystemets utformning kan sålunda innebära att människor vars arbetsmiljö är dålig och vars arbetsvillkor är betung- ande, inte har samma möjligheter som andra individer att arbeta längre upp i åldern och på så sätt få en högre pension.77 Likaså visar en rapport från (Jämställdhetsmyndigheten 2019) att ogynnsamma arbetsförhållanden ökar svårigheterna för personer med kroniska sjukdomar eller funktionsnedsättningar att etablera sig och kunna stanna kvar i arbetslivet. Kvinnor med funktionsnedsättning som arbetar är också mer psykiskt utmattade av sitt arbete än män med funktionsnedsättning samt kvinnor och män i övriga befolkningen (Jämställdhetsmyndigheten 2019).
Hur pensionssystemets livsinkomstprincip permanentar ekono- miska skillnader blir tydligt kopplat till inträde och utträde på arbets- marknaden. Individer som har kommit till Sverige i vuxen ålder får per automatik en lägre pension från Sverige än den som har arbetat
75Fram till slutet av 1990-talet och reformeringen av pensionssystemet, baserades pensionen på en fix andel av de femton bästa åren
76Socialförsäkringsersättningar som sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, föräldrapen- ning och arbetslöshetsersättning ger pensionsrätt som vilken inkomst som helt. Vidare finns kompensation i pensionshänseende för sådan frånvaro från arbetsmarknaden, ett så kallat pen- sionsgrundande belopp. För dessa hypotetiska inkomster betalas hela avgiften till pensions- systemet av staten. De pensionsgrundande beloppen utges till fyra grupper: småbarnsföräldrar, värnpliktiga, studerande och personer med sjuk- och aktivitetsersättning (Zamac 2012).
77Även om sjukpenning och sjukersättning är pensionsgrundande, baseras det på ett lägre belopp än löneinkomst (eftersom båda förmånerna är lägre än full inkomst).
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
hela sitt liv i landet. De har helt enkelt inte samma möjlighet att arbeta in ett pensionsunderlag som individer som är födda i Sverige eller som har kommit hit som unga. Människor som har migrerat till Sverige i vuxen ålder kan med andra ord inte få lika hög pension som individer som har tillbringat en stor majoritet av sina yrkesverk- samma år i Sverige, just på grund av färre år i systemet. De kan dock ha rätt till pension från andra länder där de har arbetat.
Pensionen utgår från en livslängdsberäkning som innebär att den uttagna pensionens storlek beräknas utifrån den förväntade återstå- ende livslängden. Ju längre den förväntade livslängden är, desto lägre blir månadsbeloppet eftersom pensionen då ska betalas ut under en längre tid. Eftersom medelåldern har ökat över tid är den förväntade återstående medellivslängden vid 65 år längre för yngre än äldre per- soner, som således får ett lägre månadsbelopp. I och med att kvinnor har en högre medellivslängd än män, men antas ha samma livslängd som män, får kvinnor sammantaget en högre pension än män sett över hela pensioneringen (dock inte per månad eller år). Detta innebär att könsskillnaderna är mindre än vad de skulle ha varit utan sådana antaganden (ISF 2017).78
I systemet finns också möjligheter att kompensera för val som kan ha negativ inverkan på det framtida pensionen. Gifta par har inom ramen för pensionssystemet möjlighet att föra över sina premie- pensionsrätter mellan sig. Om en person arbetar deltid eller tar ut längre föräldraledighet kan dennas make/maka kompensera det genom att föra över sin premiepension. Det kan vara ett sätt att säkerställa att den som tar emot premiepensionsrätterna får en så bra pension som möjligt, trots lägre inkomst. Pensionsrätt är de pengar som varje år sätts av till allmän pension. Dock visar en ESO-rapport att 99,5 pro- cent inte överför sin premiepension till sin maka eller make oavsett egen inkomst eller inkomstskillnad mellan makarna och ålder (ESO 2017). I de fall där en överföring sker, ökar jämställdheten i pensions- inkomsterna, om än i begränsad omfattning. Vidare konstateras i rap- porten att få känner till möjligheten, och att det därför är viktigt att fler individer får information om detta och på så sätt kan göra mer informerade val (se också kapitel 7 där vi diskuterar och lägger för- slag på åtgärder).
78Utöver det allmänna pensionssystemet finns viktiga delar från både socialförsäkrings- och skattesystemen som verkar utjämnande på könsskillnaden i pensionsinkomster (se vår del- redovisning för en ingående diskussion och analys).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att Pensionssystemets ut- formning tydligt gynnar vissa individer: den (tillräckligt) utbildade individen som är uppvuxen i Sverige, som snabbt efter avslutad utbild- ning gör sitt inträde på den svenska arbetsmarknaden, inte är från- varande i längre perioder på grund av föräldraledighet eller sjukdom och inte går i pension i förtid. Dessa personer, det vill säga de med hög och stabil livsinkomst, är i stor utsträckning män.
2.6.4Skattesystemet
Likt utformningen av de system som diskuteras ovan, kan flera skatte- lagar bidra till att befästa och fördjupa den ekonomiska ojämställd- heten. Likt andra delar av välfärdssystemet är inte skattelagarna i sig könsdiskriminerande. Däremot kan de bidra till olika grader av struk- turell och indirekt diskriminering och fördjupa den rådande ekono- miska ojämställdheten mellan kvinnor och män (se bilaga 3 där vi redogör för skattesystemet).
Trots principen om enhetlig beskattning har flera avsteg från grund- principerna om en enhetlig/likformig indirekt och direkt beskattning gjorts (Gunnarsson 2021, RiR 2010:11). Gunnarsson (2021) visar i en rapport hur de många avstegen från beskattningens grundprin- ciper skapar ett lapptäcke av skattesatser som gynnar män. Anled- ningen, menar Gunnarsson, är att utformningen har inriktats på låga, icke-progressiva skatter på arbete, ännu lägre skatter på kapital och bolag, ingen förmögenhetsskatt och en skatteväxling till en hög nivå på mervärdesskatt på alla varor och tjänster. Det är sålunda en ut- veckling som inte har gynnat den stora majoriteten kvinnor. Även Jämlikhetskommissionen (2020:46) konstaterar att skattesystemet har avlägsnat sig från de ursprungliga principerna och att de ständiga ändringarna och undantagen minskar likformigheten samt att sned- vridningar uppstår.79
Jämlikehetskommissionen (2020:46) skriver i sitt betänkande att skattesystemets omfördelande effekt påverkas både av skattesystemets omfång och av skattesatsernas utformning, mer precist av graden av progressivitet. En allmän tendens till försvagning av omfördelningen
79Som vi diskuterade i vår delredovisning utjämnar både skatter och transfereringar skillnader i disponibel inkomst mellan kvinnor och män. Samtidigt har skatternas och transfereringarnas utjämnande och omfördelande effekt minskat över tid, eftersom kapitalinkomstgapet mellan kvinnor och män ökat (se bilaga 3).
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
SOU 2022:4 |
ligger i minskningen av skattekvoten, men förändringen av 3:12- reglerna innebär också en försvagning av progressiviteten. Samtidigt, konstaterar Jämlikhetskommissionen, har skatten sänkts i de lägre inkomstskikten genom jobbskatteavdraget. Avdraget innebär att per- soner som arbetar, det vill säga de som har en aktiv inkomst, får en skattereduktion. Dock är det ur en jämställdhetssynpunkt viktigt att notera att jobbskatteavdragen samtidigt indirekt skattemässigt har missgynnat kvinnor (Gunnarsson 2021). Kvinnor har som diskuterat ovan en större del av inkomsten som utgörs av transfereringar än män. Individer vars inkomster är passiva, det vill säga de som har social, pensions- och arbetslöshetsförsäkringsbaserade inkomster, har där- emot inte rätt till ett sådant avdrag. I praktiken får det konsekvensen att de passiva inkomsterna beskattas högre än alla andra inkomster på samma faktiska nivå. Gunnarsson (2021) menar att det är ett av- steg från en grundläggande skatterättslig princip om likformighet och som missgynnar skattebetalare som uppbär en viss kategori av passiv inkomst. Det kan sålunda förstås som ett exempel på hur lag- stiftning som framstår som neutral skapar en praktik av ojämställd- het (Gunnarsson 2021).
En annan del av skattesystemet som påverkar kvinnor och män i olika utsträckning är den duala inkomstbeskattningen, det vill säga att inkomst av arbete och inkomst av kapital beskattas olika. För- enklat innebär det att skatten på inkomst är progressiv medan kapital beskattas genom en enhetlig skattesats. Reglerna för beskattning av fåmansföretag, de så kallade 3:12-reglerna, har gjort det möjligt att omvandla högt beskattade arbetsinkomster till lägre beskattade kapitalinkomster. Det finns sålunda tydliga incitament att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster (se bilaga 3). Samtidigt är det viktigt att påpeka att beskattningen av inkomster både absolut och relativt andra inkomstslag har stor betydelse för individers benägen- het att starta och driva företag (Hansson 2008). Jämlikhetskommis- sionen (2020:46) konstaterar att en bidragande orsak till att den ekonomiska ojämställdheten har ökat är de ändrade 3:12-reglerna, då de företrädesvis har gynnat män. Eftersom fler män än kvinnor är delägare i fåmansaktiebolag och aktiebolag, är enskilda näringsidkare och/eller äger aktier gynnas män i större utsträckning än kvinnor av de möjligheter till reducerad skatt som den duala inkomstbeskatt- ningen innebär (Skatteverket 2018). Det är också män med de högsta inkomster som gynnas i störst utsträckning (se avsnitt 2.3.1).
SOU 2022:4 |
Faktorer som påverkar den ekonomiska jämställdheten |
Ytterligare ett exempel på skattereduktioner som gynnar män i större utsträckning än kvinnor är det så kallade rotavdraget. Det är framför allt höginkomsttagare som använder avdraget och män ut- nyttjar det i större utsträckning än kvinnor (Skatteverket 2018). När det gäller det så kallade rutavdraget är det däremot fler kvinnor än män som nyttjar rutavdragen, men framför allt är det kvinnor med höga inkomster (Harju m.fl. 2021, Nyberg 2013). En del studier visar att rutavdraget har haft en låg träffsäkerhet och att det finns ett relativt svagt stöd för att reformen är självfinansierat (Myndigheten för tillväxtanalys 2020, Rickne 2019, RiR 2020:2). Andelen av en inkomstgrupp som nyttjar reduktionen ökar med inkomsten, och detsamma gäller summan som man får avdrag för (SOU 2020:46).
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kvinnor missgynnas av de många avsteg som har gjorts från principen om enhetlig beskatt- ning. Då män i genomsnitt har högre kapitalinkomster eller inkoms- ter från näringsverksamhet än kvinnor berörs kvinnor och män i olika utsträckning av olika skattesatser som gäller för kapital respektive arbete. De största inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män ut- görs just av skillnader i arbets- och kapitalinkomster.
Jämlikhetskommissionen (2020) konstaterar i sitt slutbetänkande att en ökning av skatteintäkterna från kapital genom en breddning av baserna och höjning av nedsatta satser skulle återställa viktiga principer i systemet. Vidare konstateras att den ojämna fördelningen av kapitaltillgångar och kapitalinkomster bidrar till stark ojämlikhet i förutsättningar i olika skeden av livet. Kommissionen för jämställda livsinkomster vill betona att denna ojämlikhet i stor utsträckning också är en fråga om kön. Vi anser därför att om förutsättningarna för jämställda livsinkomster ska förbättras är skattepolitiken ett centralt reformområde.
3Löner, lönetransparens och lönecertifiering
I våra direktiv konstateras att arbetsinkomster utgör grunden för ekonomisk jämställdhet och ska ge självständighet och trygghet ge- nom hela livet. En stor del av skillnaden i livsinkomster mellan kvinnor och män kan förklaras av skillnaderna i kvinnors och mäns lön, det så kallade könslönegapet (se kapitel 2 för fördjupad diskussion). Den enskilt viktigaste orsaken till löneskillnaden mellan kvinnor och män är att de i stor utsträckning arbetar inom olika yrken och sektorer med olika lönenivåer. Ett verktyg som staten har för att motverka löneskillnader är lönekartläggningar. Men, som det konstateras i direktiven, kan det finnas ytterligare modeller än lönekartläggningar för att minska könslönegapet, till exempel lönecertifiering eller löne- transparens.
Vi har därför i uppdrag att analysera den isländska modellen för lönecertifiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetransparens, med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige och vilka resultat och konsekven- ser de i så fall skulle få. Utifrån denna analys ska vi lämna förslag på fortsatta åtgärder som främjar jämställda löner genom att de mot- verkar osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. De förslag som vi lämnar ska enligt direktiven inte påverka den svenska arbets- marknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för löne- bildningen. Vi ska också beakta övriga diskrimineringsgrunder i vårt arbete.
EU-kommissionen lämnade under vårt arbete ett förslag till Europa- parlamentets och rådets direktiv om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete genom ökad insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer, COM (2021) 93. Förslaget är vid tidpunkten för betänkandets över-
145
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
lämnande ännu föremål för förhandling. Vid ett slutligt antagande av direktivet kommer det sannolikt att behövas en översyn av svensk rätt på området för att säkerställa att den motsvarar kraven i direk- tivet. Direktivförslaget överlappar i flera delar de modeller vi enligt våra direktiv ska analysera. Det är därför vid tiden för betänkandets färdigställande oklart vilka krav EU-rätten kommer att ställa på svenska regler inom området. Det gäller såväl reglernas utformning i sak som vilka arbetsgivare som ska omfattas av dem. Vi lämnar inga förslag då vi inte kan säga att de inte kommer behöva ändras i väsentliga delar redan inom ett par års tid.
Vårt uppdrag att genomföra en analys och dra slutsatser om fort- satta åtgärder som främjar jämställda löner, är dock fortfarande rele- vant för att kunna avgöra hur kommande krav bäst kan anpassas till svenska förhållanden.
Kapitlet är disponerat som följer: inledningsvis redogör vi för tidi- gare granskningar och utredningar om utmaningar och åtgärder för att stärka principen om lika löner vid lika och likvärdigt arbete och för att motverka och förebygga lönediskriminering. Därefter återger
viEU-kommissionens rekommendationer från 2014 och efterföljande förslag till direktiv. I nästa avsnitt beskriver vi först de svenska reglerna på området och därefter Tysklands, Storbritanniens och Islands regelsystem. Sedan följer en analys av ländernas modeller i relation till den svenska kontexten. Kapitlet avslutas med en sammanfattande analys där vi redovisar våra bedömningar av hur relevanta delar av modellerna kan utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige.
3.1Bakgrund och kontext
I denna del redogör vi för forskning, studier och utvärderingar om lika lön, lönetransparens och lönekartläggningar.
Trots att ILO-konventionen nr 100 om lika lön för likvärdigt arbete ratificerades 1962 av Sverige, har jämställda löner ännu inte uppnåtts (Svenaeus 2017). Den grundläggande principen om hur lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete tillämpas framgår av artikel 157 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).1 Denna princip fastslås också i det så kallade recastdirektivet,
1Likalöneprincipen finns också föreskriven i en rad internationella konventioner som Sverige ratificerat, se kapitel 1.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
som bland annat omfattar lönesättning och är infört i svensk rätt genom diskrimineringslagen, vilket föreskriver att diskriminering i arbetslivet som har samband med diskrimineringsgrunden kön är för- bjuden.2
3.1.1Tidigare studier och utvärderingar
En möjlig förklaring till att likalöneprincipen har fått ett relativt be- gränsat genomslag i medlemsstaterna, finns i en äldre studie (Chicha 2006). Studiens komparativa analys av olika länders likalönemodeller visar att många länder har tre gemensamma utmaningar: tolkningen av begreppet lika och likvärdiga arbeten, utvecklingen av arbetsvärder- ingsmetoder och arbetsgivarnas regelefterlevnad. Studien belyser vidare behovet av ett obligatoriskt och proaktivt regelverk för att åtgär- derna ska bli verkningsfulla och effektiva. Till exempel är det väldigt få arbetsgivare som gör en lönekartläggning om det inte finns krav på det (se exempelvis Chicha 2016, DO 2016, OECD 2021a, RiR 2019).3
En komparativ studie av Cowper-Coles med flera (2021), som i sin tur bygger på en studie av Jones och Bazeley (2020), jämför efter- levnaden av olika länders regelverk för likalönebestämmelser. Ett pro- blem de identifierar är att när det saknas strukturer för vägledning från myndigheter, kan det kopplat till tillsyn och regelefterlevnad, medföra en känsla av likgiltighet bland arbetsgivare, vilket i sin tur kan innebär att arbetsgivarna ibland gör felaktiga löneanalyser och analyser av låg kvalitet. Studierna visar också att den huvudsakliga skillnaden mellan de granskade länderna handlar om graden av sekre- tess kopplat till de anställdas löner och arbetsgivarnas lönerapporter. Efterlevnaden är väldigt hög i Storbritannien, där nästan alla berörda arbetsgivare utan påminnelser följer reglerna om rapportering, men att den är låg i Tyskland, där nästan tre av fyra av de berörda arbets- givarna inte följer kraven på att rapportera planerade jämställdhets- åtgärder (Jones & Bazeley 2020). Deras övergripande slutsatser och rekommendationer är att det generellt finns ett behov av en ökad
2Recastdirektiver är Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006 om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (omarbetning).
3Redan 2016 visade Chicha att den bristande efterlevnaden av nationella regler på området kunde förklaras av att arbetsgivarnas farhågor om att åtgärder för att identifiera och eliminera osakliga löneskillnader kan förknippas med negativa effekter som påverkar företagets kom- parativa position, lönekostnader, lönesystem och kan resultera i organisationsförändringar som i sin tur leder till interna konflikter.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
lönetransparens, handlingsplaner och att en större andel arbetsgivare omfattas av regelverken. Wagner (2020) identifierar i en studie av den isländska modellen ytterligare faktorer som främjar jämställda löner för lika och likvärdiga arbeten. Det beskrivs i studien som att skifta bevisbördan till arbetsgivaren, genom att ställa krav på arbetsvärder- ing och ett transparent lönesättningssystem.4
EU-kommissionen bedömer i sin utvärdering av 2014 års rekom- mendationer att lönetransparens är ett kraftfullt verktyg för att komma åt ojämställda löner samt för att kunna adressera medlemsländernas ineffektiva implementering och regelefterlevnad av grundläggande rättigheter som lika lön för lika eller likvärdiga arbeten (EU-kommis- sionen 2021b). Samtidigt poängterar Cowper-Coles med flera (2021) att det är viktigt att komma ihåg att regelverk som försöker hantera likalöneprincipen inte kan garantera lika lön för lika eller likvärdiga arbeten. Av deras komparativa studie framgår att även länder som har kommit förhållandevis långt med att implementera regelverk för likalönebestämmelser fortfarande har ett envist kvardröjande köns- lönegap.
Eftersom de svenska lönekartläggningsreglerna gäller varje arbets- givares lönesättning för sig, kommer regelverket i första hand kunna påverka den del av könslönegapet som orsakas av löneskillnader mellan arbetstagare med en och samma arbetsgivare. Den del av könslöne- gapet som orsakas av andra faktorer såsom värdediskriminering och den vertikala och horisontella segregeringen, vilka vi exempelvis be- skriver i kapitel 2, har det nuvarande svenska regelverket inte kunnat ha en direkt påverkan på eftersom det oftast handlar om löneskill- nader som finns mellan arbetsgivare (se även Cowper-Coles m.fl. 2021). Kritiken mot det svenska regelverket har då ofta handlat om att det inte har någon stor effekt på könslönegapet, vilket har lyfts i olika studier (exempelvis Cowper-Coles m.fl. 2021, RiR 2019). Sam- tidigt menar Cowper-Coles med flera (2021) att lagstiftning och regelverk som har utformats utifrån likalönemodeller såsom Sveriges utgör statens verktyg för att främja jämställda löner ur ett större per- spektiv. Det kan handla om att få en ökad medvetenhet om jäm- ställdhetsfrågor överlag och att skapa ett signalvärde som leder till långsiktiga förändringar. Enligt SOU 2014:41 beskrivs lönekartlägg- ningsreglerna vara en viktig del i aktiva åtgärder för lika villkor och
4Uttalandet avser alltså inte en processrättslig bevisbörderegel utan syftar på att arbetsgivaren måste förklara sin lönesättning.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
möjligheter som bidrar till normförändringar hos arbetsgivare och i samhället.
Riksrevisionen (2019) konstaterar i en rapport att de svenska reglerna tillåter en stor flexibilitet i hur lönekartläggningar genom- förs, vilket kan leda till låg efterlevnad av lagstiftningen, en stor variation i hur lönekartläggningar görs och har skapat en konsultmark- nad för lönekartläggningstjänster. I stor utsträckning bygger det svenska regelverket på arbetsgivarnas arbetsvärderingar och jäm- förelser mellan likvärdiga arbeten. För att göra detta krävs kunskap och verktyg, vilket inte alltid finns hos dem som ska utföra jäm- förelserna (DO 2016, RiR 2019). Studier visar att arbetsgivarnas känne- dom om gällande regler ibland brister (DO 2016, Måwe 2019, RiR 2019). Medan det är ganska enkelt att göra löneanalyser över lika arbeten, ligger utmaningen i att analysera löneskillnader för likvär- diga arbeten (RiR 2019). Erfarenheterna visar att det också är viktigt att arbetstagarna har inflytande över processen för att arbetsvärder- ingen och lönesättningen ska bli korrekt (Måwe 2019). I en studie från Svenskt Näringsliv (2018) uppgav 40 procent av de tillfrågade arbetstagarna att de inte kände till lönekriterierna särskilt väl, eller inte alls. Ungefär en tredjedel av dem som kände till lönekriterierna uppgav att kriterierna inte följdes särskilt väl, eller inte alls (Svenskt Näringsliv 2018).
Enligt Cowper-Coles med flera (2021) är graden av regelefter- levnad bland arbetsgivarna okänd eftersom statistik som visar hur stor andel av arbetsgivarna som faktiskt utför lönekartläggningar saknas. Vidare kan det leda till en stor variation av hur lönekartlägg- ningar utförs, bland annat i termer av ambitionsnivå och omfattning. En del studier visar att en tydlig majoritet av arbetsgivarna i Sverige följer eller planerar att följa regelverket (Jones & Bazeley 2020), medan andra studier antyder att endast 40 procent av arbetsgivarna utför lönekartläggningar (Cowper-Coles m.fl. 2021). I sistnämnda studie redovisas kritik mot den begränsade omfattningen av DO:s tillsyn. Därtill har Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen bedömt att tillsynen behöver utvecklas (SOU 2020:79). Det är i Sverige sällsynt att en arbetsgivare blir föremål för tillsyn, och risken för påföljder är låg (Måwe 2019).5
5Se även avsnitt 5.2.1 och 5.7.1 angående tillsyn.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
3.1.2De utvärderingar av lönetransparens som finns visar överlag på positiva effekter
Studier visar att motivet till att införa lönetransparens är att könslöne- gapets existens delvis beror på att en del av löneskillnaderna är dolda (EU-kommissionen 2020, Gamage m.fl. 2020, Hofman m.fl. 2020, OECD 2021a). Enligt Gamage med flera (2020) har lönediskriminer- ing lättare att få fäste inom företag som har en organisationskultur där information om löner är dolda.6 Att införa lönetransparens har då en liknande effekt som att genomföra en informationsintervention. Med ökad information om löner förändras de anställdas förhandlings- situation. Arbetstagare som ser att de har lägre lön än jämförbara kollegor förhandlar då till sig högre löner eller söker sig till andra arbetsgivare som erbjuder rättvisa löner (Gamage m.fl. 2020).
Flera länder har regelverk som innebär ökad insyn i lönesättningen (OECD 2021a). Eftersom flera av dem är förhållandevis nya finns fortfarande begränsade utvärderingar av deras effekt. En övergripande iakttagelse utifrån de utvärderingar som ändå har gjorts visar överlag på positiva effekter av lönetransparens. Bland annat har man sett att lönetransparens kan öka de anställdas välmående (Perez-Truglia 2020), nöjdhet med jobbet (Akerlof & Yellen 1990, Breza m.fl. 2018, Card m.fl. 2012), ansträngning i jobbet, resultat och kollegiala relationer (Cullen & Perez-Truglia 2017). Lönetransparens har också visat sig öka antalet kvinnor inom yrken där lönerna ligger över medianen (Duchini m.fl. 2020). Några ytterligare studier visar att lagstiftning om lönetransparens har medfört ett minskat könslönegap i Danmark (Bennedsen m.fl. 2019), i Kanada (Baker m.fl. 2019) och i Stor- britannien (Gamage m.fl. 2020). Effekten på könslönegapet beskrivs mer ingående i avsnitt 3.4.2 och kan bland annat förklaras av att könssammansättningen bland de anställda inom företag förändras (Bennedsen m.fl. 2019), att de anställda sätter press på företaget att minska sitt könslönegap (Cullen & Perez-Truglia 2017) och/eller att allmänheten sätter press på att företagen ska minska sina könslöne- gap (Mas 2017). Effekterna på könslönegapet i Danmark och Stor- britannien har främst bestått i lägre löner för män snarare än högre löner för kvinnor (Bennedsen m.fl. 2019, Blundell 2021).
6I kapitel 2 redogör vi för olika diskrimineringsteorier som bland annat belyser att den dolda informationen (så kallad asymmetrisk information) utgör en viktig förklaringsfaktor till att diskriminering förekommer.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
OECD (2021a) bedömer att lönetransparens7 utgör ett relativt enkelt och intuitivt sätt att identifiera och vidta åtgärder mot löne- gap hos arbetsgivare, och att länder som ännu inte har sådana regler bör överväga att införa det. Baserat på medlemsländers olika erfaren- heter av lönetransparens och rapportering rekommenderar OECD
(2021a) följande:
•Lagstifta i syfte att få genomslag för lika lön för lika och likvärdigt arbete och för att motverka den historiska undervärderingen av arbeten som typiskt sett är kvinnodominerade.
•Ge individuella arbetstagare möjlighet att begära information om jämförbara arbetstagares löner.
•Uppmuntra ökad användning av könsneutrala system för arbets- klassificering.
•Olika aktörer, inklusive allmänheten, bör engageras i lönetrans- parens, vilket är viktigt för dess användning, rapporteringens kvalitet och reglernas efterlevnad. Detta inbegriper att öka medvetenheten på bred front.8
•Identifiera vilka uppgifter det är viktigast att arbetsgivare rappor- terar om lönegapet. Tillhandahåll tydliga riktlinjer för rapporter- ing, så att den underlättas.
•Förbättra rapporters och handlingsplaner kvalitet. Verka för att rapporteringsprocessen följs av anpassade handlingsplaner som kan omsättas i praktiken för att åtgärda det identifierade lönegapet.
•Avsätt resurser till fler och bättre utvärderingar av regleringens resultat.
•Det bör övervägas att kräva att lika lön diskuteras vid förhandling av kollektivavtal.
•Lönetransparens bör vara en del av en bredare ansats om jäm- ställdhet ur ett livscykelperspektiv.
•Ge en myndighet eller certifierad aktör i uppgift att kontrollera att rapporteringskraven efterlevs och att rapporterna håller god kvalitet.
7Med detta avses i rapporten både rapportering av övergripande uppgifter och transparens för enskilda.
8OECD noterar att fackförbund är involverade i lönekartläggningar i Sverige, och att de fun- gerar som representant för arbetstagare.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
3.1.3Fördelningen av arbetstagare hos större och mindre arbetsgivare
De modeller vi analyserar har olika gränser för hur stora arbetsgivare som berörs. I det följande redovisar vi fördelningen av arbetstagare hos större och mindre arbetsgivare i Sverige, som en bakgrund till redogörelsen för respektive modell.
Enligt SCB var ungefär 3 251 000 anställda i privat sektor (70 pro- cent) och 1 420 000 i offentlig sektor (30 procent) 2020. Tabell 3.1 visar en uppskattning av hur många arbetstagare som potentiellt skulle kunna omfattas av ett regelverk som specifikt riktar sig mot arbetsgivare med ett visst antal anställda. Det saknas uppgifter över hur många anställda som arbetar på arbetsplatser med fler än 500 anställda, men en grov uppskattning visar att mellan 30–50 procent av alla anställda i Sverige skulle omfattas av ett krav på lönetransparens om det skulle gälla samtliga anställda i offentlig sektor och arbetsgivare med minst 500 anställda. Utökas kraven till att även gälla arbetsgivare med minst 250 anställda uppskattar vi att kravens täckningsgrad för anställda skulle öka till 53 procent. Ju fler företag som omfattas, desto högre täckningsgrad. Ett regelverk för lönetransparens eller annan form av reglering av likalöneprincipen som gäller för arbetsgivare med minst 50 anställda skulle omfatta cirka 66 procent av alla anställda.
Tabell 3.1 Antal anställda i offentlig och i privat sektor efter företagsstorlek i näringslivet 2020
Storleksklass |
Antal företag |
Antal anställda Antal anställda, Antal anställda, |
|
|
|
kumulativt |
kumulativt (%) |
Offentlig sektor |
- |
1 420 000 |
1 420 000 |
30 % |
Privat sektor |
1 167 000 |
3 251 000 |
- |
- |
Fler än 250 anställda |
1 000 |
1 069 000 |
2 490 000 |
53 % |
|
|
|
|
|
50–249 anställda |
6 000 |
613 000 |
3 102 000 |
66 % |
10–49 anställda |
37 000 |
728 000 |
3 830 000 |
82 % |
|
|
|
|
|
1–9 anställda |
240 000 |
655 000 |
4 446 000 |
95 % |
0 anställda |
880 000 |
0 |
4 446 000 |
95 % |
Övriga |
- |
226 000 |
4 672 000 |
100 % |
|
|
|
|
|
Anm.: I uppdelningen av antal företag i privat sektor har offentliga och ideella organisationer exklu- derats.9 Samtliga siffror är avrundade till tusental, vilket innebär att summeringen inte blir exakt.
Källa: SCB:s företagsregister 2020 med bearbetningar av Holmström (2020), Ekonomifakta, när det gäller uppdelningen i antal företag i näringslivet.
9Se mer hur exkludering av företag har gjorts av Holmström (2020) här: www.ekonomifakta.se/fakta/foretagande/naringslivet/naringslivets-struktur. Hämtat 22.01.17.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
3.2EU-kommissionens rekommendation och efterföljande förslag till direktiv
EU-kommissionen antog 2014 en rekommendation om att medlems- staterna ska vidta vissa åtgärder för att stärka principen om lika löner vid likvärdigt arbete.10 Bakgrunden var det bestående könslönegapet inom EU och att förbudet mot lönediskriminering inte hade haft den avsedda effekten. EU-kommissionen konstaterade följande:
•Uppenbara fall av direkt lönediskriminering för exakt samma arbets- uppgifter är numera sällsynta.
•Den befintliga rättsliga ramen är inte lika effektiv när det gäller tillämpningen av likalöneprincipen på samma eller likvärdigt arbete.
•Lönediskriminering tas sällan till domstol, inte bara för att de drabbade inte är medvetna om orättvisorna, utan också för att det är svårt för den som utsätts för lönediskriminering att faktiskt kunna hävda likalöneprincipen.
•Lönediskriminerade individer måste kunna påvisa de omständig- heter som ger anledning att misstänka diskriminering för att få bevisbördan att gå över på arbetsgivaren.
•Svårigheterna (ovan) späs på av otydlig lönesättning och avsaknad av information om lönenivåerna för anställda som utför samma eller likvärdigt arbete.
En utvärdering av rekommendationerna visar att åtgärderna inte har haft tillräcklig effekt och att det behövs en kraftfullare implemen- tering av likalöneprincipen (EU-kommissionen 2020). Under 2021 presenterade EU-kommissionen ett förslag till direktiv om åtgärder för transparens i lönesättningen, som bygger på rekommendationen från 2014. Förslagen innehåller även nya och mer ingående bestäm- melser om bland annat att skapa insyn i arbetsgivares lönesättning, och att stärka efterlevnadsmekanismerna. Avsikten är att förbättra tillgången till rättslig prövning och efterlevnaden av rättigheter som följer av EU-lagstiftningen. EU-kommissionen (2021) menar vidare att tydligare bestämmelser kommer att underlätta förståelsen av och medvetenheten om den rättsliga ramen och även en konsekvent
10EU-kommissionens rekommendation den 7 mars 2014 om stärkande av principen om lika lön för kvinnor och män genom bättre insyn (2014/124/EU).
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
tillämpning av lagstiftningen.11 Medlemsstaterna kommer också att bli skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerhetsställa att arbetsgivare har strukturer på plats för att kunna säkerställa lika lön mellan kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete.12 EU-kom- missionen betonar att direktivet är ett minimidirektiv där medlems- staterna således kan ha mer långtgående bestämmelser för att uppnå principen om lika lön mellan kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete.
Förslaget innebär att arbetsgivare, i såväl privat som offentlig sektor med 250 eller fler anställda, årligen ska ta fram information om löne- skillnader mellan kvinnor och män. Informationen ska bland annat gälla skillnader i medianlön och andelen kvinnor och män som erhåller rörlig ersättning som ska publiceras på arbetsgivarens webbplats eller på annat sätt göras tillgänglig för allmänheten. Arbetstagarorganisa- tioner, likabehandlingsorgan och det organ som har i uppgift att ha tillsyn över direktivets efterlevnad ska även ges viss ytterligare infor- mation. Arbetsgivare med 250 eller fler anställda ska tillsammans med arbetstagarorganisationer göra löneanalyser under förutsättning att skillnaden i medellön mellan kvinnor och män överstiger fem pro- cent och en sådan skillnad inte kan rättfärdigas på objektiva och köns- neutrala grunder. Av analysen ska framgå hur stor andel kvinnor respektive män som utför lika eller likvärdigt arbete. Vidare ska skill- nader mellan kvinnors och mäns löner identifieras och vilka åtgärder som vidtas för att komma tillrätta med skillnaderna samt en analys av åtgärdernas effekter ska redovisas.
Förslagen gällande rapportering och individuell insyn innebär att en arbetssökande ska ha rätt till information från den tilltänkta arbets- givaren om ingångslön eller aktuellt lönespann för tjänsten, utan att den sökande begär det. Arbetstagare ska ha rätt att få information om individuell och genomsnittlig lönenivå, uppdelad på kön, för katego- rier av arbetstagare som utför lika eller likvärdigt arbete. Angående domstolsprövning av individuella fall av lönediskriminering, innebär förslaget att det bör vara tillåtet att jämföra med en hypotetisk per- son eller använda andra bevismedel som kan underbygga misstanken om diskriminering om det inte finns någon faktiskt jämförbar person. Jämförelse med en hypotetisk person kommer att öka arbetstagarnas
11Förhandlingar om förslaget pågår sedan mars 2021, och vilka exakta krav på medlemsstaterna som kommer att ställas eller när det ska ha genomförts i nationell lagstiftning är ännu inte klart.
12Det innebär bland annat att det ska finnas verktyg eller metoder för att bedöma och jämföra lika och likvärdiga arbeten.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
möjligheter att påvisa att de inte har fått samma behandling som en jämförbar person av annat kön.
3.3Beskrivning av det svenska regelsystemet
För att det ska bli tydligt vad som gäller i Sverige innan vi går på in på regelsystemet i Tyskland, Storbritannien och Island, ges i detta avsnitt en beskrivning av det svenska regelsystemet.
3.3.1Diskrimineringsförbudet
Diskrimineringslagen innehåller inte någon bestämmelse som endast gäller lönediskriminering. I stället finns ett allmänt förbud för arbets- givare att diskriminera anställda, som innefattar bland annat förbud mot direkt och indirekt diskriminering (se 2 kap. 1 § och 1 kap. 4 § DL). Med direkt diskriminering avses i diskrimineringslagen att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med någon av diskrimineringsgrunderna, bland annat kön, enligt 1 kap. 4 § 1 DL. Indirekt diskriminering inne- bär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med visst kön, viss köns- överskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder. Det gäller dock inte om bestämmel- sen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.
Förbudet mot diskriminering bygger alltså på att en jämförelse görs mellan olika arbetstagare. Det kan vara fråga om två eller flera arbetstagare av motsatt kön hos samma arbetsgivare så att en faktisk jämförelse kan göras, eller så kan en hypotetisk jämförelseperson användas (1 kap. 4 § 1 DL).
Diskrimineringsförbudet innebär en begränsning av arbetsmark- nadsparternas frihet att träffa kollektivavtal om differentierade löner för olika arbetstagare i det att avtalen inte får diskriminera enskilda arbetstagare. Parterna kan dock komma överens om olika kriterier för en lönedifferentiering, givet att det inte kopplas till arbetstagarnas
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
kön eller någon annan diskrimineringsgrund (jfr AD 2001 nr 13). Det faktum att lönen har fastställts i enlighet med ett gällande kollek- tivavtal utesluter inte att en arbetstagare kan ha lönediskriminerats (AD 1996 nr 41).
Utgångspunkten för tolkningen av vad som menas med likvärdigt arbete är EU-rätten. I 3 kap. 10 § DL definieras begreppet likvärdigt arbete i samband med bestämmelserna om aktiva åtgärder. Vid en lönejämförelse är det inte nödvändigt att det rör sig om förhållande- vis likartade arbeten. Arbetsdomstolens praxis visar tvärtom att en jämförelse kan göras mellan helt olikartade arbeten (se AD 2001 nr 13 och AD 2001 nr 76). Bevisbördsregeln har stor betydelse vid dom- stolsprövning av om en viss lön är diskriminerande eller inte. En sär- skild bevisbörderegel gäller i diskrimineringsmål. Om den arbetstagare som är missgynnad i lönehänseende lyckas visa att arbetet är lika eller likvärdigt med andra arbetsuppgifter som utförs av en annan eller andra arbetstagare av till exempel motsatt kön presumeras att den som missgynnats har könsdiskriminerats.
Arbetsgivaren kan bryta presumtionen om lönediskriminering genom motbevisning, till exempel genom att visa att löneskillnaderna beror på att arbetstagarnas sakliga förutsättningar för arbetet är olika eller att skillnaderna varken direkt eller indirekt har samband med deras könstillhörighet. Tanken är således att om käranden, arbets- tagaren, har övertygat domstolen om att vissa faktiska omständig- heter föreligger, inträder en presumtion om lönediskriminering och bevisbördan går över till motparten, arbetsgivaren. Mål om diskrimi- neringsförbud i lönefrågor handläggs enligt reglerna i arbetstvistlagen och bedöms ytterst av Arbetsdomstolen (6 kap. 1 § DL). Sanktionen består av diskrimineringsersättning (5 kap. 1 § DL).
3.3.2Lönekartläggning
Alla arbetsgivare ska genomföra en lönekartläggning varje år. Syftet med lönekartläggningen är att upptäcka, åtgärda och förhindra osak- liga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. I det ingår att analysera såväl löneskillnader som bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren, enligt 3 kap. 8 § DL. Arbetet ska ske i samverkan med arbetstagarna, enligt 3 kap. 11 § DL.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
Sammanfattningsvis består en lönekartläggning av följande huvud- moment:
•Kartläggning och analys av bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren.
•Indelning av de anställda i grupper.
•Kartläggning och analys av löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika.
•Arbetsvärdering.
•Kartläggning och analys av löneskillnader mellan vissa grupper som utför olika arbeten men som är att betrakta som likvärdiga.
•Kartläggning och analys av löneskillnader mellan grupper med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinno- dominerat och grupper med arbetstagare som utför arbete som inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat men ger högre lön trots att kraven i arbetet bedömts vara lägre.
Orden arbetsvärdering och gruppindelning används inte i lagtexten. Det är dock nödvändiga moment för att kunna göra de föreskrivna jämförelserna (se till exempel prop. 1999/00:143). De finns med i listan ovan och behandlas särskilt i det följande, eftersom de utgör centrala moment i lönekartläggningen och är viktiga att beakta vid analys av de modeller för jämställda löner som analyseras i detta kapitel.
Bakgrund
Reglerna om lönekartläggning kom till som ett resultat av löneskill- nadsutredningen (SOU 1993:7) och har ändrats flera gånger. Den mest omfattande förändringen baserades på SOU 1999:91, En över- syn av jämställdhetslagen. Utredningen använde sig bland annat av rapporter om lagstiftning och rättspraxis i fråga om lika lön för lika eller likvärdigt arbete i Storbritannien, Irland och Kanada samt Kanadas provinser Ontario och Quebec.
Vid den revideringen fick bestämmelserna i flera avgörande avse- enden fick sin nuvarande utformning. En utgångspunkt var enligt prop. 1999/00:143 att bestämmelserna skulle utformas för att utgöra ett stöd för de aktörer på arbetsmarknaden som vill prioritera arbetet
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
att få bort osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Det inne- bär att reglerna måste ge vissa påtryckningsmöjligheter gentemot arbetsgivare som inte respekterar dem. Samtidigt skulle det även fort- sättningsvis vara förbehållet arbetsmarknadens parter, ytterst arbets- givaren, att bestämma vilka löner som eventuellt ska justeras och vilka åtgärder som i övrigt behöver vidtas för att få bort och före- bygga osakliga löneskillnader. Påtryckningsmöjligheterna ska enligt förarbetena endast syfta till att få till stånd det beslutsunderlag som behövs för att en eventuell lönediskriminering ska upptäckas, åtgär- das och förhindras, medan besluten fortfarande skulle vara förbehållna arbetsmarknadens parter, ytterst arbetsgivaren. Detta uttalande har därefter framhållits av Jämställdhetsnämnden som numera har ersatts av Nämnden mot diskriminering.13
Lönekartläggningen är avgränsad till den egna verksamheten
Begreppet arbetsgivare har i diskrimineringslagen samma innebörd som när det används i annan arbetsrättslig lagstiftning (prop. 1978/79: 175). Det innebär att det juridiska arbetsgivarbegreppet är avgörande för vilka löner som ska jämföras med varandra och vem som har ansvaret för att genomföra eventuella korrigeringar. För statliga myndigheters del syftar arbetsgivarbegreppet på den myndighet hos vilken en arbets- tagare är anställd eller en arbetssökande söker arbete (se beslutet av Nämnden mot diskriminering i Ä 1-15). På det kommunala området betraktas i regel den enskilda kommunen som arbetsgivare (Fransson & Stüber 2017).
Arbetsgivaren ska dela in de anställda i grupper
Arbetsgivaren ska dela in de anställda i grupper, och denna grupper- ing ska ligga till grund för lönejämförelserna. Det gäller dels jämför- elserna av arbetstagare som tillhör samma grupp (så kallat lika arbete), dels jämförelserna av olika grupper som utför arbeten som är att betrakta som likvärdiga och dels jämförelser där kvinnodominerade grupper har lägre lön än andra grupper med lägre krav i arbetet. Gruppindelningen kan alltså få betydelse för alla lönejämförelser.
13Se Jämställdhetsnämndens beslut i Ä 4-03, Ä 1-07 och Ä 1-09.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
Samtliga anställningsformer och samtliga arbetstagare, det vill säga även chefer och arbetsledare, ska omfattas av gruppindelningen (prop. 2007/08:95). De arbetstagare som utför samma eller i det när- maste samma arbetsuppgifter ska delas in i en grupp. Personer vars arbete enligt vedertagna bedömningar brukar betraktas som lika förs således till en och samma grupp. Vägledning för när ett arbete ska betraktas som lika eller näst intill lika kan hämtas från förarbetena (prop. 1999/2000:143). I förarbetenas uttalas att en bedömning om när två arbeten är lika görs genom en jämförelse av de arbetsuppgifter som ingår i de båda arbetena. Om det inte är fråga om samma arbete måste jämförelsen visa åtminstone några skillnader mellan arbetena. Prövningen måste då gå ut på en bedömning av om skillnaderna är sådana att de kan förväntas ha någon betydelse för lönesättningen. Bedömningen får grundas på hur stora skillnaderna är mellan arbets- uppgifterna och om de är av sådant slag att de bör beaktas när lönen ska bestämmas (prop. 1999/20:143).
Vidare kan en utgångspunkt för jämförelsen vara den kategori- indelning som kan urskiljas enligt praxis på arbetsplatsen, med led- ning av kollektivavtalens yrkesbeteckningar och regler om löner och andra anställningsvillkor (prop. 1999/20:143). Det faktum att arbets- tagare med samma eller i stort sett samma arbetsuppgifter ibland till- hör olika fackliga organisationer eller inte är organiserade ska inte påverka grupperingen, och gruppindelningen ska inte heller göras efter kollektivavtalsområden. Utgångspunkten för indelningen ska vara det faktiska arbetsinnehållet (prop. 1999/20:143). Enligt samma propo- sition kan en grupp i diskrimineringslagens mening bestå av ett ganska stort antal personer, men också av en enda person.
När gruppindelningen är gjord ska arbetsgivaren analysera even- tuella löneskillnader mellan kvinnor och män inom respektive grupp. Det krävs alltså inga analyser inom grupper där alla arbetstagare har samma kön. Därefter ska arbetsgivaren analysera eventuella löne- skillnader mellan grupper med olika könsfördelning. För detta krävs en arbetsvärdering.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
Arbetsvärdering
För att avgöra vilka grupper som ska jämföras krävs en arbetsvärdering. Den ska göras utifrån kriterierna kunskap och färdigheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden regleras i 3 kap. 10 § (se nedan för närmare definition av likvärdigt arbete). Det är alltså kraven i arbetet som ska bedömas. Detta gäller i första hand för att arbets- givaren ska kunna avgöra vilka arbeten som är att betrakta som lik- värdiga, men arbetsgivaren måste också undersöka om det finns kvinnodominerade grupper med lägre lön än andra grupper med lägre krav i arbetet (3 kap. 9 § 3 p.).
Analysen ska koncentreras till att undersöka hur grupper med kvinnodominerat arbete avlönas i förhållande till andra grupper som inte utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat.
Vidare ska en lönekartläggning redogöra för såväl lönenivå som lönespridning. Lönenivåer, lönespridning och löneutveckling ska där- med analyseras. I förarbetena har det uppmärksammats att lönesprid- ningen inom grupper med kvinnodominerat arbete ofta är mindre än i mansdominerat arbete vilket kan tyda på att den individuella presta- tionen inte har fått den påverkan på lönen som arbetstagare inom andra grupper har haft fördel av (prop. 1999/00:143). I förarbetena poängteras i detta sammanhang att forskning visat att ”typiskt kvinn- liga yrken” utmärks av en undervärdering av kraven i arbetet som har samband med att det är eller brukar vara företrädesvis kvinnor som utför arbetet i fråga. Följden av sådan undervärdering är att lägre lön betalas – inte bara till kvinnor utan också till män inom yrket – än för andra typer av arbeten, där kraven i arbetet ligger på samma eller till och med lägre nivå (prop. 1999/00:143).
Definitionen av likvärdigt arbete
I 3 kap. 10 § DL definieras vad som menas med ”arbete som är att betrakta som likvärdigt med ett annat arbete”. Ett arbete är likvär- digt med ett annat arbete om det utifrån en sammantagen bedöm- ning av de krav som arbetet ställer samt dess natur kan anses ha lika värde i jämförelse med det andra arbetet. Bedömningen av de krav som arbetet ställer ska göras med beaktande av kriterier som kun- skap och färdigheter, ansvar och ansträngning. Vid bedömningen av arbetets natur ska särskilt arbetsförhållandena beaktas. En klassificer-
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
ing av vilka arbeten som kan anses likvärdiga görs således med stöd av de huvudkriterier som anges i lagen, det vill säga kunskap och fär- digheter, ansvar, ansträngning och arbetsförhållanden. De först nämnda kriterierna mäter vad arbetet kräver, medan kriteriet arbetsförhål- landen beskriver arbetets natur. Själva klassificeringen syftar till att ta ställning till hur krävande de olika arbetena är i förhållande till varandra.
Definitionen anger inte uttömmande de kriterier som i ett enskilt fall kan användas för att fastställa om arbeten är likvärdiga. Defini- tionen klargör att det är själva arbetet, dess krav och natur, och inte den individ som utför arbetet, som är det centrala i begreppet. Viktig vägledning för tillämpningen av begreppet likvärdigt arbete gavs i målen AD 2001 nr 13 och AD 2001 nr 76. Arbetsdomstolen ansåg att lönejämförelser mellan helt olika arbeten, som exempelvis barnmorska och sjukhustekniker, var möjliga att genomföra.
Analyser
I 9 § anges att arbetsgivarens analyser särskilt ska avse:
•skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika,
•skillnader mellan en grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och en annan grupp med arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som likvär- digt med sådant arbete men inte är eller brukar anses vara kvinno- dominerat,
•en grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvinnodominerat och en grupp med arbetstagare som utför arbete som inte är eller brukar anses vara kvinnodominerat men ger högre lön trots att kraven i arbetet bedömts vara lägre.
Det som ska analyseras är om löneskillnaderna har direkt eller in- direkt samband med kön. Formuleringen om direkt eller indirekt samband har inte berörts närmare i förarbetena. Däremot uttrycks att de krav som ställs på arbetsgivare att få bort osakliga löneskill- nader mellan kvinnor och män ansluter till diskrimineringsförbuden. Tanken är att arbetsgivaren, i samverkan med sina fackliga motparter
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
ska åtgärda problemen när löneskillnader uppdagas. Lönekartlägg- ningsarbetet har enligt förarbetena därmed ett tvisteförebyggande syfte (prop. 1999/00:143).
Det faktum att två grupper bedömts har likvärdiga arbeten med- för dock inte i sig något krav på att lönerna ska vara desamma. Ge- nomsnittslönen för en av de grupper som jämförs kan exempelvis ha påverkats av att en viss arbetstagare avtalsenligt har fått behålla den högre lön som gällde före en omplacering till det aktuella arbetet. Så- dana förhållanden måste man ta hänsyn till vid analysen. Det måste med andra ord alltid finnas sakliga, av kön oberoende skäl för löneskillna- derna, om de ska godtas ur jämställdhetssynpunkt (prop. 1999/00:143).
Bedömningen av om ett visst arbete brukar anses vara kvinno- dominerat bör utgå från förhållandena i arbetsgivarens verksamhet. Om mer än 60 procent av arbetstagarna inom visst arbete eller viss kategori av arbetstagare är eller brukar vara kvinnor, är arbetet i fråga att klassificera som kvinnodominerat. Det är dock inte meningen att man på arbetsplatsen ska göra ”historiska” efterforskningar angående könsfördelningen i olika arbeten. Går det inte att på ett enkelt sätt på den egna arbetsplatsen komma till någon slutsats om ett arbete är kvinnodominerat eller ej bör förhållandena hos arbetsgivare med lik- artad verksamhet vara vägledande (prop. 1999/00:143). I denna del av analysen är det värderingen av själva arbetet som är i fokus.
Analysens riktighet
I prop. 1999/00:143 konstateras att vid en eventuell prövning inför Jämställdhetsnämnden14 är den centrala punkten huruvida arbets- givarens analys har berört frågan om löneskillnaden är saklig i den meningen att den saknar direkt eller indirekt samband med arbets- tagarens kön. Nämnden ska med andra ord pröva om det har utförts en sådan analys som lagen föreskriver, däremot inte om det i det aktu- ella fallet har gjorts en korrekt bedömning av könssambandet eller ej. Nämnden har redovisat detta som en av utgångspunkterna för prövningen.15
14Jämställdhetsnämnden har numera ersatts av Nämnden mot diskriminering.
15Se Jämställdhetsnämndens beslut i Ä 4-03 och Ä 1-09.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
Marknaden som förklaring till löneskillnader
Enligt prop. 1999/00:143 ger inte förklaringar av typ att arbets- givaren betalar enligt kollektivavtal eller att lönerna ligger i linje med vad andra arbetsgivare brukar betala eller att arbetstagare med det kvinnodominerade arbetet inte har någon alternativ arbetsmarknad svar på frågan, om det finns ett samband mellan lönesättning och kön. Denna typ av förklaringar kan därför normalt inte vara tillräckliga för att lagens krav på analys ska vara uppfyllt. Analysen måste gå ett steg längre och kritiskt granska hållbarheten i dessa generella förklaringar.
Denna fråga har prövats av Nämnden mot diskriminering i Ä 1-09. Nämnden framhöll då att det är angeläget att hänvisningar till mark- nadslöneläget verkligen är välgrundade och att de kan beläggas och analyseras med syftet att utreda om eventuella löneskillnader mellan kvinnor och män direkt eller indirekt har samband med kön. Mera allmänt hållna referenser till löneläget utan en bakomliggande utred- ning är enligt nämnden otillräckliga och uppfyller inte lagens krav.
Nämnden bedömde dock att arbetsgivaren i det fallet hade tagit fram ett så omfattande material som rimligen kan begäras i fråga om det rådande löneläget för de aktuella kategorierna av arbeten. Mate- rialet kunde enligt nämnden läggas till grund för en analys av löne- sättningen inom bolagets hela verksamhet, och fick betraktas som detaljerat.
DO, som gjort en framställning om vitesföreläggande, hade också bedömt att utredningen av marknadslöneläget borde ha brutits ned från riksnivå till regional nivå. Det hade dock enligt nämnden inte framkommit att en uppdelning på någon annan geografisk grund skulle ha avsevärt förbättrat möjligheterna att göra en bedömning med ett jämställdhetsperspektiv. DO hade inte heller i övrigt visat att bo- lagets analys var otillräcklig för sitt ändamål. Nämnden fann vid en sammantagen bedömning av materialet att arbetsgivarens kartlägg- ning och analys – efter de kompletteringar som hade gjorts – var en strukturerad och metodisk genomgång av materialet. Nämndens slut- sats var därför att bolagets analys var tillräcklig för en bedömning av om det fanns några könsrelaterade samband vid lönesättningen eller inte. Något vitesföreläggande meddelades därför inte.16
16Se dock avsnittet Analysens riktighet, ovan, angående ramarna för nämndens prövning.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
3.3.3Samverkan om aktiva åtgärder
Arbetsgivare och arbetstagare ska samverka om aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet, enligt 3 kap. 11 § DL. Begreppet samverkan definieras inte i lagtexten, men enligt förarbetena innebär kravet att arbetsgivare och arbetstagarorganisa- tioner ska arbeta gemensamt i en dialog om hur de aktiva åtgärderna ska genomföras. Arbetsgivare och arbetstagare ska också särskilt mot- verka diskriminering i arbetslivet.
Samverkansskyldigheten är allmänt hållen och omfattar hela arbe- tet med aktiva åtgärder. Några särskilda procedurregler har inte ansetts nödvändiga utan de närmare formerna lämnas till parterna för att anpassas till specifika behov i en viss bransch eller på en arbetsplats. Det kan därför vara lämpligt att träffa lokala överenskommelser om hur arbetet med aktiva åtgärder bör bedrivas och hur samverkan bör ske (prop. 2015/16:135). Begreppet samverkan ges samma innebörd som inom övrig arbetsrätt (prop. 2007/08:95).
Syftet med samverkan är enligt förarbetena att söka uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet. I förarbetena anförs att en viktig förutsättning för att åstadkomma lika rättigheter och möjlig- heter i arbetslivet är att parterna på arbetsmarknaden gemensamt an- stränger sig för att nå detta mål. Samverkan innebär att arbetsgivare och arbetstagare gemensamt verkar för att frågorna om att främja lika rättigheter och möjligheter drivs aktivt på arbetsplatserna. Det betyder enligt förarbetena normalt att arbetstagarna representeras av de arbetstagarorganisationer som finns på arbetsplatsen. Om det saknas facklig representation på arbetsplatsen får arbetsgivaren ta ställning till hur arbetstagarna på lämpligaste sätt kan beredas möj- lighet till samverkan. Förarbetena påtalar i detta avseende att det är lämpligt och tillåtet att ge samma information även till andra parter (prop. 1999/00:143). Det är dock alltid arbetsgivaren som har det yttersta ansvaret för att lagen följs. En arbetsgivare som inte har full- gjort sina skyldigheter kan aldrig försvara sig med bristande intresse från arbetstagarsidan (prop. 2007/08:95).
Arbetstagarorganisationer som är bundna av kollektivavtal i rela- tion till en arbetsgivare har, enligt 4 kap. 5 § andra stycket DL, tilldelats ett särskilt ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder som är sanktionerade. En central arbetstagarorganisation har möjlighet att göra framställning till Nämnden mot diskriminering
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
om arbetsgivaren inte fullföljer sina skyldigheter, om DO har för- klarat sig inte vilja göra en framställning i enlighet med 4 kap. 5 § första stycket DL. Regeln motiverades med att det genom den skulle bli svårare för en arbetstagarorganisation att rättfärdiga sin egen passivitet i de fall som arbetsgivaren inte tog nödvändiga initiativ (prop. 1999/00:143). Talerätten för arbetstagarorganisationer ses därför som ett sätt att stimulera och vitalisera det lokala aktiva arbetet. Kravet på samverkan saknar särskild sanktion.
Information som behövs för samverkan
Arbetstagarorganisationer med vilka arbetsgivaren har tecknat kollek- tivavtal, har rätt till den information som behövs för samverkan (3 kap. 12 § första stycket DL). Informationsskyldigheten omfattar såväl lönefrågor som övriga arbetet med aktiva åtgärder.
Förarbetena uttrycker att det knappast är möjligt att på ett detal- jerat sätt ange vilken information som arbetstagarsidan kan behöva för en meningsfull samverkan med hänsyn till att förhållandena på olika arbetsplatser starkt varierar. Allmänt kan dock sägas att en arbetsgivare är skyldig att tillhandahålla så mycket information att arbetstagarnas företrädare aktivt kan delta i diskussionerna om de löne- regler som tillämpas på arbetsplatsen, vidare angående gruppering av arbetstagarna, i analysen av löneskillnaderna och när innehållet i hand- lingsplanen ska bestämmas (prop. 1999/00:143).
En särskild fråga gäller om informationsskyldigheten ska innefatta uppgifter om samtliga arbetstagares löner, till exempel även oorgani- serade. Frågan har behandlats i prop. 1999/2000:143, i samband med att informationsskyldigheten infördes i dåvarande jämställdhetslagen. Regeringen uttalade då att bestämmelsen inte ger en generell rätt till information om samtliga arbetstagares löner. Regeringen ansåg vidare att det är tveksamt om arbetstagarorganisationerna kan uppfylla det ansvar gentemot arbetstagarna utan en rätt för organisationen att få del av löneuppgifter för andra anställda än medlemmarna i den egna organisationen, när det behövs för en bedömning om likalöneprin- cipen upprätthålls. Det handlar i sådant fall om en begränsad infor- mationsplikt, när det vid analys av orsakerna till löneskillnader finns skäl att jämföra individlöner (prop. 1999/00:143).
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
Rätten till insyn och information är kopplad till regler om tyst- nadsplikt. En facklig företrädare – i den privata sektorn – som får ta del av uppgifter enligt 3 kap. 12 § DL kan åläggas tystnadsplikt (se 21, 22 och 56 §§ MBL). För anställda i stat, kommun och region gäller offentlighetsprincipen, men med vissa möjligheter att besluta om sekretess för uppgifter som lämnas till fackliga företrädare (se 10 kap. 11–14 §§ och 12 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Kravet på information är kopplat till reglerna om vitesföreläggande, 4 kap. 5§.
3.3.4Kravet på dokumentation
Arbetsgivare som sysselsätter 25 eller fler arbetstagare är skyldiga att varje år skriftligen dokumentera arbetet med aktiva åtgärder (3 kap. 13 § första stycket DL). För arbetsgivare som sysselsätter mellan 10 och 24 arbetstagare omfattar det årliga dokumentationskravet endast lönekartläggningsarbetet (3 kap. 14 § första stycket DL). För arbets- givare med färre än 10 anställda ställs det inget krav på dokumenta- tion. Kraven på att dokumentera lönekartläggning framgår av 13 kap. 13 § andra stycket 4–7 DL.
Arbetsgivare ska redovisa resultatet av kartläggningen och analysen avseende löneskillnader och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män (punkt 3).17 Dokumentationen ska också innehålla en redo- visning av vilka lönejusteringar och andra åtgärder som behöver vid- tas för att åtgärda förekommande löneskillnader som har direkt eller indirekt samband med kön (punkt 4), samt en kostnadsberäkning och en tidsplanering utifrån målsättningen att de lönejusteringar som be- höver vidtas ska genomföras så snart som möjligt och senast inom tre år (punkt 5). En redovisning och en utvärdering av hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i nästa års dokumentation (punkt 6). Dokumentationen ska också innehålla en redogörelse för hur samverkansskyldigheten har fullgjorts (punkten 7). Enligt för- arbetena räcker det inte att enbart ange att samverkan har skett, utan det ska beskrivas hur. Här bör till exempel finnas en redogörelse för vilka synpunkter som har framförts och hur de har beaktats (prop. 2015/16:135).
17Det har inte klargjorts i vare sig nämndpraxis eller förarbeten vilka uppgifter som ska ingå i redovisningen av resultatet.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
3.3.5Diskrimineringsombudsmannens tillsyn
DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs, enligt 4 kap. 1 § DL. Med tillsyn avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagen, enligt 4 kap. 1 a § DL.
Den som omfattas av skyldigheten att vidta aktiva åtgärder är skyldig att på begäran av DO lämna uppgifter om förhållanden i verk- samheten som kan ha betydelse för tillsynen, att ge DO tillträde till arbetsplatser eller andra lokaler där verksamheten bedrivs och att komma till överläggningar med DO, enligt 4 kap. 3 § första stycket 1 och 3–4 DL.18 Den som inte rättar sig efter en sådan begäran får av DO föreläggas att vid vite fullgöra skyldigheten (4 kap. 4 § DL). Ett sådant vitesföreläggande får till skillnad från vitesföreläggandet att vidta aktiva åtgärder, beslutas av DO. Beslutet kan överklagas till Nämnden mot diskriminering. Talan om utdömande av vite förs vid tingsrätt, som också ska bedöma vitets lämplighet. (4 kap. 17 § DL).
3.3.6Sanktion
Den som inte fullgör sina skyldigheter att arbeta med lönekartlägg- ning, lämna information enligt 3 kap. 12 § eller dokumentera enligt ovan får föreläggas att fullgöra dem, enligt 4 kap. 5 § första stycket DL.19 Ett sådant föreläggande ska förenas med vite och meddelas av Nämnden mot diskriminering efter framställning av DO. Föreläg- gandet får riktas även mot staten som arbetsgivare eller som huvud- man för utbildningsverksamhet.
Om DO förklarat sig inte vilja göra en framställning till nämnden om vitesföreläggande, får en central arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal göra en sådan framställ- ning, enligt 4 kap. 5 § andra stycket DL.
18Skyldigheterna att lämna uppgifter och ge tillträde gäller dock inte om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl som talar däremot, enligt bestämmelsens andra stycke.
19Motsvarande gäller enligt samma bestämmelse även andra skyldigheter att arbeta med aktiva åtgärder.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
3.3.7Insyn för enskilda
I Sverige finns det långtgående möjligheter att ta del av allmänna handlingar med stöd av tryckfrihetsförordningen (1949:105). Detta inkluderar i viss utsträckning så kallade potentiella handlingar.20 Den som vill ta del av löneuppgifter för anställda i en verksamhet som om- fattas av reglerna om allmänna handlingar har alltså typiskt sett rätt att göra det, om ingen sekretessbestämmelse är tillämplig.21
Det finns därtill en särskild regel om insyn som tar sikte på dis- kriminering vid rekrytering. Om en arbetssökande inte har anställts eller tagits ut till anställningsintervju, eller om en arbetstagare inte har befordrats eller tagits ut till utbildning för befordran, ska sökanden på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om vilken utbild- ning, yrkeserfarenhet och andra meriter den hade som tagits ut till anställningsintervjun eller som fick arbetet eller utbildningsplatsen, enligt 2 kap. 4 § DL. DO kan biträda en sådan begäran och arbets- givaren är då skyldig att lämna uppgifterna till DO, enligt 4 kap. 3 § 2 DL. Vidare kan DO förelägga arbetsgivaren att vid vite fullgöra sin skyldighet, enligt 4 kap. 4 § första stycket DL. Ett beslut om vites- föreläggande får överklagas till Nämnden mot diskriminering.
Utöver dessa individuella rättigheter att ta del av uppgifter gäller som ovan beskrivits att arbetsgivare ska förse en arbetstagarorgani- sation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder, enligt 3 kap. 12 § DL.
3.4Beskrivning av de regelsystem som analyseras
I detta avsnitt beskriver vi de tyska, brittiska och isländska reglerna om transparens, rapportering och certifiering, se tabell nedan. Denna deskriptiva del ligger, tillsammans med ovanstående avsnitt, till grund för analysen av modellerna och hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige.
20Med potentiell handling avses en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för auto- matiserad behandling. En sådan handling anses förvarad hos en myndighet endast om myndig- heten kan ta fram sammanställningen med rutinbetonade åtgärder, se 2 kap. 6 § andra stycket TF.
21Däremot har Kammarrätten i Jönköping bedömt att underlag för en lönekartläggning inte kan anses vara allmän handling, givet att det inte omfattas av dokumentationsskyldigheten i diskrimineringslagen och inte heller tagits om hand för arkivering (mål nr 1795-21).
SOU 2022:4Löner, lönetransparens och lönecertifiering
Tabell 3.2 |
Krav på transparens, certifiering och kartläggning |
|
|
|
|
|
|
|
Sverige |
|
Island |
Storbritannien |
Tyskland |
|
|
|
|
|
Lag |
Diskriminerings- |
Lög um stjórnsýslu |
Equality Act 2010 |
Entgelttransparenz- |
|
lagen |
|
jafnréttismála, änd- |
(Gender Pay Gap |
gesetz, ändrad 2017 |
|
|
|
rad 2018, samt |
Information) |
|
|
|
|
standard ÍST 85:2012 |
Regulations 2017 |
|
|
|
|
|
(SI 2017/172) |
|
Krav |
Alla arbetsgivare |
Arbetsgivare med |
Arbetsgivare med |
Arbetstagare har rätt |
|
måste göra en |
minst 25 anställda |
minst 250 an- |
att få viss infor- |
|
årlig lönekart- |
måste certifiera sina |
ställda måste |
mation om lönerna |
|
läggning. |
lönesystem enligt |
årligen publicera |
för anställda av |
|
Arbetsgivare med |
ovanstående |
nyckeltal om |
motsatt kön om |
|
minst 10 anställda standard. |
verksamhetens |
arbetsgivaren har |
|
måste också doku- |
|
könslönegap. |
minst 200 anställda. |
|
mentera arbetet. |
|
|
Vissa arbetsgivare |
|
|
|
|
|
med minst 500 an- |
|
|
|
|
|
ställda1 ska också |
|
|
|
|
|
rapportera åtgärder. |
|
|
|
|
Tillsyn |
DO ska utöva |
Ackrediterade |
Tillsynsmyndigheten |
Underlåtenhet att |
|
tillsyn över att |
revisorer kontrollerar |
kan vidta åtgärder |
följa lagen kan ge en |
|
lagen följs. |
att arbetsgivarnas |
såsom under- |
nackdel i bevis- |
|
Arbetsgivare kan |
lönesystem uppfyller |
sökningar, utred- |
hänseende inom |
|
föreläggas vid vite |
kriterierna i |
ningar och före- |
ramen för en tvist. |
|
att följa lagen. |
standarden. |
lägganden. |
|
|
|
|
|
|
|
1Avser arbetsgivare som är skyldiga att lämna en årlig finansiell verksamhetsrapport enligt den tyska handelslagen (HGB).
3.4.1Den tyska modellen för lönetransparens
Den tyska lönetransparensen gäller arbetsgivare i relation till deras anställda och regleras i Entgelttransparenzgesetz (EntgTranspG) som trädde i kraft den 6 juli 2017. Lagens syfte är att upprätthålla prin- cipen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete.
Kraven på transparens gäller alla arbetsgivare med minst 200 an- ställda. De anställda hos dessa arbetsgivare har en individuell rätt till information om ersättningar och löner för anställda som utför lika eller likvärdigt arbete. Den anställde ska ange vilket arbete det gäller så långt det rimligen kan begäras. Arbetsgivaren är då enligt 10–11 §§ skyldig att lämna följande uppgifter om de anställda av motsatt kön som utför det arbetet:
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
•månadslönen,22
•upp till två specifika lönedelar, till exempel förmåner,
•de villkor och den praxis som legat till grund för ovanstående lön, samt motsvarande för den egna lönen.23
En förutsättning är dock att det finns minst sex kollegor av motsatt kön som tillhör jämförelsegruppen, enligt 12 § tredje stycket Entg- TranspG. Enligt lagen utför de anställda lika arbete om de har iden- tiska eller liknande uppgifter, antingen på olika arbetsplatser eller på samma arbetsplats. Med likvärdigt arbete avses enligt lagen att arbets- tagare som befinner sig i en jämförbar situation utför arbete av lika värde utifrån arbetets art, utbildningskrav och arbetsvillkor.
I Tyskland är den fackliga anslutningsgraden relativt låg och kvin- nor är genomgående underrepresenterade som medlemmar i olika fackförbund (Carlson 2021).24 Vid sidan av fackföreningarna har så kallade företagsråd en viktig roll på arbetsmarknaden då de har med- bestämmanderätt över personalfrågor och kan hävda sin rätt i dom- stol. Råden ska fungera som ett komplement till arbetstagarorgani- sationer med uppgift att se till att kollektivavtalen efterlevs. Enligt det tyska regelverket ska den anställdes begäran av information i första hand riktas till företagsråden, som i sin tur har rätt att få nödvändiga uppgifter från arbetsgivaren. Arbetsgivaren har då tre månader på sig att lämna uppgifter om löneprocessen och lönekriterier, vilka även ska inkludera uppgifter om arbetsgivarens identifikation av relevant jämförelse mellan arbete och lön. Olika procedurregler gäller bero- ende på om arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal eller inte. De arbetsgivare som saknar kollektivavtal och som inte lämnar ut infor- mationen, ska vid en tvist bära bevisbördan för att inget brott mot likalöneprincipen har begåtts. Även om bevisbördan ligger hos arbets- givaren innehåller lagen inga sanktioner mot de arbetsgivare som inte lämnar ut uppgifter enligt lagen. I stället kan en vägran att lämna upp- gifter under vissa förutsättningar medföra en nackdel i bevishänse- ende vid en lönediskrimineringstvist, enligt 15 § EntgTranspG.
22Uppgiften avser medianvärdet av månadsmedellönerna, omräknade till heltid, för det aktu- ella arbetet under ett kalenderår, samt övriga lönekomponenter.
23Om lönen sätts utifrån kollektivavtal, föreskrifter eller vissa i lag reglerade beslut om arbete i hemmet är det tillräckligt att hänvisa till dessa och var de finns tillgängliga, enligt 11 § 2.
24Beräkningar av den exakta andelen fackligt anslutna arbetstagare varierar. Flera beräkningar typer på omkring 17 procent, vilket är OECD:s bedömning.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
I lagen uppmanas arbetsgivare med minst 500 anställda att i sam- verkan med företagsråd regelbundet göra en översyn och analys av bestämmelser och praxis för lönesättning, inklusive grunder för arbets- värdering, samt en bedömning av efterlevnaden av kraven på lika lön vid lika eller likvärdigt arbete. De anställda har rätt att bli informe- rade om prövningsförfarandet och löneanalysens resultat.
Till detta kommer en skyldighet för de arbetsgivare som har fler än 500 anställda och är skyldiga att lämna en årlig finansiell verksam- hetsrapport enligt den tyska handelslagen (HGB). Dessa arbetsgivare är skyldiga att lämna en rapport om företagets eller organisationens jämställdhet och likalönesättning och regeringen offentliggör sedan uppgifterna. Rapporten ska även omfatta åtgärder för att främja jäm- ställdhet inom organisationen, inklusive främjandet av jämställda löner, samt en redogörelse av effekterna av tidigare beslutade åtgärder. Rapporteringsskyldigheten gäller vart femte år för bolag med kollek- tivavtalsreglerade lönetariffer och vart tredje år för övriga bolag. De arbetsgivare som inte planerar några åtgärder ska redovisa skälen för detta i sin rapport, enligt 21 § andra stycket EntgTranspG. Regeringen är skyldig att utvärdera lagens effektivitet vart fjärde år och tillsyn görs av den federala regeringen genom kontinuerliga utvärderingar.
Studier och uppföljningar av den tyska lönetransparenslagen
På uppdrag av den tyska regeringen utvärderades lönetransparens- lagens effektivitet 2019, det vill säga knappt två år efter lagens ikraft- trädande. Utvärderingen visar att lagen har använts i begränsad om- fattning och att arbetstagarnas kännedom om lagen var relativt låg (Bundesministerium 2020). Endast 4 procent av arbetstagarna i före- tag med fler än 200 anställda hade begärt information om lön. Av de undersökta företagen som är skyldiga att rapportera uppgav 44 pro- cent att de hade uppfyllt rapporteringskravet, 40 procent att de pla- nerade att göra det och 16 procent att de inte planerade det. Arbets- givare i både offentlig och privat sektor pekade på ökade administrativa kostnader och svårigheter att tolka begreppet arbete av lika värde. Det fanns också en uppfattning hos arbetsgivare om att lagen inte skulle leda till ökad transparens. I utvärderingen lämnas ett antal re- kommendationer till regeringen, bland annat om sanktionssystemet, förstärkt insyn, att även företag med färre än 500 anställda ska ha en
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
rapporteringsplikt och om förtydligande av begreppen arbete av lika eller likvärdigt värde.
2018 genomfördes en enkätundersökning riktad till 2 300 arbets- givare och även den indikerar bristande efterlevnad (Baumann m.fl. 2019). Undersökningen visar att tre av fyra företag med minst 500 anställda ignorerar lagen och endast en liten minoritet av företagen (12 procent) ser över sin lönestruktur och försöker göra den mer transparent. En förklaring som ges är att lagen inte tvingar arbets- givarna att systematiskt se över sin lönesättning och sina lönesystem. I stället måste arbetstagarna enskilt försvara sin individuella rätt till information, även i domstol (EU-kommissionen 2021a).
En annan relevant faktor är att det saknas direkta konsekvenser för de arbetsgivare som vägrar att lämna ut information. Vidare är översyner av lönesättningen rekommenderade, inte obligatoriska (EU- kommissionen 2021a). Den tyska lönetransparenslagstiftningen har dessutom en relativt låg täckningsgrad. Majoriteten av Tysklands an- ställda omfattas inte av lagen eftersom den bara gäller anställda hos arbetsgivare med minst 200 anställda och hos arbetsgivare där det finns en jämförelsegrupp av motsatt kön med minst sex anställda.25 Vidare saknas i den partsgemensamma strukturen en definition på arbetsgivarnivå som fastställer vilka arbeten som är att betrakta som lika respektive likvärdiga. I praktiken innebär det att arbetsgivaren definierar i vilken mån det finns jämförbara arbeten.
I Tyskland finns ett antal olika digitala lönekartläggningsverktyg som arbetsgivarna kan tillämpa för att se över sin lönesättning och löne- struktur. Regeringen har utvecklat ett kostnadsfritt internetbaserat lönekartläggningsverktyg som bygger på en schweizisk analysmodell (Logib-verktyget). Då verktyget är ett frivilligt moment i arbetsgiv- arnas likalönearbete är det väldigt få arbetsgivare som tillämpar något verktyg alls (EU-kommissionen 2021a).
3.4.2Den brittiska modellen för lönetransparens
Den brittiska lag26 som bland annat reglerar diskrimineringsfrågor kompletterades 2017 med the Equality Act 2010 (Gender Pay Gap Information) Regulations 2017 (SI 2017/172). Enligt sistnämnda före-
25Endast 0,7 procent av alla företag omfattas av transparensreglerna. Dessa arbetsgivare syssel- sätter 32 procent av alla arbetstagare i Tyskland, (Baumann m.fl. 2019).
26The Equality Act 2010.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
skrifter ska arbetsgivare med minst 250 anställda varje år redovisa ett antal nyckeltal gällande de anställdas löner. Dessa nyckeltal ska göras publika för de anställda och allmänheten samt rapporteras in till ansvarig statlig myndighet via en särskild digital tjänst.27 Syftet är att genom lagstiftning skapa ett tryck på arbetsgivarna att agera och på så vis påskynda utvecklingen mot jämställda löner.28
Följande nyckeltal ska redovisas:
•skillnaden i medellön per timme mellan heltidsanställda kvinnor och män,
•skillnaden i medianlön per timme mellan heltidsanställda kvinnor och män,
•andelen heltidsanställda män respektive kvinnor i vart och ett av fyra lönesegment som de anställda har delats in i,29
•skillnaden i medelvärdet av bonuslön mellan kvinnor och män,
•skillnaden i medianen av bonuslön mellan kvinnor och män,
•andelen kvinnor respektive män anställda som fått bonuslön.30
Exempel på bonusformer som ska räknas med är vinstandelar och olika former av produktivitets- eller försäljningsbonus. Däremot räknas inte övertidsersättning in.
Arbetsgivaren ska vid publiceringen också bekräfta informationens riktighet. I samband med publiceringen kan arbetsgivare lämna en redogörelse för sitt arbete med att minska löneskillnaderna. Enligt Blundell (2021) ger arbetsgivaren i detta sammanhang ofta sin syn på löneskillnaderna och hänvisar till att de beror på att kvinnor och män har olika arbeten, snarare än att arbetsgivaren inte följer lagstift- ningen om lika lön.
Den brittiska arbetsmarknadsmodellen karaktäriseras av en hög grad av frivillighet som bland annat omfattar icke-bindande kollek- tivavtal, frivilligt erkännande av arbetstagarorganisationer från arbets- givarsidan, frivillig medling och immunitet mot skadeståndsanspråk
27Statistiken publiceras på regeringens webbplats gender-pay-gap.service.gov.uk. Sidan inne- håller också information om bland annat hur nyckeltalen kan tolkas och vägledning om vilka åtgärder arbetsgivare kan vidta för att minska lönegapet.
28Detta kallas i den brittiska debatten ”name and shame” (Blundell 2021).
29De anställda ska delas in efter lön i fyra lika stora grupper: lägst lön, näst lägst lön, näst högst lön och högst lön.
30Se CIPD (2021).
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
vid stridsåtgärder (Lindberg m.fl. 2015). Löneförhandlingarna är på- tagligt decentraliserade och sker främst på företagsnivå, ibland på branschnivå. Kollektivavtalsförhandlingar är inte garanterade i lag och arbetsgivarorganisationernas roll i förhandlingssystemet är väldigt begränsade. Kollektivavtalen är inte rättsligt bindande, utan mer en rekommendation för de individuella anställningsavtalen. De saknar således den automatiska normativa verkan som de svenska och tyska kollektivavtalen har (Lindberg m.fl. 2015).
Flera myndigheter är inblandade i tillsynen av efterlevnaden av lika- löneprincipen. Tillsyn över jämlikhetslagen (Equality Act 2010) utförs av Kommissionen för jämlikhet och mänskliga rättigheter (EHRC). Om försök att säkerställa efterlevnaden av lagen på frivillig väg miss- lyckas, kan EHRC vidta verkställighetsåtgärder såsom undersökningar, utredningar och förelägganden.
Studier och uppföljningar av den brittiska lönetransparenslagen
Erfarenheter från Storbritannien visar att regelefterlevnaden bland arbetsgivarna har varit hög; 92 procent av de berörda arbetsgivarna hade rapporterat in sin lönestatistik till den ansvariga myndigheten när den första rapporteringsfristen gick ut (Måwe 2019). Regeringens hemsida där lönestatistiken offentliggörs hade då haft mer än en halv miljon besökare. En utvärdering från 2018 som bygger på intervjuer med brittiska arbetsgivare tyder på att lagen har haft positiva effekter (Dromey & Rankin 2018). Utvärderingen visar att många arbetsgivare har lyckats involvera sina anställda i verksamheten för likalönearbete och därmed kunnat se över ytterligare åtgärder för att främja jäm- ställda löner. I utvärderingen konstateras också att arbetsgivarna borde ta fram sin redogörelse av arbetsplatsens lönegap och hur det ska åt- gärdas och att även mellanstora arbetsgivare med över 50 anställda borde omfattas av lagen. Vidare föreslås att arbetsgivaren även borde rapportera vd:ns lön och företagets medianlön, andelen anställda som tjänar mindre än existensminimum samt att reglerna för lönetranspa- rens även borde utökas för att synliggöra andra lönediskriminerings- grunder såsom etnicitet och funktionalitet (Dromey & Rankin 2018).
En studie från 2021 visar att den brittiska lönetransparenslagens rapporteringskrav hade lett till en minskning av löneskillnaden mellan kvinnor och män med 1,6 procentenheter hos berörda arbetsgivare,
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
främst genom lägre löner för män (Blundell 2021). Studien förklarar att detta kan vara en effekt av att arbetstagares preferens för en arbets- givare förändras när information om lön offentliggörs. Undersök- ningen visar att särskilt kvinnor uppvisade en betydande preferens för arbetsgivare med liten löneskillnad. I ett hypotetiskt experiment accepterade över hälften av kvinnorna en 2,5 procent lägre lön för att undvika en hög löneskillnad. Kvinnor tenderar således att välja arbets- givare med ett mindre könslönegap även om lönen är lägre. Detta leder dock enligt studien inte till ett ökat könslönegap, eftersom arbetsgivare agerar för att minska löneskillnaderna.
Duchini med flera (2020) utvärderar hur lönetransparenslagen påverkar de anställdas sysselsättning och löner genom att jämföra arbetsgivare som omfattas och inte omfattas av lönetransparenslagen, både före och efter dess införande. De finner att sannolikheten för att kvinnor anställs i yrken med löner över medianlönen ökade med fem procent jämfört med perioden innan införandet av lagen. Den teoretiska förklaringen är att många kvinnor som är underbetalda får ett bättre förhandlingsunderlag i och med lönetransparensen, vilket leder till en högre lön för dem. Effekten på männen gick däremot i motsatt riktning. Studien visar att de män som omfattades av löne- transparenslagen hade i genomsnitt 2,8 procent lägre lön än motsva- rande anställda män i företag som inte omfattades av lagen. En risk som har diskuterats är att arbetsgivare kan välja att hyra in lågavlö- nade kvinnor i stället för att anställa dem, i syfte att kunna uppvisa mindre löneskillnader mellan de kvinnor och män som faktiskt är anställda (Blundell 2021). Samtidigt visade utvärderingen att de före- tag som omfattades av lönetransparenslagen blev mer medvetna om jämställdhetsfrämjande insatser, erbjöd fler flexibla arbetslösningar och marknadsförde sig mer som ett företag som erbjuder jämställda löner än innan.
Två år efter att bestämmelserna trädde i kraft rapporterade den brittiska regeringen att samtliga företag som omfattades hade full- gjort sin rapporteringsskyldighet (OECD 2021a). Vid en uppföljning i juni 2019 konstaterades att EHRC inte hade använt några av sina mer kraftfulla befogenheter. Det har dock framförts omfattande kritik mot att tillsynen har inriktats på att rapportering sker, inte på huruvida uppgifterna faktiskt stämmer (Blundell 2021).
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
3.4.3Den isländska modellen för lönecertifiering
Island är det första landet i världen som har lagstiftat om lönecerti- fiering. Enligt landets jämställdhetslagstiftning (Lög um stjórnsýslu jafnréttismála) måste arbetsgivare standardisera sin lönesättning en- ligt en så kallad likalönestandard (ÍST 85:2012) som säkerställer att lika lön och förmåner betalas ut för lika och likvärdiga arbeten. Stan- darden har sitt ursprung i ett initiativ från arbetsmarknadens parter och togs fram av dem tillsammans med Islands regering under 2008– 2012. Att tillämpa den var från början frivilligt (Wagner 2018, 2020). Tanken var att likalönestandarden skulle ha en liknande metod- och certifieringsprocess som befintliga management- och ledningssystem i form av ISO-standarder som redan var väl kända inom näringslivet (Wagner 2018, Wagner & Grødem 2018). Likalönestandarden kan beskrivas som en process som kvalitetssäkrar företags och offentliga institutioners lönesystem, med målet om att uppnå jämställda löner. Den innehåller bland annat krav på arbetsvärdering och löneanalyser med jämställdhetssyfte.
Fram till 2016 implementerades likalönestandarden som ett pilot- projekt på frivillig basis. År 2018 övergick förslaget till en lag om att alla arbetsgivare, både privata och offentliga med minst 25 anställda, måste kvalitetssäkra sina lönesystem enligt likalönestandarden. Syftet med lagstiftningen är att innan 2022 eliminera lönegapet mellan kvin- nor och män. Implementeringen sker successivt; de största arbets- givarna genomgår certifieringsprocessen först och de mindre i ett senare skede.31 Sammantaget ska cirka 1 200 arbetsgivare att ha genom- fört certifieringsproceduren innan årsskiftet 2022/2023 (Stüber 2020). De arbetsgivare som omfattas av lagen måste genomgå en extern certifieringsprocess som garanterar att lönerna sätts på samma sätt för kvinnor och män. Vidare kontrollerar ackrediterade revisorer att arbetsgivarnas lönesystem uppfyller kriterierna i likalönestandarden. I nästa steg utfärdar en myndighet ett jämställdhetscertifikat baserat på en ISO-standard.32 Godkända arbetsplatser får en logotyp som kan användas i marknadsföringssyfte. Arbetsmarknadens parter ansvarar
31Arbetsplatser med minst 250 anställda (på årsbasis) ska förvärva sitt likalönecertifikat senast den 31 december 2019. Senaste datumet för arbetsplatser med ett genomsnitt av 150–249 an- ställda är 31 december 2020, för arbetsplatser med ett genomsnitt av 90–149 anställda är 31 de- cember 2021, och för arbetsplatser med ett genomsnitt av 25–89 anställda är 31 december 2022. Detta framgår av övergångsbestämmelse 1 i jämställdhetslagen.
32ISO-standard IST 85:2012 ”Equal pay management system – Requirements and guidance”.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
för att arbetsgivarna följer standarden och kontroll av verksamheten sker var tredje år.
Den isländska jämställdhetslagen och jämställdhetsstandarden är två olika regleringar med olika syften. Jämställdhetslagens syfte knyter an till den isländska statens åligganden i förhållande till EU-rätten och mänskliga rättigheter. Jämställdhetsstandarden marknadsförs däremot med argument om att dess tillämpning förväntas öka konkurrens- kraften och lönsamheten i organisationen (ÍST 85). Enligt standar- den ska löneanalysen inte bara utmynna i nödvändiga åtgärder, såsom kompetensutveckling eller lönekorrigeringar, utan också att mätbara mål anges i likalönesystemet.33 Dessutom ska arbetsgivaren ha en likalönepolicy som ska vara tillgänglig för allmänheten.34 Syftet är att skapa intresse och förtroende för arbetsgivaren. Alla beslut om löner och anställningsvillkor ska vara dokumenterade, kommenterade eller begripliga och sökbara för en extern granskning av oberoende revi- sorer. Arbetsgivaren måste ha dokumenterade arbetsbeskrivningar som kan ligga till grund för jämförelser om arbeten är lika eller lik- värdiga och ska säkerställa att tillräckliga resurser finns för att genomföra och förbättra de åligganden som krävs enligt standarden.
Proceduren med extern granskning av ett oberoende tredjeparts- organ bygger på ett förfarande som är etablerat inom hela EU och EES. I Sverige är denna regleringsteknik vanligast inom områdena produktsäkerhet och miljöledningssystem. På Island är ackrediterings- myndigheten en avdelning inom det statliga patentverket. De organi- sationer som genomför revisioner för att utfärda jämställdhetscerti- fikat är kommersiella aktörer. Den isländska staten har ett särskilt utbildningsansvar för den personal som utför revisionsuppdrag för att granska arbetsgivares efterlevnad av ÍST 85.35 Kurser ska erbjudas minst var tredje år. Kurserna ska ge kunskap om arbetsrättslig lagstift- ning och om likalönestandarden, vilket innefattar frågor som arbets- värdering eller metoder för att genomföra en jämställdhetsanalys av lönestrukturer.
33Kravet på ett målinriktat arbete togs bort ur den svenska lagstiftningen om aktiva åtgärder vid lagändringen som trädde i kraft den 1 januari 2017. Det målinriktade arbetet har ersatts av en mer processinriktad metod. Kravet på mätbara målsättningar har utgått.
34Där ingår att organisationen förbinder sig att följa samtliga krav som följer av lagstiftning och standard, att organisationen anger mätbara mål i sitt jämställdhetsarbete och att organisa- tionen förpliktigar sig att arbeta med ständiga förbättringar i förhållande till sina interna jäm- ställdhetsmål.
35Detta framgår av artikel 6 i Regulation No. 1030.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
Studier och uppföljningar av den isländska modellen
Den isländska lagstiftningen anses av många bedömare ha skapat ett transparent lönesystem och objektiv lönesättning (se bland annat Wagner 2018, 2020). Exempelvis innebär standardiserings- och certi- fieringsprocessen att arbetsgivarna måste se över sina lönesystem vilket leder till en mer transparent lönesättning. Uppföljningar och erfarenheter av systemet finns framför allt för perioden 2012–2018 när systemet var frivilligt (Wagner 2018). Dessa studier antyder att certifieringen har haft positiva effekter såsom att certifieringen har kunnat användas i marknadsföringssyfte vid nyrekryteringar och att det inom företagen har gett upphov till interna diskussioner och ökad kunskap om begreppen lika och likvärdiga arbeten. På nationell nivå har lagstiftningen inneburit att isländska myndigheter har tvingats ta ett större ansvar för att sprida kunskap om metoder för att analy- sera lönestrukturer ur ett könsperspektiv (Stüber 2020). En avgörande faktor för den isländska utvecklingen är att lagstiftningsprocessen tidigt fick en förankring med näringslivet (Stüber 2020). En mer ge- nomgående utvärdering av den obligatoriska tillämpningen av stan- darden kommer att vara möjlig först om ett antal år.
Det isländska systemet har även kritiserats, framför allt för att den tidigare frivilligheten har blivit en tvingande lag (Wagner 2018). Det ursprungliga syftet var att likalönestandarden skulle bygga på frivillighet, där lärandet på företags- eller organisationsnivå skulle utgöra drivkraften som främjar en jämställd lönesättning (Stüber 2020, Wagner 2018). EU-kommissionen (2017) menar också att det är tvek- samt om lagstiftningen kring likalönestandard och lönecertifiering kommer att påverka de löneskillnader som orsakas av värdediskrimi- neringen och leda till att könslönegapet upphör. Vidare anses imple- menteringen av systemet medföra ökad administration och kostnader för arbetsgivarna (EU-kommissionen 2017). Det gäller i synnerhet för de mindre arbetsgivarna som saknar personalavdelning eller per- sonal med kompetens att hantera lönefrågor. En betydande del av arbetsgivarna saknar erfarenhet av standardiseringar, vilket innebär att de behöver lägga ett tydligare fokus på att formulera och synlig- göra grunderna för sin lönesättning (Stüber 2020, Wagner 2018). En av de största utmaningarna de isländska företagen upplever i imple- menteringen av standarden är enligt Wagner (2018) att definiera vilka arbeten som är likvärdiga. Även om lagen tillåter en viss flexibilitet
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
när det gäller arbetsvärderingar och bedömningar måste lönesyste- met uppfylla standardens olika kriterier. Löneskillnaderna måste dess- utom dokumenteras och göras transparenta för en extern revisor. Ett företag kan ha obefintliga löneskillnader men måste ändå redogöra för hur kriterierna är definierade och viktade. Vidare finns farhågor om det som certifieras är sådant som arbetsgivaren har beslutat om utan samråd eller förhandlingar med arbetstagarna (Stüber 2020). Det innebär att grunderna för lönesättningen definieras av arbets- givarna, och att lönesättningen efter certifieringsförfarandet bedöms vara fri från diskriminering. Utrymmet för individuella justeringar grundat på förhandlingar riskerar på så sätt att minska. En ytterligare farhåga är risken för oönskade tröskeleffekter bland arbetsgivare som ligger nära gränsen för 25 anställda (Stüber 2020). För att kringgå certifieringsproceduren finns risk att arbetsgivare väljer att hyra in arbetskraft i stället för att anställa.
3.5Analys av ländernas modeller i relation till den svenska kontexten
I föregående avsnitt beskrev vi den isländska modellen för lönecerti- fiering och den brittiska respektive tyska modellen för lönetrans- parens. I detta avsnitt analyserar vi modellerna, med fokus på hur dessa skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. Eftersom modellerna skiljer sig så mycket från varandra analyseras respektive modell för sig. Detta följs av en sammanfattande analys.
3.5.1Analys av den tyska modellen för lönetransparens
Den tyska modellen för lönetransparens bygger på att individuella arbetstagare har rätt att få information om andra anställdas löner. Detta skiljer sig från de svenska reglerna, som bygger på att arbets- givare kartlägger och analyserar löneskillnader i samverkan med arbets- tagarna. Dessa modeller utesluter dock inte varandra. Vi gör följande överväganden.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
Tillgång till information om löner kan hjälpa arbetstagare att verka för jämställda löner
De tyska reglerna om lönetransparens syftar till att möjliggöra kon- troller av att principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete efterlevs, enligt 10 § EntgTranspG. För att uppnå detta har den en- skilde rätt att ta del av vissa löneuppgifter och arbetsgivaren har en motsvarande skyldighet att lämna dem. Detta ligger i linje med EU- kommissionens uttalanden om att svårigheterna med att göra lika- löneprincipen och diskrimineringsförbudet gällande späs på av otydlig lönesättning och brist på information om lönenivåerna för anställda som utför samma eller likvärdigt arbete (se avsnitt 3.2).
Det skiljer sig som konstaterats markant från de svenska lönekart- läggningsreglerna som bygger på att arbetsgivaren i samverkan med arbetstagarna gör ett antal bedömningar36, vilket i sin tur kan leda till lönejusteringar. I Tysklands fall är det en fråga om en intern process som saknar lagstadgad koppling till löneförhandling och diskriminer- ingsförbud.37 Transparenskraven bygger i stället på att enskilda arbets- tagare får möjlighet att verka för jämställda löner. Detta kan tänkas ske genom löneförhandlingar eller genom att diskrimineringsförbudet görs gällande.
Arbetstagare kan behöva mer information för att kunna hävda sin rätt
En grundläggande förutsättning för att kunna hävda likalöneprinci- pen eller diskrimineringsförbudet är att känna till dels om det finns löneskillnader, dels vad eventuella skillnader beror på. Ett medlem- skap i ett fackförbund kan visserligen ge tillgång till uppgifter om löne- läget bland arbetstagare som utför lika arbete, i den mån medlem- marna har rapporterat sina löner. Däremot kan arbetstagaren helt sakna information om löneläget för arbetstagare som utför ett annat, lik- värdigt arbete hos samma arbetsgivare. Så kan i synnerhet vara fallet när arbetstagare som utför olika – men potentiellt likvärdiga – arbeten representeras av olika fackförbund. Respektive förbund känner inte
36Bedömningarna gäller bland annat vilka arbetstagare som utför lika arbete, vilka arbeten är som likvärdiga och eventuella löneskillnaders samband med kön.
37Det påpekas dock i förarbetena till lönekartläggningsreglerna att det finns ett samband mellan å ena sidan kartläggningsarbetet och å andra sidan förhandlingar och beslut om löner, och att det därför är ändamålsenligt att resultatet av arbetet används i samband med löneförhandling- arna (prop. 1999/00:143). Något bindande krav på detta finns dock inte.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
nödvändigtvis till vare sig lönerna eller de exakta kraven i det andra arbetet.38 Det bör i detta sammanhang understrykas att de största löne- skillnaderna finns mellan arbetstagare som utför olika arbeten, men att dessa arbeten i och för sig kan vara likvärdiga (se kapitel 2). Arbetstagaren kan också helt sakna uppgifter om på vilka grunder lönerna har satts. Det kan gälla såväl det egna arbetet som andra, lik- värdiga arbeten.
Därmed är den enskilde arbetstagaren i såväl Tyskland som Sverige inte bara i ett förhandlingsmässigt utan också ett informationsmässigt underläge gentemot arbetsgivaren, vilket kan påverka löneförhand- lingarna. Det kan också innebära att det är mycket svårt för en arbets- tagare att avgöra om arbetsgivaren gör sig skyldig till diskriminering och vilken bevisning som talar för respektive mot att så är fallet.39 Denna förvisso etablerade ordning kan alltså begränsa genomslaget för likalöneprincipen och diskrimineringsförbudet. Det bör också betonas att den kan drabba arbetsgivare negativt. Arbetstagare kan hysa ogrundade misstankar om att arbetsgivarens lönesättning inte är jämställd, eller rentav att den är diskriminerande. Detta skulle kunna motbevisas genom att eventuella relevanta löneskillnader och deras förklaring redovisades.
Arbetsgivare kan alltså dra nytta av transparens. Samtidigt inne- bär transparens dels ett intrång i arbetsgivarens autonomi och den fria lönebildningen genom en möjlighet att dra nytta av att lönerna i stor utsträckning är okända, i synnerhet i privat sektor, dels en viss administrativ börda.
Transparens är inte ett främmande element i svensk rätt, men de tyska reglerna är mer långtgående
I svensk rätt finns ingen regel om transparens som motsvarar den tyska. Det bör dock för det första noteras att rätten att ta del av löne- uppgifter inte är främmande för svensk rätt. Här grundas den emeller-
38Lönekartläggning ska visserligen genomföras i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare (3 kap. 11 § DL) och arbetsgivaren ska förse en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder (3 kap. 12 § första stycket DL). Informationsskyldig- heten har inte prövats av Jämställdhetsnämnden eller Nämnden mot diskriminering, men är synbart avgränsad både gällande information (det som behövs för samverkan om lönekartlägg- ning) och mottagare (arbetstagarorganisationer som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal).
39Möjligheten att genom en rättslig tvist få klarhet i detta får betraktas som otillfredsställande i sammanhanget.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
tid på offentlighetsprincipen och är därmed begränsad till offentliga arbetsgivare. Dessa arbetsgivare är skyldiga att lämna ut allmänna hand- lingar, som exempelvis kan gälla löner, även till personer som inte är anställda eller söker lediga tjänster, vilket i det hänseendet är en avsevärt mer långtgående skyldighet än den tyska.
För det andra finns det enligt 2 kap. 4 § DL en rätt för arbetssökande att ta del av merituppgifter i samband med rekrytering (se avsnitt 3.3.7), om sökanden inte har anställts eller tagits ut till anställningsintervju. Detsamma gäller för en arbetstagare som inte har befordrats eller tagits ut till en utbildning för befordran. Syftet med det är dels att förebygga onödiga tvister och motsättningar, dels att underlätta kon- trollen av diskrimineringsförbudet. Den som tror sig ha blivit diskri- minerad ska snabbt och enkelt kunna bilda sig en uppfattning i frågan utifrån information om sådana förhållanden som normalt blir avgör- ande för arbetsgivarens beslut (prop. 2007/08:95). Svensk rätt är alltså inte främmande för att en enskild i syfte att kontrollera huruvida vederbörande har blivit diskriminerad har rätt att ta del av uppgifter om andra, även om detta kan upplevas som ett intrång i integriteten för den person som har fått arbetet.
För det tredje ska arbetsgivare förse en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åtgärder (se avsnitt 3.3.3).
Det ovanstående illustrerar den avvägning som den svenska lag- stiftaren har behövt göra mellan berättigade intressen i fråga om insyn.
En viss ökning av vilka uppgifter som omfattas av transparens kan ge ökad effekt men också vara något mer betungande
Även om arbetstagaren känner till löneläget för andra anställda som utför samma arbetsuppgifter är det viktigt att betona att löneskillna- derna mellan kvinnor och män i stor utsträckning är kopplade till att kvinnor och män utför olika arbeten (se kapitel 2). En viktig fråga är därför på vilka grunder arbetsgivaren har gjort sina bedömningar. Detta gäller såväl gruppindelningen som värderingen av arbetena.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
Gruppindelning
Den tyska regleringen kräver i likhet med de svenska reglerna om löne- kartläggning att de anställda som utför lika arbete delas in i samma grupp.40 I Sverige är möjligheten att genom en framställning om vites- föreläggande få till stånd en ändring av arbetsgivarens gruppindelning begränsade. Dåvarande Jämställdhetsnämnden har vid två tillfällen prövat en framställning om vitesföreläggande där ett fackförbund eller Jämställdhetsombudsmannen ansett att personer med förhållandevis stora skillnader i arbetsuppgifter har delats in i samma grupp.
I sitt beslut i ärende Ä 4-03 fann nämnden att det var svårt att bedöma om alla i gruppen administratörer/kontorister hade arbeten som var att betrakta som lika, eftersom det saknades närmare uppgifter om arbetsinnehållet. Det var emellertid den bedömning som bolaget hade gjort, och i det material som parterna hade gett in i ärendet fanns det enligt nämndens mening inte underlag för att bedöma att grupper- ingen avvek på ett så markant sätt från lagens krav att ett vitesföre- läggande borde utfärdas.41 Grupperingen godtogs därmed.
I sitt beslut i ärende Ä 1-07 fann nämnden att det i och för sig kunde urskiljas vissa skillnader mellan de olika arbeten som social- sekreterarna hade inom den aktuella kommunen. Det kunde dock en- ligt nämnden inte anses strida mot en vedertagen uppfattning på arbets- marknaden att socialsekreterarna – i vart fall i en mindre kommun med förhållandevis få socialsekreterare – anses ha lika arbeten.
Arbetsvärdering
Arbetsvärderingen kan i än högre grad än gruppindelningen påverka utfallet av såväl lämnandet av information jämlikt enligt tysk rätt som en lönekartläggning enligt svensk rätt. På ett abstrakt plan är grundfrågan densamma; en avgörande omständighet i båda reglering- arna är huruvida två grupper utför likvärdigt arbete. Medan såväl arbets- givare som arbetstagare kan ha intresse av ett visst utfall är regler- ingarna konstruerade så att det ytterst är arbetsgivaren som avgör
40Enligt svensk rätt är detta ett obligatoriskt moment i lönekartläggningen (se avsnitt 3.3.2), medan det för tysk del är nödvändigt att göra detta för relevanta arbetstagare när löneuppgifter ska räknas ut och redovisas. Efter gruppindelningen uppkommer frågan om vilka grupper som utför likvärdigt arbete.
41Den bevislättnad som enligt 6 kap. 3 § DL gäller i diskrimineringstvister är inte tillämplig i Nämnden mot diskriminering.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
vilka arbeten som är likvärdiga.42 Arbetstagarsidan har inom ramen för de tyska reglerna om transparens och de svenska reglerna om löne- kartläggning begränsade möjligheter att få prövat huruvida det i själva verket är arbetsgivarens egen uppfattning som kommit till uttryck.43 En arbetsgivare kan i sin arbetsvärdering bidra till det som i förarbe- tena till lönekartläggningsreglerna kallas den strukturella undervärder- ing som kan vara förknippad med arbetsuppgifter som är eller har varit typiska för kvinnor (prop. 1999/00:143), såväl i Tyskland som i Sverige.44 De uppgifter om löneläget som därefter lämnas till arbets- tagare blir då en produkt av den bedömning av kraven i arbetet som arbetsgivaren gjort. Detta är i de fall undervärdering förekommit otill- fredsställande, eftersom transparensen (eller lönekartläggningen) då inte fyller den avsedda funktionen.
På samma sätt kan en arbetsgivare betala löner som helt saknar samband med kön, lämna uppgifter enligt tysk rätt, genomföra en lönekartläggning, och ändå bli föremål för missnöje som grundar sig på felaktiga antaganden och påståenden om att de bedömningar arbets- givaren har gjort haft till syfte att dölja bristen på jämställdhet snarare än att synliggöra den.
Av ovanstående skäl kan en transparensreglering, om den i allt väsentligt utformas som i Tyskland, innebära att arbetstagare inte får sådan tillräcklig insyn som lagstiftaren har avsett.
Arbetstagarnas insyn kan utökas för ett bättre resultat
Den tyska regleringen ger arbetstagare rätt att ta del av information om hur den egna lönen och den lön som ska ligga till grund för jäm- förelsen har satts, samt de bestämmelser och den praxis om löner som har legat till grund för detta. Det framstår inte som självklart, givet legalitetsprincipen, att detta med nödvändighet innefattar de överväg- anden arbetsgivaren har gjort i fråga om gruppindelning och arbets- värdering.
En reglering som i allt väsentligt motsvarar den tyska skulle alltså som ovan konstaterats kunna innebära att arbetstagare visserligen
42I Sverige finns dock krav på samverkan med arbetstagare i arbetet med aktiva åtgärder och nöd- vändig information till arbetstagarorganisationer (se avsnitt 3.3.3). Vidare finns möjlighet till tvisteförhandling och domstolsprövning av huruvida enskilda arbetstagare har diskriminerats.
43Se avsnittet om analysens riktighet i 3.3.2 och beskrivningen av det tyska systemet i 3.4.1.
44Det bör dock anmärkas att viss kontroll kan ske i Sverige genom kravet på samverkan med arbetstagarna.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
har rätt att ta del av löneuppgifter, men att dessa uppgifter skulle vara en produkt av de bedömningar arbetsgivaren har gjort i fråga om gruppindelning och arbetsvärdering.
Ett alternativ för att uppnå ökad transparens och i förlängningen ökad effekt är att i lagtext göra det klart att transparensen även ska omfatta på vilka grunder gruppindelningen och arbetsvärderingen har gjorts. Detta skulle kunna möjliggöra en närmre kontroll och ökad förståelse från arbetstagarnas sida, samtidigt som det skulle innebära en något mer betungande reglering (se vidare nästa avsnitt).
Krav på transparens kan kombineras med lönekartläggning utan att bördan för arbetsgivare ökar nämnvärt
Som ovan konstaterats kräver de svenska reglerna om lönekartlägg- ning att arbetsgivaren bland annat delar in de anställda i grupper efter arbetsuppgifter och genomför en arbetsvärdering (se avsnitt 3.3.2), det vill säga tar ställning till vilka arbetstagare som utför lika eller lik- värdigt arbete. Utifrån detta ska en analys av eventuella löneskillna- der göras, i de fall som anges i 3 kap. 8–9 §§ DL.
Arbetsgivaren har därmed tillgång till den information som ska lämnas enligt de tyska transparensreglerna, liksom den ytterligare in- formation om gruppindelning och arbetsvärdering som kan hjälpa arbetstagare att granska lönesättningen och verka för jämställda löner. Eftersom arbetsgivare i Sverige är skyldiga att utan uppmaning från arbetstagare eller andra ta ställning till vilka arbeten som är att be- trakta som likvärdiga finns det inget behov av att – som den tyska lag- stiftaren gjort – ge den anställde i uppgift att vid en begäran om löne- uppgifter ange vilka arbeten som är likvärdiga.
Det kan i detta sammanhang anmärkas att rättsläget är oklart i fråga om exakt vilka uppgifter om lönekartläggning som ska dokumen- teras (se avsnitt 3.3.4). Klart är dock att arbetsgivaren bör kunna redo- visa sitt arbete i detalj, dels för att uppfylla sin samverkansskyldighet, dels för tillsynen, även om det inte finns en motsvarande skyldighet att dokumentera det i alla delar. Vi noterar i detta sammanhang att Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen har föreslagit en föreskriftsrätt avseende bland annat bestämmelserna om lönekartlägg- ning (SOU 2020:79), vilket skulle kunna innebära att dokumentations- kravet klargörs.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
Det ovanstående är också relevant för frågan om i vilken utsträck- ning transparenskrav skulle vara betungande för arbetsgivare i Sverige. Det kan konstateras att sådana krav framför allt skulle avse att lämna uppgifter, medan kravet på att ta fram uppgifter i huvudsak redan finns. Lämnandet kan dock innebära en viss börda i sig. Den bör dock vara försumbar i sammanhanget.
Mycket talar därför för att ett krav på transparens skulle kunna kombineras med de nuvarande kraven på lönekartläggning och att detta skulle ha bättre förutsättningar att öka jämställdheten än någon av dessa modeller har var för sig. Samtidigt skulle bördan för arbets- givare inte fördubblas, eftersom kraven överlappar varandra. Den information som ska lämnas för transparens består i huvudsak av upp- gifter som ska tas fram inom ramen för lönekartläggningen, även om det är oklart i vilken utsträckning den ska dokumenteras enligt gällande rätt (se avsnitt 3.3.4).
Fler än anställda kan ha nytta av informationen
En viktig utgångspunkt är att den administrativa bördan och inskränk- ningen i enskilda arbetsgivares möjligheter att hålla löner hemliga måste stå i proportion till det resultat som kan väntas. För att åstad- komma en välavvägd reglering bör därför arbetsgivaren bara vara skyl- dig att lämna ut löneuppgifterna till de som har en direkt möjlighet att påverka lönerna, till exempel genom löneförhandling eller ett rätts- ligt förfarande i fråga om diskriminering.
Enligt tyskt rätt har endast anställda rätt till lönetransparens. Det kan dock anmärkas att även den som söker ett arbete har ett stort intresse av transparens ur ett jämställdhets- och antidiskriminerings- syfte. Om den sökande får relevanta uppgifter om löneläget hos de som utför lika eller likvärdigt arbete hos arbetsgivaren förbättras sök- andens förhandlingsposition. Det gäller inte minst om hen redan har en annan anställning och kan välja att tacka nej till den nya anställ- ningen om lönen är otillfredsställande. Övervägande skäl talar därför för att en transparensreglering blir mer effektiv om såväl sökande som anställda har rätt till insyn; detta skulle ge fler möjlighet att skapa ett tryck på förändring i de fall lönerna inte är jämställda.
Som ovan nämnts är det viktigt att regleringen är proportionerlig. Ett sätt att inkludera sökande i insynsrätten, utan att göra den för
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
långtgående, kan vara att begränsa den till sökande som inte är uppen- bart underkvalificerade, alternativt till de som erbjuds anställning.
Sammantaget skulle det ovanstående innebära att en begränsad krets har rätt till transparens: anställda och (vissa) sökande. Omfattningen av i vart fall den första gruppen motsvarar arbetsgivares storlek; ju mindre arbetsgivare – i bemärkelsen antal anställda – desto färre kan begära information. Antalet personer som erbjuds tjänster kan variera med personalomsättningen och står därför inte i absolut proportion till arbetsgivarens storlek, men får ändå antas ha ett inte obetydligt samband med storleken.
Om ett krav på transparens införs i Sverige talar mycket för att även arbetssökande – eller i vart fall vissa sådana – bör ha rätt att ta del av uppgifter.
Formerna för att lämna informationen
Vår analys ska enligt direktiven bland annat fokusera på hur de olika modellerna skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. En viktig fråga gällande såväl effektivitet som proportiona- litet är hur informationen ska lämnas. Det finns såvitt vi kan se tre alternativ för hur detta kan gå till:
Det första alternativet är den ordning som gäller i Tyskland, det vill säga att arbetsgivaren informerar de anställda som begär det. Den främsta fördelen med det är att arbetsgivaren endast behöver lämna uppgifter till den som personligen berörs av dem. I vilken grad detta blir administrativ betungande beror då på hur många anställda som efterfrågar uppgifter. Det bör dock noteras att den tyska regleringen innehåller begränsningar i fråga om såväl hur ofta uppgifter måste läm- nas ut, som hur många personer av motsatt kön (i förhållande till fråge- ställaren) som måste ingå i en grupp arbetstagare för att arbetsgivaren ska vara skyldig att informera om dess löneläge (se avsnitt 3.4.1).45
Det andra alternativet är att arbetsgivaren tar fram en lista över löneläget i alla grupper med minst sex anställda, anger vilka grupper som utför likvärdigt arbete och anslår detta på arbetsplatserna. Detta
45Avgränsningen hänger samman med att regelverket tar sikte på löneskillnader som har sam- band med kön. Utan avgränsningen skulle det bli lättare för arbetstagare att bilda sig en uppfatt- ning om eventuella löneskillnaders samband med andra diskrimineringsgrunder eller egenskaper. Samtidigt skulle detta innebära att arbetsgivare skulle vara skyldiga att lämna ut uppgifter i fler fall, vilket skulle bli mer betungande.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
skulle innebära att alla anställda kan ta del av löneuppgifter för flera grupper, dock ej individuella löner.46 Samtidigt skulle den administra- tiva bördan begränsas eftersom uppgifter inte skulle behöva lämnas flera gånger per år. Ett sådant krav skulle också kunna gälla dokumen- tationen av lönekartläggning.47
Det tredje alternativet är att uppgifterna lämnas till de arbetstagar- organisationer vars medlemmar har rätt till information. Detta be- skrivs i följande avsnitt.
Särskilt om arbetstagarorganisationer
Som ovan nämnts ska vår analys enligt direktiven bland annat foku- sera på hur på hur de olika modellerna skulle kunna utvecklas och anpassas för att tillämpas i Sverige. Därför är det nödvändigt att be- akta att ett betydelsefullt inslag i hela det svenska regelverket om aktiva åtgärder är samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare.
Arbetsgivare ska förse en arbetstagarorganisation som arbetsgiva- ren är bunden till av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i arbetet med aktiva åt- gärder, enligt 3 kap. 12 § första stycket DL. Den exakta omfattningen av denna informationsskyldighet har inte klargjorts i förarbeten eller praxis.48 Det står därför inte helt klart i vilken utsträckning denna informationsskyldighet motsvarar den individuella rätt till transparens som finns i Tyskland. En möjlig anpassning av den tyska modellen till svensk rätt skulle vara att uttryckligen ge arbetstagarorganisationer samma rätt till transparens som deras medlemmar. Vi gör i den delen följande överväganden:
Transparens gentemot arbetstagarorganisationer skulle innebära att arbetsgivaren är skyldig att på begäran lämna uppgifter dels till arbetstagare, dels till arbetstagarorganisationer. För att en sådan regler- ing ska vara motiverad torde krävas både att den kan bidra till större effekt än den tyska, dels att den inte är oproportionerligt betungande för arbetsgivaren.
46Som framgår av avsnitt 3.4.1 är arbetsgivaren enligt EntgTranspG endast skyldig att lämna ut löneuppgifter om grupper med färre än sex anställda av motsatt kön (i förhållande till den som begär uppgifterna).
47Ett liknande krav på så kallad posting förekommer i kanadensisk rätt (Svenaeus 2021).
48För en genomgång av detta, se avsnitt 3.3.3.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
I fråga om effektiviteten noterar vi för det för första att arbets- tagarorganisationer i Sverige i flera avseenden är delaktiga i förfaran- den som kan bidra till mer jämställda löner. Det gäller bland annat lönebildningen enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen, hjälp till medlemmar inför och under löneförhandling, den primära rätten att föra talan för medlemmarna i diskrimineringstvister enligt 6 kap. 2 § tredje stycket DL, och samverkan i arbetet med aktiva åtgärder.49 Organisationerna har alltså möjlighet att använda informationen på samma sätt och i samma syfte som sina medlemmar. De skulle också med denna ökade insyn få större möjligheter att uppmärksamma sina medlemmar på stora löneskillnader.
Den andra frågan gäller proportionalitet. Det kan i detta samman- hang övervägas att genom en utvidgning av transparensrätten till arbets- tagarorganisationerna göra regleringen mindre betungande för arbets- givare. Detta skulle kunna ske genom att föreskriva att arbetsgivare på begäran är skyldig att lämna uppgifterna till de anställdas arbets- tagarorganisationer och att organisationerna i sin tur ska lämna upp- gifterna till sina medlemmar. Arbetsgivarnas uppgiftslämnarbörda skulle då kunna minska, eftersom uppgifter för en, flera, eller alla grup- per av arbetstagare kan lämnas till arbetstagarorganisationen samtidigt. Detta framstår som mindre betungande än att behöva lämna uppgifter till var och en av de anställda som begär det. Den individuella rätten att få information direkt från arbetsgivaren skulle då bara avse arbets- tagare (och eventuellt arbetssökande) som inte är medlemmar i en arbetstagarorganisation. Sammantaget torde fördelarna med att kräva transparens mot arbetstagarorganisationer överväga nackdelarna.
För det fall transparens gentemot alla arbetstagarorganisationer som har medlemmar som är anställda på arbetsplatsen bedöms vara en för vid krets är ett alternativ att avgränsa transparensen till de arbetstagarorganisationer som arbetsgivaren är bunden till av kollek- tivavtal. En sådan avgränsning skulle motsvara vad som gäller avseende information som behövs för samverkan i arbetet med aktiva åtgärder (3 kap. 12 § första stycket DL).
En annan tänkbar konsekvens av att utsträcka rätten till transparens till arbetstagarorganisationer är att risken för repressalier skulle kunna minskas. Det finns visserligen enligt 9 § EntgTranspG ett förbud mot
49Av bestämmelsen framgår att när en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, får DO eller en ideell förening föra talan bara om arbetstagarorganisationen inte gör det. Kravet på samverkan följer av 3 kap. 11 § DL.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
repressalier, vilket torde vara lämpligt även i en transparensreglering här.50 Trots det kan det finnas en risk för att arbetstagare, och framför allt arbetssökande, som använder sin insynsrätt riskerar att missgynnas. Det kan till exempel handla om att uteslutas ur rekryteringsförfar- andet. Om den enskilde i stället får uppgifterna från sin arbetstagar- organisation behöver arbetsgivaren, åtminstone inte initialt, få reda på att så har skett, vilket torde minska risken för eventuella repres- salier.
En konsekvens av att uppgifterna lämnas av arbetstagarorganisa- tioner i stället för direkt av arbetsgivaren kan dock vara att uppgifterna inte är helt aktuella, om en förändring av löneläget har skett mellan den tidpunkt då arbetsgivaren lämnade uppgifterna till organisationen och att denna lämnar dem vidare. Det torde dock endast i absoluta undantagsfall innebära att uppgifterna blir missvisande. Denna oklar- het bör typiskt sett kunna hanteras mellan den enskilde – eller orga- nisationen – och arbetsgivaren.
Förfarandet och sanktionerna i de fall arbetsgivaren inte lämnar uppgifterna behöver anpassas
En särskild fråga är hur insynsrätten kan fungera praktiskt och vilken eventuell sanktion som ska finnas om det tyska förfarandet och sank- tionerna ska anpassas till en svensk kontext. Diskrimineringslagen innehåller redan två relevanta ordningar för att garantera att informa- tion lämnas till enskilda och arbetstagarorganisationer (se avsnitt 3.3.7). Det rör sig dels om ordningen för merituppgifter, där DO kan bi- träda enskilda, dels om möjligheten för arbetstagarorganisationer att vid behov vända sig till Nämnden mot diskriminering. Dessa ord- ningar skulle med fördel kunna användas även för transparens. Givet att dessa endast aktualiseras i de fall arbetsgivaren inte frivilligt lämnar uppgifter – och i de fall det inte råder enighet om vad som ska lämnas
–bör en utvidgning av dessa möjligheter till att också gälla transparens inte innebära en så stor ökning av arbetsbördan för DO eller nämn- den att det krävs utökade anslag. Regleringen kan därför med fördel konstrueras så att arbetsgivaren ska lämna uppgifterna, utan att en
50De uppgifter om den tyska regleringen som vi tagit del av visar inte om, repressalier före- kommit. Eftersom transparensrätten inte använts i den utsträckning den tyska lagstiftaren hoppats torde sådana uppgifter under alla omständigheter vara osäkra.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
myndighet involveras, och att det endast är om så inte sker som arbets- tagaren eller arbetsorganisationen kan vända sig till DO eller nämnden.
Det bör betonas att ett välfungerande system för vitesföreläggan- den, i kombination med tydlig och lättillgänglig information om detta, torde minska behovet av att vända sig till DO eller Nämnden mot diskriminering angående ett föreläggande. Behovet av information bör kunna tillgodoses inom ramen för det uppdrag DO har att informera enskilda inom sitt verksamhetsområde.51 Inte heller uppgiften att in- formera om transparens torde kräva utökade resurser på sikt. Där- emot framstår en större informationsinsats inför och i samband med en eventuell reglerings ikraftträdande som nödvändig, mot bakgrund av den tyska regleringens begränsade genomslag.
Frågan är vidare om den bevisregel som finns i den tyska lagstift- ningen kan ha tillräcklig effekt som påtryckningsmedel gentemot arbetsgivare som av en eller annan anledning inte vill lämna informa- tion. Lönetransparens ska bidra till att arbetstagaren får bättre möj- ligheter att ta ställning till om den egna lönen är korrekt, eller i annat fall vad som framstår som ett lämpligt sätt att agera, såsom förhand- ling, talan om diskrimineringsersättning eller att söka andra arbeten. Om arbetsgivaren inte lämnar ut den informationen uppnås alltså inte den effekten och den enskilde har alltjämt för lite information för sin bedömning av den egna lönen, och inte minst för att kunna bedöma utsikterna till framgång i en tvist. Det problem som transparens är tänkt att lösa är med andra ord inte löst. Det behövs då en sanktion som bidrar till att undanröja oklarheten innan en eventuell process.
En process kan vara förenad med ett stort mått av osäkerhet, i synnerhet i de fall då arbetsgivaren inte har klargjort sin syn på grupp- indelning och arbetsvärdering. Denna osäkerhet kvarstår i de fall arbetsgivaren inte har lämnat nödvändig information. Den tyska regler- ingen med bevislättnad – men alltjämt ett osäkerhetsmoment för den enskilde på grund av informationsbrist – framstår därför som mindre välavvägd.
Som beskrivits ovan kan en reglering som stärker möjligheterna till transparens genom att arbetsgivaren vid behov kan föreläggas vid vite att lämna informationen, i likhet med vad som gäller för merit- uppgifter och information till arbetstagarorganisationer, vara att ett sätt att åstadkomma detta.
51Se lag om Diskrimineringsombudsmannen (2008:568), särskilt 3 §.
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
SOU 2022:4 |
Om vitesförelägganden ska utfärdas av Nämnden mot diskriminer- ing, torde det finnas ett värde i att DO informeras om dessa framställ- ningar eftersom vitesföreläggandena kan utgöra ett intressant underlag för myndigheten i planeringen av dess tillsyn i fråga om lönekartlägg- ning.
Sammanfattningsvis skulle de system som redan finns i diskriminer- ingslagen med fördel kunna användas även för lönetransparens.
För att transparenskrav ska få önskad effekt krävs tillsyn och information
En förutsättning för att en transparensreglering likt den tyska ska få genomslag är att de uppgifter arbetsgivaren på begäran ska lämna finns tillhanda. En arbetsgivare som årligen gör en lönekartläggning i enlig- het med vad som redan gäller enligt diskrimineringslagen kan snabbt lämna sådan information som den tyska regleringen kräver. Omvänt gäller att en arbetsgivare som inte har kartlagt lönerna kanske inte hinner lämna uppgifter till en arbetssökande innan rekryteringens planerade slutdatum. Det måste också beaktas att förfaranden om vitesföreläggande kan dra ut på tiden (se SOU 2020:79).
Effektiv tillsyn över kraven på lönekartläggning är därför viktigt för att ett transparenskrav ska kunna få önskad effekt. Vi noterar att Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen har bedömt att DO:s tillsyn behöver utvecklas (SOU 2020:79). Det framstår som mycket angeläget att så sker.52
Utöver detta är det viktigt att en rätt till transparens blir välkänd för att den ska få stort genomslag. Om en sådan rätt införs bör en myndighet få i uppdrag att informera och svara på frågor om detta, och en större informationssatsning bör genomföras initialt.
Arbetsmarknadens parter kan också fylla en viktig funktion, till exempel genom att i kollektivavtal reglera former för informations- överlämning mellan arbetsgivare och fackförbund.
Det bör understrykas att den orsak till den tyska regleringens in- effektivitet som hittills har kunnat identifieras är att rätten till infor- mation är relativt okänd och därför inte har använts (se avsnitt 3.4.1). Det huvudsakliga problemet har alltså så vitt det framgår inte varit regleringen i sig, utan att den inte används.
52Se också OECD (2021a) och EU-kommissionens förslag till direktiv om åtgärder för trans- parens i lönesättningen, angående vikten av transparens.
SOU 2022:4 |
Löner, lönetransparens och lönecertifiering |
Sammanfattningsvis skulle en ny reglering behöva förenas med en effektiv tillsyn och aktiv spridning av information till de som berörs av regleringen, för att få bättre resultat än i Tyskland.
Intern utvärdering av lönesättningen enligt tysk förlaga framstår inte som en förbättring av lönekartläggningsreglerna
Som beskrivits i avsnitt 3.4.1 omfattas vissa arbetsgivare av 17–18 §§ EntgTranspG om intern utvärdering av sin lönesättning. Reglerna lämnar ett förhållandevis stort handlingsutrymme för arbetsgivaren jämfört med lönekartläggning enligt svensk rätt. Sammantaget fram- går inga starka skäl för att ändra de svenska reglerna om lönekartlägg- ning till vad som gäller enligt 17–18 §§ EntgTranspG. Samma slutsats gäller, av samma skäl, skyldigheten att planera åtgärder enligt 21 § första stycket EntgTranspG.
Lönerapportering kan komplettera insynsrätt och egenkontroller
I kapitel 5 diskuteras betydelsen av extern information om jämställd- heten hos ett företag, till exempel genom certifiering. Kortfattat kan sägas att information om bristande jämställdhet kan påverka före- taget negativt, och tvärtom. Vi noterar att sådan information antingen kan redovisas av företaget själv, som i Tyskland, eller av en myndig- het som har samlat in informationen för statistik (se avsnitt 3.4.2.). Ett annat alternativ är att de aktuella nyckeltalen kan vara en del av insynsrätten, och alltså redovisas för sökande och anställda på be- gäran. Uppgifterna torde läm
