sou 2022 33

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 20 augusti 2020 att en särskild utredare skulle se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning (dir. 2020:86). Syftet med direktiven är att genom horisontella förändringar i miljöpröv- ningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 15 december 2021. Regeringen beslutade den 22 juli 2021 att utöka uppdraget. Tillägget innebar i huvudsak uppdraget att utreda ett begränsat förtursför- farande för vissa verksamheter för att nå klimatmålen samt ompröv- ning och tidsbegränsning för att åstadkomma moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen. Utredningstiden förlängdes till den 31 maj 2022 (dir. 2021:57).

Peter Ardö förordnades som särskild utredare den 20 augusti 2020. Som experter att biträda utredaren förordnades den nationella samordnaren Svante Axelsson, departementssekreteraren Anna M Carlsson, verksjuristen Ulf Edling, enhetschefen Karin Hallsten, miljöjuristen Torunn Hofset, bolagsjuristen Ulrik Johansson, enhets- chefen Magnus Langendoen, kanslirådet Lotta Lewin Pihlblad, mark- och miljöjuristen Ingela Lindqvist, förbundsjuristen Anna Marcusson, universitetslektorn Annika Nilsson, advokaten Johan Norman, rätts- sakkunniga Elin Samuelsson, rättssakkunniga Evelina Sandgren, tek- niska rådet Lars-Gunnar Sjölund, departementssekreteraren Jörgen Sundin, departementssekreteraren Susanna von Sydow och enhets-

chefen Lina Weinmann från och med den 29 oktober 2020.

Direktören Mattias Eriksson förordnades som expert den 1 januari 2022.

Jörgen Sundin entledigades den 25 november 2020 och i stället förordnades departementssekreteraren Emma M Sjöberg från samma datum. Elin Lodin (tidigare Samuelsson) entledigades den 15 okto- ber 2021 och i stället förordnades ämnesrådet Susanne Gerland från samma datum. Lotta Lewin Pihlblad entledigades den 2 januari 2022 och ersattes den 15 mars 2022 av ämnesrådet Annika Holmberg.

Som huvudsekreterare anställdes rådmannen Erika Ekman från och med den 12 oktober 2020. Som utredningssekreterare anställdes länsassessorn Anna Månsson från och med den 1 oktober 2020. Hon entledigades den 31 oktober 2021. Beredningsjuristen Anna Fridh anställdes som utredningssekreterare från och med den 1 oktober 2020 till och med den 31 december 2020. Som utredningssekreterare anställdes miljöjuristen Torunn Hofset från och med den 1 sep- tember 2021, ämnesrådet Emi Hijino från och med den 18 oktober 2021, docenten Mikael Malmaeus från och med den 1 november 2021 samt kanslirådet Christoffer Sheats från och med den 11 november 2021. Enhetschefen Fredrik Hannerz har ingått i sekretariatet genom inlån från Naturvårdsverket från och med den 18 oktober 2021.

Utredningen, som har antagit namnet Miljöprövningsutredningen, överlämnar härmed betänkandet Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen (SOU 2022:33). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i juni 2022

Peter Ardö

/Erika Ekman

Torunn Hofset

Emi Hijino

Mikael Malmaeus

Christoffer Sheats

Fredrik Hannerz

Sammanfattning

Vårt uppdrag – en mer modern och effektiv miljöprövning för en snabbare grön omställning

Utredningens uppdrag är att se över det nuvarande systemet för miljö- prövning och lämna de förslag på åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning till gagn för en grön omställning.

Det övergripande syftet är dels att underlätta för miljö- och klimat- förbättrande investeringar genom horisontella förändringar i miljö- prövningen, dels att åstadkomma snabbare och enklare prövnings- processer, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.

Genom tilläggsdirektiv har vi också fått i uppdrag att utreda om det bör införas ett begränsat förtursförfarande för mål och ärenden som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Dessutom ska vi enligt tilläggsdirektiven utreda hur tidsbegränsning av tillstånd och omprövning av tillstånd och villkor kan användas för att åstad- komma moderna miljövillkor.

Bakgrund och problembild (kapitel 3)

Miljötillståndsprocessens betydelse för grön omställning

Vår generella slutsats är att den samlade prövningstiden behöver minska, att toppar i handläggningstid behöver kapas samt att process- erna kan bli mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön omställning. I linje med det arbete som bedrivs för att nå det över- gripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärds- land pågår en klimatdriven strukturomvandling med stora pågående och kommande investeringar, men de svenska utsläppen minskar för långsamt för att Sverige ska nå de nationella klimatmålen. Tillstånds-

Sammanfattning

SOU 2022:33

processerna behöver därför anpassas och moderniseras för att främja en snabbare omställning.

Analys av problemområden

Vårt arbete har i första hand syftat till att identifiera och åtgärda tids- tjuvar i processen att pröva en tillståndsansökan enligt miljöbalken. Mycket fungerar bra i dagens system, vilket bl.a. den samlade stati- stiken vittnar om. Men det finns också tidstjuvar i processen och utrymme att både korta särskilt de längre ledtiderna, och öka förut- sägbarheten samtidigt som miljöskyddet bibehålls. Vi har identi- fierat fem huvudsakliga problemområden, vilka vi redogör för nedan.

Ändringstillstånd och anmälan

•Det är för svårt att få en ändring av en verksamhet prövad som ett ändringstillstånd och för otydligt var gränsen går mellan till- ståndsplikt och anmälningsplikt för en ändring.

Omprövning av tillstånd och villkor

•Det finns ett stort genomförandeunderskott avseende ompröv- ningar, vilket riskerar att gamla tillstånd med i vart fall samman- taget stor negativ klimat- och miljöpåverkan permanentas. Detta påverkar i sin tur förutsättningarna för att ändra dessa verksam- heter och genomföra moderniseringar och kan också leda till sned- vriden konkurrens.

Myndigheternas roll och samordningen av statliga intressen

•Samråden är ofta ineffektiva utan tydlig ansvarsfördelning och dokumentation, vilket medför onödiga och ofta omfattande kom- pletteringsbehov.

•Länsstyrelserna får inte tillräckligt med stöd från centrala myn- digheter och det saknas en samordning av statliga intressen.

SOU 2022:33

Sammanfattning

Prövningsmyndigheternas processledning

•Processledningen hos prövningsmyndigheterna är ofta inte till- räckligt aktiv, vilket bromsar processen.

Stöd till klimatprojekt

•Det saknas kompetensförsörjning när det gäller ny teknik och dess klimat- och miljöeffekter.

Lösningen finns i ändrade regler och tillämpning samt ökad dialog

Vi lämnar ett antal förslag som syftar till tidsvinster inom de problem- områden som räknats upp ovan. Lösningen finns dock inte i enstaka stora förändringar av ett i huvudsak fungerande system, utan i de många små förändringar vi föreslår, vilka sammantaget syftar till att korta handläggningstiderna och öka förutsägbarheten.

En rimlig förväntan på handläggningstid utifrån obligatoriska pröv- ningssteg och enligt tillgänglig statistik är cirka ett år i första instans från att ansökan kommer in till beslut. Men tidsåtgången påverkas av omständigheter i det enskilda fallet och ett antal olika samspel- ande faktorer. Både miljöprövningsdelegationerna och mark- och miljödomstolarna klarar förvisso ofta en handläggningstid på runt ett år, men det kan också ta betydligt längre tid.

Vi bedömer att tid främst kan sparas i mål och ärenden med längre tidsåtgång, vilka ofta drar ut på tiden framför allt i samband med den s.k. kompletteringsfasen. Det kan röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst, vilket i sin tur leder till att prövningsmyndigheternas olika verksamhetsmål kan nås i högre grad.

Lösningen är inte heller alltid så enkel som att ändra lagregler; mycket av det vi föreslår är dessutom möjligt redan enligt dagens regelverk. Men reglerna tillämpas inte alltid på ett ändamålsenligt sätt. I flera delar handlar det om att förtydliga eller förstärka reglernas syfte. Därutöver behöver kultur, tradition och dialogen mellan verk- samhetsutövare och statens företrädare inom miljöprövningen adres- seras, vilket kräver dels mer långsiktigt arbete, dels att våra förslag

Sammanfattning

SOU 2022:33

integreras med andra initiativ i syfte att stärka miljöprövningarna (se avsnitt 9.3).

Olika faktorer påverkar tillsammans handläggningstiden

Det är inte möjligt att lyfta ut enskilda faktorer som ensamma avgör hur lång handläggningstiden blir utan tidsåtgången påverkas i vari- erande grad av ett samspel mellan fem centrala faktorer:

1.samrådets ändamålsenlighet samt en effektiv och tidig dialog mellan berörda aktörer

2.kvaliteten i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen

3.prövningsmyndigheternas processledning

4.miljöprövningarnas komplexitet i sak

5.resurser, kompetens och prioriteringar.

Vi har under utredningens gång kunnat konstatera att verksamhets- utövarna och myndigheterna i stora delar är överens om att dessa fem faktorer är centrala för handläggningstidens längd. Samtidigt framkommer att det finns olika, och delvis oförenliga, perspektiv på problembilden. Aktörerna tycks i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner och vi har längs vägen ofta fått ställa oss frågan vad som är myt och vad som är sanning för att förstå den faktiska problembilden och var de relevanta lösningarna därmed finns.

Våra förslag (kapitel 4–9)

I detta betänkande lämnar vi en rad förslag som syftar till att till- sammans göra prövningsprocesserna snabbare och enklare utan ett försämrat miljöskydd. Förslagen rör våra sex huvudområden och redovisas närmare i kapitel 4–9:

–enklare regler för att ändra en verksamhet

–regelbunden omprövning av tillstånd och villkor

–tydligare och mer samordnade myndigheter

–mer aktiva prövningsmyndigheter

SOU 2022:33

Sammanfattning

–ett särskilt stöd till klimatprojekt

–andra förslag för mer effektiva miljöprövningar.

Enklare regler vid ändring av en verksamhet (kapitel 4)

Inför ändringsprövning som huvudregel vid ansökan om ändring av en miljöfarlig verksamhet

Vi föreslår att ändringsprövning ska vara huvudregel när någon an- söker om att ändra en miljöfarlig verksamhet. Detta ska regleras i 16 kap. 2 a § miljöbalken, där ändringsprövning görs obligatorisk om inte verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd till hela verk- samheten. Prövningsmyndigheten gör avgränsningen av vilket besluts- underlag som behövs och vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen.

Därutöver har länsstyrelsen en viktig uppgift att stödja verksam- hetsutövaren vid avgränsningssamrådet vid bedömningen av miljö- konsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning genom sin stärkta roll i 6 kap. 32 § miljöbalken enligt våra förslag i kapitel 6. Regeln om ökad möjlighet till ändringstillstånd är baserad på att regel- bundna omprövningar och uppdateringar av äldre tillstånd görs enligt våra förslag i kapitel 5. Vi gör bedömningen att ändringen av 16 kap. 2 a § ska göras generell och inte kopplas endast till ändringar som tydligt bidrar till grön omställning, även om många ändringar kan väntas få den effekten. Detta är en följd av de tillämpningssvårig- heter som vi beskriver i kapitel 8 i vår analys av möjligheterna till ett förtursförfarande för sådana verksamheter.

Gör det tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt vid ändring av en verksamhet

Vi föreslår att det ska bli tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt för ändring av en tillståndspliktig verksamhet. En ny andra punkt i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen införs, som knyter tillståndsplikten till tillståndets omfattning eller tidigare meddelade särskilda villkor. Punkten förtydligar att tillståndets ram och särskilda villkor också utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt.

Sammanfattning

SOU 2022:33

Ändringen leder till större förutsägbarhet genom att den praxis som generellt råder kodifieras i lagtext. Ändringen innebär också att praxis utökas till viss del genom att en verksamhetsutövare kan an- mäla en ändring som faller utanför det allmänna villkoret, om den ryms inom tillståndets omfattning och särskilda villkor och övriga förutsättningar i bestämmelsen är uppfyllda.

Använd begreppet ”betydande miljöpåverkan” när omgivningspåverkan bedöms

Enhetliga begrepp för bedömningar av omgivningspåverkan skapar tydlighet. Begreppet ”betydande miljöpåverkan” föreslås därför bli styrande för tillståndsplikten i 9 kap. 6 a § miljöbalken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Begreppet ersätter uttrycken ”betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön” respektive ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”.

Inför ett golv för anmälan av tillståndspliktig verksamhet

Vi föreslår att det ska införas en nedre kvalifikationsgräns för anmäl- ningsplikt enligt 1 kap. 11 § 1. miljöprövningsförordningen när till- ståndspliktig eller tillståndsgiven verksamhet ändras. Gränsen mot- svarar den gräns som finns i dag i 1 kap. 11 § 2. för anmälningspliktig verksamhet. På så sätt anpassas kraven efter miljönyttan samtidigt som den administrativa bördan för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter minskar.

Gör det lättare att ändra villkoren för en verksamhet efter ansökan av tillståndshavaren

Det bör finnas större möjligheter att efter ansökan av tillstånds- havaren ändra villkor för en verksamhet. Uppenbarhetsrekvisitet i 24 kap. 13 § miljöbalken tas bort och det ska vara möjligt att ändra villkor när omständigheter ändras, oavsett om dessa förutsågs eller inte vid den ursprungliga prövningen. Det bör även fortsättningsvis vara en fakultativ bestämmelse och det ska vara upp till prövnings- myndigheten att avgöra om prövningen är lämpligt avgränsad. Det

SOU 2022:33

Sammanfattning

ska också förtydligas att det är behörig tillståndsmyndighet vid tid- punkten för ansökan som avses.

Inför inte ett nytt prövningsspår för anmälan av B-verksamheter utan betydande miljöpåverkan, men gör det enklare att ta fram underlaget om miljöpåverkan

Det bör inte införas ett särskilt spår för B-anmälan, dvs. en möjlighet att anmäla nya verksamhet som har prövningskod B. Fördelarna med ett sådant system överväger inte nackdelarna, bl.a. genom de tillämp- ningssvårigheter som kan uppstå. Däremot ska utrymmet för så kallad liten miljökonsekvensbeskrivning förtydligas genom att begrep- pet förenklat underlag används i stället. Begreppen ska renodlas och begreppet miljökonsekvensbeskrivning ska förbehållas verksamheter med betydande miljöpåverkan. Naturvårdsverket ska ta fram en väg- ledning för vad kravet på förenklat underlag närmare innebär.

Omprövning för moderna miljövillkor (kapitel 5)

Inför en obligatorisk omprövning av befintliga domar och beslut för att åstadkomma moderna villkor för miljöfarliga verksamheter

En obligatorisk omprövning av befintliga domar och beslut om till- stånd införs för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor. Bestämmelsen gäller verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen och omprövningen ska initieras av verksamhetsutövaren.

Med moderna miljövillkor menas att tillståndets villkor eller be- stämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i domen för ett gällande tillstånd enligt miljöbalken bestämts en annan tid för omprövning av miljövillkoren ska denna tid gälla. Tillståndsmyndig- heten får även bestämma att tiden för omprövning ska vara kortare än 40 år.

Sammanfattning

SOU 2022:33

Tillsynsmyndigheten bör parallellt göra löpande översyn av tillstånd och villkor

Vi föreslår att tio år efter att ett beslut eller en dom om tillstånd samt beslut eller dom om moderna miljövillkor meddelats ska tillsyns- myndigheten göra en bedömning om det finns behov av att ompröva tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken samt upprätta en skriftlig motivering till sin slutsats. En sådan bedömning med skriftlig moti- vering ska därefter ske vart tionde år. Intervallet kan anpassas vid behov t.ex. med hänsyn till meddelande om nya så kallade BAT- slutsatser.

Genom ett delat ansvar mellan verksamhetsutövare och tillsyns- myndighet för omprövning av tillstånd och villkor kan omprövning bli ett effektivt medel för att säkerställa att tillstånd och villkor har moderna miljövillkor i nivå med dagens krav. En obligatorisk om- prövning som drivs av verksamhetsutövaren föreslås ske växelvis med tillsynsmyndighetens löpande översyn av tillstånd.

Inför fler grunder för omprövning av tillstånd och villkor

Vi föreslår att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska läggas till bland de tillstånd som kan omprövas enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. En grund för omprövning av tillstånd och villkor, om en sådan behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet, ska läggas till i 24 kap. 5 § miljöbalken.

Ingripande villkor ska kunna meddelas för att följa EU-rätten

En bestämmelse införs med innebörden att det ska vara möjligt att besluta om bestämmelser och villkor som innebär att verksamheter avsevärt försvåras om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Bestämmelsen införs i 24 kap. 9 § miljöbalken.

SOU 2022:33

Sammanfattning

Inför en möjlighet att förlänga giltighetstiden för befintliga tidsbegränsade tillstånd

En ny bestämmelse bör införas i 24 kap. 13 a § miljöbalken med innebörden att tillståndsmyndigheten på begäran av sökanden kan förlänga giltigheten för ett befintligt tidsbegränsat tillstånd med högst tre år. Syftet är att skapa utrymme för att undvika en situation där ett tidsbegränsat tillstånd löper ut när det är lämpligt att verksam- heten drivs vidare.

Ta bort 26 § lagen om införande av miljöbalken

Bestämmelsen i 26 § lagen om införande av miljöbalken bör tas bort. Bestämmelsen innebär att tillstånd till äldre verksamheter vid en omprövning endast kan tidsbegränsas om det var möjligt enligt den äldre lagstiftningen eller om det följer av internationella konven- tioner. Genom att bestämmelsen tas bort kan samtliga befintliga verk- samheters tillstånd tidsbegränsas vid en omprövning.

Det bör inte införas en regel om att tillstånd som huvudregel ska tidsbegränsas

Tidsbegränsning som huvudregel bör inte införas. Dagens regler i fråga om möjlighet till tidsbegränsning bör fortsätta att gälla.

Myndigheternas roll i miljöprövningen (kapitel 6)

Stärk länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart i miljöprövningen

Vi föreslår att länsstyrelsens roll som nav och aktiv samrådspart i samrådsprocessen ska stärkas genom en ändring i 6 kap. 32 § och en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a § miljöbalken. Länsstyrelsen ska verka för att olika statliga intressen som berörs på ett väsentligt sätt identi- fieras för verksamhetsutövaren tidigt i processen. Myndigheter med partsroll och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska vid behov bistå länsstyrelsen med under-

Sammanfattning

SOU 2022:33

lag eller yttrande för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin sam- ordnande roll.

Ställ ökade krav på hur länsstyrelsen redovisar sin bedömning

av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla och på innehållet i samrådsredogörelsen

Utfallet av avgränsningssamrådet bör förtydligas och formaliseras genom ändringar i 6 kap. 32 § miljöbalken, så att det blir tydligare för verksamhetsutövaren vad ansökan och miljökonsekvensbeskriv- ningen förväntas innehålla. Länsstyrelsen ska redovisa sin bedöm- ning i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen.

Länsstyrelsen ska också identifiera de väsentliga miljöeffekterna och redogöra för olika uppfattningar i fråga om de väsentliga miljö- effekterna och hur de har beaktats. Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning till den som avser att bedriva verksamheten, men be- dömningen ska fortsatt inte vara bindande. Bedömningen ska tas in i samrådsredogörelsen genom en ändring i 6 kap. 35 § 8. Regeln blir handlingsdirigerande för verksamhetsutövaren som ska redovisa hur bedömningen har bemötts. Om så inte sker kan det utgöra en grund för avvisning tidigt i processen enligt våra förslag till ändringar i 22 kap. 2 § miljöbalken.

Förbättra den nationella samordningen av riksintressen och målkonflikter

Vi föreslår att regeringen ska ge i uppdrag till berörda riksintresse- myndigheter att i samverkan med varandra och med länsstyrelsen ta fram strategier och planeringsdokument med syftet att hantera mål- konflikter och därigenom möjliggöra en snabbare grön omställning. I uppdraget kan ingå krav på att myndigheterna ska uppdatera sina riskintresseanspråk och hålla anspråken aktuella samt förbättrad väg- ledning om riksintressesystemet. Uppdraget ska åstadkomma en mer enhetlig hantering av riksintresseanspråken på nationell nivå.

SOU 2022:33

Sammanfattning

Gör partsrollen mer ändamålsenlig med färre myndigheter som har denna roll och ökad samordning

Vi föreslår att Kammarkollegiets partsroll tas bort och att motsvarande resurser förs över till Havs- och vattenmyndigheten. För de centrala myndigheter som har kvar partsrollen, och då särskilt Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket med delvis överlappande ansvarsområden, föreslår vi styrning mot ökad dialog, samverkan och samordning i ett tidigt handläggningsskede. Kravet ska tydlig- göras i myndigheternas instruktioner.

Möjligheten att föra in nya omständigheter vid överklagande bör inte begränsas

Ingen begränsning bör ske i författning vad gäller myndigheternas möjlighet att föra in nya omständigheter i tillståndsprövningen vid överklagande. Däremot ska förslagen om länsstyrelsens förstärkta och samordnande roll innebära att myndigheterna redovisar sina syn- punkter i ett tidigt skede av processen.

Prövningsmyndigheternas processledning och handläggning (kapitel 7)

Använd tidsplaner och muntliga förberedelser i högre grad

Vi föreslår att muntlig förberedelse ska användas i fler mål för att reda ut avgränsningsfrågor och tidigt inventera kompletteringsbehov. På så sätt kan behovet av kompletteringsförelägganden minska och processen effektiviseras. Bestämmelsen i 22 kap. 11 § miljöbalken upphävs och ersätts av två nya bestämmelser i 22 kap. 2 b och c §§ med placering i en mer logisk ordning före bestämmelsen om kun- görelse av ansökan i 22 kap. 3 §.

Tidsplaner ska användas oftare för att öka förutsägbarheten i hand- läggningen och minska antalet anstånd. En särskild bestämmelse om tidsplaner anpassad efter miljömålen införs i en ny 22 kap. 2 d § miljö- balken. Regeln görs tillämplig även för miljöprövningsdelegationerna.

Sammanfattning

SOU 2022:33

Gör det lättare att avvisa en ofullständig ansökan tidigt i processen

Det bör vara lättare att avvisa en ofullständig ansökan tidigt när syn- punkter från samrådet inte har bemötts eller ansökan på annat sätt är ofullständig. Prövningsmyndigheten ska också kunna begära att få in en komplettering som en konsoliderad ansökan. Detta åstad- koms genom en ändring i 22 kap. 2 § miljöbalken. Möjligheten att avhjälpa en brist på sökandens bekostnad bedöms som obsolet i sammanhanget och bör tas bort.

Gör det enklare att avgöra mål utan huvudförhandling i mark- och miljödomstol

Vi föreslår att det ska vara lättare att avgöra mål i mark- och miljö- domstol utan huvudförhandling, om målets omfattning och svårig- hetsgrad gör det ändamålsenligt. Kravet på att det ska vara uppenbart onödigt med huvudförhandling för att den ska kunna avstås tas bort i 22 kap. 16 § miljöbalken.

Främja digital handläggning

Utrymmet för digital hantering i ansökningsmål bör ökas. Bestäm- melsen i bl.a. 22 kap. 3 § miljöbalken görs mer teknikneutral. Re- geringen bör ge Domstolsverket och länsstyrelserna i fortsatt upp- drag att arbeta med digitaliseringen med stöd av den förstudie som har gjorts (se avsnitt 9.3.1). Det bör införas ett lagstöd för att publi- cera ansökningshandlingarna på lämplig webbplats.

Inför generella förordnanden för ordföranden och miljösakkunnig i miljöprövningsdelegationerna

Ordföranden och sakkunnig i miljöprövningsdelegationerna bör få behörighet att tjänstgöra över hela landet och inte bara inom den egna länsstyrelsen. Därmed nyttjas resurser och specialkompetens bättre än i dag.

SOU 2022:33

Sammanfattning

Prövningen hos miljöprövningsdelegationerna bör inte koncentreras ytterligare

Det är i nuläget inte ändamålsenligt att koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till färre miljöprövningsdelegationer än i dag.

Ge miljöprövningsdelegationerna förtydligad och utökad möjlighet att ta till sig anmälningsärenden som har samband med

en tillståndsprövning

Det bör förtydligas att det är en uppgift för miljöprövningsdelega- tionen att pröva ett sådant sambandsärende som avses i 19 kap. 3 § miljöbalken. Det bör också förtydligas att regeln är fakultativ. Miljö- prövningsdelegationerna ska även få rätt att pröva anmälningspliktig vattenverksamhet som har samband med ett tillståndsärende för ökad samordning och effektivitet.

Det bör inte införas lagstadgade handläggningsfrister för mål

och ärenden inom miljöprocessen, men det bör övervägas att införa handläggningsmål i regleringsbrev

Det bör inte införas lagstadgade tidsfrister för handläggningen. Reger- ingen bör dock överväga att införa handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och för länsstyrelserna. Mål för handlägg- ningstider hos miljöprövningsdelegationer bör formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolarna genom att en tidpunkt från ansökan till beslut anges i stället för en tidpunkt från komplett ansökan till beslut.

Ett särskilt stöd till klimatprojekt (kapitel 8)

Inrätta en klimatstyrka som ger länsstyrelsen handläggarstöd

Vi föreslår att det inrättas en klimatstyrka vid någon av landets läns- styrelser för att stödja samtliga länsstyrelser i arbetet med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att uppnå klimatmålen. Styrkan ska ge handläggarstöd till

Sammanfattning

SOU 2022:33

länsstyrelserna i deras roll som part i samrådsprocessen och pröv- ningsprocessen.

Samla miljöteknisk kompetens för industrins klimatomställning genom ett kunskapscentrum hos Energimyndigheten

Vi föreslår att Energimyndigheten får i uppgift att i samverkan med Naturvårdsverket bli ett kunskapscentrum för industrins klimat- omställning. Centrumet ska bistå länsstyrelserna och klimatstyrkan dels i deras arbete med ansökningar om nya eller ändrade miljö- tillstånd, dels med tekniskt kunnande vad gäller industrins klimat- omställning.

Syftet med klimatstyrkan och kunskapscentrumet är att ge process- mässigt och kunskapsmässigt stöd för att på så sätt öka effektiviteten vid handläggningen av tillståndsärenden som rör verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen.

Avsikten är att den resursförstärkning som styrkan och centrumet innebär ska komma även verksamhetsutövaren till del genom att länsstyrelsen ges bättre förutsättningar att axla rollen som samord- nande nav och aktiv samrådspart.

Det bör inte införas ett begränsat förtursförfarande men vi beskriver hur ett sådant system skulle kunna se ut

Det bör inte införas ett särskilt förtursförfarande för verksamheter som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Sammantaget är vår bedömning att systemet skapar ytterligare administrativa steg i arbetet med miljötillstånd, bl.a. på grund av komplexiteten i urvalet av förtursverksamheter. Vi bedömer därför att åtgärden inte är ända- målsenlig i relation till den eventuella tidsvinsten. Vi beskriver dock det förkastade alternativet relativt detaljerat av utredningsekono- miska skäl, eftersom det länge har funnits önskemål om att utreda någon form av förturssystem.

SOU 2022:33

Sammanfattning

Andra förslag för en mer effektiv miljöprövning (kapitel 9)

Regeringens tillåtlighetsprövning bör göras tidigt i processen

Vi föreslår att om ett mål eller ärende enligt miljöbalken pågår om tillståndsprövning av en verksamhet, ska regeringen besluta om för- behåll innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlig- het. En myndighet eller kommun som får kännedom om att det på- går en tillståndsprövning av en verksamhet som omfattas av regeringens förbehållsrätt ska underrätta regeringen om verksamheten innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.

Det bör utredas hur en ökad användning av generella förskrifter kan effektivisera tillståndsprövningen

Regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelsen och övriga berörda myndigheter dels identifiera inom vilka områden generella föreskrifter kan användas, dels ta fram sådana generella föreskrifter. Ett övergripande mål ska vara att föreskrifterna ska effektivisera tillståndsprövningen.

Behovet av författningsändringar med anledning av en ökad an- vändning av generella föreskrifter behöver utredas i samband med att uppdragen till Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter omhändertas. Vi föreslår därför inte några författningsändringar i dessa delar. Andra materiella ändringar ligger utanför ramen för vårt uppdrag.

Som ett alternativ till ett myndighetsuppdrag kan en statlig utred- ning övervägas.

Integrering bör ske med annat pågående arbete som berör våra förslag

Utredningen rekommenderar att regeringen närmare följer upp, stödjer och integrerar våra förslag med andra parallella uppdrag om en effekti- vare miljöprövning, bl.a. vad gäller myndighetsgemensam vägledning, samrådsprocessen och digitalisering enligt våra förslag i kapitel 9.

Sammanfattning

SOU 2022:33

En komparativ utblick (kapitel 10)

För att ge perspektiv på det svenska prövningssystemet har utred- ningen gjort vissa jämförelser med fokus på de nordiska länderna. Det finns flera gemensamma nämnare med våra grannländer, men det finns också en del olikheter i prövningssystemens struktur och organisation. Vad gäller tidsåtgång visar dock vår analys inte några tydliga skillnader mellan länderna.

Förslagens konsekvenser (kapitel 11)

Konsekvensanalysen har till stor del fokuserat på fyra områden:

1.resursåtgång hos myndigheter och verksamhetsutövare

2.tidsvinster i processerna

3.investeringsvilja hos verksamhetsutövare

4.konsekvenser för miljö och klimat.

Detta urval motiveras av att vårt övergripande uppdrag handlar om att främja klimat- och miljöinvesteringar och att åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser. De tre första områdena redovisas separat med avseende på konsekvenser för staten, konsekvenser för kommuner och regioner samt konsekvenser för företag och enskilda. Konsekvenser för miljö och klimat redovisas samlat och konse- kvensanalysen innehåller även en analys av andra konsekvenser ut- över dessa huvudsakliga områden.

För en schematisk illustration av hur de olika förslagen samlat kan bidra till en mer effektiv prövningsprocess se figur 11.1 (kapitel 11).

Konsekvenser för miljö och klimat

Tidsvinster och ökad investeringsvilja påskyndar den gröna omställningen

De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat handlar om att tidsvinster och ökad investeringsvilja leder till fler klimat- och miljö- förbättrande investeringar och att den gröna omställningen påskyndas. Därmed leder de flesta av utredningens förslag till positiva effekter

SOU 2022:33

Sammanfattning

för miljö och klimat; det gäller inte minst förslagen om enklare för- farande för att ändra en verksamhet, tydligare och mer samordnade myndigheter, effektivare processledning hos prövningsmyndigheterna samt ett särskilt stöd till klimatprojekt.

Det är svårt att närmare kvantifiera investeringsvilja och tids- vinster till följd av utredningens olika förslag och därmed även påverkan på miljö och klimat. Vi bedömer dock att det är sannolikt att tid kan sparas främst i mål och ärenden med längre tidsåtgång än normalfallet 1 till 1,5 år, och att det då kan röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst. Utredningens förslag om obligatorisk ompröv- ning av tillstånd och villkor väntas bidra till att verksamheter och åtgärder bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen.

Förslagen är i sin helhet förenliga med kravet i våra direktiv om ett bibehållet miljöskydd

Vi föreslår inga materiella förändringar som innebär ett sänkt miljö- skydd. De processuella förändringarna påverkar inte miljöskyddet negativt. Vi har resonerat särskilt kring frågan om bibehållet miljö- skydd vad gäller våra förslag bl.a. i kapitel 4 och bedömer att för- slagen inte medför ett försämrat miljöskydd.

I samband med vår informationsinhämtning har flera branscher framhållit att de flesta investeringar är miljöförbättrande i någon utsträckning, inte minst sådana som potentiellt skulle kunna prövas som ändringstillstånd. Om sådana investeringar kan påskyndas leder det till miljönytta förutsatt att detta sker med bibehållet miljöskydd.

Konsekvenser för stat och kommuner

Mer resurser behövs för att stärka prövningsprocesserna vilket leder till ökade kostnader för stat och kommuner

I våra dialog- och samrådsmöten har flera aktörer pekat på att pröv- ningssystemet som helhet är underfinansierat. Våra föreslag innebär också delvis nya uppgifter och arbetssätt för myndigheter och kom- muner.

Sammanfattning

SOU 2022:33

Förslagen om tydligare och mer samordnade myndigheter och inte minst om ett förstärkt samråd väntas leda till behov av resursför- stärkning hos framför allt länsstyrelsen och i viss mån även parts- myndigheterna. Förslagen om att förenkla reglerna för att ändra och anmäla ändringar av en verksamhet samt bättre processledning väntas i viss mån öka prövningsmyndigheternas samlade kostnader. Försla- get om en klimatstyrka och ett kunskapscentrum innebär också ett behov av ytterligare finansiering. Länsstyrelsen, miljöprövningsdelega- tionerna och mark- och miljödomstolarna bör vidare få förstärkta re- surser för omprövning, eftersom antalet omprövningar väntas öka till följd av utredningens förslag.

Även kommunernas kostnader ökar till följd av våra förslag. Dessa bedöms delvis kunna finansieras av tillsynsavgiften men inte i alla delar.

Konsekvenser för företag

Tidsvinster och kostnadsbesparingar leder till ökad investeringsvilja

I Sverige finns för närvarande omkring 6 000 verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen. Dessa berörs generellt av utredningens horisontella förslag. Vi bedömer att det finns en stor potential att spara tid och resurser i de mål och ärenden där uppsatta handläggningsmål inte nås i dagsläget. Detta gäller i synnerhet i fall där omfattande kompletteringar behövs, vilka ofta är tidskrävande. Genom förstärkt samråd, mer samordnade myndig- heter och mer aktiv processledning kan tid sparas och förutsägbar- heten öka med tydligare fokus på väsentliga miljöeffekter – sam- tidigt som kvaliteten på ansökningarna kan öka och kompletterings- behoven minska. Vidare innebär förslagen om enklare förfarande för att ändra en verksamhet att tid och resurser kan sparas i pröv- ningarna och tillsynen.

Förslagen om obligatorisk omprövning innebär inte några tids- vinster i sig. På sikt kan förslagen dock få positiva effekter i form av bättre överblick över verksamhetens omfattning och miljöpåverkan och därmed tidsvinster genom effektivare prövning (av t.ex. änd- ringstillstånd) samt tillsyn. Den administrativa bördan för företag till följd av omprövningen bedöms som begränsad, eftersom översyn ska göras vart tionde år samt att mycket av den dokumentation som behövs ändå ska finnas enligt reglerna om egenkontroll.

SOU 2022:33

Sammanfattning

Förslagen om särskilt stöd till klimatprojekt i form av resurs- och kunskapsförstärkning kan ge positiva effekter för företagen genom ökat stöd med att ta fram en ansökan för projekt som bedöms som särskilt viktiga i klimatomställningen.

Sammantaget innebär dessa vinster och sparade resurser liksom en ökad förutsägbarhet att investeringsviljan hos företagen väntas öka.

Förenlighet med EU-rätten och övriga konsekvenser

Utredningen bedömer att samtliga förslag är förenliga med EU-rätten. Frågan hanteras i respektive förslagskapitel (kapitel 4–9).

Förslagen kan förväntas påverka den industriella utvecklingen i landet och kan därmed få konsekvenser för sysselsättningen.

Konsekvenserna för jämställdhet, integration, brottslighet och personlig integritet förväntas bli små.

Ikraftträdande och informationsinsatser

Merparten av våra förslag bör beslutas samlat och träda i kraft den

1 januari 2024 – för några av förslagen behövs övergångsbestämmelser

Våra förslag till ändringar är angelägna som ett led i att effektivisera miljöprövningen och bör träda i kraft så snart som möjligt. Förslagen innebär både förordningsändringar som kan beslutas av regeringen och lagändringar som kräver riksdagsbehandling. Dessutom behöver samtliga förslag remitteras. Även om det i och för sig skulle vara möjligt att besluta om vissa av förordningsändringarna vid en tidi- gare tidpunkt har förslagen ett sådant samband med varandra att de bör beslutas i ett sammanhang.

Flera av förslagen kräver också finansiering för att kunna genom- föras och har därmed en koppling till budgetprocessen. Med hänsyn till dessa omständigheter och med beaktande av Sveriges kommande ordförandeskap i EU våren 2023 föreslår vi att samtliga förslag träder i kraft den 1 januari 2024 och därmed börjar gälla för mål och ärenden som inleds från det datumet.

Förslagen om tillsynsmyndigheternas översyn av tillstånd och villkor vart tionde år bör i stället träda i kraft den 1 januari 2026 för

Sammanfattning

SOU 2022:33

att den pågående tillsynsstrategin med bl.a. prioriteringar av verk- samheter ska hinna slutföras.

Övriga undantag är förslagen om en klimatstyrka och ett kun- skapscentrum samt förslagen om regeringens tillåtlighetsprövning, vilka samtliga skulle kunna genomföras fristående från utredningens övriga förslag. Förslagen om ökad samordning mellan de centrala myndigheterna med partsroll skulle också kunna träda i kraft tidigare.

För flera av förslagen behövs övergångsbestämmelser, bl.a. det om obligatorisk omprövning efter 40 år och ändringen av Kammar- kollegiets partsroll.

Det finns behov av informations- och vägledningsinsatser för flera av förslagen

Det finns behov av informations- och vägledningsinsatser för flera av våra förslag för att de ska få genomslag i den praktiska tillämp- ningen, bl.a. förslagen om kommunernas skyldighet att pröva frågan om betydande miljöpåverkan (kapitel 4), förslagen om obligatorisk omprövning och parallell översyn av tillstånd inom ramen för till- synen (kapitel 5), förslagen om myndigheternas roll och länsstyrelsens samordnande roll, förslagen om samordning av riksintressen, för- ändringen av Kammarkollegiets roll och förstärkning av Havs- och vattenmyndigheten (kapitel 6), samt förslagen om klimatstyrkan och kunskapscentrumet som innebär nya arbetsuppgifter för både läns- styrelserna, Energimyndigheten och Naturvårdsverket (kapitel 8).

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken dels att 22 kap. 11 § ska upphöra att gälla,

dels att 6 kap. 20, 32, 35 och 47 §§, 9 kap. 6 a §, 16 kap. 2 a §,

17 kap. 3 och 5 §§, 22 kap. 2, 2a, 3, 4, 6, 10 och 16 §§, 24 kap. 5, 9, 10–13 och 18 §§, och 25 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya bestämmelser, 6 kap. 32 a § 9 kap.

16 §, 22 kap. 2 b, 2 c, 2 d, 16 a och 29 a §§ och 24 kap. 13 a §, och närmast före 9 kap. 16 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 20 §1

En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas

1.för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa, eller

2.för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan.

En specifik miljöbedömning	En specifik miljöbedömning
krävs inte för en sådan prövning	krävs inte för en sådan prövning
som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13	som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13,
eller 14 §.	13 a eller 14 §.

1Senaste lydelse 2018:1407.

Författningsförslag

SOU 2022:33

Länsstyrelsen ska under av- gränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvens- beskrivningen får den omfatt- ning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.

Om den som avser att be- driva verksamheten eller vidta åtgärden begär det, ska läns- styrelsen redovisa sin bedömning

ifrågan. Länsstyrelsens redovis- ning är inte bindande.

32 §2

Länsstyrelsen ska under av- gränsningssamrådet i dialog med verksamhetsutövaren verka för att innehållet i miljökonsekvens- beskrivningen får den omfatt- ning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Länsstyrelsen ska ta tillvara och samordna statens intressen vid bedömning av samrådskretsen.

Länsstyrelsen ska

1.identifiera de väsentliga miljöeffekterna,

2.redogöra för olika uppfatt- ningar i fråga om de väsentliga miljöeffekterna och hur de har hanterats, och

3.redovisa sin bedömning i frågan om vad en miljökonse- kvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen.

Länsstyrelsen ska redovisa sin bedömning enligt andra stycket till den som avser att bedriva verksamheten. Länsstyrelsens be- dömning är inte bindande.

2Senaste lydelse 2017:955.

SOU 2022:33

Författningsförslag

32 a §

Om länsstyrelsen begär det, ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ge in ytt- rande eller underlag som läns- styrelsen behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 32 §.

35§3

Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla

1.uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, ut- formning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,

2.uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åt- gärden,

3.uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas ut- veckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,

4.en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffek- ter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,

5.uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,

6.uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verk- samheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning,

7.en icke-teknisk sammanfattning av 1–6, och

8. en redogörelse för de sam-	8. en redogörelse för de sam-
råd som har skett och vad som	råd som har skett, vad som kom-
kommit fram i samråden.	mit fram i samråden, och läns-
	styrelsens bedömning enligt 32 §
	andra stycket med sökandens be-
	mötande.

3Senaste lydelse 2017:955.

FörfattningsförslagSOU 2022:33

			47 §4
Om länsstyrelsen enligt 26 §			Om länsstyrelsen enligt 26 §
beslutar att en betydande miljö-			beslutar att en betydande miljö-
påverkan inte kan antas, ska den			påverkan inte kan antas, ska den
som avser att bedriva verksam-			som avser att bedriva verksam-
heten eller vidta åtgärden i en			heten eller vidta åtgärden i stäl-
liten	miljökonsekvensbeskriv-		let ta fram ett förenklat underlag
ning	lämna de	upplysningar	som innehåller de upplysningar
som behövs för en bedömning			som behövs för en bedömning
av de	väsentliga	miljöeffekter	av de väsentliga miljöeffekter
som verksamheten eller åtgär-			som verksamheten eller åtgär-
den kan förväntas ge. Beskriv-			den kan förväntas ge. Under-
ningen ska innehålla den sam-			laget ska innehålla den samråds-
rådsredogörelse som har tagits			redogörelse som har tagits fram
fram enligt 25 § 2.			enligt 25 § 2.

För verksamheter eller åtgärder som kan antas påverka miljön i ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 ska beskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.

9 kap.

6 a §5

Även om tillståndsplikt inte	Även om tillståndsplikt inte
följer av föreskrifter som har	följer av föreskrifter som har
meddelats med stöd av 6 §, får	meddelats med stöd av 6 §, får
tillsynsmyndigheten besluta att	tillsynsmyndigheten besluta att
förelägga en verksamhetsutövare	förelägga en verksamhetsutövare
att ansöka om tillstånd, om verk-	att ansöka om tillstånd, om verk-
samheten medför risk för bety-	samheten kan antas medföra
dande föroreningar eller andra	betydande miljöpåverkan.
betydande olägenheter för männi-
skors hälsa eller miljön.

4Senaste lydelse 2017:955.

5Senaste lydelse 2012:907.

SOU 2022:33

Författningsförslag

Moderna miljövillkor

16§

Den som bedriver en sådan

miljöfarlig verksamhet som avses i andra stycket ska se till att verk- samheten har moderna miljövill- kor. Med detta avses att tillstån- dets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år. Om det i till- ståndet för verksamheten har be- stämts en annan tid för översyn av miljövillkoren ska dock den tiden gälla.

Första stycket gäller miljö- farliga verksamheter som

1.är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 §,

2.prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol som första instans, och

3.bedrivs enligt ett tillstånd som inte är tidsbegränsat.

16 kap.

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet be- gränsas till att enbart avse änd- ringen (ändringstillstånd).

2 a §6

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska tillståndet be- gränsas till att enbart avse änd- ringen (ändringstillstånd) om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten.

6Senaste lydelse 2018:1407.

Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillstånds- prövning av verksamheten, ska myndigheten eller kommunen underrätta regeringen innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet.

Författningsförslag

SOU 2022:33

17 kap.

3 §7

Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtlig- heten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om

1.verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,

2.verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom om- rådet, eller

3.verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § tredje stycket.

Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksam- het som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som

har meddelats med stöd av balken.
Om ett mål eller ärende enligt	Om ett mål eller ärende enligt
denna balk pågår om tillstånds-	denna balk pågår om tillstånds-
prövning av verksamheten, ska	prövning av verksamheten, ska
regeringen omedelbart lämna be-	regeringen besluta om förbehåll
sked om förbehållet till den till-	innan första instans har meddelat
ståndsprövande mark- och miljö-	dom eller beslut om tillåtlighet.
domstolen eller myndigheten.

5 §8

En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § ska underrätta regeringen om verksamheten.

Trafikverket ska årligen under- rätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.

7Senaste lydelse 2017:955.

8Senaste lydelse 2012:441.

SOU 2022:33

Författningsförslag

Trafikverket ska årligen under- rätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.

19kap. 5 §9

I ett ärende som prövas av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd ska styrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna

1.i 22 kap. 1, 1 d och 1 e §§ om ansökans form och innehåll,

2.i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,

3. i 22 kap. 2 a § om pröv-	3. i 22 kap. 2 a § om pröv-
ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8,	ningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8,
9 och 13 §§,	9, 10 och 13 §§,
	4. i 22 kap. 2 d § om tids-
	planer,
4. i 22 kap. 3 § om kungörel-	5. i 22 kap. 3 § om kungörel-
ses innehåll,	ses innehåll,
5. i 22 kap. 6 § om talerätt,	6. i 22 kap. 6 § om talerätt,
6. i 22 kap. 9 § om rätt att	7. i 22 kap. 9 § om rätt att
företräda fastighet,	företräda fastighet,
7. i 22 kap. 12 och 13 §§ om	8. i 22 kap. 12 och 13 §§ om
sakkunniga och om att inhämta	sakkunniga och om att inhämta
yttrande,	yttrande,
8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)	9. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar	om mark- och miljödomstolar
om undersökning på platsen,	om undersökning på platsen,
9. i 22 kap. 25 § första stycket	10. i 22 kap. 25 § första stycket
1–3 och 5–11, andra stycket sista	1–3 och 5–11, andra stycket sista
meningen och tredje stycket samt	meningen och tredje stycket samt
25 a–25 c, 25 f och 25 g §§ om	25 a–25 c, 25 f och 25 g och
tillståndsdoms innehåll,	29 a §§ om tillståndsdoms innehåll,
10. i 22 kap. 26 § om särskild	11. i 22 kap. 26 § om särskild
dom,	dom,

9Senaste lydelse 2018:1407.

Författningsförslag

SOU 2022:33

11.i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första me- ningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

12.i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställig- hetsförordnande, och

13.i 23 kap. 3 § när det gäller särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §.

12.i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första me- ningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

13.i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställig- hetsförordnande,

14.i 23 kap. 3 § när det gäller särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §, och

15.i 24 kap. 13 a § om giltig- hetsförlängning.

22kap. 1 d §10

En ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verk- samhet ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd.

Om ansökan avser ett änd- ringstillstånd enligt 16 kap. 2 a §, ska ansökan också innehålla de uppgifter som behövs för att be- döma om ett sådant ändringstill- stånd är lämpligt.

2§11

Ansökningshandlingarna skall ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt.

Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal ex- emplar eller finner mark- och miljödomstolen att ansökan är

Ansökningshandlingarna ska ges in i det antal exemplar och det format som mark- och miljödomstolen finner behöv- ligt.

Domstolen ska förelägga sökanden att inom viss tid av- hjälpa en brist i ansökan om an- sökningshandlingarna

10Senaste lydelse 2018:1407.

11Senaste lydelse 2010:923.

SOU 2022:33

Författningsförslag

ofullständig skall domstolen före- lägga sökanden att avhjälpa bris- ten inom viss tid. Följer sökan- den inte ett föreläggande, får domstolen besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens be- kostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan.

1.inte har lämnats in i rätt antal eller format eller i övrigt inte uppfyller bestämmelserna i detta kapitel,

2.är ofullständiga genom att synpunkter från samrådet avse- ende väsentliga miljöeffekter en- ligt länsstyrelsens redovisning enligt 6 kap. 32 § inte har be- mötts, eller

3.är ofullständiga på annat

sätt.

Följer sökanden inte ett före- läggande om komplettering får domstolen avvisa ansökan.

Om domstolen begär det ska kompletteringen ges in som en konsoliderad ansökan.

2 a §12

Den som har tillstånd, dis-	Den som har tillstånd, dis-
pens eller godkännande är vid	pens eller godkännande är vid
prövning av frågor som avses i	prövning av frågor som avses i
24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§ skyl-	24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§
dig att tillhandahålla den ut-	skyldig att tillhandahålla den ut-
redning om verksamheten och	redning om verksamheten och
övriga förhållanden som behövs	övriga förhållanden som behövs
för prövningen. Mark- och miljö-	för prövningen. Mark- och miljö-
domstolen får förelägga denne	domstolen får förelägga denne
att tillhandahålla den utredning	att tillhandahålla den utredning
som behövs. Föreläggandet får	som behövs. Föreläggandet får
förenas med vite.	förenas med vite.

12Senaste lydelse 2018:1407.

SOU 2022:33

Författningsförslag

2 d §

Domstolen ska senast efter kungörelse enligt 3 § fastställa en tidsplan för målets handläggning, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat skäl är obehövligt. Om en part eller remissinstans bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska detta genast anmälas till domsto- len. Om domstolen bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska parter och remissinstanser under- rättas om detta.

3§13

Om en ansökan tas upp till prövning, skall mark- och miljö- domstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen skall innehålla

Om en ansökan tas upp till prövning, ska mark- och miljö- domstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska innehålla

1.en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverk- samhet uppgift om de fastigheter som kan beröras,

2.en upplysning om innehållet i 7 §, om den inte kan lämnas på annat lämpligt sätt, samt en upplysning om innehållet i 10 och 19 §§,

3.sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 §,

4. ett tillkännagivande om att	4. ett tillkännagivande om att
kallelser och andra meddelanden	kallelser och andra meddelanden
i målet till parterna skall införas i	i målet till parterna ska införas i
alla, eller vissa namngivna orts-	alla, eller vissa namngivna orts-
tidningar och att de, om de inte	tidningar och att de, om de inte
särskilt skickas till en part, hålls	särskilt skickas till en part, hålls
tillgängliga hos den som förvarar	tillgängliga på lämplig webbplats
akten, och	eller annan plats där akten för-
	varas,
5. namn och adress på aktför-	5. uppgift om lämplig webb-
vararen.	plats eller annan plats där ett ex-
	emplar av akten förvaras, och

13Senaste lydelse 2010:923.

FörfattningsförslagSOU 2022:33

6. uppgift om att målet kan komma att avgöras på hand-

				lingarna.
				4 §14
Mark- och miljödomstolen				Mark- och miljödomstolen
ska skicka ett exemplar av				ska	skicka		ansökningshand-
ansökningshandlingarna och av				lingarna och			kungörelsen	till
kungörelsen		till Naturvårds-		Naturvårdsverket, Havs-				och
verket, Havs- och vattenmyn-				vattenmyndigheten, Myndig-
digheten,		Kammarkollegiet,		heten	för	samhällsskydd		och
Myndigheten		för	samhälls-	beredskap,		länsstyrelsen		och
skydd och beredskap, läns-				den eller de berörda kommu-
styrelsen och den eller de be-				nala nämnder som fullgör upp-
rörda	kommunala		nämnder	gifter inom miljö- och hälso-
som	fullgör	uppgifter inom		skyddsområdet. Handlingarna
miljö- och hälsoskyddsområ-				behöver dock inte skickas över,
det.	Handlingarna		behöver	om det kan antas att något all-
dock inte skickas över, om det				mänt intresse inom dessa myn-
kan antas att det allmänna fiske-				digheters ansvarsområden				inte
intresset eller något annat all-				berörs av verksamheten.
mänt intresse inte berörs av
verksamheten.

Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.

Om målet avser geologisk	Om	målet avser geologisk
lagring av koldioxid, ska dom-	lagring av koldioxid, ska dom-
stolen alltid skicka ett exemplar	stolen alltid skicka ansöknings-
av ansökningshandlingarna till	handlingarna till Sveriges geo-
Sveriges geologiska undersök-	logiska	undersökning och
ning och Europeiska kommis-	Europeiska kommissionen och
sionen och underrätta dem om	underrätta dem om var hand-
hos vilken aktförvarare hand-	lingarna i målet finns tillgäng-
lingarna i målet finns tillgäng-	liga. Detta ska göras inom en
liga. Detta ska göras inom en	månad från det att ansökan
månad från det att ansökan	kom in till domstolen.
kom in till domstolen.

14Senaste lydelse 2012:430.

Ett mål avgörs efter huvud- förhandling om det inte med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med skriftlig handläggning.

Om parterna begär det ska förhandling hållas. Förhandling behöver dock inte hållas i frågor som avses i 26 § andra stycket, i fall som avses i 42 kap. 18 §

SOU 2022:33

Författningsförslag

6§15

Naturvårdsverket, Havs- och	Naturvårdsverket, Havs- och
vattenmyndigheten, Kammar-	vattenmyndigheten,		Myndig-
kollegiet, Myndigheten för sam-	heten för	samhällsskydd och
hällsskydd och beredskap och	beredskap	och länsstyrelsen
länsstyrelsen ska, när det be-	ska, när det behövs, föra talan i
hövs, föra talan i målet för att	målet för att tillvarata miljö-
tillvarata miljöintressen och	intressen	och andra	allmänna
andra allmänna intressen.	intresse.

En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.

10§16

Synpunkter på ansökan skall lämnas skriftligen och lämnas in till mark- och miljödomsto- len i det antal exemplar som domstolen finner behövligt och inom den tid som domstolen har bestämt. Ett exemplar skall sändas till den sökande.

Synpunkter på ansökan ska lämnas skriftligen och lämnas in till mark- och miljödomsto- len i det antal exemplar och det format som domstolen finner behövligt och inom den tid som domstolen har bestämt. Syn- punkterna ska lämnas i konsoli- derad form om domstolen begär det. Ett exemplar ska sändas till den sökande.

16 §17

När målet är klart för huvud- förhandling skall mark- och miljö- domstolen bestämma tid och plats för den.

Om det är uppenbart onödigt med huvudförhandling, behöver sådan förhandling inte hållas. Om parterna begär det skall den dock hållas. Att målet eller ären-

15Senaste lydelse 2011:608.

16Senaste lydelse 2010:923.

17Senaste lydelse 2010:923.

Författningsförslag

SOU 2022:33

det kan komma att avgöras på handlingarna skall anges i kun- görelsen. I frågor som avses i 26 § andra stycket behöver inte huvudförhandling hållas. Det- samma gäller i fall som avses i 42 kap. 18 § första stycket 1, 3 och 4 rättegångsbalken.

Besked om tid och plats för huvudförhandling skall i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om anledning till det finns, skall det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som avses behandlas vid huvudförhand- lingen.

Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudför- handlingen, skall mark- och mil- jödomstolen förelägga vite. Före- läggandet skall delges.

Huvudförhandling får hållas, även om part uteblir från den. Tredskodom får dock inte med- delas.

första stycket 1, 3 och 4 rätte- gångsbalken eller om det annars är uppenbart obehövligt.

16 a §

Besked om tid och plats för huvudförhandling ska i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om anledning till det finns, ska det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som avses behandlas vid huvudförhand- lingen.

Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudför-

SOU 2022:33

Författningsförslag

handlingen, ska mark- och mil- jödomstolen förelägga vite. Före- läggandet ska delges.

Huvudförhandling får hållas, även om part uteblir från den. Tredskodom får dock inte med- delas.

29 a §

I fråga om miljöfarlig verk- samhet som omfattas av 9 kap. 16 § ska det i domen anges när tillståndets villkor och andra be- stämmelser till skydd för männi- skors hälsa och miljö senast ska omprövas.

24kap.

5 §18

I fråga om miljöfarlig verk-			I fråga om miljöfarlig verk-
samhet eller	vattenverksamhet		samhet, vattenverksamhet	eller
får tillståndsmyndigheten		om-	tillstånd enligt 7 kap. 28 a § får
pröva tillstånd när det gäller en			tillståndsmyndigheten ompröva
bestämmelse om tillåten pro-			tillstånd när det gäller en be-
duktionsmängd eller annan lik-			stämmelse om tillåten produk-
nande bestämmelse om verk-			tionsmängd eller annan liknande
samhetens	omfattning,	samt	bestämmelse om verksamhetens
ändra eller upphäva villkor eller			omfattning, samt ändra	eller
andra bestämmelser eller med-			upphäva villkor eller andra be-
dela nya sådana			stämmelser eller meddela nya så-
			dana

1.när, det från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

2.om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,

18Senaste lydelse 2019:295.

Författningsförslag

SOU 2022:33

3.om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndig- heten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna upp- gifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,

4.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

5.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

6.om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

7.om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,

8.om användandet av någon ny teknik för mätning eller upp- skattning av annan störning skulle medföra väsentligt bättre förut- sättningar för att kontrollera verksamheten,

9.om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som meddelats med stöd av 9 kap. 4 §,

10.för att förbättra en anläggnings säkerhet,

11. om det visar sig att anord-		11. om det visar sig att anord-
ningar som har vidtagits eller vill-		ningar som har vidtagits eller vill-
kor som har meddelats till skydd		kor som har meddelats till skydd
för fisket eller	med stöd av	för fisket eller med stöd av
11 kap. 8 § eller 6 kap. 5 § lagen		11 kap. 8 § eller 6 kap. 5 § lagen
(1998:812) med särskilda be-		(1998:812) med särskilda be-
stämmelser om	vattenverksam-	stämmelser om vattenverksam-
het är mindre	ändamålsenliga,	het är mindre ändamålsenliga,
eller
12. om det kan antas att en		12. om det kan antas att en
säkerhet som ställts enligt 9 kap.		säkerhet som ställts enligt 9 kap.
6 e §, 15 kap. 35 eller 37 § eller		6 e §, 15 kap. 35 eller 37 § eller
16 kap. 3 § inte längre är tillräck-		16 kap. 3 § inte längre är tillräck-
ligt eller är större än vad som be-		lig eller är större än vad som be-
hövs		hövs, eller
		13. om det behövs för att upp-
		fylla förpliktelser som följer av
		Sveriges medlemskap i Europeiska
		unionen.

I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.

SOU 2022:33

Författningsförslag

9§19

Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av 5 eller 8 § meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Trots första stycket får bestäm- melser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras beslutas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

10§20

Efter en ansökan om ompröv-	Efter en ansökan om ompröv-
ning av en vattenverksamhet för	ning av en vattenverksamhet för
sådana miljövillkor som avses i	sådana miljövillkor som avses i
11 kap. 27 § ska tillståndsmyn-	11 kap. 27 § eller en miljöfarlig
digheten upphäva, ändra och be-	verksamhet för sådana miljö-
sluta nya bestämmelser och vill-	villkor som avses i 9 kap. 16 § ska
kor i den utsträckning som	tillståndsmyndigheten upphäva,
behövs med hänsyn till skyddet	ändra och besluta nya bestäm-
för människors hälsa och miljön.	melser och villkor i den utsträck-
	ning som behövs med hänsyn till
	skyddet för människors hälsa
	och miljön.

Bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får dock beslutas endast om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Trots	första	och	andra	Trots	första	och	andra
styckena	ska tillståndsmyndig-			styckena ska för omprövning av
heten återkalla tillståndet och				vattenverksamhet		enligt	första
bestämma	om	åtgärder	som	stycket	tillståndsmyndigheten
avses i 4 §, om				återkalla tillståndet och bestämma
				om åtgärder som avses i 4 §, om

19Senaste lydelse 2018:1407.

20Senaste lydelse 2018:1407.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.en återkallelse är nödvändig för att tillgodose ett sådant behov som avses i andra stycket, eller

2.verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas.

		11 §21
En ansökan om prövning som			En ansökan om prövning som
avses i 3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 § får			avses i 3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 § får
göras hos mark- och miljödom-			göras hos mark- och miljödom-
stol av Naturvårdsverket, Havs-			stol av Naturvårdsverket, Havs-
och vattenmyndigheten, Kam-			och vattenmyndigheten, Myn-
markollegiet, Myndigheten för			digheten för samhällsskydd och
samhällsskydd	och	beredskap	beredskap och länsstyrelsen. Om
och länsstyrelsen.		Om frågan	frågan ska prövas av någon
ska prövas av någon annan			annan myndighet än en domstol
myndighet än en domstol eller			eller av en kommun, får den tas
av en kommun, får den tas upp			upp utan någon särskild fram-
utan någon särskild framställ-			ställning. Frågor om ompröv-
ning. Frågor	om omprövning		ning enligt 8 § får tas upp utan
enligt 8 § får tas upp utan sär-			särskild ansökan.
skild ansökan.

En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

I fråga om verksamheter som får bedrivas med stöd av 11 kap.

27 § andra stycket, får en ansökan om prövning som avses i 3 eller 5 § grundas på en omständighet som anges i de paragraferna endast om

1.omständigheten är så allvarlig att den inte tål att vänta på att prövningen för moderna miljövillkor blir klar, och

2.den olägenhet som omständigheten innebär inte kan avhjälpas genom ett föreläggande om försiktighetsmått eller förbud i väntan på att prövningen blir klar.

21Senaste lydelse 2018:1407.

SOU 2022:33

Författningsförslag

12§22

En ansökan om	prövning	En ansökan om prövning som
som avses i 10 § får göras av		avses i 10 § får göras av
1. tillståndshavaren, eller		1. tillståndshavaren,
2. Kammarkollegiet, Havs- och		2. Havs- och vattenmyndig-
vattenmyndigheten	eller läns-	heten eller länsstyrelsen, om till-
styrelsen, om tillståndshavaren		ståndshavaren inte har gjort det
inte har gjort det som krävs		som krävs enligt 11 kap. 27 § och
enligt 11 kap. 27 § och inte följt		inte följt ett föreläggande att
ett föreläggande att ansöka om		ansöka om en sådan prövning,
en sådan prövning.		eller
		3. tillsynsmyndigheten, om till-
		ståndshavaren inte har gjort det

som krävs enligt 9 kap. 16 § och inte följt ett föreläggande att ansöka om en sådan prövning.

13§23

Efter ansökan av tillstånds-	Efter ansökan av tillstånds-
havaren får tillståndsmyndigheten	havaren får behörig tillstånds-
besluta att	myndighet vid tidpunkten för an-
1. upphäva ett tillstånd till en	sökan besluta att
miljöfarlig verksamhet om verk-	1. helt eller delvis upphäva ett
samheten har anmälts till tillsyns-	tillstånd till en miljöfarlig verk-
myndigheten och	samhet om

a)tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller

b)verksamheten slutligt har upphört, eller

2. ändra eller upphäva andra	2. ändra eller upphäva andra
bestämmelser och villkor i en	bestämmelser och villkor i en
tillståndsdom eller ett tillstånds-	tillståndsdom eller ett tillstånds-
beslut än sådana som avser stor-	beslut än sådana som avser stor-
leken av ersättningens belopp,	leken av ersättningens belopp,
dock att villkoret får upphävas	dock att villkoret får upphävas
eller mildras endast om det är	eller mildras endast om villkoret
uppenbart att villkoret inte längre	inte längre behövs eller är sträng-
behövs eller är strängare än nöd-	are än nödvändigt eller om änd-
vändigt eller om ändringen på-

22Senaste lydelse 2018:1407.

23Senaste lydelse 2018:1407.

Författningsförslag

SOU 2022:33

kallas av omständigheter som ringen påkallas av ändrade om- inte förutsågs när tillståndet gavs. ständigheter.

13 a §

Efter ansökan av tillstånds- havaren får tillståndsmyndigheten förlänga ett befintligt tillstånds gil- tighet (giltighetsförlängning) i upp till tre år om

1. begäran avser en befintlig verksamhet som innehar giltigt tillstånd,

2. verksamhetens omfattning under förlängningstiden avses mot- svara den verksamhet som be- drivits enligt det befintliga till- ståndet, och

3. det i övrigt är lämpligt att meddela en sådan förlängning.

Giltighetsförlängning enligt första stycket får inte avse en verk- samhet vars tillstånd redan för- längts enligt denna paragraf.

18 §24

Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har ut- förts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av mark- och miljödomstolen eller regeringen när tillståndet meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på

ersättning enligt 31 kap.
Om fråga är om betydande			Om fråga är om betydande
skador för enskild eller för något			skador för enskild eller för något
allmänt intresse, får begäras sådana			allmänt intresse, får begäras sådana
ändringar på		verksamhetsutöva-	ändringar på verksamhetsutöva-
rens bekostnad av vattenverksam-			rens bekostnad av vattenverksam-
heten	eller	vattenanläggningen	heten eller vattenanläggningen
som, utan att medföra skador för			som, utan att medföra skador för
tredje	man eller väsentliga olä-		tredje man eller väsentliga olä-

24Senaste lydelse 2021:876.

SOU 2022:33Författningsförslag

genheter för tillståndshavaren, är	genheter för tillståndshavaren, är
ägnade att förebygga eller	ägnade att förebygga eller
minska framtida skador. I fråga	minska framtida skador. I fråga
om allmänna intressen förs talan	om allmänna intressen förs talan
av Naturvårdsverket, Havs- och	av Naturvårdsverket, Havs- och
vattenmyndigheten, Kammarkol-	vattenmyndigheten, länsstyrelse
legiet, länsstyrelse eller kommun.	eller kommun.

Anspråk på grund av oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den av domstolen be- stämda tiden inom vilken arbetena ska vara utförda.

Vid skada som avses i 7 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgår tiden för framställan dock aldrig tidigare än två år från det att skadan uppkom.

Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte an- språk enligt denna paragraf.

25kap.

3 §25

I mål som gäller återkallelse,			I mål som gäller återkallelse,
förbud mot fortsatt verksamhet			förbud mot fortsatt verksamhet
eller omprövning enligt någon av			eller omprövning enligt någon av
bestämmelserna i 24 kap. 3–9 §§			bestämmelserna i 24 kap. 3–9 §§
eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812)			eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812)
med särskilda bestämmelser om			med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet	ska	Natur-	vattenverksamhet	ska Natur-
vårdsverket, Havs- och vatten-			vårdsverket, Havs- och vatten-
myndigheten, Kammarkollegiet,			myndigheten, Myndigheten för
Myndigheten för samhällsskydd			samhällsskydd och	beredskap,
och beredskap, länsstyrelsen och			länsstyrelsen och tillståndshava-
tillståndshavaren	svara	för sina	ren svara för sina kostnader vid
kostnader vid mark- och miljö-			mark- och miljödomstolen.
domstolen.

I mål enligt 24 kap. 5 § som avser omprövning för att tillgodose allmänna intressen ska den myndighet som ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader vid mark- och miljödomstolen som

25Senaste lydelse 2018:1407.

Författningsförslag

SOU 2022:33

uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11.

Trots andra stycket första meningen ska tillståndshavaren i stället för den myndighet som ansökte om omprövningen svara för de andra motparternas kostnader, om målet gäller

1.omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 för att för- bättra en anläggnings säkerhet, eller

2.omprövning enligt 24 kap. 5 § av en sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523).

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för handläggningen av mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för handläggningen och prövningen av mål och ärenden om verksamheter eller åtgärder där ansökan inkommit till den som ska pröva tillståndsfrågan före ikraft- trädandet.

4.Den som vid ikraftträdandet bedriver tillståndspliktig miljöfar- lig verksamhet med ett tillstånd som beslutats genom en dom eller ett beslut som senast den 31 december 2024 blir fyrtio år och för vilken krav på omprövning för moderna miljövillkor införs genom 9 kap. 16 §, ska senast den 1 januari 2026 ha kommit in till tillstånds- myndigheten med en ansökan om sådan omprövning.

Om det i ett mål eller ärende enligt 9 kap. miljöbalken som prövas i första instans är fråga om tillstånd till en miljöfarlig verk- samhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prö- vas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska myndig- heten i god tid innan målet sätts ut till huvudförhandling eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.

SOU 2022:33

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet

och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att 4 och 22 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4§27

Om det i ett mål eller ärende enligt 9 kap. miljöbalken är fråga om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska verket eller myn- digheten i god tid innan målet sätts ut till huvudförhandling eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.

9§28

Ett exemplar av handlingarna			Handlingarna i ett ärende om
i ett ärende om tillstånd som ska			tillstånd som ska avgöras av läns-
avgöras	av	länsstyrelsen ska	styrelsen ska hållas tillgängliga på
skickas till det ställe där hand-			en webbplats eller på annan lämp-
lingarna ska hållas tillgängliga.			lig plats. Ett meddelande om
Ett meddelande om ansökan ska			ansökan ska skickas till den kom-
skickas	till	den kommunala	munala nämnden samt till Natur-
nämnden samt till Naturvårds-			vårdsverket, Havs- och vatten-
verket, Havs- och vattenmyn-			myndigheten och Myndigheten
digheten och Myndigheten för			för samhällsskydd och beredskap.
samhällsskydd och beredskap.

27Senaste lydelse 2011:625.

28Senaste lydelse 2018:2106.

SOU 2022:33

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10kap.

2 §30

Naturvårdsverket, Havs- och				Naturvårdsverket och	Havs-
vattenmyndigheten		och	Kam-	och vattenmyndigheten	ska
markollegiet	ska	senast	den	senast den 28 februari varje år
28 februari	varje	år redovisa		redovisa föregående kalenderårs

föregående kalenderårs

1.intäkter i form av ersättning för rättegångskostnader vid till- ståndsprövning av vattenverksamhet i första instans,

2.kostnader för medverkan i tillståndsprövning av vattenverk- samhet i första instans i mark- och miljödomstol, med undantag för kostnader för att initiera prövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken,

3.kostnader för medverkan i samråd för vattenverksamhet,

4.kostnader för medverkan i tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet i första instans i mark- och miljödomstol, med undantag för kostnader för att initiera prövning enligt 24 kap. 11 § miljö- balken, och

5.kostnader för medverkan i samråd för miljöfarlig verksamhet. Redovisningen av kostnader ska innefatta samtliga kostnader

med undantag för kostnader för prövning av civilrättsliga frågor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

30Senaste lydelse 2018:2104.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter

Härigenom föreskrivs att 1–3, 9, 43 och 46 §§ förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		1 §31
Om det i ett mål eller ärende			Om det i ett mål eller ärende
är fråga om tillstånd till vatten-			som prövas i första instans är fråga
verksamhet vars tillåtlighet enligt			om tillstånd till vattenverksam-
Kammarkollegiet, Havs- och			het vars tillåtlighet enligt Havs-
vattenmyndigheten eller läns-			och vattenmyndigheten eller läns-
styrelsen bör prövas av regeringen			styrelsen bör prövas av regeringen
enligt	17 kap.	3 § miljöbalken,	enligt 17 kap. 3 § miljöbalken,
ska myndigheten i god tid innan			ska myndigheten i god tid innan
målet eller ärendet sätts ut till			målet eller ärendet sätts ut till
huvudförhandling eller samman-			huvudförhandling eller samman-
träde eller tillståndsbeslut med-			träde eller tillståndsbeslut med-
delas anmäla saken till regeringen.			delas anmäla saken till regeringen.
		2 §32
Om ett mål eller ärende rör			Om ett mål eller ärende rör
sådan vattenverksamhet som av-			sådan vattenverksamhet som av-
ses i 4 kap. 6 § tredje stycket mil-			ses i 4 kap. 6 § andra stycket
jöbalken, ska		Kammarkollegiet	miljöbalken, ska Havs- och
och Havs- och vattenmyndig-			vattenmyndigheten samråda med
heten	samråda	med varandra	länsstyrelsen och tillsynsmyndig-
samt med länsstyrelsen och till-			heten.
synsmyndigheten.

Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 1 § denna förordning.

31Senaste lydelse 2011:630.

32Senaste lydelse 2011:630.

SOU 2022:33

Författningsförslag

3§33

Om Kammarkollegiet, Havs-	Om Havs- och vattenmyn-
och vattenmyndigheten eller en	digheten eller en länsstyrelse för
länsstyrelse för talan för att till-	talan för att tillvarata miljöin-
varata miljöintressen och andra	tressen och andra allmänna in-
allmänna intressen och en kom-	tressen och en kommun samti-
mun samtidigt för talan för att	digt för talan för att tillvarata all-
tillvarata allmänna intressen	männa intressen inom kommu-
inom kommunen, ska myndig-	nen, ska myndigheten samråda
heten samråda med kommunen.	med kommunen. Sådant samråd
Sådant samråd ska ske även i	ska ske även i andra fall när en
andra fall när en fråga som är av	fråga som är av allmänt intresse
allmänt intresse för en ort före-	för en ort förekommer i målet
kommer i målet eller ärendet.	eller ärendet.

9§34

En kopia av domstolens dom eller slutliga beslut i ett ansöknings-

mål ska skickas till
1. Naturvårdsverket, Havs- och	1. Naturvårdsverket och Havs-
vattenmyndigheten och Kammar-	och vattenmyndigheten,
kollegiet,

2.Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, om målet rör en vattenverksamhet som anges i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken,

3.länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs,

4.den kommun inom vars område verksamheten bedrivs eller som har fört talan i målet, och

5.den eller de myndigheter i övrigt som har yttrat sig i målet.

29§35

Naturvårdsverket, Kammar-	Naturvårdsverket,	Riksanti-
kollegiet, Riksantikvarieämbetet	kvarieämbetet och	länsstyrel-
och länsstyrelserna ska med-	serna ska medverka i arbetet med
verka i arbetet med förslagen en-	förslagen enligt 24 § så att de blir
ligt 24 § så att de blir ändamåls-	ändamålsenliga med hänsyn till
enliga med hänsyn till

1.syftet att nå de mål och främja de samordnade prioriteringar och hänsynstaganden som avses i 26 §, och

33Senaste lydelse 2011:630.

34Senaste lydelse 2011:630.

35Senaste lydelse 2018:2102.

Författningsförslag

SOU 2022:33

2.behovet av att vattenverksamheterna så snart som möjligt får moderna miljövillkor.

Om en länsstyrelse är vattenmyndighet ska också vattenmyndig- heten medverka i arbetet.

43 §36

Havs- och vattenmyndig-	Havs- och vattenmyndig-
heten, Kammarkollegiet, Natur-	heten, Naturvårdsverket och läns-
vårdsverket och länsstyrelserna	styrelserna ska i de prövningar
ska i de prövningar som görs	som görs enligt planen samverka
enligt planen samverka med va-	med varandra och fördela åt-
randra och fördela åtgärder mel-	gärder mellan sig så att genom-
lan sig så att genomförandet av	förandet av planen blir effektivt
planen blir effektivt och dub-	och dubbelarbete undviks.
belarbete undviks.

46 §37

I 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken samt 1 kap. 2 § första stycket och 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar finns det bestämmelser om överklagande i särskilda fall.

Naturvårdsverket, Havs- och	Naturvårdsverket och Havs-
vattenmyndigheten och Kam-	och vattenmyndigheten får över-
markollegiet får överklaga läns-	klaga länsstyrelsens beslut som
styrelsens beslut som rör frågor	rör frågor om markavvattning.
om markavvattning.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

36Senaste lydelse 2018:2102.

37Senaste lydelse 2018:2102.

SOU 2022:33

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2007:824) med in- struktion för Kammarkollegiet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§38

Myndigheten ska föra talan	Myndigheten ska föra talan
för det allmänna	för det allmänna mot beslut som
1. för att ta till vara miljöin-	avses i
tressen och andra allmänna in-
tressen i enlighet med vad som
anges i miljöbalken,

2.mot beslut som avses i

– 19 kap. 22 § jordabalken,

– 19 kap. 4 § tredje stycket fastighetsbildningslagen (1970:988),

– 4 kap. 26 § lagen (2008:990) om företagshypotek, samt

– 2 kap. 29 § sjölagen (1994:1009).

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

38Senaste lydelse 2010:1870.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.8Förslag till förordning om ändring

i miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljötillsynsförordningen (2011:13) dels att 1 kap. 13 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf 1 kap. 11 a § och närmast före 1 kap. 11 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter

11 a §

För miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) ska tillsynsmyndig- heten utöver vad som följer av 26 kap. 2 § miljöbalken tio år efter att tillståndet fått laga kraft och därefter vart tionde år skriftligen redovisa sin bedömning om be- hovet av omprövning av tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Redovisningen ska lämnas till verksamhetsutövaren.

Tioårsperioden kan vid behov anpassas så att myndighetens be- dömning kan samordnas med andra omständigheter av betydelse för uppdatering av tillståndet.

SOU 2022:33

Författningsförslag

13§39

En tillsynsmyndighet ska un-	En tillsynsmyndighet ska un-
derrätta Naturvårdsverket, Havs-	derrätta Naturvårdsverket, Havs-
och vattenmyndigheten, Kam-	och vattenmyndigheten, och
markollegiet och länsstyrelsen	länsstyrelsen om förhållanden
om förhållanden som kan vara	som kan vara skäl för
skäl för

1.ett förbud eller en återkallelse av tillstånd, dispens eller god- kännande enligt 24 kap. 3 § miljöbalken, eller

2.en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 7 § miljöbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

39Senaste lydelse 2020:647.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.9Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2011:619) med instruk- tion för Havs- och vattenmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §40

Myndigheten ska särskilt

1.ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljö- balken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

2. bevaka allmänna miljövårds-		2. i samverkan med de myn-
intressen i mål och ärenden där		digheter som anges i 22 kap. 6 §
miljöbalken	tillämpas och som	miljöbalken,	bevaka	allmänna
handläggs hos myndigheter och		miljövårdsintressen i		mål	och
domstolar samt lämna myndig-		ärenden där miljöbalken tilläm-
hetens synpunkter tidigt i pro-		pas och som handläggs hos myn-
cessen,		digheter och	domstolar		samt
		lämna myndighetens synpunkter
		tidigt i processen,
3. delta	i miljöprövningar	3. i samverkan med de myn-
som gäller frågor som är princi-		digheter som anges i 22 kap. 6 §
piellt viktiga eller har stor bety-		miljöbalken, delta i miljöpröv-
delse för havs- och vattenmiljön		ningar som gäller frågor som är
eller fisket,		principiellt viktiga eller har stor
		betydelse för havs- och vatten-
		miljön eller fisket,

4.vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att sam- ordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvalt- ningsförordningen (2004:660),

5.arbeta med frågor som rör havsplanering,

6.ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,

40Senaste lydelse 2021:190.

SOU 2022:33

Författningsförslag

7.inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,

8.i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljööver- vakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rap- portering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,

9.ansvara för att samla in grundläggande information om fisk- bestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upp- rättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 199/2008,

10.inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklings- verksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljö- forskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,

11.göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myn- dighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,

12.ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalk- ning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,

13.följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av vilt- skadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och

14.samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har bety- delse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer

dels att 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §41

En miljöprövningsdelegation är ett särskilt organ för länsstyrel- sens prövning av ärenden om

1.tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8 § miljöbal- ken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen,

2.återkallelse av tillstånd till miljöfarlig verksamhet och förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap. 3 § miljöbalken,

3.omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller änd- ring eller upphävande av villkor eller andra bestämmelser i ett sådant tillstånd eller meddelande av nya villkor eller andra bestämmelser enligt 24 kap. 5, 8, eller 9 § miljöbalken,

4.upphävande eller ändring av bestämmelser eller villkor i en till- ståndsdom eller ett tillståndsbeslut enligt 24 kap. 13 § miljöbalken,

5.tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken eller dispens enligt 7 kap. 7, 11, 18 a, 20 eller 22 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande,

6.dispens från föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § miljöbalken, om ärendet har samband med ett ärende om tillstånd som miljöprövningsdelegationen prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena har samma sökande,

41Senaste lydelse 2018:2117.

SOU 2022:33Författningsförslag

7. tillstånd enligt 11 kap. 13 §	7. anmälningspliktig verksam-
miljöbalken eller dispens enligt	het enligt 11 kap. 9 a §, tillstånd
11 kap. 14 § miljöbalken, om	enligt 11 kap. 13 § miljöbalken
ärendet har samband med ett	eller dispens enligt 11 kap. 14 §
ärende om tillstånd som miljö-	miljöbalken, om ärendet har sam-
prövningsdelegationen prövar	band med ett ärende om tillstånd
enligt 1, 2, 3 eller 4 och ärendena	som miljöprövningsdelegationen
har samma sökande, och	prövar enligt 1, 2, 3 eller 4 och
	ärendena har samma sökande,

8.alternativvärden enligt 1 kap. 15 § och dispenser enligt 1 kap. 16 § industriutsläppsförordningen (2013:250), och

9.ärenden om anmälan om miljöfarlig verksamhet som har samband med ett ärende om til- lstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 19 kap. 3 § miljöbalken.

20 a §

En ordförande eller miljösak- kunnig får tjänstgöra vid en miljö- prövningsdelegation inom en annan länsstyrelse än den där ord- förande eller miljösakkunnig är förordnad, om det har gjorts en överenskommelse om detta mellan länsstyrelserna enligt 25 § förord- ningen (2017:868) med länssty- relseinstruktion.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2012:989) med in- struktion för Naturvårdsverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §42

Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt

1.ansvara för central tillsynsvägledning,

2.samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

3. bevaka allmänna miljövårds-		3. i samverkan med de myn-
intressen i mål och ärenden där		digheter som anges i 22 kap. 6 §
miljöbalken	tillämpas och som	miljöbalken,	bevaka	allmänna
handläggs hos myndigheter och		miljövårdsintressen i		mål	och
domstolar samt lämna Natur-		ärenden där miljöbalken tilläm-
vårdsverkets synpunkter tidigt i		pas och som handläggs hos myn-
processen,		digheter och	domstolar		samt
		lämna Naturvårdsverkets			syn-
		punkter tidigt i processen,
4. delta	i miljöprövningar	4. i samverkan med de myn-
som gäller frågor som är princi-		digheter som anges i 22 kap. 6 §
piellt viktiga eller har stor bety-		miljöbalken, delta i miljöpröv-
delse för miljön,		ningar som gäller frågor som är
		principiellt viktiga eller har stor
		betydelse för miljön,

5.vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,

6.samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,

7.utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinforma- tionsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen,

8.i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och inter-

42Senaste lydelse 2015:570.

SOU 2022:33

Författningsförslag

nationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndig- heter och organisationer ansvara för genomförandet av miljööver- vakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,

9.finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Natur- vårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,

10.samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,

11.göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,

12.ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäl- ler avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljö- skador som avses i 10 kap. miljöbalken,

13.ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande,

14.förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räk-

ning,

15.ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta national- parker,

16.verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och ut- vecklas,

17.samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,

18.verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft,

19.ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen,

20.verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,

21.samordna myndigheternas arbete när det gäller omgivnings- buller, och

22.vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.12Förslag till förordning om ändring

i miljöprövningsförordningen (2013:251)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 och 11 §§ miljöprövningsförord- ningen (2013:251) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

4 §43

För ändring av en tillstånds-	Tillståndsplikten gäller även
pliktig verksamhet krävs det också	ändringar av verksamheten, om
tillstånd, om

1.ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap., eller

2. ändringen i sig eller tillsam-	2. ändringen påverkar tillstån-
mans med tidigare ändringar	dets omfattning eller tidigare med-
innebär att en olägenhet av bety-	delade särskilda villkor eller,
delse för människors hälsa eller
miljön kan uppkomma.
	3. ändringen i sig eller tillsam-
	mans	med	tidigare ändringar,
	med hänsyn till de omständigheter
	som	anges i	10–13 §§ miljöbe-
	dömningsförordningen (2017:966),
	kan antas medföra en betydande
	miljöpåverkan.

43Senaste lydelse 2020:528.

SOU 2022:33

Författningsförslag

11§44

Anmälningsplikten gäller även ändringar av

1. en sådan verksamhet som	1. en sådan verksamhet som
avses i 3 § eller som omfattas av	avses i 3 § eller som omfattas av
ett sådant tillstånd utan att vara	ett sådant tillstånd utan att vara
tillståndspliktig, om ändringen	tillståndspliktig, om ändringen
inte är tillståndspliktig enligt 4 §,	inte är tillståndspliktig enligt 4 §,
eller	inte ryms inom det allmänna vill-
	koret för tillståndet samt har bety-
	delse från störningssynpunkt, eller

2.en verksamhet som avses i 10 §, om ändringen har betydelse från störningssynpunkt.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

44Senaste lydelse 2020:529.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.13Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2014:520) med in- struktion för Statens energimyndighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §45

Statens energimyndighet ska

1.ha ett samlat ansvar för information och för att ta fram underlag i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av använd- ningen av energi från förnybara energikällor och göra de beräkningar som medlemsstaterna är skyldiga att göra enligt artiklarna 7 och 23– 27 och enligt bilagorna till samma direktiv,

2.vara behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938 av den 25 oktober 2017 om åtgärder för att säkerställa försörjningstryggheten för gas och om upphävande av förordning (EU) nr 994/2010,

3.till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vartannat år redovisa ett identifieringsarbete av potentiella europeiska kritiska in- frastrukturer inom undersektorerna olja och gas enligt rådets direk- tiv 2008/114/EG av den 8 december 2008 om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyddet av denna,

4.vidta åtgärder för att förstärka, utveckla och följa upp insat- serna inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1369 av den 4 juli 2017 om fastställande av en ram för energimärkning och om upphävande av direktiv 2010/30/EU och inom ramen för genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter,

45Senaste lydelse 2021:740.

SOU 2022:33

Författningsförslag

5.fullgöra Sveriges uppgiftsskyldighet enligt kapitel V i avtalet om ett internationellt energiprogram (IEP) som undertecknades i Paris den 18 november 1974 (SÖ 1975:50) och de uppgifter för krisåtgärder som följer av avtalet,

6.fullgöra de uppgifter som följer av rådets direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter,

7.bevaka att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av den 15 januari 2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning följs,

8.ansvara för genomförandeåtgärder enligt artikel 4.4 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upp- hävande av rådets direktiv 93/76/EEG,

9.främja och bevaka utvecklingen på marknaderna för energit- jänster och energieffektiva produkter samt uppmärksamma behov av åtgärder för att undanröja hinder som hämmar utvecklingen på dessa marknader i enlighet med vad som anges i artikel 18 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG,

10.ansvara för årlig uppföljning av kumulativ energibesparing i enlighet med riktlinjer i regeringens plan för genomförande av artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,

11.se till att informationen om tillgängliga energieffektivitets- mekanismer och de finansiella och rättsliga ramarna tydligt redovisas och sprids till alla berörda marknadsaktörer i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,

12.uppmuntra tillhandahållandet av information till banker och andra finansinstitut om möjligheter att delta i finansieringen av åt- gärder för att förbättra energieffektiviteten i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU,

13.i enlighet med vad som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU, tillsammans med berörda aktörer, däribland lo- kala och regionala myndigheter, främja initiativ för att informera, med- vetandegöra och utbilda medborgarna om fördelarna med och de prak- tiska detaljerna kring åtgärder för att förbättra energieffektiviteten,

18. vara marknadskontroll- myndighet enligt rådets direktiv 92/42/EEG av den 21 maj 1992 om effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med fly- tande eller gasformigt bränsle,

19. vara nationellt centrum för frågor om infångning och lagring av koldioxid, och

20. vara ett kunskapscentrum för industrins klimatomställning. Kunskapscentrumet ska, i sam- verkan med Naturvårdsverket,

a) bistå länsstyrelsen och kli- matstyrkan i deras arbete med nya eller ändrade miljötillstånd för verksamheter och åtgärder som väsentligt bidrar till att nå klimat- målen, och

Författningsförslag

SOU 2022:33

14.som tillsynsmyndighet för ursprungsgarantier för el vara medlem i Association of Issuing Bodies (AIB) för Sveriges räkning,

15.vara marknadskontrollmyndighet enligt lagen (2018:550) med kompletterande bestämmelser till EU:s energimärkningsför- ordning och lagen (2018:551) med kompletterande bestämmelser till EU:s däckmärkningsförordning,

16.vara behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/941 av den 5 juni 2019 om riskberedskap inom elsektorn och om upphävande av direktiv 2005/89/EG,

17.vid tillämpningen av förordning (EU) 2019/941

a)särskilt samverka med Affärsverket svenska kraftnät i syfte att säkerställa att riskberedskapsplaner utarbetas effektivt och genom- förs korrekt samt att underlätta förebyggande och utvärdering av el- kriser och informationsutbyte om sådana, och

b)beakta de underlag som Affärsverket svenska kraftnät tar fram enligt förordningen,

18. vara marknadskontroll- myndighet enligt rådets direktiv 92/42/EEG av den 21 maj 1992 om effektivitetskrav för nya värmepannor som eldas med fly- tande eller gasformigt bränsle, och

19. vara nationellt centrum för frågor om infångning och lagring av koldioxid.

Författningsförslag

SOU 2022:33

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:868) med läns- styrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	19 a §
	Inom länsstyrelsen ska det fin-
	nas en klimatstyrka.
	Klimatstyrkan ska stödja läns-
	styrelserna i deras arbete med nya
	eller ändrade	miljötillstånd	för
	verksamheter	och åtgärder	som
	väsentligt bidrar till att nå klimat-
	målen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2Utredningens uppdrag och genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 20 augusti 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning. Syftet med direktiven är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.

Uppdraget utökades och förlängdes genom tilläggsdirektiv den

22 juli 2021. Utredningen fick i uppdrag att dessutom utreda om det bör införas ett begränsat förtursförfarande för mål och ärenden som på ett väsentligt sätt bidrar till att nå klimatmålen. Vidare omfattade uppdraget att utreda hur tidsbegränsning av tillstånd och ompröv- ning av tillstånd och villkor kan användas för att åstadkomma moderna miljövillkor.

Direktiven ska ses i ljuset av det arbete som pågår för att nå det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria väl- färdsland. Utredningen lämnar ett antal förslag som syftar till att sam- lat göra miljötillståndsprocesserna mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön omställning.

Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven som åter- finns i sin helhet i bilaga 1 (grunddirektiven) och bilaga 2 (tilläggs- direktiven).

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2022:33

2.2Utredningens arbete

Utredningens uppdrag har bedrivits inom ramen för ett traditionellt projektupplägg med ett antal tydliga faser i form av planeringsfas, analysfas, genomförandefas och avslutningsfas. För grunddirektiven påbörjades planeringsfasen i augusti 2020 och sekretariatet och expert- gruppen bemannades. Utredningen tog fram administrativa rutiner med budget och tidsplan samt genomförde bilaterala möten. Under analysfasen hölls ett stort antal dialog- och samrådsmöten, varvid ett fördjupat arbete med att ta fram underlag och författningsförslag skedde.

Planeringsfasen för tilläggsdirektiven påbörjades i augusti 2021 och sekretariatet stärktes med ökad bemanning och viss komplet- tering av sakkunskap gjordes i expertgruppen. Förnyade dialog- och samrådsmöten hölls samtidigt som utredningen tog fram underlag och författningsförslag avseende såväl grunddirektiven som tilläggs- direktiven. Arbetet har därefter skett parallellt i de olika faserna och i avslutningsfasen, som inleddes hösten 2021 för grunddirektiven och våren 2022 för tilläggsdirektiven, har en successiv integrering av arbetet med de två direktiven skett som en följd av det nära sambandet mellan de olika utredningsuppdragen.

Expertgruppen har haft fem sammanträden i plenum. Till följd av pandemin och de restriktioner den innebar har fyra sammanträden skett digitalt, medan det avslutande sammanträdet hölls i lokal. Ut- över det har bilaterala kontakter med expertgruppen i olika kon- stellationer skett.

2.3Informationsinhämtning och samråd

Utredningen har samrått med

–myndigheterna med partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken och med möjlighet att begära omprövning av tillstånd med stöd av 24 kap. 11 § miljöbalken: Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkolle- giet, länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap

–ett urval av myndigheter med ansvar för miljömål/riksintressen som hanterar miljöprövningar: Boverket, Energimyndigheten, Folkhälso- myndigheten, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspek-

SOU 2022:33

Uppdraget och dess genomförande

tionen, Livsmedelsverket, Riksantikvarieämbetet, Sametinget, Sjö- fartsverket, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket, Trafikverket och Trans- portstyrelsen

–prövningsmyndigheterna: miljöprövningsdelegationerna, mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen

–med anledning av tilläggsdirektiven om bl.a. ett begränsat för- tursförfarande utöver ovanstående myndigheter: Domstolsverket, Energimarknadsinspektionen, Konkurrensverket, Lantmäteriet, Riksgälden och Tillväxtanalys

–andra utredningar; FIMM-utredningen (N 2021:01), Fossilfritt Sverige (M 2016:05), Klimaträttsutredningen (M 2019:05), Kommit- tén för teknologisk innovation och etik (KOMET, N 2018:04) och Miljömålsberedningen (M 2010:04).

Utredningen har inhämtat synpunkter från

–näringslivet genom bl.a. Avfall Sverige, Balanskommissionen, Cementa AB, Delegationen för cirkulär ekonomi, Drivkraft Sverige, Energiföretagen, Fortum, Innovations- och kemiindustrierna i Sverige, Jernkontoret, Lantbrukarnas riksförbund, LKAB, North- volt AB, Samverkansrådet för näringslivets klimatomställning, Skogsindustrierna, SSAB, SveMin, Svensk Torv, Svensk Vind- energi, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten, Sveriges Bergmaterial- industri, Teknikföretagen, Vattenfall AB, Västsvenska Kemi- och Materialklustret, Preem AB och Återvinningsindustrierna

–Sveriges Kommuner och Regioner och ett miljöchefsnätverk med ett 30-tal kommuner representerade

–miljöorganisationer, bl.a. Fältbiologerna, Föreningen Svenskt Land- skapsskydd och Svenska Naturskyddsföreningen.

Som en del av vår informationsinhämtning har vi även deltagit vid ett antal seminarier om miljöprövningsprocessen, bl.a. vid en hearing med panelsamtal på Miljörättsdagen i november 2021 som arrangerats av Norstedts Juridik samt vid en workshop om nordisk miljörätt i mars 2022 som arrangerats av Nordiska ministerrådet.

3Bakgrund och problembild

– vad är myt och vad är sanning?

I detta kapitel beskriver utredningen översiktligt vad vi bedömer att det faktiska problemet är och var vi menar att lösningen finns. Hur lösningen ser ut redogör vi för i förslagsdelarna. Vi har strukturerat detta kapitel utifrån sex frågeställningar.

–Vad är problemet och var finns lösningarna? Det övergripande syftet med vårt arbete har varit att identifiera och åtgärda pro- blem med tidstjuvar och oförutsägbarhet i processen för att pröva en tillståndsansökan enligt miljöbalken. Vi ser att mycket funge- rar på ett bra sätt i dag, men också att det finns ett antal problem som i vissa fall medför onödigt lång handläggningstid eller oför- utsägbarhet. Lösningen finns i både ändrade regler, tillämpningen och ökad dialog, och många små förändringar kan tillsammans bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig process.

–Vad säger statistiken om handläggningstider och förutsägbar- het? För att förstå den faktiska problembilden behöver vi skilja mellan myt och sanning samt analysera bl.a. statistik över hand- läggningstider. En rimlig förväntan på handläggningstid bygger på förståelse för de obligatoriska stegen i prövningen. Genom- snittsvärdet för handläggning av tillståndsansökningar i första instans är knappt 1 år hos miljöprövningsdelegationerna och 1 till 1,5 år hos mark- och miljödomstolarna (median), men det finns både kortare och betydligt längre handläggningstider. De allra flesta får också sitt sökta tillstånd.

–Vilka faktorer påverkar handläggningstiden? Flera utredningar och undersökningar om handläggningstider har genomförts sedan miljöbalken trädde i kraft och vissa effektiviseringar har gjorts för

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

att korta handläggningstiderna.1 I flera delar kvarstår dock kri- tiken mot systemet och förenklat uttryckt gäller våra direktiv samma frågor fast i en ny tid. Det i sig visar på komplexiteten i problembilden och att det inte finns någon snabb och enkel lös- ning, då flera faktorer samspelar.

–Hur beskriver de olika aktörerna problembilden? I de kontak- ter vi har haft med näringslivet och myndigheter framkommer att verksamhetsutövarnas beskrivning av problembilden i flera delar avviker från myndigheternas bild. I vissa delar är man dock över- ens. Hur de olika aktörerna konkret beskriver problembilden har varit en viktig utgångspunkt för vår analys av vad som behöver åtgärdas, och var det finns missförstånd eller myter.

–Stämmer bilden av miljöprövningar i media med verkligheten? Särskilt sedan sommaren 2021 har det utifrån enstaka fall målats upp en bild i media av miljöprövningssystemet som trögt, oförut- sägbart och orimligt. Denna beskrivning ger inte en rättvisande bild av systemet som helhet.

–Hur förhåller sig främjandeperspektivet till miljöprövningarna? Näringslivet har lyft att en viktig del av problemet är att det sak- nas en myndighet som bevakar det så kallade främjandeperspek- tivet i prövningarna och att den ekonomiska och sociala dimen- sionen av hållbar utveckling får stå tillbaka för den ekologiska. Främjandeperspektivet behöver dock tolkas i ljuset av syftet med en prövning enligt miljöbalken.

3.1Vad är problemet och var finns lösningarna?

3.1.1Miljötillståndsprocessens betydelse för snabbare grön omställning

Vår generella slutsats är att den samlade prövningstiden kan minska, att toppar i handläggningstid behöver kapas samt att processerna kan bli mer effektiva och förutsägbara för att stimulera en grön om- ställning. I utredningens grunddirektiv anges bl.a. att effektivare och mer förutsägbara prövningsprocesser för miljö- och klimatförbätt- rande investeringar i Sverige, i kombination med fortsatt höga miljö- krav, kan leda till en snabbare grön omställning.

1Ds 2018:38, s. 98 ff.

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

Inom ramen för regeringens initiativ Fossilfritt Sverige har en lång rad sektorer tagit fram färdplaner för en sådan omställning med det övergripande målet att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland. I linje med det sker en klimatdriven strukturomvand- ling med stora pågående och kommande klimatinvesteringar. Riks- dagen har i tre tillkännagivanden angett att ytterligare steg behöver tas för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna.2 Därutöver konstaterar Klimatpolitiska rådet att utsläppen i Sverige minskar för långsamt för att vara i linje med klimatmålen och rådet lyfter vikten av att skapa bättre förutsättningar för investeringar som bidrar till att klimatmålen nås. En åtgärd som nämns särskilt är att ambitionerna om snabbare och effektivare tillståndsprocesser behöver få genomslag.3

3.1.2Analys av problemområden

Vårt arbete har i första hand syftat till att identifiera och åtgärda tids- tjuvar och oförutsägbarhet i processen för att pröva en tillståndsan- sökan enligt miljöbalken. Våra förslag syftar till att i enlighet med våra direktiv korta den samlade prövningstiden och minska admi- nistrationen. Vi bedömer att mycket fungerar på ett bra sätt i dagens system, vilket bl.a. den samlade statistiken vittnar om. Men vi bedö- mer också att det finns tidstjuvar i processen och utrymme att korta särskilt de längre ledtider som förekommer, och också öka för- utsägbarheten och förståelsen för processen.

Vi grundar våra slutsatser om problembilden på tidigare utred- ningars arbete, den probleminventering som föregick våra direktiv samt omvärldsbevakning och egen inhämtning av kunskap och infor- mation genom en bred dialog med berörda aktörer. Handläggnings- tiden i det enskilda fallet har nära samband med de fem faktorer som beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.3, nämligen samrådet, beslutsunder- lagets kvalitet, processledningen, miljöprövningarnas komplexitet i sak samt resurser och kompetens.

Vi har identifierat följande problemområden kopplade till våra huvudsakliga förslagsområden i kapitel 4–9.

2Bilaga 1, s. 3.

3Klimatpolitiska rådet (2022), s. 93.

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

Ändringstillstånd och anmälan

Det är för svårt att ändra en verksamhet och för otydligt var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt för en ändring

Det är för tidsödande och oförutsägbart att få en ansökan prövad som ett ändringstillstånd. Detta har, när ändringen gäller en verk- samhet med gammalt tillstånd, ett visst samband med att systemet med omprövning av tillstånd och villkor inte fungerar. Avgräns- ningen av ansökan är otydlig och prövningen tenderar att till sist omfatta hela verksamheten. Många verksamhetsutövare vågar inte ta risken med en osäker process och avvaktar därför med sin ändring, eller ansöker på ett sätt som omfattar hela verksamheten vilket nor- malt tar längre tid och kostar mer. Det är också oklart var gränsen går mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt när en tillståndspliktig verksamhet ska ändras.

Det är vidare för svårt att vid behov ändra villkoren för en verk- samhet. Både verksamhetsutövare, tillsyns- och prövningsmyndig- heter lägger onödigt mycket tid och kraft på att hantera dessa frågor, delvis som en följd av otydliga eller onödigt stränga regler med be- gränsad miljönytta till följd.

Omprövning av tillstånd och villkor

Det finns ett genomförandeunderskott avseende omprövningar som riskerar att permanenta gamla tillstånd med stor miljö- och klimatpåverkan

Enligt vår kartläggning har cirka 850 av totalt 6 000 tillståndspliktiga verksamheter i Sverige grundtillstånd som är meddelat enligt 1969 års miljöskyddslag. Omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken har genom åren endast skett i mycket liten utsträckning. Utvecklingen av miljö- rätten har varit omfattande sedan mitten av 1990-talet. Det finns många eviga tillstånd som ensamma eller tillsammans har stor miljö- och klimatpåverkan. För att vi ska kunna nå miljö- och klimatmålen behöver miljöfarliga verksamheter ha moderna miljövillkor som begränsar miljö- och klimatpåverkan i möjligaste mån. Mängden äldre tillstånd visar i sig att det finns ett genomförandeunderskott när det gäller uppdatering av tillstånd som behöver hanteras.

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

Myndigheternas roll

Samråden är ofta ineffektiva utan tydlig ansvarsfördelning

och dokumentation, vilket medför onödiga och ibland omfattande kompletteringsbehov

Samråden om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningar är delvis ineffektiva och dokumentationen består oftast av enkla minnesan- teckningar som förs av verksamhetsutövaren. Begränsad vägledning vid samrådet leder till bristfälliga beslutsunderlag som i sin tur med- för onödiga och ibland omfattande och långdragna kompletterings- behov som sinkar processen i flera led. Verksamhetsutövaren tar inte alltid ansvar för att ta fram ett godtagbart samrådsunderlag, vilket i sig påverkar förutsättningarna för ett effektivt samråd. Fokus vid samråd och prövning läggs inte heller tydligt på de väsentliga miljö- effekterna och små frågor med begränsad miljönytta riskerar att tynga processen. Det saknas samordning och samverkan mellan läns- styrelserna i deras roll som samrådspart och part i prövningsprocessen vilket medför en delvis ojämn tillämpning över landet. I våra sam- rådsmöten med länsstyrelsen har det framkommit att resursbrist hos länsstyrelsen innebär att arbetet under samrådsskedet nedprioriteras.

Länsstyrelserna får inte tillräckligt med stöd från centrala myndigheter och det saknas samordning av statliga intressen

Länsstyrelserna har behov av ytterligare stöd från de centrala sek- torsmyndigheterna när det gäller djupare kompetens i vissa sakfrå- gor. De centrala myndigheterna har av resursskäl ofta inte utrymme att bistå länsstyrelserna, t.ex. vid samrådet. Synpunkter från myn- digheter riskerar då att komma in senare än vid samrådet. Det saknas också övergripande planering och samordning för statliga målkon- flikter när det gäller t.ex. riksintressen och andra konkurrerande nationella intressen.

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

Prövningsmyndigheternas processledning

Processledningen hos prövningsmyndigheterna är ofta inte tillräckligt aktiv, vilket bromsar processen

En delvis inaktiv processledning läker inte kompletteringsbehoven tillräckligt snabbt vilket medför onödigt lång handläggningstid mel- lan ansökan och kungörelse. Samtidigt är utrymmet för att avvisa en ofullständig ansökan enligt dagens regler begränsat, vilket i sig bidrar till långa kompletteringstider. Reglerna om processledning är otyd- liga i flera delar, vilket gör att de inte alltid tillämpas på ett ändamåls- enligt sätt. Utrymmet för att avvisa en ansökan tidigt i processen är dessutom begränsat och kompletteringsbehov tenderar därmed att följa med vidare till överinstansen, vilket ger totalt långa handlägg- ningstider och en oförutsägbar process.

Stöd till klimatprojekt

Det saknas kompetensförsörjning när det gäller ny klimatvänlig teknik

Det finns inte tillräckligt tekniskt kunnande kring ny teknik, dess effekter på miljö och klimat samt industrins klimatomställning. Det saknas också resurser för handläggning och bedömning av tillstånds- ärenden som på ett väsentligt sätt kan bidra till att nå klimatmålen. Detta gäller både länsstyrelsen som samrådspart, prövningsmyndig- heterna och i viss mån även verksamhetsutövarna, när det gäller ny teknik och dess påverkan på miljö och klimat. Det riskerar att för- länga handläggningstiderna och bromsa den gröna omställningen.

3.1.3Lösningen finns både i ändrade regler, tillämpning och ökad dialog

Vi lämnar i detta betänkande ett antal förslag som syftar till att bidra till tidsvinster inom de problemområden som räknats upp ovan. Lös- ningen finns inte i enstaka stora förändringar av ett i huvudsak fun- gerande system, utan de många små förändringar vi föreslår syftar till att tillsammans korta handläggningstiden och öka förutsägbar- heten. Detta i sin tur kan väntas få positiva effekter på investerings- viljan avseende t.ex. ny teknik och därmed även på miljö och klimat.

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

Vi redogör närmare för tidsvinsterna både kvalitativt och i möj- ligaste mån kvantitativt i kapitel 11 om konsekvensanalys. Kortfattat kan nämnas att det är sannolikt att tid främst kan sparas i mål och ärenden med längre tidsåtgång och som drar ut på tiden framför allt i samband med kompletteringsfasen. Vi bedömer därför att median- tiden inte nödvändigtvis kommer att minska påtagligt, medan däre- mot 75- och 90-percentiler kan komma att påverkas positivt. Vid en jämförelse mellan 75- och 90-percentilerna och medianvärdet får vi indikationen att det kan det röra sig om åtskilliga månader i tidsvinst och att prövningsmyndigheternas verksamhetsmål därmed kan nås i högre grad. Även den totala tiden för mål som överklagas kan väntas minska genom att beslutsunderlaget reds ut tidigare i processerna.

Alla våra förslag gäller inte nya eller ändrade lagregler och det är inte givet var lösningen finns. Svaren finns både i reglernas utform- ning, tillämpningen av dessa regler samt vägledning och kommuni- kation. Lösningen är alltså inte alltid så enkel som att ändra lagregler. Mycket av det vi föreslår är dessutom möjligt redan enligt dagens regelverk, men reglerna tillämpas inte alltid på ett ändamålsenligt sätt. I flera delar handlar det om att förtydliga eller förstärka regler- nas syfte. Kultur, tradition och dialogen mellan verksamhetsutövare och statens företrädare inom miljöprövningen behöver också adres- seras, vilket kräver mer långsiktigt arbete. Vi föreslår flera regerings- uppdrag och utredningar och mycket annat arbete pågår redan på annat håll som bör integreras med det fortsatta arbetet med våra för- slag, vilket vi bl.a. redogör för i kapitel 9.3. Det handlar också om resurser och kompetensförsörjning för stat och kommun enligt våra överväganden i kapitel 11.

3.2Vad säger statistiken om tidsåtgång och förutsägbarhet?

3.2.1Rimlig förväntan på handläggningstid i förhållande till obligatoriska processteg är ofta cirka 1 år

I vår dialog med olika aktörer har det varit svårt att få en klar bild av vilken tidsåtgång som generellt anses som rimlig eller normal, dvs. vad det finns för förväntningar. I en undersökning av Svenskt Närings- liv om hur förseningar i miljöprocessen påverkat företags invester- ingsvilja fanns inte heller någon definition av ”försening” och vad

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

som därmed faller utanför en normal handläggningstid.4 Flera aktö- rer har dock framfört att cirka 1 års handläggningstid från det att ansökan lämnas in till beslut lämnas får betraktas som rimligt som en utgångspunkt. Det är också den riktvärdestid som anges i den ti- digare utredningen En anpassad miljöprövning för en grön omställ- ning och som verkar ha acceptans både från prövningsinstanser och verksamhetsutövare.5

De flesta miljömål och ärenden passerar processen i rimlig tid enligt tillgänglig statistik, även om vi ser att det finns tid att vinna genom effektiviseringar. Det finns också utrymme att kapa toppar genom att undvika att vissa mål och ärenden tar mycket lång tid att handlägga.

Handläggningstiderna styrs till stor del av obligatoriska hand- läggningsmoment vid prövningen av en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Här ingår exempelvis

–granskning av ansökan,

–föreläggande om eventuell komplettering,

–hantering av inkommen komplettering,

–kungörelse av ansökan och tid för att lämna synpunkter,

–hantering av inkomna synpunkter,

–muntlig handläggning och syn,

–eventuell fortsatt skriftväxling,

–tid att skriva beslut eller dom.

Vissa tidsfrister anges dessutom som ska-krav i lagstiftningen och måste alltså tillgodoses. Vi utvecklar de närmare stegen i kapitel 7.

3.2.2Statistik över handläggningstider

Det har tidigare saknats heltäckande statistik över handläggnings- tider för miljöprövningar. Sedan 2020 finns dock samlad statistik från länsstyrelserna och Domstolsverket, som sammanställs av Naturvårds- verket. Denna statistik tas nu fram årligen och har ökat förutsätt-

4Svenskt Näringsliv (2021b), s. 13.

5Ds 2018:38.

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

ningarna för systematiskt uppföljnings- och förbättringsarbete. Vi redogör fördjupat för statistiken i konsekvensanalysen i kapitel 11. Nedan redovisas några centrala delar.

Hos miljöprövningsdelegationerna tar handläggning av en tillståndsansökan ofta kortare tid än 1 år

För miljöprövningsdelegationerna (MPD) framgår av tabell 3.1 att medianvärdet för prövning av miljöfarlig verksamhet i första instans var 237 dagar 2020 och 221 dagar 2021 från att ansökan kom in fram till beslut. Här handlar det alltså om en normal prövningstid på mindre än 1 år från ansökan till beslut, runt 7–8 månader. Tiden för 75-percentilen låg motsvarande år på 407 respektive 365 dagar.

Tabell 3.1 Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar miljöfarlig verksamhet (MPD)

	Antal		Handläggningstid (dagar)
	Antal
	ärenden	Medel	Median	75-percentil	90-percentil
Totalt
2020	520	317	237	407	643
2021	447	290	221	365	575

Källa: Länsstyrelserna.

Hos mark- och miljödomstolarna tar handläggning av en tillståndsansökan ofta 1 till 1,5 år

För mark- och miljödomstolarna (MMD) visar statistiken i tabell 3.2 och tabell 3.3 att medianvärdet för handläggningstiden för prövning av miljöfarlig verksamhet i första instans från ansökan till dom var 420 dagar 2020 och 489 dagar 2021. För vattenverksamhet var mot- svarande siffror 379 respektive 329 dagar. Prövningen tar alltså ofta 1 till 1,5 år från ansökan till beslut. Handläggningstiden för 75-per- centilen var dessa år 566 respektive 694 dagar (miljöfarlig verksam- het) och 571 respektive 461 dagar (vattenverksamhet), dvs. betydligt längre handläggningstider än 1 år förekommer.

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?SOU 2022:33

Tabell 3.2	Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar
	miljöfarlig verksamhet (MMD)

	Antal		Handläggningstid (dagar)
	ärenden	Medel	Median	75-percentil	90-percentil

Totalt
2020	46	425	420	566	738
2021	46	530	489	694	907
Källa: Domstolsverket.
Tabell 3.3	Antal ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar
	vattenverksamhet (MMD)

	Antal		Handläggningstid (dagar)
	ärenden	Medel	Median	75-percentil	90-percentil
Totalt
2020	184	436	379	571	781
2021	173	503	329	461	735

Källa: Domstolsverket.

3.2.3Prövningsmyndigheternas handläggningsmål

Mark- och miljödomstolarna har ett gemensamt verksamhetsmål för prövning av ansökningsmål som innebär att 75 procent av målen ska ha fått ett första avgörande inom 1 år från det att ansökan kommit in. Som framgår av beskrivningarna i avsnitt 7.2 är denna tidsåtgång beräknad utifrån ett antal obligatoriska moment i ett normalstort mål med begränsat kompletteringsbehov. Det kan alltså betraktas som en normal lägsta handläggningstid. Att förvänta sig kortare tid än så är inte rimligt om de olika prövningsstegen ska hinnas med, även om det i vissa fall kan vara möjligt. Under 2020 och 2021 har detta verksamhetsmål inte nåtts av mark- och miljödomstolarna som helhet, utan 75-percentilen ligger högre (se tabell 3.2 och 3.3).

Länsstyrelserna har genom tidigare regleringsbrev ett handlägg- ningsmål för prövning av miljöfarliga verksamheter på 180 dagar från det att ansökan är komplett till dess att miljöprövningsdelegationen fattar beslut. Måluppfyllelsen varierar mellan länsstyrelserna, men flertalet låg på över 75 procent 2021(se avsnitt 11.10.3). Som framgår av beskrivningarna i avsnitt 7.2 finns på motsvarande sätt ett antal obligatoriska moment som förutsätter en viss handläggningstid per steg. Det är dock problematiskt att länsstyrelserna har en annan

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

måttstock för sina handläggningsmål – från komplett ansökan till beslut – än domstolarna som mäter från ansökan till beslut. Målen borde sättas från ansökan till beslut även för miljöprövningsdelega- tionerna (se avsnitt 7.1.8).

3.2.4De allra flesta får sökt tillstånd

Verksamhetsutövarna har, utöver kritiken mot handläggningstider, framfört att systemet är oförutsägbart och att det ofta är oklart om tillstånd alls kan ges och att man därför inte vågar investera i verksam- heter. Av statistiken framgår dock att den absoluta merparten får tillstånd och att bara några enstaka procent får avslag.

Av figur 3.1 framgår att under 2020 och 2021 var det endast 3 pro- cent som fick avslag på sin ansökan om tillstånd om miljöfarlig verk- samhet respektive vattenverksamhet hos mark- och miljödomsto- larna. I posten Avskrivet ryms bl.a. fall där verksamhetsutövaren har återkallat sitt tillstånd. Posten Avvisat avser fall där ansökan inte har prövats i sak på grund av formella brister. Under Övrigt ryms t.ex. ansökningar som har skickats till fel forum.

Vid prövning hos miljöprövningsdelegationerna fick 72 procent tillstånd under 2020 och 78 procent under 2021.

Figur 3.1 Sökanden har fått tillstånd i omkring tre fjärdedelar av inkomna mål till mark- och miljödomstolarna och avslag endast

i tre procent av målen

Utgång i mål gällande miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i mark- och miljödomstolar, medelvärde 2020–2021

Övrigt (8 %)

Avslag (3 %)

Avvisat (4 %)

Avskrivet (9 %)

Tillstånd (76 %)

Källa: Domstolsverket.

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

3.3Vilka faktorer påverkar handläggningstiden?

I tidigare utredningar6 och även genom vår egen inhämtning av in- formation framkommer en i huvudsak samstämmig bild av ett antal centrala faktorer som var för sig och tillsammans påverkar handlägg- ningstidens längd. Det är inte möjligt att lyfta ut enskilda faktorer som ensamt avgör hur lång handläggningstiden blir, utan tidsåtgången på- verkas i varierande grad av ett samspel mellan de fem faktorerna nedan.

1.Samrådets ändamålsenlighet och dialogen mellan verksamhetsutövaren, länsstyrelsen och andra myndigheter

Ett ändamålsenligt samråd om miljökonsekvensbeskrivningens inne- håll, och en avgränsning mellan verksamhetsutövaren och länsstyrel- sen samt övriga berörda myndigheter, är av stor vikt för att få fram ett bra beslutsunderlag. Ett effektivt samråd ökar möjligheten att tidigt identifiera väsentliga miljöeffekter, vilket i sin tur har stor betydelse för att ansökan ska hålla hög kvalitet.

2. Kvaliteten i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen

Ett beslutsunderlag av hög kvalitet, med en ansökan och miljökon- sekvensbeskrivning som redovisar relevanta miljöeffekter med rätt avgränsning, minskar behovet av kompletteringar längre fram i pro- cessen. Det minskar också risken för att en ansökan avvisas sent i processen för att prövningsunderlaget är för bristfälligt för att pröv- ningsmyndigheten ska kunna bedöma relevanta och väsentliga miljö- effekter.

3. Prövningsmyndigheternas processledning

En aktiv processledning och handläggning bidrar till en transparent, förutsägbar och ändamålsenlig process med tydliga hållpunkter. Det bidrar till att parterna kan planera sin processföring bättre, vilket t.ex. minskar behovet av anstånd. Det bidrar också till att fokus kan

6Ds 2018:38, s. 135 ff. och utredningens direktiv, bilaga 1, s. 3.

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

styras till väsentliga miljöeffekter av en verksamhet eller åtgärd, där kravnivån bättre kan styras av den faktiska miljönyttan.

4. Miljöprövningarnas komplexitet i sak

Miljöprövningen innehåller generellt komplicerade bedömningar av sakfrågor, ofta med EU-rättslig grund. Det är också allt fler intres- senter som engagerar sig i mål och ärenden. Den omgivningspåver- kan som ska bedömas ökar i takt med tillkommande materiella krav och verksamhetens lokalisering, art och omfattning påverkar hur om- fattande bedömningar som krävs.

5. Resurser, kompetens och prioriteringar

Resurser, kompetens och prioriteringar hos verksamhetsutövare, prö- vningsmyndigheter, parts- och remissmyndigheter samt övriga intres- senter påverkar också effektiviteten, både på systemnivå och i de enskilda prövningarna. Dagens komplexa miljöprövningar förutsätter att det finns tillräckliga resurser hos alla berörda aktörer så att rätt prioriteringar och relevant kompetensförsörjning kan ske.

3.4Hur beskriver de olika aktörerna problembilden?

Hur de olika aktörerna konkret beskriver problembilden har varit ett viktigt underlag för vår analys av vad som behöver åtgärdas och hur, samt var det finns missförstånd eller myter. Dessa beskrivningar redovisas därför här.

Vi har under utredningens gång kunnat konstatera att verksam- hetsutövarna och myndigheterna i stora delar är överens om att ovanstående fem faktorer är centrala för handläggningstidens längd. Samtidigt framkommer att de har olika, och delvis oförenliga, per- spektiv på problembilden. Verksamhetsutövarna framför ofta att myndigheterna regelmässigt kommer in mycket sent i processen, ofta i andra instans. Vi har dock inte kunnat belägga att detta skulle vara ett generellt problem, utan vi menar att det är en myt som spär på kritiken över systemet. Myndigheterna beskriver å sin sida att verk- samhetsutövarna ofta inte lyssnar på kompletteringskrav och inte tar

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

ansvar för sin ansökan. Vår bild är dock att verksamhetsutövarna oftast har en ambition att göra rätt, men att det brister i kommuni- kationen mellan verksamhetsutövaren och myndigheterna och att det bottnar i ett ineffektivt samråd. Aktörerna tycks i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner. Vi har under utred- ningens gång ofta fått ställa oss frågan vad som är myt och vad som är sanning för att förstå den faktiska problembilden och var de rele- vanta lösningarna därmed finns.

3.4.1Verksamhetsutövarnas perspektiv

Representanter för näringslivet beskriver ett antal hinder för att få ett tillstånd i vad man anser vara rimlig tid och på ett förutsägbart sätt. Prövningssystemet upplevs som krångligt och oförutsägbart och därmed inte rättssäkert. De beskrivna problemen har i flera delar beröringspunkter med de fem faktorerna som beskrivits i avsnitt 3.3.

•Utredningskraven är otydliga med oklar miljönytta. Kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning och ansökan ska innehålla är oklara och komplexa och det råder brist på vägledning och stödmaterial. Ofta begärs utredningar in om detaljer med liten eller ingen miljö- nytta och myndigheterna fokuserar inte på de väsentliga miljö- effekterna.

•Tillståndsprövningen innehåller för många tillsynsfrågor. Tillstånds- prövningar blir alltmer detaljorienterade och detta leder till att prövningsunderlaget blir omfattande i diverse frågor som i slut- änden ändå delegeras till tillsynsmyndigheten att föreskriva vill- kor om.

•Det är svårt att ändra en verksamhet. Det är ofta oklart när det går att ansöka om tillstånd för respektive anmäla en ändring av en verksamhet, bl.a. då reglerna ger för stort tolkningsutrymme. Osäkerheten kring utfallet medför onödig ställtid och bromsar t.ex. diverse klimat- och miljöinvesteringar.

•Länsstyrelsen agerar passivt i en oklar process. Länsstyrelsen tar inte en aktiv roll i samrådet och dialogen med verksamhetsut- övaren är ofta bristfällig. Det saknas kopplingar mellan samrådet och den fortsatta tillståndsprövningen och det blir svårt att förstå syftet med en miljöprövning.

100

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

•Det är för osäkert om det går att få ett tillstånd och myndigheterna agerar godtyckligt och ställer sena krav. Processen är inte transpa- rent och det går inte att förutsäga om ett tillstånd över huvud ta- get går att få. Myndigheterna har för stort utrymme att själva tolka sitt uppdrag och välja hur de agerar i prövningarna. De tar alltmer rollen som motpart i stället för rådgivande expert till stöd för prövningsmyndigheten. Det gör att det uppstår en osäkerhet kring vilka frågor en process kommer att handla om och det tillkommer ofta sena krav som blir svåra att hantera.

•Det brister i processledning. Det saknas tydlig processledning från domstolarna, särskilt under skriftväxlingen. Domstolarna tar ofta inte självständigt ställning till om de kompletteringsbehov som framställs av myndigheter är relevanta. Myndigheterna kommer också ofta in med omfattande inlagor med upprepningar. Inaktiv processledning medför att det kan dyka upp helt nya frågor vid huvudförhandlingen. Verktygen tidsplaner och muntlig förbere- delse används i mycket begränsad omfattning, vilket gör proces- sen svårplanerad och resulterar i att många aktörer begär långa anstånd. Även miljöprövningsdelegationerna är för passiva i sin processledning och den interna beredningen med länsstyrelsen är en tidstjuv.

•Det saknas ett främjandeperspektiv. Det saknas balans mellan re- presentanter som bevakar miljöintresset respektive övriga dimen- sioner av hållbar utveckling, dvs. social och ekonomisk utveckling. Ingen myndighet bevakar på ett tydligt sätt frågor om tillväxt, vil- ket hämmar investeringar för grön omställning.

3.4.2Myndigheternas perspektiv

Vid vår dialog med olika berörda myndigheter, bl.a. de som har en partsroll enligt 22 kap. 6 § miljöbalken, framkommer ett delvis annat men också i vissa delar likartat perspektiv. Myndigheterna ser ett antal hinder för en effektiv process, t.ex. att verksamhetsutövaren inte tar kunskapskravet på tillräckligt stort allvar. Detta gör att det är svårt för myndigheterna att lämna synpunkter tidigt i processen. Även här har de beskrivna problemen beröringspunkter med de fem faktorerna i avsnitt 3.3.

101

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

•Underlaget från sökande är bristfälligt. Verksamhetsutövaren tar ofta för lätt på miljöbalkens kunskapskrav, vilket leder till dålig kvalitet på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Det i sin tur leder till ett stort behov av kompletteringar, ofta i flera om- gångar. Sökanden uppfattas ibland medvetet lämna in en under- målig ansökan i avvaktan på synpunkter på kompletteringsbehov. Ett bristfälligt underlag medför också svårigheter för myndighe- terna att lämna relevanta och underbyggda synpunkter tidigt i processen.

•Ansökan är felaktigt avgränsad. Verksamhetsutövaren avgränsar ofta sin ansökan felaktigt, t.ex. genom att endast en av flera till- ståndspliktiga verksamheter som har samband med varandra be- skrivs i ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Då tar det tid att begära kompletteringar.

•Det brister i processledning. Prövningsmyndigheterna tar ofta inte självständigt ställning till vilka kompletteringar som behövs. När en ansökan kungörs trots att t.ex. ansökans avgränsning är oklar, följer frågan om vilka kompletteringar som behövs med i hand- läggningen, ofta hela vägen till överinstansen. Det är också ett problem att tidsplaner inte används mer frekvent, eftersom sådana ökar möjligheterna för myndigheterna att planera sitt arbete. Pröv- ningsmyndigheterna använder sig i för liten utsträckning av riktade förelägganden som tydliggör vilka specifika frågor som är oklara och behöver belysas mer. Ibland dröjer det flera månader innan ett underlag skickas ut, vilket påverkar möjligheten till inläsning.

•Det saknas resurser. Myndigheter med partsroll måste prioritera vilka mål och ärenden de deltar i och de har särskilda priorite- ringsordningar för detta. De försöker ofta samråda med varandra inom ramen för en prövning, men detta är inte alltid möjligt av resursskäl. Myndigheterna kan också av resursskäl behöva avstå från att delta i samråd och i stället lämna synpunkter först senare i processen. Detta blir särskilt aktuellt om samrådsunderlaget är översiktligt och kortfattat.

102

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

3.5Stämmer bilden av miljöprövningar i media med verkligheten?

Som nämnts ovan tycks berörda aktörer i viss mån vara fast i låsta positioner, synsätt och traditioner. Kritiken mot handläggnings- tiderna är delvis befogad enligt de problemområden vi har redovisat i avsnitt 3.1.2. Samtidigt förekommer en mytbildning bl.a. i media som inte gör systemet rättvisa. Några få uppmärksammade fall är inte representativa för systemet som helhet.

3.5.1En omvärldsspaning – några uppmärksammade fall

Mediabevakningen av miljöprövningar har sedan sommaren 2021 periodvis varit intensiv med stort fokus på framför allt fallen om Cementa AB:s ansökan om tillstånd till brytning av kalksten i Slite på Gotland och LKAB:s ansökan om nytt och utökat tillstånd för gruvverksamhet i Kiruna.

Cementas ansökan beviljades först genom att Mark- och miljö- domstolen vid Nacka tingsrätt gav tillstånd 2 år efter ansökan läm- nats in. Mark- och miljööverdomstolen avvisade dock ansökan efter 1,5 års prövning, eftersom domstolen inte godtog miljökonsekvens- beskrivningen när det gällde påverkan på grundvattennivån. Högsta domstolen tog inte upp fallet till prövning. Ansökan avvisades alltså

iandra instans efter totalt 3,5 års prövning (Mark- och miljööver- domstolens dom den 6 juli 2021 i mål nr M 1579-20).

LKAB:s ansökan avvisades av Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt efter 3 års prövning, eftersom den bedömdes ha formella brister gällande samråd med närboende om grundvattenpåverkan på energibrunnar (målet är nu överklagat till Mark- och miljööverdom- stolen, mål nr M 12652-21).

Dessa båda fall har lett till stor kritik mot miljöbalken och hela miljöprövningssystemet som sådant7, även om det på några håll även skildrats en bild av ett system som faktiskt fungerar8. I analyser av fallet Cementa skildras också en mer nyanserad bild, som beskriver händelseförloppet mer i detalj.9

7Engzell-Larsson, Lotta (2021), Wennblad, Peter (2021).

8Alskog, Johanna (2021).

9Bengtsson, Anders (2021).

103

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

Samtidigt lyfts ofta Northvolt AB:s tillstånd till en batterifabrik i Skellefteå som ett framgångsexempel – inom ramen för samma prövningssystem. Där var handläggningstiden från det att ansökan lämnades in till dess Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt beslutade i målet cirka 6 månader. Vilka framgångsfaktorerna var re- dogör vi närmare för i kapitel 7, men kort kan nämnas att det vid våra intervjuer med både bolaget, länsstyrelsen och mark- och miljö- domstolen framgått att de huvudsakliga faktorer som gjorde att an- sökan kunde handläggas så snabbt var att

1.lokaliseringen var okontroversiell,

2.bolaget hade en tät och konstruktiv dialog med myndigheterna och då särskilt länsstyrelsen,

3.bolaget hade en hög ambition att skaffa sig rätt kompetens, inte förhandla om miljövillkor och vara lyhörda för myndigheternas syn på kompletteringsbehov.

Det bör dock även nämnas att det fallet av flera skäl inte heller är representativt för den stora massan av mål och ärenden, och villkor sköts dessutom upp under en prövotid vilket skyndade på processen.

Det har också från näringslivets sida lyfts fram en bild av att det går snabbare och är enklare att få miljötillstånd i de nordiska grann- länderna. Vi har inte kunnat få den bilden bekräftad genom vår kom- parativa analys, se vidare i kapitel 10. Näringslivet har inte heller vid intervjuer presenterat konkreta exempel på en tydligt snabbare han- tering utanför Sverige.

3.5.2Ofta beror handläggningstiden på komplexa miljökrav snarare än processen i sig

Att det ibland tar längre tid beror många gånger på vilka frågor som ska prövas och vilka miljökrav som ska ställas på en verksamhet. Miljöprövningars komplexitet och miljökrav på verksamheter, ofta från EU-rätten, är som nämnts ovan en av fem centrala faktorer som påverkar handläggningstiden. Dessa så kallade materiella krav förut- sätter ofta utredningar om t.ex. artskydd, Natura-2000 och miljö- kvalitetsnormer för vatten. Kraven medför både tidsödande utred- ningar för verksamhetsutövaren och komplicerade bedömningar för

104

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

förvaltningsmyndigheter och prövningsmyndigheter. Att det tar tid att utreda och bedöma de materiella miljökraven för en verksamhet innebär alltså inte i sig att det finns tidstjuvar i systemet. Samtidigt är det av vikt för en verksamhetsutövare att tidigt och helst redan vid samrådet få klarhet i t.ex. behovet och omfattningen av en inven- tering av en viss art för att kunna planera på ett tidseffektivt sätt.

3.6Hur förhåller sig främjandeperspektivet till miljöprövningarna?

Från näringslivets sida lyfts ofta ytterligare ett problem i pröv- ningen, nämligen att det inte råder balans mellan de myndigheter som bevakar miljöintressen i förhållande till intresset av tillväxt, det så kallade främjandeperspektivet. Det perspektivet behöver tolkas dels mot syftet med en prövning enligt miljöbalken, dels i ett större sammanhang i förhållande till frågan om vilket samhälle som efter- strävas. Främjandeperspektivet hör alltså inte enbart hemma i miljö- prövningarna, men måste möjligen tillåtas påverka dessa. Frågan om vilken materiell påverkan på miljön som ska vara tillåten för att främja tillväxt ligger dock utanför våra direktiv.

Syftet med miljöbalken är att främja hållbar utveckling. Det fram- går både av portalparagrafen och av de allmänna hänsynsreglerna. I förarbetena framhålls att det är den ekologiskt hållbara utveck- lingen som åsyftas10. Som ledning för tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling enligt miljöbalken innebär finns de 16 miljökvalitets- målen som är antagna av riksdagen. Den ekologiska dimensionen är också en grundläggande förutsättning för att nå hållbarhet även inom den ekonomiska och den sociala dimensionen av Agenda 2030. Syftet med en tillståndsprövning enligt miljöbalken är att bedöma en verksamhets förenlighet med de materiella kraven i balken. Om dessa krav är uppfyllda är utgångspunkten att tillstånd kan beviljas och de allra flesta får också sitt tillstånd när prövningsmyndigheten har bedömt vilka villkor som krävs för att verksamheten eller åtgärden inte ska medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön.

Lagstiftaren har uttryckt att miljöbalkens grundläggande syfte är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Till- ståndsprövning och tillsyn har en central funktion som konkreta

10Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154 ff.

105

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

SOU 2022:33

verktyg för att styra varje verksamhet bort från miljöstörande och resursslösande handlingssätt.11 Prövningen sker enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken där ett antal kriterier ska upp- fyllas, t.ex. kravet på en lämplig lokalisering, uppfyllandet av kun- skapskravet, bästa möjliga teknik och hushållning. Kraven i 2 kap. gäller i den mån de inte är orimliga vid en avvägning mellan nytta och kostnad enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Förutom de allmänna hänsyns- reglerna kan även andra bestämmelser som är mer absoluta aktua- liseras, t.ex. bestämmelser om miljökvalitetsnormer i 5 kap., Natura 2000 i 7 kap. och förbuden i artskyddsförordningen (2007:845). Det finns vissa undantag och viss dispensmöjlighet från dessa bestäm- melser men de är generellt sett mycket strikta.

Det finns även bestämmelser om riksintressen i balkens 3 kap. där det finns utrymme att ta andra hänsyn än miljöhänsyn vid en avväg- ning. Men det saknas vägledningar och strategier där samordning mellan riksintressen – och eventuella målkonflikter – görs. Ett fun- gerande system bygger på att riksintressena är uppdaterade och att myndigheterna tar ansvar för att precisera dem; vi utvecklar detta i kapitel 6. I övrigt finns det bestämmelser i miljöbalken som anger när ett mål ska prövas av regeringen just till följd av att andra sam- hällsintressen än miljöintresset aktualiseras i en prövning och väger tyngre. Prövningen hos regeringen får präglas av politiska hänsyn vilket däremot inte får förekomma hos prövningsmyndigheterna. Det primära syftet med en tillståndsprövning enligt miljöbalken är alltså inte att tillgodose regional tillväxt. En ekologiskt hållbar ut- veckling är däremot en god grund för regional tillväxt.

Vi instämmer delvis i näringslivets bild av att främjandeintresset har hamnat i skymundan för miljöintresset. Sverige befinner sig i en klimatdriven strukturomvandling där de tre delarna av hållbar ut- veckling har blivit än mer sammankopplade med varandra, och myn- digheterna behöver förhålla sig till detta på både nationell, regional och kommunal nivå. Prövningen i det enskilda fallet är dock inte rustad för att lösa målkonflikter mellan exempelvis energiförsörj- ning och artskydd. Utredningen har inte heller fått i uppdrag att ta fram materiella avvägningsregler mellan t.ex. nationell klimatnytta och lokal miljöpåverkan.

Däremot har Klimaträttsutredningen genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att utreda om det är möjligt att väga klimatnytta mot nega-

11Prop. 1997/98:45, del 1, s. 170.

106

SOU 2022:33

Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är sanning?

tiv påverkan på människors hälsa och miljön, genom en särskild avväg- ningsregel i miljöbalken eller på annat sätt.12 Man förordar dock inte en sådan avvägningsregel eftersom de positiva effekterna bedöms bli mycket små och inte uppväga de negativa konsekvenserna. Man konstaterar att det är lagstiftningen kring andra skyddsintressen som i så fall behöver ändras, där mycket regleras på EU-nivå.13 Även Utredningen om prövningsprocesser och regelverk för en hållbar för- sörjning av innovationskritiska metaller och mineral har fått ett lik- nande uppdrag att analysera och föreslå förändringar så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta.14 Det pågår också arbete inom EU under initiativet REPowerEU, vilket syftar till att göra tillståndsgivningen till för- nybar energi enklare och snabbare och underlätta lokaliseringspröv- ning och avvägningar mellan motstående intressen genom bl.a. så kallade ”go-to areas” (se mer i avsnitt 8.4.5).15

12Dir. 2021:50.

13SOU 2022:21, s. 151 ff.

14Dir. 2021:16.

15Europeiska kommissionen (2022b).

107

4Enklare att ändra en verksamhet

– miljönyttan styr kravnivån

Iutredningens uppdrag ingår att främja sådana investeringar som bi- drar till att miljöbelastande teknik, metoder och arbetssätt fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Änd- ringar som bidrar till en sådan grön omställning bör kunna genom- föras enkelt. Det är samtidigt viktigt att säkerställa att verksamhe- tens grundtillstånd inte blir svåröverskådligt eller omodernt, eller att det tillåter användning av förlegad teknik och processer med sämre prestanda.

I våra direktiv anges också att en miljötillståndsprövning ska vara miljömässigt motiverad. Vi ska därför också utreda möjligheterna att granska miljöfarliga verksamheter eller ändringar av sådana genom en anmälan i stället för en tillståndsprövning, när länsstyrelsen har beslutat att verksamheten eller ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I detta kapitel föreslår vi förenklingar i reglerna om att ändra en verksamhet. Syftet med regeländringarna är att främja investeringar i ny teknik och utfasning av gammal teknik. En övergripande tanke är att miljönyttan på ett tydligare sätt ska styra kravnivån. Förslagen ska läsas tillsammans med våra förslag i kapitel 5 om omprövning. Ett genomförandeunderskott när det gäller omprövning av gamla tillstånd får inte verka hämmande på företagens möjligheter att ansöka om ändringstillstånd för att genomföra investeringar i ny teknik.

Våra förslag i detta kapitel innebär i korthet

109

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

•ett enklare förfarande för ändringstillstånd; vid ändring av verk- samheten ska tillståndet som huvudregel begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd),

•ett förtydligat och utökat utrymme för när det är tillräckligt att anmäla en ändring av en tillståndspliktig verksamhet samt ett ut- ökat utrymme för undantag från anmälningsplikt; vi beskriver en så kallad ändringstrappa där kraven successivt ökar i takt med ändringens miljöpåverkan,

•lättnader i möjligheten att ändra villkor för en verksamhet; dagens restriktiva regler lättas upp för att möjliggöra ändamålsenliga vill- korsändringar.

Vi bedömer att de tids- och effektivitetsvinster som ett system med så kallad B-anmälan – dvs. anmälan av en i grunden tillståndspliktig B-verksamhet med liten miljöpåverkan – inte är tillräckliga i förhål- lande till nackdelarna med ett sådant ytterligare prövningsspår.

4.1Utredningens förslag och bedömning

Vi föreslår i detta avsnitt ett antal förändringar som förtydligar och förenklar möjligheterna att ändra en verksamhet, där miljökraven ställs i relation till miljönyttan. Förändringarna kan illustreras i form av en så kallad ändringstrappa. Innebörden beskrivs i respektive avsnitt nedan.

110

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Figur 4.1 Ändringstrappan – miljönyttan styr kravnivån

Ingen åtgärd

Ändring som ryms inom det allmänna villkoret eller inte har betydelse ur störningssynpunkt kräver inte ens anmälan.

Anmälan

Ändring som inte i sig är tillståndspliktig, ryms inom tillståndets omfattning och särskilda villkor och inte medför betydande miljöpåverkan kräver endast anmälan.

Tillstånd

Ändring som kräver tillstånd i sig, påverkar tillståndets omfattning eller särskilda villkor eller medför betydande miljöpåverkan kräver tillstånd (ändringstillstånd eller ändring av villkor).

4.1.1Det införs enklare regler för ändringstillstånd

Förslag: Ändringsprövning ska vara huvudregel vid ansökan om att ändra en miljöfarlig verksamhet. Detta ska regleras genom 16 kap. 2 a § miljöbalken, genom att ändringsprövning görs obligatorisk om inte verksamhetsutövaren har ansökt om tillstånd för hela verksamheten. Prövningsmyndigheten avgränsar slutligt vilket beslutsunderlag som behövs och bedömer vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen.

Länsstyrelsen har en viktig uppgift att vid avgränsningssamrå- det stödja verksamhetsutövaren vid bedömningen av miljökonse- kvensbeskrivningens innehåll och omfattning genom sin stärkta roll i 6 kap. 32 § miljöbalken enligt våra förslag i kapitel 6. Regeln om ökad möjlighet till ändringstillstånd är baserad på att äldre tillstånd regelbundet omprövas och uppdateras enligt våra förslag i kapitel 5.

Skälen för utredningens förslag

Om en verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd ska ansö- kan prövas som ett ändringstillstånd. Det är alltså verksamhetsut- övarens yrkande som styr. Den bedömning som ska göras av pröv-

111

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

ningsmyndigheten är hur prövningen av ändringen kan avgränsas för att en relevant miljöprövning ska kunna göras och för att få ett tillräckligt beslutsunderlag. I det ingår t.ex. att verksamhetsutövaren ska beskriva kumulativa effekter som ändringen kan medföra.

Tanken med att tillståndspliktiga ändringar alltid ska prövas som ändringstillstånd om ansökan inte avser hela verksamheten är att någon tidsödande lämplighetsbedömning inte ska göras av den pro- cessuella frågan om ändringen kan prövas isolerad. Det ska inte vara en fråga för prövningsmyndigheten att avgöra enligt de komplexa avvägningar som görs i dag. Det är alltså fråga om en mer generös tillämpning än i dag. Detta medför även en följdändring i 22 kap. 1 d § andra stycket. Prövningens och underlagets omfattning bör alltid bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen. Utgångspunkten är att det endast är den miljöpåverkan ändringen medför som ska bedömas.

Bestämmelsen rymmer egentligen redan i dag i sak vad vi anser är tillräckligt och utformningen av lagtexten är ändamålsenlig. Men en restriktiv praxis utifrån bl.a. förarbetsuttalanden med en komplex lämplighetsbedömning enligt ett antal kriterier enligt vår redogörelse nedan i avsnitt 4.2.4 visar att det är nödvändigt att göra någon form av ändring i lagstiftningen för att förtydliga och utöka utrymmet för ändringstillstånd.

Vårt förslag är tänkt att förenkla processen och stimulera till att fler söker ändringstillstånd till förmån för en grön omställning. För- slaget ska läsas tillsammans med våra förslag i kapitel 5 om obligato- risk omprövning och intensifierad tillsyn vad gäller omprövnings- grunder. Ett genomförandeunderskott avseende omprövning av gamla tillstånd får inte hindra möjligheten att modernisera verksamheter genom ändringstillstånd. Tanken är också att verksamhetsutövaren ska kunna välja att kombinera en ansökan om ändringstillstånd med en samtidig obligatorisk omprövning om det är dags för det, vilket kan skapa synergieffekter.

Förslaget är också i linje med regeln i 16 kap. 2 b § 1. miljöbalken om vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Där sådan vattenverksamhet omfattas av en nationell plan för obligatorisk om- prövning är det enligt förarbetsuttalanden inte tänkt att någon sär- skild lämplighetsbedömning ska behövas för ändringen, eftersom

112

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid.1

Längs en tidsaxel över 50 år syns tydligt hur det har svängt fram och tillbaka i synen på tillståndsprövningens omfattning. År 1969 sökte verksamhetsutövarna ett miljöskyddslagstillstånd för hela sin verksamhet. Efter hand gavs en relativt generös möjlighet till på- byggnadstillstånd. Vid balkens införande 1999 infördes en återgång till hel omprövning som därefter lättades upp något 2005 i och med införandet av ändringstillstånd.2 Rättspraxis visar dock att de lämp- lighetsbedömningar som ska göras enligt förarbetena till 2005 års änd- ring är komplicerade och tidsödande i praktiken. Många verksam- hetsutövare undviker därför att söka ändringstillstånd.

När institutet om ändringstillstånd fungerar verkar många vara nöjda med det. Vår informationsinhämtning visar dock tydligt att verksamhetsutövarna uppfattar det som oförutsägbart om det går att få igenom en ansökan om ändringstillstånd eller om det krävs en ny helprövning. Detta verkar hämmande för investeringsviljan och brom- sar infasning av ny teknik och utfasning av gammal teknik.

Lagstiftningen på området är gammal och har varit i stort sett densamma sedan miljöskyddslagens tid. Fokus låg vid lagstiftning- ens tillkomst främst på att komma till rätta med utsläpp och den all- männa kunskapen om miljö- och klimatpåverkan var generellt sett sämre. Nu är kunskapen om dessa frågor större och det finns enligt vår erfarenhet en samlad vilja och ett engagemang att bidra till den gröna omställningen. I detta omställningsarbete ligger den gamla lagstiftningen och en i princip oförändrad tillämpning av denna kvar, vilket gör att systemet i stället riskerar att motverka omställningen.

Regeln om ändringstillstånd lämnar stort tolkningsutrymme och förarbetsuttalandena från 2005 begränsar. Systemet i miljöbalken med tillstånd och omprövning används vidare inte så som det var tänkt. Myndigheterna använder i princip inte alls sin möjlighet att begära omprövning av tillstånd. Det gör att systemet haltar och blir mindre dynamiskt. Därför används i stället ofta tillstånds- och änd- ringsförfarandet som ett sätt att ompröva och uppdatera tillstånden. Detta gör att prövningen av ändringar har en tendens att bli alltför omfattande och omständlig, trots att tanken med ändringstillstånd

1Prop. 2017/18:243, s. 206.

2Prop. 2004/05:129.

113

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

var att förenkla prövningen. Syftet var att snabba på genomförandet av angelägna och brådskande förändringar av en verksamhet.

Av Klimaträttsutredningens delbetänkande framgår att ett fåtal anläggningar med eviga tillstånd svarar för en mycket stor del av in- dustrins totala växthusgasutsläpp.3 Dessa verksamheter utgör den stora bulken av växthusgasutsläppare och det kommer i princip inte till några nya verksamheter som kommer att utgöra ett problem i detta avseende. Det är en anledning till att det måste bli enklare att göra moderniserande ändringar i en verksamhet tillsammans med ett fungerande omprövningssystem för moderna miljövillkor.

För att förslaget ska få verklig effekt är det viktigt att samtliga parter noga funderar igenom vad som faktiskt har ett miljömässigt samband med ändringen och som därför behöver regleras i ett sam- manhang, så att villkor som hör samman med ändringen kan prövas samtidigt. Det är viktigt särskilt för länsstyrelsen i samrådet och pröv- ningsmyndigheten i prövningen att vid sin bedömning av vad som har miljömässigt samband våga sålla bort sådant som inte har med ändringen att göra, och därmed inte är nödvändigt för prövningen, och i stället fokusera på de frågor som det är särskilt viktiga att reglera. Det är också viktigt att komma ifrån synen på att allt ska ingå i tillståndsprövningen, eftersom tillståndsprövningen är en mer statisk process än anmälningsprocessen. Tillståndet ska ge de stora dragen för en verksamhet och stabila spelregler för verksamhetsut- övare, allmänhet och tillsynsmyndighet. Detaljregleringar av verk- samheten hanteras bättre och mer dynamiskt genom tillsynen i sam- spel mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter.

Med den pågående digitaliseringen finns också andra möjligheter att samla och tillgängliggöra information än vad som fanns när änd- ringstillstånden återinfördes 2005. Därmed finns det bättre möjligheter att få en överblick över en verksamhets totala verkningar på miljön.

3SOU 2021:21, s. 93.

114

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

4.1.2Gränsen mellan tillstånds- och anmälningsplikt tydliggörs

Förslag: Det ska bli tydligare var gränsen går mellan tillstånds- och anmälningsplikt vid ändring av en tillståndspliktig verksam- het. En ny andra punkt införs i 1 kap. 4 § miljöprövningsförord- ningen, som knyter tillståndsplikten till tillståndets omfattning eller tidigare meddelade särskilda villkor. Punkten förtydligar att tillståndets ram och särskilda villkor utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och anmäl- ningsplikt.

Ändringen innebär en ökad förutsägbarhet genom att den praxis som generellt råder kodifieras i lagtext. Ändringen innebär också en viss utökning av praxis genom att en ändring som faller utanför det allmänna villkoret kan anmälas, om den ryms inom till- ståndets omfattning och särskilda villkor och övriga förutsättningar i bestämmelsen är uppfyllda.

Skälen för utredningens förslag

Tillståndets ram och särskilda villkor ska tydliggöra gränsen för till- ståndsplikt, eftersom lagstiftningen är för otydlig när det gäller skill- naden mellan tillståndsplikt och anmälningsplikt vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet, vilket medför att tolkningarna varierar i praxis. Detta skapar ett oförutsägbart system. Av 1 kap. 4 § miljö- prövningsförordningen (2013:251) framgår inte att tillståndets om- fattning och villkor ska påverka bedömningen. Det följer dock av konstruktionen med tillståndets rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och möjligheten till omprövning enligt 24 kap. 5 § samt ändring en- ligt 16 kap. 2 a § miljöbalken. Det är också så det tillämpas i praxis, med viss variation. För att öka transparens och förutsägbarhet bör det framgå uttryckligen av bestämmelsen att tillståndets omfattning och särskilda villkor utgör ramen för tillståndsplikten.

Ändringen innebär både en kodifiering av den praxis som gene- rellt råder och ett förtydligande samt en utökning av utrymmet för anmälan, som ofta tolkas snävt i förhållande till det allmänna villkoret. Även den tidigare utredningen Industriutsläppsutredningen har dragit

115

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

slutsatsen att det behövs en förtydligande ändring kopplat till till- ståndets omfattning.4

Av vår analys av rättspraxis framgår att oklarheterna och de tids- ödande bedömningar som behöver göras av tillståndets innebörd framför allt är kopplade till tolkningen av vad det allmänna villkoret rymmer. Vi konstaterar liksom tidigare utredningar att kopplingen mellan det allmänna villkoret i ett tillstånd och tillståndets rättskraft är oklar.5 Denna oklarhet drabbar både verksamhetsutövarna, pröv- nings- och tillsynsmyndigheterna.

Det allmänna villkoret utgör en för vag gräns för att avgöra om en ändring är tillståndspliktig eller inte, vilket orsakar komplexa och tidsödande bedömningar i rättstillämpningen.

Det förekommer tolkningar som innebär att en ändring som inte är tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen per automatik är anmälningspliktig enligt 1 kap. 11 §, trots att ändringen ryms i det allmänna villkoret. Det är också i det enskilda fallet ofta en komplex uppgift att reda ut vad som egentligen ryms i det allmänna villkoret. Vi menar att om ändringen ryms inom det allmänna vill- koret behöver verksamhetsutövaren inte ens anmäla den.

Utredningens förslag till förtydligande innebär att det krävs till- stånd för en ändring om den inte ryms inom tillståndets ram, t.ex. medgiven produktionsmängd, eller de särskilda villkoren. Om änd- ringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och särskilda villkor är det däremot tillräckligt med en anmälan för ändringen, om inte ändringen är tillståndspliktig i sig eller innebär betydande miljöpåverkan. Om ändringen ryms i det allmänna villkoret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. En ändring får alltså bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande för att det ska räcka med en anmälan. Detta är i linje med det förslag som lämnades av Industriutsläpps- utredningen. Nuvarande bestämmelse baseras på den utredningens förslag, men fick efter remissbehandling viss annan språklig utform- ning. Bestämmelsen har dock inte fått tydligt genomslag i praxis, vilket får antas bero på att den nuvarande lydelsen lämnar för stort tolkningsutrymme och inte klargör tillståndets och villkorens bety- delse för bedömningen.

4Ds 2018:38.

5SOU 2011:86, s. 230.

116

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Exempel på ändringar som inte skulle vara tillståndspliktiga utan enbart fordra en anmälan är

–nya processteg eller nya produktionsmetoder i en tillståndsprövad verksamhet,

–nya arbetsmoment inom en verkstadsindustri med diversifierad verksamhet,

–utbyte av gammal produktionsutrustning mot en modern,

–inom ett ospecificerat tillstånd till produktion av vissa kemikalie- grupper, så kallat paraplytillstånd, starta tillverkning av nya kemi- kalier inom någon av grupperna.

Det blir i första skedet upp till verksamhetsutövaren och därefter upp till tillsynsmyndigheten att avgöra om ändringen ryms inom det allmänna villkoret och därmed omfattas av rättskraften eller om änd- ringen faller utanför det allmänna villkoret.

I samtliga fall förutsätts dock att ändringen inte kan antas med- föra betydande miljöpåverkan i förhållande till den tillståndsgivna verksamheten för att den ska kunna ske efter enbart anmälan. Det gäller oavsett om störningarna villkorsreglerats eller inte. En kraftig ökning av trafikbelastningen – vilken oftast inte är villkorsreglerad – kan innebära att det inte räcker med en anmälan, utan att tillstånd erfordras. Ändringar som gäller centrala produktionsenheter kom- mer att vara tillståndspliktiga om de påverkar förutsättningarna för att begränsa miljöstörningarna från en anläggning som helhet och därför kan antas påverka de särskilda villkoren. Det innebär att infö- randet av ett nytt steg för kemisk ytbehandling inom en ytbehand- lingsindustri oftast är tillståndspliktigt, medan införandet av ett nytt arbetssteg i form av blästring troligen kan ske efter en anmälan.6

Sedan begreppet ”mindre ändring” togs bort i 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd står det klart att storleken på ändringen inte har betydelse för om den är tillstånds- pliktig eller inte. Även här förekommer dock olika tolkningar i praxis, t.ex. att utrymmet att anmäla skulle vara mer begränsat sedan begreppet ”mindre” togs bort. En ändring kan dock enligt dagens regler vara stor och undantagen från tillståndsplikt om den inte är tillståndspliktig i sig eller innebär att en olägenhet av betydelse för

6SOU 2011:86, s. 296 f.

117

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Den möjligheten fanns inte enligt den gamla lydelsen av 5 § förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd.

4.1.3Begreppet ”betydande miljöpåverkan” ska användas vid bedömning av omgivningspåverkan

Förslag: Skapa tydlighet med enhetliga begrepp för bedömningar av omgivningspåverkan. Begreppet ”betydande miljöpåverkan” blir styrande för tillståndsplikten i 9 kap. 6 a § miljöbalken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.

Begreppet ersätter de nuvarande uttrycken ”betydande olägen- heter för människors hälsa eller miljön” respektive ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”. Taket höjs därmed för tillståndsplikt enligt tredje punkten, dvs. när tillståndsplikt inträder på grund av omgivningspåverkan. Förändringen innebär också en förenkling eftersom samma begrepp används på ett mer enhetligt sätt i miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Begreppen ”betydande olägenhet för människors hälsa och miljön” i

9kap. 6 a § miljöbalken samt ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön” i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen bör ut- mönstras och bytas ut mot begreppet ”betydande miljöpåverkan”. Skälet är bl.a. att färre och mer enhetliga begrepp att förhålla sig till ger ett enklare regelverk. Tillståndsplikt på grund av omgivnings- påverkan knyts till om betydande miljöpåverkan kan antas genom ändringen. Det blir också det begrepp som avgör när tillstånd krävs vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet och när tillståndsplikt inträder till följd av omgivningspåverkan.

Flera begrepp reglerar i dag när tillståndsplikt kan inträda och vi har under utredningens gång fått många inspel från olika aktörer om att miljöprövningssystemet behöver förenklas. I det ingår bl.a. önske- mål om att skapa enhetlighet bland begreppen.

I den förenklingen vi föreslår finns en tidsvinst i tillämpningen. Begreppet som föreslås bli styrande för tillståndsplikten är när bety-

118

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

dande miljöpåverkan kan antas. Det överensstämmer också MKB- direktivet och kraven på att man ska säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektens påverkan innan tillstånd ges. Begreppet är dessutom etablerat och det finns kriterier för hur det ska användas.

Det har i olika sammanhang framförts farhågor om att använda begreppet betydande miljöpåverkan vid bedömning av om en änd- ring är tillståndspliktig och att det skulle innebära en olycklig sam- manblandning av regler med olika syften. Vidare har det framförts att bedömningen av betydande miljöpåverkan är mer komplex att göra. Utredningen delar inte den uppfattningen utan menar att änd- ringen förtydligar och utökar utrymmet för anmälan.

Om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte påverkar vilken myndighet som ska pröva verksamheten och signalerar hur omfattande prövningen ska vara. Det påverkar inte i sig det materiella innehållet i beslutet. Genom att göra denna upp- delning blir det fler ändringar av verksamheter som kan prövas genom ett enklare anmälningsförfarande och inte behöver genomgå en tillståndsprövning. Det är också ett begrepp som både länsstyrelsen och kommunen är förtrogna med och ett begrepp som är förenligt med EU-lagstiftningen. Förslaget är också i linje med Europeiska kommis- sionens vägledning för ändringar, som anger att ändringar som medför betydande miljöpåverkan ska medföra krav på tillstånd.7

Ändringen skulle också innebära att tröskeln för när en ändring är tillståndspliktig höjs jämfört med i dag. Fler ändringar kommer således att kunna göras genom en anmälan. Med förslaget om att mer generellt införa begreppet när betydande miljöpåverkan kan antas som styrande för tillståndsplikt följer att tröskeln höjs för tillstånds- plikt vid ändring och efter föreläggande. Förslaget innebär därför också att tillståndsplikt ska följa av omfattningen av miljöpåverkan. Miljönyttan styr inte kravnivån utifrån dagens lagstiftning. Det inne- bär en onödigt komplex prövning av verksamheter vars miljöpå- verkan egentligen inte kräver det. Detsamma gäller kravnivån för att ändra en verksamhet.

Tanken är alltså att omformuleringen leder till att fler ändringar kan genomföras efter anmälan. Detta tillgodoser näringslivets behov

7Europeiska kommissionen (2021b).

119

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

av snabb hantering utan att det sänker miljökraven. Med tanke på att ett anmälningsärende bör behandlas inom 6 veckor medan ett till- ståndsärende tar betydligt längre tid finns det dessutom stora effek- tivitetsvinster att göra utan att miljöpåverkan ökar. Syftet är att underlätta och snabba på bedömningen och framför allt länsstyrelsen men i viss mån även kommunala miljönämnder är vana vid att göra bedömningar av vad som kan antas vara betydande miljöpåverkan.

Anmälningsplikt kommer alltså att gälla för ändringar som inte ryms inom det allmänna villkoret, men som inte är tillståndspliktiga i sig, inte påverkar de särskilda villkoren eller tillståndets omfattning och inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessa änd- ringar ligger utanför tillståndets rättskraft. För dessa ändringar kan tillsynsmyndigheten grunda beslut om föreläggande direkt på bal- kens regler. Ett sådant beslut om försiktighetsmått kan ändras till verksamhetsutövarens nackdel, men proportionalitetsprincipen är tillämplig. Verksamhetsutövaren kan dessutom alltid välja att söka frivilligt tillstånd för ändringen för att få skydd av rättskraften. Exempel på sådana ändringar kan vara småskaliga försöksverksam- heter (se t.ex. länsstyrelsen i Norrbottens läns beslut den 25 maj 2018 angående anmälan om ändring av en verksamhet för SSAB:s pilot- anläggning Hybrit, dnr 555-4792-18). Det kan också handla om en anmälningspliktig C-verksamhet som tillkommer om den inte på- verkar de särskilda villkoren eller tillståndets omfattning eller kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Dessa ändringar omfattas då inte heller av tillståndets rättskraft. Exempel på verksamheter som normalt sett inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är verksamheter som omfattas av anmälningsplikt enligt miljöpröv- ningsförordningen och U-verksamheter.8

Ändringarna innebär inte att miljöskyddet sänks eftersom de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är tillämpliga även vid bedömningen av anmälan om ändring. Det materiella innehållet både i beslut om föreläggande om försiktighetsmått och i tillståndsbeslut baseras på kraven enligt hänsynsreglerna. Det innebär dock att pröv- ningen kan bli mer uppdelad och att allt inte prövas inom ramen för en tillståndsprövning.

8Miljödepartementet (2021), s. 72.

120

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

4.1.4En nedre gräns för anmälan av ändring av tillståndspliktig verksamhet införs

Förslag: Inför en nedre kvalifikationsgräns, dvs. ett golv, för an- mälningsplikt enligt 1 kap. 11 § punkt 1 miljöprövningsförord- ningen vid ändring av tillståndspliktig eller tillståndsgiven verk- samhet motsvarande den som finns i dag i 1 kap. 11 § punkt 2 för anmälningspliktig verksamhet.

För att anmälningsplikt ska krävas ska ändringen ha betydelse från störningssynpunkt. Det förtydligas också i bestämmelsen att ändringar som faller inom det allmänna villkoret inte behöver an- mälas.

Skälen för utredningens förslag

Det bör införas en nedre gräns för när en anmälan krävs i 1 kap. 11 § första stycket punkt 1 miljöprövningsförordningen. Det innebär att ändringen ska ha betydelse från störningssynpunkt för att det ska krävas en anmälan enligt nämnda punkt. Konstruktionen blir den- samma som dagens regel i punkt 2. Tanken är att underlätta för verk- samhetsutövare genom att förtydliga systemet samtidigt som tillsyns- myndigheten avlastas från att hantera ärenden som är av ingen eller begränsad betydelse ur störningssynpunkt. Vi menar att både tillsyns- myndighetens och verksamhetsutövarnas resurser bör användas till annat som är mer befogat ur miljösynpunkt. Vi har under våra kontakter med näringslivet erfarit att dagens lydelse medför att verk- samhetsutövare anmäler allt de gör inom en verksamhet för att vara på den säkra sidan, till och med när det kommer till att exempelvis uppföra toalettbodar inom ett verksamhetsområde.9 Det är tveksamt om en sådan åtgärd egentligen utgör en ändring av verksamheten som därmed skulle kräva en anmälan. Det kan vara svårt att särskilja vad som utgör en ändring och vad som ryms inom den dagliga verk- samheten. I själva verket härstammar problemet i oklarheter om det allmänna villkorets omfattning och rättskraft, dvs. vad som ryms i det allmänna villkoret i förhållande till tillståndets ram.

Enligt vår mening är en åtgärd som faller inom det allmänna vill- koret förutsedd i tillståndsprövningen; den ska inte ses som en änd-

9Exempel från LKAB.

121

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

ring och ska därmed inte behöva anmälas alls. En ändring som faller utom det allmänna villkoret men inom tillståndets omfattning och inte påverkar de särskilda villkoren ska kunna genomföras efter an- mälan om den inte medför betydande miljöpåverkan. Det följer av nu föreslagen ändring av 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.

Med den ordalydelse 1 kap. 11 § första stycket punkt 1 har i dag ska emellertid alla ändringar av tillståndspliktig eller tillståndsgiven verksamhet anmälas; om ändringen inte faller in under 1 kap. 4 §. Det saknas därför, i vart fall enligt bestämmelsens lydelse, utrymme för verksamhetsutövaren att vidta någon åtgärd som täcks av ordet ändring utan att anmälningsplikten slår till. Uppfattningen förstärks av det förhållandet att det för ändringar av anmälningspliktiga verk- samheter finns ett undantag genom en nedre gräns för anmälnings- plikten med begreppet ”betydelse från störningssynpunkt” i 1 kap. 11 § punkt 2 miljöprövningsförordningen. En anmälningspliktig verksamhet (C-verksamhet) kan alltså redan i dag göra ändringar som är utan betydelse från störningssynpunkt utan att göra en anmälan.

Dagens enligt ordalydelsen tvingande anmälningsplikt rimmar illa med det som sagts ovan om att ändringar av en tillståndspliktig verk- samhet ska kunna göras utan anmälan när ändringen ryms inom det allmänna villkoret. Detta leder till oklarheter i rättstillämpningen, vilka strider mot reglernas och rättskraftens syfte.

Utredningen föreslår därför att det begrepp som redan i dag an- vänds som nedre gräns avseende ändringar av anmälningspliktiga verksamheter även kan användas för att avgränsa anmälningsplikten vid ändring av tillståndspliktiga eller tillståndsgivna verksamheter. Genom ett förtydligande minskar antalet situationer när det ska krä- vas en ändringsanmälan. Justeringen av förordningstexten ska där- med inte användas till stöd för att i framtiden kräva anmälan i en situation som i dag inte kräver anmälan. En ytterligare effekt av vårt förslag blir att regelverket om ändrad verksamhet förtydligas och samordnas.

Bedömningen av om ändringen har betydelse från störningssyn- punkt ligger som de flesta andra bedömningar inom miljöbalkens område i första hand på verksamhetsutövaren att leva upp till inom ramen för sin egenkontroll. I andra hand är det upp till tillsynsmyn- digheten att kontrollera att så sker enligt bl.a. 26 kap. 1–2 §§ miljö- balken. Detta hindrar dock inte att verksamhetsutövaren vid behov samråder med tillsynsmyndigheten.

122

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

4.1.5Utrymmet att ändra villkoren för en verksamhet blir större

Förslag: Det ska finnas större möjligheter att ändra villkor för en verksamhet. Uppenbarhetsrekvisitet i 24 kap. 13 § miljöbalken tas bort och det ska finnas möjlighet att ändra villkor om omstän- digheterna ändras, oavsett om dessa förutsågs eller inte vid den ursprungliga prövningen.

Bestämmelsen ska även fortsättningsvis vara fakultativ och det ska vara upp till prövningsmyndigheten att avgöra om prövningen är lämpligt avgränsad. Det förtydligas också att det är behörig tillståndsmyndighet vid tidpunkten för ansökan som avses.

Skälen för utredningens förslag

Möjligheten till ändring av villkor är för snäv. Tanken är att vi med vårt förslag skapar ett något större utrymme för ändring av villkor. Villkor får i dag upphävas eller mildras endast om villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av ändrade omständigheter. Uppenbarhetsrekvisitet tas bort och det finns möjlighet att ändra villkor om det föreligger ändrade omständigheter, oavsett om dessa förutsågs vid den ursprungliga pröv- ningen. Tanken är också att det även fortsättningsvis ska vara en fakultativ bestämmelse, dvs. det ska vara upp till prövningsmyndig- heten att avgöra om det är lämpligt med en villkorsändring.

Mindre justeringar i produktionskedjan kräver i dag ibland att hela tillstånd behöver sökas på nytt, trots att justeringen endast be- rör ett villkor. Med dagens lagstiftning finns det endast en begränsad möjlighet att göra en villkorsändring. Alltför detaljerade villkor styr i vissa fall verksamheten och riskerar att omintetgöra en grön om- ställning av till exempel produktionsprocesser.

Det övergripande syftet är att förenkla när det är förenligt med miljönyttan. Ändring av villkor är ett enklare förfarande. Det är fort- farande ett ansökningsmål men enklare än en prövning om ändrings- tillstånd. Det ska vara möjligt att ändra villkoren om det är lämpligt exempelvis om något har ändrats sedan tillståndsprövningen gjor- des, rättspraxis har ändrats, andra omständigheter i närmiljön, ny teknik etc. Många mindre ändringar t.ex. i produktionskedjan med

123

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

begränsad miljöpåverkan bör kunna hanteras på ett enklare sätt genom en villkorsändring.

Vi föreslår också en möjlighet för prövningsmyndigheten att del- vis upphäva eller inskränka ett tillstånd efter ansökan av verksam- hetsutövaren. Lagtextens utformning gör att det är tveksamt om prövningsmyndigheten i dag kan göra det. För att tydliggöra och förenkla införs denna möjlighet. Dessutom stryks kravet på att verk- samheten ska anmälas till tillsynsmyndigheten innan ansökan om upphävande lämnas in. Frågorna är i stället tänkta att fångas upp när ansökan om upphävande går på remiss. Det räcker att prövnings- myndigheten kommunicerar ansökan med tillsynsmyndigheten innan beslut fattas. Vid en sådan kommunicering bör tillsynsmyn- digheten framföra om det finns skäl att förelägga verksamhetsutöva- ren om försiktighetsmått, vidta sanerings-, återställningsåtgärder eller liknande innan tillståndet upphävs. Ordningen som råder i dag innebär i praktiken ett dubbelarbete både för verksamhetsutövaren och tillsyns- och prövningsmyndigheten.

Det uppstår ibland osäkerhet om vilken tillståndsmyndighet som avses i 24 kap. 13 § miljöbalken. Det kan t.ex. vara fallet då ett tillstånd en gång meddelats av en miljödomstol eller mark- och miljödomstol för t.ex. en A-anläggning men den aktuella verksamheten numera är klassad som en B-anläggning enligt miljöprövningsförordningen: Syf- tar då ordet tillståndsmyndighet på den ursprungliga tillståndsmyn- digheten eller den som just nu pekas ut i miljöprövningsförord- ningen?

Utredningen anser att båda skulle kunna anses utgöra tillstånds- myndigheten men att det är olämpligt att det finns en otydlighet. Det bör i stället framgå av 24 kap. 13 § miljöbalken att behörigheten avser nu aktuell tillståndsmyndighet, dvs. den myndighet som vid tidpunkten för ansökan om ändring är utpekad som tillståndsmyn- dighet enligt relevanta bestämmelser. För miljöfarliga verksamheter avses således miljöprövningsförordningen och för vattenverksam- heter avses 11 kap. miljöbalken. Andra typer av tillstånd kan vara re- glerade på annat håll.

124

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

4.1.6Det införs inget fjärde spår med så kallad B-anmälan, men vissa förenklingar införs för verksamheter med liten miljöpåverkan

Bedömning och förslag: Ett särskilt spår för B-anmälan, dvs. en möjlighet att anmäla nya verksamhet som har prövningskod B, bör inte införas. Fördelarna med ett sådant system överväger inte nackdelarna bl.a. genom de tillämpningssvårigheter som kan upp- stå. Däremot ska utrymmet för så kallad liten miljökonsekvens- beskrivning förtydligas genom att i stället kalla det för förenklat underlag. Begreppen ska renodlas och ordet miljökonsekvensbe- skrivning ska förbehållas verksamheter med betydande miljöpå- verkan.

Naturvårdsverket ska ta fram en vägledning för vad kravet på förenklat underlag närmare innebär.

Skälen för utredningens bedömning

Vi gör sammantaget bedömningen att inte föreslå ett särskilt spår för en B-anmälan. Fördelarna med ett sådant system överväger inte nackdelarna. Vi föreslår i stället att utrymmet för att lämna in ett förenklat underlag för verksamheter som inte kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan förtydligas genom att begreppet ”liten miljö- konsekvensbeskrivning” (”liten MKB”) tas bort. Ordet miljökonse- kvensbeskrivning bör förbehållas sådana verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

En miljötillståndsprövning ska vara miljömässigt motiverad. Ut- redningen har därför, enligt våra direktiv, undersökt möjligheterna att med bibehållet miljöskydd bedöma nya miljöfarliga verksamheter i ett anmälningsförfarande i stället för ett tillståndsprövningsförfa- rande, när länsstyrelsen har beslutat att en verksamhet inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Vi har däremot inte haft i upp- drag att lämna förslag gällande koderna i miljöprövningsförordningen, där ett särskilt arbete pågår med anledning av en formell underrät- telse om genomförande av MKB-direktivet i Sverige.10

10Miljödepartementet (2021).

125

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

Följande verksamheter skulle kunna omfattas

De verksamheter som skulle kunna gynnas av att tillståndsplikten ersätts av en anmälningsplikt är B-verksamheter som inte medför be- tydande miljöpåverkan. För att utreda utrymmet för eventuella lätt- nader är det nödvändigt att inledningsvis analysera förutsättningarna enligt berörda EU-direktiv och då främst MKB-direktivet, avfalls- direktivet och IED-direktivet när det gäller kopplingen mellan bety- dande miljöpåverkan och förutsättningarna för tillståndsplikt.

Vad gäller MKB-direktivet finns det enligt miljöprövningsför- ordningen ett stort antal verksamheter som alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan (artikel 4.1). Dessa skulle alltså inte vara aktuella för en lättnad, utan de verksamheter som skulle kunna träf- fas är de där det finns möjlighet att bedöma frågan om betydande miljöpåverkan enligt en granskning från fall till fall (artikel 4.2). De verksamheter som omfattas av en blandning av ovanstående, dvs. delvis alltid betydande miljöpåverkan och delvis behovsbedömning bör också undantas.

Avfallsdirektivet saknar en nedre gräns för tillstånd, men ger medlemsstaterna möjligheter att ersätta tillståndskrav med allmänna regler. För avfallsverksamheter borde det därför vara möjligt att under vissa förutsättningar ersätta tillståndsprövningen med anmälan utan att reglerna hamnar i konflikt med EU-rätten.

IED-direktivet ger till skillnad från avfallsdirektivet ingen möj- lighet för medlemsstaterna att ersätta tillståndskrav med allmänna regler. Vi bedömer att de verksamheter som har prövningsnivå B en- ligt miljöprövningsförordningen och är betecknade med -i (industri- utsläppsverksamhet) inte kan prövas genom en anmälan, eftersom det riskerar att strida mot direktivet.

Utifrån de EU-rättsliga förutsättningarna ovan skulle det kunna röra sig om maximalt cirka 35–40 verksamhetskoder som rent teore- tiskt skulle kunna undantas från tillståndsplikt B. Det handlar bl.a. om några enstaka verksamheter inom förordningens rubriceringar Livsmedel och foder, Trävaror, Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning samt Avfall.

126

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Tillsyns-, tillstånds- eller hybridbeslut?

Nästa fråga gäller hur själva beslutet skulle fattas och av vem. B-verk- samheter prövas enligt dagens regler av miljöprövningsdelegationerna och C-verksamheter prövas av de kommunala miljönämnderna. Om en C-verksamhet bedöms medföra betydande miljöpåverkan ska miljönämnden förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Beslut om betydande miljöpåverkan fattas antingen av länsstyrelsen eller kommunen beroende på om det är en B- eller C-verksamhet.

Ett tänkbart förslag skulle vara att B-verksamheter med betydande miljöpåverkan prövas av miljöprövningsdelegationerna och att B- verksamheter utan betydande miljöpåverkan prövas av länsstyrelsen i ett anmälningsärende, på motsvarande sätt som för vissa anmälnings- pliktiga vattenverksamheter i dag. En annan tänkbar lösning är att de kommunala miljönämnderna avgör verksamhetens miljöpåverkan och handlägger dessa B-verksamheter, alternativt att länsstyrelsen först bedömer frågan om betydande miljöpåverkan och sedan lämnar över beslutet till miljönämnden om sådan miljöpåverkan inte kan antas.

För att klargöra vilket beslutsorgan som lämpligen skulle hantera den här typen av beslut, behöver skillnaden mellan tillstånd och till- syn undersökas i den aktuella situationen.

Om en B-verksamhet ska anmälas till följd av begränsad miljöpå- verkan finns det skäl som talar för att den hanteras inom ramen för tillsynen på samma sätt som andra anmälningar. Länsstyrelsen är till- synsmyndighet för B-verksamheter om tillsynen inte har delegerats. Det är dock vanligt att tillsynen har delegerats till den kommunala nämnden.

Våra direktiv ger inte uttryck för att det är meningen att de kom- munala miljönämnderna ska handlägga fler ärenden, vilket skulle bli konsekvensen med hänsyn till nämnda delegation. Det borde i sin tur innebära att tillsynen borde återföras till länsstyrelserna i de fall den är delegerad. Det skulle i sin tur kräva utökade resurser till läns- styrelserna eftersom det innebär fler tillsynsobjekt. Länsstyrelserna får dock anses generellt bättre lämpade att hantera en B-anmälan än miljönämnderna, eftersom länsstyrelsen har fattat beslutet om bety- dande miljöpåverkan.

I vår dialog med kommunerna har en samstämmig syn framförts om att länsstyrelsen bör hantera dessa ärenden. Det är också en sam- stämmig synpunkt från både länsstyrelserna och näringslivet. Samti-

127

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

digt är den som utövar tillsynen den som principiellt och praktiskt är bäst lämpad att fatta ett tillsynsbeslut avseende berörd verksam- het. Beslutet om B-anmälan kan naturligt betraktas som en form av tillsynsbeslut med försiktighetsmått som vid behov kan ändras av tillsynsmyndigheten. Beslutet får visserligen inte den rättskraft som ett tillstånd ger, men verksamhetsutövaren har som tidigare möjlig- het att söka ett frivilligt tillstånd.

Om man i stället inte betraktar beslutet som ett beslut inom ramen för tillsynen utan någon form av enklare tillstånd som lämnas av miljöprövningsdelegationen blir det någon form av hybridbeslut som får oklar rättslig status.

Därför går vi inte vidare med ett förslag om ett särskilt spår för B-anmälan

Det finns flera skäl till att vi inte går vidare med ett förslag om ett särskilt spår för B-anmälan.

För det första handlar det om ett relativt begränsat antal verksam- heter enligt beskrivningen ovan.

För det andra har våra dialogmöten med näringslivet inte signa- lerat någon direkt efterfrågan när det gäller möjligheten att anmäla nya B-verksamheter. Näringslivet har i stället vid upprepade tillfällen påpekat behovet av att enklare kunna ändra en verksamhet, antingen genom ändringstillstånd eller genom anmälan. Man efterlyser i öv- rigt mer vägledning om ”liten MKB” och krav efter miljönytta, så att små frågor inte i onödan behöver hanteras inom ramen för tillstånds- prövningen.

För det tredje skulle handläggningen av en B-anmälan ofrånkom- ligt skilja sig från ordinarie tillstånds- och anmälningsärenden. Det naturligaste skulle vara att handläggningen inleds hos länsstyrelsen som fattar beslut om att verksamheten inte kan medföra betydande miljöpåverkan. Tillsynsmyndigheten skulle därefter fatta beslut i ären- det. Detta kan vara både länsstyrelsen och miljönämnden beroende på om delegation av tillsynen skett. Det blir en annorlunda variant jämfört med C-anmälan, eftersom förfarandet inleds med ett under- sökningssamråd för att utreda om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det innebär vidare att en myndighet fattar beslut om miljöpåverkan medan en annan myndighet fattar själva tillsynsbeslutet. Därefter skulle eventuellt ytterligare krav på besluts-

128

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

underlag kunna tillkomma. Kommunerna har uttryckt tveksamhet kring hur detta upplägg skulle fungera.

För det fjärde är det svårt att förutse de EU-rättsliga konsekven- serna utan att samtidigt reglera sänkta krav för nya verksamheter på prövningskodnivå, vilket bl.a. den senaste formella underrättelsen om det svenska genomförandet av MKB-direktivet visar.11

För det femte, slutligen, bedömer vi att våra andra förslag om möj- ligheten att anmäla en ändring av en verksamhet, generella föreskrif- ter samt länsstyrelsens stärkta vägledande roll vid samråden kan vän- tas få större effekt.

Vidare pågår även annat arbete för att förenkla för den här typen av verksamheter. Tillväxtverket har t.ex. i en rapport utformat för- slag inom fem områden som berör B-verksamheter inom livsmedels- industrin, nämligen

1.utvecklad vägledning utifrån handläggarnas behov,

2.gemensam guidning och stöd till företag,

3.förbättrad tillgång till branschkunskap för likvärdig handläggning över landet,

4.kultur och serviceinriktad myndighetsutövning,

5.användarvänliga digitala tjänster.12

Sammantaget drar vi slutsatsen att en B-anmälan förvisso skulle kunna innebära en lättnad för vissa verksamhetsutövare men att komplexi- teten överväger nyttan i systemet givet det begränsade antal verk- samheter som kan beröras.

Förslaget om förenklat underlag vid liten miljöpåverkan

Som ett alternativ föreslår vi att begreppet miljökonsekvensbeskriv- ning endast används i samband med verksamheter eller åtgärder som har betydande miljöpåverkan och ska genomgå en specifik miljö- bedömning. I övriga fall bör endast begreppet förenklat underlag an- vändas. Kraven på innehållet i detta förenklade underlag bör tydlig- göras genom en vägledning från Naturvårdsverket. Avsikten med

11Miljödepartementet (2021).

12Tillväxtverket (2022).

129

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

ändringen är att tydliggöra den skillnad i kravnivå som finns i nuva- rande regelverk mellan en vanligt MKB och en så kallad liten MKB, vilken inte har fått tydligt genomslag i den praktiska tillämpningen.

Lagstiftaren har gjort flera försök att tydliggöra skillnaden i krav- nivå och lagt flera lagförslag i syfte att antingen ytterligare tydliggöra den rådande kravnivån eller att förenkla de krav på underlag som ska gälla i förhållande till verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – allt utan något tydligt genom- slag i den praktiska tillämpningen. Regeringen har därför uttalat att man har för avsikt att noga följa utvecklingen och vid behov utreda och föreslå ytterligare åtgärder.13

Tanken är att beslutsunderlaget ska kunna hållas begränsat, sär- skilt om det är uppenbart från början att det inte är fråga om bety- dande miljöpåverkan.

4.2Gällande rätt för tillståndsprövning och anmälan

Reglerna om tillstånd och anmälan av verksamheter och åtgärder har utvecklats över tid när det gäller både prövningsnivåer och besluts- organ. En grundläggande tanke har varit att verksamhetens miljöpå- verkan ska vara styrande för prövningsnivån. Kravnivån påverkas också till stor del av EU-rätten, inte minst MKB-direktivet och IED- direktivet. I detta avsnitt redogör vi övergripande för reglerna om tillstånd och anmälan.

4.2.1Historik – miljöskyddslagens syfte och prövningsnivåer

En samlad lagstiftning till skydd mot förorening och störning

Med miljöskyddslagen (1969:387) infördes en ny samlad lagstiftning till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra stör- ningar. I fråga om vattenförorening skärptes tidigare gällande regler. Beträffande de övriga störningarna innebar miljöskyddslagen att lagstiftning infördes på ett område som tidigare varit i huvudsak oreglerat. Miljömedvetenheten ökade, befolkningen ökade och kon- centrerades till tätorter, verksamheter koncentrerades till färre och större anläggningar, nya produktionsformer infördes och energiför-

13Prop. 2016/17:200, s. 151.

130

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

brukningen mångdubblades. Lagstiftaren såg det som en samhälls- uppgift att övervaka att det inte förekom påverkan som medförde allmänna skadeverkningar av någon betydelse. Lagstiftningen gick ut på att störningar skulle förebyggas så långt det var praktiskt och eko- nomiskt möjligt.

Som ett grundläggande led i kontrollsystemet ingick dels regler om koncessionsplikt och annan obligatorisk så kallad förprövning beträffande immitterande anläggningar, dels regler om fortlöpande offentlig tillsyn till skydd mot luftförorening, buller m.m. Vid miljö- skyddslagens införande var antalet obligatoriskt tillståndspliktiga anläggningar litet medan de frivilligt tillståndspliktiga var många och ett system med dispensprövning av Statens naturvårdsverk skulle minska antalet frivilliga tillståndsprövningar. Dispensprövningen togs dock så småningom bort. Tillståndsplikten utökades men flyttades till länsstyrelsen för de mindre farliga verksamheterna. En ny typ av anmälningsplikt infördes som inte innebar en så kallad förprövning utan endast information till miljö- och hälsovårdsnämnden om att en verksamhet skulle sättas igång. Utvecklingen fortsatte i riktning mot en mer decentraliserad prövning och med en betoning på tillsy- nen. Fler verksamheter togs bort från tillståndsplikten och blev an- mälningspliktiga hos miljö- och hälsoskyddsnämnderna.

Förändringar i prövningsnivån

Möjligheten till undantag från tillståndsplikten genom dispenspröv- ning togs bort 1981 och anmälningsförfarandet ersattes samma år med en tillståndsprövning. Vidare infördes bestämmelser om att för- prövning av miljöfarlig verksamhet skulle ske hos både koncessions- nämnden och länsstyrelserna. Statens naturvårdsverk skulle inte längre utföra någon prövning av miljöfarliga verksamheter. Anmälnings- förfarandet förstärktes således och kombinerades med en förprövning av verksamheten i fråga hos länsstyrelsen. Miljöfarlig verksamhet fick inte påbörjas innan det fanns ett besked från länsstyrelsen om villkoren för att få bedriva verksamheten. Formerna för förprövningen var i princip desamma vid länsstyrelsen som vid koncessionsnämnden. För- ändringen innebar att vissa slag av miljöfarliga verksamheter, som tidigare var tillståndspliktiga och som bedömdes vara av mindre all- varlig art, i fortsättningen skulle prövas av länsstyrelserna i stället för

131

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

av koncessionsnämnden. Tillståndsplikt gällde även för de slag av miljöfarlig verksamhet för vilka tidigare gällt anmälningsplikt. Det anmälningsförfarande som tidigare gällde upphörde med denna ändring. Det ansågs dock praktiskt att ha kvar en möjlighet att införa anmälningsplikt för vissa slag av miljöfarliga verksamheter som inte bedömdes vara av så allvarligt slag att de skulle tillståndsprövas, utan där det från miljöskyddssynpunkt kunde vara tillräckligt att tillsyns- myndigheten kände till att verksamheten skulle sättas i gång.

Decentraliserad prövning och förstärkt tillsyn

År 1987 infördes vissa ändringar i miljöskyddslagen i syfte att stärka miljöintressena och förenkla hanteringen av miljöskyddsärendena. Tillsynsmyndigheternas befogenhet att besluta om förbud och före- lägganden i fråga om icke tillståndsgiven verksamhet utvidgades. Ge- nom lagändringar 1989 förstärktes och decentraliserades prövningen och tillsynen ytterligare. En kraftfull satsning på tillsyn och ett offen- sivt tillsynsarbete från myndigheternas sida bedömdes öka förutsätt- ningarna för den stadga och effektivitet i miljöskyddsarbetet som behövdes för att förbättra miljösituationen.

Miljö- och hälsoskyddsnämnderna skulle vara tillsynsmyndig- heter i fråga om verksamheter som var anmälningspliktiga och andra verksamheter som inte krävde tillstånd. Nämnderna skulle också ta emot anmälningar enligt lagen. I lagstiftningsarbetet framfördes ett förslag om att nämnderna skulle förpröva viss miljöfarlig verksam- het av lokal karaktär som vid ett bifall skulle utmynna i ett så kallat miljölov. Rättsverkningarna av ett miljölov skulle vara mer begrän- sade än vad som gällde för tillstånd. Förslaget antogs dock inte och som en konsekvens av att systemet inte infördes ansågs det lämpligt att behålla anmälningsförfarandet. Ordningen skulle nu gälla alla kommuner. Tillståndsprövningen låg kvar hos koncessionsnämnden och länsstyrelserna. Utgångspunkten för vilket ansvarsområde re- spektive myndighet skulle ha var de miljöeffekter som var förbundna med verksamheten. Av betydelse var hur länge störningseffekten varade, hur stort geografiskt område som påverkades och hur allvar- liga effekterna var för hälsa och miljö. Ändringar gjordes i konse- kvens av detta, vilket innebar att ett stort antal verksamheter togs bort från tillståndsplikt och i stället blev anmälningspliktiga.

132

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

4.2.2Tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken

Allmänt om dagens regler

Huvudreglerna om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter finns i 9 kap. miljöbalken. Vad som är en miljöfarlig verksamhet framgår av definitionen i 9 kap. 1 §. Tillstånds- eller an- mälningsplikt gäller inte bara för nya verksamheter utan även vid ändringar i tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt (9 kap. 6 § första stycket punkt 4). Regeln motsvarades tidigare av 10 § miljöskyddslagen. Regeln preciseras i 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och därefter i miljöpröv- ningsförordningen.

En viktig nyhet jämfört med 10 § miljöskyddslagen är att till- stånds- och anmälningsplikten inte bara avser anläggandet utan även driften. Det innebär att det numera inte är förenligt med tillstånds- plikten eller anmälningsplikten att driva miljöfarlig verksamhet i en anläggning som anlagts i syfte att bedriva annan verksamhet som inte är tillståndspliktig eller anmälningspliktig, Utvidgningen betyder också att befintliga miljöfarliga verksamheter kan träffas av tillståndsplikt eller anmälningsplikt även om de inte ändras, dvs. reglerna gäller retroaktivt.

Regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmäl- ningsplikt för vissa miljöfarliga verksamheter, vilket regeringen har gjort först i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för att senare flyttas till miljöprövningsförordningen. Här anges vilka typer av miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga respek- tive anmälningspliktiga. Verksamheterna har beteckningen A, B eller C. Med A-verksamheter avses de verksamheter som anses vara mest skadliga för miljön. Tillstånd söks vid mark- och miljödomstolen. B- verksamheter är typiskt sett mindre skadliga. Tillstånd söks hos läns- styrelsen, miljöprövningsdelegationen. C-verksamheter omfattas endast av anmälningsplikt. Anmälan görs till en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor. Övriga verksamheter kallas U-verksamheter. Dessa kan vara att anse som miljöfarliga verksamheter men anges inte i miljöprövningsförordningen och omfattas därmed inte av till- stånds- eller anmälningsplikt. Dessa verksamheter får normalt på- börjas utan förprövning. Ibland omfattas dock dessa verksamheter av krav på anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

133

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

Frivilligt tillstånd och föreläggande om att söka tillstånd

Den som bedriver eller ska bedriva en miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig har alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd (9 kap. 6 b § miljöbalken). Med tillståndet följer rättskraf- tens fördelar men också skyldigheten att följa tillståndsvillkoren. Tillsynsmyndigheten kan även förelägga om att tillstånd ska sökas om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön (9 kap. 6 a § miljöbalken). En ansökan om tillstånd enligt nämnda bestämmelser ska prövas av länsstyrelsen, om inte ansökan omfattas av 17 kap. 1 § miljö- balken; då söks i stället tillstånd hos mark- och miljödomstol. Detta följer av 7 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

EU-rättens betydelse för kravnivåer

Kravnivåerna i miljöprövningsförordningen har delvis sitt ursprung

iEU-rätten. MKB-direktivet innehåller bestämmelser som syftar till att en systematisk bedömning av miljöpåverkan ska göras av projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför betydande miljöpåverkan. För att nå detta syfte föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektets påverkan innan tillstånd kan ges (artikel 2.1). I bilaga 1 till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan och där en miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning är obligatoriskt. I bilaga 2 till direktivet finns en lista över de projekt där medlems- staterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning behö- ver göras. Vid en sådan prövning ska de urvalskriterier som anges i bilaga 3 till direktivet tillämpas. MKB-direktivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsför- ordningen (2017:966).

Avfallsdirektivet innehåller krav på tillstånd för behandling av av- fall (artikel 23). Behandling av avfall är ett omfattande begrepp och definieras i artikel 3.1. Det finns dock möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar göra vissa undantag från tillstånds- plikten (artikel 24).

134

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

IED-direktivet innehåller krav på tillstånd för vissa typer av verk- samheter. Dessa verksamheter är betecknade med bokstaven (i) i miljö- prövningsförordningen.

4.2.3Tillståndets rättskraft och anmälans brist på rättskraft

Med ett tillstånd följer ett rättskraftigt beslut som ger trygghet för verksamhetsutövaren enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. En laga- kraftvunnen dom om tillstånd i ett ansökningsmål innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av domen. Domen kan inte på ordinär väg rivas upp på talan av någon enskild sakägare eller rubbas på ordinär väg med avseende på allmänna intressen. För en verksamhet som omfattas av ett tillstånd innebär ofta bestämmel- serna om tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte be- höver följas i vidare mån än som följer av tillståndet.

Tillståndet ger alltså en trygghet. Den tillståndshavare som följer tillståndsvillkoren riskerar inte att det allmänna ställer krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats i tillståndsgivningen.14 Av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår dock att rättskraften kan brytas igenom med t.ex. föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 5 §. För andra än verksamhetsutövaren ger tillståndet en trygghet på så sätt att man vet t.ex. att utsläppen inte kommer att överskrida vissa nivåer.

Systematiken i miljöbalken innebär att det görs en skillnad på till- stånd och anmälan vad avser rättskraften. Av 24 kap. 1 § framgår att ett beslut om tillstånd till bl.a. miljöfarlig verksamhet får rättskraft med de undantag som anges i paragrafen och som framgår av 24 kap. miljöbalken. Motsatsvis omfattas ett beslut om föreläggande av för- siktighetsmått efter en anmälan om miljöfarlig verksamhet inte av rättskraften enligt bestämmelsen.

Rättskraften för tillstånd innebär att verksamhetsutövaren vet att villkoren i tillståndet gäller gentemot verksamheten. Å andra sidan innebär det att villkoren inte kan ändras hur som helst. Det fungerar därmed som kommunicerande kärl. I 24 kap. 5 § miljöbalken regle- ras tillståndsmyndighetens ram för omprövning i sak av tillståndet.

Av miljöbalken följer alltså ingen uttalad rättskraft för ett beslut om föreläggande av försiktighetsmått efter en anmälan om miljöfar-

14Prop. 1997/98:45, del 2, s. 251 f.

135

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

lig verksamhet. Ett ingripande av tillsynsmyndigheten mot ett sådant beslut får dock enligt proportionalitetsprincipen inte innebära mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet, vilket framgår av 26 kap. 9 § miljöbalken.

Syftet med uppdelningen skulle gå förlorad om ett beslut om föreläggande av försiktighetsmått skulle ha en mer omfattande rätts- kraft än så. Det skulle i så fall i princip göra det lika svårt att angripa och skärpa ett föreläggande om försiktighetsmått som att ompröva ett tillstånd och det kan inte ha varit lagstiftarens avsikt.

I linje med förvaltningsrättsliga principer framgår av Miljööver- domstolens dom den 27 februari 2004 i mål nr M 22-02 att ett beslut i ett anmälningsärende inte hindrar att ytterligare krav ställs på verk- samhetsutövaren med hänvisning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. En slutsats som kan dras av rättsfallet är att det inte ryms något rättskraftigt godkännande i ett beslut om föreläg- gande om försiktighetsmått. Det kan inte anses ha varit lagstiftarens intention. Det förtjänar dock att påpekas att ett beslut alltid ska inne- fatta en proportionalitetsbedömning.

4.2.4Särskilt om reglerna om ändringstillstånd

Reglerna om ändringstillstånd har utvecklats successivt över tid. Av vår egen informationsinhämtning och tidigare utredningar framgår att möjligheten att ansöka om ändringstillstånd är mycket värdefull för verksamhetsutövarna. Införandet av den möjligheten har betrak- tats som en framgångsrik ändring som har bidragit till en effektivare och mer ändamålsenlig miljöprövningsprocess.15 I detta avsnitt beskri- ver vi hur reglerna har vuxit fram och hur dagens tillämpning ser ut.

Miljöskyddslagen

Under miljöskyddslagens tid prövades ändringar och mindre utbygg- nader av tillståndsgivna verksamheter genom så kallade påbyggnads- tillstånd. Prövningen avgränsades till ändringen och påbyggnadstill- ståndet kompletterade ett befintligt grundtillstånd. Till slut blev det svårt att få en samlad bild av vilka bestämmelser som gällde för hela verksamheten och att överblicka verksamhetens totala påverkan på

15Ds 2018:38, s. 61.

136

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

miljön. Praxis utvecklades därför till att hela verksamheten ofta prö- vades vid ändringar och utökningar.

Miljöbalken och ändringarna 2005

När miljöbalken infördes lades tonvikten vid en samlad prövning och påbyggnadstillstånden togs bort. En samlad prövning skulle göras varje gång en verksamhet ändrades, om det inte var en liten eller obetydlig ändring som inte ökade utsläpp eller andra störningar. Syftet var att överblickbarheten skulle öka och att prövningens om- fattning skulle bli tydligare. Det skulle också bli lättare både för verksamhetsutövaren och för tillsynsmyndigheten att senare kon- trollera att tillståndet följdes.

Den 1 augusti 2005 infördes en möjlighet till en begränsad pröv- ning (ändringstillstånd) igen. Det är denna regeländring som ligger till grund för den praxis som har utvecklats under tiden sedan lagändringen. Motiveringen till ändringen var bl.a. att en tillstånds- prövning som avser verksamheten i dess helhet riskerar att dra ut på tiden vilket kan medföra att verksamhetsutövare avstår från ange- lägna förändringar av verksamheten. För att en angelägen och bråds- kande ändring av en miljöfarlig verksamhet inte ska försvåras bör tillståndsprövningen därför förenklas genom en möjlighet att be- gränsa tillståndsprövningen till att enbart avse ändringen och de tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. Prövningen ska inte behöva belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen. I motiveringen angavs bl.a. att ett änd- ringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar av villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. Tillstånd som endast avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet ska alltid kunna omprövas samtidigt med grundtillståndet.

I förarbetena anges att förutsättningarna för att en begränsad pröv- ning kommer att förkorta prövningstiden är störst vid mindre och väl avgränsade ändringar av en verksamhet. Det är en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer betydelse. Sådana är exempelvis

137

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

–hur lång tid som förflutit sedan grundtillståndet meddelades,

–om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare,

–hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i bran- schen,

–vilka förändringar som skett i företaget och dess omgivning sedan grundtillståndet,

–omfattningen av de miljöstörningar som förekommer.

I många fall kommer en verksamhet att ändras på ett så betydande sätt att det i praktiken ofta inte är möjligt eller lämpligt att avgränsa tillståndet till enbart den avsedda ändringen. I sådana fall ger det sig självt att tillståndet bör avse hela verksamheten så som den ser ut efter ändringen. Det uttalas också att verksamhetsdelar som har ett miljömässigt samband med ändringen naturligtvis måste prövas i sitt sammanhang. Vid prövningen av om t.ex. en sökt produktionsök- ning kan tillåtas måste alltid beaktas vilken påverkan verksamheten som helhet får med hänsyn till ändringen.16

Nya regler för industriutsläpp

IED-direktivet genomförs och en ny bestämmelse införs som inne- bar att en ansökan om ändringstillstånd ska innehålla en redogörelse för gällande tillstånd och villkor och de uppgifter som behövs för bedömning av ändringens omfattning och dess påverkan på männi- skors hälsa och miljön (nuvarande 22 kap. 1 d §).17 Ändringen moti- verades med att i ett mål om ändringstillstånd bör ansökan prövas mot bakgrund av det gällande tillståndet. För att underlätta den pröv- ningen behöver bestämmelserna om ansökans innehåll kompletteras med ovannämnda så kallade alternativskiljande uppgifter.

16Prop. 2004/05:129, s. 59 f.

17Prop. 2012/13:35.

138

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Nya regler om miljöbedömningar

Ett nytt 6 kap. i miljöbalken infördes 201818. Reglerna innebär bl.a. att en specifik miljöbedömning är ett krav endast för sådana verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samtidigt ska det för övriga verksamheter och åtgärder vara möjligt att kräva det underlag som behövs för bedömningen av miljöeffekterna i det enskilda fallet. Underlaget som ska tas fram för verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kallas för liten miljökonsekvensbeskrivning. De formella delarna av processen om en miljöbedömning träffar inte denna typ av verksamhet eller åtgärd. För en verksamhet eller åtgärd som kräver ändrings- tillstånd kan det bli aktuellt antingen med en specifik miljöbedömning eller en liten miljöbeskrivning beroende på hur omfattande miljöpå- verkan är. Det innebär att åtminstone ett undersökningssamråd alltid måste hållas. Om ändringen inte i sig är tillståndspliktig och inte heller innebär att en olägenhet för människors hälsa eller miljön kan upp- komma (se 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen) räcker det med en anmälan enligt 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen.

Nya regler för vattenkraft

Nya regler infördes för vattenverksamheter för produktion av vatten- kraftsel mot bakgrund av de EU-rättsliga kraven om miljökvalitets- normer för vatten. En ny bestämmelse om ändringstillstånd infördes i 16 kap. 2 b § miljöbalken. Bestämmelsen gäller tillstånd att ändra en vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. I författ- ningskommentaren anges bl.a. följande.

Första punkten kopplar till de nya bestämmelserna om ompröv- ning för moderna miljövillkor. Dessa bestämmelser och den natio- nella planen för moderna miljövillkor syftar till att vattenverksam- heter för produktion av vattenkraft ska omprövas på ett samordnat sätt så att miljövillkoren blir väl avvägda. Eftersom planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid, finns det utrymme för ett avgränsat ändringstillstånd i av- vaktan på omprövningen för moderna miljövillkor. Någon särskild lämplighetsbedömning ska inte behövas i frågan om ändringstill- stånd.

18Prop. 2016/17:200.

139

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

Andra punkten innebär att ett ändringstillstånd och en sådan av- gränsad prövning som ett ändringstillstånd innebär får göras även vid prövning av verksamhet som inte omfattas av en nationell plan. En avgränsning får då göras om det är lämpligt. Vid bedömningen av vad som kan anses lämpligt för ett ändringstillstånd bör ledning hämtas från den bedömning som görs vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt den hittillsvarande bestämmelsen i 16 kap. 2 §.19

Rättspraxis om ändringstillstånd

I rättspraxis har frågan om huruvida ändringstillstånd är lämpligt varit uppe till prövning i ett antal fall. Genomgången nedan visar att det ofta visar sig vara möjligt att pröva en ansökan om ändring genom ett ändringstillstånd, men att denna slutsats ofta föregås av ingående lämplighetsavvägningar i flera instanser och olika synsätt i avgräns- ningsfrågan från olika aktörer.

Mark- och miljööverdomstolen har i flera fall vad gäller avgräns- ningen slagit fast att utgångspunkten för bedömningen är att pröv- ningen ska ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga kon- sekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (MÖD 2006:6, 2006:54, 2010:9 och Miljööverdomstolens dom den 11 mars 2011 i mål nr M 4866-10). Detta gäller alltså oavsett om det är fråga om möjligheten att med- dela ändringstillstånd eller ett nytt tillstånd.

I rättsfallet MÖD 2007:20 aktualiserades frågan om domstolens tillståndsprövning kunde begränsas till att gälla verksamheten vid en av sökandens (Kemira Kemi AB) fabriker eller om tillståndspröv- ningen skulle avse den samlade verksamheten inom bolagets verksam- hetsområde. Räddningsverket överklagade tillståndet och framhöll att det var olämpligt att meddela ändringstillstånd med hänvisning till att prövningen borde ha samma omfattning som säkerhetsrapporten, som enligt Sevesolagen omfattade samtliga fabriker på verksamhets- området. Miljööverdomstolen angav att säkerhetsfrågan har betydelse för avgränsningen av tillståndsprövningen, men att nödvändigheten av en fullständig prövning får bedömas från fall till fall. Avgörande för bedömningen är då om de säkerhetsmässiga konsekvenserna av verk-

19Prop. 2017/18:243, s. 206.

140

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

samheten vid den anläggning som ansökan gäller kan överblickas. Räddningsverkets överklagande avslogs.

Miljööverdomstolen godtog även ett ändringstillstånd, trots prin- cipiella invändningar från Naturvårdsverket, i en dom meddelad den 28 februari 2007 i mål nr M 3383-06. Domstolen lämnade Studsvik Nuclear AB tillstånd till utökad skrotsmältningsanläggning. Änd- ringen innebar en produktionsökning från 2 500 till 5 000 ton per år. Enligt domstolen motsvarade bolagets ansökan och miljödom- stolens prövning vad som skulle förväntas om ett nytt tillstånd söktes för hela verksamheten. Detta rättsfall innehöll sådana speciella om- ständigheter att det är svårt att dra några generella slutsatser eftersom Miljööverdomstolen fann att en fullständig prövning av hela verk- samheten i själva verket hade gjorts.

Miljödomstolen vid Nacka tingsrätt godtog ansökan om änd- ringstillstånd gällande en ökning av antalet flygrörelser vid Västerås flygplats. Miljööverdomstolen gjorde ingen annan bedömning (Miljö- överdomstolens dom den 16 november 2009 i mål nr M 6194-08).

Ändringstillstånd godtogs även av Miljööverdomstolen i en dom meddelad den 12 februari 2008 i mål nr M 5577-07 angående Stora Enso Kvarnsveden AB:s pappersbruk.

I MÖD 2020:27 gällde det ändringstillstånd för en vindkraftpark. Ansökan avsåg huvudsakligen tillstånd att uppföra färre vindkraft- verk men med en högre totalhöjd. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att en ändring kan prövas inom ramen för en ansökan om ändringstillstånd i de fall där det är möjligt att på grundval av ansökan på ett godtagbart sätt bedöma de miljöeffekter som änd- ringen av verksamheten medför, under förutsättning att det med hän- syn till övriga omständigheter kan anses lämpligt. Mark- och miljö- överdomstolen ansåg i det här fallet att det har varit möjligt att pröva aktuell ansökan med hänsyn till vad bolaget redovisat i fråga om miljöeffekter, att det befintliga tillståndet meddelats inom en relativ närtid, att den tekniska utvecklingen avseende vindkraftverk är snabb, att höjningen av vindkraftverken innebar en produktionsökning och att det i målet inte hade framkommit att det skett några väsentliga föränd- ringar i omgivningen sedan det befintliga tillståndet meddelades.

141

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

Ändringstillstånd och Natura 2000

Om ett ändringstillstånd berör ett Natura 2000-område ställs sär- skilda krav på prövningsunderlaget. Prövningsmyndigheten bedö- mer hur avgränsningen av prövningen ska göras, vilket underlag som krävs, vilka villkor som har miljömässigt samband med ändringen och som eventuellt behöver ändras i enlighet med 24 kap. 8 § miljö- balken. Verksamhetsutövaren måste bl.a. redovisa kumulativa effek- ter av ändringen enligt 13 § miljöbedömningsförordningen, vilket gör att det blir en samlad prövning av ändringens påverkan på verk- samheten. Det kan innebära att det inte alltid räcker att redovisa vad bara ändringen innebär, exempelvis vid en Natura 2000-prövning. Tillstånd enligt 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken krävs om en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område.

Bestämmelsen genomför artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet. Av artikeln framgår att alla planer eller projekt som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt, ska bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.

Av Mark- och miljööverdomstolens praxis framgår att bedöm- ningen av en verksamhets påverkan på skyddade livsmiljöer och arter i ett Natura 2000-område ska göras tillsammans med andra pågående eller planerade projekt (se MÖD 2014:46). Det innebär att bedöm- ningen av om en sökt ändring kräver Natura 2000-tillstånd ska omfatta även påverkan från den pågående verksamheten. Ett annat synsätt skulle kunna göra det möjligt att undgå en Natura 2000- prövning genom att successivt genomföra ändringar som var och en betraktad för sig inte når upp till kravet på tillstånd, men som sam- mantagna över tid kan påverka miljön på ett betydande sätt. Ett så- dant förfarandet kan inte anses överensstämma med direktivets syfte och kan inte heller anses förenligt med innebörden av bestämmelsen i 7 kap. 28 b § som uttryckligen säger att pågående verksamhet ska vägas in i bedömningen av frågan om huruvida tillstånd kan lämnas.

Av praxis framgår att det inte behöver vara klarlagt att ett projekt har en betydande miljöpåverkan på ett Natura 2000-område för att en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska ske, utan en sådan prövning ska göras så snart det är troligt att det finns en

142

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

sådan påverkan (NJA 2013 s. 613, p. 10 samt EU-domstolens dom den 7 september 2004 i mål C-127/02, p. 41, Waddenzee).

Vid en prövning av om tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken kan ges ska tillståndsmyndigheten göra en samlad bedömning som är fullständig, exakt och slutlig. Det betyder att miljökonsekvens- beskrivningen måste innehålla en utredning som möjliggör en sådan bedömning. Ett Natura 2000-tillstånd förutsätter att tillståndsmyn- digheten kan väga in verksamhetens alla aspekter och samlat pröva återverkningarna på det skyddade området (se NJA 2013 s. 613, p. 13). Underlaget måste ge tillståndsmyndigheten förutsättningar att före- skriva de villkor som behövs för att hindra att skada eller betydande störningar på livsmiljöer och arter i området uppkommer.

Detta påverkar hur en verksamhetsutövare kan avgränsa en ansö- kan och miljökonsekvensbeskrivning. Det måste finnas ett underlag som gör det möjligt att samlat bedöma den påverkan som den sökta och pågående verksamheten har på Natura 2000-området. Det måste också finns ett underlag som gör det möjligt att avgöra om de villkor som redan gäller för verksamheten är tillräckliga för att undvika att det uppstår skada på Natura 2000-området.

En ansökan om ändringstillstånd måste således ha ett underlag som möjliggör en bedömning av samtliga relevanta miljömässiga konse- kvenser och föreskrivande av nödvändiga villkor för att den ska kunna prövas (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 augusti 2018 i mål nr M 10355-17).

4.2.5Gränsen mellan tillstånd och anmälan vid ändring av en verksamhet

Regeln som styr tillståndsplikten – från miljöskyddsförordningen till miljöprövningsförordningen

Bestämmelsen om var gränsen går för att tillstånd ska krävas för en ändring har formulerats olika över tid. I miljöskyddsförordningen (1989:364) föreskrevs att tillstånd krävdes vid ändring av inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebar att ett utsläpp eller en störning kunde ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av bety- delse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kunde uppstå. Det kräv- des också tillstånd för en sådan ändring som innebar att verksam-

143

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

heten kom att bedrivas eller inrättningen utformas på annat sätt än vad som bestämts i ett tillståndsbeslut.

I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd for- mulerades huvudregeln genom att tillstånd krävdes även vid ändring av en tillståndspliktig verksamhet med undantag av om ändringen var mindre och inte innebar att en olägenhet av betydelse för män- niskors hälsa eller miljön kunde uppkomma.

I den gällande miljöprövningsförordningen krävs tillstånd för ändring av en tillståndspliktig verksamhet om 1. ändringen i sig inne- bär en sådan verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 2–32 kap., eller 2 ändringen i sig eller tillsammans med tidigare änd- ringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Nedan beskrivs närmare mot bakgrund av vilka överväganden de olika lydelserna har vuxit fram.

Miljöskyddsförordningen

Miljöskyddsförordningens bestämmelse om tillståndsplikt var långt- gående. Av förarbetena till miljöskyddslagen framgår att immis- sionssakkunniga föreslog att koncessionsplikt och anmälningsplikt skulle föreskrivas bl.a. i fråga om ändring av fabriker eller andra in- rättningar. Skyldigheten skulle dock endast gälla om ändringen kunde medföra väsentlig ökning av störningen eller om den var av väsentlig betydelse från störningssynpunkt. Flera remissinstanser ansåg att skyldigheten inte skulle begränsas till att ändringen skulle vara väsentlig. Departementschefen menade att vad som är att anse som väsentlig lätt kunde bli föremål för delade meningar mellan prövningsmyndighet och företagare. Föroreningsmängderna skulle då också kunna öka i betydande omfattning utan att myndigheterna fick kännedom om det i tid. Principen skulle i stället vara den om- vända. Varje ombyggnad, utbyggnad eller ändring som kunde med- föra att föroreningen ökade eller att en ny förorening uppkom eller på annat sätt var av betydelse från störningssynpunkt skulle prövas i förväg. Endast uppenbara fall skulle undantas.

I 3 § i den upphävda miljöskyddsförordningen (1989:364) före- skrev regeringen enligt bemyndigande i miljöskyddslagen att det var förbjudet att utan tillstånd enligt miljöskyddslagen

144

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

1.anlägga en fabrik eller annan inrättning,

2.släppa ut avloppsvatten, eller

3.släppa ut eller lägga upp fast avfall eller annat fast ämne, om åtgär- den har beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning.

Första stycket gällde även vid ändring av inrättning eller verksamhet, om åtgärden innebar att ett utsläpp eller en störning kunde ändra karaktär eller omfattning så att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kunde uppstå. Vad som sades i första stycket gällde vidare i fråga om en sådan ändring som innebar att verksamheten kom att bedrivas eller inrättningen utformas på annat sätt än vad som bestämts i ett tillståndsbeslut.

Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Miljöbalken öppnade först upp för en mer generös bedömning vid mindre ändringar. När miljöbalken trädde i kraft bemyndigades regeringen i 9 kap. 6 § miljöbalken att meddela föreskrifter om till- stånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter vilket gjordes i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Regeringen hade enligt bestämmelsen möjlighet att föreskriva att det skulle vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan hade gjorts bedriva miljöfarlig verksamhet som avsågs i punkterna 1–3 om den ändrades med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfa- rande eller på något annat sätt och det inte var fråga om en mindre ändring. Det innebar att om sådan prövning var föreskriven skulle det göras en samlad prövning varje gång en verksamhet ändrades, om det inte var en liten eller obetydlig ändring som inte ökade utsläpp eller andra störningar. Därmed skulle undvikas att det för verksam- heten skulle finnas ett antal tillståndsbeslut, som vart och ett endast avsåg den del som ändrats vid ett visst prövningstillfälle. Överblick- barheten ökade därmed och dessutom slapp prövningsmyndigheten svårigheten att avgöra vad som skulle omfattas av prövningen.

Det innebar också att det för såväl verksamhetsutövaren som till- synsmyndigheten blev lättare att senare kontrollera att tillståndet följs.

I 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreskrevs att det var förbjudet att, om verksamheten eller åtgärden

145

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

hade beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning, utan till- stånd enligt miljöbalken

1.anlägga eller driva fabriker, andra inrättningar eller annan miljö- farlig verksamhet,

2.släppa ut avloppsvatten, eller

3.släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen.

Det var också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen, som en- ligt vad som anges i avdelning 4 i bilagan innebar en miljöfarlig han- tering, ingick eller avsågs ingå i verksamheten.

Första och andra styckena gällde även vid ändring av verksam- heten. Tillstånd krävdes dock inte om ändringen var mindre och inte innebar att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kunde uppkomma. Tillstånd krävdes inte heller om ändringen endast avsåg lagring av timmer eller annat virke som inte skedde på eller nära vattentäkter, om lagringen behövdes med anledning av storm eller orkan och virket hölls väl avgränsat från annat virke.

Justering avseende begreppet ”mindre ändring”

Regeringens bemyndigande i fråga om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet justerades i början av 2000-talet. Ändringen innebar att regeringen skulle ha möjlighet att föreskriva om tillstånd eller anmälan även för mindre ändringar.

Skälen för regeringens förslag var att regeringen borde på mot- svarande sätt som gällde enligt miljöskyddslagen ha en sådan möjlig- het eftersom det inte kan uteslutas att även mindre ändringar kan få konsekvenser för miljön. Regeringen föreslog därför att bemyndi- gandet i 9 kap. 6 § första stycket punkten 4 skulle ändras på så sätt att begränsningen avseende mindre ändringar tas bort.20

20Prop. 2001/02:65, s. 44 f.

146

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Miljöprövningsförordningen

Inför införandet av IED-direktivet tillsattes Industriutsläppsutred- ningen som lämnade betänkandet SOU 2011:86. Utredningen före- slog bl.a. att begreppet ”mindre ändring” skulle tas bort i 5 § tredje stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Utredningen föreslog att tillståndsplikten skulle gälla för större änd- ringar. För ändringar som inte är större och som inte innebär några större risker för miljön skulle det räcka med en anmälan. Förslaget hade följande lydelse.

Det är också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken bedriva en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt balken om verksam- heten ändras och ändringen, ensam eller tillsammans med tidigare änd- ringar, är större eller innebär att en olägenhet av betydelse för männi- skors hälsa och miljön kan uppkomma.

Utredningen menade att förhoppningen var att omformuleringen skulle leda till att ändringar som inte är större och förändringar som saknar miljöpåverkan kan genomföras efter anmälan och att detta tillgodosåg näringslivets behov av snabb hantering utan att det sänkte miljökraven. Med tanke på att ett anmälningsärende ska behandlas inom 6 veckor och ett tillståndsärende kan ta betydligt längre tid finns det stora effektivitetsvinster att göra utan att miljöpåverkan ökar. Både prövningsmyndigheterna och verksamhetsutövarna skulle vinna på förenklade prövningar när förändringarna saknar betydelse ur miljösynpunkt. Förhoppningen angavs vara att dessa regelförenk- lingar stimulerar företagen att miljöförbättra sina verksamheter.

Utredningen framhöll även att en ändring som innebär att det gällande tillståndet eller särskilda villkor för tillståndet behöver änd- ras alltid är tillståndspliktig. En sådan ändring fordrar alltså antingen ett nytt tillstånd, eller ett ändringstillstånd. En ändring får alltså, för att det ska räcka med en anmälan, bara påverka innebörden i det all- männa villkoret i gällande tillståndsavgörande. En produktionsök- ning som går utöver gällande tillstånd är alltid tillståndspliktig.

I den proposition som låg till grund för genomförandet av IED- direktivet behandlades inte frågan närmare.21 Den ändring som nu finns i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen baserades på utred- ningens förslag men fick en delvis annan utformning efter att försla- get hade remissbehandlats.

21Prop. 2012/13:35.

147

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om

1.ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är till- ståndspliktig enligt 2–32 kap., eller

2.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan upp- komma.

Tillstånd krävs dock inte om ändringen endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära en vattentäkt, om lagringen behövs med anledning av en storm eller orkan och virket hålls väl av- gränsat från annat virke.

I Ds 2016:25 om miljöbedömningar föreslogs att bestämmelsens första stycke skulle få följande lydelse.

För ändring av en tillståndspliktig verksamhet krävs det också tillstånd, om

1.ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är till- ståndspliktig enligt 2–32 kap., eller

2.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändring, med hänsyn till de omständigheter som anges i 11–14 §§ miljöbedömningsförord- ningen, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Syftet med förslaget var att det skulle tydliggöras att en förväntad betydande miljöpåverkan är en förutsättning för att en ändring av miljöfarlig verksamhet ska vara tillståndspliktig och för att en till- synsmyndighet ska få förelägga verksamhetsutövare om att ansöka om tillstånd. Förslaget genomfördes inte eftersom flera remiss- instanser avstyrkte det. Synpunkterna handlade bl.a. om att det kan finnas andra skäl att pröva en ändring i ett tillståndsförfarande än att ändringen medför betydande miljöpåverkan enligt lagtexten. Vidare att frågan om en ändring är tillståndspliktig eller inte saknar kopp- ling till frågan om vilka verksamheter och åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. Vi redogör mer för frågan en analys av rättsläget avseende begreppsanvändningen i avsnitt 4.2.7 nedan.

148

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Processen att anmäla en C-verksamhet respektive att anmäla en ändring av en tillståndspliktig verksamhet

I 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen anges att om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i 2–32 kap. anges att an- mälningsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. För sådana verksam- heter och åtgärder anges uttrycket ”Anmälningsplikt C”.

Enligt 11 § gäller anmälningsplikten även ändringar av en verksam- het som har ett tillstånd (obligatoriskt eller frivilligt), om ändringen inte är tillståndspliktig enligt 4 § (punkten 1) eller om ändringen avser en anmälningspliktig verksamhet enligt 10 § och har betydelse från störningssynpunkt.

Bestämmelser om handläggning av anmälan finns i 22, 24–27 och

46 §§ förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En an- mälan som avses i 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen (anmäl- ningsplikt av C-verksamheter) eller i 1 kap. 11 § miljöprövningsför- ordningen (anmälan om ändring av tillståndspliktig verksamhet eller verksamhet med frivilligt tillstånd eller ändring av en C-verksamhet om ändringen har betydelse från störningssynpunkt) ska göras i god tid innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Anmälan ska vara skriftlig och ges in till den myndighet eller kommun som utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden. Anmälan ska dock ges in till länsstyrelsen, om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen. Om till- stånd söks till en tillståndspliktig verksamhet behöver anmälan inte göras. Om det finns särskilda skäl, får den kommunala nämnden överlämna anmälningsärendet till länsstyrelsen.

En anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska be- skrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna be- döma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter och för de verksamheter som räknas upp i 25 § 2. förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, de uppgifter som framgår av 8 § och 9 § första stycket 1 miljöbedömningsförord- ningen. Av 8 § framgår att samrådsunderlaget ska innehålla uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning, riv- ningsarbeten om sådana kan förutses, verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, miljöns känslighet i de områden som kan antas bli på- verkade, vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat samt de

149

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning som sådana uppgifter finns tillgängliga. Vidare åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och den bedöm- ning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas.

De uppgifter som ska finnas med i samrådsunderlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta ställ- ning till om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10– 13 §§ miljöbedömningsförordningen.

De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över en anmälan. I fråga om särskilt uppräknade C-verksamheter ska den myndighet som handlägger anmälan pröva om verksamheten behöver tillstånds- prövas och vid prövningen ta hänsyn till de omständigheter som anges i 10–13 §§ miljöbedömningsförordningen samt förelägga verk- samhetsutövaren att ansöka om tillstånd, om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. När ett anmälningsärende är tillräckligt utrett och om det behövs, ska den myndighet som handlägger ärendet i ett föreläg- gande till verksamhetsutövaren besluta om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsyns- myndigheten bestämmer något annat.

Stegen i prövningen av huruvida en ändring är anmälnings- eller tillståndspliktig

I praxis har bestämmelsen om tillståndsplikt generellt tolkats som att tillståndets omfattning, särskilda och allmänna villkor utgjort en ram som verksamhetsutövaren inte får ändra utan tillstånd. Det får tolkas som en följd av att ett tillstånd gäller mot alla såvitt avser frå- gor som prövats i domen/beslutet (tillståndets rättskraft) och därför bara kan ändras genom omprövning eller genom ny tillståndspröv- ning. Det framgår dock inte explicit av lagtexten i 1 kap. 4 § miljö-

150

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

prövningsförordningen. Praxis visar också att kopplingen mellan det allmänna villkoret och tillståndets rättskraft är oklar.22 Vi redogör för exempel från rättspraxis nedan.

Den första frågan tillsynsmyndigheten ska avgöra är om änd- ringen ryms inom tillståndets omfattning eller påverkar tillståndets villkor. Bedömningarna är ofta komplexa att göra med en omfat- tande studie av tillståndsavgörande och ansökningshandlingar. Ett föreläggande eller förbud från tillsynsmyndigheten får enligt 26 kap. 9 § miljöbalken inte begränsa en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Tillståndets rätts- kraft gäller mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet.

En verksamhetsutövare får fråga sig om ändringen är tillstånds- pliktig i sig enligt 2–32 kap. miljöprövningsförordningen eller om den ensam eller tillsammans med tidigare ändringar medför att olägen- heter av betydelse kan uppkomma. Vidare om ändringen medför att tillståndets rättskraft berörs.

Det allmänna villkoret

I tillstånd finns som regel ett allmänt villkor. Detta är vanligen ut- format enligt följande: ”Verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ären- det”. Denna typ av villkor har traditionellt sett använts för tillstånds- givna verksamheter och har ansetts ha samma rättskraft som övriga villkor i beslutet. Hur gränsen ska dras om vad som ska anses reglerat i tillståndet i detta hänseende är dock oklart.

Detta villkor binder sökanden vid den redovisning som lämnats i ärendet. Genom denna formulering blir alla åtaganden bindande för tillståndshavaren. Det allmänna villkoret är av vikt för såväl sökan- den som tillsynsmyndigheten och anses i vart fall principiellt ha samma rättskraft som övriga villkor. Ett åtagande från verksamhets- utövaren är alltså i detta hänseende lika bindande som de preciserade villkoren.

Det är i detta sammanhang verksamhetens överensstämmelse med det allmänna villkoret har stor betydelse för bedömningen. Detta sker genom en jämförelse mellan bedrivandet av verksamheten och till-

22SOU 2011:86, s. 230.

151

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

ståndet som verksamheten ska bedrivas i ”huvudsaklig överensstäm- melse” med (det allmänna villkoret). Om ändringen ligger utanför det område som det allmänna villkoret täcker är tillsynsmyndigheten oförhindrad att fatta beslut om föreläggande eller förbud, dvs. den omfattas inte av den rättskraft som ett tillstånd ger. Av den praxis- genomgång vi gör nedan framgår dock att uttolkningen av vad som ryms i det allmänna villkoret ofta är svår och tidsödande att göra med bedömningar i flera instanser. Kopplingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är därför oklar.

De särskilda villkoren

De större verkningar som en verksamhet ger upphov till ska regleras genom särskilda villkor. De verkningar som inte reglerats genom sär- skilda villkor har således inte bedömts vara så allvarliga att det har funnits skäl att reglera dessa särskilt. De särskilda villkoren är därför viktiga, eftersom de reglerar bl.a. utsläppen från verksamheten.

Övriga kriterier för tillståndsplikt

Nästa steg i bedömningen är om den ändrade verksamheten i sig kräver tillstånd enligt 2–32 kap. miljöprövningsförordningen. Om så inte är fallet blir nästa fråga om den planerade ändringen kan anmälas eller om den är tillståndspliktig utifrån bestämmelsen i 1 kap. 4 § första stycket punkt 2 miljöprövningsförordningen. Enligt den be- stämmelsen krävs det tillstånd för en ändring av en tillståndspliktig verksamhet om ändringen i sig eller tillsammans med tidigare änd- ringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.

En ändring kan alltså anmälas om den inte omfattas av tillståndets rättskraft och inte är tillståndspliktig i sig enligt 2–32 kap. eller kan medföra olägenheter av betydelse för människors hälsa eller miljön. Tillsynsmyndigheten kan då förelägga om försiktighetsmått, för- bjuda verksamheten eller förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd för verksamheten om verksamheten medför risk för bety- dande föroreningar eller andra betydande olägenheter för männi- skors hälsa eller miljön.

152

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Rättspraxis om gränsen mellan anmälan och tillstånd vid ändring och frågor om tillståndets rättskraft

I rättspraxis har frågan kring gränsdragningen mellan anmälnings- plikt och tillståndsplikt tagits upp ett antal gånger. Redovisningen nedan omfattar även viss praxis från underinstanser för att belysa komplexiteten och ojämnheten i tillämpningen. Vid genomgång av domar som rör ändring av tillståndspliktig verksamhet framgår att tillståndets omfattning och både det allmänna villkoret och de sär- skilda villkoren påverkar utrymmet för vad som utgör en tillstånds- pliktig ändring.23 Här är ett urval av domar och beslut i frågan från senare tid.

I en dom från Mark- och miljööverdomstolen (mål nr M 2505-20 den 27 maj 2020) hade en verksamhetsutövare i Svalövs kommun gjort en ändringsanmälan eftersom man tänkt flytta en del av sin produktion av animaliska och vegetabiliska råvaror till nya lokaler. Eftersom den anmälda verksamheten hade ett tekniskt och miljö- mässigt samband med den totala verksamheten och processavlopps- vattnet skulle hanteras på samma sätt i hela verksamheten ansåg domstolen att det inte var lämpligt att pröva flytten av verksamheten isolerat från den övriga verksamheten. Domstolen dömde till bolagets nackdel och ansåg att flytten av den del av verksamheten som ändrings- anmälan avsåg i stället omfattade den verksamhet som redan handlades i ett pågående tillståndsärende hos miljöprövningsdelegationen.

I MÖD 2018:24 var omständigheterna något annorlunda. En verk- samhetsutövare i Helsingborgs kommun hade gjort en anmälan om ändring av verksamhet för att transportera avfall från en utlastnings- plats på industriområdet till hamnen. Mark- och miljödomstolen fann att ändringen rymdes i grundtillståndet från 1979, men Mark- och miljööverdomstolen gjorde motsatt bedömning. Domstolen kon- staterar även att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att en anmäld ändring inte innebär en sådan olägenhet för män- niskors hälsa eller miljö att ett tillstånd krävs. Då verksamhets- utövaren inte lyckats med detta ansåg domstolen att ändringen av verksamheten skulle kunna medföra olägenhet av betydelse för män- niskors hälsa eller miljön och att ändringen av verksamheten på den grunden i stället var tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöpröv- ningsförordningen. Rättsfallet visar att tillståndets omfattning och

23Se bland annat MÖD 2005:44, MÖD 2011:7, MÖD 2018:24.

153

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

villkor har betydelse för prövningen av om ett föreläggande eller för- bud begränsar tillståndets rättskraft. Tillståndsplikten hade dock med ändringens omgivningspåverkan att göra.

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 4 december 2020 i mål nr M 13003-19 hade en verksamhetsutövare anmält installation av en pump i inloppsstationen vid ett reningsverk som en ändring av tillståndsgiven verksamhet. Pumpen skulle transportera överskotts- volymer av avloppsvatten till utjämningsmagasin som avsågs anläg- gas och anmälas senare. Länsstyrelsen beslutade att förbjuda änd- ringen eftersom man ansåg att ändringen skulle hanteras inom ramen för den tillståndspliktiga verksamheten. Domstolen konstaterade att den anmälda ändringen endast utgjorde ett moment i ett planerat framtida arrangemang för omhändertagande av spillvatten bestående av flera åtgärder, men att det saknades en närmare redovisning av övriga delmoment i denna anordning. Bland annat hade några när- mare specifikationer av spillvattenmagasinet, dess utformning och funktion samt hur det skulle anslutas till reningsverket, inte pre- senterats. Domstolen ansåg att det inte var lämpligt att pröva den anmälda åtgärden isolerat från övriga planerade åtgärder och menade att det fanns ett sådant funktionellt samband mellan installationen av pumpen, dess funktion och övriga delar av den planerade anordningen att det bör ske en samlad prövning av samtliga delar med beaktande av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Domstolen instämde därför i underinstansernas bedömning att ändringen skulle förbjudas.

I Mark- och miljödomstolen i Vänersborgs dom i mål nr M 693-19 från den 7 maj 2019 hade ett raffinaderi i Göteborg anmält en änd- ring av verksamheten som innebar att raffinaderiet skulle provköra en annan typ av olja än den råolja som tillståndet medgav. Läns- styrelsen gjorde bedömningen att ändringen var tillståndspliktig eftersom den nya oljan inte kunde jämställas med råolja och att vill- kor i tillståndet skulle kunna behöva ändras. Länsstyrelsen prövade således inte anmälan. Domstolen konstaterade att det i tillståndet visserligen står skrivet att råolja ska användas som huvudråvara men att även andra råvaror kommer att utnyttjas. Tillståndets utformning utgjorde därmed inte något hinder för att använda andra oljor än råolja. Domstolen återförvisade därför ärendet till länsstyrelsen för att pröva ändringsanmälan i sak.

Länsstyrelsens i Norrbottens län beslutade om en anmälan om ändring av SSAB:s verksamhet för pilotanläggningen Hybrit (den

154

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

25maj 2018, dnr 555-4792-18). SSAB hade anmält en ändring av den tillståndsgivna verksamheten i enlighet med 1 kap. 11 § 1. miljöpröv- ningsförordningen avseende uppförande och drift av en pilotanlägg- ning för utveckling av en vätgasbaserad reduktionsprocess för järn- malm inom bolagets verksamhetsområde i Luleå. Bolaget menade att den ändring som anmäldes låg inom ramen för tillståndet och de föreskrivna villkoren. Bolaget angav vidare att den planerade pilot- anläggningen inte gav någon negativ påverkan av betydelse för män- niskors hälsa eller miljön.

Länsstyrelsen gjorde bedömningen att bolagets anmälda ändring med hänsyn till uppgifterna i anmälan och ändringens omfattning inte torde medföra att någon olägenhet av betydelse för människors hälsa och miljön kan uppkomma. För ändringen krävdes således inte något tillstånd. Bolagets anmälan föranledde därför inte någon åt- gärd från länsstyrelsens sida. Detta är ett exempel på anmälan om försöksverksamhet, och av länsstyrelsens beslut framgår inte ut- tryckligen om man delar bolagets bedömning att det ligger inom ra- men för tillståndet, men beslutet får antas vila på den slutsatsen.

Industriutsläppsutredningen gör i sitt betänkande en genomgång av ett antal rättsfall avseende omfattningen av ett tillstånds rättskraft kopplat till specifikt det allmänna villkoret, bl.a. MÖD 2002:34, 2005:7, 2007:20, 2007:23 samt 2010:35. Utredningen landar i slut- satsen att det går att hävda att det så kalladeallmänna villkoret inte ger verksamhetsutövaren någon egentlig trygghet och menar att praxis inte är helt enhetlig vad gäller betydelsen av det allmänna villkoret, samt att det därför är svårt att dra någon annan slutsats än att kopp- lingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är oklar.24

4.2.6Gränsdragningen mot tillsynsfrågor

I en dom från Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt, (mål nr M 2364-20) behandlades frågan om ett förbud mot att lägga ut sidoberg längs ett sandmagasin vid särskilt utpekade dammsträckor inom gruvindustriområdet i Kiruna kommun. Syftet med åtgärden var att säkerställa god bärighet för arbetsfordon på arbetsytan. Läns- styrelsen förbjöd åtgärden dels eftersom den inte rymdes inom till- ståndets ram och dels eftersom det kunde ifrågasättas om åtgärden

24SOU 2011:86, s. 230.

155

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

som sådan var lämplig ur ett dammsäkerhets- och geotekniskt perspektiv. Domstolen konstaterade att LKAB hade tillstånd att höja dammen ytterligare ett antal meter från dagens nivå med användan- det av den så kallade inåtmetoden. Att lägga ut sidoberg, som nor- malt har en god dränerande förmåga och positiva effekter på stabili- teten, i stället för anrikningssand, fann domstolen inte kunde anses gå utanför LKAB:s befintliga tillståndsdom. Tillsynsmyndigheten får då endast meddela förelägganden och förbud som (1) är bråds- kande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer, eller (2) gäller säkerhetshöjande åtgärder vid en damm som klassificerats enligt 11 kap. 24 och 25 §§ miljöbalken. Domstolen konstaterade att punkten 1 inte var för handen och vidare att förbudet inte var förenat med något föreläggande som på ett konkret sätt skulle höja dammens säkerhetsnivå. Förbudet begränsade således i viss utsträckning LKAB:s möjlighet att nyttja befintligt tillstånd och var mer ingripande än vad som behövdes. Domstolen konstaterade att de risker som länsstyrelsen påpekade i målet snarare var hänförliga till den aktuella dammkonstruktionen och användandet av inåtmetoden än åtgärden i sig och att tillsyns- myndigheten har möjlighet att angripa det genom omprövning enligt 24 kap. 11 § miljöbalken. Domstolen fann därför att läns- styrelsen inte haft fog för sitt beslut att förbjuda LKAB att vidta planerade åtgärder rörande utläggning av sidoberg.

Rättsfallet är ett exempel på att det i prövningen ibland kommer in frågor som handlar om tillsyn. Miljöbalkssystemet är emellertid konstruerat för att frågorna ska hållas isär. Tillståndsprövningen styrs av verksamhetsutövarens yrkande medan omprövningen styrs av tillsynsmyndighetens.

4.2.7Olika begrepp kring omgivningspåverkan skapar en otydlighet vid gränsdragningen mellan tillstånd och anmälan

Begreppet betydande miljöpåverkan

I 10 § miljöbedömningsförordningen beskrivs vad som ska beaktas i bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd innebär betydande miljöpåverkan. Det handlar om

156

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

1.vad det är för verksamhet,

2.var den planeras,

3.vilka miljöeffekter som förväntas.

Eller som det uttrycks i 10 § miljöbedömningsförordningen; verk- samhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, verksamhetens eller åtgärdens lokalisering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper.

Dessa tre punkter beskrivs mer i 11–13 §§ miljöbedömningsför- ordningen. Vid bedömningen av betydande miljöpåverkan handlar det om, liksom vid all bedömning av miljöeffekter att se på både per- spektiven vad och var. Det handlar om att beakta samverkan mellan projektets och platsens egenskaper samt den betydelsen denna sam- verkan har för berörda delar av miljön. Typen av åtgärd och förut- sättningarna på platsen har betydelse för den effekt som uppstår.

För att kunna avgöra om en verksamhet eller åtgärd medför bety- dande miljöpåverkan måste man ta hänsyn till den plats eller det landskap man befinner sig i. Är det en robust miljö som tål föränd- ringar eller är den extra känslig för störning? Kanske är den redan påverkad av andra ingrepp. Hur förhåller sig den här platsen till sitt omgivande landskap? Det andra som måste vägas in är naturligtvis vad det är som ska göras på platsen. Det är stor skillnad om det handlar om exempelvis en husbehovstäkt eller en fullskalig gruva. De tre kriterierna beskrivs närmare i Naturvårdsverkets webbvägledning Miljöbedömningar enligt kapitel 6 miljöbalken och återges inte här.

Miljökvalitetsnormer och betydande miljöpåverkan

Det har uppkommit frågor under vårt utredningsarbete kring vilken hälsopåverkan betydande miljöpåverkan tar sikte på och betydande miljöpåverkan i relation tillmiljökvalitetsnormer för vatten, vilka syf- tar dels till att skydda människors hälsa och miljön, dels uppfylla krav som ställs genom Sveriges medlemskap i EU. Om det finns risk för att verksamheten eller åtgärder innebär att miljökvalitetsnor- merna överträds bör det innebära att detta bedöms utgöra betydande miljöpåverkan. Det blir dock frågor för rättstillämpningen att avgöra i det enskilda fallet. Enligt EU-rätten handlar bedömningen om betydande miljöpåverkan kan antas om en från fall till fall-bedöm-

157

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

ning och det är därför inte möjligt att fastställa gränsvärden och liknande som ska vara avgörande. Risker för människors hälsa ska vägas in vid bedömning av en verksamhets eller åtgärds utmärkande egenskaper enligt 11 § 7. miljöbedömningsförordningen.

Europeiska kommissionens vägledning om ändringar

I Europeiska kommissionens vägledning för MKB-direktivet knyts bedömningen av miljöpåverkan både till kravet på att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning och till kravet på tillstånd. Under rubri- ken Behovet av tillstånd anger kommissionen följande.

Domstolen har vid flera tillfällen betonat att ”medlemsstaterna skall genomföra MKB-direktivet på ett sätt som fullt ut uppfyller det krav som ställs mot bakgrund av dess huvudsakliga syfte, vilket enligt artikel

2.1i direktivet är att projekt som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering skall bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges”.

Ändringar eller utvidgningar av projekt, i den mening som avses i punkt 24 i bilaga I eller punkt 13 a i bilaga II till MKB-direktivet, som kan antas ha en betydande miljöpåverkan ska bli föremål för krav på tillstånd.25

Begreppet olägenhet för människors hälsa

Definitionen av begreppet olägenhet för människors hälsa finns i 9 kap. 3 § miljöbalken. Även sådana störningar som inte kan visas vara direkt hälsoskadliga men som påtagligt påverkar människors psykiska välbefinnande omfattas, t.ex. buller, lukt och termiskt inom- husklimat. Bedömningen ska utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och inte baseras på en persons reaktion i det enskilda fallet. Dock ska hänsyn tas till personer som är något kän- sligare än normalt, t.ex. allergiker. Bedömningen av hälsostörningen är enbart medicinsk och hygienisk och således utan ekonomiska eller tekniska avvägningar. Bedömningen av vad som är ”ringa” är också beroende av hur människor i allmänhet uppfattar situationen. Som helt tillfälliga räknas inte regelbundna störningar eller störningar som återkommer vid flera tillfällen om än inte med någon regelbun- denhet.26

25Europeiska kommissionen (2021).

26Prop. 1997/98:45, del 2, s. 109.

158

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Begreppet olägenhet för miljön

Olägenhet för miljön saknar legaldefinition. Skälet kan nog sägas vara att hur stor olägenheten för miljön är beror exempelvis på loka- liseringen. Om en verksamhet eller åtgärd har en mindre gynnsam lokalisering kan bedömningen resultera i att verksamheten eller åt- gärden medför en ”olägenhet av betydelse för miljön”. Om verksam- heten eller åtgärden däremot är lämpligt lokaliserad kan bedömningen för samma verksamhet eller åtgärd resultera i att olägenheten endast bedöms vara ringa.

Begreppet olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön

När det gäller innebörden av begreppet ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön” är den formuleringen oförändrad och Miljööverdomstolens avgörande i MÖD 2011:7 är därför fortfarande vägledande.

Frågan i målet gällde om bolagets anmälan om aktuella nya av- fallsslag kunde godtas som en anmälan om en mindre ändring. Miljö- överdomstolen konstaterade att den totala mängd avfall som anmälts av bolaget rymdes inom tidigare givet tillstånd för verksamheten. Användningen av hästgödsel omnämndes i den tekniska beskriv- ningen och omfattades därmed av det allmänna villkoret i tillståndet. Vad gäller övriga avfallsslag hade inget framkommit som tydde på att ändringen skulle innebära att någon olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kunde uppkomma. Ändringen med- förde inte heller några ytterligare miljömässiga konsekvenser än vad som redan hade behandlats inom ramen för tillståndet. Miljööver- domstolen fann därför att det inte fanns skäl att förbjuda fortsatt införsel av aktuella avfallsslag och godkände anmälan.27

Begreppet betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön

I nedanstående avgörande gjordes bedömningen att verksamheten kunde innebära betydande olägenheter för människors hälsa eller mil- jön och att det därför ansågs befogat att förelägga om att söka tillstånd.

27Ds 2018:38, s. 46.

159

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivånSOU 2022:33

I Miljööverdomstolens dom den 16 oktober 2008 i mål nr M 2562–08 handlade det om ett föreläggande om att söka tillstånd för en verksamhet. Verksamheten bestod i metallsortering och åter- vinning av restavfall såsom byggavfall, järn och metall. Nämnden fat- tade beslut om att förelägga bolaget att vidta vissa skyddsåtgärder. Efter överklagande från sakägare i två omgångar ändrade miljödom- stolen länsstyrelsens beslut så att nämnden efter överlämnande skulle pröva bl.a. lokaliseringen av verksamheten. Nämnden beslu- tade den 24 april 2007 att förelägga bolaget vid vite att senast den 1 juni 2007 ansöka om tillstånd för verksamheten. Nämndens beslut överklagades först till länsstyrelsen som fastslog nämndens beslut med den ändringen att de flyttade fram tidsfristen för ansökan. Där- efter överklagade närboende (sakägare) beslutet till miljödomstolen som biföll överklagandet och förbjöd verksamheten. Miljööverdom- stolen beslutade att fastställa länsstyrelsens beslut. Av domstolens bedömning framgick att det i normala fall inte kan anses lämpligt att en verksamhets eventuella olägenheter och osäkerhet kring dess verkningar ska ligga till grund för ett beslut om förbud av verksam- het. I en tillståndsprövning finns möjlighet att utreda de faktiska för- hållandena, varför ett förbud inte ansågs lämpligt. Vid en tillstånds- prövning i jämförelse med den prövning som gjorts i förvarande mål bör det finnas en mer heltäckande och bättre utredning avseende bl.a. försiktighetsmått. Dessutom har alla sakägare möjlighet att komma till tals i ett mål om tillstånd. Miljööverdomstolen upphävde därför miljödomstolens dom för att göra det möjligt att genomföra en tillståndsprövning enligt nämndens föreläggande till bolaget.

4.2.8Ändring av villkor – 24 kap. 13 § miljöbalken

Enligt den ursprungliga lydelsen i 27 § miljöskyddslagen kunde kon- cessionsnämnden upphäva eller mildra villkor i tillståndsbeslut efter ansökan av tillståndshavaren, om det var uppenbart att villkoret inte längre behövdes eller var strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallades av omständighet som inte förutsågs när tillståndet med- delades.

Anledningen till att bestämmelsen infördes var att det saknades möjlighet att ändra villkor på ansökan av tillståndshavaren. De be- stämmelser som fanns i miljöskyddslagen innebar att villkor som

160

SOU 2022:33Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

fastställts i samband med tillstånd till viss verksamhet bara kunde ändras om det var påkallat för att tillgodose de intressen som påver- kades negativt av verksamheten. Om det däremot var önskvärt från tillståndshavarens synpunkt att villkor ändrades passade inte dessa bestämmelser. Den enda möjligheten som tillståndshavaren hade var då att avstå från att använda sig av tillståndet och i stället söka nytt tillstånd utifrån de ändrade villkoren. Detta ansågs som en alltför omständlig väg. Införandet av 27 § gav tillståndshavaren möjlighet att genom ansökan hos nämnden få till stånd en omprövning som kunde begränsas till just den föreskrift som tillståndshavaren ville ha upphävd eller ändrad. Bestämmelsen var tillämpligoavsett om den verksamhet som beslutet avsåg börjat utövas eller inte när ansökan om ändring gjordes.

Genom en ändring 1992 infördes en möjlighet för tillståndsmyn- digheten att efter tillståndshavarens ansökan kunna ändra villkor även i skärpande riktning. 28

Av propositionen framgick att Industriförbundet i en framställ- ning till regeringen framhållit att det finns fall där tillståndshavaren har intresse av att få villkoren ändrade även i skärpande riktning. Som exempel nämnde Industriförbundet att villkoren har blivit otids- enliga. Det förfarande som kunde tillämpas, att tillståndshavaren hos Naturvårdsverket eller länsstyrelsen begär att myndigheten ska initi- era en omprövning, var onödigt omständligt enligt Industriförbundet, som ansåg det angeläget med en förenkling av gällande ordning.

Naturvårdsverket ansåg också att det var otillfredsställande att en tillståndshavares rätt att begära omprövning av villkor var begränsad. Enligt verket kunde det finnas andra fall när det var motiverat för tillståndshavaren att söka ändring av villkor, också i skärpande rikt- ning, exempelvis i fråga om användningen av en ny och lämpligare analysmetod för ett utsläpp. Departementschefen ansåg att 27 § miljöskyddslagen skulle ändras i enlighet med vad Naturvårdsverket och Industriförbundet hade begärt. Den föreslagna ändringen inne- bar en utvidgning av tillståndshavarens möjligheter att efter ansökan få andra villkor för verksamheten. Ändringen påverkade inte bestäm- melserna i 22 §, som reglerade miljömyndigheternas möjligheter att meddela ålägganden för tillståndshavaren.

Paragrafen lyftes in i huvudsakligen denna utformning vid infö- randet av miljöbalken och placerades i 24 kap. 8 §.

28Prop. 1991/92:137.

161

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

Genom SFS 2012:907 har i en ny första punkt föreskrivits att till- ståndsmyndigheten efter ansökan av tillståndshavaren får upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet om tillståndsplikten har upp- hört eller om verksamheten har slutligt upphört.

Av praxis framgår att en ansökan om ändring av villkor ska bedömas restriktivt, se bl.a. MÖD 2003:38, MÖD 2014:10 samt NJA 2010 s. 77. Av MÖD 2006:39 framgår att provisoriska föreskrifter kan ändras i mildrande riktning utan att någon av de förutsättningar för omprövning som ställs upp i 24 kap. 8 § behöver föreligga. Mark- och miljööverdomstolen bedömde i en dom den 14 mars 2017 att tillståndsmyndigheten i samband med bifall till en ansökan enligt 24 kap. 8 § kan göra andra ändringar i tillståndet än den sökta men att det förutsätter att det behövs för att beslutet ska få ett lämpligt innehåll (mål nr M 2449-16).

Upphävande av tillstånd efter ansökan av tillståndshavaren

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet, om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och tillståndsplikten för verksam- heten har upphört eller om verksamheten slutligen har upphört.29

Tidigare kunde ett tillstånd återkallas endast genom beslut av till- ståndsmyndigheten när verksamheten slutligt hade upphört (24 kap. 3 § första stycket 5 miljöbalken). Vidare var det endast Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrel- sen eller kommunen i vissa fall som kunde ansöka om en sådan pröv- ning. Det fanns ingen möjlighet för verksamhetsutövaren att påkalla prövningen.

Ändringar i regelverket i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har inneburit att en del verksamheter som tidigare var tillståndspliktiga upphört att vara det. De är nu endast anmäl- ningspliktiga. De verksamhetsutövare som inte vill fortsätta att be- driva en verksamhet enligt tillståndet utan vill att den anmälnings- pliktiga verksamheten endast ska bedrivas med stöd av en anmälan har efter en lagändring 2013 möjlighet till detta. Detsamma gäller för den som frivilligt ansökt om tillstånd och den som lagt ned verksamheten.

29Prop. 2012/13:35, s. 62 f.

162

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Vid upphävande av tillstånd krävs att verksamhetsutövaren även gör en anmälan till tillsynsmyndigheten. Det gäller oavsett om det handlar om att tillståndsplikten upphört eller att verksamheten slut- ligen upphört. Tillsynsmyndighetens bedömning kan behövas för att kontrollera om det finns villkor som aktualiseras vid upphävandet, t.ex. villkor om efterbehandling, och för kontroll av återställnings- åtgärder enligt 10 kap. 4 a § miljöbalken. Om en anmälan görs, kan tillsynsmyndigheten vid handläggningen av anmälningsärendet före- lägga om försiktighetsmått eller förbud eller förelägga verksamhets- utövaren att ansöka om tillstånd.

Prövningen vid ett eventuellt upphävande görs genom att en an- mälan först görs till tillsynsmyndigheten. Därefter prövas frågan om upphävande av tillståndsmyndigheten. Inget hindrar att anmälan och ansökan om upphävande lämnas in samtidigt, men tillståndet kan inte upphävas förrän det i ärendet om upphävande är visat att anmäl- ningsplikten har fullgjorts. Anmälningsärendet bör inte avslutas in- nan tillståndet har upphävts eftersom det då finns risk för att ett be- slut i anmälningsärendet strider mot villkor i det gällande tillståndet. Vidare bör man i såväl anmälningsärendet som i ärendet om upp- hävande av tillståndet uppmärksamma att en verksamhet som är an- mälningspliktig enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får påbörjas tidigast sex veckor efter att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.

4.3Inhämtade synpunkter och övrig information

4.3.1Näringslivet

Svenskt Näringsliv anser att ändringstillstånd ska göras till regel vid ändring av befintlig verksamhet. I dag finns det enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken en möjlighet att vid ändring av miljöfarlig verksamhet få enbart ändringen prövad. Huvudregeln är dock alltjämt att hela verk- samheten ska prövas. Det förekommer också att frågan om pröv- ningens omfattning används av remissmyndigheter som hävstång för att få igenom krav på verksamheten som annars inte skulle godtas (t.ex. tidsbegränsning av ändringstillståndet).

Avgörandet om huruvida ändringstillstånd kan komma i fråga sker dessutom alltför sent i processen. När ansökan är ingiven till prövningsmyndigheten har redan miljöbedömningsförfarandet genom-

163

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

förts och ansökan med miljökonsekvensbeskrivning har upprättats. Att då behöva backa tillbaka och göra om hela proceduren tar mycket tid. Att stå på sig och överklaga ett eventuellt avvisnings- beslut riskerar dock att ta ännu längre tid och därför viker många verksamhetsutövare ner sig och accepterar eller ansöker redan från början om total omprövning för att slippa hamna i konflikt. Nuva- rande regel är således ineffektiv och otydlig. Faran för att tillstånd skulle riskera att bli alltför gamla är i dag begränsad genom de BAT- slutsatser som löpande uppdateras inom ramen för IED-direktivet vad gäller all mer miljöpåverkande miljöfarlig verksamhet.

En ändring av miljöfarlig verksamhet är i dag tillståndspliktig enligt 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen om 1. ändringen i sig är tillståndspliktig enligt 2–32 kap. miljöprövningsförordningen eller

2.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan upp- komma. Svenskt Näringsliv menar att punkt 2 är det nog ingen som har några invändningar mot, men punkten 1 gör inte sällan att änd- ringar med mycket liten eller ingen miljöpåverkan vid en större verk- samhet inte kan genomföras utan tillståndsprövning. Det är inte effektivt och här borde man kunna hitta en smidigare lösning som gör att endast ändringar som uppfyller kravet i punkt 2 ovan blir till- ståndspliktiga. Det enklaste vore att stryka punkt 1. På det sättet klar- görs det att det måste vara någon miljöpåverkan av betydelse för att kravet på tillståndsprövning ska utlösas vid ändring. Det var så det såg ut enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, med den skillnaden att ändringen då skulle vara mindre. En sådan ändring bör vara fullt möjlig att göra även med hänsyn tagen till IED, eftersom ändringen i sådant fall ändå kommer att prövas vid en anmälan och tillsynsmyndigheten kan ställa de eventuella tillkommande krav som kan behövas.

Enligt IED är endast väsentliga ändringar tillståndspliktiga. En väsentlig ändring definieras som en ändring som i sig själv uppnår de tröskelvärden som anges i bilaga I till direktivet (artikel 20.3). Änd- ringar som uppfyller väsentlighetsrekvisitet är tillståndspliktiga en- ligt IED. Övriga ändringar kräver endast att den behöriga myndig- heten underrättas (artikel 20.1). Vid behov kan en liknande reglering införas i miljöprövningsförordningen.

En anmälan blir en komplettering till gällande tillstånd men utan tillståndets rättskraft. Vill man inte ta denna risk som verksamhets-

164

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

utövare står det var och en fritt att ansöka om tillstånd. Ändringar bör kunna hanteras som en anmälan även när de gäller en justering av tillåten produktionsmängd. Svenskt Näringsliv har också i sam- band med remiss av Ds 2016:25 framfört att frågan om huruvida en ändring är tillståndspliktig inte har någon koppling till frågan om vilka verksamheter och åtgärder som kräver en miljökonsekvens- beskrivning. Det är två olika bedömningar med olika syften som inte bör sammanblandas. Vidare är den bedömning som ska göras enligt den gällande lydelsen i 1 kap. 4 § 2. förhållandevis enkel att göra, medan den bedömning som ska göras enligt 11–14 §§ i den då före- slagna miljöbedömningsförordningen är förhållandevis komplex.

Preem AB menar att skillnaden mellan prövningsförfarandena änd- ringsanmälan och ändringstillstånd är mycket stor, men att ansöka om en ändring av en redan tillståndsprövad verksamhet är nästan lika tidskrävande och omfattande som att ansöka om ett helt nytt tillstånd. Det skulle därför behövas ett enklare förfarande för änd- ringstillstånd. Såväl krav på innehåll i ansökan som möjlighet till ytt- rande över ansökans innehåll kunde begränsas, särskilt om ändringen faller inom ramen för befintligt tillstånd och föreskrivna villkor. Att utvidga möjligheten att anmäla ändringar skulle bidra till en snabbare omställning. Tydligare riktlinjer för vilka ändringar som kan falla inom ramen för anmälan borde tas fram.

Svenskt Vatten anser att ändringstillstånd bör meddelas oftare jämfört med i dag; i många fall bör en anmälan räcka. Så länge ramen för tillståndet bibehålls bör ändringar kunna få tillstånd även om en det finns risk för en mindre påverkan på miljön. Om förändringen i huvudsak är till det bättre för miljön bör det räcka med en anmälan. Reningsteknik som är under utveckling måste kunna införas och tes- tas utan att hindras av tillståndsplikt och byråkrati. Ett exempel är införande av läkemedelsrening i ett befintligt reningsverk vars av- loppsvatten från tätorten alltid innehållit läkemedel som passerat ge- nom reningsverket i brist på reningsteknik. Införandet av tekniken har inget annat syfte än att skydda miljön till det bättre varför en anmälan bör räcka. Vill verksamhetsutövaren komma i åtnjutande av rättsskyddet i 24 kap. 1 § miljöbalken kan denne söka ett ändrings- tillstånd för läkemedelsreningen. Beslut efter en anmälan eller om ett ändringstillstånd bör kunna ges efter en enkel prövningsprocess inom en tid som regleras i processregler.

165

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

Sveriges Bergmaterialindustri (SBMI) menar att det behöver bli enklare att göra vissa ändringar i verksamheten i enlighet med 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen. Tillsynsmyndigheterna hänvisar allt oftare till att anmälda ändringar behöver tillståndsprövas genom ändringstillstånd, trots den justering som gjorts av regelverket för att anmäla ändring i syfte att förenkla möjligheten till anmälan (dvs. att ändringen inte längre behöver vara mindre). Ändring av C-verk- samheter som har införlivats i ett tillstånd bör alltid kunna ändras genom en anmälan och det bör tydliggöras att det inte krävs en ny tillståndsprövning för ändring av C-verksamheter inom ett gällande miljöbalkstillstånd. Det bör även förtydligas att det är möjligt att lägga till en anmälningspliktig C-verksamhet utan att ändringstill- stånd krävs.

Prövningen av avgränsade ändringstillstånd borde vara enklare och kunna hanteras snabbare. Vid fortsatt och utökad verksamhet bör omprövning kunna ske genom ett förenklat prövningsförfa- rande; bl.a. bör lokaliseringsprövningen begränsas. Bestämmelserna vid ändring av, eller förnyat tillstånd för, tillståndsgivna verksam- heter behöver ses över så att befintliga verksamheter som huvudregel ska prövas genom ändringstillstånd. Många av täktbranschens pröv- ningar bör kunna hanteras genom ändringstillstånd.

SBMI anser också att det vore bra att tydliggöra att en bedömning av betydande miljöpåverkan ska göras inför ansökningar om änd- ringstillstånd. Trots att gällande lagstiftning i 6 § sista stycket miljö- bedömningsförordningen anger att ”Första stycket avgör inte frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras”, så anger Naturvårdsverket följande i sin vägledning: ”När det gäller ändringar som enbart kräver ändringstillstånd (16 kap. 2 § miljö- balken) och där inte hela verksamheten behöver tillståndsprövas bör alltså verksamheten alltid antas ha betydande miljöpåverkan om ändringen i sig är sådan att den omfattas av 6 § första stycket miljö- bedömningsförordningen. En specifik miljöbedömning ska då göras. Om så inte är fallet ska i stället en undersökning av om ändringen kan antas medföra betydande miljöpåverkan göras.” Detta tolkar vissa länsstyrelser som att en ansökan om ändringstillstånd, som berör en täktverksamhet med en produktion över 25 000 ton, alltid ska antas utgöra betydande miljöpåverkan.

För att underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och andra ändringar av en verksamhet samt åstadkomma snabbare

166

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

och enklare prövningsprocesser, bör det därför förtydligas att det vid en ändring alltid ska göras en bedömning av om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan enligt uppställda krite- rier. En annan ändring, vilken riktas till täktbranschen specifikt, vore att höja gränsen för när en täktverksamhet alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan.

Även reglerna om villkorsändring bör ses över och revideras så att de kan tillämpas vid fler situationer. Det är inte rimligt att mindre justeringar i produktionskedjan kräver att tillstånd behöver omprö- vas, endast på grund av att de berör ett villkor. Med dagens lagstift- ning finns det en begränsad möjlighet att göra en villkorsändring. Regelverket har en onödigt strikt och restriktiv tillämpning och är inte förenligt med hur en verksamhet kan förändras under tillstånds- tiden utan att det medför ändrad miljöpåverkan. Många mindre änd- ringar av verksamheter borde kunna hanteras inom ramen för en vill- korsändring, men dagens regler förhindrar detta vilket leder till onödiga processer om ändringstillstånd eller t.o.m. helt nya tillståndsprocesser. Vissa villkorsändringar bör vara möjliga utan ändringstillstånd. Alltför detaljerade villkor styr i vissa fall verksamheten och omintetgör en grön omställning av till exempel produktionsprocesser.

4.3.2Prövningsmyndigheter

Mark- och miljödomstolar

Vi har ställt frågan till mark- och miljödomstolarna huruvida de upp- levt att det finns oklarheter eller tillämpningssvårigheter med reg- lerna om prövning av ändringstillstånd i 16 kap. 2 a och b §§ miljö- balken och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.

Några av de synpunkter som framkom är bl.a. följande. Lagstift- ningen är tydlig och praxis har satt sig, men det råder ganska ofta olika uppfattningar från verksamhetsutövarnas sida jämfört med till- synsmyndigheten om vad som kan prövas som ändringstillstånd. Från länsstyrelserna och Naturvårdsverket kommer ofta invänd- ningar om att ansökan är felaktigt avgränsad och det kan påverka kvaliteten på utredningen i målet om man inte kommer vidare i frå- gan, dvs. om myndigheterna då inte svarar i sak utan vidhåller att ansökan ska avvisas trots att domstolen går vidare med handlägg- ningen. Det kan också uppstå problem kring gränsdragningen mot

167

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

det ursprungliga tillståndet. Det finns en diskrepans mellan lagstif- tarens tänkta utrymme för ändringstillstånd (ganska litet) och hur det tillämpas i praktiken. Det rättsliga utrymmet skulle kunna utvid- gas så att det stämmer bättre överens med det faktiska behovet.

Miljöprövningsdelegationerna

Miljöprövningsdelegationerna anser att oavsett hur man utformar ett förenklat förfarande för miljöförbättrande åtgärder är det i grun- den nödvändigt med ett klargörande av vad som avses med ”miljö- förbättrande åtgärd” eller liknande. Det är därför svårt med ökad möjlighet endast för ändringar som bidrar till grön omställning. Det behövs tydliga kriterier, helst i lagtext. En sådan avgränsning behö- ver ta hänsyn till att ett förenklat prövningsförfarande riskerar minska insynen i prövningen och möjligheten för berörda och allmänhet att delta. Samtidigt är det svårt att göra en sådan avgränsning (jfr Ds 2018:38). En positiv omställning i ett avseende kan leda till ökad miljöbelastning eller störningar för närboende i något annat av- seende. Vidare förändras bästa möjliga teknik och BAT-slutsatser över tid. Regelverket kring handeln med utsläppsrätter är en kom- plicerande faktor.

Det går inte heller att bortse från att det finns olika uppfattningar inom branscherna om vad en grön omställning innebär. Redan i dag finns i princip inga hinder mot att tillåta miljöförbättrande åtgärder genom ändringstillstånd. I det hänseendet finns därmed inget större behov av ändrad lagstiftning. Men för att uppnå syftet att verkligen åstadkomma en enklare tillämpning, och för att förtydliga lagstift- ningen i den mån det är möjligt, skulle 16 kap. 2 a § miljöbalken kunna kompletteras med uttryckliga kriterier för när ändringstillstånd kan komma i fråga. Utan ett sådant tillägg överlåts frågan om hur be- hovet av grön omställning kan hanteras helt åt praxis, vilket kan ta oönskat lång tid. Det kan övervägas om det borde finnas ett särskilt prövningsspår för småskaliga försöksverksamheter. Det skulle kunna bidra till både teknikutveckling och gröna omställningar.

168

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

4.3.3Tidigare utredningar

I tidigare utredningar har också synpunkter inhämtats avseende till- lämpningen av anmälan av ändring av tillståndspliktig miljöfarlig verk- samhet och undersökningar gjorts av hur vanligt det är med sådan anmälan. Ur promemorian En anpassad miljöprövning för en grön omställning kan bl.a. följande refereras, som stämmer med den bild vi har fått under våra dialog- och samrådsmöten med olika aktörer.30

Länsstyrelsen menar att det saknas statistik över hur många änd- ringar som anmäls eftersom anmälan görs till tillsynsmyndigheten som i många fall är kommuner till vilka tillsynsansvaret överlåtits. Det är dock vanligt att ändringar anmäls och det kan t.ex. handla om nya reningsmetoder, byte av pannor och andra moderniseringar. Be- stämmelsen bör tolkas så att ändringar endast kan anmälas om de ryms inom ramen för gällande tillstånd och villkor. Formuleringen är dock otydlig vilket ger utrymme för att bestämmelsen tillämpas olika i landet. Det är extra svårt för t.ex. mindre kommuner att be- döma om en ändring kan godtas som en anmälan eller om den kräver tillstånd, men diskussioner om detta förs i allt större utsträckning mellan miljöprövningsdelegationerna och tillsynsmyndigheten. Frå- gan om ändringen ska anmälas eller tillståndsprövas diskuteras med tillsynsmyndigheten innan ett eventuellt samråd inleds. Om verk- samhetsutövaren och tillsynsmyndigheten är överens blir det oftast ingen dokumentation. Det är först när man har olika åsikter som tillsynsmyndigheten förelägger verksamhetsutövaren om att ansöka om tillstånd.

I promemorian dras bl.a. följande slutsatser om behovet att för- tydliga 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Detta bl.a. utifrån frågeställningen ”Kan ändringar anmälas som går utöver tillståndets ram eller strider mot villkor”. De besökta aktörerna ger en samstäm- mig bild av att ändringar endast kan anmälas om de ryms inom ramen för gällande tillstånd och villkor. Detta följer av 24 kap. 5 § första stycket miljöbalken som anger förutsättningar för när tillståndsmyn- digheten får ompröva ett tillstånd. Dessutom får ändringstillstånd ges enligt 16 kap. 2 § miljöbalken. Detta framgår dock inte uttryck- ligen av 1 kap. 4 § första stycket miljöprövningsförordningen eller av den tidigare lydelsen i förordningen om miljöfarlig verksamhet

30Ds 2018:38, s. 40 f.

169

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

och hälsoskydd. Bestämmelsen har dock generellt tillämpats på det sättet av mark- och miljödomstolarna.

Vad gäller ändring som påverkar det allmänna villkoret anger pro- memorian följande.

Vid sin bedömning av om ändringen kan anmälas ska tillsyns- myndigheten, som är den som förutom verksamhetsutövaren bäst ska känna verksamheten, avgöra om ändringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och inte strider mot beslutade villkor. Om ändringen ryms i det allmänna vill- koret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. Om den inte ryms i det allmänna villkoret men håller sig inom tillståndets ram och inte strider mot andra villkor kan ändringen anmälas, förutsatt att den inte är tillståndspliktig i sig, eller om den i sig eller tillsam- mans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Enligt den nuva- rande ordalydelsen kan man hantera de flesta verksamhetsändringar med anmälan om ändringen inte är tillståndspliktig i sig eller påver- kar människors hälsa eller miljön på ett betydande sätt. Eftersom det är en grannlaga uppgift för tillsynsmyndigheten att avgöra om en änd- ring kan anmälas finns det skäl att ändra bestämmelsen så att den stäm- mer överens med sitt syfte och gällande rätt. I promemorian föreslås följande lydelse i 1 kap. 4 § första stycket miljöprövningsförordningen.

För ändring av en tillståndsgiven verksamhet krävs det också tillstånd, om

1.ändringen strider mot tillståndets omfattning eller tidigare meddelade villkor,

2.ändringen i sig är tillståndspliktig, eller

3.ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan upp- komma.

4.4Några konsekvenser och alternativa lösningar

Vi redogör samlat för förslagens konsekvenser i kapitel 11 om kon- sekvensanalys. Nedan en kort redogörelse för konsekvenser och samband med övriga förslag samt beskrivning av några alternativ.

170

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

4.4.1Enklare regler för ändring av en verksamhet

För flera av de verksamhetsutövare vi talat med under vårt arbete ligger förslaget till ökad användning av ändringstillstånd överst på deras önskelista över förändringar. Våra förslag syftar till att medföra en tydlig lättnad när det gäller förutsättningarna att få en ansökan prövad som ett ändringstillstånd.

Alternativa lösningar

Vi har övervägt att utvidga tillämpningsområdet för ändringstillstånd endast avseende ändringar som bidrar till grön omställning, enligt ett sådant grönt spår som beskrivs i våra direktiv. De svårigheter med urval och avgränsning och risken för en prövning i prövningen, som beskrivs bl.a. i avsnitt 8.3.3 avseende ett begränsat förtursförfarande, gäller även om ändringsbestämmelsen skulle kopplas till gröna änd- ringar. Vi väljer därför inte detta alternativ, utan gör ändringen gene- rell. Som framgår av kapitel 11.4 gör vi dock den samlade bedöm- ningen att förslaget har en positiv effekt på miljö och klimat genom att fler miljöförbättrande investeringar kommer till stånd.

4.4.2Tydligare gräns mellan tillstånds- och anmälningsplikt

Förändringen är tänkt att göra bedömningen av när det krävs till- stånd och när det endast krävs en anmälan enklare, både för pröv- ningsmyndigheten och verksamhetsutövaren. Det finns även en vinst i den förenkling det innebär att begrepp blir mer enhetliga när det gäller att bedöma om en miljöfarlig verksamhet eller ändring av den är tillståndspliktig eller inte.

Förändringen innebär inte att miljöskyddet sänks eftersom de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken är tillämpliga även vid prövningen av anmälan om ändring. Det materiella innehållet både i beslut om föreläggande om försiktighetsmått och tillståndsbeslut är baserat på kraven enligt hänsynsreglerna.

Liksom i dag kan det innebära att verksamheten regleras av både tillstånd och beslut om försiktighetsmått. Det kan göra det svår- överskådligt både för verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten att veta vad som gäller för verksamheten. Med den föreslagna för-

171

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

ändringen kan sådan dubbel reglering komma att ske i utökad om- fattning. Vi bedömer dock att den pågående digitaliseringen under- lättar eftersom den gör det lättare att söka och samla information om vad som gäller för en verksamhet.

Det kan väntas bli fler anmälningsärenden hos kommunerna. Den stora delen av ökningen av ärenden kommer att härröra från att fler ändringar av tillståndspliktig verksamhet endast kommer att kräva en anmälan. Krav på beslut om betydande miljöpåverkan kan också väntas påverka kommunerna enligt de förslag och den redogörelse som lämnas i promemorian Ett förbättrat genomförande av MKB- direktivet.31 Se mer i kapitel 11.

Fler verksamheter behöver bedömas utifrån andra kriterier

Av förslagen följer att det är kriterierna i 10–13 §§ miljöbedöm- ningsförordningen som ska tillämpas. Syftet med ändringen är att fler ärenden ska prövas som anmälningsärenden än som tillstånds- ärenden. Det svårt att ha någon uppfattning om hur många anmäl- ningsärenden per år som kommer att tillföras på grund av förslagen. Det kommer att krävas mer vägledningsinsatser för bedömningen av betydande miljöpåverkan (se avsnitt 9.3.1).

Förhållandet till EU-rätten

Förändringen är en anpassning till MKB-direktivet och de krav och begrepp som finns där. IED-direktivet ställer inte krav på en miljö- konsekvensbeskrivning. Direktivet reglerar dock vilket innehåll en tillståndsansökan för industriutsläppsverksamheter ska ha. Om en verksamhetsutövare har lämnat uppgifter enligt kraven i MKB- direktivet, eller en säkerhetsrapport eller på grund av annan lagstift- ning och dessa uppgifter gör det möjligt att uppfylla något av kraven enligt IED, så får beslutsunderlaget samordnas. Därutöver finns ingen direkt koppling mellan IED-direktivet och MKB-direktivet på EU- nivå och inte heller på nationell nivå. På EU-nivå har IED-verksam- heterna reglerats mot bakgrund av att de anses vara de mest miljö- störande verksamheterna.

31Miljödepartementet (2021).

172

SOU 2022:33

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

Vad gäller ändring av IED-verksamhet gäller enligt IED-direkti- vet att tillstånd krävs vid väsentlig ändring. Väsentlig ändring enligt IED-direktivet är en ändring av art eller funktion, eller en utvidg- ning, av en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbrän- ningsanläggning eller samförbränningsanläggning, som kan ha en betydande negativ inverkan på människors hälsa eller miljön. Vi gör bedömningen att det ryms inom kravet på tillståndsplikt vid ändring såsom det är formulerat i vårt förslag till ny 1 kap. 4 § miljöpröv- ningsförordningen, alternativt att ändringen bedöms som tillstånds- pliktig i sig.

Våra förslag utgår från att tillståndsplikt föreligger när betydande miljöpåverkan kan antas. Begreppet är hämtat från MKB-direktivet och bedömningen görs utifrån de kriterier som framgår av bilaga 3 i MKB-direktivet. Att fler ändringar av tillståndspliktiga verksam- heter kan anmälas bedöms därför vara förenligt med MKB-direktivet under förutsättning att de förslag som lämnas i promemorian Ett för- bättrat genomförande av MKB-direktivet genomförs.32

4.4.3Förtydligat utrymme för att anmäla ändringar och en nedre gräns för anmälningsplikt

Det är fortsatt otydligt att det krävs tillstånd när en ändring av en verksamhet innebär att villkor eller omfattning behöver ändras. Det framgår endast indirekt av 24 kap. § 1 miljöbalken som reglerar till- ståndets rättskraft. Det medför en tillämpning som blir otydlig och oförutsägbar. Vissa ändringar som skulle krävt tillstånd kanske går igenom i ett anmälningsförfarande.

Alla ändringar av miljöfarlig verksamhet kräver vidare en hante- ring av tillsynsmyndigheten oavsett graden av miljöpåverkan, vilket inte är en ändamålsenlig resursanvändning.

Alternativa lösningar

Ett alternativ skulle vara att inte införa en nedre gräns för anmälan utan endast höja taket för tillståndsplikt. Vi bedömer dock att beho- vet att beakta miljönyttan och att i möjligaste mån tynga tillsynen

32Miljödepartementet (2021).

173

Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr kravnivån

SOU 2022:33

med sådant som kan hanteras inom ramen för egenkontrollen moti- verar vårt förslag om en nedre gräns.

Förhållandet till EU-rätten

Av art 20.1 i IED-direktivet framgår att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamhetsutövaren un- derrättar den behöriga myndigheten om alla planerade ändringar av anläggningens art eller funktion, eller en utvidgning av anläggningen, som kan få konsekvenser för miljön. I förekommande fall ska den behöriga myndigheten uppdatera tillståndet.

De ändringar som inte ens ska behöva anmälas enligt vårt förslag i 1 kap. 11 § första punkten miljöprövningsförordningen har så be- gränsad betydelse från störningssynpunkt att de enligt vår bedöm- ning inte träffas av IED- och MKB-direktivets krav.

Vad gäller avfallsdirektivet saknas tröskelvärden för tillstånd och undantag från tillståndskrav får endast införas för vissa verksamheter och enligt vissa villkor enligt artikel 24 och 25 i avfallsdirektivet, som bl.a. innebär att det ska införas allmänna regler med visst närmare angivet innehåll. Anmälningsplikten är därför av betydelse för det svenska genomförandet av avfallsdirektivet. Vi behöver därför undersöka vad det innebär om vissa ändringar skulle falla utanför an- mälningsplikten. Det kan konstateras att konstruktionen i 1 kap. 4 §

2.miljöprövningsförordningen redan i dag kopplar ur tillstånds- plikten vid ändring som inte i sig eller tillsammans med tidigare änd- ringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. För dessa ändringar gäller alltså redan anmälningsplikt. För anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder finns vidare i 1 kap. 11 § 3. redan ett undantag från anmälningsplik- ten för verksamheter och åtgärder som saknar betydelse från stör- ningssynpunkt. De ändringar vi ser framför oss här har mycket liten miljöpåverkan och ryms inom det dagliga arbetet för en verksamhet. Verkningarna ska följas upp genom verksamhetsutövarens egenkon- trollansvar i kombination med tillsynsmyndighetens kontroll av detta. Vi bedömer därför att förslagen inte hamnar i konflikt med EU-rätten.

174

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

SOU 2022:33

Skälen för utredningens bedömning

För att systemet med omprövning och tidsbegränsning ska fungera effektivt behöver båda verktygen fungera tillfredsställande och kom- plettera varandra. Under avsnitt 5.2 redogör utredningen för pro- blembilden i detta hänseende. Slutsatsen är att nuvarande system inte har fungerat på ett effektivt sätt och att förändringar i lagstift- ningen är nödvändiga för att komma till rätta med det.

Utredningen har övervägt att införa tidsbegränsning som huvud- regel för tillstånd till miljöfarlig verksamhet. En fördel med tidsbe- gränsning, som även tas upp i förarbetena till miljöbalken, är att det blir en automatisk omprövning av verksamheten när tillståndet löper ut. En omställning till tidsbegränsade tillstånd som huvudregel skulle innebära att även befintliga tillstånd till miljöfarlig verksamhet i Sverige behöver ansöka om nytt tidsbegränsat tillstånd eller om- prövas inom en relativt kort period för att inte riskera snedvriden konkurrens. En sådan snabb omställning till tidsbegränsade tillstånd skulle kräva stora resurser för samtliga aktörer, inte minst pröv- ningsmyndigheter och länsstyrelser. För att de verksamhetsutövare som i ett sådant system ansöker om nya tillstånd för befintliga verk- samheter verkligen skulle ta de nya tidsbegränsade tillstånden i an- språk skulle det även behövas bestämmelser om att äldre tillstånd upphör att gälla när ett nytt tidsbegränsat tillstånd vunnit laga kraft.

Utredningens bedömning är att obligatorisk omprövning är en mer effektiv och mindre ingripande väg för att säkerställa att miljö- farliga verksamheter bedrivs med moderna miljövillkor. Möjligheten att tidsbegränsa tillstånd finns redan i dag i 16 kap. 2 § miljöbalken men tillämpas framför allt vad gäller miljöfarliga verksamheter på tillstånd till täkter, vindkraft, fiskodlingar och deponier.

Vissa typer av vattenverksamheter tidsbegränsas redan. Vägle- dande avgöranden finns för t.ex. grundvattenuttag för jordbruksbe- vattning, se avsnitt 5.3.6. Vattenkraft för elproduktion omfattas av bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor vilket gör att uppdatering av dessa verksamheter är omhändertaget även utan tidsbegränsning. Utredningen anser också att ett system med obli- gatorisk tidsbegränsning bör vara enhetligt för miljöfarlig verksam- het och vattenverksamhet för att undvika tillämpningssvårigheter.

178

SOU 2022:33

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

Utredningens bedömning är att någon ändring av dagens regler om tidsbegränsning inte föreslås och att den fakultativa möjligheten som redan finns att tidsbegränsa tillstånd ska fortsätta gälla.

Utredningens överväganden om att inte föreslå tidsbegränsning som huvudregel

Utredningen föreslår inte tidsbegränsning som huvudregel för till- stånd enligt miljöbalken. I följande avsnitt redogör utredningen för de överväganden som lett fram till denna bedömning.

Regeringen ansåg vid införandet av miljöbalken att genom utö- kade möjligheter att tidsbegränsa tillstånd skulle Sverige på ett bättre sätt uppfylla de krav som bör ställas på en modern miljölagstiftning och som gäller enligt Sveriges internationella åtaganden och som kan förväntas komma att börja gälla i ännu större utsträckning enligt rättsakter från EU. Tillståndsmyndigheten skulle då i det enskilda fallet få avgöra om tillstånd skulle tidsbegränsas, förutsatt att inga föreskrifter från regeringen om tidsbegränsning hade meddelats. Det innebar att tidsbegränsade tillstånd i stor utsträckning skulle kunna tillämpas på miljöfarlig verksamhet.1

Även i andra fall kunde det enligt regeringen vara lämpligt att tiden begränsades för verksamheter med kraftig miljöpåverkan, t.ex. till tio år, eftersom det då blev en automatisk omprövning i samband med ansökan om nytt tillstånd. En prövning av en ny ansökan för befintlig verksamhet kunde enligt regeringen också väntas bli mindre omfattande än en ansökan för en ny verksamhet eftersom lokalise- ringsfrågan inte blir aktuell på samma sätt när det gäller en befintlig verksamhet. Det borde vidare vara lättare att bedöma en verksamhet som redan varit i drift ett antal år. Tidsbegränsning skulle också med- föra att tillsynsmyndigheterna inte skulle behöva lägga ner ett omfat- tande arbete på omprövningar.2 Ambitionen att genom tidsbegrän- sade tillstånd minska belastningen på tillsynsmyndigheterna kommer här till uttryck redan vid införandet av miljöbalken.

Utredningen anser att det är rimligt att ansvaret för att ha ett till- stånd som är uppdaterat mot miljöbalkens bestämmelser vilar på verksamhetsutövaren. Detta är också i linje med 2 kap. 1 § miljöbal-

1Prop. 1997/98:45, del 1, s. 479 ff.

2Prop. 1997/98 :45, del 1, s. 480.

179

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

SOU 2022:33

ken där bevisbördan för att en verksamhet är förenlig med miljöbal- kens bestämmelser åligger verksamhetsutövaren.

För en tillståndspliktig verksamhet ska en bedömning av fören- ligheten med miljöbalken ske vid tillståndsprövningen. Det är för- väntad miljöpåverkan och vilka skyddsåtgärder som krävs för att minska denna till en acceptabel nivå som framför allt ska prövas. För denna prövning finns det flera materiella regler i miljöbalken, bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och miljökvalitetsnormer i 5 kap. Allt eftersom miljön förändras och teknikutvecklingen går framåt kan villkoren för en verksamhet bli inaktuella och föråldrade. Detta innebär inte att den bedömning som gjorts vid meddelandet av tillståndet är felaktig utan endast att omständigheter och tillstån- det i miljön kan förändras, t.ex. som en följd av klimatförändringar, och därmed kan även förutsättningarna för en verksamhet förändras. Det kan också visa sig att miljökonsekvenserna av en verksamhet har blivit större än man förutsett vid meddelandet av tillståndet. Även ny lagstiftning eller ändrad praxis kan leda till att villkoren och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön behöver uppdateras.

Tidsbegränsning av alla tillstånd skulle garantera att en ny pröv- ning med föregående samråd och framtagande av en miljökonse- kvensbeskrivning kommer till stånd. Utredningens bedömning är att den nya prövning som ska göras när verksamhetsutövaren ansöker om nytt tillstånd för en befintlig verksamhet bör blir mindre omfat- tande än en ansökan om en helt ny verksamhet på en ny plats. Det är framför allt lokaliseringsfrågan som inte blir aktuell i samma ut- sträckning eftersom verksamheten redan finns på plats. Det förut- sätter dock att nya områden inte tas i anspråk i någon större omfatt- ning. Eftersom en rimlighetsavvägning ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken borde det höra till ovanligheterna att en flytt av verk- samheten krävs, vilket också Miljööverdomstolen uttalat sig om i MÖD 2005:39. För en befintlig täkt som ska utöka sin brytning till nya områden krävs dock en fullständig lokaliseringsprövning, bl.a. eftersom det rör sig om ändrad markanvändning, vilket också kan aktualisera bestämmelserna om riksintresse i 3 och 4 kap. miljöbalken.

Utredningen instämmer också i regeringens bedömning i förar- betena till miljöbalken att det bör vara lättare att bedöma en verk- samhet som redan varit i drift ett antal år. Verksamhetsutövaren har då god kännedom om sin verksamhet och dokumentation om verk-

180

SOU 2022:33

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

samhetens drift finns på plats. Även tillsynsmyndigheten har vid den nya tillståndsprövningen kunskap om verksamheten vilket bör leda till att synpunkter från myndigheten i samrådet är kända för verk- samhetsutövaren genom tillsynen.

När tillståndstiden för en verksamhet bestäms ska i varje enskilt fall tas hänsyn till bl.a. verksamhetens miljöpåverkan samt verksam- hetsutövarens förutsättningar för en långsiktig planering av verk- samheten. Så har också skett i de avgöranden som redogörs för i avsnitt 5.3.6. Tillståndstiden får inte sättas så snävt att verksam- hetsutövaren betungas med alltför tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser.

Några av de branschorganisationer som har lämnat synpunkter på utredningens tilläggsdirektiv har angett att tillstånd till investerings- tunga verksamheter behöver lämnas för minst 30 år. Vinsten med tidsbegränsning som ett sätt att åstadkomma uppdaterade tillstånd har i det sammanhanget ifrågasatts, då 30 eller 40 år är relativt lång tid. Det kan tyckas vara en lång tid för en miljöfarlig verksamhet där teknikutvecklingen går snabbt. Ett regelverk om tidsbegränsning be- höver dock enligt utredningen vara uppbyggt så att alla typer av miljöfarliga verksamheter ryms inom tidsramen.

Ett införande av tidsbegränsning som huvudregel skulle även be- höva innefatta en möjlighet till undantag om det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skulle kunna vara att det rör sig om samhällsviktig verksamhet som under överskådlig tid inte bedöms minska i behov, t.ex. avloppsreningsverk eller vattentäkt för dricksvattenförsörjning. Det skulle i så fall vara lämpligare att i tillståndet i stället ange när verk- samhetsutövaren senast ska begära omprövning av tillståndets villkor.

När en verksamhetsutövare med ett i tiden obegränsat tillstånd ansöker om och beviljas ett nytt tillstånd med strängare miljökrav kan verksamhetsutövaren välja att inte ta det nya tillståndet i an- språk, se MÖD 2014:44. Det finns flera exempel från länsstyrelser där verksamhetsutövare som innehar tillstånd från miljöskyddslagen och som ansökt om nytt tillstånd inte har tagit detta i anspråk. I praktiken betyder det att verksamheter inte uppdateras trots att de fått ett nytt tillstånd med vid tidpunkten för prövningen moderna miljövillkor.

En fördel med omprövning är att tillståndet gäller direkt när en dom eller ett beslut vunnit laga kraft. I MÖD 2005:43 slog Miljö- överdomstolen fast att villkor eller andra bestämmelser som före-

181

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

SOU 2022:33

skrivs efter en prövning med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken blir en del av det tillstånd som gäller för verksamheten. En tillståndshavare är därför skyldig att följa ett sådant villkor liksom övriga villkor som ursprungligen har föreskrivits för tillståndet för att inte bryta mot det. Någon särskild tillståndsansökan av tillståndshavaren krävs där- för inte för att villkoret ska bli gällande mot denne. Tillståndshava- ren kan därmed inte, om denne vill fortsätta att bedriva verksam- heten, välja bort ett nytt tillstånd med potentiellt strängare miljökrav när det vunnit laga kraft.

För att inte snedvrida konkurrensen för verksamhetsutövare skulle tillstånd som nu är obegränsade i tid behöva tidsbegränsas om tidsbegränsning införs som huvudregel. Detta skulle kunna ske antingen genom omprövning av alla tillstånd eller genom att verksam- hetsutövaren ansöker om nytt tillstånd. Tidsbegränsning vid om- prövning är möjligt även med dagens system med undantag för verk- samheter som omfattas av 26 § lag (1998:811) om införande av miljöbalken, se avsnitt 5.1.9. Ansöker verksamhetsutövaren om ett nytt tillstånd bör det gamla tillståndet återkallas när det nya vinner laga kraft.

Förutsägbarhet och investeringsvilja för företag

Enligt utredningens tilläggsdirektiv bör behovet av förutsägbarhet och investeringsvilja för företag särskilt beaktas i utredningsarbetet gällande omprövning och tidsbegränsning. Näringslivet är generellt sett negativt till ett införande av obligatorisk tidsbegränsning. Argument har framförts med innebörden att investeringar riskerar att utebli eftersom man som verksamhetsutövare inte kan vara säker på att få ett nytt tillstånd. Det har också framförts att det finns en risk för att man inte hinner få ett nytt tillstånd innan det befintliga löper ut om tillståndsprövningen drar ut på tiden. Detta kan leda till problema- tiska driftstopp vilket i sin tur kan leda till oönskade miljökonse- kvenser. En sådan situation kan dock lösas genom en möjlighet att för- länga ett tillstånds giltighet, se vidare om detta i avsnitt 5.1.8.

182

SOU 2022:33

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

Moderna miljövillkor kan uppnås utan obligatorisk tidsbegränsning

Utredningens bedömning är att moderna miljövillkor kan uppnås utan att tidsbegränsning är huvudregel. En mindre ingripande åtgärd är att införa obligatorisk omprövning av tillstånd för moderna miljö- villkor, se avsnitt 5.1.2. Ett sådant system är också förenligt med ut- talanden i förarbetena till miljöbalken om en automatisk ompröv- ning av tillstånd. Verksamhetsutövare riskerar genom ett sådant system inte att stå utan tillstånd om prövningen för moderna miljö- villkor drar ut på tiden. Det borde därtill ha endast mindre påverkan på investeringsviljan eftersom det saknas en bortre gräns vid vilken tillståndet upphör att gälla.

Några myndigheter har invänt att tillåtligheten av en verksamhet inte prövas på samma sätt vid en omprövning och att det därmed är svårare att åtgärda verksamheter som visat sig vara olämpligt lokali- serade. Utredningen menar dock att en verksamhet som är olämpligt lokaliserad, eller där tillåtligheten på annat sätt blivit inaktuell, bör bli föremål för återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken som det åligger myndigheterna att initiera. Det är därmed inte omöjligt att komma till rätta med denna typ av verksamheter även utan tidsbe- gränsning som huvudregel.

183

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

SOU 2022:33

5.1.2Obligatorisk omprövning av miljöfarlig verksamhet för moderna miljövillkor införs

Förslag: Obligatorisk omprövning av domar och beslut om till- stånd för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljö- villkor införs. Bestämmelsen gäller för verksamheter som är till- ståndspliktiga genom föreskrifter som meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken och som prövas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol som första instans. Tidsbegränsade tillstånd omfattas inte av bestämmelsen. Omprövningen ska initieras av verksamhetsutövaren. Om en verksamhetsutövare inte fullgör sin skyldighet att ansöka om omprövning får en myndighet göra det på verksamhetsutövarens bekostnad.

Med moderna miljövillkor avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har be- stämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i domen för ett gällande tillstånd enligt miljöbalken bestämts en annan tid för omprövning av miljövillkoren ska denna tid gälla. Tillståndsmyndigheten får bestämma tiden för omprövning till en kortare period än 40 år.

Skälen för utredningens förslag

Det system för omprövning som råder är inte effektivt för att hålla tillstånd till miljöfarliga verksamheter uppdaterade. Det skulle enligt tillsynsmyndigheterna krävas omfattande resurstillskott under en lång tid för att kunna ompröva tillstånd i den utsträckning som myn- digheterna bedömer att det finns behov av. Detta bekräftas också i tidigare utredningar, se avsnitt 5.3.2. Inhämtade uppgifter från läns- styrelserna visar att det finns cirka 1 000 verksamheter som bedrivs med tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen och att ett fåtal av dessa har ändringstillstånd eller nya villkor enligt miljöbalken. Cirka 135 av dessa är C-verksamheter och omfattas därmed inte av förslaget om obligatorisk omprövning.

För att omprövningsmöjligheten ska användas effektivt måste, enligt utredningens bedömning, verksamhetsutövare få ett tydligt ansvar att begära omprövning för att förse verksamheten med moderna miljövillkor. Vår bedömning är att behovet av omprövning

184

SOU 2022:33

Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor

som initieras av myndigheter på så vis minskar samtidigt som till- synen underlättas. En följd blir också att omprövningsverktyget i 24 kap. 5 § miljöbalken kan tillämpas mer effektivt av myndigheterna då det blir enklare att få en överblick över behovet av omprövning.

Utredningen föreslår därför att den som bedriver miljöfarlig verksamhet som är tillståndspliktig enligt föreskrifter som medde- lats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken och som prövas av länssty- relse eller mark- och miljödomstolen i första instans ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Detta ska ske genom om- prövning som ska initieras av verksamhetsutövaren. Detta är i linje med 2 kap. 1 § miljöbalken där bevisbördan för att en verksamhet är förenlig med miljöbalkens bestämmelser åligger verksamhetsutöva- ren. Med moderna miljövillkor avses att tillståndets samtliga villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 40 år. Om det i ett befintligt tillstånd har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren ska den tiden gälla. Prövningsmyndigheten kan vid omprövningen för moderna miljövillkor fastställa en kortare tid än 40 år för nästa omprövning.

Bestämmelsens utformning

Föreslagen bestämmelse har stora likheter med bestämmelsen i 11 kap. 27 § miljöbalken som gäller omprövning av vattenkraft för elproduktion. Bestämmelserna skiljer sig dock åt i vissa formule- ringar. Den nu föreslagna bestämmelsen innehåller formuleringen ”som inte är tidsbegränsat” vilket helt enkelt tydliggör att bestäm- melsen gäller för det fall tillståndet i fråga inte är tidsbegränsat. Om ett tillstånd är tidsbegränsat kommer verksamhetsutövaren att be- höva ansöka om nytt tillstånd när det gamla löper ut i stället för att begära omprövning för moderna miljövillkor. I praxis finns tids- begränsningar på mellan 5 och 35 år, beroende på verksamhet, vilket ligger under gränsen för vad som enligt den föreslagna bestämmelsen anses vara moderna miljövillkor. På så vis är villkoren i ett tidsbe- gränsat tillstånd moderna enligt definitionen i den föreslagna bestäm- melsen. Tillägget har också till syfte att tydliggöra att det fortfarande är möjligt att tidsbegränsa ett tillstånd. Möjligheten att lämna till-

185

vattenmyndigheten .................................................................	70
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ........................	72

		och en nedre gräns för anmälningsplikt...............	173
	4.4.4	Ändring av villkor .................................................	175
5	Obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor.........		177

om omprövning och tidsbegränsning..................................		177
5.1.1	Tidsbegränsning som huvudregel införs inte ......	177

	verksamhet för moderna miljövillkor införs .......	184
5.1.3	Obligatorisk omprövning för moderna
	miljövillkor införs inte för vattenverksamheter .. 195

	EU-rätten...............................................................	209
5.1.8	Möjlighet till giltighetsförlängning av
	befintliga tidsbegränsade tillstånd införs .............	212

Sammanfattning ................................................................		17
1	Författningsförslag.....................................................	37
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	37

1.8 Förslag till förordning om ändring
i miljötillsynsförordningen (2011:13)....................................	68

1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket ................		74
1.12	Förslag till förordning om ändring
	i miljöprövningsförordningen (2013:251) ............................		76
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:520) med instruktion för Statens
	energimyndighet .....................................................................		78
1.14	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion................................		82
2	Utredningens uppdrag och genomförande.....................		83
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		83
2.2	Utredningens arbete...............................................................		84
2.3	Informationsinhämtning och samråd....................................		84
3	Bakgrund och problembild – vad är myt och vad är
	sanning?	...................................................................	87
3.1	Vad är problemet och var finns lösningarna? .......................		88
	3.1.1	Miljötillståndsprocessens betydelse för
		snabbare grön omställning......................................	88
	3.1.2	Analys av problemområden....................................	89
	3.1.3	Lösningen finns både i ändrade regler,
		tillämpning och ökad dialog ...................................	92

		cirka 1 år...................................................................	93
	3.2.2	Statistik över handläggningstider ...........................	94
	3.2.3	Prövningsmyndigheternas handläggningsmål .......	96
	3.2.4	De allra flesta får sökt tillstånd ..............................	97
3.3	Vilka faktorer påverkar handläggningstiden? .......................		98
3.4	Hur beskriver de olika aktörerna problembilden? ...............		99
	3.4.1	Verksamhetsutövarnas perspektiv .......................	100

SOU 2022:33		Innehåll
3.4.2	Myndigheternas perspektiv...................................	101

	till miljöprövningarna?..........................................................		105
4	Enklare att ändra en verksamhet – miljönyttan styr
	kravnivån................................................................		109
4.1	Utredningens förslag och bedömning .................................		110
	4.1.1	Det införs enklare regler för ändringstillstånd ....	111

	av tillståndspliktig verksamhet införs...................	121
4.1.5	Utrymmet att ändra villkoren för en
	verksamhet blir större ...........................................	123

	verksamheter med liten miljöpåverkan ................	125
4.2 Gällande rätt för tillståndsprövning och anmälan...............		130
4.2.1	Historik – miljöskyddslagens syfte och
	prövningsnivåer .....................................................	130

	rättskraft.................................................................	135
4.2.4	Särskilt om reglerna om ändringstillstånd ...........	136

	ändring av en verksamhet......................................	143
4.2.6	Gränsdragningen mot tillsynsfrågor ....................	155

		skapar en otydlighet vid gränsdragningen
		mellan tillstånd och anmälan ................................	156
	4.2.8	Ändring av villkor – 24 kap. 13 § miljöbalken .....	160
4.3	Inhämtade synpunkter och övrig information ...................		163
	4.3.1	Näringslivet ...........................................................	163
	4.3.2	Prövningsmyndigheter .........................................	167
	4.3.3	Tidigare utredningar .............................................	169
4.4	Några konsekvenser och alternativa lösningar ...................		170
	4.4.1	Enklare regler för ändring av en verksamhet.......	171

och tidsbegränsning av tillstånd ...........................................		226
5.3.1	Historik om tidigare lagstiftning..........................	227

	omprövning............................................................	235
5.3.4	Tidsbegränsning av tillstånd .................................	236

	om tidsbegränsning av tillstånd ............................	236
5.3.6	Praxis och relevanta avgöranden om
	tidsbegränsning av tillstånd...................................	242
5.4 Inhämtade synpunkter och övrig information....................		246

		omprövning av tillstånd.........................................	246
	5.4.2	Centrala myndigheter............................................	247
	5.4.3	Länsstyrelser ..........................................................	249
	5.4.4	Näringslivet............................................................	253
	5.4.5	Miljöorganisationer ...............................................	260
	5.4.6	Miljöprövningsdelegationer ..................................	261
5.5 Några konsekvenser och alternativa lösningar....................			261
	5.5.1	Konsekvenser och samband ..................................	262
	5.5.2	Alternativa lösningar .............................................	262
	5.5.3	Förhållande till EU-rätten ....................................	263
6	De statliga förvaltningsmyndigheternas roll i
	miljöprövningen ......................................................		265
6.1 Utredningens förslag och bedömning .................................			266

	samrådspart ............................................................	266
6.1.2	Utöka kraven på samrådsredogörelsen ................	269
6.1.3	Samordna riksintressen bättre ..............................	272

6.2 Gällande rätt för samrådsprocessen
och myndigheternas vägledande roll ...................................	283

	samordnande roll...................................................	290
6.2.5	Inhämtade synpunkter om samrådsprocessen ....	299

roll som remissmyndighet och part.....................................		307
6.3.1	Remiss av ansökan.................................................	307
6.3.2	Partsrollen .............................................................	308

	partsroll..................................................................	326
6.4 Några konsekvenser och alternativa lösningar ...................		336
6.4.1	Förslagen om samrådsprocessen ..........................	336

		riksintressen...........................................................	338
	6.4.3	Förslagen om partsrollen ......................................	339
7	Prövningsmyndigheternas processledning och
	handläggning ...........................................................		341
7.1	Utredningens förslag och bedömningar .............................		343

	huvudförhandling ..................................................	349
7.1.4	Utrymmet för digital handläggning ska öka ........	351

hos mark- och miljödomstolar och
miljöprövningsdelegationer..................................................	358

	handläggning i ansökningsmål ..............................	367
7.2.4	Huvudförhandling i ansökningsmål .....................	369

	miljöprövningsdelegationerna ..............................	371
7.2.6	Processledning hos
	miljöprövningsdelegationerna ..............................	373
7.2.7	Avvisning av en ofullständig ansökan ..................	373

och koncentration .................................................................		375
7.3.1	Miljöprövningsdelegationernas organisation.......	375
7.3.2	Utvecklingen av dagens organisation ...................	376

Innehåll		SOU 2022:33
7.3.3	Utvärdering av koncentrationen ..........................	378
7.4 Inhämtade synpunkter och övrig information ...................		379

	ansökan ..................................................................	384
7.4.3	Synpunkter från aktörer om processledning .......	386
7.4.4	Synpunkter från aktörer om
	miljöprövningsdelegationernas organisation och
	koncentration .........................................................	389

		exemplet Northvolt ..............................................	391
7.5	Några konsekvenser och alternativa lösningar ...................		393
	7.5.1	Konsekvenser och samband .................................	393
	7.5.2	Alternativa lösningar.............................................	394
	7.5.3	Förhållande till EU-rätten ....................................	395
8	Ett särskilt stöd till klimatprojekt...............................		397
8.1	Utredningens förslag och bedömning.................................		398

	vid behov................................................................	408
8.2.4	Kunskapscentrumets utformning och uppdrag ..	409