sou 2022 19

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 14 oktober 2020 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdraget att se över delar av regleringen om hemliga tvångsmedel (dir. 2020:104). Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. generaldirektören Barbro Thorblad. Den 17 mars 2022 be- slutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2022:13). Enligt tilläggs- direktiven ska den särskilda utredaren se över ytterligare några frågor rörande hemliga tvångsmedel. Den del av uppdraget som omfattas av de ursprungliga direktiven ska, med undantag för frågan om det bör vara möjligt att använda hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation i syfte att lokalisera en skäligen misstänkt, redovisas i ett delbetänkande. Uppdraget enligt tilläggsdirektiven ska slutredovisas senast den 14 oktober 2022.

Rättssakkunniga Karolina Helling förordnades som sakkunnig att biträda utredningen från och med den 4 november 2020. Som experter förordnades från och med samma dag advokaten Anna Björklund (Advokatsamfundet), seniora kammaråklagaren Anna Broman Olasdotter (Ekobrottsmyndigheten), numera hovrättsrådet Nathalie Dahlén (Hovrätten över Skåne och Blekinge), kriminal- kommissarien Roger Engström (Polismyndigheten), verksjuristen Daniel Gottberg (Tullverket), seniora kammaråklagaren Hans Harding (Malmö åklagarkammare), verksjuristen Carl Rundström (Säkerhetspolisen) och seniora föredraganden Johanna Rådberg (Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden). Hovrättsassessorn Johanna Kallifatides har varit utredningens sekreterare.

Roger Engström entledigades den 13 januari 2022 och ersattes av verksamhetsutvecklaren Pär Runemar (Polismyndigheten). Johanna Rådberg entledigades den 4 februari 2022 och ersattes av enhets- chefen Cecilia Agnehall (Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden).

Innehåll

SOU 2022:19

9.7	Personkretsen för hemlig dataavläsning..............................		280
	9.7.1	Någon som kan misstänkas ..................................	280
	9.7.2	Kontaktade informationssystem ..........................	281
	9.7.3	Särskilt om avlidna ................................................	282
9.8	Åtgärderna förväntas vara effektiva.....................................		282
9.9	Åtgärderna är proportionerliga............................................		284
9.10	Användning av tvångsmedlen i ett nytt syfte bör tillåtas ..		289
	9.10.1 En ny möjlighet införs ..........................................		289
	9.10.2 Huvudregeln bör vara gränsen för hemlig
		rumsavlyssning ......................................................	291
	9.10.3 Huvudregeln bör kompletteras med
		en brottskatalog.....................................................	293
	9.10.4	Osjälvständiga brottsformer ................................	302
9.11	Hemlig dataavläsning avseende lagrade uppgifter
	och användningsuppgifter....................................................		302
10	Hemlig rumsavlyssning och hemlig
	kameraövervakning kan knytas till en person...............		305
10.1	Uppdraget .............................................................................		305
10.2	Gällande rätt .........................................................................		307
10.3	Tidigare överväganden..........................................................		309
10.4	Behovet av en möjlighet att knyta vissa hemliga
	tvångsmedel till en person....................................................		316
10.5	Det införs en möjlighet att knyta tillståndet till den
	skäligen misstänkte...............................................................		327
10.6	Begränsningar i fråga om platsen.........................................		334
10.7	Tillståndet ska alltid förenas med villkor ............................		344
10.8	Det ska krävas särskilda skäl ................................................		346
10.9	Närmare om regleringens utformning ................................		347
10.10	Det bör inte krävas en särskild domstolsprövning
	i efterhand .............................................................................		348

Förkortningar

a.a.	anfört arbete

BrB	Brottsbalken (1962:799)

Brå	Brottsförebyggande rådet

f.	följande sida

ff.	följande sidor

inhämtningslagen	lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk
	kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas
	underrättelseverksamhet

LEK	Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

LIRB	lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål

LSU	lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

preventivlagen	lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt
	allvarliga brott

RB	Rättegångsbalken (1942:740)

SIN	Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Utredningens uppdrag har varit att se över delar av regleringen om hemliga tvångsmedel. Syftet med översynen har varit att ta ställning till hur hemliga tvångsmedel ska kunna användas i en större utsträck- ning för att bekämpa allvarlig brottslighet. Det har ingått i uppdraget att noga väga behovet av en effektiv brottsbekämpning mot den en- skildes rätt till skydd för sin personliga integritet. Det har ålegat oss att göra en sådan avvägning för varje förslag för sig och även när det gäller förslagen sammantaget. Vidare framgår av direktiven ett krav på att förslagen uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet.

I uppdraget har ingått att

•ta ställning till om det bör införas en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervak- ning och hemlig rumsavlyssning vid misstanke om flera brott vars samlade straffvärde kan antas överstiga ett visst straff,

•ta ställning till i vilka situationer och vid vilka straffvärden en så- dan möjlighet bör kunna tillämpas,

•ta ställning till om hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få användas vid fler brott,

•ta ställning till om det bör vara tillåtet med hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och i så fall i vilka situationer,

•ta ställning till om tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning bör kunna knytas till en person,

Sammanfattning

SOU 2022:19

•ta ställning till om åklagare bör få möjlighet att fatta interimis- tiska beslut om hemlig rumsavlyssning inklusive tillträde för att installera utrustningen,

•ta ställning till om den verkställande myndigheten bör kunna få tillstånd att i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tek- niska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång för att verkställa ett beslut om enbart hemlig kameraövervakning,

•ta ställning till om åklagare bör få möjlighet att interimistiskt be- sluta om sådant tillträde,

•ta ställning till om en straffvärdeventil bör införas i inhämtnings- lagen,

•ta ställning till om skyddet för den personliga integriteten bör stärkas, och

•lämna förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Det har ålegat oss att säkerställa att en välfungerande systematik i regelverket om hemliga tvångsmedel upprätthålls och att överväga behovet av och lämna förslag till behövliga följdändringar.

Den 1 april 2020 trädde lagen om hemlig dataavläsning i kraft. Därigenom infördes hemlig dataavläsning som ett nytt hemligt tvångs- medel. Tvångsmedlet kan användas för att genom avlyssning eller avläsning av ett avläsningsbart informationssystem få tillgång till motsvarande slags uppgifter som man kan få tillgång till genom de övriga hemliga tvångsmedlen. Hemlig dataavläsning omfattar även två nya uppgiftstyper, som inte motsvaras av de tidigare hemliga tvångsmedlen. Hemlig dataavläsning bör som utgångspunkt kunna användas i motsvarande fall som de befintliga hemliga tvångsmedlen, eftersom det annars finns en risk för att vissa allvarliga brott inte kan utredas när det visar sig vara omöjligt att använda befintliga hemliga tvångsmedel (jfr prop. 2019/20:64 s. 124). Med hänsyn till detta och av systematiska skäl omfattar våra överväganden genomgående även hemlig dataavläsning.

SOU 2022:19

Sammanfattning

Straffvärdeventiler för viss flerfaldig brottslighet

Bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning innehåller en s.k. straffvärdeventil. Enligt ventilen får respektive tvångsmedel användas under en förundersökning avseende misstanke om ett kon- kret brott vars straffvärde kan antas överstiga fängelse i två år. För hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rums- avlyssningsuppgifter krävs att straffvärdet kan antas överstiga fyra års fängelse och att det dessutom är fråga om ett brott som räknas upp i en särskild brottskatalog. Det är inte möjligt att använda tvångs- medlen vid misstanke om flera brott där det sammanlagda straff- värdet kan antas vara högt, men där de ingående enskilda brotten inte har ett straffvärde på den nivå som krävs.

Vi föreslår att det införs straffvärdeventiler som gör det möjligt att i vissa situationer beakta en flerfaldig brottslighets samlade straff- värde vid bedömning av om det hemliga tvångsmedlet ska få använ- das. Möjligheten föreslås kunna tillämpas i förundersökningar om flerfaldig brottslighet som kan antas ha utövats i organiserad form eller systematiskt. Varje brott som inräknas ska kunna antas vara ett led i den organiserade eller systematiska brottsligheten. Vi föreslår att det samlade straffvärdet ska kunna antas överstiga fängelse i två år och att endast häktningsgrundande brott och försök, förberedelse eller stämpling till häktningsgrundande brott ska få inräknas. För hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssnings- uppgifter föreslår vi emellertid att det samlade straffvärdet ska kunna antas överstiga fängelse i fyra år och att endast brott med lägst sex månaders minimistraff och försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott ska få inräknas. Det ska inte krävas att brotten ingår i någon brottskatalog för att straffvärdeventilerna ska kunna tillämpas. Vi föreslår vidare att brottskatalogen i den nuvarande straffvärde- ventilen för hemlig rumsavlyssning avskaffas.

Förslaget avseende hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion innebär att även möjligheten att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utvidgas.

Sammanfattning

SOU 2022:19

En tydligare koppling mellan hemlig avlyssning

och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

Vi föreslår en bestämmelse som innebär att alla brott och all brottslig- het som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation även ska kunna leda till hemlig övervakning av sådan kommunikation. Härigenom klargörs det att ett beslut om hemlig övervakning alltid kan fattas i fråga om sådana brott och sådan brottslighet oberoende av om det samtidigt fattas ett beslut om hemlig avlyssning.

Brottskatalogerna utvidgas

Vissa brottstyper som i dagsläget sällan eller aldrig kan leda till hem- liga tvångsmedel är särskilt svårutredda. Ett skäl kan vara att det är vanligt att målsägande och vittnen inte vill eller vågar lämna upplys- ningar till de brottsbekämpande myndigheterna. Detta kan ha ett samband med s.k. tystnadskulturer. Exempel på sådana brott, som samtidigt kan vara systemhotande, är mened och övergrepp i rätts- sak. I andra fall kan de kriminellas användning av modern teknik göra det mycket svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att ens identifiera en skäligen misstänkt för brott som kan vara systemhotande eller i övrigt särskilt angelägna att bekämpa. Exempel på detta är komplex cyberbrottslighet såsom ransomwareattacker och internet- relaterad sexualbrottslighet mot barn och barnpornografi. Det finns ett påtagligt behov av utökade möjligheter att använda hemliga tvångs- medel vid brottslighet av det angivna slaget.

Vi föreslår att det införs en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläs- ning, förutom sådan dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgif- ter, vid förundersökningar om grovt dataintrång, sexualbrott mot barn och barnpornografibrott, utpressning och grov utpressning, mened, övergrepp i rättssak, grovt jaktbrott och grovt insiderbrott.

SOU 2022:19

Sammanfattning

En möjlighet att inhämta uppgifter om meddelanden i realtid

När hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning används i syfte att utreda vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet, får uppgifter om meddelanden endast avse för- fluten tid. Det har framkommit att det numera finns ett påtagligt behov av en möjlighet att i dessa fall kunna inhämta uppgifter om meddelanden även i realtid, t.ex. i utredningar om komplex cyber- brottslighet. Vi föreslår att det ska vara tillåtet att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Motsvarande ändring föreslås i lagen om hemlig dataavläsning.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, om åt- gärden är av synnerlig vikt för utredningen. Lagtexten innehåller inga begränsningar i fråga om vem tvångsmedlet får riktas mot och det förekommer att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation riktas mot en målsägande. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har ifrågasatt om det är rimligt att brottsbekämpande myndigheters intresse av övervakningsuppgifter tillåts urholka målsägandens in- tegritetsskydd på detta sätt utan uttryckligt lagstöd (dnr 132-2018). Samma slags uppgifter kan hämtas in genom hemlig dataavläsning i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Vi har gjort bedömningen att det även i fortsättningen bör vara möjligt att rikta hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning avseende kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter mot målsäganden och att det inte krävs några för- fattningsändringar.

Sammanfattning

SOU 2022:19

Nya möjligheter att utreda vem som skäligen kan misstänkas

Det finns inte någon möjlighet att använda hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning som gäller kom- munikationsavlyssningsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Det finns dock ett antal situationer där det finns ett behov av en sådan möjlighet för att man ska kunna komma framåt i utredningen om ett allvarligt brott. Det handlar bl.a. om fall där utredningen ger vid handen att någon person som döljer sig bakom ett visst telefonnummer eller en viss elektronisk adress eller kommunikationsutrustning gör sig skyldig till allvarlig brottslighet, men att det är okänt vem personen är. Ett annat exempel kan vara mordfall där det finns anledning att anta att målsäganden och gärnings- personen varit i kontakt med varandra före mordet och det är av stor vikt att man kan ta del av denna kommunikation.

Vi bedömer att behovet av en möjlighet att använda de aktuella tvångsmedlen är så stort att det överväger nackdelarna från integri- tetssynpunkt, inkluderat den ökade risken för att personer som sedan visar sig vara ovidkommande för utredningen drabbas av tvångsmedlet. Vi föreslår därför införande av en sådan möjlighet. Bedömningen förutsätter dock att användningsområdet görs betydligt snävare än vad som i övrigt gäller för respektive tvångsmedel. Vi föreslår därför att huvudregeln ska vara att brottet eller den samlade brottsligheten är sådan att hemlig rumsavlyssning kan förekomma. För att tillämp- ningsområdet inte ska bli alltför snävt föreslår vi dock att tvångs- medlen även ska kunna användas i det nya syftet vid utredning om vissa andra brott eller flerfaldig brottslighet där det föreligger ett sär- skilt påtagligt behov av en sådan möjlighet. Dessa andra brott ska räk- nas upp i en särskild brottskatalog.

Hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning kan knytas till en person

Tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning måste enligt dagens regler alltid knytas till en viss plats. Åklagarmyndig- heten har väckt frågan om tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning ska få knytas till en person. Bakgrunden

SOU 2022:19

Sammanfattning

är bl.a. att kriminella är riskmedvetna och i hög grad undviker att ha viktiga samtal i bostaden och andra miljöer där de vet att det finns en risk för hemlig rumsavlyssning. Vidare vet man många gånger inte i förväg var ett för brottsutredningen viktigt möte kommer att äga rum. Det är också vanligt att personen är i rörelse utomhus och att det därför inte kan anges en specifik plats. Det förekommer även att man behöver kunna avlyssna eller kameraövervaka den misstänkte på en plats där spanare inte kan röra sig utan stor risk för upptäckt, såsom ödsliga platser och vissa områden som kriminella grupper- ingar bevakar. Det är vanligt att åklagare avstår från att ansöka om tillstånd eftersom man har inte har möjlighet att ange en viss plats. Det förekommer dock även att domstolar ger tillstånd till hemlig rumsavlyssning eller hemlig kameraövervakning som avser mycket brett angivna platser.

Vi bedömer att det finns ett behov av en möjlighet att i vissa fall knyta tillståndet till en hemlig rumsavlyssning eller hemlig kamera- övervakning till den skäligen misstänkte i stället för till en viss plats. Vi anser vidare att en sådan möjlighet är godtagbar under förut- sättning att den endast får användas om det finns särskilda skäl och att det ställs krav på att tillståndet alltid förenas med villkor som syftar till att minimera onödiga integritetsintrång för enskilda. Vi före- slår därför att en sådan möjlighet införs. Det bör ankomma på åkla- garen att i samband med ansökan lämna förslag till villkor. Vi föreslår vidare ett antal begränsningar gällande verkställigheten, bl.a. i fråga om var den tekniska utrustningen som används får vara placerad.

I huvudsak motsvarande förslag lämnas angående hemlig dataavläs- ning som gäller rumsavlyssnings- och kameraövervakningsuppgifter.

En möjlighet till interimistiska åklagarbeslut om hemlig rumsavlyssning

Åklagare har möjlighet att i brådskande fall fatta beslut om hemliga tvångsmedel i avvaktan på rättens prövning. Någon sådan möjlighet finns emellertid inte när det gäller hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter. Detta ställer till problem i ärenden där det krävs snabba beslut, inte minst när beho- vet uppstår utanför domstolarnas öppettider, men även i vissa andra brådskande fall. Åklagare föreslås därför få fatta interimistiskt beslut

Sammanfattning

SOU 2022:19

om hemlig rumsavlyssning och tillträdestillstånd för installation av ut- rustning för hemlig rumsavlyssning, om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att in- hämta rättens tillstånd. Åklagare föreslås även få möjlighet att, på mot- svarande villkor, fatta interimistiskt beslut om hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter och tillträdestillstånd för in- stallation av tekniska hjälpmedel i syfte att inhämta sådana uppgifter.

Tillträdestillstånd för enbart hemlig kameraövervakning

Ett tillträdestillstånd i syfte att installera kamerautrustning på en plats som annars skyddas mot intrång kan endast ges om det samtidigt ska verkställas ett beslut om hemlig rumsavlyssning. Det är dock vanligt att hemlig kameraövervakning behövs och är tillåten i ett ärende där det inte finns behov av eller förutsättningar för hemlig rumsavlyss- ning. I praktiken löser de brottsbekämpande myndigheterna ofta detta genom att man inhämtar samtycke från den som förfogar över plat- sen. Det finns dock fall där detta inte är möjligt eller lämpligt, t.ex. för att den som kan lämna samtycke är misstänkt för inblandning i brottsligheten.

Vi föreslår införande av en möjlighet att besluta om tillträdes- tillstånd för installation av kamerautrustning utan något krav på att även hemlig rumsavlyssning ska ske, och att åklagare ska kunna fatta sådana beslut interimistiskt om det kan befaras att det skulle med- föra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att in- hämta rättens tillstånd.

Det bör inte införas en straffvärdeventil i inhämtningslagen

Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kom- munikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverk- samhet (inhämtningslagen) reglerar de brottsbekämpande myndig- heternas möjligheter att i underrättelseverksamhet hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation. Tillstånd till sådan inhämtning kan ges antingen för brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse två år eller för vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott. Lagen innehåller inte någon straffvärdeventil. Regleringen innebär att Ekobrottsmyndigheten inte har någon möjlighet att i sin under-

SOU 2022:19

Sammanfattning

rättelseverksamhet inhämta uppgifter med stöd av inhämtningslagen, eftersom myndigheten inte handlägger något brott med lägst två års minimistraff. Ekobrottsmyndigheten har angett att det finns ett be- hov av en sådan möjlighet. Även Polismyndigheten och Tullverket har angett att det finns ett behov av en sådan möjlighet i fråga om vissa brott som i dag inte omfattas av lagen.

Vi har gjort bedömningen att någon straffvärdeventil inte bör in- föras med hänsyn till de svårigheter som föreligger att redan på under- rättelsestadiet kunna göra ens en någorlunda rimlig bedömning av straffvärdet.

Våra förslag och den personliga integriteten

Våra förslag innebär vissa ökade integritetsrisker. Samtidigt bedöms förslagen leda till förbättrade möjligheter att utreda allvarlig brotts- lighet mot enskilda och att avbryta pågående sådan brottslighet. I detta avseende innebär förslagen ett förstärkt skydd för enskildas personliga integritet.

Våra sammantagna förslag bedöms ge uttryck för en rimlig avväg- ning av behovet av en effektiv brottsbekämpning och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet. Det finns enligt vår mening inte något behov av ytterligare rättssäkerhetsgarantier. Vi vill dock framhålla vikten av en effektiv tillsyn.

Följdändringar

Våra förslag föranleder vissa följdändringar i lagen (1988:97) om för- farandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och lagen (2017:1000) om en europeisk ut- redningsorder.

Ikraftträdande

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024. Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser.

Sammanfattning

SOU 2022:19

Konsekvenser

Det är synnerligen svårt att beräkna vilket resursbehov som våra för- slag kan antas medföra. Det framstår emellertid som uppenbart att ökade resursbehov som inte ryms inom befintlig anslagsram kommer att uppstå hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrotts- myndigheten, Tullverket och Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- den. Ett genomförande av våra förslag kräver att det tillskjuts medel till rättsväsendet från andra utgiftsområden.

De ökade resursbehov som kan förväntas uppkomma inom Säker- hetspolisen respektive Sveriges domstolar torde rymmas inom ram.

Förslagen kommer att bidra till att fler brott kommer att kunna utredas och till effektivare utredningar. Därigenom kommer fler per- soner att kunna lagföras för brott. Detta förväntas bidra till att färre brott begås. Förslagen bedöms vidare ge bättre förutsättningar för internationellt rättsligt samarbete, inte minst när det gäller cyberbrott.

Tilläggsdirektiv

Den 17 mars 2022 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2022:13). Arbetet fortsätter i enlighet med tilläggsdirektiven. Dessa innebär bl.a. att en av de frågor som omfattas av de ursprungliga direktiven, nämligen frågan om det bör vara möjligt att använda hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation i syfte att lokalisera en skäli- gen misstänkt, i stället ska behandlas i slutbetänkandet. Uppdraget ska slutredovisas senast den 14 oktober 2022.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 27 kap. 18–20 b, 20 d–21 a och 25 a §§ ska ha följande lydelse, dels att det i balken ska införas tre nya paragrafer, 27 kap. 18 a,

19 a och 20 f §§, av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2021/22:133

Föreslagen lydelse

27kap. 18 §

Hemlig avlyssning av elektro-	Hemlig avlyssning av elektro-
nisk kommunikation får använ-	nisk kommunikation får, om inte
das vid en förundersökning om	något annat anges i 18 a §, använ-
	das vid en förundersökning om

1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else i två år,

2.grovt dataintrång enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken,

3.sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, utnytt- jande av barn för sexuell posering, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, utnyttjande av barn ge-

Författningsförslag

SOU 2022:19

2. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brotts- balken,

3.mordbrand, grov mord- brand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabo- tage eller flygplatssabotage en- ligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet inne- fattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4.uppror, väpnat hot mot lag- lig ordning eller brott mot med- borgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

5.högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig under- rättelseverksamhet mot Sverige,

nom köp av sexuell handling, sexuellt ofredande eller kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte enligt 6 kap. 5, 6, 8, 9, 10 § första stycket eller 10 a § brottsbalken,

4.utpressning som inte är att anse som ringa eller grov utpress- ning enligt 9 kap. 4 § brottsbalken,

5.sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brotts- balken,

6.mordbrand, grov mord- brand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabo- tage eller flygplatssabotage en- ligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet inne- fattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

7.mened enligt 15 kap. 1 § brottsbalken som inte är att anse som ringa,

8.barnpornografibrott som inte är ringa eller grovt barnpornografi- brott enligt 16 kap. 10 a § brotts- balken,

9.övergrepp i rättssak enligt 17 kap. 10 § brottsbalken som inte är att anse som ringa,

10.uppror, väpnat hot mot lag- lig ordning eller brott mot med- borgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

11.högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig under- rättelseverksamhet mot Sverige,

SOU 2022:19

Författningsförslag

mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b § brottsbalken,

6.företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företags- hemligheter, om det finns anled- ning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

7.terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finan- siering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, re- krytering till terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet, utbild- ning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet enligt 4, 5, 6, 7, 8, 9 eller 10 § terroristbrottslagen (2022:000),

8.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–7, om en sådan gärning är be- lagd med straff, eller

mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b § brottsbalken,

12.grovt jaktbrott enligt 44 § jaktlagen (1987:259),

13.grovt insiderbrott enligt 2 kap. 1 § tredje stycket lagen (2016:1307) om straff för mark- nadsmissbruk på värdepappers- marknaden,

14.företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företags- hemligheter, om det finns anled- ning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

15.terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finan- siering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, re- krytering till terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet, utbild- ning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet enligt 4, 5, 6, 7, 8, 9 eller 10 § terroristbrottslagen (2022:000),

16.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–15, om en sådan gärning är be- lagd med straff,

Författningsförslag

SOU 2022:19

9. annat brott om det med	17. annat brott om det med
hänsyn till omständigheterna kan	hänsyn till omständigheterna kan
antas att brottets straffvärde över-	antas att brottets straffvärde över-
stiger fängelse i två år.	stiger fängelse i två år, eller
	18. annan brottslighet som kan
	antas ha utövats i organiserad
	form eller systematiskt om det med
	hänsyn till omständigheterna kan
	antas att den samlade brottslig-
	hetens straffvärde överstiger fäng-
	else i två år. I sammanläggningen
	får det endast ingå brott som kan
	antas utgöra ett led i denna brotts-
	lighet och för vilka det är föreskrivet
	fängelse i ett år eller däröver eller
	försök, förberedelse eller stämpling
	till ett sådant brott, om en sådan
	gärning är belagd med straff.

Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger också rätt att vidta åtgärder som anges i 19 §.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	18 a §
	I fall som avses i 20 § tredje
	stycket får hemlig avlyssning av
	elektronisk kommunikation an-
	vändas endast vid en förunder-
	sökning om
	1. brott eller brottslighet som
	kan leda till hemlig rumsavlyss-
	ning enligt 20 d § andra stycket,
	2. brott som avses i 18 § andra
	stycket 2–6, 8, 10, 11, 14 eller 15,
	3. våldtäkt eller våldtäkt mot
	barn enligt 6 kap. 1 § första stycket
	eller 4 § första eller andra stycket
	brottsbalken,

SOU 2022:19

Författningsförslag

4.allmänfarlig ödeläggelse en- ligt 13 kap. 3 § första stycket brotts- balken,

5.grovt narkotikabrott enligt 3 § första stycket narkotikastraff- lagen (1968:64),

6.grovt vapenbrott enligt 9 kap. 1 a § första stycket vapenlagen (1996:67),

7.grov narkotikasmuggling, grov vapensmuggling eller grov smuggling av explosiv vara enligt 6 § tredje stycket, 6 a § tredje stycket eller 6 b § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

8.grovt brott enligt 29 a § första stycket lagen (2010:1011) om brand- farliga och explosiva varor, eller

9.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 2–8, om en sådan gärning är belagd med straff.

Om brottet eller brottsligheten är sådan som avses i 18 § andra stycket 17 eller 18 får hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation enligt 20 § tredje stycket användas även vid en förundersökning om

1.grovt sexuellt övergrepp en- ligt 6 kap. 2 § andra stycket brotts- balken,

2.grovt bedrägeri enligt 9 kap. 3 § brottsbalken som begåtts med hjälp av elektronisk kommunikation,

3.grovt penningtvättsbrott eller näringspenningtvätt, grovt brott en- ligt 5 eller 7 § andra stycket lagen (2014:307) om straff för penning- tvättsbrott, eller

2. dataintrång enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, narkotikabrott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64), narkotikasmuggling enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

3. brott eller brottslighet som avses i 18 § andra stycket 2–18, eller

Författningsförslag

SOU 2022:19

4. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är belagd med straff.

Lydelse enligt prop. 2021/22:119 Föreslagen lydelse

19 §

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om

1.meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät över- förs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress,

2.vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har fun- nits inom ett visst geografiskt område, eller

3.i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunika- tionsutrustning finns eller har funnits.

Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får sådana meddelanden som avses i första stycket 1 även hindras från att nå fram.

Hemlig övervakning av elek-	Hemlig övervakning av elek-
tronisk kommunikation får an-	tronisk kommunikation får, om
vändas vid en förundersökning om	inte något annat anges i 19 a §, an-
	vändas vid en förundersökning om

1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else i sex månader,

2. dataintrång enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken som inte är att anse som ringa, narkotikabrott enligt 1 § narko- tikastrafflagen (1968:64), narko- tikasmuggling enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

3. brott som avses i 18 § andra stycket 2–7, eller

SOU 2022:19

Författningsförslag

4.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är belagd med straff.

I fall som avses i 20 § andra stycket får hemlig övervakning av elektronisk kommunikation dock användas endast vid en förunder- sökning som avser brott som kan leda till hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation enligt 18 § andra stycket.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	19 a §
	I fall som avses i 20 § andra
	stycket får hemlig övervakning av
	elektronisk kommunikation använ-
	das endast vid en förundersökning
	som avser brott eller brottslighet som
	kan leda till hemlig avlyssning av
	elektronisk kommunikation enligt
	18 § andra stycket.

20 §1

Hemlig avlyssning av elektro-	Hemlig avlyssning av elektro-
nisk kommunikation och hemlig	nisk kommunikation och hemlig
övervakning av elektronisk kom-	övervakning av elektronisk kom-
munikation får, om inte annat	munikation får, om inte annat
följer av andra stycket, endast ske	följer av andra eller tredje stycket,
om någon är skäligen misstänkt	endast ske om någon är skäligen
för brottet och åtgärden är av	misstänkt för brottet och åtgär-
synnerlig vikt för utredningen.	den är av synnerlig vikt för utred-
Åtgärden får endast avse	ningen. Åtgärden får endast avse

1Senaste lydelse 2012:281.

Författningsförslag

SOU 2022:19

1.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har kon- taktat eller kommer att kontakta.

Hemlig övervakning av elek-	Hemlig övervakning av elek-
tronisk kommunikation får, ut-	tronisk kommunikation får, ut-
över vad som anges i första	över vad som anges i första
stycket, ske i syfte att utreda vem	stycket, ske i syfte att utreda vem
som skäligen kan misstänkas för	som skäligen kan misstänkas för
brottet, om åtgärden är av syn-	brottet, om åtgärden är av syn-
nerlig vikt för utredningen. Över-	nerlig vikt för utredningen.
vakning som innebär att uppgifter
hämtas in om meddelanden får
dock endast avse förfluten tid.
	Hemlig avlyssning av elektro-
	nisk kommunikation får, utöver vad
	som anges i första stycket, ske i syfte
	att utreda vem som skäligen kan
	misstänkas för brottet, om åtgär-
	den är av synnerlig vikt för utred-
	ningen. Åtgärden får då endast avse
	1. ett telefonnummer eller annan
	adress eller en viss elektronisk kom-
	munikationsutrustning som under
	den tid som tillståndet avser kan
	antas innehas eller ha innehafts av
	någon som kan misstänkas ha begått
	eller annars medverkat till brottet
	eller annars kan antas ha använts
	eller kan komma att användas av
	en sådan person, eller
	2. ett telefonnummer eller annan
	adress eller en viss elektronisk kom-
	munikationsutrustning som det finns
	synnerlig anledning att anta att

20 a §

Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara ut- rustningar används för optisk personövervakning vid förundersök- ning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas.

Hemlig kameraövervakning får användas vid en förundersökning om

1. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else i två år,

2. brott som avses i 18 § andra 2. brott som avses i 18 § andra

stycket 2–7,stycket 2–15,

3. försök, förberedelse eller 3. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i stämpling till brott som avses i 1 eller 2, om en sådan gärning är 1 eller 2, om en sådan gärning är

belagd med straff, ellerbelagd med straff,

4. annat brott om det med 4. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde över- antas att brottets straffvärde över-

stiger fängelse i två år.stiger fängelse i två år, eller

5. annan brottslighet som kan antas ha utövats i organiserad form eller systematiskt om det med hän- syn till omständigheterna kan an- tas att den samlade brottslighetens straffvärde överstiger fängelse i två år. I sammanläggningen får det en-

SOU 2022:19

Författningsförslag

någon som kan misstänkas ha begått eller annars medverkat till brottet har kontaktat eller kommer att kon- takta under den tid som tillståndet avser.

Avlyssning eller övervakning får inte avse meddelanden som en- dast överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständig- heterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kom- munikationssynpunkt.

Lydelse enligt prop. 2021/22:119 Föreslagen lydelse

Författningsförslag

SOU 2022:19

	dast ingå brott som kan antas ut-
	göra ett led i denna brottslighet och
	för vilka det är föreskrivet fängelse
	i ett år eller däröver, eller försök,
	förberedelse eller stämpling till ett
	sådant brott, om en sådan gärning
	är belagd med straff.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

20 b §2

Hemlig kameraövervakning får, utom i fall som avses i 20 c §, an- vändas endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgär- den är av synnerlig vikt för utredningen.

Åtgärden får, utom i fall som	Åtgärden får, utom i fall som
avses i 20 c §, avse endast en så-	avses i tredje stycket eller 20 c §,
dan plats där den misstänkte kan	avse endast en sådan plats där den
antas komma att uppehålla sig.	misstänkte kan antas komma att
	uppehålla sig.
	Om det finns särskilda skäl får
	ett beslut om hemlig kameraöver-
	vakning avse den skäligen miss-
	tänkte i stället för en viss plats. Be-
	slutet får då verkställas endast på
	så sätt att övervakningen riktas mot
	en plats där det kan antas att den
	misstänkte kommer att uppehålla
	sig. De tekniska hjälpmedel som an-
	vänds får inte placeras på en plats
	som skyddas mot intrång.

2Senaste lydelse 2008:855.

SOU 2022:19

Författningsförslag

20 d §3

Med hemlig rumsavlyssning avses avlyssning eller upptagning som

1.görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud, och

2.avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till.

Hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om

1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else i fyra år,

2.spioneri enligt 19 kap. 5 § brottsbalken,

3.brott som avses i 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

4. annat brott om det med	4. annat brott om det med
hänsyn till omständigheterna kan	hänsyn till omständigheterna kan
antas att brottets straffvärde över-	antas att brottets straffvärde över-
stiger fängelse i fyra år och det är	stiger fängelse i fyra år,
fråga om

a)människohandel enligt 4 kap.

1a § brottsbalken,

b)grov människoexploatering enligt 4 kap. 1 b § tredje stycket brottsbalken,

c)våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första stycket brottsbalken,

d)grovt sexuellt övergrepp en- ligt 6 kap. 2 § andra stycket brotts- balken,

e)våldtäkt mot barn enligt

6kap. 4 § första eller andra stycket brottsbalken,

f)grovt sexuellt övergrepp mot barn enligt 6 kap. 6 § andra stycket brottsbalken,

3Senaste lydelse 2020:174.

Författningsförslag

SOU 2022:19

g)grovt utnyttjande av barn för sexuell posering enligt 6 kap. 8 § tredje stycket brottsbalken,

h)grovt koppleri enligt 6 kap. 12 § tredje stycket brottsbalken,

i)grov utpressning enligt 9 kap. 4 § andra stycket brottsbalken,

j)grovt barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § sjätte stycket brottsbalken,

k)grovt övergrepp i rättssak enligt 17 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken,

l)grovt narkotikabrott enligt 3 § narkotikastrafflagen (1968:64), eller

m)grov narkotikasmuggling enligt 6 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

5.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är be- lagd med straff,

5.annan brottslighet som kan antas ha utövats i organiserad form eller systematiskt om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att den samlade brottslig- hetens straffvärde överstiger fäng- else i fyra år. I sammanläggningen får det endast ingå brott som kan antas utgöra ett led i denna brotts- lighet och för vilka det inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse

isex månader, eller försök, förbe- redelse eller stämpling till ett så- dant brott, om en sådan gärning är belagd med straff, eller

6.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är be- lagd med straff.

SOU 2022:19

Författningsförslag

6.försök, förberedelse eller stämp- ling till brott som avses i 4, om en sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till omständig- heterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år.

20 e §4

Hemlig rumsavlyssning får användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott som avses i 20 d § och åtgärden är av synner-

lig vikt för utredningen.
Åtgärden får avse endast en	Utom i fall som avses i 20 f §,
plats där det finns särskild anled-	får åtgärden avse endast en plats
ning att anta att den misstänkte	där det finns särskild anledning att
kommer att uppehålla sig. Avser	anta att den misstänkte kommer
åtgärden någon annan stadigva-	att uppehålla sig. Avser åtgärden
rande bostad än den misstänktes,	någon annan stadigvarande bostad
får hemlig rumsavlyssning använ-	än den misstänktes, får hemlig
das endast om det finns synnerlig	rumsavlyssning användas endast
anledning att anta att den miss-	om det finns synnerlig anledning
tänkte kommer att uppehålla sig	att anta att den misstänkte kom-
där.	mer att uppehålla sig där.

Hemlig rumsavlyssning får inte avse

1.en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas för verksamhet som tystnadsplikt gäller för enligt 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen eller 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrund- lagen,

2.en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas för verksamhet som bedrivs av advokater, läkare, tand- läkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter eller familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453), eller

3.en plats som stadigvarande används eller är särskilt avsedd att användas av präster inom trossamfund eller av dem som har motsva- rande ställning inom sådana samfund, för bikt eller enskild själavård.

4Senaste lydelse 2014:1419.

Frågor om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning och hemlig rums- avlyssning prövas av rätten på an- sökan av åklagaren. Om ansökan med stöd av 20 b § tredje stycket eller 20 f § avser den skäligen miss- tänkte ska åklagaren i samband med ansökan föreslå sådana vill- kor som avses i sjätte stycket.

Författningsförslag

SOU 2022:19

20 f §

Om det finns särskilda skäl får ett beslut om hemlig rumsavlyss- ning avse den skäligen misstänkte i stället för en viss plats. Beslutet får då verkställas endast på så sätt att avlyssningen riktas mot en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Avlyssningen får riktas mot någon annan stadigva- rande bostad än den misstänktes endast om det finns synnerlig an- ledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. De tekniska hjälpmedel som används får inte placeras på en plats som skyddas mot intrång eller på sådana platser som avses i 20 e § tredje stycket. Åtgärden får inte heller rik- tas mot sådana platser som avses i 20 e § tredje stycket.

21 §5

5Senaste lydelse 2014:1419.

SOU 2022:19Författningsförslag

I ett beslut att tillåta åtgärder enligt första stycket ska det anges vilken tid tillståndet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nöd- vändigt. När det gäller tid som infaller efter beslutet får tiden inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

I ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska det anges vilket telefonnummer eller annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område tillstån- det avser. Det ska vidare särskilt anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät.

I ett tillstånd till hemlig kamera-	I ett tillstånd till hemlig kamera-
övervakning eller hemlig rums-	övervakning eller hemlig rums-
avlyssning ska det anges vilken	avlyssning ska det, utom i fall
plats tillståndet gäller. Om till-	som avses i 20 b § tredje stycket
ståndet är förenat med ett sär-	eller 20 f §, anges vilken plats till-
skilt tillstånd enligt 25 a § att få	ståndet gäller. Om beslutet med
tillträde till en plats för att instal-	stöd av 20 b § tredje stycket eller
lera tekniska hjälpmedel, ska det	20 f § avser den skäligen misstänkte
anges särskilt i beslutet.	ska det anges i beslutet. Om till-
	ståndet är förenat med ett sär-
	skilt tillstånd enligt 25 a § att få
	tillträde till en plats för att instal-
	lera tekniska hjälpmedel, ska det
	anges särskilt i beslutet.

I ett beslut att tillåta hemlig rumsavlyssning ska det också anges vem som är skäligen misstänkt för brottet.

I ett beslut att tillåta åtgärder	I ett beslut att tillåta åtgärder
enligt första stycket ska det, när	enligt första stycket ska det, när
det finns skäl till detta, också i	det finns skäl till detta, också i
övrigt anges villkor för att till-	övrigt anges villkor för att till-
godose intresset av att enskildas	godose intresset av att enskildas
personliga integritet inte kränks	personliga integritet inte kränks
i onödan.	i onödan. I ett beslut om tillstånd
	till hemlig kameraövervakning som
	avses i 20 b § tredje stycket eller
	hemlig rumsavlyssning som avses i
	20 f § ska sådana villkor alltid
	anges.

FörfattningsförslagSOU 2022:19

21 a §6

Om det kan befaras att det	Om det kan befaras att det
skulle medföra en fördröjning av	skulle medföra en fördröjning av
väsentlig betydelse för utredningen	väsentlig betydelse för utredningen
att inhämta rättens tillstånd till	att inhämta rättens tillstånd till
hemlig avlyssning av elektronisk	hemlig avlyssning av elektronisk
kommunikation, hemlig övervak-	kommunikation, hemlig övervak-
ning av elektronisk kommunika-	ning av elektronisk kommunika-
tion eller hemlig kameraövervak-	tion, hemlig kameraövervakning,
ning, får tillstånd till åtgärden ges	hemlig rumsavlyssning eller tillträde
av åklagaren i avvaktan på rättens	som avses i 25 a §, får tillstånd till
beslut.	åtgärden ges av åklagaren i avvak-
	tan på rättens beslut.

Om åklagaren har gett ett sådant tillstånd, ska han eller hon utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet till rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

Om åklagarens beslut har verkställts innan rätten gjort en pröv- ning som avses i andra stycket, ska rätten pröva om det funnits skäl för åtgärden. Om rätten finner att det saknats sådana skäl, får de in- hämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av avlyssningen eller övervakningen, eller för någon annan som uppgifterna avser.

25 a §7

Vid hemlig rumsavlyssning får den verkställande myndigheten, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och instal- lera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång. Ett sådant tillstånd får avse endast den plats som ska avlyssnas eller, om det finns särskilda skäl, en plats som direkt angränsar till den platsen. Ett tillstånd att skaffa sig tillträde till en sådan angränsande plats får dock inte avse någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes.

6Senaste lydelse 2014:1419.

7Senaste lydelse 2014:1419.

SOU 2022:19Författningsförslag

Om en plats ska bli föremål	Om en plats ska bli föremål
för både hemlig rumsavlyssning	för hemlig kameraövervakning, får
och hemlig kameraövervakning,	ett särskilt tillstånd enligt första
får ett särskilt tillstånd enligt första	stycket meddelas för kameraöver-
stycket meddelas även för kamera-	vakningen. Tillståndet får dock
övervakningen. Detta får dock	inte avse tillträde för installation
inte avse tillträde för installation	av tekniska hjälpmedel i någons
av tekniska hjälpmedel i någons	stadigvarande bostad.

stadigvarande bostad.

Om ett tillstånd enligt första eller andra stycket avser ett fordon, får den verkställande myndigheten, om det behövs, tillfälligt flytta fordonet i samband med tillträdet.

Om ett tekniskt hjälpmedel har installerats med stöd av ett till- stånd enligt första eller andra stycket, ska hjälpmedlet tas bort eller göras obrukbart så snart som möjligt efter det att tiden för tillståndet har gått ut eller tillståndet har upphävts.

När ett beslut om hemlig rumsavlyssning eller hemlig kamera- övervakning verkställs får olägenhet eller skada inte förorsakas ut- över vad som är absolut nödvändigt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

SOU 2022:19

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål att 4 kap. 27 och 28 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap. 27 §1

En ansökan om hemlig kamera-	En ansökan om hemlig kamera-
övervakning av någon som be-	övervakning av någon som be-
finner sig i Sverige handläggs av	finner sig i Sverige handläggs av
åklagare. Åklagaren ska genast	åklagare. Åklagaren ska genast
pröva om det finns förutsätt-	pröva om det finns förutsätt-
ningar för åtgärden och i sådant	ningar för åtgärden och i sådant
fall ansöka om rättens tillstånd	fall ansöka om rättens tillstånd
eller, när det får ske enligt 27 kap.	eller, när det får ske enligt 27 kap.
21 a § rättegångsbalken, själv be-	21 a § rättegångsbalken, själv be-
sluta om åtgärden.	sluta om åtgärden och i förekom-
	mande fall om tillträdestillstånd.

Upptagningar behöver inte granskas enligt 27 kap. 24 § rättegångs- balken.

Om åklagaren har fattat beslut enligt första stycket, ska åter- redovisning enligt 2 kap. 17 § ske först sedan rätten fattat beslut om hemlig kameraövervakning. Upptagningar får bevaras efter det att ärendet om rättslig hjälp har avslutats och återredovisning har skett enligt 2 kap. 1 § endast om detta är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rätte- gångsbalken.

I fråga om underrättelse till en enskild enligt 27 kap. 31–33 §§ rätte- gångsbalken ska bestämmelserna i 4 kap. 25 § tredje stycket denna lag tillämpas.

1Senaste lydelse 2014:1424.

FörfattningsförslagSOU 2022:19

28 a §2

En ansökan om hemlig rums-	En ansökan om hemlig rums-
avlyssning av någon som befinner	avlyssning av någon som befinner
sig i Sverige handläggs av åkla-	sig i Sverige handläggs av åkla-
gare. Åklagaren ska genast pröva	gare. Åklagaren ska genast pröva
om det finns förutsättningar för	om det finns förutsättningar för
åtgärden och i sådant fall ansöka	åtgärden och i sådant fall ansöka
om rättens tillstånd.	om rättens tillstånd, eller, när det
	får ske enligt 27 kap. 21 a § rätte-
	gångsbalken, själv besluta om åt-
	gärden och i förekommande fall om
	tillträdestillstånd.

Upptagningar och uppteckningar behöver inte granskas enligt

27 kap. 24 § rättegångsbalken.
Upptagningar och uppteck-	Om åklagaren har fattat beslut
ningar får bevaras efter det att	enligt första stycket, ska återredo-
ärendet om rättslig hjälp har av-	visning enligt 2 kap. 17 § ske först
slutats och återredovisning skett	sedan rätten fattat beslut om hem-
enligt 2 kap. 17 § endast om detta	lig rumsavlyssning. Upptagningar
är tillåtet enligt 27 kap. 24 § rätte-	och uppteckningar får bevaras
gångsbalken.	efter det att ärendet om rättslig
	hjälp har avslutats och återredo-
	visning skett enligt 2 kap. 17 §
	endast om detta är tillåtet enligt
	27 kap. 24 § rättegångsbalken.

I fråga om underrättelse till en enskild enligt 27 kap. 31–33 §§ rätte- gångsbalken ska bestämmelserna i 4 kap. 25 § tredje stycket denna lag tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2Senaste lydelse 2014:1424

SOU 2022:19

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder att 2 kap. 5 och 3 kap. 10 §§ ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2021/22:119

Föreslagen lydelse

2 kap.

5 §

Innan åklagaren utfärdar en utredningsorder ska åklagaren an- söka om domstolens tillstånd till att utfärda utredningsordern, om utredningsåtgärden avser

1.kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken,

2.hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning, eller

3.rättsmedicinsk undersökning enligt 16 § lagen (1995:832) om obduktion m.m.

I avvaktan på domstolens be-	I avvaktan på domstolens be-
slut får åklagaren under de förut-	slut får åklagaren under de förut-
sättningar som anges i 27 kap. 9 a	sättningar som anges i 27 kap. 9 a
och 21 a §§ rättegångsbalken eller	och 21 a §§ rättegångsbalken eller
17 § lagen (2020:62) om hemlig	17 § lagen (2020:62) om hemlig
dataavläsning utfärda en utred-	dataavläsning utfärda en utred-
ningsorder för kvarhållande av	ningsorder för en åtgärd som av-
försändelse, hemlig avlyssning av	ses i första stycket första eller andra
elektronisk kommunikation, hem-	punkten och i förekommande fall
lig övervakning av elektronisk kom-	tillträdestillstånd. Åklagaren ska
munikation, hemlig kameraövervak-	utan dröjsmål anmäla till dom-
ning eller hemlig dataavläsning.	stolen att en utredningsorder har
Åklagaren ska utan dröjsmål an-	utfärdats.
mäla till domstolen att en utred-

ningsorder har utfärdats.

Innan en utredningsorder för husrannsakan, genomsökning på distans, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning utfärdas, får åklagaren enligt 28 kap. 4 § första stycket, 10 d § andra stycket och 13 § första stycket rättegångsbalken ansöka om domstolens tillstånd till att ut- färda utredningsordern.

I avvaktan på domstolens be- slut enligt 9 § första stycket får åklagaren, enligt de förutsättningar som anges i 27 kap. 9 a, 21 a och 25 a §§ rättegångsbalken eller 17 § lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning, besluta att erkänna och verkställa en utredningsorder för kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken eller för hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraöver- vakning, hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning och i före- kommande fall tillträdestillstånd.

Författningsförslag

SOU 2022:19

För domstolens handläggning gäller vad som är föreskrivet i rätte- gångsbalken eller annan författning för den åtgärd som avses.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 10 §1

I avvaktan på domstolens be- slut enligt 9 § första stycket får åklagaren, enligt de förutsättningar som anges i 27 kap. 9 a och 21 a §§ rättegångsbalken eller 17 § lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning, besluta att erkänna och verkställa en utredningsorder för kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § rättegångsbalken eller för hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraöver- vakning eller hemlig dataavläsning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1Senaste lydelse 2020:67.

4 §

Ett tillstånd till hemlig data- Ett tillstånd till hemlig data- avläsning får, om åtgärden är av avläsning får, om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen synnerlig vikt för utredningen och inte annat anges i 6 § första och inte annat anges i 5 a § eller stycket, beviljas vid en förunder- 6 § första stycket, beviljas vid en

sökning omförundersökning om

1. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else i två år,

2. brott som avses i 27 kap. 2. brott som avses i 27 kap.

18 § andra stycket 2–7 rättegångs- 18 § andra stycket 2–15 rättegångs-

balken,balken,

belagd med straff, ellerbelagd med straff,

4. annat brott om det med hän- 4. annat brott om det med hän- syn till omständigheterna kan an- syn till omständigheterna kan an- tas att brottets straffvärde över- tas att brottets straffvärde över-

stiger fängelse i två år.stiger fängelse i två år, eller

SOU 2022:19

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2020:62) om hemlig data- avläsning

dels att 4–6, 14, 15, 17 och 18 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 4 a och 5 a §§, av följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2021/22:119

Föreslagen lydelse

Författningsförslag

SOU 2022:19

Ett tillstånd enligt första stycket får, om inte annat anges i 5 §, en- dast avse ett avläsningsbart in- formationssystem som används, eller som det finns särskild an- ledning att anta har använts eller kommer att användas, av någon som är skäligen misstänkt för brottet.

Ett tillstånd enligt första stycket som gäller kommunikationsavlyss- nings-, kommunikationsövervak- nings- eller platsuppgifter får, om inte annat anges i 5 §, även avse ett avläsningsbart informations- system som det finns synnerlig anledning att anta att den miss- tänkte under den tid som tillstån- det avser har kontaktat eller kom- mer att kontakta.

Ett tillstånd enligt första stycket som gäller kameraövervaknings- uppgifter får endast avse en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. En så- dan plats får dock inte vara någons stadigvarande bostad.

göra ett led i denna brottslighet och för vilka det är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver, eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott, om en sådan gärning är belagd med straff.

Ett tillstånd enligt första stycket får, om inte annat anges i 5 § eller 5 a §, endast avse ett avläsnings- bart informationssystem som an- vänds, eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kommer att användas, av någon som är skäligen misstänkt för brottet.

Ett tillstånd enligt första stycket som gäller kommunikationsavlyss- nings-, kommunikationsövervak- nings- eller platsuppgifter får, om inte annat anges i 5 § eller 5 a §, även avse ett avläsningsbart in- formationssystem som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har kontak- tat eller kommer att kontakta.

Ett tillstånd enligt första stycket som gäller kameraövervaknings- uppgifter får, utom i fall som av- ses i 4 a §, endast avse en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. En sådan plats får dock inte vara någons stadig- varande bostad.

SOU 2022:19Författningsförslag

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 a §
	Om det finns särskilda skäl får
	ett tillstånd enligt 4 § första stycket
	som gäller kameraövervaknings-
	uppgifter, i stället för en viss plats
	avse den skäligen misstänkte. Åt-
	gärden får då endast användas på
	en plats där den misstänkte kan an-
	tas komma att uppehålla sig. En så-
	dan plats får dock inte vara någons
	stadigvarande bostad.

5 §

Ett tillstånd till hemlig data-	Ett tillstånd till hemlig data-
avläsning enligt 4 § som gäller	avläsning enligt 4 § som gäller
kommunikationsövervaknings-	kommunikationsövervaknings-
eller platsuppgifter får även bevil-	eller platsuppgifter får även bevil-
jas för att utreda vem som skäli-	jas för att utreda vem som skäli-
gen kan misstänkas för ett brott	gen kan misstänkas för ett brott
som avses i 4 §. Avläsning eller	eller brottslighet som avses i 4 §.
upptagning av kommunikations-
övervakningsuppgifter får då en-

dast avse förfluten tid.

Hemlig dataavläsning enligt första stycket får endast avse ett av- läsningsbart informationssystem som har använts vid ett brott eller i anslutning till en brottsplats vid brottstidpunkten eller som av någon annan anledning är av synnerlig vikt för utredningen.

5 a §

Ett tillstånd till hemlig dataavläs- ning enligt 4 § som gäller kommuni- kationsavlyssningsuppgifter får även beviljas för att utreda vem som skä- ligen kan misstänkas för ett brott eller brottslighet som avses i 27 kap. 18 a § rättegångsbalken.

Ett tillstånd till hemlig data- avläsning enligt 4 § som gäller rumsavlyssningsuppgifter får en- dast beviljas vid en förundersök- ning om brott eller brottslighet som avses i 27 kap. 20 d § andra stycket rättegångsbalken.

Ett tillstånd till hemlig data- avläsning enligt första stycket får avse endast en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om platsen är någon annan stadigvarande bostad än den miss- tänktes, får tillstånd till hemlig dataavläsning beviljas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där.

Om det finns särskilda skäl får ett tillstånd enligt första stycket i stället för en viss plats avse den

Författningsförslag

SOU 2022:19

Hemlig dataavläsning enligt första stycket får endast avse ett avläsnings- bart informationssystem

1. som under den tid som till- ståndet avser kan antas ha använts eller kan komma att användas av någon som kan misstänkas ha begått eller annars medverkat till brottet, eller

2. som det finns synnerlig anled- ning att anta att någon som kan miss- tänkas ha begått eller annars med- verkat till brottet har kontaktat eller kommer att kontakta under den tid som tillståndet avser.

6 §

Ett tillstånd till hemlig data- avläsning enligt 4 § som gäller rumsavlyssningsuppgifter får en- dast beviljas vid en förundersök- ning om brott som avses i 27 kap.

20 d § andra stycket rättegångs- balken.

Hemlig dataavläsning enligt första stycket får användas en- dast på en plats där det finns sär- skild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om platsen är någon annan stadigvarande bostad än den miss- tänktes, får tillstånd till hemlig dataavläsning beviljas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där.

Frågor om hemlig dataavläs- ning prövas av rätten på ansökan av åklagare. En ansökan om hem- lig dataavläsning enligt 9 § ska dock göras av Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten.

Om beslutet med stöd av 4 a § eller 6 § tredje stycket avser den skäligen misstänkte ska åklagaren i samband med ansökan föreslå så- dana villkor som avses i 18 § första stycket 4.

Föreslagen lydelse

SOU 2022:19

Författningsförslag

skäligen misstänkte. Åtgärden får då endast användas där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om platsen är någon annan stadigvarande bostad än den miss- tänktes, får hemlig dataavläsning ske endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där.

Hemlig dataavläsning enligt första stycket får aldrig användas på en plats dit tillträdestillstånd enligt 13 § inte får beviljas.

14 §

Frågor om hemlig dataavläs- ning prövas av rätten på ansökan av åklagare. En ansökan om hem- lig dataavläsning enligt 9 § ska dock göras av Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten.

Lydelse enligt prop. 2021/22:119

15 §

Frågor om hemlig dataavläs-	Frågor om hemlig dataavläs-
ning under en förundersökning	ning under en förundersökning
prövas av den domstol som anges	prövas av den domstol som anges
i 19 kap. rättegångsbalken. Om	i 19 kap. rättegångsbalken. Om
förundersökningen avser brott	förundersökningen avser brott
som anges i 27 kap. 18 § andra	som anges i 27 kap. 18 § andra
stycket 2–7 rättegångsbalken eller	stycket 5, 6, 10, 11, 14 eller 15
försök, förberedelse eller stämp-	rättegångsbalken eller försök, för-
ling till ett sådant brott, om en	beredelse eller stämpling till ett

FörfattningsförslagSOU 2022:19

sådan gärning är belagd med	sådant brott, om en sådan gärning
straff, får frågan även prövas av	är belagd med straff, får frågan
Stockholms tingsrätt.	även prövas av Stockholms tings-
	rätt.

Frågor om hemlig dataavläsning enligt 7–10 §§ prövas av Stockholms

tingsrätt.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
17 §
Om det kan befaras att det	Om det kan befaras att det
skulle medföra en fördröjning av	skulle medföra en fördröjning av
väsentlig betydelse för utred-	väsentlig betydelse för utred-
ningen eller för möjligheterna att	ningen eller för möjligheterna att
förebygga, förhindra eller upp-	förebygga, förhindra eller upp-
täcka den brottsliga verksamheten	täcka den brottsliga verksamheten
att inhämta rättens tillstånd i	att inhämta rättens tillstånd i
frågor om hemlig dataavläsning,	frågor om hemlig dataavläsning,
får tillstånd ges av åklagaren i av-	får tillstånd ges av åklagaren i av-
vaktan på rättens beslut. Ett så-	vaktan på rättens beslut. Ett så-
dant tillstånd får dock aldrig avse	dant tillstånd får dock aldrig avse
hemlig dataavläsning som gäller	hemlig dataavläsning vid särskild
rumsavlyssningsuppgifter eller hem-	utlänningskontroll enligt 9 §.
lig dataavläsning vid särskild utlän-

ningskontroll enligt 9 §.

Om åklagaren har gett ett tillstånd enligt första stycket, ska åkla- garen utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet till rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

Om åklagarens beslut har verkställts innan rätten gjort en pröv- ning som avses i andra stycket, ska rätten pröva om det funnits skäl för åtgärden. Om rätten finner att det saknats sådana skäl, får de upp- gifter som lästs av eller tagits upp inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av åtgärden, eller för någon annan som uppgifterna avser.

SOU 2022:19

Författningsförslag

18 §

I ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska följande anges:

1.vilken tid tillståndet avser,

2.vilket avläsningsbart informationssystem tillståndet avser,

3.vilken typ av uppgift enligt 2 § första stycket som får läsas av eller tas upp,

4.villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga in- tegritet inte kränks i onödan, och

5.vem som är skäligen misstänkt för brottet, vid åtgärd som gäller rumsavlyssningsuppgifter.

Om tillståndet avser en plats enligt 4 § fjärde stycket eller 6 § andra stycket ska även platsen anges i tillståndet. Om tillståndet är förenat med ett tillträdestillstånd enligt 12 §, ska det anges i beslutet.

Om beslutet med stöd av 4 a § eller 6 § tredje stycket avser den skäligen misstänkte ska det anges i beslutet.

Tiden för tillståndet får inte bestämmas längre än nödvändigt. När det gäller tid som infaller efter beslutet får tiden inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2 Uppdraget och vårt arbete

2.1Uppdraget enligt dir. 2020:104

Utredningens direktiv, bilaga 1, beslutades vid ett regeringssamman- träde den 14 oktober 2020. I direktiven anförs bl.a. följande. De brottsbekämpande myndigheterna måste ha tillgång till ändamåls- enliga och verkningsfulla verktyg för att kunna lagföra dem som begår brott. Förändringar i brottsligheten och av misstänkta perso- ners beteenden samt den tekniska utvecklingen har inneburit att det finns ett ökat behov av att kunna använda hemliga tvångsmedel. Detta behov är påtagligt när det gäller den grova våldsbrottslighet och förmögenhetsbrottslighet som begås i kriminella miljöer. Många kriminella nätverk i Sverige är i dag löst sammansatta. Samtidigt ökar samverkan mellan kriminella aktörer med kompetens inom ekonomi och kriminella aktörer med våldskapital. För att uppnå ekonomisk vinning söker kriminella aktörer efter olika konstellationer och sam- verkansformer. Formerna för dessa kan variera beroende på typ av brottsupplägg, men generellt sett följs graden av organisering och komplexiteten i ett brottsupplägg åt. De kriminella aktörerna blir också mer tekniskt sofistikerade (Nationellt underrättelsecentrums rapport Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018–2019 s. 4). Brott som begås inom ramen för kriminella nätverk är ofta särskilt svåra att utreda eftersom brottsoffer och vittnen av olika anledningar kan vara obenägna att lämna information till polisen. Det finns därför skäl att se över om de brottsbekämpande myndig- heterna ska ges utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel.

Utredningens uppdrag har varit att se över delar av regleringen om hemliga tvångsmedel. Syftet med översynen har varit att ta ställ- ning till hur hemliga tvångsmedel ska kunna användas i en större ut- sträckning för att bekämpa allvarlig brottslighet. Det har ingått i upp- draget att noga väga behovet av en effektiv brottsbekämpning mot

Uppdraget och vårt arbete

SOU 2022:19

den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet. Det har ålegat oss att göra en sådan avvägning för varje förslag för sig och även när det gäller förslagen sammantaget. Vidare framgår av direktiven ett krav på att förslagen uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet.

I uppdraget har ingått att

•ta ställning till om det bör införas en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraöver- vakning och hemlig rumsavlyssning vid misstanke om flera brott vars samlade straffvärde kan antas överstiga ett visst straff,

•ta ställning till i vilka situationer och vid vilka straffvärden en så- dan möjlighet bör kunna tillämpas,

•ta ställning till om hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få användas vid fler brott,

•ta ställning till om det bör vara tillåtet med hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden i syfte att ut- reda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och i så fall i vilka situationer,

•ta ställning till om tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning bör kunna knytas till en person,

•ta ställning till om åklagare bör få möjlighet att fatta interimis- tiska beslut om hemlig rumsavlyssning inklusive tillträde för att installera utrustningen,

•ta ställning till om åklagare bör få möjlighet att interimistiskt be- sluta om sådant tillträde,

•ta ställning till om en straffvärdeventil bör införas i inhämtnings- lagen,

•ta ställning till om skyddet för den personliga integriteten bör stärkas, och

•lämna förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga.

SOU 2022:19

Uppdraget och vårt arbete

Det ingår i uppdraget att säkerställa att en välfungerande systematik i regelverket om hemliga tvångsmedel upprätthålls. Det innebär att vi även ska bedöma behovet av följdändringar i lagen (2012:278) om in- hämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekäm- pande myndigheternas underrättelseverksamhet, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll samt lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. Utredaren ska även bedöma behovet av följd- ändringar i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brott- mål och lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder. När det finns behov av det ska förslag på författningsändringar lämnas.

Utredningen har möjlighet att ta upp andra frågor som har sam- band med de frågeställningar som ska utredas under förutsättning att uppdraget ändå kan redovisas i tid.

2.2Uppdraget enligt dir. 2022:13

Den 17 mars 2022 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2022:13). Vi fick därigenom, utöver vad som framgår av de ursprungliga direk- tiven, även i uppdrag att särskilt bedöma om det finns ett behov av att ändra reglerna om underrättelse till enskild om användning av hemliga tvångsmedel, ta ställning till om och i så fall i vilka situatio- ner hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få använ- das för att lokalisera personer som är häktade i sin frånvaro efter att en förundersökning har avslutats eller som har uteblivit eller avvikit från verkställighet av påföljder, och lämna förslag till författnings- ändringar som bedöms nödvändiga. Utredningstiden ligger fast för större delen av det ursprungliga uppdraget som redovisas i detta del- betänkande. Utredningstiden har dock förlängts för frågan i de ur- sprungliga direktiven om i vilka situationer hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få användas för att lokalisera skäligen misstänkta. Den frågan ska, tillsammans med den del av uppdraget som omfattas av tilläggsdirektiven, slutredovisas senast den 14 okto- ber 2022.

3Regler till skydd för den personliga integriteten

3.1Regeringsformen

Den offentliga makten ska enligt 1 kap. 2 § regeringsformen utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda män- niskans frihet och värdighet. Av paragrafen följer även att det all- männa ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen ger uttryck för en grundläggande målsättning med det allmännas verk- samhet. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen gäller vidare att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrann- sakan och liknande intrång, undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Det finns också i paragrafens andra stycke en bestämmelse som tillförsäkrar enskilda ett generellt skydd gentemot det allmänna, mot betydande intrång i den personliga integ- riteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen kan begränsas endast genom lag. Begräns- ningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). För utländska medborgare som är bofasta i riket gäller att särskilda begränsningar i dessa rättigheter får göras genom lag (2 kap. 25 § regeringsformen).

Regler till skydd för den personliga integriteten

SOU 2022:19

3.2Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som svensk lag. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 § re- geringsformen). Innebörden av konventionens artiklar har närmare uttolkats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) i Strasbourg.

Rätten till privatliv, familjeliv, hem och korrespondens

Enligt artikel 8.1 Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rättig- heterna får enligt artikel 8.2 Europakonventionen inskränkas endast med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Skyddet enligt artikel 8 är omfattande. Europadomstolen har flera gånger framhållit att det inte är möjligt att definiera begreppet genom en uttömmande beskrivning av olika aspekter som rör den enskildes privata förhållanden. Begreppet täcker olika aspekter av en enskild individs såväl fysiska som psykiska integritet. Här kan särskilt näm- nas kommunikation genom telefon och e-post, rörelsemönster, per- sonuppgifter samt en persons ära och hem. Det följer också av be- stämmelsen att det ska finnas rättsmedel för att effektivt bekämpa brott som utgör ett ingrepp i brottsoffrets rätt till privatliv. Även uppgifter som är hänförliga till en persons yrkesliv kan omfattas av rätten till privatliv.

Om staten lagrar information hänförligt till folks privatliv, kan både det och tillgången till informationen utgöra ett intrång i rätten till privatliv. Det gäller även om informationen består av enbart offent- liga och okänsliga uppgifter samt sker utan hjälp av något hemligt tvångsmedel. Se Gillberg mot Sverige punkt 66, Rotaru mot Rumänien punkt 43, Leander mot Sverige punkt 48, Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige punkt 72, S. och Marper mot Förenade kungariket punkt 66, Uzun mot Tyskland punkt 46 och Amann mot Schweiz punkterna 65–67.

SOU 2022:19

Regler till skydd för den personliga integriteten

När det gäller hemliga tvångsmedel kan särskilt noteras att det inte bara är privatlivet för personen som tvångsmedlet riktas mot som är skyddat, utan även privatlivet hos den som t.ex. ringer till en avlyssnad telefon. Avlyssningen i sig innebär ett ingrepp, det spelar ingen roll om inspelningarna aldrig ens nått åklagaren utan förstörts och aldrig använts. Se Amann mot Schweiz punkt 45 och Kopp mot Schweiz punkterna 51–53.

Rätten till respekt för privatlivet innefattar både ett förbud för staten att göra otillåtna ingrepp i privatlivet och en skyldighet för staten att genom bl.a. lagstiftning och andra åtgärder skydda den enskildes privatliv, familjeliv och korrespondens mot ingrepp från andra, se X och Y mot Nederländerna punkt 23, von Hannover mot Tyskland § 57 och K.U. mot Finland punkterna 47–49. Ett sådant skydd tillförsäkras bl.a. genom kriminalisering av olika åtgärder som innefattar allvarliga intrång i den personliga integriteten, såsom sex- uella övergrepp. I målet Söderman mot Sverige (punkterna 86–117) fann Europadomstolen att det skett en kränkning av artikel 8 då det saknades straffbestämmelser för att ett barn i hemlighet hade filmats eller fotograferats naken, och då de civilrättsliga rättsmedlen ansågs ineffektiva.

En förutsättning för att staten ska kunna leva upp till kraven på att upprätthålla rättstryggheten för enskilda är att staten har en väl fungerande och effektiv brottsbekämpning. Detta krav innebär t.ex. att myndigheterna ska ha tillgång till effektiva utredningsverktyg – även i den elektroniska miljön – för att utreda brott som innefattar allvarliga kränkningar. När så inte har varit fallet har staten ansetts kränka de rättigheter som följer av artikel 8. Ett exempel på detta var målet K.U. mot Finland. I målet hade en okänd person hade lagt upp en kränkande kontaktannons avseende ett 12-årigt barn på en dej- tingsajt. Europadomstolen fann att avsaknaden av en möjlighet en- ligt finsk rätt att inhämta uppgift om vem som använt en ip-adress från operatören, vilket ledde till att personen inte kunde identifieras, utgjorde en kränkning av artikel 8. Europadomstolen uttalade i domen att konfidentialitet för kommunikation och yttrandefrihet ibland måste få vika för brottsbekämpande ändamål. Målet Khadija Ismayilova mot Azerbajdzjan gällde en hemlig filmning av en journalist i hennes hem och publiceringen av bildmaterialet. I det fallet fanns det tillämp- liga straffbestämmelser och en brottsutredning hade inletts. Emeller- tid fann Europadomstolen att myndigheterna genom att inte genom-

Regler till skydd för den personliga integriteten

SOU 2022:19

föra en effektiv brottsutredning av det mycket allvarliga intrånget i hennes privatliv hade underlåtit att tillförsäkra klaganden ett tillräck- ligt skydd för hennes privatliv (punkterna 119–131).

Inskränkningar i skyddet

Det skydd som följer av artikel 8 är inte absolut utan får inskränkas. För att en inskränkning ska vara tillåten måste den ha stöd i inhemsk lag som i sin tur måste uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet, såsom att skydda mot godtycke, vara tillgänglig för allmänheten och vara förutsebar. Att inskränkningen måste vara nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle för något av de i artikeln skyddade intressena inne- bär i huvudsak att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättig- heterna, 5 uppl., s. 369 och 370). Konventionsstaterna har ett visst handlingsutrymme att själva avgöra om begränsningarna är nödvändiga för ett givet syfte (eng. margin of appreciation). Europadomstolen för- behåller sig dock rätten att överpröva denna bedömning inom ramen för prövningen av någons enskilda klagomål hos domstolen.

Hemliga tvångsmedel

Frågan om förutsebarhet när det gäller spaningsåtgärder eller hem- liga tvångsmedel har vid ett flertal tillfällen prövats av Europadom- stolen. Domstolen har förklarat att innebörden av kravet på förutse- barhet inte innebär att en person på förhand måste kunna veta t.ex. när det är sannolikt att myndigheterna avlyssnar dennes samtal. Där- emot måste lagstiftningen om sådana åtgärder vara så tydlig att den ger medborgarna en tillräcklig indikation om vilka omständigheter som krävs och vilka villkor som ställs för att myndigheterna ska få använda sig av åtgärderna (se t.ex. Europadomstolens dom den 4 december 2015 i målet Roman Zakharov mot Ryssland punkt 229 och där an- givna rättsfall).

Europadomstolen har genom praxis utvecklat en minimistandard för de krav som bör ställas på lagstiftningen om dolda spaningsåtgär- der eller hemliga tvångsmedel till undvikande av missbruk (se målet

SOU 2022:19

Regler till skydd för den personliga integriteten

Roman Zakharov mot Ryssland punkt 231 och där angivna rättsfall). Enligt denna bör i den nationella lagstiftningen anges

–arten av de brott som kan leda till beslut om åtgärden,

–en definition av de personkategorier som kan riskera att få sådana åtgärder riktade mot sig,

–en begränsning i tid för hur länge åtgärden får pågå,

–förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas,

–vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas vid överföring av infor- mation till andra parter, och

–de omständigheter under vilka inspelningar kan eller måste raderas.

Den grad av förutsebarhet som krävs varierar beroende på vilken typ av hemlig tvångsåtgärd som lagstiftningen avser och hur ingripande åtgärden är. I ett mål om dold gps-övervakning av förflyttningar på offentliga platser, uttalade Europadomstolen att de relativt strikta krav som minimistandarden ställer har utarbetats i mål om telefon- avlyssning. Domstolen fann att dessa krav inte var fullt ut tillämpliga i målet eftersom en sådan övervakning utgjorde ett mindre intrång i privatlivet, se Europadomstolens dom den 2 september 2010 i målet Uzun mot Tyskland punkt 65 och 66, jämför även dom den 25 sep- tember 2001 i P.G. och J.H. mot Förenade kungariket punkt 42.

Europadomstolen har vidare slagit fast att nationell lagstiftning om dolda spaningsåtgärder och hemliga tvångsmedel måste innehålla kontrollmekanismer för att skydda mot missbruk. Vad som krävs i det avseendet beror på åtgärdernas karaktär, räckvidd och varaktig- het, vilka motiv som krävs för att besluta, utföra och övervaka dem samt vilken typ av rättsmedel som finns i den nationella lagstiftningen (se t.ex. målet P.G. och J.H. mot Storbritannien punkt 76–81 och målet Uzun mot Tyskland). Enligt artikel 13 Europakonventionen ska var och en som fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunika- tion (prop. 2011/12:55 s. 55) kräver inte artikeln ett rättsmedel inför

Regler till skydd för den personliga integriteten

SOU 2022:19

domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. För att rättsmedlet ska anses vara effektivt får dock den rättsliga prövningen inte vara alltför begrän- sad. Den ska i princip sträcka sig lika långt som Europadomstolens egen prövning av om konventionen blivit överträdd. I många fall är möjligheten att föra skadeståndstalan tillräcklig för att motsvara kra- ven på effektiva rättsmedel i artikel 13 (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., s. 546). Europadomstolen har framhållit att det vid hemlig telefonavlyssning är svårt att använda normala rättsmedel. Enligt domstolen kan det inte krävas att den som berörs ska underrättas om avlyssningen i förväg, utan kravet måste i detta sammanhang förstås så att det ska finnas ett så effektivt rättsmedel som möjligt med hänsyn till de särskilda omständigheterna. Domstolen har lagt vikt vid bl.a. om det funnits regler om under- rättelse om tvångsmedlet i efterhand, när detta kunnat ske utan risk eller skada (Danelius, a.a., s. 547).

3.3FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

FN:s generalförsamling antog år 1948 en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. I artikel 12 i förklaringen slås fast att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om bl.a. privatliv, familj, hem eller korrespondens. Förklaringen är inte rättsligt bindande för staterna. Grundsatsen har emellertid även arbetats in i 1966 års FN- konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 17) som trädde i kraft den 23 mars 1976 och som är rättsligt bindande för konventionsstaterna. Sverige ratificerade konventionen den 26 novem- ber 1971 (SÖ 1971:42).

3.4EU:s rättighetsstadga

En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatlivet och korre- spondensen finns också i artikel 7 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna av den 7 december 2000, anpassad den 12 december 2007 i Strasbourg (rättighetsstadgan). I artikel 8 i rättighetsstadgan slås därutöver fast en rätt till skydd för person-

SOU 2022:19

Regler till skydd för den personliga integriteten

uppgifter som rör någon enskild. Denna rättighet har ingen direkt mot- svarighet i Europakonventionen, men det framgår av Europadom- stolens praxis att en rätt till skydd för personuppgifter omfattas av främst artikel 8 i Europakonventionen (Satakunnan Markkinapörssi Oy och Satamedia Oy mot Finland, § 137 och Z. mot Finland, punkt 95). Av artikel 52.3 följer att i den mån stadgan omfattar rättig- heter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Det hindrar dock samtidigt inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd (jfr artikel 52.3 och artikel 53).

Rättighetsstadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. Det innebär att rättigheterna i stadgan måste iakttas bara vid tillämpningen av nationell lagstiftning som genom- för EU-rätt och nationell lagstiftning som omfattas av unionens tillämpningsområde (se t.ex. EU-domstolens dom den 26 februari 2013 i målet Åkerberg Fransson, C617/10, punkt 21). Av artikel 52.1 framgår att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och fri- heter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begräns- ningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhälls- intresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

EU-domstolen har i ett antal avgöranden gjort vissa uttalanden utifrån ett rättighetsperspektiv om myndigheters tillgång till lagrade uppgifter för brottsbekämpande ändamål, se vidare i avsnitt 4.2.2.

4 Gällande rätt

4.1De brottsbekämpande myndigheternas uppdrag

Polismyndigheterna (Polismyndigheten och Säkerhetspolisen) har i uppdrag att bl.a. förebygga, förhindra och utreda brott. Åklagare vid Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten ansvarar för led- ningen av alla kvalificerade brottsutredningar där det finns skälig misstanke mot någon. Åklagare har dessutom till uppgift att besluta i åtalsfrågor och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen. Även Tullverket har ett brottsbekämpande uppdrag. Särskilda befatt- ningshavare vid Tullverket har rätt att självständigt inleda förunder- sökning i fråga om vissa brott, t.ex. smuggling. Vid sidan av nu nämnda myndigheter finns det flera myndigheter som medverkar i brotts- utredningar och på så sätt har en brottsbekämpande funktion. Det gäller t.ex. Skatteverket och Kustbevakningen. Även Försvarsmakten (militärpolisen) har ett visst brottsbekämpande uppdrag.

Polismyndigheten har ett generellt brottsbekämpande uppdrag och ska utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal om det inte är fråga om brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott, då det i stället är Säkerhetspolisens uppgift.

Säkerhetspolisens uppdrag kan i huvudsak delas in i fem områden: kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd. Säkerhetspolisen arbetar dessutom med att för- hindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen samt ansvarar vidare för utredningar som rör brott mot Sveriges säkerhet och terroristbrott. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verk- samhet är dock underrättelseverksamhet, dvs. att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Säkerhetspolisen kan därför som regel inte bedriva sin verksamhet utifrån brottsanmälningar. Myn- digheten måste i stället själv ha förmåga att identifiera företeelser som kan utvecklas till brott, och aktörer som har för avsikt att begå

Gällande rätt

SOU 2022:19

brott samt att leta upp brott som hittills är okända men som pågår i det fördolda. Underrättelseverksamheten bedrivs i ett skede innan det finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning.

Tullverkets verksamhet inom kontroll- och tullkriminalavdel- ningen har till syfte att stoppa eller allvarligt störa den organiserade brottsligheten och att förhindra den illegala införseln av narkotika- och dopingpreparat, alkohol, tobak, vapen och andra varor som hotar liv, hälsa och miljö, dvs. smuggling. Kontrollavdelningen ska tillse att kontrollen av att in och utförselreglerna följs. Vidare ska avdel- ningen förebygga, förhindra och upptäcka brott i samband med in- och utförsel av varor samt att se till att den som begått brott identifieras och lagförs. Myndighetens brottsbekämpande verksamhet består huvudsakligen av verksamheterna gränsskydd och tullkriminal och arbetet sträcker sig genom hela kedjan från underrättelse, analys och kontroll till färdig förundersökning.

4.2Uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande verksamhet

4.2.1Allmänt om elektronisk kommunikation

Elektronisk kommunikation innebär överföring av signaler i elek- tronisk form. Elektronisk kommunikation omfattar telefoni, data- kommunikation och utsändningar till allmänheten via radio eller tv. Den tekniska utvecklingen har medfört att dessa delar gradvis växer samman. Flera av de hemliga tvångsmedlen tar sikte på elektronisk kommunikation. Det finns därför anledning att inledningsvis säga några ord om användningen av elektronisk kommunikation och vilken information som genereras av sådan information.

Elektronisk kommunikation är en allt större del av människors vardag, såväl privat som i arbetet. Vi ringer till varandra, skickar sms, e-post och andra meddelanden och kopplar upp oss mot internet för att använda appar eller besöka webbsidor. De flesta gör allt detta dagligen. För att all kommunikation ska hamna rätt och för att den ska kunna faktureras av tjänsteleverantörerna genereras en del in- formation om varje samtal och meddelande. Denna information om meddelandet (men inte vad som sägs eller står skrivet) kallas för meta- data. Exempel på sådan information är telefonnummer, utrustnings- nummer (IMEI, MAC), abonnemangsnummer (IMSI), ip-adresser

SOU 2022:19

Gällande rätt

(ett nummer som används som adress på internet), e-postadresser och användarnamn som meddelandet skickas mellan, tidpunkt som med- delandet sänds och vilken mobilmast som meddelandet skickas genom. Informationen följer sedan med själva samtalet eller meddelandet.

Varje samtal och meddelande innehåller bara uppgifter om det specifika meddelandet (samtal är också ett slags meddelande). Men om man får tillgång till flera uppgifter, t.ex. en lista över all kom- munikation från ett visst nummer, en telefon eller en e-postadress, kan man dra flera slutsatser, bl.a. om vilka kontakter en person haft i anslutning till en viss händelse eller hur en kommunikationsutrust- ning förflyttats under samma tid.

Förutom metadata, som följer med meddelanden, skapas det löpande uppgifter om var en mobiltelefon befinner sig. Det behövs för att operatören ska kunna skicka fram meddelanden till telefonen eller leverera andra tjänster. Både den informationen och de loka- liseringsuppgifter som genereras med meddelanden gör att det går att se i vilket område en telefon har varit eller vilka telefoner som har varit i ett visst område, t.ex. vid en mordplats.

Om man inte tar del av informationen i realtid krävs det att infor- mationen lagras för att man ska kunna ta del av den. En del informa- tion lagras hos telekombolagen för att informationen behövs t.ex. för fakturering. Annan information lagrar bolagen för att staten kräver det, t.ex. för att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna an- vända sig av informationen om det behövs. Denna lagring av infor- mation i brottsbekämpande syfte kallas vanligen för datalagring.

Uppgifter om elektronisk kommunikation har i svensk rätt delats in i tre olika grupper. Med uppgift om abonnemang (abonnemangs- uppgifter) avses främst uppgifter om abonnentens nummer, namn, titel och adress. Vidare innefattas IMEI-nummer (se Post- och tele- styrelsens beslut 2021-03-17, dnr 20-3147) och uppgift om vem som har använt en fast eller dynamisk ip-adress eller ett IMSI-nummer (International Mobile Subscriber Identity, ett nummer som är kopplat till abonnentens simkort och telefonnummer). Med trafikuppgifter av- ses i detta sammanhang uppgifter som behandlas i syfte att förmedla ett elektroniskt meddelande i ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera ett sådant meddelande. Med lokaliseringsupp- gifter avses här uppgifter som visar den geografiska positionen för

Gällande rätt

SOU 2022:19

terminalutrustningen för en användare.1 Det kan t.ex. vara fråga om vilken cell (antenn på basstation) som utrustningen kopplat upp sig mot. De olika uppgiftskategorierna är delvis överlappande.

4.2.2EU-direktiv om elektronisk kommunikation

På området för elektronisk kommunikation finns ett flertal EU- rättsakter. För att säkerställa rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd för personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation har EU antagit Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation), även kallat e-dataskyddsdirektivet. Direktivet definierar trafikuppgifter och loka- liseringsuppgifter, men inte uppgifter om abonnemang. Direktivet föreskriver bl.a. att medlemsstaterna ska säkerställa konfidentialitet vid elektronisk kommunikation och därmed förbundna trafikuppgifter. Uppgifter som inte längre behövs ska utplånas eller avidentifieras. Medlemsstaterna får dock göra undantag från dessa åligganden om det behövs för bl.a. brottsbekämpande verksamhet.

EU-domstolen har i praxis uttalat sig om vad möjligheten till undantag i brottsbekämpande syfte innebär, tolkad mot bakgrund av artiklarna 7 och 8 i rättighetsstadgan. Rättsfallen handlar främst om lagring av uppgifter, men innehåller även vissa uttalanden om till- gång till uppgifter i brottsbekämpande syfte. I EU-domstolens dom den 21 december 2016 i de förenade målen C-203-15 och C-698/15, den s.k. Tele2-domen, beslutade domstolen att artikel 15.1 i direktivet ska tolkas på så sätt att bestämmelsen utgör hinder för en nationell lagstiftning som i brottsbekämpande syfte föreskrifter en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliser- ingsuppgifter avseende samtliga abonnenter och registrerade använ- dare och samtliga elektroniska kommunikationsmedel. Domen ledde till att de svenska bestämmelserna om lagring ändrades.

1I lagrådsremissen Genomförande av direktivet om inrättande av en europeisk kodex för elek- tronisk kommunikation definieras lokaliseringsuppgift som 1. en uppgift som behandlas i ett allmänt mobilt elektroniskt kommunikationsnät och som anger den geografiska positionen för en slutanvändares terminalutrustning, eller 2. en uppgift i ett allmänt fast elektroniskt kom- munikationsnät om nätanslutningspunktens fysiska adress. Enligt förteckningen över propo- sitioner som är avsedda att lämnas under 2022 planeras proposition den 1 mars 2022.

SOU 2022:19

Gällande rätt

I Tele2-domen uttalade sig domstolen även om villkoren för att brottsbekämpande myndigheter ska kunna få tillgång till lagrade uppgifter. Domstolen uttalade att den berörda nationella lagstift- ningen måste vara grundad på objektiva kriterier som avgör under vilka omständigheter och på vilka villkor behöriga nationella myn- digheter ska ges tillgång till uppgifter om abonnenter eller registre- rade användare. Vidare angavs att tillgång i princip bara kan beviljas till uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha be- gått ett allvarligt brott eller på något sätt vara inblandade i ett sådant brott. Av EU-domstolens praxis följer vidare att endast bekämpning av allvarlig brottslighet kan motivera allvarliga ingrepp i de grund- läggande rättigheter som anges i artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighets- stadstadga. Endast ingrepp som inte är av allvarligt slag kan därför en- ligt domstolens praxis vara godtagbara i syfte att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott i allmänhet (se bl.a. dom av den 2 mars 2021 Prokuratuur, C-746/18, punkt 33 och ett liknande resonemang i dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C-511/18, C-512/18 och C-520/18 punkterna 140 och 146). Lagstiftningsåtgär- der som avser behandling av uppgifter om användarna av elektroniska kommunikationsmedels fysiska identitet som sådana, bland annat lag- ring av och åtkomst till uppgifterna enbart i syfte att identifiera den berörda användaren, och utan att uppgifterna kan kopplas till infor- mation om de kommunikationer som har ägt rum, anses utgöra sådana mindre allvarliga ingrepp (se bl.a. Prokuratuur-domen, punkt 34).

Det ingrepp i de grundläggande rättigheter som stadfästs i artik- larna 7 och 8 i rättighetsstadgan som det innebär när en offentlig myndighet får tillgång till ett stort antal trafik- eller lokaliserings- uppgifter som kan ge information om kommunikation som en an- vändare har utfört medelst elektronisk kommunikationsutrustning, eller om lokaliseringen av terminalutrustning som vederbörande har använt, är enligt domstolen alltid av allvarlig art, för det fall att dessa samlade uppgifter gör det möjligt att dra specifika slutsatser om den berörda personens privatliv. Detta gäller oberoende av under hur lång tid som myndigheterna ges tillgång till uppgifterna och mängden eller arten av de uppgifter som är tillgängliga under denna period (se Prokuratuur-domen punkt 39). En nationell lagstiftning om som gör det möjligt för offentliga myndigheter att få tillgång till sådana uppgifter måste därför vara begränsad till bekämpning av grov brottslighet eller förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet

Gällande rätt

SOU 2022:19

(Prokuratuur-domen punkt 45). Någon definition av grov brottslig- het framgår inte av EU-domstolens praxis.

Europeiska kommissionen har lämnat ett förslag till en ny för- ordning om respekt för privatlivet och skydd för personuppgifter i samband med elektronisk kommunikation. Förordningen ska ersätta e-dataskyddsdirektivet och utgöra en specialreglering i förhållande till den allmänna dataskyddsförordningen. Förslaget bereds för när- varande inom EU.

4.2.3Lagen om elektronisk kommunikation

E-dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt främst genom bestämmelser som tagits in i lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation (LEK). LEK syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunika- tionstjänster. Den 11 december 2018 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation. Direktivet trädde i kraft den 21 december 2018. I lagrådsremissen Genomförande av direktivet om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation läm- nas förslag till hur EU-direktivet ska genomföras. Bland annat föreslås att LEK ska ersättas av en ny lag om elektronisk kommunikation.

Tystnadsplikten

Tillhandahållare av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elek- tronisk kommunikationstjänst omfattas enligt 6 kap. 20 § LEK av tystnadsplikt (9 kap. 31 § nya lagen enligt lagrådsremissen). Tystnads- plikten omfattar uppgifter om abonnemang, innehållet i ett elektro- niskt meddelande och andra uppgifter som angår ett särskilt elektronisk meddelande. Tystnadsplikten gäller inte mot sändaren och mottagaren av ett elektroniskt meddelande. När det gäller abonnemangsuppgifter och andra uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande gäller tystnadsplikten inte heller i förhållande till abonnenten. Till- handahållaren har dock i förhållande till abonnenten tystnadsplikt om innehållet i ett meddelande.

SOU 2022:19

Gällande rätt

Trafikuppgifter

Uppgifter om elektronisk kommunikation är mycket viktiga för brottsbekämpningen. Det finns därför regler i LEK och i förord- ningen (2003:396) om elektronisk kommunikation som har till syfte att säkerställa att dessa uppgifter lagras av dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster och att de brottsbekämpande myndigheterna under vissa förutsättningar kan få tillgång till dem. Operatörerna är även skyldiga att bedriva sin verksamhet så att be- slut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Bestämmelserna om lagringsskyldighet änd- rades den 1 oktober 2019 i syfte att göra dem förenliga med Tele2- domen. Ändringarna innebar bl.a. att lagringsskyldigheten inskränk- tes i förhållande till det som tidigare gällt och att lagringstiderna differentierades beroende på vilken typ av uppgift det är fråga om (prop. 2018/19:86 Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till EU-rätten).

Samtidigt som det alltså finns en viss lagringsskyldighet är huvud- regeln att trafikuppgifter ska utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Ett vik- tigt undantag från regeln om utplånande och avidentifierande är att kraven inte gäller för elektroniska meddelanden som omfattas av be- slut om hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommu- nikation, tekniskt bistånd med sådan avlyssning eller övervakning eller inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen.

Lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter får som utgångs- punkt behandlas endast sedan de har avidentifierats eller användaren eller abonnenten gett sitt samtycke till behandlingen. Även beträf- fande dessa uppgifter finns ett undantag som innebär att de får be- handlas utan nyss nämnda begränsning om de omfattas av beslut om inhämtning av uppgifter enligt 27 kap. RB eller inhämtningslagen.

Brottsbekämpande myndigheter kan i princip endast begära ut trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter med stöd av ett beslut om hemlig övervakning eller hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation. Beslut om hemliga tvångsmedel bryter igenom tystnadsplikten.

2021 års datalagringsutredning (Ju 2021:09) har i uppdrag att se över den lagstiftning som medför en skyldighet för tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster att lagra uppgifter om elek-

Gällande rätt

SOU 2022:19

tronisk kommunikation för brottsbekämpande syften. Uppdraget ska redovisas senast den 6 februari 2023.

Abonnemangsuppgifter

Uppgifter om abonnemang anses typiskt sett vara mindre integritets- känsliga än t.ex. trafik- och lokaliseringsuppgifter. Tillgången till abonnemangsuppgifter har inte heller bedömts utgöra ett hemligt tvångsmedel och regleras därför direkt i LEK.

Trots tystnadsplikten har en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet (Tullverket, Kustbevakningen eller Skatteverket) rätt att få tillgång till abonnemangsuppgifter, om uppgiften gäller misstanke om brott som myndigheten ska ingripa mot. Regleringen innebär att de brottsbekämpande myndigheterna i princip har rätt att hämta in abonnemangsuppgifter för att beivra alla typer av brott utom sådana som åtalas enbart av målsäganden.

4.3Hemliga tvångsmedel

Tre allmänna principer gäller för all tvångsmedelsanvändning, näm- ligen ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprin- cipen. Dessa principer gäller alltid vid beslut om, och tillämpning av, de hemliga tvångsmedlen. Enligt ändamålsprincipen får ett tvångs- medel användas endast för det ändamål som framgår av lagstiftningen. Behovsprincipen innebär att ett tvångsmedel får användas endast om det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd är otill- räcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Rättegångsbalken (RB) innehåller inte någon definition av straff- processuella tvångsmedel. Det rör sig dock om åtgärder som har en funktion inom straffprocessen men som inte är straff eller andra sank- tioner. Åtgärderna utgör myndighetsutövning och är ett intrång i någons rättssfär. Vanligtvis innefattar användningen tvång mot person eller egendom (se t.ex. Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångs- medel – när och hur får de användas?).

SOU 2022:19

Gällande rätt

I förundersökning används straffprocessuella tvångsmedel i brotts- utredande syfte eller för att en rättegång ska kunna genomföras. Exempel på sådana tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och häktning. En grundläggande förutsättning för att använda straffprocessuella tvångs- medel är normalt att en förundersökning har inletts. I vart fall inleds en förundersökning i samband med att en åtgärd vidtas, t.ex. ett gripande (se dock t.ex. 23 kap. 22 § RB). Under vissa förutsättningar får emellertid några av de brottsbekämpande myndigheterna an- vända hemliga tvångsmedel redan i underrättelseverksamhet. Detta görs då i syfte att förhindra särskilt allvarlig brottslighet. Med undan- tag för redogörelsen i avsnitt 4.3.3 om den inhämtning som kan ske enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet (inhämtningslagen) omfattar denna framställning endast användning av hemliga tvångsmedel under en förundersökning.

Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångs- medlen en särställning eftersom den berörde inte är medveten om att de används mot honom eller henne, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja.

Hemliga tvångsmedel under en förundersökning får endast an- vändas om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. De får där- emot inte under en förundersökning användas i exempelvis enbart preventivt syfte. Förutsatt att åtgärden är av synnerlig vikt för ut- redningen och övriga förutsättningar är uppfyllda, har det dock an- setts förenligt med regeringsformens legalitetskrav att använda tvångs- medlet när detta även kan leda till andra positiva effekter, såsom att man kan förhindra att ett brott fullbordas (prop. 2013/14:237 Hem- liga tvångsmedel mot allvarliga brott, s. 95 och 96).

Behandlingen av personuppgifter vid användning av hemliga tvångs- medel regleras huvudsakligen i brottsdatalagen (2018:1177) med till- hörande registerförfattningar (t.ex. lagen [2018:1693] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område) som genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att före- bygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (dataskydds-

Gällande rätt

SOU 2022:19

direktivet). Dessa registerförfattningar innehåller regler till skydd för den personliga integriteten när personuppgifter behandlas i den brottsbekämpande verksamheten och när de överförs till annan verk- samhet.

De hemliga tvångsmedlen är:

–hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation

–hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

–hemlig kameraövervakning

–hemlig rumsavlyssning, och

–hemlig dataavläsning.

Även kvarhållande (och kontroll) av försändelse enligt 27 kap. 9 § RB anses vara ett hemligt tvångsmedel eftersom den mot vilken åtgärden riktas inte känner till att så sker och det kan antas att den äger rum mot dennes vilja. Av samma skäl har också regeringen tidi- gare ansett att inhämtning enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) utgör ett hemligt tvångsmedel (se prop. 2011/12:55 s. 111).

4.3.1Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att med- delanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet. Tvångsmedlet kan tillämpas på alla former av kommunikation genom elektroniska kommunika- tionsnät och är tillämpligt på muntlig och skriftlig kommunikation, liksom även på datakommunikation.

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får lämnas vid misstanke om brott för vilket det inte är föreskrivet lind- rigare straff än fängelse i två år, för vissa särskilt uppräknade brott som framför allt Säkerhetspolisen utreder samt om det i ett enskilt fall kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år, 27 kap. 18 § andra stycket RB.

SOU 2022:19

Gällande rätt

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får i förunder- sökningsfallen endast ske om någon är skäligen misstänkt för ett brott. Ett tillstånd till hemlig avlyssning ger också rätt att vidta sådana åt- gärder som kan vidtas inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation (27 kap. 18 § tredje stycket RB).

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får avse ett tele- fonnummer eller annan adress som, under den tid som tillståndet avser, innehas eller har innehafts av den misstänkte eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av denne. Åtgärden får också avse ett telefonnummer eller en annan adress som det finns synnerlig anledning att anta att den personen, under den tid som till- ståndet avser, har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 § första stycket RB).

När tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har lämnats, får de tekniska hjälpmedel som behövs för åtgärden an- vändas (27 kap. 25 § första stycket RB). Polisen får alltså verkställa ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation inte bara genom att använda traditionell avlyssningsutrustning utan också ge- nom att använda såväl hårdvara som programvara, se propositionen Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1994/95:227 s. 29).

4.3.2Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att upp- gifter i hemlighet hämtas in om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, vilka elektroniska kommunika- tionsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikations- utrustning finns eller har funnits. Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får meddelanden även hindras från att nå fram. Till skillnad från hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation ger inte tvångsmedlet tillgång till uppgifter om innehållet i meddelanden. Det som kan hämtas in är i stället trafikuppgifter och uppgifter om lokalisering.

Gällande rätt

SOU 2022:19

Tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan beviljas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, för vissa sär- skilt uppräknade brott som framför allt Polismyndigheten utreder (t.ex. dataintrång och icke ringa barnpornografibrott) samt för vissa särskilt uppräknade brott som framför allt Säkerhetspolisen utreder (27 kap. 19 § andra stycket RB).

Åtgärden får i förundersökningsfallen tillåtas dels om någon är skäligen misstänkt för brott och får då avse de telefonnummer eller adresser som gäller vid hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation (se ovan), dels i syfte att utreda vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet. I den senare situationen gäller dock att tvångs- medlet får användas endast vid en förundersökning som avser brott som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 19 § fjärde stycket RB) och att övervakning som innebär att uppgifter hämtas in om meddelanden endast får avse förfluten tid (27 kap. 20 § andra stycket RB).

4.3.3Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet

Inhämtningslagen reglerar förutsättningarna för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket att i underrättelseverksamhet hämta in övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation från tele- operatörerna. Lagen ger inte stöd för de brottsbekämpande myndig- heterna att hämta in uppgifter med hjälp av egna tekniska hjälpmedel. De uppgifter som kan hämtas in motsvarar de som kan hämtas in genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation när den åtgärden används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Uppgifter får hämtas in, om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott vilka har ett straffminimum på fängelse i minst två år eller om det är fråga om brottslig verksam- het som innefattar vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott inom Säkerhetspolisens ansvarsområde (2 §).

SOU 2022:19

Gällande rätt

4.3.4Hemlig kameraövervakning

Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för optisk personövervakning vid förundersökning i brott- mål utan att upplysning om övervakningen lämnas. I förarbetena till lagstiftningen om hemlig kameraövervakning förtydligas att tvångs- medlet inte omfattar ljudupptagning, se propositionen Hemlig kamera- övervakning (prop. 1995/96:85 s. 37).

Tillstånd till hemlig kameraövervakning kan lämnas vid förunder- sökning som rör de brott som kan aktualisera tillstånd till hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 20 a § andra stycket RB). Övervakningen får som huvudregel användas endast om någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden får endast avse sådan plats där den skäligen misstänkte kan antas komma att uppehålla sig (27 kap. 20 b § RB). Om det inte finns någon skäligen misstänkt för brottet får hemlig kameraövervakning dock användas för att över- vaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats, dock endast om syftet är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet (27 kap. 20 c §). Om en plats ska bli föremål för både hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning får det meddelas ett tillstånd för polisen att bereda sig tillträde till en plats som annars är skyddad mot intrång för att installera tekniska hjälpmedel. Ett sådant tillstånd får inte avse installation av tekniska hjälpmedel i någons stadigvarande bostad.

För hemlig kameraövervakning enligt preventivlagen gäller samma förutsättningar som för hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion avseende vilken brottslighet som kan aktualisera åtgärden (1 §). Den får endast avse en plats där den som ska övervakas kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksam- heten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats (3 §).

4.3.5Hemlig rumsavlyssning

Hemlig rumsavlyssning innebär avlyssning eller upptagning som görs i hemlighet, och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud, och avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte

Gällande rätt

SOU 2022:19

har tillträde till. Rumsavlyssning får endast användas vid förunder- sökning avseende brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse fyra år, spioneri, brott mot lagen (2018:558) om företagshemligheter som kan antas ha begåtts eller understötts av främmande makt samt för vissa andra särskilt uppräknade brott (t.ex. människohandel, våldtäkt mot barn, grovt övergrepp i rätts- sak) om det i det enskilda fallet kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år (27 kap. 20 d § RB).

Tvångsmedlet får användas endast när någon är skäligen miss- tänkt för något av de angivna brotten. Det får inte användas i under- rättelseverksamhet. Dessutom får åtgärden endast avse en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om åtgärden avser någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes får hemlig rumsavlyssning användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där.

4.3.6Hemlig dataavläsning

Den 1 april 2020 trädde lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning i kraft. Lagen är tidsbegränsad till utgången av mars 2025. Hemlig dataavläsning är ett nytt hemligt tvångsmedel som kan användas under en förundersökning, i underrättelseverksamhet och vid sär- skild utlänningskontroll. Hemlig dataavläsning innebär att uppgifter som är avsedda för automatiserad behandling, i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel läses av eller tas upp i ett avläsningsbart informationssystem. Tillstånd till hemlig dataavläsning kan enligt 2 § första stycket 1–5 lagen om hemlig dataavläsning omfatta en eller flera olika uppgiftstyper, nämligen kommunikationsavlyssnings-, kommunikationsövervaknings-, plats-, kameraövervaknings- och rums- avlyssningsuppgifter. Det handlar alltså om samma slags uppgifter som kan hämtas in med hjälp av de andra hemliga tvångsmedlen. Skillna- den är att hemlig dataavläsning tar sikte på uppgifter som finns eller kan avläsas i ett visst informationssystem. Medan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation sker genom att meddelanden fångas upp under överföring i kommunikationsnätet riktar sig hemlig data- avläsning av samma slags uppgifter mot ett visst informationssystem, såsom ett elektroniskt kommunikationsmedel eller ett virtuellt an-

SOU 2022:19

Gällande rätt

vändarkonto. En hemlig kameraövervakning genomförs genom att kameror monteras på den plats som ska övervakas, medan motsva- rande uppgifter kan hämtas in med hemlig dataavläsning genom att den brottsutredande myndigheten exempelvis aktiverar en mobil- telefons kamera.

Enligt punkterna 6 och 7 i den nyss nämnda paragrafen kan hem- lig dataavläsning även avse lagrade uppgifter och uppgifter om hur ett avläsningsbart informationssystem används, förutsatt att uppgifterna inte är sådana som avses i punkterna 1–5.

Vid hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssnings- eller kommunikationsövervakningsuppgifter får meddelanden som överförs eller har överförts i ett elektroniskt kommunikationsnät även hindras från att nå fram.

Liksom när det gäller andra hemliga tvångsmedel är viss verksamhet fredad från hemlig avläsning (11 §). Det gäller framför allt viss yrkes- mässig tystnadsplikt, såsom tystnadsplikten för advokater, läkare och präster. Tillstånd till hemlig dataavläsning får inte avse ett avläs- ningsbart informationssystem som stadigvarande används eller är av- sett att användas i sådan verksamhet.

Den verkställande myndigheten får efter särskilt tillstånd och under närmare angivna förutsättningar i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång (12 §). Tillträdestillståndet får inte avse en plats där hem- lig dataavläsning inte får förekomma enligt 11 § (13 §).

Hemlig dataavläsning under en förundersökning får endast an- vändas vid en förundersökning om brott av det slag som kan föran- leda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation under en för- undersökning (4 § första stycket). Åtgärden måste, i likhet med vad som gäller i fråga om andra hemliga tvångsmedel, vara av synnerlig vikt för utredningen.

Som huvudregel får ett tillstånd till hemlig dataavläsning under en förundersökning endast avse ett informationssystem som används, eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kom- mer att användas, av någon som är skäligen misstänkt för brottet. Om åtgärden gäller kommunikationsavlyssnings-, kommunikations- övervaknings- eller platsuppgifter får åtgärden även avse ett avläs- ningsbart informationssystem som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har kon- taktat eller kommer att kontakta. Ett tillstånd som gäller kamera-

Gällande rätt

SOU 2022:19

övervakningsuppgifter får endast avse en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. En sådan plats får dock inte vara någons stadigvarande bostad. (4 § andra–fjärde stycket).

I vissa fall får hemlig dataavläsning under en förundersökning även användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott (5 §). Denna möjlighet finns i fråga om avläsning som gäller kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter. I ett sådant fall får dock avläsning eller upptagning av kommunikationsövervaknings- uppgifter endast avse förfluten tid. Detta motsvarar vad som gäller i fråga om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i samma syfte.

Om en begäran om tillstånd till hemlig dataavläsning avser rums- avlyssningsuppgifter får begäran beviljas endast vid en förundersök- ning om sådana brott som kan omfattas av ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning enligt 27 kap. 20 d § RB. Sådan hemlig dataavläsning får användas endast på en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om platsen är någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes, får tillstånd till hemlig dataavläsning beviljas endast om det finns synnerlig an- ledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Hemlig dataavläsning som avser rumsavlyssningsuppgifter får aldrig användas på en plats dit tillträdestillstånd inte får beviljas.

I 10 § regleras att tillstånd till hemlig dataavläsning i vissa fall får beviljas för avläsning eller upptagning av uppgifter i underrättelse- verksamhet (inhämtningsfallen). I dessa fall får hemlig dataavläsning endast avse kommunikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter.

Hemlig dataavläsning kan även i vissa andra fall användas utanför en förundersökning. Vi går inte närmare in på dessa bestämmelser.

4.4Rättssäkerhetsgarantier och skyddet

för den personliga integriteten i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel

4.4.1Domstolsprövning

I förundersökningsfallen gäller som utgångspunkt att en domstol ska pröva frågor om hemliga tvångsmedel. Ansökan görs av åklaga- ren när det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation,

SOU 2022:19

Gällande rätt

hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning (27 kap. 21 § RB och 14 § lagen om hemlig dataavläsning).

I förundersökningsfallen finns möjlighet för åklagare att i vissa fall besluta om tillstånd till hemliga tvångsmedel interimistiskt, i av- vaktan på rättens beslut. Om åklagaren har gett ett sådant tillstånd ska denne utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet till rätten och ange skälen för åtgärden. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet och om den finner att det inte finns skäl för åtgärden ska beslutet upphävas. Om åklagarens beslut har verkställts innan rätten hunnit göra en sådan prövning och det senare visar sig att det saknats skäl för åtgärden får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nack- del för den som har omfattats av avlyssningen eller övervakningen, eller för någon annan som uppgifterna avser (27 kap. 21 a § RB och 17 § lagen om hemlig dataavläsning).

Det är inte möjligt att utan domstolsprövning tillåta hemlig rumsavlyssning. I konsekvens med detta är det inte heller tillåtet för åklagaren att fatta interimistiskt beslut om hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter (17 § första stycket lagen om hem- lig dataavläsning). Undantag avseende hemlig rumsavlyssning gäller dock i vissa situationer om Sverige befinner sig i krig eller krigsfara. Enligt 28 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, för- valtningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara

m.m.gäller nämligen att om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd till hemlig rumsavlyssning enligt 27 kap. 20 d § RB, får tillstånd till åtgärden ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut.

Vid prövningen av om det finns skäl att tillåta tvångsmedlet i fråga har domstolen och, i förekommande fall, åklagaren alltid att avgöra om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat mot- stående intresse. Denna proportionalitetsprincip återfinns i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket RB. Som redan nämnts gäller dock prin- cipen vid tillämpningen av all tvångsmedelslagstiftning.

För att hemliga tvångsmedel ska få tillåtas ställs det också upp vissa kvalificerande krav som tar sikte på behovet av åtgärden i det enskilda fallet. I förundersökningsfallen krävs det att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen.

Gällande rätt

SOU 2022:19

4.4.2Beslutets innehåll

Vad ett beslut om hemliga tvångsmedel ska innehålla under en för- undersökning regleras i 27 kap. 21 § RB respektive 18 § lagen om hemlig dataavläsning. I underrättelseverksamhet finns motsvarande regler i 8 § preventivlagen och 21 § LSU (vilken hänvisar till 27 kap. RB). I beslutet ska det anges vilken tid beslutet gäller. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet. Om tiden löper ut krävs ett nytt beslut.

I ett tillstånd till hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska det anges vilket telefonnummer eller annan adress alternativt vilken elektronisk kommunikations- utrustning som tillståndet avser. Det ska också anges om åtgärden får verkställas utanför allmänt tillgängliga elektroniska kommunika- tionsnät. Om tillståndet gäller inhämtning av uppgifter om vilka mobila kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område (hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion) ska det anges vilket geografiskt område tillståndet avser.

I ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska det anges vilket avläs- ningsbart informationssystem tillståndet avser och vilken typ av upp- gift som får läsas av eller tas upp (18 § första stycket 2 och 3 lagen om hemlig dataavläsning). Om tillståndet avser en plats ska även platsen anges och även ett eventuellt tillträdestillstånd ska anges i beslutet (andra stycket samma paragraf). Vid en åtgärd som gäller rumsavlyssningsåtgärder ska det även anges vem som är skäligen miss- tänkt för brottet (första stycket 5 samma paragraf).

När det gäller tillstånd till hemlig kameraövervakning ska det anges vilken plats tillståndet gäller. I ett beslut att tillåta hemlig rumsavlyss- ning ska det, utöver vilken plats tillståndet avser, också anges vem som är skäligen misstänkt för brottet.

I samtliga fall gäller att rätten också, när det finns skäl till det, i övrigt ska ange villkor för att tillgodose intresset av att enskildas per- sonliga integritet inte kränks i onödan. Vid hemlig dataavläsning är dock skyldigheten obligatorisk.

Vid beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen ska det anges vilken brottslig verksamhet och vilken tid beslutet av- ser samt vilket telefonnummer eller annan adress, vilken elektronisk kommunikationsutrustning eller vilket geografiskt område beslutet avser.

SOU 2022:19

Gällande rätt

4.4.3Skydd för vissa yrkesgrupper

Vissa personkategorier är till följd av sitt yrke undantagna från vittnesplikten under vissa förutsättningar (36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB). Detta gäller bl.a. advokater, präster och läkare. Dessa personer har även en priviligierad ställning vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig rumsavlyssning. Det finns nämligen särskilda bestämmelser om användningen av dessa hemliga tvångsmedel när den som tvångsmedlet riktas mot kommunicerar med någon i den nyss nämnda personkretsen (27 kap. 22 § RB). Hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation får inte avse telefon- samtal eller andra meddelanden där någon som yttrar sig inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt kommit fram. På motsvarande sätt får hemlig rumsavlyssning inte avse samtal eller annat tal där en sådan person talar. Om det under avlyssningen kommer fram att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, ska avlyssningen omedelbart avbrytas och upptagningar och uppteckningar, dvs. det material där uppgifter från tvångsmedels- användningen finns sparat, omedelbart förstöras i de delar som de omfattas av förbud. Motsvarande bestämmelse beträffande hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation finns i preventivlagen (11 §). I praktiken är begränsningen mindre omfattande än den kan förefalla, eftersom avlyssning i de flesta fall är tillåten vid allvarliga brott. Ett absolut skydd gäller bara i fråga om försvarare, präster och andra personer med motsvarande ställning i ett trossamfund (se vidare i avsnitt 6.13).

Hemlig dataavläsning får inte avse uppgifter som omfattas av be- slagsförbudet enligt 27 kap. 2 § RB. Hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssnings- eller rumsavlyssningsuppgifter får inte avse uppgifter i telefonsamtal, samtal eller andra meddelanden eller tal där någon som yttrar sig, på grund av bestämmelserna om undan- tag från vittnesplikten, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt kommit fram. Om det under verk- ställigheten kommer fram uppgifter av angivet slag ska verkställigheten omedelbart avbrytas och upptagningar och uppteckningar omedelbart förstöras i de delar de omfattas av förbudet.

Gällande rätt

SOU 2022:19

4.4.4Skyldigheten att avbryta användningen av det hemliga tvångsmedlet

I såväl förundersöknings- som underrättelsefallen gäller att ett be- slut om att tillåta ett hemligt tvångsmedel omedelbart ska upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet. Beslutet hävs av åklagare eller rätten utom i fall enligt inhämtningslagen, där i stället den brotts- bekämpande myndigheten själv ska häva beslutet (27 kap. 23 § RB,

10§ preventivlagen och 4 § inhämtningslagen). Tillstånd till hemlig dataavläsning upphävs av rätten eller den som ansökt om åtgärden (20 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning).

4.4.5Användning av överskottsinformation

Om det vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kamera- övervakning i förundersökningsfallen har kommit fram uppgifter om annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avlyssning eller övervakning, s.k. överskottsinformation, får uppgifterna använ- das för att utreda brottet. Detsamma gäller hemlig dataavläsning, för- utom om den gäller rumsavlyssningsuppgifter (28 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning). En förundersökning eller motsva- rande utredning om brottet får dock inledas på grund av sådana upp- gifter endast om det är föreskrivet fängelse i ett år eller därutöver för brottet och det kan antas att brottet inte endast leder till böter, eller om det finns särskilda skäl.

Överskottsinformation från hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter får användas för att utreda brott endast om uppgifterna rör ett brott som hade kunnat leda till tillstånd till hemlig rumsavlyssning eller som har minst tre års fängelse i straffskalan. I annat fall får uppgifterna inte användas för brottsutredande ändamål, vare sig för att inleda en förundersökning eller som tillägg till en redan pågående förundersökning (27 kap. 23 a § RB och 28 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning).

Frågan om hur överskottsinformation ska få användas är föremål för överväganden inom Regeringskansliet (SOU 2018:61 Rättssäker- hetsgarantier och hemliga tvångsmedel).

SOU 2022:19

Gällande rätt

4.4.6Granskning, bevarande och förstörande av insamlat material

När hemliga tvångsmedel använts ska den upptagning eller uppteck- ning som gjorts granskas snarast möjligt. När det är fråga om hem- liga tvångsmedel under förundersökning får rätten, förundersöknings- ledaren eller åklagaren, alternativt sakkunnig eller annan som någon av dessa bestämt, genomföra granskningen. De delar som är av be- tydelse för att utreda brott ska bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet slutligt har avgjorts. I de delar som upptagningarna och uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter förstöras (27 kap. 24 § RB och 28 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning).

4.4.7Offentliga ombud

Offentliga ombud bevakar enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig data- avläsning. Samma regler om offentliga ombud gäller för förunder- sökningsfallen som för underrättelsefallen (27 kap. 26–30 §§ RB, 6 § preventivlagen, 21 § LSU och 16 § lagen om hemlig dataavläsning). Däremot finns det inte några regler om offentligt ombud vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Inte heller finns det krav på offentligt ombud vid tillämpning av inhämtningslagen.

Ett offentligt ombud har rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, yttra sig i ärendet och överklaga rättens beslut (27 kap. 26 § RB). När en ansökan eller anmälan om hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rums- avlyssning eller hemlig dataavläsning har kommit in till rätten ska rätten så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla sammanträde. Vid sammanträdet ska åklagaren och det offent- liga ombudet närvara (27 kap. 28 § RB). Vid ett sammanträde om hemlig dataavläsning ska den som gjort ansökan eller anmälan och det offentliga ombudet närvara (16 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning).

Gällande rätt

SOU 2022:19

4.4.8Underrättelse till enskilda

Det finns en skyldighet att i efterhand underrätta den enskilde om att hemliga tvångsmedel har använts. I förundersökningsfallen gäller som huvudregel att den som är eller har varit misstänkt för brott ska underrättas om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har ut- satts för (27 kap. 31 § RB).

Om hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommu- nikation har avsett ett telefonnummer, en adress eller kommunika- tionsutrustning som innehas av någon annan än den misstänkte ska enligt huvudregeln även denna person underrättas. Om hemlig kamera- övervakning eller hemlig rumsavlyssning har avsett en plats som inne- has av någon annan än den misstänkte och som allmänheten inte har tillträde till, ska även innehavaren av platsen underrättas. En under- rättelse ska lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen, dock senast en månad efter det att förundersökningen avslutades (27 kap. 31 § RB).

Det finns dock undantag från underrättelseskyldigheten. Om det gäller sekretess enligt vissa angivna sekretessgrunder ska underrättel- sen skjutas upp till dess att sekretess inte längre gäller. Om sekretes- sen gör att underrättelsen inte kan lämnas inom ett år från det att förundersökningen avslutades faller underrättelseskyldigheten bort. I sådana fall ska i stället Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden underrättas, 14 b § förundersökningskungörelsen (1947:948). Ytter- ligare ett undantag från underrättelseskyldigheten är att underrättel- se inte ska lämnas om förundersökningen angår vissa särskilt angivna brott, huvudsakligen brott mot Sveriges säkerhet (27 kap. 33 § RB).

Bestämmelserna om underrättelse till en enskild vid hemlig data- avläsning under förundersökning går ut på att rättegångsbalkens be- stämmelser för motsvarande slags uppgifter ska tillämpas (28 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning). Med andra ord ska rätte- gångsbalkens bestämmelser om hemlig kameraövervakning tillämpas för hemlig dataavläsning som avser kameraövervakningsuppgifter, osv. Dock ska Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden alltid under- rättas när rätten har beslutat i frågor om hemlig dataavläsning (21 § samma lag).

SOU 2022:19

Gällande rätt

4.4.9Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska bidra till att värna rätts- säkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämndens uppgifter fram- går av lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verk- samhet och förordningen (2007:1141) med instruktion för Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden.

Nämnden ska bl.a. utöva tillsyn över brottsbekämpande myndig- heters användning av hemliga tvångsmedel och därmed samman- hängande verksamhet. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med lag eller annan författning och ska utövas genom inspektioner och andra undersökningar. Nämn- den får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar i verksamheten och ska verka för att brister i lag eller annan författning avhjälps. Nämnden är också skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel samt om användningen av tvångsmedlen och därmed sammanhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden ska underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts.

Som framgår i föregående avsnitt ska Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden få underrättelse från åklagaren i de fall underrättelse till enskild har underlåtits på grund av sekretess. Säkerhets- och integ- ritetsskyddsnämnden ska också underrättas om beslut om inhämtning enligt inhämtningslagen (5 §) och beslut i frågor om hemlig data- avläsning (21 § lagen om hemlig dataavläsning).

4.5Lagen (2000:562)

om internationell rättslig hjälp i brottmål

I lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (LIRB) finns bestämmelser om att svenska myndigheter, främst åklagare och domstolar, kan bistå andra stater vid utredning om och lagföring för brott (1 kap. 4 §). Lagen innehåller även bestämmelser om att svenska åklagare eller domstolar kan begära bistånd i en förunder- sökning eller rättegång (1 kap. 7 §).

I 1 kap. 2 § räknas upp alla de åtgärder som omfattas av lagen, t.ex. förhör under förundersökning, beslag och olika hemliga tvångs-

Gällande rätt

SOU 2022:19

medel. En uttalad målsättning med lagen är att svenska åklagare och domstolar ska kunna lämna rättslig hjälp till utländska myndigheter med alla de åtgärder som kan vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång, se propositionen Internationell rättslig hjälp i brott- mål (prop. 1999/2000:61 s. 79 och 80). När ett nytt tvångsmedel in- förts i nationell rätt har det också införts motsvarande bestämmelser i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, se propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178 s. 89).

En annan grundsyn i lagen är att rättslig hjälp i Sverige, bl.a. med hemliga tvångsmedel, lämnas under de förutsättningar som gäller för motsvarande åtgärd i en svensk förundersökning eller rättegång en- ligt rättegångsbalken eller annan lag eller författning (2 kap. 1 §). När det gäller hemliga tvångsmedel ställs därutöver upp ett krav på dubbel straffbarhet (2 kap. 2 §), dvs. att den straffbara gärning som biståndet avser även ska vara en straffbar gärning i Sverige. En svensk åklagare kan på motsvarande sätt begära bistånd i en annan stat, bl.a. med hemliga tvångsmedel.

I 4 kap. 25–28 b §§ LIRB finns detaljerade bestämmelser om hand- läggningen av dessa ärenden och verkställigheten av ett hemligt tvångs- medel, t.ex. om granskning och underrättelse till enskild vid verk- ställighet i Sverige och om att åklagaren i vissa fall måste inhämta rättens tillstånd till åtgärden. Mot bakgrund av Europeiska unionens konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater från 2000 (SÖ 2005:42) finns vissa bestäm- melser i lagen som rör hemliga tvångsmedel, som avviker från det traditionella sättet att samarbeta när en stat ansöker om hjälp i en annan stat som efter en prövning verkställer åtgärden där. Dessa be- stämmelser gäller endast gentemot en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge.

En sådan särreglering är tekniskt bistånd med hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation eller med hemlig dataavläsning. Tekniskt bistånd innebär att avlyssningen, övervak- ningen eller avläsningen görs gentemot någon som finns i en annan stat än den som bistår med avlyssningen eller övervakningen och då meddelandena eller uppgifterna om meddelandena, under betryggande former, omedelbart kan överföras till den ansökande staten. Det kan t.ex. röra sig om svenska myndigheter som bistår tyska myndigheter med att avlyssna någon som finns i Danmark. För ett sådant bistånd gäller särskilda förutsättningar (4 kap. 25 b § andra stycket 3 och

SOU 2022:19

Gällande rätt

fjärde stycket och 28 e §). Omedelbar överföring av meddelanden eller uppgifter om meddelanden kan också äga rum när den som avlyssnas eller övervakas finns i Sverige (4 kap. 25 a §).

En annan särreglering i lagen gäller tillstånd till gränsöverskri- dande hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommuni- kation eller gränsöverskridande hemlig dataavläsning (4 kap. 26 a–c och 28 f §§). Det är i egentlig mening inte fråga om att något bistånd lämnas, utan att en tillåtelse lämnas till att en stat avlyssnar eller över- vakar en person som finns i den stat som lämnar tillståndet. Det kan t.ex. röra sig om att svenska myndigheter tillåter att danska myndig- heter avlyssnar någon som finns i Sverige. I dessa fall gäller samma förutsättningar som för motsvarande åtgärd i rättegångsbalken (4 kap. 26 a § tredje stycket). Om ansökan avser tillstånd till gränsöverskri- dande hemlig dataavläsning enligt 2 § första stycket 1 och 2 lagen om hemlig dataavläsning tillämpas det som gäller för hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 26 a § första och andra styckena och 26 b §. De förutsättningar som gäller enligt 1–6, 11, 14 och 18 §§ lagen om hemlig dataavläsning tillämpas vid tillståndsprövningen. Rätten ska även tillämpa motsvarande för- farande som anges i 16 § den lagen.

På motsvarande sätt kan en svensk åklagare ansöka om tekniskt bistånd med eller tillstånd till gränsöverskridande hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning. I 5 kap. 2 § LIRB finns bestämmelser om att rättslig hjälp får förenas med villkor som är påkallade med hänsyn till en- skilds rätt eller som när nödvändiga från allmän synpunkt. Det kan bl.a. röra sig om villkor som gäller om hur avlyssnat eller övervakat material får användas efter det att materialet har överlämnats till den ansökande staten (prop. 1999/2000:61 s. 147).

4.6Lagen (2017:1000)

om en europeisk utredningsorder

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/41/EU av den 3 april 2014 om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området ersätter samarbetet mellan EU:s medlemsstater som tidigare skedde enligt bestämmelserna om internationell rättslig hjälp i brottmål (se föregående avsnitt). Direktivet genomfördes i huvudsak genom lagen

Gällande rätt

SOU 2022:19

(2017:1000) om en europeisk utredningsorder. Lagen gäller i förhål- lande till alla EU-medlemsstater utom Danmark och Irland (1 kap. 2 §). Gentemot dessa två stater tillämpas lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. En europeisk utredningsorder innebär – något förenk- lat – att en åklagare eller domstol i den stat där brottsutredningen eller rättegången pågår beslutar om att en utredningsåtgärd ska vid- tas i en annan medlemsstat i syfte att inhämta bevisning.

I lagen räknas upp vilka utredningsåtgärder som omfattas av lagens tillämpningsområde, bl.a. hemliga tvångsmedel (1 kap. 4 §). En all- män utgångspunkt i direktivet och lagen är att en medlemsstat en- dast kan utfärda en utredningsorder eller är skyldig att erkänna och verkställa en sådan order om den åtgärd som avses är tillgänglig i den aktuella medlemsstaten. Svenska myndigheter är således inte skyl- diga att erkänna och verkställa hemliga tvångsmedel som inte är till- gängliga i Sverige, men kan inte heller själva utfärda en utrednings- order avseende ett sådant tvångsmedel.

En europeisk utredningsorder avseende hemliga tvångsmedel får utfärdas i Sverige av åklagare om de förutsättningar som gäller för att vidta utredningsåtgärden under en svensk förundersökning är upp- fyllda och åtgärden är proportionerlig (2 kap. 1 och 3 §§). Dessutom krävs att domstol har lämnat tillstånd att utfärda ordern. Åklagaren har dock viss möjlighet att fatta interimistiska beslut. När det gäller hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation kan en utredningsorder utfärdas för avlyssning eller övervakning i Sverige eller i en annan medlemsstat, såväl i den medlemsstat till vil- ken ordern översänds som i en tredje medlemsstat (2 kap. 17 §).

Liksom i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål kan det bli aktuellt med omedelbart överförande av meddelanden eller upp- gifter om meddelanden (även om begreppet tekniskt bistånd inte an- vänds). I de fall ett sådant överförande är möjligt och upptagningen eller uppteckningen sker i Sverige tillämpas 27 kap. 31–33 §§ rätte- gångsbalken om underrättelse till enskild. Vid samtliga hemliga tvångs- medel, även hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning, tillämpas 27 kap. 22–24 §§ samma balk om t.ex. granskning.

När en europeisk utredningsorder avseende hemliga tvångsmedel har utfärdats i en annan medlemsstat och sänts över till Sverige är utgångspunkten att den ska erkännas och verkställas här (3 kap. 1 §). Det krävs dock att den gärning som avses i utredningsordern mot- svarar ett brott enligt svensk lag och att övriga förutsättningar som

SOU 2022:19

Gällande rätt

gäller för en motsvarande åtgärd i en svensk förundersökning är upp- fyllda. En utredningsorder ska inte respektive behöver inte heller er- kännas och verkställas om en vägransgrund i 3 kap. 5–7 §§ är tillämp- lig. En utredningsorder avseende hemliga tvångsmedel handläggs av åklagare, men domstol prövar om utredningsordern ska erkännas och verkställas (3 kap. 8 och 9 §§). Åklagaren har viss möjlighet att fatta interimistiska beslut om erkännande och verkställighet (3 kap. 10 §). Om utredningsordern kan erkännas och verkställas i Sverige, ska beslut meddelas om att verkställighet ska äga rum, en s.k. verkställbarhets- förklaring (3 kap. 19 §). För verkställigheten av utredningsordern finns särskilda bestämmelser om hemliga tvångsmedel i 3 kap. 34–37 §§.

Liksom i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns, beträffande hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kom- munikation och hemlig dataavläsning, möjlighet till omedelbar över- föring till den andra staten (3 kap. 38 och 37 a §). Det uppställs också en möjlighet till upptagning eller uppteckning i Sverige av meddelan- den eller uppgifter om meddelanden. Dessa överlämnas sedan enligt vad som föreskrivs i särskilda bestämmelser (3 kap. 38 och 39 §§).

Det finns också särskilda regler om underrättelse till annan med- lemsstat och om underrättelse från annan medlemsstat till Sverige när hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation kan ske på den andra statens territorium utan bistånd från denna (4 kap. 12–15 §§). Det som anges om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation tillämpas även för hemlig dataavläsning som avser kommunikationsavlyssningsuppgifter, kom- munikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter (4 kap. 16 §).

4.7Sekretessfrågor

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen har, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande, var och en rätt att ta del av allmänna hand- lingar. Rätten får dock begränsas bl.a. om det krävs med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott och skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Regler om sådana begränsningar finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Lagen

Gällande rätt

SOU 2022:19

innehåller bestämmelser som är av särskild betydelse när reglerna om hemliga tvångsmedel ska beskrivas.

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (18 kap. 1 § OSL).

I 18 kap. 2 § OSL regleras sekretessen i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. För uppgift som hänför sig till sådan verksamhet gäller sekretess bl.a. om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. För upp- gifter i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, gäller sekretess bl.a. för upp- gift som hänför sig till en angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas (18 kap. 17 § OSL).

I35 kap. OSL regleras sekretess till skydd för enskild i verksam- het som syftar till att förebygga eller beivra brott, m.m. Av 1 § följer bl.a. att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i angelägen- het som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott eller annan verksamhet som syf- tar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som be- drivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen.

Det finns bestämmelser i särskilda lagar som reglerar tystnadsplikt. Av intresse i detta sammanhang är att det i 6 kap. 21 § LEK finns en reglering om tystnadsplikt för den som i samband med tillhandahål- lande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kom- munikationstjänst har fått del av en uppgift som hänför sig till ange- lägenhet som avser användning av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion enligt 27 kap. 18 eller 19 § RB eller tekniskt bistånd med hemlig

SOU 2022:19

Gällande rätt

avlyssning av elektronisk kommunikation eller med hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation enligt 4 kap. 25 b § LIRB.

4.8Användningen av hemliga tvångsmedel

Varje år redovisar regeringen användningen av hemliga tvångsmedel i en skrivelse till riksdagen. Skrivelsen baseras på Åklagarmyndig- hetens årliga redovisning, vilken myndigheten sammanställer till- sammans med Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhets- polisen och Tullverket. Redovisningen innehåller bl.a. uppgifter om antalet meddelade tillstånd om hemliga tvångsmedel, hur många per- soner som varit föremål för åtgärder och om uppgifterna som kom- mit fram gjort nytta. Det framgår av redovisningarna att hemliga tvångsmedel används i en mycket liten del av alla förundersökningar. Användningen under 2020 har redovisats i skr. 2021/22:79.

5 Relevanta straffskärpningar

5.1Genomförda straffskärpningar

Under de senaste åren har det genomförts ett antal straffskärpningar som lett till att hemliga tvångsmedel kan användas i fler fall än tidigare.

Den 1 juli 2016 genomfördes omfattande skärpningar i den straff- rättsliga lagstiftningen i syfte att mer effektivt motverka organiserad brottslighet (prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet). Lagändringarna innebar bl.a. att försök, förberedelse och stämpling till allvarliga brott kriminaliserades i större utsträckning än tidigare. Det gäller bl.a. grovt olaga hot, grov utpressning, övergrepp i rättssak, grovt övergrepp i rättssak samt grovt och synnerligen grovt vapenbrott. Vidare infördes regler om ytter- ligare omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt. Bland annat ska det vid vissa brott med hot- inslag särskilt beaktas om gärningen har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller om gärningen annars har varit av allvarligt slag. Bestämmelsen om straff för förberedelse och stämpling ändrades på så sätt att högre straff än fängelse i två år ska kunna dömas ut i fler fall. Skärpningarna innebär att hemliga tvångsmedel kan användas i fler fall, i synnerhet vid misstanke om förberedelse eller stämpling.

Den 1 juli 2016 infördes också brotten synnerligen grovt narko- tikabrott och synnerligen grov narkotikasmuggling med ett minimi- straff om sex års fängelse. Lagändringarna innebar att straffen skärptes bl.a. för gärningar som avser hantering av synnerligen stora mängder narkotika (prop. 2015/16:111 Synnerligen grova narkotikabrott). Straff- skalan för de synnerligen grova brotten vidgade förutsättningarna för att tillgripa hemlig rumsavlyssning.

Relevanta straffskärpningar

SOU 2022:19

Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2017 skärptes vidare straffskalorna för grov misshandel, synnerligen grov misshan- del, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt rån och grov utpressning (prop. 2016/17:108 Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott). De höjda minimistraffen för grov misshandel och grov utpressning an- togs vid införandet innebära att fler gärningar än tidigare kommer att anses ha ett straffvärde överstigande två års fängelse och därmed möjliggöra användning av hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation och hemlig kameraövervakning med stöd av straffvärdeven- tilen i respektive bestämmelse (anförd prop. s. 48).

År 2017 genomfördes flera lagändringar som tar sikte på regler- ingen av förmögenhetsbrott i allmänhet. Bland annat gavs förekom- sten av integritetskränkande inslag större vikt vid bedömningen av om brotten skadegörelse och stöld ska anses vara grova och efter en översyn av straffskalorna för förmögenhetsbrott skärptes straffen för skadegörelse och grov skadegörelse för att bättre överensstämma med vad som gäller för andra brott. För skadegörelse skärptes straffskalan från böter eller fängelse i högst ett år till enbart fängelse i högst två år. För grov skadegörelse skärptes straffskalan från fängelse i högst fyra år till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Straffskärpningen avseende grov skadegörelse innebär att hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation kan förekomma och även, med stöd av respek- tive straffvärdeventil, hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning. För att komma till rätta med omfattande systematiska förfaranden avseende s.k. bluffakturor infördes samtidigt en straffbestämmelse om grovt fordringsbedrägeri i brottsbalken. Straffskalan är fängelse i lägst sex månader och högst sex år, vilket innebär att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan användas och om straffvärdet över- stiger två år även hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation m.m. med stöd av respektive straffvärdeventil.

Den 1 januari 2018 trädde ett antal lagändringar i kraft som inne- bar att straffskalorna för vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor skärptes i flera avseenden (prop. 2017/18:26 Skjut- vapen och explosiva varor – skärpta straff för de grova brotten). Änd- ringarna gick ut på att straffskalorna för grovt vapenbrott och grovt brott mot tillståndsplikten för explosiva varor ändrades från fängelse i lägst ett och högst fyra år till fängelse i lägst två och högst fem år, att minimistraffen för de synnerligen grova brotten höjdes från fängelse

100

SOU 2022:19

Relevanta straffskärpningar

i tre år till fängelse i fyra år, och att straffmaximum för vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor av normalgraden ändrades från fängelse i två år till fängelse i tre år. Ändringarna inne- bär att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning kan användas i fler fall som avser grovt brott och att hemlig rumsavlyssning kan användas i fråga om de synnerligen grova brotten.

I januari 2020 infördes ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljus- verksamhet (prop. 2018/19:155 Ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och myndighetsutövning). I lagstiftningsärendet konstaterades att det på flera orter runt om i Sverige förekommer återkommande angrepp på polis, räddningstjänst och ambulanssjuk- vård. För att stärka det straffrättsliga skyddet infördes ett nytt brott i brottsbalken, sabotage mot blåljusverksamhet. Gärningarna var re- dan straffbelagda som exempelvis misshandel, olaga hot eller hot eller våld mot tjänsteman, men regeringen ville åstadkomma en påtaglig straffhöjning för det aktuella sortens gärningar. Straffet är fängelse i högst fyra år och för grovt sabotage mot blåljusverksamhet fängelse på viss tid, lägst två och högst 18 år, eller på livstid. För att stärka det straffrättsliga skyddet för myndighetsutövning skärptes samtidigt straffskalan för grovt våld eller hot mot tjänsteman till fängelse i lägst ett och högst sex år. Straffskärpningarna innebär att det i fler fall kan vara möjligt att använda hemliga tvångsmedel.

Den 1 december 2020 höjdes maximistraffet för synnerligen grovt vapenbrott och synnerligen grovt brott mot tillståndsplikten för explosiva varor från fängelse i sex år till fängelse i sju år. Samtidigt blev vapensmuggling och smuggling av explosiva varor egna brott med strängare straffskalor än för vanliga smugglingsbrott. Straffskalorna för de nya brotten motsvarar straffskalorna för vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor (prop. 2019/20:200 En strängare syn på hantering av vapen och explosiva varor). Minimi- straffet för grov smuggling av vapen respektive explosiva varor innebär att det numera är möjligt att bedriva hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning som inte avser rumsavlyssningsuppgifter med stöd av huvudregeln i respektive bestämmelse. Även lagen (2012:278) om inhämtning av upp- gifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myn- digheternas underrättelseverksamhet har blivit tillämplig. Minimi- straffet för de synnerligen grova smugglingsbrotten innebär att det

101

Relevanta straffskärpningar

SOU 2022:19

för dessa brott också är möjligt att tillgripa hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter.

Under senare år har ett antal lagändringar skett för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, både på det administra- tiva och på det straffrättsliga området. De straffrättsliga bestämmel- ser som i huvudsak är av relevans i nuvarande sammanhang återfinns i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. I denna finns bl.a. bestämmelser som straffbelägger penningtvättsbrott och grovt penningtvättsbrott med fängelse i högst två år respektive fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det grova brottet kan föranleda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och, med stöd av straffvärdeventilerna, hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning som inte avser rumsavlyssningsuppgifter.

I januari 2020 utvidgades bidragsbrottslagens (2007:612) tillämp- ningsområde till att även avse stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd). Dessutom skärptes maximistraffet för grovt bidragsbrott från fängelse i fyra år till sex år. Den övre delen av straffskalan angavs därvid i första hand vara avsedd att tillämpas vid kvalificerad och omfattande brotts- lighet riktad mot välfärdssystemen, t.ex. vid organiserad brottslighet som rör mycket stora belopp. I sammanhanget bör nämnas att reger- ingen i juni 2021 tillsatte en utredning (S 2021:03) för att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidrags- brott som riktas mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmed- lingen. Syftet är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att därigenom minska antalet felaktiga utbetalningar och bidrags- brott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndig- heterna. Uppdraget ska slutredovisas i augusti 2023.

Imars 2021 infördes bestämmelser som innebär att det vid bedöm- ningen av om ett stöld- eller häleribrott är grovt särskilt ska beaktas om gärningen har ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt (prop. 2020/21:52 Tillträdesförbud till butik och för- stärkt straffrättsligt skydd mot tillgreppsbrottslighet). I propositio- nen anfördes det bl.a. att lagändringen kan göra det mindre attraktivt för internationella brottsnätverk att verka i Sverige. Ändringen kan

102

SOU 2022:19

Relevanta straffskärpningar

innebära att fler brott rubriceras som grova, vilket i sin tur innebär att bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation med stöd av straffvärdeventilerna aktualiseras i fler fall. Samtidigt infördes en ny straffbestämmelse om inbrottsstöld. Brottet omfattar stöld som har skett efter intrång i bostad eller annat liknande boende och straffet är fängelse i lägst ett och högst sex år. Dessa lagändringar gäller sedan mars 2021.

Den 1 januari 2022 höjdes minimistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning från fängelse i nio månader till fängelse i ett år. Straffskärpningen skulle kunna ha en viss påverkan på möj- ligheten att med stöd av respektive straffvärdeventil använda främst hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig data- avläsning avseende kommunikationsavlyssningsuppgifter.

Den 1 juli 2022 införs ett grovt djurplågeribrott i brottsbalken. Straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Straffskalan innebär att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation blir möjlig. Övriga tvångsmedel, förutom hemlig rumsavlyssning och hem- lig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter, blir möjliga om respektive straffvärdeventil är tillämplig (prop. 2021/22:18, Brott mot djur – skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem).

Den 24 februari 2022 beslutades prop. 2021/22:133 En samlad straffrättslig terrorismlagstiftning. I propositionen föreslås vissa straff- skärpningar. Samtliga dessa brott omfattas av brottskatalogen i 27 kap. 2 § RB (27 kap. 18 § enligt prop. 2021/22:119 Modernare regler för användningen av tvångsmedel). Det straffbara området för brotten ut- vidgas, vilket påverkar möjligheten att tillgripa hemliga tvångsmedel.

5.2Pågående lagstiftningsärenden

Utöver de lagändringar som redovisats i det föregående finns det an- ledning att kortfattat nämna vissa pågående lagstiftningsarbeten som kan leda till straffskärpningar som påverkar tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel. Förslag till sådana straffskärpningar lämnas i lagrådsremisserna Ett särskilt brott för hedersförtryck, En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring, Skärpt straff för gravfridsbrott, Skärpta straff för knivbrott, Skärpt syn på våldtäkt och andra sex- uella kränkningar och Ett modernare straffrättsligt skydd mot hem- fridsbrott och olaga intrång samt betänkandena Skärpta straff för

103

6Straffvärdeventiler

vid flerfaldig brottslighet

6.1Uppdraget

Det krävs misstanke om ett konkret brott vars straffvärde kan antas överstiga två års fängelse för att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska få användas under en förundersökning med stöd av den s.k. straffvärdeventilen i respektive bestämmelse (27 kap. 18 och 20 a §§ RB). Det är emeller- tid inte möjligt att använda tvångsmedlen vid misstanke om flera brott där det sammanlagda straffvärdet kan antas vara högt, men där samt- liga ingående enskilda brott kan betraktas som mindre allvarliga.

Som en konsekvens av hur dagens regler är utformade kan i nor- malfallet misstankar om systematisk brottslighet bestående av t.ex. flera skattebrott, stölder eller bedrägerier falla utanför tillämpnings- området för dessa hemliga tvångsmedel. I utredningsdirektiven fram- hålls att de ovan angivna brottstyperna utgör exempel på vad som kan vara viktiga inkomstkällor för kriminella, enligt Brottsförebyg- gande rådets (Brå) rapport Kriminella nätverk och grupperingar – Polisers bild av maktstrukturer och marknader (rapport 2016:12 s. 87, 99–102 och 114–119). När det gäller den ekonomiska brottsligheten anges det i direktiven att det är vanligt med brottsupplägg som om- fattar flera olika brott. Det kan t.ex. handla om brott som begås i ett och samma bolag eller en individ som begår samma brott i flera olika bolag. Det framhålls att dessa typer av brott, som sedda för sig inte alltid är särskilt allvarliga, utgör en inkomstkälla för nätverk som ägnar sig åt betydligt allvarligare brottslighet än så.

Straffvärdeventilen i bestämmelsen om hemlig rumsavlyssning är utformad på så sätt att det krävs att brottets straffvärde kan antas överstiga fängelse i fyra år och att det dessutom är fråga om ett brott som räknas upp i en katalog i paragrafen (27 kap. 20 d § RB).

105

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Mot denna bakgrund är vårt uppdrag att

•ta ställning till i vilka situationer och vid vilka straffvärden en så- dan möjlighet bör kunna tillämpas,

•ta ställning till om straffvärdeventilen i fråga om hemlig rums- avlyssning bör få tillämpas oavsett brott, och

•lämna förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Hemlig dataavläsning omfattas av våra överväganden

Det ankommer på utredningen att säkerställa att en välfungerande systematik upprätthålls i regelverket om hemliga tvångsmedel och att bedöma behovet av följdändringar i annan relevant lagstiftning. Vi har även möjlighet att ta upp andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas.

Vi konstaterar att det nyligen införda tvångsmedlet hemlig data- avläsning får användas vid förundersökning om samma slags brott som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, se 4 § första stycket lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. Om dataavläsning avser rumsavlyssningsuppgifter gäller i stället att det ska vara fråga om en förundersökning om sådana brott som kan föranleda hemlig rumsavlyssning (6 § samma lag). Hemlig dataavläsning kan vara ett sätt för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till samma slags uppgifter som avses med hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Ett syfte med införande av hemlig dataavläsning var att motverka konsekvenserna av att bl.a. den ökade användningen av kryptering gjort det svårare att få tillgång till innehållet i elektronisk kommunikation genom hemlig avlyssning (prop. 2019/20:64 Hemlig dataavläsning, s. 69–71). Det finns alltså ett starkt sakligt och syste- matiskt samband mellan de tvångsmedel som uttryckligen omfattas av vårt uppdrag och hemlig dataavläsning. Regeringen har uttalat att det är av väsentlig betydelse att hemlig dataavläsning kan användas i motsvarande fall som de befintliga hemliga tvångsmedlen, eftersom

106

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

det annars finns en risk för att vissa allvarliga brott inte kan utredas när det visar sig vara omöjligt att använda befintliga hemliga tvångs- medel (se prop. 2019/20:64 s. 124). Vi har därför valt att låta våra över- väganden i detta kapitel omfatta även hemlig dataavläsning.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

Frågan om en ny straffvärdeventil för hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation nämns inte särskilt i våra direktiv. Bestäm- melserna om hemlig övervakning har emellertid ett direkt samband med bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommu- nikation. Ett tillstånd till hemlig avlyssning ger nämligen också rätt att vidta de åtgärder som kan omfattas av ett tillstånd till hemlig över- vakning (27 kap. 18 § tredje stycket). Vidare kan hemlig övervakning användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för visst brott förutsatt att det är fråga om brott som kan leda till hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 20 § andra stycket och 19 § fjärde stycket). En ändring av reglerna rörande avlyssning leder därför till motsvarande ändring av möjligheten att övervaka, om inte ändringar görs också i övervakningsreglerna. I avsnitt 6.15 tar vi ställning till om sambandet mellan bestämmelserna ska vara oföränd- rat även om en ny straffvärdeventil införs.

6.2Gällande rätt

6.2.1Allmänt om straffvärdebedömning

Straff ska, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämp- ning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde (29 kap. 1 § första stycket brottsbalken, förkortad BrB). Med straffvärde avses brottets svårhet – eller allvar – i förhållande till andra brott. Åtskill- nad görs därvid mellan det abstrakta och det konkreta straffvärdet. Det abstrakta straffvärdet avser en hel brottstyps straffvärde, uttryckt genom angivande av brottets straffskala. Med det konkreta straffvärdet avses det exakta straffvärde som fastställs för en enskild gärning, med tillämpning av de föreskrifter av generell karaktär som kan finnas i lag.

107

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Bestämmelsen i 29 kap. 1 § BrB ger uttryck för att straffvärde- bedömningen vid flerfaldig brottslighet ska avse brottsligheten i dess helhet. Vid bedömningen av straffvärdet ska rätten beakta den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade in- sett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till per- son (andra stycket i samma paragraf). Den enskilda domarens vär- dering av olika brotts svårhet ska inte ha någon betydelse för resul- tatet i det enskilda fallet, utan straffet ska bestämmas utifrån den tillämpliga straffskalan och med beaktande av reglerna i 29 kap. BrB och den rättspraxis som utvecklats.

I 29 kap. 2 § anges ett antal försvårande omständigheter som sär- skilt ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Ett antal förmild- rande omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet, och som alltså inverkar på detta i sänkande riktning, räknas upp i 29 kap. 3 §. Uppräkningarna av förmildrande och för- svårande omständigheter är exemplifierande men är avsedda att inne- hålla de vanligaste och mest betydelsefulla straffvärdehöjande respek- tive straffvärdesänkande faktorerna. Utrymmet för att beakta andra faktorer som förmildrande är dock avsett att vara större än motsva- rande utrymme i fråga om försvårande omständigheter.

6.2.2Straffvärdebedömning vid flerfaldig brottslighet

Vid flerfaldig brottslighet tillämpas en gemensam straffskala för den samlade brottsligheten. Utgångspunkten för den gemensamma straff- skalan är det högsta maximistraff som kan följa på något av brotten. Med ett visst tillägg utgör det straffskalans maximum. Av regler- ingen i 26 kap. 2 § BrB följer, när det gäller fängelse som gemensamt straff, att tillägget är som minst ett år och som mest fyra år beroende på hur allvarlig brottsligheten är. Är det fråga om återfall kan straff- skalan skärpas ytterligare enligt 26 kap. 3 § brottsbalken. Om på- följden bestäms till fängelse på viss tid får straffet aldrig överstiga vare sig de högsta straffen sammanlagda med varandra eller 18 år. Den gemensamma straffskalans minimum utgörs av det högsta minimi- straff som kan följa på något av brotten.

108

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Brottsbalken innehåller inte någon regel om hur man vid fler- faldig brottslighet ska bestämma den samlade brottslighetens straff- värde. I propositionen om ändring i brottsbalken m.m. (straffmät- ning och påföljdsval, m.m.) har frågan i hög grad överlämnats till rättstillämpningen (prop. 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. [straffmätning och påföljdsval m.m.], s. 79). I rättspraxis har det ut- bildats vissa allmänna principer för straffvärdebedömning vid fler- faldig brottslighet. Dessa kommer till uttryck i Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2008 s. 359. Metoden går ut på att dom- stolen först bestämmer straffvärdet för vart och ett av brotten. När sedan den samlade brottslighetens straffvärde ska bestämmas utgår rätten från det allvarligaste av brotten. Till straffvärdet för detta brott läggs därefter en efter hand minskande del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten i ordning efter brottens allvar (asperations- principen). En allmän kontroll görs också av att det straffvärde som domstolen kommer fram till på detta sätt inte framstår som opro- portionerligt i förhållande till den typ av brottslighet som är aktuell.

Av HD:s praxis framgår att särskilda överväganden i fråga om asperationsprincipens tillämpning kan göra sig gällande vid serie- brottslighet där det föreligger ett tydligt samband mellan brotten. Särskilt systematik och planering kan, trots att det inte varit fråga om sådant systematiskt tillvägagångssätt som medför att brotten rubriceras som grova, ges betydelse på så sätt att den reduktion av den samlade brottslighetens straffvärde som följer av en tillämpning av asperationsprincipen blir något mindre än annars. Detta kan ske inom ramen för den efterkontroll som alltid ska göras. (Se NJA 2018 s. 378 p. 33.)

En särskild utredare har fått i uppdrag att överväga och föreslå förändringar av strafflagstiftningen som ger uttryck för en skärpt syn på flerfaldig brottslighet (dir. 2021:56). Inom ramen för uppdraget ska utredaren överväga olika modeller för hur en sådan förändring kan åstadkommas. Utredaren ska även överväga vilken inverkan ett sam- band mellan brotten bör ges vid straffvärdebedömningen. Uppdraget ska redovisas senast den 20 januari 2023.

109

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

6.2.3Straffvärdet vid organiserad eller systematisk brottslighet

Betydelsen som en försvårande omständighet

Enligt 29 kap. 2 § 6 BrB ska det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. I propositionen Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. (prop. 2009/10:147) utvecklas vad som avses med brottslighet som utövas i organiserad form (s. 43). Där anges följande.

Med brottslighet som utövats i organiserad form avses brotts- lighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott. Det är inte tillräckligt att det aktuella brottet har skett i samverkan. Personerna ska ha ingått i en sammanslutning eller ett nätverk av viss kontinuitet vars syfte att begå brott sträckt sig längre än till enbart det ifrågavarande brottet. Att brottet ska ha utgjort ett led i en brotts- lighet som utövats i organiserad form innebär att brottet ska ha haft ett naturligt samband med brottsligheten. Det är inte nödvändigt att brottet begåtts av den eller de som organiserat brottsligheten. Ett exempel på brottslighet som utövats i organiserad form kan vara fick- stölder som begåtts av en grupp av personer. Ett annat exempel är illegal indrivningsverksamhet som en gruppering ägnat sig åt. Punk- ten är däremot inte tillämplig när ett brott begåtts inom en samman- slutning eller ett nätverk med legal verksamhet, som inte utgör en täckmantel för illegal verksamhet. I kommentaren till bestämmelsen (Agneta Bäcklund m.fl., Brottsbalken. En kommentar [2021-12-01 JUNO], kommentaren till 29 kap. 2 § 6 BrB) anges att problemet med gängbrottslighet torde kunna hänföras till kategorin organiserad brottslighet, men att det dock fordrar att åklagaren lyfter fram och styrker att brottsligheten skett inom ramen för en sådan struktur. Gängbrottsutredningen framhåller dock i betänkandet Skärpta straff för brott i kriminella nätverk (SOU 2021:68) att det i utsatta om- råden förekommer löst sammansatta kriminella nätverk som inte alltid har en sådan organiserad form som avses i bestämmelsen och att det under alla förhållanden i många fall kan vara svårt att bevisa att förutsättningarna i punkten är uppfyllda i förhållande till sådana, och andra, kriminella nätverk med en lägre grad av organisation.

110

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

I prop. 2009/10:147 (s. 43) utvecklas även vad som avses med brotts- lighet som utövats systematiskt. Där framgår att skrivningen avser brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samför- stånd. Som ett exempel nämns att någon vid upprepade tillfällen för- mått annan till utbetalning av en förmån som han eller hon inte har haft rätt till. Ett annat exempel som nämns är om flera personer rånat olika butiker eller banker och då gått till väga på ett likartat sätt vid varje tillfälle.

Den aktuella straffskärpningsgrunden har, såvitt avser brott som är ett led i organiserad brottslighet, nyligen varit föremål för översyn av Gängbrottsutredningen (s. 219–221). Utredningen har kommit fram till att den inte bör avskaffas eller ändras, även om den som ovan nämnts bedöms inte alltid vara tillämplig på löst sammansatta nätverk av det slag som är av särskilt intresse för utredningens arbete och som till stor del kan knytas till de senaste årens skjutningar och sprängningar. Utredningens bedömning är att det varken är lämpligt att utmönstra bestämmelsen eller ändra i den. Däremot föreslås nya straffskärpnings- grunder som tar sikte på våldsamma kriminella uppgörelser.

Betydelsen av ett systematiskt tillvägagångssätt vid gradindelade brott

Vid gradindelade brott är varje grad av brottet en egen brottstyp. Gradindelningen måste i princip ske före straffvärdebedömningen. Vid gradindelade brott är det vanligt att det anges vilka omständig- heter, s.k. kvalifikationsgrunder, som särskilt ska beaktas vid bedöm- ningen av till vilken grad en gärning ska hänföras. Det är emellertid inte nödvändigt att kvalificera brottet som grovt när någon av de angivna omständigheterna föreligger och heller inte uteslutet att be- döma brottet som grovt i fall där ingen av de angivna omständig- heterna är för handen. En samlad bedömning ska alltid göras. För att ett brott ska bedömas som grovt krävs emellertid i princip att om- ständigheterna i det enskilda fallet framstår som försvårande i mot- svarande grad som normalt gäller i de fall som anges i lagens exempli- fiering (jfr t.ex. rättsfallen NJA 2018 s. 634, NJA 2018 s. 767 I och NJA 2019 s. 747). Att en brottslighet har utövats systematiskt anges i fråga om gradindelade brott inte sällan som ett kvalificerande rek- visit för en gradhöjning. Brottslighetens systematiska karaktär kan

111

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

också beaktas inom sådana kvalifikationsgrunder som går ut på att gärningen har varit av särskilt farlig art (se NJA 1985 s. 444). HD har i ett rättsfall som handlade om rubriceringen av ett antal skattebrott uttalat att systematisk brottslighet inte är något enhetligt begrepp, men att man som regel avser brott som upprepas på ett likartat sätt, och att det i allmänhet också krävs att brottsligheten har föregåtts av planering eller att gärningsmannen använder en särskild metod för att begå brotten (NJA 2018 s. 634).

När det gäller att bedöma gradindelade brott som grova med hän- visning till att de har skett systematiskt eller föregåtts av särskild planering utan att dessa omständigheter anges i straffbestämmelsen, framträder i praxis en tydlig återhållsamhet särskilt under senare år. För att sådana förhållanden ska föranleda en gradhöjning bör det i dessa fall normalt krävas att brotten har en frekvens och präglas av en förslagenhet som klart går utöver vad som gäller för annan, i och för sig upprepad och likartad brottslighet. (Se NJA 2016 s. 1143 p. 25 och NJA 2018 s. 378 p. 9.).

När en omständighet uttryckligen har angetts som en kvalifika- tionsgrund för grovt brott bör den enligt HD:s uttalanden i rätts- fallet NJA 2018 s. 634, som handlade om upprepade skattebrott, till- mätas större betydelse för rubriceringsfrågan än när omständigheten aktualiseras enbart som en straffskärpningsgrund enligt 29 kap. 2 § 6 BrB. Detta eftersom det då inte sällan handlar om omständigheter som ofta är för handen vid den specifika brottstypen och som i sig medför att brottsligheten är av allvarligare beskaffenhet, t.ex. genom att den – om den är välplanerad – kan vara svårare att upptäcka. HD uttalade vidare följande.

Det finns ändå skäl till viss restriktivitet vid bedömningen av vad som utgör ett systematiskt tillvägagångssätt även när den omständigheten ut- gör en särskild kvalifikationsgrund. En uppflyttning i svårhetsgrad inne- bär regelmässigt en repressionsökning och bör begränsas till de fall där omständigheterna är sådana att en ändrad rubricering framstår som moti- verad. En inte önskad konsekvens av att upprepade och likartade brott bedöms som grova enbart på grund av det repetitiva tillvägagångssättet är att straffvärdet av varje enskilt brott av rimlighetsskäl ofta måste sättas lägre än vad som borde följa på ett grovt brott av den aktuella brotts- typen. Det samlade straffvärdet av brottsligheten i dess helhet kan annars framstå som alldeles för högt.

112

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Enbart det förhållandet att ett förfarande upprepas på likartat sätt bör alltså inte medföra att brottsligheten bedöms vara systematisk på det sätt som krävs för att det ska vara fråga om grova skattebrott. Som regel bör det krävas någon form av brottsplan eller i allt fall att upprepningarna framstår som en påräknelig fortsättning på tidigare gärning eller gär- ningar. Att brotten har upprepats kan dock, även om brottsligheten inte är att anse som systematisk i gradindelningshänseende, sammantaget med andra omständigheter föranleda att brotten ska bedömas som grova.

6.2.4Förutsättningarna för användning av hemliga tvångsmedel i en förundersökning

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kamera- övervakning får enligt 27 kap. 18 § andra stycket respektive 27 kap. 20 a § andra stycket RB användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, för vissa särskilt uppräknade brott och försök, förberedelse eller stämpling till de angivna brotten, om en sådan gärning är belagd med straff. Enligt de s.k. straffvärdeventilerna får tvångsmedlen även an- vändas vid misstanke om ett annat brott om det med hänsyn till om- ständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år (27 kap. 18 § andra stycket 4 och 20 a § andra stycket 4 RB). Med straffvärde avses brottets konkreta straffvärde, med beaktande av eventuella försvårande och förmildrande omständigheter. Om det finns osäkerhetsfaktorer ska dessa vägas in till förmån för den miss- tänkte (prop. 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering, s. 34). Det har ingen betydelse om brottet är fullbordat eller har stannat vid försök, förberedelse eller stämpling så länge brottet har det angivna straffvärdet. Straffvärde- ventilerna ska tillämpas restriktivt (prop. 2002/03:74 s. 35 och 48).

Enligt ordalydelsen beaktas inte faktorer som utöver straffvärdet ska beaktas vid straffmätningen, såsom återfall i brott (29 kap. 4 §), att den misstänkte är under 21 år (29 kap. 7 §) eller sådana omstän- digheter som räknas upp i 29 kap. 5 § BrB. Det bör dock nämnas att hemliga tvångsmedel inte kan inte användas mot någon misstänkt person som inte har fyllt 15 år (36 f § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Vidare innebär de allmänna principerna för tvångsmedelsanvändning och då särskilt proportiona- litetsprincipen att beslutsfattaren i sin bedömning måste ta hänsyn till hur tvångsmedlet kan påverka den som utsätts för det. Det kan då

113

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

i vissa fall vara nödvändigt att ta särskilda hänsyn om den som drabbas är en ung person (Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel

–när och hur får de användas? fjärde upplagan, s. 785).

Hemlig rumsavlyssning anses som det hemliga tvångsmedel som är allra mest ingripande i förhållande till enskildas personliga integ- ritet. Det ställs därför högre krav i fråga om de brott som kan utredas med hjälp av tvångsmedlet. Hemlig rumsavlyssning får endast användas vid en förundersökning om

1.brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år,

2.spioneri enligt 19 kap. 5 § brottsbalken,

3.brott som avses i 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på upp- drag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

4.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år och det är fråga om

a) människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken,

b) grov människoexploatering enligt 4 kap. 1 b § tredje stycket brottsbalken,

c) våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första stycket brottsbalken,

d) grovt sexuellt övergrepp enligt 6 kap. 2 § andra stycket brotts- balken,

e) våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § första eller andra stycket brottsbalken,

f) grovt sexuellt övergrepp mot barn enligt 6 kap. 6 § andra stycket brottsbalken,

g) grovt utnyttjande av barn för sexuell posering enligt 6 kap. 8 § tredje stycket brottsbalken,

h) grovt koppleri enligt 6 kap. 12 § tredje stycket brottsbalken, i) grov utpressning enligt 9 kap. 4 § andra stycket brottsbalken,

114

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

j)grovt barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § sjätte stycket brottsbalken,

k)grovt övergrepp i rättssak enligt 17 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken,

l)grovt narkotikabrott enligt 3 § narkotikastrafflagen (1968:64), eller

m)grov narkotikasmuggling enligt 6 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

5.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är belagd med straff, eller

6.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 4, om en sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till om- ständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år.

Till skillnad från vad som gäller vid bl.a. hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation räcker det alltså inte med att det konkreta straffvärdet motsvarar ett visst straff för att straffvärdeventilen ska tillämpas i fråga om rumsavlyssning, utan det krävs även att brottet ingår i den brottskatalog som finns i fjärde punkten.

Hemlig dataavläsning får användas vid samma slags brott som hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kamera- övervakning (4 § lagen om hemlig dataavläsning). Om avläsningen avser rumsavlyssningsuppgifter gäller i stället att förundersökningen måste avse de slags brott som kan utredas med hjälp av hemlig rums- avlyssning (6 § samma lag).

Ett tillstånd till hemlig avlyssning ger också rätt att vidta de åt- gärder som avses med en hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation (27 kap. 18 § tredje stycket). Dessa åtgärder går ut på att man i hemlighet hämtar in uppgifter om meddelanden som i ett elek- troniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, vilka elektroniska kommunika- tionsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område (s.k. basstationstömning), eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Åt- gärden får även användas för att hindra meddelanden från att nå fram. Hemlig övervakning får användas vid en förundersökning om brott

115

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex måna- der samt vissa andra brott som räknas upp i 27 kap. 19 § tredje stycket. Om tvångsmedlet används i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet krävs dock att förundersökningen avser brott som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 19 § fjärde stycket).

6.3Olika metoder för att bestämma tillämpningsområdet för tvångsmedel

Det finns flera metoder för att bestämma tillämpningsområdet för ett visst tvångsmedel. En metod är att möjligheten att använda tvångs- medlet knyts till straffskalans övre gräns, dvs. att det på brottet ska kunna följa fängelse i t.ex. ett år eller mer. För häktning krävs enligt 24 kap. 1 § RB att det för brottet är föreskrivet minst ett års fängelse. En nackdel med denna metod är att många brott har en mycket vid straffskala och att det finns en stor risk för att tvångsmedel kommer att användas vid brott som i det enskilda fallet är mindre grovt (jfr prop. 2002/03:74 s. 32). Metoden används inte i dagsläget i regleringen om hemliga tvångsmedel men förekommer i våra nordiska grannländer.

En annan metod är att använda en brottskatalog, dvs. att låta lag- texten innehålla en uttömmande uppräkning av de brott för vilka tvångsmedlet kan komma i fråga. Denna metod används bl.a. i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. En fördel med denna metod är att det blir klart avgränsat när tvångs- medlet kan komma till användning, vilket främjar förutsebarheten. En nackdel med användning av brottskataloger är dock att regleringen blir otymplig och måste ändras varje gång ett nytt brott tillkommer som motiverar en användning av tvångsmedlet (anförd prop. s. 32).

Tillämpningen av ett visst tvångsmedel kan också knytas till straff- skalans nedre gräns på så sätt att ett visst lägsta straff måste vara före- skrivet för det aktuella brottet för att tvångsmedlet ska få användas. Denna metod kan sägas vara utgångspunkten i fråga om de hemliga tvångsmedlen (anförd prop. s. 32).

Som framgått av redogörelsen för gällande rätt (se avsnitt 6.2) är det vidare möjligt att kombinera t.ex. straffskalans nedre gräns och en brottskatalog.

116

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

En särskild metod som har använts i fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning är en s.k. straffvärdeventil. Ventilen innebär att tvångsmedlet kan användas även i fråga om brott som har ett lägre minimistraff än det som anges i bestämmelsen för- utsatt att det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets konkreta straffvärde överstiger detta. När det gäller hemlig rumsavlyss- ning och hemlig dataavläsning som avser rumsavlyssningsuppgifter krävs dock utöver att straffvärdet kan antas överstiga fängelse i fyra år att det är fråga om ett av de brott som räknas upp i en brottskatalog i bestämmelsen om hemlig rumsavlyssning. Straffvärdeventilen kan alltså kombineras med en brottskatalog.

Utöver de angivna metoderna kan man även tänka sig andra sätt att avgränsa användningsområdet för ett visst hemligt tvångsmedel. Det är t.ex. tänkbart att lägga till kvalificerande faktorer, såsom att det ska vara uppenbart att brottet har ett straffvärde som överstiger ett visst fängelsestraff eller att brottet har vissa kännetecken.

6.4Tidigare överväganden om straffvärdeventil

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning

Straffvärdeventilen avseende hemlig teleavlyssning (numera hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation) och hemlig kameraöver- vakning infördes i enlighet med förslag i propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74). Regeringen uttalade där att straffskalans nedre gräns även i fortsättningen borde vara utgångspunkten när det gäller dessa tvångsmedel men konstaterade samtidigt att den dåvarande regleringen, som inte innehöll någon straffvärdeventil, ledde till att t.ex. grov stöld inte kunde omfattas av hemliga tvångsmedel ens i sådana fall där det stod klart att brottets straffvärde klart överstiger två års fängelse. Regeringen framhöll att det är ett viktigt samhälls- intresse att med hjälp av effektiva tvångsmedel kunna utreda brott som i det enskilda fallet har ett mycket högt straffvärde, men som har en vid straffskala med ett lågt straffminimum. Man föreslog där- för införande av en straffvärdeventil, trots att Buggningsutredningen hade avstått från att lägga fram ett sådant förslag. Utredningen hade

117

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

ansett det alltför svårt att på ett tidigt stadium bedöma straffvärdet och även fäst vikt vid att olika domare kan göra olika bedömning i fråga om straffvärdet (SOU 1998:46 Om buggning och andra hem- liga tvångsmedel, s. 380 och 381). Regeringen ansåg dock att utred- ningen hade övervärderat svårigheterna och nackdelarna med en sådan reglering och gjorde bedömningen att det inte torde vara någon av- görande skillnad mellan att på ett tidigt stadium bedöma om ett brott ska rubriceras på ett sådant sätt att en minimistraffregel är uppfylld och att göra en bedömning av detta brotts straffvärde. Regeringen hän- visade också till att det föreslagna systemet med offentliga ombud i ärenden om hemliga tvångsmedel ger förutsättningar för en mer all- sidig belysning av de omständigheter som inverkar på frågan om tvångs- medlets tillåtlighet och också ger möjlighet att få beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel överprövade. Regeringen underströk att den omständigheten att utredningen i vissa fall kan vara mindre robust ska räknas den misstänkte till godo i form av ett lägre bevisvärde. Enligt regeringen skulle man kunna uttrycka detta så att en marginal till förmån för den misstänkte måste vägas in. (Prop. 2002/03:74 s. 33.)

I propositionen diskuterades även möjligheten att införa en straff- värdeventil vid seriebrottslighet, som skulle göra det möjligt att an- vända tvångsmedlen utifrån en bedömning av brottslighetens samlade straffvärde (anförd prop. s. 34). Regeringen anförde då att hemliga tvångsmedel skulle kunna användas för enskilda brott som har ett relativt blygsamt straffvärde. Med hänsyn till det integritetsintrång som användande av sådana tvångsmedel innebär gjorde regeringen bedömningen att en sådan ordning inte skulle införas.

Hemlig rumsavlyssning

Straffvärdeventilen i bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning in- fördes i enlighet med förslag i propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178). Regeringen hänvisade till de bedömningar som gjorts vid införandet av en sådan ventil när det gäller hemlig teleavlyss- ning och hemlig kameraövervakning och ansåg att det inte fanns an- ledning till någon annan principiell bedömning av de tillämpnings- problem som kan uppstå. Regeringen konstaterade dock vidare att införande av en generell straffvärdeventil för hemlig rumsavlyssning skulle innebära att tvångsmedlet skulle få ett omfattande tillämpnings-

118

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

område. Eftersom hemlig rumsavlyssning typiskt sett kan anses vara ett mycket mera integritetskränkande tvångsmedel än de tvångsmedel som nämnts i det föregående, ansåg regeringen att det finns skäl att vara mycket restriktiv med dess användande. Bedömningen var att straffvärdeventilen borde begränsas till att avse förundersökningar om vissa mycket allvarliga brott, där det finns ett beskrivet och känt behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning. Regeringen ansåg att det fanns ett sådant behov när det gäller viss grov organiserad brotts- lighet, och särskilt sådan som innefattar systemhotande verksamhet.

Till straffvärdeventilens brottskatalog fördes människohandel, vissa grova sexualbrott, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering och grovt barnpornografibrott, grovt koppleri, grov utpressning, grovt övergrepp i rättssak, grovt narkotikabrott och grov narkotikasmugg- ling. Övervägandena finns på s. 53–55 i propositionen. Det konstate- rades där att utredningar om narkotikabrott stod för cirka 70 procent av den telefonavlyssning som vid tidpunkten förekom i Sverige och att narkotikabrott inte sällan utgör en plattform för annan, organise- rad brottslighet.

Regeringen lyfte vidare fram att hot och våld från personer i kri- minella grupper mot vittnen och målsägande hade blivit allt vanligare och att det var högst angeläget att de brottsbekämpande myndig- heterna har så effektiva verktyg som möjligt för att utreda sådan brottslighet. Det konstaterades att det ofta finns en stark koppling mellan sådana brott och organiserad brottslighet men att de också kan begås av en enskild gärningsman. Regeringen ansåg att det även i sådana fall bör finnas en möjlighet för polisen att kunna använda hemlig rumsavlyssning, om det inte går att föra utredningen framåt på något annat sätt.

Ipropositionen konstaterades det att den gränsöverskridande han- deln med människor för exploatering var ett ökande fenomen som ofta innefattar ett hänsynslöst utnyttjande av kvinnors och barns särskilt sårbara situation och som inte sällan är av organiserat slag. Liksom när det gäller annan organiserad brottslighet ansågs möjlig- heten att använda olika former av straffprocessuella tvångsmedel vara av väsentlig betydelse för att kunna upptäcka och utreda människo- handelsbrott.

Regeringen anförde vidare att det ofta finns ett tydligt samband mellan koppleri och organiserad brottslighet såsom människohandel på så sätt att de olika brotten endast utgör olika moment i en större

119

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

brottslig hantering. Sexuellt utnyttjande och övervåld torde enligt regeringen ofta förekomma i anslutning till eller som en följd av män- niskohandel och grovt koppleri.

Några remissinstanser hade uttalat att det i enstaka fall kan finnas ett behov av att kunna använda hemlig rumsavlyssning även vid ut- redning av andra brott, som t.ex. grova förmögenhetsbrott. Reger- ingen ansåg emellertid att det finns skäl att vara mycket restriktiv med användandet av hemlig rumsavlyssning och att straffvärdeventilen där- för skulle begränsas till de brott som angetts ovan.

I propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237) övervägde regeringen på förslag i betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44) om straff- värdeventilens tillämpningsområde borde utvidgas (s. 85–87). Reger- ingen instämde visserligen i utredningens bedömning att det kunde finnas ett behov av hemlig rumsavlyssning även för brott – främst inom den grova organiserade brottsligheten – som inte ingick i brotts- katalogen, men ansåg att det var oklart vilka konkreta brottstyper som den föreslagna förändringen tog sikte på. Det hade inte angetts några konkreta situationer där brottskatalogens utformning hade inne- burit att straffvärdeventilen inte kunnat tillämpas, trots att detta skulle ha varit rimligt och proportionerligt. Med hänsyn till den särskilda re- striktivitet som ska iakttas regeringen att det inte i vid den tidpunkten hade framkommit tillräckliga skäl som talar för att ta bort eller utöka brottskatalogen.

Grov människoexploatering lades till brottskatalogen i straffvärde- ventilen i enlighet med förslag i propositionen Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering (prop. 2017/18:123). I samband med det anförde regeringen bl.a. följande (prop. s. 52).

Brottet grov människoexploatering är avsett att träffa bl.a. fall där exploa- tering sker i större omfattning. Sådan exploatering torde i praktiken inte sällan förutsätta en väl utvecklad organisation och föregås av noggrann planering mellan ett stort antal människor. Liksom när det gäller annan organiserad brottslighet skulle möjligheten att använda hemlig rums - avlyssning kunna vara av väsentlig betydelse i brottsutredningar om grov människoexploatering. Här kan nämnas de likheter som i angivet avse- ende kan finnas mellan grov människoexploatering och människohandel, där hemlig rumsavlyssning får användas. Regeringen bedömer därför att skälen för att tillåta hemlig rumsavlyssning vid grov människoexploatering uppväger det integritetsintrång som tvångsmedlet skulle medföra.

120

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

6.5Utgångspunkter för övervägandena om nya straffvärdeventiler

Införandet av nya tvångsmedel eller ett utökat användningsområde för befintliga tvångsmedel kräver att det görs noggranna avvägningar beträffande behovet av åtgärden, åtgärdens förväntade effektivitet och nytta samt vilka integritetsintrång som åtgärden kan förväntas medföra. En utvidgad möjlighet att använda hemliga tvångsmedel måste motsvaras av ett faktiskt behov, vilket ska vägas mot vikten av att värna rättssäkerhet och personlig integritet, se t.ex. Integritets- skyddskommitténs betänkande Skyddet för den personliga integri- teten (SOU 2007:22, del 1 s. 176–177).

6.6Det finns ett behov av nya straffvärdeventiler för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och motsvarande hemlig dataavläsning

Bedömning: Det finns ett behov av en ny straffvärdeventil vid förundersökningar om flerfaldig brottslighet avseende hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraöver- vakning. Motsvarande behov finns i fråga om hemlig dataavläsning som gäller de slags uppgifter som avses i 2 § första stycket 1–4, 6 och 7 i lagen om hemlig dataavläsning.

Skälen för bedömningen

Grundläggande förutsättningar för utvidgade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel

En grundläggande förutsättning för att man ska utvidga möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel är att det finns ett reellt behov av en sådan utvidgning. När det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssnings- och kameraövervakningsupp- gifter har de brottsbekämpande myndigheterna anfört att det finns ett behov av att kunna använda tvångsmedlen vid misstanke om serie-

121

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

brottslighet som kan sägas vara organiserad eller systematisk, som upprepar sig på ett likartat sätt vid de olika brottstillfällena och där vart och ett av brotten inte når upp till det straffvärde som krävs enligt straffvärdeventilen för hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion men där det samlade straffvärdet för brotten gör det. Myndig- heterna har anfört att ett sådant behov finns även när det gäller hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation, i synnerhet i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet (27 kap. 20 § andra stycket RB), samt motsvarande slags uppgifter gällande hemlig dataavläsning (2 § första stycket 2 och 3 lagen om hemlig dataavläs- ning). När det gäller hemlig dataavläsning har myndigheterna anfört att tillstånden även behöver kunna omfatta uppgifter som avses i 2 § första stycket 6 och 7 lagen om hemlig dataavläsning, dvs. uppgifter som finns lagrade i informationssystemet och uppgifter om hur in- formationssystemet används.

Ärenden där det finns skäl som talar för en ny straffvärdeventil för hemlig avlyssning

Det finns flera exempel på situationer där det är problematiskt att det inte går att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion och därmed inte heller hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas.

Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten har framhållit skattebrott och annan ekonomisk brottslighet som ett problemområde. Skattebrott och annan ekonomisk brottslighet begås inte sällan inom ramen för organiserad brottslighet. Många gånger är det fråga om brottsupplägg som omfattar flera olika brott. Ibland kan brotten be- gås i ett och samma bolag och i andra fall innebär uppläggen att brot- ten begås i flera olika bolag för vilka samma person eller personer är ansvariga. I andra fall är skattebrottslighet eller ekonomisk brotts- lighet inte organiserad, men även i sådana fall begås den ofta upp- repat. I många fall är de olika brotten dessutom tätt sammanknutna med varandra. Som exempel kan ett bokföringsbrott vara ett medel för att dölja ett skattebrott. Det kan då vara svårt att skilja brotten från varandra och att urskilja straffvärdet för de enskilda brotten. Det kan över huvud taget vara problematiskt att avgöra om det är fråga om flera brott av normalgraden eller ett grovt brott.

122

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

I domstolspraxis har skatteundandragande ibland bedömts som ett grovt skattebrott med ett straffvärde överstigande två år även om skatteundandragandet delats upp på flera tillfällen. Tillstånd har då lämnats till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. I andra fall har ett liknande förfarande bedömts som flera brott. Det kan även då ha ansetts vara fråga om grova skattebrott med ett samlat straff- värde klart överstigande två år men där inte något av de ingående brotten kan anses ha ett straffvärde överstigande två år. Straffvärde- ventilen är då inte tillämplig. Eftersom det i ett inledande skede av en förundersökning kan vara svårt att bedöma om det är fråga om ett eller flera brott är det sannolikt att åklagare och domstolar väljer att bedöma det som flera brott och alltså inte tillåter hemlig avlyss- ning även i fall som senare visar sig vara att bedöma som ett brott.

Åklagarmyndigheten har bl.a. lyft fram de allt vanligare bedrägeri- ärendena där flera målsägande har blivit uppringda och lurats att lämna ifrån sig inloggningsuppgifter eller förmåtts att öppna sina BankID med följd att de blivit av med penningmedel – ibland även större belopp. Det är inte ovanligt att brotten bedöms som grova med hän- syn till exempelvis att gärningen även innefattar olovlig identitets- användning eller urkundsförfalskning, begås systematiskt med en ut- tänkt brottsplan och/eller omfattar relativt stora belopp (se bl.a. Kalmar tingsrätts dom den 31 augusti 2021 i mål B 4869-20, Södertörns tings- rätts dom den 26 juli 2021 i mål B 6940-21 och Södertälje tingsrätts dom den 22 december 2020 i mål B 966-18). I ett sådant fall behöver de brottsutredande myndigheterna i ett första steg ofta kunna inhämta uppgift om vilket nummer som ringt upp målsäganden och kartlägga användningen av detta nummer för att man över huvud taget ska kunna identifiera en skäligen misstänkt. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet kräver att brottet är sådant att hemlig avlyssning får an- vändas. I många av de aktuella ärendena är detta inte möjligt, vilket kan göra det svårt eller omöjligt att komma framåt i utredningen. Det är visserligen möjligt för en målsägande att från sin teleoperatör begära in uppgifter om telefonnummer som kontaktat målsägandens telefon, men detta är förknippat med en kostnad och det är inte heller givet att målsäganden vill detta. Ibland kan uppgiften inte heller fås fram genom en tömning av målsägandens telefon med målsägandens samtycke, eftersom uppgiften kan ha raderats. Ur den misstänktes synvinkel kan det vidare finnas ett intresse av att tillförlitliga upp-

123

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

gifter kan fås från teleoperatören. I de nu angivna fallen knyter frågan an till den fråga som diskuteras i kapitel 8, nämligen om det bör vara tillåtet med hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Vi kommer där fram till att detta bör vara möjligt. Frågan knyter även an till frågan om man bör kunna vidta en hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäli- gen kan misstänkas för brottet. Vi föreslår i kapitel 9 att även detta ska vara möjligt, under vissa förutsättningar.

Andra brott som Åklagarmyndigheten har tagit upp är bidragsbrott, grova stölder av ligor, grova smugglingsbrott och grova penningtvätts- brott.

När det gäller det slags flerfaldig brottslighet som tagits upp i det föregående är det samlade straffvärdet många gånger överstigande två års fängelse samtidigt som varje enskilt brott har ett lägre straff- värde än fängelse i två år. Enligt gällande rätt är det därför inte möj- ligt att utnyttja hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och inte heller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet (27 kap. 18 § andra stycket, 19 § fjärde stycket och 20 § andra stycket). Samtidigt skulle dessa tvångsmedel ofta ha ett särskilt värde i utredningen efter- som det är vanligt att elektronisk kommunikation är ett redskap för att begå brotten. När brotten begås inom ramen för den organiserade brottsligheten tillkommer dessutom särskilda utredningssvårigheter på grund av de inblandades riskmedvetenhet. De kan på olika sätt an- passa sitt agerande för att minimera risken för att utsättas för hem- liga tvångsmedel. Det kan t.ex. handla om valet av mötesplatser och kommunikationsmedel, men även om att man anpassar sin brottslig- het till de rådande gränserna för användning av sådana tvångsmedel.

Ärenden där det finns skäl som talar för en ny straffvärdeventil för hemlig kameraövervakning

Just riskmedvetenheten inom den organiserade brottsligheten och gängbrottsligheten har framhållits som ett skäl för att även hemlig kameraövervakning bör kunna användas vid seriebrottslighet där det samlade straffvärdet överstiger två år. En stor del av den lokala orga- niserade brottsligheten begås i utsatta områden (Myndighetsgemen- sam lägesbild om organiserad brottslighet 2019). I sådana områden

124

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

kan hemlig kameraövervakning många gånger vara en förutsättning för att brott ska kunna utredas, eftersom det inte är möjligt att bedriva traditionell spaning på grund av att poliserna omedelbart blir igen- kända. Det kan av delvis samma skäl vara svårt eller omöjligt att genomföra framgångsrika husrannsakningar.

På Ekobrottsmyndighetens område kan brott på punktskatte- området nämnas som ett typexempel på situationer där hemlig kamera- övervakning kan ha en avgörande betydelse för att brottsligheten ska kunna utredas. Eftersom bl.a. tobaksvaror är belagda med höga punkt- skatter kan det snabbt bli fråga om skatteundandraganden i miljon- klassen. Ett vanligt exempel på sådan brottslighet är att gärnings- männen för in tobaksvaror från utlandet och säljer dem vidare i landet utan att redovisa föreskriven punktskatt, eller att man endast redo- visar punktskatt för en del av den verkliga mängden. Brottsupplägget kan exempelvis vara att man i enlighet med regelverket har under- rättat Skatteverket om införseln och att varorna ska transporteras till ett skatteupplag men att varorna de facto aldrig kommer till upplaget utan i stället säljs vidare direkt och utan att punktskatten redovisas. Skatteupplagen är ofta avsides belägna på platser där det är i det när- maste omöjligt för den brottsbekämpande myndigheten att osedd bedriva spaning för att utreda vilka leveranser som anländer och lämnar upplaget och vilka personer som rör sig på platsen. Det kan då vara avgörande för möjligheten att utreda vad som faktiskt hänt att det finns en möjlighet till hemlig kameraövervakning. Ett liknande exem- pel är snustillverkning där den som ansvarar för verksamheten redo- visar en mindre del av den faktiska försäljningen till Skatteverket, men säljer den större mängden utan att redovisa punktskatt. Som tidigare konstaterats kan det vara svårt att bedöma vad som utgör ett respek- tive flera brott och från gärningsmannens perspektiv saknar det ofta betydelse, eftersom det handlar om ett samlat brottsupplägg. När det gäller skattebrott kan det även finnas en möjlighet för gärningsmannen att på olika sätt disponera över om det blir fråga om ett eller flera brott, t.ex. genom att välja att redovisa mervärdesskatt månatligen och inte kvartalsvis. Gärningsmannen kan därigenom åstadkomma att det blir fråga om flera brott med ett lägre straffvärde per brott, än om redovisningen i stället hade skett per kvartal. Straffskalan för grova brott enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av trans- porter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter är fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Straffskalan för grovt

125

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

skattebrott enligt skattebrottslagen (1971:69) är fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Ett liknande exempel kan vara pågående smugglingsbrott där in- smugglade varor, såsom alkohol, tobak eller dopningsmedel, förvaras i ett lager. En möjlighet till hemlig kameraövervakning kan då vara av stor vikt för möjligheten att utreda vilka personer som är inblandade i brottet och om det är fråga om kommersiell verksamhet. Minimi- straffet för grov smuggling är fängelse i 6 månader och det är mycket sällsynt att straffvärdet för ett enstaka grovt smugglingsbrott över- stiger två års fängelse.

Ekonomisk brottslighet är ofta svårutredd även av andra skäl. Många gånger är den person som utåt sett företräder verksamheten inte den verkliga företrädaren, och det kan vara synnerligen svårt att utreda vem som egentligen bestämmer, även när det finns någon som är skäligen misstänkt. Vidare kan det ofta saknas neutrala vittnen, eftersom de personer som har inblick i verksamheten som regel är delaktiga i brottsligheten eller har något att förlora på att den av- slöjas. Som ett exempel kan nämnas svartarbeteshärvor och ärenden där personer har fått betala för arbetstillstånd och sedan måste arbeta under slavliknande förhållanden. De personer som arbetat svart eller som har betalat för arbetstillstånd är sällan villiga att tala med de brottsutredande myndigheterna. I andra fall handlar det om påhittade arbeten som används i syfte att personer på olika sätt ska kunna ut- nyttja välfärdssystemen och skattesystemet. Det kan då vara ytterst värdefullt med en möjlighet till hemlig kameraövervakning för att få klarhet bl.a. i vilka personer som vistas på eller besöker en viss plats.

De brottsbekämpande myndigheterna har vidare framhållit män- niskoexploatering enligt 4 kap. 1 b § brottsbalken som ett mycket svårutrett brott. För människoexploatering döms den som, utan att det är fråga om människorov eller människohandel, genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skydds- löshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Straffet för människo- exploatering är fängelse i högst fyra år. Om målsäganden inte har fyllt arton år döms till ansvar även om det inte förekommit något olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år. Brottet

126

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

har även en grov variant där straffskalan börjar på två års fängelse och slutar på tio års fängelse. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett en verksamhet som be- drivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av annan.

Anmälningarna för människoexploatering är relativt få och an- talet utredningar som lett till åtal och fällande dom är ännu färre. En bidragande orsak är att offer för arbetskraftsexploatering inte är an- mälningsbenägna, eftersom de riskerar att bli av med arbetstillstånd och uppehållstillstånd om de anger sin arbetsgivare (jfr vad som nyss sagts om ekonomisk brottslighet där personer fått betala för arbets- tillstånd). Offren befinner sig alltså i regel i en stark beroendeställning till gärningsmannen, som denne utnyttjar för att kunna exploatera offren. Mörkertalet befaras vara mycket stort och särskilt i verksam- heter som t.ex. restaurang, biltvättar, nagel- och massagesalonger och byggen. Polisen får tips via framför allt Migrationsverket och ibland också från allmänheten och vid arbetsplatsinspektioner och inre ut- länningskontroller, men inledningsvis är det svårt att nå upp till en sådan nivå att det går att visa att det rör sig om grov människoexploa- tering, dvs. brott på en sådan nivå att hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation eller hemlig dataavläsning kan tillgripas. För att polisen ska kunna klarlägga antalet offer och omfattningen av verksam- heten krävs det vanligtvis omfattande och utdragna spaningsinsatser. Typiskt för arbetskraftsexploatering är att offren arbetar varje dag i veckan och ibland upp till 14 timmar om dygnet utan raster. Det kräver i sin tur att polisen har spaningsgrupper som arbetar i skift och dessutom kan täcka in flera veckor i sträck för att man ska få ett till- räckligt bra underlag för bedömning av verksamheten. Situationen är likartad när det gäller tiggerifallen av människoexploatering. Mot denna bakgrund har de brottsbekämpande myndigheterna anfört att en möjlighet att använda hemlig kameraövervakning för organiserad eller systematisk människoexploatering hade inneburit en stor resurs- besparing samtidigt som det också gett ett säkrare underlag. En svårig- het i sammanhanget är att det finns mycket få avgöranden och ännu färre fällande domar avseende människoexploatering, vilket gör det osäkert hur straffvärdebedömningarna kommer att utfalla. Detta inne- bär dels en viss osäkerhet i fråga om hur många fall som kan aktuali- seras, dels svårigheter för den som ska tillämpa ventilen.

127

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Ett annat exempel kan vara återkommande grova stölder från en arbetsplats. Det kan då finnas anledning att montera en kamera för att fånga gärningspersonen på bar gärning och således fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Man kan också tänka sig att motsvarande behov kan finnas vid återkommande grova stölder hos äldre personer med samma hemtjänst, där man misstänkte att någon ur hemtjänstpersonalen stjäl men man inte vet vem.

Det finns ett behov av en ny straffvärdeventil för flerfaldig brottslighet

Sammantaget bedömer vi att en möjlighet att använda hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och hemlig kameraövervakning skulle ha stor betydelse för möjligheten att utreda vissa typer av flerfaldig brottslighet där det sam- lade straffvärdet är högt samtidigt som de ingående brotten sedda för sig har ett lägre straffvärde än som krävs enligt de s.k. straffvärde- ventilerna i 27 kap. 18 § andra stycket 4 och 20 a § andra stycket 4 RB. De brottsbekämpande myndigheterna har angett att en möjlighet att använda de aktuella tvångsmedlen skulle kunna leda till att betydligt fler brott i de angivna kategorierna kan klaras upp än i dag. Det hand- lar då inte bara om möjligheten att hålla någon ansvarig för brottet utan också om möjligheten att identifiera de verkliga huvudpersonerna. Ett vanligt problem i brottsutredningar, och inte minst i utredningar om ekonomisk brottslighet, är att man lyckas utreda misstankar mot personer med en mindre roll i brottsligheten samtidigt som man inte kommer åt de verkliga huvudmännen.

Vi kan inte se att motsvarande resultat skulle kunna uppnås med några andra tillgängliga tvångsmedel eller andra, mindre ingripande, utredningsåtgärder.

I sammanhanget finns det även skäl att lyfta fram att det nuva- rande regelverket i vissa fall ger en möjlighet för gärningspersonerna att anpassa sin brottsliga verksamhet till regelverket och därigenom undvika risken att utsättas för hemliga tvångsmedel. En sådan möj- lighet har vi nämnt i samband med skattebrottslighet, där gärnings- personen exempelvis genom att välja redovisningsperiod kan påverka om det blir fråga om ett eller flera brott. Det är otillfredsställande att personer som ägnar sig åt organiserad eller systematisk brottslig-

128

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

het på detta sätt kan påverka de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att utreda brotten.

Åklagarmyndigheten har även lyft fram en internationell dimen- sion på frågan. Myndigheten framhåller att dagens reglering kan hindra svenska myndigheter från att genom rättslig hjälp bistå andra länders brottsbekämpande myndigheter med hemliga tvångsmedel vid seriebrottslighet, t.ex. när det gäller stölder av stöldligor som kom- mer till Sverige. Enligt Åklagarmyndigheten gäller i många andra län- der att hemliga tvångsmedel alltid kan användas vid organiserad brotts- lighet, varför den svenska regleringen kan uppfattas som svag.

Med hänsyn till det anförda gör vi bedömningen att det finns ett behov av en möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och hemlig kameraöver- vakning även i vissa fall av flerfaldig brottslighet där de enskilda in- gående brotten har ett straffvärde som inte når upp till de nuvarande straffvärdeventilerna.

Behovet gäller även hemlig dataavläsning

De argument som anförts i fråga om behovet av hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation samt hemlig kameraövervakning gör sig i lika hög grad gällande i fråga om hemlig dataavläsning som avser kommunikationsavlyssningsuppgifter, kom- munikationsövervakningsuppgifter, platsuppgifter och kameraöver- vakningsuppgifter. Uppgifterna är nämligen till sin typ sådana som får hämtas in genom hemlig avlyssning respektive hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Be- hovet av uppgifterna är alltså detsamma. Ett huvudsyfte med införan- det av hemlig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssnings- uppgifter var att motverka att de andra hemliga tvångsmedlen hade förlorat mycket av sin effektivitet på grund av den tekniska utveck- lingen och den ökade användningen av bl.a. kryptering och anonymi- sering (prop. 2019/20:64 s. 69–72). Det ansågs även behövligt med en ny metod för att genomföra kommunikationsövervakning och kameraövervakning (anförd prop. s. 72–74).

129

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Om det införs en ny straffvärdeventil i fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och hemlig kameraövervakning, utan att motsvarande straffvärdeventil även införs i fråga om hemlig dataavläsning, finns det en uppenbar risk för att den önskade effekten av den nya straff- värdeventilen till stor del uteblir. Bestämmelserna om hemlig data- avläsning bör därför i det nu aktuella avseendet korrespondera med bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas och hemlig kameraövervakning.

Vi anser att det även finns behov av en möjlighet att använda hem- lig dataavläsning i syfte att hämta in uppgifter av de slag som regleras i 2 § första stycket 6 och 7 lagen om hemlig dataavläsning, dvs. upp- gifter som finns lagrade i ett informationssystem och uppgifter som visar hur ett informationssystem används. Dessa uppgiftstyper kan i dag hämtas in vid utredningar om samma slags brott som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. Om användningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ut- vidgas finns det starka systematiska skäl för att motsvarande utvidg- ning görs i fråga om de nu aktuella uppgiftstyperna. De brottsbekäm- pande myndigheterna har vidare anfört att tillstånd till åtgärder enligt punkterna 6 och 7 ofta är ett viktigt komplement till de uppgifter som avses i punkterna 1–4. Hemlig dataavläsning kan verkställas på olika sätt och mot olika former av avläsningsbara informationssystem. Med detta avses inte bara exempelvis fysiska informationsbärare så- som datorer och mobiltelefoner utan också molnbaserade användar- konton, såsom webbmejlkonton och webbchattar. Som framgått i det föregående är ett av syftena med hemlig dataavläsning att man ska kunna komma åt viss information som inte är tillgänglig med t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Typexempel kan vara krypterade appar och e-postkonton. För att i praktiken kunna avläsa t.ex. kommunikationsavlyssningsuppgifter kan det krävas att man först tar reda på vilka programvaror eller applikationer som an- vändaren har installerade på informationsbäraren och som används för kommunikation med andra. Ett sätt att komma fram till detta är att inhämta uppgifter som visar hur ett avläsningsbart informations- system används, dvs. sådana uppgifter som avses i 2 § första stycket 7

130

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

lagen om hemlig dataavläsning. För verkställigheten av hemlig data- avläsning för uppgiftstyperna under punkterna 1–4 är det därtill i vissa fall till stor nytta att ta reda på lösenord och användarnamn för vissa applikationer och liknande genom inhämtning av sådana uppgifter som avses i p. 6, dvs. uppgifter som finns lagrade i ett avläsningsbart infor- mationssystem. Det anförda kan illustreras med följande exempel.

I ett typiskt fall tillämpar de brottsbekämpande myndigheterna först hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i syfte att se om en viss telefon används i någon större utsträckning för datatrafik. Om så är fallet kan det vara lönt att gå vidare med en ansökan om tillstånd till hemlig dataavläsning. Ansökan avser då vanligen inte en- bart exempelvis kommunikationsavlyssningsuppgifter, utan även upp- gifter som avses i 2 § första stycket 6 och 7. I praktiken går det då ofta till så att man genom avläsning enligt punkten 7 kan få kunskap om vilka appar eller andra molntjänster av olika slag som är intressanta att rikta in sig mot. När man vet vilka molntjänster, e-postkonton eller liknande som är av intresse för utredningen kan man i nästa skede rikta sig direkt mot dessa. Dessa utgör i sig sådana avläsningsbara in- formationssystem som nya beslut om hemlig dataavläsning kan avse. Vilken telefon som den misstänkte använder är då inte längre av primärt intresse och det spelar ingen roll om den misstänkte sedan byter telefon för sin åtkomst till dessa konton och molntjänster.

Med hänsyn till det anförda gör vi bedömningen att behovet gäller inte bara uppgifter enligt punkterna 1–4 utan också de uppgifter som avses i punkterna 6 och 7.

6.7Utformningen av en ny straffvärdeventil för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning

Bedömning: Om en ny straffvärdeventil införs, bör den vara tillämplig på flerfaldig brottslighet som kan antas ha utövats i orga- niserad form eller systematiskt och som har ett sammanlagt straff- värde som kan antas överstiga fängelse i två år. Vid sammanlägg- ningen bör man endast få beakta brott som kan antas utgöra ett led i denna brottslighet och för vilka det är förskrivet fängelse i ett år eller däröver och försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott.

131

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Skälen för bedömningen

Nästa fråga är hur en eventuell straffvärdeventil vid flerfaldig brotts- lighet bör utformas i fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning av- seende sådana uppgifter som kan åtkommas genom dessa tvångsmedel samt uppgifter enligt punkterna 6 och 7. Vi måste då ta ställning till i vilka situationer och vid vilka straffvärden en sådan möjlighet bör kunna tillämpas om den införs.

Misstankarna bör röra en och samma person

Vi gör till att börja med bedömningen att det måste vara fråga om flera misstankar som avser en och samma misstänkta gärningsman. Teoretiskt går det visserligen att tänka sig att man lägger samman miss- tankar som riktar sig mot flera personer som ingår i en viss kriminell organisation eller liknande sammanslutning, men något sådant fram- står som främmande för hur den svenska regleringen är uppbyggd och väcker allvarliga principiella betänkligheter. Vi anser därför att en så- dan lösning kan avfärdas utan vidare. Det bör alltså handla om flera brottsmisstankar mot en och samma person.

Frågan är vad ovanstående innebär i fall där hemliga tvångsmedel används i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas. En sådan möjlighet finns redan i dag avseende hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation och hemlig dataavläsning som gäller motsva- rande slags uppgifter. Vi föreslår vidare i kapitel 9 att det införs en möjlighet att i vissa fall använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och motsvarande hemlig dataavläsning i syfte att ut- reda vem som skäligen kan misstänkas. Det kan, med hänsyn till syftet med åtgärden och utredningsläget då den kan användas, knappast krävas att det är visat att en och samma person begått gärningarna. Dock bör det krävas att det finns konkreta omständigheter som talar för att så är fallet. Det kan t.ex. handla om situationer där ett visst nummer ringer upp en och samma målsägande flera gånger och måls- äganden uppger att han eller hon känner igen rösten, eller där tillväga- gångssättet eller sambanden mellan brotten är sådant att det finns anledning att anta att misstankarna avser en och samma person eller flera personer som gemensamt och i samförstånd begår brotten.

132

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Det samlade straffvärdet bör överstiga fängelse i två år

Nästa fråga är hur högt det samlade straffvärdet bör vara för att en eventuell straffvärdeventil ska vara tillämplig. En utgångspunkt är att detta samlade straffvärde minst måste motsvara det som gäller enligt den nuvarande straffvärdeventilen i 27 kap. 18 § andra stycket 4, dvs. att straffvärdet kan antas överstiga fängelse i två år. En lägre gräns framstår inte som godtagbar av principiella och systematiska skäl och skulle enligt vår bedömning endast kunna komma i fråga om man även justerar övriga straffvärdetrösklar i bestämmelserna om hemliga tvångsmedel. Något sådant ryms inte inom vårt uppdrag och skulle fodra överväganden som vi inte heller har möjlighet att göra.

Det är dock inte självklart att gränsen ska dras just vid ett samlat straffvärde överstigande två års fängelse. Man kan nämligen även tänka sig att det ställs högre krav i fråga om det samlade straffvärdet när det är fråga om flerfaldig brottslighet, i syfte att straffvärdeventilen enbart ska kunna komma till användning i de mest kvalificerade fallen. Samtidigt får kraven inte sättas alltför högt, eftersom det skulle inne- bära att en eventuell ny straffvärdeventil blir en chimär. En straffvärde- ventil som får ett alltför snävt tillämpningsområde kan inte förväntas leda till de förbättrade möjligheter att utreda brott som man önskar åstadkomma. Här måste man särskilt beakta att svensk straffmätnings- praxis är sådan att domstolarna sällan utnyttjar den övre delen av straffskalan och även principerna för bestämmande av straffvärdet för flera brott (se avsnitt 6.2.2). Som vi kommer att återkomma till i avsnitt 6.10 skulle en gräns för brott där det krävs mer av det samman- lagda straffvärdet än att det överstiger två års fängelse utgöra en på- taglig begränsning av användningsområdet. Vidare bör man undvika alltför många olika gränser i den redan komplicerade regleringen.

Av det sagda framgår att vi i praktiken bedömer det som uteslutet att föreskriva om en lägre straffvärdetröskel och att en högre tröskel skulle leda till att ändringen inte får önskad effekt. Vår bedömning är dock även att ett krav på att det samlade straffvärdet överstiger två år är väl avvägt, sammantaget med de ytterligare krav som vi före- slår i det följande. Vi föreslår i nästa avsnitt att en eventuell straff- värdeventil endast ska vara tillämplig i fråga om brottslighet som begås systematiskt eller organiserat, vilket är i sig kvalificerande.

133

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Det bör krävas att brottsligheten är organiserad eller systematisk

Vidare anser vi att en sammanläggning av flera brottsmisstankar på det sätt som nu är aktuellt endast är rimlig om det finns ett tydligt samband mellan brotten utöver det faktum att brottsmisstankarna avser en och samma person, och att detta samband i sig är kvalifice- rande. En eventuell ventil bör inte vara tillämplig på t.ex. de klassiska ”missbrukarfallen”, där en och samma person begår ett stort antal stölder, ringa narkotikabrott, grova olovliga körningar, grova ratt- fyllerier och annan liknande brottslighet. Det bör därför krävas ytter- ligare kvalificerade faktorer utöver det faktum att en och samma per- son är misstänkt för flera brott med ett visst samlat straffvärde.

De brottsbekämpande myndigheternas behovsbeskrivning talar för att behovet av en eventuell straffvärdeventil för flerfaldig brotts- lighet främst gäller förundersökningar som avser brottslighet som har utövats i organiserad form eller systematiskt.

Det finns inte någon legaldefinition av begreppet organiserad brotts- lighet och inte heller någon enhetlig definition. I straffskärpnings- bestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 BrB talas om ”brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form”. Enligt förarbetena avses med detta brottslighet som har begåtts inom ramen för en struk- tur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tids- period för att begå brott. Det är vidare inte tillräckligt att det aktuella brottet har skett i samverkan utan personerna ska ha ingått i en sam- manslutning eller ett nätverk av viss kontinuitet vars syfte att begå brott sträckt sig längre än till enbart det ifrågavarande brottet (se avsnitt 6.2.3). Bestämmelsen träffar tveklöst brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk med en tydlig struktur, såsom mc-gäng. I viss utsträckning kan den även träffa brott som begås inom andra slags kriminella nätverk, såsom det som kan benämnas lokala kriminella nätverk. Det framgår dock av olika kartläggningar att många av dagens kriminella nätverk är löst sammansatta och för- änderliga och att det inte alls är givet att de personer som deltar i brottsligheten själva anser att de är medlemmar i en organisation eller ett gäng (se bl.a. SOU 2021:68 s. 52–61). Långtifrån alla brott som begås inom kriminella nätverk omfattas av straffskärpningsgrundens definition av brott som begås organiserat. Mot denna bakgrund har Gängbrottsutredningen haft i uppdrag att överväga om straffskärp- ningsbestämmelsen bör utvidgas. Man har kommit fram till att nack-

134

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

delarna med en ändring överväger fördelarna och anför bl.a. följande (SOU 2021:68 s. 220 och 221).

För att straffvärdet för ett brott ska kunna skärpas med stöd av den aktuella punkten krävs det att det är utrett att brottsligheten har skett inom ramen för en sådan struktur som avses i bestämmelsen (se av - snitt 8.2.3). Det har hävdats att bestämmelsen kan tillämpas i förhållande till sådan gängbrottslighet som förekommer i vissa förorter. Det bör dock stå klart att sådana löst sammansatta kriminella nätverk i utsatta områden, vilka är av särskilt intresse för vårt arbete och som till stor del kan knytas till de senaste årens skjutningar och sprängningar, inte alltid har en så- dan organiserad form som avses i bestämmelsen (se bl.a. avsnitt 7.2 och 3.3.2). Under alla förhållanden torde det i många fall vara svårt att bevisa att de nuvarande förutsättningarna i punkten är uppfyllda i förhållande till sådana, och andra, kriminella nätverk med en lägre grad av organisation …

Enligt vår mening framstår det dock inte som lämpligt att utmönstra eller förändra det aktuella kravet i sjätte punkten. Det vill säga kravet att det dels ska vara fråga om att den aktuella gärningen ingått som ett led i viss brottslighet, dels att denna brottslighet ska ha skett i organiserad form. Om det skulle göras behöver dessa förutsättningar kompletteras eller ersättas med något annat slags krav. Till exempel att brottsligheten skett i ett kriminellt nätverk eller av en gärningsperson som på något sätt ingår i ett sådant nätverk.

En sådan till synes enkel lösning (som t.ex. hänvisar till att det ska vara fråga om brott i ett kriminellt nätverk) skulle dock riskera att medföra tolkningsproblem och bli för oprecis från förutsebarhetssynpunkt, om det inte samtidigt definieras vad ett kriminellt nätverk är. Det är i sin tur en uppgift som är förenad med uppenbara svårigheter. Begreppet är till sin natur brett och omfattar ett stort antal företeelser, vilket har be- handlats i avsnitt 3.3.1. Som utvecklats i nämnda avsnitt finns inte någon definition av begreppet i svensk rätt i dag och det vore, med hänsyn till begreppets omfång, svårt att införa en sådan i lag (se även avsnitt 7.2).

I andra nordiska länder finns visserligen definitioner avseende organi- serade kriminella sammanslutningar. Dessa framstår dock som införda i huvudsak mot bakgrund av mer traditionell och välstrukturerad organi- serad brottslighet (se avsnitt 5.1, 5.3.1 och 5.4.1).

I praktiken skulle det dessutom fortfarande ofta bli fråga om att åkla- garen på något sätt behöver knyta en person eller gärning till en grup- pering eller verksamhet, vilket kan bli svårt när det gäller brottslighet i sådana löst sammansatta konstellationer som i dag är vanliga och som ut- gör en tydlig del av problembilden.

Det kan även ifrågasättas om brottets skada eller fara regelmässigt blir allvarligare endast utifrån det förhållande i sig att brottet skett i eller med anknytning till ett kriminellt nätverk, om det samtidigt inte ställs något slags kvalificerade krav på gruppens utformning eller på hur den brottsliga verksamheten bedrivs. Också detta talar emot en ändring av bestämmelsen.

135

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Vi instämmer i Gängbrottsutredningens bedömning att det inte fram- står som lämpligt att försöka skapa någon annan definition av orga- niserad brottslighet eller kriminella nätverk. Det är vidare uppenbart att det, inte minst i ett tidigt skede av en förundersökning, kan vara svårt att lägga fram bevisning om att en viss brottslighet utgör ett led i organiserad brottslighet. Däremot menar vi att det, i de fall en sådan utredning finns och det handlar om brottslighet som är orga- niserad i den mening som avses i 29 kap. 2 § 6 BrB är rimligt att den samlade brottsligheten och inte enbart varje enskilt brott för sig kan beaktas vid ställningstagandet av om hemliga tvångsmedel ska kunna användas. Även om tillämpningsområdet i praktiken kan förväntas bli relativt begränsat anser vi därför att en eventuell straffvärdeventil för flerfaldig brottslighet bör omfatta brott som utgör ett led i en brottslighet som begås organiserat, i den bemärkelse som avses i straff- skärpningsbestämmelsen. Vi återkommer till frågan om vilken bevis- ning som bör krävas för att straffvärdeventilen ska bli tillämplig.

Straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 6 BrB omfattar även bl.a. brott som utgjort ett led i en brottslighet som utövats systematiskt. Med bestämmelsen avses brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samförstånd. Som ett exempel nämns i förarbetena att någon vid upprepade tillfällen förmått annan till utbetalning av en förmån som han eller hon inte har haft rätt till. Ett annat exempel som nämns är om flera personer rånat olika butiker eller banker och då gått till väga på ett likartat sätt vid varje tillfälle. Detta slags serie- brottslighet som upprepar sig på ett likartat sätt kan sägas utgöra kärnan i de fall som de brottsbekämpande myndigheterna har pekat ut i sin beskrivning av behovet av en straffvärdeventil för flerfaldig brottslighet. Vi bedömer att det är både lämpligt och rimligt att straff- värdet för de brott som ingår i en sådan brottslighet bedöms samlat när det handlar om möjligheten att använda hemliga tvångsmedel. Även i dessa fall väcks dock frågan om vilken bevisning som bör krävas för att straffvärdeventilen ska kunna tillämpas. Vi återkommer till den frågan i det följande.

Eftersom det här handlar om bedömning av flera brott bör det krävas inte bara att det är fråga om organiserad eller systematisk brotts- lighet, utan även att vart och ett av de brott som omfattas av samman- läggningen har utgjort ett led i den organiserade eller systematiska brottsligheten. Det bör alltså krävas att varje ingående brott har haft

136

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

ett naturligt samband med brottsligheten. Om en person misstänks dels för flera brott som utövats systematiskt eller i organiserad form, dels något brott som inte ingår i den brottsligheten, bör det sist- nämnda brottet enligt vår mening alltså inte räknas in i sammanlägg- ningen. Däremot hindrar ingenting att hemlig avlyssning används i fråga om det brottet förutsatt att detta är möjligt på någon annan grund, t.ex. för att det har ett minimistraff på två års fängelse eller däröver. Vidare bör ingenting hindra att olika slags brott, som ingår som ett led i en systematisk brottslighet, sammanläggs. Som ett exem- pel kan nämnas att systematiska grova stölder och grova hälerier av- seende stöldgods. I det fallet framstår hälerierna som en del av ett gemensamt brottsupplägg. Detsamma kan gälla vid skattebrott och bokföringsbrott, där bokföringsbrottet är en del av brottsupplägget, eller grova bedrägerier där olovlig identitetsanvändning ingår i brotts- upplägget. Det kan förekomma att någon misstänks för en organise- rad eller systematisk brottslighet där något eller några av gärningarna kan leda till hemlig avlyssning medan några av gärningarna inte har ett tillräckligt högt minimistraff eller straffvärde. Förutsatt att vill- koren i övrigt är uppfyllda bör även sådan brottslighet kunna bedömas samlat och föranleda hemlig avlyssning m.m. även i fråga om de brott som inte sedda för sig har denna dignitet.

Vi har övervägt om det i en eventuell straffvärdeventil bör krävas att brottsligheten ska vara både organiserad och systematisk. Vi kon- staterar att brottslighet kan vara allvarlig och organiserad utan att för den sakens skull ske systematiskt. Vidare kan allvarlig brottslighet ske systematiskt av en ensam gärningsman eller annars i former som inte kan betecknas som organiserade. Ett typexempel på detta kan vara ekonomisk brottslighet som ofta utövas systematiskt men utan att den är organiserad. Ett krav på att brottsligheten är både organiserad och systematisk skulle således leda till att många av de brott som nya straffvärdeventiler skulle ta sikte på inte fångas in. Det bör därför, om nya ventiler införs, vara tillräckligt att brottsligheten är antingen organiserad eller systematisk.

137

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Beviskravet

Straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § 6 är utformad på ett sådant sätt att dess tillämpning förutsätter att det är styrkt att förhållandena är sådana som avses med bestämmelsen. Under en förundersökning kan antas att det oftast är omöjligt att förebringa full bevisning om att det förhåller sig så. I själva verket är det många gånger en av de om- ständigheter som förundersökningen syftar till att klarlägga. Ett krav på att det är styrkt att brottsligheten är organiserad eller systematisk och att varje brott är ett led i sådan brottslighet skulle enligt vår be- dömning innebära att en ny straffvärdeventil får ett synnerligen be- gränsat användningsområde. Kravet måste därför sättas lägre, om en straffvärdeventil ska bli effektiv.

Frågan är då var nivån bör läggas för att en eventuell straffvärde- ventil ska bli tillräckligt effektiv, samtidigt som det ställs tillräckligt höga krav på bevisning i fråga om att brottsligheten är sådan att det är godtagbart att straffvärdet bedöms samlat vid tillämpning av be- stämmelser om hemliga tvångsmedel. Vår bedömning är att bevis- kravet bör vara att det kan antas att vart och ett av brottet har utgjort ett led i en organiserad eller systematisk brottslighet. Ett högre ställt krav skulle enligt vår mening leda till att bestämmelserna sällan kan tillämpas i praktiken, och således förlorar alltför mycket av sin tänkta effektivitet.

De ingående brotten bör vara häktningsgrundande

Slutligen är frågan om det bör ställas något krav avseende allvaret hos de ingående brotten. Ett skäl som talar emot det är att syftet med en straffvärdeventil är just att kunna utreda även mindre allvar- liga brott som ingår i ett större sammanhang. En bärande tanke är att de mindre allvarliga brotten kvalificeras genom att de ingår i detta större sammanhang. Samtidigt menar vi att det trots detta finns en nedre gräns för hur lindriga brott som bör kunna omfattas av hem- liga tvångsmedel, även när de ingår i en organiserad eller systematisk brottslighet. Man kan visserligen argumentera för att en sådan gräns redan finns utan att man särskilt behöver föreskriva om det, genom de principer som gäller för bedömning av straffvärdet för flerfaldig brottslighet. Eftersom dessa innebär att man utgår ifrån straffvärdet för det allvarligaste brottet och sedan lägger till en successivt mins- kande kvotdel av övriga brott är det i realiteten knappast möjligt att

138

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

lägga samman enbart bagatellartade brott och komma upp i ett sam- lat straffvärde som överstiger två års fängelse. Man kan dock tänka sig att en person misstänks för såväl något eller några allvarligare brott med ett högt straffvärde som ett flertal lindriga brott och att det samlade straffvärdet då överstiger två år. Hemliga tvångsmedel skulle då kunna komma att vara möjliga även för dessa lindriga brott om de ingår i en sammanläggning. Vi anser att detta är tveksamt från principiella utgångspunkter. Vidare är det viktigt att regler om hem- liga tvångsmedel är särskilt tydliga och förutsebara och innehåller garantier mot ett alltför vidsträckt tillämpningsområde. Detta talar för att nya straffvärdeventiler för flerfaldig brottslighet, om de införs, begränsas på så sätt att endast brott av en viss svårhet får tas med i sammanläggningen. I viss mån finns det även skäl att beakta att reger- ingen aviserat en skärpt syn på straff för flerfaldig brottslighet och gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur detta ska åstadkommas (dir. 2021:56). Vad en eventuell skärpning kan komma att innebära är i dagsläget oklart, men det är givetvis önskvärt att våra förslag står sig även om principerna för straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet skulle komma att ändras. Med beaktande av det anförda anser vi att det bör ställas upp ett särskilt krav i fråga om de brott som får ingå i en sammanläggning enligt en eventuell ny straff- värdeventil. De alternativ som framstår som tänkbara är då

1.att det ställs krav på att brottet har ett visst lägsta minimistraff, t.ex. fängelse i sex månader,

2.att det ställs krav på att varje enskilt brott kan antas ha ett visst lägsta straffvärde,

3.att endast brott som ingår i en särskild brottskatalog omfattas av straffvärdeventilen, eller

4.att det för brottet är föreskrivet ett visst högsta straff (jfr 24 kap. 1 § häktning) eller att fängelse är föreskrivet för brottet.

Det första alternativet, dvs. krav på att brottet har ett visst lägsta minimistraff, har fördelar. Om man i så fall skulle sätta gränsen vid att minimistraffet är sex månaders fängelse eller mer skulle det täcka in flera av de fall som kan aktualiseras, såsom flerfaldiga grova bok- föringsbrott, grova skattebrott, grova stölder och grova bedrägerier. Samtliga dessa brott har nämligen minimistraffet fängelse i sex måna-

139

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

der. Det finns dock även vissa brott som har ett lågt minimistraff men en vid straffskala. Vid flerfaldig brottslighet av detta slag kan det förekomma att de ingående enskilda gärningarna har ett högt straff- värde, som dock inte når upp till de nuvarande straffvärdeventilerna för enstaka brott. Ett exempel kan vara upprepade fall av sabotage mot blåljusverksamhet (13 kap. 5 c § BrB). Man kan eventuellt tänka sig att upprepade fall av sådan brottslighet av allvarligt slag men som inte når upp till gränsen för grovt brott skulle kunna ha ett samlat straffvärde som överstiger fängelse i två år. Även sådana brott bör en- ligt vår mening kunna inräknas. Vidare förekommer det ärenden med ett stort antal brott där vissa av dem är grova, t.ex. grova bedrägerier, medan andra är av normalgraden och alltså inte har ett minimistraff på sex månaders fängelse eller mer. Förutsatt att det samlade straff- värdet överstiger två år bör även normalgradsbrotten enligt vår mening kunna inräknas. En gräns vid att minimistraffet som lägst är sex måna- ders fängelse framstår med hänsyn till det anförda som mindre lämp- ligt. Att lägga tröskeln vid att brottet har fängelse i straffskalan skulle innebära att även bagatellartade brott såsom ringa narkotikabrott och grov olovlig körning skulle kunna ingå i sammanläggningen, vilket som

viredan nämnt inte är önskvärt. Mot denna bakgrund framstår det inte som en optimal väg att använda ett visst lägsta minimistraff som ett villkor för att en eventuell ny straffvärdeventil ska kunna tillämpas.

Det andra alternativet, dvs. att varje enskilt brott har ett visst lägsta antaget straffvärde framstår som en mer framkomlig väg. Eftersom det handlar om ett betydande integritetsintrång som dessutom inte bara kan drabba den misstänkte är det viktigt att inte alltför obetyd- liga brott kan föranleda hemliga tvångsmedel. Det är nödvändigt att göra en preliminär bedömning av de enskilda brottens straffvärde för att kunna bedöma brottslighetens samlade straffvärde. Som vi har framhållit tidigare är detta dock förknippat med särskilda problem när det gäller den ekonomiska brottsligheten och skattebrottsligheten. Vi ser därför att ett sådant krav kan ställa till svårigheter i en hel del av de fall som en ny straffvärdeventil särskilt skulle ta sikte på. Det är också en ordning med mindre stadga och förutsebarhet än en ord- ning som knyter an till exempelvis straffskalan för brottet.

Det tredje alternativet är att man knyter den eventuella nya straff- värdeventilen till en viss brottskatalog, som är inriktad på de brott som typiskt sett ingår i det slags brottslighet som nu är aktuell. För- delen med en brottskatalog är att det skapar viss stadga och förut-

140

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

sebarhet. En avsevärd nackdel är dock att det också är svårt att exakt förutse för vilka brott det kan finnas ett behov. Detta kan leda till att det framstår som slumpmässigt när den eventuella nya straffvärdeven- tilen kan tillämpas och inte. Vidare skulle lösningen med en brotts- katalog innebära att det uppstår en viss tröghet och otymplighet som innebär att de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att utreda brotten inte hänger med när den organiserade brottsligheten förändras, något som kan ske snabbt i takt med att de kriminella an- passar sig till ny teknik, de brottsbekämpande myndigheternas möj- ligheter att vidta åtgärder och andra förändringar i samhället. Det har gång efter annan visat sig att de kriminella har förmåga att ligga steget före lagstiftaren, exempelvis när det gäller narkotiska preparat. Trots att lösningen har vissa fördelar anser vi att nackdelarna överväger, varför vi inte föreslår denna metod.

Det fjärde och sista alternativet är att man knyter möjligheten att använda hemliga tvångsmedel med stöd av en ny straffvärdeventil till vilket straff brottet kan leda till, dvs. det strängaste straff som är föreskrivet för brottet. Denna metod används i dagsläget inte när det gäller de hemliga tvångsmedlen men däremot i fråga om häktning (jfr 24 kap. 1 § RB). För häktning krävs att fängelse i ett år eller där- över är föreskrivet för brottet. För husrannsakan krävs i stället miss- tanke om ett brott på vilket fängelse kan följa (28 kap. 1 § RB). Meto- den att knyta möjligheten att använda hemliga tvångsmedel till det högsta straff som kan följa på brottet används i den danska rets- plejeloven. Där gäller bl.a. att hemlig telefonavlyssning får ske endast för brott som kan föranleda sex års fängelse (§ 781 retsplejelov). För hemlig dataavläsning ställs samma krav eller att gärningen avser brott mot vissa bestämmelser om bl.a. landsförräderi och andra brott mot Danmarks självständighet och säkerhet. Metoden att utgå från det strängaste straffet i straffskalan används även i finsk rätt. Bland annat får teleövervakning ske om förundersökningen gäller ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år eller ett brott som begåtts med användning av en teleadress eller tele- terminalutrustning och för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år (10 kap. 6 § tvångsmedelslagen). Paragrafen innehåller också en brottskatalog. Metoden används även i norsk rätt. Som ett exempel kan nämnas att hemlig kameraövervakning på en privat plats får användas i fråga om ett brott eller ett försök till brott

141

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

som kan medföra tio års fängelse eller mer eller som omfattas av en brottskatalog (§ 202 a. straffeprocessloven).

Av det föregående framgår att vi bedömer att alternativ 1 och 3 har vissa nackdelar. Det andra alternativet, dvs. ett krav på att varje ingående brott har ett visst lägsta straffvärde, är tänkbart men vi an- ser att det finns fler fördelar med det fjärde alternativet, dvs. att man knyter möjligheten att använda den nya ventilen till straffskalans övre gräns för de ingående brotten. Vi bedömer då att det är lämpligt att kräva att de brott som ingår i sammanläggningen är häktnings- grundande, dvs. att minst ett års fängelse är föreskrivet för vart och ett av dem. Detta är samma krav som gäller för häktning (24 kap. 1 § RB). Häktning är ett ingripande tvångsmedel, varför det framstår som rimligt att använda samma gräns i fråga om vilka brott som över huvud taget kan föranleda exempelvis hemlig avlyssning, under förut- sättning att de ingår i en flerfaldig brottslighet som sammantaget fram- står som allvarlig. Eftersom åklagare och domstolar är mycket vana vid att hantera häktningsfrågor är det även en gräns som är väl etable- rad och kan förväntas vara lätt att tillämpa. Det är visserligen inte självklart att samtliga brott som kan vara häktningsgrundande alltid utgör grov brottslighet i den bemärkelse som enligt EU-domstolens praxis krävs för att det ska vara tillåtet med allvarliga ingrepp i de grund- läggande rättigheter som anges i artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighets- stadstadga i brottsbekämpande syfte (se bl.a. dom av den 2 mars 2021, Prokuratuur, C-746/18, punkt 33). Straffskalan sammantagen med det förhållandet att brottsligheten är systematisk eller organiserad inne- bär dock enligt vår bedömning att kravet på att brottsligheten ska vara grov är uppfyllt.

Vi återkommer i avsnitt 6.14 till hur man bör se på försök, för- beredelse och stämpling till häktningsgrundande brott.

6.8Det finns ett behov av en ny straffvärdeventil för hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter

Bedömning: Det finns ett behov av en ny straffvärdeventil avse- ende hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning i syfte att läsa av eller ta upp rumsavlyssningsuppgifter.

142

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Skälen för bedömningen

Grundläggande förutsättningar

Det som sagts i föregående avsnitt om de grundläggande förutsätt- ningarna för införande av utvidgade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel gäller även i fråga om rumsavlyssning och hemlig data- avläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter. Här måste dock särskilt beaktas att hemlig rumsavlyssning och motsvarande form av hemlig dataavläsning anses vara de typiskt sett mest integritetskänsliga av de hemliga tvångsmedlen.

Ärenden där det finns skäl som talar för en ny straffvärdeventil

Åklagarmyndigheten har anfört att även straffvärdeventilen för hem- lig rumsavlyssning bör ändras så att detta tvångsmedel kan användas vid flerfaldig brottslighet där brotten kan sägas ha utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt när straffvärdet för brottsligheten överstiger fängelse i fyra år. Myndig- heten menar vidare att straffvärdeventilen både vid enstaka brott och flerfaldig brottslighet bör vara tillämplig oavsett brottstyp.

Som skäl för sin begäran om utvidgade möjligheter att använda hemlig rumsavlyssning har Åklagarmyndigheten anfört i huvudsak följande. Det finns situationer där hemlig rumsavlyssning inte får an- vändas samtidigt som det kan finnas ett starkt behov av sådan avlyss- ning för att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna utreda allvarliga brott eller allvarlig samlad brottslighet. Det som gäller i fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning om seriebrottslighet som kan sägas vara organi- serad eller systematisk och som upprepar sig på ett likartat sätt vid de olika brottstillfällena kan gälla även en samlad brottslighet av mycket allvarligt slag där det samlade straffvärdet överstiger fyra år. Vidare förekommer det att nätverk inom den organiserade brottsligheten växlar sin verksamhet mellan olika typer av brott beroende på tillfälle och möjlighet till utbyte. Detta gäller i än högre grad i dag än förut. Till detta kommer att andra hemliga tvångsmedel, såsom hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation, numera kan vara verknings- lösa i de kriminella miljöer där mycket allvarliga brott begås. De per- soner som är inblandade i den sortens brottslighet är nämligen, som

143

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

redan konstaterats, mycket riskmedvetna och tenderar att anpassa sitt beteende utifrån risken att deras elektroniska kommunikation avlyssnas.

Även utanför den organiserade brottsligheten kan det enligt vår bedömning finnas ett starkt behov av hemlig rumsavlyssning vid ut- redningar av allvarliga brott som begås systematiskt, oavsett vilken typ av brott det är fråga om. Här kan exempelvis nämnas allvarlig skattebrottslighet och annan ekonomisk brottslighet, såsom grova bokföringsbrott – som inte sällan begås i syfte att dölja den grova skattebrottsligheten. Ett typiskt exempel är undandragande av punkt- skatt avseende tobak. Eftersom både punktskatten och efterfrågan på billig tobak är hög, finns det stora pengar att tjäna samtidigt som skatteundandragandet snabbt blir betydande. Enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt är den som yrkesmässigt för in eller tar emot snus från ett annat EU-land skattskyldig för snuset. Skattskyldigheten inträder när snuset förs in till Sverige. Den som är skattskyldig ska redovisa punktskatten i en särskild deklaration som ska ha kommit in till Skatteverket senast fem dagar efter införseln. Skatten tas ut per kilo snus. Det förekommer allt oftare att personer vid ett stort antal tillfällen för in snus i landet utan att deklarera och redovisa för den punktskatt som belöper på snusinförseln, eller att endast en mindre del av den införda mängden redovisas. Den totala punktskatten som undandras genom förfarandet kan uppgå till tiotals miljoner kro- nor, vilket innebär att den sammanlagda brottsligheten har ett mycket högt straffvärde. Betraktar man varje enskilt införseltillfälle som ett brott har detta dock ett lägre straffvärde. I ett exempel från rättspraxis som vi tagit del av var det fråga om cirka 80 införseltillfällen och totalt 200 ton snus, vilket motsvarade ett totalt skatteundandragande på när- mare 80 miljoner kronor. Straffvärdet är då uppemot sex års fängelse, medan straffvärdet för varje ingående införsel sedd för sig motsvarar mellan sex månaders och arton månaders fängelse.

Ett annat exempel på brott där det kan finnas ett behov av hemlig rumsavlyssning är upprepade sexuella övergrepp som begås digitalt, och då kanske särskilt övergrepp på barn. Det är förekommer i praxis att sådana övergrepp bedöms ha ett mycket högt sammanlagt straff- värde, som med marginal överstiger fyra års fängelse. Däremot är det ovanligt att ett enstaka sexuellt övergrepp online bedöms ha ett så högt straffvärde att hemlig rumsavlyssning kan komma i fråga, och regeringens redogörelse för användningen av hemliga tvångsmedel visar också att det är mycket sällsynt att sådana tvångsmedel används

144

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

vid misstanke om sexualbrott, fastän flera sådana brott omfattas av brottskatalogen i 27 kap. 20 d § andra stycket 4 RB. Hemlig rums- avlyssning skulle exempelvis kunna bli aktuellt när det finns en skälig misstanke om att en viss person begår systematiska övergrepp online, men att det inte finns tekniska möjligheter att med hjälp av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning få tillgång till bevisning om övergreppen. Det kan då tänkas att en hemlig rumsavlyssning kan generera sådan bevisning, vilket kan leda till att övergrepp kan avbrytas, fortsätta övergrepp förhindras och till att gärningspersonen lagförs för redan begångna övergrepp. Det är vanligt att brottsligheten är systematisk på så sätt att gärningspersonen utarbetar ett tillvägagångssätt och sedan gång på gång använder sig av detta mot sina offer. Brottsligheten kan ha föregåtts av en noggrann planering. Gärningspersonen kan då exempelvis ha kartlagt offrets liv, familjemedlemmar och sociala kontakter i syfte att på olika sätt ut- nyttja detta mot offret. I grövre fall är det vanligt att gärningsperso- nen begår ett stort antal övergrepp och har åtskilliga offer. Det kan även förekomma att brotten begås organiserat av flera personer.

Som ytterligare ett exempel kan nämnas flerfaldig vapensmugg- ling som är grov men inte synnerligen grov smuggling. Sådan brotts- lighet utövas ofta organiserat eller systematiskt.

6.9Utformningen av en ny straffvärdeventil för hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter

Bedömning: Om en ny straffvärdeventil införs för hemlig rums- avlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssnings- uppgifter, bör den vara tillämplig på flerfaldig brottslighet som kan antas ha utövats i organiserad form eller systematiskt, och som har ett sammanlagt straffvärde som överstiger fängelse i fyra år. Det bör inte krävas att de enskilda brotten ingår i en viss brottskatalog men däremot att vart och ett av brotten har ett minimistraff på sex måna- ders fängelse eller mer. Vidare bör det krävas att brotten kan antas utgöra ett led i den systematiska eller organiserade brottsligheten.

Förslag: Brottskatalogen i den straffvärdeventil som finns i rätte- gångsbalkens bestämmelse om hemlig rumsavlyssning slopas.

145

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Skälen för bedömningen

Avstamp

De ställningstaganden som gjorts i fråga om de övriga tvångsmedel som omfattas av denna del av uppdraget är relevanta även när det gäller hemlig rumsavlyssning. Vi gör alltså bedömningen att även bestäm- melserna om hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter bör korrespondera med bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning. Vi gör vidare bedömningen att det måste röra sig om misstankar mot en och samma person och om brottslighet som är systematisk eller organiserad för att en eventuell ny straffvärdeventil vid flerfaldig brotts- lighet ska vara tillämplig.

Två frågor återstår. Den första är vilket samlat straffvärde för brotts- ligheten som bör utgöra den nedre gränsen för att en eventuell straff- värdeventil för flerfaldig brottslighet ska kunna tillämpas. Den andra är om det bör krävas någon ytterligare kvalifikation av de brott som ingår i brottsligheten för att en eventuell ventil ska kunna tillämpas i fråga om hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som av- ser rumsavlyssningsuppgifter. Här skiljer sig förutsättningarna åt i förhållande till de tvångsmedel som diskuterats i avsnitt 6.6 och 6.7, dels på det sättet att det straffvärde som krävs för att den nuvarande ventilen ska kunna tillämpas är fängelse överstigande fyra år, dels att brottet måste ingå i bestämmelsens brottskatalog.

Det ingår i vårt uppdrag inte bara att överväga om den nya straff- värdeventilen bör vara förenad med en brottskatalog utan också om brottskatalogen i den befintliga ventilen bör avskaffas. Frågorna hör så intimt samman att vi hanterar dem samlat. Frågan hänger givetvis även intimt samman med den allmänna frågan om vilka ytterligare kvalificerande faktorer som eventuellt bör krävs, utöver det samlade straffvärdet och att det är fråga om organiserad eller systematisk brottslighet.

Det samlade straffvärdet bör överstiga fängelse i fyra år

På samma skäl som anförts i avsnitt 6.7 gör vi bedömningen att det inte kan komma i fråga att sätta en lägre gräns i fråga om det samlade straffvärdet än vad som gäller enligt de nuvarande straffvärdeventilerna för hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rums-

146

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

avlyssningsuppgifter. Vi anser att gränsen inte heller bör sättas högre. Om kraven i fråga om samlat straffvärde för brottsligheten ställs högre är risken nämligen stor för att ventilen inte kommer att kunna an- vändas i de fall där den mest behövs. Redan ett krav på straffvärde överstigande fyra år medför att tillämpningsområdet enligt vår mening blir tillräckligt begränsat. Vi bedömer vidare att det blir alltför kom- plicerat att tillämpa bestämmelserna om de två straffvärdeventilerna ställer olika krav på straffvärde.

Straffvärdeventilen bör inte knytas till en brottskatalog

När det gäller ytterligare kvalificerande faktorer har det betydelse att rumsavlyssning och motsvarande hemlig dataavläsning anses vara de typiskt sett mest integritetskränkande av de hemliga tvångsmedlen. Det kan därför hävdas att det är av särskild vikt att tvångsmedlet inte kommer i fråga vid förundersökningar om en omfattande brottslig- het där de ingående brotten sedda för sig inte framstår som allvarliga. Samtidigt kan det, som nyss sagts, konstateras att redan ett krav på att det samlade straffvärdet överstiger fängelse i fyra år utgör en kraftigt begränsande faktor. Även om inga ytterligare krav ställs skulle det enligt de brottsbekämpande myndigheterna kunna handla om ett fåtal ärenden per år. Med hänsyn till den metod som tillämpas vid straff- värdebedömningar av flerfaldig brottslighet (den s.k. asperationsprin- cipen, se avsnitt 6.2.2), är det knappast möjligt att lägga ihop ett antal bagatellartade brott och nå upp till ett straffvärde som överstiger fyra års fängelse. Risken för att en ny straffvärdeventil leder till att man använder hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter för mindre allvarliga brott är därför liten. Dock kan det tänkas att en viss organiserad eller systematisk brotts- lighet innefattar dels något eller några mycket allvarliga brott, dels några som är mindre allvarliga, och att det samlade straffvärdet över- stiger fyra års fängelse. Det bör då inte vara möjligt att inräkna dessa mindre allvarliga brott i sammanläggningen, och inte heller att använda hemliga tvångsmedel avseende dessa brott.

Med hänsyn till det anförda och av principiella skäl är det viktigt att det i lagtexten fastslås tydliga gränser som garanterar att tvångs- medlen enbart används i de allvarliga fall där det är motiverat. Kravet på att det sammanlagda straffvärdet för brottsligheten överstiger

147

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

fyra års fängelse och att varje brott kan antas vara ett led i en brotts- lighet som är organiserad eller systematisk bör därför kombineras med någon ytterligare kvalificerande faktor.

Frågan om en eventuell ny straffvärdeventil bör kombineras med en brottskatalog ställer sig något annorlunda än när det gäller exem- pelvis hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Lagstiftaren har i fråga om hemlig rumsavlyssning valt att kombinera den nuva- rande straffvärdeventilen med en brottskatalog. Syftet är att säkerställa att hemlig rumsavlyssning används restriktivt och endast är möjlig vid förundersökningar om vissa mycket allvarliga brott där det finns ett beskrivet och känt behov av att kunna använda tvångsmedlet (prop. 2005/06:178 och prop. 2013/14:237). Vi bedömer att de skäl som kan anföras för respektive emot en brottskatalog är i huvudsak desamma oavsett om det handlar om den befintliga straffvärdeventi- len eller en eventuell ny straffvärdeventil för flerfaldig brottslighet. De nackdelar med användande av brottskataloger som vi har fram- hållit i avsnitt 6.7 gör sig gällande även här. Det är en otymplig metod som gör det möjligt för kriminella med goda insikter i de brotts- bekämpande myndigheternas verktyg att anpassa sitt beteende efter regleringen. Det skapar en tröghet i systemet när kriminella hittar nya vägar att begå allvarliga brott. Hemlig rumsavlyssning används nästan uteslutande vid förundersökningar om narkotikabrott, narkotika- smuggling och våldsbrott (jfr Regeringens skrivelse 2020/21:59 Redo- visning av användningen av hemliga tvångsmedel under 2019). För vissa brott i brottskatalogen har tvångsmedlet aldrig använts. Exem- pelvis har man aldrig använt hemlig rumsavlyssning för att utreda grovt utnyttjande av underårig för sexuell posering. Vidare finns det syn- nerligen allvarliga brott som enligt dagens reglering inte kan föranleda hemlig rumsavlyssning. Ett exempel är grovt sabotage mot blåljus- verksamhet (13 kap. 5 c § andra stycket BrB), som har livstids fängelse i straffskalan men ett minimistraff på två års fängelse. Det kan också vara så att behovet uppstår i ett enstaka speciellt och mycket allvar- ligt fall, som sedan sällan eller aldrig upprepas. Det anförda visar på svårigheten att träffsäkert förutse vilka brott som bör ingå.

Med hänsyn till de avsevärda nackdelar som det innebär anser vi det inte lämpligt att utöver kravet på ett straffvärde eller samlat straff- värde som överstiger fyra års fängelse dessutom kräva att brottet eller brotten i fråga ingår i en brottskatalog. Vi anser inte heller att det är nödvändigt för att man ska begränsa tillämpningsområden till mycket

148

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

allvarlig brottslighet. Vi anser däremot att det, för att tydliggöra tillämp- ningsområdet och skapa garantier för att tvångsmedlet endast används vid allvarlig brottslighet, bör ställas andra krav i fråga om de ingående enskilda brotten.

Det lägsta föreskrivna straffet för vart och ett av de ingående brotten bör vara sex månaders fängelse eller mer

Ett alternativ till en brottskatalog är att man ställer krav i fråga om de enskilda brottens straffvärde sedda för sig. Av samma skäl som anförts i avsnitt 6.7 anser vi att en sådan metod är mindre lämplig.

Ett annat alternativ är att man ställer krav i fråga om brottets minimi- straff, t.ex. på så sätt att man kräver att det lägsta föreskrivna straffet ska vara fängelse i sex månader, ett år eller två år.

Det tredje och sista alternativet är att man ställer krav i fråga om straffskalans övre gräns. Vi har förordat en sådan lösning när det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och de övriga tvångs- medel som diskuteras i avsnitt 6.7. Där har vi förordat alternativet att de ingående brotten ska vara häktningsgrundande, dvs. att ett års fängelse ingår i straffskalan.

Eftersom hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avse- ende rumsavlyssningsuppgifter även i fortsättningen bör vara förbe- hållet mycket allvarlig brottslighet bedömer vi att metoden att knyta straffvärdeventilen till det förskrivna minimistraffet är en framkom- lig väg, förutsatt att man inte sätter gränsen så högt att många av de brott som föranleder ett behov av en ny straffvärdeventil faller utan- för. Vi bedömer att en begränsning till brott med lägst två års fängelse som minimistraff innebär en alltför stor begränsning, som skulle leda till att den nya straffvärdeventilen inte kan användas effektivt. Även ett års minimistraff framstår som en alltför stor begränsning. Där- emot skulle man genom att sätta gränsen vid brott som har ett minimi- straff om lägst sex månaders fängelse sortera bort mindre allvarliga brott och samtidigt fånga upp organiserade och systematiska fall av exempelvis grova bokföringsbrott. Ett annat exempel är organiserade och systematiska fall av förmögenhetsbrott såsom grov stöld och grovt bedrägeri. Detta alternativ innebär ett högre ställt krav än att brottet enbart ska vara häktningsgrundande.

En konsekvens av den nyss diskuterade lösningen är att vissa brott som har ett lågt minimistraff men en vid straffskala utesluts från

149

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

tillämpningsområdet. Ett exempel är upprepade fall av sabotage av blåljusverksamhet som inte är grova men ändå bedöms ha ett högt straffvärde. Straffskalan för sabotage mot blåljusverksamhet börjar vid allmänt fängelseminimum och slutar på fängelse i fyra år. Det är ett brott som är mycket angeläget att man kan utreda och där det kan tänkas att samma person misstänks för upprepade brott. Brottet kan vidare ha koppling till brottslighet som begås inom kriminella nätverk (SOU 2021:68 s. 101). Ett annat exempel är människoexploatering, som har samma straffskala. Det kan i ett tidigt skede av en utredning vara svårt att få klarhet i om brottet är grovt eller inte, samtidigt som det är oerhört angeläget att det kan utredas. Detta brott har inte sällan koppling till organiserad brottslighet. Det kan i sammanhanget nämnas att Gängbrottsutredningen nyligen har föreslagit att utnyttjande av unga i brottslighet tas med i bestämmelsen om människoexploatering (SOU 2021:68 s. 250–260).

Det anförda talar i viss mån emot en begränsning till brott med ett minimistraff överstigande sex månaders fängelse. Samtidigt har det inte framkommit att behovet av hemlig rumsavlyssning är påtag- ligt framträdande när det gäller just de anförda brotten. Vidare gör

vibedömningen att endast en koppling till ett visst lägsta minimi- straff utgör en tillräckligt stark garanti för att hemlig rumsavlyssning begränsas till tillräckligt allvarlig brottslighet. Även om det finns för- delar med en enhetlig metod anser vi det viktigare att nivån blir rätt. Vår bedömning är således att en eventuell ny straffvärdeventil bör utformas på det sättet att vart och ett av de brott som läggs samman ska ha ett minimistraff på sex månaders fängelse eller mer. Vi åter- kommer i avsnitt 6.14 till hur man bör se på försök, förberedelse och stämpling till sådana brott.

Brottskatalogen i den nuvarande straffvärdeventilen slopas

De skäl som vi har anfört till stöd för bedömningen att en eventuell ny straffvärdeventil inte ska kopplas till en brottskatalog gör sig gäl- lande även i fråga om den nuvarande brottskatalogen i 27 kap. 20 d § RB andra stycket 4. Ett brott med ett straffvärde som överstiger fyra års fängelse är per definition mycket allvarligt. Någon ytterligare be- gränsning i fråga om enstaka brott med ett så högt straffvärde fram- står enligt vår bedömning inte som nödvändigt och är dessutom, som

150

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

vitidigare utvecklat, förknippat med betydande nackdelar inte minst på det sättet att det är oerhört svårt att förutse när tvångsmedlet kan vara nödvändigt för att ett allvarligt brott ska kunna utredas. Vi före- slår därför att brottskatalogen tas bort.

6.10Nya straffvärdeventiler förväntas vara effektiva

Bedömning: En utvidgad möjlighet att vid viss flerfaldig brotts- lighet kunna utföra hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning förväntas göra det möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till uppgifter som dessa myndigheter har ett påtagligt behov av vid förundersökningar om organiserad och systematisk brottslighet. En sådan möjlighet bör därigenom kunna leda till att betydligt fler brott av detta slag kan klaras upp. Detsamma förväntas gälla hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Åtgärderna kommer dock inte att kunna genomföras i alla ärenden där det finns ett behov av dem.

Skälen för bedömningen

För att det ska vara motiverat att utvidga användningsområdet för de hemliga tvångsmedlen i förundersökningar, krävs det att man kan för- vänta sig att det är en effektiv åtgärd såväl kvantitativt som kvalitativt.

En första fråga är då om de nya straffvärdeventiler som övervägs skulle komma till användning i tillräckligt många fall för att det ska vara motiverat att införa dem. Det måste då först och främst disku- teras om det är möjligt att redan under förundersökningen göra en tillräckligt bra straffvärdebedömning för flerfaldig brottslighet. När de nuvarande straffvärdeventilerna infördes, var just svårigheten att på ett tidigt stadium bedöma straffvärde en av de invändningar som framfördes. Regeringen gjorde då bedömningen att det inte torde vara någon avgörande skillnad mellan att på ett tidigt stadium bedöma om ett brott ska rubriceras på ett sådant sätt att en minimistraffregel är uppfylld och att bedöma detta brotts straffvärde (prop. 2002/03:74 s. 33). Systemet med offentliga ombud framhölls som en garant för

151

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

en allsidig belysning och den omständigheten att utredningen i vissa fall kan vara mindre robust ansågs innebära att en marginal till för- mån för den misstänkte måste vägas in (anförd prop. s. 33 och 34). Kravet på att straffvärdet inte bara ska nå upp till utan även överstiga en viss nivå skapar en säkerhetsmarginal för den misstänkte. När det är fråga om flerfaldig brottslighet bör man räkna med att svårigheterna för tillämparen är större, liksom osäkerheten i bedömningen. Den metod som används, kallad asperationsprincipen, går ut på att rätten först fastställer ett straffvärde för vart och ett av brotten. Därefter utgår man från det allvarligaste brottet och lägger till en varefter minskande kvotdel av straffvärdet av den övriga brottsligheten. Av- slutningsvis görs en samlad rimlighetsbedömning för att säkerställa att slutresultatet blir väl avvägt. Eftersom det handlar om att på an- givet sätt lägga samman straffvärdet av flera brott kan en felaktig värdering för vart och ett av brotten få ett större utslag på det totala straffvärdet. Som framhållits i tidigare lagstiftningsärenden bör varje osäkerhet komma den misstänkte till godo. Vidare bör det som vi tidigare utvecklat gälla ett krav på att det sammanlagda straffvärdet ska överstiga två respektive fyra års fängelse, vilket skapar en säker- hetsmarginal till skydd för den misstänkte. Tillämpningssvårigheterna kan inte förväntas bli så stora att de nya straffvärdeventilerna får ett alltför snävt tillämpningsområde för att kunna motiveras.

Det är knappast möjligt att ta fram ett statistiskt underlag som visar hur många ytterligare utredningar som skulle kunna leda till åtal och fällande dom om man inför nya straffvärdeventiler med den utformning som vi bedömt vara lämplig (se avsnitt 6.7 och 6.9). Vi gör dock bedömningen att en sådan möjlighet bör kunna leda till att betydligt fler brott som utövats i organiserad form eller systematiskt kan klaras upp. En minst lika viktig effekt kan enligt de brottsbekäm- pande myndigheterna förväntas bli att möjligheterna ökar att fram- gångsrikt utreda vem eller vilka personer som är de egentliga huvud- männen i sådan brottslighet. Det är nämligen ett stort problem att man ofta enbart kan lagföra personer längre ner i organisationen medan de personer som har det bestämmande inflytandet går fria.

Samtidigt är det viktigt att upprepa att redan de straffvärdegränser

viföreslår innebär en påtaglig begränsning av tillämpningsområdet för nya straffvärdeventiler. Vi bedömer att hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter endast kan komma att aktualiseras i ett begränsat antal fall per år. Hemlig

152

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning som inte gäller rumsavlyssningsuppgifter kan beräknas förekomma betydligt oftare, men ett betydande antal förundersökningar om organiserad eller syste- matisk brottslighet kan ändå förväntas falla utanför tillämpningsområ- det eftersom det sammanlagda straffvärdet inte kan antas överstiga fängelse i två år. Med utgångspunkt i de behovsbeskrivningar som de brottsbekämpande myndigheterna gjort bedömer vi trots detta att användningsområdet blir tillräckligt stort för att nya straffvärdeven- tiler ska anses vara effektiva från kvantitativ synpunkt.

En kvalitativt effektiv metod är en metod som när den används i ett enskilt fall kan förväntas ge de uppgifter den används för att hämta in (se propositionen Hemlig dataavläsning, prop. 2019/20:64 s. 80). Motsvarande resonemang kan inte föras när det gäller frågan om in- förande av nya straffvärdeventiler, eftersom det handlar om tvångs- medel som redan används och som har bedömts vara tillräckligt kvali- tativt effektiva för att vara tillåtna. Att tvångsmedlen är effektiva från kvalitativ synpunkt är således redan klarlagt. De svårigheter som kan vara förknippade med verkställigheten av bl.a. hemlig dataavläsning kan inte förväntas vara större i det slags ärenden som skulle omfattas av en straffvärdeventil än vad som gäller generellt.

Den omständigheten att kriminella och i synnerhet personer som ägnar sig åt organiserad och systematisk brottslighet har en hög risk- medvetenhet och därför anpassar sitt beteende på ett sätt som kan försvåra verkställighet av hemliga tvångsmedel, eller göra att de upp- gifter man eftersöker inte fås fram genom verkställigheten (se bl.a. prop. 2019/20:64 s. 83), är inte någon nyhet och därför inte heller något tungt argument mot införande av nya straffvärdeventiler. Där- emot kan detta anföras som ett skäl för att möjligheterna att använda olika slags tvångsmedel bör korrespondera så långt det är lämpligt med tanke på det integritetsintrång som tvångsmedlet innebär. En sådan reglering gör det nämligen svårare för de kriminella att und- vika hemliga tvångsmedel genom att anpassa sitt beteende.

Det kommer att krävas ökade resurser för att genomföra hemliga tvångsmedel i fler fall. Resursåtgången varierar från ärende till ärende och beroende på vilket tvångsmedel det är fråga om. Faktorer av be- tydelse är bl.a. hur omfattande förberedelser som krävs i form av exempelvis spaning eller andra åtgärder för att kartlägga den miss- tänktes aktiviteter, få tillgång till lösenord, installation av mjukvara,

153

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

hårdvara eller annan utrustning. I propositionen Hemlig dataavläs- ning bedömde regeringen att hemlig dataavläsning i många fall kan jämföras med den resursåtgång som hemlig rumsavlyssning kräver (prop. 2019/20:64 s. 82). Under den tid då tvångsmedlet har varit till- gängligt har det dock visat sig att det använts i långt fler fall än vän- tat. Enligt uppgift från de brottsbekämpande myndigheterna varierar det stort från fall till fall hur resurskrävande det är att genomföra en hemlig dataavläsning, beroende bl.a. på vilken metod som kan använ- das och vilken slags uppgifter man avser få tillgång till. Hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation torde allmänt sett vara det minst resurskrävande av de hemliga tvångsmedlen, men kan likväl kräva en avsevärd personalinsats om det handlar att gå igenom exempelvis omfattande samtalslistor.

Det måste här framhållas att hemliga tvångsmedel endast får an- vändas när åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Detta krav innebär att det som kan åstadkommas genom tvångsmedlet i princip inte får vara åtkomligt med hjälp av mindre ingripande metoder eller i varje fall att hindret för att använda sådana metoder är sådant att det inte skäligen kan krävas att man ska avstå från att använda tvångsmedlet, t.ex. på grund av att alternativen innebär en orimligt hög arbetsinsats eller är förenad med avsevärd risk för att den pågående utredningen avslöjas för tidigt (propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237 s. 94 och 95). Med hänsyn till detta och till att behovs- och proportionalitetsprinciperna gäller vid all tvångs- medelsanvändning, måste man utgå ifrån att tvångsmedlen används restriktivt, även om nya straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet införs. Den utformning som vi förordar innebär i sig att tillämpningen begränsas till allvarlig brottslighet. Många gånger är användning av hemliga tvångsmedel den enda möjliga eller rimliga vägen att få till- gång till den information som behövs för att föra utredningen framåt. Eftersom nya straffvärdeventiler kan förväntas leda till att betydligt fler förundersökningar om brott som utövats i organiserad form eller systematiskt resulterar i åtal och fällande dom, och att man i fler fall kan lagföra de verkliga huvudmännen och inte enbart personer längre ner i hierarkin, bedöms den ökade resursåtgången vara motiverad.

Sammantaget gör vi bedömningen att nya straffvärdeventiler med den utformning som vi presenterat i avsnitt 6.7 och 6.9 skulle vara effektiva.

154

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

6.11Risker för den personliga integriteten

Bedömning: Nya straffvärdeventiler innebär, vid en jämförelse med nuvarande användning av hemliga tvångsmedel, att fler en- skilda utsätts för intrång i den personliga integriteten. Däremot uppstår inte några nya risker för den personliga integriteten.

Skälen för bedömningen

I propositionen Hemlig dataavläsning (prop. 2019/20:64 s. 84) ansåg regeringen att bedömningen om hemlig dataavläsning innebär ökade risker för den personliga integriteten skulle göras med utgångspunkt i de gällande reglerna. För att minimera riskerna för den personliga integriteten framhöll regeringen att det är av stor vikt att regleringen av ett nytt tvångsmedel utformas på ett sådant sätt att missbruk omöj- liggörs och gränsförskjutningar inte förekommer. Dessa ställnings- taganden utgör även vår utgångspunkt vid bedömningen av konsekven- serna för den personliga integriteten till följd av en ny straffvärdeventil avseende viss flerfaldig brottslighet.

Eftersom det inte är fråga om något nytt tvångsmedel bedömer

viatt det inte uppstår några i egentlig mening nya risker för den per- sonliga integriteten. Däremot skulle införandet av straffvärdeventiler vid viss flerfaldig brottslighet innebära att fler personer utsätts för hemliga tvångsmedel. Det handlar då både om brottsmisstänkta per- soner och andra som inte är misstänkta för något brott. Utomstående kan drabbas exempelvis genom att de kommunicerar elektroniskt med den misstänkte och därför kommer att omfattas av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning som avser kommunikationsavlyssningsuppgifter. De kan även omfattas av hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning samt hemlig data- avläsning som avser kameraövervakningsuppgifter respektive rums- avlyssningsuppgifter om de befinner sig på den övervakade eller av- lyssnade platsen. Hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter är de tvångsmedel som anses typiskt sett allra mest integritetskänsliga, varför varje utökning av möjligheterna att använda detta tvångsmedel får anses särskilt påverka de utsattas personliga integritet. Här har det bl.a. betydelse att det finns en risk att andra än den misstänkte avlyssnas i sitt hem och att

155

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

myndigheterna i vissa fall måste göra intrång i hemmet för att kunna verkställa tvångsmedlet.

6.12Nya straffvärdeventiler är proportionerliga

Bedömning: Det är proportionerligt att införa nya straffvärde- ventiler för flerfaldig brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt under förutsättning att tillämpningsområdet förses med lämpliga avgränsningar.

Skälen för bedömningen

Kravet på proportionalitet

En förutsättning för att utvidga möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel är att det utvidgade tillämpningsområdet är proportio- nerligt i förhållande till behov, effektivitet och integritet. Det måste då beaktas att vissa hemliga tvångsmedel anses mer integritetskrän- kande än andra. I de föregående avsnitten kommer vi fram till att det finns ett behov av nya straffvärdeventiler och att det skulle vara en effektiv åtgärd som kan förväntas leda till fler åtal och fällande domar i fråga om organiserad och systematisk brottslighet. Vi har också kom- mit fram till att straffvärdeventilerna inte leder till några nya risker för den personliga integriteten men däremot att fler personer kommer att utsättas för intrång i den personliga integriteten om det införs straffvärdeventiler för viss flerfaldig brottslighet.

Utöver den omständigheten att fler enskilda kan komma att ut- sättas för hemliga tvångsmedel har det betydelse att tröskeln i fråga om det enskilda brottets allvar sänks. Detta skulle utgöra en ändring i förhållande till hur lagstiftaren hittills har sett på förutsättningarna för att använda hemliga tvångsmedel (se propositionerna Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering, prop. 2002/03:74 s. 34 och Hemlig rumsavlyssning, prop. 2005/06:178). Vi gör följande överväganden.

156

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Ändrade förhållanden sedan straffvärdeventilerna infördes

Uttalandena i de nyss nämnda propositionerna gjordes i samband med att straffvärdeventilerna infördes. Det var alltså då en ny och oprövad metod, som dessutom – när det gäller hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation och hemlig kameraövervakning – infördes i strid med Buggningsutredningens uppfattning (se prop. 2002/03:74 s. 33 och SOU 1998:46 s. 380 och 381). Straffvärdeventilerna har nu funnits i närmare tjugo år och har i allt väsentligt visat sig fungera väl, även i de fall då åklagare interimistiskt beslutar om hemliga tvångs- medel. De farhågor som framfördes i samband med ventilernas in- förande tycks inte ha förverkligats. Det har däremot blivit allt tyd- ligare att det är ett problem i den brottsbekämpande verksamheten att endast det enskilda brottets och inte den samlade brottslighetens straffvärde får beaktas, ens när brotten begås organiserat eller syste- matiskt. Sedan straffvärdeventilernas införande har brottsligheten änd- rat karaktär. Vi ser bl.a. en ökning av gängrelaterad brottslighet som i varierande grad är organiserad eller systematisk. Det handlar inte sällan om en omfattande brottslighet med ett högt samlat straffvärde, men där varje enskilt brott har ett straffvärde som inte överstiger två respektive fyra års fängelse. En annan förändring är att det blivit van- ligare att de personer som utsätts för eller annars har kännedom om brott inte vill eller vågar berätta om det som de varit med om eller vet. Detta kan bl.a. hänga samman med s.k. tystnadskulturer, som vi går närmare in på i kapitel 7. Denna förändring har medfört ett behov av andra verktyg för att kunna utreda brott.

Även om de enskilda brotten inte har ett straffvärde som över- stiger två respektive fyra års fängelse handlar det många gånger om allvarlig brottslighet med stora skadeverkningar för enskilda och sam- hället. Som ett exempel kan man nämna systematiska grova bedräge- rier där människor exempelvis luras att lämna ifrån sig koder eller att logga in på sitt bankkonto. Sådana brott drabbar många människor och riktas inte sällan mot äldre. Beloppen kan från den enskildes per- spektiv vara betydande, om än inte tillräckligt höga för att ensamt med- föra ett straffvärde som överstiger två år. Samma sak kan sägas om organiserade grova stölder och annan organiserad eller systematisk förmögenhetsbrottslighet.

157

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Ett annat exempel är organiserad eller systematisk handel med narkotika. Narkotikahandeln utgör en basinkomst för de kriminella aktörerna i utsatta områden och har en stark koppling till våldsamma konflikter i den kriminella miljön (Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019). Den organiserade och öppna nar- kotikahandeln påverkar invånarnas känsla av trygghet och uppfattas som ett tecken på de kriminella aktörernas makt. Den omständig- heten att handeln är upprepad leder många gånger till att brottet be- döms som grovt, vilket innebär att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning avseende kommunikations- avlyssningsuppgifter är tillåten. Däremot är en rubricering som grovt brott inte tillräckligt för att hemlig rumsavlyssning och hemlig data- avläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter ska kunna ske, förutom om straffvärdet för brottet dessutom kan antas överstiga fyra års fäng- else. Det kan skada förtroendet för rättsväsendet och minska männi- skors trygghet när omfattande organiserad eller systematisk brotts- lighet inte kan utredas och de kriminella upplevs kunna styra över möjligheterna att utreda brott och därmed undgå ansvar.

Även grov skattebrottslighet är en viktig inkomstkälla för den orga- niserade brottsligheten och det kan i vissa fall handla om totala skatte- undandraganden om mycket stora belopp. Många gånger används bokföringsbrott för att dölja skattebrottsligheten. Det varierar om domstolarna har bedömt brottsligheten som ett grovt brott med ett straffvärde överstigande två år, eller som flera brott med ett brott som understiger detta straffvärde. I många fall har dock domstolarna bedömt förfarandet som ett brott och tillåtit användning av hemliga tvångsmedel med tillämpning av straffvärdeventilen, även om skatte- undandragandet delas upp på flera deklarationer eller penningström- ningarna på flera överföringar så länge dessa hänger ihop och ingår i samma systematik, brottsplan och brottsliga upplägg (se avsnitt 6.6). Det är av stor vikt att lagstiftningen om hemliga tvångsmedel är tydlig och att tillämpningen är förenlig med lagens ordalydelse. Det får inte finnas osäkerhet hos allmänheten, domstolar och åklagare om var gränserna för användning av respektive tvångsmedel går. En sådan osäkerhet kan leda både till att reglerna tillämpas när det egentligen inte är tillåtet och till att man avstår i onödan av rädsla för att göra fel.

Ett annat exempel som vi tagit upp i behovsbeskrivningarna är systematiska eller organiserade sexualbrott, och i synnerhet sådana som begås digitalt mot barn. Även denna typ av brottslighet har ökat

158

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

i spåren av den ökade digitaliseringen. Det är fråga om en typ av brottslighet som anses särskilt förkastlig, vilket bl.a. kommer till ut- tryck genom att den ingår i brottskatalogen för hemlig rumsavlyss- ning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter. Det är vidare inte ovanligt att brotten begås upprepat, på ett likartat sätt och har föregåtts av en noggrann planering. Samtidigt kan straff- värdet för de enstaka gärningarna vara otillräckligt för att en hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssnings- uppgifter ska kunna ske även om det sammanlagda straffvärdet är högt. Vi lämnar i avsnitt 7.4 förslag som går ut på att sexualbrott mot barn och barnpornografi ska kunna leda till hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation och hemlig dataavläsning avseende bl.a. kom- munikationsavlyssningsuppgifter. Detta innebär dock inte i sig att hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning avseende rumsavlyss- ningsuppgifter blir möjligt.

Från principiella utgångspunkter anser vi att det starkt kan ifråga- sättas om det i situationer där brottsligheten begås organiserat eller systematiskt är rimligt att upprätthålla en sträng åtskillnad mellan det enskilda brottet och den samlade brottsligheten när det är fråga om hemliga tvångsmedel. Ur ett samhällsperspektiv torde det i sådana fall framstå som mindre viktigt om det rättsligt är fråga om ett eller flera brott.

Kriminella kan anpassa sig till regleringen

Den nuvarande regleringen gör det möjligt för kriminella att anpassa sin brottslighet efter möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel. Exempel har getts i avsnitt 6.7 när det gäller t.ex. vissa skattebrott, men samma sak kan sägas om t.ex. omfattande grova bedrägerier med hjälp av mobila bank-ID etc. En brottslig sammanslutning kan välja ett upplägg som går ut på att man begår många brott som hamnar under gränsen för när den nuvarande straffvärdeventilen är tillämplig i stället för att begå färre brott till större belopp. Man kan alltså ut- nyttja kunskap om regelverket till sin fördel. Som vi nyss framhållit kan det dock ur ett samhällsperspektiv ifrågasättas om det inte är lika angeläget att bekämpa organiserade eller systematiskt begångna brott som drabbar många, som att kunna utreda enstaka brott med ett högre enskilt straffvärde.

159

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Det finns omfattande rättssäkerhetsgarantier

Vi konstaterar vidare att de hemliga tvångsmedlen omgärdas av om- fattande rättssäkerhetsgarantier. Enligt artikel 13 i Europakonventio- nen ska var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myn- dighet och detta även om kränkningen förövats av någon under ut- övning av offentlig myndighet. Som vi utvecklat i kapitel 4 föreligger en rätt till domstolsprövning och, förutom när det gäller hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation, deltagande av offentliga om- bud. De hemliga tvångsmedlen är vidare föremål för tillsyn av SIN och extraordinär tillsyn som utförs av Justitieombudsmannen och Justitiekanslern. Till det kommer den parlamentariska efterhands- kontroll som utövas av riksdagen och underrättelseskyldigheten till enskild. För enskilda innebär en sådan underrättelseskyldighet en möj- lighet att själv reagera genom att t.ex. kräva ersättning för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning.

Nya straffvärdeventiler är proportionerliga

Nya straffvärdeventiler kommer att innebära en inskränkning av de rättigheter och det skydd som tillkommer enskilda enligt regerings- formen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. De skäl som föreligger för att begränsa dessa rättigheter är hänförliga till intresset av att förebygga och beivra brott. Detta är sådana intressen som får ligga till grund för begränsningar av rättigheterna, se 2 kap. 21 § regerings- formen, artikel 8.2 Europakonventionen och artikel 52.1 EU:s rättig- hetsstadga. Den bortre gränsen för i vilken grad skyddet för den per- sonliga integriteten i Sverige får inskränkas framgår av 2 kap. 21 § regeringsformen. Där anges bland annat att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrel- sens grundvalar.

Nya straffvärdeventiler kan också innebära ett ytterligare ingrepp i enskildas egendomsskydd. Av 2 kap. 15 § regeringsformen följer bl.a. att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild

160

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Regerings- formens regler skyddar alltså inte mot inskränkningar i användningen av egendom annat än när det gäller mark eller byggnad. Av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen följer att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Det följer dock av artikeln att skyddet inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nöd- vändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstäm- melse med det allmännas intresse. Egendomsskyddet regleras också på motsvarande sätt i artikel 17 EU:s rättighetsstadga, där det fram- går att ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Hemliga tvångsmedel, främst hemlig dataavläsning kan innebära en inskränkning i lagrings- utrymme och kapacitet på ett tekniskt hjälpmedel. Detta gäller dock typiskt sett under en begränsad tid och avser inte egendomen i sin helhet.

Eftersom det är fråga om långtgående inskränkningar av de rättig- heter och det skydd som tillkommer enskilda kan de inskränkningar som diskuteras endast vara godtagbara i syfte att bekämpa grov brotts- lighet. För att den ökade totala inskränkning som nya straffvärde- ventiler innebär av främst rätten till privatliv men även i viss mån egendomsskyddet ska vara godtagbar krävs det vidare att regleringen kringgärdas av starka rättssäkerhetsgarantier och innehåller tydliga ramar som tillämparen har att hålla sig inom. Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel får inte gå längre än att den kan accepteras av allmänheten som ett nödvändigt och godtagbart verktyg för de brotts- bekämpande myndigheterna.

Av EU-domstolens avgörande i bl.a. Tele2-domen framgår att myndigheter, när det gäller brottsbekämpning, endast får ges tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter som lagrats av en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster om syftet är bekämpning av vad som omväxlande kallas grov eller allvarlig brottslighet – i den engelska språkversionen ”serious crime”. Ytterligare uttalanden finns i EU-domstolens dom den 2 mars 2021 i mål C-746/18. Där görs föl- jande precisering.

161

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation), i dess lydelse enligt Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009, jäm- förd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som gör det möjligt för offentliga myndigheter att få tillgång till vissa trafik- eller lokaliseringsuppgifter – vilka kan ge in- formation om kommunikation som en användare har utfört medelst elektronisk kommunikationsutrustning eller om lokaliseringen av terminal- utrustning som denna användare har använt, och ligga till grund för slut- satser beträffande användarens privatliv – i syfte att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott, utan att det uppställs något krav på att det ska röra sig om grov brottslighet eller förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet, oberoende av hur lång tid myndigheterna får till- gång till de lagrade uppgifterna och oberoende av omfattningen och arten av de uppgifter som omfattas av denna tidsperiod.

Uttalandena är i första hand relevanta i fråga om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, men har även betydelse för hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation eftersom historisk inhämtning av meddelanden innebär att myndigheterna ges tillgång till lagrade uppgifter. Någon generell definition av vad som menas med grov eller allvarlig brottslighet finns inte i svensk rätt och inte heller inom EU-rätten. Utredningen om datalagring och EU-rätten ansåg dock i be- tänkandet Datalagring – brottsbekämpning och integritet (SOU 2017:75 s. 254–256) att de nuvarande reglerna i rättegångsbalken om tillgång till lagrade uppgifter avser allvarliga/grova brott och att reglerna där- för är förenliga med EU-rätten. Några ändringar av bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation till följd av Tele2-domen och senare praxis från EU-domstolen har hittills inte föreslagits. En särskild utredare har dock fått i uppdrag att bl.a. analy- sera hur dagens regler om lagring och tillgång till uppgifter om elek- tronisk kommunikation förhåller sig till ny praxis på området, över- väga och ta ställning till vilka möjligheter som finns till förändringar av reglerna om lagring och tillgång till uppgifter om elektronisk kom- munikation i syfte att tillgodose de brottsbekämpande myndigheter- nas möjligheter att upprätthålla och stärka sin förmåga, samtidigt som skyddet för de mänskliga rättigheterna säkerställs (dir. 2021:58). Upp- draget ska redovisas senast den 6 februari 2023.

162

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Vi konstaterar att syftet med de nya straffvärdeventilerna skulle vara att förbättra förutsättningarna att utreda viss organiserad och systematisk brottslighet. Detta är i sig ett godtagbart och tungt vägande intresse. Organiserad och systematisk brottslighet är till sin karaktär allvarlig, och särskilt angelägen att bekämpa. Vi har därutöver, i av- snitt 6.7 och 6.9, föreslagit ytterligare begränsningar i fråga om såväl det samlade straffvärdet för brottsligheten som i fråga om straffskalan för vart och ett av de sammanräknade brotten. Vidare innehåller lag- stiftningen redan nu krav på såväl misstankegrad som att tvångsmed- let ska vara av synnerlig vikt för utredningen. Vår bedömning är att den utformning av straffvärdeventilerna som vi föreslagit i de nyss nämnda avsnitten dels innebär att förslaget begränsas till allvarlig brottslighet, dels innebär en godtagbar avvägning mellan intresset av att man effektivt kan bekämpa systematisk eller organiserad brotts- lighet och enskildas fri- och rättigheter. Den brottslighet som kan omfattas av respektive ventil bedöms alltså vara så allvarlig att den kan motivera de ingrepp som respektive tvångsmedel innebär. Den föreslagna utformningen bedöms även ge tillämparen tillräckligt tyd- liga ramar, även om det innebär en viss ökad svårighet att det måste göras en samlad bedömning av flera brott. Den osäkerhet som detta kan innebära ska dock, som vi angett tidigare, alltid tillgodoräknas den som man önskar rikta tvångsmedlet mot. Det saknas enligt vår bedömning mindre ingripande alternativ för att komma åt de upp- gifter som det finns behov av för att fler förundersökningar gällande organiserad och systematisk brottslighet ska kunna leda till åtal och fällande dom och för att man ska komma åt rätt personer.

Vi har redan konstaterat att det finns starka rättssäkerhetsgaran- tier till skydd för enskilda. Vi återkommer i kapitel 14 till frågan om något ytterligare behöver göras för att stärka skyddet för den per- sonliga integriteten.

Sammantaget anser vi att det är proportionerligt att införa nya straffvärdeventiler med den utformning som vi föreslagit.

163

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

6.13Förhållandet till avlyssningsförbudet

Bedömning: Nya straffvärdeventiler som kan tillämpas vid för- undersökningar om viss flerfaldig brottslighet skulle innebära att avlyssningsförbudet i 27 kap. 22 § RB respektive 27 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning blir tillämpligt i fler fall.

Skälen för bedömningen

Enligt 27 kap. 22 § första stycket RB får hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation inte avse telefonsamtal eller andra med- delanden där någon som yttrar sig inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagts eller på annat sätt kommit fram på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB. Enligt paragrafens andra stycke gäller detsamma vid hemlig rumsavlyssning för samtal eller annat tal där någon som angetts i första stycket talar.

Hänvisningen i 27 kap. 22 § RB till 36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB innebär att avlyssning som huvudregel inte får ske vid samtal med personer som tillhör vissa yrkeskategorier, under förutsättning att samtalet har samband med deras yrkesutövning och omfattas av tystnadsplikt. Exempel på sådana yrkeskategorier är advokater, läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer och psykotera- peuter samt tolkar och översättare som har biträtt dessa personer.

För präster och andra med motsvarande ställning inom ett tros- samfund är avlyssningsförbudet absolut. Förbudet gäller vid samtal som avser bikt eller enskild själavård. Avlyssningsförbudet är absolut även för en försvarare när denne utövar sitt uppdrag och gäller både för offentliga och privata försvarare.

För samtliga yrkeskategorier som omfattas av bestämmelserna i

36 kap. 5 § andra–sjätte styckena RB – utom försvarare och präster eller personer med motsvarande ställning inom ett trossamfund – finns undantag som innebär en skyldighet att under vissa angivna förutsättningar vittna om uppgifter som anförtrotts dem i deras yrkes- utövning eller som de erfarit i samband därmed. Regleringen innebär att advokater och deras biträden är skyldiga att vittna endast om det är medgivet i lag, om den till vars förmån tystnadsplikten gäller sam- tycker till det eller om vittnesmålet ska avges i mål om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Andra

164

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

yrkeskategorier som omfattas av 36 kap. 5 § andra eller tredje stycket RB är skyldiga att vittna i mål angående brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. De är även skyldiga att vittna i mål om försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år när gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168). Skyldighet att vittna gäller vidare för vissa yrkeskategorier i mål om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. BrB eller som avses i lagen (1982:316) med förbud mot köns- stympning, när brottet riktats mot någon som inte fyllt 18 år. I 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen finns det särskilda bestämmelser om undantag från tystnadsplikt.

Eftersom möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation som utgångspunkt endast gäller för allvarliga brott där miniministraffet är lägst två års fängelse är det i allmänhet bara försvarare, präster och själavårdare som i praktiken omfattas av avlyssningsförbudet. Dock är det i vissa fall möjligt att utföra avlyss- ning vid en förundersökning om brott där minimistraffet är lägre än ett års fängelse, t.ex. vid tillämpning av straffvärdeventilen. I ett så- dant fall kan avlyssningsförbudet aktualiseras även i fråga om andra yrkesgrupper. Om man inför nya straffvärdeventiler vid förunder- sökningar om viss flerfaldig brottslighet innebär det att utrymmet ökar för att tillämpa hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion i fall där minimistraffet understiger ett års fängelse. Det innebär i sin tur att avlyssningsförbudet kan aktualiseras i fler fall än i dag. Vi anser inte att detta är något skäl mot att man inför nya straffvärde- ventiler, utan ser tvärtom att avlyssningsförbudet ger ett viktigt skydd för förtrolig kommunikation och den enskildes personliga integritet. Det förtjänar dock i parentes att anmärkas att reglerna om avlyss- ningsförbud är komplexa och svårbegripliga, vilket även Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har påtalat (se beslut den 28 mars 2018 i ärende dnr 158/2017). Vi anser att det vore lämpligt med en översyn av reglerna, i syfte att göra dem lättare att tillämpa.

Motsvarande bestämmelser gäller i fråga om hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssnings- eller rumsavlyssningsupp- gifter (27 § andra och tredje stycket lagen om hemlig dataavläsning). Det som vi anfört i fråga om hemlig avlyssning gör sig gällande även i fråga om hemlig dataavläsning.

165

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

6.14Nya straffvärdeventiler införs

Förslag: Det införs en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning avseende uppgifter som avses i 2 § andra stycket 1–4 samt 6 och 7 lagen om hemlig dataavläsning vid för- undersökningar om flerfaldig brottslighet som kan antas ha ut- övats i organiserad form eller systematiskt och som kan antas ha ett samlat straffvärde överstigande fängelse i två år. Förslaget inne- bär också att möjligheten att använda hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation ökar. Vid sammanläggningen ska endast häktningsgrundande brott och försök, förberedelse eller stämp- ling till häktningsgrundande brott kunna inräknas. Varje brott som inräknas ska kunna antas vara ett led i den organiserade eller syste- matiska brottsligheten.

Det införs även en möjlighet att använda hemlig rumsavlyss- ning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssningsuppgifter vid förundersökningar om flerfaldig brottslighet som kan antas ha utövats i organiserad form eller systematiskt och som kan antas ha ett samlat straffvärde överstigande fängelse i fyra år. Vid samman- läggningen ska endast brott med ett minimistraff om sex månaders fängelse eller mer och försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott kunna inräknas. Varje brott som inräknas ska kunna antas vara ett led i den organiserade eller systematiska brottsligheten.

Skälen för förslagen

Vi har i föregående avsnitt kommit fram till att det finns ett behov av nya straffvärdeventiler som avser flerfaldig brottslighet som har

–utövats i organiserad form eller systematiskt och de sammanräk- nade brotten utgör ett led i denna brottslighet,

–ett samlat straffvärde överstigande två års fängelse, eller i fråga om hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rums- avlyssningsuppgifter, fyra års fängelse, samt

–att vart och ett av de ingående brotten är häktningsgrundande, eller i fråga om hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avse- ende rumsavlyssningsuppgifter har lägst sex månaders fängelse som minimistraff.

166

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Vi har även kommit fram till att sådana ventiler skulle vara effektiva och att det är proportionerligt att införa dem, förutsatt att möjlig- heten att använda dem avgränsas på det sätt som vi förordar.

Bedömningen har gjorts att det inte är lämpligt eller nödvändigt att straffvärdeventilen i fråga om hemlig rumsavlyssning begränsas genom en brottskatalog. Bedömningen gäller både den nuvarande straffvärdeventilen och en straffvärdeventil för flerfaldig brottslighet.

Sammantaget bedömer vi att skälen för ett införande av nya straff- värdeventiler med den angivna utformningen klart överväger de skäl som talar emot. Vi föreslår därför att det i bestämmelserna om hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervak- ning och hemlig rumsavlyssning införs nya straffvärdeventiler som kan tillämpas på flerfaldig brottslighet som kan antas ha utövats i organiserad form eller systematiskt, och som har ett sammanlagt straffvärde överstigande fängelse i två år, eller när det gäller hemlig rumsavlyssning fyra år. Därutöver föreslår vi att vart och ett av de ingående brotten ska vara häktningsgrundande, eller i fråga om hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning avseende rumsavlyssnings- uppgifter, har lägst sex månaders fängelse som minimistraff. För att det ska vara rimligt med en samlad bedömning av straffvärdet bör det även krävas att det kan antas att vart och ett av brotten har utgjort ett led i den systematiska eller organiserade brottsligheten. Detta innebär inte att alla brott inom en systematisk brottslighet måste vara av samma slag. Som vi angett tidigare bör olika brottsrubriceringar kunna ingå, förutsatt att de utgör en del av samma brottsupplägg.

Eftersom ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation också ger rätt till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, innebär våra förslag per automatik att även möjlig- heten att utföra en hemlig övervakning utökas. En annan följd av förslagen är att det blir möjligt i fler fall att använda hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, eftersom förutsättningarna för den åtgärden överensstämmer med hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Som framgått i avsnitt 6.6 finns det ett behov av en sådan möjlighet. Det kan här särskilt framhållas att en hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation ofta är första steget för att man över huvud taget ska veta mot vilken person man kan rikta andra hemliga tvångsmedel mot.

167

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

SOU 2022:19

Motsvarande ändringar bör även göras i fråga om hemlig data- avläsning och detta även i fråga om uppgifter som avses i 2 § första stycket 6 och 7. Vi har då beaktat att det rör sig om en ny metod för att kunna samla in uppgifter som inte kunnat samlas in genom de andra tvångsmedlen och att lagen om hemlig dataavläsning är en tids- begränsad försökslag, vilket skulle kunna tala emot att man låter punkterna 6 och 7 omfattas av den nya straffvärdeventilen. Vi anser dock att skälen som talar för att de ska omfattas påtagligt överväger.

Försök, förberedelse och stämpling

Om det är särskilt föreskrivet är det straffbart även med försök, för- beredelse och stämpling till brott (23 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken). Straff för försök bestäms högst till vad som gäller för fullbordat brott och får ej sättas under fängelse, om det lägsta straffet för det fullbordade brottet är fängelse i två år eller däröver. Straffet för för- beredelse eller stämpling ska bestämmas under den högsta och får sättas under den lägsta gräns som gäller för fullbordat brott. Högre straff än fängelse i två år får bestämmas endast om fängelse i sex år eller mer kan följa på det fullbordade brottet.

Enligt den nuvarande regleringen är det möjligt med hemliga tvångs- medel vid försök, förberedelse eller stämpling förutsatt att en sådan gärning är belagd med straff. I de fall där en ansökan om hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervak- ning grundas på tillämpning av straffvärdeventilen krävs att brottets straffvärde, trots att det inte är fråga om ett fullbordat brott, över- stiger två års fängelse. Om ansökan gäller hemlig rumsavlyssning med tillämpning av straffvärdeventilen krävs att gärningen, som måste ingå i katalogen i 27 kap. 20 d § andra stycket 4, är belagd med straff och att det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år.

Redan av principiella skäl bör samma sak gälla vid tillämpning av en ny straffvärdeventil för vissa flerfaldiga brott. Även osjälvständiga brottsformer bör alltså kunna leda till beslut om hemliga tvångsmedel förutsatt att gärningen är straffbelagd och att det sammanlagda straff- värdet överstiger två respektive fyra år. I praktiken innebär de princi- per som gäller för bedömning av straffvärde vid flerfaldig brottslighet att endast försök, förberedelse och stämpling avseende mycket all- varlig brottslighet kommer att ge något större utslag på straffvärdet.

168

SOU 2022:19

Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet

Detta behöver inte anges särskilt för att gälla (jfr 27 kap. 18 § andra stycket 3 och 4).

6.15Bestämmelserna om hemlig övervakning

av elektronisk kommunikation behöver anpassas

Förslag: Det ska vara möjligt att besluta om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation vid förundersökning om sådana brott eller sådan brottslighet som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, även om ett beslut om hemlig av- lyssning inte fattas.

Skälen för förslaget

Vi har under arbetets gång uppmärksammat att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt bestämmelsernas ordalydelse inte förefaller vara tillåten om brottet inte är sådant som avses i 27 kap. 19 § RB och det inte finns anledning att besluta om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Saken kan aktualiseras om det skulle finnas förutsättningar att besluta om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation med stöd av en straffvärdeventil samtidigt som brot- tet inte har ett minimistraff om lägst sex månaders fängelse och inte heller är sådant som sägs i 27 kap. 19 § RB. Situationer av detta slag lär sällan uppkomma i praktiken med den nuvarande straffvärdeventilen, eftersom det torde vara sällsynt att enstaka brott med lägre straff- minimum än sex månaders fängelse har ett straffvärde överstigande två års fängelse. Saken kommenterades inte i den proposition som ledde till införandet av straffvärdeventilerna (prop. 2002/03:74) och

vihar inte kännedom om att förhållandet hittills skulle ha skapat några problem i den brottsutredande verksamheten.

Om man inför en straffvärdeventil för flerfaldig brottslighet kan man tänka sig att den samlade brottsligheten innefattar brott som inte i sig kan ligga till grund för en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Sannolikheten för att de brottsbekämpande myndig- heterna ställs inför en situation där det är tillåtet med hemlig avlyss- ning men inte hemlig övervakning av elektronisk kommunikation skulle därför öka. En sådan ordning framstår som inkonsekvent och

169

7Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

7.1Uppdraget

Att den som utsatts för eller bevittnat ett brott av olika skäl inte vill lämna upplysningar om brottet är ett problem. Brottsförebyggande rådet (Brå) har på regeringens uppdrag i rapporten Tystnadskulturer

–En studie om tystnad mot rättsväsendet (rapport 2019:10) stude- rat tystnadskulturer och övergrepp i rättssak. Enligt rapporten kan de kriminella tystnadskulturerna ha spridningseffekter till personer utanför miljön genom medierapportering eller ryktesspridning som förmedlar grupperingarnas skrämselkapital. Konsekvensen kan bli att personer utanför den kriminella miljön inte vågar anmäla brott eller vittna om de har skäl att tro att gärningspersonen tillhör ett krimi- nellt nätverk (s. 11 och 12).

Vissa brottstyper är enligt Åklagarmyndigheten särskilt svårutredda eftersom de typiskt sett begås i en miljö där det råder en tystnads- kultur. Myndigheten anger i skrivelsen Framställning om ändringar i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel i 27 kap. rättegångsbalken (Ju2019/03572/Å s. 5) att utpressning, övergrepp i rättssak, mened och skyddande av brottsling kan vara sådana brott.

I våra direktiv framhåller regeringen att det är av största vikt att samhället tar tydlig ställning mot beteenden som påverkar möjlig- heterna att upprätthålla straffsystemets effektivitet. Vi har mot denna bakgrund i uppdrag att undersöka om vissa ytterligare brott ska ingå i brottskatalogerna i bestämmelserna om hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation (27 kap. 18 § RB) och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (27 kap. 19 § RB). I uppdraget ingår att

171

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

•ta ställning till om hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få användas vid fler brott, t.ex. utpressning, övergrepp i rättssak, mened och skyddande av brottsling, och

•lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Som angetts i avsnitt 6.1 ankommer det på utredningen att säkerställa att en välfungerande systematik upprätthålls i regelverket om hemliga tvångsmedel och att bedöma behovet av följdändringar i annan rele- vant lagstiftning. Vi har även möjlighet att ta upp andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Som kommer att utvecklas närmare i avsnitt 7.6 kan hemlig kameraövervakning an- vändas för samma slags brott som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Av bl.a. systematiska skäl överväger vi därför även om brottskatalogen för hemlig kameraövervakning bör utvidgas i mot- svarande mån.

Som anförts i det nyss nämnda avsnittet får hemlig dataavläsning

–med undantag för hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssnings- uppgifter – användas vid förundersökning om samma slags brott som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, se 4 § första stycket lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. Hemlig dataavläsning kan vara ett sätt för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till samma slags uppgifter som avses med hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation och hemlig kameraövervakning. Det finns alltså ett starkt sakligt och systematiskt samband mellan de tvångsmedel som uttryck- ligen omfattas av vårt uppdrag i denna del och hemlig dataavläsning som avser samma slags uppgifter. Regeringen uttalade vid införandet att det är av väsentlig betydelse att hemlig dataavläsning kan använ- das i motsvarande fall som de befintliga hemliga tvångsmedlen, efter- som det annars finns en risk för att vissa allvarliga brott inte kan ut- redas när det visar sig vara omöjligt att använda befintliga hemliga tvångsmedel (se prop. 2019/20:64 s. 124). Vi har därför valt att låta våra överväganden i detta kapitel omfatta även hemlig dataavläsning förutom rumsavlyssningsuppgifter.

172

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

7.2Gällande rätt

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om brott för vilket det föreskrivna minimistraffet är två års fängelse eller mer eller vid ett antal särskilt uppräknade brott samt försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott om en så- dan gärning är straffbelagd. Därutöver kan tvångsmedlet användas med stöd av den s.k. straffvärdeventilen i 27 kap. 18 § andra stycket 4 RB. Vi har noga redogjort för straffvärdeventilen i kapitel 6 och går därför inte närmare in på den här, utan fokuserar på den bestämmelse som är aktuell, nämligen brottskatalogen. Brottskatalogen finns i skri- vande stund i 27 kap. 2 § andra stycket RB. Enligt förslag i propo- sitionen Modernare regler för användning av hemliga tvångsmedel (prop. 2021/22:119) ska den dock flyttas till 18 §.

I katalogen ingår vissa brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott, högmålsbrott och terroristbrott. Vissa men inte alla av de uppräk- nade brotten har två års fängelse eller mer som minimistraff. I tre fall finns böter i straffskalan, nämligen när det gäller obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt och företagsspioneri. Det är fråga om brott som har ansetts som särskilt samhällsfarliga på så sätt att de direkt eller indirekt hotar vitala samhällsintressen. Beträffande flera av brotten har det också fram- hållits att de regelmässigt är svårutredda. (Prop. 2007/08:163 Åtgär- der för att utreda vissa samhällsfarliga brott, m.m., s. 39 och 50 f.)

Under förutsättning att brottet innefattar en sabotagehandling som uppfyller rekvisiten i 13 kap. 4 § brottsbalken (förkortad BrB) omfattas

–mordbrand (fängelse två till åtta år) och grov mordbrand (fängelse

isex till arton år eller livstid) samt mindre allvarlig mordbrand (fängelse i ett till tre år),

–allmänfarlig ödeläggelse (fängelse i två till åtta år eller om brottet är mindre allvarligt ett till tre år),

–kapning (fängelse i högst fyra år eller om brottet är grovt fängelse

itvå till arton år, eller på livstid) och

–sjö-, luftfarts- eller flytplatssabotage (fängelse i högst fyra år eller om brottet är grovt fängelse i två till arton år, eller på livstid).

173

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

Därutöver omfattas

–sabotage (fängelse i högst fyra år) eller grovt sabotage (fängelse i två till arton år, eller på livstid),

–uppror (fängelse i tio till arton år, eller på livstid eller, om faran var ringa, till fängelse fyra till tio år),

–väpnat hot mot laglig ordning (fängelse i sex till tio år),

–brott mot medborgerlig frihet (fängelse i högst sex år),

–högförräderi (fängelse i tio till arton år, eller på livstid eller, om faran var ringa, till fängelse i fyra till tio år),

–krigsanstiftan (fängelse i två till åtta år),

–spioneri (fängelse i högst sex år) och grovt spioneri (fängelse i fyra till högst arton år, eller på livstid),

–obehörig befattning med hemlig uppgift (böter eller fängelse i högst två år) och grov obehörig befattning med hemlig uppgift (fängelse i högst fyra år),

–olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige (fängelse i högst två år eller om brottet är grovt till fängelse i sex månader till fyra år), mot främmande makt (böter eller fängelse i högst ett år, eller om brottet är grovt fängelse i sex månader till fyra år) eller mot person (fängelse i högst ett år eller om brottet är grovt fängelse i sex måna- der till fyra år),

–företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemlig- heter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning (böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i sex månader till sex år),

–terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott, brott enligt 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finan- siering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (brott enligt 3 § leder till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, i sex måna- der till sex år medan brott enligt 3 a § leder till fängelse i högst två år), eller brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och

174

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

annan särskilt allvarlig brottslighet (fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, i sex månader till sex år).1

Det är tillåtet att använda hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation vid betydligt fler brottstyper än hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. För att hemlig övervakning ska få före- komma krävs enligt huvudregeln att förundersökningen avser ett brott med ett minimistraff om lägst fängelse i sex månader. Det innebär att tvångsmedlet får användas vid flertalet brottsbalksbrott som rubri- ceras som grova och även ett stort antal brott på specialstraffrättens område. Vidare innefattar brottskatalogen de brott som avses i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7, dvs. den katalog som av allt att döma kommer att flyttas till 18 §. Därutöver får hemlig övervakning av elektronisk kommunikation användas vid ytterligare ett fåtal särskilt angivna brott (27 kap. 19 § tredje stycket RB). Det handlar till att börja med om brott som ofta begås i organiserade former och där behovet av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har ansetts vara särskilt framträdande, såsom narkotikabrott och narkotikasmuggling (Gunnel Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas, 4 uppl, s. 542). Brottskatalogen innehåller även vissa brott som ofta begås med digitala hjälpmedel, såsom dataintrång och barn- pornografibrott som inte är ringa. Om den hemliga övervakningen syftar till att man ska utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet får åtgärden dock endast användas i fråga om brott som kan föranleda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 19 § fjärde stycket RB). Hemlig övervakning får även användas vid förundersökning om försök, förberedelse eller stämpling till angivna brott om en sådan är belagd med straff.

Förutsättningarna för hemlig dataavläsning överensstämmer med förutsättningarna för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (4 § lagen om hemlig dataavläsning) och detta även om avläsningen avser kommunikationsövervakningsuppgifter eller platsuppgifter, dvs.

1I prop. 2021/22:133 En samlad straffrättslig terrorismlagstiftning föreslås införande av en ny terroristbrottslag. Den nya lagen ska ersätta de nuvarande lagarna och reglera straffansvar för terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, re- krytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Därutöver före- slås bl.a. följande att alla svenska uppsåtliga brott och försök till brott kunna vara terrorist- brott, förutsatt att de allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och begås med terrorismsyfte och skärpta straff för de flesta av brotten i den föreslagna lagen. Förslaget föranleder även ändringar i brottskatalogen.

175

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

uppgifter som motsvarar en hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation. Om den hemliga dataavläsningen gäller rumsavlyssnings- uppgifter krävs dock att det är fråga om en förundersökning om brott vilket kan utredas med hjälp av hemlig rumsavlyssning (6 § lagen om hemlig dataavläsning). Vidare ställs vissa särskilda krav i fråga om kopp- lingen mellan informationssystemet och brottet i fall då den hemliga dataavläsningen utförs i syfte att utreda vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet, något som är tillåtet när det gäller kommunikations- övervaknings- och platsuppgifter (5 §).

7.3Tidigare överväganden om brottskatalogerna

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

Bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion fördes in i rättegångsbalken år 1989. Från början träffade reglerna endast brott med ett minimistraff om sex månader samt narkotikabrott och narkotikasmuggling. Som skäl för att det valdes en särlösning för narkotikabrott och narkotikasmuggling anförde regeringen att behovet av effektiva tvångsmedel för att kunna utreda sådana brott övervägde de invändningar som fanns (Regeringens proposition 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor s. 50).

I det lagstiftningsärende som ledde till att straffvärdeventiler in- fördes för bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, över- vägde regeringen om en sådan ventil borde införas även för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, då kallat hemlig teleöver- vakning (propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering, prop. 2002/03:74 s. 35 och 36). Re- geringen konstaterade dock att en straffvärdeventil åtminstone i teorin skulle innebära att tvångsmedlet får ett omfattande tillämpningsområde och även omfatta brott som normalt ger bötesstraff. Man gick därför inte fram med ett förslag om införande av straffvärdeventil. I stället lade man i brottskatalogen till barnpornografibrott som inte är ringa och dataintrång. Som skäl anfördes att det vid utredningar om sådana brott typiskt sett är av stor betydelse att ta del av de teleadresser mellan vilka meddelanden har utväxlats.

Rikspolisstyrelsen hade i det nyss nämnda lagstiftningsärendet anfört att det även vid bl.a. utredningar om olaga hot eller ofredande som begåtts genom telemeddelanden kan vara av intresse att ta del

176

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

av de teleadresser mellan vilka meddelanden har utväxlats. Regeringen framhöll att det under de angivna brottsbeteckningarna ryms ett stort antal fall som är av en sådan karaktär att det inte bör komma i fråga att använda hemliga tvångsmedel, varför man valde att i det läget inte lägga fram något förslag.

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation

Rättegångsbalkens reglering om det som numera benämns hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation omfattade från början en- dast brott med ett minimistraff om fängelse i två år eller mer. Den s.k. straffvärdeventilen infördes enlighet med förslag i propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74). Hänvisningen till brottskatalogen i 27 kap. 2 § infördes genom propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237). Det hade dock redan tidigare varit möjligt att med stöd av lagen (2008:854) om åtgärder för att ut- reda vissa samhällsfarliga brott, som i sin tur ersatte äldre reglering, använda hemliga tvångsmedel vid utredningar om särskilt samhälls- farliga brott som inte med tillämpning av huvudreglerna om straff- värde eller straffminimum hade kunnat leda till hemlig tvångsmedels- tillämpning. Ändringen innebar att möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel enligt 2008 års utredningslag fördes över till rättegångs- balken, med den skillnaden att hemlig kårverksamhet inte längre om- fattades av en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel. Regeringen konstaterade i propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott dels att de brott som fanns i brottskatalogen i 2008 års lag är samhälls- farliga och typiskt sett mycket svårutredda, dels att användningen av hemliga tvångsmedel kan antas medföra beaktansvärd nytta vid för- undersökningar om brotten (prop. 2013/14:237 s. 82 och 83).

Hemlig dataavläsning

I propositionen Hemlig dataavläsning (prop. 2019/20:64 s. 114–116) uttalade regeringen att hemlig dataavläsning bör kunna användas för samma slags brott som hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion. Bedömningen innebär att den nedre gränsen för att med hjälp av hemlig dataavläsning hämta in kommunikationsövervakningsuppgifter

177

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

och platsuppgifter har satts högre än den nedre gränsen för att hämta in motsvarande slags uppgifter genom hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation. Det ansågs även att inhämtande av rumsavlyss- ningsavgifter med hjälp av hemlig dataavläsning var att jämställa med hemlig rumsavlyssning och därför bara bör få ske vid förundersök- ning om samma slags brott.

7.4Brottskatalogerna utvidgas

Förslag: Det införs en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation vid förundersökningar om grovt dataintrång, sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, sexuellt ofre- dande som gäller barn, kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte, utpressning som inte är att anse som ringa, grov utpressning, mened som inte är att anse som ringa, övergrepp i rättssak som inte är att anse som ringa, barnpornografibrott som inte är ringa och grovt barnpornografibrott, grovt jaktbrott och grovt insiderbrott.

Det införs även en möjlighet att för angivna brott använda hem- lig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssningsuppgifter, kommunikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter samt uppgifter som finns lagrade i ett avläsningsbart informationssystem eller som visar hur ett sådant informationssystem används.

Bedömning: Den utökade möjligheten att använda hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation medför att även möjligheten att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ut- vidgas.

Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel bör inte om- fatta förundersökningar om brott som anses som ringa. Det bör inte införas en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel vid för- undersökningar om skyddande av brottsling.

178

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

Skälen för bedömningen

Grundläggande förutsättningar för ett utvidgat tillämpningsområde

Som vi har framhållit i avsnitt 6.5 kräver ett utökat användnings- område för hemliga tvångsmedel att det görs noggranna avvägningar beträffande behovet av åtgärden, åtgärdens förväntade effektivitet och nytta samt vilka integritetsintrång som åtgärden kan förväntas medföra. En möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning vid förundersökning om andra brott än

idag måste motsvaras av ett faktiskt behov och anses som en effektiv åtgärd. Vidare ska behovet och effekten vägas mot vikten av att värna rättssäkerhet och personlig integritet samt, i viss mån, egendomsskyddet.

Förhållandet mellan de aktuella tvångsmedlen

Vi har i avsnitt 6.15 föreslagit att det alltid ska vara möjligt att besluta om en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för sådana brott som kan föranleda en hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation. Det ska alltså inte krävas att det fattas ett beslut om hemlig avlyssning för att det ska vara möjligt att exempelvis hämta in uppgifter om var en viss kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Detta innebär att varje ändring av brottskatalogen avse- ende hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation samtidigt på- verkar tillämpningsområdet för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

Enligt dagens reglering kan alla de brott som kan leda till en hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation även leda till hemlig dataavläsning, förutom sådan dataavläsning som gäller rumsavlyss- ningsuppgifter (4 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning). Som vi har utvecklat närmare i avsnitt 6.6 gör vi bedömningen att denna överensstämmelse bör gälla även i fortsättningen. I den mån brottskatalogerna för de hemliga tvångsmedlen i rättegångsbalken ut- vidgas bör alltså utgångspunkten vara att brottskatalogen i lagen om hemlig dataavläsning utvidgas på motsvarande sätt. Hemlig kamera- övervakning och hemlig dataavläsning som gäller kameraövervaknings- uppgifter behandlas i avsnitt 7.6.

179

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

Fokus på vissa särskilt svårutredda brott

Idirektiven och den tidigare nämnda framställningen från Åklagar- myndigheten nämns särskilt utpressning, övergrepp i rättssak, mened och skyddande av brottsling som sådana brott som man bör överväga att inkludera i brottskatalogerna. I Åklagarmyndighetens skrift nämns även grovt jaktbrott. De brott som tas upp har utpekats som särskilt svårutredda, bl.a. eftersom målsägande och vittnen många gånger är obenägna att lämna uppgifter till polisen och att vittna i domstol. Ekobrottsmyndigheten har till utredningen framfört att även grova insiderbrott är mycket svåra att utreda.

Som angetts inledningsvis har Brå studerat fenomenet tystnads- kulturer och redovisat resultatet i rapporten Tystnadskulturer. En studie om tystnad mot rättsväsendet (Brå 2019:10). Bakgrunden till uppdraget var att rättsväsendet lyft fram att det blivit svårare att få personer att anmäla och vittna om brott, och att det talas om tyst- nadskulturer i delar av befolkningen. Med tystnadskulturer avsågs i studien normsystem hos ett avgränsat kollektiv om att inte sam- arbeta med rättsväsendet. I studien tittade man även närmare på in- dividuella skäl för tystnad, fristående från sådana tystnadskulturer. Brå konstaterar i rapporten att ett brottsoffer ofta har flera parallella skäl till sin tystnad. Bland de mekanismer som väger särskilt tungt finns bl.a. skuld och skam, rädsla för hot och våld samt lojalitet eller samhörighet med gärningspersonen. Brå konstaterar vidare att även föreställningar om brott och rättsväsendet kan spela in.

Under vårt arbete har de brottsbekämpande myndigheterna även framhållit komplexa cyberbrott och sexualbrott mot barn samt barn- pornografibrott som ytterst svåra att utreda utan en möjlighet till hem- lig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

Övergrepp i rättssak

Ett av de brott som särskilt lyfts fram är övergrepp i rättssak. Brottet innebär att någon, vanligen genom hot eller våld, försöker hindra en person från att anmäla ett brott, lämna uppgifter i en brottsutred- ning eller vittna i en rättegång (17 kap. 10 § BrB). Brottet kan också gälla situationer där någon redan har medverkat och därefter utsätts för hot, våld eller någon liknande gärning. Påföljden för brott av normalgraden är fängelse i högst fyra år. Om brottet är ringa döms

180

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

till böter eller fängelse i högst sex månader och om brottet är grovt döms till lägst två och högst åtta års fängelse.

Kriminalstatistiken visar i korthet att omkring 5 000 övergrepp i rättssak polisanmäls varje år. Det är någorlunda oförändrat de senaste åren. År 2020 anmäldes 5 616 övergrepp i rättssak, vilket var en viss minskning jämfört med föregående år. Antalet lagförda brott var 617.2 Övergrepp i rättssak har en vid straffskala som börjar vid fängelse- minimum, dvs. 14 dagars fängelse. I normalfallet är det därför inte möjligt med vare sig hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion eller hemlig dataavläsning vid brott av normalgraden. Övergrepp i rättssak är ett brott av sådan art att starka skäl talar för att fängelse ska väljas som påföljd i normalfallet (se prop. 2001/02:59 Hets mot folkgrupp, m.m., s. 61). Det tycks inte vara vanligt att straffet överstiger två års fängelse (jr Martin Borgeke, Catharina Månsson och Georg Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis med mera, femte uppl. s. 731 och Catharina Månsson, Björn Hansson och Martin Borgeke, Studier rörande påföljdspraxis med mera, elektronisk version 2021, s. 1115). Eftersom brottet inte har lägst sex månaders minimistraff och inte räknas upp i brottskatalogen i 27 kap. 19 § tredje stycket RB, kan hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation inte heller användas förutom i de undantagsfall då det med stöd av straffvärdeventilen fattas ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller förutsättningarna för sådan avlyssning är uppfyllda och övervak- ningen ska äga rum i syfte att man ska utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet (27 kap. 18 § tredje stycket och 19 § fjärde stycket RB). Samtliga tre tvångsmedel kan användas vid grovt brott

som har två års fängelse som minimistraff.

Övergrepp i rättssak är ett mycket allvarligt brott. För det första minskar det möjligheterna att utreda och lagföra det grundbrott som övergreppet i rättssak handlar om. För det andra kan risken för att utsättas för hot och våld minska benägenheten i allmänhet att med- verka i brottsutredningar och rättegångar. Brottet kan alltså få all- varliga spridningseffekter, som kan förväntas vara större ju större risken att utsättas för hot och våld upplevs vara. Övergrepp i rättssak bidrar till utvecklingen av parallella samhällsstrukturer i utsatta om- råden (Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet

2Med lagförda brott avses samtliga brott som enskilda individer lagförts för. Dessa bygger på antal brott i lagföringsbeslut vilket innebär att om samma brott begicks av tre personer till- sammans så räknas de som tre lagförda brott.

181

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

2019 s. 28). Brottet kan alltså vara systemhotande. Med hänsyn till det anförda är det av ytterst stor vikt att de brottsbekämpande myn- digheterna har goda möjligheter att utreda övergrepp i rättssak. Sam- tidigt ligger det i sakens natur att det är vanligt att målsäganden inte vill eller vågar medverka i utredningen. Frågan är då om en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssningsuppgifter, kommunikationsöver- vakningsuppgifter och platsuppgifter skulle förbättra möjligheterna att utreda sådana brott.

Det är enligt Brå vanligt att övergrepp i rättssak förövas direkt i sam- band med grundbrottet, som oftast är misshandel eller rån (Brå 2019:10 s. 36 och 37). I sådana fall är det förmodligen mer ovanligt att över- greppet i rättssak lämnar digitala spår, även om det givetvis kan före- komma att personen i efterhand diskuterar saken med någon annan. Men brottet kan också utövas muntligt via telefon eller i skrift, t.ex. via sms, chatt eller sociala medier (Brå 2019:10 s. 37). I sådana fall kan en möjlighet att avlyssna elektronisk kommunikation eller att utföra hemlig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssnings- uppgifter vara avgörande för utredningen. Det relativt låga antalet lag- föringsbeslut i förhållande till antalet anmälningar talar för att utred- ningsmöjligheterna behöver förbättras. Med hänsyn till det och till vad som framkommit i fråga om domstolarnas bedömning av straff- värdet, gör vi bedömningen att det finns ett behov av att lägga till övergrepp i rättssak i de relevanta brottskatalogerna för att skapa en möjlighet att i fler fall än i dag kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation och hemlig dataavläsning avseende kommunikations- avlyssningsuppgifter, kommunikationsövervakningsuppgifter och plats- uppgifter liksom även sådana uppgifter som avses i 2 § punkterna 6 och 7 i lagen om hemlig dataavläsning. Vi bedömer även att det skulle vara effektiva åtgärder som skulle kunna leda till att betydligt fler brott kan utredas och fler gärningspersoner lagföras.

Slutligen är frågan om det skulle vara proportionerligt att använda de nu aktuella hemliga tvångsmedlen vid utredningar om övergrepp i rättssak. Vi konstaterar då till att börja med att det inte är fråga om några nya hemliga tvångsmedel utan endast om ett utvidgat tillämp- ningsområde för befintliga tvångsmedel. Några nya risker för den per- sonliga integriteten bedöms därför inte uppkomma. Däremot inne-

182

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

bär ett utvidgat tillämpningsområde att fler personer kan komma att utsättas för hemliga tvångsmedel (jfr våra resonemang i avsnitt 6.11). Vi konstaterar vidare att brottet har ett högt maxstraff och till sin karaktär är systemhotande. Det är ett brott som i normalfallet för- anleder fängelse, även när straffvärdet är förhållandevis lågt. Många övergrepp i rättssak anmäls men relativt få lagförs. Det är mycket allvarligt om det sprids en uppfattning att man straffritt kan hota måls- ägande och vittnen för att hindra dem från att medverka i brotts- utredning och rättsprocess. Vid en sammanvägning anser vi att det är proportionerligt och förenligt med relevanta bestämmelser i såväl regeringsformen som EU:s rättighetsstadga och Europakonventionen att införa en möjlighet att använda de nu aktuella tvångsmedlen vid förundersökningar om övergrepp i rättssak. Vår bedömning är att en sådan möjlighet bör införas. Som alltid bör det givetvis i det enskilda fallet krävas att åtgärden är proportionerlig och av synnerlig vikt för utredningen. Möjligheten att använda hemlig dataavläsning bör med utgångspunkt i behovet avse kommunikationsavlyssningsuppgifter, kommunikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter samt upp- gifter som finns lagrade i ett avläsningsbart informationssystem eller som visar hur ett sådant informationssystem används (2 § första stycket 1–3 samt 6 och 7 lagen om hemlig dataavläsning).

I lagrådsremissen En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (s. 37–40) föreslås att minimistraffet för övergrepp i rättssak av nor- malgraden ska höjas till fängelse i sex månader. Den särskilda graden ringa övergrepp i rättssak, som har straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader, ska tas bort och ersättas med en möjlighet att bestämma straffet till fängelse i högst ett år vid mindre allvarliga fall av övergrepp i rättssak. Det föreslås vidare att en ny och mer preci- serad kvalifikationsgrund för grovt brott införs (s. 41 och 42). I re- missen bedöms förslaget leda till att fler personer döms för grovt övergrepp i rättssak och till en generell höjning av straffnivån för övergrepp i rättssak. Detta skulle i sin tur kunna innebära att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning kan aktualiseras i fler fall än i dag. Vår bedömning är att en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel vid utredningar om brott av normalgraden är motiverad även om lagrådsremissens förslag genomförs.

183

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

Mened

Brottet mened begås av den som under ed lämnar en osann uppgift eller förtiger sanningen (15 kap. 1 § BrB). Straffskalan är fängelse i högst fyra år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. Minimistraffet för grovt brott är fängelse i två år och det är möjligt att döma ut så mycket som fängelse i åtta år. När- besläktade brott är osann partsutsaga och ovarsam utsaga (15 kap. 2 och 3 §§ BrB).

Enligt kriminalstatistiken för 2020 polisanmäldes det under året 276 brott enligt 15 kap. 1–3 §§ BrB, vilket innebar en viss ökning jämfört med föregående år. Samma år lagfördes 44 menedsbrott (40 år 2019)3.

Straffskalorna för mened överensstämmer med straffskalorna för övergrepp i rättssak. Som utgångspunkt bör dock övergrepp i rätts- sak anses som ett allvarligare brott. I rättspraxis bestäms fängelsestraff oftast till några månader och det synes ovanligt att straffet bestäms till mer än två års fängelse (se Martin Borgeke, Catharina Månsson och Georg Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis med mera, femte uppl. s. 665 och Catharina Månsson, Björn Hansson och Martin Borgeke, Studier rörande påföljdspraxis med mera, elektronisk ver- sion 2021 s. 1022–1029). För de personer som år 2014–2019 dömdes till fängelse för mened som huvudbrott var den genomsnittliga läng- den på fängelsestraffet 3 månader.4 Det som i avsnittet om övergrepp i rättssak sagts om förutsättningarna för att använda hemliga tvångs- medel är alltså aktuellt även i fråga om mened av normalgraden. Det innebär att det i normalfallet inte är möjligt att använda vare sig hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig dataavläsning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Däremot kan hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation och även hemlig dataavläsning användas vid grovt brott som har två års fängelse som minimistraff. Av Brå:s kriminalstatistik framgår emellertid att under tidsperioden 2007–2020 har bestämmel- sen om grov mened inte tillämpats i något fall.

Även mened är ett allvarligt brott som innebär ett åsidosättande av respekten för rättsväsendet och som påverkar möjligheterna att

3Med lagförda brott avses samtliga brott som enskilda individer lagförts för. Dessa bygger på antal brott i lagföringsbeslut vilket innebär att om samma brott begicks av tre personer till- sammans så räknas de som tre lagförda brott.

4Avrundat till närmsta hela månad.

184

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

upprätthålla rättssystemets effektivitet och tillförlitlighet (se t.ex. Högsta domstolens avgörande NJA 1999 s. 561). Mened är på den grunden ett brott av sådan art att normalpåföljden ska vara fängelse och att domstolen kan välja ett alternativ till fängelse endast om starka skäl talar emot fängelse (se bl.a. det nyss nämnda avgörandet). Det är därför mycket viktigt att brottet kan utredas och den som är skyl- dig lagföras. Det är allvarligt och samhällsskadligt om det sprids en uppfattning att man straffritt kan ljuga under ed.

Samtidigt är brottet notoriskt svårt att utreda. Misstankar om mened gäller ofta personer som rör sig i miljöer där det råder en tyst- nadskultur, t.ex. inom kriminella nätverk eller andra grupperingar vars medlemmar förväntas skydda varandra. Ofta görs bedömningen att det inte ens finns förutsättningar att inleda en förundersökning. Det kan vidare begås av personer som inte har något intresse i fråga om grundbrottet, utan som råkat bevittna grundbrottet eller något som har anknytning till detta. Personen i fråga kan vara utsatt för övergrepp i rättssak eller andra påtryckningar, och kan därför vara både vittne till grundbrottet, målsägande avseende ett övergrepp i rättssak och gärningsperson i fråga om menedsbrottet. Många gånger kan den enda möjligheten att bevisa menedsbrottet vara att man kan visa på kontakter mellan den som är misstänkt för grundbrottet eller någon person med kopplingar till denne och det vittne som miss- tänks för mened. Det kan då vara avgörande att det är möjligt att få tillgång till uppgifter om elektroniska meddelanden, om innehållet i sådana meddelanden eller om att vissa personer befunnit sig på samma plats vid en viss tid. Sådana uppgifter kan man få fram genom över- vakning av elektronisk kommunikation, avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning. Enligt uppgift från åkla- gare är det vanligt att man får lägga ner utredningar om mened i brist på bevis.

Det anförda talar, tillsammans med det relativt låga antalet fäl- lande domar i relation till anmälda brott, för att det finns ett behov av en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel. Det bör framhållas att förekomsten av eventuella påtryckningar kan vara till fördel för menedsvittnet vid domstolens bedömning av straffvärdet. Behovet av en förbättrad möjlighet att utreda menedsbrott handlar alltså inte bara om att personen ska kunna hållas ansvarig för brottet, utan även om att han eller hon ska få en rättvis prövning där alla relevanta om- ständigheter kan beaktas. Sammantaget bedömer vi alltså att det finns

185

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

ett behov av en möjlighet att kunna använda de nu aktuella hemliga tvångsmedlen vid förundersökningar om mened. Vi bedömer även att det skulle vara effektiva åtgärder som skulle kunna leda till att fler menedsbrott kan utredas och fler gärningspersoner lagföras.

När det gäller frågan om proportionalitet gör sig samma argument gällande som när det gäller övergrepp i rättssak, även om man kan hävda att menedsbrottet bör vara att anse som något mindre allvar- ligt än övergrepp i rättssak (jfr SOU 2021:35 s. 137). Straffskalan är emellertid densamma och det rör sig även här om ett systemhotande brott. Bedömningen utfaller därför på samma sätt, dvs. vi gör bedöm- ningen att det är proportionerligt och förenligt med relevanta be- stämmelser till skydd för den enskilde att införa en möjlighet att vid förundersökningar om mened använda övervakning av elektronisk kommunikation, avlyssning av elektronisk kommunikation eller hem- lig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssningsuppgifter, kom- munikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter. Vi föreslår alltså att det införs en möjlighet att använda dessa tvångsmedel vid förundersökningar om mened. Möjligheten att använda hemlig data- avläsning bör avgränsas på samma sätt som när det gäller övergrepp i rättssak.

I lagrådsremissen En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (s. 30–33) föreslås införande av en ny kvalifikationsgrund som anger att det vid bedömningen av om ett brott är grovt särskilt ska beaktas om meneden begåtts med uppsåt att försvåra eller förhindra utred- ningen eller lagföringen av allvarlig brottslighet. Den brottslighet som meneden avser bör regelmässigt anses som allvarlig om den innefattar ett brott som har ett minimistraff på minst två års fängelse eller om straffvärdet av brottsligheten i det enskilda fallet bedöms uppgå till eller överstiga fängelse i två år. Den del av den befintliga kvalifika- tionsgrunden som tar sikte på att gärningspersonen haft uppsåt att en oskyldig ska fällas till ansvar för ett allvarligt brott föreslås bli ändrad så att uttrycket allvarligt brott byts ut mot uttrycket allvarlig brottslighet med den innebörd uttrycket har i den nya kvalifikations- grunden. Regeringen bedömer att förslagen kommer att medföra att straffskalan för grov mened kommer att tillämpas i praktiken. Inga ändringar i straffskalorna föreslås.

Vår bedömning är att en möjlighet att använda hemliga tvångs- medel vid utredningar om brott av normalgraden är motiverad även om lagrådsremissens förslag genomförs.

186

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

Skyddande av brottsling

Brottet skyddande av brottsling innebär att någon döljer en brotts- ling, hjälper brottslingen att komma undan, undanröjer bevis om brot- tet eller på annat liknande sätt motverkar att brottet uppdagas eller beivras (17 kap. 11 § BrB). Syftet med bestämmelsen är framför allt att skydda statens brottsutredande verksamhet och dess verkställande av påföljd för brott (se prop. 1992/93:141 om ändring i brottsbalken m.m., s. 48). Som exempel på döljande eller hjälpande av brottsling har i förarbetena angetts att gömma någon, låna ut en bil, själv ange sig för brottet eller aktivt leda polisen på villospår (se a. prop. s. 48). Ett typiskt exempel på skyddande av brottsling är att ge en efterspanad person skjuts med bil (se t.ex. NJA 2015 s. 31). Att hjälpa en brotts- ling att undkomma verkställighet av påföljden eller på annat liknande sätt undandra honom sådan verkställighet faller också under bestäm- melsen. Om brottslingen har frihetsberövats döms dock i stället för främjande av flykt enligt 17 kap. 12 § BrB. (Se Agneta Bäcklund m.fl., Brottsbalken, En kommentar, [2021-12-01 JUNO], kommentaren till 17 kap. 11 §.)

Straffet är böter eller fängelse i högst ett år för brott av normal- graden. Om brottet är grovt är minimistraffet sex månaders fängelse och maximistraffet fängelse i högst fyra år. Den som inte insåg men hade skälig anledning att anta att den andre var brottslig, döms till böter. Ansvar ska inte dömas ut om gärningen är att anse som ringa med hänsyn till gärningsmannens förhållande till brottslingen och övriga omständigheter.

Av kriminalstatistiken från Brå5 framgår att för skyddande av brottsling (såväl normalgraden som grovt brott) lagfördes under åren 2014–2019 i genomsnitt i 15,5 fall. För skyddande av brottsling som huvudbrott dömdes under åren 2014–2019 i genomsnitt i 6,5 fall och i 1 av dessa bestämdes påföljden till fängelse. För skyddande av brottsling, grovt brott, som huvudbrott dömdes under motsvarande år i genomsnitt i 5 fall och i 3,5 av dessa bestämdes påföljden till fängelse.

För de som år 2014–2019 dömdes till fängelse för skyddande av brottsling av normalgraden som huvudbrott var den genomsnittliga längden på fängelsestraffet 4 månader dvs. något längre än det genom- snittliga straffet för mened. Detta är något förvånande med tanke på den lindrigare straffskalan. För de som under motsvarande tidsperiod

5Redovisningen är hämtad från SOU 2021:35 En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring.

187

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

dömdes för skyddande av brottsling, grovt brott, som huvudbrott var den genomsnittliga längden på fängelsestraffet 12,5 månader.6

Straffskalan för brottet av normalgraden innebär att hemliga tvångs- medel inte är tillåtna med tillämpning av huvudregeln. För det grova brottet kan hemlig övervakning av elektronisk kommunikation före- komma, men däremot enligt huvudregeln inte hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och andra hemliga tvångsmedel med samma eller strängare villkor för användningen. Undantaget är om en straffvärdeventil är tillämplig. Utifrån praxis lär detta dock sällan vara möjligt i praktiken.

Skyddande av brottsling begås vanligen av någon som har en stark lojalitet mot den som han eller hon vill skydda. I vissa fall kan det handla om att man hör till samma kriminella gruppering, inom vilken det råder en tystnadskultur. Enligt de brottsbekämpande myndig- heterna är det vanligaste dock att brottet begås av någon närstående till den brottsliga personen. Den närstående kan givetvis ingå i samma kriminella gruppering men behöver inte göra det. Under alla om- ständigheter innebär bl.a. lojalitetsförhållandena att brotten ofta är svårutredda. Detta kan tala för en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel. Vi konstaterar samtidigt att det är ett relativt ovanligt brott. Även om brottet kan leda till att ett annat brott blir svårare är utreda eller att lagföringen försvåras, har det inte samma negativa effekter som övergrepp i rättssak eller mened. Detta återspeglas i en betydligt lindrigare straffskala än de angivna brotten. Straffskalan är i dagsläget lindrigare än straffskalan för samtliga de brott som i dag kan föranleda hemliga tvångsmedel, med undantag för olovlig under- rättelseverksamhet mot främmande makt som också kan föranleda böter eller fängelse i högst ett år. Den överensstämmer med straff- skalan för bl.a. ringa barnpornografibrott, som lagstiftaren undan- tagit från möjligheten att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:74 s. 35).

Ilagrådsremissen En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring före- slås att straffskalan för skyddande av brottsling ska skärpas (s. 43–45). För skyddande av brottsling av normalgraden föreslås straffskalan vara böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott föreslås straff- skalan vara fängelse i lägst ett och högst sex år. Det grova brottet före- slås också få en egen brottsbeteckning, grovt skyddande av brottsling. Avsikten med förslaget är att åstadkomma en förhöjd straffnivå och

6Strafflängderna är avrundade till närmsta halva månad.

188

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

samtidigt bibehålla en viss straffvärdemässig skillnad mot ännu all- varligare brott såsom övergrepp i rättssak.

Förslaget innebär en strängare syn på skyddande av brottsling än den som nuvarande reglering ger uttryck för. Om förslagen genom- förs kan det tala för att brottet tas in i brottskatalogerna. Vi bedömer emellertid att varken brottets allvar, förekomst eller utrednings- svårigheterna är sådana att de motiverar att man gör det möjligt att använda hemliga tvångsmedel vid förundersökning om skyddande av brottsling, och detta oavsett om straffet skärps i enlighet med lagråds- remissens förslag eller inte. Med hänsyn till det anförda anser vi att skyddande av brottsling inte bör läggas till i någon av brottskatalogerna.

Utpressning

Brottet utpressning innebär att någon genom olaga tvång förmår någon till en handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den tvingade eller någon i vars ställe denne är (9 kap. 4 § BrB). Straffet är fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, döms för ringa utpressning till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är grovt döms för grov utpressning till fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sex år.

Antalet anmälda fall av utpressning har ökat kraftigt under de senaste decennierna. År 2000 anmäldes 699 fall av utpressning. Under år 2019 anmäldes drygt 9 750 utpressningsbrott. År 2020 uppgick an- mälningarna till drygt 7 000. Antalet anmälningar har alltså mer än tiodubblats. Brå anför i studien Utpressning i Sverige. Tvistelösning, bestraffning och affärsidé (Brå 2012:6 s. 21 f.) att ökningen sannolikt beror på en kombination av en allmänt ökad anmälningsbenägenhet och att antalet gärningar faktiskt har ökat. Samtidigt är lagföringarna relativt få. Antalet lagförda brott av normalgraden uppgick under 2020 till 397 och grova brott till 225.7

Huvudregeln för hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion och hemlig dataavläsning är att minimistraffet för det brott som utredningen gäller måste vara två års fängelse eller mer. Huvud- regeln är alltså inte uppfylld när det gäller utpressning av normal- graden. När fängelse döms ut är straffet i de allra flesta fall kortare

7Med lagförda brott avses samtliga brott som enskilda individer lagförts för. Dessa bygger på antal brott i lagföringsbeslut vilket innebär att om samma brott begicks av tre personer till- sammans så räknas de som tre lagförda brott.

189

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

än två år (se Martin Borgeke, Catharina Månsson och Georg Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis med mera, femte uppl. s. 571 och Catharina Månsson, Björn Hansson och Martin Borgeke, Studier rörande påföljdspraxis med mera, elektronisk version 2021 s. 862). Det kan därför antas att man vanligen inte heller kan tillämpa straff- värdeventilen i respektive bestämmelse. Eftersom utpressning av nor- malgraden inte har lägst sex månaders minimistraff och inte räknas upp i brottskatalogen i 27 kap. 19 § tredje stycket RB, kan hemlig övervakning av elektronisk kommunikation inte heller användas för- utom i de undantagsfall då förutsättningarna är uppfyllda för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.

Vid grov utpressning kan hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation användas redan med stöd av huvudregeln om sex måna- ders minimistraff. Däremot når straffskalan inte upp till kravet på att det lägsta föreskrivna straffet ska vara fängelse i två år. Hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning kan därför inte användas med tillämpning av huvudregeln i respektive be- stämmelse. Däremot kan det förekomma allvarliga fall där straffvärde- ventilen är tillämplig.

Enligt Brå fyller utpressning tre olika funktioner (Brå 2012:6 s. 13 och 14. En funktion är tvistlösning. I sådana fall har utpressningen sin grund i tvister som uppstått i en nära relation, i samband med en anställning eller någon form av affär eller avtal. I sådana fall är ut- pressningen en alternativ metod för tvistlösning där utövaren för- söker få rätt genom att själv, eller med hjälp av andra personers skräm- selkapital, tvinga den andre till eftergift. I andra fall är utpressning en form av bestraffning mot någon som man anser gjort något fel. Detta förekommer inom kriminella grupperingar och har även spridit sig till ungdomar. Det kan då exempelvis förekomma att man ”bötfäller” personer som lämnat uppgifter till myndigheter. Slutligen kan utpress- ning vara en sorts affärsidé. I sådana fall bedrivs utpressningen som regel systematiskt och ofta av personer från en kriminell miljö som har ett etablerat skrämselkapital. En sådan affärsidé är att köpa upp verkliga skulder och driva in dem med oskäligt hög ränta. I Brås studie Otillåten påverkan mot företag (Brå 2012:12 s. 46) framkom det att utpressaren tillhörde grupperingar inom organiserad brottslighet i 59 procent av de studerade förundersökningarna. Ofta är då flera personer inblandade.

190

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

Utpressning är ett allvarligt brott som bidrar till otrygghet i sam- hället. Vidare kan utpressning vara systemhotande när den bedrivs som alternativ tvistlösning, som bestraffning för att personer lämnat uppgifter till myndigheterna eller när personer i det legala samhället använder indrivningstjänster eller betalar för beskydd i stället för att använda legala lösningar (Brå 2012:6 s. 13 och 14). Det är därför mycket angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna har tillräckliga verk- tyg för att effektivt utreda utpressning. Samtidigt är utpressnings- brotten svåra att utreda. Detta har flera förklaringar. En av förklar- ingarna är att den som är eller har varit utsatt för utpressning inte sällan är obenägen att medverka i utredningen. Skälet kan vara rädsla för gärningspersonen och att denne ska förverkliga tidigare fram- förda hotelser, som kan ha förnyats under förundersökningens gång. De personer som ligger bakom eller som faktiskt utövar utpressningen har inte sällan ett stort skrämselkapital, eller så ger de sken av att ha det (Brå 2012:12 s. 115). Oavsett om det i verkligheten finns kapa- citet och vilja att förverkliga framförda hotelser, kan situationen skapa en stark rädsla inte bara för vad som händer om man inte gör som förövaren begär utan också för vad som skulle bli följden av att man medverkar i förundersökningen och rättsprocessen. I vissa fall är både förövare och offer aktiva inom den organiserade brottsligheten och omfattas av dess tystnadskultur. En annan svårighet är att det ofta saknas stödbevisning, vilket kan göra det svårt att styrka brott även när målsäganden medverkar (Brå 2012:12 s. 96).

Med hänsyn till det anförda bedömer vi att det finns behov av en möjlighet att vid förundersökningar om utpressning använda hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Det bedöms även föreligga ett behov av en möjlighet att använda hem- lig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssningsuppgifter, kom- munikationsövervakningsuppgifter och platsuppgifter samt uppgifter som finns lagrade i ett informationssystem och uppgifter om hur ett informationssystem används. I de fall elektroniska kontakter före- kommit mellan den misstänkte och målsäganden kan man därigenom få kunskap om vilka kontakter som förekommit och om innehållet i elektroniska meddelanden. Man kan också få kunskap om var den misstänkte befunnit sig vid olika tidpunkter, vilket t.ex. kan ha be- tydelse som stöd för målsägandens påstående om att den misstänkte besökt målsägandens företag vid vissa närmare angivna tidpunkter. Eftersom det är vanligt att flera gärningsmän samverkar kan det dock

191

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

förväntas vara än vanligare att man genom hemliga tvångsmedel kan få kunskap om brottsligheten via avlyssning, avläsning eller övervak- ning av kommunikation mellan gärningspersonerna. Under alla för- hållanden bedömer vi att en möjlighet att använda de nu aktuella hemliga tvångsmedlen skulle vara effektiv och kunna leda till att fler brott kan utredas och fler gärningspersoner lagföras.

Nästa fråga är om det är proportionerligt att använda hemliga tvångsmedel för utpressning av normalgraden. Vi konstaterar till att börja att utpressning kan vara ett systemhotande brott, vilket i sig är allvarligt. Straffskalan är dock lindrigare än straffskalan för övergrepp i rättssak och mened. Det är därför inte självklart att proportiona- litetsbedömningen ska utfalla på samma sätt. Vidare måste man be- akta bl.a. det krav som följer av EU-domstolens praxis på att brotts- bekämpande myndigheter i princip endast får beviljas tillgång till lagrade uppgifter i syfte att bekämpa allvarlig brottslighet (se bl.a. dom den 2 mars 2021 i mål C-746/18). Någon vedertagen definition av vad som avses med allvarliga brott finns inte och man kan disku- tera vad som bör läggas i ett sådant krav. Det finns inte någon gene- rell definition av allvarlig brottslighet inom EU-rätten eller inom svensk rätt. Däremot förekommer i olika sammanhang, både i EU- rätten och i svensk rätt, uppräkningar av brott som – i det samman- hanget uppräkningen förekommer – ska jämställas med grova brott eller som på annat sätt ska särbehandlas. Ett exempel på en sådan uppräkning är bilagan till lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. I den bilagan finns an- givet brott som spänner över en stor del av straffskalan; från mord och våldtäkt till förfalskning, piratkopiering och barnpornografi. Just i denna uppräkning har rådet uppmanat medlemsstaterna att ta ”vederbörlig hänsyn” till vid införandet av det numera upphävda data- lagringsdirektivet (prop. 2010/11:46 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål – genomförande av direktiv 2006/24/EG,

s.21). Utpressning är ett av de brott som räknas upp i bilagan. Det finns dock även exempel på EU-rättsakter där utpressning inte omfattas av en uppräkning av grov brottslighet, se Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/681 av den 27 april 2016 (direktivet om PNR-uppgifter).

Vid en sammanvägning av olika faktorer, däribland svårigheten att utreda brotten, den potentiellt systemhotande karaktären och den omständigheten att utpressning kan vara en lukrativ affärsidé för kriminella sammanslutningar som ägnar sig åt organiserad brottslig-

192

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

het, gör vi bedömningen att det är fråga om ett allvarligt brott och att det är proportionerligt att införa en möjlighet att använda hem- liga tvångsmedel vid förundersökningar om utpressning. Möjligheten att använda hemlig dataavläsning bör begränsas på samma sätt som när det gäller övergrepp i rättssak och mened.

Gängbrottsutredningen har i SOU 2021:68 föreslagit att maximi- straffet för utpressning höjs från fängelse i två år till fängelse i tre år. Straffskalan för grov utpressning föreslås höjas från fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sex år till fängelse i lägst två och högst åtta år. Om förslaget leder till lagstiftning behöver grov utpress- ning inte läggas till i brottskatalogen.

Grovt jaktbrott

Vissa uppsåtliga och grovt oaktsamma överträdelser av jaktlagen (1987:259) utgör jaktbrott. Det kan exempelvis röra sig om någon som olovligen jagar på någon annans jaktområde eller som jagar vilt som är fredat (43 § jaktlagen). Straffet för jaktbrott av normalgraden är böter eller fängelse i högst ett år. Om jaktbrottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år (4 § samma lag). Vid bedömandet av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det avsåg ett särskilt hotat, sällsynt eller annars särskilt skyddsvärt vilt, om det har utförts vanemässigt eller annars i större omfattning, om det har utförts med otillåten hjälp av ett motordrivet fortskaffnings- medel eller någon annan motordriven anordning eller om det har ut- förts med en särskilt plågsam jaktmetod.

Under 2020 polisanmäldes 67 fall av illegal rovdjursjakt, vilket ut- gjorde en ökning jämfört med föregående år. Avseende övriga brott mot jaktlagen registrerades drygt 600 anmälningar. Av lagförings- statistiken framgår att antalet lagförda brott mot jaktlagen under 2020 uppgick till 175.8

Straffet bestäms vanligen till böter (Martin Borgeke, Catharina Månsson och Georg Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis med mera, femte uppl. s. 1174 och Catharina Månsson, Björn Hansson och Martin Borgeke, Studier rörande påföljdspraxis med mera, elektronisk ver- sion 2021 s. 1667). Dock har Högsta domstolen uttalat att jaktbrott

8Med lagförda brott avses samtliga brott som enskilda individer lagförts för. Dessa bygger på antal brott i lagföringsbeslut vilket innebär att om samma brott begicks av tre personer till- sammans så räknas de som tre lagförda brott.

193

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

är av den arten att det krävs alldeles särskilda skäl för att välja annan påföljd än fängelse, när straffvärdet uppgår till fängelse i sex månader eller mer (NJA 2006 s. 610).

Om brotten begås vanemässigt eller i större omfattning kan det leda till att brotten ska rubriceras som grova (44 § jaktlagen). I ett sådant fall kan hemlig övervakning av elektronisk kommunikation tillgripas, eftersom miministraffet är sex månaders fängelse. Huvud- regeln för hemlig avlyssning och hemlig dataavläsning är dock inte tillämplig ens vid grovt brott. De nuvarande straffvärdeventilerna torde i stort sett inte heller vara tillämpliga. Av praxis framgår nämligen att straffvärdet för ett enstaka grovt brott normalt inte bedöms som högre än två års fängelse ens när det föreligger flera kvalificerande omständigheter samtidigt. Som exempel kan man nämna en dom från Hovrätten för övre Norrland (dom 2013-05-30 i mål B 362-12) där straffet bestämdes till två års fängelse. Brottet avsåg då ett särskilt skyddsvärt vilt, nämligen järv. Jakten hade skett med användning av snöskoter och hade dessutom skett på ett sätt som var särskilt plåg- samt för järven och som präglades av ett besinningslöst raseri. I ett annat mål dömde Hovrätten för nedre Norrland till två års fängelse för olovlig vargjakt (dom 2014-06-03 i mål B 539-13). I det fallet hade man använt snöskoter, kört på vargen och sedan klubbat ihjäl den. Vargen hade omfattande inre skador och hade dessutom utsatts för maximal ansträngning. Av det anförda drar vi slutsatsen att det med nuvarande regler i princip inte är möjligt att använda hemlig avlyss- ning och hemlig dataavläsning vid förundersökningar om grovt jakt- brott annat än möjligen i något synnerligen särpräglat fall.

Enligt uppgift från de brottsbekämpande myndigheterna är grova jaktbrott ytterst svåra att utreda. Brotten begås på tider och platser där det sällan finns några utomstående vittnen. Det är som regel inte heller möjligt för polisen att bedriva spaning. I många fall är flera personer inblandade i brottet, men de inblandade och personer i kretsen runt dem är ofta obenägna att medverka i utredningen. Det har till utredningen framförts att det råder en stark tystnadskultur i de kretsar där detta slags brott begås. Denna kan omfatta inte bara gärningspersonerna och deras närmaste omgivning utan hela samhäl- len. Med hänsyn till det anförda kan i praktiken en hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller en hemlig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssningsuppgifter vara den enda möjligheten att med framgång utreda brottet. Genom sådana tvångsmedel kan man

194

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

fånga upp innehållet i meddelanden mellan de inblandade eller mellan inblandade och initierade personer i omgivningen där man utbyter information om tidigare begångna och planerade jaktbrott. Genom en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig data- avläsning avseende platsuppgifter kan man vidare få fram bevisning om var en misstänkt befunnit sig vid en för utredningen relevant tidpunkt.

Med hänsyn till utredningssvårigheterna gör vi bedömningen att det finns ett behov av en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att det ska finnas rimliga möjligheter att utreda grovt jaktbrott. Som tidigare sagts kan en sådan möjlighet många gånger vara den enda framkomliga vägen att utreda och få fram bevisning om brottet. Efter- som det är vanligt med flera gärningsmän som måste koordinera sig, är det antagligt att elektroniska kontakter är vanliga och att hemliga tvångsmedel alltså skulle vara en effektiv åtgärd i många fall.

Frågan återstår då om det är proportionerligt att använda hemliga tvångsmedel. Jaktbrott kan inte beskrivas som systemhotande. Dock kan grovt jaktbrott hota den biologiska mångfalden och utrotnings- hotade rovdjursstammar med litet genetiskt underlag. Det är därför angeläget att särskilt olovlig rovdjursjakt effektivt kan motverkas och att personer inte upplever att det är riskfritt att begå jaktbrott. Ut- redningssvårigheterna är enligt de brottsbekämpande myndigheterna sådana att brotten många gånger inte kan utredas om man inte kan använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller mot- svarande hemlig dataavläsning. När det gäller grovt jaktbrott kan hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation komma i fråga redan med tillämpning av huvudregeln i 27 kap. 19 § RB, eftersom minimi- straffet är sex månader. Detta förutsätter dock att det finns en skäli- gen misstänkt. Däremot kan det, som anförts ovan, endast i sällsynta fall antas vara möjligt med hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation eller hemlig dataavläsning och då med tillämpning av straffvärdeventilen i respektive bestämmelse. Det grova brottet har samma tak i straffskalan som bl.a. övergrepp i rättssak och mened, men har ett strängare minimistraff. Med hänsyn till detta, till vikten av att allvarliga jaktbrott kan utredas och till de stora utrednings- svårigheterna, bedömer vi att det är proportionerligt och även i övrigt förenligt med bestämmelser till skydd för enskildas personliga integ- ritet att införa en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation och hemlig dataavläsning. Möjligheten att använda hemlig dataavläsning bör begränsas på samma sätt som när

195

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

det gäller övergrepp i rättssak, mened och utpressning. Hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation är möjlig redan enligt gällande rätt. Dock innebär förslaget att åtgärden kan vidtas även när det inte finns någon skäligen misstänkt.

Grovt insiderbrott

Straffbestämmelser för insiderbrott finns i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. För insiderbrott döms personer som på särskilt angivna sätt utnyttjar insiderinfor- mation eller hjälper andra att utnyttja sådan information. Straffet är fängelse i högst två år. Om brottet med hänsyn till gärningsmannens ställning, vinningen av brottet eller övriga omständigheter är grovt, döms för grovt insiderbrott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

År 2020 anmäldes 151 fall av insiderbrott, inklusive grovt brott. Antalet lagförda insiderbrott uppgick till 4 och grova insiderbrott till 3. En genomgång av de senaste årens domstolspraxis visar att det är förhållandevis vanligt med frikännande domar. Genom den nya marknadsmissbrukslagen höjdes straffmaximum från fyra till sex års fängelse, vilket avsågs skapa utrymme för en mer differentierad straff- mätning när det gäller bl.a. insiderbrott som är särskilt allvarliga. Så- vitt framgår av rättspraxis och uppgifter från Ekobrottsmyndigheten förekommer det dock ytterst sällan förundersökningar rörande grovt insiderbrott där straffvärdet kan antas överstiga två års fängelse. I dags- läget har hemlig avlyssning förekommit i något enstaka ärende och be- dömningen från Ekobrottsmyndigheten är att det är ytterst sällan som det finns förutsättningar för detta. Utrymmet för att med tillämpning av straffvärdeventilerna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning är alltså ytterst begränsat i praktiken. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan däremot användas, eftersom minimistraffet för det grova brottet är sex månaders fängelse, förutsatt att någon är skäligen misstänkt.

Insiderbrott är en typ av brottslighet som är svårupptäckt. Den är också förenad med svårigheter från bevissynpunkt bl.a. på grund av att det regelmässigt saknas vittnen, att informationen ofta sprids muntligen i slutna rum och att det inte sker något inflöde av under- rättelseinformation. Det är som regel inte heller möjligt för polisen

196

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

att bedriva spaning. Till detta kan tilläggas att de misstänkta perso- nerna inte sällan är närstående till varandra, vilket har inneburit ett hinder för utredande myndigheter från att använda bevisning i form av skriftliga meddelanden såsom sms och chattar till följd av beslags- förbudet i närståendefallet (27 kap. 2 § andra stycket RB). Om för- slagen i prop. 2021/22:119 genomförs kommer det sistnämnda pro- blemet att försvinna, eftersom det där föreslås att beslagsförbudet i närståendefallet slopas. Även med beaktande av den förbättring av utredningsmöjligheterna som detta förslag innebär gör vi, med hän- syn till det som i övrigt anförts, bedömningen att det i och för sig finns ett behov av en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation och hemlig dataavläsning i utredningar om grovt insiderbrott.

Insiderbrott sker regelmässigt vid enstaka tillfällen, snarare än systematiskt. Det är normalt inte heller fråga om organiserad brotts- lighet. Den straffvärdeventil för viss flerfaldig brottslighet som vi föreslår kommer därför normalt inte att vara tillämplig. Som redan konstaterats är det med hänsyn till straffmätningspraxis i praktiken uteslutet att tillämpa de gällande straffvärdeventilerna avseende hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning.

Nästa fråga är om det skulle vara effektivt att lägga till grovt in- siderbrott i brottskatalogerna. Det kan då till att börja med konsta- teras att det regelmässigt är två eller fler personer inblandade i brott- ligheten. Typfallet är att det är en person som ger information och en eller fler som handlar. Det kan därför antas att det ofta förekommer elektronisk kommunikation mellan de inblandade. Även om brottet oftast är avslutat när förundersökningen börjar hos Ekobrottsmyndig- heten kan det antas att en möjlighet att använda hemlig dataavläsning eller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation inte sällan kan ge värdefull information, t.ex. om innehållet i tidigare skickade meddelanden. Ekobrottsmyndigheten har anfört att en möjlighet att använda de angivna hemliga tvångsmedlen skulle vara mycket värde- full med hänsyn till att brotten är så svårutredda. Samtidigt har myn- digheten anfört att det endast i ett fåtal ärenden per år kan antas bli aktuellt att tillgripa så ingripande åtgärder som hemlig avlyssning. Även med beaktande av det bedömer vi att hemlig avlyssning och hem- lig dataavläsning kan vara effektiva åtgärder i de ärenden där tvångs- medlen kan komma att användas.

197

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

Slutligen är frågan om det är proportionerligt med hemliga tvångs- medel för grovt insiderbrott. Grovt insiderbrott har en relativt vid straffskala och ett högt maximistraff. Lagstiftaren har alltså gett ut- tryck för att det är fråga om allvarlig brottslighet. Regeringen har uttalat att det rör sig om gärningar som påverkar förtroendet för ett system som har betydelse för samhällets funktion (prop. 2016/17:22 Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk, s. 294). I skälssatserna till EU-lagstiftningen på området,9 som kompletteras av bl.a. marknads- missbrukslagen, betonas att väl fungerande värdepappersmarknader som har allmänhetens förtroende är en förutsättning för ekonomisk tillväxt och välstånd och att marknadsmissbruk skadar finansmark- nadernas integritet och allmänhetens förtroende för värdepappers- marknaderna. Det bör också nämnas att en stor del av privatpersoners sparande och även pensionsmedel är placerade på värdepappers- marknaden. Högsta domstolen har i NJA 2008 s. 292 (Tivoxmålet) uttalat att det finns skäl att anse att det bör finnas en viss presumtion för fängelsestraff i allvarligare fall av insiderbrott, även när det gäller brott av normalgraden. Anledningen angavs vara att det är angeläget att motverka insiderbrott som allvarligt äventyrar allmänhetens för- troende för de finansiella marknaderna och som inbringar stora vinster på andras bekostnad. Domstolen konstaterade vidare att brott av det slaget kan vara svåra att upptäcka och att fängelsestraff på detta om- råde kan ha större preventiv betydelse än i många andra samman- hang. Även detta understryker brottens allvar. Om överträdelser och brott på värdepappersmarknaden inte kan bekämpas och lagföras på ett effektivt sätt finns det en risk för att värdepappersmarknaden tappar i förtroende. Kan investerare inte lita på kurser och volymer vågar man inte heller handla. Investerare, större som mindre, går då till andra marknader eller avstår. Då minskar likviditeten (handels- volymen) på värdepappersmarknaden, vilket medför att värdepappers- marknaden utvecklas sämre.

Sammanfattningsvis är att det är ett tungt vägande samhälls- intresse att grova insiderbrott effektivt kan motverkas och att perso- ner inte upplever att det är riskfritt att begå insiderbrott. Sverige är dessutom enligt EU:s regelverk på området skyldigt att ha effektiva

9Se skäl 2 till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG och skäl 1 till Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den

16april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv).

198

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

och avskräckande sanktioner. Det kan diskuteras om sanktions- systemet i praktiken framstår som effektivt och avskräckande om de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att utreda brotten är små. Vid en sammanvägning anser vi att intresset av att man effektivt kan utreda grova insiderbrott överväger de motstående intressena, inklusive enskildas intresse av skydd för sitt privatliv. Vi bedömer även att en sådan möjlighet är förenlig med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Därför föreslår vi att det ska införas en möjlighet att vid förundersökningar om grovt insiderbrott använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion och hemlig dataavläsning. Möjligheten att utnyttja hemlig data- avläsning bör begränsas på motsvarande sätt som vi föreslagit be- träffande övergrepp i rättssak och övriga brott som omfattas av våra förslag i denna del. Hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion är möjlig redan enligt gällande rätt när det finns en skäligen miss- tänkt. Ändringarna innebär även att hemlig övervakning kommer att kunna användas i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Grovt dataintrång

De brottsbekämpande myndigheterna har framhållit att komplex it- brottslighet är mycket svårutredd. Denna brottslighet utmärker sig på det sättet att det sällan finns någon som skäligen kan misstänkas för brottet, och att de ansvariga döljer sig genom lager av digital in- frastruktur. Många gånger har de brottsbekämpande myndigheterna endast kunskap om någon del av den infrastruktur som använts vid brottet. Som kommer att utvecklas närmare i avsnitt 7.5 framstår det som nödvändigt att myndigheterna har en möjlighet att använda hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläs- ning avseende kommunikationsövervakningsuppgifter i realtid för att man över huvud taget ska komma vidare i utredningen och identifiera en skäligen misstänkt. Såsom regelverket är uppbyggt är en förut- sättning för detta i sin tur att brottet kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 19 § fjärde stycket RB och 4 och 5 §§ lagen om hemlig dataavläsning). I avsnitt 9.10.3 kommer

videssutom fram till att det är nödvändigt med en möjlighet att i vissa fall kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation

199

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

eller hemlig dataavläsning avseende kommunikationsavlyssnings- uppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas. Något sådant kan knappast komma i fråga om brottet inte bedöms vara på den nivån att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i all- mänhet kan förekomma.

Som vi kommer att utveckla närmare i avsnitt 7.5 och 9.10.3 kan det i vissa fall handla om systemhotande verksamhet. Det är typiskt sett av stort intresse att – även när det saknas en skäligen misstänkt

–kunna ta del av uppgifter om meddelanden som överförs eller har överförts (jfr prop. 2002/03:74 s. 35 och 36). Det är i många fall även av avgörande betydelse att man kan del av innehållet i kommunika- tionen. Grovt dataintrång bör med hänsyn till det anförda läggas till i brottskatalogen i 27 kap. 18 § RB.

För att de nödvändiga förbättringarna att utreda brotten ska upp- nås krävs det vidare att hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation som avser inhämtning av meddelanden samt motsvarande hemlig dataavläsning ska kunna ske i realtid. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.5.

Sexuella övergrepp mot barn och barnpornografi

När det gäller internetrelaterad sexualbrottslighet mot barn och in- ternetrelaterade barnpornografibrott finns i allmänhet samma utred- ningssvårigheter som när det gäller annan komplex it-brottslighet. Dessa utvecklas vidare i avsnitt 7.5 och 9.10.3. Som anges där är det vanligt att dessa ärenden inleds genom att övergreppsmaterial på- träffas. Hur brottsmisstanken initialt rubriceras kan bero på ett antal olika omständigheter. Om det finns omständigheter som talar för att den som exempelvis delat övergreppsmaterialet själv är den som förgripit sig på barnet kan misstanken redan från början komma att gälla t.ex. våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn eller sexuellt övergrepp mot barn. I annat fall kan misstanken gälla barnpornografi- brott eller, om det finns något som pekar på att den som delat mate- rialet själv främjat eller utnyttjat att barnet utfört eller medverkat i en sexuell posering, utnyttjande av barn för sexuell posering. Oav- sett den initiala rubriceringen kan det många gånger vara så att en möjlighet att identifiera den som t.ex. delat ett övergreppsmaterial

200

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

online, kan bidra till att öppna upp hela ärendet, som inte sällan visar sig vara omfattande och röra ett flertal offer.

Med hänsyn till det anförda, och det som sägs i avsnitt 7.5 och 9.10.3, finns det mycket starka behovsskäl som talar för att sexual- brott mot barn läggs till i de nu aktuella brottskatalogerna. Skälen gäller även i fråga om barnpornografibrott av normalgraden och så- dana sexualbrott mot barn som, sett till straffskalan, är av mindre allvarligt slag. Mot en sådan lösning kan anföras att straffskalan för vissa av de aktuella brotten är relativt lindrig, och i vissa fall omfattar böter. Det bör dock framhållas att redan den nuvarande brottskata- logen för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innehåller brott med en motsvarande straffskala, om än med ett annat skydds- intresse. Sexuella övergrepp mot barn är brottslighet av ett slag som framstår som särskilt avskyvärd och angelägen att kraftfullt bekämpa. Det handlar om en viktig aspekt av skyddet för den personliga integ- riteten. Barnpornografibrott rör i många fall dokumenterade sexuella övergrepp mot barn. Det är känt att den omständigheten att över- greppet dokumenterats medför ett ytterligare trauma för barnet.10 Vidare talar mycket för att det finns ett samband mellan konsumtion av övergreppsmaterial och egna övergrepp.11 Utan en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att utreda barnpornografibrottet kommer man ofta inte vidare i brottsutredningen, och man mister möjligheten att i bästa fall stoppa ytterligare övergrepp mot barn. Efterfrågan på övergreppsmaterial bidrar i sig till övergrepp på barn.

Skyddet av barn, både utanför och på nätet, är en av EU:s prio- riteringar. Sexuella övergrepp mot barn och sexuell exploatering av barn utgör allvarliga kränkningar av de mänskliga och grundläggande rättigheterna, i synnerhet barns rätt att skyddas från alla former av våld, övergrepp, vanvård, misshandel och utnyttjande, inbegripet sexuella övergrepp, i enlighet med barnkonventionen och EU:s rättighets- stadga. Denna syn på sexuella övergrepp mot barn och övergrepps- material kommer bl.a. till uttryck i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2021/1232 av den 14 juli 2021 om ett tillfälligt undantag från vissa bestämmelser i direktiv 2002/58/EG vad gäller användning

10Se bl.a. Ateret Gewirtz-Meydan, Wendy Walsh, Janis Wolak & David Finkelhor, The complex experience of child pornography survivors. Child Abuse Negl. 2018 Jun;80:238-248. doi: 10.1016/j.chiabu.2018.03.031. Epub 2018 Apr 7. PMID: 29631255.

11Se bl.a. Michael C Seto, R. Karl Karl Hanson & Kelly M Babchishin, Contact Sexual Offending by Men With Online Sexual Offenses, artikel i Sexual Abuse A Journal of Research and Treatment, december 2010, DOI: 10.1177/1079063210369013 och NetCleanrapporten 2017.

201

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

av teknik hos tillhandahållare av nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster för behandling av personuppgifter och andra uppgifter i syfte att bekämpa sexuella övergrepp mot barn på nätet. Bristande förmåga att utreda sexualbrott mot barn kan också utgöra en kränkning av barnets rättigheter enligt artikel 8 i Europakonven- tionen (jfr K.U. mot Finland).

Vid en samlad bedömning anser vi att de utomordentligt starka behovsskälen och vikten av att barn skyddas mot sexuella övergrepp gör det proportionerligt att i de nu aktuella brottskatalogerna lägga till alla de sexualbrott mot barn som inte redan på grund av sin straff- skala kan föranleda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Samma bedömning görs i fråga om barnpornografibrott som inte är ringa och grovt barnpornografibrott.

Ringa brott bör undantas

Straffskalan för ringa övergrepp i rättssak börjar med böter och slutar med fängelse i högst sex månader. Samma straffskala gäller för ringa utpressning och ringa mened. Med hänsyn till straffskalorna anser vi det inte proportionerligt med en möjlighet att använda hemliga tvångs- medel. De ringa varianterna av de angivna brotten bör därför uttryck- ligen undantas i brottskatalogernas uppräkningar. Som nämnts ovan bör även ringa barnpornografibrott undantas.

Försök, förberedelse och stämpling

Brottskatalogerna omfattar inte bara fullbordade brott utan även för- sök, förberedelse och stämpling till de uppräknade brotten, om en sådan gärning är belagd med straff. Samma sak gäller enligt de nu- varande straffvärdeventilerna, förutsatt att kravet i fråga om straff- värde är uppfyllt och gärningen är straffbelagd (jfr prop. 2002/03:74

s.35 och 48). Något skäl till en avvikande bedömning när det gäller de brott som vi föreslår ska läggas till i brottskatalogerna har inte framkommit. Hemliga tvångsmedel bör alltså kunna användas inte bara vid förundersökningar om fullbordat brott utan även vid för- undersökningar om försök, förberedelse och stämpling, om en sådan gärning är straffbelagd.

202

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

Följdändringar

Bedömningarna i det föregående medför att barnpornografibrott bör tas bort från brottskatalogen i 27 kap. 19 § tredje stycket 3 RB.

7.5Inhämtningen av uppgifter om meddelanden bör inte begränsas till förfluten tid

Förslag: Det ska vara tillåtet att hämta in uppgifter om meddelan- den i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Motsvarande ändring ska göras i lagen om hemlig dataavläsning.

Skälen för förslaget

När hemlig övervakning av elektronisk kommunikation används i syfte att utreda vem som kan misstänkas gäller enligt 27 kap. 20 § andra stycket RB att övervakning som innebär att uppgifter hämtas in om meddelanden endast får avse förfluten tid. Någon närmare motivering till denna begränsning finns inte i den proposition som ledde till införandet av bestämmelsen (jfr prop. 2011/12:55 s. 72) och inte heller i Polismetodutredningens förslag, som i huvudsak låg till grund för propositionsförslaget (jfr SOU 2009:1 s. 113–116). I pro- positionen anges endast att ingen remissinstans hade invänt mot utredningens bedömning, att förslaget motsvarade den inhämtning som enligt dåvarande ordning skedde enligt lagen om elektronisk kommunikation och att regeringen i denna del inte gjorde någon annan bedömning än utredningen.

Motsvarande begränsning gäller vid hemlig dataavläsning enligt

5§ lagen om hemlig dataavläsning i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Skälen för begränsningen kommenteras inte närmare i förarbetena (jfr prop. 2019/20:64 s. 124 och 125 och SOU 2017:89 s. 259 och 260).

De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att det numera finns ett påtagligt behov av en möjlighet att inhämta uppgift om meddelanden i realtid i syfte att utreda vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet. Även om frågan inte uttryckligen omfattas av våra

203

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

direktiv har vi valt att ta upp den eftersom vi bedömer att den är viktig och har ett tydligt samband med de frågor vi har att utreda.

Enligt de brottsbekämpande myndigheterna finns behovet av upp- gifter om meddelanden i realtid i synnerhet i fråga om komplexa cyberbrott. Det finns vid it-brottsutredningar mycket sällan en miss- tänkt person att utgå ifrån. Kännetecknande för brott av detta slag är att gärningspersonerna använder en komplex infrastruktur i flera lager. Detta gör det avsevärt svårare att blottlägga infrastrukturen och därmed hitta gärningspersonerna bakom. I normalfallet startar utredningen med att man har identifierat någon del av en infrastruk- tur som gärningspersonerna har använt vid brottet, såsom en server eller en dator. Dock omfattas dessa i stort sett alltid av kryptering och anonymisering vilket inte sällan gör dessa enheter väldigt svåra att komma in i. Det enda sättet att då nå framåt och om möjligt iden- tifiera nästa steg i attackkedjan eller en gärningsperson är via hemliga tvångsmedel, som hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion i realtid, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning. Inhämtning av material från hemlig övervak- ning i förfluten tid ger sällan något av värde, eftersom datatrafik i stort sett aldrig sparas och enligt uppgift från Polismyndigheten inte heller skulle ge den information som myndigheterna är i behov av för att komma framåt. Enligt uppgift från Polismyndigheten är er- farenheten både från Sverige och andra länder att det ofta är en förut- sättning för att man ska kunna komma vidare i utredningen att det kan ske en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i real- tid eller en hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Efter- som det i normalfallet saknas en skäligen misstänkt, är det emellertid enligt svensk rätt inte möjligt med en hemlig avlyssning eller en hem- lig övervakning i realtid.

Som ett exempel på den ovanstående problematiken har Polis- myndigheten tagit upp attacker med s.k. ransomware, som även kallas gisslanprogram eller utpressningstrojan. Ransomware är en form av skadlig kod som gärningsmännen placerar i offrets informationssystem (t.ex. en dator eller server) och som krypterar och låser informations- systemet och filerna i informationssystemet i syfte att gärnings- personerna ska kunna begära en lösensumma. Gärningen innefattar normalt ett dataintrång och en utpressning. Mycket talar för att gär- ningarna ofta skulle bedömas som grova, men eftersom det helt sak- nas praxis är det osäkert hur domstolarnas bedömning skulle utfalla

204

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

i rubriceringsfrågan. Ransomwareattacker och annan cyberbrottslig- het är gränslös, och det är vanligt förekommande att gärningsper- sonerna är utspridda i olika länder och samverkar genom lager av servrar som kommunicerar med varandra. Detta gör att det är mycket komplext för rättsväsendet att jobba sig bakåt. Enligt Polismyndig- heten finns det oftast inga andra uppslag för att komma vidare i ut- redningen än de noder i en infrastruktur som gärningspersonerna har agerat ifrån. För att man ska ha en möjlighet att utreda vilka dessa personer är, finns ofta ingen annan möjlighet än en framåtsyftande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, eller en hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Avsaknaden av möjlig- heter att använda dessa tvångsmedel när det saknas en skäligen miss- tänkt gör enligt specialister vid Polismyndigheten att möjligheterna att komma vidare i komplexa cyberbrottsutredningar är små och att svenska myndigheter inte heller kan biträda andra länder med utred- ningar om allvarlig cyberbrottslighet (se vidare i kapitel 9 angående hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig data- avläsning avseende kommunikationsavlyssningsuppgifter). Risken är att detta gör det attraktivt för kriminella som ägnar sig åt allvarlig cyberbrottslighet att placera infrastruktur i Sverige i vetskap om att risken att bli avslöjad är liten. Det finns exempel på allvarliga ransom- wareattacker i andra länder där spåren har lett till Sverige.12 Hittills har ingen svensk utredning om ransomware lett till åtal, utan man har i stället förmedlat den insamlade informationen till andra länder varefter den svenska utredningen lagts ner.

Runt om i världen pågår stora satsningar inom just ransomware- området. I USA har man exempelvis lagt hotbilden av ransomware på samma nivå som terror och klassat det som brott mot rikets säker- het. Brotten kan ha en stor samhällspåverkan. Inom flera länder i Europa startas så kallade ”ransomware task-force” för att komma till bukt med denna allvarliga problematik och flera länder omorganiserar sin verksamhet för att på ett effektivare sätt kunna agera. Diskus-

12I ett aktuellt exempel blev den irländska sjukvården drabbat av ransomware, vilket slog ut stora delar av dess verksamhet. Man kunde under flertalet dagar inte komma åt några patient- journaler, man blev tvungen att ställa in samtliga operationer utom de som var akuta och samt- liga läkarbesök fick ställas in under denna period. Två månader efter händelsen hade man fort- farande inte lyckats återgå till full verksamhet. I den irländska utredningen hittade man spår av de kriminella som ledde mot Sverige. Dessa spår pekade mot att de kriminella använt en server belägen i Sverige för att genomföra sin attack. En begäran om rättslig hjälp skickades därför till Sverige med önskan om att avlyssna denna server för att kunna följa trafiken och förhoppningsvis därmed kunna identifiera gärningspersonerna. Åklagaren gick upp i rätten med detta önskemål men fick avslag med anledning av att skäligen misstänkt saknades i ärendet.

205

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

sioner pågår även mellan flera myndigheter om utökade samarbeten kring detta i Sverige. Det handlar alltså om en högaktuell och poten- tiellt systemhotande brottslighet med en betydande internationell dimension. Det framstår som synnerligen angeläget att brottslig- heten kan bekämpas. Detta talar starkt för att det bör vara möjligt att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i real- tid i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Ett annat exempel som de brottsbekämpande myndigheterna tagit upp är internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn, inklusive barn- pornografibrott. En stor del av kommunikationen (text och fildel- ning) vid dessa brott sker via olika Darknetforum eller krypterade appar. Initialt uppstår typiskt sett misstanke om brott när en bild- eller videofil föreställande sexuella övergrepp mot barn påträffas och målsäganden på bilden är okänd. Filen kan ha skickats från ett alias till ett annat alias via ett Darknetforum. Vem som döljer sig bakom respektive alias är okänt. Utredningen går i praktiken till på det sättet att utredare samlar in all tillgänglig information avseende det alias som skickat filen. Denna kontroll innefattar bl.a. en avstämning med Europol. Informationsinsamlingen kan leda till att man identifierar ett fåtal intressanta personer runt om i Sverige. Ingen av dessa kan dock i detta skede anses som skäligen misstänkt för brottet. För att komma framåt i utredningen och närmare en identifiering av rätt gärningsperson och även höja misstankegraden är det enligt de brotts- bekämpande myndigheterna av mycket stor vikt att de får en möj- lighet att utföra en hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion i realtid. Med hjälp av det tvångsmedlet tillsammans med andra åtgärder kan personer uteslutas och ytterligare bevisning mot rätt gärningsperson erhållas. De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att en möjlighet till hemlig övervakning i realtid skulle vara ett mycket effektivt verktyg för att man ska kunna identifiera såväl målsäganden som den misstänkte. Enligt myndigheterna är det i åt- skilliga fall den enda framkomliga vägen till att avbryta pågående över- grepp mot den okända målsäganden och kunna lagföra den misstänkte. Även barnpornografibrott är synnerligen angelägna att kunna bekämpa, inte minst eftersom det i många fall är fråga om pågående dokumen- terade övergrepp mot barn i Sverige eller andra länder.

När det gäller brott av det anförda slaget utgör den nuvarande regleringen ett hinder i den brottsbekämpande verksamheten dels genom att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i real-

206

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

tid endast är möjlig om det finns en skäligen misstänkt – vilket det alltså sällan gör – dels genom att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas sällan är tillåten. Straffet för barnpornografibrott av normalgraden är fängelse i högst två år, och för grovt brott fängelse i lägst ett och högst sex år. Straffet för dataintrång är böter eller fängelse i högst två år och för grovt brott fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Detta innebär att hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion är möjlig endast om det finns förutsättningar att med tillämpning av straffvärdeventilen utföra hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation (jfr 27 kap. 19 § fjärde stycket RB). Vi har i avsnitt 7.4 lämnat förslag som gör det möjligt att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och därmed även hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i det nu aktuella syftet.

Med hänsyn till det som de brottsbekämpande myndigheterna an- fört bedömer vi att det finns ett påtagligt behov av en möjlighet att kunna inhämta uppgifter om meddelanden i realtid i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Förhållandet till den personliga integriteten

En möjlighet till inhämtning i realtid innebär utökade möjligheter att kartlägga den enskildes förhållanden, särskilt om man även häm- tar in lokaliseringsuppgifter i realtid (jfr EU-domstolens dom den 6 oktober 2020, i förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, La Quadrature du Net m.fl, punkt 187). Ett slopande av begräns- ningen till meddelanden i förfluten tid skulle därför innebära ett större intrång i den personliga integriteten. Vidare följer det av EU- domstolens praxis att åtgärden på grund av dess ingripande natur inte kan komma i fråga annat än mot personer där det finns något giltigt skäl som talar för att de på ett eller annat sätt är inblandade i den aktuella brottsligheten (jfr det nyss nämnda rättsfallet, punkt 188 och 189). Vi bedömer att den svenska regleringen uppfyller detta krav. Det följer av kravet på synnerlig vikt för utredningen och de övriga principer som gäller vid tvångsmedelsanvändning att en hemlig över- vakning inte ska göras mer omfattande än nödvändigt. Vi anser att be- hoven väger så tungt att integritetsintrånget är försvarligt. Begräns- ningen till uppgifter om meddelanden som överförts bör därför tas bort.

207

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

SOU 2022:19

De anförda skälen gör sig gällande även beträffande hemlig data- avläsning. Begränsningen till historiska uppgifter bör därför tas bort.

7.6Hemlig kameraövervakning

Bedömning: Möjligheten att använda hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter bör även i fortsättningen omfatta samma brott som hemlig av- lyssning av elektronisk kommunikation.

Förslag: Det införs en möjlighet att använda hemlig kameraöver- vakning och hemlig dataavläsning som gäller kameraövervaknings- uppgifter vid förundersökningar om grovt dataintrång, sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, utnyttjande av barn ge- nom köp av sexuell handling, sexuellt ofredande som gäller barn, kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte, utpressning som inte är att anse som ringa, grov utpressning, mened som inte är att anse som ringa, övergrepp i rättssak som inte är att anse som ringa, barnpornografibrott som inte är ringa och grovt barnpornografi- brott, grovt jaktbrott och grovt insiderbrott.

Skälen för förslaget och bedömningen

Regleringen om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning hänger ihop på det sättet att tvångs- medlen kan användas vid samma slags brott. Förhållandet kan ses som ett uttryck för att tvångsmedlen anses jämförbara från integ- ritetssynpunkt. Det ingår inte uttryckligen i vårt uppdrag att se över brottskatalogen avseende hemlig kameraövervakning. Samtidigt talar starka skäl för att man upprätthåller den rådande systematiken, dvs. överensstämmelsen när det gäller den brottslighet som kan utredas med hjälp av respektive tvångsmedel. Samma sak kan, som framgått av resonemangen i avsnitt 7.4, anföras i fråga om hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter. Även intresset av att inte i onö- dan komplicera en redan svårgenomtränglig lagstiftning talar för detta.

208

SOU 2022:19

Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor

Det är inte givet att behovet av hemlig kameraövervakning och kameraövervakningsuppgifter är lika stort när det gäller alla de brott som vi i föregående avsnitt har föreslagit ska läggas till i brottskata- logerna. Detsamma kan dock anföras i fråga om många av de brott som omfattas av den gällande regleringen. Att hemlig kameraöver- vakning eller hemlig dataavläsning avseende kameraövervaknings- uppgifter kan ha ett stort värde i exempelvis en utredning om grovt jaktbrott är dock uppenbart. Detta gäller särskilt med tanke på möj- ligheten att vid kameraövervakning använda kameror som fästs på drönare (se vidare i kapitel 10). Sammantaget gör vi bedömningen att skälen för att bibehålla överensstämmelsen mellan bestämmelserna påtagligt överväger.

209

8Hemlig övervakning

av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

8.1Uppdraget

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § andra stycket rättegångsbalken, förkortad RB). Lagtexten innehåller inga begränsningar i fråga om vem tvångsmedlet får riktas mot och det förekommer att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation riktas mot en målsägande. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har ifrågasatt om det är rimligt att brottsbekämpande myndigheters intresse av övervakningsuppgifter tillåts urholka målsägandens integ- ritetsskydd på detta sätt utan uttryckligt lagstöd (dnr 132-2018). Vi har mot denna bakgrund fått i uppdrag att

•ta ställning till om det bör vara tillåtet med hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden i syfte att ut- reda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, och i så fall i vilka situationer detta bör vara tillåtet, och

•lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Samma slags uppgifter som kan hämtas in genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan erhållas genom hemlig dataavläs- ning enligt lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. Genom hemlig dataavläsning kan man nämligen i ett avläsningsbart informations- system läsa av eller ta upp uppgifter om meddelanden som i ett elek- troniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller någon annan adress (kommunikationsöver-

211

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

vakningsuppgifter) och uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits (platsuppgifter). Det finns inte i lagtexten någon begränsning i fråga om vem som åtgärden får riktas mot. Vi bedömer att det, för att regelverket ska ha en välfungerande systematik, är nödvändigt att även överväga om det bör vara möjligt att använda hemlig dataavläsning mot målsäganden avseende kommunikationsövervakningsuppgifter eller platsuppgifter i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

8.2Bakgrund

Bakgrunden till uppdraget i denna del är att Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämnden ifrågasatt om det är rimligt att hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation utan tydligt lagstöd används mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet (uttalande med beslut 2019-09-11 dnr 132-2018). Nämn- den hade uppmärksammat att åklagare i två ärenden hade ansökt om och beviljat tillstånd till hemlig övervakning enligt 27 kap. 19 § första stycket 1 och 3 RB avseende olika telefonnummer som tillhörde måls- äganden. Uppgifter fick alltså hämtas in om meddelanden som över- förs eller hade överförts till telefonnumret och i vilket geografiskt område kommunikationsutrustningen fanns eller hade funnits. An- sökningarna hade gjorts med stöd av 27 kap. 20 § andra stycket RB, dvs. för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Det var i båda fallen fråga om allvarliga brott, nämligen synnerligen grov misshandel i det ena fallet och människorov i det andra. I utredningen om synnerligen grov misshandel var det känt att målsäganden tidi- gare varit i konflikt med personer som tillhörde kriminella grupper- ingar. Åklagaren gjorde bedömningen att det fanns anledning att tro att målsäganden, trots att han uppgett motsatsen, visste vilka gär- ningsmännen var och att han hade haft kontakt med dem i anslut- ning till brottet. Det ansågs därför vara av synnerlig vikt för utred- ningen att få reda på vilka kontakter som förekommit för att kunna identifiera skäligen misstänkta personer. I utredningen om människo- rov var teorin att en eller flera misstänkta hade varit i kontakt med målsäganden före gärningen, något som fick visst stöd av bl.a. vittnes- uppgifter.

212

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anförde följande.

Tillgången till enskildas elektroniska kommunikation utgör ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten. Rätten att utan obehörigt intrång kommunicera på visst sätt och skyddet i övrigt mot intrång som innebär övervakning och kartläggning i hemlighet av den enskildes personliga förhållanden ingår bland de grundlagsskyddade fri- och rättigheter som bara kan begränsas genom lag (2 kap. regeringsformen). Användningen av hemliga tvångsmedel ska alltid följa den s.k. legalitetsprincipen vilken innebär att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i en enskilds rättsfär. Vid tillämpningen av bestämmelser om hem- liga tvångsmedel finns det inte utrymme för extensiva eller analoga tolk- ningar som urholkar skyddet för enskilda.

– – –

Nämnden har på senare tid noterat att hemlig övervakning används mot målsäganden vid viss typ av brottslighet i syfte att hitta en skäligen miss- tänkt. Bestämmelsen i 27 kap. 20 § andra stycket RB innehåller enligt ordalydelsen inte någon begränsning när det gäller mot vem tvångs - medlet får riktas. Någon motsvarighet till det krav som finns i första stycket, på att den adress som övervakas måste ha viss koppling till en misstänkt person, är mot bakgrund av syftet med bestämmelsen inte möjlig. Det finns dock enligt nämnden anledning att utifrån ett övergri- pande integritetsperspektiv invända mot sådan tvångsmedelsanvändning.

En målsägande kan inte tvingas att medverka i en brottsutredning. Han eller hon är visserligen skyldig att låta sig förhöras under förunder- sökningen men kan inte tvingas att lämna uppgifter under ed. En måls- ägande är inte heller skyldig att låta sig kroppsbesiktigas. Det gäller även om det skulle medföra att för utredningen avgörande bevisning om ett mycket allvarligt brott, t.ex. en grov våldtäkt, inte kan säkras. I en brotts- utredning har målsäganden alltså ett långtgående skydd mot att utsättas för tvångsåtgärder. Det är inte ovanligt vid vissa typer av brott att måls- äganden inte vill medverka till att utredningen drivs framåt. Det gäller inte minst vid gängkriminalitet och annan organiserad brottslighet. När så är fallet saknas det i princip förutsättningar att tvinga målsäganden att bidra till utredningen.

Det råder inga tvivel om att uppgifter från hemlig övervakning riktad mot målsäganden i vissa situationer kan öka möjligheten att hitta en skäligen misstänkt. Att målsäganden inom ramen för utredningar om mycket allvarliga brott blir föremål för hemlig övervakning är emellertid enligt nämndens mening oroväckande. Även om målsäganden rör sig i kriminella kretsar, eller av andra anledningar är av intresse för brotts- utredande myndigheter, motiverar det knappast att han eller hon utan ett uttryckligt lagstöd i hemlighet utsätts för en så ingående kartläggning som hemlig övervakning kan innebära. I ett av de nu granskade fallen rörde det sig om övervakning under tre månader. Tillämpningen väcker frågan om det är rimligt att målsägandens integritetsskydd urholkas på det sättet.

213

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

Dagens reglering innebär att det vid vissa mycket allvarliga brott får användas hemlig övervakning för att hitta en skäligen misstänkt, även om det innebär att tvångsåtgärden riktas mot personer som man med säkerhet vet inte har begått brottet. Ett typiskt exempel är s.k. basstations- tömning, som innebär att det samlas in uppgifter om alla som har be- funnit sig i närheten av en brottsplats. En systematisk användning av hem- lig övervakning riktad mot målsäganden kan emellertid knappast ha varit avsedd. Eftersom det är lagstiftarens uppgift att göra avvägningen mellan behovet och nyttan av tvångsmedlet och integritetsintresset överlämnar nämnden en kopia av detta uttalande till Justitiedepartementet.

8.3Gällande rätt

8.3.1Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

En översiktlig redogörelse för gällande rätt finns i kapitel 4. Förutsätt- ningarna för att i en förundersökning använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation framgår av 27 kap. 19 och 20 §§ RB. En grundläggande tanke bakom regleringen om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation är att åt- gärderna endast får avse den som är skäligen misstänkt för brott (se prop. 1994/95:227 s. 20). Det framgår dock inte av lagtexten vem åt- gärden får riktas mot. Begränsningarna har i stället utformats så att de tar sikte på det telefonnummer eller den adress eller elektroniska kommunikationsutrustning som åtgärden avser. Av 20 § framgår att åtgärden enbart får riktas mot ett telefonnummer eller en adress eller elektronisk kommunikationsutrustning som under den tid som till- ståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte (första stycket 1) eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta (första stycket 2). Reglerna om koppling mellan den enskilde och en teknisk utrustning finns till för att skydda integriteten och rättssäkerheten och ska minska risken för att personer som är ovidkommande för ut- redningen drabbas av åtgärderna (se t.ex. prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor, s. 46). Vid tvångsmedelsanvändning enligt andra punkten anses tvångsmedlet rikta sig mot den misstänkte och inte mot innehavaren av telefonnumret (prop. 2002/03:74 s. 38 f.).

214

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

Det krävs alltså som utgångspunkt att ett telefonnummer eller annan adress eller en kommunikationsutrustning kan knytas till en skäligen misstänkt för att en brottsbekämpande myndighet ska er- hålla tillstånd till övervakning. Därutöver får dock hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation ske i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Då kan det av naturliga skäl inte ställas något krav på en viss koppling mellan den adress eller utrustning som övervakas och någon misstänkt. I det fallet får övervakningen endast innebära att man hämtar in uppgifter om meddelanden från förfluten tid och lokaliseringsuppgifter. Det är alltså inte möjligt att övervaka med- delanden i realtid i dessa fall. Däremot är det möjligt att i realtid hämta in lokaliseringsuppgifter. I dessa fall gäller vidare begränsningen att övervakning endast får ske vid en förundersökning som avser brott som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Det ställs alltså högre krav i fråga om brottets allvar än vad som gäller för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i allmänhet.

Att syftet med övervakningen ska vara att utreda vem som skäli- gen kan misstänkas för brottet utesluter inte att åtgärden primärt kan ta sikte på att utröna var t.ex. en brottsplats är belägen, om den upplysningen är av avgörande betydelse för att utreda vem som skäli- gen kan misstänkas för brottet. Om det finns en skäligen misstänkt person kan inhämtning ske i syfte att identifiera ytterligare personer som skäligen kan misstänkas för brott.

I förarbetena (prop. 2011/12:55 s. 130) anges det att åklagare och domstol vid tillämpning av andra stycket bör begränsa tillståndet så att mängden överskottsinformation minimeras. Övervakningsupp- gifter som avser de mobiltelefoner som används eller har använts i an- slutning till ett visst brott bör normalt avgränsas till ett geografiskt område som motsvarar brottsplatsen och området däromkring. Be- stämmelsen ger även utrymme för att inhämta uppgifter inom om- råden som polisen befarar att gärningsmannen har använt som flykt- väg från brottsplatsen. Vid misstanke om brott som kan pågå en längre tid och där gärningsmannen kan tänkas förflytta sig, t.ex. vid människorov (4 kap. 1 § brottsbalken), kan övervakningsuppgifter behöva inhämtas avseende mer vidsträckta områden.

215

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

8.3.2Hemlig dataavläsning

Hemlig dataavläsning får som huvudregel endast avse ett avläsnings- bart informationssystem som används eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kommer att användas av någon som är skäligen misstänkt för brottet (4 § andra stycket lagen om hemlig dataavläsning). Ett tillstånd som avser kommunikationsavlyss- ningsuppgifter, kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får dock även avse ett avläsningsbart informationssystem som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under tid som tillstån- det av ser har kontaktat eller kommer att kontakta (tredje stycket i samma paragraf). Regeringen uttalade i propositionen Hemlig data- avläsning (prop. 2019/20:64 s. 122 och 123) att ett krav på en kopp- ling mellan den misstänkte och det informationssystem som det ska vidtas åtgärder i utgör ett viktigt skydd för den personliga integri- teten, framför allt för andra personer än den misstänkte.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som avser kommunikations- övervaknings- och platsuppgifter får under vissa förutsättningar be- viljas även för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet (5 § första stycket). Avläsning eller upptagning av kommunikations- övervakningsuppgifter får då, i likhet med hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation i motsvarande fall, endast avse förfluten tid. Vidare begränsas möjligheten av att den hemliga dataavläsningen en- dast får avse ett informationssystem som har använts vid ett brott eller i anslutning till en brottsplats vid brottstidpunkten eller som av någon annan anledning är av synnerlig vikt för utredningen (andra stycket i samma paragraf). Av förarbetena framgår följande om inne- börden av dessa krav (prop. 2019/20:64 s. 219). Att det avläsnings- bara informationssystemet har använts vid ett brott innebär att det haft avgörande betydelse vid själva genomförandet av brottet eller använts för att understödja brottet. Om polisen inom ramen för en förundersökning om t.ex. grovt narkotikabrott upptäcker en viss ip- adress varifrån det har förmedlats stora mängder narkotika kan tillstånd till hemlig dataavläsning beviljas för att utreda vem som är skäligen misstänkt för brottet. Att informationssystemet använts i anslut- ning till en brottsplats vid brottstidpunkten innebär typiskt sett att det har använts på eller vid en brottsplats när ett brott har begåtts. Det finns dock ingen avgränsning för hur stort område kring brotts- platsen som åtgärden får vidtas inom. Detta måste bedömas från fall

216

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

till fall. Att informationssystemet på annat sätt är av synnerlig vikt för utredningen omfattar de fall när det inte står klart att informa- tionssystemet funnits vid eller i närheten av brottsplatsen, men ändå kan ha en avgörande betydelse i utredningen. Ett exempel kan vara att ett informationssystem funnits längs en flyktväg från brottsplatsen eller när det finns skäl att tro att gärningspersonen kan tänkas för- flytta sig medan brottet fortfarande pågår, t.ex. vid människorov eller grov narkotikasmuggling.

Som nämnts i tidigare kapitel gäller vidare att hemlig dataavläs- ning endast får användas för brott av det slag som kan föranleda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (4 § första stycket). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan alltså an- vändas för betydligt fler brott än hemlig dataavläsning. Denna skill- nad finns dock inte när det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation som sker i syfte att utreda vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet, eftersom hemlig övervakning i det fallet förutsätter att brottet är sådant att det är tillåtet med hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation.

8.3.3Om tvångsåtgärder mot andra än den misstänkte

Målsäganden

Iprincip alla brott faller under allmänt åtal (20 kap. 3 § RB). I all- mänhet krävs inte målsägandens medverkan för att åtal ska få väckas, men det finns ett antal brott där det krävs angivelse av målsäganden. Det förekommer även att det antingen krävs angivelse till åtal av målsäganden eller att åtalet är påkallat ur allmän synpunkt. Exempel på sådana brott är vållande till kroppsskada som inte är grov (3 kap. 12 § brottsbalken, förkortad BrB) och hemfridsbrott (4 kap. 11 § BrB). När det gäller den typ av allvarliga brott där hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet förekommer, ställs dock inte något sådant krav. Något formellt krav på att målsäganden anger brottet till åtal eller medverkar i utredningen ställs alltså inte när det gäller detta slags brott. Däremot kan det givetvis i praktiken vara en förutsätt- ning för att brottet ska komma till myndigheternas kännedom och att utredningen ska komma framåt.

217

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

Det kan fordras av en målsägande att han eller hon ska bidra till utredningen så gott det går (se Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken [2021-12-10 JUNO], kommentaren till 37 kap. 1 § RB). Emellertid finns det inget tvångsmedel för att tvinga fram en målsägandeutsaga. En målsägande kan alltså alltid välja att inte uttala sig eller svara på frågor (se Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken [2021-12-10 JUNO], kommentaren till 37 kap. 1 § RB). Målsäganden kan inte heller avlägga ed. Som grund för detta angav Processlagberedningen (se NJA II 1943 s. 492) att de lämnade uppgifterna annars skulle komma att tillmätas ett alltför stort bevisvärde och den tilltalades ställning genom detta obehörigen försvagas. En målsägande kan dock inte hindra att det som han eller hon tidigare berättat används som bevis i rättegången. Om en huvudförhandling hålls trots att målsäganden inte är närva- rande, ska rätten i den utsträckning det behövs se till att det som han eller hon tidigare har anfört läggs fram ur handlingarna (46 kap. 6 § RB). Om målsäganden inställer sig men vägrar att svara på frågor eller svaren avviker från vad målsäganden tidigare berättat kan rätten med stöd av 36 kap. 16 § andra stycket jämförd med 37 kap. 3 § RB tillåta att det som målsäganden tidigare berättat för åklagare eller polis läggs fram vid huvudförhandlingen. Med hänsyn till de krav till skydd för den misstänkte som följer av artikel 6 i Europakonventionen finns det dock begränsningar när det gäller möjligheten att lägga en sådan utsaga till grund för en fällande dom (jfr bl.a. hovrättsavgörandet RH 2002:65).

Det finns ett visst utrymme för att använda tvångsåtgärder mot målsäganden. Målsäganden kan t.ex. kallas vid vite att inställa sig till förhör under förundersökningen eller till huvudförhandlingen, och även polishämtning kan förekomma (23 kap. 6 a och 7 §§ respektive 45 kap. 15 § första stycket och 46 kap. 14 § RB). För att rätten ska besluta om hämtning till huvudförhandlingen måste åtgärden bedömas som proportionerlig med hänsyn till bl.a. målsägandens person, vad målet gäller och omständigheterna i övrigt (se Peter Fitger m.fl. Rätte- gångsbalken [2021-12-10 JUNO], kommentaren till 46 kap. 14 § RB). Målsäganden är vidare skyldig att stanna kvar under en viss tid för förhör under förundersökningen (23 kap. 9 § RB) och är dessutom skyldig att under vissa förutsättningar tillfälligt lämna ifrån sig elek- tronisk kommunikationsutrustning som han eller hon bär med sig eller har på sig. Om han eller hon vägrar, får en polisman tillfälligt omhänderta utrustningen. Skulle det finnas synnerlig anledning att

218

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

anta att utredningen annars kommer att försvåras och det är före- skrivet fängelse för brottet är det tillåtet att kroppsvisitera även en målsägande för att söka efter kommunikationsutrustningen.

Även vissa andra straffprocessuella tvångsmedel kan användas mot målsäganden. Inget hindrar exempelvis att ett beslag görs hos målsäganden, om föremålet eller i handlingen i fråga kan antas ha betydelse för utredning om brottet (27 kap. 1 § RB). Dock torde det ha betydelse vid bedömningen av om åtgärden är proportionerlig att den som utsätts för beslaget är den person som också utsatts för det brott som ska utredas. Av rättssäkerhetsskäl fattas det normalt ett beslut om beslag även i de fall då målsäganden frivilligt lämnat över egendom till polisen.

Det är vidare möjligt att göra en husrannsakan hos andra personer än den som är skäligen misstänkt för brottet (28 kap. 1 § andra stycket RB). I det fallet ställs dock strängare krav för att åtgärden ska få vid- tas än om husrannsakan görs hos den skäligen misstänkte. Även här torde det ha betydelse för proportionalitetsbedömningen om åtgär- den ska vidtas hos målsäganden.

Av det sagda följer att det – om det finns grund för åtgärden och åtgärden är proportionerlig – är möjligt att göra en husrannsakan hos målsäganden och att ta mobiltelefoner och andra elektroniska infor- mationsbärare i beslag och gå igenom deras innehåll. Genom en så- dan åtgärd kan man – förutsatt att uppgifterna finns sparade i infor- mationsbäraren – få tillgång till många av de uppgifter som man även kan få fram genom en hemlig övervakning av elektronisk kommunika- tion som riktas mot exempelvis målsägandens telefonnummer. Exem- pel på sådana uppgifter är samtalslistor som visar vilka telefonnum- mer som varit i kontakt med målsägandens telefon och listor över mottagna sms. Därutöver kan man, om uppgifterna är sparade, få tillgång till en hel del uppgifter av den typ som man kan få tillgång till genom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning, såsom innehållet i sms, MMS, e-post och snabbmed- delanden som skickats eller mottagits i olika chattfunktioner. Samtidigt är det en viktig skillnad att åtgärden i beslagsfallet inte sker i hemlig- het, och att målsäganden har en möjlighet att överklaga beslaget.

Hemliga tvångsmedel som riktas mot den misstänkte, såsom exem- pelvis en hemlig avlyssning eller hemlig dataavläsning av den miss- tänktes telefon, eller en hemlig rumsavlyssning i en bostad som delas av den misstänkte och målsäganden, kan givetvis även drabba måls-

219

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

äganden på så sätt att kommunikation mellan den misstänkte och målsäganden avlyssnas eller avläses. Detta gäller även om målsägan- den är en närstående till den misstänkte. En hemlig avlyssning eller hemlig övervakning kan göras av t.ex. ett telefonnummer som måls- äganden innehar, om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta numret (27 kap. 20 § första stycket 2 RB). I ett sådant fall anses åtgärden rikta sig mot den misstänkte, men målsäganden drabbas givetvis ändå. Enligt upp- gift från de brottsbekämpande myndigheterna blir avlyssning som avser nummer som den misstänkte kontaktar allt vanligare. Skälet är att de misstänkta ofta byter telefonnummer, varför det kan vara svårt att rikta en avlyssning mot hans eller hennes telefon (se Ds 2020:12 Registrering av kontantkort, m.m., s. 60). Genom att avlyssna eller övervaka exempelvis en flickväns telefon kan man fånga upp rele- vanta uppgifter och i vissa fall få tillgång till den misstänktes aktuella telefonnummer så att detta kan avlyssnas.

Av framställningen i detta avsnitt framgår att det finns ett antal situationer där en målsägande kan utsättas för tvångsmedel. När det gäller undersökning av den egna kroppen är skyddet för målsägan- den emellertid absolut. Målsägandens kropp kan alltså endast under- sökas om han eller hon samtycker till åtgärden. Kroppsbesiktning får endast utföras på den som skäligen kan misstänkas för brottet (28 kap. 12 § RB) och en läkarundersökning i syfte att utfärda ett rättsintyg som avser en målsägande får aldrig utföras utan hans eller hennes samtycke (4 § lagen [2005:225] om rättsintyg). Som huvud- regel kräver även utfärdandet av rättsintyget samtycke (5 § samma lag). Skälet till detta krav är främst att vetskapen om att läkaren kan komma att utfärda ett intyg annars skulle kunna avhålla en skadad målsägande från att söka vård (prop. 2004/05:64 s. 31).

Sammanfattningsvis kan man konstatera att en målsägande har ett starkt skydd i samband med utredning och rättsprocess, men att detta inte innebär något absolut hinder mot att vissa tvångsåtgärder kan vidtas mot målsäganden. Det hindrar inte heller att målsäganden drabbas av tvångsåtgärder som riktar sig mot den misstänkte.

220

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

Övriga

Tvångsåtgärder kan vidtas inte bara mot skäligen misstänkta perso- ner och målsägande, utan även mot andra personer som är intres- santa i utredningen. Ett exempel är personer som är misstänkta men inte skäligen misstänkta. Ett annat exempel är vittnen. Personer som ska höras under förundersökningen kan kallas till förhöret vid på- följd av vite och under vissa förutsättningar hämtas av polis till för- höret (23 kap. 6 a och 7 §§ RB). På tillsägelse av en polisman är den som befinner sig på den plats, där ett brott förövas, skyldig att med- följa till ett förhör som hålls omedelbart därefter (23 kap. 8 § RB). Vägrar personen utan giltig orsak, får polismannen ta med personen till förhöret. Vid vissa mycket allvarliga brott gäller detsamma för den som befinner sig inom ett område i anslutning till den plats där ett brott nyligen förövats. Det finns vidare en skyldighet för förhörs- personer att kvarstanna för förhör under viss tid (23 kap. 9 § RB). Vad som tidigare sagts om omhändertagande av elektronisk kommu- nikationsutrustning gäller även i fråga om de personkategorier som nu är aktuella. Även förutsättningarna för en husrannsakan är desamma. Här finns det dock skäl att uppmärksamma reglerna om beslags- förbud, som i sin tur anknyter till bl.a. reglerna om vittnesförbud.

Hemliga avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunika- tion kan aktualiseras t.ex. på det sättet att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att kontakta personens telefon- nummer (27 kap. 20 § första stycket 2 RB). Vidare kan personer som befunnit sig i närheten av en brottsplats komma att omfattas av en basstationstömning (27 kap. 19 § första stycket 2 RB).

8.4Tidigare överväganden

Buggningsutredningen

Tidigare gällde att de brottsutredande myndigheterna kunde hämta in uppgifter om telemeddelanden från operatörerna med stöd av

6kap. 22 § första stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation (LEK) och dess företrädare telelagen (1993:597). För sådan inhämtning krävdes det endast att brottet hade ett minimi- straff på två år eller mer och att det ankom på myndigheten att ut- reda det. Något krav på att det skulle finnas en skäligen misstänkt

221

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

för brottet ställdes inte och bestämmelsen innehöll ingen begräns- ning i fråga om vems telemeddelanden den kunde avse. Regleringen kritiserades bl.a. mot bakgrund av vissa avgöranden från Europa- domstolen. Buggningsutredningen föreslog att den dåvarande regler- ingen skulle upphävas och att inhämtning av uppgifter om telemed- delanden i stället skulle regleras i 27 kap. RB. Mot bakgrund av detta förslag ansåg utredningen att det i några situationer behövdes undan- tag från huvudregeln om kravet på brottsmisstanke mot viss person vid hemlig teleövervakning enligt rättegångsbalken.

Enligt Buggningsutredningen finns det två olika situationer där det från effektivitetssynpunkt framstår som angeläget och från integritets- synpunkt som godtagbart att de brottsutredande myndigheterna kan hämta in uppgifter genom teleövervakning utan att det finns en skä- ligen misstänkt person (SOU 1998:46 s. 403 f.).

Den första situationen som togs upp är när det i en brottsutred- ning saknas en skäligen misstänkt person men det finns uppgifter om att någon har ringt eller blivit uppringd i området kring en brotts- plats. Som exempel nämndes fallet att ett vittne i samband med ett bankrån har sett en maskerad gärningsman ringa ett mobiltelefon- samtal. De myndigheter som utredningen tillfrågat hade framhållit att teleövervakningsuppgifter, som enligt då gällande rätt kunde inhäm- tas med stöd av telelagen (sedermera LEK), i ett sådant fall kan vara de enda konkreta uppgifter som utredningspersonalen har att gå efter då de söker en tänkbar gärningsman. Utredningen ansåg att möjlig- heten till sådan inhämtning dock borde vara begränsad till de tele- adresser som använts i anslutning till den plats där brottet har be- gåtts och förklarade att det i praktiken skulle handla om att uppgifter hämtas in från den eller de basstationer som – vid tidpunkten för brottet – kunde antas har berörts av ett sådant mobiltelefonsamtal.

Den andra situation som Buggningsutredningen tog upp var den att inhämtning av uppgifter om målsägandens teleadress kan ge in- formation som leder till att ett brott klaras upp (s. 404). Utred- ningen lyfte fram bl.a. mordutredningar där det saknas misstanke mot någon viss person och att det kan vara av avgörande betydelse för förundersökningen att man får reda på vem offret talat med i tele- fon den närmaste tiden före brottet för att därigenom kunna identi- fiera tänkbara gärningsmän. De brottsbekämpande myndigheterna hade till utredningen påtalat att ett krav på skälig misstanke mot viss person i dessa fall i praktiken skulle kunna förstöra möjligheterna att

222

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

utreda brottet. Buggningsutredningen ansåg följaktligen att inhämt- ning av uppgifter om målsägandens teleadress borde vara tillåten, men ansåg även att åtgärden som utgångspunkt borde förutsätta att måls- äganden har lämnat sitt samtycke. Utredningen menade nämligen att det ur integritetssynpunkt skulle leda allt för långt att införa en regel som innebär att de brottsutredande myndigheterna mot målsägandens vilja kan hämta in uppgifter som rör hans eller hennes teleadresser. Dock ansåg utredningen att åtgärden, för att den skulle vara till prak- tisk nytta i det polisiära arbetet, borde vara tillåten även i de fall måls- ägandens samtycke inte kan inhämtas, t.ex. på grund av att målsäganden har avlidit genom brottet, är medvetslös eller försvunnen. Buggnings- utredningen ansåg att det i sådana fall får anses ligga i sakens natur att målsäganden vill att brottet utreds och beivras.

Lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m.

I den lagrådsremiss som följde på Buggningsutredningens betänkande tog regeringen upp frågan om hemlig teleövervakning utan känd gär- ningsman och menade att hemlig teleövervakning borde tillåtas i vissa fall även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för ett begånget brott (s. 78 f.). Regeringen ansåg att undantag från huvud- regeln vid fall motsvarande de av utredningen angivna exemplen fram- stod som angelägna ur såväl effektivitetssynpunkt som av hänsyn till brottsoffret. Regeringen konstaterade också att det i vissa brotts- utredningar hade varit av största betydelse att uppgifter av detta slag hade kunnat hämtas in enligt telelagen. Regeringen framhöll att be- dömningen inte avsåg situationer där målsäganden kan men inte vill samtycka till att uppgiften lämnas ut. Man tog alltså avstånd från en sådan möjlighet. Regeringen ansåg det möjligt att utforma en bestäm- melse som är tillräckligt snäv för att vara acceptabel ur integritets- synpunkt, samtidigt som den medger utlämnande av de uppgifter som polisen kan behöva i de avsedda situationerna. Man föreslog därför att utredningens förslag skulle genomföras.

Lagrådet lämnade synpunkter enbart av lagteknisk karaktär på för- slaget. Regeringen gick dock inte vidare med förslaget i propositionen Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74) och förslaget ledde inte till lagstiftning. I propositionen uttalades att frågan om att avskaffa möjligheten för

223

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

brottsutredande myndigheter att inhämta uppgifter om telemeddelan- den direkt från operatörerna skulle bli föremål för ytterligare över- väganden (anförd prop. s. 12 och 40).

Beredningen för rättsväsendets utveckling

Mot bakgrund av ställningstagandena i prop. 2002/03:74 gav reger- ingen Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) i uppdrag att bl.a. göra en översyn av de regelverk som styrde de brottsbekäm- pande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation (dir. 2003:15). Frågan om övervakning av elektronisk kommunikation utan en skäligen misstänkt behandlades i beredningens sjunde delbetänkande (SOU 2005:38

s.193 f.). Beredningen föreslog att man vid förundersökning angå- ende brott som är så allvarliga att de kan ligga till grund för beslut om hemlig avlyssning skulle få använda hemlig övervakning även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Utred- ningen konstaterade att övervakningsuppgifter, däribland uppgifter om positionen hos mobiltelefoner, ofta är den absolut viktigaste nyckeln för att utredningar rörande grövre brott ska kunna föras framåt. Man framhöll att utredningsarbetet, särskilt i det tidiga skedet, kan handla om att polisen lägger pussel med övervakningsuppgifterna och eventuellt vittnesuppgifter och annan information och på så sätt får fram vilka personer som kan misstänkas för brottsligheten samt när, var och hur brottet planerades och genomfördes och vad gär- ningsmännen gjorde därefter. Utredningen anförde att det genom kontakterna och intensiteten i kontakterna mellan särskilda mobil- telefoner, som senare kanske kan knytas till bestämda individer, kan vara möjligt att klarlägga hur gärningsmännen har agerat och vilka personer som har varit inblandade i brottsligheten.

BRU framhöll även att förslaget skulle täcka in den situation som tagits upp i tidigare förslag, nämligen att myndigheterna behöver få uppgifter om telemeddelanden som har befordrats till eller från en teleadress som innehas av eller av särskild anledning kan antas ha an- vänts av en målsägande som inte kan samtycka till åtgärden.

224

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

Polismetodutredningen

Under beredningen av betänkandet SOU 2005:38 bedömdes det nöd- vändigt att komplettera underlaget i vissa delar. Regeringen tillsatte därför en särskild utredare för att överväga bl.a. vissa frågor om inhämt- ning av uppgifter om elektronisk kommunikation under förundersök- ning innan det finns någon skäligen misstänkt person. Utredningen valde namnet Polismetodutredningen. I likhet med Buggningsutred- ningen och BRU ansåg Polismetodutredningen att en möjlighet till hemlig övervakning i fall där det ännu inte finns en skäligen misstänkt person är nödvändig för att kunna upprätthålla en effektiv brotts- bekämpning (SOU 2009:1 s. 114). Polismetodutredningen föreslog dock att syftet med åtgärden, förutom att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet, ska kunna vara att utröna annan omstän- dighet av väsentlig betydelse för utredningen. Som exempel på en sådan situation angavs fallet när man genom uppgifterna kan få fram var en målsägande eller ett vittne befinner sig eller har befunnit sig, eller var en brottsplats är belägen (s. 169).

Propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation

Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation om de brotts- bekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden upphävdes enligt förslag i propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elek- tronisk kommunikation (prop. 2011/12:55). Regleringen ansågs vara varken ändamålsenligt utformad eller uppfylla kraven på rättssäker- het och integritetsskydd (prop. s. 66). Den nuvarande bestämmelsen i 27 kap. 20 § andra stycket RB infördes enligt förslag i denna pro- position (prop. s. 70 f.). Regeringen skrev då bl.a. följande.

Tillgången till uppgifter om elektronisk kommunikation i ett tidigt skede i en brottsutredning är ofta av central betydelse för att effektivt kunna klara upp allvarliga brott. Det är många gånger avgörande att snabbt kunna utröna vem som är skäligen misstänkt för att andra åtgärder ska kunna vidtas mot denne i syfte att föra utredningen framåt. Vid sådan inhämt- ning är det av naturliga skäl inte möjligt att koppla åtgärden till en skä- ligen misstänkt person. Regeringen anser därför att de brottsutredande myndigheterna även i framtiden måste kunna få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation i förundersökningar, även innan det finns en skäligen misstänkt gärningsman.

225

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

Regeringen diskuterade vidare hur möjligheten till hemlig övervakning skulle avgränsas (s. 74). Man avfärdade alternativet att avgränsa möjlig- heten på det sätt som gjorts i fråga om hemlig kameraövervakning i fall där det saknas en skäligen misstänkt person. I de fallen gäller att syftet med åtgärden ska vara att fastställa vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet. Enligt förarbetena till den bestämmelsen innebär rekvisitet att övervakningen i allmänhet ska vara avsedd att leda till att gärningsmannen kan påträffas på bar gärning (prop. 2002/03:74 s. 40 f.). Regeringen ansåg att en sådan ordning skulle innebära en alltför omfattande begränsning i fråga om när inhämtning får ske och att åtgärden även bör kunna ta sikte exempelvis på att utröna var en brottsplats är belägen om den omständigheten är av avgörande be- tydelse för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Regeringen stannade för den nuvarande avgränsningen av bestämmel- sen, dvs. att åtgärden ska ha som syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och menade att denna skrivning skulle täcka in även sådana situationer som nyss sagts.

Utredningen om datalagring och EU-rätten

Utredningen om datalagring och EU-rätten hade bl.a. i uppdrag att se över bestämmelserna om skyldighet att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation som gäller leverantörer av allmänna kommunikations- nät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster samt bestämmelserna om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till sådana uppgifter. Till stor del handlar utredningens delbetänkande Datalagring – brottsbekämpning och integritet (SOU 2017:75) om behovet av anpassning av svensk rätt på grund av EU-domstolens avgörande i Tele2-domen. Vi redogör kortfattat för Tele2-domen och viss efterföljande praxis från EU-domstolen i avsnitt 4.2.2. För denna utrednings vidkommande är det i första hand övervägandena i SOU 2017:75 om tillgång till lagrade uppgifter som är relevanta. Utredningen gjorde bedömningen att de nuvarande tillgångsreglerna i rättegångsbalken avser grov brottslighet och uppfyller EU-rättens krav. När det gäller utrymmet för att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet gjorde utredningen följande överväganden ut- ifrån Tele2-domen (s. 257–260).

226

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

Tillgång till lagrade uppgifter kan enligt domstolen i princip bara bevil- jas till uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller på något sätt vara inblandade i ett sådant brott. I särskilda fall, som när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism, skulle dock enligt domstolen tillgång kunna ges även till uppgifter om andra personer när det finns objektiva omständigheter som ger skäl att anta att de uppgifterna i ett konkret fall effektivt skulle kunna bidra till att bekämpa terrorism (av- snitt 9.8.3).

Inledningsvis kan noteras att det i sig inte är tillräckligt att det finns en indirekt koppling till bekämpning av allvarlig brottslighet för att myndigheterna ska få tillgång till uppgifterna. Det krävs, som huvud- regel, att personen på något sätt är inblandad i den allvarliga brottslig- heten. Domstolen beskriver denna personkrets, för vilka uppgifter kan inhämtas, med de exakta orden som används av Europadomstolen i målet Roman Zakharov mot Ryssland, 4 december 2015, som EU-domstolen hänvisar till. Därtill lägger domstolen ”på något sätt inblandad”, vilket alltså innebär att personkretsen är vidare än endast misstänkta gärnings- män och medhjälpare. Detta stöds även av att Europadomstolen i samma dom (§ 245), med hänvisning till tidigare praxis, konstaterade att det kan vara berättigat med en hemlig övervakningsåtgärd även mot en per- son som kan ha upplysningar om ett brott, utan att vara misstänkt. I be- greppet måste t.ex. även en målsägande ingå. Eftersom en hänvisning görs till Europadomstolens praxis torde dock begreppet vara vidare än så. I Greuter mot Nederländerna, 19 mars 2002, som hänvisades till från Roman Zakharov mot Ryssland (§ 245), bedömdes det nämligen befogat att avlyssna en telefon tillhörande partnern till en dödad person, eftersom det fanns misstankar om att gärningsmannen skulle kunna kontakta henne.

I särskilda fall kan det, enligt EU-domstolen, vara befogat att ge myn- digheterna tillgång även till andra personers uppgifter. Det bör särskilt noteras att det uppenbarligen inte endast är när vitala intressen för natio- nell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism som till- gång kan beviljas till uppgifter som rör personer som inte är inblandade i ett allvarligt brott. Av domstolens formulering framgår att det endast är fråga om ett exempel.

…Som redogjorts för ovan tillåter EU-rätten i viss utsträckning över- vakning även mot andra än misstänkta. Mot denna bakgrund gör ut - redningen bedömningen att den övervakning som regleras i 27 kap. 20 § första stycket är förenlig med de krav som EU-rätten uppställer. Enligt 27 kap. 20 § andra stycket RB får hemlig övervakning av elektronisk kommunikation även utföras i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. För att tillstånd till sådan övervakning ska ges krävs att det är fråga om mycket allvarlig brottslighet med ett straffminimum på fängelse två år (27 kap. 19 § fjärde stycket RB).

227

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

Exempel på en sådan åtgärd är basstationstömning (masttömning). En sådan utförs t.ex. om polisen hittar en mördad person och vill under- söka vilka som har befunnit sig vid platsen (eller egentligen vilka mobil- telefoner som har funnits där). En sådan åtgärd avser i bästa fall en (eller flera) misstänkta personer men medför samtidigt att uppgifter inhämtas om personer som inte är misstänkta. Sådan basstationstömning har av regeringen bedömts inte innebära ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär och att det inte omfattas av RF:s skydd av den personliga integriteten i 2 kap. 6 §, eftersom det normalt endast är fråga om en positionsbestämning vid ett specifikt tillfälle (prop. 2011/12:55 s. 97). Dessutom är personuppgifter som behandlas hos de brottsbekämpande myndigheterna omgärdade av integritetsskyddande lagstiftning, se polis- datalagen (2010:361), åklagardatalagen (2015:433) och tullbrottsdatalagen (2017:447).

Det ska i detta sammanhang noteras att nu aktuell övervakning endast får utföras om det är av synnerlig vikt för utredningen. Dessutom är in- hämtningen begränsad, såvitt avser meddelande, till historisk information.

Utrymmet för att använda hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation för att utreda vem som är misstänkt är som ovan beskrivits begränsat enligt EU-rätten. EU-domstolen lämnar dock ett utrymme för att få tillgång till lagrade uppgifter även avseende icke misstänkta personer. Mot bakgrund av att inhämtningen är begränsad (sett till de uppgifter som får inhämtas) och till att den brottslighet som berättigar till sådan övervakning måste vara mycket allvarlig, gör utredningen be- dömningen att det utrymme som EU-domstolen ger är tillräckligt för att de svenska reglerna i detta hänseende ska lämnas oförändrade.

Utredningen bedömde vidare att reglerna om tillgång genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation är tydliga och precisa och uppfyller de krav som EU-rätten ställer.

Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel

Efter överlämnande av delbetänkandet Datalagring – brottsbekämp- ning och integritet bytte Utredningen om datalagring och EU-rätten namn till Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel. Utredningen hade bl.a. i uppdrag att se över rättssäkerhetsgarantierna och mekanismerna som ska skydda den personliga integriteten när hemliga tvångsmedel för särskilt all- varlig brottslighet används. Utredningen övervägde bl.a. regleringen om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att ut- reda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, och om det borde införas regler om vilken personkrets som kan utsättas för de åtgärder

228

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

som kan omfattas av ett beslut om sådan övervakning, när det gäller de brott som avses i 27 kap. 2 § andra stycket 2–7 RB1. Dessa över- väganden redovisades i utredningens slutbetänkande Rättssäkerhets- garantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61).

Utredningen konstaterade till att börja med att de åtgärder som i praktiken avses är dels basstationstömning, dvs. att man kontrollerar vilka telefoner eller nummer som kopplat upp sig mot en viss mobil- mast, dels riktade åtgärder mot t.ex. en målsägandes telefon eller en telefon som man misstänker används av en okänd gärningsman. En- ligt vad som framkommit vid utredningens undersökning var bas- stationstömningar det vanligaste.

Utredningen bedömde att integritetsintrånget för varje enskild vid basstationstömningar oftast är begränsat, eftersom det normalt en- dast är fråga om en positionsbestämning vid ett enstaka tillfälle. Man konstaterade att regeringen har bedömt att en sådan övervakning där- för inte innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär och inte omfattas av regeringsformens skydd av den personliga integrite- ten, prop. 2011/12:55 s. 97. Utredningen delade denna bedömning, men framhöll samtidigt att integritetsintrånget kan vara betydande även vid sådana åtgärder, beroende på vilket område som masten täcker (t.ex. om masten endast täcker området kring ett behandlingshem eller en ödslig plats där det ska ske en hemlig sammankomst). Även med beaktande av sådana situationer, ansåg utredningen att risken för ett integritetsintrång är så liten att nuvarande ordning kunde accepteras.

Åtgärder som riktar sig mot en enskild persons nummer, adress eller kommunikationsutrustning och som avser mer än någon en- staka kommunikationsuppgift ansågs normalt innebära ett större in- tegritetsintrång än vad en basstationstömning gör. Det kan därför en- ligt utredningen framstå som en brist att kretsen som tvångsåtgärderna kan riktas mot inte är begränsad till personer som på något sätt kan antas ha upplysningar om brottet. Utredningen konstaterade sam- tidigt att en bestämmelse av detta slag måste ge utrymme för en viss flexibilitet för att kunna utnyttjas och att det är svårt att förutse alla de sätt på vilka en hemlig övervakning kan leda utredningen framåt.

1 I prop. 2021/22:119 föreslås att brottskatalogen flyttas till 18 § andra stycket.

229

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

Utredningens bedömning var att bristen på begränsning av per- sonkrets inte är oförenlig med kraven i regeringsformen eller Europa- konventionen, och då särskilt Europadomstolens dom i målet Roman Zakharov mot Ryssland. Man tog vid bedömningen särskilt fasta på kravet på att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, som an- sågs innebära en indirekt koppling till den brottslighet som utred- ningen gäller. Utredningen framhöll även att åtgärden avser särskilt allvarliga eller samhällsfarliga brott och att det är rätten som slutligen bedömer om den sökta åtgärden är proportionell i förhållande till mot- stående intressen, samt möjligheten att förena tillståndet med särskilda villkor till skydd för enskildas personliga integritet.

Propositionen Hemlig dataavläsning

I propositionen Hemlig dataavläsning (prop. 2019/20:64) finns inga uttalanden som specifikt tar sikte på förutsättningarna att avläsa kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter som gäller måls- ägandens informationssystem. Regeringen uttalade att det i likhet med vad som gäller för befintliga hemliga tvångsmedel bör finnas en möjlighet att använda hemlig dataavläsning för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett visst brott och framhöll att det kan ge viktiga upplysningar när det har begåtts ett allvarligt brott men där det inte går att hitta någon misstänkt. Regeringen angav vidare att det utan en sådan möjlighet finns risk för att brottsbekämpande myndigheter inte kan gå vidare i utredningar om allvarliga brott. Sam- tidigt kom man fram till att hemlig dataavläsning endast bör få till- gripas mot avläsningsbara informationssystem som funnits på eller i anslutning till en brottsplats eller om uppgifterna av något annat skäl är av synnerlig vikt för utredningen. Det angavs att uttrycket synner- lig vikt för utredningen bör täcka samtliga fall som bedöms vara av synnerlig betydelse för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. I författningskommentaren tog man bl.a. upp exemplen att ett informationssystem funnits längs en flyktväg från brottsplatsen eller när det finns skäl att tro att gärningspersonen kan tänkas förflytta sig medan brottet fortfarande pågår, t.ex. vid människorov eller grov narkotikasmuggling (s. 219).

230

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

8.5Överväganden om hemlig övervakning

av elektronisk kommunikation mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen

kan misstänkas för brottet

8.5.1Dagens reglering

I lagtexten i 27 kap. 20 § andra stycket RB finns det inga begränsningar i fråga om den personkrets som kan omfattas av hemlig övervakning i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Som framgått av föregående avsnitt ger förarbetena till nuvarande bestäm- melse inte något svar på om det övervägts om hemlig övervakning ska kunna ske av målsägandens kommunikation. Frågan har emeller- tid behandlats i andra lagstiftningsärenden. I betänkandet Rättssäker- hetsgarantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61) fann utredaren att målsäganden omfattas av regleringen och att det inte fanns behov av ändring av lagtexten. Remissinstanserna redovisade inte någon annan uppfattning. Det har också framkommit att domstolar gett tillstånd till övervakning i sådana fall och, såvitt vi har kunnat finna, har till- stånd inte nekats på grund av att det är fråga om en målsägande. Vi gör i avsnitt 8.5 och 8.7 bedömningen att regleringen uppfyller de krav som följer av regeringsformen och Sveriges internationella åtaganden. Gällande rätt får därför anses innebära att det är tillåtet att rikta en hem- lig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden.

8.5.2Det finns ett behov av åtgärden

Bedömning: Det finns ett påtagligt behov av en möjlighet att rikta en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot måls- äganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Skälen för bedömningen

Allmänt om behovet

De brottsbekämpande myndigheterna har upplyst att en hemlig över- vakning av målsägandens telefon ofta är en av de första åtgärder som vidtas i utredningar om allvarliga brott där det inte finns en skäligen

231

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

misstänkt. Ett typexempel kan vara ett spaningsmord, en synner- ligen grov misshandel eller ett människorov. En viktig ingång i ären- det kan då många gånger vara att med hjälp av en hemlig övervakning kartlägga hur målsäganden rört sig, vilka andra telefoner som funnits i samma område vid samma tidpunkt och vilka nummer som målsägan- den kommunicerat med (jfr även SOU 1998:46 s. 403 f., SOU 2005:38 s. 193 f. och SOU 2009:1 s. 169). Utifrån en sådan kartläggning kan vidare utredningsåtgärder, t.ex. en hemlig övervakning mot något eller några av de intressanta telefonnumren, vidtas. Enligt de brotts- bekämpande myndigheterna kan det vara omöjligt att utan en möj- lighet till hemlig övervakning riktad mot målsägande komma framåt i utredningen.

Det kan finnas fall där det är okänt vem som innehar eller använ- der ett visst nummer eller en viss kommunikationsutrustning, som av något skäl är av intresse i en utredning om ett allvarligt brott. Polisen kan ha skäl att tro att numret eller utrustningen tillhör målsäganden eller en tänkbar gärningsperson. Ett exempel kan vara att polisen har påträffat en viss kommunikationsutrustning, typiskt sett en mobil- telefon, på en brottsplats eller längs med en tänkbar flyktväg. En hem- lig övervakning kan då ge ledtrådar om vem telefonen tillhör och om denne har koppling till brottet på något sätt. I en sådan situation är det möjligt att telefonen tillhör gärningspersonen, en medhjälpare till denne, målsäganden, någon som bevittnat brottet eller någon helt utom- stående person utan relevans för utredningen. Utan en hemlig över- vakning eller en motsvarande hemlig dataavläsning kan det vara svårt eller omöjligt att reda ut hur det förhåller sig och komma vidare med detta spår, alternativt avföra telefonens innehavare från utredningen.

Behovet av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden när målsäganden medverkar

Man kan lite förenklat urskilja tre olika situationer som kan aktuali- seras när det gäller att få tillgång till uppgifter om målsägandens elek- troniska kommunikation. Den första situationen är att målsäganden medverkar i utredningen. I de fallen är det inte sällan möjligt att med hans eller hennes samtycke få tillgång till de uppgifter som kan be- hövas om t.ex. kontakter med personer som kan vara intressanta i ut- redningen. Uppgifterna kan exempelvis finnas lagrade i målsägandens telefon, som frivilligt kan lämnas över till de brottsutredande myn-

232

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

digheterna för undersökning och s.k. tömning. I normalfallet tas då telefonen i beslag. Det kan också vara möjligt för målsäganden att från operatören få ut uppgifter om telefonnummer som kontaktat målsägandens nummer, dock mot en kostnad. Det förekommer vidare att Polismyndigheten med fullmakt från abonnenten kan få ut vissa uppgifter från operatören.

Under vårt arbete har det framkommit att det finns stora varia- tioner mellan de olika telebolagen vilken typ av uppgifter man kan få tillgång till på frivillig väg och hur långt tillbaka i tiden dessa sträcker sig. Från vissa bolag kan man inte få uppgifter lika långt tillbaka i tiden som man hade kunnat få genom ett beslut om hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation. Vidare krävs att det handlar om ett registrerat abonnemang. Om målsäganden har ett oregistrerat kon- tantkort kan man alltså inte få fram några uppgifter, oavsett om det föreligger ett samtycke. Denna olägenhet kan förväntas minska om förslagen i Lagrådsremissen Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter om krav på registrering av kontantkort genomförs. Vidare kan man inte vid en förfrågan från abonnenten eller med fullmakt från abonnenten få ut uppgifter om geografiska positioner. Sådana uppgifter är enligt de brottsbekämpande myndigheterna ofta avgörande för att man ska komma framåt i en utredning. Möjligheten att med målsägandens samtycke få tillgång till uppgifter kan alltså i ett utredningsperspektiv inte jämställas med ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

Av det sagda följer att möjligheten att i vissa fall få tillgång till trafikuppgifter från operatören på frivillig väg inte är jämförbar med möjligheten att använda hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation. Det kan därför även i de fall då målsäganden medverkar i utredningen vara nödvändigt att fatta ett beslut om hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation för att viktiga uppgifter ska kunna tillföras utredningen. Vidare kan det finnas åtskilliga situationer där det är olämpligt med hänsyn till bl.a. förundersökningssekretessen att be målsäganden hämta in uppgifter eller be honom eller henne om en fullmakt att hämta in uppgifter. Om utredningen leder fram till att någon blir skäligen misstänkt kan det från dennes perspektiv ha betydelse att uppgifterna har hämtats in genom ett tvångsmedel och inte genom målsägandens försorg. Till detta kommer att förfarandet där den enskilde lämnar fullmakt till de brottsbekämpande myndig-

233

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

heterna är omdiskuterat och ibland har setts som ett kringgående av regleringen om hemliga tvångsmedel. Utredningen anser i och för sig att det är självklart att en målsägande, som av egen fri vilja vill bidra till att det brott som han eller hon utsatts för blir uppklarat, ska ha möjlighet att göra detta genom att lämna en fullmakt och att det inte bör ses som ett kringgående av reglerna. Eftersom uppfattningen finns och med hänsyn till det ovan anförda gör vi bedömningen att det i utredningar som målsäganden medverkar i finns ett behov av en möj- lighet att utföra hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Behovet av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden när målsäganden inte kan medverka

En annan situation är att målsäganden inte kan lämna sitt samtycke till att uppgifter hämtas in. Det kan t.ex. handla om att målsäganden har avlidit, är försvunnen, medvetslös eller av andra medicinska skäl inte kan tillfrågas. Det kan många gånger vara fråga om förunder- sökningar om allvarlig brottslighet, t.ex. ett pågående människorov, mord, mordförsök eller synnerligen grov misshandel. Om målsägan- den är försvunnen, medvetslös eller har avlidit kan han eller hon givetvis inte medverka i utredningen. I ett sådant fall kan det finnas uppgifter om att målsäganden varit i kontakt med eller skulle träffa några personer strax före brottet. De brottsbekämpande myndig- heterna har, som nämnts tidigare, anfört att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ofta är den första ingången i ett spanings- ärende, och många gånger helt avgörande för att man över huvud taget ska komma vidare i utredningen (jfr även SOU 1998:46 s. 403 f., SOU 2005:38 s. 193 f. och SOU 2009:1 s. 169). Utan en uppgift om vilka personer som senast varit i kontakt med målsäganden kan det enligt myndigheterna vara omöjligt att få fram uppslag om vem som kan misstänkas för brottet. I vissa fall, t.ex. när man inte kan lokali- sera en mordplats, kan det även vara av stor vikt med en möjlighet att kunna kartlägga målsägandens rörelser i samband med brottet.

En reglering som gör det omöjligt att utföra en hemlig övervak- ning mot en målsägande som inte kan medverka i utredningen, skulle leda till allvarliga konsekvenser för möjligheterna att utreda, och i vissa fall även avbryta, allvarliga brott. Det finns därför tveklöst ett be-

234

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

hov av en möjlighet att kunna utföra en hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation mot målsäganden i dessa fall.

Behovet av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden när målsäganden inte vill eller vågar medverka

Den tredje situationen är att målsäganden väljer att inte medverka i utredningen. Oviljan kan ha olika orsaker. Målsäganden kan exem- pelvis vara starkt påverkad av relationen till gärningspersonen eller gärningspersonerna på grund av släktskap eller vänskapsband. Måls- äganden kan själv höra till den kriminella miljön och omfattas av dess tystnadskultur. Enligt uppgift från de brottsbekämpande myndig- heterna har det blivit allt vanligare, främst när det gäller brott med koppling till gängkriminalitet, att det i utredningen förekommer per- soner som på goda grunder kan antas ha uppgifter om brottet men som inte lämnar dessa uppgifter till polisen. Inte sällan handlar det om personer som rör sig i den kriminella miljön. Den som ingår i ett kriminellt nätverk förväntas att inte samarbeta med myndigheterna ens i de fall man utsatts för brott av någon i ett annat kriminellt nät- verk. Den som bryter mot denna kodex kan utsättas för repressalier. Här kan även vålds- och skrämselkapitalet hos gärningspersonerna eller deras omgivning ha betydelse. I dessa fall kan det vara mycket svårt eller omöjligt att snäva in kretsen av tänkbara gärningsmän utan att målsäganden medverkar om man inte kan använda hemlig över- vakning mot målsäganden för att få kännedom om vilka personer som han eller hon varit i kontakt med eller som har befunnit sig på samma plats som målsäganden vid relevanta tidpunkter. Samtidigt är det naturligtvis mycket angeläget att brottslighet inom kriminella nät- verk kan utredas även när målsäganden själv rör sig i den kriminella miljön eller har nära koppling till en gärningsperson.

Det kan också vara så att målsäganden egentligen vill att brottet ska utredas men inte vågar medverka. Denna rädsla kan bero på att målsäganden har utsatts för övergrepp i rättssak eller andra påtryck- ningar för att inte lämna uppgifter till myndigheterna. Rädslan kan också bero på att gärningspersonerna har ett vålds- och skrämsel- kapital som gör att de inger fruktan även utan att några uttryckliga påtryckningar eller hot behöver framföras. Vetskapen om vad per- sonerna eller personer i deras omgivning är kapabla till kan i det fallet vara tillräckligt avskräckande. I tidigare lagstiftningsärenden har man

235

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

inte fäst någon större uppmärksamhet vid frågan om hur rättsväsen- det bör förhålla sig till sådana situationer, men det är en viktig fråga eftersom många människor känner rädsla för att lämna uppgifter till rättsväsendet (se bl.a. Brå, Tystnadskulturer. En studie om tystnad mot rättsväsendet, Brå 2019:10).

Av det anförda framgår att den omständigheten att målsäganden inte medverkar i förundersökningen inte nödvändigtvis kan tas till intäkt för att han eller hon inte egentligen vill att brottet ska utredas. Det måste antas vara mer regel än undantag att den som utsatts för ett allvarligt brott mot person, såsom en synnerligen grov misshan- del eller ett människorov, känner rädsla för gärningspersonerna och kan uppleva ett starkt obehag inför att medverka i utredningen. Samma sak gäller när målsäganden vet att gärningspersonerna hör till ett krimi- nellt nätverk och har ett stort våldskapital.

Regeringen tog i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m., som inte ledde till lagstiftning, avstånd från användning av hemlig övervak- ning i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet i situationer där målsäganden kan men väljer att inte samtycka till att uppgifterna hämtas in. Man problematiserade inte kring situationer där målsägandens egentliga vilja är att medverka men där han eller hon på grund av påtryckningar eller rädsla känner sig förhindrad till det. I den proposition som ledde till införandet av den nuvarande be- stämmelsen i 27 kap. 20 § andra stycket RB förs inga resonemang om samtycke över huvud taget, och övervakning riktad mot målsäganden tas inte upp explicit. Däremot tar regeringen som exempel på situa- tioner där åtgärden bör vara möjlig upp i vart fall en situation där övervakningen rimligen måste kunna avse målsäganden i vissa fall, nämligen den att åtgärden vidtas för att man ska kunna utröna var en brottsplats är belägen (prop. 2011/12:55 s. 74). I ett sådant fall torde övervakningen ofta avse i vilket geografiskt område målsägandens elek- troniska kommunikationsutrustning finns eller har funnits (27 kap. 19 § första stycket 3).

För vår del anser vi det principiellt tveksamt att i praktiken lägga avgörandet av om ett allvarligt brott ska utredas i målsägandens hand. Som vi utvecklat i avsnitt 8.3.3 disponerar målsäganden inte över denna fråga, även om man i och för sig inte kan tvinga målsäganden att ut- tala sig. En ordning där hemlig övervakning mot målsäganden inte kan användas för att få fram vem som skäligen kan misstänkas för brottet innebär att en tung börda läggs på målsäganden, som i värsta

236

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

fall ställs inför valet att riskera allvarliga repressalier för sin medver- kan i förundersökningen, eller att gärningspersonerna ska gå fria. En sådan ordning ger också potentiellt en stor makt åt gärningspersonerna, som genom att hota målsäganden kan förhindra att brottet kan ut- redas. Sådana konsekvenser framstår som oacceptabla när det är fråga om brottslighet av det allvarliga slag som det nu är fråga om. I prak- tiken är hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot måls- äganden relativt vanligt förekommande när det gäller viss allvarlig brottslighet. Behovet av åtgärden i den brottsutredande verksamheten är alltså stort.

Det finns vidare en inbyggd motsägelse mellan behovet av sekre- tess i fråga om hemliga tvångsmedel och ett krav på samtycke från målsäganden i enlighet med vad vissa tidigare utredningar förordat. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Sekretessen gäller hos alla myndigheter som tar befattning med tvångsåtgärder, inklusive en domstol som beslutar om hemlig övervakning och den myndighet som verkställer åtgärden (Tansjö, Geijer och Lenberg, Offentlighets- och sekretesslagen [JUNO 2021-11-23], kommentar till 18 kap. 1 §). I de fall som nu diskuteras lär det med hänsyn till sekretessen vara sällsynt att det är möjligt att fråga efter målsägandens samtycke till inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation. Mot ett krav på samtycke talar också den omständigheten att lagstiftaren hittills inte gjort någon fördjupad analys av om samtycke till tvångs- medel borde lagregleras särskilt och dessutom tagit avstånd från att avgöra frågan beträffande ett enskilt tvångsmedel (prop. 2005/06:29 s. 25 f.).

Med hänsyn till det anförda gör vi bedömningen att det finns situa- tioner där det inte finns någon annan och mindre ingripande möjlig- het att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet än att använda sig av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation oavsett målsägandens inställning. Det finns därför ett påtagligt be- hov av en möjlighet att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet och detta även i de fall där målsäganden inte samtycker

237

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

till åtgärden, eller det av hänsyn till utredningen inte är lämpligt att fråga målsäganden om samtycke.

8.5.3Åtgärden är proportionerlig

Bedömning: Åtgärden är proportionerlig och förenlig med Sveriges internationella åtaganden.

Skälen för bedömningen

Skyddet för den personliga integriteten

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utgör en in- skränkning av den enskildes rätt till skydd för sitt privatliv och sin korrespondens enligt artikel 8 i Europakonventionen. Europadom- stolen har uttalat att det kan vara berättigat med en hemlig övervak- ningsåtgärd inte bara mot misstänkta gärningsmän och medhjälpare, utan även mot en person som kan ha upplysningar om ett brott utan att vara misstänkt, se Roman Zakharov mot Ryssland § 245. I rätts- fallet Greuter mot Nederländerna bedömdes det vara befogat att rikta en hemlig avlyssning mot en telefon som tillhörde partnern till en dödad person, eftersom det fanns misstankar om att den okände gär- ningsmannen skulle kontakta henne. Något förbud mot att rikta åt- gärden mot en målsägande kan enligt vår mening alltså inte uttolkas av Europadomstolens praxis. Åtgärden måste dock givetvis vara pro- portionerlig och uppfylla de övriga krav som följer av artikel 8.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utgör även en inskränkning av de rättigheter som följer av artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga. EU-domstolen har i bl.a. Tele2-domen uttalat att tillgång till trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter i princip bara kan beviljas till uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett allvarligt brott eller på något sätt vara inblandade i ett sådant brott. I likhet med Utredningen om datalagring och EU- rätten anser vi att uttalandet, med hänsyn bl.a. till de hänvisningar som domstolen gör till Europadomstolens praxis, bör förstås på så sätt att den tänkbara personkretsen inte enbart omfattar misstänkta gärnings- män och medhjälpare utan även t.ex. en målsägande (SOU 2017:75 s. 257 och 258). Liknande uttalanden finns i bl.a. EU-domstolens

238

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

dom den 6 oktober 2020, i förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, La Quadrature du Net m.fl. som i den nu aktuella delen handlade om lagstiftning i terrorbekämpningssyfte. Där uttalade dom- stolen att inhämtning av lokaliseringsuppgifter i realtid är tillåtet bl.a. i syfte att bekämpa terrorism, men att åtgärden är särskilt ingripande och därför får vidtas endast gentemot personer beträffande vilka det finns ett giltigt skäl att misstänka att de på ett eller annat sätt är in- blandade i verksamheten (punkt 187). Uttrycket ”på ett eller annat sätt inblandad” får förstås på samma sätt som motsvarande uttalande i Tele2-domen. Vår bedömning är således att inte heller EU:s rättig- hetsstadga i och för sig hindrar att hemlig övervakning riktas mot en målsägande, förutsatt att åtgärden är proportionerlig och kraven för inskränkningar i rättigheterna enligt artiklarna 7 och 8 i övrigt är upp- fyllda.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan även vara ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten, som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, om åtgärden innebär över- vakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Det skydd bestämmelsen ger är emellertid generellt utformat, och kan inte i sig anses hindra bestämmelser om hemliga tvångsmedel mot en målsägande. Skyddet får inskränkas genom lag, förutsatt att villkoren i 2 kap. 21 § regeringsformen är uppfyllda. Bekämpning av allvarlig brottslighet är ett godtagbart ändamål. Därutöver måste be- gränsningen vara proportionerlig i förhållande till sitt ändamål.

Proportionalitet

Vi har i det föregående gjort bedömningen att det finns ett påtagligt behov av en möjlighet att rikta övervakning av elektronisk kommuni- kation mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan miss- tänkas för brottet och att varken EU-rätten, Europakonventionen eller regeringsformen innehåller något förbud mot en sådan möjlighet. Denna bedömning omfattar inte bara fallen att målsäganden samtycker eller saknar möjlighet att samtycka, utan också när målsäganden väljer att inte medverka i utredningen, eller där man inte kan fråga måls- äganden utan att äventyra utredningen. Nästa fråga är om behovet av åtgärden väger så tungt att det uppväger det intrång i den person-

239

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

liga integriteten och rätten till skydd för sina personuppgifter som åtgärden innebär för målsäganden.

Vi konstaterar då till att börja med att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation anses vara ett av de minst integritets- känsliga av de hemliga tvångsmedlen. Detta utesluter inte att åtgär- den kan utgöra ett allvarligt ingrepp i målsägandens rätt till skydd för sitt privatliv, sin korrespondens och sina personuppgifter, åtmin- stone i de fall man med hjälp av åtgärden kan dra precisa slutsatser om målsägandens privatliv (jfr artikel 8 i Europakonventionen och artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga, samt EU-domstolens av- görande i bl.a. dom den 2 mars 2021 i målet C-746/18, Prokuratuur). Detta gäller särskilt när det är fråga om övervakning i realtid (jfr EU- domstolens dom den 6 oktober 2020, i förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, La Quadrature du Net m.fl., punkt 187). Åtgärden bör därför endast komma ifråga i syfte att utreda allvarlig brottslighet. Detta krav bedömer vi vara uppfyllt genom dagens regler- ing. Någon anledning att ställa än högre krav finns inte och skulle dess- utom leda till att bestämmelsen förlorar alltför mycket i effektivitet.

Vi konstaterar vidare att kraven för att åtgärden ska få vidtas är högt ställda genom att det både krävs att brottet är av det slaget att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är tillåten och att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen. Det krävs alltså att åtgärden i princip är nödvändig för att utredningen ska föras fram- åt. I avsnitt 8.8 utvecklar vi varför vi inte heller föreslår någon skärp- ning i detta avseende. En annan begränsning är att möjligheten att hämta in uppgifter om meddelanden begränsad till förfluten tid. Vi an- ser dock inte att denna begränsning är lämplig eller nödvändig, vilket har utvecklats närmare i avsnitt 7.5.

Ett argument mot att man tillåter hemlig övervakning mot måls- äganden är det särskilda skydd som målsäganden åtnjuter i en för- undersökning och rättsprocess. Målsäganden kan inte tvingas att ut- tala sig och kan inte kroppsundersökas utan sitt frivilliga samtycke. Det finns skäl som talar för att man bör respektera målsägandens personliga integritet och önskan att inte medverka i en utredning. Som framgår av framställningen i avsnitt 8.3.3 är det dock möjligt att använda ett visst tvång mot en målsägande inom ramen för en brotts- utredning och rättsprocess. Det har även framkommit att målsäganden indirekt kan drabbas av tvångsmedel som riktas mot den misstänkte, t.ex. genom att en hemlig avlyssning av den misstänktes telefon kan

240

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

innebära att även telefonsamtal med målsäganden avlyssnas. Som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anfört kan vidare måls- ägandens drabbas vid en s.k. basstationstömning, eftersom den visar alla telefonnummer som kopplat upp mot en viss basstation vid en viss tidpunkt. Det är dock en principiell skillnad mellan detta och att ett tvångsmedel medvetet riktas mot målsäganden. I ett sådant fall vet den brottsbekämpande myndigheten att den som utsätts för tvångs- medlet inte är gärningspersonen. Som vi framhållit ovan är det dess- utom typiskt mer integritetskränkande att inhämta uppgifter om med- delanden än att göra en basstationstömning. Det handlar vidare, som nyss sagts, om en person som i princip inte kan tvingas att medverka i brottsutredningen. En hemlig övervakning av målsägandens elek- troniska kommunikation kan innebära en mer systematisk och om- fattande kartläggning av målsägandens kontakter än vad som skulle vara fallet om man övervakar den misstänktes kontakter och vissa av dem är med målsäganden. Samtidigt bör man beakta bestämmelsen i 27 kap. 20 § första stycket 2 RB, som innebär att det är tillåtet inte bara att rikta en övervakning eller avlyssning mot exempelvis en adress eller kommunikationsutrustning som den misstänkte innehar, utan också mot en adress eller kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta. Inget hindrar att en sådan åtgärd avser exem- pelvis målsägandens telefonnummer. Det är också viktigt att framhålla att hemlig övervakning som riktar sig mot målsägandens telefonnum- mer förekommer redan i dag, och har förekommit under lång tid. Det som diskuteras nu är alltså inte någon ny åtgärd. Däremot kan möjligheten att använda den komma att bli mer omfattande till följd av våra förslag i kapitel 6 och 7.

Isammanhanget kan man vidare framhålla att det är möjligt med beslag och genomsökning av telefoner, datorer och andra elektroniska informationsbärare som tillhör målsäganden.

Det har vidare framförts farhågor om att risken för att utsättas för hemliga tvångsmedel kan göra brottsoffer mer obenägna att anmäla brott och medverka i förundersökningen. Som framkommit ovan är det vanligt att målsäganden är rädd för att medverka och för att ut- sättas för repressalier. Särskilt risken för en minskad anmälnings- benägenhet bör tas på allvar. Däremot är det svårt att se att måls- ägandena skulle bli mer utsatta i förhållande till gärningspersonerna än de skulle vara om de aktivt medverkar i utredningen och lämnar

241

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Som nyss sagts är det inte fråga om någon ny möjlighet, även om den kan komma att få ett utvidgat tillämpningsområde. Det är inte känt för utredningen att målsägande hittills skulle ha utsatts för repressalier på grund av att de varit föremål för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

Sammanfattningsvis konstaterar vi att målsäganden inte har något absolut skydd mot olika former av tvångsåtgärder och integritets- intrång och att den åtgärd som nu diskuteras förekommer redan i dag. I vissa fall, såsom när målsäganden bragts om livet, är medvets- lös eller är utsatt för ett pågående människorov, måste det presumeras att målsäganden vill eller hade velat att brottet ska kunna utredas och i förekommande fall avbrytas. Men även när det gäller andra allvar- liga brott talar starka skäl för intresset av att brottet kan utredas bör ges företräde och målsäganden att får tåla en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Allvarlig brottslighet kan inte betraktas som en privatsak och lagstiftaren har inte gett målsäganden rätten att dis- ponera över frågan om det ska inledas en förundersökning eller väckas åtal över brott av detta slag. En målsägande som lämnat uppgifter under förundersökningen och sedan tar tillbaka dessa under rätte- gången kan inte hindra att förundersökningsuppgifterna åberopas som bevis, inte ens om målsäganden och den tilltalade står i ett sådant förhållande till varandra att målsäganden inte hade varit skyldig att vittna i målet. Det ligger i samhällets intresse att allvarliga brott kan utredas även när målsäganden inte vill medverka. Detta gäller inte minst från ett brottsförebyggande perspektiv, eftersom gärnings- personen kan hindras från att begå ytterligare allvarliga brott. Som

vihar utvecklat i det föregående är det dessutom så att en målsägande kan vara rädd för att medverka i utredningen fastän han eller hon egentligen mycket gärna vill att brottet ska utredas och de ansvariga ställas till svars. Ett beslut om hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation kan då lyfta en börda från målsäganden, genom att utred- ningen inte står och faller med hans eller hennes medverkan. Möjlig- heten att fatta beslut om tvångsmedlet kan även minska incitamentet för gärningspersonerna att utöva hot eller andra påtryckningar mot målsäganden.

Vår samlade bedömning är att det är proportionerligt med en möj- lighet att rikta hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden.

242

SOU 2022:19

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

8.5.4Åtgärden bör även fortsättningsvis vara tillåten

Bedömning: Det bör även i fortsättningen vara tillåtet att rikta en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot måls- äganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Skälen för bedömningen

Som framgått i föregående avsnitt finns det starka skäl som talar för att man även i fortsättningen ska ha en möjlighet att rikta en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, samtidigt som det finns vissa invändningar mot en sådan ordning. Vår bedöm- ning är att de skäl som talar för att en sådan möjlighet ska finnas även i fortsättningen klart överväger invändningarna. En annan ordning skulle innebära ett allvarligt hinder för den brottsutredande verksam- heten som, när det handlar om allvarlig brottslighet, inte kan motive- ras av hänsynen till målsägandens integritet. Detta gäller inte minst när målsäganden är ett barn, är rädd för att frivilligt medverka i utred- ningen eller är avliden, försvunnen eller av någon annan anledning förhindrad att medverka. Det är enligt vår mening inte acceptabelt att bördan för att allvarliga brott ska kunna utredas vilar på målsäganden och att kriminella genom att skrämma en målsägande kan hindra att brottet utreds. Vidare bör samhället inte ge vika för de kriminella miljöernas tystnadskultur, vilket blir en av följderna om målsägan- dens vilja att medverka blir avgörande.

Det bör med hänsyn till det anförda även framöver vara tillåtet att rikta en hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mot målsägande i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott. Besluten ska dock givetvis, som alltid när det gäller hemliga tvångsmedel, utformas på ett sådant sätt att integritetsintrånget mini- meras och vara så begränsat som möjligt.

243

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende målsäganden

SOU 2022:19

8.6Överväganden om hemlig dataavläsning mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet

8.6.1Det finns ett behov av åtgärden

Bedömning: Det finns ett påtagligt behov av en möjlighet att rikta en hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter mot målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet.

Skälen för bedömningen

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation är ett något mindre ingripande tvångsmedel än hemlig dataavläsning avseende kommunikationsövervaknings- och platsuppgifter, eftersom man

målsäganden i syfte att utreda vem som skäligen kan
misstänkas för brottet...........................................................		244
8.6.1	Det finns ett behov av åtgärden............................	244
8.6.2	Åtgärden är proportionerlig..................................	245

		tillåten.....................................................................	246
8.7	Bestämmelsen bör inte ändras..............................................		247
8.8	Kraven bör inte skärpas ........................................................		253
9	Nya möjligheter att utreda vem som skäligen kan
	misstänkas .............................................................		257
9.1	Uppdraget..............................................................................		257
9.2	Gällande rätt ..........................................................................		258
	9.2.1	De hemliga tvångsmedlen .....................................	258

		misstänkte ..............................................................	260
9.3	Tidigare överväganden ..........................................................		260
9.4	Utgångspunkter ....................................................................		262
9.5	Det finns ett behov ...............................................................		263
9.6	Personkretsen för hemlig avlyssning ...................................		273
	9.6.1	Någon som kan misstänkas ..................................	273

	och kommunikationsutrustningar ........................	276
9.6.3	Särskilt om avlidna.................................................	279

SOU 2022:19		Innehåll
10.11	Problemet med gods som överlämnas .................................	349
11	Interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning .........	353
11.1	Uppdraget..............................................................................	353
11.2	Gällande rätt ..........................................................................	354
11.3	Bakgrund ...............................................................................	357
11.4	Tidigare överväganden ..........................................................	358
11.5	Interimistiska beslut bör tillåtas...........................................	360
12	Tillträdestillstånd för hemlig kameraövervakning.........	369
12.1	Uppdraget..............................................................................	369
12.2	Gällande rätt ..........................................................................	370
12.3	Tidigare överväganden ..........................................................	372
12.4	Det bör vara möjligt med tillstånd för att enbart
	installera utrustning för hemlig kameraövervakning ..........	373
12.5	Det bör vara möjligt för åklagare att fatta interimistiska
	beslut om tillträde .................................................................	377
13	Bör det införas en straffvärdeventil
	i inhämtningslagen? .................................................	379
13.1	Uppdraget..............................................................................	379
13.2	Underrättelseverksamhet .....................................................	380
13.3	Inhämtningslagen..................................................................	382
13.4	Användningen av inhämtningslagen ....................................	385
13.5	Lagen om hemlig dataavläsning............................................	386
13.6	Användningen av lagen om hemlig dataavläsning
	i inhämtningsfallen................................................................	387
13.7	Tidigare överväganden ..........................................................	387
13.8	En straffvärdeventil bör inte införas....................................	395

Förkortningar.....................................................................		15
Sammanfattning ................................................................		17
1	Författningsförslag.....................................................	27
1.1	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ......................	27

	om hemlig dataavläsning.........................................................	49
2	Uppdraget och vårt arbete ..........................................	57
2.1	Uppdraget enligt dir. 2020:104 ..............................................	57
2.2	Uppdraget enligt dir. 2022:13 ................................................	59
2.3	Vårt arbete ...............................................................................	60
3	Regler till skydd för den personliga integriteten ............	61
3.1	Regeringsformen.....................................................................	61
3.2	Europakonventionen ..............................................................	62
		5

	rättigheter................................................................................	66
3.4	EU:s rättighetsstadga .............................................................	66
4	Gällande rätt .............................................................	69
4.1	De brottsbekämpande myndigheternas uppdrag .................	69

i brottsbekämpande verksamhet ............................................		70
4.2.1	Allmänt om elektronisk kommunikation..............	70
4.2.2	EU-direktiv om elektronisk kommunikation .......	72
4.2.3	Lagen om elektronisk kommunikation .................	74
4.3 Hemliga tvångsmedel .............................................................		76

	kommunikation i underrättelseverksamhet...........	80
4.3.4	Hemlig kameraövervakning....................................	81
4.3.5	Hemlig rumsavlyssning ..........................................	81
4.3.6	Hemlig dataavläsning..............................................	82

integriteten i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel .........		84
4.4.1	Domstolsprövning ..................................................	84
4.4.2	Beslutets innehåll ....................................................	86
4.4.3	Skydd för vissa yrkesgrupper .................................	87

	hemliga tvångsmedlet..............................................	88
4.4.5	Användning av överskottsinformation ..................	88

	av insamlat material.................................................	89
4.4.7	Offentliga ombud ...................................................	89
4.4.8	Underrättelse till enskilda ......................................	90
4.4.9	Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ............	91

4.6	Lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder		.......... 93
4.7	Sekretessfrågor ........................................................................		95
4.8	Användningen av hemliga tvångsmedel.................................		97
5	Relevanta straffskärpningar ........................................		99
5.1	Genomförda straffskärpningar...............................................		99
5.2	Pågående lagstiftningsärenden .............................................		103
6	Straffvärdeventiler vid flerfaldig brottslighet ...............		105
6.1	Uppdraget..............................................................................		105
6.2	Gällande rätt ..........................................................................		107
	6.2.1	Allmänt om straffvärdebedömning ......................	107

	för tvångsmedel.....................................................................	116
6.4	Tidigare överväganden om straffvärdeventil .......................	117
6.5	Utgångspunkter för övervägandena om nya
	straffvärdeventiler .................................................................	121
6.6	Det finns ett behov av nya straffvärdeventiler
	för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation,
	hemlig kameraövervakning och motsvarande hemlig
	dataavläsning .........................................................................	121

6.8 Det finns ett behov av en ny straffvärdeventil för
hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som
gäller rumsavlyssningsuppgifter...........................................	142

	rumsavlyssningsuppgifter ....................................................	145
6.10	Nya straffvärdeventiler förväntas vara effektiva.................	151
6.11	Risker för den personliga integriteten.................................	155
6.12	Nya straffvärdeventiler är proportionerliga........................	156
6.13	Förhållandet till avlyssningsförbudet..................................	164
6.14	Nya straffvärdeventiler införs..............................................	166
6.15	Bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk
	kommunikation behöver anpassas.......................................	169
7	Utvidgade brottskataloger och angränsande frågor .......	171
7.1	Uppdraget .............................................................................	171
7.2	Gällande rätt .........................................................................	173
7.3	Tidigare överväganden om brottskatalogerna.....................	176
7.4	Brottskatalogerna utvidgas ..................................................	178

	begränsas till förfluten tid ....................................................		203
7.6	Hemlig kameraövervakning .................................................		208
8	Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation
	avseende målsäganden.............................................		211
8.1	Uppdraget .............................................................................		211
8.2	Bakgrund ...............................................................................		212
8.3	Gällande rätt .........................................................................		214
	8.3.1	Hemlig övervakning av elektronisk
		kommunikation.....................................................	214
	8.3.2	Hemlig dataavläsning............................................	216

misstänkte..............................................................	217
8.4 Tidigare överväganden..........................................................	221

som skäligen kan misstänkas för brottet .............................		231
8.5.1	Dagens reglering ....................................................	231
8.5.2	Det finns ett behov av åtgärden............................	231
8.5.3	Åtgärden är proportionerlig..................................	238

14	Skyddet för den personliga integriteten ......................	399
14.1	Uppdraget .............................................................................	399
14.2	Personlig integritet ...............................................................	399
14.3	Hemliga tvångsmedel och den personliga integriteten ......	400
14.4	Tidigare översyner ................................................................	404
	14.4.1 Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga
	tvångsmedel ...........................................................	404
	14.4.2 Utredningen om utvärdering av vissa hemliga
	tvångsmedel ...........................................................	405
	14.4.3 Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel .......	405
	14.4.4 Utredningen om datalagring och EU-rätten.......	407
	14.4.5 Utredningen om rättssäkerhetsgarantier
	vid användningen av vissa hemliga
	tvångsmedel ...........................................................	408
14.5	Våra förslag och den personliga integriteten ......................	411
	14.5.1 Förslagen innebär ökade integritetsrisker ...........	411
	14.5.2 Förslagen innebär även en förstärkning av
	enskildas rätt till skydd för sin personliga
	integritet ................................................................	415
	14.5.3 Förändrade förhållanden har lett till ett ökat
	behov av hemliga tvångsmedel .............................	417
	14.5.4 Skyddet för den personliga integriteten
	är tillräckligt ..........................................................	419
15	Följdändringar .........................................................	423
15.1	Uppdraget .............................................................................	423

	eller krigsfara m.m. ...............................................................	423
15.3	Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål................	424
15.4	Lagen om en europeisk utredningsorder ............................	427
15.5	Inga andra följdändringar krävs ...........................................	430
16	Ikraftträdande .........................................................	433


SOU 2022:19			Innehåll
17	Konsekvenser..........................................................		435
17.1	Inledning................................................................................		435
17.2	Ekonomiska konsekvenser ...................................................		436
17.3	Konsekvenserna för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet ..................................................		444
17.4	Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen ..........		444
18	Författningskommentar ............................................		445
18.1	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken .................		445
18.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:97)
	om förfarandet hos kommunerna,
	förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig
	eller krigsfara m.m. ...............................................................		459
18.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562)
	om internationell rättslig hjälp i brottmål ...........................		460
18.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:1000)
	om en europeisk utredningsorder ........................................		461
18.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:62)
	om hemlig dataavläsning.......................................................		462
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2020:104 .........................................	469
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2022:13 ...........................................	485