I mål
–vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning
Betänkande av Utredningen
fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning
Stockholm 2022
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022
ISBN 978-91-525-0406-2 (tryck)
ISBN 978-91-525-0407-9 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Ekström
Regeringen beslutade den 8 april 2021 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning, antingen i gymnasieskolan eller i kommunal vuxenutbildning (dir 2021:23). Samma dag förordnades som särskild utredare Katrin Stjernfeldt Jammeh, kommunstyrelsens ordförande i Malmö.
Regeringen beslutade den 10 februari 2022 om tilläggsdirektiv (dir 2022:4), varigenom utredningstiden förlängdes med ett nytt senaste datum för redovisning den 1 juni 2022.
Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 6 maj 2021 hovrättsassessorn Jessica Wangvik och fr.o.m. den 31 maj 2021 utre- daren Karin Hedin. Undervisningsrådet Lisa Ekehult anställdes som sekreterare på deltid periodvis (den 13 september–31 december 2021 samt den 16 februari–30 april 2022). Juristen Anna Tammelin an- ställdes som sekreterare på deltid periodvis (den 13 september– 31 december 2021 samt den 21 februari–6 maj 2022). F.d. utbild- ningsdirektören Lars Rehnberg anställdes som sekreterare på deltid periodvis (den 20 september–31 december 2021 samt 16 februari–
30april 2022.) Som sekreterare i utredningen anställdes även utreda- ren Sara Frank på deltid fr.o.m. den 24 februari–10 maj 2022.
Som sakkunniga och experter i utredningen förordnades den
22juni 2021 kanslirådet Andreas Hermansson från Finansdeparte- mentet, kanslirådet Anders Jutell från Utbildningsdepartementet, kanslirådet Miriam Malmqvist från Kulturdepartementet, departe- mentssekreteraren Sara Petersson från Arbetsmarknadsdepartemen- tet, departementssekreteraren Malin Winbladh från Finansdeparte- mentet, kanslirådet Annika Århammar från Justitiedepartementet, seniora utredaren Victoria C Wahlgren från Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), förbundsjuristen Mariette Dennholt från Friskolornas riksförbund, utredaren Sara Frank från
Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), kvalificerade handläggaren Andreas Jonsson från Arbetsförmedlingen, undervisningsrådet Kristoffer Nilsson från Skolverket och samverkanskoordinatorn Peter Westerdahl från Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM). Andreas Jonsson och Miriam Malmqvist entledigades den 7 december 2021 och samma dag förordnades kvalificerade handläggaren Tina Krona från Arbetsförmedlingen som expert i utredningen. Sara Frank entledigades den 24 februari 2022. Departementssekreteraren Linus Sikström från Kulturdepartementet förordnades som sak- kunnig den 1 mars 2022 och samma dag förordnades utredaren Annika Hellewell från SKR som expert.
Härmed överlämnar Utredningen fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning sitt betänkande I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning (SOU 2022:34).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i juni 2022
Katrin Stjernfeldt Jammeh
/Karin Hedin
Jessica Wangvik
Sammanfattning
Utredningen har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning, antingen i gymnasieskolan eller i komvux. Uppdraget har bestått av två huvudområden. Det första av dessa handlar om användningen av sammanhållna yrkes- utbildningar, s.k. yrkespaket, på introduktionsprogram. Det andra huvudområdet rör övergången till komvux och hur den kan underlät- tas för elever som inte når målen med sin utbildning i gymnasie- skolan. Utredningen skulle bl.a. överväga om dagens åldersgräns och andra behörighetskrav för antagning till komvux bör ändras för att underlätta övergången från introduktionsprogram. Om en föränd- ring av dessa föreslogs, skulle utredningen analysera innebörden för unga elevers rätt till elevhälsa och stödåtgärder i komvux. Inom ramen för denna del har även ingått att särskilt utreda hur elever som är nära examen kan ges bättre förutsättningar att direkt efter avslu- tad utbildning studera vidare i komvux. Därutöver ingick i uppdraget att överväga andra åtgärder i syfte att underlätta för fler unga att nå målen med sin utbildning inom ramen för gymnasieskolan.
Utredningens uppdrag har haft fokus på gymnasieskolan och komvux, men även gymnasiesärskolan har inkluderats där utred- ningen funnit det lämpligt. Utgångspunkten för utredningen har varit att de förslag som läggs ska vara kostnadseffektiva, utvärder- ingsbara och inte innebära en förskjutning av ansvar för unga elevers utbildning från gymnasieskolan till komvux. I den del av uppdraget, som berör yrkespaketens användning på introduktionsprogram skulle utredningen också ta utgångspunkt i ett tillkännagivande från riksdagen om inrättandet av en tvåårig yrkesskola.
Samtliga författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2024 och tillämpas från den 1 juli 2024.
13
Sammanfattning |
SOU 2022:34 |
I vilken utsträckning når eleverna målen?
För elever på gymnasieskolans nationella program har resultaten förbättrats sedan gymnasiereformen 2011, vilket innebär att allt fler elever når examen. Enligt den senaste statistiken når 80 procent av eleverna som påbörjat ett nationellt program en examen inom tre år. Som orsak till resultatförbättringarna för nationella program har Skolverket i olika rapporter lyft fram ökade meritvärden från grund- skolan, färre programbyten samt att fler elever klarar godkänt betyg i de kurser som krävs för examen. Enligt aktuell statistik om ung- domars sysselsättning efter nationella program framgår att en examen har stor betydelse för att ungdomar ska gå vidare till högre utbildning efter högskoleförberedande program. Ungdomar som läst ett yrkesprogram kan även utan examen komma i arbete, även om etableringen är starkare bland dem med examen.
Bland elever som inlett sin utbildning på ett introduktions- program går knappt hälften över till ett nationellt program inom fem år. En begränsad andel av dessa når examen i gymnasieskolan. Det förekommer dock stora skillnader mellan de enskilda introduktions- programmen. Skolverket har tidigare visat att en övergång till natio- nellt program gynnar ungdomars sysselsättning efter gymnasiesko- lan. Bland ungdomar som endast läst introduktionsprogram är etableringen på arbetsmarknaden svagare än bland jämnåriga. Inslag av yrkesutbildning på introduktionsprogram leder dock till starkare arbetsmarknadsanknytning jämfört med ett introduktionsprogram utan inriktning mot yrke. Elever som läst språkintroduktion går i störst utsträckning vidare till komvux efter gymnasieskolan.
Gymnasieskolans samlade resultat, nationella program och intro- duktionsprogram medräknade, visar att 28 procent av eleverna inte nått examen fem år efter studiernas början. Bland dessa har drygt hälften läst i år 3 på ett nationellt program, medan resterande knappa hälft har läst högst år 2 på nationellt program eller enbart introduk- tionsprogram.
Bristen på underlag om elevers studieresultat i gymnasiesärskolan gör att det är svårt att ge en rättvisande bild av måluppfyllelse i denna skolform. Forskning från Högskolan i Halmstad har visat att om- kring tre av fyra ungdomar har någon form av sysselsättning efter gymnasiesärskolan, medan övriga saknar sysselsättning.
SOU 2022:34 |
Sammanfattning |
Flera olika anledningar till att elever inte når målen
Inom ramen för uppdraget har utredningen tagit fram en kunskaps- sammanställning som beskriver orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning och framgångsfaktorer i insatser för att främja fullföljda studier. Av sammanställningen framgår att det finns flera typer av orsaker till att elever inte når målen med sina studier. Det finns dels systemfaktorer som har att göra med hur utbildnings- systemet övergripande är organiserat, dels faktorer kopplade till hur huvudmännen och skolorna bedriver arbetet. Det finns dessutom ett antal bakgrundsfaktorer hos eleverna som samvarierar med elevernas resultat och som skolan inte lyckas kompensera för.
Som exempel på systemfaktorer som påverkar elevernas förut- sättningar att nå målen med sin gymnasieutbildning nämns betygs- systemet och kunskapskravens utformning. Även gymnasieskolans programstruktur och behörighetskrav utgör systemfaktorer, där de sistnämnda också begränsar vissa elevers tillgång till utbildning. Orsaker som är relaterade till huvudmännens och skolornas sätt att bedriva arbetet handlar bl.a. om undervisningens kvalitet och till- gången till studie- och yrkesvägledning. Andra orsaker av denna typ rör brister i tillgänglig lärmiljö, anpassningar och stöd såväl i den obligatoriska skolan som i gymnasie- och gymnasiesärskolan. Sådana brister kan t.ex. yttra sig i att stöd riktas mot gymnasiegemensamma ämnen och inte omfattar elevens hela utbildning eller att eleven inte involveras tillräckligt i utformningen av stöd.
Orsaker som rör huvudmännens och skolornas arbetssätt handlar också om vilket programutbud som eleven har att tillgå och om undervisningstidens omfattning. För elever som läser yrkesutbild- ning och introduktionsprogram lyfter sammanställningen också brister i det arbetsplatsförlagda lärande (apl) och att kvaliteten i den lokala utformningen av utbildning för elever som saknar behörighet till nationella program varierar. Exempel på faktorer hos eleverna som återkommande samvarierar med deras resultat är bl.a. kön, föräldrars utbildningsnivå, migrationsbakgrund, funktionsvariation samt psykisk och fysisk ohälsa. Att dessa består visar att skolan inte på ett till- räckligt sätt förmår kompensera för elevers olika förutsättningar och behov på det sätt som skollagen föreskriver.
Sammantaget visar kunskapssammanställningen att det finns en komplexitet bland de orsaker som ligger bakom att elever inte når
Sammanfattning |
SOU 2022:34 |
målen med sin utbildning. Samtidigt finns det förhållandevis mycket kunskap om dessa orsaker och en samstämmighet i hur arbetet för att främja fullföljda studier behöver läggas upp. Det finns också ut- redningar som nyligen haft uppdrag som på olika sätt hanterar flera av de aktuella problemen. Vissa av de förslag som lagts har genererat förändring, andra ligger hos riksdagen för beslut i närtid. Utred- ningen beskriver dessa i korthet och uppmärksammar också några utredningar vars förslag inte beretts vidare och som vi uppfattar kan ha betydelse. Det gäller inte minst förslag som rör elevers tillgång till vägledning i olika skeden i utbildningen.
Yrkespaket – en möjlig väg till arbete för vissa elever på introduktionsprogram
Yrkespaket, eller sammanhållna yrkesutbildningar, har funnits i kom- vux under en längre tid. Sedan några år tillbaka finns det nationella yrkespaket som Skolverket tar fram i samverkan med de nationella programråden och som även kan användas på gymnasieskolans intro- duktionsprogram. Det finns i dag ett 80-tal nationella yrkespaket och det är frivilligt för huvudmännen att tillämpa dem eller ta fram egna lokala/regionala varianter. Kurserna som de nationella yrkespaketen bygger på är desamma som erbjuds inom ramen för ett nationellt yrkesprogram. Yrkespaketen är dock mindre omfattande och motsva- rar mellan 300–1 500 poäng, att jämföra med 2 500 poäng för natio- nella program (eller upp till 2 800 poäng från höstterminen 2023).
Utredningens analys visar att yrkespaketen huvudsakligen an- vänds på yrkesintroduktion och erbjuds elever som för tillfället bedöms sakna förutsättningar att genomföra ett nationellt program, men som har motivation och goda förutsättningar att klara yrkes- kurser samt att genomföra arbetsplatsförlagt lärande. Utbildningen kan organiseras på olika sätt och utredningen beskriver ett typ- exempel där eleven läser integrerat med andra elever på ett nationellt yrkesprogram. Innehållet i paketet anpassas både till elevens och den lokala arbetsmarknadens behov, dock med god vägledning av de nationella yrkespaketen. Eleven ges apl och anställs ibland efter av- slutat yrkespaket hos den arbetsgivare där eleven genomfört sin apl. Eftersom utbildningen ställer krav på att eleven ska ha intresse för och kunna tillgodogöra sig yrkeskurser och apl passar inte yrkes- paket för alla elever på introduktionsprogram. Utredningen anser att
SOU 2022:34 |
Sammanfattning |
de nationella yrkespaketen utgör en viktig referens, men att det är viktigt att möjligheten till anpassning av yrkespaketens innehåll efter elevens och den lokala arbetsmarknadens behov bibehålls.
Delvis olika syn på yrkespaketens ändamålsenlighet
Utredningens bild är att de nationella yrkespaketen upplevs som tydliga och enkla att kommunicera. Av en studie som utredningen låtit genomföra framkommer att skolor upplever utbildningarna som ändamålsenliga i relation till syftet att förbereda en elev för arbete. Av dessa beskrivs yrkespaketen fylla en lucka i utbildnings- systemet. I utredningens samråd med nationella branschrepresen- tanter framkommer att synen på yrkespaketens ändamålsenlighet när det gäller ungdomar skiljer sig åt. Vissa branschrepresentanter anser att yrkespaketen är ett bra verktyg för att öka ungdomars intresse för yrkesutbildning och ett sätt att locka dem till branschen, vilket upplevs som särskilt viktigt när det handlar om bristyrken. Andra branschrepresentanter menar att examen från ett nationellt yrkesprogram utgör ett lägsta krav för anställning och att yrkespake- ten främst är framtagna för att läsas av vuxna som har en gymna- sieutbildning i botten. Flera av dessa anser att benämningen yrkes- paket är olämplig och leder till att utbildningarna förväxlas med de nationella yrkesprogrammen.
Behov av tydligare mål för utbildning på introduktionsprogram
Bakom både riksdagens initiativ om tvåårig yrkesskola och införan- det av möjligheten att använda yrkespaket på introduktionsprogram finns ett behov av att utveckla studievägar som leder till arbete för elever som saknar behörighet till nationella program. Att mer än hälften av eleverna som inleder ett introduktionsprogram inte går över till ett nationellt program indikerar att det finns anledning att se över behörighetsreglerna och undersöka möjligheten att utforma tydligare mål som leder eleverna vidare. Vi ser att ett sådant tydligt mål är möj- ligt att skapa inom ramen för yrkesintroduktion, i synnerhet genom användningen av de nationella yrkespaketen. De nationella yrkes- paketen har ett innehåll som stämts av med branschen på nationell nivå och är också förankrade genom Skolverkets systematiska utveck-
Sammanfattning |
SOU 2022:34 |
ling av styrdokumenten. Utredningen anser därmed att målet att slut- föra ett nationellt yrkespaket skulle kunna vara ett steg mot att ut- veckla tydligare studievägar på introduktionsprogram och utgöra ett alternativt mål till examen för vissa elever. En grundläggande princip för legitimeringen av ett alternativt mål till examen är att det efter gymnasieskolan finns goda möjligheter att bygga på sin utbildning i t.ex. komvux.
Ett första steg i utvecklingen av yrkespaket på introduktionsprogram
Utredningen ser att en önskvärd utveckling vore att fler huvudmän samverkar om erbjudandet av yrkespaket för att utöka det för eleven tillgängliga utbudet, att yrkespaketen presenteras som ett alternativ
iden ordinarie gymnasieantagningen och att studie- och yrkesväg- ledning i grundskolan ger information om studievägarna. Utred- ningen ser också en fördel i att huvudmännen strävar efter att til- lämpa de nationella yrkespaketen, eftersom dessa är förankrade med branschen och ger en större förutsägbarhet såväl för eleven som för en presumtiv arbetsgivare. De förslag och bedömningar som utred- ningen presenterar kan ses som ett första steg för att utveckla användningen av yrkespaket i gymnasieskolan. De ger förutsätt- ningar för att tydliggöra yrkespaketens roll, öka kunskapen om möj- ligheten att erbjuda dessa studievägar samt stärka uppföljningen av ungdomars sysselsättning och vidareutbildning efter gymnasieskolan. Utredningen anser att dessa insatser bör utvärderas och att regeringen därefter bör ta ställning till om ytterligare åtgärder behövs.
För att utveckla användningen av yrkespaket på introduktionsprogram föreslår utredningen att:
•Det ska införas en definition i skollagen av sammanhållna yrkes- utbildningar (yrkespaket) som kan tillämpas för utbildning på introduktionsprogram. Minsta omfattning av det arbetsplatsför- lagda lärandet ska föreskrivas.
•Ansvaret för de lokala programråden ska utvidgas så att sam- verkan mellan skola och arbetsliv även ska omfatta yrkesutbild-
SOU 2022:34 |
Sammanfattning |
ning som anordnas på introduktionsprogram och i gymnasie- särskolan.
Bedömningar i uppdraget om yrkespaket:
Utöver förslagen presenterar vi ett antal bedömningar som primärt handlar om olika uppgifter som utredningen anser att Skolverket bör utföra inom ramen för sitt instruktionsenliga uppdrag. Utifrån utredningens slutsats att slutförda studier på ett nationellt yrkes- paket bör betraktas som ett alternativt mål för vissa elever i gym- nasieskolan pekar utredningen på ett antal åtgärder för att tydliggöra dokumentationen och förbättra uppföljningen av studier på natio- nella yrkespaket. Vi ser också behov av att stärka uppföljningen av gymnasiesärskolan. Utredningen bedömer att introduktionsprogram- men bör ses över i syfte att skapa tydligare och uppföljningsbara studievägar med möjlighet till individanpassning och att det med fördel kan göras inom ramen för en kommande utredning av gym- nasieskolans behörighetskrav. Utredningen uppfattar att det som riksdagen efterfrågar i sitt tillkännagivande motsvaras av redan befintliga möjligheter på yrkesintroduktion, framför allt genom de nationella yrkespaketen. Därför bedömer vi att det inte finns behov av att gå vidare med förslaget om inrättande av en tvåårig yrkesskola.
Underlättande av övergången till komvux
Utredningen har identifierat tre områden kopplade till uppdraget att underlätta övergången till komvux. Det första området handlar om behovet att göra övergången till komvux mer sömlös, dvs. att hinder ska undanröjas så att övergången mellan gymnasieskolan och kom- vux underlättas för de elever som behöver komplettera sin utbild- ning. Det andra området rör hur åldersgränsen påverkar unga elevers möjligheter att gå över till komvux, medan det tredje området hand- lar om komvux förutsättningar för att ta emot unga elever som har behov av stöd och struktur i sin utbildning.
Sammanfattning |
SOU 2022:34 |
Samverkan, förberedelse och vägledning är nyckelord för en sömlös övergång
Att motivera elever som står i begrepp att lämna gymnasieskolan utan att ha nått målen med sin utbildning att gå över och komplettera sina studier i komvux eller folkhögskola är en viktig om än ut- manande uppgift. Många elever är skoltrötta i slutet av sin gym- nasieutbildning och saknar motivation att slutföra sina studier. Av statistik som utredningen presenterar framgår att övergången är rela- tivt begränsad såväl bland elever som befinner sig nära examen, som bland dem som har läst kortare tid på nationellt program eller har introduktionsprogram som sista studieväg. Utredningens analys visar att strukturer och rutiner för samverkan mellan elevens gym- nasieskola och komvux kan bidra till att skapa en så sömlös övergång för eleven som möjligt. Det finns behov av en reglering som säker- ställer att alla elever som lämnar gymnasieskolan utan examen ges information om vad som återstår i deras utbildning för att nå examen samt hur de kan komplettera. Enligt utredningen behöver även elever som lämnar gymnasiesärskolan vägledning och information om möjliga vidaregångar.
Åldersgräns eller andra behörighetskrav bör inte ändras
Utredningens analys visar att kommuner har olika tolkning och till- lämpning av dagens bestämmelse som möjliggör undantag från ålders- gränsen för antagning till komvux av ungdomar utan slutfört natio- nellt program. Vi ser inte något brett stöd för en allmän sänkning av åldersgränsen, eftersom en sådan förändring skulle kunna innebära att ungdomar ges sämre förutsättningar att klara utbildningen. Gymnasieskolan är anpassad för unga och innebär fler rättigheter och möjligheter för eleverna än i komvux. Det gäller t.ex. särskilt stöd och tillgång till elevhälsa, gratis läromedel och i vissa fall få elevresor bekostade. Ett beslut om att fler yngre elever ska kunna påbörja komvux riskerar även att påverka de ungas ekonomi. Vi ser inte heller att en allmän sänkning av åldersgränsen är förenlig med den utgångspunkt som utredningen fått för uppdraget – att ansvar för ungdomars utbildning inte får förskjutas från gymnasieskolan till komvux. Däremot ser vi att dagens undantagsbestämmelse behöver tydliggöras så att tillämpningen blir mer likvärdig och rättssäker för
SOU 2022:34 |
Sammanfattning |
den unge. I övrigt finner vi för denna utrednings syften inte skäl att ändra behörighetskraven till komvux.
Rätten till stöd i komvux behöver stärkas
I samråd med kommuner och myndigheter samt genom tidigare utredningar har vi fått en samstämmig bild av behoven av stärkt stöd inom komvux. Övergången från gymnasieskola till komvux på gym- nasial nivå lyfts som särskilt problematisk då skillnaden i tillgång till stöd blir stor med anledning av skolformernas olika reglering. Elever som fått särskilt stöd i gymnasieskolan förväntas klara komvux med en hög grad av självständighet och utan de stödåtgärder som finns inom de tidigare skolformerna. Det är dock inte bara unga elever som kan behöva mer stöd i komvux. Stödbehoven har ökat i takt med att skolformens målgrupp förändrats och omfattar t.ex. behov av specialpedagogiskt stöd, socialt stöd, vägledning, coachning, språk- stöd, mentorsstöd och stöd i att hantera digitala verktyg. Komvux individuella och flexibla upplägg är mycket viktigt, med tanke på elevernas varierande livssituationer, behov, förkunskaper och mål med sina studier. Samtidigt som det finns behov av ökade inslag av sammanhållna studievägar och fastare kombinationer av kurser inom vissa områden, exempelvis yrkesutbildning tillsammans med sfi eller svenska, behövs det även fortsättningsvis möjlighet till helt indivi- duella upplägg. Det framkommer i utredningens samråd att det finns en brist på likvärdighet i tillgången till stöd och elevhälsa i komvux.
För att underlätta övergången till komvux föreslår utredningen att:
•Det ska införas en skyldighet i skollagen att erbjuda elever som lämnar gymnasieskolan utan att ha nått examen och samtliga elever som lämnar gymnasiesärskolan ett avslutande väglednings- samtal. Gymnasieförordningen ska ange vilken information som eleven ska få vid ett vägledande avslutningssamtal.
•Bestämmelsen om undantag från behörighetskraven, som möjlig- gör att yngre elever tas emot i komvux, ska justeras samt föras upp från förordning om vuxenutbildning till skollag.
Sammanfattning |
SOU 2022:34 |
Bedömningar i uppdraget om övergången till komvux:
I syfte att underlätta övergången till komvux för de unga som inte nått målen med sin utbildning i gymnasie- och gymnasiesärskolan bedömer utredningen att det behövs stöd till huvudmän och skolor för att tillämpa de nya bestämmelserna och förtydliganden av befint- lig reglering. Skolverket bedöms kunna utföra detta inom ramen för sitt instruktionsenliga uppdrag. Det finns även skäl att låta nästa översyn av läroplanerna inrymma ett syfte att förstärka betydelsen av samverkan mellan gymnasieskola/gymnasiesärskola och komvux i båda riktningar. Utredningen bedömer vidare att den övre ålders- gränsen för det kommunala aktivitetsansvaret, som i dag inträder när den unge fyller 20 år, ska ses över. Likaså bedömer utredningen att erbjudandet av stöd i komvux behöver ses över bl.a. i syfte att fler unga ska ges förutsättningar att nå målen med sin gymnasieutbild- ning. Skolverkets kartläggning av stödbehoven i komvux kan utgöra en viktig grund för ett sådant uppdrag.
Andra åtgärder – bättre förutsättningar inför gymnasievalet och större flexibilitet i vissa stödåtgärder
Utredningen har inom ramen för andra åtgärder valt att prioritera två utvecklingsområden. Det första området handlar likvärdig till- gång till studie- och yrkesvägledning av god kvalitet och i god tid inför valet av gymnasieutbildning. Det andra området handlar om ökade möjligheter till flexibla stödåtgärder i slutet av gymnasie- utbildningen. Urvalet av dessa områden har gjorts dels med grund i den kunskapssammanställning som utredningen presenterat gällan- de orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning, dels utifrån en hög samstämmighet i de samråd som utredningen haft med huvudmän, myndigheter och andra intressenter.
Tydligare reglering av elevers tillgång till studie- och yrkesvägledning kan ge ökad likvärdighet
Utredningen har identifierat att vägledningsinsatser behöver riktas till elever som står i begrepp att lämna gymnasieskolan utan examen. Vi ser dessutom anledning att åtgärder vidtas för att säkerställa att
SOU 2022:34 |
Sammanfattning |
alla elever ges tillgång till vägledning av god kvalitet inför valet av gymnasieutbildning. Studie- och yrkesvägledning behöver påbörjas tidigt i elevens skolgång och erbjudas kontinuerligt för att ge eleven möjlighet att utveckla valkompetens. Att rusta elever med valkom- petens kan, förutom att stärka studiemotivationen, även bidra till att förhindra att de val som elever gör under sin utbildning reproducerar sociala, kulturella och könsmässiga förhållanden i samhället. Trots att elevernas behov av studie- och yrkesvägledning har ökat, och att det finns en samstämmig bild av studie- och yrkesvägledningens betydelse, konstaterar utredningen att det fortfarande finns brister i arbetet med studie- och yrkesvägledning. Utredningens underlag visar på att den nuvarande regleringen inte ger huvudmän och rek- torer tillräckligt tydlig ledning i vad som förväntas av dem. Det bidrar i sin tur till en osäkerhet om vad som krävs av huvudman och skola för att skolans vägledningsuppdrag ska anses vara genomfört på ett tillfredställande sätt. Utredningen anser att skollagens reglering av elevers tillgång till studie- och yrkesvägledning behöver förtydligas. Ur ett likvärdighetsperspektiv är det angeläget att tillgången till studie- och yrkesvägledning tryggas för alla elever.
Det behövs mer kunskap om stöd i gymnasieskolan och större möjligheter till flexibla lösningar
Av utredningens underlag framkommer en bild där elever i gym- nasieskolan inte alltid får det stöd de skulle behöva, vilket kan leda till att eleverna inte hinner nå målen med sin utbildning under avsedd tid. Elever som behöver ta igen delar av sin utbildning har rätt att gå om en kurs. Huvudmannen kan också besluta att eleven ska få för- längd undervisning. Utredningens kontakter med huvudmän visar att åtgärder som rätten att gå om en kurs och förlängd undervisning används i begränsad omfattning. Det beror bl.a. på att det uppstår problem med schemaläggning, att det är oklart hur dessa stödåtgär- der ska tillämpas och att elevernas motivation att gå om en kurs eller få förlängd undervisning ofta är låg. Huvudmän lyfter exempel på hur stödet kan organiseras för att bättre nå och motivera eleverna, men som i formell mening saknar grund i regleringen.
Enligt utredningen finns det behov att klargöra hur rätten att gå om en kurs förhåller sig till förlängd undervisning och hur åtgär- derna kan fungera i praktiken. Utöver dessa klargöranden ser vi skäl
Sammanfattning |
SOU 2022:34 |
för att öka möjligheten till flexibla lösningar i det stöd som erbjuds elever. För det första menar vi att förutsättningarna för att bedriva distansundervisning som särskilt stöd bör ses över i syfte att utöka tillgången för fler elever. Det finns i dag ingen reell möjlighet att bedriva distansundervisning som särskilt stöd eftersom ingen huvud- man hittills fått tillstånd att bedriva den typen av undervisning. För det andra ser vi behov av att undersöka och tydliggöra elevers möj- ligheter att gå om en kurs genom att samläsa med elever i komvux. Enligt utredningen torde dagens regelverk medge att en elev i gym- nasieskolan samläser med komvux. Syftet med översynen och tydlig- görandet är att stärka elevers möjligheter att på ett mer flexibelt kunna ta del av en stödåtgärd som är svår att organisera rent prak- tiskt, medan de fortfarande är inskrivna i gymnasieskolan. Enligt utredningen bör bestämmelserna även förtydligas i den mening att förlängd undervisning ska anses utgöra särskilt stöd och beslutas inom ramen för ett åtgärdsprogram.
För att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning föreslår utredningen dessutom att:
•Bestämmelserna i skollagen om tillgång till vägledning ska tyd- liggöras. Det ska framgå att elever ska ha tillgång studie- och yrkes- vägledning, att arbetet med studie- och yrkesvägledning ska bedri- vas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå samt ske i samverkan med lärare och övrig personal. Det ska även tydliggöras att studie- och yrkesvägledningen ska vara en del av skolans systematiska kvalitetsarbete.
•Det ska framgå av gymnasieförordningen att beslut om förlängd undervisning ska fattas inom ett åtgärdsprogram. Förlängd under- visning är en åtgärd som utgör särskilt stöd eftersom det krävs en pedagogisk bedömning och eftersom åtgärden kan vara varaktig och omfattande.
SOU 2022:34 |
Sammanfattning |
Utredningens bedömningar i denna del:
Utredningen bedömer att det behövs mer kunskap om det stöd som erbjuds elever i gymnasieskolan och hur väl undervisningen anpassas efter elevernas olika förutsättningar och behov. För att möjliggöra för mer flexibla lösningar bedömer utredningen att förutsättning- arna att bedriva distansundervisning som särskilt stöd i gymnasie- skolan bör ses över i syfte att utöka tillgången. Likaså bedömer utredningen att Skolverket bör tydliggöra vilka möjligheter det finns för gymnasieskolor att samverka med komvux så att gymnasieelever kan läsa om en kurs, som ingår i elevens individuella studieplan, genom s.k. samläsning i komvux. I samband med beslut om förlängd undervisning uppstår inte sällan oklarheter när det gäller hur even- tuell ersättning ska utgå från hemkommunen. Vår bedömning är att ersättningsfrågan är angelägen att utreda vidare.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)
dels att 20 kap. 11 c § och 20 b § första stycket ska upphöra att gälla,
dels att 2 kap. 29 §, 15 kap. 1 §, 18 kap. 1 §, 20 kap. 11, 11 a, 20 och 20 a §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 15 kap. 20 a §,
17 kap. 4 a och b §§ och 18 kap. 20 a §,
dels att det närmast före 15 kap. 20 a §, 17 kap. 4 a och 18 kap.
20 a § ska införas nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2kap. 29 §
Elever i alla skolformer utom |
Elever i alla skolformer utom |
förskola och förskoleklassen ska |
förskola och förskoleklassen ska |
ha tillgång till personal med |
ha tillgång till studie- och yrkes- |
sådan kompetens att deras behov |
vägledning. Det ska finnas till- |
av vägledning inför val av fram- |
gång till personal med sådan |
tida utbildnings- och yrkesverk- |
kompetens att elevernas behov |
samhet kan tillgodoses. Även |
inför val av fortsatt utbildnings- |
den som avser att påbörja en |
och yrkesverksamhet kan till- |
utbildning ska ha tillgång till |
godoses. Även den som avser att |
vägledning. |
påbörja en utbildning ska ha till- |
|
gång till sådan vägledning. |
|
Arbetet med studie- och yrkes- |
|
vägledningen ska bedrivas på |
|
27 |
Författningsförslag |
SOU 2022:34 |
individ-, grupp- och skolenhets- nivå och ske i samverkan med lärare och övrig personal. Studie- och yrkesvägledningen ska vara en del av skolans systematiska kvalitetsarbete.
|
15 kap. |
|
|
|
1 § |
|
|
I detta kapitel finns |
|
|
– allmänna |
bestämmelser |
– allmänna |
bestämmelser |
(2–20 §§). |
(2–20 a §§), |
|
–bestämmelser om betyg (21–29 §§),
–bestämmelser om gymnasieskola med offentlig huvudman (30–32 §§),
–bestämmelser om fristående gymnasieskola (33 och 34 §§), och
–bestämmelser om Rh-anpassad utbildning (35–40 §§).
Avslutande vägledningssamtal
20 a §
Ett avslutande väglednings- samtal ska erbjudas en elev som avser att avsluta sin gymnasie- utbildning i förtid eller inför att eleven slutför sin utbildning på ett
– nationellt program utan att erhålla en gymnasieexamen eller
– introduktionsprogram utan att övergå till ett nationellt pro- gram.
Elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid samtal enligt första stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om avslutande vägledningssamtal.
SOU 2022:34 |
Författningsförslag |
17 kap.
Sammanhållen yrkesutbildning
4 a §
Kurser som är relevanta för ett yrkesområde kan kombineras till en sammanhållen yrkesutbildning som erbjuds på introduktions- program. En del av utbildningen i en sammanhållen yrkesutbildning ska genomföras som arbetsförlagt lärande.
Utbildningen kan utformas som en nationell sammanhållen yrkesutbildning eller vara utfor- mad av en huvudman.
4 b §
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om minsta omfattning av det arbetsplats- förlagda lärandet i sammanhållna yrkesutbildningar och om undan- tag från kravet på arbetsplats- förlagt lärande.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela föreskrifter om vilka sammanhållna yrkesutbild- ningar som ska vara nationella och vilket innehåll dessa ska ha.
FörfattningsförslagSOU 2022:34
|
18 kap. |
|
|
|
1 §1 |
|
|
I detta kapitel finns |
|
|
– allmänna |
bestämmelser |
– allmänna |
bestämmelser |
(2–20 §§), |
(2–20 a §§), |
|
–bestämmelser om betyg (21–26 a §§),
–bestämmelser om gymnasiesärskola med offentlig huvudman (27–33 §§), och
–bestämmelser om fristående gymnasiesärskola (34–37 §§.
Avslutande vägledningssamtal
20 a §
Ett avslutande väglednings- samtal ska erbjudas en elev som avser att avsluta sin gymnasie- särskoleutbildning i förtid eller inför att eleven slutför sin utbild- ning i gymnasiesärskolan.
Elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid samtal enligt första stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om avslutande vägledningssamtal.
20 kap.
11 §2
En vuxen har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år, om han eller hon
1.är bosatt i landet,
2.saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i grundskolan,
och
3.har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.
1Senaste lydelse 2018:749.
2Senaste lydelse 2020:446.
SOU 2022:34 |
Författningsförslag |
Rätt att delta har också den som är yngre än vad som framgår av första stycket om han eller hon efter en individuell bedömning anses ha särskilda skäl och upp- fyller övriga villkor.
11 a §3
En vuxen med utvecklingsstörning har rätt att delta i särskild utbildning på grundläggande nivå från och med andra kalender- halvåret det år han eller hon fyller 20 år, om han eller hon
1.är bosatt i landet,
2.saknar sådana kunskaper som utbildningen i grundsärskolan syftar till att ge, och
3.har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.
Rätt att delta har också den som är yngre än vad som framgår av första stycket om han eller hon efter en individuell bedömning anses ha särskilda skäl och upp- fyller övriga villkor.
Av 29 kap. 8 § följer att det som sägs i denna lag om personer med utvecklingsstörning också ska gälla för vissa andra vuxna.
20 §4
En vuxen är behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år, om han eller hon
1.är bosatt i landet,
2.saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge,
3.har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och
4.i övrigt uppfyller föreskrivna villkor.
Behörig är också den som är |
Behörig är också den som är |
yngre än vad som anges i första |
yngre än vad som anges i första |
stycket, men har slutfört utbild- |
stycket, men har slutfört utbild- |
ning på ett nationellt program i |
ning på ett nationellt program i |
3Senaste lydelse 2020:446.
4Senaste lydelse 2020:446.
FörfattningsförslagSOU 2022:34
gymnasieskolan eller likvärdig |
gymnasieskolan eller likvärdig |
utbildning och uppfyller övriga |
utbildning eller om han eller hon |
behörighetsvillkor. |
efter en individuell bedömning |
|
anses ha särskilda skäl och upp- |
|
fyller övriga behörighetsvillkor. |
20 a §5
En vuxen med utvecklingsstörning är behörig att delta i särskild utbildning på gymnasial nivå från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 20 år, om han eller hon
1.är bosatt i landet,
2.saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge,
3.har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och
4.i övrigt uppfyller föreskrivna villkor.
Behörig är också den som är |
Behörig är också den som är |
yngre än vad som anges i första |
yngre än vad som anges i första |
stycket, men har slutfört utbild- |
stycket, men har slutfört utbild- |
ning i gymnasiesärskolan eller |
ning i gymnasiesärskolan eller |
likvärdig utbildning och upp- |
likvärdig utbildning eller om han |
fyller övriga behörighetsvillkor. |
eller hon efter en individuell |
|
bedömning anses ha särskilda skäl |
|
och uppfyller övriga behörig- |
|
hetsvillkor. |
Av 29 kap. 8 § följer att det som sägs i denna lag om personer med utvecklingsstörning också ska gälla för vissa andra vuxna.
20 b §6
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att behörighet enligt 20 § första stycket eller 20 a § första stycket ska inträda tidigare än vad som anges
5Senaste lydelse 2020:446.
6Senaste lydelse 2020:446. Ändringen innebär att första stycket tas bort.
SOU 2022:34 |
Författningsförslag |
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare före- skrifter om behörighetsvillkor.
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Lagen tillämpas från den 1 juli 2024.
Undervisningen på ett natio- nellt program för en elev i gymnasieskolan får fördelas över längre tid än tre år, om eleven har läst ett reducerat program eller om det med hänsyn till elevens förutsättningar i övrigt finns särskilda skäl för det.
Förlängd undervisning på ett nationellt program beslutas inom ett åtgärdsprogram.
För yrkesutbildning inom gymnasieskolans nationella pro- gram och introduktionsprogram samt gymnasiesärskolan nationella program ska det finnas ett eller flera lokala programråd för sam- verkan mellan skola och arbets- liv.
Författningsförslag |
SOU 2022:34 |
1.2Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)
Härigenom föreskrivs i fråga om gymnasieförordningen (2010:2039)
dels att 1 kap. 8 § och 9 kap. 7 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 12 kap. 4 b §, och närmast före 12 kap. 4 b § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 kap.
8 §7
För yrkesprogrammen i gym- nasieskolan ska det finnas ett eller flera lokala programråd för samverkan mellan skola och arbetsliv.
9 kap.
7 §8
Huvudmannen får besluta att undervisningen på ett nationellt program för en elev i gym- nasieskolan får fördelas över längre tid än tre år, om eleven har läst ett reducerat program eller om det med hänsyn till elevens förutsättningar i övrigt finns särskilda skäl för det.
7Senaste lydelse 2012:402.
8Senaste lydelse 2012:402.
SOU 2022:34 |
Författningsförslag |
12 kap.
Information vid avslutande
vägledningssamtal |
|
4 b § |
|
|
Ett |
avslutande |
väglednings- |
samtal |
enligt 15 kap. 20 a § och |
18 kap. |
20 a § |
skollagen |
(2010:800) ska innehålla individ anpassad information till eleven om
– vilka utbildningsmoment eller kurser eleven saknar för att kunna
fullfölja sin |
utbildning/nå |
en |
examen, |
|
|
– olika utbildningsvägar inom |
och utanför |
gymnasieskolan/ |
gymnasiesärskolan, och |
|
– annan |
förberedelse |
för |
etablering på arbetsmarknaden. Om eleven inte har fyllt 20 år
ska information också lämnas till eleven om kommunernas aktivitets- ansvar i 29 kap. 9 § skollagen.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Förordningen tillämpas från den 1 juli 2024.
Författningsförslag |
SOU 2022:34 |
1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning att 3 kap. 2 § ska upphöra att gälla.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
2.Förordningen tillämpas från den 1 juli 2024.
2 Inledning
2.1Utredningens direktiv
Direktiven för vårt uppdrag beslutades av regeringen den 8 april 2021 (dir. 2021:23) och finns i sin helhet i bilaga 1. Den 10 februari 2022 fattade regeringen beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2022:4, se bilaga 2), vilket innebar att utredningen fick förlängd tid för upp- draget.
Många elever avslutar sina studier i gymnasieskolan utan att i alla delar nå målen med sin utbildning. Det gäller t.ex. elever på natio- nella program som inte uppnår kraven för en gymnasieexamen eller elever på introduktionsprogram som avsett att söka ett nationellt program men som inte får sin behörighet i tid. För ungdomar som lämnar gymnasieskolan utan en examen finns en andra chans till att fullfölja en gymnasieutbildning genom studier inom komvux. De kan även uppnå motsvarande kvalifikation genom studier vid en folkhögskola. Men trots att det formellt sett finns goda möjligheter att komplettera en ofullständig gymnasieutbildning är det alltför många ungdomar som inte fullföljer sina studier. Ungdomar som lämnar gymnasieskolan utan att ha slutfört eller nått målen med sin utbildning har ofta svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Elever från gymnasieskolans introduktionsprogram har t.ex. en betydligt lägre sysselsättningsgrad än elever med en gymnasieexamen. Även hos ungdomar som har slutfört gymnasieskolans nationella program med studiebevis, dvs. utan att uppfylla kraven för examen, eller som har avbrutit studierna i förtid, är sysselsättningsgraden betydligt lägre än hos ungdomar med en gymnasieexamen.
37
Utredningen ska:
•analysera och vid behov föreslå hur övergången till komvux kan underlättas för elever som inte fullföljer sitt introduktionspro- gram eller annan utbildning i gymnasieskolan,
•analysera hur yrkespaketen används inom introduktionspro- grammen och, om så bedöms lämpligt, föreslå hur användningen av yrkespaketen inom ett eller flera introduktionsprogram kan utvecklas för att skapa utbildningar av hög kvalitet och med hög relevans för arbetsmarknaden,
•överväga och vid behov föreslå andra åtgärder för att fler ska nå målen med en utbildning i gymnasieskolan, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
2.2Utgångspunkter enligt direktivet
En viktig utgångspunkt i uppdraget är att det inte ska föreslås åt- gärder som har en negativ påverkan på genomströmningen i gym- nasieskolan genom att ansvaret för ungdomars utbildning förskjuts till komvux. En ytterligare utgångspunkt är att förslagen ska vara kostnadseffektiva. Utredaren ska se till att de författningsförslag som lämnas inordnas i gällande regelverks systematik och ges en så enkel och tydlig utformning som möjligt.
Utredaren ska överväga och vid behov ange hur de åtgärder som föreslås kan utvärderas och hur möjligheten att utvärdera påverkas av hur förslagen genomförs, exempelvis genom stegvist införande. Detta gäller särskilt vid förslag om större åtgärder. I den del av upp- draget som rör användningen av yrkespaket på introduktionspro- gram, ska utredaren ta utgångspunkt i ett riksdagsinitiativ om tvåårig yrkesskola. Uppdraget tar sikte på gymnasieskolan och komvux. Om utredaren finner att de åtgärder som föreslås även kan vara lämpliga för gymnasiesärskolan är utredaren oförhindrad att lämna förslag även för denna skolform.
2.3Hur utredningen har valt att arbeta
Utredningen inledde sitt arbete i maj 2021. Till utredningen har en ex- pertgrupp varit knuten, vilken haft tre möten. Expertgruppen har, ut- över dessa möten, även beretts möjlighet att lämna skriftliga synpunk- ter på underlag från utredningen. I gruppen med experter och sakkun- niga har det, förutom företrädare för flera departement, även ingått representanter för Skolverket, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Arbetsförmedlingen, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor, Sveriges Kommuner och Regioner och Friskolornas riksför- bund.
Utredningens arbete bygger vidare på den kunskapsbas och de resonemang, bedömningar och förslag som ett flertal statliga offent- liga utredningar tidigare presenterat och som rör åtgärder för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning, se avsnitt 2.5.
Förutom att samla in kunskap om utredningens olika områden genom att analysera gällande rätt, aktuella studier, forskning samt statistik har utredningen diskuterat olika frågeställningar med ett stort antal intressenter, se nedan. I enlighet med direktivet har syn- punkter inhämtats från relevanta aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Utredningen har i samband med möten och andra kontakter uppmanat intressenterna att bidra med synpunkter och andra underlag rörande utredningsuppdraget.
Utredningen har träffat följande myndigheter, organisationer och lärosäten:
•Skolverket (inkl. rådet för introduktionsprogrammen och de nationella programråden).
•Skolinspektionen.
•Specialpedagogiska Skolmyndigheten (SPSM).
•Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF).
•Barnombudsmannen (BO).
•Skolväsendets överklagandenämnd (ÖKN).
•Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärder- ing (IFAU).
•Universitets- och högskolerådet (UHR).
•Centrala studiestödsnämnden (CSN).
•Delegationen för unga och nyanlända (DUA).
•Statistiska centralbyrån (SCB).
•Sveriges Kommuner och Regioner (SKR, inkl. Beredningen för ut- bildningsfrågor, gymnasienätverket samt nätverket för vuxenut- bildning).
•Friskolornas riksförbund.
•Idéburna skolornas riksförbund.
•Rörelsefolkhögskolornas riksintresseorganisation.
•Folkbildningsrådet.
•Skånes folkhögskolor.
•Lärarförbundet.
•Lärarnas riksförbund.
•Sveriges skolledarförbund.
•Sveriges elevkårer.
•Elevernas riksförbund.
•Sveriges elevråd.
•Ensamkommandes förbund.
•Funktionsrätt Sverige.
•Vuxenutbildning i samverkan (ViS).
•Malmöungdomars väg till arbete genom högre utbildning (MUVAH, kunskapsallians mellan Malmö stad och Malmö uni- versitet).
•Forskare från Högskolan i Halmstad, Umeå universitet, Malmö universitet, Linnéuniversitetet, Göteborgs universitet samt Stockholms universitet (bl.a. Nationellt centrum för svenska som andraspråk och Institutionen för svenska och flerspråkighet).
•Svenskt Näringsliv (inkl. medlemsorganisationer).
•Landsorganisationen i Sverige (LO, inkl. medlemsorganisationer.
•Vård- och omsorgscollege.
För att samla in kunskap om uppdragets frågeställningar har utred- ningen även genomfört samtal med ett större antal företrädare för kommunala och enskilda huvudmän i gymnasieskola och komvux. Huvudmännen har valts ut med hänsyn till geografisk spridning och storlek. Sammanlagt har utredningen varit i kontakt med cirka 100 huvudmän, antingen i separata samtal eller i möten som samlat flera huvudmän vid samma tillfälle.
Avseende yrkespaketens användning har konsultfirman Vilna AB på uppdrag av utredningen samlat in information genom en inter- vjustudie riktad till skolföreträdare och elever på gymnasieskolans introduktionsprogram samt med arbetsgivare på lokal nivå som har erfarenhet av att ta emot elever på yrkespaket. I kategorin skol- företrädare ingår rektorer, biträdande rektorer med ansvar för intro- duktionsprogram, samordnande lärare för yrkesintroduktion samt studie- och yrkesvägledare. I urvalet ingår både skolor som anordnar yrkespaket och skolor som för närvarande inte anordnar yrkespaket.
Samma konsultfirma har även fått uppdrag av utredningen att ta fram en kunskapssammanställning om orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning och framgångsfaktorer i arbete som främjar fullföljda studier. Sammanställningen bygger på en genomgång av de huvudsakliga slutsatserna i ett fyrtiotal tidigare utredningar och studier.
Som stöd i beräkning av kostnader som uppstår till följd av de åtgärder som föreslås har utredningen anlitat konsultfirman Kjell Nyman.
2.4Utmaningar och avgränsningar
Merparten av de intressenter som utredningen har träffat har tolkat uppdraget som syftande till att lösa en stor bredd av de problem som ligger till grund för att elever inte når målen med sin gymnasie- utbildning. En övergripande utmaning har därmed varit att möta alla de synpunkter och förväntningar som funnits på uppdraget.
Utredningen adresserade tidigt att ytterligare tid var behövlig för att möta dessa synpunkter och förväntningar. Med hänsyn till att utredningens förutsättningar bestående i utredningstid, bemanning
och tilldelad budget tidvis varit oklara har utredningen huvudsak- ligen avgränsat uppdraget till direktivets specifikt angivna frågor. Detta innebär att vi har haft huvudsakligt fokus på frågorna som rör elevers övergång mellan gymnasieskola och komvux respektive an- vändningen av yrkespaket på introduktionsprogrammen. Vad gäller användningen av yrkespaket har utredningen tolkat direktiven som att uppdraget berör gymnasieskolans introduktionsprogram. Det innebär att vi inte belyser en eventuell utvidgad möjlighet i använd- ningen av yrkespaket för elever på nationella program.
I relation till uppdragets specifika frågeställningar har vi valt att vidga vårt fokus i de delar där direktiven anger att utredningen främst ska överväga åtgärder som rör övergången från introduktions- program till komvux. Grunden för det är att utredningen bedömt att även andra elevgrupper som lämnar gymnasieskolan utan examen kan gynnas av motsvarande insatser, liksom elever som avslutat sin utbildning i gymnasiesärskolan. Även i frågan som rör unga elevers rätt till elevhälsa och särskilt stöd i komvux har vi vidgat fokus något i relation till direktiven, beroende på de många inspel som vi fått under utredningens arbete. Slutligen har vi inte funnit anledning att lägga fram förslag för ökad direktövergång till komvux som särskilt riktar sig till elever som lämnar gymnasieskolan med ett studiebevis där endast en eller ett par kurser saknas för examen. Vi har bedömt att även denna elevgrupp gynnas av mer generella åtgärder som riktar sig till fler unga som inte når målen med sin gymnasieutbildning.
Utöver de specifikt angivna utredningsfrågorna har utredningen haft som ambition att samla och redovisa de inspel som utredningen fått vad gäller behovet av ytterligare åtgärder för att förbättra möj- ligheterna för unga att nå målen med sin gymnasieutbildning. Vi har utifrån de inkomna inspelen och tidigare kunskap prioriterat två utvecklingsområden som bedömts som särskilt angelägna. I ett av dessa utvecklingsområden har vi särskilt fokus på elever som befin- ner sig i slutet av sin gymnasieutbildning, med anledning av direk- tivens skrivning om att föreslå åtgärder för dem som lämnar gym- nasieskolan med ett studiebevis nära examen.
Att nå målen med sin gymnasieutbildning förbättrar ungas möj- ligheter till arbete och vidare studier påtagligt. I syfte att fler ung- domar ska påbörja och fullfölja en utbildning i gymnasieskolan har på senare tid en rad ändringar gjorts i skollagen (2010:800), gym- nasieförordningen (2010:2039) samt förordningen om vuxenutbild-
ning (2011:1108). Ny reglering har införts så sent som den 1 juli 20211, vilket innebär att utredningen svårligen kan undersöka effek- terna eller analysera tillämpningen av denna. Förslag till ytterligare ny reglering i skolförfattningar har nyligen beslutats eller ligger för riksdagsbeslut i närtid.
Det kommunala aktivitetsansvaret är ett område som angränsar utredningens uppdrag. Utredningen har valt att gå in på vissa frågor om behovet av samverkan mellan det kommunala aktivitetsansvaret, gymnasieskola och komvux, men utan att fokusera på organisation och arbetssätt inom det kommunala aktivitetsansvaret.
Utredningen har övervägt olika sätt ge en bild av andra länders arbete med motsvarande frågor. I de avseendet har vi valt att inte göra någon mer omfattande redovisning, utan i stället ge mer kort- fattade internationella perspektiv där så ansetts lämpligt.2
2.5Annat arbete som påverkar utredningen
Flera processer pågår eller har nyligen avslutats, vilka har betydelse för utredningens område. Vi beskriver relevanta utredningar och uppdrag löpande genom betänkandet. Här nämns några av de avslu- tande utredningsarbeten som vi identifierat har särskild relevans för uppdraget.
•SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning (betänkande från Gymnasieutredningen).
•SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar (slutbetänkande från Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar).
•SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och sam- hälle (betänkande från Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning).
•SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning (betänkande från Utred-
13 kap. 7 och 8 §§ förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.
2För mer information om utbildning motsvarande gymnasieskolan i andra länder, se gärna SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, bilaga 7.
ningen om planering och dimensionering av komvux och gym- nasieskola).
•SOU 2020:43 Bygga, bedöma, betygsätta (betänkande från Betygs- utredningen 2018).
•SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning (betänkande från Utred- ningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven).
2.6Betänkandets disposition
Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning. Därefter följer våra författningsförslag i kapitel 1. Efter föreliggande kapitel som beskriver utredningens arbete följer kapitel 3 där vi proble- matiserar vad det innebär ”att nå målen med sin utbildning” samt hur måluppfyllelse i gymnasial utbildning kan beskrivas med statistik. I kapitel 4 redogör vi för orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning samt framgångsfaktorer i arbete som främjar fullföljda studier. Kapitel 5 behandlar uppdraget att analysera an- vändningen av yrkespaket på introduktionsprogram och föreslå hur denna kan utvecklas. I kapitel 6 hanterar vi den del av uppdraget som rör övergången till komvux för de ungdomar som inte nått målen med sin utbildning i gymnasieskolan. I kapitel 7 belyser vi därefter behovet av andra insatser. Avslutningsvis återfinns utredningens för- slag till ikraftträdande i kapitel 8, konsekvensanalys och finansier- ingsförslag i kapitel 9 samt författningskommentarer i kapitel 10.
3Om mål för utbildningen och måluppfyllelse
Av utredningens direktiv framgår att många elever avslutar sina studier i gymnasieskolan utan att i alla delar nå målen med sin utbild- ning. Utifrån denna problembild är utredningens uppdrag att lämna förslag på åtgärder som bidrar till att fler unga når målen med sin gymnasieutbildning, antingen i gymnasieskolan eller i komvux. Av direktiven framgår inte en tydlig beskrivning av vad som avses med att nå målen. Som exempel nämns elever på nationella program som inte uppnår kraven för en examen och elever på introduktionspro- gram som avsett att söka ett nationellt program men som inte får sin behörighet i tid. I det här kapitlet redogör vi för olika sätt att beskri- va mål med gymnasieutbildning, hur väl nationell statistik fångar dessa mål samt vad uppgifterna om måluppfyllelse visar.
Mål med gymnasieutbildning kan beskrivas ur flera perspektiv. Den enskilde eleven kan ha mål för sin utbildning, som t.ex. kan vara förknippade med framtidsplaner eller att nå ett visst betyg. Samhället kan ha mål med gymnasieutbildningen, som handlar om att utbild- ningarnas innehåll ska stämma med avnämarnas behov. Satsningar för att få fler elever att välja en yrkesutbildning, och i synnerhet inom bristyrken, kan inrymmas i ett sådant mål.
Utredningen har valt att avgränsa beskrivningen av mål till vad styrdokumenten anger som direkta mål för gymnasial utbildning. Styrdokumenten anger dock inte mål för utbildningen på introduk- tionsprogram, utan dessa fastställs för varje elev i den individuella studieplanen. I delar av redovisningen resonerar vi därför om vad mål skulle kunna vara för en elev på ett introduktionsprogram. Vi beskriver också hur vanligt det är att unga vuxna vid 23 års ålder har uppnått minst gymnasieexamen. Att vi uppehåller oss just vid 23 års ålder beror på att de ungdomar som lämnat gymnasieskolan utan
45
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
examen då haft några år på sig att komplettera sin utbildning, t.ex. i komvux, samtidigt som det inte förflutit så lång tid att många hunnit skaffa sig en längre högskoleutbildning. Slutligen ger vi en kort inter- nationell utblick för att ge en referens till hur elevers måluppfyllelse i skolformer som motsvarar gymnasieskolan ser ut i andra länder.
3.1Vad innebär det att nå målen med sin gymnasieutbildning?
Syftet med gymnasieskolan är att ge elever en god grund för yrkes- verksamhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Gymnasieskolan ska utgöra en bas för den regionala och nationella kompetensförsörjningen till arbets- livet respektive för rekryteringen till högskolan.1 Även om gymnasie- skolans syfte är gemensamt för alla elever, kan målen med utbild- ningen skilja sig åt. I det här avsnittet redogör vi för olika sätt att definiera och beskriva ”att nå målen med sin gymnasieutbildning”.
3.1.1Att nå examensmålen för nationellt program i gymnasieskolan
För elever som läser nationella program finns målen fastställda i ut- bildningarnas examensmål.2 Där anges för vart och ett av de 18 natio- nella programmen vilka kunskaper som utbildningen ska leda till och om den förbereder eleven för arbete inom en viss sektor eller vidaregång till högre utbildning inom ett specifikt område. Det finns två typer av gymnasieexamen: yrkesexamen som elever får från ett av de tolv yrkesprogrammen och högskoleförberedande examen som elever får från ett av de sex högskoleförberedande programmen.
Grunden för att gymnasieexamen ska kunna utfärdas är att eleven har betyg från en utbildning som omfattar minst 2 500 gymnasie- poäng på ett nationellt program. Därutöver ställs krav på godkända betyg om minst 2 250 gymnasiepoäng enligt följande.3
115 kap. 2 och 3 §§ skollagen (2010:800).
216 kap. 6 § skollagen.
316 kap. 26–28 §§ skollagen. Notera att lydelsen förändras fr.o.m. den 15 juli 2022.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
För yrkesexamen krävs godkända betyg i:
1.en eller flera kurser i svenska eller svenska som andraspråk, engel- ska och matematik om minst 100 gymnasiepoäng per ämne samt
2.gymnasiearbetet.
I de aktuella ämnena ska följande kurser vara godkända: svenska eller svenska som andraspråk 1, engelska 5 samt matematik 1a. Därutöver ska det i de godkända 2 250 poängen ingå 400 poäng från kurser i programgemensamma ämnen.4
För högskoleförberedande examen krävs godkända betyg i:
1.en eller flera kurser i svenska eller svenska som andraspråk om sammanlagt 300 gymnasiepoäng,
2.engelska om sammanlagt 200 gymnasiepoäng,
3.matematik om sammanlagt 100 gymnasiepoäng samt
4.gymnasiearbetet.
I de aktuella ämnena ska följande kurser vara godkända: svenska eller svenska som andraspråk 1, 2 och 3, engelska 5 och 6 samt matematik 1b eller 1c.5
För elever som inte uppfyller kraven för gymnasieexamen ska ett studiebevis utfärdas.
Förutsättningar att beskriva uppfyllelse av examensmålen
Den nationella uppföljningen av elevers studieresultat i gymnasie- skolan ger goda förutsättningar att beskriva uppfyllelse av examens- målen. Det är också det vanligaste sättet att beskriva måluppfyllelse, även för elever som inleder sina studier på introduktionsprogram.
Oftast kopplas elevernas studieresultat till en viss studietid efter påbörjad gymnasieutbildning. Utifrån dessa båda aspekter, studie- resultat och studietid, beskrivs gymnasieskolans genomströmning. De nationella programmen är avsedda att genomgås på tre år, även
48 kap. 5 och 6 §§ gymnasieförordningen (2010:2039).
58 kap. 7 § gymnasieförordningen.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
om huvudmannen får besluta om att en utbildning ska fördelas på längre tid.6 Vissa förhållanden gör dock att elever kan behöva mer tid på sig att nå examen. Det gäller inte minst för elever som inleder sina gymnasiestudier på ett introduktionsprogram och först behöver nå behörighet innan de kan gå över till ett nationellt program. Även byten av program, studieavbrott eller andra personliga omständig- heter kan leda till att elever behöver mer tid i gymnasieskolan.
Skillnaden mellan att slutföra sina studier och att nå examen
I beskrivningen av elevernas uppfyllelse av examensmålen används ofta olika begrepp mer eller mindre synonymt, exempelvis fullföljda studier, avslutade studier, slutförda studier eller elever som har gått igenom eller är avgångna från gymnasieskolan.
Elever som inte uppnår kraven för examen, men som har läst alla tre åren på ett nationellt program, får i stället ett studiebevis när de lämnar gymnasieskolan.7 För elevgruppen med utfärdade studiebevis är gymnasiestudierna slutförda i bemärkelsen att de inte längre till- hör gymnasieskolans målgrupp.8 I strikt mening har dessa elever inte slutfört sina studier, eftersom de i olika utsträckning behöver kom- plettera sina studier för att nå examen. Utan åtgärd kommer de att omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret när de lämnar gym- nasieskolan och tills de fyllt 20 år.9
I statistiken om gymnasieskolans betygs- och studieresultat har en distinktion gjorts mellan studiebevis där elever blivit betygssatta i kurser som omfattar minst 2 500 poäng och övriga studiebevis. Studiebevis om 2 500 poäng ingår här tillsammans med examen i en definition av slutförda studier.10 Elever som fått studiebevis från ett reducerat program, som därmed omfattar färre än 2 500 poäng, eller som inte fått betyg (A–F) i alla kurser redovisas i stället som högst ha varit registrerade i år 3 under kategorin ”ej slutförda studier”. Gränsdragningen vid 2 500 poäng mellan slutförda och ej slutförda studier när det gäller studiebevisen, är en lösning som Skolverket
616 kap. 15 § skollagen.
78 kap. 18 § gymnasieförordningen.
815 kap. 6 § skollagen.
929 kap. 9 § skollagen.
10I begreppet slutförda studier ingår här samtliga elever som läst ett fullständigt nationellt program, har fått betyg A–F i kurser om 2 500 poäng och fått examen eller studiebevis.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
endast tillämpar vid statistikredovisningen och det finns inte någon sådan distinktion i regleringen.11
Jämförelser av måluppfyllelse med tiden före Gy1112 inkluderar ofta elever med studiebevis om 2 500 poäng. Då jämförs andelen utfärdade slutbetyg i den tidigare gymnasiestrukturen (Lpf 94) med andelen examen eller studiebevis om 2 500 poäng enligt nuvarande struktur (Gy11).
Andra sätt att beskriva måluppfyllelse för elever på nationella program
Uppfyllelse av mål med nationella program kan också beskrivas ut- ifrån de för utbildningen tänkta vidaregångarna. Enligt skollagen ska yrkesprogrammen utgöra grund för yrkesverksamhet och fortsatt yrkesutbildning, medan de högskoleförberedande programmen ska utgöra grund för utbildning på högskolenivå.13
Statistiken om ungdomars sysselsättning efter gymnasieskolan beskriver med utgångspunkt i måttet etableringsstatus bl.a. hur många som når en viss grad av etablering på arbetsmarknaden eller studerar ett, tre respektive fem år efter gymnasieskolan. Uppgifterna möjliggör också jämförelser i sysselsättning beroende på ungdomarnas studie- resultat i gymnasieskolan.
3.1.2Att nå målen för introduktionsprogram
Introduktionsprogrammen riktar sig till elever som saknar behörighet för studier på nationella program.14 Skollagen fastställer de huvud- sakliga syftena för vart och ett av de fyra introduktionsprogrammen.
11Se t.ex. definitioner i Skolverkets officiella statistik om betyg och studieresultat i gymnasie- skolan, tabell 3.
12Hösten 2011 infördes den reformerade gymnasieskolan (Gy11) enligt prop. 2008/09:199 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan. Flera genomgripande förändringar genom- fördes. Bl.a. ändrades behörighetsreglerna till de nationella programmen, programmen delades in i yrkesprogram eller högskoleförberedande program och krav för gymnasieexamen inför- des. Se mer om jämförelser med tidigare slutbetyg i avsnitt 3.2.4.
1316 kap. 3 och 4 §§ skollagen.
14Enligt 17 kap. 16 § andra stycket skollagen ska även elever från grundsärskolan erbjudas yrkesintroduktion och individuellt alternativ, om de önskar sådan utbildning. Hemkommu- nen behöver dock inte erbjuda sådan utbildning om den bedömer att det föreligger synnerliga skäl att inte göra det. Hemkommunen får, enligt samma paragraf, erbjuda språkintroduktion till elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Utbildningarna syftar till att ge elever möjlighet att gå vidare till annat introduktionsprogram, till nationellt program eller annan utbildning alternativt att förbereda för direkt övergång till arbete.15
Till skillnad från de nationella programmen saknar introduktions- programmen en nationell reglering av mål och programstruktur. Det är i stället huvudmannens plan för utbildning som konkretiserar intro- duktionsprogrammens syfte, längd och övergripande innehåll utifrån lokala förutsättningar och behov.16 Varje elevs mål beskrivs därefter i den individuella studieplanen. Även elever på nationella program har individuella studieplaner, men för introduktionsprogrammens elever har dessa en mer central betydelse för att ange utbildningens mål.
När elever på introduktionsprogram nått målen i den individuella studieplanen ska ett gymnasieintyg utfärdas. Intyget ska innehålla uppgifter om utbildningens mål, samtliga betyg som eleven har fått, information om andra insatser som ingått i den individuella studie- planen samt, när det är aktuellt, vilket yrkesområde och/eller natio- nellt program som utbildningen inriktats mot. En elev som avbryter sin utbildning på ett introduktionsprogram eller inte når målen för utbildningen enligt sin individuella studieplan ska få en samman- ställning av vilka delar av utbildningen som eleven har slutfört jäm- fört med sin individuella studieplan. En elev som inom ramen för ett introduktionsprogram läst grundskoleämnen eller kurser i gymna- sieämnen utan att få godkänt betyg ska få en skriftlig bedömning av sin kunskapsutveckling i varje sådant ämne.17
Förutsättningar att beskriva uppfyllelse av mål för introduktionsprogram
Det finns i dag ingen nationell uppföljning som fångar elevers mål med utbildningen på introduktionsprogram enligt de individuella studieplanerna. Skolor rapporterar in uppgifter om utfärdade gym- nasieintyg, men Skolverket publicerar inte officiell statistik utifrån dessa uppgifter.18
1517 kap. 3 § skollagen.
1617 kap. 7 § skollagen.
178 kap. 20–22 §§ gymnasieförordningen.
18SKOLFS 2011:142 Skolverkets föreskrifter om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m., bilaga 9. Inrapporteringen sker till UHR som förmedlar betygsuppgifter vidare till Skolverket och SCB.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Kravet på att gymnasieintyg ska innehålla information om ele- vens mål för utbildningen infördes 2020 efter förslag från Gym- nasieutredningen. Syftet med införandet var att förutsättningarna för nationell uppföljning skulle förbättras.19 Enligt våra samråd med Skolverket kvarstår dock hinder för att dra slutsatser om målupp- fyllelse utifrån inrapporterade gymnasieintyg, eftersom elevers indi- viduella mål kan vara så olika på introduktionsprogram.20 Enligt Skolverket finns det också en otydlighet kring dokumentationen av studier på introduktionsprogram. Myndigheten menar att regler- ingen i gymnasieförordningen behöver bli tydligare vad gäller när de olika dokumenten ska utfärdas, i synnerhet när det gäller gymnasie- intygen. Uppgifter om inrapporterade gymnasieintyg indikerar att dessa dokument inte utfärdas i den utsträckning som förväntas när elever går över från introduktionsprogram till nationellt program.21 Likaså ser Skolverket att långt ifrån alla elever som helt lämnar gymnasieskolan får gymnasieintyg. Troligen kan det, enligt Skolver- ket, även här finnas en felkälla om elever lämnar gymnasieskolan efter att ha nått målen med sin utbildning.
Utfärdade gymnasieintyg kan alltså spegla uppfyllelse av mål som skiljer sig väsentligt åt. En elevs mål i den individuella studieplanen kan också skifta över tid, vilket gör att ”man mäter mot en rörlig måltavla”. Avsaknaden av nationellt fastställda mål och utbildnings- innehåll försvårar uppföljningen av introduktionsprogrammen. Enligt Skolverket gav införandet av uppgiften om elevens mål i gymnasie- intyget inte tillräcklig grund för att dessa betygsdokument ska kunna följas upp nationellt. Mot bakgrund av denna problembild går det med nuvarande förutsättningar inte att på ett träffsäkert sätt be- skriva i vilken utsträckning elever på introduktionsprogram når målen med sin utbildning. Skolverket har dock i flera rapporter gett en fördjupad bild av introduktionsprogrammen vad gäller elevsam- mansättning, studieresultat och vidaregångar efter gymnasieskolan. Dessa studier ger viktig information om måluppfyllelse i relation till introduktionsprogrammens skilda syften.
19SOU 2016:77. En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning, s. 759.
20Utredningens samråd med Skolverket och SCB 2022-01-19.
218 kap. 21 § gymnasieförordningen. Regleringen som gör gällande att gymnasieintyg ska utfärdas vid övergång till nationellt program för elever som haft som mål att nå behörighet tillkom eftersom förslag från Gymnasieutredningen.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
3.1.3Att nå målen med studier i gymnasiesärskolan
Gymnasiesärskolans syfte är att ge elever med intellektuell funk- tionsnedsättning en anpassad utbildning, som leder till en god grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier samt personlig utveckling och aktivt deltagande i samhällslivet.22 Gymnasiesärskolan har även i läro- planen ett övergripande kunskapsmål, som innebär att varje elev i gymnasiesärskolan ska ges möjlighet till förberedelse för etablering på arbetsmarknaden.23
Med 2010 års skollag följde ett förtydligande av vilka elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp. Utbildningen är till för ungdomar, som inte har förutsättning att klara gymnasieskolans kunskapskrav p.g.a. en intellektuell funktionsnedsättning eller en hjärnskada. Till skillnad från vad som gällde tidigare tillhör inte längre ungdomar med autism enbart på den grunden målgruppen för gymnasiesärskolan. Ungdomar som tillhör gymnasiesärsko- lans målgrupp har också möjlighet att läsa vissa av gymnasieskolans introduktionsprogram. Hemkommunen ansvarar för att elever från grundsärskolan erbjuds introduktionsprogrammen yrkesintroduk- tion och individuellt alternativ om de önskar sådan utbildning och kommunen bedömer att de har förutsättningar att klara av utbild- ningen. Hemkommunen får också erbjuda språkintroduktion till elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.24
Gymnasiesärskolan består av nationella program och individuella program. Det finns nio nationella program och för varje program finns programmål. Individuella program ska erbjudas elever som inte kan följa undervisningen på nationellt program. De individuella pro- grammen innehåller sex ämnesområden. Utbildning på individuella program får syfta till en senare övergång till nationellt program.
På de nationella programmen i gymnasiesärskolan ska betyg sät- tas på varje avslutad kurs och efter genomfört gymnasiesärskole- arbete. Betyget F används dock inte i gymnasiesärskolan. För en elev som inte uppnått kraven för betyget E ska betyg inte sättas. För en elev på individuellt program som läst kurs i ett ämne sätts också
2218 kap. 2 § skollagen. Nuvarande lydelse i skollagen tillämpar begreppet ”utvecklingsstör- ning”. Enligt förslag från Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har regeringen i prop. 2021/22:162 föreslagit att begreppet utvecklingsstörning ska ersättas med
”intellektuell funktionsnedsättning” och att gymnasiesärskolan ska byta namn till anpassad gymnasieskola.
23Förordning om läroplanen för gymnasiesärskolan (SKOLFS 2013:148).
2417 kap. 16 § skollagen.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
betyg.25 Gymnasiesärskolan ger inte behörighet att läsa vidare på universitet, högskola eller yrkeshögskola.
Vid avslutad gymnasiesärskoleutbildning ska ett gymnasiesär- skolebevis utfärdas, oavsett om eleven läst ett nationellt eller ett individuellt program.26 Gymnasiesärskolebeviset ska innehålla infor- mation om vilket program eleven följt, vilka kurser och ämnesom- råden eleven tillgodogjort sig samt omfattningen på dem. I de fall betyg utfärdats ska information om dem finnas med samt informa- tion om gymnasiesärskolearbetet och arbetsplatsförlagt lärande. För elever på nationella program som läst kurser i gymnasieskolan ska information om det framgå.
Förutsättningar att beskriva uppfyllelse av mål i gymnasiesärskolan
Uppgifter om utfärdade betyg och gymnasiesärskolebevis samlas inte in, vilket innebär att det saknas underlag för framställning av nationell statistik om studieresultat i gymnasiesärskolan. Möjlighe- terna att beskriva måluppfyllelse i gymnasiesärskolan har dock för- bättrats sedan Skolverket från läsåret 2019/20 börjat samla in elevuppgifter på individnivå. För närvarande pågår utvecklingsarbete på myndigheten i syfte att inom en snar framtid kunna publicera statistik om ungdomars sysselsättning efter gymnasiesärskolan. Parallellt med det pågår en diskussion om en eventuell översyn av möjligheten att samla in och presentera statistik om studieresultat i gymnasiesärskolan.
Behovet av statistik som belyser sysselsättning efter gymnasie- särskolan har lyfts av Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola.27 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar har också påtalat avsaknaden av statistik om studieresultat i gymnasiesärskolan.28
2518 kap. 22 och 23 §§ skollagen. Notera att lydelsen förändras fr.o.m. den 15 juli 2022.
26SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning, s. 530–532.
27SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning, s. 530–532.
28SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar, s. 232.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
3.1.4Att nå målen för gymnasial utbildning i komvux
Målen för kommunal vuxenutbildning (komvux) är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande, att de ska ges möjlighet att ut- veckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställ- ning i arbets- och samhällslivet samt främja sin personliga utveck- ling. Komvux ska också ge en god grund för fortsatt utbildning och utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörj- ningen till arbetslivet.29
Elevernas mål med utbildningen i komvux kan se mycket olika ut. Utbildningen anpassas utifrån individens behov och förutsättningar och den kan variera både till längd och till innehåll.30 I likhet med gymnasieskolans introduktionsprogram är den individuella studie- planen central för att beskriva den enskilda elevens mål med utbild- ningen.31
Förutsättningar att beskriva uppfyllelse av mål för gymnasial utbildning i komvux
Den nationella statistiken om komvux visar för varje kurs och nivå hur många elever som slutfört kursen, avbrutit den eller som fort- sätter kursen nästa kalenderår. Det finns också information om uppnådda betyg samt antal elever som fått slutbetyg eller examen i komvux. Uppgifter om examen anger om kurserna var genomförda i både gymnasieskola och komvux eller enbart i komvux och om det var en yrkesexamen eller högskoleförberedande examen.
I statistiken om komvux elever finns det uppgifter om hur många som under ett år läst minst 400 poäng yrkeskurser mot en inriktning som motsvarar gymnasieskolans yrkesprogram. Däremot beskrivs inte elevernas resultat på ett sådant samlat sätt.
Det är svårt att utifrån dessa uppgifter fastställa om eleven nått målen med sina studier. Eftersom utbildning i komvux läggs upp efter individens behov behöver studieresultaten relateras till inten- tionen med studierna för att måluppfyllelse ska kunna beskrivas. Det är också svårt att värdera vad ett avbrott innebär när orsaken till avbrottet är okänd. Enligt Skolverket är det inte ovanligt att elever
2920 kap. 2 § skollagen. Mer information om den utbildning som erbjuds i komvux finns i avsnitt 6.1.1.
30Förordning om läroplan för vuxenutbildningen (SKOLFS 2012:101).
3120 kap. 8 § skollagen.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
vars betyg kvalificerar för examen väljer att inte ta ut sin examen i komvux.32
3.1.5Andra sätt att nå målen för en gymnasial utbildning
Utbildning på gymnasial nivå kan också bedrivas inom allmän kurs i folkhögskola.33 På dessa utbildningar sätts inga betyg i enstaka kur- ser, utan eleverna får i stället ett sammanfattande studieomdöme. Studier på allmän kurs i folkhögskola kan leda till grundläggande behörighet för studier i yrkeshögskola eller högskola genom att ett intyg utfärdas. Uppgifter om uppnådd behörighet för högre studier finns i den statistik som SCB tar fram om folkhögskolan.
Andra sätt att få utbildning på gymnasial nivå kan vara genom att delta i internationell utbildning såsom International Baccalaureate eller i utbildning vid särskilda ungdomshem.34
3.2I vilken utsträckning når elever målen i gymnasieskolan?
Utifrån beskrivningen om vad mål med gymnasieutbildning kan innebära och hur tillgången till statistik ser ut, följer i detta avsnitt en redogörelse av måluppfyllelse i gymnasie- och gymnasiesärsko- lan. Vi har valt att avgränsa beskrivningen till gymnasie- och gym- nasiesärskolan eftersom nästan alla ungdomar påbörjar utbildning i någon av dessa skolformer. Det innebär att vi inte närmare beskriver resultat för gymnasial utbildning i komvux eller folkhögskola.
Inledningsvis beskriver vi med utgångspunkter i mål för natio- nella program andelen elever som når examen inom tre, fyra respek- tive fem år, hur långt de elever som inte når examen kommer i sin
32Skolverket (2018). Elever nära examen som övergår till komvux. Rapport 473. Enligt rappor- ten fick 29 procent av eleverna som övergått till komvux från ett högskoleförberedande program en examen utfärdad i komvux, samtidigt som ytterligare 20 procent kvalificerade för det. Bland elever som gått över till komvux från ett yrkesprogram fick 10 procent en examen utfärdad i komvux, medan ytterligare cirka 30 procent kvalificerade för examen.
33Mer om folkhögskolan går att läsa i kapitel 6.
34Resultat för internationella skolor ingår i uppgifter som beskriver fristående skolors resultat. International Baccalaureate presenterades tidigare som ett högskoleförberedande program i gymnasiestatistiken, men redovisas sedan 2021 i separata tabeller. Utbildning vid särskilda ungdomshem innebär vanligen studier inom ramen för introduktionsprogram.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
utbildning, faktorer som påverkar resultaten samt ungdomarnas sysselsättning efter nationella program. Därefter beskriver vi statistik om bl.a. studieflöden och resultat bland elever på introduktions- program samt uppgifter om ungdomars sysselsättning efter utbild- ningen.
För att ge perspektiv på gymnasieskolans resultat gör vi också några utblickar, dels till tiden före införandet av Gy11, dels till ung- domars utbildningsnivå några år efter gymnasieskolan samt till gym- nasieresultat i andra länder. För gymnasiesärskolans del kommen- terar vi elevkullsutvecklingen samt vissa resultat om ungdomars sysselsättning efter utbildningen som presenterats i forskning från Halmstad högskola.
3.2.1Utgångspunkter för statistik om gymnasieskolan
Den nationella statistiken om studieflöden35 och genomströmning i gymnasieskolan utgår från den utbildning som eleven påbörjade höstterminen när eleven blev registrerad i år 1 för första gången.36 En förutsättning för att eleverna ska kunna följas över tid är att de haft ett svenskt personnummer vid utbildningens början.37
Om en elev exempelvis påbörjar gymnasieskolan på ett yrkespro- gram och byter till ett högskoleförberedande program under utbild- ningens gång kommer resultaten ändå redovisas för det första programmet. Detsamma gäller för en elev som inlett sin gymnasie- utbildning på ett introduktionsprogram och därefter gått över till ett nationellt program. För majoriteten av eleverna är start- och slut- programmet samma, men för elever som byter studieväg är denna rörelse dold i statistiken. Under de senaste läsåren har andelen bland samtliga gymnasieelever som bytt program mellan det första och tredje studieåret i genomsnitt legat omkring 13–14 procent. Andelen är dock väsentligt högre bland elever som inlett sina studier på ett introduktionsprogram, där nära hälften av eleverna läser en annan
35Med studieflöden avses t.ex. elevers byten mellan program, studieuppehåll och avbrott.
36Skolverkets definition av nybörjare i gymnasieskolan innefattar elever som är 20 år eller yngre, går i år 1 i gymnasieskolan den 15 oktober eller närliggande vardag och som inte varit registrerade i gymnasieskolan de föregående sex åren.
37Denna förutsättning påverkar framför att uppföljningen för de läsår då gymnasieskolan tagit emot många nyanlända elever och då handläggningstiden hos Migrationsverket varit längre än vanligt. Elever som saknar svenskt personnummer ingår däremot i statistiken som återspeglar ett enskilt mättillfälle. I redovisningen kommenterar vi när elever utan svenskt personnummer ingår och inte.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
utbildning två år efter studiestarten. Att en större andel av eleverna på introduktionsprogram byter utbildning är förväntat eftersom elever kan ha som huvudsakligt mål att gå vidare till annat introduk- tionsprogram eller till nationellt program. Bland elever som påbörjar sin utbildning på nationellt program uppgår andelen som byter pro- gram mellan första och tredje året till omkring 6–7 procent.38
Till skillnad från statistiken om studieflöden och genomström- ning utgår statistiken om ungdomars sysselsättning efter gymnasie- skolan från den utbildning som eleven avslutade sin utbildning vid. I dessa uppgifter ligger i stället t.ex. en tidigare övergång från intro- duktionsprogram till nationellt program dold. Uppgifter som beskri- ver introduktionsprogram vad gäller sysselsättning efter utbildningen, t.ex. övergång till komvux och etablering på arbetsmarknaden, rör därmed endast de elever som avslutade sin utbildning på ett intro- duktionsprogram.
Fördelningen av elever i år 1
Ytterligare en aspekt som behöver vägas in i tolkningen av gym- nasieskolans resultat är hur elevfördelningen ser ut vid utbildningens början. Om exempelvis en stor andel av eleverna inleder sina studier på ett introduktionsprogram, kommer sannolikt fler elever behöva längre tid än tre år på sig för att nå examen. Dessutom kan elever på introduktionsprogram ha ett annat mål än att gå över till och fullfölja ett nationellt program.
Under den senaste tioårsperioden har elevkullarnas storlek för- ändrats i gymnasieskolan. En orsak till detta är skillnader i födelse- kullarnas storlek. En annan starkt bidragande orsak är att gymnasie- skolan vissa läsår tagit emot ett stort antal nyanlända elever på språkintroduktion.
Det första läsåret med Gy11, 2011/12, läste omkring 133 000 ele- ver i gymnasieskolans år 1. Tio år senare, 2021/22, är antalet elever tillbaka på ungefär samma nivå. Däremellan har det dock förekom- mit perioder av såväl minskande som ökande elevkullar. Som minst var antalet förstaårselever läsåret 2013/14 (cirka 120 000) och som störst 2016/17 (140 000).
38Skolverket officiella statistik om gymnasieskolans elever läsåren 2019/20–2021/22, tabell 6 F.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Figur 3.1 visar hur fördelningen av elever per programtyp i gym- nasieskolans år 1 sett ut under samma period. I uppgifterna ingår även elever som saknar svenskt personnummer.
Figur 3.1 Elever per programtyp i år 1 läsåren 2011/12–2021/22, andel (%)
100%
|
90% |
17,7 |
18,2 |
18,9 |
19,9 |
22,6 |
|
26,8 |
22,8 |
19,9 |
17,4 |
16,4 |
|
|
|
|
29,0 |
|
|
80% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50,9 |
52,4 |
52,5 |
52,7 |
51,7 |
|
|
51,2 |
54,0 |
55,6 |
56,5 |
|
50% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
47,6 |
49,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
31,4 |
29,4 |
28,6 |
27,4 |
25,6 |
23,4 |
24,1 |
26,0 |
26,1 |
27,1 |
27,1 |
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2011/12 |
2012/13 |
2013/14 |
|
2014/15 |
2015/16 |
2016/17 |
2017/18 |
2018/19 |
2019/20 |
2020/21 |
2021/22 |
|
|
|
|
|
|
|
Yrkesprogram |
|
|
Högskoleförberedande program |
|
|
Introduktionsprogram |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverkets officiella statistik om gymnasieskolans elever läsåren 2011/12–2021/22, tabell 5 B.
De högskoleförberedande programmen står för den största andelen av eleverna i år 1 under hela perioden. Inledningsvis läste 51 procent av förstaårseleverna ett högskoleförberedande program läsåret 2011/12. Som minst var denna andel 48 procent läsåret 2016/17 och som störst 57 procent läsåret 2021/22.
De flesta läsåren har yrkesprogrammen utgjort den näst van- ligaste programtypen bland elever i år 1. Redan åren före Gy11 hade elevers intresse för yrkesprogram minskat, en minskning som sedan fortsatt under delar av den period vi beskriver här. Läsåret 2011/12 läste 31 procent av eleverna i år 1 ett yrkesprogram. Till 2016/17 minskade denna andel till 23 procent, medan 27 procent läser ett yrkesprogram 2021/22.
Fördelningen av elever i år 1 har, som nämnts tidigare, i hög grad påverkats av introduktionsprogrammens utveckling under perioden och det omfattande mottagandet av nyanlända elever på språkintro- duktion under vissa läsår. Som figur 3.1 visar var andelen första- årselever på introduktionsprogram 18 procent i början av tioårs-
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
perioden. Som störst var andelen 29 procent läsåret 2016/17. Sedan dess har introduktionsprogrammens andel minskat och uppgår 2021/22 till 16 procent, den minsta andelen under perioden. En ytter- ligare möjlig bidragande faktor till att färre elever i år 1 läser ett intro- duktionsprogram kan vara förbättrade grundskoleresultat. Sedan våren 2017 har andelen elever som lämnar grundskolan med behö- righet till gymnasieskolans nationella program ökat.39
Kvinnor och män är inte fördelade lika på gymnasieskolans olika programtyper. Män läser i större utsträckning än kvinnor yrkespro- gram och introduktionsprogram, medan kvinnor i större utsträckning än män läser högskoleförberedande program. Det finns också skill- nader i könsfördelning mellan de enskilda programmen. Det gäller i synnerhet vissa yrkesprogram.40
3.2.2I vilken utsträckning når elever examen?
I det här avsnittet presenterar vi statistik om gymnasieskolans genom- strömning, beskriven som andelen elever som når examen inom en viss tid. Inledningsvis ligger fokus på resultat bland elever som inlett sina studier på nationella program. Gymnasieskolans nationella pro- gram är upplagda som treåriga utbildningar. Därför är det för de natio- nella programmen huvudsakligen intressant att följa hur stor andel av eleverna som når examen inom förväntad tid. Samtidigt kan elever av olika skäl behöva mer tid på sig att nå en examen, inte minst om de inleder sina studier på ett introduktionsprogram. För att få en mer fullständig bild av hur många av gymnasieskolans elever som når examen beskriver vi därför även resultat inom fyra respektive fem år från studiestarten.41 I den delen ingår samtliga elever som påbörjat en utbildning i gymnasieskolan, dvs. oavsett om den första utbildningen var ett nationellt program eller ett introduktionsprogram.
39Skolverket (2021). Slutbetyg i grundskolan våren 2021. Beskrivande statistik. Andelen elever med behörighet till yrkesprogram har ökat från 83 till 86 procent mellan våren 2017 och 2021. Flickor når behörighet i högre grad än pojkar, men de senaste årens resultatförbättring är störst bland pojkar.
40T.ex. utgör andelen kvinnor på el- och energiprogrammet och VVS- och fastighetsprogrammet endast 4 procent, medan andelen män på hantverksprogrammet är omkring 6 procent.
41Uppgifterna i avsnittet bygger på tabell 3 A–C i Skolverkets officiella statistik om gym- nasieskolans resultat samt tillhörande beskrivande statistik-PM för de aktuella åren.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Hur många av eleverna på nationella program når examen på tre år?
Inledningsvis tar vi sikte på samtliga elevkullar som läst enligt Gy11 i presentationen av andelen elever som tre år från studiestarten på nationella program nått examen 2014–2021. Tabell 3.1 visar dessa resultat fördelade på elevernas programtyp vid utbildningens början.
Tabell 3.1 Nybörjarelever på nationella program (hösten 2011–2018) som nått examen inom tre år (våren 2014–2021), andel (%)
Examensår |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Yrkesprogram |
66,6 |
69,9 |
70,8 |
71,8 |
72,0 |
71,6 |
74,3 |
74,9 |
Högskoleförberedande |
|
|
|
|
|
|
|
|
program |
74,2 |
75,7 |
76,1 |
77,0 |
78,1 |
79,0 |
80,0 |
81,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nationella program |
|
|
|
|
|
|
|
|
totalt |
71,6 |
73,8 |
74,4 |
75,4 |
76,3 |
76,7 |
78,3 |
79,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverket (2021). Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.
Som framgår av tabell 3.1 har det under perioden successivt blivit allt vanligare att elever på nationella program når examen inom avsedd tid. Sammantaget har denna andel ökat med 8 procentenheter, från 72 procent våren 2014 till 80 procent våren 2021. Resultatförbätt- ringen är störst mellan 2014 och 2015, dvs. mellan första och andra elevkullen som läste enligt Gy11, men även de senare åren uppvisar en relativt stor positiv förändring mellan de enskilda åren.42
Även när vi bryter ner resultaten per programtyp ser vi en positiv trend över tid. För de högskoleförberedande programmen är tren- den obrutet positiv under hela perioden 2014–2021. Inledningsvis nådde 74 procent av eleverna som påbörjat ett högskoleförbere- dande program en examen inom tre år våren 2014, medan motsva- rande andel våren 2021 är 82 procent. För de högskoleförberedande programmen uppgår förbättringen till 7,5 procentenheter under perioden. För yrkesprogrammen skedde en liten nedgång i resultat mellan 2018 och 2019. Bortsett från den nedgången har andelen elever med examen inom tre år från start på yrkesprogram ökat från
42Förändringen mellan 2014 och 2015, dvs. mellan första och andra elevkullen som följt Gy11, kan i någon utsträckning vara en effekt av reformen. I samband med tidigare reformer har liknande utveckling förekommit – att första kullen har något lägre studieresultat och därefter sker en uppgång innan systemet ”sätter sig”.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
67 till 75 procent under perioden, en förändring om 8,3 procent- enheter.43
Sammanfattningsvis når elever som inleder sina studier på hög- skoleförberedande program i högre grad en examen inom tre år jäm- fört med elever på yrkesprogram. De sistnämnda programmen upp- visar däremot en något större resultatförbättring under den beskrivna perioden. Den senast tillgängliga statistiken som här speglar våren 2021 visar att något mindre än var femte elev som inlett studier på högskoleförberedande program respektive var fjärde elev på yrkes- program inte nått examen inom förväntad tid.
Skillnader i resultat mellan kvinnor och män
Figur 3.2 visar hur resultatutvecklingen sett ut för kvinnor respektive män på nationella program.
Figur 3.2 Nybörjarelever på nationella program (hösten 2014–2018) som nått examen inom tre år (våren 2014–2021),
per programtyp och kön, andel (%)
85
83
81
79
77
75
73
71
69
67
65
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
NP Män |
|
|
|
|
NP Kvinnor |
|
|
|
|
HFP Män |
|
|
|
HFP Kvinnor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
YP Män |
|
|
|
|
YP Kvinnor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverket (2021). Betyg-och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik,
s. 12. I figuren förkortas nationella program ”NP”, yrkesprogram ”YP” och högskoleförberedande program ”HFP”.
43Se mer om orsaker till utvecklingen under ”Orsaker till förbättrade resultat på nationella program”.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
När resultaten delas upp per kön framgår en bild där kvinnor i högre grad än män når examen inom tre år efter studiestart på nationella program. Skillnaden mellan könen har dock minskat under perioden, från 6 procentenheter 2014 till 4 procentenheter våren 2021. Den positiva resultatutvecklingen, som beskrivits ovan för nationella program, framkommer även när resultaten delas upp per kön. Våren 2021 fick 82 procent av kvinnorna respektive 78 procent av männen en examen tre år efter studiestarten.
Den kontinuerliga ökningen för de högskoleförberedande pro- grammen återkommer både bland kvinnor och män och är något större bland de sistnämnda. Mellan 2014 och 2021 ökade andelen elever med examen inom tre år efter start på högskoleförberedande program med 9 procentenheter bland männen och 7 procentenheter bland kvinnorna. Bland elever som påbörjat sin utbildning på hög- skoleförberedande program nådde 79 procent av männen och 84 pro- cent av kvinnorna en examen våren 2021.
Även bland elever som påbörjat sin utbildning på yrkesprogram var resultatförbättringen större för män än för kvinnor. Mellan 2014 och 2021 ökade andelen med examen inom tre år även här med 9 procentenheter bland männen och 7 procentenheter bland kvin- nor. Den nedgång i resultat som vi beskrivit ovan var också tydligare och höll i sig längre för kvinnor än för män. Från att kvinnor våren 2014 nådde examen i högre grad än män, är förhållandet det motsatta sedan några år tillbaka. Resultatskillnaden mellan könen är mindre på yrkesprogram än på högskoleförberedande program. Våren 2021 nådde 75,2 procent av männen och 74,6 procent av kvinnorna exa- men tre år efter att de påbörjat ett yrkesprogram.
Skillnader i studieresultat mellan enskilda program
Den positiva trenden för nationella program, med ökande andelar elever som når examen inom tre år under perioden 2014 till 2021, återkommer också när vi ser till utvecklingen för varje enskilt pro- gram. Samtliga nationella program har en större andel elever med examen i slutet av perioden jämfört med inledningen. Det innebär däremot inte att ökningen varit konstant, utan det finns flera pro- gram som under perioden haft såväl upp- som nedgångar mellan
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
enskilda år. Störst skillnad i andel elever med examen inom tre år har el- och energiprogrammet, där ökningen är 12 procentenheter mel- lan 2014 och 2021. Minst ökning har humanistiska programmet med 1 procentenhet.44
Figur 3.3 visar programvisa resultat våren 2021. Här visas dels hur stor andel av eleverna per program som nått examen inom tre år, dels hur stor andel som nått studiebevis omfattande 2 500 poäng alternativt vilket år de elever som saknar slutförda studier högst varit registrerade i. Utöver de 18 nationella programmen ingår även riks- rekryterande utbildningar med egna examensmål i redovisningen.45 Programmen är i figuren sorterade efter andelen med examen.
44Skolverket (2021). Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik. Riksrekryterande utbildningar med egna examensmål har något större resultatförbättring än el- och energiprogrammet, men utgör inte ett nationellt program och kommenteras inte här.
45Riksrekryterande utbildningar med egna examensmål omfattar utbildningar som leder mot kvantitativt små och samhälleligt angelägna yrken inom flygteknik, marinteknik, sjöfart, samiska näringar, tågteknik och yrkesdans.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Figur 3.3 Nybörjarelever på nationella program ht 2018, fördelning utifrån studieresultat tre år senare (våren 2021), andel (%)
|
|
Ekonomi |
1 4 |
|
5 |
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
85 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Naturvetenskap |
1 5 |
6 |
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
83 |
|
|
|
|
|
|
|
Samhällsvetenskap |
1 5 |
7 |
|
|
6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
82 |
|
|
|
|
|
|
|
|
El och energi |
3 |
|
7 |
|
6 |
4 |
|
|
|
|
|
|
|
81 |
|
|
|
|
|
|
|
|
VVS och fastighet |
3 |
|
7 |
|
5 |
6 |
|
|
|
|
|
|
|
79 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Industritekniska |
4 |
|
7 |
|
7 |
4 |
|
|
|
|
|
|
79 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Teknik |
1 |
6 |
7 |
|
7 |
|
|
|
|
|
|
|
79 |
|
|
|
|
|
|
Bygg och anläggning |
3 |
|
7 |
|
6 |
5 |
|
|
|
|
|
|
79 |
|
|
|
|
|
|
Riksrekryt. utbildningar |
4 |
|
8 |
|
7 |
|
|
4 |
|
|
|
|
78 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Estetiska |
3 |
|
7 |
|
9 |
|
|
5 |
|
|
|
|
76 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Naturbruk |
3 |
|
7 |
|
7 |
|
|
7 |
|
|
|
|
75 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Humanistiska |
2 |
|
10 |
|
|
8 |
|
|
5 |
|
|
|
|
75 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Hantverk |
4 |
|
10 |
|
6 |
|
6 |
|
|
|
|
74 |
|
|
|
|
|
|
Restaurang och livsmedel |
5 |
|
9 |
|
|
8 |
|
6 |
|
|
|
73 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Hotell och turism |
5 |
|
11 |
|
8 |
|
5 |
|
|
|
72 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Barn och fritid |
4 |
|
8 |
|
|
10 |
|
|
|
7 |
|
|
|
72 |
|
|
|
|
|
|
Handel och administration |
4 |
|
8 |
|
|
9 |
|
|
|
8 |
|
|
|
71 |
|
|
|
|
|
|
Fordon och transport |
4 |
|
8 |
|
|
10 |
|
|
|
7 |
|
|
|
71 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Vård och omsorg |
4 |
|
9 |
|
|
10 |
|
|
|
8 |
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
Nationella program |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2 |
6 |
7 |
6 |
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
20% |
40% |
60% |
80% |
100% |
|
|
Högst år 1 |
|
Högst år 2 |
|
|
|
Högst år 3 |
|
|
Studiebevis 2 500 p |
|
|
Examen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverkets officiella statistik om betyg och studieresultat i gymnasieskolan läsåret 2020/21, tabell 3 A. Redovisning utifrån elevernas startprogram.
På programnivå framkommer en bild av att endast fyra program har en större andel av eleverna som når examen inom tre år än genom- snittet för nationella program våren 2021 (80 procent). Det är de tre till elevantalet största högskoleförberedande programmen, ekonomi- programmet, naturvetenskapsprogrammet och samhällsvetenskaps- programmet, samt det största yrkesprogrammet el- och energipro- grammet. Mellan 81 och 85 procent av eleverna på dessa program når examen inom tre år.
Majoriteten av eleverna som inleder sina studier på samtliga natio- nella program når examen inom tre år, men andelen varierar mellan programmen inom ett spann om 15 procentenheter. Lägst andel ele-
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
ver med examen inom tre år finns på vård- och omsorgsprogrammet (70 procent), fordons- och transportprogrammet och handels- och administrationsprogrammet (71 procent vardera).
När vi ser till elever med studiebevis om 2 500 poäng är det över- gripande mönstret, med vissa undantag, att ju högre andel examen, desto lägre andel får studiebevis. Andelen elever med studiebevis varierar mellan 4 procent bland elever på el- och energiprogrammet och 8 procent bland elever på handels- och administrationsprogram- met och vård- och omsorgsprogrammet. Bland de elever som varken fått studiebevis om 2 500 poäng eller examen skiljer det sig mellan programmen om det är vanligast att eleven läst år 2 eller 3 som högst. Minst vanligt för samtliga program är att elever endast läst år 1.
Tidigare i detta avsnitt framgick att män når examen i högre grad än kvinnor efter att ha inlett studier på yrkesprogram. Bryter vi ner resultaten på de enskilda programmen visar det sig att detta endast gäller för fyra yrkesprogram, däribland några av de till elevantalet största. Det handlar om VVS- och fastighetsprogrammet, bygg- och anläggningsprogrammet, fordons- och transportprogrammet och naturbruksprogrammet.46 Som störst är skillnaden på det först- nämnda programmet där 5 procentenheter fler män än kvinnor når examen inom tre år. På alla andra nationella program, såväl yrkes- program som högskoleförberedande program, når kvinnor i högre grad än män en examen inom tre år.
Orsaker till förbättrade resultat och elever nära examen
Skolverket har i samband med flera av de senaste årens statistikpubli- ceringar kommenterat faktorer som bidrar till att fler elever på nationella program når examen inom tre år.47 Några sådana faktorer som återkommer är att elevers genomsnittliga meritvärden ökar i grundskolan, vilket indikerar att de elever som kommer in på natio- nella program har bättre förutsättningar att klara studierna där. Det
46Antalet kvinnor på VVS- och fastighetsprogrammet är extremt litet i förhållande till antalet män. Detta innebär att varje kvinnas examen får en stor påverkan i statistiken. Mönstret i könsskillnader för detta program är inte lika stabilt över tid som för de till elevantalet större mansdominerade yrkesprogrammen bygg- och anläggningsprogrammet, el- och energipro- grammet respektive fordons- och transportprogrammet.
47Se t.ex. Skolverket (2020). Betygs- och studieresultat i gymnasieskolan år 2020. Beskrivande statistik.; Skolverket (2021). Betygs- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
är också en större andel elever som klarar kurser med krav på god- känt för att få en examen. Att färre elever på nationella program byter program i dag än för några år sedan bidrar också till att fler elever slutför sin utbildning inom förväntad tid.
Under 2020 och 2021 har gymnasieskolan påverkats kraftigt av covid-19-pandemin, i synnerhet under perioder av fjärr- och distans- undervisning. Såväl Skolverket som Coronakommissionen beskriver att senare års positiva resultatutveckling kan ses som en fortsättning på en mer långsiktig uppåtgående trend, men utesluter inte att pan- demin kan haft viss effekt. Exempelvis kan inställda nationella prov under pandemin ha gjort det lite enklare för elever att få ett högre betyg och nå examen, utan att dessa resultat behöver motsvara bättre kunskaper.48
I rapporten Nära examen fokuserar Skolverket på den grupp ele- ver som lämnar gymnasieskolan med ett studiebevis där det saknas godkänt betyg i få kurser för att klara examenskraven.49 I rapporten benämns elevgruppen med studiebevis om 2 000 eller fler godkända poäng som elever med studiebevis nära examen. Denna grupp utgjorde i den studerade avgångskullen omkring hälften av eleverna med studiebevis. Rapporten visar, med utgångspunkt i uppgifter om avgångselever våren 2016, bl.a. att det i denna grupp fanns elever som endast saknade 50 poäng för att nå gränsen om minst 2 250 godkända poäng, som krävs för en examen. Det fanns också elever som hade 2 250 godkända poäng, men som inte klarat alla kurser med krav på godkända betyg. Det var vanligare bland män än kvinnor att lämna gymnasieskolan med ett studiebevis nära examen.
Bland elever som fått studiebevis nära examen från högskoleför- beredande program var andelen som inte fått godkända betyg i samt- liga kurser som krävs för en examen 59 procent. Resterande 41 pro- cent hade alltså fått godkänt i dessa kurser, men i övrigt klarat för få godkända poäng. Vanligaste kurser där elever på högskoleförbere- dande program fick icke godkänt resultat i är svenska 3, gymnasie- arbetet samt matematik 2 b. Bland elever på yrkesprogram var ande- len som fick studiebevis nära examen p.g.a. att de inte klarat alla kurser med krav på godkända betyg högre, 75 procent. Resterande
48Skolverket (2021). Kursbetyg i slutet av gymnasieskolan. Beskrivande statistik; Svaleryd, H. och Vlachos, J. (2021). Skolresultat och psykisk ohälsa bland elever. Underlagsrapport till Coronakommissionens delbetänkande SOU 2021:89 Sverige under pandemin, volym 2. För mer om pandemins påverkan på gymnasieelevers utbildning, se kapitel 4.
49Skolverket (2017). Nära examen. Rapport 461.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
25 procent hade för få godkända poäng för att nå examen. Bland elever på yrkesprogram som befann sig nära examen är det matema- tik 1, engelska 5 och religion 1 som var vanligast att ha underkänt i.
Följaktligen är en stor del av förklaringen till att den undersökta elevgruppen får studiebevis i stället för examen att de saknar god- känt i minst en kurs som är krav för att få examen. Skolverket beskri- ver i en jämförelse med tiden före införandet av Gy11 några mönster som består. Det gäller t.ex. att högre kurser i svenska, numera svenska 2 och svenska 3, är svåra för många elever. Ett annat mönster är att få elever på yrkesprogram får icke godkänt i yrkeskurser.
I samband med den senaste publiceringen av resultatstatistik för gymnasieskolan riktar Skolverket särskild uppmärksamhet till betygs- utvecklingen för gymnasieskolans till elevantalet största program, samhällsvetenskapsprogrammet. Bland de kurser som myndigheten noterar en förbättring i återfinns just de som rapporten Nära examen identifierade som utmanade för elever på högskoleförberedande pro- gram. Störst var resultatförbättringen i kursen matematik 2 b.50
Grundskolebetygens betydelse för resultat i gymnasieskolan
Som nämnts ovan har Skolverket lyft fram bättre grundskolebetyg som en bakomliggande orsak till den ökande andelen elever på natio- nella program som når examen inom tre år. I rapporten Grundskole- betygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan beskriver Skolverket att meritvärdet från grundskolan har stor betydelse för att elever på nationella program ska klara examen. För elever med låga genom- snittliga grundskolebetyg spelar dessutom valet av utbildning stor roll. Bland elever som påbörjade gymnasieskolan hösten 2017 och vars meritvärde huvudsakligen innehöll betygen D och E nådde 49 procent examen inom tre år om de valt ett högskoleförberedande program. Motsvarande andel bland elever som valt yrkesprogram med samma betyg var 74 procent. Bland elever vars meritvärde i genomsnitt bestod av betygen E och F nådde 22 procent examen om de hade valt ett högskoleförberedande program och 42 procent om de valt ett yrkesprogram. Resultaten visar därmed att elever behöver ha med sig högre grundskolebetyg för att klara av att nå målen för
50Skolverket (2021). Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskrivande statistik.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
ett högskoleförberedande program jämfört med ett yrkesprogram. Enligt Skolverket är dessa mönster stabila över tid. 51
Hur många i en hel elevkull når examen?
Det kan finnas många orsaker till att en elev behöver mer än tre studieår för att nå examen. Exempelvis kan eleven ha bytt program, haft studieuppehåll av personliga skäl eller att beslut fattats om att förlägga utbildningen över en längre tid. För att få en mer fullständig bild av hur många elever som når examen redovisar statistiken även uppgifter om resultat fyra respektive fem år efter studiestarten. De senast tillgängliga uppgifterna gäller för de elever som var nybörjare i gymnasieskolan hösten 2016 respektive hösten 2017, vars resultat presenteras i tabell 3.2. Notera att redovisningen här omfattar även de elever som påbörjat sin utbildning på introduktionsprogram, förutsatt att de har svenskt personnummer vid utbildningens början.
Tabell 3.2 Nybörjarelever i gymnasieskolan ht 2016 respektive ht 2017 och som nått examen inom tre, fyra och fem år (våren 2019–2021)
|
Examen inom |
Examen inom |
Examen inom |
|
3 år, andel (%) |
4 år, andel (%) |
5 år, andel (%) |
Startår 2017 |
|
|
|
Nationella program |
78,3 |
82,6 |
|
Yrkesprogram |
74,3 |
78,4 |
|
|
|
|
|
Högskoleförberedande program |
80,0 |
84,4 |
|
Introduktionsprogram |
7,1 |
17,2 |
|
Totalt |
66,2 |
71,5 |
|
Startår 2016 |
|
|
|
Nationella program |
76,7 |
81,1 |
81,6 |
Yrkesprogram |
71,6 |
75,6 |
76,2 |
|
|
|
|
Högskoleförberedande program |
79,0 |
83,5 |
83,9 |
Introduktionsprogram |
6,4 |
14,9 |
20,4 |
|
|
|
|
Totalt |
66,3 |
71,3 |
72,5 |
|
|
|
|
Källa: Skolverkets officiella statistik om betyg och studieresultat i gymnasieskolan läsåret 2020/21, tabell 3 B-C. Redovisning utifrån elevernas startprogram.
51Skolverket (2022). Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan. Rapport 2022:3. Liknande resultat har även lyfts i SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning, bilaga 5 samt Skolverket (2017). Nära examen. Rapport 461.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
När ytterligare ett studieår läggs till visar tabell 3.2 att bland de elever som påbörjade ett nationellt program hösten 2016 slutförde 81 pro- cent gymnasieskolan med examen inom fyra år, medan motsvarande andel i den efterföljande elevkullen är 83 procent. Jämför vi med uppgifter om andelen med examen inom tre år för dessa kullar inne- bär det att ytterligare 4 procentenheter av eleverna når examen efter ett fjärde studieår. Den tillkommande andelen skiljer sig inte märk- bart åt mellan de två kullarna, dvs. det blir inte vanligare att elever når examen efter ett fjärde studieår. Resultaten visar också att den tillkommande andelen är ungefär lika stor för yrkesprogram som för högskoleförberedande program.
För de elever som påbörjade gymnasieskolan hösten 2016 visar tabell 3.2 också uppgifter om andelen elever med examen inom fem år. Här ser vi att det är relativt få ytterligare elever på nationella program som når examen efter ett femte studieår (0,5 procent- enheter). Efter fem studieår hade 82 procent av eleverna i den aktu- ella kullen slutfört gymnasieskolan med examen efter att de påbörjat ett nationellt program. Resultaten visar endast på marginella skillna- der mellan yrkesprogram och högskoleförberedande program i andelen tillkommande med examen efter fem år.
Bland elever som påbörjat ett introduktionsprogram är det en väsentligt mindre andel som når examen inom tre, fyra och fem år. Eftersom dessa elever först behöver nå behörighet till nationellt program och därefter erbjudas en plats där, är det rimligt att andelen som hinner nå examen inom tre år från studiestarten är begränsad. Omkring hälften av eleverna som börjar på ett introduktionspro- gram gör ingen övergång till ett nationellt program och kan ha haft andra mål med sina studier som att etablera sig på arbetsmarkna- den.52 Efter fyra år hade 17 procent av introduktionsprogramsele- verna som påbörjade gymnasieskolan hösten 2017 nått examen. Motsvarande andel i den föregående kullen är 2 procentenheter lägre, 15 procent.53 Ytterligare ett år senare, fem år från studiestar-
52Vi återkommer till uppgifter om ungdomars sysselsättning efter introduktionsprogram i
53Som framgår av tabell 3.2 har genomströmningen inom fyra år därmed ökat såväl bland elever som påbörjat ett introduktionsprogram som bland dem som påbörjat ett nationellt program. Att den samlade andelen som når examen inom 4 år för gymnasieskolans totalt sett inte ökar mer än marginellt (71,3 till 71,5 procent) beror på förändringar i elevsammansätt- ningen, där en större andel av nybörjareleverna 2017 påbörjade sin utbildning på ett introduk- tionsprogram jämfört med året innan.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
ten, hade 20 procent av de elever som påbörjat ett introduktions- program hösten 2016 nått examen inom fem år.
Totalt sett har 72 procent av gymnasieskolans elever nått examen inom fem år. Det innebär omvänt att 28 procent av gymnasieskolans samtliga elever, dvs. mer än var fjärde elev, efter fem år fortfarande inte nått examen. Bland elever som påbörjat sin utbildning på ett nationellt program är denna andel 18 procent, medan 80 procent av de elever som påbörjat sin utbildning på ett introduktionsprogram inte nått en examen fem år efter studiestarten.
Hur långt har de elever som inte nått examen kommit i sin utbildning?
Med utgångspunkt i den andel av en elevkull som inte nått examen inom fem år övergår vi nu till att beskriva hur långt dessa elever kom- mit i sin utbildning. Figur 3.4 visar dessa elevers studieresultat efter fem år.
Figur 3.4 Studieresultat bland samtliga nybörjarelever i gymnasieskolan som fem år efter studiestarten (ht 2014–2016) inte nått examen våren 2019–2021, andel (%)
30
7,4 |
7,2 |
|
|
6,9 |
7,9 |
7,7 |
|
|
7,2 |
|
|
|
|
|
|
2,9 |
2,9 |
|
|
2,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
2,1 |
2,1 |
2,1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7,2 |
7,8 |
|
|
8,5 |
2019 |
2020 |
|
|
2021 |
|
|
Högst år 1 |
|
Högst år 2 |
|
Högst år 3 |
|
Studiebevis 2 500 p |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverkets officiella statistik om betyg och studieresultat i gymnasieskolan läsåren 2018/19– 2020/21, tabell 3 C. Notera att i uppgifterna för 2019 och 2020 ingår även elever på International Baccalaureate. Sedan 2021 redovisar Skolverket resultat för dessa elever i separata tabeller. Elever som fått studiebevis om färre än 2 500 poäng ingår i redovisningen av elever som högst läst år 3.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Den sammanlagda andelen som inte nått examen inom fem år från studiestarten är relativt stabil mellan de tre åren, strax under 28 pro- cent. Däremot har det skett en viss förändring i hur långt eleverna kommit i sina studier. Som framgår av figur 3.4 har en stor andel av de elever som fem år efter studiestarten inte nått examen ändå läst år 3 på nationellt program. Mer än hälften av eleverna utan examen har åtminstone varit registrerade i år 3, varav många uppnått studiebevis om 2 500 poäng. I takt med att det blivit vanligare att elever på natio- nella program når examen, minskar andelen som läser i år 3 utan att få examen. Den sammanlagda andelen som gått i år tre utan att ha nått examen minskar från 15 till 14 procent mellan 2019 och 2021.
Det är också en relativt stor andel som fem år efter studiestarten endast varit registrerade på introduktionsprogram. Denna andel ökar dessutom mellan de tre beskrivna åren, från 7 till 9 procent. Förändringen kan hänga samman med att allt fler elever påbörjade sin utbildning på ett introduktionsprogram och i synnerhet på språkintroduktion.54 Sannolikt var det ännu vanligare i den sista kul- len som vi följer här att ha introduktionsprogram som sista regi- strerade utbildning i gymnasieskolan. Ett stort antal elever påbörjade språkintroduktion hösten 2016 utan svenskt personnummer och ingår därmed inte i redovisningen.55
Minst vanligt är att elever endast läst år 1 eller 2 på nationellt pro- gram. Dessa andelar är i princip oförändrade mellan åren. Omkring 2 procent av eleverna har läst högst år 1 på nationellt program och 3 procent har läst högst år 2.
I kapitel 6 kommer vi att beskriva hur övergången till komvux och folkhögskola ser ut för elever som lämnat gymnasieskolan utan examen. Utgångspunkten för den beskrivningen är vilka studieresultat eleven hade när hen lämnade gymnasieskolan, enligt ovanstående grup-
54I avsnitt 3.4 beskriver vi resultaten bland elever på introduktionsprogram närmare.
55En uppskattning av hur många elever som inte ingår redovisningen p.g.a. att de saknade personnummer vid utbildningens början kan göras genom att jämföra uppgifter om antal elever i år 1 (Skolverkets officiella statistik om gymnasieskolans elever 2016/17, tabell 5 B) och nybörjarelever i år 1 (Skolverkets officiella statistik om betyg och studieresultat i gymna- sieskolan 2020/21, tabell 3 C). Den förstnämnda tabellen anger att nästan 26 000 elever gick i år 1 på språkintroduktion hösten 2016, medan den sistnämnda anger att antalet nybörjare på programmet vid denna tidpunkt var drygt 6 000. Differensen kan delvis förklaras med att elever kan ha rapporterats i år 1 mer än ett år, men problemet med att elever som inte har personnummer, t.ex. för att de är asylsökande, inte kan följas över tid är sannolikt en av- görande faktor.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
pering, men med fokus på avgångseleverna läsåret 2015/16 och deras jämngamla.
Skillnader i resultat relaterade till föräldrars utbildningsnivå och migrationsbakgrund
I kapitel 4 kommer vi att utveckla beskrivningen av faktorer som på- verkar gymnasieelevers måluppfyllelse. Ett delområde som vi belyser där är att elever har olika förutsättningar att nå målen med sin utbildning. I det här avsnittet ger vi en kortfattad beskrivning av den bild som den officiella statistiken ger vad gäller resultatskillnader relaterade till elevers familjebakgrund.
Gymnasieskolans huvudmän har en skyldighet och ett ansvar att ge alla elever möjlighet att nå så långt som möjligt i sitt lärande. Skillnader relaterade till elevers olika förutsättningar ska kompen- seras med insatser och stöd som möjliggör för elever med mindre priviligierad bakgrund att nå målen med sin utbildning.56
Den officiella statistiken om gymnasieskolans studieresultat redo- visar skillnader mellan grupper av elever utifrån föräldrars utbild- ningsnivå och migrationsbakgrund enligt följande.
•Föräldrars högsta utbildningsnivå (avser den förälder som har högst utbildningsnivå): förgymnasial utbildning, gymnasial utbildning, eftergymnasial utbildning (delas in i kort respektive lång) samt okänd utbildningsnivå.
•Svensk eller utländsk bakgrund: svensk bakgrund, utländsk bak- grund samt okänd bakgrund.57
•Nyinvandrade elever och övriga: nyinvandrade vid gymnasiestart58, totalt exklusive nyinvandrade vid gymnasiestart samt okänd bak- grund.
561 kap. 4 § skollagen.
57Att bakgrunden är okänd kan bero på att eleven saknar svenskt personnummer eller har skyddad identitet.
58Begreppet nyinvandrad utgår från folkbokföringen och används i statistiken för att närma sig en beskrivning av nyanlända elever enligt 3 kap. 12 a § skollagen. Definition av nyin- vandrade elever: Elever som har kommit till Sverige tidigast 4 år före sin start i gymnasie- skolan. De har inte bott i Sverige eller gått i svensk skola före invandringen. Notera att nyin- vandrade elever också ingår i kategorin utländsk bakgrund. I den sistnämnda ingår dock även elever som själva är utlandsfödda men invandrat till Sverige tidigare under skolgången och elever som är födda i Sverige men har föräldrar som båda är utlandsfödda.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Skolverkets officiella statistik om genomströmning i gymnasiesko- lan utifrån dessa kategoriseringar presenteras endast som totalupp- gifter för samtliga gymnasieelever, dvs. de bryts inte ned på pro- gramtyps- eller programnivå. När vi ser till andelen elever som når examen inom fem år från studiestart framkommer relativt tydliga mönster relaterade till föräldrars utbildningsnivå och migrations- bakgrund. I det följande presenteras dessa resultat för den elevkull som påbörjade gymnasieskolan hösten 2016.59
Föräldrars utbildningsnivå
Resultat utifrån föräldrars högsta utbildningsnivå visar ett mönster där andelen elever med examen ökar ju högre utbildningsnivå som föräldrarna har. Gruppen elever vars föräldrar högst har förgymna- sial utbildning är relativt liten. Bland dessa var andelen med examen inom fem år 43 procent. Bland elever med gymnasial utbildning är motsvarande andel 70 procent. Störst är andelen med examen inom fem år i gruppen vars föräldrar har eftergymnasial utbildning, 83 pro- cent. Bland de elever vars föräldrar har lång eftergymnasial utbildning är andelen med examen högre än bland de som har kort eftergym- nasial utbildning, 85 respektive 78 procent.
Störst skillnad mellan mäns och kvinnors resultat finns i gruppen elever vars föräldrar högst har förgymnasial utbildning. I den grup- pen var andelen män med examen inom fem år 40 procent, jämfört med 46 procent bland kvinnorna. Minst är skillnaden bland elever vars föräldrar har lång eftergymnasial utbildning, där 84 procent av männen och 87 procent av kvinnorna nådde examen inom fem år.
Migrationsbakgrund
Vid en jämförelse av resultat utifrån kategorierna svensk respektive utländsk bakgrund framkommer att de förstnämnda i högre grad når examen inom fem år, 80 respektive 53 procent. Kvinnor med svensk
59Uppgifterna är hämtade i Skolverkets officiella statistik om gymnasieskolans betyg och studieresultat, tabell 3 C läsåret 2020/21.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
bakgrund når i högst grad examen inom fem år (82 procent) och män med utländsk bakgrund i lägst grad (48 procent).60
När statistiken separerar nyinvandrade elevers resultat från övri- gas framkommer än tydligare skillnader. Bland elever som var nyin- vandrade vid utbildningens början hade 28 procent nått examen inom fem år, att jämföra med 77 procent bland övriga gymnasie- elever. Även här ser vi att nyinvandrade män i lägst utsträckning når examen (26 procent). Det är också en lägre andel nyinvandrade elever som läst alla tre åren på nationellt program, samtidigt som det är vanligare att nyinvandrade elever endast läst år 1 eller 2. Omkring hälften av de elever som var nyinvandrade vid utbildningens början hade introduktionsprogram som senaste program.
Skillnader i resultat relaterade till skolans lägeskommun och huvudmannatyp
I jämförelser av resultat på kommunnivå behöver särskild hänsyn tas till att fördelningen av gymnasieskolans elever på de olika program- typerna skiljer sig åt beroende på vilket utbildningsutbud som finns i kommunen. Detta är särskilt märkbart när resultaten beskrivs ut- ifrån skolornas lägeskommun61 eftersom det i vissa kommuner en- dast anordnas introduktionsprogram.
På samma sätt skiljer sig elevsammansättningen på olika program mellan enskilda och offentliga huvudmän. Majoriteten av gymnasie- skolans elever läser i en skola med kommunal huvudman. Denna andel är dock väsentligt högre bland elever som läser ett introduk- tionsprogram, jämfört med nationella program.62
60Motsvarande andel bland kvinnor med utländsk bakgrund var 59 procent och bland män med svensk bakgrund 78 procent.
61Med lägeskommun menas här den geografiska kommunen där skolan är belägen, oavsett vem som är huvudman.
62Enskilda huvudmäns möjligheter att anordna introduktionsprogram regleras i 17 kap. 28 § skollagen. En fristående gymnasieskola som anordnar ett nationellt program får anordna programinriktat val som är inriktat mot det nationella programmet, individuellt alternativ och språkintroduktion. En fristående gymnasieskola som anordnar ett yrkesprogram får anordna yrkesintroduktion.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Skillnader relaterade till skolors lägeskommun
För att beskriva resultatskillnader på kommunnivå har vi här valt att fokusera på resultat för samtliga skolenheter belägna i respektive kommun, oavsett huvudman. Uppgifterna är hämtade från Skolver- ket och visar andelen med examen inom fem år bland elever som påbörjade gymnasieskolan hösten 2016.63
Sett till samtliga gymnasieelever, dvs. såväl nationella program som introduktionsprogram medräknade, hade den kommun med det lägsta värdet 24 procent av eleverna med examen inom fem år. Mot- svarande andel i kommunen med det högsta värdet var 97 procent. Det innebär att det skiljer 73 procentenheter mellan dessa lägeskom- muners resultat. Vi vill här påminna om att utbudet av nationella program och introduktionsprogram skiljer sig mellan kommunerna och att det finns kommuner där det endast anordnas introduktions- program.
För nationella program var skillnaden mellan lägsta och högsta värde mindre, 45 procentenheter. Här hade den lägeskommun med lägst värde 55 procent elever med examen inom fem år, jämfört med 100 procent i kommunen med det högsta värdet.
Skillnader relaterade till skolors huvudmannatyp
Beskrivningen av skillnader relaterade till skolans huvudmannatyp speglar resultat för samtliga gymnasieelever, oavsett programtyp. Även här utgår vi från andelen elever med examen inom fem år från studiestarten hösten 2016.64 Bland elever som inlett sina studier i en skola med enskild huvudman var andelen med examen inom fem år 76 procent, att jämföra med 71 procent bland elever i skola med kommunal huvudman. Lägst andel elever med examen inom fem år hade skolor där en region var huvudman, 69 procent.
63Uppgifterna är hämtade på www.skolverket.se i funktionen ”Ladda ner filer med alla skolor, kommuner eller huvudmän” som exporten ”Genomströmning inom 3, 4 och 5 år”.
64Uppgifterna är hämtade i Skolverkets officiella statistik om gymnasieskolans betyg och studieresultat läsåret 2020/21, tabell 3 C.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Olika bakgrundsfaktorers betydelse för gymnasieresultaten
Tidigare i kapitlet beskrevs grundskolebetygens betydelse för hur det sedan går för elever på nationella program med utgångspunkt i andelen som når examen inom tre år. I samma Skolverksrapport beskrivs hur stor betydelse olika bakgrundsfaktorer har för elevernas gymnasieresultat och hur dessa samvarierar.65 Här framgår t.ex. att det samlade betyget från grundskolan, meritvärdet, och elevens pro- gramval har störst betydelse för om en elev ska nå examen inom tre år. Vilken typ av nationellt program eleven väljer, dvs. om eleven väljer ett högskoleförberedande program eller ett yrkesprogram, blir speciellt viktigt för elever med lägre betyg från grundskolan.
Föräldrarnas utbildningsnivå har generellt en relativt liten bety- delse för examensfrekvensen i förhållande till elevernas meritvärde från grundskolan och val av program. Betydelsen av föräldrars utbild- ningsnivå är dock större för elever på högskoleförberedande program jämfört med yrkesprogram.66
Kvinnor och män med utländsk bakgrund och förhållandevis låga meritvärden når i lägre grad än kvinnor och män med svensk bak- grund en examen inom tre år, såväl på yrkesprogram som på hög- skoleförberedande program.
Skolverket noterade också en liten om än systematisk skillnad i examensfrekvens mellan elever som fått slutbetyg från en grund- skola med offentlig eller enskild huvudman. Vid lika meritvärde nådde elever som gått en grundskola med offentlig huvudman en examen i något högre utsträckning.
Måluppfyllelse utifrån ungdomars sysselsättning efter nationella program
Som beskrivits inledningsvis i kapitlet anger skollagen tänkta vidare- gångar för elever som läser yrkesprogram respektive högskoleför- beredande program. Skolverkets statistik om ungdomars sysselsätt-
65Skolverket (2022). Grundskolebetygens betydelse för resultat i gymnasieskolan. Rapport 2022:3. Rapporten har fokus på gymnasieskolans nationella program.
66Det beror till stor del på att det samlade betyget från grundskolan, meritvärdet, samvarierar med elevernas socioekonomiska bakgrund. Om man inte tar hänsyn till elevernas meritvärde från grundskolan får den socioekonomiska bakgrunden betydligt större genomslag för om eleven tar examen i gymnasieskolan.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
ning efter gymnasieskolan utgår från måttet etableringsstatus67, som bygger på uppgifter om individernas huvudsakliga inkomstkälla. Med hjälp av denna information beskriver vi nedan exempel på ung- domars sysselsättning tre år efter gymnasieskolan dels beroende på vilken programtyp de läst i gymnasieskolan, dels beroende på om de uppnått examen eller om de fått studiebevis om 2 500 poäng. I fokus för figur 3.5 är den elevkull som slutförde sin utbildning läsåret 2015/16 och deras sysselsättning 2019, dvs. då ungefär tre år förflutit efter gymnasieskolan.
Figur 3.5 Etableringsstatus tre år efter gymnasieskolan (kalenderåret 2019) bland ungdomar som slutfört ett nationellt program med examen eller studiebevis om minst 2 500 p läsåret 2015/16, andel (%)
YP examen (23 772) |
63,2 |
8,5 |
8,8 |
8,4 8,1 3,0 |
YP studiebevis 2 500 p (3 396) |
53,1 |
11,7 |
16,6 |
1,2 11,9 5,5 |
HFP examen (48 037) |
23,3 |
3,6 6,2 |
|
|
|
|
56,0 |
|
9,0 2,0 |
HFP studiebevis 2 500 p (4 665) |
|
41,2 |
6,7 |
12,3 |
12,3 |
22,9 |
4,6 |
0% |
|
20% |
40% |
60% |
80% |
100% |
|
|
Etablerad ställning |
|
|
|
|
Osäker ställning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Svag ställning |
|
|
|
|
Högskolestudier |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga studier |
|
|
|
|
Varken arbetar eller studerar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverkets officiella statistik om ungdomars verksamhet efter gymnasieskolan kalenderåret 2019, tabell 2 A. YP=yrkesprogram, HFP=högskoleförberedande program. Uppgift inom parentes anger antalet ungdomar i respektive kategori.
Som framgår av figur 3.5 finns det relativt stora skillnader i ungdomars sysselsättning efter gymnasieskolan beroende på vilken programtyp
67Etableringsstatus är ett mått som tas fram av SCB och som används för att ge en bild av hur individer etablerar sig på arbetsmarknaden eller studerar vidare efter gymnasieskolan. Måttet baseras på en kombination av uppgifter om inkomst, arbetslöshet och studier. Inkomstnivå- erna räknas upp för varje år. Måttet klassificerar varje individ utifrån sex olika utfall: etablerad på arbetsmarknaden, osäker ställning på arbetsmarknaden, svag ställning på arbetsmarknaden, högskolestudier, övriga studier respektive varken arbete eller studier. Bland övriga studier ingår komvux, folkhögskola och andra studiemedelberättigande studier som inte är på högskolenivå. I kapitel 6 kommer vi att beskriva övergången till komvux och folkhögskola ytterligare.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
de läst i gymnasieskolan. Ungdomar med examen från yrkesprogram har i större utsträckning etablerat sig på arbetsmarknaden, vilket utgör den huvudsakliga grunden för utbildningen. Ungdomar med examen från ett högskoleförberedande program läser däremot i högre grad i högskolan, vilket ligger i linje med syftet för dessa program.
För ungdomar som läst ett högskoleförberedande program finns väsentliga skillnader i etableringsstatus beroende på om den unge slutfört gymnasieskolan med examen eller inte. Av dem som nått examen bedriver 56 procent högskolestudier tre år efter gymnasie- skolan, jämfört med 12 procent bland dem som fått studiebevis om 2 500 poäng. I Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 efter gymnasieskolan beskriver Skolverket att andelen som bedriver högskolestudier efter högskoleförberedande program är som högst tre år efter gymnasieskolan. Därefter minskar andelen för att fem år efter gymnasieskolan ligga på samma nivå som året efter avgången.68 Det innebär följaktligen att det år då flest ungdomar som läst ett högskoleförberedande program studerar i högskolan, är det knappt 6 av 10 av de med examen som gör det. Övriga 4 av 10 har någon grad av etablering på arbetsmarknaden, bedriver övriga studier eller saknar uppgift om både arbete och studier. Bland ungdomar som fått studiebevis om 2 500 poäng är det nästan 9 av 10 som har en annan sysselsättning än högskolestudier eller som saknar uppgift om arbete och studier tre år efter gymnasieskolan.
Det är relativt stora skillnader mellan de enskilda högskoleför- beredande programmen sett till andelen ungdomar som studerar i högskolan tre år efter gymnasieskolan. Kvinnor studerar i högskolan i högre grad än män efter samtliga högskoleförberedande program. Tre år efter examen från naturvetenskapsprogrammet läste 79 pro- cent av kvinnorna och 76 procent av männen i högskolan. Motsva- rande andelar efter examen från det estetiska programmet var 35 pro- cent av kvinnorna och 29 procent av männen.69
Bland ungdomar med yrkesexamen är andelen i etablerad ställ- ning på arbetsmarknaden tre år efter gymnasieskolan 63 procent, jämfört med 53 procent bland dem med studiebevis om 2 500 poäng. Andelen ungdomar i etablerad ställning på arbetsmarknaden ökar med tiden och är högre fem år efter gymnasieskolan än tre år efter.
68Skolverket (2021). Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 efter gymna- sieskolan. Beskrivande statistik.
69Enligt SOU 2020:33, bilaga 5, kan övergången till högskolan efter det estetiska programmet ske senare p.g.a. att dessa ungdomar först läser annan förberedande utbildning.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Sett till den samlade andelen ungdomar som har någon grad av arbets- marknadsetablering tre år efter gymnasieskolan, dvs. antingen i etablerad, osäker eller svag ställning, skiljer sig inte resultaten bero- ende på om den unge nått examen eller inte. Såväl bland ungdomar med yrkesexamen som ungdomar med studiebevis om 2 500 poäng från yrkesprogram har 8 av 10 någon grad av arbetsmarknadsetabler- ing. Av Skolverkets statistik framgår att bland övriga ungdomar som läst i år 3 på ett yrkesprogram, men som inte nått examen har 7 av 10 någon grad av etablering på arbetsmarknaden tre år efter gym- nasieskolan. Denna andel är väsentligt lägre bland dem som endast läst år 1 eller 2 på ett yrkesprogram. Anknytningen till arbetsmark- naden, dvs. hur stark etablering de unga har, är i ökande grad osäker eller svag hos dem som inte nått examen.
Ungdomar som läst yrkesprogram som lärlingsutbildning har i högre grad en etablerad ställning jämfört med ungdomar som läst ett skolförlagt yrkesprogram. Genomgående har kvinnor som läst ett yrkesprogram en lägre grad av arbetsmarknadsetablering jämfört med män. Män som fått studiebevis om 2 500 poäng från ett yrkes- program har i högre grad än kvinnor med yrkesexamen en etablerad ställning. Detta hänger samman med att män och kvinnor i hög grad läser olika yrkesprogram och att det finns stora skillnader mellan de enskilda yrkesprogrammen vad gäller möjlighet till etablering i olika branscher efter gymnasieskolan. De fem yrkesprogram som har störst andel i etablerad ställning efter gymnasieskolan har dels en mansdominerad elevsammansättning, dels stora skillnader mellan könen vad gäller deras etablering efter utbildning.70 T.ex. är andelen män i etablerad ställning tre år efter examen från fordons- och trans- portprogrammet 81 procent, jämfört med 68 procent bland kvin- norna. Motsvarande andelar efter examen från hotell- och turism- programmet är 54 procent bland männen och 52 procent bland kvinnorna.71
Sammanfattningsvis kan vi utifrån statistiken slå fast att en relativt stor andel av de elever som läst ett högskoleförberedande program i
70Dessa är fordons- och transportprogrammet, VVS- och fastighetsprogrammet, bygg- och anläggningsprogrammet, el- och energiprogrammet samt industriteknikprogrammet.
71Skolverket (2021). Etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier år 2019 efter gym- nasieskolan. Beskrivande statistik. Att ungdomar som gjort otypiska val av yrkesprogram ut- ifrån kön har lägre grad av etablering har även lyfts av Utredningen om planering och dimen- sionering av komvux och gymnasieskola, se SOU 2020:33, bilaga 5.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
gymnasieskolan har annan huvudsaklig sysselsättning än högskolestu- dier efter gymnasieskolan, medan ungdomar som läst yrkesprogram oftast har någon grad av etablering på arbetsmarknaden. Resultaten indikerar att en examen kan ha större betydelse för sysselsättningen efter gymnasieskolan för ungdomar som läser högskoleförberedande program jämfört med yrkesprogram. Detta hänger sannolikt ihop med att examen är nödvändig för antagning till högskolan. Vi återkommer i kapitel 6 till frågan om hur ungdomar som slutfört gymnasieskolan med studiebevis väljer att komplettera sin utbildning i komvux. Stati- stiken visar att yrkesprogram i stor utsträckning leder till att ungdomar får en etablering på arbetsmarknaden, oavsett om de fått examen eller studiebevis. Anknytningen till arbetsmarknaden är dock starkare för dem med examen och det finns också stora skillnader mellan könen och de enskilda yrkesprogrammen sett till ungdomars sysselsättning efter gymnasieskolan.
3.2.3I vilken utsträckning når elever målen med sin utbildning på introduktionsprogram?
I beskrivningen av andelen elever som når examen inom fyra eller fem år tidigare i detta kapitel var även introduktionsprogrammen inkluderade. I det här avsnittet tittar vi närmare på resultaten för introduktionsprogrammen, med utgångspunkt i den officiella stati- stiken samt ett urval av Skolverkets senaste genomförda studier.
En utmaning med att beskriva resultat för introduktionsprogram är, som nämnts, att elevers mål med utbildningen kan se så olika ut och att den nationella uppföljningen inte fångar vad dessa mål är. En annan utmaning är att elever som saknar svenskt personnummer vid utbildningens början inte kan följas över tid. Det gör att statistiken inte speglar samtliga elevers resultat, vilket särskilt påverkar de läsår som gymnasieskolan tagit emot många nyanlända elever. Enligt Skol- verket ökade andelen elever på språkintroduktion som vid utbild- ningens början saknar svenskt personnummer mellan åren 2011 och 2016. Det sistnämnda året, som också är det som vi fokuserar på nedan när vi beskriver studieflöden och resultat i gymnasieskolan, saknade 61 procent av nybörjareleverna på språkintroduktion ett person- nummer.72 Dessa elevers resultat fångas därmed inte i statistiken. Att
72Skolverket (2018). Uppföljning av språkintroduktion. Rapport 469. Se även Skolverket (2019). Betyg och studieresultat i gymnasieskolan 2019. Dnr 2019:071883.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
viändå valt att beskriva resultatet för 2016 års nybörjare beror på att det är den senaste statistiken som finns att tillgå.
Elever på introduktionsprogram
Sedan 2019 finns det fyra introduktionsprogram i gymnasieskolan: individuellt alternativ, programinriktat val, språkintroduktion och yrkesintroduktion. Eftersom tillgänglig statistik blickar längre till- baka i tiden är det däremot den tidigare uppsättningen av fem intro- duktionsprogram som delar av nedanstående beskrivning utgår från. Dessa är individuellt alternativ, programinriktat individuellt val, språk- introduktion, yrkesintroduktion samt preparandutbildning. Föränd- ringen 2019 innebar att preparandutbildningen togs bort och att pro- graminriktat individuellt val bytte namn till programinriktat val, som till skillnad från tidigare också kan inriktas mot ett högskoleför- beredande program.
Figur 3.6 visar utvecklingen av antal elever i år 1 på de enskilda introduktionsprogrammen 2011–2021.73 I presentationen visas upp- gifter om tidigare programinriktat individuellt val och nuvarande programinriktat val samlat. Uppgifterna inkluderar samtliga elever, dvs. även de utan svenskt personnummer.
73Skolverket (2018). Uppföljning av språkintroduktion. Rapport 469. Se även Skolverket (2019). Betyg och studieresultat i gymnasieskolan 2019. Beskrivande statistik.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Figur 3.6 Elever som rapporterats i år 1 på introduktionsprogram, 2011/12–2021/22, antal
Källa: Skolverkets officiella statistik om gymnasieskolans elever läsår 2011/12–2021/22, tabell 5 B.
30 000
25000
20000
15000
10000
5 000
0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2011/12 |
2012/13 |
2013/14 |
2014/15 |
2015/16 |
2016/17 |
2017/18 |
|
2018/19 |
2019/20 |
2020/21 |
2021/22 |
|
IMA |
|
IMV/ IMPRO |
|
|
IMS |
|
IMY |
|
|
IMPRE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
IMA=individuellt alternativ, IMV=programinriktat val, IMPRO=programinriktat individuellt val, IMS=språkintroduktion, IMY=yrkesintroduktion samt IMPRE=preparandu tbildning.
Under merparten av läsåren 2011/12–2021/22 har språkintroduk- tion haft flest elever av introduktionsprogrammen, sett till de som rapporterats i år 1. Som mest läste nästan 26 000 elever språkintro- duktion i år 1, läsåret 2016/17. Därefter har elevantalet på språk- introduktion sjunkit kraftigt. Sedan ett par år tillbaka är det i stället individuellt alternativ som har flest elever av introduktionsprogram- men. Enligt uppgift från Skolverket beror senare års ökning av anta- let elever på individuellt alternativ framför allt på nedläggningen av preparandutbildningen.
Studieflöden och resultat i gymnasieskolan
Utifrån den officiella statistiken om genomströmning i gymnasie- skolan kan vi fastställa hur stor andel av eleverna som endast gått ett introduktionsprogram, övergått till nationellt program respektive slut-
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
fört ett nationellt program med examen inom fem år. Figur 3.7 visar dessa resultat för nybörjare på introduktionsprogram hösten 2016.74
Figur 3.7 Nybörjarelever på introduktionsprogram ht 2016 som endast gått introduktionsprogram, övergått till nationellt program respektive nått examen inom fem läsår (våren 2021), andel (%)
|
Individuellt alternativ |
|
|
|
|
58,1 |
|
|
|
25,6 |
|
|
|
16,3 |
|
|
Preparandutbildning |
|
28,0 |
|
|
|
41,8 |
|
|
|
|
|
30,2 |
|
Programinriktat ind. val |
|
31,9 |
|
|
|
31,5 |
|
|
|
36,6 |
|
|
|
|
Språkintroduktion |
|
|
|
|
68,5 |
|
|
|
15,7 |
15,8 |
|
|
|
Yrkesintroduktion |
|
|
|
|
59,4 |
|
|
|
22,1 |
|
|
|
18,5 |
|
Introduktionsprogram totalt |
|
|
|
|
56,3 |
|
|
|
23,3 |
|
|
|
20,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
20% |
40% |
60% |
|
80% |
100% |
|
|
Endast gått introduktionsprogram |
|
Övergått till nationellt program |
|
|
Nått examen |
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverkets officiella statistik om betyg och studieresultat i gymnasieskolan läsåret 2020/21, tabell 3 C. Redovisning utifrån elevernas startprogram.
Bland de drygt 15 000 elever som påbörjat ett introduktionsprogram hösten 2016, hade totalt 44 procent gått över till ett nationellt pro- gram inom fem år. Andelen som nått examen från ett nationellt pro- gram var, som framgått tidigare av redovisningen, 20 procent. Reste- rande 56 procent hade endast läst introduktionsprogram. Kvinnor och män har snarlika mönster i andelen som går över till nationellt program, medan en något större andel av kvinnorna når examen efter inledande studier på introduktionsprogram.75
En jämförelse mellan de enskilda introduktionsprogrammen visar relativt stora skillnader. Störst andel elever som endast läst introduk- tionsprogram återfanns på språkintroduktion och yrkesintroduk-
74Notera att uppgifterna för språkintroduktion inte speglar den totala bilden eftersom många elever på detta program saknade svenskt personnummer vid utbildningens början och ingår därmed inte i redovisningen.
75Andelen kvinnor med examen fem år efter studiestarten på introduktionsprogram var 21,5 procent, medan motsvarande andel bland män var 19,6 procent.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
tion, 69 respektive 59 procent. Även bland elever som påbörjat sin utbildning på individuellt alternativ är andelen som endast gått intro- duktionsprogram fem år från studiestarten relativt stor, 58 procent. På preparandutbildning och programinriktat individuellt val var andelen som endast läst introduktionsprogram väsentligt lägre, 28 respektive 32 procent.76 Båda dessa program syftade till att eleverna relativt snabbt skulle ha möjligheten att göra en övergång till natio- nellt program. Programinriktat individuellt val, liksom nuvarande programinriktat val, var dessutom det enda introduktionsprogram med behörighetskrav.
På samma sätt varierar andelen elever som nått examen mellan de enskilda programmen, från 16 procent bland elever som inledde sin gymnasieutbildning på språkintroduktion respektive individuellt alternativ, till 37 respektive 30 procent bland elever som inledde sina studier på programinriktat individuellt val respektive preparandut- bildning.77 Andelen som når examen efter påbörjade studier på yrkes- introduktion är också relativt låg, 19 procent.
Den samlade andelen som gjort en övergång till nationellt pro- gram eller nått en examen indikerar att elever som läst språkintro- duktion, individuellt alternativ eller yrkesintroduktion inte haft som primärt mål att nå examen, eller så har deras förutsättningar för övergång varit för svåra. Den sammanlagda andelen som gått över till nationellt program eller fått examen efter att ha påbörjat dessa utbildningar ligger mellan 32 och 42 procent. Språkintroduktion är det introduktionsprogram som har lägst sammanlagd andel elever som går över till nationellt program (32 procent). Statistiken visar samtidigt att bland de elever som går över till nationellt program från språkintroduktion når en relativt sett större andel examen jämfört med de andra introduktionsprogrammen. Det kan indikera att språket och gymnasiebehörigheten är den svåraste utmaningen för många nyanlända elever. Väl inne på nationellt program verkar eleverna vara relativt sett rustade att klara utbildningen. Skolverket har tidigare visat att andelen elever med noll i meritvärde från grundskolan är särskilt
76Det vanligaste är att elever som endast gått introduktionsprogram läser samma intro- duktionsprogram under tiden i gymnasieskolan, se Skolverket (2021). Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 2019:484.
77Det vanligaste är att elever som endast gått introduktionsprogram läser samma introduk- tionsprogram under tiden i gymnasieskolan, se Skolverket (2019). Introduktionsprogram, ele- verna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 2019:484.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
stor på individuellt alternativ.78 Med begränsade förkunskaper från grundskolan kan målet om övergång till nationellt program bli svårt att nå.
Preparandutbildning och programinriktat individuellt val är båda utbildningar som tydligare syftar till att elever ska gå över till natio- nellt program. Enligt statistiken hade 72 procent av eleverna som börjat på preparandutbildning respektive 68 procent av eleverna på programinriktat individuellt val gått över till ett nationellt program eller nått en examen inom fem år.
Antal år i gymnasieskolan
Den officiella statistiken visar inte hur många år som eleverna är kvar i gymnasieskolan. Sådana uppgifter beskrivs däremot av Skolverket i rapporten Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efter- åt.79 Resultaten utgår från elever som hösten 2012 påbörjade något av introduktionsprogrammen individuellt alternativ, preparandutbild- ning, programinriktat individuellt val respektive yrkesintroduktion.80
Efter ett studieår var 89 procent av dessa elever kvar i gymnasie- skolan, medan 78 procent var kvar i minst tre studieår. Därefter sjönk andelen väsentligt till 40 procent efter fyra år och 10 procent efter fem år. När sex år gått sedan studiestarten hade nästan alla elever lämnat gymnasieskolan. Elever som övergått till nationellt pro- gram stannade i regel fler år i gymnasieskolan än elever som endast läst introduktionsprogram. En stor majoritet av de elever som övergått till nationellt program väljer ett yrkesprogram. Det var följaktligen också vanligare att elever nådde yrkesexamen än högskoleförberedande examen efter att de inlett sina studier på introduktionsprogram.
Majoriteten av eleverna som endast läst introduktionsprogram hade stannat kvar på samma utbildning under hela gymnasietiden. Knappt hälften av eleverna som endast läst introduktionsprogram gick färre än tre i år i gymnasieskolan. Vanligast att läsa tre år eller mer var det bland elever som påbörjat yrkesintroduktion och pro- graminriktat individuellt val.
78Skolverket (2019). Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 2019:484.
79Skolverket (2019). Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 2019:484.
80Elever som påbörjat sin utbildning på språkintroduktion ingår inte i resultaten.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Utfärdande av gymnasieintyg
I rapporten Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt framgår att 32 procent av de elever som påbörjade individuellt alternativ, preparandutbildning, programinriktat val eller yrkesintro- duktion läsåret 2012/13 hade fått ett gymnasieintyg utfärdat inom sex år.81 Genomgående var det vanligare bland elever som endast läst introduktionsprogram att få gymnasieintyg, 41 procent jämfört med 25 procent bland elever som övergått till nationellt program. Det förekommer stora skillnader mellan de enskilda introduktionspro- grammen i omfattningen av inrapporterade gymnasieintyg.82 Resul- taten indikerar att gymnasieintyg inte rapporteras i den utsträckning som förväntas för elever som når behörighet och övergår till natio- nellt program. Möjligen finns också en underrapportering av gym- nasieintyg för de elever som endast läser introduktionsprogram.
Studieflöden bland elever på språkintroduktion
I rapporten Uppföljning av språkintroduktion beskriver Skolverket studieflöden hos de elever som påbörjade språkintroduktion mellan 2011 och 2016.83 Resultaten visar att elever tar många olika vägar vidare från språkintroduktion till annan utbildning och att flödena är relativt stabila mellan åren. Detta innebär att det finns såväl elever som går vidare från språkintroduktion till nationellt program, annat introduktionsprogram eller vuxenutbildning. En generell slutsats i rapporten är att elevers övergångar till och från språkintroduktion kan effektiviseras.
I en del av rapporten riktas särskilt fokus på övergångar inom fyra år bland de elever som påbörjade språkintroduktion hösten 2011 eller 2012. Av dessa hade 36 procent någon gång under perioden övergått till nationellt program, medan 47 procent övergått till vuxenutbildning och 9 procent hade ingen annan utbildning än språkintroduktion. Bland de elever som gick över till vuxenutbildning var det vanligare att elever gick över till vuxenutbildning direkt från språkintroduktion
81Uppgifter om utfärdade gymnasieintyg rapporteras in till Skolverket via Universitets- och högskolerådet (UHR), men ingår inte i Skolverkets ordinarie statistikpubliceringar om gymnasieskolans resultat.
82Skolverket (2019). Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 2019:484.
83Skolverket (2018). Uppföljning av språkintroduktion. Rapport 469.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
utan att ha gått på något annat program än språkintroduktion i gym- nasieskolan. Övergången till vuxenutbildning ökar successivt med åren efter studiestart. Den vanligaste formen av vuxenutbildning var komvux (grundläggande eller gymnasial nivå).
Åldern vid studiestarten spelar roll för vilken väg eleven tar från språkintroduktion. Äldre elever går oftare än yngre direkt vidare till vuxenutbildning medan yngre elever i större utsträckning går över till andra introduktionsprogram eller nationellt program i gymnasie- skolan.
För asylsökande elever som påbörjade språkintroduktion hösten 2016 och som fick uppehållstillstånd 2017 kunde Skolverket med hjälp av extrainsamlad information om dossiernummer84 jämföra vidare- gångar med övriga elever. Den extrainsamlade informationen visar snarlika mönster i övergångar oavsett om eleven hade dossiernummer eller personnummer. Både elever med personnummer och dossier- nummer befinner sig i högst grad kvar på språkintroduktion ett år efter utbildningens början.
84Migrationsverket tilldelar asylsökande personer ett dossiernummer, en identifieringskod som används i Migrationsverkets verksamhet.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Måluppfyllelse utifrån ungdomars sysselsättning efter introduktionsprogram
Elever på introduktionsprogram kan ha andra mål än att nå behö- righet till och fullfölja ett nationellt program. Därför beskriver vi även här elevernas etableringsstatus85, eller huvudsakliga sysselsätt- ning, efter utbildningen. I Skolverkets statistik om ungdomars verk- samhet efter gymnasieskolan avgränsas ungdomsgruppen som lämnat gymnasieskolan efter att endast ha läst på introduktionspro- gram utifrån sin ålder. Det innebär att dessa ungdomar jämförs med jämngamla avgångselever, dvs. de ungdomar som antingen fått exa- men eller studiebevis ett givet läsår. Nedanstående uppgifter baseras på så sätt på ungdomar som är födda 1997 och därmed är jämngamla med avgångseleverna 2015/16. I fokus för figur 3.8 är ungdomarnas sysselsättning tre år efter, kalenderåret 2019.
Figur 3.8 Etableringsstatus tre år efter gymnasieskolan (kalenderåret 2019) bland ungdomar som sist varit registrerade på introduktionsprogram och som är födda 1997, andel (%)
Individuellt alternativ |
|
12,5 |
6,5 |
|
17,9 |
|
|
|
26,3 |
|
|
35,9 |
|
Preparandutbildning |
|
15,7 |
5,6 |
|
|
16,6 |
|
|
36,5 |
|
|
|
23,6 |
|
Programinriktat ind. val |
|
|
34,0 |
|
|
8,9 |
|
23,4 |
|
19,6 |
|
13,6 |
|
Språkintroduktion |
|
14,6 |
7,6 |
|
|
14,9 |
|
|
|
43,9 |
|
|
15,2 |
|
Yrkesintroduktion |
|
27,0 |
|
|
10,1 |
|
22,9 |
|
20,9 |
|
18,9 |
|
Totalt introduktionsprogram |
|
18,8 |
|
7,9 |
18,4 |
|
|
31,5 |
|
|
21,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
20% |
|
40% |
60% |
80% |
100% |
|
|
Etablerad ställning |
|
|
|
Osäker ställning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Svag ställning |
|
|
|
|
|
Högskolestudier |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Övriga studier |
|
|
|
|
|
Varken arbetar eller studerar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Skolverkets officiella statistik om ungdomars verksamhet efter gymnasieskolan kalenderåret 2019, tabell 2 B.
85För en beskrivning av måttet etableringsstatus, se not under rubriken ”Måluppfyllelse utifrån ungdomars sysselsättning efter nationella program. Bland övriga studier ingår komvux, folk- högskola och andra studiemedelberättigande studier som inte är på högskolenivå. I kapitel 6 kommer vi att beskriva övergången till komvux och folkhögskola ytterligare.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Av de nästan 8 700 elever som lämnat gymnasieskolan från ett intro- duktionsprogram och var jämngamla med avgångseleverna läsåret 2015/16 befann sig 19 procent i en etablerad ställning på arbets- marknaden 2019. Ytterligare 8 procent hade en osäker ställning och 18 procent en svag ställning på arbetsmarknaden. Uppgifter om stu- dier visar att 2 procent befann sig i högskolan och 32 procent i övriga studier. Slutligen saknas uppgift om arbete och studier för 22 pro- cent av ungdomarna. Män har i större utsträckning än kvinnor någon grad av etablering på arbetsmarknaden, medan kvinnor i högre grad än män studerar efter gymnasieskolan.
Jämförs dessa uppgifter med andra jämngamla ungdomar fram- kommer en bild av att ungdomar som lämnat gymnasieskolan från ett introduktionsprogram har en svagare ställning på arbetsmark- naden och de studerar i lägre grad i högskolan. De bedriver i högre grad övriga studier, t.ex. inom komvux och folkhögskola, jämfört med sina jämngamla. Andelen som saknar uppgift om arbete eller studier är också väsentligt högre bland ungdomar som lämnat gym- nasieskolan från ett introduktionsprogram jämfört med sina jämn- gamla.
Det förekommer stora skillnader mellan de enskilda introduk- tionsprogrammen vad gäller ungdomars etableringsstatus efter ut- bildningen. Exempelvis är andelen ungdomar med etablerad ställning på arbetsmarknaden störst bland dem som läst programinriktat indi- viduellt val och yrkesintroduktion, 34 respektive 27 procent. Båda dessa utbildningar innehåller yrkesinslag, något som Skolverket beskrivit som en faktor som gynnar ungdomars sysselsättning efter introduktionsprogram.86 Vid kontroll för övriga variabler, såsom betyg från grundskolan och kön, visade Skolverkets analyser en högre sannolikhet att vara sysselsatt efter programinriktat individuellt val och yrkesintroduktion gentemot övriga introduktionsprogram. Lägst är andelen i etablerad ställning bland dem som läst individuellt alter- nativ, 13 procent. Ungdomar som läst språkintroduktion befinner sig i betydligt högre grad än övriga i någon form av studier.
En ytterligare skillnad rör hur vanligt det är att varken arbeta eller studera efter introduktionsprogram. Efter individuellt alternativ sak-
86För en beskrivning av måttet etableringsstatus, se not under rubriken ”Måluppfyllelse utifrån ungdomars sysselsättning efter nationella program”. Bland övriga studier ingår komvux, folk- högskola och andra studiemedelberättigande studier som inte är på högskolenivå. I kapitel 6 kommer vi att beskriva övergången till komvux och folkhögskola ytterligare.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
nar 36 procent, dvs. mer var tredje ungdom, uppgift om arbete och studier. Bland de ungdomar som läst programinriktat val och språk- introduktion är andelen väsentligt lägre, 14 respektive 15 procent.
Skolverket har tidigare dragit slutsatsen att sysselsättningen efter utbildningen är högre bland ungdomar som under gymnasietiden gått över från introduktionsprogram till nationellt program. Myn- digheten pekade också på ett samband mellan elevers meritvärde från grundskolan och graden av sysselsättning efter gymnasieskolan. Högre genomsnittligt meritvärde är förknippat med en högre andel som är sysselsatta. Vidare visar rapporten att elever födda utomlands har en högre grad av sysselsättning, jämfört med övriga elever.87 Bland de 8 700 elever som lämnat gymnasieskolan från ett introduk- tionsprogram och var jämngamla med avgångseleverna läsåret 2015/16 befann sig 79 procent antingen i någon grad av etablering på arbetsmarknaden eller i studier 2019. Motsvarande andel för genom- snittet bland avgångseleverna 2015/16 och deras jämgamla var 95 procent.88 Totalt sett varierar den sammanlagda andelen som antingen har uppgift om etablering eller studier, och därmed befin- ner sig i sysselsättning, mellan de enskilda introduktionsprogram- men 64 och 86 procent.
3.2.4Jämförelser över längre tid och med andra länder
I detta avsnitt har vi ambitionen att sätta de resultat som vi tidigare i kapitlet presenterat för gymnasieskolans del i ett större samman- hang. Inledningsvis jämför vi uppgifter om slutförda studier inom fem år med åren före införandet av Gy11. Därefter presenterar vi statistik om högsta utbildningsnivå hos 23-åringar i befolkningen, dvs. några år efter gymnasieålder då unga vuxna haft möjlighet att komplettera sin utbildning. I en del av avsnittet gör vi några mindre internationella jämförelser.
87Skolverket (2019). Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 484. Notera att rapporten inte inkluderar språkintroduktion.
88Skolverkets statistik om ungdomars verksamhet efter gymnasieskolan, tabell 2B.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
En jämförelse med åren före Gy11
För att beskriva gymnasieskolans genomströmning ur ett längre tidsperspektiv presenterar vi i figur 3.9 uppgifter om slutförda gym- nasiestudier, där även uppgifter om slutbetyg för elever som följt den tidigare gymnasieregleringen (Lpf 94) ingår. Av figur 3.9 framgår studieresultaten inom fem år från utbildningens början dels i form av slutbetyg för de elevkullar som påbörjade gymnasieskolan hösten 2006–2010 (Lpf 94), dels i form av examen eller studiebevis om 2 500 poäng bland elever som påbörjade gymnasieskolan 2011–2016 (Gy11). För de sistnämnda kullarna visas också en uppgift om andelen elever med examen. I uppgifterna ingår samtliga elever som påbörjade gymnasieskolan respektive hösttermin, oavsett om de gick nationella program eller individuellt program/introduktionsprogram.
Förutsättningarna att jämföra resultaten mellan de två olika regel- verken och formerna för gymnasieskolan är inte perfekta. Dels skil- jer sig behörighetskraven mellan dem, dels kraven på uppnådda betyg vid avgången från gymnasieskolan. Enligt Lpf 94 krävdes att eleven skulle vara betygssatt i samtliga kurser för att slutbetyg skulle utfärdas. Däremot ställdes inga krav på att dessa betyg skulle vara godkända. För att få en examen enligt Gy11 ställs däremot krav på att eleven har godkända kurser som omfattar minst 2 250 poäng. Därutöver ställs olika krav på vilka kurser som eleven ska ha godkänt betyg i för yrkesexamen respektive högskoleförberedande examen. Det ställs därmed högre krav på en elev i den nuvarande regleringen av gymnasieskolan såväl för att vara behörig till nationella program som för att nå examen, än vad det gjorde på en elev i den tidigare regleringen för att vara behörig och att nå slutbetyg.
För att öka jämförbarheten inkluderar vi därför även uppgifter om utfärdade studiebevis om 2 500 poäng för de elevkullar som följt Gy11. Det jämförbara ligger därmed i att eleverna har slutfört ett fullständigt nationellt program, oavsett vilken reglering de följt.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Figur 3.9 Nybörjarelever i gymnasieskolan hösten 2006–2016 som antingen fått slutbetyg (enligt Lpf 94) eller examen/ studiebevis om 2 500 p (enligt Gy11) inom fem år (våren 2011–2021), andel (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
|
Lpf-94 |
Gy11 |
Slutbetyg |
|
Examen eller studiebevis 2 500 p |
|
|
Examen |
|
|
|
|
Källa: Skolverket (2021). Betygs- och studieresultat i gymnasieskolan 2021. Beskrivande statistik.
Som framgår av figur 3.9 var det vanligare att eleverna fick slutbetyg enligt den tidigare gymnasieregleringen än vad det är för de senare årens elever att nå examen. Jämför vi tidigare års uppgifter med den sammanlagda andelen med examen och studiebevis om 2 500 poäng är resultaten mer lika. Mellan 77 och 78 procent av eleverna som läste enligt Lpf 94 uppnådde slutbetyg inom fem år, medan andelen elever som antingen når examen eller studiebevis om 2 500 poäng ligger mellan 79 och 80 procent.
Den sammantagna andelen elever som lämnar gymnasieskolan utan slutförda studier har därmed varit relativt oförändrad över en längre tid, trots en positiv trend i utvecklingen för nationella pro- gram. Även om det finns brister i jämförbarhet mellan de två olika regelverken för gymnasieskolan kvarstår det faktum att 20 procent eller mer av eleverna lämnar gymnasieskolan utan att ha gått igenom och fått betyg från ett fullständigt nationellt program.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
23-åringar med minst gymnasieexamen
Utredningen har beställt statistik från SCB som beskriver utbild- ningsnivån hos landets 23-åringar åren 2018–2020, dvs. individer födda 1995–1997. Nedanstående uppgifter speglar hur stor andel av de unga vuxna som tidigare varit inskrivna i gymnasieskolan och som har minst gymnasieexamen, oavsett om denna uppnåtts i gymnasie- skolan eller i komvux. Uppgifterna gör inte heller någon skillnad på vilken typ av program de unga läst i gymnasieskolan. Unga som läst in gymnasiekompetens i folkhögskolan ingår också i uppgifterna om de därefter gått vidare till eftergymnasial utbildning. Slutligen har övriga unga med eftergymnasial utbildning antagits ha även gym- nasieexamen.
Syftet med dessa uppgifter är att ge en helhetsbild av utbildnings- nivån hos unga några år efter gymnasieskolan när de har haft ytter- ligare tid att komplettera en ofullständig gymnasieutbildning. Av figur 3.10 framgår andelen 23-åringar med minst gymnasieexamen 2018–2020, totalt och uppdelat på kvinnor och män.89
Figur 3.10
100
90
|
80 |
|
70 |
(%) |
60 |
|
Andel |
50 |
40 |
|
30 |
20
10
0
Unga vuxna som läst i gymnasieskolan och som vid 23-års ålder (födda 1995–1997) har uppnått minst gymnasieexamen 2018–2020, andel (%)
73,7 |
74,4 |
74,3 |
77,4 |
78,6 |
78,4 |
70,4 |
70,6 |
|
|
69,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2018 2019 2020
Källa: SCB. Antalet 23-åringar som tidigare varit inskrivna i gymnasieskolan och som har uppgift om högsta utbildningsnivå respektive år är 109 264 (2018), 103 508 (2019) respektive 100 454 (2020).
89Skolverkets officiella statistik om ungdomars verksamhet efter gymnasieskolan, tabell 2 B.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Andelen 23-åringar som tidigare varit inskrivna i gymnasieskolan och som minst har gymnasieexamen uppgår samtliga aktuella år till 74 procent. Kvinnor har vid 23 års ålder i högre grad än jämnåriga män minst en gymnasieexamen. Exempelvis hade 78 procent av kvinnorna minst en gymnasieexamen 2020, jämfört med 71 procent av männen.
Merparten av de individer som ingår i redovisningen hade sanno- likt ingått i de tre första elevkullarna som läste i gymnasieskolan efter införandet av gymnasieexamen med Gy11. Vid en jämförelse med tidigare redovisade uppgifter om andelen i dessa kullar som nått examen inom fem år är andelen 23-åringar som minst har gymnasie- examen något högre, en skillnad om cirka 2–4 procentenheter. Det betyder att när ytterligare några år har gått efter gymnasieskolan ökar andelen med minst gymnasieexamen antingen beroende på att eleverna nått examen efter ytterligare tid i gymnasieskolan eller att de har kompletterat sin utbildning efteråt. Vi vill samtidigt framföra att bland dem som kompletterat sina studier i komvux kan förekom- ma individer som valt att inte begära ut en examen. Det kan också förekomma individer som uppnått gymnasiekompetens i folkhög- skolan utan att studera vidare på eftergymnasial nivå och därmed inte hamnar i kategorin minst gymnasieexamen.
En liten internationell jämförelse av resultat
OECD redovisar uppgifter om gymnasieelevers completion rates i Education at a Glance. För Sveriges del beskrivs andelen elever på nationella program som når examen inom tre respektive fem år. Där- med ingår inte elever som inlett sina gymnasiestudier på ett intro- duktionsprogram. Internationella jämförelser av utbildningsresultat behöver ta hänsyn till att länders utbildningssystem kan skilja sig åt. Exempelvis kan yrkesutbildning organiseras på olika sätt. Likaså kan utbildningarnas tillgänglighet skilja sig åt beroende på t.ex. behörig- hetskrav.
Figurerna 3.11 och 3.12 visar andelen elever som 2018 slutförde motsvarande nationella program med examen inom förväntad tid respektive förväntad tid plus två år.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Figur 3.11 Gymnasieelever som 2018 slutförde sin utbildning inom förväntad tid, andel (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Island |
Brasilien |
Portugal |
Österrike |
Norge |
Lettland |
Italien |
Chile |
Nederländerna |
OECD medel |
Finland |
Belgien |
Schweiz |
Sverige |
Frankrike |
Estland |
Kanade |
Litauen |
Colombia |
New Zeeland |
Danmark |
Israel |
USA |
Källa: OECD (2020). Eduacation at a Glance 2020, Indicator B3.
Figur 3.12 Gymnasieelever som 2018 slutförde sin utbildning inom förväntad tid plus 2 år, andel (%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Brasilien |
Island |
Lettland |
Portugal |
Norge |
Italien |
Chile |
Sverige |
Österrike |
Colombia |
OECD medel |
Litauen |
Estland |
Nederländerna |
Finland |
New Zeeland |
Belgien |
Kanade |
Frankrike |
Schweiz |
Danmark |
USA |
Källa: OECD (2020.) Eduacation at a Glance 2020, Indicator B3.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
I jämförelse med OECD-genomsnittet och med flera av de länder som ingår i redovisningen, har Sverige en högre andel elever på nationella program som slutför sin utbildning inom förväntad tid. Sveriges andel ligger här 2 procentenheter över OECD-genomsnittet, 74 respektive 72 procent. När det gäller uppgifter om slutförda studier bland elever som haft ytterligare två år på sig efter förväntad tid ligger Sveriges andel däremot 1 procentenhet under OECD-genomsnittet, 80 respektive 81 procent. Enligt OECD behöver en stor skillnad mel- lan andelen elever som når målen inom förväntad tid och förväntad tid plus två år inte vara något negativt, utan kan indikera att ett lands utbildningssystem medger en större flexibilitet där elever kan byta studieinriktning under utbildningens gång. Som exempel nämns den flamländska delen av Belgien, där nästan var femte elev som påbörjar ett högskoleförberedande program byter studieinriktning och slut- för en yrkesutbildning. Omvänt nämns Norge och Island som exem- pel där var femte elev som börjar på en yrkesutbildning slutför sin utbildning på ett högskoleförberedande program.90
3.3I vilken utsträckning når elever målen i gymnasiesärskolan?
Elevantalet i gymnasiesärskolan har minskat sedan den senaste refor- men av skolformen 2013.91 Läsåret 2021/22 var det totala antalet elever i gymnasiesärskolan cirka 6 800, att jämföra med 8 500–9 000 åren före reformen. Av dessa läser omkring 3 900 elever nationella program och 2 900 elever läser individuella program. Könsfördel- ningen i gymnasiesärskolan är cirka 60 procent män och 40 procent kvinnor, men precis som i gymnasieskolan finns stora skillnader i könsfördelning mellan de enskilda nationella programmen. Exem- pelvis utgör män över 90 procent av eleverna på fastighets-, anlägg- nings- och byggnationsprogrammet respektive fordonsvårds- och godshanteringsprogrammet. På hälsa- vård- och omsorgsprogram- met utgör kvinnor 80 procent av eleverna.92
90OECD (2020). Education at a Glance 2020, s. 188.
91Skolverkets uppföljning av reformen finner flera orsaker till det minskade elevantalet i gymnasiesärskolan, däribland det skärpta kravet på mottagande i gymnasiesärskolan för elever med autism eller autismliknande tillstånd och möjligheten för gymnasiesärskolans målgrupp att läsa introduktionsprogram i gymnasieskolan. Se Skolverket (2016). Gymnasiesärskolan – Uppföljning och analys av 2013 års reform. Rapport 435.
92Skolverkets officiella statistik om gymnasiesärskolans elever, tabell 3 A läsåret 2021/22.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Som nämnts tidigare framställer inte Skolverket statistik om betygsresultat i gymnasiesärskolan eller ungas sysselsättning efter genomförd gymnasiesärskoleutbildning. Detta innebär att det sak- nas kunskap om måluppfyllelse och utfall av utbildning. Omvänt betyder det också att det saknas en nationell bild av hur många elever som inte slutför sina studier eller gör tidiga avslut i utbildningen, något som uppmärksammades i betänkandet Vårt gemensamma ansvar från Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren uppskattade att omkring 10 procent av de elever som påbörjade gymnasiesärskolan hösten 2013 gjorde ett tidigt avslut i sin utbildning.93
En avhandling från 2016 beskriver ungas sysselsättning efter slut- förd gymnasiesärskoleutbildning med utgångspunkt i slutbetyg som begärts ut från kommuner för omkring 12 300 tidigare gymnasie- särskoleelever.94 Av studien framgår bl.a. att av de unga vuxna som fått slutbetyg från gymnasiesärskolan var majoriteten (47 procent) sysselsatta inom daglig verksamhet, 22 procent var förvärvsarbe- tande varav de flesta med någon form av lönesubvention, medan 7 procent studerade. Nästan var fjärde ung vuxen, 24 procent, befann sig ”någon annanstans”, dvs. vare sig i daglig verksamhet, förvärvs- arbete eller i studier. Gruppen unga som varken arbetar eller studerar efter gymnasiesärskolan upplever ofta att alternativen efter gymna- siesärskolan är begränsade, något vi återkommer till i kapitel 6.
3.4Sammanfattningsvis om mål och måluppfyllelse
Det finns flera olika sätt att beskriva mål för gymnasial utbildning. I det här kapitlet har vi redogjort för ett urval av dessa som kan vara relevanta för utredningens uppdrag. Tillgången till statistik som be- skriver elevers uppfyllelse av mål för gymnasial utbildning är inte heltäckande. Det finns exempelvis brister i tillgång till statistik om introduktionsprogram och om gymnasiesärskolan. Ytterligare ett problem, som förvisso inte är unikt för skolan, är att personer som saknar svenskt personnummer inte kan följas över tid. Detta gör att statistiken om måluppfyllelse inte speglar samtliga elever.
93SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar, s. 232.
94Arvidsson, J. (2016). Sysselsättning och social rättvisa: En nationell registerstudie om 12 269 unga vuxna med intellektuell funktionsnedsättning. Doktorsavhandling, Högskolan i Halmstad.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
I redovisningen av statistik som beskriver elevers uppfyllelse av mål för gymnasial utbildning har utredningen valt att fokusera på gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För gymnasieskolans del är det vanligaste sättet att beskriva måluppfyllelse att utgå från andelen elever som når examen. Vi redovisar även uppgifter om ungdomars sysselsättning efter gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.
Den bild som statistiken visar är att resultaten för elever på natio- nella program förbättrats sedan första året med Gy11, innebärande att allt fler elever når examen. I den första kullen som följde den reformerade gymnasieskolan nådde 72 procent examen inom tre år, jämfört med 80 procent i den kull som påbörjade gymnasieskolan hösten 2018. Kvinnor når i högre grad än män en examen på hög- skoleförberedande program, medan män numera når examen i högre grad än kvinnor på yrkesprogram. Det förekommer dock stora skill- nader mellan de enskilda nationella programmen.
Skolverket har visat att meritvärdet från grundskolan och pro- gramvalet har stor betydelse för resultaten i gymnasieskolan. Som orsak till resultatförbättringarna för nationella program har Skol- verket lyft fram ökade meritvärden från grundskolan, färre program- byten samt att fler elever klarar godkänt betyg i de kurser som krävs för examen. Både Coronakommissionen och Skolverket beskriver de senaste årens resultatförbättring som fortsättning på en mer lång- siktig trend. Samtidigt kan det inte uteslutas att det kan ha varit något enklare för elever att nå godkänt betyg i samband med att nationella prov ställts in under pandemin.
Statistiken om ungdomars sysselsättning efter nationella pro- gram visar att strax över hälften av eleverna med examen från ett högskoleförberedande program läser i högskolan tre år efter gym- nasieskolan. Bland elever som fått studiebevis från ett högskoleför- beredande program har en stor majoritet en annan sysselsättning än högskolestudier. Ungdomar som läst yrkesprogram får i stor ut- sträckning en etablering på arbetsmarknaden, oavsett om de fått examen eller studiebevis. Anknytningen till arbetsmarknaden är dock starkare för dem med examen och det finns också stora skillnader mel- lan könen och de enskilda yrkesprogrammen. Att en stor grupp ung- domar inte studerar vidare efter ett högskoleförberedande program och att etableringen efter vissa yrkesprogram är relativt svag kan ha flera orsaker. Mönstren indikerar dock att tudelningen i de två
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
typerna av nationella program är mindre självklar än vad styrdoku- menten anger.
Bland elever som inlett sin utbildning på ett introduktionspro- gram går mindre än hälften över till ett nationellt program inom fem år. Här förekommer dock stora skillnader mellan de enskilda intro- duktionsprogrammen. Skolverket har tidigare visat att övergång från introduktionsprogram till nationellt program gynnar ungdomars sysselsättning efter gymnasieskolan. Bland ungdomar som endast läst introduktionsprogram är etableringen på arbetsmarknaden sva- gare än bland jämnåriga. Inslag av yrkesutbildning på introduktions- program leder dock till starkare arbetsmarknadsanknytning jämfört med introduktionsprogram utan inriktning mot yrke. Elever som endast läst språkintroduktion studerar i högst grad vidare efter gym- nasieskolan. Det är vanligare att ungdomar som endast läst intro- duktionsprogram varken arbetar eller studerar efter gymnasieskolan, jämfört med deras jämngamla. Störst är denna andel bland ungdomar som endast läst individuellt alternativ.
Totalt sett når omkring 72 procent av en elevkull, nationella pro- gram och introduktionsprogram, en examen inom fem år från studie- starten. En jämförelse över längre tid visar att andelen gymnasieelever som lämnar skolan utan att ha slutfört ett nationellt program efter fem år är relativt oförändrad. Det innebär för en genomsnittlig elev- kull att omkring 28 000 elever lämnar gymnasieskolan utan examen. Bland dessa har drygt hälften gått år 3 på nationellt program, varav många fått studiebevis om 2 500 poäng. Den andra knappa hälften har lämnat gymnasieskolan efter ett eller två år på nationellt program eller efter att endast ha läst introduktionsprogram. Den sistnämnda gruppen är relativt stor och har ökat i omfattning under senare år.
Uppgifter om lägsta utbildningsnivå bland 23-åringar indikerar att det är förhållandevis få av de ungdomar som lämnar gymnasie- skolan utan examen som kompletterar sin utbildning upp till mot- svarande examen i komvux och folkhögskola. En jämförelse med andra länder visar att svenska elever i högre grad än flera andra länder slutför nationella program inom förväntad tid. Däremot har andra länder en större andel elever som slutför sin utbildning om de får ytterligare tid på sig. Enligt OECD kan detta bero på en flexibilitet i dessa länders utbildningssystem, med bl.a. större möjligheter till byte av studieinriktning under utbildningens gång.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Bristen på underlag som beskriver måluppfyllelse i gymnasiesär- skolan gör det svårt att ge en rättvisande bild av denna skolform. Forskning från Halmstad Högskola har visat att omkring tre av fyra ungdomar har någon form av sysselsättning efter gymnasiesärsko- lan, medan övriga saknar sysselsättning.
I följande kapitel (kapitel 4) kommer vi att fokusera på bakom- liggande orsaker till att elever inte når målen med sin utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt framgångsfaktorer i arbete för att öka graden av fullföljande.
4Orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning
I det här kapitlet söker vi orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning och framgångsfaktorer i arbete som främjar fullföljda studier. Syftet är dels att sätta uppdragets specifika utred- ningsfrågor i ett sammanhang som beskriver utmaningar för den övergripande målsättningen om att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning, dels att ge en grund för urvalet av andra åtgär- der. Kapitlet inleds med en kunskapssammanställning som utred- ningen gett i uppdrag åt konsultfirman, Vilna AB, att ta fram. Vilnas sammanställning, som presenteras i sin helhet i avsnitt 4.1–4.2, byg- ger på en genomgång av de huvudsakliga slutsatserna i ett fyrtio tidi- gare rapporter och artiklar. Rapporterna är i första hand betän- kanden från andra utredningar och rapporter från myndigheter. Några av underlagen är skriva av forskare.1 Avslutningsvis beskriver utredningen i avsnitt 4.3 förslag lagda av nyligen redovisade utred- ningar som berör de frågor som kunskapssammanställningen tar upp. Vi har i denna avslutande del även lagt till annat pågående arbete, som utredningen uppfattar kan ha betydelse för att ge elever bättre förutsättningar att nå målen med sin utbildning.
1Underlagen som ingått i kunskapssammanställningen är utvalda i samråd mellan utredningen och Vilna AB. Utredningen har gjort vissa tillägg av material som tillkommit efter Vilnas leverans.
101
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
4.1Orsaker till att elever inte når målen med sina studier i gymnasieskolan
Enligt rapporterna i kunskapssammanställningen finns det flera typer av orsaker till att elever inte når målen med sina gymnasiestudier. Det finns dels systemfaktorer som har att göra med hur utbildnings- systemet övergripande är organiserat, dels faktorer kopplade till hur huvudmännen och skolorna bedriver arbetet. Det finns dessutom ett antal bakgrundsfaktorer hos eleverna som samvarierar med elevernas resultat och som skolan inte lyckas kompensera för.
4.1.1Systemfaktorer
Rapporterna som ingår i kunskapssammanställningen ringar in ett antal systemrelaterade faktorer som hindrar elevers möjligheter att nå målen i gymnasieskolan. Med systemfaktorer avses orsaker till att eleverna inte når målen som har med hur staten valt att utforma skolväsendet att göra, snarare än huvudmännens och skolornas til- lämpning av regelverket.
Betygssystemet och kunskapskravens utformning
Nuvarande betygssystem och kunskapskravens utformning kan ha negativa konsekvenser för elevers möjligheter att nå målen i såväl grund- som gymnasieskolan. Det finns flera problem med nuvarande utformning. Betygsutredningen 2018 framhöll i betänkandet Bygga, bedöma, betygssätta att dagens så kallade skarpa godkäntgräns kan vara problematisk.2 Utredningen konstaterade att i det svenska betygssystemet endast finns ett betygssteg för icke godkända presta- tioner. Samtidigt når alltför många elever inte godkända betyg. En betygsskala som består av endast ett underkänt betyg kan inte ge eleverna någon information om hur långt ifrån ett godkänt betyg som elevernas kunskaper är. Betygsutredningen lyfte även fram att OECD påtalat att den svenska betygsskalan lägger stor vikt vid det underkända betygssteget, och att individer som får underkänt betyg
2SOU 2020:43 Bygga, bedöma, betygssätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper, s. 319–320.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
i vissa centrala ämnen i grundskolan därför nekas tillträde till gym- nasieskolans nationella program.
En annan problematisk aspekt med nuvarande betygssystem är att det hindrar betyg från att rättvisande spegla elevers ämneskun- skaper. I propositionen Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper skrev regeringen att den nuvarande betygsskalan och kun- skapskravens utformning ofta innebär att elever inte får ha en dålig dag och att de inte får misslyckas på ett enda prov, för betyget blir satt utifrån den sämsta prestationen.3 Intentionerna om att tidigare betygsreformer skulle leda till fördjupat lärande, helhet och kvalitet i undervisningen tenderar i stället enligt regeringen att försvinna i resonemang om resultat på enstaka uppgifter och tolkningar av for- muleringar i kunskapskraven. Enligt regeringen anser lärarna sam- tidigt att det är svårt att tillämpa kunskapskrav som uppfattas som omfattande och detaljerade. Mot bakgrund av problemen med betygs- systemet och kunskapskravens utformning föreslog regeringen i nämnda proposition att kunskapskrav ska ersättas av betygskriterier i alla skolformer och årskurser där betyg sätts samt att det ska införas en ny princip för betygssättning. Den nya principen innebär att läraren ska göra en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till betygskriterierna och sätta det betyg som bäst mot- svarar elevens kunskaper. 4
Programstrukturen och behörighetsreglerna
Programstrukturen5 och reglerna för behörighet till gymnasieskolan lyfts fram som problematiska. Flera aspekter av nuvarande regler är hindrande för elevers måluppfyllelse. Dagens differentierade behörig- hetskrav diskuterades av Gymnasieutredningen. Gymnasieutred- ningen skrev i betänkandet En gymnasieutbildning för alla att behörig- hetskraven bör vara lika för yrkesprogram och högskoleförberedande program.6 Detta eftersom båda programtyperna kräver goda för- kunskaper, vilket enligt Gymnasieutredningen resultatstatistiken indikerar: På både yrkesprogram och högskoleförberedande pro-
3Prop. 2021/22:36 Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper s. 46–47.
4Prop. 2021/22:36. Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper, s. 47 ff.
5Med programstruktur avses programmens uppbyggnad, vad de innehåller. Här används begreppet som ett sammanfattande ord för att beskriva uppdelningen i olika programtyper.
6SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, s. 703–704.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
gram är examensfrekvensen högre bland elever som hade godkända betyg i alla eller flertalet grundskoleämnen än bland dem som sak- nade godkänt i vissa ämnen.7 Uppdelningen av de nationella pro- grammen i två programtyper bygger enligt Gymnasieutredningen inte på att programmen skulle vara olika krävande. Snarare handlar det om att programtyperna har olika fokus gällande vad de förbere- der eleverna för. Gymnasieutredningen bedömde att de differentie- rade behörighetskraven i stället kan påverka intresset för yrkes- programmen negativt.
Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola skrev i betänkandet Gemensamt ansvar att dagens programstruktur och uppdelning i programtyper passar för de flesta elever. Utredningen konstaterade att för många elever är det helt självklart att de ska gå ett högskoleförberedande program och för- bereda sig för vidare akademiska studier. Andra elever vill så fort som möjligt komma ut på arbetsmarknaden och en utbildning med så stora inslag av yrkeskurser som möjligt är det självklara valet. Ut- redningen konstaterar samtidigt att det finns en stor grupp elever för vilka den skarpa uppdelningen av programmen är mindre självklar. Utredningen skrev att ”Uppdelningen skaver i valsituationen, under utbildningen och den stämmer inte heller med vad ungdomarna gör efter gymnasieskolan”.8
Programstrukturen och behörighetsreglerna framstår som mest problematisk för dem som inte når behörighet till nationella pro- gram. Långtidsutredningen 2019 konstaterade att reglerna för avslu- tade gymnasiestudier har skärpts vid ett flertal tillfällen. I det gamla linjesystemet fick i princip alla elever som gått i gymnasiet slut- betyg.9 Långtidsutredningen pekade på att vid införandet av pro- gramgymnasiet krävdes i stället att alla kurser i studieplanen skulle vara betygsatta för att eleven skulle erhålla slutbetyg. Elever med hög frånvaro från en eller flera kurser kunde därmed bli utan slutbetyg. Dessa elever kunde i stället erhålla ett samlat betygsdokument. Med gymnasiereformen 2011 infördes vidare en gymnasieexamen som
7En senare analys av grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan ges i t.ex. SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning, bilaga 5 och Skolverket (2022). Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gym- nasieskolan. Rapport 2022:03. Se rubriken ”Grundskolebetygens betydelse för gymnasie- resultat” längre fram i detta kapitel.
8SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning, s. 653.
9SOU 2019:40 Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, bilaga 7, s. 136.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
kräver godkända betyg i kärnämnena samt för gymnasiearbetet. Där- utöver måste eleven ha godkända betyg i minst 90 procent av kur- serna. Om dessa krav inte uppfylls får eleven studiebevis i stället.
Långtidsutredningen konstaterade också att andelen elever som inte fullföljer gymnasiestudierna ökade i samband med införandet av behörighetskrav på nationella program.10 Samtidigt ökade elevantalet i det dåvarande individuella programmet. Flertalet av dessa elever bör- jade på det individuella programmet där avhoppen är högre enligt Långtidsutredningen. Ökade behörighetskrav till nationella gymnasie- program i kombination med fler elever som invandrat sent i skolan har enligt Långtidsutredningen medfört att allt fler elever med svaga för- utsättningar går på introduktionsprogram.11 Långtidsutredningen drog slutsatsen att höjda behörighetskrav och betygskrav begränsat tillgången till gymnasieskolans nationella program och möjlighe- terna att bli klar med gymnasiestudierna. Det gäller framför allt för elever med svaga förutsättningar.
Introduktionsprogrammen har till sin konstruktion flera utma- ningar. Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola hävdade i betänkandet Gemensamt ansvar att introduktionsprogrammen är behäftade med ett stigma. Detta efter- som själva utgångspunkten för att en elev går ett introduktions- program är ett tidigare skolmisslyckande som lett till att eleven inte är behörig till de nationella programmen.12 Gymnasieutredningen för fram utmaningarna med dagens introduktionsprogram. Utma- ningarna handlar dels om elevernas stödbehov, dels osäkerhet över vad eleverna vill med sin utbildning.13 Gemensamt för introduk- tionsprogrammen är att utbildningen ska utformas utifrån elevernas behov och förutsättningar, men då krävs enligt Gymnasieutred- ningen att dessa behov och förutsättningar kan tydliggöras i elevens individuella studieplan. Det förutsätter i sin tur att skolan har infor- mation om elevens behov och förutsättningar. Informationen är dock ofta otillräcklig enligt Gymnasieutredningen. Det är enligt utredningen ofta svårt att veta om syftet med utbildningen är upp- nått när elever lämnar yrkesintroduktion och individuellt alternativ.
10SOU 2019:40 Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan bilaga 7, s. 136 och 194.
11SOU 2019:40 Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan bilaga 7, s. 300.
12SOU 2020:33 Gemensamt ansvar – en modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning s. 653.
13SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning, kapitel 20.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Utredningen konstaterade också att elever på språkintroduktion har en lång väg till examen eftersom de utöver ämneskunskaperna även ska lära sig ett nytt språk. Språkintroduktion innebär ofta begränsad integration och problematiska övergångar till nationella program. Liknande brister på språkintroduktion har också påtalats av Skol- inspektionen. I exempelvis en granskning av ett fyrtiotal skolor och huvudmän år 2017 fann myndigheten att många av huvudmännen brister i sin styrning och uppföljning av utbildningen på språkintro- duktion.14 Bristande uppföljning får enligt Skolinspektionen kon- sekvenser för utbildningens kvalitet. Granskningen visade att det ofta råder låga förväntningar och bristande tilltro till elevernas för- måga på många skolor. Elever gav i granskningen uttryck för att de är understimulerade och vill studera fler ämnen, ha fler lektioner och en undervisning som utmanar dem mer. En förklaring till de låga förväntningarna kan enligt Skolinspektionen vara att skolpersonal tenderar att fokusera på vad eleven saknar i kunskaper, snarare än på de kunskaper eleverna redan besitter. Bristande kartläggning av tidi- gare kunskaper och otillräcklig studiehandledning på modersmålet och modersmålsundervisning bidrar också till att skolorna fokuserar på vad eleverna saknar. De låga förväntningarna på elevernas förmå- gor leder enligt Skolinspektionen till att en del elever får studera på för låg nivå vilket i sin tur gör att det tar längre tid innan de kan söka vidare till annan utbildning. De låga förväntningarna visar sig även genom att elever i vissa fall vägleds till att sänka sin ambitionsnivå vad gäller studie- och yrkesliv.
Gymnasieskolans kursutformning
Det finns tecken på att gymnasieskolans kursutformning inverkar negativt på gymnasielevers kunskapsutveckling. Betygsutredningen 2018 landade i betänkandet Bygga, bedöma, betygssätta i slutsatsen att kursutformningen och kursbetygen inte främjar helhet och djup- lärande. Med hänvisning till Gymnasieutredningen angav Betygs- utredningen att många gymnasieelevers uppfattning är att det som mäts och värderas i skolan ofta är kunskaper som pluggas in till prov men sedan snabbt glöms bort, alltså att eleven inte ser nyttan av kunskapen inför framtiden. Betygsutredningens bild var att syste-
14Skolinspektionen (2017). Språkintroduktion i gymnasieskolan, s. 5–6.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
met med kursbetyg verkar hämmande för elevers vilja och förmåga att lära sig. Kursutformning innebär dessutom en konstlad upp- delning av studierna som ligger i vägen för den inbyggda fördjupning med ökande svårighetsgrad (s.k. progression) som finns i vissa ämnen.15 Kursbetygssystemet som företeelse är också problematiskt genom att ett betyg på en enskild kurs finns kvar i det slutliga betyget oavsett hur eleven har utvecklats. Problemen med kurs- utformningen och kursbetygen kvarstår även efter Gy11.16
Betygssystemets konstruktion och kunskapskravens utformning har också kopplats samman med stress bland gymnasieelever. Enligt Betygsutredningen har ett ständigt fokus på bedömning och betygs- sättning på grund av att varje betyg som sätts på en kurs har bety- delse för elevens meritvärde lett till stress hos både elever och lärare.17 Antagandet att kursbetyg skapar mer stress än ämnesbetyg kan problematiseras. Enligt Betygsutredningen kommer betyg alltid att medföra någon form av stress för vissa elever, oavsett hur betygs- systemet utformas.18 Med ämnesbetyg finns en risk för vad utred- ningen kallade ett ”uppskjutarbeteende”, där studierna i ämnet skjuts upp till sista året i gymnasieskolan. För elever kan det kännas stressigt och mer avgörande att bara få ett enda betyg i ett ämne. Betygsutred- ningen lyfte fram att kursbetygen också kan lära eleverna bra studie- vanor och anpassning till arbetslivet, där man måste prestera och inte kan skjuta på saker.19
Gymnasieutredningen påpekade i betänkandet En gymnasieutbild- ning för alla att många gymnasieungdomar upplever att de är stres- sade och att orsaken bland annat är gymnasieskolans kursutform- ning med många korta kurser.20 Lärares bristande samordning mellan ämnen och kurser, innebär enligt utredningen en ojämn arbetsbelast- ning för eleverna med läxor. Stress kan enligt utredningen påverka studiemotivationen negativt, vilket i förlängningen kan leda till studie- avbrott.
Stress i gymnasieskolan handlar inte enbart om kursernas utform- ning utan också om kravens omfattning i kurserna och tempot i undervisningen. Gymnasieutredningen påpekade att negativ stress
15SOU 2020:43, s. 259–261.
16Prop. 2021/22:36, s. 47.
17SOU 2020:43, s. 22.
18SOU 2020:43, s. 184.
19SOU 2020:43, s. 392–393.
20SOU 2016:77, s. 191.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
bland gymnasieelever kan orsakas av många olika faktorer – både sådana som har sin grund i skolarbetet eller studiesituationen och sådana som inte har det. Enligt utredningen upplever vissa elever att studietakten i gymnasieskolan är betydligt högre än i grundskolan och att det ställs höga krav på självständighet i studierna, vilket elever är oförberedda på.
Regeringen har också uppmärksammat att allt fler gymnasieelever upplever stress men att det delvis varierar mellan elevgrupper. På gymnasieskolans högskoleförberedande program är andelen elever som oftast eller alltid känner sig stressade betydligt högre än på gym- nasieskolans yrkesprogram – nästan sex av tio jämfört med drygt fyra av tio. Bland de äldre eleverna är flickor mer stressade än pojkar konstaterar regeringen.21
Skolsegregation
Skolsegregationen sätts i samband med elevers måluppfyllelse. Utred- ningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasie- skola diskuterade i betänkandet Gemensamt ansvar skolsegregatio- nens betydelse för resultaten i gymnasieskolan.22 Med hänvisning till analyser av bland annat Långtidsutredningen konstaterade Utred- ningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasie- skola att skolsegregationen ökat kraftigt. Elevsammansättningen har blivit alltmer homogen på gymnasieskolorna. Det finns flera skäl till det enligt utredningen. Gymnasieskolan innebär i sig både en uppdel- ning i olika utbildningsinriktningar och en uppdelning utifrån tidi- gare skolprestationer. Graden av skolsegregation i gymnasieskolan påverkas av antagningsreglerna. En annan bidragande orsak är att antalet mindre skolor med ett begränsat programutbud ökat.
Det finns enligt Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola en del som talar för att skolsegrega- tionen påverkar gymnasieelevers resultat. Utredningen pekar på att en skolas elevsammansättning inverkar på dess möjligheter att bedriva undervisningen. Exempelvis påverkar det lärarnas förvänt- ningar, föräldraengagemang, rekrytering av kvalificerade lärare och genom att effektiviteten i undervisningen kan påverkas av om skol-
21Regeringen (2021). Ungdomspolitisk skrivelse, skr. 2020/21:105, s. 52–52.
22SOU 2020 :33, avsnitt 3.3.5.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
klassen utgör en homogen eller heterogen grupp gällande förkun- skaper och behov. Det finns också så kallade kamrateffekter, som handlar om att elever påverkar varandra i skolarbetet. Men forsknings- litteraturen är inte samstämmig konstaterade utredningen. Frågan om segregationens effekter på resultat är dessutom metodmässigt svår- studerad. Utredningens drog slutsatsen att det är oklart hur elev- sammansättningen påverkar skolresultaten. Däremot har segregatio- nen betydelse för sammanhållningen i samhället enligt utredningen.
4.1.2Faktorer i grundskolan
I rapporterna i kunskapssammanställningen framkommer att det finns brister i grundskolans arbetssätt som bidrar till att eleverna inte når målen med sina studier i gymnasieskolan. Att kvaliteten i undervis- ningen inte alltid är tillräcklig och att det finns brister i studie- och yrkesvägledningen i grundskolan är två områden som rapporterna åter- kommer till.
Kvaliteten i undervisningen i grundskolan
Det finns brister i kvaliteten i grundskolan som bidrar till att alla ele- ver inte är rustade för att nå behörighet till nationella program och/eller klara gymnasieskolan. Gymnasieutredningen pekade i betän- kandet En gymnasieutbildning för alla på att en tidigare studie från Skolverket exempelvis visat att avhopp i gymnasieskolan är kopplat till en skoltrötthet som många elever upplever.23 Skoltröttheten hänger enligt utredningen i sin tur inte sällan ihop med att man som elev successivt marginaliserats under skolgången. Ofta har dessa elever svaga studieresultat från grundskolan.24 Gymnasieutredningen lyfte också fram att även elever med höga betyg från grundskolan kan uppleva att deras förkunskaper inte räcker till för gymnasiestudierna. Särskilt de elever som upplever att de inte fått tillräckligt stöd i grundskolan uppger att de skulle ha behövt en mer solid kunskaps- bas, stöd i planeringen av studierna och hjälp att få en god studie- teknik för att klara tempot i gymnasieskolan.
23SOU 2016:77, s. 191–192.
24SOU 2016:77, s. 186.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Det finns flera brister i grundskolans arbetssätt som gör att grund- skolan inte lyckas förbereda eleverna i tillräcklig grad. Skolverket har i myndighetens återkommande lägesbedömningar visat på flera före- kommande problem i grundskolan.25 Enligt Skolverket lyckas lärare ofta anpassa undervisningen efter elevernas olika behov. Men utbild- ningen i grundskolan utformas ändå inte i tillräcklig grad med hän- syn till elevernas olika behov. Skolorna ger enligt Skolverket exem- pelvis inte tillräckliga stödinsatser till de elever som behöver det. Grundskolan har svårt att anpassa stödinsatserna efter varje elevs förutsättningar och behov. Det finns enligt Skolverket också brister i undervisningen för elever som har lätt att nå kunskapskraven. Tryggheten är generellt sett god i grundskolan men det förekommer brister i studieron på en del håll.
Studie- och yrkesvägledningen i grundskolan
Studie- och yrkesvägledningen är en del av utbildningen i grund- skolan som enligt rapporterna i inte fungerar tillfredställande för att förbereda eleverna för gymnasieskolan. Utredningen om en utveck- lad studie- och yrkesvägledning gjorde i betänkandet Framtidsval en genomgång av aktuella studier inom området.26 Utredningen hade också kontakt med bland annat elevorganisationer och unga vuxna som varken arbetar eller studerar. Sammantaget konstaterade utred- ningen att skollagens krav på att elever ska ha tillgång till studie- och yrkesvägledning efter behov inte uppfylls. Även om resultaten från olika studier av hur elever uppfattar grundskolans studie- och yrkes- vägledning och valet inför gymnasieskolan skiljer sig åt på detaljnivå finns det tydliga gemensamma drag i resultaten enligt utredningen. Det är tydligt att elever tycker att studie- och yrkesvägledning är viktigt och fyller en funktion. Men många elever skulle vilja ha mer information och vägledning. Eleverna tycker att det är svårt att på egen hand samla in, jämföra och värdera information om olika utbildningsval och utifrån det välja program och gymnasieskola.
Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola beskrev nyligen brister i studie- och yrkesvägledning
25Skolverket (2017). Skolverkets lägesbedömning 2017, s. 10–11; Skolverket (2020). Skolverkets lägesbedömning 2020, kapitel 2 och 3.
26SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
i grundskolan i betänkandet Gemensamt ansvar.27 Utredningen kon- staterade att många elever upplever det som svårt att överblicka all tillgänglig information och att det är svårt att värdera och jämföra olika alternativa utbildningsvägar inför gymnasievalet. Många elever upplever enligt utredningen att de saknar kunskaper om hur och var de kan hämta information för att själva kunna granska och ta ställ- ning till frågor som rör den egna framtiden. Forskning som utred- ningen hänvisade till visar att osäkerheten kring den egna identiteten och oron inför framtiden är stor bland grundskoleeleverna inför gymnasievalet. Utbudet är så omfattande att eleverna väljer utan att vara klara över vad valet innebär enligt utredningen. Många elever upplever sig inte ha fått information om utbildningsdimensionering, yrkesutgång och utbildningens attraktionskraft på arbetsmarknaden inför gymnasievalet. Detta riskerar enligt utredningen i sin tur att leda till studiemisslyckanden, avhopp och programbyten i gymnasie- skolan.
Grundskolebetygens betydelse för gymnasieresultat
Grundskolans förberedelse för gymnasieskolan spelar stor roll för elevernas möjlighet att nå examen. Under senare år har kunskapen om grundskolebetygens betydelse för elevers resultat i gymnasie- skolan utvecklats i relation till den som tidigare i kapitlet återgetts från Gymnasieutredningen under rubriken ”Programstrukturen och behörighetsreglerna”. Skolverket har i studien Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan visat att elevens meritvärde från grundskolan är en god indikator för hur det sedan kommer att gå i gymnasieskolan. Den generella bilden är att ju högre meritvärde elever har med sig från grundskolan, desto större andel når examen inom tre år. För elever med lägre meritvärden spelar programvalet i gymnasieskolan dessutom stor roll för förutsättningarna att nå exa- men. En slutsats från Skolverket är att elever med låga genomsnitt- liga grundskolebetyg som antas till högskoleförberedande program inte är lika väl förberedda för gymnasieskolan jämfört med elever som med samma meritvärde antas till yrkesprogram. För att klara ett
27SOU 2020:33, s. 122–123.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
högskoleförberedande program krävs bättre förkunskaper från grund- skolan.28
Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola visar på liknande resultat där även elever på intro- duktionsprogram ingår i analysen. En slutsats från utredningen är att beskrivningar av gymnasieresultat som inkluderar jämförelser mel- lan program måste ta hänsyn till elevernas grundskoleresultat för att vara fullständiga.29
4.1.3Faktorer i gymnasieskolan
Att alla elever inte når målen med sin gymnasieutbildning hänger också ihop med att det finns brister i huvudmäns och skolors arbete med gymnasieskolan. Problem med utbud och tillgång till gymnasie- skolan och brister i kvalitet, ledning och stimulans i undervisningen är faktorer som framträder i kunskapssammanställningen. Även brister gällande tillgänglighet i lärmiljöer, anpassningar och stöd är exempel på problemområden som är synliga. Det finns exempelvis också ut- maningar i kvaliteten i det hälsofrämjande arbetet och arbetet med apl och praktik samt närvaro och att fullfölja utbildningen.
Utbud och tillgång
En förutsättning för att kunna nå målen i gymnasieskolan är att det finns ett fungerande utbud av och tillgång till gymnasieskola i alla delar av landet. En delvis komplex bild av utbud och tillgång fram- träder i kunskapssammanställningen. Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola konstaterade i betän- kandet Gemensamt ansvar att majoriteten av ungdomar med behörig- het till nationella program har tillgång till de allra flesta program. Till- gången till olika program har också ökat sett över en tjugoårsperiod. Enligt utredningen skiljer sig dock på inriktningsnivå utbudet i olika delar av landet. Utbudet av inriktningar som redan tidigare varit små
28Skolverket (2022). Grundskolebetygens betydelse för resultaten i gymnasieskolan. Rapport 2022:3. Skolverket har tidigare visat att nästan två av tio elever som påbörjar introduktions- program har noll i meritvärde från grundskolan, trots att majoriteten av dem läst där, se Skolverket (2019). Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Rapport 2019:484.
29SOU 2020:33, bilaga 5.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
sett till elevmängd har minskat under de senaste tio åren konstate- rade utredningen. Särskilt begränsat är utbudet av smala yrkesutbild- ningar. Dessa utbildningar kan vara alltför svåra att erbjuda med en stor geografisk spridning eftersom de är mer resurskrävande på grund av små elevvolymer.
Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola konstaterar vidare att utbudet av introduktionspro- gram är inte lika brett och mindre geografiskt likvärdigt jämfört med utbudet av nationella program. De elever som inte är behöriga till de nationella programmen är därför i större utsträckning beroende av hemkommunens utbud för att få tillgång till utbildningar. Utbudet i gymnasiesärskolan ser också mycket olika ut i landet enligt utred- ningen. Majoriteten av eleverna i gymnasiesärskolans målgrupp har förvisso tillgång till flertalet nationella program Men det finns en stor variation mellan olika regioner och kommuner och en del elever erbjuds ett mycket smalt utbud av nationella program.30
Även om det finns ett brett utbud av program på många håll får alla elever inte läsa sitt förstahandsval. Det kan vara problematiskt för måluppfyllelsen. Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola har analyserat betydelsen av att antas till sitt förstahandsval av program och skola. Utredningen såg att det har en viss betydelse för måluppfyllelsen. Detta samband står sig även när hänsyn tas till skillnader i elevers grundskolebetyg. Att få gå en gymnasieutbildning enligt sitt intresse är sannolikt viktigt för motivationen enligt utredningen. Om en elev på grund av begränsat meritvärde antas till annat program än det man valt i första hand kan det påverka benägenheten att fullfölja utbildningen.31
Undervisningstidens omfattning
Väl inne i gymnasieskolan behöver undervisningen ges i den omfatt- ning som krävs för att eleverna ska få förutsättningar att nå målen. Så verkar inte vara fallet. Gymnasieutredningen slog i sitt betän- kande En gymnasieutbildning för alla fast att undervisningstiden är en av gymnasieskolans viktigaste resurser, en viss kvantitet när det gäller undervisningstid är nödvändig för att ge goda förutsättningar
30SOU 2020:33, avsnitt 3.5.1.
31Skolverket (2022). Grundskolebetygens betydelse för resultat i gymnasieskolan. Rapport 2022:3.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
för lärande.32 Utredningen konstaterade samtidigt att huvudmän och skolor inte säkerställde att eleverna i gymnasieskolan fick den under- visningstid som de har rätt till. I betänkandet skrev utredningen: ”Det finns tydliga indikationer på att många elever inte får den under- visningstid de minst har rätt till och att graden av individanpassning är låg”.33 Särskilda brister såg Gymnasieutredningen i den undervis- ningstid som erbjöds elever på introduktionsprogram.
Med hänvisning till Skolinspektionens regelbundna tillsyn upp- gav Gymnasieutredningen vidare att omkring var tredje gymnasie- skola brister när det gäller att erbjuda eleverna utbildning och resur- ser i enlighet med författningarna. Det finns flera aspekter som brister enligt Gymnasieutredningen. Snäva säkerhetsmarginaler i många elevers schema begränsar möjligheterna att hantera oförut- sedda händelser utan att den garanterade undervisningstiden även- tyras. Vidare angav utredningen att skolornas tidsredovisningar av undervisningstiden ofta bygger på den planerade undervisningen, inte på den genomförda undervisningen som faktiskt realiserats. Det innebär att det på en del skolor saknas säkra uppgifter om i vilken utsträckning som eleverna får minst den undervisningstid som de har rätt till. Ofta används schabloner för att planera undervisnings- tiden i olika kurser. När lärare är borta sätts det inte alltid in vikarier. Snarare såg utredningen att huvudmän i vissa fall fattat principbeslut om att inte ta in vikarier förrän efter en viss tid. En sådan modell förutsätter enligt Gymnasieutredningen ett överutlägg i schemat eller andra strategier för att kompensera förlorad undervisningstid.
Betygsutredningen 2018 tog i betänkandet Bygga, bedöma, betygs- sätta också upp problemen med undervisningstiden i gymnasie- skolan.34 På basis av studier och granskningar av såväl Skolverket som Skolinspektionen, varav en del mer sentida, argumenterade Betygs- utredningen för att bekymren kvarstår.35 Utredningen lyfte fram att huvudmän och rektorer inte prioriterar elevernas rätt till garanterad undervisningstid. Styrningen och uppföljningen av undervisnings- tiden är ofta svag och otydlig enligt utredningen.
32SOU 2016:77.
33SOU 2016:77, s. 322.
34SOU 2020:43.
35SOU 2020:43, s. 286.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Kvalitet, ledning och stimulans i undervisningen
För att eleverna ska utveckla de kunskaper som behövs för att nå målen behöver undervisningen präglas av kvalitet, ledning och stimu- lans. Enligt Gymnasieutredningens betänkande En gymnasieutbild- ning för alla bedrivs i många klassrum en undervisning som ger ele- verna både den ledning och stimulans de behöver för att nå målen med utbildningen.36 Det finns lärare som inspirerar till diskussion och varierar undervisningen. Men enligt Gymnasieutredningen är det inte alltid sådan undervisning som möter eleverna i gymnasieskolan. Genom att hänvisa till bland annat Skolinspektionens granskningar ringade utredningen in ett antal bristområden i undervisningen. Gym- nasieutredningen lyfter fram att den tid som eleverna erbjuds aktivt lärarstöd för sin kunskapsutveckling har minskat över tid. Klass- rummet har i allt mindre utsträckning blivit en mötesplats där elever och lärare deltar i kollektiva samtal och delar gemensamma erfaren- heter. Den stimulans som behövs för att undervisningen ska vara intressant och utmanande saknas därmed ofta enligt utredningen. Vidare är graden av lärarstöd mer begränsad när eleverna har indi- viduellt arbete. Detta trots att just självständigt arbete enligt utred- ningen kräver aktiv pedagogisk handledning.
Gymnasieutredningen konstaterade också att vissa elever upp- lever lektionerna i gymnasieskolan som enformiga och ostimule- rande. I stället för att undervisningen utformas så att den passar de olika eleverna lämnas elever ibland ensamma med sitt lärande. Att lämnas ensam i sitt lärande kan enligt utredningen bidra till minskad motivation, passivitet eller utåtagerande samt bristande intresse bland eleverna. För en elev kan det innebära att man sitter av tiden i skolan och förlorar tid under de tre läsår som ska ägnas åt lärande i gymnasieskolan. Motivationen riskerar att påverkas negativt för ele- ver med goda förkunskaper om de inte får utveckla sina förmågor genom att utmanas med svårare uppgifter eller gå fortare fram med sin kunskapsinhämtning. Vidare är lärarnas förväntningar på ele- verna viktig för elevernas kunskapsutveckling. Det är centralt att eleven utmanas på en nivå strax ovanför sin nuvarande nivå. Gym- nasieutredningen pekade på att lärarna ibland medvetet sänker för- väntningarna på eleverna, trots att lågt ställda förväntningar har en tendens att bli en självuppfyllande profetia.
36SOU 2016:77, avsnitt 11.1.2.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Utmaningar med kvaliteten i undervisningen i gymnasieskolan exemplifieras även i Ifous37 rapport Varför förbättras inte resultaten trots alla insatser? 38 I studien, genomförd av Anette Jahnke och Åsa Hirsch, berättar elever om undervisning som i egentlig mening inte kan betraktas som undervisning. Undervisningen förefaller enligt Jahnke och Hirsch ta sin utgångspunkt i lärarens uppfattning om hur undervisning ska levereras snarare än i den aktuella elevgruppen. Intervjumaterialet tyder enligt forskarna på att eleverna inte får den undervisning de behöver för att utveckla kunskaper. Enligt Jahnke och Hirsch finns det hos lärarna i studien en benägenhet att förlägga de flesta av problemen som skolan har till eleverna, och till och med till att delvis önska sig andra elever.39
Bristande ledning och stimulans i undervisningen drabbar särskilt elever med större stödbehov i sitt lärande. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven skrev i sitt betänkande Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven om vikten att i undervis- ningen möta elevernas behov.40 Elever som hamnar efter i kunskaps- utvecklingen och upplever att undervisningen är svår löper högre risk för frånvaro konstaterade utredningen. Ökad frånvaro leder i sin tur till ännu större problem med kunskapsutvecklingen vilket ytter- ligare kan öka frånvaron. Forskningen har visat att det kan handla om till exempel att undervisningen är ostrukturerad, att den inte anpassas efter elevens individuella behov eller om bristande bemö- tande från läraren.
Hur undervisningen fungerar i gymnasiesärskolan beskrivs i be- gränsad utsträckning av rapporterna i kunskapssammanställningen. Gymnasieutredningen noterade att kunskapen om gymnasiesärsko- lan, dess elever och vad som utmärker undervisningen inom skolfor- men är begränsad.41 Enligt utredningen finns det enbart ett fåtal studier om gymnasiesärskolan.
37Ifous är ett fristående forskningsinstitut som drivs som en ideell förening med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Friskolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund som grundande medlemmar.
38Ifous (2020). Varför förbättras inte resultaten trots alla insatser?, s. 35.
39Ifous (2020). Varför förbättras inte resultaten trots alla insatser?, s. 31.
40SOU 2021:11 Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elev- hälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, s. 287.
412016:77, s. 1091.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Utmaningar inom yrkes- och introduktionsprogrammen
Det finns tecken på att kvaliteten i undervisningen är mer bristfällig i vissa delar av gymnasieskolan. I Skolverkets lägesbedömning 2015 skrev myndigheten att det finns särskilda utmaningar för yrkesutbild- ningarna.42 De utmaningar som Skolverket beskrev handlar bland annat om att eleverna ofta inte känner till målen för utbildningen och inte har inflytande över undervisningens innehåll och arbetssätt. Kun- skapsinnehållet placeras inte alltid i ett relevant sammanhang för ele- verna genom att programmens examensmål och elevernas valda inriktning på programmet hänger ihop. Eleverna får inte heller alltid en kontinuerlig återkoppling, där deras kunskaper sätts i relation till kunskapskraven på ett sätt som visar på elevens utvecklingsmöjlig- heter. Enligt Skolverket får elever i behov av särskilt stöd inom yrkesutbildningarna inte alltid åtgärder som är anpassade utifrån de behov eleven har. En annan utmaning för yrkesutbildningarna är enligt myndigheten att det råder brist på yrkeslärare i flera ämnen och andelen obehöriga lärare är hög inom yrkeslärarkåren.
Gymnasieutredningen beskrev att lärare på yrkesprogram har en tendens att ha för låga förväntningar på elever och förenkla under- visningen för att göra det lättare för elever att nå målen.43 Detta för- hållningssätt från lärare finns i synnerhet i de gymnasiegemensamma ämnena inom yrkesprogrammen. Främst pojkdominerade program präglas av att lärarna saknar tilltro till att eleverna ska klara utbild- ningen. Men låga förväntningar riskerar att göra eleverna omotive- rade enligt Gymnasieutredningen
Även Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola lyfte fram att det finns kända brister i såväl yrkes- programmen som yrkesämnena.44 Med hänvisningar till granskningar av Skolinspektionen pekade utredningen på att det finns likvärdig- hetsbrister kopplade till yrkesprogrammen och stora kvalitetsbrister vad gäller vissa yrkesämnen. Avsaknad av relevant utrustning och realistiska arbetsuppgifter kan både vara en allvarlig kvalitetsbrist och ett allvarligt likvärdighetsproblem menade utredningen.
Vid sidan av yrkesprogrammen tycks enligt rapporterna i kun- skapssammanställningen introduktionsprogrammen ha stora kvali- tetsbrister. Skolverket lyfte fram utmaningar inom introduktions-
42Skolverket (2015). Skolverkets lägesbedömning 2015, s. 65.
43SOU 2016:77, s. 325.
44SOU 2020:33, s. 216.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
programmen i myndighetens lägesbedömning 2020.45 Skolverket kon- staterade att det finns skillnader i hur väl de olika introduktionspro- grammen fungerar för att förbereda eleverna för vidare studier eller arbetsliv, med hänsyn till taget olika faktorer såsom elevernas resul- tat från grundskolan. Program med en tydlig yrkesinriktning, det vill säga programinriktat individuellt val46 och yrkesintroduktion, leder med större sannolikhet till sysselsättning skrev Skolverket.
I Skolverkets lägesbedömning 2020 konstaterade myndigheten också att ett särskilt utvecklingsområde är utbildning inom språk- introduktion.47 Myndigheten påpekade att övergångar kopplade till språkintroduktion inte fungerar tillräckligt bra. Skolverket skrev i lägesbedömningen att myndigheten erfar att det ofta saknas rikt- linjer från huvudmannen för hur elevernas övergångar till och från språkintroduktion ska organiseras och genomföras och följas upp. Ofta behövs mer resurser till studie- och yrkesvägledning för dessa elever enligt myndigheten.
Men bilden av kvaliteten i språkintroduktion är mångfacetterad. Skolinspektionen konstaterade i granskningsrapporten Fortsatta ut- bildningsvägar efter språkintroduktion att de allra flesta huvudmän och rektorer i granskningen har kunskap om gruppen nyanlända elever på språkintroduktion och de särskilda behov dessa elever kan ha för att ta sig vidare i utbildningssystemet.48 I jämförelse med vad tidigare granskningar visat har numera många huvudmän och rektorer enligt Skolinspektionens bedömning ett tydligare och bättre arbete med språkintroduktion. Men det finns enligt myndigheten kvar utma- ningar gällande studie- och yrkesvägledning för elever som på grund av ålder behöver gå vidare till komvux. En annan brist är att få skolor i granskningen överväger möjligheten för vissa nyanlända elever att samläsa vissa gymnasiekurser tillsammans med elever på nationella program. Arbetet med att främja social inkludering för alla elever sker inte heller kontinuerligt enligt Skolinspektionen.
45Skolverket (2020). Skolverkets lägesbedömning 2020, s. 37.
46Programmet numera heter programinriktat val.
47Skolverket (2020). Skolverket lägesbedömning 2020, s. 41.
48Skolinspektionen (2019). Fortsatta utbildningsvägar efter språkintroduktion, s. 4–6.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Tillgänglighet i lärmiljöer, anpassningar och stöd
Att skolans arbete brister gällande att skapa tillgängliga i lärmiljöer, och vid behov ge tillräckliga anpassningar och stöd, har konstaterats i flera tidigare rapporter. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven presenterade i betänkandet Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven en samlad analys av funktionen i stöd- och elevhälsoarbetet i skolan.49 Utredningens slutsatser bygger både på tidigare utredningar och forskning men också utredningens egna samtal med huvudmän och skolpersonal. Utredningen konstaterade att flera delar av arbetet med stöd och elevhälsa brister. En viktig aspekt enligt utredningen är att elevhälsans förebyggande och hälso- främjande potential inte utnyttjas på rätt sätt. När resurserna kon- centreras till akuta insatser för enskilda elever, eller när elevhälsan arbetar som en separat del av skolan, kan den samlade elevhälsans främjande och förebyggande potential inte användas.
Vidare är samverkan mellan lärarna och elevhälsan ofta otillräck- lig enligt utredningen. Samarbetet mellan lärare och elevhälsan kom- mer ofta till stånd först när en enskild elev befinner sig i en situation som kräver omfattande insatser. Stöd till elever som riskerar att inte nå kunskapskraven fungerar inte heller tillfredsställande. Dels kan utredningar ta lång tid och stödet ibland dröja länge, dels svarar inte de insatser som ges i tillräcklig utsträckning mot elevernas behov. Utredningen såg också att det finns en problematisk elevsyn där elever ses som bärare av problem av skolans personal. Problem som uppstår kring en elev i skolan ses ofta som brister hos eleven utan att hänsyn också tas till elevens funktionsnedsättning eller att svårig- heterna snarare uppstår i samspel med den omgivande miljön och lärarnas undervisning. Utredningen pekade på att pojkar i allmänhet får mer stöd men mer sällan når kunskapskraven.
Utredningen konstaterade vidare att flera delar av huvudmännens och skolornas arbete med stöd och elevhälsa inte fungerar tillräckligt bra. Arbetet med stöd och elevhälsa saknar strategisk styrning och det saknas ofta tydliga mål och uppföljningssystem för denna del av skolans uppdrag. Det systematiska kvalitetsarbetet är ofta snävt inrik- tat på kunskapsresultat medan elevhälsan sällan är involverad i skolut- vecklingsarbetet. Huvudmäns och skolors resursfördelning styr enligt utredningen i många fall bort från att utveckla inkluderande lärmil-
49SOU 2021:11, 6.1.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
jöer. Utredningen pekade på att möjligheterna för skolan att få extra resurser från huvudmannen ofta finns först när det blir aktuellt med särskilt stöd för en enskild elev. Även på skolnivå kan det vara först när särskilt stöd blir aktuellt som det finns möjligheter till extra resurser.
I samma utredning beskrevs också vikten av att göra eleven del- aktig i arbetet med utredning och beslut om stödåtgärder. Att lyfta in elevens perspektiv kan ge ny kunskap om vad som är bra insatser för den enskilda individen men också ett sätt att visa tillit till elevens förmåga att påverka sin situation och inte fastna i en bild av att hen är en bärare av problem.50
Flera rapporter som specifikt behandlar gymnasieskolan pekar på motsvarande brister gällande anpassningar och stöd. I den tematiska kvalitetsgranskning Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasie- skolan sammanfattade Skolinspektionen nyligen kunskapsläget som utgångspunkt för granskningen.51 Myndigheten visade att flera tidi- gare rapporter uppmärksammat att gymnasieelevers stödbehov upp- märksammas och omhändertas för sent. Skolinspektionen pekade vidare på att Gymnasieutredningen angav att ett av problemen med stödarbetet i gymnasieskolan är att individuella stödinsatser ofta sätts in för sent. Skolinspektionen skrev också att tidigare rapporter från såväl Skolverket som Skolinspektionen pekar på att skolor ofta är reaktiva snarare än proaktiva i sitt agerande för elever i behov av individuellt stöd i gymnasieskolan. Intervju- och enkätstudier med gymnasieelever visar enligt Skolinspektionen även att gymnasie- eleverna själva upplever att stödbehoven inte alltid uppmärksammas och tillgodoses och att de önskar att stödinsatser ska komma till stånd tidigare än vad som sker. Myndigheten hänvisar också till forskning som visar att omkring 50 procent av eleverna upplevde att de inte getts någon form av anpassningar vid majoriteten av sina skolaktiviteter trots upplevda stödbehov.
Gymnasieutredningen beskrev riskerna med uteblivet stöd i betänkandet En gymnasieutbildning för alla.52 Utredningen påpekade att brist på stöd kan bidra till att skapa en ”negativ spiral”. Det är viktigt att lärare tidigt fångar upp elever som uppvisar svårigheter, eftersom dessa elever annars riskerar att tappa motivationen och
50SOU 2021:11, 6.1.4.
51Skolinspektionen (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan, s. 8.
52SOU 2016:77.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
hamna i en negativ spiral av exempelvis frånvaro. I utredningen lyftes också att det ofta hänvisas till att gymnasieskolan är en frivillig skol- form och att eleverna förväntas ta ett stort eget ansvar. Det kan leda till ett synsätt att ansvaret för elevens skolresultat främst ligger på eleverna själva och på deras förmåga att anpassa sig till gymnasie- skolan, inte att det är skolan som har ett ansvar att ge eleven för- utsättningar att nå målen.
Även i gymnasiesärskolan har det identifierats utmaningar vad gäller arbetet med extra anpassningar och stöd. SPSM framhöll i rap- porten Villkor för utbildning att det finns brister i mottagandet av elever till grund- och gymnasiesärskolan.53 Myndigheten konstate- rade att långt ifrån alla gymnasiesärskolor lyckas med att skyndsamt utreda behov och besluta om åtgärdsprogram rörande elever som riskerar att inte nå kunskapskraven.
Det finns tecken på att arbetet med anpassningar och stöd i gym- nasieskolan har förbättrats på vissa håll. I Skolinspektionens kva- litetsgranskning Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasie- skolan såg Skolinspektionen att några viktiga delar i det individuellt inriktade stödarbetet fungerar väl i gymnasieskolan.54 Exempelvis fun- gerar arbetet med att ta emot och använda information från grund- skolan. Elevernas stödbehov uppmärksammas i de flesta fall snabbt även under utbildningens gång. Men Skolinspektionen såg samtidigt att mer arbete återstår för att gymnasieskolornas stödarbete ska präglas av hög kvalitet vad gäller skyndsamhet, elevdelaktighet och helhetsperspektiv. Granskningen omfattade 29 gymnasieskolor med både högskoleförberedande och yrkesprogram.
Studiero, trygghet, social miljö samt kränkningar och mobbing
Flera rapporter lyfter fram att det finns problem med brist på studie- ro, otrygghet, ogynnsam social miljö, kränkningar och mobbing i gymnasieskolan. Det kan leda till minskad motivation för studierna, frånvaro och i värsta fall avhopp. Nyligen noterade utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven i betänkandet Bättre möj- ligheter för elever att nå kunskapskraven att analyser visar att dåliga relationer, brist på relationer eller en känsla av utanförskap i skolan,
53SPSM (2017). Villkor för utbildning – Kartläggning av nuläge för barn, elever och vuxenstude- rande med funktionsnedsättning, s. 47.
54Skolinspektionen (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan, s. 5.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
utgör faktorer som riskerar att öka frånvaron. En slutsats är att elever som utsätts för exempelvis kränkningar, trakasserier och mobbning, löper en ökad risk för frånvaro.55 Utredningen att vända frånvaro till närvaro lyfte i betänkandet Saknad! fram att forskning visat att det finns ett samband mellan skolklimat och frånvaro. 56 Med skolklimat avses enligt utredningen hur skolmiljön kan påverka elevers upplevelse av skolan. Kvalitet i relationerna mellan lärare och elev och mellan elever, tydliga regler i skolan och trygghet är några aspekter av skolklimat enligt utredningen. Att känna tillhörighet till skolan såsom att känna sig accepterad, inkluderad och värderad handlar också om skolklimat enligt utredningen.
Gymnasieutredningen pekade på riskerna med otrygghet i sitt betänkande En gymnasieutbildning för alla. Med hänvisning till en undersökning om orsakerna bakom studieavbrott genomförd av Ung- domsstyrelsen 2013 konstaterade utredningen att många av de ung- domar som ingick i undersökningen upplevde att förekomsten av kränkningar och mobbning samt bristande pedagogiskt stöd var de främsta anledningarna till att eleverna lämnat skolan. Gymnasie- utredningen pekade också på att studier visar att det sociala sam- spelet dels mellan elever, dels mellan elever och lärare, kan påverka elevernas studiemotivation. Om eleverna upplever den sociala situa- tionen som negativ kan detta minska motivationen enligt utred- ningen. Gymnasieutredningen nämnde vidare att i en Skolverks- undersökning om orsakerna bakom studieavbrott från 2012 sa elever att de inte känt sig hemma i klassen eller att de haft svårt med de sociala kontakterna i skolan. Ett annat skäl till studieavbrott var att ambitionsnivån i klassen upplevdes som att den inte överensstämde med den egna vilket sänkte elevernas motivation och intresse för skolarbetet.57
Skolan tycks lyckas sämre med att värna särskilt vissa grupper från otrygghet och mobbing. Utredningen att vända frånvaro till närvaro hänvisar i betänkandet Saknad! till att en tidigare studie om avhopp från gymnasiet visar att för vissa elever som var mobbade i gymna- sieskolan hade mobbningen pågått även i grundskolan.58 Även Reger- ingen påpekade i sin senaste Ungdomspolitiska skrivelse problem med
55SOU 2021:11, s. 288.
56SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera, s. 150.
57SOU 2016:77, s. 189–190.
58SOU 2016:94, s. 151.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
otrygghet och studiero för i synnerhet vissa elever i gymnasieskolan.59 Regeringen hänvisade till Specialpedagogiska skolmyndighetens Barn- panelsrapport, som handlar om vad elever med funktionsnedsättning säger om trygghet, studiero och studiemotivation. I rapporten upp- ger SPSM enligt regeringen att var tredje intervjuad elev sig ha blivit retad, utstött eller illa behandlad de senaste tre månaderna. Flera elever i rapporten uttrycker att de inte litar på att de kan få det stöd de behöver av en vuxen om en otrygg situation skulle uppstå. Ele- vernas upplevelse av studiero påverkas av oro eller otrygghet, ibland orsakade av andra elevers kommentarer, humör eller utbrott. Flera elever beskriver hur man som elev med funktionsnedsättning drabbas när anpassningar saknas och hur dessa situationer skapar stress och bristande motivation.
Det hälsofrämjande arbetet
Det finns brister i det hälsofrämjande arbetet i gymnasieskolan. I den tematiska kvalitetsgranskningen Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa slår Skolinspektionen fast att det finns ett tydligt och ömsesidigt samband mellan hälsa och lärande.60 En god hälsa ger bättre förutsättningar för lärande och att lyckas i skolan bidrar i sin tur till bättre hälsa. I en granskning av 28 skolhuvudmän och 28 gym- nasieskolor fann Skolinspektionen att majoriteten av skolorna behö- ver utveckla arbetet med att främja elevers hälsa. Flera brister åter- kom hos skolorna. Hälsoperspektivet saknas ofta i skolornas arbete med att utveckla utbildningen. Det är sällsynt att den samlade elev- hälsans kompetenser används i analyser av hela elevgruppens hälso- och studiesituation.
Vidare fann Skolinspektionen i granskningen att elevernas möj- ligheter att utveckla kunskap om hälsa i stor utsträckning är beroende av enskilda lärare, av vilka ämnen och kurser som eleverna läser inom ramen för olika program. Det saknas överblick och systematik kring vilka kunskaper om hälsa som eleverna ges i utbildningen. Det är enligt Skolinspektionen också ovanligt att skolor har uttalade stra-
59Regeringen (2021). Ungdomspolitisk skrivelse, skr 2020/21:105, s. 53.
60Skolinspektionen (2021). Gymnasieskolors arbete för att främja elevers hälsa, s. 5–8. Enligt Skolinspektionens begreppsförklaring utgår hälsofrämjande arbete från kunskap om vad som gör att elever utvecklas väl och mår bra. Det innebär ett fokus på att stärka eller att bibehålla människors fysiska, psykiska och sociala välbefinnande.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
tegier för att den undervisning och de insatser som syftar till att ge elever kunskaper om hälsa ska vila på vetenskaplig grund. Under- visningen och den information som ges tenderar enligt myndigheten att vara ytlig och eleverna upplever att det finns ett stort fokus på fysisk hälsa och hjärnan. Det är ovanligare att kunskapsområden som neuropsykiatriska diagnoser, psykisk ohälsa och stress behandlas, men också att elever få samtala om känslor och prestationsångest.
Studie- och yrkesvägledning
Att studie- och yrkesvägledningen i grundskolan inte fungerar till- fredställande har redogjorts för tidigare i denna promemoria. Men även studie- och yrkesvägledningen i gymnasieskolan är behäftad med problem. Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesväg- ledning konstaterade i betänkandet Framtidsval en bristande till- gång.61 De kontakter som utredningen haft med elever, elevorga- nisationer och unga vuxna som varken studerar eller arbetar, ger en tydlig bild av att elevernas tillgång till vägledning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan inte i tillräcklig utsträckning motsvarar be- hoven. Bland annat används enligt utredningen inte en kontinuerlig studie- och yrkesvägledning för att stärka elevers studiemotivation. Många unga upplever inte att de i skolan har fått tillräcklig infor- mation om hur arbetsmarknaden fungerar. Benägenheten att söka vägledning i gymnasieskolan är även relaterad till kön och social bakgrund enligt utredningen.
Skolinspektionen konstaterar i rapporten Enskilda huvudmäns styrning av det kompensatoriska uppdraget i gymnasieskolan att studie- och yrkesvägledningens kompensatoriska potential inte används fullt ut.62 Det innebär att Skolinspektionen inte ser att studie- och yrkesvägledningen i gymnasieskolan används som resurs i det kom- pensatoriska arbetet, till exempel för elever med motivationspro- blem eller elever med hög frånvaro. Eller för att hantera problem som kan uppstå vid felval eller oro inför studieval.
61SOU 2019:4, avsnitt 5.2.2.
62Skolinspektionen (2021). Enskilda huvudmäns styrning av det kompensatoriska uppdraget i gymnasieskolan, s. 5.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Arbetet för skolnärvaro och att elever ska fullfölja utbildningen
Gymnasieskolan brister i arbetet för närvaro och att elever ska fullfölja utbildningen. Exempelvis konstaterar Utredningen att vända frånvaro till närvaro i betänkandet Saknad! att det inte finns en tillräcklig uppmärksamhet på närvaro och frånvaro generellt i skolan.63 Utred- ningen pekar på att en riskfaktor för frånvaro är bristande närvaro- kontroll och att skolan inte uppmärksammar frånvaro. Ungdomar som har haft en stor frånvaro berättar att de upplevde att deras när- varo inte hade betydelse och att det inte märktes om de var borta från skolan. Om frånvaro inte uppmärksammas eller ingen agerar på frånvaron kan enligt utredningen eleven uppleva att närvaro inte har någon betydelse. Det sänder ingen signal om betydelsen av närvaro. Utredningen pekade på att skolbyten, stadieövergångar och återgång till skola efter ledighet är särskilt riskabla ur ett frånvaroperspektiv: ”För en del elever med riskfaktorer för frånvaro eller en redan etablerad frånvaroproblematik kan olika typer av övergångar vara en riskfaktor”. Utredningen menar att om en överlämning inte sker eller sker på ett dåligt sätt för eleven kan frånvaroproblematik antingen komma till- baka eller fördjupas och förvärras.64
Även Gymnasieutredningen pekade på att det finns brister i gymnasieskolans systematiska arbete med att förebygga avbrott och ofullständiga studier. Utredningen hänvisade bland annat till en kva- litetsgranskning av Skolinspektionen från 2009 där många av de 27 gymnasieskolor som ingick i granskningen uppvisade brister i arbetet med att förebygga studieavbrott. Enligt utredningen saknade i stort sett samtliga skolor ett målinriktat arbete för att få alla elever att fullfölja sin utbildning.65 En utmaning är enligt Gymnasieutred- ningen att alla huvudmän inte ser sig som ansvariga för frånvaro- arbetet. Utredningen pekade på att i Skolverkets studie Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan (från 2014) framkommer att av huvud- männen i studien ansåg cirka tre av tio att arbetet med att minska elevernas skolfrånvaro inte var huvudmannens ansvar. Huvudmän- nen anser att det är skolorna och rektorerna som står som ansvariga för flera av de brister som uppkommer i det närvarofrämjande arbetet. Huvudansvaret för elevernas närvaro vilar också på vård- nadshavare, menar huvudmännen. Samtidigt verkar elever och vård-
63SOU 2016:94, s. 147.
64SOU 2016:94, s. 149–150.
65SOU 2016:77, s. 187.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
nadshavare inte alltid uppfatta skolan som viktig. En negativ inställ- ning till skolan i hemmet kan leda till en låg skolmotivation hos eleven.66
Arbetsplatsförlagt lärande och praktik
Det finns vissa rapporter i kunskapssammanställningen som beskri- ver att arbetsplatsförlagt lärande (apl) och praktik i gymnasieskolan inte alltid fungerar och att det kan hämma måluppfyllelse. I Skol- verkets lägesbedömning 2015 skrev myndigheten att det arbetsplats- förlagda lärandet på yrkesutbildningarna står inför utmaningar. Skolverket lyfte fram dels den knappa platstillgången, dels kvalitets- bristerna, som betydande problem. Myndigheten konstaterade att en stor del av skolans ansvar för det arbetsplatsförlagda lärandet i prak- tiken åligger yrkeslärarna. Verksamheten på apl följs dock sällan upp av rektor eller huvudman och många rektorer överlåter en alltför stor del av utvecklingsarbetet på detta område till lärarna.67
Skolinspektionen har nyligen påpekat att arbetet med stöd ofta brister just inom apl. Det är enligt Skolinspektionen vanligt att stödarbetet i gymnasieskolan endast riktas mot gymnasiegemensam- ma ämnen och att elever mer sällan ges stöd i programgemensamma och valbara ämnen. Särskilt vanligt är det enligt myndigheten att stödarbetet inte aktualiseras vid apl på yrkesprogrammen.68
I gymnasiesärskolan tycks apl och praktik fungera relativt sett sämre. Gymnasieutredningen framhöll att apl i flera avseenden inte fungerar tillfredställande inom gymnasiesärskolan. I sitt betänkande En gymnasieutbildning för alla angav utredningen att verksamma i gymnasiesärskolan som Gymnasieutredningen haft samtal med be- skriver att tillgången på apl-platser i gymnasiesärskolan är begränsad. Enligt Gymnasieutredningen är det rimligt att anta att den konkur- renssituation som ibland uppstår mellan olika utbildningsformer om platser för apl och praktik riskerar att drabba eleverna i gymnasie- särskolan särskilt hårt. Personalen i gymnasiesärskolan vittnade till utredningen om att om en arbetsplats har möjlighet att välja mellan att ta emot ungdomar med eller utan utvecklingsstörning på apl eller
66SOU 2016:77, s. 196, Skolverket (2014). Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan.
67Skolverket (2015). Skolverkets lägesbedömning 2015, s. 65–66.
68Skolinspektionen (2021). Arbetet med individuella stödinsatser i gymnasieskolan, s. 8.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
praktik blir valet ofta att ta emot en ungdom utan utvecklings- störning.69
Den fysiska skolmiljön
Hur gymnasieskolans fysiska arbetsmiljö ser ut och hur arbetsmiljön bidrar till gymnasielevers måluppfyllelse är inget framträdande tema i rapporterna som ingår i kunskapssammanställningen. Men Utred- ningen att vända frånvaro till närvaro lyfter i betänkandet Saknad! fram betydelsen av den fysiska skolmiljön.70 Utredningen konstaterar att det inte finns mycket forskning på om den fysiska skolmiljön i sig kan vara en risk för frånvaro. Den forskning som finns visar dock enligt utredningen att den fysiska miljön indirekt kan påverka riskerna för kränkande behandling, otrivsel, psykosocial stress och otrygghet. Det kan i sig bidra till frånvaro enligt utredningen.
Utredningen skrev också att den fysiska miljön kan bidra till från- varo om det är stökigt och störande ljudnivåer i skolan. Den moderna skolans undervisningsformer kan enligt utredningen innebära höga ljudnivåer, vilket kan leda till stress, trötthet och sjukskrivning hos både elever och personal. Utredningen påpekar också att i synnerhet vissa elevgrupper kan drabbas hårdare än andra av brister i den fysiska miljön, och lyfter särskilt fram att elever med koncentrationssvårig- heter lätt störs av vad som händer runt omkring.
Covid-19-pandemins påverkan på gymnasieelevernas utbildning
Hur gymnasieskolans sätt att hantera pandemin påverkat elevers måluppfyllelse kommenteras i några av rapporterna. I regeringens Ungdomspolitiska skrivelse för 2020/21 konstaterades att under pan- demin har undervisningen inom bland annat gymnasieskolan period- vis bedrivits på distans. Detta har enligt regeringen medfört utma- ningar för både elever, studerande och lärare.
Skolverket har följt upp pandemins påverkan på skolan. I rappor- ten Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet skrev Skolverket att den fjärr- och distansundervisning som under perioder omfattat den stora majoriteten av gymnasieleverna har fått konsekvenser både
69SOU 2016:77, s. 1103–1104.
70SOU 2016:94, s. 153–154.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
vad gäller undervisningens kvalitet och lärarnas arbete med bedöm- ning och betygsättning.71 Särskilt vissa delar av undervisningen under pandemin har varit svår att genomföra enligt Skolverket. Det gäller i synnerhet de praktiska momenten. Fjärr- och distansunder- visning har vidare passat vissa elever sämre, särskilt de som av olika anledningar haft svårt att tillgodogöra sig undervisning på distans. Faktorer som enligt myndigheten kan påverka är bland annat ålder, behov av stöd, tidigare studievana och studieresultat, samt familje- och hemförhållanden. Skolverket konstaterade samtidigt att efter- som få elever har gynnats av undervisningen på distans är konse- kvenserna giltiga för alla elever. Enligt Skolverket har det skett ett kunskapstapp bland avgångselever som kan få konsekvenser efter gymnasieskolan. Kunskapstappet kan, beroende på hur omfattande det visar sig vara, komma att få en påverkan på elevernas fortsatta väg mot högre utbildning och i arbetslivet.
Enligt Skolverket har kunskapstappet varit olika stort i olika delar av gymnasieskolan och ser olika ut i olika ämnen. Tappet i de på- gående utbildningarna gäller främst utbildningar med praktiska moment, och i synnerhet yrkesprogrammen, enligt myndigheten. Matematikämnet och naturorienterande ämnen med laborativa in- slag – i synnerhet fysik och kemi – är också mer drabbade. Dessutom bedöms det finnas ett kunskapstapp i idrott och hälsa samt musik och bild, ämnen som i hög grad har praktiska inslag.
Skolverket baserar sina slutsatser om kunskapstappet på enkäter riktade till huvudmän för gymnasieskolan. I den officiella statistiken om gymnasieelevers studieresultat framkommer ingen tydlig negativ effekt på betygen.72 Coronakommissionen har påpekat att detta kan indikera att inställda nationella prov ledde till en mer generös betygs- sättning och att det finns en risk att betygen inte motsvarar elevernas kunskaper. Den förändrade betygssättningen har inte påverkat alla elevgrupper lika, vilket har lett till försämrad likvärdighet.73
71Skolverket (2021). Covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet, s. 30 och 46. Delredo- visning 4 om gymnasieskolan.
72Se kapitel 3.
73Svaleryd, H. och Vlachos, J. (2021). Skolresultat och psykisk ohälsa bland elever. Underlags- rapport till Coronakommissionens delbetänkande SOU 2021:89 Sverige under pandemin, volym 2. Not 74 Svaleryd, H. och Vlachos, J. (2021). Skolresultat och psykisk ohälsa bland elever. Underlagsrapport till Coronakommissionens delbetänkande SOU 2021:89 Sverige under pande- min, volym 2. Coronakommissionen påpekar samtidigt brister i tillgången till data som beskriver förekomst av psykisk ohälsa.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Coronakommissionens analys visar att psykisk ohälsa ökar över tid bland högstadie- och gymnasieungdomar, men att denna trend tycks ha brutits under pandemin framför allt bland gymnasieung- domar.74 Skolinspektionen visar däremot i en granskning att många elever upplevt en sämre psykisk hälsa till följd av undervisning på distans, bland annat i form av stress, ensamhet och sämre levnads- vanor.75
Bilden av pandemins påverkan på gymnasieelevers resultat och psykiska hälsa är följaktligen inte entydig utan kan behöva följas över tid.
4.1.4Bakgrundsfaktorer hos eleverna som inverkar
Rapporterna i kunskapssammanställningen visar att olika elevgrupper i gymnasieskolan når målen i olika grad.76 Olika bakgrundsfaktorer samvarierar dessutom. Exempelvis ser man att kvinnor med svensk bakgrund har högst betyg medan män med utländsk bakgrund har lägst betyg i gymnasieskolan.77 Samtidigt är statistiken begränsad. Medan exempelvis uppgifter om kön, föräldrars utbildningsnivå och migrationsbakgrund finns med i statistiken är det flera bakgrunds- faktorer som inte täcks in.
Att elever i gymnasieskolan når olika studieresultat beroende på deras bakgrund är känt sedan länge.78 Men så är det inte tänkt att fungera, skolan har ett kompensatoriskt uppdrag påpekar flera rap- porter. Exempelvis konstaterade Utredningen om elevers möjlighe- ter att nå kunskapskraven i sitt betänkande Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven att sambandet mellan skolresultat och elevers kön eller uppväxtvillkor är tecken på att skolan inte är till- räckligt kompenserande och inte utjämnar skillnader i elevernas för-
74SOU 2021:89 Underlagsrapport om skolresultat och psykisk ohälsa bland elever. Coronakom- missionen påpekar samtidigt brister i tillgången till data som beskriver förekomst av psykisk ohälsa.
75Skolinspektionen (2021). Fjärr- och distansundervisningens konsekvenser. Dnr. 2021:640.
76För en beskrivning av vad den officiella statistiken visar om bakgrundsfaktorers betydelse för resultaten i gymnasieskolan, se kapitel 3.
77Se exempelvis Skolverket (2021). Betyg- och studieresultat i gymnasieskolan år 2021. Beskri- vande statistik.
78Även i grundskolan spelar elevers bakgrund roll för studieresultaten. Som framgått tidigare i kapitlet har grundskolebetygen stor betydelse för elevers möjligheter att nå examen i gym- nasieskolan. Bakgrundsfaktorer kan därmed säga ha både en viss direkt och en indirekt på- verkan på gymnasieelevers möjligheter att nå målen.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
utsättningar.79 Enligt regeringens ungdomspolitiska skrivelse under- stryker de tydliga skillnaderna i resultaten mellan elever med olika bakgrund och förutsättningar betydelsen av skolans kompensato- riska uppdrag.80
Kön
Rapporterna visar att kön har betydelse i gymnasieskolan. Både vad gäller hur elever väljer i gymnasievalet och i viken utsträckning ele- verna når målen med sin gymnasieutbildning. Detta har konstaterats av bland andra Gymnasieutredningen i betänkandet En gymnasie- utbildning för alla.81 Skolverket har löpande återkommit till köns- skillnaderna i skolresultat i myndighetens lägesbedömningar. I Skol- verkets lägesbedömning 2020 skrev myndigheten att unga kvinnor på högskoleförberedande program når, jämfört med de unga männen där, i högre utsträckning gymnasieexamen inom tre år. På yrkespro- grammen är det dock omvänt och det är männen som i något högre utsträckning når examen inom tre år.82 I rapporten Nationell kart- läggning av elevfrånvaro konstaterade myndigheten att den ogiltiga frånvaron är högre bland män än bland kvinnor i gymnasieskolan.83 Det finns också ett samband mellan måluppfyllelse och hur köns- fördelningen ser ut på respektive program, elever som tillhör det överrepresenterade könet når som regel i högre utsträckning examen inom tre år.84 Det finns samtidigt stora skillnader i måluppfyllelse mellan olika nationella program enligt Skolverket.
Skolans arbetssätt tycks åtminstone delvis kunna förklara skillna- derna i skolresultat mellan könen. Utredningen om elevers möjlig- heter att nå kunskapskraven skrev i sitt betänkande Bättre möjlig- heter för elever att nå kunskapskraven att mycket av den forskning som försöker förklara könsskillnader i skolresultat beskriver att de uppkommer genom en kombination av samhällets genusnormer, skolkultur, elevernas motivation samt förväntningar från vuxna och kamrater. Det finns enligt utredningen också forskning som pekar på att könsskillnader i mognadstakt, emotionell reglering och kogni-
79SOU 2021:11, s. 284.
80Regeringen (2021). Ungdomspolitisk skrivelse, skr 2020/21:105, s. 148.
81SOU 2016:77.
82Skolverket (2020). Skolverket lägesbedömning 2020, s. 24.
83Skolverket (2021). Nationell kartläggning av elevfrånvaro, s. 4.
84Skolverket (2020). Skolverket lägesbedömning 2020, s. 24.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
tiva funktioner kan ställa krav på skolans arbetssätt för att motverka könsskillnader i skolresultat.85
Föräldrars utbildningsnivå
Även föräldrars utbildningsnivå har betydelse för studieresultat och måluppfyllelse. Det visar flera rapporter i kunskapssammanställ- ningen. Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola konstaterade exempelvis i betänkandet Gemen- samt ansvar att det är känt sedan länge att barn till högutbildade föräldrar klarar sig bättre i gymnasieskolan än de som har föräldrar med kortare utbildning.86 Detta samband återfinns både i Sverige och i andra länder enligt utredningen. En sammanfattande slutsats är enligt utredningen att det finns stora skillnader i måluppfyllelse för gymnasieeleverna med olika bakgrund och att dessa skillnader inte har minskat över tid. I gymnasieskolan uppnår elever som har för- äldrar med eftergymnasial utbildning i högre grad gymnasieexamen jämfört med andra elever. Men det finns samtidigt inga tydliga tecken på att elevens bakgrund fått större betydelse för gymnasie- betygen enligt utredningen.
I en bilaga till Långtidsutredningen, författad av en forskargrupp, framgår att familjebakgrundens betydelse för gymnasiebetygen har ökat, men att det hänger samman med att det finns allt fler elever med kort tid i Sverige.87 Bland svenskfödda elever har betydelsen av familjebakgrunden för gymnasiebetygen varit oförändrad. Forskar- gruppen manade samtidigt till försiktighet i tolkningarna av dessa trender på grund av de brister i likvärdigheten i betygssättningen som framkommit i andra studier.
Migrationsbakgrund
Elevernas migrationsbakgrund har också ett visst samband med måluppfyllelse i gymnasieskolan. Skolverket konstaterade i 2017 års lägesbedömning att elever som invandrat till Sverige efter skolstart får i genomsnitt betydligt lägre resultat än övriga elever. I grund-
85SOU 2021:11, s. 418.
86SOU 2020:33, s. 200–201.
87SOU 2019:40 Jämlikheter i möjligheter och utfall i den svenska skolan bilaga 7, s. 301.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
skolan gäller det i synnerhet för elever som kommit i de senare års- kurserna.88 Dessa elever har generellt sett haft mycket kort tid på sig att klara grundskolan konstaterar myndigheten. Däremot blir elever som invandrat före skolstart behöriga till gymnasieskolan i nästan samma utsträckning som elever födda i Sverige. I gymnasieskolan är skillnaderna mellan elever med svensk och utländsk bakgrund inte lika synlig i statistiken enligt Skolverket. På de nationella program- men har elever med svensk bakgrund en något högre genomsnittlig betygspoäng än elever med utländsk bakgrund.
Gymnasieutredningen konstaterade i betänkandet En gymnasie- utbildning för alla att ungdomar med utländsk bakgrund förvisso är en heterogen grupp.89 Men statistiken visar att ungdomar med utländsk bakgrund har sämre genomströmning. Elever med svensk bakgrund tar i större utsträckning examen på tre år än elever med utländsk bak- grund. Den lägre graden av genomströmning gäller även sedan hänsyn tagits till föräldrarnas utbildningsnivå. Vid vilken ålder eleven invand- rade och antalet år i Sverige före gymnasiestart har dock stor betydelse för studieframgång i svensk skola enligt utredningen.
Särskilt för elever på språkintroduktion finns tydliga utmaningar gällande måluppfyllelse. Genomströmningen på språkintroduktion är mycket låg konstaterar Skolverket.90 Enligt Gymnasieutredningen är studieavbrott betydligt vanligare bland nyanlända ungdomar från länder utanför EU än bland andra ungdomar.91
Elever med nedsättning i kognitiva förmågor eller inlärningssvårigheter
Resultaten i gymnasieskolan samvarierar inte enbart med kön, för- äldrars utbildningsnivå och migrationsbakgrund. Även elever med nedsättning i kognitiva förmågor eller inlärningssvårigheter når i lägre grad målen i gymnasieskolan. Exempelvis påpekade Gymnasie- utredningen i betänkandet En gymnasieutbildning för alla att Skol- verket och Socialstyrelsen konstaterar att det finns elevgrupper i skolan med särskilda inlärningssvårigheter som löper extra stor risk att inte nå kunskapsmålen.92
88Skolverket (2017). Skolverket lägesbedömning 2017, s. 41.
89SOU 2016:77, s. 170.
90Skolverket (2017). Skolverket lägesbedömning 2017, s. 41.
91SOU 2016:77, s. 185.
92SOU 2016:77, s. 185.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven angav att ”elever med svag teoretisk begåvning” kan anses vara en grupp som riskerar att få betyget F i större utsträckning än andra. Det som benämns svag teoretisk begåvning innebär enligt utredningen ned- sättning i kognitiva förmågor.93 Det kan exempelvis handla om för- mågan att upprätthålla koncentration, bearbeta information under en kortare tidsperiod och att förstå kunskapsinnehållet. Utred- ningen hänvisade till en svensk studie av elever med svag teoretisk begåvning som visar att det finns elever i grundskolan som inte har kognitiva förutsättningar att klara de kunskapskrav som anges i grundskolans läroplan. Förklaringen kan vara att det är svårare och mer krävande för elever med svagare teoretisk begåvning att bearbeta och hantera informationen som ges, vilket eleverna behöver göra för att utföra komplexa uppgifter inom olika ämnen.
Gällande gymnasiesärskolan lyfte Gymnasieutredningen i betän- kandet En gymnasieutbildning för alla fram att den i samtal med verk- samma i gymnasiesärskolan sett att lärare på de nationella program- men i gymnasiesärskolan upplever att elevgruppen har förändrats de senaste åren.94 Enligt Gymnasieutredningen är det enligt lärarna fler elever på de nationella programmen i gymnasiesärskolan som har sämre förutsättningar att dels följa undervisningen, dels genomföra det arbetsplatsförlagda lärandet. En konsekvens av detta är att det är svårare att hitta arbetsplatser där gymnasiesärskolans elever kan vara under sin apl. Dessutom behöver fler elever personligt stöd för att kunna vara på en arbetsplats över huvud taget konstaterade utred- ningen.
Psykisk och fysisk ohälsa
Psykisk och fysisk ohälsa har visat sig samvariera med lägre målupp- fyllelse. Gymnasieutredningen framhöll i betänkandet En gymnasieut- bildning för alla att elever med långvarig sjukdom, kroniska sjukdomar, och elever med funktionsnedsättning är extra sårbara i gymnasie- skolan.95 Ungdomar som missbrukar eller är drabbade av fysisk eller psykisk ohälsa är också särskilt sårbara. Utredningen framhöll att särskilt psykisk ohälsa och sociala problem, tillsammans med stress,
93SOU 2021:11, s. 293.
94SOU 2016:77, s. 1102.
95SOU 2016:77, s. 185 och 197.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
ångest och höga prestationskrav, är några av de absolut största problem som elever och skolan har att hantera. Sådana faktorer kan bidra till en ”ond spiral” för eleverna enligt Gymnasieutredningen.
Utredningen att vända frånvaro till närvaro framhöll i betän- kandet Saknad! på liknande sätt att sjukdom är ett vanligt skäl till skolfrånvaro.96 Enligt utredningen utvecklas ogiltig långvarig från- varo i många fall från giltig återkommande frånvaro. Utredningen exemplifierar med att förkylningar och annan sjukdom kan leda till frånvaro. Även kroniska besvär som diabetes, allergier eller astma kan medföra frånvaro. En känsla av utanförskap kan också leda till psykisk ohälsa och till problematisk frånvaro. Utanförskap kan enligt Utredningen att vända frånvaro till närvaro uppstå av olika skäl och bidra till att eleven inte känner sig hemma i skolmiljön. Utredningen hänvisar till en studie om frånvaro hos ungdomar som identifierar sig som homo-, bi- eller transsexuella som visade att den här gruppen ungdomar i större utsträckning var frånvarande från skolan än ungdomar i en heterosexuell grupp.
Gymnasieutredningen skrev att psykisk ohälsa eller sjukdom kan vara orsaker till att elever i gymnasiesärskolan avbryter sin utbild- ning.97
Psykisk hälsa framstår som ett allt större problem bland barn och unga. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven skrev i sitt betänkande Bättre möjligheter för elever att nå kunskaps- kraven att den ökade förekomsten av psykiska, sociala och psyko- somatiska problem bland barn och unga är just nu den tydligaste utvecklingen som rör elevers hälsa och därmed deras möjligheter till lärande.98 Utredningen noterade också att psykiatriska diagnoser, vård och läkemedelsförskrivningar har ökat bland barn och unga i Sverige. Folkhälsomyndigheten konstaterade i rapporten Skolbarns hälsovanor i Sverige att forskning visar ett ömsesidigt samband mel- lan elevers prestationer i skolan och deras psykiska hälsa.99 Låga skolprestationer innebär enligt myndigheten en ökad risk. Det finns enligt Folkhälsomyndigheten även ett samband mellan psykosoma- tiska besvär och tron att läraren tycker att man presterar medelbra eller under genomsnittet, jämfört med sina klasskamrater.
96SOU 2016:94, s. 156 och 161.
972016:77, s. 1091.
98SOU 2021:11, s. 285.
99Folkhälsomyndigheten (2019). Skolbarns hälsovanor i Sverige 2017/18, s. 55.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Utredningen att vända frånvaro till närvaro framhöll också att psykisk ohälsa kan leda till frånvaro. Omvänt kan också frånvaro leda till psykiska besvär. De vanligaste psykiska besvären vid från- varo är oro, rädsla och depression. De vanligaste psykiatriska besvä- ren vid problematisk frånvaro är ångestbesvär. Social rädsla är ett av de mest vanliga besvären enligt utredningen och handlar om en stark rädsla för att andra ska tycka att man gör bort sig eller gör dåligt ifrån sig. Rädslan leder till att eleven undviker att tilldra sig andras uppmärksamhet, enligt utredningen.100
Funktionsnedsättning
Vissa elever med funktionsnedsättningar kan vara i riskzonen för att inte nå målen i gymnasieskolan. Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven poängterade dock i sitt betänkande Bättre möj- ligheter för elever att nå kunskapskraven att elever med funktionsned- sättning är en heterogen grupp.101 Funktionsnedsättningar behöver inte per automatik innebära svårigheter i skolan enligt utredningen. Men enligt utredningen kan vissa elever med funktionsnedsättning löpa större risk att misslyckas i skolsituationen än andra. Det kan handla om att skolan inte gör tillräckliga anpassningar utifrån funk- tionsnedsättningen eller att personalen saknar tillräcklig kunskap. Ut- redningen påpekar samtidigt att det inte är möjligt att på nationell nivå värdera hur det svenska skolsystemet fungerar för elever med funktionsnedsättning. Detta eftersom det inte samlas in uppgifter om funktionsnedsättning i skolstatistiken. Av samma anledning går det inte heller att utvärdera om de insatser som görs inom utbildnings- väsendet får avsedd effekt för elever med funktionsnedsättning, kon- staterar utredningen.
Även Utredningen att vända frånvaro till närvaro framhöll i betänkandet Saknad! att funktionsnedsättningar utgör en riskfaktor för frånvaro.102 Utredningen påpekade att Skolinspektionen i anmäl- ningsärenden som rör omfattande frånvaro sett en överrepresenta- tion av elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.
100SOU 2016:94, s. 160.
101SOU 2021:11, s. 288.
102SOU 2016:94, s. 157.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Bristande motivation och skoltrötthet
Enligt Skolverkets lägesbedömning 2020 är gymnasieelever generellt sett motiverade och trivs i skolan.103 Både elevernas motivation och trivsel har legat relativt stabilt det senaste årtiondet. Gymnasieut- redningen påpekade i betänkandet En gymnasieutbildning för alla att bristen på motivation är en återkommande förklaring när ungdomar själva beskriver orsakerna bakom att de väljer att avbryta sina gym- nasiestudier.104 Varför en elev har låg studiemotivation kan ha flera förklaringar. Orsakerna som ligger bakom studieavbrott från gym- nasieskolan är ofta komplexa och olika faktorer kan förstärka var- andra enligt utredningen.
Utredningen om mer tid till undervisning har gått igenom forsk- ning om motivation. I betänkandet Kampen om tiden – mer tid till lärande skrev utredningen att huvudbudskapet från denna forskning är att motivation är en viktig faktor för kunskapsinhämtning och för att elever ska lyckas i skolan.105 Utredningen att vända frånvaro till närvaro skrev i betänkandet Saknad! att trötthet är en faktor som kan leda till att en elev inte kommer i väg till skolan, eller kommer för sent.106 Det är enligt utredningen inte ovanligt att sömnproblem förekommer i samband med frånvaro.
Elever med utsatt hemsituation eller placerade i samhällets vård
Elevers familjesituation inverkar också på elevers måluppfyllelse i gymnasieskolan. Utredningen att vända frånvaro till närvaro fram- höll att elever som har ett bristande stöd i sin hemmiljö utgör en utsatt grupp som löper risk att utveckla frånvaro. Föräldrar kan ha svårigheter som leder till en bristande förmåga att stödja sina barns skolgång.107 Svårigheterna kan enligt utredningen bero på olika fak- torer, till exempel missbruk, psykisk ohälsa, kognitiva svårigheter, funktionsnedsättning, kriminalitet eller våld i familjen.
Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven kon- staterade att i synnerhet placerade barn och unga oftare än andra
103Skolverket (2020). Skolverkets lägesbedömning 2020, s. 8.
104SOU 2016:77, s. 186.
105SOU 2021:30 Kampen om tiden – mer tid till lärande, s. 266.
106SOU 2016:94, s. 161.
107SOU 2016:94, s. 163.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
barn har en skolgång som är ”problematisk”.108 Placerade unga full- följer gymnasieskolan i avsevärt lägre utsträckning än andra enligt utredningen.
Andra individuella förutsättningar
Gymnasieutredningen konstaterade i betänkandet En gymnasie- utbildning för alla att elever har olika individuella förutsättningar, psykosociala erfarenheter, personligheter och temperament.109 Ele- ver är därför olika sårbara för de krav eller påfrestningar det kan innebära att gå i skolan. Utredningen att vända frånvaro till närvaro skrev i betänkandet Saknad! att frånvaro som går under beteck- ningen skolk ofta är förknippad med normbrytande beteende. Exempel på normbrytande beteenden är att bryta mot normer och regler som till exempel att snatta, stjäla, åstadkomma skadegörelse, rymma hemifrån eller ljuga. Utredningen poängterade att skolk inte är enbart förknippat med ett normbrytande beteende, utan kan före- komma samtidigt som depression, inlärningssvårigheter och skol- faktorer som bristande motivation för skolan.110
4.2Framgångsfaktorer i arbete som främjar fullföljda studier i gymnasieskolan
Av rapporterna i kunskapssammanställningen framgår att skolan kan göra mycket för att främja att elever fullföljer sina gymnasiestudier. Genomgången visar att arbetet behöver ske på ”flera nivåer” eller, som andra rapporter uttrycker det, genom ”olika processer”.111 Exempelvis Europeiska kommissionen beskriver i rapporten Assess- ment of the implementation of the 2011 Council recommendation on policies to reduce early school leaving åtgärder på tre nivåer.112 Mot-
108SOU 2021:11, s. 290.
109SOU 2016:77, s. 185.
110SOU 2016:94, s. 165.
111Se tex. SOU 2016:77, s. 198; SOU 2018:11, s. 53; Europeiska Kommissionen (2019). Assessment of the Implementation of the 2011 Council Recommendation on Policies to Reduce Early School Leaving, s. 28–32; SKR (2021). Tre nivåer av förebyggande arbete. https://skr.se/skr/skolakulturfritid/forskolagrundochgymnasieskola/uppdragfullfoljdutbild ning/pluginminskarstudieavbrottenpagymnasiet/trenivaeravforebyggandearbete.19327.html (hämtad 2021-01-28) samt Ifous (2019). Skolnärvaro. Ifous rapportserie 2019:3, s. 19–22.
112Europeiska Kommissionen (2019). Assessment of the Implementation of the 2011 Council Recommendation on Policies to Reduce Early School Leaving, s. 28–32.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
svarande indelningar återfinns i flera av rapporterna men under olika beteckningar.113
•”Prevention policies” som syftar till att minska riskerna till av- hopp innan problemen börjar genom att ha ett allmänt sett funge- rande utbildningssystem.
•”Intervention policies” som handlar om att undvika tidiga avhopp genom att reagera tidigt på signaler och genomföra riktade insat- ser till elever och elevgrupper som riskerar avhopp. Åtgärder kan omfatta den organisatoriska och individuella nivån.
•”Compensation policies” är riktade insatser mot elever som redan lämnat skolan och som får stöd att komma tillbaka i utbildning.
Även om rapporterna använder delvis olika terminologi finns en samstämmighet om att arbetet för att motverka skolmisslyckanden och avhopp behöver inbegripa alla tre nivåerna. Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar slog exempelvis i sitt slut- betänkande Vårt gemensamma ansvar fast att det krävs preventiva åtgärder på samtliga tre nivåer för att minska riskerna för unga att hamna utanför arbete och studier.114
Åtgärder behöver också sättas in tidigt och riktas mot flera mål- grupper. Västra Götalandsregionen påpekade i rapporten Att mot- verka skolmisslyckanden att en samlad strategi för att motverka skol- misslyckanden bör, mot bakgrund av befintlig kunskap, innehålla satsningar riktade till såväl äldre barn och unga som till mycket små barn och deras föräldrar.115
På varje nivå finns det väsentliga framgångsfaktorer att ta fasta på. I följande tre avsnitt ges med hjälp av rapporternas slutsatser exempel på framgångsrikt arbete på respektive nivå.
113SOU 2016:77 (s. 198) skiljer på nivåerna universellt (omfattar alla), selektivt (vid risk) och indikerat (vid problem) medan SKR använder begreppen universella insatser, riktade insatser till grupp och individer samt riktade intensiva, individuella insatser.
114SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar, s. 53.
115Västra Götalandsregionen (2016). Att motverka skolmisslyckanden – konsten att kunna ha två tankar i huvudet samtidigt, s. 7–9.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
4.2.1Att förebygga genom hög kvalitet i utbildningen för alla elever
Rapporterna anger att en grundläggande framgångsfaktor för närvaro och måluppfyllelse är god kvalitet i utbildningen för alla elever. Några aspekter framstår som särskilt viktiga. God kvalitet i undervisningen, trygghet och studiero och fungerande elevhälsa respektive studie- och yrkesvägledning är återkommande faktorer. I exempelvis rapporten Skolnärvaro redovisade Ifous en översikt av forskning om hur man med generella insatser kan främja alla barns och ungas närvaro i sko- lan.116 Ifous konstaterade att enligt forskningen är det tre generella aspekter av kvalitet i utbildningen som är speciellt viktiga för att främja närvaro:
•Elevers upplevelse av trygghet och delaktighet, vilket innefattar trygghet och goda kamratrelationer, tillhörighet, delaktighet och engagemang.
•Goda lärmiljöer vilket innebär undervisningskvalitet och gott ledar- skap i klassrummet, positiva förväntningar på eleverna och goda relationer mellan elev och lärare.
•Organisatorisk medvetenhet, vilket handlar om att skolan behö- ver ha ett helhetsperspektiv och systematik i arbetet med skol- närvaro och en god skolkultur.
Skolverket sammanfattade på liknande sätt vad som är viktigt i gym- nasieskolans universella förebyggande arbete i myndighetens redo- visning av regeringsuppdraget att genomföra verksamhetsnära insat- ser för att förebygga avhopp från gymnasieskolan.117 Skolverket skrev att gymnasieskolor behöver fokusera på ett proaktivt preven- tivt arbete av universell natur. Ett sådant arbete inbegriper bland annat främjande av ett tryggt klimat och undervisning av hög kvalitet som präglas av elevcentrerade arbetssätt. Det utgår från elevers skilda erfarenheter och förutsättningar. Enligt Skolverket behöver det också finnas tillgång till studie- och yrkesvägledning och effek- tiva system och rutiner kring närvaro och progression för att fånga upp elever i behov av stöd. De organisatoriska strukturerna och ut-
116Ifous (2019). Skolnärvaro, En översikt av forskning om att främja alla barns och ungas närvaro i skolan. Ifous rapportserie 2019:3, s. 7.
117Skolverket (2019). Redovisning av Skolverkets uppdrag om att genomföra verksamhetsnära insatser för att förebygga avhopp från gymnasieskolan, s. 8.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
rymmet skapar förutsättningarna för att kunna arbeta elevcentrerat och möta elevers skilda behov enligt Skolverket.
SKR har utvecklat kunskap om hur närvaro i gymnasieskolan kan främjas inom projektet Plug In. I det webbaserade informations- materialet om projektet Tre nivåer av förebyggande arbete skriver SKR på ett liknande sätt att det är viktigt att höja kvaliteten på undervisningen genom att göra anpassningar utifrån elevers behov och förmågor samt skapa en trygg inkluderande miljö och skolkultur som främjar lärande.118 I ett sådant arbete behöver lärare och övrig personal ta ett gemensamt ansvar för elevernas helhetsutveckling enligt SKR. Som en fortsättning på Plug In arbetar SKR med Upp- drag fullföljd utbildning, som är namnet på SKR:s samlade arbete för att öka andelen unga som fullföljer sina gymnasiestudier.119
Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar konsta- terade i sitt slutbetänkande Vårt gemensamma ansvar att insatser i skolan som elevhälsans arbete, anpassning av undervisning samt arbete för ökad närvaro och avslutade studier är viktiga pusselbitar för ungas etablering.120 Det finns ett generellt behov av att stärka kopp- lingen mellan skolan och arbetslivet enligt samordnaren. För att underlätta ungas framtida etablering på arbetsmarknaden bör före- byggande arbete och tidiga insatser inom alla områden ha en tydlig koppling till utbildning, arbete och framtida etablering enligt sam- ordnaren.
4.2.2Riktade insatser för elever som är i riskzonen för studiemisslyckanden och avhopp
Det räcker inte att arbeta generellt med att förebygga avhopp, det behöver också finnas kapacitet att genomföra riktade insatser för elever som befinner sig i riskzonen för avhopp. Rapporterna lyfter upp flera framgångsfaktorer i arbete för elever i riskzonen. Samman- taget är det viktigt att skolan har förmåga att tidigt upptäcka från- varo och utifrån en helhetssyn på eleverna utforma anpassade insat-
118SKR (2021). Tre nivåer av förebyggande arbete. https://skr.se/skr/skolakulturfritid/forskolagrundochgymnasieskola/uppdragfullfoljdutbild ning/pluginminskarstudieavbrottenpagymnasiet/trenivaeravforebyggandearbete.19327.html (hämtad 2021-01-28).
119https://skr.se/skr/skolakulturfritid/forskolagrundochgymnasieskola/uppdragfullfoljdutbi ldning.26377.html (hämtat 2022-03-15)
120SOU 2018:11, s. 15.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
ser. Insatser behöver planeras, genomföras och följas upp i sam- verkan med alla relevanta aktörer (exempelvis lärare, föräldrar, arbetsgivare, kultur- och fritidslivet, socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin). Återkommande nämns i rapporterna att fram- gångsrikt arbetssätt handlar om att göra insatser på både organisa- torisk nivå och individnivå. Insatser behöver vara flexibla, det vill säga anpassade efter de förutsättningar och behov som föreligger i den aktuella organisationen eller elevgruppen.
Exempelvis Europeiska kommissionen argumenterar för att rik- tade insatser behöver ha två inriktningar, dels mot den organisa- toriska nivån, dels mot individnivån.121 När det gäller insatser mot den organisatoriska nivån kan det enligt kommissionen bland annat vara viktigt med system för att tidigt upptäcka elever i riskzonen, fungerande nätverk mellan skolor och externa aktörer, stöd till lärare i deras arbete med elever i riskzonen och att tillhandahålla fritids- aktiviteter i anslutning till skolan. Insatser på individnivå kan exem- pelvis handla om stöd för att övervinna specifika akademiska, sociala eller personliga svårigheter eller att undervisningen anpassas efter elevernas behov. Det kan också handla om stärkt studie- och yrkes- vägledning för att stödja elevernas yrkesval och övergångar inom utbildning eller från utbildning till anställning. Även lämpligt ekono- miskt stöd för unga människor kan vara verkningsfullt enligt kom- missionen.
Skolverket har uttryckt sig på liknande sätt angående framgångs- rikt arbete i riktade insatser för elever i riskzonen för studiemiss- lyckanden och avhopp. I myndighetens redovisning av regeringsupp- draget att genomföra verksamhetsnära insatser för att förebygga av- hopp från gymnasieskolan konstaterades att forskningen visar att ”det mest effektiva arbetet som ger hållbara resultat över tid karaktäriseras av strategier som berör både institutions- och individnivå”.122 Enligt Skol- verket handlar det om att med behovsanpassade insatser på individ- nivå exempelvis stötta elever att utveckla produktiva beteendemön- ster som främjar skolarbetet genom ökad närvaro eller läxläsning. Det kan exempelvis också vara viktigt att göra olika typer av anpassningar för att tillgängliggöra undervisningen och erbjuda olika former av
121Europeiska Kommissionen (2019). Assessment of the Implementation of the 2011 Council Recommendation on Policies to Reduce Early School Leaving, s. 31.
122Skolverket (2019). Redovisning av Skolverkets uppdrag om att genomföra verksamhetsnära insatser för att förebygga avhopp från gymnasieskolan, s. 8.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
stöd enligt myndigheten. Det är också betydelsefullt att bygga förtroendefulla relationer mellan elever och personal.
Ifous skriver i sin forskningsgenomgång Skolnärvaro att för insat- ser som riktar sig mot elever i riskzonen måste åtgärderna utgå från elevernas olika förutsättningar och behov.123 Målet behöver vara att på olika sätt undanröja hinder för just de här eleverna. Hinder kan enligt Ifous sänkas genom att exempelvis se till att kränkande be- handling inte sker och att elever får möjlighet till att under dagens lopp återhämta sig om det behövs. Det kan också vara viktigt att arbeta med att skapa relationer till både kamrater och lärare. Invol- vering av såväl kamrater som vårdnadshavare är betydelsefullt enligt Ifous. Om det finns externa kontakter till familjen, som exempelvis socialtjänsten, behöver samverkan finnas. Det är viktigt att insat- serna följs upp med regelbundenhet tillsammans med inblandade aktörer.
Betydelsen av att skolan agerar tidigt för elever i riskzonen har också påpekats av MUCF. I rapporten Nationellt samordnat stöd till unga som varken arbetar eller studerar slog myndigheten fast att genom att skolan agerar tidigt när det finns varningssignaler om att ett barn far illa finns det ökade möjligheter att minska inflödet till gruppen unga som varken arbetar eller studerar.124 Oavsett om det handlar om skolfrånvaro, inlärningssvårigheter eller sociala, fysiska eller psykiska bekymmer vinner individen och samhället på att detta uppmärksammas i ett tidigt skede i livet enligt myndigheten.
Västra Götalandsregionen har i rapporten Motverka studieavbrott
–framgångsfaktorer i praktiken summerat nyckelfaktorer i arbete med att främja fullföljda studier. Faktorerna bygger på erfarenheter i Plug In-projektet. De utgör ett antal dimensioner som återkommer i samtliga Plug In-verkstäder som varit framgångsrika:
•Individcentrerade arbetssätt – vikten av skolanknytning, invol- vering och helhetsperspektiv.
•Koll och uppföljning – en förutsättning för att ingen ska falla mellan stolarna.
•Bemötande – positiva relationer gör skillnad.
123Ifous (2019). Skolnärvaro. Ifous rapportserie 2019:3, s. 20.
124MUCF (2021). Nationellt samordnat stöd till unga som varken arbetar eller studerar, s. 43.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
•Samverkan – sammanhållna resurser och stöd med individen i fokus.
•Flexibilitet – beredskap att möta individers och gruppers behov.
Ett konkret sätt att arbeta med riktade insatser för elever som är i riskzonen för studiemisslyckanden och avhopp kan vara att genom- föra avslutande vägledningssamtal för elever som riskerar att avsluta sin utbildning utan att fullfölja den. Att avslutande väglednings- samtal kan vara viktiga har framförts av både Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar i betänkandet Vårt gemensamma ansvar och av Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesväg- ledning i betänkandet Framtidsval.125 Bakgrunden till förslaget om avslutande vägledningssamtal är utredningarnas erfarenheter att många unga som går ut med ett studiebevis i stället för examensbevis ofta saknar kunskap om att de inte har fullföljt sin gymnasieutbild- ning och om vad som återstår för att nå en examen. Brist på sådan kunskap riskerar att medföra att unga som bör uppmuntras att på- börja eller fullfölja studier i stället på felaktiga grunder rekommen- deras andra insatser.
4.2.3Insatser för att återföra elever till studier eller arbete
För elever som är mycket nära eller redan hoppat av studierna behövs ännu mer riktade insatser för att återföra elever tillbaka in i utbild- ning eller arbete. Insatser på denna nivå behöver ofta riktas mot enskilda elever, snarare än skolor som organisationer eller grupper av elever.
Grunden är att det genom utbildningspolitiken finns förutsätt- ningar för huvudmännen och skolorna att arbeta med insatser för att återföra elever till studier eller arbete. Det kommunala aktivitets- ansvaret (KAA) utgör ett ramverk för sådana insatser. Ansvaret inne- bär att hemkommunen löpande ska hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som tillhör målgruppen för aktivitetsansva- ret är sysselsatta. Kommunen ska erbjuda ungdomarna lämpliga individuella åtgärder. Europeiska Kommissionen pekar i tidigare
125SOU 2018:11, s. 231 f; SOU 2019:4, s. 280–284.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
nämnda rapport ut ett antal aspekter som viktiga för att utbild- ningssystemet ska ha kapacitet att återföra elever126:
•Tillgång till utbildning för elever som behöver en andra chans och som erbjuder ett lärande som tar utgångspunkt i elevers tidigare kunskap och är anpassad efter deras behov och stödjer deras väl- befinnande.
•Olika studievägar för att återföra elever som lämnat skolan i för- tid till ordinarie utbildning.
•System för validering av tidigare (formellt och informellt) lärande. Att det finns riktat individuellt stöd, som integrerar socialt, eko- nomiskt, pedagogiskt och psykologiskt stöd för unga i svårigheter.
Arbetet med insatser för att återföra elever studier behöver också ske på skolnivå. Av rapporterna i kunskapssammanställningen fram- går betydelsen av att insatserna är kraftiga och att elever får ett anpassat stöd där elevens hela situation beaktas. Enligt exempelvis SKR handlar det ofta om intensiva och individuella insatser för individer som befinner sig i komplexa situationer i behov av ett intensivare stöd från flera aktörer och sektorer i samhället under en längre period.127 Detta för att bistå elever att klara sin skolgång.
Ifous landade i liknande slutsatser i sin forskningssammanställ- ning Skolnärvaro: Insatser för elever som redan är i, eller väldigt nära, ett utanförskap kräver att det finns en samverkan mellan olika pro- fessioner dels inom skolans verksamhet, dels att det finns en sam- verkan mellan skolans professioner och externa aktörer som till exempel socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri.128 Enligt Ifous visar forskning att om eleven som är i behov av insatsen har en god relation med någon vuxen på skolan är det bra om den utses till kon- taktperson för eleven. Kontaktpersonen kan utgöra länken mellan eleven, vårdnadshavare, skolan och eventuella externa kontakter. Ifous nämnde flera andra mer konkreta exempel som forskningen visar att skolan kan göra för att återföra elever till studier. Anpassad
126Europeiska Kommissionen (2019). Assessment of the Implementation of the 2011 Council Recommendation on Policies to Reduce Early School Leaving, s. 31.
127SKR (2021). Tre nivåer av förebyggande arbete. https://skr.se/skr/skolakulturfritid/forskolagrundochgymnasieskola/uppdragfullfoljdutbild ning/pluginminskarstudieavbrottenpagymnasiet/trenivaeravforebyggandearbete.19327.html (hämtad 2021-01-28).
128Ifous (2019). Skolnärvaro. Ifous rapportserie 2019:3, s. 21.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
studiegång med justeringar i elevens schema och kortare skoldagar är exempel.129 Ifous beskrev också att en strategi som forskningen påvisar framgångsrik är att studie- och yrkesvägledaren upprättar en nära kontakt med eleven för att tillsammans gå igenom vilka val- möjligheter som finns för eleven i framtiden, något som kan öka elevens motivation för skolarbetet. Ifous underströk att fortlöpande uppföljning och utvärdering av de insatser som genomförs krävs.
4.3Nyligen föreslagna åtgärder och annat pågående arbete
I beskrivningen av orsaker till att elever inte når målen med sin gym- nasieutbildning återges slutsatser från flera tidigare utredningar. I detta avsnitt ger vi exempel på åtgärdsförslag från några av utred- ningarna och hur förslagen tagits vidare i den fortsatta lagstiftnings- processen. Vi beskriver också ett urval av annat pågående arbete som utredningen uppfattar kan ha betydelse för elevers möjligheter att nå målen med sin gymnasieutbildning. Slutligen ger vi en samman- fattande kommentar om utredningens uppdrag.
4.3.1Nyligen föreslagna åtgärder
I beskrivningen av förslag som lagts av nyligen redovisade utred- ningar har vi valt att ta utgångspunkt i arbete fr.o.m. Gymnasie- utredningen, dvs. från 2016 och framåt. Utöver de betänkanden som nämnts i avsnitt 4.1 finns ytterligare förslag som rör förändringar i grundskolan och motsvarande skolformer.130 Med några undantag har vi valt att inte ta upp dessa. Vi vill dock understryka att även förändringar i den obligatoriska skolan kan få stor betydelse för ele- vers förutsättningar att nå målen med sin gymnasieutbildning.
129Stödåtgärden anpassad studiegång, 3 kap. 12 § skollagen, gäller för elever i grundskola och motsvarande skolformer. För elever i gymnasieskolan finns liknande åtgärder i 9 kap. 4–6 §§ gymnasieförordningen.
130Här syftar vi på t.ex. SOU 2017:54 Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet; SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning samt SOU 2021:33 En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grund- särskolan, specialskolan och sameskolan.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Gymnasieutredningen
Gymnasieutredningen hade ett omfattande uppdrag som spände över en bredd av områden med det övergripande syftet att få alla unga att påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Antalet åtgärdsförslag som utredningen lämnade i betänkandet En gymnasieutbildning för alla kom också att bli mycket stort.131 Här redogör vi för ett mindre urval av dessa.
En del av uppdraget bestod i att utreda ett eventuellt införande av gymnasieobligatorium. Utredningen förordade dock andra åtgärder i form av bestämmelser som tydligt markerar att alla ungdomar för- väntas delta i gymnasieutbildning. Bl.a. föreslogs en reglering i skol- lagen om ett övergripande mål för gymnasieskolan: att alla ung- domar ska påbörja en gymnasieutbildning och nå utbildningens mål. Hemkommunen föreslogs få ett pådrivande ansvar att verka för att ungdomar som avslutat grundskolan så snart som möjligt påbörjar en gymnasieutbildning. Regleringen av huvudmannens ansvar att se till att varje elev ges möjlighet att nå målen med sin utbildning före- slogs tydliggöras och samlas.
För att underlätta övergången från grundskolan föreslogs en syste- matisk överlämning av information mellan avlämnande och mot- tagande skola. Elever skulle också få bättre förutsättningar att nå målen genom en mer strukturerad undervisning och sammanhållna skoldagar där arbetet fördelas jämnt över dagarna. Varje elev förslogs få en mentor som löpande följer elevens utveckling och skyndsamt reagerar om eleven behöver stöd eller uppvisar tecken som kan indikera att eleven är på väg att distansera sig från skolan och stu- dierna. Utformning av stöd föreslogs göras mer samlat och individ- anpassat med utgångspunkt i elevens utbildning som helhet. Skolans ansvar för att aktivt förebygga studieavbrott och utreda upprepad eller längre frånvaro föreslogs skärpas.
Vidare föreslog utredningen förändringar av introduktionspro- grammens struktur och innehåll samt en minsta garanterad undervis- ningstid om 23 timmar per vecka. Kraven på innehåll i huvudmannens plan för utbildning föreslogs skärpas. Även vissa förtydliganden av elevens rätt att fullfölja sin utbildning på introduktionsprogram före- slogs. Yrkesutbildning på introduktionsprogram föreslogs få en
131SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
bättre arbetsmarknadsanknytning genom att den skulle hanteras inom ramen för de nationella programråden. Elevens dokument efter introduktionsprogram föreslogs få ett tydligare innehåll och en tydligare innebörd, bl.a. genom införande av uppgift om elevens mål med utbildningen. Uppgiften om elevens mål bedömde utredningen också skulle underlätta en nationell uppföljning av gymnasieintygen. För att ge nyanlända elever bättre förutsättningar i gymnasieskolan föreslogs bl.a. en skyldighet för huvudmannen att bedöma nyan- lända elevers kunskaper samt förtydliganden kring innehåll på språkintroduktion.
Vissa justeringar av målgruppen för det kommunala aktivitets- ansvaret föreslogs, bl.a. genom att elever på introduktionsprogram inte längre skulle omfattas. Det kommunala aktivitetsansvaret före- slogs i första hand syfta till att ungdomar ska påbörja eller återgå till gymnasieutbildning.
Utredningen föreslog vissa justeringar av nationella program och inriktningar och förde resonemang om att tudelningen mellan yrkes- program och högskoleförberedande program kan behöva överbryg- gas. Bl.a. föreslogs enhetliga behörighetskrav till nationella program, införande av grundläggande högskolebehörighet i grundutform- ningen av yrkesprogram samt viss utökning av den minsta garanterade undervisningstiden. Möjligheter till fortsatt utbildning för elever som inte nått målen för en gymnasieutbildning efter tre år föreslogs göras tydligare, bl.a. genom att rätten att gå om en kurs eller göra om gymnasiearbetet skulle föras in i skollagen.
Flera av utredningens förslag var även tänkta att omfatta gym- nasiesärskolan, däribland skollagens mål om att alla elever ska på- börja och nå målen för en gymnasieutbildning, att varje elev ska ha en mentor samt tydliggöranden av rätten att gå om en kurs. Utred- ningen föreslog också förtydliganden om att elever i gymnasie- särskolan omfattas av skollagens bestämmelser om extra anpass- ningar och särskilt stöd.
Regeringen valde att gå vidare med ett flertal av Gymnasieutred- ningens förslag i två propositioner.132 Riksdagen biföll propositionen En gymnasieutbildning för alla, förutom ett förslag som rörde möj- lighet till undantag från behörighetskrav till högskoleförberande program för elever på introduktionsprogram. Däremot avslogs pro-
132Prop. 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla och Prop. 2017/18:184 Ökade möjligheter till grundläggande behörighet på yrkesprogram och ett estetiskt ämne i alla nationella program.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
positionen Ökade möjligheter till grundläggande behörighet på yrkes- program och ett estetiskt ämne i alla nationella program i sin helhet.133 Några av de förslag som regeringen inte valde att gå vidare med var införandet av mål i skollagen om att alla elever ska påbörja och slut- föra en gymnasieutbildning samt att regleringen av rätten att gå om en kurs eller göra om gymnasiearbetet skulle flyttas till skollagen.
Utredningen att vända frånvaro till närvaro
–en utredning om problematisk elevfrånvaro
Utredningen att vända frånvaro till närvaro hade i uppdrag att kart- lägga långvarig och ofta återkommande frånvaro i grundskolan och motsvarande skolformer samt analysera orsaker till elevers frånvaro och föreslå förbättringar i närvarofrämjande åtgärder.
Utredningen såg i betänkandet Saknad! bl.a. behov av en enhetlig definition av problematisk frånvaro.134 Med problematisk frånvaro avsåg utredningen frånvaro, såväl giltig som ogiltig, som är i sådan omfattning att den riskerar att ha en negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål.
Som exempel på åtgärder föreslogs lagreglerade krav som tydlig- gör skyldigheten för rektor, huvudmannen respektive hemkommu- nen att vidta åtgärder vid frånvaro. Hemkommunen föreslogs få ett ansvar att samordna insatser riktade till elever med problematisk frånvaro tillsammans med aktörer utanför skolan.
Vidare bedömde utredningen att Skolverket borde få i uppdrag att samla in och redovisa nationell statistik om såväl ogiltig som gil- tig frånvaro samt ta fram allmänna råd för skolors uppföljning av frånvaro på individnivå.
Utredningen föreslog en utvidgning av Gymnasieutredningens förslag om systematisk överlämning av information vid övergångar så att denna skulle omfatta även den obligatoriska skolan samt skol- byten inom en skolform. Studie- och yrkesvägledaren föreslogs få ett motiverande uppdrag att uppmärksamma elever med problema- tisk frånvaro och vägleda dessa inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen samt särskilt uppmärksamma möjligheterna för elever med funktionsnedsättning.
133Notera att regeringen därefter omarbetat förslaget om grundläggande högskolebehörighet på yrkesprogram i proposition 2021/22:94, se nedan under departementspromemorior.
134SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att undersöka förutsätt- ningarna för ett nationellt frånvaroregister, se nedan under Samord- naren för unga som varken arbetar eller studerar. Kravet på syste- matisk överföring av information vid övergångar har också införts i skollagen.135 I övrigt har regeringen inte gått vidare med utredning- ens förslag.
Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar
Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar har lämnat förslag och bedömningar, i slutbetänkandet Vårt gemensamma ansvar, utifrån det övergripande målet att bidra till att fler unga vuxna ska kunna etablera sig i samhället. Bl.a. föreslogs en skyldighet för rekto- rer för gymnasieskola respektive gymnasiesärskola att se till att ett avslutande vägledningssamtal erbjuds elever som riskerar att avsluta sin utbildning utan att fullfölja den. Förslaget syftade till att ge ele- verna ett förstärkt och individuellt anpassat stöd i form av information om vägarna framåt mot ett fullföljande av sin utbildning. På detta sätt skulle deras förutsättningar att på sikt uppnå en examen och därmed också öka chanserna för framtida etablering förbättras.136
Utredningen föreslog också att Skolverket skulle ges i uppdrag att genomföra en förstudie i syfte att inrätta ett system för inrap- portering och redovisning av nationell statistik om frånvaro i grund- skola, gymnasieskola och motsvarande skolformer.137 Regeringen valde att gå vidare med förslaget om en förstudie avseende förut- sättningarna för ett nationellt frånvaroregister genom att ge ett upp- drag till Skolverket. Uppdraget har redovisats och Skolverkets slut- satser är att det är möjligt att införa ett nationellt frånvaroregister med uppgifter om giltig och ogiltig frånvaro, men att detta kräver författningsändringar för att Skolverket ska kunna hämta in upp- gifter om elevernas frånvaro. Däremot konstaterades att det inte är möjligt att kartlägga orsaker till frånvaro av såväl juridiska som metodologiska skäl.138
135Se prop. 2017/18:183.
136SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar.
137Även Utredningen att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elev- frånvaro föreslog att Skolverket skulle ges i uppdrag att samla in och redovisa nationell sta- tistik om såväl giltig som ogiltig frånvaro.
138Skolverket (2021). Utredning om nationellt frånvaroregister.
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Utredningen om en utvecklad studie-och yrkesvägledning
Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning lämnade
ibetänkandet Framtidsval förslag om förstärkt studie- och yrkes- vägledning.139 Utredningen föreslog bl.a. ett paket av fem huvud- sakliga åtgärder bestående av ett förtydligande av vad vägledning är, att den kan vara både individuell och generell samt att den ska benämnas karriärvägledning. Paketet innehöll även förslag om ett tydliggörande av elevers tillgång till individuell karriärvägledning och att denna ska erbjudas vid vissa tillfällen för vissa elevgrupper. Utöver det skulle det generella karriärsvägledningsperspektivet för- stärkas i olika ämnen. Slutligen innehöll paketet ett nytt obligato- riskt inslag med tilldelad tid, benämnt framtidsval, som skulle införas
igrundskolan, grundsärskolan och specialskolan. I likhet med Sam- ordnaren för unga som varken arbetar eller studerar föreslog utred- ningen dessutom införandet av en skyldighet att erbjuda elever ett avslutande vägledningssamtal. Det avslutande vägledningssamtalet skulle erbjudas elever i gymnasieskola och gymnasiesärskola som avser att avsluta sin utbildning och för elever i gymnasieskolan som riskerar att efter fullföljd utbildning inte erhålla en gymnasieexamen utan få ett studiebevis i stället. Regeringen har inte gått vidare med utredningens förslag.
Betygsutredningen
Betygsutredningen 2018 hade i uppdrag att utreda och föreslå hur ämnesbetyg kan införas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt lämna förslag på andra justeringar i betygssystemet för alla skolformer. Den modell för ämnesbetyg som utredningen presen- terade kom att även omfatta komvux och innebär att dagens kurser ersätts med ämnen som delas in i nivåer med en progression mellan nivåerna. Betyg ska sättas efter varje nivå och ersätts sedan efter att eleven fått betyg i nästa nivå fram till elevens slutgiltiga betyg.
Utredningen föreslog också en ny princip för betygssättning som innebär att läraren ska göra en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i relation till betygskriterier och sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Den nya principen benämndes kom- pensatorisk betygssättning och utredningen menade att föränd-
139SOU 2019:4 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle.
SOU 2022:34 |
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
ringen kan leda till mer rättvisande betyg. Förändringen gäller dock inte betygssteget E, som fortfarande ska vara uppfyllt i sin helhet för att eleven ska kunna få ett godkänt betyg.140
Regeringen har i en proposition gått vidare med förslaget om ämnesbetyg med tillämpning på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2025.141 Skolverket har fått i uppdrag att förbereda för refor- men.142 I samma proposition gick regeringen vidare förslaget om ny princip för betygsättning i relativt oförändrad form med tillämpning från den 1 juli 2022, men valde att inte använda begreppet kompen- satorisk betygssättning. Riksdagen har i februari 2022 bifallit reger- ingens förslag.
Betygsutredningen bedömde också att regeringen bör överväga att utreda om det ska finnas en godkäntgräns i den obligatoriska sko- lan. Detta mot bakgrund av elever som ges mycket låga betyg riske- rar att tappa i motivation och engagemang. Enligt bedömningen ska behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program ingå i en sådan utredning. Regeringen har i Budgetpropositionen för 2022 aviserat en avsikt att tillsätta en sådan utredning.143
Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola
Utredningen hade i uppdrag att föreslå en regionalt baserad modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning i syfte att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen. Ett av utredningens förslag rör en ny princip för huvudmännens beslut om utbud, där hänsyn ska tas till såväl ungdomarnas efterfrågan och behov som arbetsmarknadens behov.144 I syfte att förse huvudmän- nen med underlag för att bättre väga in arbetsmarknadens behov har Skolverket fått i uppdrag att förbereda arbete för att ta fram regio- nala planeringsunderlag.145 Ett nytt godkännande av en ansökan från en enskild huvudman för gymnasieskola ska, enligt förslaget, förut- sätta att utbildningen möter såväl ungdomars efterfrågan som arbets- marknadens behov.
140SOU 2020:43.
141Prop. 2021/22:36 Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper.
142Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende statens skolverk. (regeringsbeslut 2021-12-16)
143Prop. 2021/22:1 Budgetpropositionen för 2022. Utgiftsområde 16, s. 91.
144SOU 2020:33.
145Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk. (regeringsbeslut 2020-12-17).
Om mål för utbildningen och måluppfyllelse |
SOU 2022:34 |
Samma utredning föreslog ett skollagsreglerat krav på samverkan mellan kommuner avseende planering, dimensionering och erbju- dande av nationella program samt sökbara introduktionsprogram. Vidare ska huvudmannens information till ungdomar och deras vårdnadshavare tydligt ange utbildningens inriktning och vad utbild- ningen kan leda till när det gäller såväl etablering på arbetsmarkna- den som övergång till vidare studier Regeringen har under våren 2022 lagt fram förslag på hur dessa förändringar ska tillämpas för gymnasieutbildning som påbörjas från läsåret 2025/26.146 Riksdagen förväntas fatta beslut om förslagen i regeringens proposition i juni 2022. Utredningen föreslog mer långtgående krav i ett tänkt andra steg av reformen, där bl.a. nationellt fastställda ramar ska styra huvudmännens utbud i högre grad. Regeringen har inte gått vidare med detta steg.
Utredningen hade också i uppdrag att föreslå åtgärder för
