Sänk tröskeln till en god bostad
Betänkande av utredningen om
en socialt hållbar bostadsförsörjning
Stockholm 2022
SOU 2022:14
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrådet Johan Danielsson
Regeringen beslutade den 7 maj 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda dels den uppgiftsfördelning mellan stat och kommun som funnits inom bostadspolitiken sedan
Kanslirådet Danielle Zachrisson förordnades den 15 maj 2020 som sekreterare. Utredaren Christoffer Carlander förordnades som sekreterare den 24 augusti 2020. Konkurrensrådet Johan Hedelin och juristen Tove Lundmark Söderberg förordnades som sekreterare den 15 december 2020. Tove Lundmark Söderberg entledigades den 25 oktober 2021. Den 22 november 2021 förordnades nationaleko- nomen Christer Löfgren som sekreterare.
Den 1 oktober 2020 förordnades ämnesrådet Lars Arell, rättssak- kunnige Joel
Den 3 september 2021 entledigades Sanja Moraca Roos och Philip
Den 20 augusti 2020 förordnades Roger Hedlund (sd), Helena Holmberg (l), Ola Johansson (c), Joakim Järrebring (s), Clara Lindblom (v), Josefin Malmqvist (m), Therese Metz (mp) och Larry Söder (kd) att ingå i en parlamentarisk referensgrupp. Den 1 april 2021 entledigades Josefin Malmqvist (m) och
(m)förordnades till den parlamentariska referensgruppen. Den 4 okto- ber entledigades Helena Holmberg (l) och Jakob Olofsgård (l) för- ordnades till den parlamentariska referensgruppen.
Regeringen beslutade den 3 december 2020 om tilläggsdirektiv till utredningen med innebörden att kartläggningsuppdraget om kredit- givares villkor för förstagångsköpare och tillämpning av undantag från amorteringskrav inte längre omfattas av uppdraget (dir. 2020:126). Uppdragen omhändertogs delvis av utredningen om förslag för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden (dir. 2020:125).
Regeringen beslutade den 2 september 2021 om tilläggsdirektiv med innebörden att utredningsuppdraget förlängs till den 31 mars 2022 (dir. 2021:67).
Till betänkandet har fogats fem särskilda yttranden.
Härmed överlämnar vi betänkandet Sänk tröskeln till en god bostad. (SOU 2022:14). Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm den 30 mars 2022
Karolina Skog
/Danielle Zachrisson
Johan Hedelin
Christoffer Carlander
Christer Löfgren
Innehåll
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145)
om offentlig upphandling....................................................... |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2014:899)
om riktlinjer för kommunala markanvisningar ..................... |
1.5Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
(2010:900)................................................................................ |
användardrivet idéburet bostadsbyggande ............................ |
bostadsförsörjningsansvar ...................................................... |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen
|
|
hyresgarantier.......................................................................... |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2019:676) om stöd till byggemenskaper .............................. |
5
Innehåll |
SOU 2022:14 |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala
bostadsaktiebolag ................................................................... |
|
|
|
(2017:583) om regionalt tillväxtarbete.................................. |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat
bostadsbyggande..................................................................... |
1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag
3.2.1Produktion och andra utbudsskapande
6
SOU 2022:14Innehåll
3.4.1Utmaningarna för bostadsförsörjningen
4.1.2Åtagandet förverkligas genom
|
bostadsmarknaden ................................................. |
|
4.2 Ett delat ansvar att vidta åtgärder ........................................ |
||
4.2.2Kommunerna har skyldigheter och utrymme
|
att dimensionera sin roll........................................ |
|
Statlig styrning och samverkan ............................. |
4.3Framväxten av relationen mellan stat och kommun
inom bostadsförsörjningen .................................................. |
|
4.4 Utredningens bedömning..................................................... |
4.4.1Uppgiftsfördelningen behöver uppdateras
7
Innehåll |
SOU 2022:14 |
5.4.6Höga krav och bristande transparens har lyfts
5.5 Utredningens bedömningar ................................................. |
5.5.1Hyresvärdars krav utgör en tröskel
|
för bostadssökande ............................................... |
|
6.3.2Stöd ska lämnas på objektiv grund
|
||
|
||
|
hyresgarantier ........................................................ |
6.3.4Behovet av den kompetensutvidgande regeln
6.4 Användningen av kommunala stöd ..................................... |
6.4.1Få kommuner erbjuder kommunalt
|
||
6.4.4Få kommuner erbjuder stöd för att skaffa
|
en bostad................................................................ |
|
8
SOU 2022:14 |
Innehåll |
6.4.6Befogenhetslagens regler om kommunalt stöd till boende uppfattas inte som ett
7.1.1Det är skillnad på bostadsförmedling
och uthyrningsverksamhet.................................... |
7.1.2Kommunal bostadsförmedling är
|
en kommunal tjänst ............................................... |
|
|
||
|
|
|
|
för diskriminering.................................................. |
|
7.2 Användning av kommunala bostadsförmedlingar .............. |
||
7.2.1Kommunala bostadsförmedlingar förmedlar
bostäder i 66 kommuner ....................................... |
7.2.2Ägarstyrningen synliggör kommunernas
ambitioner .............................................................. |
7.2.3Exempel på motiv till att inrätta
bostadsförmedling ................................................. |
7.2.4Exempel på kommuner som övervägt att starta
|
||
7.3 De kommunala bostadsförmedlingarnas funktion ............. |
||
7.3.2Kommunala bostadsförmedlingar bygger
på ett samspel ......................................................... |
7.3.3Kommunala bostadsförmedlingar förmedlade
|
cirka 40 000 lägenheter år 2020 ............................. |
|
9
Innehåll |
SOU 2022:14 |
7.4 Förturer utanför kommunal bostadsförmedling ................ |
7.4.1Kommunintervjuer visar olika system och oklar
grund ...................................................................... |
7.4.2Det saknas tydlig skiljelinje mellan förtur
|
||
7.5 Utredningens bedömningar ................................................. |
||
|
||
|
|
|
|
samarbete ............................................................... |
|
7.5.2Turordning efter kötid bör kompletteras med
reservationer för en mer träffsäker förmedling... 239
7.5.3Möjliggör för fler förturer inom kommunal
bostadsförmedling................................................. |
7.5.4Kommunerna överväger vid behov kommunal
|
bostadsförmedling................................................. |
|
7.5.6Mer selektiv förmedling och fördelning av hyresbostäder för en mer inkluderande
8.1.2Begreppet allmännyttan i den fortsatta
framställningen...................................................... |
8.2Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
8.2.1Vad som utgör ett allmännyttigt kommunalt
8.2.2Innebörden av kravet på affärsmässiga
|
||
|
||
|
stycket |
8.2.4Värdeöverföringar
|
||
10
SOU 2022:14 |
Innehåll |
8.3 Generella regler för kommunala bolag ................................ |
8.3.1Förutsättningar för att lämna över kommunala
angelägenheter till ett bolag .................................. |
8.3.2Regleringen i bolagsordning eller
(aktie)ägardirektiv ................................................. |
8.3.3Särskilda kommunalrättsliga förutsättningar
|
|
bostadsaktiebolag .................................................. |
8.4De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens
affärsmässighet ...................................................................... |
8.4.1Vad anges i ägardirektiv och andra styrande
dokument? ............................................................. |
8.4.2Hur ser eventuella borgensavtal ut och har de
8.4.3Hur används, och hur ser kommunerna på, de
nya undantagen vad gäller värdeöverföringar?..... 286
8.4.4Hur värderar de allmännyttiga bostadsbolagen
sina fastigheter? ..................................................... |
8.4.5Hur räknar de allmännyttiga bostadsbolagen
på nyinvesteringar? ................................................ |
8.4.6Allmännyttans upphandling av
bostadsbyggande.................................................... |
8.5De allmännyttiga bostadsföretagen som verktyg för
en socialt hållbar bostadsförsörjning ................................... |
||
8.5.2Allmännyttans tolkning av sitt uppdrag från
8.5.5Förklaringsfaktorer för allmännyttans
agerande.................................................................. |
8.5.6
bostadsförsörjning................................................. |
8.5.7Allmännyttans erfarenheter av offentlig
upphandling ........................................................... |
11
Innehåll |
SOU 2022:14 |
8.6 Kommuner utan allmännyttigt bostadsföretag .................. |
8.6.1Vad utmärker de kommuner som inte har
en allmännytta?...................................................... |
8.6.2Angivna motiv av kommuner där
allmännyttan har avvecklats.................................. |
8.6.3Kommuner som har sålt delar av sitt
allmännyttiga bestånd ........................................... |
8.7Bostadsförsörjningsarbetet i kommuner
utan allmännytta ................................................................... |
||
8.7.2Fler kommunalt direktägda bostäder i kommuner utan allmännytta enligt
bostadsmarknadsenkäten...................................... |
8.7.3Insatser som inte görs i kommuner utan
|
||
|
||
|
allmännytta ............................................................ |
|
8.8 Utredningens bedömningar ................................................. |
||
8.8.1De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen drivs enligt affärsmässiga
principer................................................................. |
8.8.2De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen bidrar till att främja
bostadsförsörjningen ............................................ |
8.8.3Upphandlingsreglerna medför problem för bolagen och därigenom för en socialt hållbar
bostadsförsörjning ................................................ |
8.8.4Det är möjligt att förena affärsmässighet
9.2.2Det kommunala planmonopolet och
12
SOU 2022:14 |
|
Innehåll |
9.2.4Begränsningar i kommunens
9.4.1Kommunerna äger mark men har skilda
|
förutsättningar ....................................................... |
|
9.4.3Krav i markanvisning utifrån bostadssociala
|
aspekter .................................................................. |
|
9.5Framgångsfaktorer i kommuners arbete med
markanvisningar för att nå social hållbarhet........................ |
|
9.6 Statens markinnehav ............................................................. |
9.6.1Reglering avseende förvaltning och försäljning
|
av statligt ägd mark................................................ |
|
9.7 Utredningens bedömningar ................................................. |
||
9.7.1Markinnehav är ett kraftfullt verktyg som
|
används med stor variation.................................... |
|
9.7.3Behov att förtydliga lagen om kommunala
13
Innehåll |
SOU 2022:14 |
10.3 Bostadsstiftelser.................................................................... |
10.3.1Stiftelser regleras i lag och ändamålsföreskrifter styr prövning
av bostadssökande................................................. |
10.3.2Bostadsstiftelsers andel av bostadsmarknaden
är liten .................................................................... |
10.3.3Tillgång till och priset på mark är det största
10.4.2Byggemenskaper har olika drivkrafter och
statligt stöd finns sedan 2019 ............................... |
10.4.3Byggemenskaper utgör en mycket liten del
|
||
10.4.6Byggemenskaper tillför flera olika värden till
samhället ................................................................ |
|
10.5 Startargrupper som verkar för bogemenskap ..................... |
|
|
bogemenskap m.m. ............................................... |
10.5.2Startargrupper tar initiativet och kvinnor
är drivande ............................................................. |
10.5.3Kollektivhus utgör en mycket liten del av
10.5.4Bogemenskap kan mildra ensamhet och social
isolering ................................................................. |
10.5.5Erfarenheter från olika aktörer om villkor
14
SOU 2022:14Innehåll
11.2.2Målet för bostadsförsörjningen och dess
innebörd ................................................................. |
11.2.3Nationell handlingsplan för
bostadsförsörjningen............................................. |
11.2.4Kommunal handlingsplan för
|
bostadsförsörjningen............................................. |
|
Ett utvecklat analysmaterial .................................. |
||
11.2.7Bestämmelse om att riktlinjer för bostadsförsörjning ska vara vägledande
överförs till PBL .................................................... |
11.2.8Bestämmelserna om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag flyttas men
ändras inte i sak...................................................... |
11.2.9Bestämmelserna om kommunalt stöd
|
|
bostadsförsörjningslagen ........................................ |
15
Innehåll |
SOU 2022:14 |
|
||
efterfrågan ............................................................................. |
||
11.3.1Tydligare förutsättningar för kommunala bostadsförmedlingar att tillämpa reservationer
11.3.2En generell avgiftsrätt för kommunal
bostadsförmedling................................................. |
11.3.3Hyresvärdars tillträdeskrav på nya hyresgäster
regleras ................................................................... |
11.3.4Hyresvärdar ska på begäran lämna uppgifter
11.4.2Enklare och snabbare för statliga myndigheter
|
|
|
markanvisningar .................................................... |
11.4.4Tydligare riktlinjer gör det möjligt för fler att
11.4.5Vägledning och metodstöd till kommuner för
|
|
aktiv markpolitik ................................................... |
|
|
byggemenskaper.................................................... |
11.4.7Verksamhetsbidrag till intresseorganisationer som främjar användardrivet idéburet
bostadsbyggande ................................................... |
|
11.4.8 Statligt topplån på landsbygden behövs .............. |
16
SOU 2022:14Innehåll
12.2.2Konsekvenser för boende i allmännyttiga
12.2.3Konsekvenser för enskilda som önskar att gå
12.3 Konsekvenser för fastighetsägare och byggherrar .............. |
|
|
krav och informationsansvar ................................. |
12.3.2Konsekvenser av ändringar i lagen
12.4.1Konsekvenser för kommunernas
|
||
12.4.4Konsekvenser av förändrade
12.5.2Hyresgarantier och kompensation enligt
17
Innehåll |
SOU 2022:14 |
12.9.2Konsekvenser för det brottsförebyggande
18
SOU 2022:14Innehåll
|
||
(2010:900).............................................................................. |
||
Särskilda yttranden .......................................................... |
||
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2020:53 ........................................... |
|
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2020:126 ......................................... |
|
Bilaga 3 |
Kommittédirektiv 2021:67 ........................................... |
|
|
||
|
påverkar lagen om offentlig upphandling |
|
|
konkurrensen mellan byggherrarna? ........................... |
659 |
Bilaga 5 Behov av industriell eller kommersiell karaktär |
|
|
|
enligt upphandlingsreglerna – praxis från EU |
|
|
respektive Sverige.......................................................... |
665 |
19
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att analysera och överväga åtgärder som dels tydliggör uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken, dels bidrar till att ett antal bostadspolitiska verktyg är effektiva och ända- målsenliga. Det övergripande syftet med utredningen är att skapa för- utsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning. Med detta av- ses enligt direktivet att utifrån en gemensam problembeskrivning använda bostadspolitiska verktyg på ett sätt som ger hushåll möjlig- het att kunna skaffa en bostad som svarar mot deras behov samtidigt som boendesegregationen motverkas och förutsättningarna för jäm- lika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras.
Utredningen har sökt lösningar som kan bidra till en utveckling där fler utifrån egen förmåga klarar att ordna en god bostad.
Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora
En socialt hållbar bostadsförsörjning behöver ha hushållens situation i centrum. Människor begränsas i sina liv när de inte har en godtagbar boendesituation eller saknar en egen bostad. Höga trösklar gör det svårt för människor att etablera sig på den ordinarie bostadsmark- naden och att anpassa sitt boende utifrån livssituation. Det påverkar möjligheterna att flytta för studier eller arbetet och det kan också försvåra möjligheterna för föräldrar att skapa ett tryggt boende för sina barn och för exempelvis våldsutsatta personer att kunna för- ändra sin situation. Den socioekonomiska boendesegregationen be- gränsar livschanser och ger negativa konsekvenser för samhället.
Utbudet på bostadsmarknaden har visat sig inte kunna matcha hushållens bostadsbehov. Det har medfört en situation där den så kallade strukturella hemlösheten är stor vilket innebär hårt tryck på
21
Sammanfattning |
SOU 2022:14 |
kommunernas socialtjänst. När vissa kan etablera sig på bostadsmark- naden och få sina grundläggande bostadsbehov tillgodosedda och andra inte uppstår ojämlikheter på bostadsmarknaden. Det tar sig uttryck genom bland annat trångboddhet, ansträngd boendeekonomi, osäkra boendelösningar och hemlöshet. Situationen påverkar även individers och hushålls deltagande i samhällslivet. Hushållens sökande efter lös- ning på sin boendesituation har skapat en grogrund för svarta mark- nader med kopplingar till kriminalitet.
Ojämlikheter i boendet är svårt att separera från ekonomiska ojäm- likheter. Den ekonomiska ojämlikheten ökar och fastighetspriserna stiger. Klyftan mellan insiders och outsiders på bostadsmarknaden växer. För många är hyresbostadsmarknaden det enda alternativet sam- tidigt som hyresbostadsmarknadens andel av beståndet har minskat.
Barnfamiljer med svag köpkraft har särskilt svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden. Att hyra av privatpersoner inne- bär många gånger en oönskad osäkerhet i boendet och högre hyra än på den reguljära bostadsmarknaden. Det kan för många vara en bra lösning under en övergångsperiod, men för barnfamiljer kan det leda till trångboddhet, ansträngd boendeekonomi och ofrivilliga flyttar, något som påverkar barnens möjligheter till en god uppväxt.
Tillämpningen av socialtjänstlagen och bosättningslagen skiljer sig mellan olika kommuner. I den mån det är baserat på olika lokala förutsättningar är det inte nödvändigtvis ett problem, men en kon- sekvens av att kommunernas ansvar inte är tydligt reglerat är så kallad social dumpning.
Alla måste göra mer
Det är och bör vara ett gemensamt åtagande för stat och kommun att vidta åtgärder som möjliggör för alla på bostadsmarknaden att ha en god bostad. Stat och kommun definierar sina roller genom sitt fak- tiska agerande.
Utmaningarna på bostadsmarknaden visar tydligt att rådande ord- ning inte är ändamålsenlig. Tillräckligt verksamma åtgärder har inte vidtagits för att få en bostadsmarknad som möter behoven. Ansvars- fördelningen inom bostadsförsörjningen bygger på gamla premisser, men medför inte hinder för någon aktör att genomföra de åtgärder som krävs. Tvärtom finns överlappningar mellan statens och kommuner-
22
SOU 2022:14 |
Sammanfattning |
nas möjligheter att agera. Vägen framåt ligger i ömsesidig förståelse för stat och kommuns respektive roller och praktiska möjligheter att agera och gemensam insikt om behovet av att mobilisera och åtgärda problemen. Det ställer höga krav på en tydlig politisk viljeinriktning, samverkan och transparens mellan stat och kommun. Ansvarsfördel- ningen behöver uppdateras och fyllas med innehåll utifrån dagens förutsättningar. En sådan förändring kan lägga grunden för ett åtgärds- arbete som tar sin utgångspunkt i behoven och i vilken mån tidigare åtgärder har lett till måluppfyllelse.
Åtgärderna behöver innefatta mer än bostadsbyggande
Bostadspolitiken har de senaste åren varit inriktad på att öka bostads- byggandet. Det är behövligt, men har inte ändrat på det faktum att det är svårt för nya och inkomstsvaga hushåll att av egen kraft och för- måga kunna lösa sin boendesituation. Ett skäl till detta är att ny- producerade bostäder alltid är relativt dyra att bo i. Det är således inte tillräckligt att fokusera på kvantitet. Vid sidan av bostadsbyggandet behövs ett större fokus på hur såväl nyproduktion som det befintliga bostadsbeståndet kan användas för att hjälpa fler till eget tryggt bo- ende samtidigt som boendesegregation motverkas.
Utredningen har identifierat fyra tematiska områden vars utveck- ling på olika sätt har en inverkan på hushållens boendesituation och möjligheter att förändra den:
•produktion och andra utbudsskapande åtgärder,
•fördelning och förmedling,
•konsumtion och efterfrågan,
•förvaltning och renovering.
Åtgärder för att främja bostadsförsörjningen behöver utgå från ett samspel mellan dessa områden.
Utredningen ser att det framöver behövs ett särskilt fokus på frågor om hur bostäder fördelas och förvaltas, för vem de byggs och hur hushåll ska kunna konsumera och efterfråga bostäderna.
Bostadspolitiken har alltid haft selektiva inslag. En av slutsatserna från
23
Sammanfattning |
SOU 2022:14 |
hushåll i så svaga ekonomiska omständigheter att de behöver indivi- duellt utformat stöd. Denna slutsats är alltjämt giltig. Historien visar att inga generella socialpolitiska reformer så här långt har lyckats nå ut så brett att de undanröjer behovet av att rikta åtgärder till särskilt utsatta hushåll.
Utredningen ser ett behov av bostadspolitiskt fokus i skärnings- punkten mellan socialtjänstens arbete och den ordinarie bostads- marknaden. En förskjutning från insatser enligt socialtjänstlagen inne- bär ett ökat behov av selektiva inslag på bostadsmarknaden samt ett behov av åtgärder som fungerar som en brygga mellan socialtjänstens insatser och den ordinarie bostadsmarknaden. Hänsyn till barns behov av trygghet och kontinuitet motiverar särskilda åtgärder för barn- familjer.
Då utmaningarna till stora delar kan relateras till ökade skillnader gällande ekonomiska förutsättningar och köpkraft kan bostadspoli- tiken inte särskiljas från välfärdspolitiken. Frågor om hushållens för- måga att efterfråga och konsumera bostäder behöver därför vara en central del av den nationella bostadsförsörjningen.
Förslag
Åtgärder och verktyg för bostadsförsörjningen behöver utvecklas och anpassas för att möta utmaningarna. För att sänka trösklarna och göra bostadsmarknaden mer inkluderande presenterar utredningen en rad förslag för tydligare styrning och effektivare verktyg.
En ny lag med ett gemensamt mål
Utredningen kan med utgångspunkt i utmaningarna på bostadsmark- naden konstatera att de behöver lösas av stat och kommun i samverkan. Genom en ny, samlad bostadsförsörjningslag betonas det gemensamma ansvaret och förutsättningar för ett åtgärdsinriktat och målfokuserat arbete skapas.
Styrningen på området behöver förbättras och bli tydligare. I syfte att förtydliga det gemensamma ansvaret för att bedriva en effektiv bo- stadspolitik föreslår utredningen ett gemensamt mål för stat och kom- mun. Med ett mål som också tar fasta på vikten av att de kommer- siella och idéburna aktörerna inom bygg- och fastighetssektorn kan
24
SOU 2022:14 |
Sammanfattning |
bidra i det bostadssociala arbetet kan hela samhällets resurser mobili- seras för en mer inkluderande bostadsmarknad.
Förslaget på nytt mål lyder:
Målet för bostadsförsörjningen är att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Arbetet med bostadsförsörjningen ska särskilt främja jämlika uppväxtvillkor samt motverka boendesegregation och hemlöshet. Bostadsmarknaden ska fungera inkluderande och möta hushållens efter- frågan och behov.
Regering och kommun ska var och en för sig och i samverkan arbeta för att nå målet. Såväl kommersiella som idéburna bostadsaktörer ska ges förutsättningar att bidra till måluppfyllelsen.
Staten bör kliva fram
Staten är den part som kan förändra spelreglerna på bostadsmark- naden. Staten kan styra byggherrarnas ekonomiska förutsättningar att producera bostäder och boendes möjlighet att betala samt motverka ekonomiska ojämlikheter mellan hushållen. Staten är också den part som skapar förutsättningar för kommunernas agerande.
Utredningen ser ett behov av att staten tydligare ska ta ledning, visa den politiska viljeinriktningen och hantera bostadsförsörjningen som den tvärsektoriella fråga den är. Därför föreslås att staten, i lik- het med vad som redan gäller för kommunerna, tar fram en nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen. I inledningen av varje mandat- period ska regeringen till riksdagen redogöra för planerade åtgärder. Syftet är att avkräva regeringen spelreglerna för kommande mandat- period och att åstadkomma effektiva åtgärder.
Förslag på nya former för samverkan mellan regeringen och kom- munerna läggs fram, bland annat i form av ett nytt råd för bostads- försörjning.
Utredningen lägger även fram förslag med syfte att statens mark, när så är lämpligt, snabbare och enklare kan ställas till förfogande för en kommun som behöver den för bostadsförsörjningsändamål.
25
Sammanfattning |
SOU 2022:14 |
Kommunerna har en central roll
Kommuner, med sin lokala förankring, lokalkännedom och kompetens på området, har fortsatt en central roll i bostadsförsörjningsarbetet. Lika centralt är därför att deras särskilda verktyg är väl fungerande och anpassade för att möta utmaningarna på bostadsmarknaden.
Utredningen föreslår en breddning av kommunens arbete med bostadsförsörjning genom kommunala handlingsplaner för bostads- försörjning med lokala mål. Syftet är att det nationella målet för bo- stadsförsörjningen i bostadsförsörjningslagen ska uppnås genom effek- tiva åtgärder i samspel med den kommunala självstyrelsen och med beaktan av varierade behov och förutsättningar.
Det offentliga markinnehavet kan och bör ses som ett verktyg av flera som kan användas för att styra utformning av närmiljön, vad som byggs och för vem. Det är en potential som kan nyttjas bättre än i dag. I detta syfte föreslås en tydligare koppling mellan kommunala riktlinjer för markanvisningar och handlingsplanen för bostadsför- sörjning.
För att stärka de kommunala verktygen föreslås att Boverket ges i uppdrag att ge metodstöd till kommunerna om hur olika verktyg kan användas för att uppnå social hållbarhet. Det handlar om hyres- garantier, sociala kontrakt samt det kommunala markinnehavet.
Sänkta trösklar för att hyra en bostad
Utredningen föreslår en reglering av hyresvärdars tillträdeskrav med innebörden att kraven ska ha ett berättigat syfte samt vara lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Utredningen föreslår också att kraven ska vara transparenta och tillhandahållas bostadssökande samt under vissa omständigheter även kommun. Förslagen läggs fram mot bakgrund av att de omfattande krav som vissa hyresvärdar i dag ställer på blivande hyresgäster riskerar att utestänga hushåll, huvudsakligen med grund i hur inkomstkraven är utformade och vilka inkomstslag som godtas. Förslaget innebär att hyresvärdar behåller möjligheter att bestämma vem de hyr ut till, men de behöver arbeta mer evidens- baserat vid utformningen av kraven och i högre utsträckning se till individers situation.
26
SOU 2022:14 |
Sammanfattning |
Hyresgarantier för barnfamiljer
Även om tillträdeskraven sänks finns det risk att vissa barnfamiljer har svårt att bli godkända som hyresgäster. Det finns ett system med statligt stöd till hyresgarantier, men det används nästan inte alls. Ut- redningen föreslår därför att det görs om. Det är enligt utredningen angeläget att stat och kommun samarbetar för att barnfamiljer ska kunna hitta trygga boendelösningar. I syfte att förbättra förutsätt- ningarna för barnfamiljer att kunna etablera sig på bostadsmarkna- den föreslås att alla kommuner ska tillhandahålla hyresgarantier till barnfamiljer som har behov av det för att erhålla en permanent bostad.
Garantierna finansieras genom ett statligt stöd till kommunerna. Till skillnad från den garanti som gäller nu ska kommunerna kunna erhålla statligt stöd även för familjer i behov av försörjningsstöd. Detta innebär en ansvarsförskjutning genom att staten tar ökat ansvar för barnfamiljer vars bostadsbehov inte tillgodoses på bostadsmarkna- den. Lagen är utformad så att modellen i framtiden, och vid behov, kan användas för bredare målgrupper.
En mer aktiv och träffsäker kommunal bostadsförmedling
Att kommunala bostadsförmedlingar erbjuder transparent, aktiv för- medling är viktigt i ett läge med bostadsbrist. De använder sig av kötid, som är en transparent förmedlingsprincip som minskar risken för god- tyckliga grunder för urval av hyresgäster. Men kötid innebär att hus- håll som står inför ett mer akut behov av bostad eller förändrad boende- situation, men inte haft möjligt att samla ihop många ködagar, har små chanser att kunna lösa sin situation genom en kommunal bostads- förmedling. Utredningen bedömer att fördelning av hyresbostäder behöver ske med större inslag av selektivitet.
De kommunala bostadsförmedlingarna har en förmåga att tillsam- mans med fastighetsägare underlätta för vissa grupper att ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden. Denna förmåga behöver användas mer, till fler typer av hushåll och grupper, med behov som i dag inte tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden. Nuvarande reglering tolkas av kommunala bostadsförmedlingar som att förmedling utifrån behov inte är tillåtet. För att åstadkomma en mer aktiv och träffsäker förmedling föreslås att bostadsförmedlingar får tydligare förutsättningar att kunna tillämpa reservationer och större utrymme för förturer.
27
Sammanfattning |
SOU 2022:14 |
Bättre förutsättningar för allmännyttan att producera och renovera bostäder
De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen bidrar till att främja bostadsförsörjningen. Utredningen kan konstatera att de så kallade
Men utredningen kan samtidigt konstatera att allmännyttans hand- lingsutrymme inte används i särskilt stor utsträckning. För att säkra en medvetenhet om att de allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolagen utgör ett av kommunens verktyg för att leva upp till sitt an- svar för bostadsförsörjningen föreslås att
Något som hämmar de allmännyttiga företagens möjligheter att utföra sitt uppdrag inom ramen för bostadsförsörjningen är tillämp- ningen av EU:s upphandlingsregelverk i Sverige, som går längre än vad direktivet kräver. Utredningen föreslår en förändring av lagen om offentlig upphandling som bedöms medföra att dessa företag inte längre behöver följa de detaljerade reglerna i lagen vilket kommer främja deras förutsättningar för nyproduktion och renoveringar. Förslaget ger bolagen bättre möjligheter att leva upp till de mål som ställs upp av deras ägare och bedöms leda till färre avyttringar.
Stärk den idéburna bostadssektorn
Den idéburna bostadssektorn har potential att bidra till bostadsför- sörjningen. I andra länder utgör den en viktig del av bostadsmark- naden. Idéburna bostadsaktörer drivs med annat ändamål än vinst och består av stiftelser eller människor som går samman för att skapa ett gott boende.
Den idéburna bostadssektorns ställning i Sverige stärks av utred- ningens förslag. I huvudsak genom att idéburna bostadsaktörer skrivs in i målet för bostadsförsörjningen, men också genom ett verksam- hetsbidrag till intresseorganisationer som främjar användardrivet idé- buret bostadsbyggande.
Den idéburna bostadssektorn har särskild potential att bidra till bostadsförsörjningen på svaga marknader. Där kan användardrivna
28
SOU 2022:14 |
Sammanfattning |
idéburna bostadsaktörer såsom byggemenskaper vara direkt avgörande för att få till stånd bostäder som är anpassade till lokala behov. Men finansieringen är svår, varför ett statligt topplån i någon form behövs för att främja byggande av bostäder på landsbygden av idéburna bo- stadsaktörer.
Det behövs mer
Med de förslag som återfinns i detta betänkande kan den sociala bostads- politiken återskapas. Förslagen utgör en ram för en systematisk och transparent politik för bostadsförsörjning. Effekterna om de genomförs är att fler kan få en god bostad och att trycket på kommunernas social- tjänst kan minska. Men en ram måste fyllas med innehåll. För att målet om goda bostäder till alla ska nås behövs betydligt mer än det som ryms inom denna utrednings uppdrag. Många ytterligare refor- mer behöver komma på plats för att komma till rätta med de struk- turella problem som föreligger. Alla samhällsaktörer behöver gå ifrån att bara göra det som krävs av dem till det som faktiskt behövs.
29
1 Författningsförslag
1.1Förslag till bostadsförsörjningslag
Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.
1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens och kommu- nernas arbete med bostadsförsörjning.
Bestämmelserna syftar till att säkerställa att regeringen och kom- munerna tar ställning till behovet av åtgärder för bostadsförsörjningen och att de åtgärder som vidtas är effektiva.
2 § Målet för bostadsförsörjningen är att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Arbetet med bostadsförsörjningen ska särskilt främja jämlika uppväxtvillkor samt motverka boendesegre- gation och hemlöshet. Bostadsmarknaden ska fungera inkluderande och möta hushållens efterfrågan och behov.
Regeringen och kommunerna ska var och en för sig och i samver- kan arbeta för att nå målet. Såväl kommersiella som idéburna bostads- aktörer ska ha goda förutsättningar att bidra till måluppfyllelsen.
Nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen
3 § Regeringen ska året efter det att ordinarie val till riksdagen har hållits ta fram en nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen och lämna denna till riksdagen.
Handlingsplanen ska innehålla följande uppgifter
1.en redovisning och bedömning av utvecklingen på bostadsmark- naden och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på denna,
2.en redovisning och bedömning av vidtagna åtgärder inom rele- vanta politik- och utgiftsområden,
31
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
3.en beskrivning av planerade åtgärder för nå målet för bostads- försörjningen enligt 2 § och
4.en beskrivning av Sveriges åtaganden inom EU och interna- tionellt.
Kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen
4 § Varje kommun ska planera för bostadsförsörjningen i kom- munen med en kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen.
Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen samråda med berörda kommuner och ge länsstyrelsen och regionen tillfälle att yttra sig.
Den kommunala handlingsplanen enligt första stycket ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Förändras förut- sättningarna för handlingsplanen ska en ny sådan upprättas och antas av kommunfullmäktige.
5 § Den kommunala handlingsplanen ska innehålla följande upp- gifter
1.kommunens mål för bostadsförsörjningen,
2.kommunens planerade åtgärder för att nå mål enligt första punkten,
3.hur kommunen har tagit hänsyn till målet för bostadsförsörj- ningen enligt 2 § samt till regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen.
Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av
1.tidigare kommunala åtgärder,
2.den demografiska utvecklingen,
3.marknadsförutsättningarna och
4.vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Analysen ska genomföras med stöd av det underlag som Boverket
förser kommunen med. Kommunen får använda ytterligare underlag som behövs för analysen.
6 § Kommunerna ska beakta behovet av samordning mellan kom- muner i frågor om bostadsförsörjning.
32
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
7 § Av 2 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900) framgår att den kommunala handlingsplanen för bostadsförsörjningen ska vara väg- ledande vid tillämpningen av samma lag.
8 § En kommun ska lämna regeringen de uppgifter om kommunens bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.
9 § Om kommunens handlingsplan för bostadsförsörjningen saknar någon sådan uppgift som avses i 5 § första stycket 3 får regeringen förelägga kommunen att anta en ny handlingsplan.
Kommunal bostadsförmedling
10 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen ska en kommun anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, ska dessa kommuner an- ordna sådan bostadsförmedling.
Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bo- stadsförmedling enligt första stycket.
11 § En kommunal bostadsförmedling ska förmedla lägenheter i turordning efter kötid till sökande, i den utsträckning de inte för- delas enligt ett förturssystem.
Turordning efter kötid hindrar inte att lägenheter reserveras för grupper av sökande baserat på deras behov eller i övrigt enligt vad som är ändamålsenligt, allt under förutsättning att det sker enligt i förväg fastställda kriterier.
12 § Utöver sådan förmedlingsersättning som får tas ut vid yrkes- mässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a § jordabalken, får kom- munen ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyres- sökande. Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma avgiften och grunderna för hur den ska tas ut.
33
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
13 § Med allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag avses i denna lag ett aktiebolag som en kommun eller flera kommuner gemensamt har det bestämmande inflytandet över och som i allmännyttigt syfte
1.i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bo- stadslägenheter upplåts med hyresrätt,
2.främjar bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som är ägare till bolaget, och
3.erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och in- flytande i bolaget.
Med bestämmande inflytande avses att en kommun eller flera kommuner gemensamt äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget och också förfogar över så många röster.
Det inflytande som utövas av ett bolag över vilket en kommun eller flera kommuner har ett bestämmande inflytande ska anses ut- övat av kommunen eller flera kommuner gemensamt.
14 § Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer trots 2 kap. 6 och 7 §§ kommunallagen (2017:725).
Första stycket hindrar inte att det lämnas sådant stöd till ett all- männyttigt kommunalt bostadsaktiebolag som
1.har godkänts av Europeiska kommissionen, eller
2.har lämnats enligt sådana förordningar som Europeiska kom- missionen beslutat enligt artikel 108.4 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eller
3.har lämnats enligt villkor för stöd som har fastställts av Euro- peiska kommissionen och som anses förenligt med den gemensamma marknaden samt är undantaget från kravet på anmälan i artikel 108.3
ifördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Värdeöverföringar
15 § Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolags värdeöver- föringar får under ett räkenskapsår inte överstiga ett belopp som motsvarar räntan på det kapital som kommunen eller kommunerna vid föregående räkenskapsårs utgång har skjutit till i bolaget som betalning för aktier. Räntesatsen ska därvid utgöras av den genom-
34
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
snittliga statslåneräntan under föregående räkenskapsår med tillägg av en procentenhet.
Värdeöverföringar under ett räkenskapsår får dock inte överstiga ett belopp som motsvarar hälften av bolagets resultat för föregående räkenskapsår.
16 § Begränsningen av värdeöverföringar i 15 § gäller inte för över- föring av sådant nettoöverskott som uppkommit vid avyttring av fastigheter under föregående räkenskapsår. Med nettoöverskott avses skillnaden mellan en fastighets försäljningspris och dess bokförda värde med tillägg för försäljningskostnader.
Värdeöverföringar enligt första stycket får dock inte överstiga hälf- ten av nettoöverskottet och ska ha föregåtts av kommunfullmäktiges beslut.
17 § Begränsningen av värdeöverföringar i 15 § gäller inte för över- föring av överskott som uppkommit under föregående räkenskapsår
1.om överskottet används för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för per- soner för vilka kommunen har ett särskilt ansvar, eller
2.om värdeöverföringen görs mellan allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag inom samma koncern.
18 § Regeringen får föreskriva att allmännyttiga kommunala bo- stadsaktiebolag skriftligen, till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, årligen ska lämna uppgifter om beslutade värde- överföringar och hur de har beräknats.
Kommuners stöd till boende
19 § Kommuner får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanent- bostad.
35
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
20 § Kommuner ska ställa säkerhet för att ett avtal om hyra av en bostadslägenhet fullgörs i syfte att ett enskilt hushåll ska få en per- manentbostad med hyresrätt som är förenad med en rätt till förläng- ning, om
1.det enskilda hushållets behov av en sådan bostad inte kan till- godoses på annat sätt,
2.bostaden är belägen i kommunen,
3.den eller de hyresgarantin avser är bosatta i samma kommun,
och
4.kommunen har rätt till statligt bidrag enligt förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier.
Beslut enligt första stycket får inte överklagas.
21 § Vad som sägs i
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
2.Bestämmelserna i 5 § andra stycket 1 och 20 § tillämpas från och med den 1 januari 2024.
3.Genom lagen upphävs lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, lagen (2010:879) om allmännyttiga kom- munala bostadsaktiebolag samt 6 § lagen (2009:47) om vissa kom- munala befogenheter.
Övergångsbestämmelser
Den nationella handlingsplan som enligt 3 § första stycket ska tas fram och lämnas till Riksdagen under 2023, ska tas fram och lämnas till Riksdagen senast under 2024.
36
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till lag om ändring i jordabalken
Enligt riksdagens beslut föreskrivs att det i jordabalken ska införas två nya paragrafer 12 kap. 1 a § och 12 kap. 18 j §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
12kap. 1 a §
Hyresvärdens krav för att ingå hyresavtal med en ny hyresgäst ska, när de ställs inför upplåtelse av bostadslägenheter i näringsverksam- het, ha ett berättigat syfte och vara lämpliga samt nödvändiga för att uppnå syftet.
18 j §
En hyresvärd ska på lämpligt sätt upplysa bostadssökande om de krav som hyresvärden ställer på en ny hyresgäst enligt 1 a §.
En hyresvärd som upplåter femtio bostadslägenheter eller fler ska även, om den kommun där fastigheten är belägen begär det, tillhandahålla kommunen motsva- rande information i skriftlig form.
Regeringen får förordna att även en eller flera myndigheter som regeringen bestämmer får göra en sådan begäran som avses i andra stycket. Informationen ska i så fall lämnas till myndigheten i fråga.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
37
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling
Enligt riksdagens beslut föreskrivs att 1 kap. 18 och 22 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1kap. 18 §
Med offentligt styrt organ av- ses en sådan juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och
1. som till största delen är finansierad av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet,
2. vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myn- dighet, eller
3. i vars styrelse eller mot- svarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet.
38
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
1kap. 22 §
Med upphandlande myndighet avses en statlig eller kommunal myndighet.
Vid tillämpning av denna lag ska med myndighet jämställas 1. beslutande församling i en kommun eller en region,
2. offentligt styrt organ som |
2. offentligrättsligt organ som |
avses i 18 §, och |
avses i 18 §, och |
3. sammanslutning av |
|
a)en eller flera myndigheter enligt första stycket eller försam- lingar enligt 1, eller
b)ett eller flera organ enligt 2.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
39
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar
Enligt riksdagens beslut föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 § |
|
Denna lag innehåller bestäm- |
Denna lag innehåller bestäm- |
melser om riktlinjer för kom- |
melser om riktlinjer för kom- |
munala markanvisningar. |
munala markanvisningar och syftar |
|
till att säkra transparens och tyd- |
lighet i byggprocessens inledande skede samt till att främja bostads- försörjningen i kommunen.
Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kom- munen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.
2 §
En kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål
för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.
Om det innehåll som avses i andra stycket anvisar flera olika möjliga utgångspunkter, mål, hand- läggningsrutiner, villkor eller prin- ciper ska det av riktlinjerna framgå vad som medför att en markanvis- ning av kommunen behandlas på det ena eller det andra sättet.
Av riktlinjerna ska även fram- gå hur kommunens markägande kan bidra till att realisera målen i
40
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
den kommunala handlingsplanen för bostadsförsörjningen.
När en ny kommunal hand- lingsplan för bostadsförsörjningen har antagits ska kommunen vid behov revidera eller upprätta rikt- linjer för markanvisningar.
En kommun som inte genomför några markanvisningar är inte skyldig att anta sådana riktlinjer.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
41
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.5Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Enligt riksdagens beslut föreskrivs att 2 kap. 3 § i plan- och bygg- lagen (2010:900) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2kap. 3 §
Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja
1.en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utform- ning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,
2.en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och an- vändbar för alla samhällsgrupper,
3.en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt,
4.en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och
5.bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.
Även i andra ärenden enligt denna lag ska hänsyn tas till de in- tressen som anges i första stycket
Den kommunala handlingspla- nen för bostadsförsörjningen enligt bostadsförsörjningslagen (20xx:xx) ska vara vägledande vid tillämp- ningen av första stycket 5.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
42
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till förordning om verksamhetsbidrag till vissa ideella och ekonomiska föreningar för att främja användardrivet idéburet bostadsbyggande
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § I denna förordning finns bestämmelser om verksamhetsbidrag till vissa ideella och ekonomiska föreningar som främjar utvecklingen av användardrivna idéburna bostadsaktörer.
Med användardriven idéburen bostadsaktör avses en från stat och kommun fristående bostadsaktör, startad av individer eller hushåll som gått samman, som med annat ändamål än vinst planerar, bygger, eller förvaltar bostäder för definierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande.
Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Syftet med bidraget
2 § Syftet med bidraget är att främja användardrivet idéburet bo- stadsbyggande.
Med användardrivet idéburet bostadsbyggande avses bostadsbyg- gande av en användardriven idéburen bostadsaktör.
Bidragsmottagare
3 § Bidrag får lämnas till en ideell eller ekonomisk förening som
1.främjar utvecklingen av användardrivna idéburna bostadsaktörer,
2.är självständig och demokratiskt uppbyggd och medlemskap i föreningen är frivilligt,
3.bland sina medlemmar har användardrivna idéburna bostads- aktörer men i övrigt endast fysiska personer och andra ideella eller ekonomiska föreningar, och
4.inte själv är byggherre avseende bostäder.
43
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
4 § Bidrag får inte lämnas till en organisation som
1.har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten, eller
2.är i likvidation eller försatt i konkurs.
Förutsättningar för bidrag
5 § Bidrag enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas för följande ändamål:
1.Kostnadsfri rådgivning och vägledning till användardrivna idé- burna bostadsaktörer som avser starta eller driver ett bostadsprojekt,
2.Utveckling och spridning av kunskap till relevanta aktörer om förutsättningar för och samhällsnytta med bostadsbyggande av an- vändardrivna idéburna bostadsaktörer.
Bidrag får lämnas för högst ett år i taget.
Ärendenas handläggning
6 § Boverket prövar frågor om bidrag enligt denna förordning.
7 § En ansökan om bidrag ska vara skriftlig och lämnas in till Bo- verket senast vid den tidpunkt varje år som Boverket fastställer.
Ansökan ska innehålla
1.sökandens stadgar,
2.handlingar som visar vem eller vilka som har rätt att företräda sökanden
3.årsredovisning, årsbokslut eller motsvarande sammanställning av räkenskaper, verksamhetsberättelse och revisionsberättelse för när- mast föregående räkenskapsår,
4.en beskrivning av hur bidraget bidrar till att uppfylla 2 §, vilken eller vilka av ändamålen i 5 § första stycket som ansökan avser, en övergripande plan för arbetet och hur det ska följas upp, om sökan- den samarbetar med någon organisation och uppgift om kostnaderna för arbetet, och
5.uppgifter om sökanden ansökt om eller beviljats annat stats- bidrag för samma verksamhet som en ansökan enligt denna förord- ning avser och i sådant fall med vilket belopp.
44
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
Fördelningen av bidrag
8 § Vid fördelningen av bidrag ska Boverket, utifrån tillgängliga medel, prioritera mellan inkomna ansökningar och ge företräde till de ansökningar som bedöms ha bäst förutsättningar att uppfylla det syfte som anges i 2 §.
Under ett och samma kalenderår kan samma sökande erhålla bidrag med högst hälften av de totala bidragsmedel som beviljas enligt för- ordningen.
Om sökanden har lämnat en sådan redovisning som avses i 13 § för tidigare beviljade bidrag, ska det som framgår av den redovisningen beaktas när ansökan bedöms.
9 § Ansökan får avslås om sökanden har fått annat statsbidrag för samma verksamhet som en ansökan enligt denna förordning avser.
Beslut och utbetalning
10 § Av ett beslut om bidrag ska framgå
1.vilka ändamål enligt 5 § första stycket. som bidraget beviljas för, och
2.sista dag för redovisning enligt 13 §.
11 § Ett beslut om verksamhetsbidrag får förenas med villkor. Dessa ska framgå av beslutet.
12 § Bidraget betalas ut årligen av Boverket vid den tidpunkt som Boverket fastställer.
Redovisning
13 § Den som har beviljats bidrag ska vid den tidpunkt som angetts i beslutet redovisa till Boverket hur medlen använts. Redovisningen ska innehålla en ekonomisk redovisning och en redogörelse för vilka resultat som har uppnåtts samt hur resultaten förhåller sig till det ändamål som bidraget har beviljats för.
En revisor ska granska redovisningen. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redovisningen. Om det bidrag som har tagits
45
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
emot uppgår till minst fem prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, ska revisorn vara auktoriserad eller godkänd.
En mottagare av bidrag är skyldig att på begäran lämna de ytterligare uppgifter som myndigheten behöver för att granska redovisningen.
14 § Boverket ansvarar för uppföljning och utvärdering av stödet.
Hinder mot utbetalning
15 § Boverket får besluta om att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut om det finns grund för återbetalning enligt 16 §.
Återbetalning och återkrav
16 § Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetal- ningsskyldig om
1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,
3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål eller till de kostnader som det har beviljats för,
4.mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 13 §,
eller
5.villkor i beslutet inte har följts.
17 § Om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt 16 § ska Boverket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis.
Bemyndigande
18 § Boverket får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.
46
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
Överklagande
19 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om hinder mot utbetalning enligt 15 § och beslut om återkrav enligt 17 § får dock inte överklagas.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
47
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar
Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:1160) om regio- nala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar,
dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf 1 a § med följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 § |
|
I denna förordning finns be- |
I denna förordning finns be- |
stämmelser om regionala bostads- |
stämmelser om regionala bostads- |
marknadsanalyser och bestämmel- |
marknadsanalyser och bestämmel- |
ser som kompletterar lagen |
ser som kompletterar bostads- |
(2000:1383) om kommunernas |
försörjningslagen (20xx:xxxx). |
bostadsförsörjningsansvar.
1 a §
Länsstyrelsen ska lämna kom- munerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen.
Länsstyrelsen ska uppmärk- samma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd.
2 §
Länsstyrelsen ska i en skriftlig rapport analysera bostadsmark- naden i länet. Utöver en regional bostadsmarknadsanalys ska rappor- ten innehålla en redovisning av
48
SOU 2022:14Författningsförslag
– hur kommunerna lever upp |
– hur kommunerna lever upp |
till kraven enligt lagen (2000:1383) |
till kraven enligt bostadsförsörj- |
om kommunernas bostadsförsörj- |
ningslagen (20xx:xxxx), |
ningsansvar, |
|
– hur länsstyrelsen lever upp |
– hur länsstyrelsen lever upp |
till kraven i 3 § lagen om kom- |
till kraven i 1 a §, och |
munernas bostadsförsörjningsan- |
|
svar, och |
|
–hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kom- munen, med andra kommuner och regionalt.
Rapporten ska lämnas till Boverket senast den 15 juni varje år.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
49
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier
Regeringen föreskriver att
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
1 § |
|
Enligt denna förordning får |
Enligt denna förordning läm- |
|
statligt bidrag ges till en kommun |
nas statligt bidrag till en kommun |
|
som enligt |
2 kap. 6 § lagen |
som med stöd av 20 § bostads- |
(2009:47) om vissa kommunala |
försörjningslagen (20xx:xxxx) ställt |
|
befogenheter |
ställt säkerhet för |
säkerhet för att ett avtal om hyra |
att ett avtal om hyra av bostads- |
av bostadslägenhet fullgörs (hyres- |
|
lägenhet fullgörs (hyresgaranti). |
garanti). |
|
Bidrag lämnas i mån av till- |
|
|
gång på medel. |
|
|
|
2 § |
|
Som förutsättning för att bidrag |
Som förutsättning för att bidrag |
|
skall lämnas gäller att |
ska lämnas krävs att hyresgaran- |
|
1.den eller de för vilka hyres- tin omfattar minst sex månads-
garantierna lämnas har fått en bo- |
hyror och gäller under minst två |
stad med hyresrätt som är garan- |
år samt att den eller de för vilka |
terad med hyresavtal, |
hyresgarantierna lämnas ingår i |
2.hyresgarantin omfattar minst ett hushåll med hemmavarande
sex månadshyror och gäller under |
barn eller hushåll med barn som |
minst två år, och |
bor växelvis i den mening som |
3. den eller de för vilka hyres- |
avses i 96 kap. |
garantierna lämnas bedöms ha eko- |
säkringsbalken. |
nomiska förutsättningar att utan |
|
försörjningsstöd enligt socialtjänst- |
|
lagen (2001:453) fullgöra hyres- |
|
betalningar. |
|
50
SOU 2022:14Författningsförslag
3 §
Bidrag lämnas med 5 000 kro- |
Bidrag lämnas med 15 000 kro- |
nor per lämnad hyresgaranti. |
nor per lämnad hyresgaranti. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
51
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper
Regeringen föreskriver att 1, 3 a, 5 och 6 §§ i förordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §
Statligt stöd enligt denna för- ordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas till byggemen- skaper för initiala projektkost- nader i samband med anordnande av bostäder.
5 §
Stöd får lämnas om
1.minst sex medlemmar i byggemenskapen som är fysiska personer betalat en medlems- insats som uppgår till minst 10 000 kronor per person, och
1.minst sex medlemmar i byggemenskapen eller minst sex ägare i ett lokalt utvecklingsbolag, som i bägge fallen ska vara fysiska personer, har betalat en medlems- insats som uppgår till respektive har köpt aktier i bolaget till
52
SOU 2022:14Författningsförslag
|
ett nominellt |
värde av |
minst |
|
|
10 000 kronor per person, och |
|||
2. byggemenskapen äger, eller |
2. byggemenskapen äger, eller |
|||
genom avtal disponerar, mark |
genom |
avtal |
disponerar, |
mark |
som kommunen medger får be- |
som kommunen medger får be- |
|||
byggas med flerbostadshus som |
byggas med bostadshus som kan |
|||
kan antas inrymma bostäder åt |
antas |
inrymma bostäder åt |
||
samtliga medlemmar i byggemen- |
samtliga medlemmar i byggemen- |
|||
skapen. |
skapen. |
|
|
|
6 §
Stöd får inte lämnas för kostnader som avser arbete eller utrust- ning som utförts eller levererats
1. av en medlem i byggemen- skapen, eller
2. före beslutet om stöd.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
53
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2011:1159) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
2 § |
|
|
De uppgifter om värdeöver- |
Ett allmännyttigt kommunalt |
|
föringar som enligt 6 § lagen |
bostadsaktiebolag ska årligen lämna |
|
(2010:879) om allmännyttiga kom- |
uppgifter om |
värdeöverföringar |
munala bostadsaktiebolag ska läm- |
enligt 18 § |
bostadsförsörjnings- |
nas varje år ska lämnas till läns- |
lagen (202x:xxxx) till länsstyrelsen. |
|
styrelsen. |
|
|
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
54
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete
Regeringen föreskriver att 11 § förordningen (2017:583) om regio- nalt tillväxtarbete att ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
11 §
När den regionala utvecklingsstrategin tas fram ska följande sär- skilt beaktas:
–EU:s strategi för Östersjöregionen,
–havs- och fiskeriprogrammet,
–kommunala översiktsplaner inklusive för havsområden,
– kommunala riktlinjer för bo- |
– kommunala handlingsplaner |
stadsförsörjning, |
för bostadsförsörjningen, |
–landsbygdsprogrammet,
–länsplaner för regional transportinfrastruktur och regionala trafik- försörjningsprogram,
–regionala bredbands- och digitaliseringsstrategier eller mot- svarande,
–regionala klimat- och energistrategier,
–regionala kulturplaner,
–regionala serviceprogram,
–regionplaner enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900), och
–åtgärdsprogram för regionala miljömål och för vattenförvaltning. Även andra strategier och program som är relevanta för regionen
bör beaktas.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
55
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande
Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (2016:364) om stats- bidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
|
Föreslagen lydelse |
|
|
3 § |
|
|
Statsbidrag enligt denna för- |
Statsbidrag enligt denna för- |
||
ordning får lämnas under förut- |
ordning får lämnas under förut- |
||
sättning att kommunen vid tid- |
sättning att kommunen vid tid- |
||
punkten för ansökan enligt 5 § |
punkten för ansökan enligt 5 § |
||
första stycket under föregående |
första stycket under föregående |
||
eller innevarande |
mandatperiod |
eller innevarande mandatperiod |
|
har antagit dels riktlinjer för |
har antagit dels en kommunal |
||
bostadsförsörjningen |
enligt lagen |
handlingsplan |
för bostadsförsörj- |
(2000:1383) om kommunernas |
ningen enligt bostadsförsörjnings- |
||
bostadsförsörjningsansvar, dels en |
lagen (20xx:xxxx), dels en ny |
||
ny översiktsplan alternativt gjort |
översiktsplan alternativt gjort en |
||
en översyn av planens aktualitet |
översyn av |
planens aktualitet |
|
enligt 3 kap. plan- och bygglagen |
enligt 3 kap. plan- och bygglagen |
||
(2010:900). |
|
(2010:900). |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
56
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad
Regeringen föreskriver att 12 § förordningen (2018:111) om stats- bidrag till kommuner med svag bostadsmarknad ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
12 §
En ansökan om bidrag ska innehålla följande uppgifter om kom- munen:
1.efterfrågan på bostäder,
2.arbetsmarknadens utveckling,
3.befolkningsutveckling,
4.demografisk utveckling, och
5.kommuninvånarnas genomsnittliga årsinkomst före skatt. Till ansökan ska fogas
1. kommunens |
riktlinjer för |
1. den kommunala handlings- |
bostadsförsörjning enligt 1 § lagen |
planen för bostadsförsörjningen |
|
(2000:1383) om |
kommunernas |
enligt |
bostadsförsörjningsansvar, |
lagen (20xx:xxxx), |
|
2.en redogörelse för de finansiella förutsättningarna för kommunen och det företag som ska ta emot stödet, och
3.de övriga uppgifter som behövs för prövningen av ansökan.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
57
Författningsförslag |
SOU 2022:14 |
1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
Regeringen föreskriver att 6 och 18 §§ förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
||
|
6 § |
|
|
Andra |
fastighetsförvaltande |
Andra |
fastighetsförvaltande |
myndigheter än de som nämns i |
myndigheter än de som nämns i |
||
5 § får uppdra åt Statens fastig- |
5 § får uppdra åt Statens fastig- |
||
hetsverk att besluta om försälj- |
hetsverk att besluta om försälj- |
||
ning av fast egendom som de |
ning av fast egendom som de |
||
förvaltar om egendomens värde |
förvaltar om egendomens värde |
||
inte överstiger 15 000 000 kronor. |
inte överstiger 75 000 000 kronor. |
||
Även |
de myndigheter som |
Även |
de myndigheter som |
nämns i 5 § 3 får uppdra åt Statens |
nämns i 5 § 3 får uppdra åt Statens |
||
fastighetsverk att besluta om för- |
fastighetsverk att besluta om för- |
||
säljning av fast egendom som de |
säljning av fast egendom som de |
||
förvaltar om egendomens värde |
förvaltar om egendomens värde |
||
överstiger 5 000 000 kronor men |
överstiger 5 000 000 kronor men |
||
inte 15 000 000 kronor. |
inte 75 000 000 kronor. |
||
18 §
Vid försäljning av fast egendom till en kommun för samhälls- byggnadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestäm- mas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastighetsför- valtande myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild för- handlare. Inom ramen för förhandlingarna får en part begära in ett yttrande från Lantmäteriet om värdet på egendomen.
Om parterna inte kan enas |
Förhandlingarna ska bedrivas |
om pris och övriga villkor får en |
skyndsamt. Om parterna inte kan |
part överlämna frågan till reger- |
enas om pris och övriga villkor |
ingen tillsammans med ett sådant |
får en part överlämna frågan till |
yttrande som avses i första stycket. |
regeringen tillsammans med ett |
|
sådant yttrande som avses i första |
|
stycket. |
58
SOU 2022:14 |
Författningsförslag |
Ett sådant yttrande som avses i första stycket ska vara vägledande vid bestämningen av pris och övriga villkor för överlåtelsen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023.
59
2Uppdraget och dess genomförande
2.1Inledning
Regeringen beslutade den 7 maj 2020 att tillkalla en särskild utredare för att analysera och lämna förslag gällande den uppgiftsfördelning mellan stat och kommun som funnits inom bostadspolitiken sedan
En socialt hållbar bostadsförsörjning handlar om att utifrån en gemen- sam problembeskrivning använda bostadspolitiska verktyg på ett sätt som ger hushåll möjlighet att kunna skaffa en bostad som svarar mot deras behov samtidigt som boendesegregationen motverkas och förutsätt- ningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras.
Direktivet lyfter särskilt de hushåll som på marknadens villkor har svårt att få sina behov tillgodosedda. Direktivet beskriver oklarheter kring vilken del av det allmänna som ska vidta åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för dessa hushåll att kunna tillgodose sina bo- stadsbehov på bostadsmarknaden. Vidare beskrivs att det därför finns anledning att analysera och överväga åtgärder som dels tydliggör uppgiftsfördelningen inom bostadspolitiken, dels bidrar till att de bostadspolitiska verktygen används, är effektiva och ändamålsenliga.
De bostadspolitiska verktyg som enligt direktivet ska analyseras och vid behov förändras är hyresgarantier, bostadsförmedlingar och förturer, allmännyttan, markinnehav, kommunala stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en bostad samt frågor om hur den
61
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2022:14 |
direktiv som beslutades i december 2020 (dir. 2020:126, bilaga 2). Ut- redningens slutredovisningsdatum förlängdes därefter genom tilläggs- direktiv till den 31 mars 2022 (dir. 2021:67, bilaga 3).
I direktivet anges att utredaren ska ha ett nära samarbete Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och samråda med berörda myndig- heter och organisationer. Utredaren ska även samråda med pågående offentliga utredningar och ta del av forskning på området.
2.2Utredningens arbete
Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med samman- träden med förordnade sakkunniga och experter. Utredningen har haft tio sådana sammanträden. Därutöver har utredningen haft sju samman- träden med en parlamentarisk referensgrupp.
De sammanträden som hölls inledningsvis med experter och sak- kunniga innefattade inhämtande av synpunkter och förhållningssätt till utmaningarna på bostadsmarknaden och till bostadsförsörjning som koncept och åtagande. Därefter har sammanträden och möten inne- burit diskussioner om de utpekade verktygen och principer för för- ändringar av dem. I utredningens slutskede har sammanträdena använts till att behandla och diskutera utkast till förslag och betänkandetexter.
Referensgruppen har löpande informerats om arbetets fortskri- dande och de förslagsinriktningar som utredningen arbetat utifrån. Sammanträdena har haft olika teman utifrån direktivets tematik varav ett sammanträde uteslutande behandlade frågan om mål för bostads- försörjningen.
Utredningsarbetet har påverkats av de restriktioner som gällt med anledning av den pågående coronapandemin. Sammanträden och möten har med några få undantag endast kunnat genomföras digitalt, vilket inneburit begränsningar i inhämtande av synpunkter och i den krea- tiva delen av arbetet.
Enkäter
Möjligheten att skicka ut enkäter till kommuner har varit begränsad med anledning av pandemin. Utredningen har därför samarbetat och samordnat enkätfrågor med Boverket. Frågor om hyresvärdars tillträ- deskrav har samordnats med Boverkets enkät inom ramen för upp-
62
SOU 2022:14 |
Uppdraget och dess genomförande |
draget att analysera risker för diskriminering och hinder för etabler- ing på bostadsmarknaden.1 Utredningen har också samordnat frågor till kommuner med Boverket i samband med Bostadsmarknadsenkäten (BME) 2021. Det gällde frågor om hyresgarantier, bostadsförmedling och förturer, allmännyttan samt kommunala ekonomiska stöd till en- skilda. Utredningen har också skickat en enkät till samtliga kommu- nala bostadsförmedlingar i landet.
Befintligt material m.m.
Utredningen har tagit del av befintligt material för att beskriva utma- ningarna på bostadsmarknaden och utmaningar som kan hänföras till de verktyg och områden som pekas ut i direktivet. Exempel är tidigare utredningar samt myndighets- och forskningsrapporter, lik- som rättspraxis. Utredningen har även tagit del av svaren från Sveriges allmännyttas enkät till sina medlemsföretag i frågor om social håll- barhet. Flera offentliga utredningar har därutöver funnits tillgängliga som viktiga underlag.
Intervjuer och rundabordssamtal
Utredningen har tagit del av erfarenheter från offentliga och privata aktörer, kommunala tjänstepersoner, byggherrar och fastighetsägare. Kommunintervjuerna har med några undantag skett med tjänsteper- soner. Kommunerna har valts ut utifrån olika faktorer beroende på tematiskt område/verktyg och syftat till att ge en djupare förståelse för hur arbetet med hyresgarantier, förtur, markinnehav samt kommu- nala ekonomiska stöd till enskilda bedrivs och är organiserat.
I fråga om hyresgarantier har utredningen intervjuat sju kommu- ner med hyresgarantier som ansöker om statsbidrag för dessa. Utöver dessa har frågan om hyresgarantier berörts vid ett tiotal andra kom- munintervjuer. Den 25 januari 2021 hölls även ett rundabordssamtal med tio hyresvärdar.
I fråga om bostadsförmedling och förturer genomförde utredningen den 5 oktober 2020 ett rundabordssamtal med nätverket för kommu-
1Se Uppdrag till Boverket att analysera risker för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden (A2020/01472/MRB) och Boverkets rapport Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden (Rapport 2021:9).
63
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2022:14 |
nala bostadsförmedlingar (Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala). Den 7 december 2020 och 10 januari 2022 genomfördes rundabords- samtal där samtliga kommunala bostadsförmedlingar var inbjudna. Utredningen har haft löpande kontakter med företrädare för landets samtliga kommunala bostadsförmedlingar. Intervjuer med privata för- medlingsplattformar har också genomförts. Därutöver har frågan om förturer behandlats vid ett femtontal kommunintervjuer.
I fråga om allmännyttan har intervjuer med samtliga 16 kommuner som saknar allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag eller bostads- stiftelser genomförts. Beskrivningen av verksamheten i de allmän- nyttiga företag som finns har huvudsakligen analyserats utan några sär- skilda intervjuer, eftersom ett omfattande material om företagen redan funnits tillgängligt. Dessutom har omfattande uppgifter kunnat erhållas från Sveriges Allmännytta. Utredaren har medverkat vid en nätverks- träff med företagsledare inom allmännyttan som arrangerats av Sveriges Allmännytta.
I fråga om markinnehav har intervjuer med ett femtontal kommu- ner genomförts. Rundabordssamtal har genomförts vid flera tillfällen. Tillsammans med SNS genomförde utredningen ett rundabordssam- tal den 26 mars 2021 där olika representanter från byggbolag, fastig- hetsägare, regionala företrädare, arkitekter, bostadsforskare och kom- munföreträdare samlades. Ett annat rundabordssamtal genomfördes den 17 maj 2021 tillsammans med Global utmaning där utredningens uppdrag om mark var i fokus för diskussionerna om socialt hållbar bostadsförsörjning.
I fråga om idéburna bostadsaktörer genomförde utredningen den
13 april 2021 ett rundabordssamtal med företrädare från olika aktö- rer med kunskap om byggemenskaper. Den 16 april 2021 deltog utred- ningen i ett rådslag om hur det sociala byggandet kan utvecklas i Sverige och den
Genomförda möten har huvudsakligen skett digitalt med anled- ning av pandemin.
64
SOU 2022:14 |
Uppdraget och dess genomförande |
Samråd med myndigheter, utredningar och organisationer
Utredningen har haft samråd med flera myndigheter och utredningar, däribland Regeringskansliet, Boverket, Socialstyrelsen, Delegationen mot segregation (Delmos), Försäkringskassan, Diskrimineringsom- budsmannen (DO), Statskontoret, Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet (Fi 2019:04), Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd
–minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (S 2018:13), Samsjuk- lighetsutredningen (2020:08), Utredningen om merkostnader i bostad med särskild service enligt LSS (S 2020:03) och Förslag för att under- lätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden (Fi 2020:11) samt länsstyrelserna. Utredningen har också haft kontakt med länsstyrel- serna i samband med deras uppdrag att kartlägga kommuners insa- tser för att hjälpa våldsutsatta personer med eller utan barn att ordna stadigvarande boende (A2020/01299).
Utredningen har också haft samråd med eller deltagit i seminarier med bl.a. Stadsmissionen, Delaktighet, Handlingskraft och Rörelse- frihet (DHR) samt Hela Sverige ska leva. Utredningen har tagit del av forskning på området, bl.a. genom Chalmers Centrum för boendets arkitektur (CBA), Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Institu- tionen för urbana studier och Institutionen för socialt arbete vid Malmö universitet, Socialhögskolan vid Lunds universitet, Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet och Mistra Urban Futures.
När det gäller frågan om de allmännyttiga företagens upphandlings- skyldighet har utredningen träffat både Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket.
Utredningen har haft löpande kontakter med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Boverket, Sveriges Allmännytta, Hyresgästför- eningen och Fastighetsägarna även utöver de kontakter som föran- leds av att dessa organisationer är representerade i expertgruppen.
2.3Disposition och läsanvisning
Betänkandet följer i huvudsak kommittédirektivets disposition. Kapitel 3 innehåller en redogörelse för utmaningar på bostadsmark-
naden och en problematisering av potentiella åtgärdsområden för att i högre utsträckning uppnå en socialt hållbar bostadsförsörjning.
65
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2022:14 |
Kapitel 4 innehåller en redogörelse för åtagandet för stat och kom- mun inom bostadsförsörjningen samt en historisk tillbakablick i frågan.
Kapitel
Kapitel 11 innehåller utredningens förslag och samlade bedöm- ningar. Kapitel 12 innehåller konsekvenser av förslagen och kapitel 13 innehåller författningskommentarer. Därefter följer fem särskilda ytt- randen samt fem bilagor.
66
3Utmaningar för bostadsförsörjningen
3.1Inledning
En socialt hållbar bostadsförsörjning behöver ha hushållens situation i centrum. Människor begränsas i sina liv när de inte har en godtagbar boendesituation eller saknar en egen bostad. Utmaningarna för bo- stadsförsörjningen är stora. Utbudet på bostadsmarknaden har visat sig inte kunna matcha hushållens bostadsbehov. När vissa kan etablera sig på bostadsmarknaden och få sina grundläggande bostadsbehov tillgodosedda och andra inte uppstår ojämlikheter på bostadsmark- naden. Det tar sig uttryck genom bland annat trångboddhet, ansträngd boendeekonomi, osäkra boendelösningar, hemlöshet och skillnader mellan insiders och outsiders.
Situationen påverkar individers och hushålls deltagande i samhälls- livet och riskerarar att påverka särskilt barns fysiska och psykiska hälsa samt skolgång negativt. Samtidigt bor vi segregerat, något som begrän- sar livschanser. Det är utmaningar som behöver hanteras.
Nedan följer en framställning av bostadsbristens omfattning. Upp- gifterna bygger till stor del på Boverkets arbete med att utveckla en gemensam problembild av läget på bostadsmarknaden. Lägesbilden har kompletterats med uppgifter från bland annat Socialstyrelsen och Dele- gationen mot segregation (Delmos).
67
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
3.1.1Trångboddhet och ansträngd boendeekonomi
Boverket har tagit fram ett antal indikatorer som speglar omfattningen av bostadsbristen, mätt som antalet hushåll som inte har en rimlig boendesituation.1 Två av dessa indikatorer är trångboddhet2 och an- strängd boendeekonomi3. Genom att kombinera trångboddhet och ansträngd boendeekonomi gör Boverket en uppskattning av antalet hushåll med en som saknar en rimlig boendesituation och som dess- utom har små ekonomiska möjligheter att förändra den.
Beräkningarna visar att barnfamiljer är en av de hushållsgrupper som har det svårast på bostadsmarknaden. Det är 56 000 hushåll, eller 226 000 personer, som är trångbodda och har en ansträngd boende- ekonomi. Av dessa är 44 000 familjer med hemmavarande barn som är 25 år eller yngre, vilket motsvarar knappt 80 procent av hushållen som är trångbodda och har en ansträngd boendeekonomi. Omkring hälften av dessa hushåll bor i någon av de tre storstadsregionerna. Så gott som samtliga tillhör den femtedel som har lägst inkomst om man jämför med samhället som helhet, dvs. med samtliga hushåll. I 45 000 av de 56 000 hushåll som saknar en rimlig boendesituation är någon född utomlands (knappt 80 procent) och 41 000 av de 56 000 hus- hållen (drygt 70 procent) bor i hyresrätt.
Enligt Boverket hade 438 000 hushåll varit trångbodda eller haft ansträngd boendeekonomi minst två år i rad vilket indikerar att hus- hållet har svårt att förändra sin situation. Flest hushåll och högst andel (14,2 procent) återfinns i Storstockholm.
Baserat på utvecklingen under
1Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras. Rapport 2020:21. Beräkningarna är baserade på registerdata och avser uppgifter från 2018. Se även Boverket.se, Öppna data – Bedömning av bostadsbrist.
2Boverket har utgått från Socialstyrelsens riktlinjer: ”För att ett hushåll inte ska anses trång- bott bör det, utom för ensamstående utan barn, ha sovrum utöver vardagsrum och kök eller kokvrå. Två barn bör kunna dela sovrum. Med beaktande av stigande ålder och personlig integ- ritet, bör barn emellertid inte behöva dela sovrum. Vuxna som inte är sambor bör inte behöva dela sovrum.”
3Måttet avser enligt Boverket hur många hushåll som inte har en disponibel inkomst som täcker både baskonsumtion och schabloniserade boendeutgifter.
68
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
nomiskt ansträngda kommer att ha minskat till 1,1 procent (en ned- gång från 56 000 till 53 000 hushåll).
3.1.2Hemmaboende vuxna barn
En annan indikator på att boendesituationen kanske inte är att betrakta som rimlig är om det finns hemmaboende vuxna barn. Enligt Bover- kets beräkningar har 510 000 hushåll hemmaboende vuxna barn, det vill säga där någon som är 18 år eller äldre bor i samma bostad som en förälder. Drygt en femtedel av dessa hushåll är trångbodda.4 Det behöver dock inte vara orimligt att bo med sina föräldrar. Det är först när exempelvis priser, hyror eller utbudet på annat sätt begränsar ungas möjligheter att steget ut i vuxenlivet som det blir problematiskt. Enligt Hyresgästföreningen, som vartannat år kartlägger hur många unga vuxna som ofrivilligt bor hemma, bor 200 000 unga kvar hemma fast de inte vill. Undersökningen visar samtidigt en positiv trend där antalet unga med eget boende ökar.5
3.1.3Avsaknad av rimlig materiell boendestandard
Ett ytterligare perspektiv på frågan om rimlig boendesituation är boendestandarden. Det saknas registerdata över bostädernas materiella standard, men för att kunna spegla situationen och mäta den över tid har Boverket i sitt val av indikatorer över situationen på bostads- marknaden valt att belysa SCB:s årliga enkätundersökning av levnads- förhållanden.
Under 2018 bodde knappt åtta procent i en bostad som de själva bedömde hade problem med något av följande: läckande tak, fuktiga väggar, golv och stommar eller röta i fönsterkarmar och golv. Andelen har varit förhållandevis stabil de senaste åren. De största skillnaderna som kan observeras mellan olika grupper är att barnfamiljer verkar vara något mer drabbade än hushåll utan barn, att yngre drabbas mer än äldre och att personer med utländsk bakgrund (personer födda i utlandet eller där båda föräldrarna är födda i utlandet) är mer drab-
4Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras. Rapport 2020:21.
5Hyresgästföreningen (2021) – Unga vuxnas boende 2021.
69
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
bade än personer med svensk bakgrund. Undersökningen bygger på en självuppskattning, vilket kan innebära viss osäkerhet i resultatet.6
3.1.4Frekventa flyttar och osäkra boendelösningar
Bostaden kan betraktas som en fysisk plats med vissa kvaliteter men också som en rätt att få disponera denna plats. Eftersom det saknas data över kontraktsformer är det svårt att mäta hur många hushåll som saknar eget kontrakt. För att försöka spegla omfattningen av osäkert boende har Boverket utifrån tillgängliga registerdata konstaterat att 42 000 hushåll har flyttat, dvs. bytt folkbokföringsadress, minst en gång om året under de senaste tre åren. Måttet kan ses som en indi- kator på osäkert boende, men kan samtidigt vara svårtolkat. Exempel- vis kan hög flyttfrekvens vara frivillig och låg flyttfrekvens bero på svårigheter att hitta en rimlig bostad att flytta till. Måttet förutsätter också att folkbokföringsadressen har ändrats. Hur många som faktiskt bor osäkert och på ett sätt som inte skulle uppfattas som godtagbart är svårt att utläsa av indikatorn. Kompletterande sätt att beskriva osäkra boendesituationer kan därför behövas, exempelvis avseende andra- handsmarknaden.7
Andrahands- och inneboendemarknaden
Det finns indikationer på att andrahandsmarknaden och inneboende- lösningarna är relativt omfattande även om det är svårt att mäta exakt. 2018 uppskattade Boverket att cirka 150 000 hushåll hyr i andra hand. Det konstaterades då att det främst är unga och ensamboende hus- håll som bor på detta sätt. Hushållen har ofta lägre inkomster, lägger relativt stor andel av sin disponibla inkomst på boendet och har små marginaler kvar att leva på efter att hyran är betald.8 2015 lät Bover- ket genomföra en enkät som indikerade att 24 procent av andrahands- hyresgästerna har barn och 73 procent av andrahandshyresgästerna inte har barn.9
6Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras. Rapport 2020:21.
7Uppsala universitet, Institutet för bostads- och urbanforskning, yttrande avseende Mått på bostadsbristen. Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras (Dnr Fi 2020/05250), dnr IBF 2021/14.
8Boverket (2018): Uppdrag att följa utvecklingen på andrahandsmarknaden. Rapport 2018:29.
9Boverket (2015): Andrahandsmarknaden – Hyror utbud och institutioner. Rapport 2015:39.
70
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
Enligt en undersökning från Länsstyrelsen i Stockholms län hyr cirka 70 000 personer i åldrarna
3.1.5Hemlöshet
Enligt den senaste hemlöshetskartläggningen från 2017 befann sig 33 250 personer i hemlöshet.11 Kartläggningen fångar inte alla hem- lösa och bör därmed betraktas som en underskattning. Hemlöshet mäts genom insamling av uppgifter om vilka situationer som perso- ner i kontakt med socialtjänst, idéburna verksamheter etcetera befinner sig i under en viss mätvecka. Dessa situationer är:
•Akut hemlöshet – Personer som bor på akutboende, härbärge, vandrarhem, skyddat boende eller som sover i offentliga lokaler, bilar, utomhus eller motsvarande.
•Institutionsvistelse och stödboende – Personer som är intagna eller inskrivna på en kriminalvårdsanstalt, ett hem för vård och boende (HVB), ett familjehem eller liknande och som inom tre månader från mätveckan inte har ett ordnat boende efter flytt eller ut- skrivning.
•Långsiktig boendelösning – Personer som bor i en av kommunen ordnad boendelösning som är förenad med tillsyn, särskilda vill- kor eller regler. Benämns ofta som socialt kontrakt, försökslägen- het, kommunalt kontrakt etcetera.12
10Länsstyrelsen i Stockholms län (2020): Läget i länet – Bostadsmarknaden i Stockholms län 2020.
11Socialstyrelsen (2017): Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär, november 2017.
12Benämningarna varierar mellan kommuner och kontrakten kan vissa fall vara av tillfällig karaktär och vissa fall avsedda för att den enskilde ska kunna överta kontraktet och därmed få besittningsrätt.
71
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
•Eget ordnat tillfälligt boende – Personer som bor tillfälligt och kontraktslöst hos kompisar/bekanta, familj/släktingar eller har ett tillfälligt (max tre månader efter mätveckan) inneboende- eller andrahandskontrakt hos en privatperson.
Nästan hälften av de hemlösa personerna befann sig i någon form av mer långsiktig boendelösning som kommunen ordnat. Bland männen i denna situation var missbruk den vanligaste orsaken till att de ham- nat i sin nuvarande situation. Bland kvinnorna var det främst att de inte godkänts som hyresgäster på den ordinarie bostadsmarknaden.
Den näst största gruppen var personer som befann sig i akut hem- löshet, cirka 5 900 personer varav cirka 650 sov ute eller i offentliga utrymmen. Bland dem i akut hemlöshet har, i jämförelse med under- sökningen från 2011, framför allt antalet kvinnor ökat, varav de flesta hade barn, var utlandsfödda och bodde på vandrarhem eller hotell. För en tredjedel av kvinnorna var våld i nära relationer en faktor som bidragit till att de hamnat i en akut hemlöshetssituation. För männen var främst missbruk orsaken. För den fjärdedel av personerna i akut hemlöshet som inte godkänts som hyresgäster på den ordinarie bostads- marknaden var orsakerna främst avsaknad av boendereferens, låg inkomst, att försörjningsstöd inte godkänts eller hyresskuld och betal- ningsanmärkning.
Omkring 5 700 personer hade själva ordnat eget kortsiktigt boende hos andra privatpersoner. Minst är gruppen som vistades på olika in- stitutioner och stödboende och som saknar bostad efter planerad ut- flyttning eller utskrivning.
Av kartläggningen framgår att var femte person inte hade några behov som föranleder stöd, insatser eller behandling utöver boendet.
Drygt 4 500 kvinnor och 1 800 män i kartläggningen bodde till- sammans med minst ett av sina barn. Omkring 40 procent av dem befann sig i hemlöshet till följd av att de inte hade godkänts på den ordinarie bostadsmarknaden, vilket motsvarade drygt 2 300 föräld- rar. Avsaknad av stadigvarande inkomst eller arbetslöshet var också en faktor som bidragit till föräldrarnas hemlöshet. För kvinnorna var det relativt vanligt att de hade varit med om våld i en nära relation och en skilsmässa eller separation, vilket hade bidragit till deras hem- löshet.
De flesta föräldrar som bodde med sina barn, stadigvarande eller växelvis, levde i en långsiktig boendelösning ordnad av kommunen.
72
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
Nästan 1 500 föräldrar som bodde med minst ett av sina barn befann sig i en akut hemlöshetssituation och cirka 700 hade eget ordnat kort- siktigt boende. En tredjedel av föräldrarna som bodde med sina barn uppgavs inte ha några andra behov utöver boendet, vilket gällde nästan 1 700 föräldrar.
Det genomförs drygt 2 000 avhysningar årligen, enligt Kronofogde- myndighetens statistik13. Socialstyrelsen redogör i rapporten Före- bygga och motverka hemlöshet att personer som en gång blivit av- hysta har mycket svårt att komma in på bostadsmarknaden igen p.g.a. de krav som värdar ställer på en hyresgäst för att få ett kontrakt och att det ofta är hushåll med små ekonomiska marginaler som blir avhysta. Personer som blivit avhysta verkar också få en försämrad ekonomisk situation och har i högre grad ekonomiskt bistånd flera år efter själva avhysningen, i jämförelse med motsvarande grupp som inte blivit avhysta. Socialstyrelsen trycker därför på vikten av att före- bygga avhysningar, inklusive bevilja ekonomiskt bistånd för att betala hyresskulden och på det sättet förebygga att personer får en förvär- rad ekonomisk situation. Även barnfamiljer berörs av avhysningar, vilket enligt Socialstyrelsen innebär att redan utsatta familjer utsätts för stora påfrestningar som kan följa barnen under lång tid. En avhys- ning påverkar såväl barns materiella standard som deras trygghet. Barns levnadsstandard och uppväxtvillkor försämrades efter att de blivit avhysta med sin familj. Under 2020 berördes 449 barn av genom- förda avhysningar. De flesta barn som får uppleva en avhysning från sitt permanenta boende lever med sin ensamstående mamma.14
Sveriges stadsmissioner15 har identifierat ett antal grupper som de möter genom sina verksamheter. En av dessa grupper är de som faller mellan stolarna och som benämns som ”de ohjälpta”. Det är enligt Sveriges stadsmissioner en grupp människor med rättigheter i det svenska välfärdssystemet som inte har eller inte får tillgång till den hjälp de har rätt till. Det är en grupp som faller utanför offentlig stati- stik och därför svår att uppskatta. Orsakerna är enligt Sveriges stads- missioner svåra att fastställa, men i europeisk forskning delas orsa- kerna in i tre huvudkategorier: brist på information, komplicerade ansökningsprocesser och stigmatisering. Studier har visat att träff-
13Socialstyrelsen (2021) Förebygga och motverka hemlöshet som refererar statistik som häm- tats från Kronofogden juni 2021.
14Ibid.
15Sveriges stadsmissioner är en rikstäckande medlemsorganisation med lokala stadsmissioner som medlemmar.
73
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
säkerheten för sociala rättigheter i Västeuropa är låg. En europeisk översikt talar om att andelen
3.1.6Socioekonomisk boendesegregation
Ett ytterligare perspektiv på bostadsfrågan är den närmiljö och det sammanhang bostaden finns i. De närområden som människor lever och växer upp i har betydelse för personlig utveckling och hälsa. I närområdet skapas och upprätthålls lokala kulturer, normer och värderingar som kan få inverkan på möjligheter både i skolan och på arbetsmarknaden. Forskning har visat att det kan vara sämre för hus- håll att leva i homogent fattiga områden. Boendesituationen och när- miljön riskerar att sortera livschanser och bidra till ökad ojämlikhet eller befästa den. Barn är som regel mer utsatta än vuxna eftersom de tillbringar mer tid i sitt närområde.17
Boendesegregation påverkar skolsegregation, särskilt gällande för- skoleklass och grundskolans tidigare årskurser då eleverna huvudsak- ligen går i en skola nära hemmet.18
Socioekonomisk boendesegration handlar om att människor bor uppdelat i olika bostadsområden utifrån utbildning, yrkesgrupp eller ekonomiska resurser. Socioekonomisk boendesegregation är relatio- nell19 mellan fattiga och rika områden. Den socioekonomiska boende- segregationen har generellt ökat under perioden
16Karlsson, Magnus (2021): Pandemin och
17Andersson, Roger och Holmqvist, Emma (2019) Grannskapseffekter och politik och planering för minskad segregation – Underlagsrapport till Jämlikhetskommissionen. Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet, maj 2019.
18SOU 2020:28: En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldel- ning, s. 196, 208.
19En relationell syn på den socioekonomiska boendesegregationen betonar sambanden mellan områden som har socioekonomiska utmaningar och områden som är socioekonomiskt starka. Det behöver inte bara vara ett bostadsområde, en stadsdel eller en skola som är segregerad, utan hela kommuner och regioner.
74
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
inkomster. År 2018 var motsvarande siffra ungefär 41 procent. De grupper som lever mest segregerat är de med de högsta respektive lägsta inkomsterna. Under
Figur 3.1 Segregationsindex per inkomstgrupp
Indexvärde
35
30
25
20
15
10
5
0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Kvintil 1 |
Kvintil 2 |
|
Kvintil 3 |
|
|||
Kvintil 4 |
Kvintil 5 |
|
|
Anm.: Segregationsindex utgår från inkomstfördelning i olika demografiska statistikområden (DeSO). Den vuxna befolkningen delas in i inkomstkvintiler. Befolkningen utgörs här av de personer, 20 år eller äldre, som var folkbokförda den 31 december varje givet år. Indexen löper på en skala från
Källa: Delegationen mot segregations rapport Segregation i Sverige – årsrapport 2021 om den socio- ekonomiska boendesegregationens utveckling, från Statistiska centralbyrån och Delegationen mot segregation.
Den socioekonomiska boendesegregationen är enligt Delmos inget storstadsfenomen utan segregation finns i många kommuner och stä- der i landet även om graden av segregation varierar. Ungefär 37 pro- cent av befolkningen bor i en kommun där graden av segregation mot- svarar eller är högre än riksgenomsnittet.
Delmos har även analyserat boendesegregationen på områdesnivå. Resultatet har visat att andelen områden med socioekonomiska ut-
20Delegationen mot segregation, Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegregationens utveckling.
75
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
maningar21 har ökat under perioden
Orsaker till att segregation uppstår är dels strukturella, dels indi- viduella. Strukturella orsaker är sådana som är svåra för individen att påverka. Det kan till exempel handla om inkomstojämlikhet, samhälls- planering och hyresvärdars krav. Inkomstojämlikhet är en strukturell orsak för den socioekonomiska boendesegregationen eftersom det utan inkomstskillnader inte skulle kunna uppstå skillnader mellan områden. Inkomstojämlikheten förklarar till stor del segregationens tillväxt, men inte enbart. Det krävs även koppling mellan inkomster och var man bosätter sig. Strukturella förklaringar kan då vara hur man får tag på en bostad samt hur och var det finns förutsättningar att bli godkänd som hyresgäst. Hur städer och samhällen är plane- rade och byggda kan både inkludera och exkludera, förenkla eller för- svåra möten samt uppmuntra eller avråda från att utforska andra områden.22
Individuella orsaker handlar om preferenser och personliga för- utsättningar. Det handlar om möjligheten att kunna välja var man vill bo och att man gör det som ett led i ett livsstilsval, möjlighet att bo nära likasinnade eller att undvika områden som uppfattas som mindre attraktiva. För vissa är det ett aktivt val, för andra är det handling i brist på alternativ.23 Segregationen drivs till stor del av de som har större valmöjligheter på bostadsmarknaden.24
21Områdestyperna är: Områdestyp 1 – områden med stora socioekonomiska utmaningar, om- rådestyp 2 – områden med socioekonomiska utmaningar, områdestyp 3 – socioekonomiskt blan- dade områden, områdestyp 4 – områden med goda socioekonomiska förutsättningar och om- rådestyp 5 – områden med mycket goda socioekonomiska förutsättningar. Områdestyp 1 och områdestyp 2 går in under samlingsbegreppet områden med socioekonomiska utmaningar.
22Delegationen mot segregation, Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegregationens utveckling.
23Ibid.
24Andersson, Roger och Holmqvist, Emma (2019) Grannskapseffekter och politik och planering för minskad segregation – Underlagsrapport till Jämlikhetskommissionen. Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet, maj 2019 och Liang,
76
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
3.2Bostadsförsörjningens fyra tematiska områden
Utredningen har sökt svar på om det finns en uttalad innebörd eller vedertagen förståelse för begreppet bostadsförsörjning. Något enty- digt och logiskt svar på frågan har inte funnits, men med utgångs- punkt i utmaningarna på bostadsmarknaden, de verktyg som omnämns i utredningens kommittédirektiv och samtal med forskare på bostads- området har utredningen identifierat fyra tematiska områden vars ut- veckling på olika sätt har en inverkan på hushållens boendesituation och möjligheter att förändra den:
•produktion och andra utbudsskapande åtgärder,
•fördelning och förmedling,
•konsumtion och efterfrågan,
•förvaltning och renovering.
Dessa kommer genom betänkandet att benämnas som bostadsförsörj- ningens fyra tematiska områden. Med produktion och andra utbuds- skapande åtgärder avses nyproduktion av bostäder, ombyggnation av bostadshus som leder till att fler bostäder tillskapas samt omvandling av lokaler eller fritidshus till permanentbostäder. Bostadsbyggande används ofta synonymt med bostadsförsörjning men är i praktiken ett av flera medel som kan påverka möjligheten för fler att på mark- naden skaffa ett godtagbart boende. Andra utbudsskapande åtgärder kan exempelvis vara privatpersoners uthyrning av bostäder.
Fördelning och förmedling av bostäder omfattar hur bostäder kom- mer bostadssökande till godo. Det kan handla om regler kring kon- sumentinformation och hur det fungerar mellan köpare och mäklare vid köp och hyra av bostad samt diskriminering. Det kan också handla om förmedlingsprinciper inom kommunal bostadsförmedling och villkor vid uthyrning av hyresbostäder.
Med konsumtion och efterfrågan avses hushållens ekonomiska för- måga att kunna efterfråga och konsumera bostäder på marknaden. I den bredaste bemärkelsen handlar det om arbetsmarknadspolitik och hushållens möjlighet till egen försörjning och inkomstutveckling. I en snävare bemärkelse handlar det om skatter och avdrag kopplade till boendet och transfereringar från socialförsäkrings- och bidrags- system, till exempel bostadsbidrag och bostadstillägg, och deras för-
77
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
måga att skapa förutsättningar för hushåll att kunna efterfråga och konsumera en godtagbar bostad. Ytterst är det även en fråga om det kommunala försörjningsstödet.
Med förvaltning och renovering avses boendekvaliteter och bostads- standard. Det kan till exempel handla om förutsättningar för och krav på fastighetsägare att hålla bostäder i gott skick samt tillsyn över att så sker.
Nedan belyser utredningen ett antal identifierade utmaningar inom respektive område.
3.2.1Produktion och andra utbudsskapande åtgärder
Produktion är viktigt men kräver en nyansering
Befolkningsutvecklingen ställer stora krav på bostadsförsörjningen. Sedan början av
Den ökande andelen äldre innebär också utmaningar bostadsför- sörjningen. 2020 var andelen 80 år eller äldre 5,2 procent av befolk- ningen och de beräknas 2030 vara 7,5 procent. Ökningen gäller för i stort sett alla regioner.26 Den äldre generationens bostadsbehov är ofta inte akut men ökningen av antalet äldre kommer att fortgå och behovet av tillgängliga bostäder och bostäder som erbjuder social sam- varo att öka.27
25Statistiska centralbyrån, SCB: Snabba fakta, Befolkningsprognos för Sverige. Hämtad
26Statistiska centralbyrån, SCB (2021): Sveriges framtida befolkning
27SOU 2015:85: Bostäder att bo kvar i – Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer.
78
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
Med utgångspunkt i SCB:s befolkningsprognoser beräknar Bo- verket hur stort byggbehovet i landet är. Enligt Boverkets byggbehovs- prognos uppskattas det totala byggbehovet vara mellan 592 000 och 664 000 bostäder under
De senaste åren har bostadsbeståndet generellt ökat snabbare än befolkningen och med utgångspunkt i Boverkets prognoser för bo- stadsbyggandet förväntas bostadsbyggandet ligga i linje med bygg- behovet kommande år. Under 2021 förväntas 61 700 bostäder på- börjas och 2022 förväntas 64 000 bostäder påbörjas.29
Det finns samtidigt omständigheter som komplicerar byggbeho- vet. Boverkets beräkning av det tar inte hänsyn till att bostäder inte är homogena. Det innebär att det kan finnas ett behov som ligger utan- för beräkningarna. Befolkningsförändringar kan påverka byggbeho- vet genom att hushållssammansättningen förändras men även genom att olika åldersgrupper bor på olika sätt, till exempel i olika upplåtelse- former. Det innebär att det i regioner som i princip saknar bygg- behov enligt beräkningen kan finnas ett behov av bostäder som till exempel är anpassade för äldre. Noterbart är också att yngre generellt bor i hyresrätter och studentbostäder men i viss mån även i bostads- rätt. Sedan sjunker andelen i dessa boendeformer till förmån för äganderätt. Efter 65 år sjunker andelen i äganderätt till förmån för specialbostäder för äldre och i viss mån hyresrätt och bostadsrätt.30
Den demografiska utvecklingen, efterfrågan på olika typer av bo- städer och marknadsförutsättningarna varierar i betydande utsträck- ning i landet. På vissa platser är marknadsförutsättningarna sådana att efterfrågan inte kan mötas med nyproduktion. Risken för att bo- städerna inte blir uthyrda eller sålda kan bedömas vara för hög varför
28Boverket (2020): Bostadsbyggnadsbehov
29Boverket (2021): Boverkets indikatorer, juni 2021.
30Boverket (2020): Bostadsbyggnadsbehov
79
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
nyproduktion blir särskilt svår att åstadkomma eller riskerar att helt utebli.31
På andra platser är marknadsförutsättningarna mer gynnsamma vilket innebär bättre förutsättningar för nyproduktion. På dessa plat- ser kan det dock finnas en utmaning i att marknadspriserna och hyres- nivåerna i nyproduktionen är sådana att byggbehovet inte kan realiseras p.g.a. att hushållen inte kan eller vill efterfråga bostäderna i fråga.32 Hyrorna har exempelvis alltid varit högre i det senast byggda bestån- det men skillnaderna mellan nyproduktionshyrorna och genomsnitts- hyrorna i det övriga bostadsbeståndet ökade markant några år in på
För hushåll med lägre inkomster är nyproduktion inte alltid ett alternativ, exempelvis på grund av att inkomsterna inte räcker till för att betala boendeutgifterna, att hyresvärdarna ställer krav som är svåra att nå eller för att nyproduktionshyror inte motsvarar kommunernas och socialtjänstens norm för skälig boendekostnad34. I stället talas ofta om flyttkedjor som lösning.35
Studier visar över lag att flyttkedjor är korta men att tillskott av större bostäder generellt ger längre flyttkedjor. En studie av flyttningar i Stockholms län har visat att flyttkedjor i tredje led når hushåll med inkomster som är lägre än genomsnittet i länet. Det finns dock ingen garanti för att kedjan når de hushåll som har de allra lägsta inkoms- terna eller att de når dem med akut behov av en bostad. Effekterna kan också variera beroende på bostadsmarknadssituationen på orten. En kunskapsöversikt från Malmö universitet visar att socioekonomiskt svaga grupper sällan eller aldrig deltar i flyttkedjor som initieras i sam- band med att nya bostäder byggs.36
31Se Boverkets digitala handbok för bostadsförsörjning – hämtad
32Se till exempel Region Stockholm (2020): Efterfrågan på nya bostäder i Stockholmsregionen. Rapport 2020:6.
33Se Boverkets digitala handbok för bostadsförsörjning – hämtad
34Skälig boendekostnad är vad en låginkomsttagare på orten har möjlighet att kosta på sig. Se Socialstyrelsen (2021): Handbok för ekonomiskt bistånd.
35SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar.
36Se Region Stockholm (2018): Flyttkedjor – En litteraturöversikt över befintlig forskning om bostads- flyttkedjor. Rapport 2018:13. Malmö Stad (2019): Flyttkedjeanalys för nybyggnation i Malmö, McShane, Karl och Kristersson, Håkan. Evidens (2021): Flyttkedjor och rörlighet på bostadsmark- naden, november 2021.
80
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
Ökat utbud på andrahandsmarknaden – ett komplement som medför risker
För den som har svårt att köpa en bostad eller hyra med besittnings- rätt är det alternativ som står till buds att bo hos föräldrar och släk- tingar alternativt att hyra en bostad eller ett rum av en privatperson utan besittningsrätt.
Andrahands- och inneboendelösningar kan vara en bra temporär lösning för bostadssökande som snabbt behöver hitta en bostad, sär- skilt unga. Reglerna kring andrahandsuthyrning förändrades under första halvan av
I fråga om privatpersoners uthyrning av hyresrätt har det mot bak- grund av förekomsten av olovlig uthyrning och oskäliga andrahands- hyror genomförts regelskärpningar, bland annat med innebörden att det numera är brottsligt att hyra ut en lägenhet i andra hand utan tillstånd till en hyra som är oskälig. Avsikten är att stävja framväxten av en svart bostadsmarknad med otrygga boendeförhållanden dit såväl enskilda som barnfamiljer med låga inkomster eller försörjningsstöd ofta blir hänvisade, med risk för frekventa flyttar och oskäliga hyror.38
3.2.2Konsumtion och efterfrågan
Bostadsojämlikhet – svårt att särskilja från ekonomisk ojämlikhet
När vissa kan etablera sig på bostadsmarknaden och få sina grund- läggande bostadsbehov tillgodosedda medan andra inte har samma möjligheter uppstår ojämlikheter på bostadsmarknaden. Ojämlik- heter i boendet är svårt att separera från ekonomiska ojämlikheter.39 Inkomstskillnaderna i Sverige har under lång tid ökat. Det beror till stor del på ökade kapitalinkomster bland hushåll i toppen av inkomst-
37Lagen innehåller bland annat regler för hyressättning och uppsägning som skiljer sig från reglerna vid uthyrning av hyresrätt. Se prop. 2012/13:1, utg.omr. 18, bet. 2012/13:CU3, rskr. 2012/13:128. Se även prop. 2020/21:201, bet. 2021/22:CU2, rskr. 2021/22:42.
38Se bland annat Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning (SOU 2017:86) och prop. 2018/19:107, bet. 2018/19:CU17, rskr. 2018/19:264.
39SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet.
81
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
fördelningen och att inkomsterna i de lägre inkomstskikten ökat lång- sammare än medianinkomsten.40
Över tid har det också varit fördelaktigt att äga sitt boende, både med hänsyn till månatlig kostnad i relation till inkomst och att det genom bland annat låga räntor skett en pris- och värdeökning på ägt boende, vilket skapat en förmögenhetstillväxt.41 Prisuppgången och låga räntor har i sin tur inneburit att hushållens skuldsättning ökat och utvecklats till ett orosmoln för den finansiella stabiliteten med kreditrestriktioner som följd. Prisuppgången på bostäder har också inneburit att antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad, särskilt i storstadsområdena, har ökat och att tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara. Det har i sin tur inneburit att många unga är beroende av hjälp från familjen för att kunna köpa en bostad. Den som inte har sådana möjligheter hänvisas till att hyra samtidigt som andelen hyres- rätter i beståndet minskat och hyresrätten över lag är en dyrare upp- låtelseform. De med lägst inkomst utesluts från de ekonomiskt mest fördelaktiga boendelösningarna. För många blir andrahandsmarkna- den det enda alternativet, där hyrorna är höga. Situationen gör att det blir svårt att etablera sig på bostadsmarknaden och att anpassa sin boendesituation efter ändrade livsförhållanden, till exempel i samband med att familjen växer, en separation eller arbete på ny ort.42
Socialförsäkringssystemen finns för att ge ekonomisk trygghet vid olika händelser och skeden i livet. Flera delar av socialförsäk- ringssystemen har försvagats sedan
20åren inte följt löne- och prisutvecklingen. Det har fått till följd att bidraget har koncentrerats till hushåll med låga inkomster och låg relativ ekonomisk standard. Granskningen visar också att bostads- bidraget omfördelar inkomster i lägre grad än tidigare. De hushåll
40SOU 2019:65: Långtidsutredningen 2019, huvudbetänkande.
41SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet.
42Se bland annat SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar. Dir. 2020:125 Förslag för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden och Stockholms handelskammare (2021): Trösklar och hinder på bostadsmarknaden. Stockholms Handelskammare, juni 2021. Veidekke (2017): Så löser vi bostadskrisen – Strategier för en fungerande bostadsmarknad. Se även hurvibor.se.
43Se SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet och SOU 2019:65: Långtidsutredningen 2019, huvudbetänkande.
82
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
som tar emot bostadsbidrag har ofta inkomster som ligger så långt under gränsen för låg relativ ekonomisk standard att bidraget inte är tillräckligt för att lyfta dem över gränsen. Bostadsbidragets konstruk- tion försvårar förutsättningarna att kunna efterfråga större bostäder.44 För att sociala ersättningar/transfereringar i realiteten ska påverka hushållens möjligheter till etablering på bostadsmarknaden och förän- dra sin situation behöver även sådana inkomster godtas av hyresvär- dar vid bedömningen av betalningsförmåga och deras krav i övrigt vara på en sådan nivå att hushåll med sådana ersättningar utesluts. Om inte sociala ersättningar godtas riskerar politiska satsningar för att öka konsumtionsförmågan bli verkningslösa. SCB redovisar årligen statistik över antalet så kallade helårspersoner45 i åldrarna
3.2.3Fördelning och förmedling
Anskaffningsfrågan är central för bostadssökande
På marknaden för ägda bostäder är dynamiken mellan pris och möj- lighet för köparen att få krediter avgörande för vem som kan köpa. Hyresbostäder på den ordinarie bostadsmarknaden fördelas på andra sätt. Det kan handla om byten, bostadskö, lotteri, förtur, kontakter med hyresvärdar, förmedlingsplattformar eller, som belysts ovan, genom svarthandel. En vanlig fördelningsmekanism är kötid, via en förmedling, teknisk plattform eller direkt hos hyresvärden. En ledig
44Riksrevisionen (2017): Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv, RiR 2017:9. Se även SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet.
45För att skapa jämförbarhet mellan olika typer av ersättningar beräknas så kallade helårsekviva- lenter som visar hur många som skulle kunna försörjas under ett helt år med full ersättning. Till exempel blir två personer, som varit heltidsarbetslösa ett halvår var, tillsammans en helårs- ekvivalent. Se Statistiknyhet från SCB
83
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
lägenhet genom kö går till det hushåll av de som visat intresse som har längst kötid och som uppfyller de krav som hyresvärden ställt upp. Normalt sett tillämpas ett system där en person kan ställa sig i kö utan att nödvändigtvis för tillfället ha ett behov av en bostad. Paral- lellt förkommer även förturer eller olika reservationer där urvalet görs med eller utan en kombination med kötid, dock sällan utifrån ett in- komsttak.46 Av en enkät som Boverket låtit göra framgår att personer som under de senaste två åren har försökt skaffa sig en ny hyreslägen- het främst bedömde otillräcklig kötid som anledningen till att de nekats att hyra bostad.47
Bland kommunala bostadsbolag är kötid den allenarådande fördel- ningsprincipen (99 procent av bolagen tillämpar kötid som fördel- ningsprincip). Motsvarande siffra för privata hyresvärdar är 44 procent. Bland privata hyresvärdar är det främst individuell bedömning som gäller, 57 procent, men även förmedling genom kontakter, 44 procent.48
Flera stora privata hyresvärdar använder sig av kösystem, antingen genom kommunala bostadsförmedlingar, egna köer eller privata för- medlingsplattformar. Det finns också större hyresvärdar som exem- pelvis genom lottning slumpar fram vilka som kallas på visning givet att de klarar kraven som ställts upp eller som tilldelar bostäderna indivi- duellt. Det finns privata hyresvärdar som tar hänsyn till speciella om- ständigheter eller ömmande skäl när lediga bostäder fördelas, särskilt vid skilsmässa eller ändrade familjeförhållanden där barn är inblandade. Det förekommer även att privata värdar hjälper barn till en befintlig hyresgäst att flytta hemifrån.49
Anskaffning genom socialtjänsten – tillämpningen varierar mellan kommuner
Många fastighetsägare, främst kommunala, har som policy att bistå kommunen med bostäder till individer med någon form av sociala behov.50
Kommunernas socialtjänst har det yttersta ansvaret för att en- skilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialtjänsterna
46Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Fores.
47Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.
48Ibid.
49Ibid.
50Ibid.
84
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
möter de yttersta konsekvenserna av när såväl den ordinarie bostads- marknaden som andrahands- och inneboendemarknaden inte förmår möta bostadsbehoven. Det har under flera år påtalats att socialtjäns- terna i allt högre utsträckning upplever sitt arbete som en slags ”bo- stadsförmedling” och att boendeinsatserna blivit en central del av arbe- tet. Orsaken har bedömts vara bristande utbud av hyresbostäder i en prisklass inkomstsvaga hushåll klarar av och svårigheter för många att bli godkända som hyresgäst.51
Det finns inga bestämmelser i socialtjänstlagen som ger bostads- lösa en allmän rätt till att få en bostad av socialtjänsten. Däremot kan socialtjänsten i särskilda fall vara skyldig att tillhandahålla en bostad som bistånd. Rätt till bistånd i form av bostad som uppfyller kraven på skälig levnadsnivå har i rättspraxis rört situationer när en person eller familj är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad.52 Socialtjänstens ansvar kan handla om att bistå med olika former av akuta eller mer långsiktiga boendelösningar ut- ifrån individuella behov och efter biståndsbedömning.53
Enligt Socialstyrelsen innebär reglerna i socialtjänstlagen att var och en i första hand är skyldig att försörja sig själv och sin familj inom ramen för sin förmåga. I detta ingår ett ansvar för att ordna en bostad, vilket innebär att var och en själv får söka bostad via bostads- förmedling, bostadsföretag, andrahandsförmedlingar eller på annat sätt försöka ordna sin bostadssituation. Det kan handla om att bo hos släktingar och vänner eller hyra rum eller bostad av en utomstående. Föräldrar har huvudansvaret för att säkerställa nödvändiga levnads- villkor för sina omyndiga barn och ansvarar för att barnens behov och rättigheter blir tillgodosedda.54
Att det generellt sett är svårare att få ett hyreskontrakt om man har skulder eller betalningsanmärkningar är exempelvis inte i sig ett
51Se bland annat Dagens Samhälle (2018): Socialtjänsten är ingen bostadsförmedling. En debatt- artikel av Lena Holmlund, då ledamot i Föreningen Sveriges socialchefer och verksam som sektorschef i Göteborgs stad samt Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september 2021.
52I rättspraxis har man som framgår av JO:s ämbetsberättelse 2017/18 s. 425 ansett att en enskild person har rätt till bistånd från socialnämnden genom att den ska tillhandahålla eller ombesörja en bostad som uppfyller kraven på en skälig levnadsnivå, om den enskilde är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad (se bland annat RÅ 1990 ref. 119 och 2004 ref. 130). Varken i socialtjänstlagen eller i förarbetena till lagen finns det dock någon bestämmelse eller något uttalande om att socialnämndens åligganden omfattar att tillhandahålla bostad åt bostadslösa i allmänhet (jfr prop. 1979/80:1 s. 200 och 356 samt prop. 2000/01:80 s. 92).
53Se beskrivningar i Socialstyrelsens digitala kunskapsguide, kunskapsguiden.se – hämtad
54Ibid.
85
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
skäl till att beviljas bistånd. Att det är brist på bostäder på den öppna bostadsmarknaden är inte heller i sig skäl nog för bistånd till bostad från socialtjänsten.55 Högsta förvaltningsdomstolen har bedömt det som godtagbart att boendestandarden i vissa fall är lägre än vad som anses skäligt på längre sikt. I en akut situation eller när ett lämpligt boende inte kan erbjudas den biståndssökande för en rimlig kostnad kan boende på härbärge godtas under en övergångsperiod.56
Hur detta hanteras lokalt kan variera. En majoritet av kommunerna använder så kallade sociala kontrakt för att hyra ut bostäder till behö- vande som av olika skäl har svårt att bli godkända som hyresgäster. Det innebär att kommuner köper eller hyr bostäder, både privata och allmännyttiga, som de i sin tur hyr ut till behövande. Boendet är ofta förenat med tillsyn eller särskilda villkor. För hyresvärdar innebär det en trygghet att ha kommunen som förstahandshyresgäst. Antalet soci- ala andrahandslägenheter med grund i ett biståndsbeslut enligt social- tjänstlagen är enligt BME 2021 cirka 19 600 fördelat på 235 kom- muner. Det är en minskning med cirka 1 000 lägenheter jämfört med året innan. Det är också något fler än antalet identifierade hemlösa i långsiktiga boendelösningar, något som beror på olika mätmetoder och givetvis tidpunkt för mätning.57 Utöver dessa 19 600 lägenheter finns cirka 6 700 lägenheter, fördelat på 53 kommuner, som hyrs ut utan grund i ett biståndsbeslut varav närmare 40 procent återfinns i Stockholms kommun. Antalet andrahandslägenheter som kommunerna bistår med summerar totalt till drygt 26 000.58 De senaste åren har utvecklingen av antalet kontrakt varit relativt stabil, men sett ur ett längre perspektiv har ökningen varit markant. Under åren
55Se beskrivningar i Socialstyrelsens digitala kunskapsguide, kunskapsguiden.se – hämtad
56Socialstyrelsens hemsida kunskapsguiden.se och rättsfall RÅ 1990 ref. 119, RÅ 2004 ref. 130 och RÅ 1994 not 574.
57Alla personer med sociala eller kommunala kontrakt ingår inte i Socialstyrelsens hemlöshets- kartläggning, vilket till stor del beror på att de kontrakt som ingår i Socialstyrelsens definition ska vara förenade med tillsyn, särskilda villkor och regler. Se Socialstyrelsen (2017): Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär, november 2017.
58Boverket (2021): Bostadsmarknadsenkäten 2021.
59Se Grander, Martin och Salonen, Tapio (2020): Ökad ojämlikhet i boendet i spåren av corona- pandemin. Externa perspektiv – segregation och
86
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
Det saknas heltäckande kartläggning över kommunernas policy för boendeinsatser men enligt Socialstyrelsen förekommer olika tolk- ningar av socialtjänstens yttersta ansvar och att kommuner ställer olika krav på personer som befinner sig i akut hemlöshet utifrån om de betraktas som socialt eller strukturellt hemlösa. Tillgången till bostäder i kommunen kan också ha betydelse för hur kommunen erbjuder boendeinsatser och till vilka. Det förekommer att det ställs högre krav på personer som är hemlösa av strukturella skäl.60 En ny studie har visat att den lokala bostadsmarknadens sammansättning har betydelse för hur omfattande insatser som behövs från social- tjänsten. Förekomsten av hyresrätter över lag och i synnerhet inom allmännyttan verkar dämpande för kommunens sociala boendeinsat- ser. Kommunernas övergripande ansvar för bostadsförsörjningen och särskilda ansvar enligt exempelvis socialtjänstlagen är således två kom- municerande kärl.61 Detta samband redogörs vidare i kapitel 4.2.2.
Begreppen social och strukturell hemlöshet beskriver olika orsa- ker till hemlöshet i skärningspunkten mellan hushållens möjligheter att lösa sin egen boendesituation och socialtjänstens arbete med bo- endeinsatser. På Stockholms Stadsmissions hemsida beskrivs struk- turell hemlöshet enligt följande:
Människor i strukturell hemlöshet saknar egen bostad för att de inte har ekonomiska förutsättningar att ta sig in på den vanliga bostadsmarkna- den. Det kan till exempel bero på skilsmässa eller sjukdom. Det kan även vara unga vuxna som vill flytta hemifrån men inte kan eller personer med betalningsanmärkningar och skulder som gör att de inte kan få ett hyres- kontrakt eller har möjlighet att köpa en bostad. De som lever i struktu- rell hemlöshet behöver oftast inte stöd när de får eget boende.62
Begreppet strukturell hemlöshet används i kontrast till så kallad social hemlöshet. Social hemlöshet beskrivs av Stockholms Stadsmission enligt följande:
60Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september 2021, och Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Det boende- sociala arbetet i förändring – Erfarenheter från sex kommuner, november 2020.
61Grander, Martin & Frisch, Morten (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmän- nytta. En analys av privatägd hyresrätt och den sekundära bostadsmarknaden i kommuner som saknar allmännytta. 22:2; SBV Working Paper Series. Malmö universitet.
62Stockholms stadsmission, www.stadsmissionen.se, Vad är strukturell hemlöshet? Hämtad
87
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
Social hemlöshet grundar sig i social problematik som exempelvis miss- bruk och/eller psykisk ohälsa. Människor i social hemlöshet behöver ofta stöd för att klara av ett eget boende.63
Det finns ingen samlad statistik över hur många hushåll som saknar egen bostad av strukturella eller sociala skäl, hur många som vänder sig till kommunens socialtjänst och som beviljas eller nekas bistånd för långsiktigt eller kortsiktigt boende, hur många som ges möjlighet att överta ett socialt kontrakt eller inte. Mot bakgrund av att kom- muner gör olika tolkningar av det yttersta ansvaret enligt socialtjänst- lagen och att läget på bostadsmarknaden kan påverka ser det sanno- likt olika ut i olika kommuner. En del kommuner använder så kallade sociala kontrakt för att hantera såväl socialt som strukturellt betingad hemlöshet, medan andra gör en tydlig distinktion. För till exempel barnfamiljer i strukturell hemlöshet kan det innebära att nödbistånd64 ges för kortare perioder samtidigt som det ställs krav på aktivt sökande av bostad samt en redovisning av resultatet.65
Utestängning från bostadsmarknaden och svårigheten att på egen hand kunna skaffa en egen bostad är till stora delar relaterad till struk- turella faktorer i samhället. Brist på bostäder som motsvarar behoven hos olika grupper, hyresnivåer som är för höga för hushåll med genom- snittliga eller lägre inkomster och höga krav för att godkännas som hyresgäst bidrar till denna utestängning. Dessa faktorer är förutsätt- ningar som även kommunernas socialtjänst agerar utifrån.66
Anskaffningsproblem, aktiv medverkan till bosättning i annan kommun och otydlig bosättningslag
En annan utveckling som uppmärksammats de senaste åren är aktiv medverkan till bosättning i annan kommun, vad som i media brukar benämnas social dumpning. Aktiv medverkan till bosättning i annan
63Stockholms stadsmission, www.stadsmissionen.se, Vad är strukturell hemlöshet? Hämtad
64Nödbistånd avser medel för möjlighet att kortsiktigt lösa ett bostadsbehov på till exempel vandrarhem.
65Se Runquist, Wedding (2021): Hur har andrahandslägenheter i Malmö kommun fördelats till hemlösa över tid? En studie av prioriteringar och exkluderingar. Rapport nr 1 i forsknings- projektet Skånska hem Socialhögskolan, Lunds universitet, samt Socialstyrelsen (2021): Före- bygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september 2021.
66Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september 2021.
88
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
kommun är när en kommun genom sitt agerande får en person eller ett hushåll med ekonomiskt bistånd att flytta till en annan kommun, utan att personen själv har uttryckt en tydlig vilja att flytta. Det be- höver inte alltid vara ett problem, men om det sker mot individens vilja och mottagande kommun har ansträngd ekonomi och sämre arbetsmarknadsförutsättningar blir situationen problematisk.67
Den främsta orsaken till fenomenet aktiv medverkan till bosätt- ning i annan kommun, så kallad social dumpning, är enligt Stats- kontoret den varierande tillgången på bostäder. Statskontoret konsta- terar att kommuner inte har någon skyldighet enligt lag att erbjuda kommuninvånare bostad i kommunen eller att erbjuda hjälp att hitta bostad. Många kommuner har dock tjänster för att hjälpa bidrags- tagare, dvs. personer som har försörjningsstöd eller etableringsersätt- ning, att hitta bostad. Statskontorets undersökning om social dump- ning visar att det är mer vanligt att större kommuner och kommuner med låg arbetslöshet, hög skattekraft och underskott på bostäder erbjuder sådant stöd. Rådgivarna kan hjälpa till med att söka andra- handsbostäder, ställa personer i bostadskö och tillsammans med klien- ten träffa hyresvärdar. Det finns också exempel där bostadsrådgivare söker kontakt med hyresvärdar i andra kommuner som godtar per- soner med försörjningsstöd som hyresgäster eller att bostadsråd- givarna blir kontaktade av dessa hyresvärdar. Kommunala företrädare har uttryckt att det för barnfamiljer kan vara bättre att hitta mer lång- siktiga boendelösningar i andra kommuner än att de ska behöva bo osäkert och/eller trångt i befintlig kommun.68
Statskontoret har konstaterat att fyra grupper är utsatta för aktiv medverkan: nyanlända, personer med missbruk eller andra sociala pro- blem, strukturellt hemlösa och personer i behov av skyddat boende. Nyanlända tycks vara en särskilt utsatt grupp. I praktiken har detta lett till att allt fler nyanlända från 2018 har blivit av med sitt tillfälliga boende och att enskilda och barnfamiljer hamnar i områden och på orter med sämre arbetsmarknadsförutsättningar.69
Lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (bosättningslagen) trädde i kraft 2016. Den innebär att kommuner är skyldiga att efter anvisning ta emot nyanlända som har
67Statskontoret (2020): Aktiv medverkan till bosättning i annan kommun – En kartläggning. Rapport 2020:19.
68Ibid.
69Statskontoret (2020): Aktiv medverkan till bosättning i annan kommun – En kartläggning. Rapport 2020:19. Se även Kammarrätten i Stockholm 2019. Mål
89
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
beviljats uppehållstillstånd. Syftet med lagen är att nyanlända snabbare ska tas emot för bosättning i en kommun, och därmed kunna påbörja etableringen i samhällslivet och på arbetsmarknaden.70
Kommunernas tillämning av lagen när det gäller boende ser olika ut. Av propositionen71 som låg till grund för bosättningslagen fram- går också att intentionen var att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt bör erbjuda nyanlända som omfattas av anvisningar per- manenta bostäder samtidigt som det gavs uttryck för en förståelse för att boenden av mer tillfällig karaktär också skulle kunna komma att behövas. Regeringen bedömde att det inte var lämpligt att i lagen reglera vilken typ av boende som avses. Detta har lett till oklarheter i vari kommunernas ansvar består. En del kommuner erbjuder bostad under en tvåårsperiod med hänvisning till dels tiden med etablerings- insatser enligt förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare72, dels tiden som staten betalar ut schablonersätt- ning för mottagandet till kommunerna enligt förordning73. I Boverkets redovisning av 2021 års bostadsmarknadsenkät framkommer att 105 kommuner erbjöd tillsvidarekontrakt eller förstahandskontrakt i samband med mottagandet eller kort tid därefter medan övriga av de 230 kommuner som tagit emot nyanlända enligt bosättningslagen, erbjöd någon form av tillfälligt kontrakt. Kommunerna i storstads- regionerna har i högre utsträckning tidsbegränsade kontrakt som upphör efter en specificerad tid, och nyanlända hänvisas då till ordi- narie bostadsmarknad i hela landet.74
Enligt en granskning från Riksrevisionen lever bosättningslagen upp till riksdagens intentioner om jämnare fördelat mottagande och bättre etablering för nyanlända på arbetsmarknaden. Samtidigt gör Riksrevisionen iakttagelsen att kommuner som fått ökat mottagande ser ökade kostnader för försörjningsstöd, att boendelösningarna ser olika ut i olika kommuner och att aktiv medverkan är en oönskad kon- sekvens av att kommunernas ansvar inte varit tydligt reglerat.75
70Hur många nyanlända varje kommun ska ta emot beror på kommunens storlek, arbetsmark- nadsförutsättningar, det sammantagna mottagandet av nyanlända och ensamkommande barn samt hur många asylsökande som redan vistas i kommunen.
71Prop. 2015/16:54: Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända.
72Nyanlända kan delta i etableringsinsatser under som längst två år på heltid och de som deltar i etableringsinsatser får statlig etableringsersättning (Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser och Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare).
73Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.
74Boverkets bostadsmarknadsenkät 2021.
75Riksrevisionen (2021): Bosättningslagen – har reformen levt upp till intentionerna? RiR 2021:29.
90
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
3.2.4Förvaltning och renovering
En stor del av bostadsbeståndet har ett renoveringsbehov. Det gäller i högsta grad de allmännyttiga företagen, då hälften av dessa har ett taxeringsmässigt värdeår före 1975 varav nära 30 procent under miljon- programmet åren
Renoveringar innebär många gånger ökade boendekostnader i form av hyreshöjningar eller avgiftshöjningar. Särskilt uppmärksam- mat har detta blivit vid renovering av hyresbostäder. RISE har i en undersökning påvisat ett förfarande där renoveringar utförs med meto- der som ger maximala hyresökningar och att detta i de undersökta fallen var mer förekommande än värdesäkrande renoveringar. Dess- utom visar rapporten att hyreshöjningarna till följd av renoveringar varit i snitt högre i de delar där de med lägst medelinkomst bor.78 Kraftiga hyreshöjningar efter renoveringar kan leda till att hushåll med lägre inkomster flyttar, med risk att koncentrationen av låginkomst- tagare förstärks i de områden och fastigheter som ännu inte har reno- verats.79 Bostäder med lägst hyror återfinns i det befintliga beståndet och om detta bestånd förvaltas på ett sätt som gör att hyror systema- tiskt höjs kommer utbudet av prisrimliga bostäder lika systematiskt att minska.
En annan utmaning är de bostäder som förfaller och där underhåll och renoveringar inte genomförs. Det förekommer att den typen av bostäder nyttjas som ett led i aktiv medverkan till bosättning i annan kommun.80
Erfarenheter från omvandlingsprojekt som exempelvis det i Gård- sten visar samtidigt att en genomtänkt och inkluderande förvaltning och varsamhet vid renoveringar kan vara nycklar till social hållbarhet och trygghet i bostadsområden.81
76Sveriges Allmännytta (2020): Ekonomisk statistik för allmännyttan 2020, s. 5.
77Grander M, Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag 2020, s.
78RISE (2021): Underlag till uppdrag att utvärdera stödet för renovering och energieffektivisering samt att analysera ägarförhållanden på hyresbostadsmarknaden. Delrapport 4
79Boverket (2014): Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar. Rapport 2014:34 och SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet.
80Länsstyrelsen i Östergötlands län (2021): Slutredovisning: Uppdrag att motverka aktiv med- verkan till bosättning i annan kommun. För ytterligare beskrivning av sociala utmaningar kopp- lat till förvaltningsfrågor, se bland annat SOU 2017:33: Stärkt ställning för hyresgäster samt SOU 2020:46: En gemensam angelägenhet.
81Salonen, Tapio (2021): Samhällsbygget Gårdsten. Allmännyttans framtid?
91
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
3.3Sociala konsekvenser av läget på bostadsmarknaden
3.3.1Konsekvenser för både individ och samhälle
Den som saknar eget kapital, har låg inkomst, ”fel” inkomstkällor, sak- nar kontakter och/eller är ny på bostadsmarknaden samt saknar kötid till hyresbostäder har ett särskilt svårt utgångsläge på bostadsmark- naden. Gemensamt för alla som har svårt att etablera sig på bostads- marknaden är att de ofta löser sin boendesituation genom andra- handsmarknaden och inneboendelösningar, boende hos släktingar eller privatpersoner. Det kan för vissa vara en bra lösning under en över- gångsperiod eller om det är ett aktivt val i form exempelvis ett del- ningsboende, medan det för andra kan innebära trångboddhet, höga boendeutgifter och frekventa flyttar.
Att inte kunna etablera sig på bostadsmarknaden och kunna för- ändra sin boendesituation kan ta sig uttryck genom uppskjuten familjebildning, avstående från utbildning och arbete på ny ort samt klyftor mellan insiders och outsiders på bostadsmarknaden.
En situation med insiders och outsiders på bostadsmarknaden bidrar till ojämlikhet, inlåsning och boendesegregation. Ökade bostadspriser har gjort det svårare för förstagångsköpare och de med störst behov av låga boendekostnader att ta sig in på den ägda bostadsmarknaden. Trycket på det hyrda beståndet ökar när många bostadssökande, an- tingen frivilligt eller ofrivilligt, konkurrerar inom den delen av be- ståndet samtidigt som det hyrda beståndets andel av bostadsmark- naden minskar.
Bostadsmarknaden bidrar till påtagliga fördelningseffekter i samhället. De personer som äger eller har ägt sin bostad, insiders, har gynnats av den snabba prisuppgången på bostadsmarknaden. I takt med prisuppgångarna har de kunnat realisera vinster när de har sålt sina bostäder, vilket har gjort att de har kunnat köpa allt dyrare bostäder. Det har i sin tur drivit upp priserna ytterligare. Därtill gynnas de hushåll som äger sin bostad av skattesystemet.82
Fler än var tredje ung tvekar inför att bilda familj eller flytta till en annan ort till följd av läget på bostadsmarknaden vilket i sin tur kan få konsekvenser för samhällsekonomin.83 Att inte kunna etablera sig
82Anförande av riksbankschefen Stefan Ingves, Bostadsmarknadens utmaningar – att väga i dag mot i morgon, 18 september 2019.
83Hyresgästföreningen (2021): Unga vuxnas boende.
92
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
på bostadsmarknaden försvårar förutsättningarna att klara övrig livs- föring, klara utbildning och arbete. Det kan också försvåra möjlig- heterna för till exempel våldsutsatta personer att kunna förändra sin situation när alternativen är få. Socialstyrelsen pekar i den senaste upplagan av den så kallade dödsfallsutredningen på att ett återkom- mande problem är att brottsoffer för våld i nära relationer inte fått hjälp med att flytta till en annan stadigvarande bostad för att und- komma gärningspersonen. Det har bidragit till att brottsoffret antingen har flyttat tillbaka till gärningspersonen efter en tids vistelse i till- fälligt boende eller har bott kvar på en adress som varit känd av gär- ningspersonen.84 Ur ett samhällsperspektiv kan det konstateras att hushållens sökande efter lösning på sin boendesituation har skapat en grogrund för svarta marknader med kopplingar till kriminalitet.85
Under flera år har kommunernas socialtjänst kommit att i allt större utsträckning bistå med boende genom så kallade sociala kon- trakt. Såväl det övergripande arbetet som längden på kontrakten och boendeformerna för de hyresgäster som får tillgång till dessa kontrakt varierar mellan kommunerna. Samtidigt förekommer det enligt Social- styrelsen olika tolkningar av socialtjänstens yttersta ansvar och att kommuner ställer olika krav på personer som befinner sig i akut hem- löshet utifrån om de betraktas som socialt eller strukturellt hemlösa (se avsnitt 3.2.3). Det har också uppstått en situation där kommuner hänvisar utsatta hushåll till andra kommuner vilket genererar spän- ningar mellan kommuner.
3.3.2Barn är särskilt utsatta
Barn är en särskilt utsatt grupp. Osäkert boende kan få negativa konse- kvenser för barns fysiska och psykiska hälsa samt skolgång. Efter- som trygghet och kontinuitet är grundläggande för barns utveckling och eftersom barn i regel spenderar större delen av sin tid i bostaden och dess närmiljö är de särskilt utsatta. Barnfamiljer som under lång tid tvingas bo mycket trångt och flytta runt i olika kortsiktiga boende- lösningar utsätts för stor press som kan ha negativ påverkan på sam- spelet i familjen och barnens situation vad gäller skolprestationer, möjlighet till kamratkontakter och fritidssysselsättningar. Det kan i
84Socialstyrelsen (2022): Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall
85SOU 2017:86: Hyresmarknad utan svarthandel och otillåten andrahandsuthyrning.
93
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
sin tur leda till att situationen förvärras och till att sociala problem kan uppstå eller förstärkas.86
Trångboddheten och dess konsekvenser är omdiskuterade. Riks- revisionen har i en studie från 2019 dragit slutsatsen att det inte finns några tecken på att trångboddhet enligt den så kallade trångbodd- hetsnorm 387 har effekter på vare sig vuxnas eller barns hälsa, eller på barns skolresultat. Analysen har även omfattat en striktare definition av trångboddhet, men inte heller i dessa fall har hälsa eller studie- resultat påverkats negativt. Riksrevisionen lyfter samtidigt att analy- sen inte omfattar effekter av mer extrem trångboddhet och att det torde finnas en gräns för hur trångbott man kan bo utan att negativa effekter uppstår.88 I en studie om trångboddhetens konsekvenser i Malmö konstateras att trångboddhet trots allt innebär begränsningar i vardagslivet, till exempel möjligheten att dra sig undan och göra läxor i hemmet. Under coronapandemin har trångboddhetens konsekven- ser för smittspridningen uppmärksammats, likaså den psykologiska stressen av att flera i hushållet ska studera och arbeta hemma.89 Trång- boddhet kan också innebära att barn i högre utsträckning vistas utom- hus. Polismyndigheten har lyft att offentliga miljön i så kallade utsatta områden blir ungas vardagsrum som de delar med de kriminella, något som kan leda till att unga utvecklar ett socialt nedbrytande beteende och socialiseras in kriminalitet.90
3.3.3Boendesegregationens konsekvenser
Socioekonomisk boendesegregation behöver inte utgöra ett problem för vare sig samhället eller individer. Exempelvis medför områden där majoriteten har starka socioekonomiska förutsättningar genom hög utbildningsnivå och hög inkomst sällan några negativa konsekven- ser, varken för samhället som helhet eller för individerna som bor där. Det är när segregationen ger negativa konsekvenser för uppväxt- och
86Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september 2021.
87Norm 2 innebär att det inte ska bo fler än två personer per rum, därutöver ska det finnas ett kök och ett vardagsrum. Norm 3 säger att ett hushåll ska ha ett kök och ett vardagsrum, samt att varje familjemedlem ska ha eget sovrum (makar delar rum) för att inte betraktas som trång- bott.
88Riksrevisionen (2019): Trångboddhet – konsekvenser för hälsa och skolresultat. RiR 2019:9.
89Grander, Martin och Sandberg, Matilda (2021) Trångboddhet i Malmö – En studie av trång- boddhetens ojämlika utredning och konsekvenser. Malmö universitet.
90Polismyndigheten (2017): Utsatta områden – Social ordning, kriminell struktur och utmaningar för polisen, juni 2017.
94
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
levnadsvillkoren som problem uppstår. När konsekvenserna för indi- vider uppnår en kritisk massa blir konsekvenserna för samhället nega- tiva. Inom forskningen finns en tudelning i frågan om det är grann- skapet i sig eller om det är individuella bakgrundsfaktorer som har störst betydelse för individers framtid. Det finns inget entydigt svar på hur omfattande grannskapseffekterna är. Det kan bero på att indi- vider vistas olika mycket i sitt bostadsområde eller vilket socialt nät- verk de har. Forskning har visat att grannskapet verkar ha större betydelse för unga. Trots svårigheterna att isolera effekterna av grann- skap finns dock stöd i forskning för att bostadsområdet, eller mer precist grannskapet, har betydelse för individers förutsättningar att tillgodogöra sig en utbildning. I områden med socioekonomiska utma- ningar är sannolikheten att bli anställd lägre och sannolikheten att för- bli arbetslös högre. I resurssvaga områden utifrån socioekonomiska faktorer är det demokratiska deltagandet och tilliten till andra männi- skor lägre.91 Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) löper boende i socialt utsatta områden i större utsträckning än andra både risk att hamna i kriminalitet och risk att utsättas för brott.92
Åtgärder för minskad ekonomisk ojämlikhet genom exempelvis insatser för utbildning och arbete är i sig medel för att minska såväl socioekonomisk segregation som boendesegregation. Åtgärderna behö- ver vara riktade mot de bakomliggande orsakerna, alltså olika struk- turer och mekanismer. En inriktning inom bostadsområdet är den så kallade blandningsstrategin där blandade upplåtelseformer, genom ny- produktion och ombildning, används som verktyg för blandad befolk- ning.93 Enligt forskning finns vissa belägg för att det finns en koppling mellan blandad bebyggelse och blandad befolkning, men sambandet är komplext och förväntningarna på blandningsinitiativ bör därför vara rimliga. En blandningsstrategi är en långsiktig och långsam strategi eftersom nyproduktionen alltid utgör en mycken liten andel av det totala bostadsbeståndet samtidigt som strategin är beroende av ett kommunalt markinnehav och ett aktivt arbete för att uppnå bland- ning. Blandningsstrategin framhålls som mer effektiv om den inbegri- per insatser inom det befintliga beståndet och en nyckelfråga är då
91Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegrega- tionens utveckling.
92Ett Sverige som håller ihop – Regeringens insatser för minskad segregation och goda livs- chanser för alla, dnr A2020/02652.
93Delmos (2021): Segregation i Sverige – Årsrapport 2021 om den socioekonomiska boendesegrega- tionens utveckling, s. 92 ff.
95
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
SOU 2022:14 |
hur resurssvaga hushåll ska kunna tillträda de bostäder som genom vakanser blir tillgängliga i mer resursstarka och attraktiva områden, strategier som öppnar i stället för att stänga ute vissa grupper från vissa bostadsområden.94
3.4Utredningens bedömning
3.4.1Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora
Människor begränsas i sina liv när de inte har en godtagbar boende- situation. Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora. Utbudet på bostadsmarknaden har visat sig inte kunnat matcha hushållens bostadsbehov. Det har medfört en situation där den så kallade struk- turella hemlösheten är stor vilket innebär hårt tryck på kommu- nernas socialtjänst. Barnfamiljer med svag köpkraft har särskilt svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden och barn är en särskilt utsatt grupp. Särskilda åtgärder för att förbättra barnfamiljers situation är därför motiverade för att främja jämlika uppväxtvillkor.
När vissa kan etablera sig på bostadsmarknaden och få sina grund- läggande bostadsbehov tillgodosedda och andra inte uppstår ojämlik- heter på bostadsmarknaden. Det tar sig uttryck genom bland annat trångboddhet, ansträngd boendeekonomi, osäkra boendelösningar, hemlöshet, och skillnader mellan insiders och outsiders. Trösklarna till både det hyrda och ägda beståndet är höga och försvårar rörligheten, särskilt mellan upplåtelseformer. Höga trösklar gör det svårt för män- niskor att etablera sig på den ordinarie bostadsmarknaden och att an- passa sitt boende utifrån livssituation. Den socioekonomiska boende- segregationen begränsar livschanser och ger negativa konsekvenser för samhället.
Ojämlikheter i boendet är svårt att separera från ekonomiska ojäm- likheter. Att trygghetssystemen försvagats innebär att köpkraften minskar i sådana hushåll som omfattas av dessa, att färre hushåll kan skaffa en bostad utan stöd från socialtjänsten och att fler därmed be- höver söka stöd för boendeinsatser hos socialtjänsten. Detta leder till bedömningen att frågor om hushållens förmåga att efterfråga och kon- sumera bostäder behöver vara en central del av bostadsförsörjningen.
94Andersson, Roger och Holmqvist, Emma (2019): Grannskapseffekter och politik och planer- ing för minskad segregation – Underlagsrapport till Jämlikhetskommissionen. Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet, maj 2019.
96
SOU 2022:14 |
Utmaningar för bostadsförsörjningen |
Utredningen konstaterar att i skärningspunkten mellan statens och kommunernas ansvar uppstår en risk att människor faller mellan stolarna. Tillämpning av socialtjänstlagen och bosättningslagen skil- jer sig mellan olika kommuner. En konsekvens av att kommunernas ansvar inte är tydligt reglerat är s.k. social dumpning. Det är utred- ningens bedömning att detta pekar på ett behov av ökad tydlighet från regeringens sida.
Utredningen bedömer att det behöver skapas en förståelse för att sociala utmaningar inte enbart kan lösas med ökat bostadsbyggande. För att förstå och synliggöra bostadsförsörjningens bredd har utred- ningen identifierat fyra tematiska områden vars utveckling på olika sätt har en inverkan på hushållens boendesituation och möjligheterna att förändra den: produktion och andra utbudsskapande åtgärder, konsumtion och efterfrågan, fördelning och förmedling, förvaltning och renovering. Enligt utredningen behöver åtgärder för att främja bostadsförsörjningen utgå från ett samspel mellan dessa fyra tema- tiska områden.
En viktig förutsättning för en socialt hållbar bostadspolitik är en gemensam bild av verkligheten. Jämförbara statistiska underlag kan ge bättre förutsättningar för att identifiera skillnader i boendeförhål- landen och därmed för att vidta effektiva åtgärder. Regeringen har här tagit flera viktiga steg i att skapa underlag för gemensamma problem- bilder. Bland annat genom regeringsuppdrag till Boverket om mått på bostadsbristen och regeringsuppdrag om områdesindelning som Statistiska centralbyrån (SCB) och Delegationen mot segregation (Delmos) har tagit fram tillsammans samt Delmos olika statistik- verktyg för att mäta segregationens utveckling. Det är inte uteslutet att vidare utveckling behövs.
97
4Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv
4.1Inledning
Det finns ett offentligt åtagande i bostadsfrågor som grundar sig i synen på bostaden som en grundläggande förutsättning för den enskil- des och hushållens levnadsförhållanden. Enligt regeringsformen ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det allmänna ska särskilt trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.1 Bestämmelsen är ett målsättningsstadgande som, utan att anses rätts- ligt bindande, kan sägas innebära en skyldighet för det allmänna att verka för att målsättningarna förverkligas i så stor utsträckning som möjligt.2
Rätten till bostad berörs i flera konventioner och deklarationer som Sverige anslutit sig till. Rätten till bostad omnämns bland annat i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter, konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, Europarådets sociala stadga, FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och den europeiska pelaren för sociala rättigheter.
År 2015 antogs resolutionen Agenda 2030 av FN:s generalförsam- ling. Av agendan framgår att uppfyllelsen av målet syftar till att gagna alla människor i samhället, förverkliga mänskliga rättigheter och uppnå jämställdhet. Hållbar utveckling ska uppnås genom att balansera och förena ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Enligt agendan ska särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen och behoven hos
11 kap. 2 § andra stycket regeringsformen.
2Kommittédirektiv En socialt hållbar bostadsförsörjning (dir. 2020:539).
99
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
de mest utsatta. En bärande princip är att ingen ska lämnas utanför. Särskilt relevanta mål inom bostadspolitiken är mål 11 om hållbara stä- der och samhällen samt delmål 11.1 om säkra bostäder till överkom- lig kostnad.3
4.1.1Mål för bostadsfrågor
Den politiska inriktningen i bostadsfrågor framgår av de mål som politiska församlingar på olika nivåer beslutat om. På nationell nivå finns flera mål som på olika sätt berör frågan.4 Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen står i fokus för utredningen är det naturligt att i första hand utgå från det mål som kopplar till sakområdet i statens budget: Utgiftsområde 18, Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik. Av utgiftsområde 18 framgår att det finns två riksdagsbundna mål på området:
Målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteri- verksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social syn- punkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveck- ling underlättas (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89).
Målet för bostadsmarknad är även långsiktigt väl fungerande bostads- marknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:CU1, rskr. 2008/09:116).
Det övergripande nationella målet betonar ett medel: bostadsbyg- gande. Målet för bostadsmarknaden betonar dess funktionssätt samt bostadskonsumentens efterfrågan och behov. När målet för bostads- marknaden infördes framhölls bland annat vikten av att underlätta för bostadsmarknaden att fungera på ett sätt som inkluderar alla männi-
3Prop. 2019/20:188: Sveriges genomförande av Agenda 2030.
4– Riksdagen har antagit följande nationella mål för bildkonst, arkitektur, form och design: Arki- tektur, form och design ska bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle med omsorgsfullt gestaltade livsmiljöer, där alla ges goda förutsättningar att påverka utvecklingen av den gemensamma miljön. Se prop. 2017/18:110, bet. 2017/18:CKrU1, rskr. 2017/18:316.
– Riksdagen har antagit följande mål för arbetet mot segregation: Minskad segregation, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla. Se prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:AU1, rskr. 2019/20:114. Delmål: Minskad boendesegregation, bra bostäder för alla och stärkt samhälls- service. Se Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation, Ku18:03.
– Övergripande mål för folkhälsopolitiken: Att skapa samhälleliga förutsättningar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen och sluta de påverkbara hälsoklyftorna inom en generation. Se prop. 2017/18:249, bet. 2017/18:SoU26, rskr. 2017/18:406). Särskilt målområde: Boende och närmiljö, där vikten av en god bostad och närmiljö betonas.
100
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
skor.5 Målet var föremål för analys i betänkandet Ett gemensamt bo- stadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) med följande slutsatser:
•Efterfrågan kommer, givet de villkor som råder på marknaden, att tillfredsställas på marknaden. De allra flesta hushåll har en efter- frågan som gör att de inte bara kan tillfredsställa sina behov utan också andra önskemål som de kan ha på sin boendesituation.
•Behov är subjektiva och individuella men kan beskrivas i kollek- tiva termer av vad som politiskt anses vara godtagbart, t.ex. en i tid obegränsad nyttjanderätt av bostaden, trångboddhet och konsum- tionsutrymme efter att boendekostnaden är betald.
•Utbudet speglar den kollektiva efterfrågan, inte de kollektiva behoven.
•Utan en uppfattning om behoven finns det ingen bostadsbrist att åtgärda med politiskt beslutade insatser. Omvänt innebär bostads- brist ett åtagande att vidta åtgärder.6
Boverket har på regeringens uppdrag definierat behoven eller vad som är att betrakta som en rimlig boendesituation (se avsnitt 3.1.1).7
På kommunal nivå ska bostadsförsörjningsplaneringen utgå från att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostä- der.8 Vidare ska kommunerna i sina riktlinjer för bostadsförsörjning ange mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.9 Frågan behandlas vidare i avsnitt 4.2.2.
4.1.2Åtagandet förverkligas genom bostadsmarknaden
Bostadsfrågan är och har varit en del av välfärdspolitiken under lång tid men skiljer sig från andra välfärdsområden. Enligt skollagen har t.ex. alla barn som omfattas av skolplikten rätt till kostnadsfri grundläg- gande utbildning, vilket kommunen ansvarar för att tillhandahålla.10 Motsvarande rättighets- och skyldighetsbestämmelser saknas inom
5Prop. 2007/08:1, utgiftsområde 18.
6Det kan också argumenteras för att det är vår kollektiva uppfattning om behoven som bör för- ändras för att därigenom minska bostadsbristen och åtagandet för det allmänna.
7Boverket (2021): Mått på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska utföras. Rapport 2020:21.
81 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
92 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
10Jfr 2 kap. 18 §, regeringsformen.
101
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
bostadsområdet. Det finns ingen offentlig tilldelning av bostäder och ingen del av det allmänna ”äger” bostadsförsörjningen genom ett ut- pekat huvudmannaskap. Huvudsakligen konkurrerar alla på samma marknad och på denna marknad möts två parter, till exempel säljare och köpare eller hyresvärd och hyresgäst som frivilligt sluter en upp- görelse.
Det allmännas roll, primärt statens och kommunernas, är histo- riskt och än i dag inriktat på att med olika åtgärder förmå bostads- marknaden att fungera så att den i sin helhet möter politiskt uppsatta mål. I vad mån bostaden är en rättighet kan därför sägas bero på i vilken utsträckning stat och kommun genom olika åtgärder skapar en reell möjlighet för alla att skaffa sig en bostad på bostadsmarknaden. Bo- stadsfrågan har beskrivits som välfärdsstatens marknadsvara.11
De som i praktiken förser invånarna med bostäder är inte politiker, utan privata och allmännyttiga byggherrar, förvaltare, organisatio- ner, kreditinstitut och hushållen själva, enskilt eller kollektivt. Dessa aktörer och deras förutsättningar att agera på marknaden är således centrala för bostadsförsörjningen. Allt genomförande inom bostads- försörjningen måste bygga på en förståelse för och involvera bygg- och fastighetssektorn.
4.2Ett delat ansvar att vidta åtgärder
4.2.1Stat, kommun och handlingsutrymme
Bostadsförsörjningen är ett delat ansvar mellan stat och kommun. Staten har ett stort handlingsutrymme att, inom ramen för
11Bengtsson, Bo (1995): Bostaden – välfärdsstatens marknadsvara. Uppsala universitet.
12Exempelvis sätter staten spelreglerna genom reglering av olika upplåtelseformer, se bland annat
12kap. jordabalken (1970:994), bostadsrättslagen (1991:614).
13Se bland annat lag (1994:137) om mottagande av asylsökande.
102
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
ning som byggherre, bland annat genom Akademiska hus AB som byg- ger studentbostäder och Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) som genom ombyggnad tillskapar seniorbostäder på svaga bostadsmark- nader. Staten styr kommunerna och ansvarar för att de har förutsätt- ningar och kapacitet som står i proportion till det samlade kommunala uppdraget, bland annat genom det kommunala utjämningssystemet.
Genom lagar, förordningar och budgetar med mera dimensione- rar staten sin och kommunernas roll inom bostadsförsörjningen. Hur detta i sin helhet är tänkt att fungera är ideologiskt präglat och kan variera mellan olika mandatperioder och, givet ett osäkert parlamen- tariskt läge, även under mandatperioder.14
Den svenska förvaltningsmodellen bygger samtidigt på decentra- lisering och grundar sig på idén om att den lokala politiska nivån är den bäst lämpade arenan för att medborgaren ska kunna påverka och utöva inflytande över lokala angelägenheter. Det innebär att besluts- fattande ska ske nära medborgarna och att den politiska makten ska spridas. Det ska finnas en flexibilitet och anpassningsförmåga utifrån lokala behov och förutsättningar.
Kommunernas kompetens på bostadsområdet
Den kommunala självstyrelsen är grundlagsfäst och innebär att kom- muner och regioner får sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse och att kommuner och regioner får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter.15
Den allmänna kompetensen regleras i kommunallagen (2017:725) och sätter de grundläggande ramarna för kommunernas och regioner- nas handlingsutrymme. Den allmänna kompetensen ger ett handlings- utrymme att på frivillig basis engagera sig och ta initiativ i olika frågor. Det är ett viktigt inslag i den kommunala självstyrelsen.
Gränser för vad som ryms inom den allmänna kompetensen avgörs genom rättspraxis i samband med laglighetsprövningar. Allmänintres-
14Under utredningens arbete har riksdagen exempelvis beslutat att avveckla det statliga inve- steringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande, förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Se civilutskottets betänkande 2021/22:CU1.
15Se 14 kap. kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform.
103
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
set bedöms då ytterst utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller regionen befattar sig med angelägenheten.16 Kommunernas befogenheter inom bostadsförsörjningen fick sin första specialreglering genom lagen (1947:523) om kommunala åtgär- der till bostadsförsörjningens främjande m.m. vilket var en relativt detaljerad lag som upphävdes år 1992. Det finns många rättsfall om kommunernas befogenheter inom bostadsförsörjningen men det stora flertalet hänför sig till tiden innan 1992. Numera är relevansen av dessa avgöranden ofta låg när kommunernas operativa verksamhet ligger i aktiebolag17 som omfattas av särskild reglering, numera i form av allbo-
lagen.
Av senare rättspraxis (RÅ 1997 ref. 47) framgår att verksamhet som innefattar upplåtelse i en egen fastighet av bostäder åt kommunmed- lemmar är sådan näringsverksamhet som är tillåten enligt nuvarande
2kap. 7 § kommunallagen (2017:725). Med kompetens avses i kom- munalrättsliga sammanhang kommunens rätt att vidta vissa åtgärder eller driva vissa verksamheter. Viss kommunal kompetens speglas av skyldigheter för kommunen på området, annan kompetens gör det inte. Den senare situationen brukar beskrivas som att verksamheterna är
”frivilliga” eller fakultativa.
Det har tydliggjorts i flera sammanhang att någon avsikt att in- skränka sådan kommunal kompetens som tidigare har funnits och som fortsatt får anses gälla för kommunen inom bostadsförsörjningen aldrig har funnits.18 Kommunerna har således rätt att engagera sig i bostadsförsörjningen med stöd av de allmänna kompetensbestäm- melserna i kommunallagen.19
Den bestämmelse som i första hand har aktualitet är numera 2 kap.
1§ kommunallagen (2017:725) som anger de främsta kännetecknen på en kommunal angelägenhet, dvs. allmänintresset och anknytningen till kommunens område eller till kommunens medlemmar.20 Av den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner får ta hand om sådana angelägenheter av all-
16För vidare resonemang i frågan, se bland annat EU och kommunernas bostadspolitik (SOU 2015:58) och Kommunal reglering av upplåtelseformer (SOU 2018:46).
17Lindquist, U., Lundin, O. & Madell, T., Kommunala befogenheter. 8:e uppl., s. 269,
18Se till exempel prop. 1992/93:242, s. 20, och Lindquist, U., Lundin, O. & Madell, T., Kommu- nala befogenheter. 8:e uppl., s. 269 och 278.
19Prop. 2006/07:61 s. 19, 20, 29 och 30.
20Lindquist, U., Lundin, O. & Madell, T., Kommunala befogenheter. 8 uppl., s. 271. Mera utförliga framställningar av vad som utgör ett allmänt kommunalt intresse återfinns även i SOU 1947:53 s. 76 ff. och SOU 1982:20, s. 58 ff.
104
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
mänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av någon annan.
Den specialreglerade kompetensen regleras i speciallagstiftning och gör vissa angelägenheter eller uppgifter obligatoriska för kommuner och regioner. Genom speciallagstiftning åläggs kommuner och regio- ner att sköta viktiga uppgifter där samhället kräver en större grad av likformighet. Speciallagstiftning kan ta sig uttryck på olika sätt. Exem- pelvis att ”det är en kommunal angelägenhet” (planläggning av mark och vatten), att ”en kommun är skyldig att […]” (ta emot nyanländ för bosättning) eller att ”varje kommun ska med riktlinjer planera” (för bostadsförsörjningen i kommunen). Det finns också inslag av rättighetsbestämmelser gentemot enskilda. Det går inte alltid att hålla isär vad som utgör specialreglerad respektive allmän kompetens. Kom- munernas kompetens på bostadsområdet behöver inte nödvändigtvis ha ändrats oavsett om viss specialreglerad kompetens har funnits lag- stiftad eller inte.
Det finns ett antal lagar som reglerar specifika kommunala upp- gifter med koppling till bostadsfrågor: lagen (2000:1383) om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar, plan- och bygglagen (2010:900), socialtjänstlagen (2001:453), lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (1993:387) och lagen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (2016:38). Därutöver finns även lagen om riktlinjer för kommunala markanvisningar (2014:899) och lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag.
Inom vissa områden har det ansetts nödvändigt att skapa rättslig klarhet angående kommunernas och regionernas handlingsutrymme. Det handlar om kompetensutvidgande bestämmelser som i förhållande till kommunallagen ger kommuner och regioner tydliga och ofta ut- ökade befogenheter. Kompetensutvidgande bestämmelser utgör ett samlingsbegrepp. I praktiken är det inte sällan oklart om en regel endast tydliggör redan befintlig kompetens eller materiellt sett medför en kompetensutvidgning för kommunerna. Specialreglerad kompetens har vanligen tillkommit i något slags kompetensutvidgande syfte efter- som lagstiftaren i princip inte har avsett förändra ramarna för kom- munernas allmänna kompetens sedan
De kompentensutvidgande bestämmelserna finns numera huvud- sakligen samlade i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (den så kallade befogenhetslagen) men även andra lagar kan innehålla
105
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
kompetensutvidgande bestämmelser. Enligt befogenhetslagen har kommunerna exempelvis möjlighet att ge enskilda stöd för att kunna skaffa eller inneha en bostad samt möjlighet att gå i borgen för enskilda hushåll under vissa omständigheter.21
Utöver ovan nämnda exempel finns även andra lagar och bestäm- melser som berör kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrå- gor. Särskilt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag, men även bostadsrättslagen (1991:614) och den så kallade hyreslagen (12 kap. jordabalken (1970:994), JB) innehåller bestäm- melser som ger kommuner rätt att till exempel göra vissa avvikelser från huvudregler om andrahandsuthyrning och överlåtelser.22
Den allmänna och specialreglerade kompetensen, däribland kom- petensutvidgande bestämmelser, kompletterar och växelverkar med varandra. Bestämmelserna är dock föränderliga och en kommunal angelägenhet kan växla från allmän kompetens till specialreglerad och omvänt. Samhällsutvecklingen påverkar denna växelverkan och staten måste vid varje övervägande förhålla sig till att förändringar kan inne- bära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen23 samt till att den allmänna kompetensen är avsedd att tolkas baserat på de förutsätt- ningar som varje tid uppställer vilket i praktiken har medfört att den- samma får anses ha växt över tid.
4.2.2Kommunerna har skyldigheter och utrymme att dimensionera sin roll
Kommunal planering för bostadsförsörjningen
Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsan- svar ska kommuner med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads- försörjningen förbereds och genomförs.24 Lagen infördes som en reak- tion på utvecklingen efter de bostadspolitiska reformerna i början av
21Se 2 kap. 6 § lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.
22Se 2 kap. 3 § och 7 kap. 10 § bostadsrättslagen (1991:614) och 12 kap. 37, 39 §§ jordabalken (1970:994).
23SOU 2009:17: Kommunal kompetenskatalog – en problemorientering. Grundlagsutredningen.
24Se 1 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
106
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
och att bostadsfrågorna bör ges en förankring i den lokala politiska debatten. Medborgarna skulle genom en väl fungerande bostadsför- sörjningsplanering få bättre inflytande och överblick över boendesitua- tionen i kommunen. Genom att förankra bostadsförsörjningsplaner- ingen i en demokratisk process skulle bättre förutsättningar för att se bostadsförsörjningen i ett helhetsperspektiv skapas.25
Syftesbeskrivningen om goda bostäder i lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kan hänföras till ett äldre nationellt mål för bostadspolitiken.26 När lagen tillkom framhävdes att förverkligandet av målsättningen förutsätter aktiva insatser av kommunerna.27 De ändamålsenliga åtgärder som kommunerna genom sin planering ska främja tar sikte på nybyggnad, ombyggnad, ändring och kompletter- ing av bostadsbeståndet samt andra åtgärder som är motiverade av bostadsförsörjningsskäl.28 Av samma lag framgår också att kommu- ner vid behov ska anordna en kommunal bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.29
Kommunerna ska i sina riktlinjer redogöra för mål för bostads- byggande och utveckling av bostadsbeståndet samt planerade insatser för att åstadkomma det. Kommunerna ska även redogöra för hur hän- syn tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram som är av betydelse för bostadsförsörjningen.30 Exempelvis det nu gällande nationella målet för bostadsmarknaden, det övergripande målet för samhällsplanering, mål för integrationspolitiken, funktions- hinderspolitiken och folkhälsa. Därtill kommer de regionala målen.31
Specificeringen av bestämmelserna om riktlinjernas innehåll till- kom 2014. Avsikten var att införa ett tydligare regionalt perspektiv.
Regeringen anser att det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen är av mycket stor vikt, särskilt i tillväxtregioner. I dessa regioner behövs det regionala perspektivet framför allt för att skapa balans i utbudet av bostäder. Samtidigt kan det vara lika relevant att kommuner med vikande befolkningsunderlag, eller på annat sätt förändrad befolkningsstruktur,
25Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 15.
26Det nationella bostadspolitiska målet var fram till 2008: ”Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jäm- lika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveck- ling vara grund för verksamheten” Se prop. 2007/08:1, utgiftsområde 18.
27Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 14 ff.
28Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 50.
29Se 2 och 7 §§ lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
30Se 2 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
31Boverkets digitala handbok för bostadsförsörjning – hämtad
107
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
tar hänsyn till ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen. Regeringen har tidigare bedömt att arbetet för näringslivsutveckling och attraktiva livs- och boendemiljöer är nära kopp- lat till den fysiska planeringen. Samordning av planeringen av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ett mellankommunalt och regionalt per- spektiv i arbetet med bostadsförsörjningen är därför en viktig förutsätt- ning för att främja fungerande bostadsmarknader och näringslivets utveck- ling. Avsikten är att i BFL tydliggöra behovet av att kommunerna i sin planering för bostadsförsörjningen tar hänsyn till bostadsbehovet utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv.32
Den kommunala planeringen föreslås enligt en ny proposition grun- das på en analys av demografisk utveckling, marknadsförutsättningar och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Analysen föreslås genomföras med stöd av ett underlag som Boverket förser kommunen med (se beskrivning av indikatorer i kapitel 3). Kom- munen ska också få använda ytterligare underlag som behövs för analysen. Syftet med förslagen är att förbättra förutsättningarna såväl för regeringens uppföljning av riksdagens mål för bostadsmarknaden som för kommunernas planering av bostadsförsörjningen.33
Det i sammanhanget författningsreglerade åtagandet för staten är att genom länsstyrelserna samordna kommuner samt ge dem råd och stöd i deras arbete med bostadsförsörjningen. Avsikten med att reglera länsstyrelsernas roll är att stärka det regionala hänsynstagandet genom att de medverkar till att berörda kommuner utbyter information om pågående arbete med kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen.34 Enligt flera länsstyrelser har framtagandet av riktlinjer betydelse för samarbetet inom kommunen och framtagandeprocessen har kommit att fungera som en plattform för kommunens bostadsförsörjnings- arbete då riktlinjerna utgör en dokumentation av kommunens sam- lade bild som antas av kommunfullmäktige.35
Regeringen har möjlighet att förelägga kommuner att anordna kom- munal bostadsförmedling. Föreläggandet kan hänföras till ”den bety-
32Prop. 2012/13:178: En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 12.
33Prop. 2021/22:95: Ett bättre underlag för åtgärder på bostadsmarknaden.
34Prop. 2012/13:178: En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 20. I för- ordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar finns bestämmelser om länsstyrelsernas och Boverkets uppföljning av bostadsmark- naden och kommunernas arbete.
35Se remissvar till SOU 2018:35 Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (N2018/02915/BB).
108
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
delse från bostadsförsörjningssynpunkt som en kommunal bostads- förmedling kan ha”.36
Regeringen får förelägga en kommun att anta nya riktlinjer för bostadsförsörjningen om kommunens riktlinjer saknar uppgifter om hur de tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. När möj- ligheten för regeringen att förelägga kommuner att anta nya riktlin- jer infördes betonades att det var av stor vikt att ett samarbete kom- muner emellan kommer till stånd samt att kommuner har ett nationellt och regionalt perspektiv i arbetet med riktlinjer.37
Regeringen har inte förelagt någon kommun att inrätta en kom- munal bostadsförmedling eller att ta fram nya riktlinjer för bostads- försörjning sedan lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsför- sörjningsansvar trädde i kraft.38
Sammantaget är det i hög utsträckning upp till varje kommun att bedöma och besluta om vilka insatser som ska vidtas. Från lagstifta- rens sida är det dock stort fokus på insatser för bostadsbyggande och bostadsbeståndets utveckling.
Kommuner har ett särskilt ansvar
Kommunerna har ett särskilt ansvar för vissa grupper. Det handlar om att kommuner ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.39 De ska också inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring.40 Därtill ansvarar varje kommun för att det finns tillgång till familjehem, hem för vård eller boende och stödboenden.41 Kom- muner har också en skyldighet att ta emot anvisade nyanlända för bosättning och ordna boende åt ensamkommande barn.42
Kommuner har även det yttersta ansvaret för att hjälpa den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på
36Se 3 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och prop. 2000/01:26 s. 20.
37Se 7 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och prop. 2012/13:178: En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 21.
38Uppgift från Regeringskansliet
39Se 5 kap. 5 § socialtjänstlagen.
40Se 5 kap. 7 § socialtjänstlagen.
41Se 6 kap. 2 § socialtjänstlagen.
42Se 5 § Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning samt lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
109
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
annat sätt. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.43 Ansvaret utgår från individuella behov och kan i vissa fall innebära hjälp med boende. Liksom för det gruppspecifika ansvaret får varje kommun själv utforma insatserna för att fullgöra uppgiften.
Behovet av biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen kan till viss del ses som ett uttryck för brister på bostadsmarknaden eller att verktyg inom bostadsförsörjningen eller andra områden, såsom socialförsäk- ringarna, inte används fullt ut.
En studie har visat att den lokala bostadsmarknadens sammansätt- ning har betydelse för hur omfattande insatser som behövs från social- tjänsten. Det går att mäta genom att sociala kontrakt är mer förekom- mande i kommuner utan allmännytta. Förekomsten av hyresrätter överlag och i synnerhet inom allmännyttan verkar dämpande för kom- munens sociala boendeinsatser.44 Kommunernas övergripande ansvar för bostadsförsörjningen och särskilda ansvar enligt exempelvis social- tjänstlagen är således två kommunicerande kärl. Hur en kommun dimensionerar sin egen organisation och vidtar åtgärder och styrning genom t.ex. plan- och markpolitiken efter vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden kan ha betydelse för socialtjänstens arbete.
4.2.3Statlig styrning och samverkan
Staten har ett intresse av att de uppgifter som givits kommuner och regioner utförs på det sätt som är avsett samt att den nationella poli- tikens mål och ambitioner får genomslag i den kommunala sektorn. Styrningen är ofta inriktad på att skapa likvärdighet mellan kom- muner och regioner inom viktiga samhällsområden.45
Regelstyrning är en central del av styrningen och sker genom lagar, förordningar och föreskrifter. Statskontoret har under flera år följt den statliga styrningen av kommuner och regioner. Myndigheten konsta-
43De 4 kap. 1, 2 §§ socialtjänstlagen.
44Grander, Martin & Frisch, Morten (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmän- nytta. En analys av privatägd hyresrätt och den sekundära bostadsmarknaden i kommuner som sak- nar allmännytta. 22:2; SBV Working Paper Series. Malmö universitet.
45Statskontoret (2019): Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting – En analys. Rapport 2019:2.
110
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
terar att speciallagstiftning, i form av ramlagar46, tenderar att bli allt- mer detaljerade och att nya regleringar ofta innebär fler krav och skyl- digheter än befogenheter och förenklingar.47
Ekonomisk styrning sker dels genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet, dels genom statsbidrag. Det kommunalekono- miska utjämningssystemet har till syfte att ge kommuner och regio- ner likvärdiga ekonomiska förutsättningar, trots strukturella skillna- der. Statsbidrag syftar till att bidra till finansiering av kommunala verksamheter och styra verksamheterna i en viss riktning. Det sker dels genom generella statsbidrag, dels genom riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen kan å ena sidan skapa incitament för kommu- nerna att stärka sin verksamhet inom de områden regeringen priorite- rar. Å andra sidan kan bidragen vara administrativt betungande och försvåra planeringen i kommunerna. Statsbidragen är en viktig in- komstkälla för kommunerna.48
Kontrollstyrning är ett sätt för staten att i efterhand kontrollera hur kommuner och regioner efterlever den styrning som staten ger med andra styrmedel. Tillsyn, uppföljning och utvärdering är typiska exempel på kontrollstyrning.49
Kunskapsstyrning använder staten för att stödja och skapa förut- sättningar för kommuner och regioner att arbeta med beprövad erfa- renhet som grund vilket förväntas öka kvaliteten och likvärdigheten inom verksamheterna. Kommuner och regioner är överlag positiva till kunskapsstyrning då den inte är bindande.50
Organisationsstyrning är den styrning som sker genom att staten organiserar en verksamhet på ett visst sätt. Organisationsstyrning kan innebära att nya organisationsformer introduceras, till exempel att öppna för privata utförare inom en verksamhet där kommunerna tidi- gare haft monopol.51
Ett ytterligare sätt för staten att styra är genom nationella mål och inriktningsdokument. Det används ofta för att styra inom områden där inflytandet är begränsat och där det bedöms viktigt med samver-
46En ramlag ställer upp ramar och mål för verksamheten i stället för att i detalj reglera hur verk- samheten ska bedrivas.
47Statskontoret (2019): Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting – En analys, rapport 2019:2, s. 13, 23 ff. samt Statlig förvaltningspolitik för
48Statskontoret (2019): Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting – En analys. Rapport 2019:2, s. 31.
49Ibid, s. 14.
50Ibid, s. 67.
51Ibid, s. 14.
111
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
kan. Statskontoret har konstaterat att mål utanför lagstiftningen har liten styreffekt medan mål som finns i lagstiftning och andra regel- verk är välkända, välförankrade och styrande i kommuner. De konsta- terar också att företrädare för kommuner och regioner vill att staten tydligare ska visa den politiska viljeriktningen.52
I relationen mellan stat och kommun förekommer också avtals- styrning. Det sker genom att företrädare för respektive part tecknar överenskommelser med varandra. Vanligtvis tecknas avtal mellan reger- ingen och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), något som är van- ligt inom sjukvårdsområdet. Sådana överenskommelser kan användas för att stimulera en utveckling i önskad riktning inom områden där regeringen och SKR gemensamt identifierat ett utvecklingsbehov. Genom överenskommelser ges förutsättningar för att insatser kan ske samordnat på nationell, regional och lokal nivå. Överenskommelser kan också uppnås genom andra former av avtal där parter förbinder sig till vissa åtaganden. De senaste åren har sådana förhandlingar skett där exempelvis staten genom en förhandlingsperson åtagit sig att finan- siera infrastruktur och kommuner åtagit sig att själva eller genom andra uppföra bostäder.53
Det förekommer även andra former av speciallösningar. Styrningen av Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) avviker i sin form från hur samverkan mellan stat och kommun vanligtvis fungerar. Utgångspunk- ten för Sbo är att stat och kommun är överens om en problembeskriv- ning och samarbetar för att vidta marknadskompletterande åtgärder för att komma till rätta med problemet. Staten tar det finansiella ansvaret och värdet skapas i samverkan. Det som avviker från många andra åtgärder är att stat och kommun i detta fall tar gemensamt ansvar för genomförandet. Intresset från berörda kommuner att genom Sbo tillskapa bostäder för äldre är stort och bolaget erhöll i december 2020 ett ägartillskott.54
Statskontoret har i en rapport om regeringens styrning konstate- rat att den i tvärsektoriella frågor ofta är otydlig. Av rapporten fram- går att när den politiska ledningen tydligt signalerar att en tvärsek- toriell fråga är prioriterad får styrningen stort genomslag. Samtidigt konstateras att regeringens politik för tvärsektoriella frågor ofta sak- nar en tydlig inriktning. Med det avses både ett bristfälligt uttryckt
52Ibid, s. 70.
53Exempel är Sverigeförhandlingen och Stockholmsförhandlingen.
54Prop. 2019/20:99, Vårändringsbudget för 2020.
112
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
behov av att arbeta med en viss fråga, det vill säga vilka problem det ska lösa, och målen med arbetet, det vill säga vad regeringen vill att arbetet ska leda till. Handlingsplanen för Agenda 2030 lyfts som ett exempel på en uppräkning av genomförda eller planerade aktiviteter, snarare än en tydlig inriktning för regeringens politik.55
Ett ytterligare perspektiv på den statliga styrningen är frågan om ansvarsutkrävande. Statlig styrning för likvärdighet och gemensamt ansvar mellan stat och kommun riskerar att skapa otydligheter. I en forskningsantologi från Statskontoret sammanfattas utmaningen med utgångspunkt i skolan enligt följande:
När staten börjar styra för att upprätthålla likvärdigheten uppstår också problem med ansvarsutkrävandet. För vem är egentligen ansvarig för exempelvis skolan när utföraransvaret ligger på kommunerna men den statliga regleringen (lagar, förordningar och läroplaner) samtidigt är mycket långtgående, när finansieringen främst sker genom kommunal inkomst- beskattning (som staten kan sätta gränser för) samtidigt som staten utfär- dar en mängd riktade statsbidrag till skolan, och när kontroll och uppfölj- ning i hög grad utförs av staten genom Skolinspektionen och Skolverket? Det kan vara frestande för statliga politiker att införa kostnadsdrivande regler när finansieringsansvaret i första hand åvilar kommunerna. Men var ska medborgaren söka och utkräva ansvaret i denna komplexa styrning?56
4.3Framväxten av relationen mellan stat och kommun inom bostadsförsörjningen57
Socialpolitiken uppfattas allmänt ha skapats under
55Statskontoret (2022): Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor – En studie om erfarenheter och utvecklingsmöjligheter.
56Edström Fors, Eva (2020): Statlig förvaltningspolitik och kommunal självstyrelse – utvecklings- tendenser och framtidsfrågor. Statlig förvaltningspolitik för
57Om inte annat framgår är källmaterialet hämtat från: Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna,
58Edling, Nils (1996): Det fosterländska hemmet. Egnahemspolitik, småbruk och hemideologi kring sekelskiftet 1900. Carlssons Bokförlag. Stockholm.
113
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
talet hade statens engagemang i bostadsförsörjningen i städer och stads- samhällen en tillfällig och krisbetonad karaktär. Bostadsförsörjningen, särskilt den bostadssociala, i städer och stadssamhället hade i stället vuxit fram som en fråga för kommuner, arbetsgivare, fackliga organi- sationer samt intresse- och välgörenhetsorganisationer. Deras engage- mang i bostadsfrågan var påtagligt men lyckades inte lösa dåtidens bostadsnöd.59
År 1933 identifierades ett behov av att samordna bostadspolitiska medel för att främja en allmän höjning av boendestandarden och en bostadssocial utredning
Det behövdes ökad tillgång på lämpliga familjebostäder. Staten klev fram på grundval av oro för sjunkande nativitetstal som kopplades till barnfamiljernas undermåliga boendestandard. Problemet var att bostäderna som kunde hantera trångboddheten var för få och höll låg standard samtidigt som barnrika familjer saknade ekonomiska förut- sättningar att efterfråga sådana bostäder.60
På förslag från utredningen infördes förmånliga statliga lån för så kallade barnrikehus. I kombination med detta finansieringsstöd inför- des ett individuellt hyresreducerande bostadsstöd, så kallade familje- bidrag. Staten stod för finansiering och av kommunerna krävdes, utöver administrativ medverkan genom förmedling av lån och bidrag, att de vid behov skulle tillhandahålla de översta 5 procenten av fastighets- kapitalet, utan kostnad upplåta lämpliga tomter samt ansvara för den förlust som kunde uppkomma genom obetalda hyror. Det kom att bildas flera kommunala företag i syfte att bygga och förvalta barn- rikehusen men även andra
Satsningen på barnrikehus innebar att den ekonomiska risken för byggande huvudsakligen togs av staten. Det innebar en brytning med
59Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna
60Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna
61Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoliti- kens ursprung och förändring
114
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
uppfattningen om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun om bostadspolitiska angelägenheter i stadssamhällen. Staten, med utgångs- punkt i bostadssociala, arbetsmarknadspolitiska och familjepolitiska ambitioner, finansierade och subventionerade nu byggande. Kommu- ner fick ta ett begränsat ekonomiskt ansvar, men fick stå för initia- tiven.62
Den statliga satsningen var beroende av kommunernas aktiva med- verkan. Staten la fast de allmänna ekonomiska förutsättningarna men organisation och initiativ låg på kommunerna. Kommunerna förut- sattes vara ett verkställande organ inom bostadspolitiken men med fritt val att fungera som sådant och i den omfattning den själv önskande. Satsningen för barnrika familjer blev inte så omfattande som reger- ingen hade önskat. Enligt historiebeskrivningen nämns två orsaker, dels andra världskriget, dels den kommunala kapaciteten och initia- tivförmågan.63 Efter kriget vidgades gruppen som kunde ta del av stöden till familjer boende i andra fastigheter än barnrikehusen, vilket betyder att det fanns en bostadssocial sektor som inte var direkt knu- ten till specifika fastigheter.64
Den bostadssociala utredningen som arbetade under nästan 15 år,
Såsom i föregående kapitel utvecklats bör den statliga stödverksamhe- ten i görligaste mån undvika att arbeta med individuell behovsprövning och därpå byggd differentiering av bidragen efter inkomst. Detta med- för emellertid med nödvändighet, att de statliga subventionsåtgärderna icke kunna nå alla. Det kommer alltid att kvarstå en rest av hushåll i så svaga ekonomiska omständigheter, att de icke kunna tillgodogöra sig de statliga subventionerna, därest ej standardkraven sättas så låga, att all bo- stadspolitisk effekt äventyras. Det gäller här skikt, där en på objektiva
62Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna
63Johansson, Alf (1962): Bostadspolitiken, Hundra år under kommunalförfattningarna
64Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli- tikens ursprung och förändring
65SOU 1945:63: Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken – Förslag till låne- och bidragsformer och SOU 1947:26: Sanering av stadssamhällenas bebyggelse – Organisationen av låne- och bidragsverksamheten för bostadsändamål.
115
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
kriterier, andra än inkomst, baserad bostadssubvention möter behov, som enligt gällande allmän ordning måste i högre eller lägre grad, mer eller mindre varaktigt tillgodoses genom kommunens socialvårdande verksam- het. En stor grupp utgöres här av pensionärer, för vilkas bostadsförsörj- ning särskilda anordningar vidtagits, relativt fristående från bostadssub- ventionssystemet i övrigt. En annan grupp är de barnrika familjer, som trots mycket kraftiga subventioner icke förmå tillgodogöra sig stödet. Det kan förväntas att genomförandet av ett allmänt barnbidrag enligt kommande förslag av 1941 års befolkningsutredning skall kunna avsevärt reducera denna grupp.66
Det föreslogs en permanent ordning med statligt risktagande i form av statlig låneverksamhet som skulle vara generell67 men med förmån- liga villkor för de allmännyttiga bostadsföretag som stod under kom- munal kontroll och agerade på
Den ekonomiska bördan av risktagande och subventioner bör bäras av staten. Ekonomiska åtaganden av kommunen böra begränsas till vissa an- ordningar för att förhindra missbruk vid högbelåning; därutöver böra kommunens eventuella ekonomiska insatser för bostadssubventionering vara en kommunens egen angelägenhet, uttryck för dess självständiga bo- stadspolitiska strävanden, för vilka inga lagliga hinder böra resas. Den organisativa insatsen för bostadspolitiken måste däremot i stor utsträck- ning vila på kommunerna. För detta ändamål bör å ena sidan administra- tionen av bostadsärendena i största möjliga mån decentraliseras. Å andra sidan bör förmedling av statliga lån och bidrag för bostadsändamål vara obligatoriska för kommunerna. Vidare bör kommuns skyldighet att, i hän- delse bostadsförsörjningen inom kommunerna icke är tillfredsställande, vidtaga åtgärder för dess förbättrande fastslås genom lagstiftning. Slut- ligen böra beträffande större stadssamhällen skyldighet föreligga att upp- göra plan för bostadsförsörjningen.68
Däremot bedömdes det finnas ett behov av att i lag fastställa det kom- munala ansvaret, deras skyldigheter och befogenheter på området som ett led i att möjliggöra genomförandet av det bostadspolitiska pro-
66SOU 1945:63: Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken – Förslag till låne- och bidragsformer, s. 512.
67Stöd skulle gå till alla typer av bostadsproducenter, till alla upplåtelseformer och till bostäder åt alla typer av hushåll.
68SOU 1945:63: Allmänna riktlinjer för den framtida bostadspolitiken – Förslag till låne- och bidragsformer, s. 525.
116
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
grammet. Ett bärande argument i propositionen från 1947 handlade om behovet av att aktivera kommunerna.
Propositionen69 berörde huvudsakligen tre områden:
•befogenheten att anslå medel för förbättring av bostadsförhål- landena inom kommunen,
•skyldigheten för kommuner att biträda vid den statliga låne- och bidragsgivningen,
•skyldigheten att vidta åtgärder för bättring av bostadsförsörj- ningen inom kommunen.
Den första punkten handlade om att i lag tydliggöra att kommunerna fick lämna särskilda subventioner för bostadsförsörjningsändamål. Det framfördes att det var naturligt att de statliga stödåtgärderna kom- pletterades med kommunala stödåtgärder eftersom det inte kunde uteslutas att de statliga stöden inte skulle vara tillräckliga. Det fram- gick också att kommunerna skulle ha stor frihet att själva utforma åtgärderna så länge de syftade till en förbättrad bostadsförsörjning på orten och att ”nedbringa kostnaderna för anskaffande och behål- lande av en fullvärdig bostad”.70 Det fanns inga hinder för en kom- mun att på detta sätt minska fattigvårdsbehovet. Skrivningarna får ses som en spegling av bostadssociala utredningens slutsatser om att de statliga subventionsåtgärderna inte kommer att kunna nå alla, att det kommer att kvarstå en rest av hushåll i så svaga ekonomiska omstän- digheter att de i högre eller lägre grad, mer eller mindre varaktigt behö- ver tillgodoses genom socialtjänstens socialvårdanade verksamhet. Kommunerna skulle behöva komplettera de statliga subventionerna med egna insatser vilket skulle minska behovet av fattigvård.71
Den andra punkten handlade om en skyldighet för kommunerna att förmedla statliga lån och bidrag. Det framfördes att tidigare stat- liga bostadspolitiska initiativ inte fått det genomslag som önskats på grund av att kommunerna inte bistått vid långivningen på det sätt som förväntats. Det fanns därför skäl att göra det till en skyldighet, dock med undantag för de mindre kommunerna. Kommunerna inrättade för-
69Prop. 1947:259.
70Se prop. 1947 nr 259, s.
71Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli- tikens ursprung och förändring
117
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
medlingsorgan för ändamålet. Organen förmedlade lån och beviljade bostadsbidrag.72
Den tredje punkten var tvådelad. Det handlade dels om att större stadssamhällen och mindre samhällen där en snabb utveckling av bostadsproduktionen kunde förväntas ske skulle ha en skyldighet att planera för bostadsförsörjningen och ta fram en bostadsförsörjnings- plan, avsedd att ligga till grund för de kommunala åtgärderna för bo- stadsproduktionen. Därutöver fanns det i propositionen en del som aldrig antogs i riksdagen och som avsåg fastställa att det åligger en kommun att
till främjande av bostadsförsörjningen inom kommunen vidtaga alla de åtgärder i fråga om planläggning av byggnadsproduktionen, initiativ- tagande till bildande av allmännyttiga bostadsföretag och ledning av bo- stadsproduktionen, som erfordras för att åstadkomma en tillfredsställande tillgång på fullvärdiga bostäder inom kommunen.73
Av andra lagutskottets utlåtande framgår att denna del utgjorde lag- stiftningens viktigaste nyhet och kunde betraktas som lagförslagets centrala bestämmelse. Samtidigt såg utskottet att bestämmelsen skulle kunna komma att utgöra en grund för en omfattande kommunal expropriationsrätt och att det vore olämpligt att föregå den mark- utredning som hade uppdraget att se över frågan om utvidgad expro- priationsrätt för kommunerna. Därutöver ansåg utskottet att frågan om ett förhållningssätt till inte bara kommunens invånare utan även de som flyttar in till en kommun behövde utredas närmare.74 Utred- ningen har inte funnit någon förklaring till varför bestämmelsen aldrig kom att genomföras i ett senare skede. En hypotes är att den ute- blivna bestämmelsen bidrog till att bestämmelserna om kommuner- nas rätt att anslå medel för att sänka enskilda hushålls boendekost- nader blev mindre tydlig.75
1947 års bostadsförsörjningslag76 kom att finnas kvar fram till bör- jan av
72Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli- tikens ursprung och förändring
73Prop. 1947 nr 259, s. 2.
74Andra lagutskottets utlåtande nr 53 år 1947.
75För mer utförlig beskrivning, se Nilsson, Micael (2021) Från barnrikehus till sociala hyres- kontrakt, s. 212.
76Lag (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m.
(SFS 1947:523).
118
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
[…]att kommunerna bör ges utrymme att anpassa sina åtgärder till lokala förhållanden. Mer allmänna hänvisningar till principen om den kom- munala självstyrelsen görs genomgående. I tidigare skeden har särskilt bristande kommunal kompetens och bristande kommunala resurser på- verkat förslagen. I senare skeden märks i större utsträckning insikten om att olikheterna i kommunernas behov och förutsättningar varit för mång- skiftande för att en central styrning skall var effektiv. Ytterst har det också varit en fråga om hur kommunerna skall använda sina resurser på det mest ändamålsenliga sättet.77
De förändringar av bostadsförsörjningslagen som skedde under perio- den fram till
Särskilt om de svagaste, barnfamiljerna och socialtjänstens roll
Den historiebeskrivning som utredningen tagit del av ger vid handen att kommunerna fram till mitten av
77SOU 2001:27:
781959 blev det exempelvis möjligt för kommuner att vidta åtgärder för bostadsförsörjningens främjande i andra kommuner om de berörda kommunerna utgör en enhet i bostadsförsörj- ningshänseende i syfte att underlätta samverkan i fråga om bostadsförsörjningen. Se prop. 1959 nr 173 och tredje lagutskottets utlåtande nr 27 år 1959.
79Förköpslag (1967:868), upphävd
80Historiebeskrivningen är hämtad från Sveriges kommuner och regioner (SKR).
119
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
I en bok om svensk bostadspolitik81 framhålls 1953 som ett intres- sant år i fråga om bostadsförsörjningen för de sämst ställda på bostads- marknaden och för relationen mellan stat och kommun. Under 1940- talet breddades först det statliga familjebidraget till fastigheter som uppförts med statligt stöd, alltså inte längre enbart till barnrikehusen. Stödet kom senare att kopplas till inkomstnivåer vilket innebar att den tidigare behovsbedömningen upphörde. Det hyresreducerande inslaget ersattes av en schablon per barn och kallades familjebostads- bidrag. Samtidigt fanns en insikt om att det fanns fler hushåll som skulle ha svårt att kunna betala för en nyproducerad bostad. Därför infördes även det så kallade trekronorsbidraget
Mot bakgrund av att kommunerna med statens mått mätt hade svårt att skilja ut rätt målgrupp föreslog 1951 års bostadsutredning att trekronorsbidraget skulle upphöra och ersättas med ett
Det fanns en förhoppning om att kommunerna självmant skulle komplettera med stöd utanför socialvården vilket inte minst fram- gick av 1947 års bostadsförsörjningslag. Stockholms stad verkar dock ha varit den enda kommunen som arbetat med egna ekonomiska stöd till hushåll, ensamstående kvinnor med ett barn och personer med
81Nilsson, Micael (2021): Från barnrikehus till sociala hyreskontrakt – Den selektiva bostadspoli- tikens ursprung och förändring
120
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
särskilda behov, medan övriga kommuner hanterade frågan genom den socialvårdande verksamheten. Stockholms stad bedrev sin verksam- het fram till 1968 då staten ersatte familjebostadsbidraget med ett stats- kommunalt bostadstillägg. Det var ett system med schabloniserade bidrag från såväl stat som kommun med viss statlig finansiering och därutöver med möjlighet för kommuner att bekosta egna tillägg. Ingen kommun verkar ha infört högre tillägg än vad gränsen för statsbidrag föreskrev och kostnaderna för socialhjälp för boendekostnader mins- kade inte.
Sammanfattningsvis har det kommunala engagemanget att bistå med behovsprövade bostadsstöd utöver det statliga och vid sidan av socialtjänsten varit blygsam, trots statliga förhoppningar om en sådan ordning. Det har huvudsakligen varit den socialvårdande verk- samheten som bistått inkomstsvaga hushåll, främst barnfamiljer, och deras strävan att hålla sig med goda bostäder. Från mitten av 1950- talet handlade det om att ekonomiskt stödja hushåll, bland annat för att ha råd att bo i de bostäder som uppfördes innan och under mil- jonprogrammet och i viss mån stötta i anskaffningen, för att under
Särskilt om förmedlingsfrågan
Bostadsförmedling har sedan drygt 100 år tillbaka i tiden betraktats som en kommunal, eller i viss mån regional, uppgift där staten med olika medel styrt och stöttat verksamheten. De första regleringarna om kommunal bostadsförmedling kom redan under första världskriget.82 Staten har styrt kommunerna genom att på olika sätt rättsligt reglera behovet av bostadsförmedlingar. Staten har också haft, och har än i dag, möjlighet att om så behövs förelägga kommuner att anordna bostads- förmedling.83
Historiskt har de fördelar som framförts kring bostadsförmed- lingarna handlat om möjligheten att få kännedom om den lokala bo- stadsefterfrågan, minskad risk för att privata fastighetsägare ”väljer och vrakar” bland bostadssökande och behovet av att få till stånd rätt-
82SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s. 30.
83Se prop. 1987/88:35: om kommunal bostadsanvisningsrätt m.m., s. 16, samt 7§ lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
121
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
visa villkor och god service gentemot medborgarna.84 Det motstånd som funnits har huvudsakligen varit inriktat på att bostadsförmed- lingar inte bidrar till att fler bostäder kommer ut på marknaden.85
En röd tråd genom historieskrivningen är bekymret kring de kom- munala bostadsförmedlingarnas tillgång till bostäder att förmedla, såväl nyproducerade som inom det befintliga beståndet. Kommuner har historiskt använt möjligheten att ställa villkor vid markförsäljningar som verktyg för att få förmedlingsrätten till nyproducerade bostäder. Staten har historiskt också sanktionerat den möjligheten genom vill- kor för statligt stöd till bostadsbyggande.86
För att underlätta bostadsanskaffningen för hushåll som haft svårt att klara sig på marknadens villkor och för att skapa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning fanns under
Den kommunala bostadsförmedlingsverksamheten som den ser ut i dag beskriver utredningen närmare i kapitel 7.
84Wiktorin, Marianne (1983): Kommunal bostadsförmedling serviceorgan eller bostadspolitiskt medel? Statens råd för byggnadsforskning, s. 14 f.
85Se bland annat SOU 1992:47: Avreglerad bostadsmarknad, del II.
86Infördes i Bostadslånekungörelse 1967:552. Bestämmelserna överfördes utan ändring till bostads- finansieringsförordningen 1974:946.
87Se bostadsanvisningslag (1980:94) och lag (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt.
88Bestämmelserna finns fortfarande. Se 37 och 39 §§ 12 kap. jordabalken och 2 kap. 4 § 2 st. bostadsrättslag (1991:614). Se även rättsfall RH 1995:115 där frågan om ett kommunalt borgens- åtagande aktualiserades.
122
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
Särskilt om allmännyttan
Allmännyttan har följt med i den statliga bostadspolitikens olika sta- dier. Allmännyttan var, som redogjorts för ovan, en viktig pusselbit i att förverkliga den selektiva bostadspolitik som sjösattes genom barnrikehusen, för att i samband med de generellt inriktade välfärds- programmen bli ett viktigt verktyg i förverkligandet av de statliga målen om goda bostäder åt alla, att bygga bort bostadsbristen och höja den allmänna bostadsstandarden. De allmännyttiga bostadsföretagen var mottagare av såväl bostadsanskaffningslån som familjebidrag.
För att initialt erkännas som ett allmännyttigt bostadsföretag skulle bland annat företagets utdelning på eget kapital inte överstiga vad den statliga byggnadslånebyrån efter prövning funnit vara skäligt. Eko- nomiska fördelar för ledare och anställda utöver rimlig ersättning för utfört arbete fick inte förekomma. Till villkoren hörde också att före- taget, för att få förvalta en fastighet som fått de aktuella stöden, måste underkasta sig ”kommunal kontroll och av kommunen godkänd revi- sion jämte statlig inspektion”. Företagen behövde däremot inte vara kommunägda, även om de allra flesta var det.89
Idén med de allmännyttiga bostadsföretagen var, enligt Sveriges Allmännytta, att främja jämn bostadsproduktion, hålla en låg hyres- nivå, motverka fastighetsspekulation och att bedriva en god förvalt- ning. Kommunerna satsade grundkapitalet och utsåg därför företa- gets styrelse, och de allmännyttiga bostadsföretagen skulle bygga och förvalta bostäder utan enskilt vinstsyfte. Att de allmännyttiga före- tagen i allt väsentligt är kommunalt ägda utgör således sedan länge ett utmärkande drag för svensk bostadsmarknad, även om det histo- riskt även funnits vissa allmännyttiga företag med andra ägare.
Ett kännetecken för allmännyttiga bostadsföretag var också under lång tid att dess hyror var norm inom hela hyressektorn, det vill säga också för privata hyresvärdar. Detta institutionaliserades i lagtext i mitten av
89SOU 2008:38, volym 2, bilaga 11.
90SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, volym 2, bilaga 11, prop. 2009/10:185: All- männyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler.
123
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
Den nuvarande verksamheten i allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag beskrivs närmare i kapitel 8.
I början av
Som en del av avregleringarna upphävdes också 1947 års bostads- försörjningslag. De kommunala förmedlingsorgan som funnits och som såväl medborgare som byggherrar vänt sig till för att ansöka om statliga medel avvecklades. Även kommunernas roll som förmedlings- organ för bostadsbidrag upphörde i samband med att Försäkrings- kassan övertog administrationen 1994.
I propositionen som låg till grund för upphävandet av bostadsför- sörjningslagen underströks att slopandet av lagen inte syftade till att ändra den ”hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor” och det förutsattes att kommunerna själv- mant skulle vidta de åtgärder som behövdes för att kommuninvå- narna skulle få godtagbara bostäder. Det konstaterades att statliga regler för en verksamhet bör utfärdas bara om staten har krav på att kommunen vidtar åtgärder som inte annars skulle komma till stånd och att statens krav på kommunerna när det gäller planering av bostads- byggandet inte bör gå utöver det som följer av plan- och bygglagen.92
I samband med upphävandet av 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes även bestämmelserna om att en kommun ska anordna
91Det var i lagar och förordningar kring de statliga stöden som villkor ställdes upp enligt vilka staten godkände bostadsföretag som allmännyttiga, och därmed berättigade till särskilt gynn- samma ekonomiska stöd från statens sida. Två avgörande kriterier var att de skulle agera utan vinstsyfte och att de skulle stå under kommunal kontroll. Boverket (2008): Den kommunala all- männyttans historia. Särtryck av underlag till utredningen om allmännyttans villkor (SOU 2008:38).
92Prop. 1992/93:242: om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor och 2001:27:
124
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
bostadsförmedling. Kommunerna ansågs lämpligen själva få besluta om bostadsförmedling. Genom samma proposition upphävdes även 1987 års bostadsanvisningslag, dock inte de tillhörande bestämmel- serna i jordabalken. I frågan om bostadsanvisning hade två utred- ningar kommit fram till motsatta slutsatser där den ena ansåg att bo- stadsanvisningsrätten borde behållas93 och den andra att den borde avskaffas94. Regeringen föreslog dock att lagen skulle upphävas då den ansågs utgöra ett hinder för nya former av förmedlingsverksamheter. De föreslagna förändringarnas effekt på ”hushåll som kan ha svårig- heter att göra sig gällande på bostadsmarknaden” bemöttes i propo- sitionen med hänvisning till kommunernas ansvar enligt socialtjänst- lagen och att Fastighetsägarna och Sveriges Allmännytta, då SABO, utfäst sig för att verka för att lägenheter skulle komma till kommuner- nas förfogade under förutsättning att rimliga ekonomiska och andra garantier lämnades av kommunerna. Regeringen uteslöt dock inte att ett begränsat regelsystem skulle behöva aktualiseras i framtiden.95
År 1990 fanns kommunala bostadsförmedlingar i 105 kommuner eller i 39 procent av kommunerna. Nästan alla kommuner med minst
50000 invånare hade en kommunal bostadsförmedling. Under 1990- talet gick de kommunala bostadsförmedlingarna igenom stora föränd- ringar och antalet sjönk snabbt. Kommunernas ansträngda ekonomi innebar att resurserna för bostadsförmedling minskade. Därtill innebar bättre balans på bostadsmarknaden och ett stort antal outhyrda lägen- heter på många orter att behovet av en kommunal bostadsförmedling inte ansågs föreligga. Verksamheten i flertalet kommuner avvecklades eller skars ned. På vissa håll behölls endast förtursverksamheten.96 År 2000 fanns kommunala bostadsförmedlingar i 16 kommuner.97
Befogenheten för kommuner att ge enskilda hushåll ekonomiskt stöd var en av de befogenheter som behölls i samband med att 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes (se vidare kapitel 6). I fråga om kom- pletterande bostadsbidrag beskrivs det inte i propositionen vilken funk- tion de förväntades fylla.98
En ny lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar kom seder- mera att införas 2001 mot bakgrund av att kommunerna ansågs behöva
93SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former.
94SOU 1992:47: Avreglerad bostadsmarknad, del II.
95 Prop. 1992/93:242: om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor, s. 23 f.
96Fi2000/1847 Promemoria, Kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 15.
97Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 12.
98Prop. 1992/93:242: om minskad statlig reglering av kommunernas ansvar för boendefrågor.
125
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
påminnas om sitt ansvar. Bestämmelserna i lagen kom att fokusera på uppgiften att planera för bostadsförsörjningen och skyldigheten att vid behov anordna bostadsförmedling. I övrigt betonades det kom- munala åtagandet genom kommunallagen, socialtjänstlagen samt plan- och bygglagen.99
Under 1990- och början av
Under
År 2002 infördes en lag som definierade allmännyttan, såväl kom- munala som andra bolag. I samband med detta ersattes den tidigare stopplagen med att en kommun måste begära tillstånd hos länsstyrel- sen för att få sälja hela eller delar av sitt bostadsbestånd (den så kallade tillståndsplikten). Tillstånd skulle inte beviljas om det kunde befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte skulle komma att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av bruksvärdesreglerna i samband med hyresprövningar. Regleringen upphörde att gälla 2007, bland annat med motivet att det ansågs ut- göra ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen.102
Senare under
99Se prop. 2000/01:26, s. 15.
100Se bland annat förordning (2003:506) om investeringsstimulans för byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder samt förordning (2001:531) om statligt investeringsbidrag för byggande av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist. Förordningarna upphävdes 2007. Se prop. 2006/07:1, utgiftsområde 18. Fram till 2007 fanns även ett räntebidrag.
101Prop. 1998/99:122: Kommunala bostadsföretag, s. 11.
102Prop. 2006/07:61: Vissa bostadspolitiska åtgärder.
126
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
företag i vinstsyfte, och därigenom lät hyresgästerna svara för kost- nader som det fanns ett vidare kollektivt ansvar för. Kritik från de privata fastighetsägarna utgick från
I mitten av
4.4Utredningens bedömning
4.4.1Uppgiftsfördelningen behöver uppdateras och fyllas med innehåll
Ansvaret för bostadsförsörjningen har under lång tid varit delat mel- lan stat och kommun. Historiskt har rollerna definierats och förde- lats genom lagar samt finansiella regelverk och villkor. Med grund i en bostadsnöd och omsorg om barnfamiljer tog staten under 1940- talet ledning i frågan och stakade ut en riktning medan kommunerna
103Prop. 2009/10:185: Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressätt- ningsregler.
104Se förordning (2016:848) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer.
105Se förordning (2004:100) om statsbidrag för avhjälpande av föroreningsskador.
127
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
genom allmännyttiga bolag och stort initiativ- och handlingsutrymme skulle planera för bostadsbyggandet och genomföra det bostadspoli- tiska programmet. Den statliga politiken dimensionerade den kommu- nala organisationen. I ljuset av historiebeskrivningen ovan framstår den traditionella framställningen av uppgiftsfördelningen som logisk:
Staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggande medan kommunerna ansvarar för planering och genomförande.106
I början
I dag finns inget uttalat statligt bostadspolitiskt program för kom- muner att genomföra såsom det var tänkt på
Kommunernas roll får i dag förstås som att de förväntas genom- föra åtgärder för att möta, och ta hänsyn till, en rad olika statliga och regionala mål med tyngdpunkt på att uppnå dem genom åtgärder för att främja bostadsbyggande, möta särskilda gruppers bostadsbehov och vid behov även anordna bostadsförmedling. Handlings- och ini- tiativutrymmet är större än vad de specifika uppgifterna gör gällande vilket ger kommunerna utrymme och flexibilitet att utforma åtgär- der utifrån lokala förutsättningar.
106Se kommittédirektiv En socialt hållbar bostadsförsörjning (dir. 2020:539 med hänvisning till prop. 2000/01:26, bet. 2000/01:BoU2, rskr. 2000/01:91).
128
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
Statens roll får förstås som att ställa upp spelregler för bygg- och bostadsmarknadens funktionssätt och för kommunerna. Exempelvis genom att möjliggöra ekonomisk trygghet för hushållen, samt reglera och stötta såväl kommunernas som byggherrarnas och fastighets- ägarnas arbete. De beslut som tas av regering och riksdag och som riktar sig till bostadsmarknaden ska då tas i syfte att uppnå väl fun- gerande bostadsmarknader och underlätta bostadsbyggandet.
Att nu gällande ordning inte har förmått generera tillräckligt verk- ningsfulla åtgärder är utmaningarna på bostadsmarknaden som utred- ningen har redogjort för i kapitel 3 ett yttersta tecken på. En central fråga att diskutera är vad som då behövs för att tillräckligt verknings- fulla åtgärder ska vidtas – om det behövs en mer uttömmande beskriv- ning av statens och kommunernas uppgifter och åtaganden.
Att rättsligt tydliggöra ansvar och roller skulle skapa förutsätt- ningar för tydlighet, inte minst gentemot medborgare. Att tydliggöra roller och ansvar skulle dock riskera att begränsa det statliga och kom- munala initiativutrymmet. Utredningen ser ingen anledning att efter- handskonstruera och låsa stat och kommun till snäva och teoretiska utgångpunkter. Kommunernas generella och sedan länge hävdvunna kompetens på bostadsområdet talar enligt utredningens bedömning uppenbarligen emot att en mer uttömmande beskrivning av deras an- svar behövs.
Även om ansvarsdelningen inom bostadsförsörjningen är föråld- rad medför den inte hinder för någon aktör att genomföra sådana åtgär- der som krävs. Tvärtom finns överlappningar mellan statens och kom- munernas möjligheter att agera och det problem som behöver lösas är att någon av aktörerna, ibland bägge, behöver agera – inte att peka ut vilken aktör som ska göra det ena eller det andra eller vilken aktör som hittills har brustit. Det finns också få exempel på framgångsrika reformer där kompetens och ansvar som enda åtgärd flyttats för att komma till rätta med grundläggande ofullständigheter i den allmänna verksamhetens inriktning och utformning. Att flytta en uppgift med- för inte automatiskt att den löses på ett bättre sätt.
Enligt utredningen är ett bättre alternativ att i stället sträva efter en ökad ömsesidig förståelse för stat och kommuns respektive roller och praktiska möjligheter att agera. Att tillsammans skapa insikt om behovet av att mobilisera och agera. Det ställer höga krav på en tydlig politisk viljeinriktning, samverkan och transparens mellan stat och kommun. Statskontorets rapporter indikerar också att resultat kan
129
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
SOU 2022:14 |
uppnås genom tydlig politisk viljeinriktning och att det är något som generellt efterfrågas av kommunsektorn. Att stat och kommun i dag har olika mål för sitt arbete med bostadsförsörjningsfrågor ter sig enligt utredningens bedömning därför inte som ändamålsenligt. Ut- redningen gör bedömningen att en av åtgärderna för att skapa bättre förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning och en bo- stadsmarknad i balans bör vara att formulera ett gemensamt mål för det allmänna i bostadsförsörjningen som också omfattar kommer- siella och idéburna aktörer på marknaden.
Det finns en inneboende konflikt mellan att hantera komplexa frågeställningar genom delat ansvar och samverkan men samtidigt ge möjlighet till ansvarsutkrävande. Det är en balansgång som utred- ningen anser bör kunna hanteras med ökad tydlighet och transparens vad gäller såväl analys som åtgärder.
Även om ett tydligt statligt ledarskap kan leda långt, kan behov upp- stå av reglering och specificering av olika uppgifter. Vad som i speci- fika fall utgör en statlig respektive kommunal uppgift måste då defi- nieras för varje åtgärd baserat på vad som ska uppnås och hur det ska uppnås.
När 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes var en allmän ut- gångspunkt att man kunde förutsätta att en kommun självmant vid- tog de åtgärder som behövdes för att kommunens invånare skulle kunna få godtagbara bostäder i kommunen.107 En hög befolknings- tillväxt och strukturella problem på bostadsmarknaden medför enligt utredningen att ett sådant ställningstagande inte ter sig rimligt i den situation vi nu står i. Bostadsfrågornas betydelse för hushållens livs- föring och samhällsutvecklingen i stort gör att staten behöver se till att kommunerna har förutsättningar och incitament att agera. Det skapar ett behov av bostadspolitiskt fokus i skärningspunkten mellan
107SOU 2001:27, bilaga 3, s. 296.
130
SOU 2022:14 |
Ett offentligt åtagande och historiskt perspektiv |
socialtjänstens arbete och den reguljära bostadsmarknaden samt ett behov av selektiva åtgärder vid sidan av de generella.
Utredningen ser det sammantaget som angeläget att stat och kom- mun bygger vidare på den ansvarsfördelning som tidigare bostads- sociala utredning förordade och strävar efter att hitta verksamma åtgär- der i samverkan, hellre än att kraften läggs på att i grunden rita om ansvarsfördelningen. Det finns inget skäl att frångå decentralisering som bärande princip i bostadsförsörjningsarbetet, då kommunerna alltjämt bör ges utrymme att anpassa sina åtgärder till lokala förhål- landen. Behovet av att staten är aktiv och tar ett finansiellt ansvar kvar- står. Staten har ett övergripande ansvar för och förutsättningar att förändra spelreglerna på bostadsmarknaden så att kommuner och byggaktörer ges förutsättningar och verktyg att kunna agera. Ett gemensamt ansvarstagande förutsätter en acceptans för att statens och kommunernas möjligheter att agera är överlappande, inte minst när det gäller selektiva åtgärder för de bostadsbehov som inte tillgodo- ses på bostadsmarknaden. Syftet bör nu som då vara att åstadkomma det som av Gustav Möller beskrevs som ett grundskydd för alla och särskilt för de allra svagaste på bostadsmarknaden.
Det som behövs är att ansvarsfördelningen uppdateras och fylls med innehåll utifrån dagens förutsättningar. Utredningen gör bedömningen att det kan åstadkommas genom att det gemensamma ansvaret för- tydligas i en ny bostadsförsörjningslag med ett nytt gemensamt mål som omfattar såväl stat som kommun, samt genom att nya former för samverkan och samordning tas fram för att aktörerna ska kunna verka inom ramen för ett delat ansvar.
131
5Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav
5.1Inledning
En hyresgaranti är en säkerhet för avtal om hyra i form av ett bor- gensåtagande. Till skillnad från en deposition kräver den inte kontanta medel.
Kommunala hyresgarantier är ett kommunalt borgensåtagande. 2007 förtydligades att kommunerna har befogenhet att ställa säker- het för att ett avtal om hyra av bostadslägenhet fullgörs om det sker i syfte att enskilda hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning, till exempel lämna borgen till säkerhet för att ett hushåll uppfyller sina skyldigheter enligt ett hyresavtal. Innan en kommun lämnar stöd till ett enskilt hushåll ska kommunen göra en prövning av om hushållet är i behov av sådan hjälp för att kunna etablera sig på bostadsmarknaden.1
Det är frivilligt för kommuner att ställa säkerhet för avtal om hyra (se vidare beskrivningen av kommunens rättsliga kompetens på om- rådet i kapitel 6). För att stimulera kommunerna att gå i borgen för enskilda hushåll infördes 2007 ett statligt bidrag som kommuner kan söka med utgångspunkt i antal beviljade hyresgarantier.2 En kom- mun som utfärdar en hyresgaranti till ett hushåll som bedöms ha eko- nomiska förutsättningar att kunna betala hyran, utan försörjnings- stöd, kan söka ett statligt bidrag om 5 000 kronor per garanti. För att kommunen ska vara berättigad till bidraget ska hyresgarantin om- fatta minst sex månadshyror och gälla under minst två år.3
1Se 2 kap. 6 § lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och prop. 2006/07:61 Vissa bostadspolitiska åtgärder.
2Se förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier samt prop. 2006/ 07:100, s. 207.
3Se förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier.
133
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Ett exempel på en situation där en hyresgaranti skulle kunna vara till hjälp för en bostadssökande är när den möts av ett inkomstkrav om tre gånger årshyran vilket den sökande inte klarar att leva upp till. Om kommunen bedömer att den sökande har betalningsförmåga och kan fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst samt om hyres- värden godtar kommunen som borgensman kan ett hyresavtal, trots inkomstkravet, ingås.
Andra exempel på situationer där en bostadssökande är tänkt att bli hjälpt av en kommunal hyresgaranti är om den bostadssökande har en betalningsanmärkning, visstidsanställning eller inkomster som hyresvärden inte godtar och kommunen bedömt att den sökande kan betala hyran. En infriad hyresgaranti innebär att hyresgästen får en skuld till kommunen i stället för till hyresvärden.
5.2Hyresgarantins framväxt och tidigare överväganden
Idén till hyresgarantier presenterades 2005. Förslaget benämndes som statliga hyresgarantier även om kommunerna, genom bostads- förmedlingarna4, föreslogs utfärda hyresgarantierna. Staten skulle enligt förslaget ersätta kommunerna för 80 procent av de kostnader som var förknippade med infriade garantier genom tillägg i det generella statsbidraget till kommunerna. Tanken var också att kommunerna skulle få behålla de regressfodringar de kunde erhålla.5
Senare samma år presenterades en omarbetad idé till hyresgaran- tier i departementspromemorian Bostadsfinansiering (Ds 2005:39). Förslaget omarbetades mot bakgrund av att BKN:s förslag la den huvudsakliga förlustrisken på staten vilket skulle ge kommunerna otillräckliga incitament att bedöma behovet av och risken med ett kommunalt åtagande. En annan orsak var att förslaget förutsatte obli- gatoriska bostadsförmedlingar. Förslaget var utformat som ett system där staten lämnar bidrag till kommunerna som kan användas för att bygga upp fonder som i tur skulle täcka förluster för bland annat kommunala hyresgarantier.6 Förslaget remitterades7 och regeringen
4Obligatoriska bostadsförmedlingar var vid tidpunkten föremål för övervägande.
5BKN (2005): En egen härd – Unga vuxnas etablering på bostadsmarknaden – beskrivning och förslag till åtgärder – april 2005.
6Ds 2005:39: Bostadsfinansiering, rapport från arbetsgruppen för ny bostadsfinansiering.
7En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdeparte- mentet (dnr M2005/4721/Bo).
134
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
aviserade i vårpropositionen för 2006 en avsikt att införa ett statligt stöd i syfte att underlätta för ungdomar och andra grupper att etablera sig på bostadsmarknaden.8
Förslaget i departementspromemorian kom att omarbetas. Ett nytt förslag presenterades i en särskild promemoria som remitterades och som låg till grund för förtydligandet i befogenhetslagen och stats- stödet till kommuner.9 Av vårpropositionen för 2007 framgår att reger- ingen antog att hyresgarantierna i stor utsträckning skulle rikta sig till ungdomar men att andra grupper inte borde uteslutas. Hyresgaran- tierna förväntades också bidra till en ökad integration.10
5.2.1Kommunerna ansågs mest lämpade att handlägga hyresgarantier, men det har ifrågasatts
De utredningar och utvärderingar av kommunala hyresgarantier som har gjorts lyfter flera perspektiv på vilken del av det allmänna som skulle kunna betraktas som bäst lämpad att handlägga hyresgaran- tier. Departementspromemorian Bostadsfinansiering (Ds 2005:39), som delvis låg till grund för hyresgarantierna, har följande resonemang:
Frågan om svaga gruppers, däribland ungdomars, etablering på bostads- marknaden ligger inom ramen för kommunernas ansvar, men kommu- nerna saknar i dag i många fall organisation för att hantera den. Det är därför angeläget att skapa nya instrument för kommunerna att arbeta aktivt för att hjälpa ungdomar att etablera sig på bostadsmarknaden. Även andra svaga grupper på bostadsmarknaden bör dra nytta av en sådan utveckling.11
I samma promemoria konstateras också, i samband med en analys av ett förslag om en statlig kreditgaranti för lån till unga vuxna, att låne- garantier bör vara behovsprövade och att kommunerna är väsentligt mer lämpade för en behovsprövning än vad staten är:
Kommunerna har bättre förutsättningar än staten att bedöma vilka hus- håll som inte av egen kraft kan etablera sig på bostadsmarknaden.12
8Prop. 2005/06:100: 2006 års ekonomiska vårproposition, s. 33 och 36.
9Miljödepartementet (2006): Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda hushålls etabler- ing på bostadsmarknaden, M2006/2447. Lagändringen trädde i kraft 1 juli 2007. Förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier trädde i kraft 1 augusti 2007.
10Prop. 2006/07:100: 2007 års ekonomiska vårproposition, s. 207.
11Ds 2005:39: Bostadsfinansiering, rapport från arbetsgruppen för ny bostadsfinansiering, s. 205.
12Ds 2005:39: Bostadsfinansiering, rapport från arbetsgruppen för ny bostadsfinansiering, s. 206.
135
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Regeringen valde ett kommunalt spår för hyresgarantierna. Av för- arbetena framgår följande:
Kommunerna bör kunna samordna prövningen av ansökningar om kom- munala åtaganden för enskildas boende med den verksamhet som kom- muner driver inom ramen för socialtjänstlagen. Det kan därför antas att ett system med kommunala hyresgarantier inte kräver uppbyggnad av någon ny organisation. Avsikten är att Statens bostadskreditnämnd (nu Boverket) skall kunna bistå kommunerna med råd och stöd i kommu- nernas hantering av hyresgarantier samt ta fram avtalsförslag och risk- analysmodell för kommunerna att använda. Detta bör begränsa behovet av insatser för omfattande kompetensuppbyggnad i varje enskild kom- mun. Kunskap och erfarenhet av att pröva behov av bistånd finns redan i kommunerna. Denna kompetens är användbar även vid den behovs- prövning som kan antas ske innan en kommun ingår ett åtagande i syfte att en enskild skall få hyra en bostad. Förslaget bör därför inte kräva någon betydande personalutbildning från kommunernas sida. Samman- taget kan de kostnader som förslaget innebär för kommunerna antas bli begränsade.13
I en utvärdering av hyresgarantierna från Bostadskreditnämnden (BKN) 2010 framgår ett resonemang i likhet med det som fördes 2005:
[…]anser BKN att en statlig garanti hade gett störst effekt men att bostadsförsörjningsfrågor med dagens ansvarsfördelning i första hand ligger på kommunerna.
Att göra hyresgarantier till ett obligatoriskt verktyg för kommunerna kan också vara ett alternativ. En sådan omfattande förändring skulle dock kräva en särskild utredning.14
I en utvärdering från Boverket 2014 görs däremot annan bedömning:
Hyresgarantin är inte ett verktyg för att främja bostadsförsörjningen. Boverket anser att hyresgarantier är en form av riktat stöd till enskilda hushåll för att de ska kunna hyra en bostad.15
Citaten belyser två centrala avvägningar: Vad som ingår i det kommu- nala bostadsförsörjningsansvaret och vem är bäst lämpad att göra en- skilda behovsbedömningar.
13Prop. 2006/07:61: Vissa bostadspolitiska åtgärder, s. 26.
14BKN (2010): Utvärdering av kommunala hyresgarantier och förvärvsgarantier, december 2010, s. 21.
15Boverket (2014): Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33, s. 106.
136
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
5.2.2Närmare om det statliga stimulansstödet
Förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyres- garantier reglerar det bidrag till kommuner som dels avser stimulera kommunernas användning av hyresgarantier, dels täcka den risk som kommuner genom hyresgarantier tar.
Varför statligt stöd motsvarande 5 000 kronor?
Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2007 att 100 miljoner kronor skulle avsättas för det statliga bidraget. I budgetpropositio- nen för 2009 sänktes anslaget till 50 miljoner kronor på grund av låg efterfrågan. För budgetåret 2024 är 39 miljoner beräknade kronor för ändamålet.16
I departementspromemorian Bostadsfinansiering (Ds 2005:39) lämnades ett förslag om att statens bidrag till kommunerna skulle uppgå till högst 1 200 kronor per åtagande. Beloppet baserades på att en genomsnittlig betalningsgaranti kan antas vara värd 30 000 kro- nor vilket motsvarar betalning av en månadshyra om 5 000 kronor under sex månader. I promemorian redovisas en riskbedömning som räknar med att fyra procent av kommunernas åtaganden kan komma att behöva infrias. Därför föreslogs i promemorian att stödet skulle uppgå till 1 200 kronor per åtagande.
Kommunerna gjorde dock i sina remissyttranden en annan be- dömning av risken att hyresgarantier måste tas i anspråk. Regeringen konstaterade senare att risken för att kommunerna måste infria sina åtaganden kan antas vara begränsad eftersom hyresgarantierna avses tillämpas för hushåll som bedöms ha tillräcklig betalningsförmåga. Regeringen konstaterade samtidigt att det var angeläget att bidragets storlek baseras på en riskbedömning som har stöd hos kommunerna. Resultatet blev 5 000 kronor per åtagande.17
16Del av UO18, anslag 1:3 Stöd för att underlätta för enskilda att ordna bostad.
17Miljödepartementet (2006): Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda hushålls etablering på bostadsmarknaden, M2006/2447.
137
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Varför ett åtagande om två år?
När befogenheten att införa kommunala hyresgarantier infördes hän- visades till 12 kap. 28 a § jordabalken, bestämmelsen som reglerar borgensåtaganden för hyresavtal. Av bestämmelsen framgår att bor- gensmannen får säga upp sitt åtagande att upphöra att gälla vid det månadsskifte som inträffar närmast efter nio månader från uppsäg- ningen, dock tidigast till en tidpunkt som infaller två år från det att åtagandet började att gälla. Enligt förarbetena bör det inte finnas något hinder för att avtala om kortare uppsägningstid.18
Av förarbetena till 28 a § framgår också att det är rimligt att hyres- gästen får bo kvar efter att borgensåtagandet upphört om hyresgästen inte har försummat att betala hyran eller på annat sätt har åsidosatt sina avtalsenliga skyldigheter. Om en hyresvärd säger upp hyresavtalet vid den tidpunkt åtagandet upphör och hyresgästen inte vill flytta kan frågan prövas i förlängningstvist.19
Varför en omfattning om minst sex månadshyror?
Utredningen har inte funnit motiven till att hyresgarantin ska täcka upp för minst sex månaders obetald hyra. Det är enligt utredningen rimligt att anta att sex månader motsvarar tiden för en process med avhysning och möjligheten att hitta en ny hyresgäst.
Varför utesluta försörjningsstöd?
Av promemorian som låg till grund för systemet med kommunala hyresgarantier framgår att ett statligt bidrag inte ska ges till åtgärder som kommuner vidtar för att uppfylla sina skyldigheter gentemot invånarna. Systemet med hyresgarantier riktar sig till dem som inte har rätt till bistånd för sitt boende.20
18Prop. 1997/98:46: Ändringar i hyreslagen.
19Prop. 1997/98:46: Ändringar i hyreslagen.
20Miljödepartementet (2006): Promemoria, Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda hushålls etablering på bostadsmarknaden, (M2006/2447).
138
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
Varför enbart kontrakt med besittningsskydd?
Syftet med satsningen på kommunala hyresgarantier var att under- lätta etablering på bostadsmarknaden. Regeringen bedömde därför att den kommunala befogenheten och det statliga stödet bara ska om- fatta kommunala hyresgarantier som lämnats för att enskilda hushåll skall få hyra en hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning (besittningsskydd).21
5.3Användning av kommunala hyresgarantier
5.3.1Få kommuner ansöker om statligt stöd
Sedan systemet hyresgarantier infördes 2007 har totalt 40 olika kom- muner beviljats statligt stöd. Antalet beviljande garantier per kom- mun ligger mellan
Tabell 5.1 |
Beviljat bidrag per kommun |
|
|
T.o.m. |
|
|
|
|
Kommun |
Antal |
Belopp |
Alingsås |
114 |
570 000 |
Arboga |
9 |
45 000 |
Botkyrka |
57 |
285 000 |
Bromölla |
1 |
5 000 |
|
|
|
Gnesta |
1 |
5 000 |
Gotland |
145 |
725 000 |
Grums |
37 |
185 000 |
Götene |
19 |
95 000 |
Hjo |
18 |
90 000 |
Hudiksvall |
345 |
1 725 000 |
|
|
|
Hässleholm |
46 |
230 000 |
Kalix |
52 |
260 000 |
Karlstad |
200 |
1 000 000 |
Kungsbacka |
68 |
340 000 |
Kungälv |
93 |
465 000 |
Lekeberg |
13 |
65 000 |
|
|
|
21Miljödepartementet (2006): Promemoria, Bidrag till kommunala hyresgarantier för enskilda hushålls etablering på bostadsmarknaden, (M2006/2447).
139
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Kommun |
Antal |
Belopp |
Ljusdal |
40 |
200 000 |
Luleå |
1 |
5 000 |
Lund |
4 |
20 000 |
Mark |
77 |
385 000 |
Munkfors |
24 |
120 000 |
Nybro |
45 |
225 000 |
|
|
|
Oskarshamn |
43 |
215 000 |
Pajala |
18 |
90 000 |
Sigtuna |
60 |
300 000 |
Sjöbo |
7 |
35 000 |
Skövde |
5 |
25 000 |
Sorsele |
7 |
35 000 |
|
|
|
Storuman |
10 |
50 000 |
Strängnäs |
5 |
25 000 |
Sundsvall |
60 |
300 000 |
Svenljunga |
92 |
460 000 |
Södertälje |
2 |
10 000 |
Tierp |
33 |
165 000 |
|
|
|
Tingsryd |
9 |
45 000 |
Ulricehamn |
57 |
285 000 |
57 |
285 000 |
|
Vaggeryd |
251 |
1 255 000 |
Vara |
1 |
5 000 |
Värmdö |
25 |
125 000 |
|
|
|
Växjö |
64 |
320 000 |
Älvsbyn |
2 |
10 000 |
Summa |
2 217 |
11 085 000 |
Källa: Boverket.
Årligen beviljas i genomsnitt cirka 15 kommuner bidrag för utställda hyresgarantier. Antalet beviljade bidrag är i genomsnitt cirka 150 per år, men det kan variera från år till år. Se tabell nedan.
140
SOU 2022:14Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav
Tabell 5.2 |
Antal beviljade bidrag för hyresgarantier samt antal kommuner |
||
|
som beviljats bidrag |
|
|
|
Från |
|
|
|
|
|
|
År |
Antal kommuner |
Antal bidrag |
Belopp |
2007 |
5 |
36 |
180 000 |
2008 |
13 |
91 |
455 000 |
2009 |
15 |
128 |
640 000 |
2010 |
15 |
163 |
815 000 |
|
|
|
|
2011 |
14 |
260 |
1 300 000 |
2012 |
14 |
155 |
775 000 |
2013 |
13 |
161 |
805 000 |
2014 |
16 |
179 |
895 000 |
2015 |
14 |
110 |
550 000 |
2016 |
18 |
166 |
830 000 |
|
|
|
|
2017 |
17 |
149 |
745 000 |
2018 |
16 |
158 |
790 000 |
2019 |
19 |
226 |
1 130 000 |
2020 |
19 |
146 |
570 000 |
2021 |
13 |
89 |
445 000 |
Totalt |
42 |
2 217 |
11 085 000 |
Källa: Boverket.
Boverket administrerar det statliga bidraget till kommuner för hyres- garantier. Som framgår av tabell 5.2 utnyttjas en mycket liten del av de 40 miljoner kronor som är avsatta för ändamålet. Under exem- pelvis 2021 beviljade Boverket bidrag för knappt 450 000 kronor för 89 garantier till 13 kommuner.
5.3.2Varierande tillämpning
Av de intervjuer som utredningen genomfört och av resultatet i BME 2021 framgår att det finns flera tolkningar av begreppet hyres- garantier. Kommunernas tillämpning och vad de lägger i begreppet skiljer sig åt. Exempelvis kan sociala kontrakt ses som en hyres- garanti och det lagliga stödet för att utfärda en hyresgaranti kan vara såväl befogenhetslagen som socialtjänstlagen. Det innebär att resul- tatet i BME 2021 gällande hyresgarantier är osäkert. Även om resul- taten bör tolkas med försiktighet kan de ge en indikation på hur många
141
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
kommuner som anser sig tillämpa någon form av hyresgaranti och hur arbetet är organiserat i kommunerna.
Socialtjänsten handlägger hyresgarantierna
Bland de kommuner som i BME 2021 uppger att de använder hyres- garantier är det huvudsakligen socialförvaltningen eller motsvarande som utfärdar garantierna. Den bilden har bekräftats utifrån de inter- vjuer utredningen genomfört.
Varierande orsaker bland kommuner till att inte söka stöd
Sedan 2014 har totalt knappt 180 kommuner uppgett att de använder sig av någon form av hyresgaranti,
Av BME 2021 framgår att 55 kommuner ställer ut hyresgarantier. En majoritet av kommunerna har inte sökt statligt stöd de senaste två åren. Drygt hälften av kommunerna anger ”Annan orsak” som anledning till att statligt stöd inte sökts. Av fritextsvaren framgår bland annat att ett antal kommuner inte haft någon eller ett fåtal sökande, att ersättning begärts från Migrationsverket eller att sökande har för- sörjningsstöd. 7 kommuner uppger att det är administrativt betungande och 6 kommuner att garantierna inte lever upp till kraven om giltig- hetstid (2 år) och månadshyror (6 månader).
Statliga stödet – både tillräckligt och otillräckligt
Frågan om det statliga stödet har lyfts i de intervjuer utredningen genomfört. Av intervjuerna framgår att systemet med hyresgarantier
åena sidan anses fungera väl och att det statliga bidraget finansierar verksamheten givet att antalet hyresgarantier kommer upp i en viss kvantitet. Om hyresgarantierna å andra sidan är få, täcker det statliga bidraget inte utgifterna. Kommuner med en snäv tolkning av när en enskild har behov av hyresgaranti, till exempel att den enskilde ska
142
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
ha betalningsförmåga men skulder och stå på gränsen till hemlöshet, upplever risken för infriade garantier vara hög och det statliga stödet allt för lågt.
Hyresgarantierna, hyresvärdars krav och den lokala kontexten
Av intervjuerna framträder olika arbetssätt för att omhänderta hus- håll som har svårt på bostadsmarknaden. Hyresgarantier eller andra former av borgensåtaganden beskrivs som en fråga om tradition i kommunen, hur samarbetet med fastighetsägare på orten fungerar, främst med allmännyttan, och vilka krav som hyresvärdar ställer på bostadssökande.
I en kommun beskrivs hur de sociala kontrakten stramades åt för ett antal år sedan samtidigt som allmännyttan lättade på sina krav och började godta försörjningsstöd. Allmännyttan hade dock fort- satt vissa krav som riskerade att kunna leda till att vissa bostads- sökande föll mellan stolarna. Det gällde bland annat kraven på skuld- frihet och att inkomster behöver ha en viss varaktighet. Kommunen kom överens med allmännyttan om att hyresgarantier skulle vara ett bra komplement. Även om hyresgarantierna infördes i samarbete med allmännyttan finns inget hinder för att hyresgarantier tillämpas även för privata hyresvärdar.
I en annan kommun beskrivs hur kommunen erbjuder hyres- garanti för att stödja såväl självförsörjande som
I en tredje kommun beskrivs hur hyresgarantier minskar behovet av olika sociala kontrakt, till exempel för anvisade nyanlända, och att det fungerar väl. Kostnader för hyresgarantier eftersöks hos Migra- tionsverket.
I en fjärde kommun beskrivs att det finns sociala kontrakt och hyresgaranti, men att arbetet med garantier mer och mer kommit att
143
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
fokusera på
I en femte kommun beskrivs att användningen av hyresgarantier minskat sedan allmännyttan kräver sociala kontrakt för personer med betalningsanmärkning.
Organisering och marknadsföring
Kommunerna som intervjuats har olika system för hur ansökan går till. I en kommun bygger hyresgarantierna på att hushållet i förväg ansöker om hyresgaranti med möjlighet till förhandsbesked och en giltighetstid i sex månader. I en annan kommun är det hyresvärden som kontaktar kommunen om det ska tecknas kontrakt med ett hus- håll som av olika anledningar anses vara en för stor risk för bolaget. I en tredje kommun informeras enskilda genom kontakter med social- tjänsten.
En kommun har haft breda informationsinsatser för att nå ut till hushållen medan en annan kommun hänvisar till att hyresvärdarna har information om möjligheten till hyresgaranti. Med utgångspunkt i BME 2021 är det vanligaste att informationen går via socialtjänsten, följt av information via hyresvärdar eller webbplats.
Främst hushåll med skulder blir hjälpta av hyresgarantier
Samtliga intervjuade tjänstepersoner i kommuner beskriver att det främst är hushåll med skulder, men i vissa fall även anvisade ny- anlända, som blir hjälpta av hyresgarantier och att det minskar be- hovet av sociala kontrakt. Vissa kommuner har avgränsat målgruppen snävt, andra inte. Kommunerna ser olika på när ett behov av hyres- garanti föreligger och hur långt ansvaret för att försöka ordna med egen borgensman går samt om hyresgarantier ska kunna användas vid bytessituationer.
144
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
Exempel Södertälje: Följande arbetssätt och villkor för hyres- garanti tillämpas i Södertälje kommun:
•Tillräckligt god ekonomi och egna inkomster för att klara bo- endekostnaden, utan försörjningsstöd, med utgångspunkt i riks- normen för försörjningsstöd. Olika ersättningar från Försäk- ringskassan m.m. räknas som inkomst. Sökande ska ha varit inskriven i
•Inga betalningsanmärkningar de senaste 18 månaderna. Inlett eventuella avbetalningsplaner med fordringsägare eller Krono- fogden och skött avbetalningarna de senaste 12 månaderna.
•Får ej ha ett förstahandskontrakt eller äga en bostad.
•Ansökan görs genom kommunal
•Beslut om hyresgaranti ges som ett förhandsbesked som är giltigt i sex månader. Om kontrakt inte tecknats under den perioden behöver ny ansökan göras.
•Eventuell skuld till kommunen ska normalt betalas till kom- munen inom 30 dagar från förfallodatum på hyresavin.
•Borgensåtagandet gäller i två år och kommunen betalar max sex månadshyror.
Källa: Södertälje kommuns hemsida, hämtat
5.3.3Kommuner utan hyresgaranti
Enligt BME 2021 är det 208 kommuner som uppgett att de inte ställer ut hyresgarantier. Det resultatet ligger i linje med tidigare års svar. Som skäl uppger 131 kommuner att frågan inte varit föremål för övervägande. Andra skäl till att inte utnyttja befogenheten är att det statliga bidraget inte täcker den ekonomiska risken för kommu- nen (13 kommuner), att målgruppen bedöms kunna lösa situationen på egen hand (12 kommuner), att det är för administrativt betungande (11 kommuner), att målgruppen inte finns i kommunen (10 kom- muner) och andra skäl (43 kommuner). Bland andra skäl återfinns bl.a.
145
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
att sociala kontrakt eller andra insatser används i stället
Utredningen har varit i kontakt med flera kommuner som saknar hyresgarantier. I samtal med dessa kommuner har bilden från bo- stadsmarknadsenkäten bekräftats, alltså att frågan inte finns på den lokala agendan. I ett par kommuner framhävs en farhåga att hyres- värdar höjer sina krav eller anpassar dem efter hyresgarantierna. Det är en farhåga som även beskrivits i tidigare utvärderingar.22
5.3.4Tidigare utvärderingar och undersökningar
Sedan kommunernas möjligheter att utfärda hyresgarantier förtyd- ligades och det statliga stimulansstödet infördes 2007 har två utvär- deringar genomförts.23 Bostadskreditnämnden (BKN) genomförde en utvärdering 2010 och Boverket genomförde en 2014. Utvärder- ingarna skiljer sig åt i frågeställningarna men ger i stort samma bild kring motiv för tillämpning och upplevda problem.
I utvärderingen från 2014 konstaterades att det var svårt att få rät- sida på kommunernas svar och inställning till hyresgarantier mot bakgrund av att det sker en sammanblandning av mål och åtgärder. Exempelvis mot bakgrund av att hyresgarantier beskrivs som ett kom- plement i de lägen kommunen väger mellan ett socialt kontrakt eller möjligheten till eget kontrakt. Tidigare utvärderingar har också visat att socialförvaltningarna handlägger garantierna och att ingen kom- mun aktivt informerat medborgarna om möjligheten.
Det har också lyfts att bidraget innebär en risk för att hyres- garantier med statligt bidrag gör att hyresvärdar höjer sina krav på hyresgästerna. Vissa kommuner har ställt sig frågande till varför för-
22Se Boverket (2014): Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33.
23Statens bostadskreditnämnd (2010): Utvärdering av kommunala hyresgarantier och förvärvs- garantier, 21 december 2010, och Boverket (2014): Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33.
146
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
sörjningsstöd inte kan räknas som inkomst och att kommunen i stället arbetar med sociala kontrakt och samarbeten med fastighetsägare.
Enligt utvärderingen från 2014 lyfter kommuner med hyresgaran- tier att hyresvärdarnas inställning till hyresgarantier är tudelad. Vissa hyresvärdar verkar vara positivt inställda medan andra är negativt in- ställda. De negativt inställda ser en risk i att få ”fel hyresgäster” och vill inte gå den långa vägen som en eventuell avhysning innebär.
5.4Hyresvärdars krav
Systemet med hyresgarantier syftar till att hjälpa bostadssökande som trots betalningsförmåga, utan försörjningsstöd, inte lever upp till hyresvärdens krav och därför har svårt att bli godkända som hyres- gäster. Centrala frågor i sammanhanget är därför varför hyresvärdar ställer krav, hur kraven är utformade, vilka regler en hyresvärd be- höver förhålla sig till och vilken inställning de har till borgensåtagan- den samt vad som hänt när hyresvärdar sänkt sina krav.
5.4.1Diskrimineringsförbudet
Det är förbjudet att diskriminera för den som utanför privat- och familjelivet tillhandahåller bostäder till allmänheten enligt 2 kap. 12 § diskrimineringslagen (2008:567).24 Diskriminering kan ske på olika sätt, bland annat genom direkt diskriminering och indirekt diskri- minering.
Direkt diskriminering innebär att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder enligt 1 kap. 4 § 1 p. diskrimineringslagen.
24Genom paragrafen har artikel 3 h) i direktivet 2000/43 och artikel 3.1 direktivet 2004/113 implementerats. I fråga om kön, ålder och bristande tillgänglighet finns dock särregleringar om undantag i 12 a §, 12 b § respektive 12 c §. Eftersom det är fråga om undantag från 12 § ska
12§ läsas tillsammans med 12 a, 12 b § och 12 c §§. Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet gäller inte i fråga om bostäder. De diskriminerande handlingar som tas upp i paragrafen kan också utgöra straffbar gärning enligt 16 kap. 9 § brottsbalken och bedömas som olaga diskriminering.
147
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt miss- gynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfatt- ning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett be- rättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet enligt 1 kap. 4 § 2 p. diskrimineringslagen.
En hyresvärd behöver därför säkerställa att dess uthyrningskrite- rier inte riskerar att leda till diskriminering. Diskrimineringsom- budsmannens (DO) erfarenhet är att det ofta saknas kunskap bland hyresvärdar om vilka uthyrningskriterier som kan vara problema- tiska ur diskrimineringssynpunkt. DO har därför tagit fram en guide mot diskriminering vid uthyrning av bostad där hyresvärdar upp- muntras att reflektera över kraven, om kraven riskerar att missgynna personer utifrån de sju diskrimineringsgrunderna, om det är tydligt vad syftet bakom kraven är, om syftet uppnås med hjälp av kraven och om det finns andra alternativ eller medel för att uppnå syftet. I guiden finns ett antal exempel på uthyrningskriterier som skulle kunna medföra en risk för diskriminering. Exemplen som DO redo- gör för är inte prövade i domstol.
DO pekar exempelvis på att höga inkomstkrav om
Nuvarande reglering innebär att hyresvärdar är fria att ställa de ut- hyrningskriterier de vill så länge som dessa inte är diskriminerande.
25Diskrimineringsombudsmannen (DO): Din guide mot diskriminering vid uthyrning av bostad,
148
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
Tillsynsärende om diskriminering
Diskrimineringsombudsmannen (DO) har i ett tillsynsärende under 2021 granskat om ett bostadsbolag tillämpat kriterier som inte har varit förenliga med diskrimineringslagens förbud mot indirekt diskri- minering som har samband med ålder. Bostadsbolaget ställde krav på att ha huvudsaklig inkomst från tjänst (lön) eller studiemedel för att få hyra den aktuella bostaden. Den berörda personens inkomst kom från pension och hen levde därför inte upp till bolagets inkomstkrav.
Under utredningen uppgav bostadsbolaget att syftet med policyn var att förbättra de sociala förhållandena i områden som av polisen hade identifierats som särskilt utsatta. Hälften av bostäderna i de utpekade områdena skulle därför hyras ut till personer som förvärvs- arbetar eller studerar. Detta eftersom det enligt bolaget hade en sta- biliserande verkan, och att dessa personer kunde verka som positiva förebilder för barn och ungdomar som växer upp i området. Under utredningens gång kom bostadsbolaget sedermera att hävda att för- värvsinkomsttagare framöver också skulle inkludera pensionärer.
Enligt DO var dock bostadsbolagets krav på inkomst eller studie- medel inte förenligt med diskrimineringslagens förbud mot indirekt diskriminering som har samband med ålder. Även om kravet i poli- cyn var neutralt utformat hade det särskilt kommit att missgynna personer med viss ålder, som till högre andel än andra åldersgrupper får sin inkomst via pension. DO konstaterade i tillsynsbeslutet att syftet med policyn visserligen borde anses vara berättigat, men att inkomstkravet inte kunde anses ha varit lämpligt eller nödvändigt för att uppnå det önskade syftet.26
5.4.2Det finns olika motiv till tillträdeskrav
Motiven till att hyresvärdar ställer krav på blivande hyresgäster varie- rar. Det kan handla om att hitta ett visst kundsegment, uppnå blan- dat boende eller säkerställa att den sökande ska kunna fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst, alltså betala hyran, sköta om bostaden och inte störa grannar.
Motiven till att säkerställa att blivande hyresgäster kan fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst har tydliga kopplingar till hyreslagens
26DO:s tillsynsbeslut om indirekt diskriminering i fråga om att krav på lön hindrade pensionär från att få bostad (dnr TIL
149
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
bestämmelser om byte, överlåtelse och förlängning av hyresavtal. Av bestämmelserna framgår bland annat att tillstånd ska lämnas om hyresvärden skäligen ska nöja sig med honom eller henne som hyres- gäst eller om det kan ske utan påtaglig olägenhet för hyresvärden. Enligt lagkommentarerna innebär det kortfattat att ta hänsyn till för- mågan att betala hyran och sköta om lägenheten.27
Viljan att ha skötsamma hyresgäster tar sig ofta uttryck i krav på en viss inkomst i relation till hyran, inkomstens varaktighet, inkomst- källa, goda boendereferenser, inga betalningsanmärkningar eller skul- der och maximalt antal boende.28
Inkomstkravens utformning kan hänföras till branschpraxis sna- rare än forskning.29 Inkomstkrav är ett uttryck för att undvika att bostadssökande hyr en bostad som de inte klarar av att betala hyran för, men också ett samhällsansvar. Krav om tre gånger årshyran i års- inkomst kan exempelvis härledas till den allmänna normen om att boendeutgiften för hushåll inte bör överstiga 40 procent av den dis- ponibla inkomsten.30 Begränsningar till antal boende kan härledas till trångboddhetsfrågor och slitage på bostaden.
Motiv till att inte godta försörjningsstöd kan hänföras till att stö- det anses vara kortvarigt och en uppfattning om att stödet plötsligt kan upphöra. En annan anledning kan vara osäkerheten kring varför ett hushåll är i behov av försörjningsstöd.31
Bostadsbidraget betraktas som osäkert för att beloppet inte är fastställt i samband med kontraktsskrivning. Motiv till att inte godta barnbidrag och underhållsstöd kan troligen hänföras till att bidraget är avsett för de utgifter som kan hänföras till att ha barn.32
Utöver de ovan beskrivna tillträdeskraven förekommer även mer selektiva kriterier. Kraven på blivande hyresgäster kan då vara an- passade till läget i en specifik stad, till ett geografiskt avgränsat om- råde eller till vissa grupper. Motiv till att ha särskilda regler för vissa grupper är att underlätta deras möjligheter att få tillträde till hyres- marknaden. Motiv till att ha särskilda regler för vissa områden är ofta att det bor en hög andel invånare som står utanför arbetsmarknaden
27Se bland annat 34, 35, 37, 47 §§ 12 kap. jordabalken (1970:994) samt lagkommentar från Karnov.
28Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30.
29Sveriges Allmännytta (2017): Ansvarsfull uthyrning av bostäder – En vägledning från allmän- nyttan.
30Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30.
31Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30.
32Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30, och Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9.
150
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
i området. Genom särskilda krav, ofta högre än för andra delar av bo- stadsbeståndet, önskar hyresvärdar motverka socioekonomisk boende- segregation (jfr DO:s tillsynsbeslut som beskrivits i avsnitt 5.4.1).
Det kan inte uteslutas att det finns fler motiv bakom utform- ningen av tillträdeskrav. Det kan finnas en risk att tillträdeskrav har sin utgångspunkt i fördomar och förutfattade meningar.33
5.4.3Tillträdeskrav i praktiken
Informationen nedan är, om inget annat anges, hämtad från Bo- verkets enkät om hyresvärdars krav från 2020.34 Resultatet från den är inte fullt ut generaliserbar för de privata hyresvärdarna, men ger trots allt goda indikationer om läget.
Både höjda och sänkta tillträdeskrav de senaste två åren
Enligt enkätundersökningen har 20 procent av de tillfrågade bolagen på något sätt förändrat sina krav de senaste åren. Av de som svarat på frågan hur de förändrat kraven säger ungefär hälften vardera att de höjt respektive sänkt kraven. De privata har i högre utsträckning höjt, medan de kommunala har sänkt.
Boverkets undersökning från 2017 visade att flera hyresvärdar redan då sänkt sina krav, inte minst de större kommunala bolagen i stor- städerna.35
Inkomstkrav – en utveckling mot KALP36
Majoriteten av alla bolag ställer ofta eller alltid krav på en viss lägsta inkomst. Vanligaste kraven är att ha ett visst belopp kvar när hyran är betald eller ett inkomstkrav i förhållande till hyran. Det finns en stor spridning i hur inkomstkraven är utformade men under senare år har det blivit allt vanligare med krav på ett visst belopp kvar att leva på, vanligtvis med hänvisning till Kronofogdens normalbelopp,
33Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.
34Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.
35Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Rapport 2017:30.
36KALP står för ”kvar att leva på”.
151
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Konsumentverkets referensvärden för levnadskostnader eller riks- normen för försörjningsstöd.37
En undersökning från Sveriges Allmännytta visar att drygt en tredjedel av bolagen ställer krav på att den sökande ska ha en viss summa kvar när hyran är betald. Det vanligaste är att de hänvisar till Kronofogdens normalbelopp följt av Konsumentverkets referens- värden för levnadskostnader och riksnormen för försörjningsstöd. Drygt en tredjedel av bolagen tillämpar principen att hushållets årliga bruttoinkomst ska stå i relation till hyran. Vanligast är att bruttoin- komsten per år ska vara tre gånger årshyran. Näst vanligast är krav på två gånger årshyran, och därefter 2,5 gånger årshyran. Fem företag har högre krav än tre gånger årshyran, och sex har lägre krav än två gånger årshyran.38
Data från en aktör som erbjuder hyresvärdar en plattform för uthyrningsverksamhet visar samtidigt att det vid 91 procent av för- medlingarna ställdes inkomstkrav i relation till hyran. Det genom- snittliga kravet var tre gånger hyran i inkomst.39 Enligt data från fyra kommunala bostadsförmedlingar finns en stor spridning på inkomst- kraven. Vissa bolag har inga krav alls, medan andra har krav om brutto- inkomst om fyra gånger årshyran.
Hur inkomstkraven slår i praktiken varierar med vilken mall som hyresvärdar använder, till exempel Kronofogdens eller Konsument- verkets, och om full hänsyn tas till antalet barn i familjen. Boverket har efter en fördjupad analys av slumpvis utvalda hyresvärdar kon- staterat att de flesta bortser från kostnaden för barn, men inte alla. Ett exempel från Boverket visar hur olika inkomstkrav kan fungera i praktiken: En familj med två vuxna och två barn på åtta och tio år söker en bostad med en hyra på 8 247 kronor/månad (snitthyran för tre rum och kök i Storstockholm år 2020 enligt SCB). Kronofog- dens normalbelopp tillämpas vilket innebär att inkomstkravet är 22 662 kronor i nettoinkomst (8 287 + 3 064 + 3 064) + (8 247 för hyra). Vid ett inkomstkrav på tre gånger hyran i bruttoinkomst blir kravet i stället 24 741 kronor, alltså en nettoinkomst på 19 392 kronor
37Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30. Undersökningen visade att ungefär var femte bostadsbolag har ett inkomstkrav om tre gånger årshyran, men att betydligt fler utgår från att hushållet ska ha en viss summa kvar efter att hyran är betald, inom allmännyttan ofta Kronofogdens förbehållsbelopp.
38Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar – en marknadsrapport från Sveriges Allmännytta 2021.
39Uppgifterna är från HomeQ.
152
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
(riksgenomsnitt år 2021, ej medlem i svenska kyrkan) om hela in- komsten kommer av förvärvsarbete.40
Om hyresvärden däremot bortser från kostnaden för barn inom förbehållsbeloppen blir nettoinkomstkravet i stället 16 534 kronor, alltså betydligt lägre och i nivå med ett inkomstkrav om 2,5 gånger hyran i bruttoinkomst. Boendeutgiftens andel av disponibel inkomst blir utifrån ovanstående exempel mellan 36 och 50 procent. Exemp- let visar att effekterna av olika inkomstkrav i praktiken kan se olika ut och få olika utfall.
Kronofogdens normalbelopp är den summa man får behålla vid en eventuell löneutmätning, en sorts existensminimum. I beloppet ingår kostnader för sådant som mat, kläder och andra hushålls- kostnader och tar hänsyn till hushållets sammansättning. För år 2021 är normalbeloppet fastställt till 5 016 kronor för en en- samstående vuxen eller 8 287 kronor för sammanlevande makar eller sambor.
Riksnormen för försörjningsstöd styr nivån på försörjnings- stödet och beslutas av riksdagen inför varje kalenderår. Beloppet ska täcka de grundläggande behoven, som mat och kläder med mera. Riksnormen tar hänsyn till hushållets sammansättning. För år 2021 ligger riksnormen på 4 180 kronor för en ensamstående vuxen och 6 830 kronor för två sammanboende vuxna.
Konsumentverkets referensvärden för levnadskostnader bygger på Konsumentverkets undersökningar av hushållens levnadskostna- der. Referensvärdena tar hänsyn till hushållets sammansättning, individernas ålder och om man bor i storstad, mellanstor stad eller mindre tätort. För en ensamstående vuxen i
Källa: Boverket, Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9.
40Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9, s. 52.
153
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Inkomstslag – svårast för hushåll med försörjningsstöd och etableringsersättning
Vilka inkomstslag som hyresvärden godtar som inkomst påverkar för- utsättningarna för hushåll att uppnå ett visst inkomstkrav. Det ger också en indikation på hur välfärdssystemets olika delar mottas bland hyresvärdar och påverkar enskilda hushålls förutsättningar att kunna förändra sin boendesituation. Välfärdssystemet innehåller flera be- ståndsdelar, bland annat ekonomiska stöd till hushåll i olika situationer. Exempel på ekonomiska stöd är försörjningsstöd, etableringsersätt- ning, studiestöd,
Överlag är det stora skillnader mellan privata och kommunala hyresvärdar gällande vilka inkomstslag som godtas, men bara det fak- tum att stöd från det offentliga inte godtas som inkomst indikerar att hushåll som är beroende av dessa stöd har sämre förutsättningar än andra på bostadsmarknaden. Det indikerar också att det inte är givet att ökade transfereringar till hushållen kan underlätta deras situation på bostadsmarknaden.
Försörjningsstöd och etableringsersättning är de inkomstslag som hyresvärdar i minst utsträckning godtar. Ungefär hälften av hyres- värdarna godtar dessa inkomstslag. Försörjningsstöd godtas av 37 pro- cent av de privata hyresvärdarna och 64 procent av de kommunala. Etableringsersättning godtas av 29 procent av de privata hyresvärdarna och 73 procent av de kommunala. Bostadsbidrag godtas av 64 procent av de privata hyresvärdarna och 79 procent av de kommunala bolagen.
Underhållsstöd, underhållsbidrag, barnbidrag, aktivitets- och sjuk- ersättning samt bostadsbidrag godtas alltid eller ofta av mellan 45–
64procent av de privata hyresvärdarna. Motsvarande för de kommu- nala är
154
SOU 2022:14Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav
Tabell 5.3 |
Inkomstslag som godkänns av privata respektive |
|
|||
|
kommunala bolag |
|
|
|
|
|
Andelar i procent av bolagen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Inkomstslag |
|
Bostadsbolag |
Alltid/ofta |
Sällan/ |
Vet ej/ |
|
|
|
|
aldrig |
vill ej svara |
|
|
|
|
|
|
|
Privat |
54 |
35 |
10 |
|
|
|
Kommunalt |
95 |
1 |
3 |
|
|
Alla bolag |
75 |
19 |
7 |
Sjukpenning |
|
Privat |
59 |
30 |
11 |
|
|
Kommunalt |
91 |
4 |
5 |
|
|
Alla bolag |
74 |
18 |
8 |
|
|
|
|
|
|
Aktivitetsersättning/ |
Privat |
52 |
36 |
13 |
|
sjukersättning |
|
Kommunalt |
87 |
8 |
5 |
|
|
Alla bolag |
69 |
22 |
9 |
Etableringsersättning |
Privat |
29 |
48 |
22 |
|
|
|
Kommunalt |
73 |
19 |
7 |
|
|
Alla bolag |
52 |
34 |
15 |
|
|
|
|
|
|
Försörjningsstöd |
Privat |
37 |
47 |
16 |
|
|
|
Kommunalt |
64 |
31 |
4 |
|
|
Alla bolag |
50 |
39 |
10 |
Underhållsbidrag/ |
Privat |
45 |
39 |
16 |
|
underhållsstöd |
|
Kommunalt |
71 |
19 |
9 |
|
|
Alla bolag |
58 |
29 |
12 |
Bostadsbidrag |
|
Privat |
64 |
26 |
10 |
|
|
Kommunalt Alla |
79 |
12 |
7 |
|
|
bolag |
72 |
20 |
9 |
Barnbidrag |
|
Privat |
53 |
33 |
14 |
|
|
Kommunalt |
71 |
20 |
8 |
|
|
Alla bolag |
62 |
27 |
11 |
|
|
|
|
|
|
Studiestöd/stipendium |
Privat |
66 |
23 |
11 |
|
|
|
Kommunalt |
87 |
6 |
6 |
|
|
Alla bolag |
77 |
15 |
9 |
Källa: Boverket, Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9 .
Resultatet är i linje med den undersökning som Sveriges Allmän- nytta låtit genomföra bland sina medlemmar. Undersökningen visar att pension,
155
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
underhållsbidrag accepteras i mindre utsträckning. En viss utveckling mot att i högre utsträckning godta vissa inkomstslag har dock skett mellan 2020 och 2021. Försörjningsstöd godtas av 65 procent av bolagen 2021, vilket kan jämföras med 62 procent året innan. Bostads- bidrag godtas av 75 procent av bolagen jämfört med 63 procent året innan. Andelen bolag som godtar barnbidrag har ökat från 56 pro- cent till 65 procent.41
Varaktighetskrav – sammanfaller med förhållningssätt till olika inkomstslag
Hyresvärdars förhållningssätt till olika anställningsformer påverkar förutsättningarna att bli godkänd som hyresgäst. De kommunala hyresvärdarna godtar överlag de flesta anställningsformerna. De pri- vata är mer restriktiva. Exempelvis godtar 85 procent av de kommu- nala hyresvärdarna timanställning medan motsvarande för de privata är 67 procent.
Det är vanligt att hyresvärdar vill att en bostadssökande ska styrka sin förvärvsinkomst. Ungefär hälften av alla hyresvärdar vill att sökande ska kunna styrka att inkomsten varar i minst sex månader framåt i tiden. Den typen av varaktighetskrav finns bland såväl privata som kommunala hyresvärdar. Det är dock vanligare bland kommunala (56 procent) jämfört med privata (44 procent). Hyresvärdar som har varaktighetskrav godtar i betydligt mindre utsträckning osäkra och tillfälliga anställningsformer. Dessa hyresvärdar är också mer strikta gällande vilka inkomstslag som accepteras. De godtar i mindre ut- sträckning sjukpenning, etableringsersättning och försörjningsstöd.
Undersökningen från Sveriges Allmännytta visar att en hög andel av företagen godkänner merparten av inkomstslagen av anställningar. Det är dock tydligt att bostadsbolagen har ett intresse av en viss var- aktighet i anställningen vilket avspeglas i att inkomster från prov- anställningar och projektanställningar accepteras i något lägre grad än mer fasta anställningar, av 78 procent respektive 84 procent av bolagen.
41Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från Sveriges Allmännytta 2021.
156
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
Krav på referenser förekommer
Boendereferenser ger hyresvärdar möjlighet att få en bred bild av en blivande hyresgäst. Genom referenstagning kan till exempel upplys- ningar om störning erhållas. Det kan också vara ett sätt att få be- kräftat att ett hushåll med låga inkomster trots allt klarar att betala hyran.
43 procent av hyresvärdarna begär ofta eller alltid referenser från tidigare hyresvärd. 46 procent av de privata hyresvärdarna och 40 pro- cent av de kommunala begär referenser. 10 procent av hyresvärdarna begär aldrig referenser. Jämfört med tidigare undersökningar som Boverket genomfört är andelen privata hyresvärdar som begär refe- renser densamma, medan andelen kommunala har sjunkit kraftigt.
Boendereferenser där det till exempel framgår anmärkning om misskötsamhet i tidigare boende, godtas bara av ett fåtal bolag.
Betalningsanmärkningar och skuld – hyresskuld gör det svårt att bli godkänd
Att kontrollera bostadssökandes skulder och betalningshistorik är ett sätt att få en uppfattning om den bostadssökandes förmåga att sköta sin ekonomi.
Bostadssökande med betalningsanmärkning eller skuld hos Krono- fogden har svårt att bli godkänd som hyresgäst42. Den som har en hyresskuld blir i princip inte godkänd hos någon hyresvärd. 56 pro- cent av de kommunala och 73 procent av de privata hyresvärdarna godkänner sällan eller aldrig en eller två betalningsanmärkningar. Fler betalningsanmärkningar eller skuld hos Kronofogden eller hyresskuld försvårar förutsättningarna att bli godkänd. Trenden är att hyresvärdar blivit mer strikta i synen på skulder och betalningsanmärkningar.
42Betalningsanmärkning är en anteckning hos kreditupplysningsföretag. En betalningsanmärk- ning uppkommer genom att en skuld gått vidare till Kronofogden varpå den betalningsskyl- dige ändå inte betalat eller bestridit skulden varefter Kronofogden meddelat ett så kallat utslag. Cirka 470 000 personer hade en betalningsanmärkning hos UC i maj 2021. Betalningsanmärk- ningar ligger kvar i tre år.
157
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
Borgensman, förmögenhet och individuella prövningar godtas i vissa fall
En individuell bedömning, möjlighet till borgensman, deposition eller möjlighet att ta hänsyn till förmögenhet kan vara till hjälp för hushåll som inte klarar tillträdeskraven. Drygt hälften av hyresvär- darna, både privata och kommunala, gör alltid eller oftast en indivi- duell bedömning av den sökandes betalningsförmåga om denne inte klarat att nå upp till inkomstkraven. 43 procent av de privata hyres- värdarna och 42 procent av de kommunala bolagen godtar alltid eller oftast förmögenhet som alternativ till lägsta inkomst.
Knappt hälften av hyresvärdarna, både privata och kommunala, godtar alltid eller nästan alltid borgensman eller hyresgaranti. Det accepteras i högst grad om inkomsten är för låg. Det är mindre van- ligt att det godtas för fel inkomstslag, fel anställningsform eller för betalningsanmärkning. Det är ovanligt att borgensman eller hyres- garanti godtas för någon som inte skött sina hyresbetalningar.
I undersökningen från Sveriges Allmännytta är frågan ställd som huruvida borgensman respektive hyresgaranti förekommer. Resul- tatet visar att 69 procent av bolagen använder borgensman i något fall och 33 procent hyresgaranti. Det förekommer i högst utsträck- ning bland mindre företag
De flesta hyresvärdar har samma krav för hela beståndet
En övervägande majoritet av bolagen har samma tillträdeskrav i hela beståndet, men det förekommer att kraven kan skilja sig mellan olika bostadsområden, för nyproduktion eller för vissa grupper. De bolag som har olika krav anger i fritextsvar bland annat att det beror på hur attraktiv bostaden är, att kraven är lägre i nyproduktion, att bland- ning av hushåll eller lugn i området vill uppnås eller att kraven kan
158
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
avvika på grund av att bostäderna uppförts med investeringsstöd43. Studenter, unga och äldre är de grupper som mer frekvent uppges mötas med lägre krav, till exempel lägre inkomstkrav, att borgensman godtas eller att boendereferens inte krävs.
5.4.4Orsakssamband är ifrågasatta
Den vanligaste orsaken till en avhysning är obetald hyra, motsva- rande 80 procent av fallen.44 I övrigt är grunden för avhysning att hyresgästen stört grannar, misskött bostaden eller olovligen hyrt ut bostaden i andra hand. De personer som riskerar att bli avhysta befinner sig ofta i någon form av ekonomisk eller social utsatthet till följd av relationsproblem, separation, långvarig arbetslöshet, psykisk eller fysisk sjukdom eller missbruk.45 Orsaken till situationen är ofta plötsliga händelser i livet som är svåra för både hyresgäst och hyres- värd att förutse.46 Enligt en analys från Finansinspektionen har hus- håll med lägre inkomster oftare betalningsproblem, men det behöver inte innebära hyresförluster för en hyresvärd om hushållet priorite- rar hyran.47
Enligt forskning verkar det inte finnas några orsakssamband mellan höga krav på inkomst och uteblivna hyresinbetalningar och vräk- ningar. I en studie från 1995 uttalas att det saknas stöd för att in- komstkrav eller krav på inkomst från förvärvsarbete är ett bra mått på förmågan att betala för sitt boende. Det beskrivs att det snarare finns stöd för det motsatta. Frågan om hur hushåll i praktiken lyckas
43Se förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Av 9 § 2 p. framgår bland annat stödmottagaren förbinder sig att ställa rimliga krav på bostadssökandens ekonomi och inte tillämpa andra inkomstkrav än vad som följer av föreskrifter som har meddelats av Boverket. Boverkets allmänna råd föreskriver att stödmot- tagaren kan använda Kronofogdens förbehållsbelopp vid beräkning av vad ett hushåll behöver ha kvar att leva på efter att hyran är betald och att disponibla medel, utöver förvärvsinkomst, inkluderar bland annat försörjningsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg. Se Boverkets för- fattningssamling (BFS 2016:17): Boverkets föreskrifter och allmänna råd om statligt investerings- stöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. (Investeringsstödet är för närvarande under utfasning enligt beslut från riksdagen. Se civilutskottets betänkande 2021/22:CU1).
44Uppgifterna är hämtade från Kronofogden i oktober 2021 och avser år 2020 och 2019. För barnfamiljer är andelen avhysningar på grund av obetald hyra 83 procent för 2019 och 87 pro- cent för 2020.
45Socialstyrelsen (2021): Handbok för ekonomiskt bistånd och Blomé, Gunnar och Annadotter, Kerstin (2015): Social hållbarhet med fokus på bostadsrenovering: en antologi, Uthyrningspolicys och förmedlingsprinciper i kommuner och bostadsföretag.
46Ibid. Och Finansinspektionen (2021): Lån, betalningsproblem och skuld hos Kronofogden,
47Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.
159
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
tillgodose sina behov, inklusive behovet av att kunna betala sin hyra, är för komplex och mångsidig för att sammanfattas som ett inkomst- krav.48
Utredningen har varit i kontakt med hyresvärdar, både privata och allmännyttiga, som har lättat på tillträdeskraven. ”Lättade tillträdes- krav” kan exempelvis innebära att inkomstkraven förändrats från tre gånger årshyran till en nivå som innebär att ett hushåll ska ha ett visst belopp kvar när hyran är betald som motsvarar riksnormer för för- sörjningsstöd, Kronofogdens förbehållsbelopp, 1,5 gånger årshyran eller helt slopade inkomstkrav. Det kan också innebära att fler in- komstslag än tidigare godkänns. Samtliga bolag som lättat på kraven och som utredningen varit i kontakt med ger uttryck för att det inte inneburit fler avhysningar på grund av obetalda hyror eller fler stör- ningar. I flera fall beskrivs att utvecklingen blivit den motsatta och att administrationen i uthyrningsverksamheten minskat. Dessa hyres- värdar gav också uttryck för att hyresgäster är måna om sina kon- trakt och att de som har en mer utsatt ekonomisk situation är mer måna om sina kontrakt än andra.49
Allmännyttan i Göteborg tog 2017 bort flera av sina krav, bland annat togs inkomstkravet bort helt. En uppföljning från koncernen Framtiden visade att medelinkomsten för små lägenheter minskat med cirka fem procent, inkassokraven minskat med 8 procent och antalet avhysningar ökat med 22 procent. Justeringen av policyn sam- manföll med ett ändrat arbetssätt gällande bland annat insatser mot oriktiga hyresförhållanden och sena hyresbetalningar. Därför gick det inte att dra några säkra slutsatser kring effekterna av enskilda föränd- ringar i uthyrningspolicyn. Sammantaget bedömdes dock policyför- ändringarna ha gjort allmännyttan tillgänglig för fler. För att motverka otrygghet i bostadsområden, missbruk av kösystem, olovlig andra- handsuthyrning och avhysningar återinfördes 2020 vissa krav, bland annat kreditkontroll, krav på boendereferens och att inga allvarliga störningar ska ha skett de senaste tolv månaderna. Inkomstkrav har däremot inte återinförts.50
48Hulchanski, J. David (1995) The Concept of Housing Affordability: Six Contemporary Uses of the Housing
49Rundabordssamtal med tio hyresvärdar
50Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.
160
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
5.4.5Befintlig vägledning på området
På initiativ från regeringen har Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Allmännytta utformat en gemensam vägledning för tillträdeskrav. Vägledningen arbetades fram och lanserades 2018.51 Vägledningen avser utgöra ett stöd och ett underlag för hyresvärdar i arbetet med att ta fram och redovisa sin uthyrningspolicy. Av vägledningen fram- går bland annat att det är viktigt att bostadssökande kan förstå hur uthyrningsprocessen går till, i vilken turordning lägenheterna hyrs ut och vilka tillträdeskrav som avgör om en person får teckna ett hyresavtal. Den som vill ha information om hur bostäder hyrs ut och vilka tillträdeskrav som hyresvärden tillämpar, ska enligt vägled- ningen få det på ett enkelt sätt. Det kan ske vid ansökningstillfället, hemsida eller muntligt.
Det framgår också att en uthyrningspolicy inte får innehålla diskri- minerande inslag. Vägledningen innehåller också en genomgång av hur hyresvärdar kan förhålla sig till olika krav för att få hyra en bostad, synsätt på inkomstnivå och inkomstslag. I fråga om försörjningsstöd framgår exempelvis att det är hyresgästens betalningsförmåga som är det viktiga, inte varifrån pengarna kommer, och att försörjnings- stödet som regel betalas ut till dess att det ersätts av en annan in- komstkälla.
Få bolag känner till vägledningen och endast 8 av 33 hyresvärdar som lättat på sina tillträdeskrav de senaste åren har gjort det med anledning av vägledningen.52
5.4.6Höga krav och bristande transparens har lyfts i andra utredningar och rapporter
Utredningen Kommunal planering för bostäder genomförde under 2017 kommunintervjuer i fråga om läget för hushåll med svag ställ- ning på bostadsmarknaden. Ett hinder som framhävdes av kommun- representanterna var hyresvärdars krav på blivande hyresgäster. Den bild som förmedlades var att hushåll med försörjningsstöd kan nekas
51Sveriges Allmännytta och Fastighetsägarna (2018): Tillträdeskrav vid uthyrning av bostäder, september 2018. Se även Aftonbladet Debatt (2017): Fler måste ha tillgång till hyresrätterna,
14juni 2017, en gemensam debattartikel mellan regeringsföreträdare och företrädare för Fastighetsägarna och Sveriges Allmännytta.
52Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden. Rapport 2021:9.
161
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
hyreskontrakt hos både kommunala bostadsbolag och hos privata hyresvärdar. Kommunrepresentanterna var överlag särskilt kritiska till att privata hyresvärdar har så pass hårda krav att det i princip blir omöjligt för den med svag ställning på bostadsmarknaden att komma ifråga för ett hyreskontrakt.53
Boverket har i ett par rapporter kritiserat bristen på transparens och tydlighet gällande hyresvärdars krav, vilket innebär att det kan vara svårt för bostadssökande att veta vilka krav som gäller och hur hyresvärdar i praktiken gör sina bedömningar.54 DO har lyft att när fördelningsprocessen och de krav som ställs på bostadssökande inte är tydliga riskerar individer att uppleva sig diskriminerade och att brist på transparens och förutsägbarhet kan leda till diskriminering.55
Något som kartläggningen visat ett behov av – och som också Sveriges Allmännytta och Fastighetsägarna framhåller som viktigt – är tydliga och transparanta uthyrningsregler. För såväl fastighetsägare som den bostadssökande är det bra med tydliga och transparenta vill- kor, så att det tydligt framgår vilka villkor man som bostadssökande ska uppfylla för att kunna bli accepterad som hyresgäst. Tydlighet, transparens – och att man följer de kriterier man satt upp – minskar också risken för att den som inte fått en bostad ska känna sig diskri- minerad.56
5.5Utredningens bedömningar
5.5.1Hyresvärdars krav utgör en tröskel för bostadssökande
Utredningen bedömer att hyresvärdars krav på blivande hyresgästers ekonomiska förhållanden utgör en tröskel för bostadssökande hus- håll. Kraven riskerar att utestänga hushåll med betalningsförmåga och betalningsvilja från bostadsmarknaden och försvåra välfärds- systemens genomslagskraft när inkomster från olika socialförsäk- ringar inte godtas. Erfarenheter från forskning och hyresvärdar som lättat på sina krav tyder på att kraven många gånger är omotiverade.
53SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar.
54Boverket (2021): Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden, rapport 2021:9 och Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30.
55Diskrimineringsombudsmannen (2021): Diskriminering vid tillhandahållande av hyresbostäder. Rapport 2021:3.
56Boverket (2017): Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster, rapport 2017:30, s. 45.
162
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
Det har funnits en trend med lättade krav på blivande hyresgäster och den har fortsatt bland de kommunala bolagen. Utvecklingen har dock varit den motsatta bland privata (se avsnitt 5.4.3). Att det finns en trend med lättade krav för delar av beståndet är givetvis positivt. Men mot bakgrund av att utvecklingen är motsatt i andra delar av beståndet och de höga krav som många hyresvärdar fortsatt till- lämpar bedömer utredningen att ytterligare åtgärder behövs. Inte minst för motverka att kraven bidrar till ökad socioekonomisk bo- endesegregation, med tyngdpunkt på allmännyttans bestånd. Tidigare vidtagna åtgärder och nu gällande regleringar på området bedömer utredningen som otillräckliga.
Tidigare arbete otillräckligt
Debatten om hyresvärdars krav har pågått under lång tid. Regeringen har på olika sätt försökt sänka tröskeln genom systemet med hyres- garantier och tagit initiativ för att etablera ett nytt synsätt på till- trädeskraven, bland annat genom att efter samtal med Fastighets- ägarna Sverige och Sveriges Allmännytta uppmuntrat dem att utforma en gemensam vägledning för tillträdeskrav. Få bolag känner dock till den och den har bara i ett fåtal fall bidragit till lättade krav. Reger- ingen har också genom investeringsstödet för hyresbostäder och bo- städer för studerande ställt villkor om lägre krav på blivande hyres- gäster, något som inte tycks ha bidragit till ett större genomslag än för de bostäder som uppförts med stödet.
Något bredare genomslag på hyresvärdarnas krav bedömer utred- ningen således att dessa åtgärder inte haft. Kraven är i stället base- rade på branschpraxis där erfarenheter från forskning, det vräknings- förbyggande arbetet och bolag som lättat sina krav har svårt att få genomslag.
Bättre förutsättningar att mötas på marknaden
Systemet med hyresgarantier används enbart av ett fåtal kommuner. Avsikten med kommunala hyresgarantier är att möjliggöra för fler att bli godkända som hyresgäster. Målgruppen beskrevs vid införan- det som dem med betalningsförmåga, utan försörjningsstöd, men som ändå har svårt att bli godkända som hyresgäster. Hyresgaran-
163
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
tierna förutsätter att en kommun gör en annan bedömning av till exempel betalningsförmågan än vad en hyresvärd gör och att kom- munen har kriterier för när behovet av en hyresgaranti uppstår. Det förutsätter också att hyresvärden accepterar en säkerhet i form av ett borgensåtagande.
Utredningen anser inte att ett omfattande system med hyres- garantier är en självklar lösning på hyresvärdars höga krav. En lös- ning som bygger på att med generösa villkor locka hyresvärdar att acceptera säkerhet för avtal om hyra och därmed godta hyresgäster som det allmänna anser kommer kunna fullgöra sina förpliktelser ter sig inte effektivt. Det riskerar att leda till att fler hushåll behöver myndighetskontakter för att bli godkända som hyresgäster och att det skapas ett läge där hyresgarantier blir det nya normala. Bilden bekräftas av resultatet från utredningens intervjuer och av tidigare utvärderingar genom den beskrivna farhågan att hyresvärdar börjar anpassa sina krav.
Utredningen anser att det i första hand behöver skapas bättre för- utsättningar för enskilda hushåll och hyresvärdar att kunna mötas på marknaden. Bland hyresvärdar behöver det finnas en större förstå- else för att betalningsviljan kan vara högre än vad branschpraxis ger uttryck för. Erfarenheterna bland bolag som lättat sina krav i termer av sänkta inkomstkrav och godkännande av fler inkomstslag är goda och erfarenheter från vräkningsförebyggande arbete tyder på att betalningssvårigheter ofta uppkommer på grund av händelser i livet som är svåra att förutse, både för enskilda och hyresvärdar. Även ris- ken för störning är svår att förutse.
Att det dessutom kan vara svårt för bostadssökande att veta vilka krav som gäller försvårar inte bara bostadssökande utan riskerar också att leda till upplevd och faktisk diskriminering. Det är enligt utred- ningen en uppenbar orimlighet.
En hyresvärd ska givetvis kunna känna sig trygg i sin uthyrnings- verksamhet och kunna ha en flexibilitet utifrån lokala förutsättningar, men det allmänna har också ett intresse av att krav på blivande hyres- gästers ekonomiska förhållanden är rimliga och transparenta. Det finns enligt utredningens bedömning ett utrymme för ökad transparens, mer erfarenhets- och evidensbaserade krav och mindre branschpraxis.
Utredningen har noterat att det finns hyresvärdar som genom striktare uthyrningskrav avser minska socioekonomisk boendesegre- gation i områden med lägre inkomster. Vad utredningen erfar saknas
164
SOU 2022:14 |
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
exempel där uthyrningskraven används för att hushåll med svag eko- nomi ska få tillträde i socioekonomiskt starkare områden. Det kan givetvis bero på en rad orsaker, till exempel att hyrorna i områdena är högre, men det indikerar att vällovliga initiativ kan innebära ett minskat utbud för hushåll med lägre inkomster när arbetssättet inte ger några fördelar i andra områden.
5.5.2Hyresgarantierna är i behov av ett omtag
Den finns ingen skyldighet för kommuner att erbjuda, eller en rättig- het för enskilda att få, en garanti för hyresbetalningar. Att erbjuda hyresgaranti är frivilligt för kommuner. För att kommunen ska få statligt stöd för hyresgarantin behöver även en bedömning enligt den s.k. befogenhetslagen ha genomförts (se kapitel 6) och villkoren i stödförordningen57 vara uppfyllda, vilket innebär att garantin ska gälla i två år, omfatta minst sex månadshyror, att den eller de som mottagit hyresgaranti fått en bostad med hyresrätt som är garanterad med hyresavtal och bedöms ha ekonomiska förutsättningar att utan försörjningsstöd fullgöra hyresbetalningar.
Utredningens underlag visar att det är ett femtontal kommuner som årligen söker statligt stöd för hyresgaranti, ofta kommuner med färre än 25 000 invånare. Endast en bråkdel av anslaget för hyres- garantier i statens budget utnyttjas (se avsnitt 5.3.1). Hyresgarantierna används för att stötta hushåll som har egen försörjning men som exempelvis på grund av skulder har svårt att bli godkända som hyres- gäster. Det förekommer även att kommuner erbjuder hyresgaranti utan att söka statligt stöd, antingen för att målgruppen har försörjnings- stöd eller för att villkoren har arbetats fram lokalt och därför inte överensstämmer med villkoren i stödförordningen. Det totala antalet kommuner som använder någon form av hyresgaranti är
Utredningen uppfattar att kommuner som arbetar med borgens- åtaganden för att hjälpa hushåll att etablera sig på bostadsmarknaden arbetar pragmatiskt och lösningsinriktat givet de lokala förutsätt- ningarna. Arbetet med hyresgarantier vilar ofta på lokala samarbeten och överenskommelser mellan kommuner och hyresvärdar. Det be-
57Förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier.
165
Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav |
SOU 2022:14 |
slut som kommunen tar kan ske med grund i såväl befogenhetslagen som socialtjänstlagen och vilar på lokala policies och bedömningar av individers situation. Bilden ger en förståelse för varför sociala kontrakt ofta nämns som alternativ till hyresgaranti. Det beror på att det av vissa hyresvärdar, och i vissa kommuner, upplevs som en bättre lös- ning än ett borgensåtagande eller depositionslösning. Liknande slut- satser har lyfts i andra studier med innebörden att ökningen av sociala kontrakt inte nödvändigtvis innebär att personer med sociala utma- ningar har ökat, utan att sociala kontrakt är en bekväm och riskfri lösning som många hyresvärdar föredrar när ett hushåll av olika anled- ningar inte bedöms kunna fullgöra sina förpliktelser som hyresgäst.58
Majoriteten av kommunerna tillämpar inte hyresgarantier som verktyg för att stötta hushåll att etablera sig på bostadsmarknaden, huvudsakligen på grund av att frågan inte varit föremål för över- vägande. Vad utredningen erfar handlar det om en rad olika orsaker. Exempelvis att kommuner har svårt att motivera nya åtaganden som går utöver skyldigheterna enligt socialtjänstlagen, att sociala kon- trakt i vissa fall upplevs som en enklare lösning samt att det statliga stödet är för lågt för att täcka risken och uppfattas som en stimulans. Därutöver skapar den potentiellt breda målgruppen osäkerheter om hur hyresvärdars krav på orten kommer att utvecklas om hyresgaran- tier tillämpas. Sammantaget indikerar den låga användningen av syste- met med hyresgarantier och de kommunala arbetssätt som tillämpas att det finns behov av ett omtag i frågan.
58Grander, Martin (2020): Allmännyttan och jämlikheten – Svensk bostadspolitik vid vägskäl, SNS Förlag.
166
6Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad
6.1Inledning
Ekonomiskt stöd till enskilda hushåll för att de ska kunna betala för sitt boende har varit en del av bostadspolitiken under en lång tid.
Det finns olika statliga stöd till enskilda för boendekostnader bl.a. i form av bostadsbidrag till unga och barnfamiljer, bostadstillägg för pensionärer, bostadsersättning till vissa nyanlända som har etabler- ingsersättning och bostadstillägg för den som får aktivitetsersätt- ning eller sjukersättning.1
Att ge olika former av stöd till enskilda för boendekostnader är dock inte enbart förbehållet staten utan även kommunerna har en möjlighet att lämna ekonomiskt stöd till enskilda för att minska deras boendekostnader.
Den kommunala befogenheten att ge stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en bostad kan innefatta flera olika typer av åtgärder och insatser som en kommun kan besluta om med stöd i befogenhets- lagen. Kommuner kan lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd till boendet t.ex. i form av bostadsbidrag utöver de regler som staten har fastställt.2
Det är fråga om en utvidgad befogenhet för kommunen, inte en skyldighet. Lagstiftningen ger kommuner ett handlingsutrymme som det är frivilligt för en kommun att använda eller inte använda. Denna befogenhet skiljer sig därvid väldigt tydligt från de skyldigheter som en kommun har enligt socialtjänstlagens (2001:453) huvudregler. Det framgår av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (den s.k. befogenhetslagen) att en kommuns rätt att lämna stöd till enskilda för
1Se Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träff- säkerhet (BUMS)(SOU 2021:101) som arbetat parallellt med denna utredning.
2Prop. 1992/93:242, s. 27.
167
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
SOU 2022:14 |
boendet enligt den lagen inte begränsar kommunens skyldighet att lämna bistånd enligt bestämmelser i socialtjänstlagen.3
6.2Framväxten av nuvarande reglering
Islutet av
Lagen tillkom mot bakgrund av att det fanns en osäkerhet om kommunerna fick ägna sig åt att lämna bostadssubventioner utan sär- skilt lagstöd och i situationer där något statligt stöd inte utgick. Den var ett led i att aktivera kommunernas bostadspolitiska verksamhet bl.a. mot bakgrund av svårigheten att få de statliga åtgärderna att nå alla.4
Redan innan 1947 års bostadsförsörjningslag beslutades hade kom- munen enligt förarbetena befogenhet att själv
vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter
såvitt inte handhavandet av dessa enligt gällande författningar till- kom annan. Beträffande frågan huruvida kommunala subventioner för bostadsförsörjningsändamål var att betrakta som sådana gemen- samma hushållningsangelägenheter saknades däremot klara riktlin- jer. Kommunala beslut om vidtagande av åtgärder i syfte att främja bostadsproduktionen inom kommunen hade i en del fall undanröjts såsom icke förenliga med kommunallagarnas bestämmelser, medan andra sådana beslut hade ansetts inte strida mot dessa bestämmelser.5
I förarbetena framhölls särskilt att den vid kommunallagarnas tillämpning upprätthållna likställighetsprincipen hade visat sig lägga hinder i vägen för kommuner att lämna kommunala bostadssubven- tioner. Av remissomgången över bostadssociala utredningens betän- kande framgick också att det var en utbredd uppfattning att kom-
31 kap. 4 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.
4Se
5Prop. 1947:259 s.
168
SOU 2022:14 |
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
munernas rätt att utge sådana subventioner snarast möjligt borde fast- slås i lag.6
Trots att ekonomiska subventioner stod i fokus såväl i förarbetena som i lagtexten (jfr ”ställa medel till förfogande” och ”nedbringa” kost- nader) framgår det att statsmakternas ambitioner var bredare än så. I förarbetena erinrade departementschefen om att statsutskottet vid 1944 års riksdag hade uttalat att kommuner, i avvaktan på stats- makternas beslut med anledning av bostadssociala utredningens kom- mande förslag,
borde äga att understödja bostadsbehövande personer på de vägar kom- munen funne lämpliga.
Enligt departementschefens mening borde det enda kravet som upp- ställdes för rätten att utge kommunala subventioner vara att dessa skulle vara ägnade att bidra till en förbättrad bostadsförsörjning på orten. Syftet borde enligt departementschefen formuleras så att de kommunala subventionerna för inom kommunen bosatta personer nedbringade kostnaderna för anskaffande och behållande av en full- värdig bostad.7
När 1947 års bostadsförsörjningslag upphävdes ansågs regeln ifråga behöva bevaras men dess formulering moderniserades något. Den kom därefter att återfinnas i lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet. Av förarbetena till den lagen framgår att det ansågs viktigt att kommunerna fortsatt kunde bidra ekonomiskt till att minska hus- hållens kostnader för att skaffa sig bostäder.8
Regeln flyttades sedermera tillsammans med andra kommunala kompetensutvidgande befogenhetsregler till lagen (2007:49) om vissa kommunala befogenheter (den s.k. befogenhetslagen)9.
6Prop. 1947:259, s.
7Prop. 1947:259, s.
8Prop. 1992/93:242, s. 26.
9Befogenhetslagen samlar ihop regler från tidigare speciallagar. En stor del av kommunernas och regionernas kompetens återfanns tidigare i olika kompetensutvidgande speciallagar, som reglerade vitt skilda områden. Genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter sam- manfördes dessa speciallagar i en gemensam lag.
169
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
SOU 2022:14 |
6.3Rättsliga förutsättningar för att lämna stöd
För att en kommun ska ha rätt (kommunal kompetens) att lämna stöd till enskilda hushåll för att skaffa eller inneha ett permanent- boende enligt 2 kap. 6 § första stycket befogenhetslagen krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. Det ska vara fråga om ett enskilt hushåll, stödet ska gälla boendet och stödet ska lämnas på objektiva grunder. När det gäller stöd enligt andra stycket, som avser borgens- åtaganden i form av s.k. hyresgarantier, är dessa numera särskilt regle- rade (se avsnitt 6.3.3).
Det är upp till varje kommun att besluta om ersättningens villkor och nivå. Det är därmed inte förvånande att kommunerna har olika regler och olika metoder för beräkning. I vissa sammanhang ställer t.ex. kommunerna krav på att sökande först har ansökt om statligt bostadstillägg hos Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten och fått det beviljat.
Det finns inte heller någon rättighet som en enskild kan göra gällande i domstol även om en domstol vanligen kan ta ställning till lagligheten i beslutet, det vill säga göra en laglighetsprövning, och antingen undanröja eller fastställa beslutet. Beslutet kan däremot inte ändras i samband med en sådan prövning.
6.3.1Stödet ska gå till enskilda hushåll
Kommuners rätt att lämna ekonomiskt stöd är begränsat till stöd som är riktat till enskilda hushåll. I förarbetena nämns särskilt kom- munal borgen samt bostadsbidrag utöver vad som följer av regler som fastställs av staten. Även annat stöd bör enligt förarbetena om- fattas eftersom syftet med stödet är att sänka hushållens bostads- kostnader. I fråga om vilka hushåll som skulle kunna få stöd och var bostäderna skulle vara belägna avsågs dock ingen ändring. Med stöd till enskilda hushåll för boendet i den föreslagna lagtexten avsågs alla former av stöd till de boende som syftar till att sänka enskildas bo- stadskostnader.10
Att stödet ska gå till enskilda hushåll innebär att det inte finns någon möjlighet för en kommun att lämna ekonomiskt stöd till den
10Prop. 1992/93:242, s.
170
SOU 2022:14 |
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
som yrkesmässigt upplåter bostäder utöver vad som följer av kom- munallagen. Bestämmelsen i befogenhetslagen tillåter inte att kom- munalt stöd ges till ägare av hyresfastigheter eller bostadsrättsför- eningar, även om stödet skulle komma de som bor i fastigheterna till nytta. En avgränsning ansågs nödvändig, eftersom det i annat fall skulle öppna upp för att med kommunala medel gynna vissa ägare av i första hand flerbostadshus framför andra, vilket skulle stå i strid med likställighetsprincipen i kommunallagen.11
6.3.2Stöd ska lämnas på objektiv grund
och kommuninvånare ska behandlas lika
Kommunala stöd till enskilda måste lämnas utifrån objektiva grun- der. Det följer av regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet (1 kap. 9 § regeringsformen). Kommuner ska även enligt kommunal- lagen (2017:725) behandla sina invånare lika om det inte finns sakliga skäl för annat enligt den så kallade likställighetsprincipen (2 kap. 3 §).
Det är alltså tillåtet för en kommun att med lagstöd särbehandla vissa kommuninvånare eller grupper av kommuninvånare på objektiv grund. Det innebär att vid beslut om kommunala stöd till enskilda hushåll för att skaffa eller inneha en bostad måste kommunen säker- ställa att beslut fattas på objektiv grund och att kommuninvånare i samma situation behandlas lika.
Lagen hindrar inte att bara vissa hushåll får ekonomiskt stöd, men kräver att alla hushåll som uppfyller uppställda kriterier har möjlighet att få stöd. För att göra det tydligt hur man i så fall valt att hantera likabehandlingen rekommenderar Boverket att kommunen fattar någon form av policybeslut innan man tar ställning i enskilda ärenden.12
6.3.3Särskilt om stöd till kommunala hyresgarantier
Sedan den 1 juli 2007 finns en särskild reglering av kommunala hyres- garantier. Numera återfinns regleringen i 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen).
11Prop. 1992/93:242, s.
12Boverket webbsida:
171
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
SOU 2022:14 |
Enligt nu gällande reglering kan således kommuner ställa säkerhet för att enskilda hushåll betalar hyran för en bostadslägenhet, om det sker i syfte att hushållet skall få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning. Med rätt till förlängning avses den rätt till förlängning av hyresavtalet som en hyresgäst har enligt bestämmelserna i hyreslagen (12 kap. jordabalken, JB).13
För att befogenheten att lämna stöd ska riktas till de individer som har behov av det ska däremot, enligt förarbetena, kommuner inte få utfärda hyresgarantier om det enskilda hushållets behov av en egen permanentbostad med hyresrätt kan tillgodoses på annat sätt.14 Innan en kommun ställer ut en hyresgaranti för ett enskilt hushåll bör det därför göras en prövning av om hushållet är i behov av hjälp för att kunna etablera sig på bostadsmarknaden. Därigenom beaktas likställighetsprincipen innebärande att stöd till enskilda ska lämnas
efter individuell behovsprövning.15
6.3.4Behovet av den kompetensutvidgande regeln för kommunala hyresgarantier
Införandet av nuvarande 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter utgjorde enligt förarbetena en utök- ning av kommunernas kompetens.16 Som utredningen noterat är det emellertid ovanligt att kommuner närmare kan precisera vilken rätts- lig grund som finns för hyresgarantier och dessa anses frekvent ha stöd även i socialtjänstlagen (2001:453).
När förslaget till ny socialtjänstlag behandlades av Lagrådet an- förde Lagrådet att det borde finnas en bestämmelse enligt vilken en socialnämnd skulle ha befogenhet att utge bistånd även om den en- skilde inte hade rätt till sådan hjälp. Lagrådet anförde att det visser- ligen tidigare hade förekommit i praxis, men att en sådan befogenhet borde ges lagstöd. Den bestämmelse som Lagrådet föreslog fördes in i 4 kap. 2 § socialtjänstlagen.17
Det kan uppkomma situationer där socialnämnden finner att en person – trots att han eller hon inte uppfyller förutsättningarna för rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen – ändå har behov av
13Prop. 2006/07:61, s. 27.
14Prop. 2006/07:61, s. 23.
15Prop. 2006/07:61, s.
16Prop. 2006/07:61, s. 27.
17JO:s ämbetsberättelse 2003/04, s. 239, prop. 2000/01:80, s. 165.
172
SOU 2022:14 |
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
någon form av social insats. Bistånd kan då enligt 4 kap. 2 § utgå en- ligt kommunens egna regler. Sådant bistånd kan dock inte ersätta bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och den enskilde har alltid rätt att få sin rätt till bistånd prövad enligt den förstnämnda regeln. Först om det är klarlagt att det inte kan vara fråga om en sådan rätt kan det bli aktuellt att ge bistånd med stöd av 4 kap. 2 § socialtjänst- lagen.18
Syftet med den enligt förarbetena kompetensutvidgande regeln för kommunala hyresgarantier var att ge kommuner befogenhet att lämna stöd till hushåll som inte befinner sig i en så svår situation att de har rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen för sitt boende men som ändå har behov av stöd för att kunna etablera sig på bostadsmark- naden. Gällande regelns förhållande till socialtjänstlagen anförde reger- ingen att socialtjänstlagen inte var avsedd att ge kommunerna befo- genhet att vidta åtgärder för att hjälpa enskilda att etablera sig på arbetsmarknaden.19
Även om åtgärden att explicit reglera kommunala hyresgarantier i kommunalrättslig lagstiftning enligt förarbetena innefattade en kom- petensutvidgning, bedömer förevarande utredning att en motsvarande kompetens måste ha funnits genom socialtjänstlagens redan då och fortsatt befintliga regler.
Frågan blir då om det finns andra skäl att särskilt reglera hyres- garantierna, t.ex. processuella skillnader i form av överklagandemöj- ligheter? Utredningen finner inte att så är fallet. Eftersom beslut enligt socialtjänstlagen 4 kap. 2 § inte är överklagbara genom förvaltnings- besvär uppkommer inte någon beaktansvärd skillnad i förhållande till situationen att ett stöd beviljas med hänvisning till lagen om vissa kommunala befogenheter.
Det uppkommer heller inte, enligt utredningen, någon nackdel för individen om kommuner i högre grad skulle tillämpa socialtjänstlagen i stället för gällande regler om hyresgarantier i befogenhetslagen. Kravet att i första hand lämna stöd enligt socialtjänstlagens tvingande regler, när dessa är tillämpliga, gäller som framgått ovan inte bara i för- hållande till 4 kap. 2 § socialtjänstlagen utan på samma sätt i förhål- lande till regeln i nuvarande 2 kap. 6 § lagen om vissa kommunala befogenheter.
18Fahlberg, G. & Larsson, M. (2017): Socialtjänstlagarna, version 14 (JUNO), s.
19Prop. 2006/07:61, s. 22.
173
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
SOU 2022:14 |
Utredningens bedömning är därför att den utvidgning som gjordes av befogenhetsreglerna den 1 juli 2007 framstår som materiellt sett innehållslös, eftersom kommunen redan hade och fortfarande har samma kompetens enligt socialtjänstlagen. Därvid beaktar utred- ningen framför allt att en permanent bostad utgör ett sådant behov i livsföringen som kan omfattas av socialtjänstlagen20 och att den i befogenhetsregeln uppställda förutsättningen att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt rimligen måste medföra att kravet på ”skäl”, som uppställs i socialtjänstlagen 4 kap. 2 §, regelmässigt blir uppfyllt.
Således måste förutsättningarna för att lämna stöd enligt 4 kap.
2§ socialtjänstlagen regelmässigt redan föreligga i alla situationer där befogenhetsregeln i 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter är tillämplig. Med andra ord innebär det att kommunerna, åtminstone sedan den 1 januari 2002, när nuvarande socialtjänstlag trädde i kraft, har haft kommunal befogenhet att lämna kommunala hyresgarantier för permanentbostäder åt hushåll vars behov av en sådan bostad inte kan tillgodoses på något annat sätt. En sådan rätt fanns alltså redan innan den explicit kompetensutvidgande regeln om hyresgarantier tillkom den 1 juli 2007.
6.4Användningen av kommunala stöd
Endast ett fåtal kommuner erbjuder någon form av stöd till enskilda hushåll för boendet utifrån befogenhetslagen. Den vanligaste formen för hur befogenheten används är kommunalt bostadstillägg.
6.4.1Få kommuner erbjuder kommunalt bostadsbidrag eller bostadstillägg
Utredningen har utrett hur kommuner använder befogenheten att lämna stöd till enskilda för att inneha en permanentbostad enligt be- fogenhetslagen. I bostadsmarknadsenkäten 2021 ställdes frågan om kommunen lämnar ett sådant stöd. En liten andel av kommunerna, ungefär 15 procent, svarade att de använder sig av möjligheten (40 av 290 kommuner). Det frågades även på vilket sätt möjligheten används
20Det är som framgår av JO:s ämbetsberättelse 2017/18, s. 425, möjligt för en socialnämnd att ge bistånd i form av en bostad.
174
SOU 2022:14 |
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
varvid 26 kommuner svarade att de använder sig av möjligheten genom att de beviljar kommunalt bostadsbidrag eller bostadstillägg.
Det är alltså endast en liten andel av kommunerna som använder sig av befogenheten. Vissa kommuner anger i sina fritextsvar att de använder sig av möjligheten genom att de ger kommunalt bostads- tillägg för de som har särskilt boende enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller socialtjänstlagen (2001:453). De 14 kommuner som uppger att de använder befogen- heten på annat sätt beskriver i fritextsvaren att det handlar om eko- nomiskt bistånd i form av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen vilket omfattar enskildas boendekostnader.
Dessa fritextsvar har försvårat tolkningen av resultatet. Svaren blir missvisande då frågan avsåg stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en bostad enligt befogenhetslagen. Enkätundersökningen med- förde således påtagliga metodproblem då respondenter tolkade frå- gor olika vilket påverkar tillförlitligheten.
6.4.2Stöd riktas till funktionshindrade
Vissa kommuner använder sig av befogenhetslagen till att erbjuda sina kommuninvånare kommunalt bostadstillägg för personer med funk- tionsnedsättning som har höga kostnader för sin bostad.
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) innebär att de personer som omfattas av lagen har rätt till den hjälp de behöver i det dagliga livet, vilket beroende på omsorgsbeho- vet kan innebära rätt till en gruppbostad eller en servicebostad.21 Per- soner som bor i bostad med särskild service eller särskilt anpassad bostad enligt LSS eller som är under 65 år och har beslut om särskilt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453) har i vissa kommuner möj- lighet att få kommunalt bostadsbidrag eller bostadstillägg. Det kom- munala stödet lämnas för att minska dessa personers boendekostnader.
I en enkät som redovisas av en annan statlig utredning angav
21 kommuner (12 procent) att de hade ett kommunalt bostadstill- lägg.22 Det rör sig alltså om samma ungefärliga antal kommuner som angav att de använder sig av kommunalt bostadstillägg i bostadsmark- nadsenkäten.
219 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
22SOU 2021:14: Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS.
175
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
SOU 2022:14 |
Utredningen drar av detta slutsatsen att kommunala bostadstill- lägg huvudsakligen används riktat till grupper som redan omfattas antingen av socialtjänstlagen eller LSS.
6.4.3Regelverket är förhållandevis okänt
Många kommuner känner inte till att de har en möjlighet att erbjuda ekonomiskt stöd till enskilda för boendet utöver de möjligheter som socialtjänstlagen (2001:453) ger. Det har framkommit dels vid de kom- munintervjuer som utredningen har haft, dels av uppgifter i bostads- marknadsenkäten 2021.
Utredningen har vid intervjuer med kommunala tjänstepersoner ställt frågor om kommunalt stöd enligt befogenhetslagen. I en del fall framkom att den rådande uppfattningen i kommunen var att det inte är tillåtet eller möjligt för kommun att hjälpa enskilda med boende- kostnader.
Utredningens intryck utifrån dessa intervjuer är att ekonomiska stöd till enskilda för boendekostnader uppfattas mer som en statlig uppgift. När det gäller kommunens ansvar att hjälpa enskilda med boendekostnader så uppfattas det framför allt handla om kommunens skyldigheter att ge enskilda stöd enligt socialtjänstlagen (2001:453).
Utredningen har även i samtal med statliga myndigheter fått upp- fattningen att det är relativt okänt även för dessa att kommuner har sådan befogenhet. Den närmare omfattningen av kommunala hyres- garantier framgår i kapitel 5.
6.4.4Få kommuner erbjuder stöd för att skaffa en bostad
Som framgått är det inte tydligt hur kommunerna gör gränsdrag- ningen mellan olika rättsliga grunder för att hjälpa enskilda med deras boende. Det är därför svårt att allmänt uttala sig om i vilken utsträck- ning kommunerna erbjuder stöd för att skaffa en bostad åt enskilda hushåll. I bostadsmarknadsenkäten 2021 svarade dock endast fem kom- muner att de använder sig av befogenheten. De fem kommuner som har svarat ja anger samtliga att de använder sig av befogenheten men på ett annat sätt än genom kommunal borgen för nybyggnad.
I fritext anger en kommun att det allmännyttiga bostadsbolaget kan erbjuda enskilda hushåll egna kontrakt. En annan kommun anger
176
SOU 2022:14 |
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
i fritextsvar att ett högre belopp för ekonomiskt bistånd, försörjnings- stöd, kan beviljas för boendekostnader. En tredje kommun anger att stöd kan lämnas vid flytt till särskilt boende.
Anledningen till det osäkra utfallet är enligt utredningens bedöm- ning att befogenhetslagen är okänd vilket har medfört att frågan har missuppfattats.
I de intervjuer som utredningen har genomfört med enskilda kom- muner har det inte i någon kommun framkommit att de använder sig av denna befogenhet. Kommuner som tidigare har ingått borgens- åtagande för egnahem och småhus med bostadsrätt har numera som målsättning att om möjligt avsluta borgensåtagandena.23
Utredningen har varit i kontakt med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) som därvid angav att de har fått frågor från kommu- ner om möjligheten att ge enskilda rabatt på tomtpris och att SKR då har svarat att det finns en sådan möjlighet enligt befogenhetslagen.24 Det verkar dock enligt SKR inte vara något som används i någon större utsträckning och inte på så sätt att kommuner har ett förberett för- farande eller process för handläggning av frågan.
6.4.5Kommuner överväger inte att införa nya stöd
Utredningen kan konstatera att kommuners befogenhet att lämna ekonomiskt stöd i syfte att minska enskildas kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad inte används i någon större utsträck- ning. Det verkar inte heller finnas anledning att tro att detta kommer att ändras framöver.
I bostadsmarknadsenkäten 2021 anger endast fyra kommuner att de överväger att införa kommunalt stöd för enskilda hushåll att skaffa en bostad. Utredningen om kommunal planering för bostäder redo- visade i sitt slutbetänkande25 att ytterst få kommuner övervägde att införa ett kommunalt bostadsbidrag för att stödja grupper som har låga inkomster eller som på annat sätt har en svag ställning på bostads- marknaden.26
23Sölvesborgs kommun är ett exempel på detta, se Kommunfullmäktige i Sölvesborg, dnr 2020/216, Beslut om reglemente för hantering av kommunens borgensåtagande, Kommunfullmäktiges protokoll från sammanträde den 1 november 2020, § 127/2020.
24Att en sådan möjlighet finns framskymtar bland annat i förarbetena till 1947 års bostads- försörjningslag, prop. 1947:259.
25SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar.
26SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, s. 83.
177
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
SOU 2022:14 |
I de intervjuer som utredningen genomfört med kommunala tjänstepersoner framhölls bl.a. okunskap kring möjligheterna och – i likhet med de resultat som framkommit i fråga om hyresgarantier
–att det är svårt att motivera nya åtaganden utöver socialtjänstlagen. Det framkom även att det skulle uppfattas som ohållbart om grann- kommuner agerade olika.
6.4.6Befogenhetslagens regler om kommunalt stöd till boende uppfattas inte som ett bostadspolitiskt verktyg
Kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågor är olika orga- niserat och arbetssätten skiljer sig åt. Kommunerna har en skyldig- het att ge enskilda stöd för boendekostnader om den enskilda har rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. Kommunernas arbete med boende- insatser och bedömningar utifrån socialtjänstlagen angränsar till kom- munernas tillämpning av, eller val att inte tillämpa möjligheten att ge stöd till enskilda utifrån befogenhetslagen.
Utredningens bild är emellertid att olika former av kommunalt initierade stöd till enskilda i syfte att minska deras boendekostnader inte ses som ett bostadspolitiskt verktyg i kommunerna. Det baseras på de intervjuer som utredningen haft med ett tjugotal kommuner, enkätsvaren i bostadsmarknadsenkäten 2021 och utredningens kon- takter med Sveriges Kommuner och Regioner.
Utredningen har också noterat att befogenheten är relativt okänd hos kommunerna men även hos statliga myndigheter. Det är där- emot väl känt att en kommun måste behandla sina medborgare lika och inte får lämna stöd till enskilda företag.
6.5Utredningens bedömning
6.5.1Angeläget att regelverket blir mera känt
I kommunintervjuerna beskriver flera kommuner att socialtjänsten är hårt belastad. Kommuner som ger stöd enligt befogenhetslagen gör det som ett sätt att kunna hjälpa en särskild grupp. Kommunalt bostadstillägg eller kommunalt bostadsbidrag används däremot inte som ett sätt att lämna stöd till enskilda utanför socialtjänstlagen.
178
SOU 2022:14 |
Kommunalt stöd för att skaffa eller inneha en bostad |
I utredningen om merkostnader i bostad med särskild service enligt LSS föreslås en schabloniserad ersättning till gruppen som bor i bostad med särskild service enligt LSS.27 Med förslaget ville utred- ningen tydliggöra att det är ett offentligt ansvar, först och främst ett statligt ansvar, att ersätta merkostnader för boende som enskilda drab- bas av.
Kommunalt stöd till enskilda för att skaffa eller inneha boende är sammanfattningsvis inte något som kommuner ser som ett verktyg för att stödja ekonomiskt svaga hushåll på bostadsmarknaden. Social- tjänstlagens bestämmelser är de som huvudsakligen tillämpas.
Kommunala initiativ och åtgärder därutöver i fråga om bostads- relaterade stöd till enskilda är avhängiga ett kommunalpolitiskt intresse att lösa en utmaning. Ett sådant intresse skulle potentiellt kunna stöd- jas av staten. Frågan om att stötta hushåll ekonomiskt för att klara boendekostnader utanför socialtjänstlagens ramar uppfattas generellt som en statlig uppgift.
Att kommunerna inte använder sig av befogenheten i någon större utsträckning innebär inte i sig att de kompetensutvidgande reglerna bör ändras eller upphävas. Möjligheten för kommuner att ge ekono- miskt stöd till enskilda hushåll behövs, inte minst mot bakgrund av hur vissa kommuner använder dem för att stötta personer som om- fattas av LSS. Den ger en laglig grund för olika åtgärder som en kom- mun kan vidta för att enskilda kommunmedborgare ska kunna skaffa eller inneha en bostad. Regleringen ger kommunerna en frihet i att anpassa och utforma ett kommunalt stöd utifrån omständigheterna och förutsättningarna i kommunen.
Även om utredningen anser att ekonomiskt stöd till hushåll för att klara boendekostnader huvudsakligen bör vara en statlig uppgift anser utredningen att nuvarande regler som ger möjlighet för kom- munerna att komplettera sådant stöd bör kvarstå i materiellt oför- ändrad form. Det är emellertid angeläget att regelverket blir mera känt för såväl kommunerna som för deras invånare samt även för olika myndighetsföreträdare.
27SOU 2021:14.
179
7Kommunal bostadsförmedling och förturer
7.1Inledning
Frågor om uthyrning och förmedling av hyresbostäder är centrala för bostadssökande. Den som söker och är i behov av en hyresbostad behöver ha en uppfattning om hur man ska gå till väga och vilka regler som gäller. För samhället är det angeläget att enskilda vid behov har förutsättningar att skaffa en ändamålsenlig hyresbostad.
Det finns inget enhetligt system för en enskild bostadssökande att söka och få tillgång till en hyresbostad. Det kan till exempel ske genom direktkontakt mellan upplåtare och bostadssökande, genom en kommunal bostadsförmedling, särskild studentförmedling och genom privata annonsplatser eller liknande tjänster.
Förekomsten av kommunala förmedlingar har pendlat genom åren och olika frågor har varit i blickfånget under olika perioder. Men några frågor har återkommit. Det handlar dels om hur kommuner ska få tillgång till bostäder att förmedla, dels om vilka principer som ska gälla för hur bostäderna förmedlas.
I praktiken har både debatten om behovet av bostadsförmedlingar och den faktiska förekomsten av dem styrts av läget på bostadsmark- naden. Då efterfrågan på bostäder ofta varit påtagligt större än till- gången har trycket på kommunerna att inrätta bostadsförmedling varit starkt. Argumenten har varit både service- och rättvisebeto- nade. Med service har då avsetts att ge bostadssökande en samlad överblick över bostadsutbudet och möjligheten att vända sig till ett enda ställe för att kunna förmedlas en bostad. I tider av bostadsbrist har också synen att det begränsade utbudet ska fördelas rättvist blivit starkare.1
1Se Wiktorin, Marianne (1983): Kommunal bostadsförmedling, Serviceorgan eller bostadspolitiskt medel? Statens råd för byggnadsforskning, för historisk genomgång.
181
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Det har alltid varit upp till kommunerna att avgöra om de ska upprätta en kommunal bostadsförmedling eller inte. Förslag om lag- stiftning om obligatorisk kommunal bostadsförmedling har historiskt avvisats, oftast med hänvisning till att den skulle kräva för omfattande kontroll och bli för byråkratisk.2 Se även avsnitt 4.3 för historisk till- bakablick om kommunala bostadsförmedlingar.
Sedan år 2000 regleras kommunal bostadsförmedling i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
7.1.1Det är skillnad på bostadsförmedling och uthyrningsverksamhet
Bostadsförmedling är en verksamhet som syftar till att skapa kontakt mellan en bostadssökande och en bostadsupplåtare som inte är identisk med förmedlaren.3 I de fall en fastighetsägare4 upplåter sina lägenheter direkt till en bostadssökande är det att betrakta som uthyrningsverk- samhet, inte bostadsförmedling.5 Definitionerna av bostadsförmed- ling enligt förarbetena till bostadsförsörjningslagen och förmedling i fastighetsmäklarlagen är i det närmaste synonyma. Enligt förarbetena till fastighetsmäklarlagen är förmedling en verksamhet som grundar sig på ett uppdragsavtal och som syftar till att anvisa en motpart med vilken uppdragsgivaren kan träffa avtal om överlåtelse eller upplåtelse. Det handlar om att sammanföra en uppdragsgivare med en motpart med vilken han eller hon kan träffa avtal, t.ex. om upplåtelse av hyres- rätt i första eller andra hand.6 Utredningen har avgränsat uppdraget om kommunala bostadsförmedlingar till att handla om förmedling av hyresrätter, därmed inte förmedling av bostadsrätter, äganderätter, små- hus med mera. Då uthyrning av hyresbostäder behandlas sker det i syfte att beskriva den kontext de kommunala bostadsförmedlingarna verkar i. I avsnitt 7.4 innefattas även uthyrning av bostäder.
För att fastighetsmäklarlagen ska vara tillämplig krävs att förmed- lingen sker yrkesmässigt. Vid bedömningen av om förmedling sker yrkes-
2SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s. 32, samt Prop. 1967:100: angående riktlinjer för bostadspolitiken, m.m., s. 250.
3Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19.
4I kapitlet används huvudsakligen begreppet fastighetsägare. Begreppet hyresvärd förekom- mer som en synonym och används huvudsakligen i fråga om hyresvärdars krav, likt i kapitel 5 Kommunala hyresgarantier och hyresvärdars krav.
5Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m. Se även 1 § fastighetsmäklarlagen (2011:666).
6Se prop. 2002/03:71: Registrering av hyresförmedlare, s. 7, som hänvisar till prop. 1994:95:14 Ny fastighetsmäklarlag, s. 63, som hänvisar till 1983/84:16 Om fastighetsmäklare, s. 27 f.
182
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
mässigt ska hänsyn tas till i vad mån förmedlingen är en återkom- mande företeelse. För att det i praktiken ska anses vara fråga om för- medling krävs också att det vidtas en marknadsföringsåtgärd, t.ex. annonsering i tidning eller på internet, eller en annan inledande kon- takt med presumtiva motparter. I begreppet yrkesmässigt ligger också att förmedlingen ska bedrivas som ett led i näringsverksamhet. I för- arbetena beskrivs att lagen blir tillämplig om en näringsidkare erbjuder allmänheten sina tjänster som fastighetsförmedlare även om för- medling rent faktiskt äger rum endast vid något enstaka tillfälle.7 Att i annonser eller på annat sätt erbjuda förmedlartjänster kan därmed anses vara yrkesmässig förmedling oberoende av hur framgångsrik förmedlingen sedan är.
Yrkesmässig bostadsförmedling får ta ut avgift för förmedling
Gränsdragning mellan uthyrning och förmedling är av betydelse för möjligheten att ta ut avgifter från den bostadssökande. Uthyrnings- verksamhet regleras i första hand av jordabalkens 12 kapitel, hyres- lagen. Huvudregeln är att ingen får begära, träffa avtal om eller ta emot ersättning för att upplåta en bostadslägenhet eller för att över- låta hyresrätten till en sådan lägenhet.8 En principiell utgångspunkt vid införandet av bestämmelsen var att det inte skulle vara möjligt att tjäna pengar på andra personers behov av en bostad.9 Huvudregeln gällande förmedling är att ingen får begära, träffa avtal om eller ta emot ersättning av hyressökande för förmedling av en bostadslägen- het. Det gäller dock inte om förmedlingen sker för fritidsändamål eller om det är en yrkesmässig bostadsförmedling.10
7Prop. 2010/11:15: Ny fastighetsmäklarlag, s.
överensstämmer med den innebörd begreppet haft i 1995 års lag. Det behandlas i prop. 1994/ 95:14: Ny fastighetsmäklarlag, s. 62, som hänvisar till prop. 1983/84:16: Om fastighetsmäklare, där innebörden av ”yrkesmässig” anges på s. 27 f.
812 kap. 65a § jordabalken.
9Prop. 1973:23: Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i jordabalken, m.m., s.
10Se 12 kap. § 65 a jordabalken. Enligt § 65 a är det också brottsligt att begära, träffa avtal om eller ta emot ersättning av hyressökande för förmedling av en bostadslägenhet. Enligt § 65 är det även brottsligt att begära, träffa avtal om eller ta emot särskild ersättning för att upplåta en bostadslägenhet eller för att överlåta hyresrätten till en sådan lägenhet.
183
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Anställda på kommunala bostadsförmedlingar är undantagna registreringsskyldighet
Om en fysisk person yrkesmässigt förmedlar hyresrätter är den att betrakta som fastighetsmäklare och ska som huvudregel vara registre- rad hos Fastighetsmäklarinspektionen.11 För den som vill registrera sig som hyresförmedlare gäller ett antal krav på utbildning och för- säkring. Bakgrunden till införandet var förekomst av oseriös bostads- förmedling. Syftet med regleringen var att åstadkomma en ökad sam- hällskontroll och ett förbättrat konsumentskydd vid yrkesmässig förmedling av hyresrätter. Omfattningen av oseriös privat bostads- förmedling antogs vara betydande.12 En person som enbart ägnar sig åt kommunal förmedling av hyresrätter är emellertid inte skyldig att vara registrerad som fastighetsmäklare.13
7.1.2Kommunal bostadsförmedling är en kommunal tjänst
Huruvida en bostadsförmedling är att betrakta som kommunal eller inte avgörs av om bostadsförmedlingen är en sådan kommunal tjänst som kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter vissa politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper. Det avgörande är alltså inte i vilken form förmedlingen bedrivs.14 Ett kommunalt bostadsföretag som utan något särskilt uppdrag att vara kommunal bostadsförmedling fördelar egna lägenheter är inte att betrakta som kommunal bostadsförmedling.15
Någon särskild verksamhetsform för de kommunala bostadsför- medlingarna föreskrevs inte i lagen. I förarbetena anges att det bör stå kommunen fritt att i enlighet med kommunallagens bestämmel- ser avgöra på vilket sätt förmedlingsuppgiften skall utföras.16 Även 1991 års bostadsförmedlingsutredning ansåg att formen för att be- driva förmedling var upp till kommunen att bestämma, baserat på de lokala förutsättningarna.17
111 § 2 kap. fastighetsmäklarlag (2021:516) och prop. 2002/03:71: Registrering av hyresförmed- lare, s. 4 f. Regleringen infördes i fastighetsmäklarlag (1995:400), med grund i prop. 2002/03:71 Registrering av hyresförmedlare, Ds 2002:37: Registrering av hyresförmedlare, och SOU 1999:71: Oseriösa bostadsförmedlare.
12Prop. 2002/03:71: Registrering av hyresförmedlare, s. 1, 10.
132 § 2 kap. fastighetsmäklarlag (2021:516).
14Prop. 2001/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19.
15Ibid., s. 51.
16Ibid., s. 51.
17SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s. 8.
184
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
En kommunal bostadsförmedling kan bedrivas i egen regi, lämnas över till ett kommunalt företag eller genom avtal om drift av verks- amheten på entreprenad lämnas över till ett annat privaträttsligt sub- jekt. En gemensam bostadsförmedling kan bedrivas genom ett kom- munalförbund eller gemensam nämnd. I förarbetena poängteras att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får lämnas över till ett privaträtts- ligt subjekt endast om det finns stöd för det i lag. Den del av bostads- förmedlingens verksamhet som kan anses innefatta myndighetsut- övning måste därför även i fortsättningen ligga kvar under kommunalt beslutsfattande. Som exempel på detta anges framför allt förturs- ärenden där en enskild tillhandahålls en bostad i form av bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Även om en kommun lägger ut verksam- heten på entreprenad så har kommunen alltjämt huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för verksamheten. Det åligger därför kom- munen att ange bl.a. mål och riktlinjer för verksamheten i samband med att den lämnar över vården av den kommunala angelägenheten.18
Behoven styr om en kommun ska anordna bostadsförmedling
En kommun ska anordna en bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.19 Behovet av en kommunal bostads- förmedling är beroende av bostadssituationen i den enskilda kom- munen. Som en allmän utgångspunkt gäller därför att kommunerna själva utifrån lokala förutsättningar får avgöra om en bostadsförmed- ling behövs. Behovet av en gemensam bostadsförmedling kan föreligga i ett bostadsförsörjningsområde som omfattar mer än en kommun, i första hand storstadsområdena.20 Om två eller flera kommuner be- höver gemensam bostadsförmedling, ska dessa kommuner anordna sådan bostadsförmedling.21
I skälen för regeringens förslag om kommunal bostadsförmedling ges viss vägledning om vilken typ av behov som är en anledning för en kommun att överväga att anordna en kommunal bostadsförmedling:
18Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 20.
197 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
20Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s.
217 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
185
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
I en besvärlig bostadsmarknadssituation med brist på bostäder är en kommunal bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att även resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad. En aktiv och serviceinriktad bostadsförmedling är således ett vik- tigt medel i arbetet med att uppnå målet om allas rätt till en god bostad.22
Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bostads- förmedling.23 För att regeringen ska ha möjlighet att ingripa med tvång ska det dels visa sig att kommunen eller kommunerna inte full- gör sin skyldighet på frivillig väg, dels att läget på bostadsmarknaden är sådant att det från allmän synpunkt kan anses nödvändigt att bo- stadsförmedling inrättas.24 Regeringen har inte förelagt någon kom- mun att inrätta en bostadsförmedling sedan lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft.25
7.1.3Kötid, förmedlingsprinciper m.m.
En kommunal bostadsförmedling har rätt att ta ut köavgift om förmedling sker i turordning efter kötid
En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i tur- ordning efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt jordabalken, ta ut en av- gift för rätten att stå i kö, en köavgift, av den sökande.26 Allmänt gäller att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Detta följer av den s.k. självkostnadsprincipen, som regleras i kom- munallagen.27
Enligt förarbetena bedömdes kötid tillgodose grundläggande krav på en rättvis fördelning av tillgängliga lägenheter. Samtidigt redogjordes för en insikt om att sådan verksamhet kan vara kostsam. Regeringen anförde att det framstod som ändamålsenligt med en möjlighet att få ta ut en särskild avgift. Möjligheten att ta ut en köavgift bedömdes också kunna bidra till att köerna bättre skulle återspegla det verkliga behovet av hyreslägenheter på orten.28
22Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19.
237 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
24Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 51.
25Uppgift från Regeringskansliet.
268 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
27Prop. 2001/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 26.
28Ibid., s. 23.
186
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Regeringen bedömde att kravet på förmedling i turordning efter kö- tid var grundläggande för att systemet skulle bli rättssäkert och genom- siktligt, samt att ett sådant system normalt uppfattas som att det till- godoser grundläggande krav på en rättvis fördelning av tillgängliga lägenheter.29 Förmedlingsprincipen turordning efter kötid innebär en rangordning av inkomna ansökningar och tillämpas på så sätt att den person som söker en ledig bostad och har längst kötid erbjuds bostaden först.
Endast kommunala bostadsförmedlingar får ta ut köavgift. Övriga bostadsförmedlingar får inte ta ut köavgifter. I förarbetena prövas om det är förenligt med
Särskilt om förmedlingsprinciper
Av lag och förarbeten framgår vad som är tillåtet beroende på om förmedling av lägenheter sker i en allmän kö, särskild kö, utanför kö- systemet, eller efter andra principer än turordningskravet.
En kommun har möjlighet att inom ramen för förmedling i tur- ordning efter kötid organisera köverksamheten på det mest ända- målsenliga sättet och själv bestämma de närmare principerna för hur kösystemet skall vara utformat. Men förmedlingen får i en allmän kö inte ge fördelar exempelvis till personer i kön som kan erbjuda en byteslägenhet eller till dem som har särskilt stort behov av en lägen- het. För en allmän kö beskrivs i förarbetena att det inte ställs upp några specifika krav vare sig på de hyressökande eller på lägenheterna i kön. I en allmän kö får inte bostadsförmedlingen ge fördelar till dem som har särskilt stort behov av en lägenhet. Däremot kan en kommun ha flera köer, för olika kategorier av lägenheter eller olika kategorier av hyressökande. Det är t.ex. möjligt att ha en särskild kö för sådana sökande som kan erbjuda en byteslägenhet eller en sär- skild kö för ungdomslägenheter. Kommunen kan också bestämma
29Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 24 f. Se även Fi2000/1847: Kommunernas bostadsförsörjningsansvar, s. 16.
30Ibid., s. 23 f., 52.
187
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
t.ex. vad som skall gälla om en hyressökande antar ett erbjudande om en lägenhet men ändå vill stå kvar i kön. Kommunen måste här- vid behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat, enligt den s.k. likställighetsprincipen.31 Om en kommunal bo- stadsförmedling som förmedlar bostäder till flera olika kommuners invånare ska förhålla sig lika till samtliga kommuners invånare fram- går ej av lagen eller förarbetena.
Vidare är det möjligt att hålla vissa lägenheter utanför kösystemet och förmedla efter andra principer än turordningskravet. Så kan t.ex. vara fallet för förtursförmedling eller för att tillgodose önskemål om blandade bostadsområden. För denna förmedling får ingen köavgift tas ut, men den omständigheten att sådan förmedling existerar hos bostadsförmedlingen hindrar alltså inte att köavgift tas ut i övrigt.32
Lagen anger att kravet på förmedling efter kötid inte hindrar att ett begränsat antal lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.33 Detta är att betrakta som ett undantag från kötidsordningen. I förarbetena poängteras att det i lagen inte ansetts nödvändigt att ställa upp några särskilda krav i fråga om vilka förturer som skall få medföra ingrepp i den normala turordningen efter kötid. De enda krav som ställs är att det skall röra sig om ett begränsat antal lägenheter och ett ”förturssystem”. Det sistnämnda kravet är avsett att innebära att kommunen måste hålla sig till vissa bestämda regler när det gäller vilka fall som behandlas som förturer. Det kan vara fråga om dels fall där en enskild tillhandahålls en bostad i form av bistånd enligt sociallagtjänstlagen, dels fall då förtur med- ges på annan grund.34
7.1.4Transparenta och förutsägbara förmedlingssystem minskar risken för diskriminering
Transparenta och förutsägbara förmedlingssystem minskar risken för diskriminering och kan bidra till att diskriminering upptäcks. Mot- satsvis kan förmedlingssystem som medger undantag och flexibilitet vid urval av bostadssökande ge utrymme för diskriminering. Det är slutsatser från en undersökning av Diskrimineringsombudsmannen
31Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 25, 52. För information om likställig- hetsprincipen, se 2 kap. 2 § kommunallagen (2017:725).
32Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s.
338 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
34Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s.
188
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
(DO) om olika aspekter av diskriminering på hyresbostadsmarkna- den. När fördelningsprocessen och de krav som ställs på bostadssökande inte är tydliga riskerar individer att uppleva sig diskriminerade. Brist på transparens och förutsägbarhet och därmed utrymmet för diskri- minering kan vara utmaningar vid förtur och fördelning efter behov. Ur ett diskrimineringsperspektiv är det avgörande att bedömningen av behov görs utifrån tydliga kriterier. Kriterierna får inte vara diskri- minerande eller tillämpas diskriminerande. Till exempel kan tillämp- ning av till synes neutrala kriterier under vissa omständigheter ut- göra direkt diskriminering.35
7.2Användning av kommunala bostadsförmedlingar
7.2.1Kommunala bostadsförmedlingar förmedlar bostäder i 66 kommuner
Det finns sju kommunala bostadsförmedlingar, som förmedlar bo- städer i 66 kommuner. Den största kommunala bostadsförmedlingen finns i Stockholm. Övriga sex finns i Göteborg, Malmö, Uppsala, Växjö, Kungsbacka och Sigtuna36. Bostadsförmedlingars marknads- områden i termer av anslutna kommuner och fastighetsägare skiljer sig mycket åt. Bostadsförmedlingarna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala har regionala funktioner. Störst marknadsområde har Stockholms bostadsförmedling, med förmedling i 28 kommuner. Boplats Syd i Malmö förmedlar i 20 kommuner, Boplats Göteborg i nio kommuner och Uppsala i sex kommuner. Det skiljer sig mot bo- stadsförmedlingarna i Kungsbacka, Växjö, Sigtuna som endast för- medlar bostäder inom respektive kommun.
Samtliga bostadsförmedlingar ägs av en kommun vardera. Det finns alltså inga bostadsförmedlingar som samägs av flera kommuner, trots
35Diskrimineringsombudsmannen (2021): Diskriminering vid tillhandahållande av hyresbostäder, Rapport 2021:3, s. 5, 15, 17, 32, 55. En av rapportens två frågeställningar är: Hur kan utform- ningen och tillämpningen av olika bostadsförmedlingssystem påverka förekomsten av diskri- minering? Med bostadsförmedlingssystem och fördelningsprinciper avser DO de system och principer som hyresvärdar använder för att fördela bostäder, exempelvis kötid, lottning och först till kvarn. DO:s definition av bostadsförmedlingssystem bär likheter med gällande rätt om uthyr- ningsverksamhet. Myndighetens slutsatser är även relevanta ur perspektivet kommunal bostads- förmedling.
36Bostadsförmedlingarna benämns i betänkandet både med namn på staden/kommunen och förmedlingen. Deras namn är Bostadsförmedlingen i Stockholm, Boplats Göteborg, Boplats Syd, Uppsala bostadsförmedling, Boplats Växjö, Bostadsförmedling Kungsbacka och Sigtuna bostadsförmedling.
189
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
att flera bostadsförmedlingar har ett regionalt uppdrag och regionala bostadsförmedlingar är tillåtna enligt lag.37 Samtliga bostadsförmed- lingar tar ut köavgift och använder kötid som förmedlingsprincip. Uppsala, Kungsbacka och Sigtuna tar ut en förmedlingsavgift.38
Tabell 7.1 |
Information om de sju kommunala bostadsförmedlingarna |
||||
|
|
|
|
|
|
Kommunal |
|
Ägandeform |
Antal |
Kommunala |
Antal |
bostadsförmedling |
|
kommuner |
samarbeten |
fastighetsägare |
|
Bostadsförmedlingen i |
|
|
|
|
|
Stockholm |
|
Aktiebolag |
28 |
9 |
198 |
Boplats Göteborg |
Aktiebolag |
9 |
1 |
27 |
|
Boplats Syd |
|
Aktiebolag |
20 |
9 |
55 |
Uppsala |
|
|
|
|
|
Bostadsförmedling |
Aktiebolag |
6 |
3 |
36 |
|
Bostadsförmedling |
|
|
|
|
|
Kungsbacka |
|
Förvaltning |
1 |
0 |
3 |
Boplats Växjö |
|
Aktiebolag |
1 |
0 |
2 |
Sigtuna |
|
|
|
|
|
Bostadsförmedling |
Aktiebolag |
1 |
0 |
6 |
|
|
|
|
|
|
|
Anm. 1: Uppgifterna avser 2020 om inte annat anges.
Anm. 2: Antal kommuner avser antal kommuner som bostadsförmedlingens förmedlade bostäder återfinns i. Kommunala samarbeten avser antal kommuner vars allmännyttiga bostadsbolag bostadsförmedlingen förmedlar bostäder på uppdrag av. Antal fastighetsägare avser antalet fastighetsägare som bostadsförmedlingen förmedlat bostäder åt.
Källa: Respektive kommuns webbplats och uppgifter direkt från bostadsförmedlingarna.
Förekomsten av kommunala bostadsförmedlingar kan jämföras med förekomsten av övrig kommunal service till bostadssökande. Det vanligaste sättet för kommuner att ge service till bostadssökande invånare är enligt BME 2021 det egna kommunala bostadsbolagets uthyrningsverksamhet. 246 kommuner har svarat att det kommu- nala bostadsbolaget har en egen bostadskö. 175 kommuner anger att kommunen har en lista med hyresvärdar på sin webbplats och 22 kom- muner svarar att de har en bostadsportal på kommunens webbplats. 14 kommuner anger att kommunen är med i en regional bostads- portal på webben. 50 kommuner anger att de hänvisar till privata, digitala plattformar/annonsplatser för uthyrning av bostäder. 11 kom- muner har ett samarbete med privata digitala plattformar/annons- platser för uthyrning av bostäder, 46 kommuner ger service och in-
37WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 4.
38Bostadsförmedlingarnas webbplatser.
190
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
formation på annat sätt och 8 kommuner har ingen service för de som söker bostad.39
7.2.2Ägarstyrningen synliggör kommunernas ambitioner
Kommunen styr bostadsförmedlingens verksamhet genom bl.a. ägar- direktiv och bolagsordningar. Styrningen påverkar hur bostadsför- medlingarna används för att främja bostadsförsörjningen. Utredningen har tagit del av bostadsförmedlingarnas ägardirektiv, bolagsordningar och andra relevanta dokument.40
Genomgången av kommunernas styrning har gjorts med utgångs- punkt i begreppen aktiv och serviceinriktad. De återfinns i förarbetena till regleringen om kommunala bostadsförmedlingar där det framgår att aktiva och serviceinriktade bostadsförmedlingar sågs som ett vik- tigt medel i arbetet med att uppnå målet om allas rätt till en god bo- stad.41 I denna utredning används begreppen för att belysa karaktä- ren på den verksamhet som kommunen genom sin styrning vill att bostadsförmedlingen ska bedriva. Begreppen är inte ett motsatspar.
Med aktiv avses enligt utredningen en styrning för en verksamhet som ska vara ett verktyg som skapar förutsättningar för alla i kom- munen att leva i goda bostäder. Exempel på hur en aktiv bostadsför- medling verkar är att den arbetar för att fastighetsägare ska reservera bostäder till hushåll efter särskilda kriterier, behov eller sociala ända- mål. Eller att den verkar för att hyresvärdars villkor och krav för till- träde till en bostad ska justeras i syfte att åstadkomma sänkta trösklar till en bostad för individer.
Med serviceinriktad avses enligt utredningen en styrning för en verksamhet som syftar till att vara ett transparent och effektivt serviceorgan för bostadssökare och fastighetsägare, med tjänster som fastighetsägarna har nytta av. I styrning för en serviceinriktad verk- samhet betonas bostadsförmedlingens generella karaktär, att tillämpa en rak kö och att vara till för alla invånare.
39BME 2021.
40Kungsbacka bostadsförmedling drivs inom en förvaltning och styrs primärt genom kommu- nens budget. Övriga sex förmedlingar drivs som kommunala bolag. Där förekommer styrning både genom bolagsordning, affärsplan, användarvillkor och ägardirektiv, där de senare an- tingen kan vara fristående eller vara en del i kommunens årliga budget. Det förekommer också att kommuner har ombett sina förmedlingar att ta fram mer detaljerade strategier och styr- dokument för beslut av bolagsstyrelse eller nämnd.
41Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19.
191
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
De större kommunernas bostadsförmedlingar förväntas i olika grad vara aktiva
I styrningen av de större bostadsförmedlingarna betonas både verk- samheternas aktiva och serviceinriktade karaktär. Samtliga förväntas av sina ägare bedriva aktiva verksamheter, om än i olika grad. Jäm- förelsen av styrningen av de fyra större bostadsförmedlingarna visar att styrningen av Bostadsförmedlingen i Stockholm har mest fokus på att förmedlingen ska bedriva en aktiv verksamhet. I beskrivningen av bolagets uppgift anges att bolaget ska vara ett aktivt verktyg i den sociala bostadspolitiken. Bolaget ska utreda och fördjupa sig i frågan om hur bostadskön kan utvecklas, för att göra fler bostäder över- komliga i synnerhet för resurssvaga hushåll. Bostadsförmedlingen ska också bedriva förtursverksamhet (se avsnitt 7.3.6). Vidare förväntas bolaget på olika sätt bidra i stadens arbete med att förmedla olika former av sociala kontrakt. Dels genom att i samverkan med aktörer inom staden verka för att säkerställa tillgång till genomgångsbostäder till barnfamiljer som under lång tid levt i osäkra boendeförhållanden, dels genom att bidra till stadens mål om att förmedla försöks- och träningslägenheter inklusive Bostad Först.42
Även i Göteborgs stads styrning av Boplats Göteborg finns upp- drag till verksamheten av aktiv karaktär. Boplats Göteborg ska bland annat bidra till att minska boendesegregationen, underlätta för ung- domar att komma in på bostadsmarknaden och aktivt marknadsföra möjligheten för fastighetsägare att lämna in studentlägenheter för förmedling.43
Styrningen av Uppsala bostadsförmedling kan endast till viss del sägas styra mot en aktiv förmedling. Bolaget ska spela en viktig roll inom det bostadssociala området och kunna bidra i förmedlingen av bostadssociala kontrakt, samt verka för att underlätta inträde på bo- stadsmarknaden för de som har det särskilt svårt att ta sig in.44 Sättet detta ska ske på är genom riktade marknads- och kommunikations- insatser.45 Det handlar således om att nå ut till dessa grupper så att de använder bostadsförmedlingen, snarare än att utforma förmed-
42Stockholms stad (2020): Budget
43Göteborgs stad (2020): Revidering av ägardirektiv för Boplats Göteborg AB. Handling 2020 nr 108.
44Uppsala kommun (2020): § 248 Mål och budget
45Uppsala kommun (2020): Uppsala Bostadsförmedling AB, Affärsplan och budget
192
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
lingen på ett sätt som ökar gruppernas möjlighet att förmedlas en lägenhet.
I styrningen av Boplats Syd beskrivs att syftet med dess verksam- het är att främja bostadsförsörjningen och verka för att underlätta inträde på bostadsmarknaden, vilket får ses som ett uttryck för en styrning mot en aktiv kommunal bostadsförmedling.46
Flera har i uppdrag att verka för att hyresvärdars villkor
och krav justeras så att individers trösklar till en bostad sänks
Boplats Syd har ett tydligt uppdrag att få fler hyresvärdar att lämna lägenheter till bolagets förmedling och få de hyresvärdar vars lägen- heter Boplats Syd förmedlar att ställa rimliga krav på hyresgäster. I arbetet med att underlätta inträde på bostadsmarknaden förväntas Boplats Syd informera hyresvärdarna om hur arbetsmarknaden ut- vecklats och hur anställningsformer förändrats, samt ta fram en krav- mall som alla medverkande hyresvärdar kan godkänna. Målet med åtgärderna är att påverka hyresvärdarna till en annan syn på anställ- ningsformer och lagstadgade offentliga trygghetssystem.47
Bostadsförmedlingen i Stockholm har ett liknande uppdrag. I dialog med privata hyresvärdar ska bostadsförmedlingen i Stockholm in- formera om goda erfarenheter från stadens allmännyttiga bolag och deras sänkta inkomstkrav, i syfte att fler ska göra motsvarande juster- ingar av sina krav.48
Styrning som betonar verksamheternas serviceinriktade karaktär som transparenta och effektiva serviceorgan
Gemensamt för bostadsförmedlingarna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala är att de av sina ägare förväntas bidra till effek- tivt fungerande hyresrättsmarknader. Samtliga ägare hänvisar också till kommunallagens likställighetsprincip. Gemensamt för samtliga sju kommunala bostadsförmedlingar är att den huvudsakliga förmed- lingsprincipen ska vara kötid.
46Malmö stad (2020): Särskilda ägardirektiv för Boplats Syd AB, Godk av kf 22/6 2016, § 158, bih 92., Ändr av kf 29/4 2020, § 100.
47Boplats Syd (2018): Strategi för en effektiv hyresmarknad i Malmöregionen med omnejd.
48Stockholms stad (2020): Budget
193
Kommunal bostadsförmedling och förturerSOU 2022:14
Det finns en tydlig förväntan från ägarna att bostadsförmed- lingen i Stockholm ska öka sin marknadsandel.49 Styrningen av Bo- plats Syd har tydliga inslag av styrning mot en serviceinriktad verk- samhet. Ägarna tar t.ex. ställning för att boplatsens målgrupp är alla människor som är i behov av bostad, i kontrast till andra aktörer som enligt ägarna arbetar mer selektivt och beräknande. I styrningen be- tonas också att de bostadssökande ska kunna lita på att bostadskön är rättvis och att varje lägenhet går till den som står på tur. Det anges även att bostadsförmedlingen ska bidra till en bostadsmarknad fri från diskriminering. 50
Även styrningen av Uppsala bostadsförmedling betonar verk- samhetens serviceinriktning. Verksamheten ska underlätta och effek- tivisera förmedling av hyresrätter på ett transparent, enkelt och tryggt sätt till förmedlingens bostadssökande och samarbetspartners. I styr- ningen slås fast att en serviceinriktad organisation förväntas gynna samarbetet med fastighetsägarna och affärsplanens innehåll är ett bra exempel på hur ökat förtroende mellan parterna kan uppnås.51
Styrningen av de tre mindre bostadsförmedlingarna känneteck- nas av att den består av serviceinriktade uppdrag till bostadsförmed- lingarna. Boplats Växjö styrs delvis mot en mer aktiv verksamhet i det att den ska bedriva en särskild studentbostadskö, men i övrigt är uppdraget serviceinriktat.52 I ägardirektivet till Sigtunahem och Bo- stad Sigtuna uttrycks att bolagen ska motverka bostadssegregation, men i annan styrning av bostadsförmedlingen betonas dess service- inriktade uppdrag.53 Styrningen av Bostadsförmedling Kungsbacka kän- netecknas av att den fokuserar på en serviceinriktad verksamhet.54
49Samtal med Bostadsförmedlingen i Stockholm,
50Boplats Syd (2020): Verksamhetsplan
51Uppsala kommun (2020): Uppsala Bostadsförmedling AB, Affärsplan och budget
52Växjö Kommunföretag AB (2019): Förslag till nya användarvillkor för Boplats Växjö, dnr
53Sigtuna kommun (2020): Mål och budget
54Kungsbacka kommun (2013): § 14 Förändring av bostadsförmedlingen i Kungsbacka kom- mun,
194
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
7.2.3Exempel på motiv till att inrätta bostadsförmedling
Antalet förmedlingar har varierat något de senaste åren. Sigtuna bo- stadsförmedling är den senast startade kommunala bostadsförmed- lingen och har funnits sedan september 2020. Uppsala bostadsför- medling påbörjade sin verksamhet i juni 2016. Boplats Göteborg började förmedla bostäder som en kommunal bostadsförmedling i september 2019. Dessförinnan var den en marknadsplats som ägdes gemensamt av kommunen och privata fastighetsägare. I samband med förändringen till bostadsförmedling så ändrades reglerna till att alla hyresvärdar som annonserar lägenheter via Boplats, oavsett om de är privata eller kommunägda, måste följa kötiden. Det ledde till att ett antal större fastighetsägare valde att lämna förmedlingen och gå över till en privat aktör.55
Nedan beskrivs de motiv och syften som poängterades av Sigtuna kommun, Uppsala kommun och Luleå kommun vid inrättandet av sina respektive kommunala bostadsförmedlingar.
Uppsala
I juni 2015 fattade kommunfullmäktige i Uppsala beslut att inrätta en bostadsförmedling med huvuduppdraget att förmedla hyreslägen- heter i Uppsalaregionen med start den 1 januari 2016. Den över- gripande beskrivningen av bostadsförmedlingens uppdrag var att den skulle erbjuda en transparent, effektiv och rättvis förmedlingstjänst till bostadssökande och fastighetsägare.56
I Uppsala kommuns underlag till beslutet att inrätta kommunal bostadsförmedling beskrivs att antalet byggherrar, hyresvärdar och aktörer inom studentbostadsområdet ökat på kort tid. Det medförde en utveckling med en rad olika köer och system på bostadsmarknaden, vilket bedömdes göra det svårt för den bostadssökande att orientera sig och söka lägenhet. På samma sätt upplevde många fastighetsägare svårighet att få till en effektiv förmedling och träffa rätt hyressökande.57
Kommunen menade att ett inrättande av en bostadsförmedling kunde underlätta fastighetsägares egen administration kring köer
55Se Göteborgs stad (2018): Ägardirektiv, bolagsordning och organisatorisk placering för Boplats Göteborg AB, Handling 2018 nr 208, för de förändringar som genomfördes. Se Göteborg Direkt (2019): Premiär för nya Boplats, för beskrivning av vissa fastighetsägares val att lämna.
56Uppsala kommun (2014): Nr 60. Inrättande av en bostadsförmedling i Uppsala,
57Ibid.
195
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
och uthyrning. Ett antal fastighetsägare var delaktiga i beredningen och var positiva till en bostadsförmedling i Uppsala. Utöver en rätt- vis, transparent och effektiv förmedlingsprocess efterfrågade fastig- hetsägarna kundvård, evakueringstjänst och en tydlig kontakt till verksamheten, såväl till förmedlingen som till kommunen i stort.58 Inför beslutet att anordna en bostadsförmedling utrycktes en ambi- tion att den kunde ges en regional roll för att den skulle bli fram- gångsrik och ge ett mervärde för medborgarna.59
Sigtuna
Sigtuna Bostadsförmedling är ett fristående dotterbolag till det kom- munala bostadsbolaget SigtunaHem.60 Sigtuna kommun ville göra det lättare för den som står i bostadskö genom att samla alla lediga hyres- bostäder på ett och samma ställe.61 Att ställa sig i bostadskön be- skrivs som
en viktig och klok investering för framtiden, eftersom alla behöver en bostad. Inte minst för ungdomar som vill flytta hemifrån är det viktigt att stå i bostadskön om de vill kunna hyra sitt första boende. Även senare i livet är det praktiskt med en köplats, även om man redan har ett boende man trivs med.62
Uppdraget att låta det kommunala bostadsbolaget Sigtunahem AB anordna kommunal bostadsförmedling har funnits sedan mitten av
58Ibid.
59Ibid., s. 8.
60bostadsigtuna.se.
61
62bostadsigtuna.se.
63
196
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Luleå
Luleå kommun beslutade 2016 att starta en bostadsförmedling i samband med att delar av det allmännyttiga bostadsbeståndet såldes till privata fastighetsägare. Motivet var att fortsatt kunna samla alla lediga hyreslägenheter på samma ställe och möjliggöra för dem som köat inom Luleås allmännytta att få behålla sin kötid för hela be- ståndet. Intresset från de privata hyresvärdarna att ansluta till den kommunala bostadsförmedlingen visade sig vara lågt vilket innebar att den inte fick avsedd funktion. I praktiken kom bostadsförmed- lingen främst att utgöra en avgiftsbelagd kö till allmännyttan. Luleå avvecklade därför bostadsförmedlingen i januari 2021 och fastighets- ägarna på orten har nu egna köer utan avgift.64
7.2.4Exempel på kommuner som övervägt att starta en kommunal bostadsförmedling
I BME svarar 22 kommuner att de övervägt att inrätta en kommunal bostadsförmedling eller att ansluta till någon annan kommuns bostads- förmedling. Nedan följer två fördjupande exempel på kommuner som övervägt att inrätta kommunal bostadsförmedling.
Örebro kommun
Örebro kommun har övervägt att starta bostadsförmedling. Stads- byggnadsförvaltningen har haft ett uppdrag att utreda hur en bo- stadsförmedling skulle kunna se ut i Örebro kommun. Tre olika typer av förmedlingsalternativ har utretts: kommunal bostadsförmedling, privat driven bostadsförmedling eller en webbplats som utgör en sam- ordnad marknadsplats av lediga bostäder. Uppdraget initierades mot bakgrund av att det i Örebro planerades uppföras bostäder med stat- ligt investeringsstöd. Av 9 § förordningen (2016:881) om statligt in- vesteringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande framgår att en kommunal bostadsförmedling kan nyttjas för att förmedla de bostäder som producerats med hjälp av det statliga investeringsstö-
64Luleå kommun (2020): Avveckling av Bostad Luleå. Ärendenr
197
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
det.65 Örebro bedömde att kommunen saknade verktyg att tillämpa den möjlighet som gavs av förordningen.66
En annan bakgrund till att utreda frågan var att kommunen i takt med att antalet aktörer på bostadsmarknaden ökade såg att vinsterna med att samla lediga hyresrätter på en gemensam yta också gjorde det. I Örebro kommun har det sedan 2016 tillkommit 17 nya aktörer som byggt eller bygger hyresrätter. I en utredning från Örebro kom- mun bedöms en bostadsförmedling kunna underlätta för bostads- sökande att hitta en ledig bostad, särskilt nyinflyttade som annars har svårt att orientera sig i utbudet av möjliga hyresvärdar och ut- budet av lediga hyresrätter. En samlad yta för marknadsföring av lediga hyresrätter bedöms även underlätta för hyresvärdar att mark- nadsföra och få spridning på sina lediga bostäder. Det anges att sär- skilt nyetablerade bostadsföretag, som annars kan ha svårt att etablera sig på en ny marknad, kan dra nytta av detta.67
I kommunens utredning jämförs utredningsalternativen ingående utifrån bostadssökandes, allmännyttans, privata fastighetsägares samt kommunens perspektiv. Sammanfattande för- och nackdelar presen- teras för vart och ett av de tre alternativen men kommunen tar i ut- redningsmaterialet inte ställning för vilket alternativ som är att före- dra. Den fördel som lyfts fram med kommunal bostadsförmedling är att det ger rättvis och transparent förmedling av hyresbostäder för bostadssökande. En nackdel som lyfts fram är att fastighetsägare ej ges full rådighet över förmedlingsprocessen. En annan nackdel som lyfts är att kommunal bostadsförmedling innebär en kostnad för bo- stadssökande, men är gratis för hyresvärdar.
I diskussionen om för- och nackdelar med rak kö beskrivs i kom- munens utredning att systemet framför allt gynnar äldre personer samt personer som har möjlighet att vänta på en bostad medan det missgynnar bland annat unga samt nyinflyttade. Att möjligheten att kringgå kösystemet begränsas i och med en rak kö kan därför ses som både en fördel och en nackdel beroende på olika gruppers perspektiv.68
Örebro kommun har 2022 valt att inte gå vidare med frågan om kommunal bostadsförmedling. Den huvudsakliga anledningen är att
659 § förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande.
66Samtal med Örebro kommun
67Örebro kommun (2020): Bostadsförmedling, Utredning av alternativ för Örebro kommun samt Samtal med Örebro kommun
68Örebro kommun (2020): Bostadsförmedling, Utredning av alternativ för Örebro kommun.
198
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
det skulle innebära en kostnad för varje individ att stå i kö. Enligt kommunen innebär det en risk att de mest utsatta hushållen inte har råd att stå i kö och därmed kommer längre från bostadsmarknaden.69
Sundsvall
Sundsvalls kommun har utrett en gemensam kö och en gemensam kommunal bostadsförmedling.70 Kommunens motiv för att utreda frågorna var att förenkla den bostadssökandes kontaktyta mot bostads- marknaden genom att möjliggöra en samlad väg in till en hyresbostad. Tanken var att bostadsförmedlingen endast skulle gälla Sundsvalls kommun och en regional bostadsförmedling med fler kommuner var inte aktuell. Utredningen visade emellertid att intresset bland fastig- hetsägare att tillsammans ingå i en kommunal bostadsförmedling var lågt. Kommunen har gjort bedömningen att det mer digitala sam- hället har gjort det enkelt för en sökande att få överblick över utbudet av hyresbostäder på orten, vilket minskar behovet av en kommunal bostadsförmedling. Kommunen valde att inte gå vidare med att in- rätta en kommunal bostadsförmedling.71
7.3De kommunala bostadsförmedlingarnas funktion
7.3.1Det finns två trösklar för bostadssökande
För att förmedlas en bostad behöver en sökande registrera sig i bostadskön och betala en köavgift. Registreringen är öppen för alla som har uppnått rätt ålder för registrering och har ett svenskt per- son- eller samordningsnummer. Efter registrering behöver den sökande bevaka utbudet av lediga bostäder som publiceras på bostadsförmed- lingens webb. Vid intresse för en lägenhet så lämnar den sökande en intresseanmälan som sorteras i turordning efter kötid. Placeringen i kön avgör om den sökande går vidare till nästa steg. Kötid är den första tröskeln för en sökande att förmedlas en bostad.
Om den sökande är en av dem med längst kötid när publicer- ingstiden på webben har gått ut blir den inbjuden till en visning av
69Örebro kommun.
70Uppdraget utgjorde en av aktiviteterna i Sundsvalls kommun (2016): Sundsvalls handlings- plan för bostadsförsörjning
71Samtal med Sundsvalls kommun,
199
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
bostaden. Om den sökande är intresserad av bostaden behöver den meddela bostadsförmedlingen detta. Om den sökande är först i kön så kontrolleras att den uppfyller hyresvärdens villkor och krav för bostaden. Hyresvärdens krav utgör den andra tröskeln.
När bostadsförmedlingen kontrollerat att den sökande uppfyller hyresvärdens kriterier så lämnas den sökandes uppgifter över till hyres- värden som gör det slutgiltiga godkännandet. Hyresvärden tar därefter kontakt med den sökande för att teckna hyreskontrakt. I förekom- mande fall betalas här förmedlingsavgiften. I samband med att den sökande tillträder sin förmedlade bostad så nollställs dennes ködagar. Undantag från denna regel sker då lägenheten upplåts med ett kort- tidskontrakt. Då behåller den sökande sina ködagar.
I stora drag gäller samma tillvägagångssätt för en individ som vill förmedlas en lägenhet oavsett vilken av de sju kommunala bostads- förmedlingarna det sker i. Men vissa skillnader mellan bostadsför- medlingarnas tillvägagångssätt finns, till exempel avseende ålder för registrering (vanligast är 18 år) och hur många bostäder som kan sökas samtidigt.72
7.3.2Kommunala bostadsförmedlingar bygger på ett samspel73
I samtal med de kommunala bostadsförmedlingarna har deras funk- tionssätt och samarbete med fastighetsägare diskuterats för att kunna beskriva den balans som verksamheterna vilar på. Samarbete och för- troende mellan olika parter som påverkar utfallet av kommunala bo- stadsförmedling kan sammanfattas i samspelet mellan nedanstående fyra förutsättningar.
Staten reglerar via lag de skyldigheter och befogenheter en kom- mun har att förhålla sig till vid anordnande av kommunal bostads- förmedling.
Kommunen beslutar via direktiv eller andra sätt vilka förmedlings- principer och prioriteringar som gäller för verksamheten.
Kommunen tillhandahåller en plattform för att bostadssökande och fastighetsägare ska hitta varandra. Plattformen består av en webb-
72Uppgifter hämtade från de kommunala bostadsförmedlingarnas webbplatser. Se till exempel Vägen till bostad på bostad.uppsala.se.
73Avsnittet bygger på Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar
200
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
plats och en serviceorganisation. Webbplatsen syftar till att samla lediga lägenheter på ett och samma ställe. Tydlighet och transparens om de viktigaste reglerna och förutsättningarna är centrala för att en kommunal bostadsförmedling ska upprätthålla trovärdighet gente- mot både fastighetsägare och sökande. Den mest centrala regeln som kommuniceras till de sökande är att bostäder förmedlas i turordning efter kötid. Viktig är också informationen att det är hyresvärden som bestämmer de villkor och krav som gäller för att den bostadssökande ska bli godkänd som ny hyresgäst.74 Dessa anges i bostadsannonserna eller i anslutning till övriga regler. De flesta moment som leder fram till kontraktsskrivning sker direkt via plattformen. Bostadsförmed- lingens serviceorganisation erbjuder fastighetsägare olika tjänster. Huvudsakligen att ta hand om hela förmedlingsprocessen för de lägen- heter fastighetsägaren lämnar in för förmedling. Som en del av detta erbjuds fastighetsägaren en kontaktperson och rådgivning. Fastig- hetsägare erbjuds också andra tjänster såsom relevant statistik. De mest avancerade tjänsterna erbjuds av de större bostadsförmedlingarna. Det kan handla om marknadsanalyser, marknadsindex och informa- tion om de sökandes boendepreferenser. Samtliga kommunala bostads- förmedlingar utom Kungsbacka erbjuder sina tjänster till fastighets- ägare utan kostnad.75
Hyresvärden bestämmer vilka villkor och krav som gäller för att kunna tillträda en bostad. Hur detta sker i praktiken har beskrivits i
7.3.1och mer information finns i kapitel 5 om kommunala hyres- garantier och hyresvärdars krav.
7.3.3Kommunala bostadsförmedlingar förmedlade cirka 40 000 lägenheter år 2020
De kommunala bostadsförmedlingarna förmedlade totalt 41 120 lägen- heter år 2020. 2019 var antalet 36 537 och 2018 var antalet 33 604. Ökningen mellan 2018 och 2020 var 22 procent. Flest lägenheter för- medlas av Stockholms bostadsförmedling. Bostadsförmedlingarna i Göteborg, Malmö och Uppsala är jämförbara i antal förmedlade lägenheter. Det är även Växjö, Kungsbacka och Sigtuna. Det totala
74Information har hämtats från bostadsförmedlingarnas webbplatser och diskuterats vid runda- bordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar,
75Information om bostadsförmedlingarna är hämtad från webbplatserna. Se till exempel bostadsformedling.kungsbacka.se och bostad.stockholm.se.
201
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
antalet förmedlade lägenheter har ökat i fem av sex bostadsförmed- lingar som bedrivit verksamhet under
Figur 7.1
20000
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Totalt antal förmedlade lägenheter per kommunal bostadsförmedling år 2020, 2019, 2018
17735 |
15030 |
13455 |
5819 6253 6624 |
9294 7915 6695 |
6755 6177 5712 |
1183 988 935 |
191 174 183 |
143 |
Anm.: Sigtuna startade sin verksamhet år 2020 och saknar därmed uppgifter för 2019 och 2018. Boplats Göteborg började förmedla som kommunal bostadsförmedling fr.o.m. den 1 september 2019. Innan dess visar statistiken antal av hyresvärdarna förmedlade lägenheter, som har annonserats och sökts via den tidigare boplats.se.
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1.
Bostadsförmedlingarnas marknadsandelar skiftar
De kommunala bostadsförmedlingarna har ombetts att uppskatta hur stor marknadsandel de har i sin respektive stad/region. Mark- nadsandelarna avser hyresbostäder med förstahandskontrakt som för- medlats, i relation till det totala antalet hyresbostäder som teoretiskt skulle kunna förmedlas av bostadsförmedlingen. Uppskattningarna har i huvudsak skett med samma metod77 men bör tolkas med för-
76Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1.
77Beräkningsmetod marknadsandel: Bostadsförmedlingens totalt antal förmedlade hyresbo- städer 2020 dividerat med (Antalet totala hyresbostäder som teoretiskt skulle kunna förmedlas
202
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
siktighet. Främst eftersom omsättningen på hyresbostäder på respek- tive marknad inte baseras på statistik utan uppskattningar. Därtill finns överlappning mellan de områden Göteborg och Kungsbacka förmed- lar i och förmedlingarna behövt göra mindre korrigeringar i underlag som en följd av brist på data.
Uppskattningarna visar att det finns stora skillnader mellan de större städerna. Stockholm och Uppsala har störst marknadsandelar. Uppsalas bostadsförmedling står för knappt 80 procent och Stockholms för cirka 70 procent, Malmö för cirka 50 procent och Göteborg för cirka 30 procent. Den relativt sett låga andelen i Göteborg beror sannolikt på verksamhetens förändrade förutsättningar under perio- den. Kungsbackas marknadsandel är cirka 40 procent. Växjö och Sigtuna har ej haft möjlighet att uppskatta marknadsandel.
Många står i kö, men få är aktiva
I Stockholms bostadsförmedling står cirka 700 000 personer i kö, i Malmös Boplats Syd gör cirka 110 000 personer det och i Göteborg står cirka 250 000 i bostadskö genom Boplats Göteborg. Uppsala bostadsförmedling har cirka 115 000 köande.78 Kostnaden för att stå i bostadskö är låg vilket kan innebära att även en liten sannolikhet för ett framtida behov av hyreslägenhet kan motivera kostnaden.79
Antalet köande överstiger antalet hushåll med behov av att hitta en lägenhet i närtid. Det synliggörs genom att jämföra andelen sökande som är aktiva med det totala antalet sökande per bostadsförmedling. Bland de bostadsförmedlingar som redovisat statistik över sökande som gjort 5 eller fler sökningar under 2020 så har Malmö högst andel, 23 procent, Göteborg 19 procent, Uppsala 15 procent, Stockholm 12 procent och Växjö 7 procent. Samma mönster gäller för de som gjort 10 eller fler sökningar under 2020 och som kan antas vara i ännu
av bostadsförmedlingen i staden/regionen multiplicerat med antagen omsättning av hyres- rätter i staden/regionen). Det totala antalet förmedlade bostäder baseras på förmedlingarnas egna uppgifter. Antalet totala hyresbostäder som teoretiskt skulle kunna förmedlas av bostads- förmedlingen i staden/regionen baseras på förmedlingarnas egna avgränsningar av den stad/region de verkar i. För denna avgränsning har bostadsförmedlingarna hämtat uppgifter från SCB:s statistik över Antal lägenheter efter region, hustyp och upplåtelseform (inklusive specialbostäder). År
78Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 6.
79Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Ett alternativ till dagens bostadsköer, Fores s. 45.
203
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
större behov av en bostad.80 Statistiken indikerar att människor står i kö av fler anledningar än att lösa sitt bostadsbehov i närtid.
Förmedlingar ses som försäkring för förändrade bostadsbehov framåt i tiden och köande med ordnat boende är i majoritet. Det fram- går av kundundersökningar som Stockholms och Uppsalas bostads- förmedlingar har låtit genomföra. Bostadsförmedlingen i Stockholm gjorde sin senaste undersökning 2020.81 En relativt liten andel sökande var i behov av en bostad på kort sikt. På frågan Vad är det främsta skälet till att du står i bostadskön? så är svarsalternativet För framtida behov det vanligaste svaret med 32 procent av de svarande. Andelen har ökat sedan 2014 och 2017. Näst vanligast med 13 procent av de svarande är Vill på sikt sälja nuvarande bostad och flytta till hyresrätt. Först som tredje vanligaste svarsalternativ kommer Vill ha ett första- handskontrakt med 11 procent. Endast 9 procent har angett Nuva- rande bostad passar inte längre mina behov. Detta är en kraftig nedgång sedan 2014 och 2017. 8 procent har angett Bor hemma och behöver egen bostad och 2 procent Är bostadslös.
På frågan I vilken typ av bostad bor du nu? har störst andel, 30 pro- cent, svarat Hyresrätt med eget kontrakt (inkl. seniorlägenhet). Där- efter Bostadsrättslägenhet (inkl. seniorlägenhet) (28 procent), Villa/rad- hus/kedjehus (20 procent), Bor i andra hand (11 procent), Annat (7 procent) och Studentbostad (3 procent).
Syftet med Uppsalas kundundersökning var att skapa en bild av hur kunderna ser på bostadsförmedlingens tjänster.82 På frågan Vad är främsta skälet till att du står i bostadskö? så är svarsalternativet Som en ”försäkring” för framtiden det vanligaste svaret med 29 procent. Sedan följer Nuvarande bostad passar inte längre min livssituation (22 procent), Vill ha ett förstahandskontrakt (15 procent), Bor hos förälder/föräldrar/vårdnadshavare eller någon annan och behöver egen bostad (4 procent) och Är bostadslös (2 procent).
80Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 6. Kungsbacka och Sigtuna redovisar ej statistik över antal aktiva.
81Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Bostadsköns profil 2020. Undersökningen genom- fördes som en webbenkät under
82Enkätfabriken (2020): Uppsala bostadsförmedling
204
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
På frågan Vilket av alternativen passar bäst in på ditt boende i dag? är det vanligaste svarsalternativet Hyresrätt med eget förstahands- kontrakt med 54 procent. Därefter följer Studentbostad med 20 pro- cent och Bostadsrätt, Villa /Radhus/Kedjehus/Parhus med 8 procent. En mycket liten andel har valt något av de alternativ som handlar om en boendesituation som kan betraktas vara utanför den ordinarie bostadsmarknaden: Inneboende hos förälder, vårdnadshavare, vän eller liknande (6 procent), Jag saknar bostad (4 procent) och Andrahands- kontrakt (3 procent).
Fler kvinnor än män står i kö och fler kvinnor än män söker aktivt efter en lägenhet
Fler kvinnor än män står i kö i samtliga kommunala bostadsförmed- lingar som redovisar statistik uppdelat på kön.83 Samma mönster gäller för grad av aktivitet i bostadskön, mätt som fem eller fler sök- ningar per år. Utfallet kan sannolikt kopplas till skillnader i sam- hället om hur bl.a. löneinkomster, näringsinkomster och avkastning på kapital är fördelade mellan kvinnor och män. Kvinnor har gene- rellt en sämre ekonomisk ställning än män.84 Undersökningar har visat att kvinnor har svårare att hantera sin boendesituation vid en separation.85 Kvinnor utsätts också för våld i nära relationer i högre utsträckning än män.86 Sannolikt ser kvinnor i högre utsträckning än män en köplats i en kommunal bostadsförmedling som ett sätt att hantera kommande förändringar i boendebehov.
Genomsnittliga kötider för förmedling varierar kraftigt mellan förmedlingarna och mellan nyproduktion och befintligt bestånd
Stockholms bostadsförmedling har längst genomsnittlig total kö- tid87. Kortast kötid har Malmö. Stockholm, Malmö, Uppsala och Kungsbacka redovisar en något sjunkande genomsnittlig kötid för
83Stockholm. Göteborg, Malmö, Uppsala och Växjö.
84SCB (2019): Statistiksamling, Inkomster och löner.
85SBAB (2020): Svårt för kvinnor att separera, samt Länsförsäkringar (2021): Ny Sifounder- sökning visar: Fyra av tio kvinnor har inte råd att bo kvar vid en separation.
86BRÅ (2014): Brott i nära relationer, En nationell kartläggning, Rapport 2014:8, s.
87Med totalt kötid innefattas kötid för samtliga bostadstyper, för både nyproduktion och successionslägenheter samt för både privata och allmännyttiga fastighetsägare.
205
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
2020 i jämförelse med föregående år medan Göteborg redovisar en ökning. Om student- och ungdomslägenheter räknas bort ur stati- stiken så höjs de genomsnittliga kötiderna.88
Tabell 7.2 |
Genomsnittlig kötid totalt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
2019 |
2018 |
|
Stockholm |
|
8,2 |
8,8 |
8,7 |
Göteborg |
6,5 |
5,9 |
5,4 |
|
Malmö |
|
2,7 |
2,8 |
2,7 |
Uppsala |
4,5 |
4,8 |
5 |
|
|
|
|
|
|
Kungsbacka |
|
5,8 |
6,7 |
6,7 |
Anm.: Växjö redovisar ej totalt genomsnittlig kötid. Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp.
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 9.
Tabell 7.3 Genomsnittlig kötid, nyproduktion respektive succession
|
Nyproduktion: |
|
|
Succession: |
|
|
|
2020 |
2019 |
2018 |
2020 |
2019 |
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
Stockholm |
6,1 |
7,3 |
7,3 |
8,7 |
9,2 |
9,1 |
Göteborg |
5 |
4,6 |
4,7 |
6,9 |
6,2 |
5,5 |
|
|
|
|
|
|
|
Malmö |
2,1 |
1,9 |
1,8 |
3 |
3,2 |
3,5 |
Uppsala |
3 |
2,8 |
3,9 |
4,6 |
5,1 |
5,2 |
Växjö |
3,3 |
3,3 |
3,3 |
6,4 |
6,8 |
7,7 |
|
|
|
|
|
|
|
Anm.: Kungsbacka redovisar ej uppgifterna. Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp.
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 9.
Samtliga kommunala bostadsförmedlingar redovisar högre genom- snittliga kötider för lägenheter i det befintliga beståndet (succession) i jämförelse med nyproduktion (tabell 7.3). Det kan ha olika förklar- ingar och diskuteras nedan i relationen mellan kötid och genomsnitt- lig månadshyra.
Det finns ett samband mellan kötid och hyra
Bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala bedömer att det finns en koppling mellan kötid och genomsnittlig månads- hyra för en vanlig lägenhet. Stockholm beskriver att lägenheter i det befintliga beståndet generellt och vid direkt jämförelse på samma ort har längre kötider än nyproduktion. Den tydligaste skillnaden mellan
88Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 9.
206
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
dessa två lägenhetstyper är just hyresnivån. Lägenheter med mycket långa kötider utgörs av det äldre beståndet i attraktiva lägen med låg hyra, oftast inom stadens mer centrala stadsdelar, i kombination med att det är ett relativt sett mycket begränsat utbud.
Göteborgs bostadsförmedling för ett liknande resonemang. Kö- tiden är längre ju mer attraktiv en lägenhet är och det beror förutom hyresnivån på var lägenheten ligger, storlek, byggnadsår och plan- lösning. En lägenhet med hög hyra som ligger långt från centrum har kortare kötid. Göteborg poängterar emellertid att genomsnittlig hyra inte är ett bra mått att mäta sambandet mellan kötid och hyres- nivå och anser att det bör göras en analys av samtliga samvarierande variabler.
Malmö lyfter fram att under 2020 förmedlades 393 vanliga lägen- heter89 till sökande med 2 månaders kötid eller kortare. Den genom- snittliga månadshyran i dessa lägenheter var i genomsnitt 800 kronor högre än den genomsnittliga hyran i alla lägenheter.90
Bostadsförmedlingarna har redovisat statistik för genomsnittlig månadshyra för lägenheter med 2 rum och kök förmedlade med en viss kötid. Av figur 7.2 framgår en trend där lägenheter med kortast kötid har de högsta genomsnittliga hyrorna.
89Med vanlig lägenhet avses de lägenheter som alla i bostadskön kan söka.
90Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 12. Finns det en koppling mellan kö- tid och genomsnittlig månadshyra för en vanlig lägenhet? Göteborg, Växjö, Kungsbacka och Sigtuna har svarat vet ej. Fördjupande bilagor från Stockholm och Uppsala.
207
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Figur 7.2 Genomsnittlig månadshyra för samtliga lägenheter med 2 rum och kök som förmedlats med kötid
Genomsnittlig månadshyra
10000
8000
6000
4000
2000
0
0 år1 år2 år3 år4 år5 år6 år7 år8 år9 år 10 11 12 13 14 15 år år år år år år
Kötid
Stockholm Göteborg Malmö Uppsala
Anm. 1: Kötidsintervall redovisas i ettårsklasser, från noll till 15 år.
Anm. 2: Växjö, Kungsbacka och Sigtuna har ej redovisat underlag.
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 12.
Uppsala beskriver att trenden för 2 rum och kök är tydlig: ju högre hyra desto kortare kötid. Den genomsnittliga hyran går ner ju längre kötid den sökande har. För Göteborg, Malmö och Uppsala är antalet lägenheter förmedlade med mer än 10 års kötid relativt sett få, vilket sannolikt förklarar svängningar i statistiken.
Statistiken ger inte svar på om månadshyran är den enda eller huvudsakliga orsaken till en kort eller lång kötid.
Eftersom en lägenhet med ett visst antal rum kan variera i storlek har Stockholms bostadsförmedling även studerat den genomsnittliga kötiden i relation till kvadratmeterhyra91 per år för 2 och 4 rum och kök. Statistiken i figur 7.3 uppvisar samma relation som för genom- snittlig månadshyra i figur 7.2.
91Kvadratmeterhyra är ett jämförelsemått som ofta används för att diskutera kostnad för bo- ende i olika typer av lägenheter.
208
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Figur 7.3 Genomsnittlig kvadratmeterhyra för samtliga lägenheter med 2 respektive 4 rum och kök som förmedlats av Bostadsförmedlingen i Stockholm med kötid
Genomsnittlig kvadratmeterhyra per år
2500
2000
1500
1000
500
0
0 år1 år2 år3 år4 år5 år6 år7 år8 år9 år 10 11 12 13 14 15 år år år år år år
Kötid
2 r o k |
|
4 r o k |
|
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 12. Bilaga till enkät, Bostadsförmedlingen i Stockholm.
Det finns en koppling mellan kötid och inkomst
Bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala anser att det finns ett samband mellan kötid och inkomst. Malmö och Uppsala beskriver att de som har möjlighet att efterfråga en lägenhet med högre hyra kan få en bostad med kortare kötid. Göteborg beskriver att ju längre kötid desto högre inkomst, men betonar vikten av att göra en vetenskaplig studie där hänsyn tas olika samverkande variabler för att kunna dra slutsatser om samband. Göteborg ser att det finns en rad bakomliggande faktorer som förklarar den långa kötiden eller den högre inkomsten. Till exempel att sökande ställer sig i kö av olika skäl. Antingen vill de ha en bostad för att man behöver någonstans att bo eller så planerar man lång tid i förväg för att på sikt skaffa sig ett annat boende. Då hinner den sökande komma upp i åren, bli etablerad och därmed få en högre inkomst.92
Hushåll med högre inkomster tenderar att ha längre kötider än hushåll med låga inkomster. Resultatet kommer från en studie där kötid undersökts i relation till inkomst för personer som fått en lägen- het genom Bostadsförmedlingen i Stockholm
92Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 14.
209
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
innerstad och resultatet är tydligare för innerstad än för förort. I stu- dien av kötid i relation till inkomst har eventuella andra påverkande variabler såsom ålder ej undersökts.
Som en förklaring till resultatet beskrivs att hushåll med högre inkomster kan förväntas ha haft större möjligheter att ta sig in på den ägda marknaden än hushåll med låga inkomster. Det innebär också att de har haft bättre möjligheter att vänta på det rätta kon- traktet, eftersom de inte varit i lika akut behov av en ny bostad.93
För hushåll som har svårt att ta sig in på den ordinarie bostads- marknaden och har en svag hushållsekonomi är det ett problem att lägenheter med relativt låg hyra kräver lång kötid. Uppsala har för- djupat sig i problematiken att de som har en kort kötid och ett bo- stadsbehov i närtid kan bli tvungna att efterfråga en lägenhet med relativt hög hyra:
Mellan de samhällsgrupper som har lägst betalningsförmåga ökar kon- kurrensen om bostäder till överkomliga hyror. Ju längre kötid en person har desto större är möjligheten att få ett förstahandskontrakt på en hyres- rätt med lägre hyra. Men unga eller nyinflyttade personer har sällan lång kötid vilket gör att hyresrätterna med lägre hyra inte kommer dem till del. Trångboddhet är en annan konsekvens av bristen på bostäder med lägre boendekostnad. För gruppen nyanlända riskerar osäkra och kort- siktiga boendelösningar att utgöra ett hinder för etableringen, leda till ökad segregation och vidare sociala klyftor i samhället.94
Kommunen har också analyserat hushållens ekonomiska förutsätt- ningar i relation till utbudet av bostäder i kommunen. Många hushåll som i dag har en osäker boendesituation behöver någon form av stöd för att hitta en bättre lämpad bostad. Nyproduktion är ett möjligt alternativ för några om det är fråga om en hyresrätt med relativt lägre hyra och att bostaden förmedlas direkt till hushållet. För många är inte ens nybyggd hyresrätt med relativt låg hyra ett alternativ. Då handlar det bland annat om att matchas mot en billig hyresrätt i be- ståndet kombinerat med andra åtgärder. En lägenhet med relativt hög hyra är inte ett alternativ för dessa hushåll.95
93Kopsch, Fredrik (2019): En hyresmarknad i kris. Fortsätt lindra symptomen eller bota sjuk- domen? SNS Förslag, s. 13,
94Uppsala kommun (2020): Uppsala Bostadsförmedling AB, Affärsplan och budget
95Uppsala kommun (2021): Bostad för alla – program för bostadsförsörjningen. Se även Tyréns (2019): Beräkning av bostadsförsörjningsbehov Uppsala.
210
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Stora skillnader i fördelning mellan olika kötidsintervall
Den genomsnittliga kötiden för alla förmedlade lägenheter indikerar att det är mycket svårt att få en lägenhet för sökande med kort kötid. Andel av det totala antalet förmedlade lägenheter inom olika kötids- intervall (figur 7.4) kompletterar bilden genom att visa att en del lägenheter förmedlas med relativt kort kötid. I Malmö förmedlas 62 procent av lägenheterna inom
Figur 7.4 Andel av det totala antalet förmedlade lägenheter år 2020 förmedlades inom olika kötidsintervall
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
||||
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
||||||||||
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
år |
år |
år |
|
|
Stockholm |
12% |
22% |
28% |
21% |
12% |
3% |
1% |
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Göteborg |
5% |
40% |
39% |
13% |
2% |
0,1% |
0% |
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Malmö |
62% |
30% |
6% |
1% |
0,5% |
0,1% |
0% |
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Uppsala |
43% |
26% |
14% |
9% |
4% |
2% |
1% |
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Växjö |
29% |
24% |
17% |
14% |
12% |
4% |
1% |
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kungsbacka |
26% |
49% |
11% |
5% |
1% |
3% |
2% |
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Anm.: Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp. Lägenheter med längre kötid än 20 år ingick ej som svarsalternativ, därav adderar summorna ej till 100 procent.
Anm. 2: Varje kötidsintervall innefattar 3 år. Kötiden 1 dag upp till 364 dagar motsvarar kötid 0 år, 2 år och 365 dagar räknas som 3 års kötid, osv.
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 10.
211
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
7.3.4Det förekommer reservation av hyresrätter
Reservation av hyresrätter sker i huvudsak till unga
I Stockholm, Göteborg och Uppsala förekommer det att fastighets- ägare reserverar hyresrätter.96 Reservationer innebär att lägenheter inom bostadsförmedlingen reserveras för en särskild grupp eller en- ligt andra särskilda kriterier, men där kötid alltjämt är den avgörande förmedlingsprincipen för den sökande som kvalificerar sig för att söka den reserverade bostaden.97
Stockholm och Uppsala anger att reservationer av ungdomslägen- heter förekommer. I Stockholm avses oftast unga
Stockholms stads allmännytta har ett uppdrag att identifiera lämp- liga ungdomslägenheter vid inlämning av lägenheter till bostadsför- medlingen.98 Dessa lägenheter förmedlas till specifika åldersgrupper i ett roterande system: första lägenheten går till en
I Göteborg kan samtliga hyresvärdar ställa krav på till exempel sysselsättning, typ av inkomst och inkomstnivå, antal personer i hus- hållet och nuvarande typ av boende. Oftast handlar det om krav kopp- lat till inkomst. Det är således ovanligt att hyresvärdarna använder
96Malmö, Kungsbacka och Sigtuna har svarat nej medan Växjö angett vet ej i den enkätunder- sökning som utredningen låtit genomföra.
97Jfr Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Ett alternativ till dagens bostads- köer, Fores, som för samma arbetssätt använder begreppet ransonering, samt Stockholms stad (2018): Vägen hem – socialt hållbar bostadsförsörjning i Stockholms stad, som använder begreppet prekvalifikation. Se även WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 27, där begreppet öronmärkta används.
98Samtal med Bostadsförmedlingen i Stockholm.
99Se även Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Preliminärt årsbokslut och verksamhets- berättelse 2020, s. 9.
212
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
de kriterier som finns för att reservera bostäder. Allmännyttan i Göteborg har krav på att en viss andel av lägenheterna i så kallade utsatta områden går till personer som antingen har sin inkomst från arbete eller studier.100
Även inom Boplats Syd i Malmö förekommer det att fastighets- ägare vill upplåta bostäder som endast ska kunna hyras av unga i en viss ålder. Skillnaden mot Stockholm, Göteborg och Uppsala är att Boplats Syd definierar ungdomsbostäder som en kategoribostad och inte en reservation. För den sökande är det emellertid samma utfall. Fastighetsägare tar själva initiativ till att upplåta bostäder till unga och det finns ingen skillnad mellan allmännyttiga och privata aktörer.
På frågan Vilka fastighetsägare är mest benägna att reservera hyres- rätter? svarade Göteborgs bostadsförmedling Privata medan Stockholm och Uppsala svarade Allmännyttiga aktörer. Övriga svarade ej.101
Bostäder reserveras inte till barnfamiljer, trångbodda hushåll eller hushåll med låg inkomst
I samtal med bostadsförmedlingarna har det framkommit att lägen- heter även har reserverats till barnfamiljer. Till exempel har Boplats Göteborg inom ramen för Göteborgs stads Satsning barnfamiljer åren
100Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 5.
101Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 5, och Boplats Syd
102Göteborgs stad (2018): Satsning Barnfamiljer, Uppföljningsrapport, s. 7.
103Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar
104Samtal med Arbetarebostadsfonden
105Samtal med Boplats Syd
213
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Växjö förmedlar bostäder i en familjebostadskö och en student- bostadskö men familjebostadskön är öppen för alla.106 Barnfamiljer får alltså inte några fördelar annat än att de inte konkurrerar med studenter om bostäder.
På frågan om vem som tar initiativ till att hyresrätter reserveras angav endast Stockholms bostadsförmedling svarsalternativet Aktiv styrning av bostadsförmedlingen från uppdragsgivaren, dvs. kommunen. Varken Göteborg eller Uppsala angav det alternativet. Stockholm, Göteborg och Uppsala har också angett Aktiv styrning av allmän- nyttan från uppdragsgivaren, dvs. kommunen. Samtliga tre kommuner kryssade i svarsalternativet Fastighetsägare tar själva initiativ till det.107 Det finns potential för en utvecklad kommunal styrning där bostads- förmedlingarna i dialog med fastighetsägare verkar för fler reserva- tioner av hyresrätter enligt särskilda kriterier eller.
Lyckat exempel på reservation för trångbodda i Örebro
Utformning av kriterier som kan främja ett inkluderande bostads- byggande har beskrivits i en rapport om svenska och internationella exempel på bostäder med lägre hyra i nyproduktion. Internationella modeller har ofta inkomst och i vissa fall behov som definierande urvalskriterier. Målgruppen för olika bostäder är tydligt definierad och urvalssystemen är utformade så att bostäderna kommer att be- bos av målgruppen. I Sverige har ett projekt med det upplägget genom- förts i Örebro, om än inte genom en kommunal bostadsförmedling. Där har de hushåll som fått teckna hyreskontrakt valts ut enligt uppställda kriterier för att säkerställa att lägenheterna når trångbodda, som kommunen pekat ut som målgrupp. Urval har skett dels genom projektutvecklarens egen kö, dels genom samverkan med det kom- munala bostadsbolaget som har en mer omfattande kö. I rapporten beskrivs projektet som effektivt utifrån ett fördelningsperspektiv eftersom bostäderna går till den typ av hushåll som det var tänkt.108
106
107Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 5.
108Anna Granath Hansson (2021): Krav på bostäder med lägre hyra och sociala kontrakt i ny- produktionen, s. 9, 19.
214
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Äldre åldersgrupper har längre kötid än yngre, men andel bostäder som förmedlas till olika åldersgrupper skiftar
Äldre åldersgrupper har generellt längre kötider än yngre (figur 7.5), vilket är förväntat eftersom äldre har haft större möjligheter att spara kötid. Det innebär att äldre generellt sett kommer att ha större chans att förmedlas lägenheter än yngre på en marknad med större efter- frågan än utbud.
Figur 7.5 Genomsnittlig kötid för de som förmedlas en lägenhet genom bostadsförmedlingen, redovisat per åldersgrupp, år 2020
Kötid
14
12
10
8
6
4
2
0
Åldersgrupp
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 13.
Utfallet av att bostäder reserveras till olika grupper eller hushålls- typer tydliggörs i en jämförelse av andel förmedlade bostäder per ålders- grupp med andel sökande och andel aktiva i respektive åldersgrupp (tabell 7.4). Tydligast framträder det för gruppen till och med 25 år. I bostadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala är utfallet av bland annat reservationer att denna grupp förmedlas en högre andel bostäder än de utgör andel av antalet i kö. Det omvända gäller för Göteborg och Växjö.
215
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Tabell 7.4 Andel av antalet förmedlade bostäder i relation till andel aktiva sökande och andel i kö, per åldersgrupp, år 2020
Bostadsförmedling |
Åldersgrupp |
Andel i kö |
Andel aktiva |
Andel förmedlade |
|
|
|
sökande |
bostäder |
Stockholm |
18 procent |
21 procent |
25 procent |
|
|
29 procent |
35 procent |
39 procent |
|
|
22 procent |
21 procent |
17 procent |
|
|
16 procent |
13 procent |
11 procent |
|
|
10 procent |
7 procent |
5 procent |
|
|
5 procent |
3 procent |
2 procent |
|
|
|
|
|
|
|
76– |
2 procent |
1 procent |
<1 procent |
Göteborg |
20 procent |
17 procent |
10 procent |
|
|
36 procent |
39 procent |
48 procent |
|
|
19 procent |
20 procent |
19 procent |
|
|
10 procent |
12 procent |
10 procent |
|
|
8 procent |
8 procent |
7 procent |
|
|
|
|
|
|
|
5 procent |
3 procent |
4 procent |
|
|
76– |
2 procent |
1 procent |
2 procent |
Malmö |
18 procent |
19 procent |
22 procent |
|
|
32 procent |
35 procent |
36 procent |
|
|
19 procent |
21 procent |
19 procent |
|
|
12 procent |
12 procent |
11 procent |
|
|
|
|
|
|
|
9 procent |
7 procent |
6 procent |
|
|
7 procent |
4 procent |
4 procent |
|
|
76– |
4 procent |
1 procent |
2 procent |
Uppsala |
25 procent |
36 procent |
44 procent |
|
|
30 procent |
31 procent |
32 procent |
|
|
17 procent |
16 procent |
11 procent |
|
|
|
|
|
|
|
11 procent |
8 procent |
6 procent |
|
|
8 procent |
4 procent |
4 procent |
|
|
6 procent |
2 procent |
2 procent |
|
|
76– |
3 procent |
1 procent |
1 procent |
Växjö |
23 procent |
22 procent |
14 procent |
|
|
23 procent |
36 procent |
31 procent |
|
|
|
|
|
|
|
15 procent |
21 procent |
21 procent |
|
|
12 procent |
14 procent |
13 procent |
|
|
11 procent |
1 procent |
9 procent |
|
|
9 procent |
4 procent |
7 procent |
|
|
76– |
7 procent |
1 procent |
5 procent |
Anm.: Bostadsförmedlingarna har redovisat antal, vilket räknats om till andelar. Som aktiv sökande räknas sökande som gjort 5 eller fler ansökningar per år. Kungsbacka, Sigtuna saknar vissa uppgifter. Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 8 och 13.
216
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Liknande mönster syns vid jämförelse mellan andel bostäder som förmedlas till olika åldersgrupper inom respektive bostadsförmed- ling (tabell 7.4). Uppsala avviker från övriga som enda bostadsför- medling där bostadssökande upp till och med 25 år förmedlas högst andel bostäder. Det förklaras av att ungefär en tredjedel av alla för- medlade bostäder i Uppsala är ungdomsbostäder och studentbostä- der (se figur 7.7 i avsnitt 7.3.5). Stockholm och Göteborg förmedlar 25 respektive 10 procent till denna grupp. Även detta kan kopplas till hur stor andel av förmedlingen som sker till olika typer av boende (se figur 7.7 i avsnitt 7.3.5). Stockholm förmedlar en relativt hög andel bostäder inom typerna ungdomsbostad, studentbostad och korttids- kontrakt medan Göteborg har låg andel inom samtliga dessa typer. Malmö förmedlar 22 procent av bostäderna till den yngsta målgruppen trots att de har en relativt liten andel ungdomsbostäder och student- bostäder. Den relativt höga andelen till målgruppen förklaras sanno- likt av att Malmö generellt har kortare kötider vilket gör att det ger högre utslag hur aktiv en åldersgrupp är.
I samtliga bostadsförmedlingar som kunnat uppge uppgifter är gruppen
Kötid i relation till områdens attraktivitet och andra faktorer
För utredningen är det relevant att belysa bostadsförmedlingarnas påverkan på boendesegregation. Frågan är komplex och utredningen konstaterar att det i nuläget saknas robusta underlag för att dra säkra slutsatser. Bostadsförmedlingarna har utifrån erfarenhet och sina till- gängliga statistiska underlag besvarat frågan om vad som känneteck- nar de geografiska områden som har längst respektive kortast kötid. Svaren knyter både an till generella orsaker till kort eller lång kötid och bostadens läge i staden/regionen.
217
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Stockholms bostadsförmedling har sammanställt vilka postorter och stadsdelar inom regionen som har kortast respektive längst kö- tid och utifrån kunskap och erfarenhet värderat vilka egenskaper som kännetecknar områdena. Förmedlingens sammanfattande bedöm- ning är att de två parametrar som har allra störst påverkan på kötid är hyra och avstånd till centrala Stockholm. Utan undantag är de orter med kortast kötid de som ligger längst bort i förhållande till centrala Stockholm. Förmedlingen har även analyserat vilken påverkan områ- denas socioekonomiska status har. Socioekonomiskt svagare områden med lägre medelinkomster, högre arbetslöshet och högre andel med försörjningsstöd uppfattas enligt förmedlingen som mindre attraktiva och de har lägre kötid. Omvänt gäller att det är längre kötid till om- råden som förmedlingen bedömer ha högre socioekonomisk status.109 Mönstret bekräftas i stort i en analys av Stockholms stad över medel- kötid för hyreslägenheter i tio stadsdelar med kortast respektive längst kötid.110
Kännetecknande för områden med lång kötid i Göteborg är att det är attraktiva områden i stadens centrala delar. Områden långt bort från kommersiella centra och kommunikationer har kortare kötider relativt sett. Malmö bedömer att kort kötid antingen handlar om stort utbud av lediga lägenheter, omfattande nyproduktion eller mindre tätort med långt avstånd till större stad. Längst kötid beror antingen på mindre utbud eller attraktiv centralort med bra läge och goda kommunikationer. Uppsala beskriver att de bostäder som för- medlats med 15 års kötid eller mer är från det befintliga beståndet eller nyproduktion med investeringsstöd. Kötiden är kopplad till både hyresnivån och det geografiska området. Vid en jämförelse mellan bostäder med likvärdig hyra i det befintliga beståndet krävs längre kötid i mer attraktiva områden. Nyproducerade bostäder med högre hyra har kortare genomsnittlig kötid oavsett område. I Sigtuna stad har bostäder med närhet till Mälaren har längre kötid.111
109Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 15, samt svar Stockholm, bilaga 2.
110Stockholms stad (2018): Vägen hem – socialt hållbar bostadsförsörjning i Stockholms stad, s. 52. Visar kartläggning av medelkötid för hyreslägenheter i antal år, tio stadsdelar med kortast respektive längst kötid, år 2016 och 2017 inom Stockholms stad.
111Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 15.
218
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Alternativa fördelningsprinciper kan påverka inkomstfördelning och inkomstsegregation
Alternativa och kompletterande fördelningsprinciper till förmedling genom kö har analyserats i rapporten Hur ska hyreslägenheter för- delas? I studien simuleras utfallet av fördelningsprinciperna lotteri samt fördelning efter inkomsttak. För fördelning efter inkomsttak så simuleras dels att var tionde lägenhet fördelas till den i urvalet som haft lägst inkomst, dels att var tjugonde lägenhet fördelas på mot- svarande sätt. Simuleringsresultaten jämförs med det faktiska utfallet av förmedling av cirka 84 000 lägenheter av Bostadsförmedlingen i Stockholm åren
I det faktiska utfallet har de som förmedlats en hyresrätt en något högre årsinkomst än de som inte förmedlats en lägenhet, 372 000 kro- nor mot 345 000 kronor. I alla simulerade fall blir den genomsnitt- liga inkomstskillnaden mindre mellan de som fördelas en lägenhet och de som inte fördelas en lägenhet.
Resultaten av simuleringarna fördelat på olika geografiska områ- den visar att alternativa fördelningsmetoder av befintliga lägenheter sannolikt skulle resultera i en annorlunda genomsnittlig inkomst- profil bland de boende i olika områden. I rapporten dras också slut- satsen att det mest säkra sättet att motverka inkomstsegregation, om detta är ett politiskt mål, är att fördela åtminstone en del av lägen- heterna i varje område till hushåll med lägre inkomster. Detta efter- som de andra undersökta fördelningsmetoderna inte lämnar några garantier mot inkomstsegregation.112
Alternativa förmedlingsprinciper har även diskuterats av exem- pelvis Länsstyrelsen i Stockholm113 och i forskning relaterat till före- komst av selektivitet inom svensk bostadspolitik.114
112Kopsch, Fredrik (2020): Hur ska hyreslägenheter fördelas? Ett alternativ till dagens bostads- köer, Fores. Se kapitel 5 för urval av data samt kapitel 6 för metoddiskussion och resultat. Rapportens valda begrepp fördelning snarare än förmedling har behållits för de alternativa prin- ciperna, medan resultaten från det faktiska utfallet beskrivs som förmedling, för att bättre överensstämma med hur det i övrigt beskrivs i denna utredning.
113Länsstyrelsen Stockholm (2020): Läget i länet Bostadsmarknaden i Stockholms län 2020, Rapport 2020:10, s. 167.
114Grander, Martin (2020): Allmännyttan och jämlikheten: Svensk bostadspolitik vid vägskäl?, s. 177.
219
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
7.3.5Tillgången till bostäder att förmedla
Ökning av antal förmedlade lägenheter från både privata och allmännyttiga fastighetsägare
För förmedling av lägenheter från privata fastighetsägare finns tydliga skillnader i antalet, både mellan bostadsförmedlingar och över tid (figur 7.6).
Figur 7.6
10000
9000
8000 lägenheter 7000 6000
förmedlade 5000 4000
3000 Antal 2000
1000
0
Antal förmedlade lägenheter från privata respektive allmännyttiga fastighetsägare år 2020, 2019, 2018
9264 |
8471 8262 |
6768 6424 |
7031 |
|
5139 4354 3724 |
4406 3750 3288 4888 4165 3407 |
2623 2596 2332 4132 3581 3380 |
|
|
2900 |
|
||
|
1899 |
|
|
|
|
680 |
|
|
11 4 4 180 170 179 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Stockholm |
Göteborg |
Malmö |
Uppsala |
Kungsbacka |
Privata respektive allmännyttiga fastighetsägare
Anm.: Växjö bostadsförmedling saknar statistik för privata/allmännyttiga. Sigtuna har endast statistik för 2020 och redovisas därför ej.
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021.
Stockholms bostadsförmedling har kraftigt ökat antalet privata hyresrätter mellan 2018 och 2020. Andelen privata hyresrätter utgör år 2020 52 procent av antalet förmedlade hyresrätter. Antalet privata hyresrätter har ökat kraftigt även i Boplats Syd mellan 2018 och 2020. Däremot utgör andelen privata hyresrätter ungefär densamma efter-
220
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
som antalet förmedlade allmännyttiga hyresrätter har ökat ungefär lika mycket. För Boplats Göteborg är utvecklingen omvänd. Antalet förmedlade privata hyresrätter har minskat med 77 procent mellan 2018 och 2020. Detta är en direkt effekt av att privata fastighetsägare valde att lämna förmedlingen 2019 då förmedlingen började tillämpa kötid.
Antalet förmedlade lägenheter från allmännyttiga fastighetsägare ökar i samtliga redovisade bostadsförmedlingar. Samtliga bostads- förmedlingar redovisar att en klar majoritet av alla förmedlade bostä- der är i det befintliga beståndet.115 Detta indikerar att bostadsför- medlingarna har allt större möjligheter att påverka fördelning av de relativt sett mest prisrimliga bostäderna på bostadsmarknaden.
Det förekommer att kommuner i samband med markanvisnings- processer ställer krav på att en fastighetsägare ska tillgängliggöra ny- producerade bostäder genom en kommunal bostadsförmedling.116
Fastighetsägare av olika storlek använder bostadsförmedlingar
En fastighetsägares storlek kan påverka bostadsförmedlingens möj- ligheter att i dialog med fastighetsägaren påverka enligt vilka villkor förmedling ska ske. Fastighetsägare av olika storlek förmedlar bo- städer via kommunala bostadsförmedlingar. I Stockholm, som i rela- tion till övriga bostadsförmedlingar samlar ett stort antal fastighets- ägare (tabell 7.1), är små fastighetsägare vanligast. Men sett till volym står de mycket stora fastighetsägarna för cirka tre fjärdedelar av alla förmedlade lägenheter. Bostadsförmedlingarna i Göteborg och Malmö har flest fastighetsägare i medelstorlek. I Uppsala är små fastighetsägare vanligast. För Kungsbacka, Sigtuna och Växjö som i huvudsak för- medlar hyreslägenheter åt respektive allmännyttigt företag så är mycket stora fastighetsägare vanligast.117
115Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1.
116Se till exempel Stockholms stad (2015): Markanvisningspolicy 2015, s. 10. Där beskrivs att den som erhåller markanvisning för hyresrätt skall ha avtal eller sluta avtal med bostads- förmedlingen i samband med anvisningen. Jfr Malmö stad (2021): Markanvisningspolicy, s. 9.
117Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 4. Bostadsförmedlingarna fick välja på fyra olika kategorier: Mycket stora – 2001 eller fler bostäder i sitt bestånd, Stora – mellan
801och 2 000 bostäder i sitt bestånd, Medel – mellan 201 och 800 bostäder i sitt bestånd, Små
– upp till 200 bostäder i sitt bestånd.
221
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Trots konkurrens från privata plattformar och annonsplatser så har antalet anslutna privata fastighetsägare ökat i de kommunala bo- stadsförmedlingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala.118
Det finns skillnader i vilken typ av bostad som förmedlas
Det finns stora skillnader mellan bostadsförmedlingar avseende an- del av de förmedlade bostäderna som är av en viss typ (figur 7.7).
Figur 7.7 Andel av förmedlade hyresbostäder per typ, år 2020
Anm. 1: Växjö och Kungsbacka redovisar ej olika typer. Sigtuna har verkat för kort tid för att följa upp.
Anm. 2: Olika typer av bostäder kan heta olika saker i olika förmedlingar och ha något olika definitioner, t.ex. avseende ungdomsbostad, seniorboende och trygghetsboende. Bostadsförmedlingarna har redovisat statistik för de typer som bäst motsvarar de som erbjuds inom sin bostadsförmedling. Av denna anledning har korttidskontrakt utgått som egen kategori i beräkningen. Korttidskontrakt innebär att den som förmedlas lägenheten ej får besittningsskydd och får behålla sina ködagar. I statistiken för Stockholm, Göteborg och Malmö är korttidskontrakten i denna figur inräknade i typen vanliga bostäder. För Uppsala är korttidskontrakten i stället en del av typerna Seniorboende, Studentbostad, Ungdomsbostad och Vanlig lägenhet. Cirka två tredjedelar av alla korttidskontrakt i Uppsala förmedla som studentbostäder och utgör cirka 40 procent av alla studentbostäder.
Källa: Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 11.
118Jämförelse mellan år 2020, som i betänkandet redovisas i tabell 7.1, och 2019 redovisat i WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 14.
222
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Lägst andel vanliga lägenheter119 har Uppsala (55 procent) och Stockholm (66 procent). Högst andel vanliga lägenheter har Göteborg (93 procent) och Malmö (89 procent). I Uppsala förmedlas cirka fyra av tio bostäder som studentbostäder. Därtill finns en liten andel ung- domsbostäder. Ungefär en tredjedel av alla förmedlade bostäder i Stockholm går till unga och studenter. Stockholm är den förmedling som har högst andel ungdomsbostäder. Olika typer av bostäder till äldre utgör en låg andel för samtliga redovisade förmedlingar. Skill- naden i andel förmedling av olika typer av bostäder får genomslag i andel bostäder som går till olika åldersgrupper (tabell 7.4).
7.3.6Förturer inom kommunal bostadsförmedling
Vid samtal med de kommunala bostadsförmedlingarna om hur de ser på att hantera förturer inom ramen för sina verksamheter betonar de att det är svårt. Förtur innebär ett avsteg från principen om att bo- städer förmedlas i turordning efter kötid, vilket de anser gör att verk- samheten som helhet blir mindre tydlig. För en bostadssökande är det enkelt och tydligt att förstå villkoren när förmedlingen sker på ett transparent sätt utifrån kötid och hyresvärdens kriterier.120
Stockholms stad är landets enda kommun där förtur ges inom ramen för en kommunal bostadsförmedling
Stockholms stad är landets enda kommun där förtur ges inom ramen för en kommunal bostadsförmedling. Förturer i Stockholm utgår från riktlinjer beslutade av bostadsförmedlingens styrelse. Förturs- verksamheten sker på uppdrag av kommunfullmäktige i Stockholms stad och är, till skillnad från bostadskön, anslagsfinansierad. Beslut i förtursärenden fattas av förturshandläggare med beslutsdelegation. Den som får avslag och begär ny prövning får sitt ärende prövat av politiskt tillsatta representanter i bostadsförmedlingens särskilda för- tursutskott.121
119Med vanlig lägenhet avses de lägenheter som alla i en bostadskö kan söka.
120Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar
121Förtur till bostad inom Stockholms stad, via
223
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Verksamheten riktar sig till den som är och har varit bosatt och folkbokförd utan avbrott inom Stockholms stad de senaste två åren med undantag för personal som är knutna till utländska ambassader i Stockholm. Den som söker ska ha svenskt personnummer. Skälen till förtur måste alltid styrkas med intyg från person(er) som i sin yrkesroll har en professionell stödjande eller behandlande kontakt, och som genom denna kontakt väl känner den sökandes situation. Det som ska styrkas är dels de anförda skälen för förtur, dels behovet av en ändrad boendesituation. Förtur till en lägenhet kan beviljas den
•som har styrkta starka medicinska och/eller sociala behov av en viss bostad, eller som av ytterst trängande omständigheter är i akut behov av ändrade bostadsförhållanden,
•som saknar möjlighet att tillgodose detta behov på annat sätt,
•som uppfyller kraven på att kunna bo på egen hand i en lägenhet i en hyresfastighet,
•som är och har varit bosatt och folkbokförd i Stockholms stad utan avbrott i minst två år.
Till samtliga kriterier finns förtydliganden om vilka skäl som kan anses motsvara den situation som beskrivs.122 Sammantaget innebär riktlinjerna att det inom Stockholms stad krävs mycket för att be- viljas en förtur. Det bekräftas av statistik över antal ansökningar om respektive antal beviljade förturer. Antalet ansökningar har sjunkit de senaste åren. År 2020 var antalet förtursansökningar 1 108, 2019 1 277 stycken och 2018 1 430. Antalet förturer som beviljats var år 2020 var 41 stycken, år 2019 41 och år 2018 71. Andelen förturs- ansökningar som fick bifall 2020 var 4 procent. Av de ansökningar som fick bifall var både antalet (12 stycken) och andelen (9 procent) bifall under året högst i kategorin våld i nära relationer. Därefter följer kategorierna allvarlig sjukdom (4 procent), övriga hot (4 pro- cent) och funktionsnedsättning (2 procent). De 41 beviljade förturerna under 2020 utgjorde 2 promille av de totalt 17 735 lägenheter som för- medlades av bostadsförmedlingen under året.123 Stockholms andel kan
122Bostadsförmedlingen i Stockholm (2019): Riktlinjer för förtursverksamheten.
123Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Årsredovisning 2019, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Årsredovisning 2020, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Prelimi- närt årsbokslut och verksamhetsberättelse 2020, Stockholms stad (2020): Riktlinjer för bostads- försörjningen
224
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
jämföras med Sveriges allmännyttas uppskattning att förturer bevil- jade av allmännyttan år 2020 utgjorde mindre än 2 procent av den totala uthyrningen inom allmännyttans samlade bestånd.124
Bostadsförmedlingen i Stockholm har på uppdrag av Stockholms stad utrett förutsättningarna för att inkludera barnfamiljer med långvarig hemlöshet i riktlinjerna för förtur. I utredningen läggs stor vikt vid hur en eventuell inkludering av gruppen påverkas av regler- ingen i 8 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjnings- ansvar om att lägenheter som förmedlas genom förturer ska vara ett ”begränsat antal”. Bolagets bedömning är att den volym potentiella beviljade förtursärenden det kan bli fråga om i detta fall är så pass betydande att det finns skäl att anse att den riskerar att överstiga gränsen för vad som kan anses vara ett begränsat antal lägenheter. Med denna bedömning dras slutsatsen att det kan föreligga lagliga hinder mot att utöka antalet förturslägenheter med kategorin barn- familjer med långvarig hemlöshet. Vidare konstateras att vad som kan anses som ett begränsat antal lägenheter aldrig prövats rättsligt och att bolaget därmed är hänvisat till att göra sin egen rimlighets- bedömning.125
7.4Förturer utanför kommunal bostadsförmedling
Förtur inom annan verksamhet än kommunal bostadsförmedling är ej reglerat i lag. Det saknas en allmän definition av vad en förtur är utöver den som finns för kommunal bostadsförmedling.126 Utred- ningen har utgått ifrån att förtur avser att vissa hushåll som uppfyller särskilda kriterier får gå före andra i en kö till permanent bostad med förstahandskontrakt. Förtur skiljer sig från sociala kontrakt där hus- hållet får ett andrahandskontrakt via kommunen. Avsaknaden av en allmän definition innebär svårigheter i att följa upp kommunernas arbete och med säkerhet särskilja kommunernas arbete med förtur från deras tillämpning av sociala kontrakt.127
124Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från Sveriges Allmännytta, s. 23.
125Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Förutsättningarna för att inkludera barnfamiljer med långvarig hemlöshet i riktlinjerna för förtur, dnr 012/2020, s.
1268 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, prop. 2000/01:26: Bostads- försörjningsfrågor m.m., s. 53.
127Se även slutsats i WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 54.
225
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Utredningen har genomfört 15 kommunintervjuer. Kommunerna har valts ut för att täcka samtliga nio kommuntyper i SKR:s kom- mungruppsindelning, vara från olika delar av landet och belysa olika typer av förturssystem.128 Resultat från intervjuerna beskrivs i av- snitt 7.4.1 och vägleder utredningens tolkning av resultaten om förtur i Bostadsmarknadsenkäten 2021, som beskrivs i avsnitt 7.4.3. Till- lämpning av förturssystem i större städer adresseras särskilt i av- snitt 7.4.2 och är därmed inte del i underlaget för avsnitt 7.4.1.
7.4.1Kommunintervjuer visar olika system och oklar grund129
Arbetet kopplas i låg grad till lagstiftning
På frågan om vilka juridiska grunder förtur huvudsakligen erbjuds på svarar flera intervjuade kommuner att det inte finns någon sär- skild lagstiftning kommunerna stödjer sig på. I de kommuner där allmännyttan tar ett stort ansvar (se efterföljande avsnitt) så hänvisar flera till att arbetet följer av ägardirektiv, hyrespolicy, uthyrnings- rutin eller annat dokument med styrelsebeslut. En kommun anser att förturer ligger inom ramen för det allmännyttiga uppdraget. En annan kommun hänvisar till att hyreslagen ger en hyresvärd en stor frihet att själv välja sin hyresgäst. Flera kommuners svar handlar om att grunden för deras tillämpning av förturer handlar om att sätta människans behov i centrum.
Kommunernas arbete skiljer sig åt avseende vilken typ av kon- trakt som erbjuds, på vilka grunder förturer erbjuds och hur arbetet är organiserat. De flesta intervjuade kommunerna erbjuder ett första- handskontrakt. Men det framkommer också att kommuners förtur- system till viss del överlappar med andra kommunala insatser. En kommun svarar att de erbjuder förstahandskontrakt med stöd av en hyresgaranti som gäller i två år. En annan att det för vissa grupper kan bli socialt kontrakt. En tredje kommun har ett system för för- turer med förstahandskontrakt genom allmännyttan samt olika in-
128SKR.se, Kommungruppsindelning, Översiktstabell och lista på indelning, hämtad
129Avsnittet baseras på de genomförda kommunintervjuerna om inte annan källa anges. Infor- mation från intervjuer med Göteborg, Malmö, Stockholm, Uppsala är inte del av underlaget för detta avsnitt.
226
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
satser som sker med stöd i socialtjänstlagen där kontraktsformen beror på individens situation.
Olika organ inom kommunen tar beslut om förturssystemen och allmännyttan tar störst ansvar för genomförandet
Ett stort ansvar för arbete med förturer i kommunerna faller på allmännyttan. På frågan om hur kommunens förturssystem beslutats så svarar mer än hälften av kommunerna att det skett inom styrelsen för ett allmännyttigt bostadsaktiebolag. Något färre svarar att det är beslut i kommunfullmäktige eller i samråd mellan ägare och allmän- nyttans styrelse. Allmännyttan tar också stort ansvar som utförare av att tillhandahålla lägenheter för förturer, efter ägardirektiv från kommunen eller att annan förvaltning gjort bedömningar om behov. I ett par intervjuade kommuner ansvarar kommunens allmännyttiga stiftelse för förturer.
Även om det är tydligt att allmännyttan i många kommuner bär ansvaret så spelar socialtjänsten en viktig roll.130 I flera fall finns en strukturerad samverkan mellan allmännytta och socialttjänst eller motsvarande. I system där inte allmännyttan bär hela ansvaret så före- faller samverkan mellan kommun och allmännyttan ofta vara en för- utsättning för en effektiv verksamhet. En kommun beskriver ett tyd- ligt system där socialtjänsten tar beslut om vem som ska beviljas förtur och allmännyttan ordnar fram lägenheter. En annan kommun beskriver att allmännyttan tar beslut men att socialtjänsten kan in- komma med intyg samt underlag om hur mycket lägenheten får kosta om personen i fråga får försörjningsstöd. Utredningen kan med grund i intervjuerna inte svara på om socialtjänsternas medverkan utgörs av myndighetsutövning i form av biståndsbeslut med grund i social- tjänstlagen.
Intervjuerna visar att förtur i huvudsak söks av den enskilde indi- viden, men kan ske i samverkan med kommunens socialtjänst.
I intervjuer med mindre kommuner synliggörs att arbetet med förturer i viss utsträckning kan bygga på pragmatism, med individers behov av lämplig bostad i fokus. I ett par kommuner där det finns beslut om förtursgrunder så beskrivs att om det uppstår behov för personer som inte passar in på dessa förtursgrunder så löses situa-
130Se även Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Det boendesociala arbetet i förändring – Erfarenheter från sex kommuner, s. 60.
227
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
tionen ändå. I dessa fall, när individers situation och behov inte passar in i en kommuns system, förefaller samverkan inom kommunen av- görande.
Resultat från en enkätundersökning av Sveriges allmännytta om medlemsföretagens användning av förturer visar att deras förturs- hantering ofta regleras i ett samarbetsavtal med kommunen. I av- talen kan det framgå vilket antal lägenheter som bostadsbolaget för- väntas tillhandahålla samt under vilka förutsättningar förtur ges. De bostadsföretag som inte har avtal med sina kommuner kring för- turshantering kommer överens om tilldelning efterhand. Undersök- ningen visar även, i likhet med kommunintervjuerna, att det före- kommer att bostadsbolaget själva hanterar förturer utan samarbete med kommunen.131
Privata fastighetsägare är i låg utsträckning involverade i kom- munernas arbete med förturer. Civilsamhällesaktörer såsom privata bostadsstiftelser har ingen funktion i de intervjuade kommunernas arbete med förturer.
Kommuner anser att förturer underlättar för de som har svårt att skaffa en bostad på ordinarie bostadsmarknad
De intervjuade kommunerna anser att förturer underlättar för hus- håll som har svårt att skaffa en bostad på den ordinarie bostads- marknaden. En kommun beskriver det som att allmännyttan genom förturer förser personer i gränslandet mellan ordinarie och sekundär bostadsmarknad med bostäder och att det är en del av allmännyttans ansvar. En annan beskriver att vissa personer inte skulle kunna få en lägenhet utan förtur samt att systemet bygger på att det finns kunniga handläggare som identifierar personer med behov. En tredje kom- mun uttrycker att de förturer som ges på medicinska och sociala grunder underlättar situationen medan det är tveksamt om närings- livsförturerna gör det.
131Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från Sveriges Allmännytta, s.
228
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
7.4.2Det saknas tydlig skiljelinje mellan förtur och sociala kontrakt i större städer
Stockholm, Göteborg, Malmö och Uppsala visar på skillnader i fråga om förekomst av förturer. Stockholms stad är landets enda kommun där förtur ges inom ramen för en kommunal bostadsförmedling. Förturerna beviljas med stöd i kriterier (se 7.3.6). Göteborgs stad har ett system för sociala kontrakt, vilka av staden benämns förtur. Dessa beviljas, i likhet med systemet i Stockholms stad, med stöd i kriterier. Malmö stad och Uppsala kommun arbetar inte med för- turer. De har båda strukturer för att arbeta med sociala kontrakt, men i motsats till i Göteborgs stad benämns dessa inte förtur. För att visa på svårigheten att följa upp förturssystem när det saknas en allmänt känd definition av förtur utanför kommunal bostadsför- medling väljer utredningen att lyfta fram exemplen Göteborg, Malmö och Uppsala. Detta trots att de arbeten som utförs inte är i linje med utredningens utgångspunkt som är att förtur avser hushåll som upp- fyller särskilda kriterier får gå före andra i en kö till permanent bostad med förstahandskontrakt.
Göteborgs stad beviljar sociala kontrakt och kallar det förturer
Göteborgs stad har ett strukturerat arbetssätt för bostadsanskaffning och sociala kontrakt, vilka av staden benämns förturer. Utredningen väljer därför att använda begreppet förtur för att beskriva Göteborgs stads arbete, även fast innebörden skiljer sig från utredningens defi- nition. Arbetssättet består dels av samarbete mellan fastighetskon- toret och stadens fyra socialförvaltningar, dels av ett samarbetsavtal med fastighetsägare. Fastighetskontoret säkerställer tillgång till bo- städer och prövar vilka som ska beviljas förtur. Socialförvaltningarna ansvarar för att, mot bakgrund av kommunens skyldigheter och möj- ligheter enligt socialtjänstlagen (2001:453), skicka remiss till bostads- enheten med förslag om hushåll för prövning.
Fastighetskontoret arbetar med två olika typer av förturer. Den ena baseras på remisser från socialförvaltningarna och handlar om förturer av medicinska eller sociala skäl. Enheten prövar om det är lämpligt med socialt kontrakt. Om enheten beviljar förtur så står bo- stadsenheten på kontraktet i 18 månader, sedan kan den boende få ta över kontraktet. Det finns möjlighet att göra avsteg från huvud-
229
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
regeln och bevilja förstahandskontrakt. I dessa fall är stadens arbete i linje med utredningens utgångspunkt för vad en förtur är. Den andra typen av förtur handlar om anvisade boende utifrån bosättningslagen.
Förtur till en lägenhet kan beviljas av fastighetskontoret om hus- hållets situation överensstämmer med kriterier i stadens riktlinjer för bostadsanskaffning. Exempel på kriterier är att medicinskt eller socialt förtursskäl ska finnas och att hushållet inte på egen hand kan söka och erhålla en bostad, eller har ett omedelbart behov av bostad som inte kan tillgodoses genom sökvägar inom den ordinarie bostads- marknaden.132
Tillgång till bostäder för förtursändamål bygger på ett samarbets- avtal med fastighetsägare som samtliga som bygger nytt i Göteborg förväntas skriva på.133 Anledningen till att stadens förturer som huvud- regel upplåts som ett socialt kontrakt är att det efterfrågas av fastig- hetsägarna.134
Göteborgs stad gav förturer till barnfamiljer i en osäker boendesituation i en tidsbegränsad satsning
Utöver sitt ordinarie system för förtur genomförde Göteborgs stad under åren
132Göteborgs stad (2019): Avsiktsförklaring för anskaffning av bostäder i Göteborg, bilaga 2 – Rikt- linjer för bostadsanskaffning, s. 10.
133Göteborgs stad (2019): Avsiktsförklaring för anskaffning av bostäder i Göteborg, s. 3, samt samtal med Fastighetskontoret, Göteborgs stad. Se även Sveriges Kommuner och Regioner (2020): Det boendesociala arbetet i förändring – Erfarenheter från sex kommuner, s. 68.
134Samtal med Fastighetskontoret, Göteborgs stad.
230
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
i satsningen hade i och med detta ett biståndsbeslut med stöd i social- tjänstlagen.135
Bostäderna förmedlades dels genom att en andel av de nomine- rade barnfamiljerna tilldelades en lägenhet av bostadsenheten, dels genom att dåvarande marknadsplatsen Boplats Göteborg förmedlade 60 bostäder genom reservationer (se 7.3.4).136
Malmös modell med sociala kontrakt liknar Göteborgs, men kallas inte för förturer
Malmö stad har en strukturerad modell för att anskaffa, förvalta och fördela sociala kontrakt. Tre parter samarbetar. Fastighets- och gatu- kontoret har en lägenhetsenhet som anskaffar och förvaltar sociala boenden. Socialtjänsten har kontakt med individen, utreder och tar beslut om eventuellt bistånd med boende. Det kommunala bostads- bolaget MKB och privata aktörer äger bostäderna, skriver kontrakt med lägenhetsenheten och har uppföljningssamtal. Samverkan mellan dessa tre parter och den boende är avgörande för modellen. Lägen- hetsenheten samarbetar också med privata fastighetsägare för att säkra tillgång till lägenheter. Markpolitiken är en viktig del i arbetet med att anskaffa lägenheter i nyproduktion.137
Det beskrivna systemet avser så kallade övergångslägenheter. De hyrs initialt ut i andra hand, men möjligheten finns att hushållen efter att de uppfyller framtagna kriterier kan överta bostaden med ett förstahandskontrakt.138
Bedömningarna av vilka som ska få hjälp av modellen har skiftat över tid. De riktas nu i högre utsträckning till individer med svår social problematik som inte klarar sitt boende på egen hand, i enlig- het med § 1 4 kap socialtjänstlagen (2001:453). Tidigare fick indi- vider och hushåll som hade svårt att själva etablera sig på den ordi- narie bostadsmarknaden, men saknade en känd specifik problematik såsom psykisk ohälsa och missbruk, hjälp i högre utsträckning. Till exempel var barnfamiljer en prioriterad grupp. Om de inte kan lösa
135Fastighetskontoret, Göteborgs stad, mejl
136Göteborgs stad (2018): Satsning Barnfamiljer, Uppföljningsrapport, s. 7.
137WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning - Bostadsförmedlingar och förtur, s. 45, samt Malmö stad (2021): Markanvisningspolicy, s. 9.
138Malmö stad (2019): Undersökning av möjligheten att införa näringslivsförtur,
231
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
sin boendesituation på annat sätt får dessa grupper nu söka nöd- bistånd och bistånd veckovis via socialtjänsten.139
Malmö stad har utrett frågan om näringslivsförtur
Malmö stad har undersökt möjligheten att införa näringslivsförtur. I undersökningen bedömdes det att det inte fanns något tydligt be- hov av näringslivsförtur riktat till näringslivet generellt, men att det fanns argument för en förtur riktad till yrkesgrupper där kompetens- bristen är som störst för att motverka kompetensförsörjningspro- blem. Undersökningen konstaterar att hur en eventuell kompetens- förtur ska prioriteras i förhållande till andra grupper som också kan anses vara i behov av förtur är en svår avvägning. Med en bostads- marknad delvis i obalans och en kraftigt ökad strukturell hemlöshet i Malmö såg undersökningen flera grupper som skulle kunna anses ha behov av en förtur. Till exempel hemlösa barnfamiljer, unga och nyanlända invandrare som har svårt att komma in på bostadsmark- naden. Enligt undersökningen uppges varken MKB eller Boplats Syd se några möjligheter att förmedla förturslägenheter.140
Uppsala kommun har inget system som de benämner förtur
Uppsala kommun har inget system som de benämner förtur. Det finns tre vägar för att fördelas en hyresrätt i kommunen. För det första genom rak kö i den kommunala bostadsförmedlingen samt rak kö med särskilda kriterier, till exempel trygghetsboende, senior- boende, ungdomsboende och studentboende. För det andra i form av särskilt boende till hushåll som får biståndsbedömt boende genom SoL och LSS. För det tredje så kan hushåll beviljas boende inom kommunens sociala resurs.141 Genom dessa olika vägar säkerställer kommunen att de uppfyller sina skyldigheter i enlighet med SoL, LSS samt bosättningslagen och underlättar därmed enligt egen utsago för hushåll som annars skulle ha svårt att skaffa en bostad på den ordi-
139Samtal med Malmö stad. Se även Runquist, Wedding (2021): Hur har andrahandslägenheter i Malmö kommun fördelats till hemlösa över tid? En studie av prioriteringar och exkluderingar, rapport nr 1 i forskningsprojektet Skånska hem, Socialhögskolan, Lunds universitet, s. 65.
140Malmö stad (2019): Undersökning av möjligheten att införa näringslivsförtur,
141BME 2021.
232
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
narie bostadsmarknadens villkor. Däremot innebär systemen ingen förenklad väg till bostad för strukturellt hemlösa, såsom personer med låg inkomst eller skulder, som inte har tillräckligt kötid, inte bott i Sverige särskilt länge eller inte hunnit etablera sig på arbets- marknaden.
För att lösa kommunens behov av anskaffning av lägenheter att fördela finns en fastighetsstab som samarbetar med kommunens all- männyttiga bostadsbolag och privata fastighetsägare. Markpolitiken är en viktig del i arbetet med att anskaffa lägenheter i nyproduktion. Att ta del av privata fastighetsägares lägenheter i det befintliga be- ståndet till den sociala resursens arbete är svårare eftersom kommu- nen inte har ett lika strukturerat arbetssätt än som det som finns för att arbeta med kommunens allmännyttiga bostadsbolag.142
7.4.3Användning av förtur enligt BME 2021
Det finns möjlighet att ansöka om förtur i en majoritet av landets kommuner och allmännyttan är en viktig aktör
I 2021 års BME avsågs med kommunal förtur att vissa hushåll som uppfyller särskilda kriterier får gå före andra i en kö till permanent bostad med förstahandskontrakt. Detta är samma definition som utredningen använder. I enkäten ställdes frågan Finns det någon möj- lighet att ansöka om förtur till bostad i er kommun? Totalt besvarade 268 kommuner frågan och 169 kommuner svarade något av de alter- nativ som indikerar att kommuner möjliggör förtur. 99 kommuner svarade nej på frågan och 22 kommuner lämnade inget svar. 112 kom- muner svarade Ja, det går att ansöka om förtur i det allmännyttiga bostadsföretagets egen kö. 13 kommuner svarade Ja, det går att ansöka om förtur i den kommunala bostadsförmedlingens kö. Av dessa är det endast 2 kommuner som har en kommunal bostadsförmedling och endast en av dessa hanterar förturer inom den kommunala bostads- förmedlingen. 44 kommuner har svarat Annat sätt. Av fritextsvaren framkommer att många av dessa kommuners socialtjänster eller mot- svarande är involverade, samt att det förekommer samarbeten mellan socialtjänster och de allmännyttiga bostadsföretagen.
Av de 169 kommuner som uppger sig ha förturer så har flest kom- muner, 115 stycken, angett att kommunens allmännyttiga bostads-
142Samtal med Uppsala kommun
233
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
företag är den instans som tar ställning till ansökningar om förtur till bostad. 38 kommuner har svarat kommunens socialförvaltning eller motsvarande och 10 kommuner har svarat Annan instans. Där- till har två kommuner angett annan kommunal förvaltning, två kom- muner kommunal bostadsförmedling och två kommuner har inte be- svarat frågan.143 Att allmännyttan tar ett stort ansvar för förturer är i linje med svaren från kommunintervjuerna.
Av de 169 kommunerna har 154 gett förtur under 2020 och 15 har svarat att de inte gett förtur.144 I BME 2020 ställdes frågan: Vilka har fått förtur i er kommun under 2019? 78 kommuner svarade att kommunen inte gett någon förtur under 2019 och övriga 212 kom- muner antogs ha gett förturer under året.145 I BME 2020 fanns inte fanns någon definition av förtur. 40 färre kommuner i 2021 års BME synes använda förturer i jämförelse med 2020 års resultat. Det indike- rar att ett antal kommuner som i BME 2020 svarat att de tillämpar vad de kallat förturer inte känner sig träffade av den tillförda definitionen.
Näringslivsförtur är vanligaste förtursgruppen
Den vanligaste förtursgruppen i BME 2021 är personer som fått arbete i kommunen (och som bor utom pendlingsavstånd), så kallad näringslivsförtur. Därefter är de fyra vanligaste förturerna personer med medicinska eller sociala skäl, anvisade nyanlända personer, per- soner med lättare funktionsnedsättning som behöver flytta till en bostad med bättre tillgänglighet (exempelvis med hiss) samt kvinnor utsatta för våld av närstående. Relativt få kommuner har gett förtur till studenter, äldre eller ungdomar
Regeringen konstaterar i Åtgärdsprogrammet för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor att det är angeläget att alla vålds-
143BME 2021.
144BME 2021, fråga 34: Finns det någon möjlighet att ansöka om förtur till bostad i er kommun?
145Boverket.se, Bostadsförmedling, förtur och service, hämtad
146BME 2021, fråga 37: Vilka har fått förtur i er kommun under 2020?
147Boverket.se, Bostadsmarknadsenkäten 2020, hämtad
148Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar. En marknadsrapport från Sveriges Allmännytta, s.
234
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
utsatta vuxna och barn som behöver det, inklusive kvinnor med drog- relaterade problem och funktionsnedsättningar, har tillgång till be- hovsanpassat skyddat boende och får stöd i övergången till stadig- varande boende.149 Förturer kan vara en metod för att ge ett sådant stöd. 46 kommuner har i BME 2021 angett att de ger förtur till kvin- nor utsatta för våld av närstående och 35 anger att de ger förtur till personer i behov av skyddat boende.
Figur 7.8 Vilka som fått förtur i kommunerna, år 2020
Personer som fått arbete i kommunen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
(och som bor utom pendlingsavstånd) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Personer med medicinska |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
62 |
|
|
|
|
|
|
|
eller sociala skäl |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Anvisade nyanlända personer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
56 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Personer med lättare funktionsnedsättning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
som behöver flytta till en |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
56 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bostad med bättre tillgänglighet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kvinnor utsatta för våld av närstående |
|
|
|
|
|
|
|
|
46 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Personer i behov av skyddat boende |
|
|
|
|
|
|
35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hushåll som av ekonomiska skäl |
|
|
|
|
|
|
31 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
behöver flytta till en billigare bostad |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Personer med andra förtursgrunder |
|
|
|
|
23 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Trångbodda familjer |
|
|
|
|
22 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hushåll som på grund av |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
separation behöver ny bostad |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hemlösa |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Studenter |
|
|
14 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Äldre |
|
|
11 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ungdomar |
|
9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
10 |
20 |
30 |
40 |
50 |
60 |
70 |
80 |
90 |
100 |
||||||||||
|
|
|
|
|
Antal kommuner som angett alternativet |
|
|
|
|
|
|
|||||||||
Anm. Det var möjligt att ange flera svarsalternativ.
Källa: BME 2021, fråga 37 Vilka har fått förtur i er kommun under 2020?
149Regeringskansliet (2021): Åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor
235
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
Kommunerna har angett att de totalt fördelat cirka 3 100 förturer under 2020. Göteborgs stad har angett högst antal, 401 stycken.150 Som utredningen visat (se 7.6.2) är Göteborgs så kallade förturer i form av sociala kontrakt. Det indikerar osäkerheter i statistiken.
I cirka två tredjedelar av de kommuner som tillämpar förtur be- höver personen som ansöker styrka behovet med ett intyg från en läkare, psykolog, kurator, socialsekreterare eller liknande.151 Dessa enkätsvar är i linje med kommunintervjuerna.
Mönster mellan olika kommuntyper och kommunstorlekar
Statistiken från BME 2021 har strukturerats med stöd i SKR:s kom- mungruppsindelning. Utredningens sammanställning visar att det finns skillnader mellan de olika kommuntyperna avseende möjlighet att ansöka om förtur. Mest framträdande är att pendlingskommuner nära storstäder är restriktiva. Endast 12 av dessa 43 kommuner erbjuder förturer och av dessa har endast 9 beviljat förturer under 2020. Lands- bygdskommuner och större städer är de kommuntyper där högst andel av kommunerna svarat att det är möjligt att ansöka om förtur.
Utredningen har jämfört kommunernas svar på frågan om vilka som har fått förtur baserat på kommungrupp. Resultatet är att ju större kommunen är, desto färre olika grupper ges förtur. Landsbygdskom- muner är mest benägna att bevilja näringslivsförturer. Även bland lands- bygdskommuner med besöksnäring, pendlingskommun nära mindre stad/tätort och pendlingskommun nära större stad så är näringslivs- förturer vanligast. Stockholms stad och Göteborgs stad beviljar inga näringslivsförturer och endast en av tolv pendlingskommuner nära storstäderna gör det. För Stockholms stad och Göteborgs stad är det vanligast att tilldela förtur till personer i behov av skyddat boende, kvinnor utsatta för våld av närstående, personer med lättare funk- tionsnedsättning och personer med medicinska eller sociala skäl. Bland de relativt sett restriktiva pendlingskommunerna nära storstäder är det vanligast med förturer till hemlösa, kvinnor utsatta för våld av närstående samt personer med medicinska eller sociala skäl.152
150BME 2021, fråga 38: Hur många lägenheter fördelades till bostadssökande genom förtur under 2020?
151BME 2021, fråga 37: Behöver personen som ansöker om förtur styrka behovet med ett intyg från en läkare, psykolog, kurator, socialsekreterare eller liknande?
152BME 2021 fråga 37: Vilka har fått förtur i er kommun under 2020?, samt SKR, kommun- gruppsindelning 2017.
236
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
7.5Utredningens bedömningar
7.5.1Kommunal bostadsförmedling är ett ändamålsenligt verktyg, som bygger på samarbete
Kommunala bostadsförmedlingar är ett ändamålsenligt verktyg för kommunernas arbete med bostadsförsörjning. Det råder bostads- brist i många kommuner153 och det finns flera olika sätt att söka en bostad, till exempel i form av annonsplatser och fastighetsägares egna köer. I denna situation utgör en transparent och serviceinriktad kom- munal bostadsförmedling ett ändamålsenligt verktyg. Genom att samla lediga hyresbostäder på ett ställe ges sökande överblick över vilka boendealternativ som finns att söka och de slipper vända sig till många olika aktörer. Inom sina respektive bostadsmarknader hjälper för- medlingarna ett stort antal människor att matchas med en fastighets- ägare och få en bostad. De kommunala bostadsförmedlingarna för- medlade cirka 40 000 lägenheter år 2020.154 Det leder sannolikt till en mer effektiv hyresmarknad i respektive region.
Kommunala bostadsförmedlingar fyller en viktig funktion för en inkluderande bostadsmarknad. Kommunal bostadsförmedling och privat förmedling kan inte ses som två utbytbara tjänster.155 Kom- munal bostadsförmedling är ett kommunalt verktyg för bostadsför- sörjningen som inom ramen för sin verksamhet bör förväntas ta ett socialt ansvar. Privata aktörer bedriver en ekonomisk verksamhet i vilken de tillhandahåller tjänster för fastighetsägare och bostadssökande. Målgrupperna är överlappande, men ändamålen för verksamheterna skiljer sig åt.
Genom kommunal bostadsförmedling har det allmänna viss rådig- het över vilka hushåll som kan tillgodose sina bostadsbehov på den ordinarie bostadsmarknaden. Detta kräver emellertid att förmedlingarna förmår samla ihop många lägenheter, från många olika fastighetsägare. Utredningen bedömer att en bred kommunal bostadsförmedling bygger på samarbete och förtroende mellan förmedling och fastighets- ägare. Samarbetet mellan parterna består främst i att bostadsförmed- lingen tillhandahåller en effektiv och serviceinriktad tjänst till fastig- hetsägarna, som i utbyte ger bostadsförmedlingen inflytande över den samhällsnytta som möjliggörs av förmedlingen. Detta sker trots
153BME 2021.
154Enkät till kommunala bostadsförmedlingar, 2021, fråga 1.
155Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 23 f.
237
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
att efterlevnad av förmedlingsprincipen turordning efter kötid inne- bär att hyresvärdarna därmed avsäger sig sin rätt att aktivt välja vilka de vill ha boende i sina lägenheter. Hyresvärden bestämmer emeller- tid fortsatt vilka villkor och krav som gäller för att en sökande ska kunna godkännas för tillträde till en bostad.156
Trots konkurrens från privata marknadsplatser och annonsplat- ser så har både antalet anslutna privata fastighetsägare och antalet förmedlade privata hyresrätter ökat i de kommunala bostadsförmed- lingarna i Stockholm, Malmö och Uppsala.157 Det bör ses som att de erbjuder en service som uppskattas av fastighetsägarna.
Det förekommer att kommuner i samband med markanvisnings- processer ställer krav på att en fastighetsägare ska tillgängliggöra ny- producerade bostäder genom en kommunal bostadsförmedling.158 Men fastighetsägare ansluter sig huvudsakligen till en kommunal bo- stadsförmedling frivilligt. När lagen (1987:1274) om kommunal bo- stadsanvisningsrätt fortfarande gällde hade kommuner möjlighet att anvisa privata fastighetsägares lägenheter om det behövdes för bostads- försörjningen. Men även då var frivilliga överenskommelser mellan kommun och fastighetsägare en central del av systemet.159
Även fast det finns ett ömsesidigt samarbete och förtroende under- stryker företrädare för bostadsförmedlingarna att eventuella föränd- ringar av bostadsförmedlingen måste ta i beaktande hur privata fastig- hetsägare kommer att reagera.160 Ett tydligt exempel är förändringar av den marknadsplats för bostäder som ägdes gemensamt av kom- munen och privata fastighetsägare i Göteborg. Förändringen av för- medlingsprincip till rak kö när Boplats Göteborg inrättades ledde till att ett antal större fastighetsägare valde att lämna förmedlingen och gå över till en privat aktör.161
Att en bred kommunal bostadsförmedling bygger på samarbete och förtroende mellan förmedling och fastighetsägare samt att fastig-
156Se avsnitt 7.3.2.
157Jämförelse mellan år 2020, som i betänkandet redovisas i tabell 7.1, och 2019 redovisat i WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 14.
158Se till exempel Stockholms stad (2015): Markanvisningspolicy 2015, s. 10. Där beskrivs att den som erhåller markanvisning för hyresrätt skall ha avtal eller sluta avtal med bostadsför- medlingen i samband med anvisningen. Jfr Malmö stad (2021): Markanvisningspolicy, s. 9.
159Prop. 1987/88:35: Om kommunal bostadsanvisningsrätt m.m., s. 1.
160Rundabordssamtal med kommunala bostadsförmedlingar
161Se Göteborgs stad (2018): Ägardirektiv, bolagsordning och organisatorisk placering för Bo- plats Göteborg AB, Handling 2018 nr 208, för de förändringar som genomfördes. Se Göteborg Direkt (2019): Premiär för nya Boplats, för beskrivning av vissa fastighetsägares val att lämna.
238
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
hetsägare huvudsakligen ansluter sig till en kommunal bostadsför- medling frivilligt är enligt utredningen viktigt att beakta vid juster- ingar av förutsättningar för kommunal bostadsförmedling.
7.5.2Turordning efter kötid bör kompletteras med reservationer för en mer träffsäker förmedling
Turordning efter kötid är transparent, men att behålla systemet utan kompletteringar begränsar kommunerna
Kötid är enligt utredningens mening en transparent förmedlings- princip som minskar risken för diskriminerande, godtyckliga och oklara grunder för urval av hyresgäster. Enligt gällande rätt utgör turord- ning efter kötid den huvudsakliga förmedlingsprincipen för kommu- nala bostadsförmedlingar.162
När bestämmelserna infördes ansågs kommunal bostadsförmed- ling vara ett lämpligt sätt att ge resurssvaga hushåll rimliga möjlig- heter att få tillgång till en god bostad.163 Statistik visar att de kom- munala bostadsförmedlingarna generellt har relativt långa kötider.164 De hushåll som står inför ett mer akut behov av bostad eller för- ändrad boendesituation men inte haft möjlighet att samla ihop många ködagar har därmed små chanser att kunna lösa sin situation genom en kommunal bostadsförmedling. Att bostadsförmedlingarna är öppna för alla gör dem användbara för en bred målgrupp. Men utredningen har visat att bostadsförmedlingarna för många köande utgör ett sätt att hantera risken för förändrade bostadsbehov framåt i tiden. De med en ordnad boendesituation utgör en majoritet av de som står i kö (se avsnitt 7.3.3). Det försvårar möjligheten att förmedlas en god bostad för de som inte har en godtagbar boendesituation.
Att bostadsförmedlingarnas erfarenhet visar att det är kortare kötid till hyresbostäder med högre hyra kan tolkas som en brist med ett system baserat huvudsakligen på kötid. Att de som har möjlighet att efterfråga en hyreslägenhet med högre hyra kan få en bostad med kortare kötid kan omvänt beskrivas som att de som har en kort kötid och ett bostadsbehov i närtid blir tvungna att efterfråga en lägenhet med högre hyra. Detta om alternativen till det kostsamma boendet
1628 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
163Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 19.
164Se tabell 7.2.
239
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
är ännu sämre, såsom en osäker eller ännu mer kostsam boende- situation på andrahandsmarknaden. En rimlig boendekostnad i för- hållande till den disponibla inkomsten är ett av de kriterier som lyfts fram i Boverkets rapport om bostadsbrist.165
Utredningen konstaterar vidare att det finns en koppling mellan kötid och inkomst. Hushåll med högre inkomster tenderar att ha längre kötider än hushåll med låga inkomster. Den slutsatsen drar utredningen baserat på resultat från forskning och de kommunala bostadsförmedlingarnas erfarenhet och tolkning av den statistik de har tillgänglig. Detta är en brist med ett system baserat huvudsak- ligen på kötid.
Att behålla gällande reglering om förmedlingsprincipen turord- ning efter kötid utan kompletteringar bedöms enligt utredningen be- gränsa kommunernas möjlighet att bedriva en aktiv och effektiv för- medlingsverksamhet som en del i en socialt hållbar bostadsförsörjning.
Komplettera kötid med reservationer för en mer träffsäker förmedling
Det finns behov och utvecklingspotential för en mer träffsäker kom- munal bostadsförmedling. Utredningen bedömer att potentialen be- höver användas i högre utsträckning för att nå fler hushåll och grupper vars behov i dag inte tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden. Flera av de kommunala bostadsförmedlingarna underlättar för unga att komma in på den ordinarie bostadsmarknaden genom s.k. reserva- tioner, vilket innebär att lägenheter med stöd i träffsäkra kriterier förmedlas till gruppen unga. Förfarandet kompenserar för att unga inte kan samla kötid på samma sätt som äldre. I flera bostadsför- medlingar får unga en högre andel bostäder förmedlade än den andel de utgör av det totala antalet sökande respektive den andel de utgör av antalet aktiva sökande. Det visar att bostadsförmedlingarna har en förmåga att tillsammans med fastighetsägare underlätta för vissa grupper att ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden.
Beroende på livssituation kan en bostadssökande ha olika mycket nytta av kommunal bostadsförmedling. Hushåll med otillfredsstäl- lande boendeförhållanden är särskilt betjänta av förmedling av bo-
165Boverket (2020): Mått på bostadsbristen.
240
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
städer efter fastställda behovskriterier.166 Det finns därför motiv för att kommunal bostadsförmedling bör ha mer selektiva inslag. Utred- ningens kartläggning har visat att de kommunala bostadsförmed- lingarna inte styrs på ett sådant sätt att de bidrar till att bostäder reserveras till exempelvis barnfamiljer, trångbodda hushåll eller hus- håll med låg inkomst och att det bland förmedlingarna råder en osäker- het om vad som är tillåtet enligt lag.
Nuvarande reglering tolkas av kommunala bostadsförmedlingar som att bostadsförmedling utifrån behov inte är tillåtet. Bestämmels- erna om turordning efter kötid begränsar därmed möjligheterna att tillämpa kompletterande kriterier till en rak kötid samtidigt som kö- avgift tas ut. Analysen av kommunernas styrning visar också att fokus på turordning efter kötid sannolikt innebär att arbetet med kom- pletterande former bromsas. Regleringen av kommunal bostadsför- medling bör därför utformas så att det är tydligt att det är möjligt att arbeta med reservationer genom att komplettera kötid med behovs- kriterier som är transparenta och förutsägbara.
De kommunala bostadsförmedlingarnas uppskattningar om mark- nadsandelar ger en indikation av potentialen i att påverka den lokala bostadsförsörjningen med kommunal bostadsförmedling som verk- tyg. Med en aktiv styrning och gott samarbete med fastighetsägare finns möjligheter för bostadsförmedlingarna att påverka vilka hus- håll som får tillgång till en hyresbostad med förstahandskontrakt.
För bostadsförmedlingarna innebär det i praktiken en balansgång att främja ett arbetssätt med fler reservationer utifrån träffsäkra kri- terier. Utformningen av kriterier som i praktiken påverkar effekten av en lång kötid behöver ske på ett sätt som upprätthåller hushållens tillit till bostadsförmedlingarna som en rättvis samhällsinstitution. Samtidigt ska utformningen och processen ske i dialog med fastighets- ägare och på ett sätt som upprätthåller intresse från och trovärdighet gentemot desamma. Utredningen bedömer att en kommun som genom en kommunal bostadsförmedling vill åstadkomma en träffsäker för- medling behöver säkerställa en transparent, effektiv och serviceinrik- tad verksamhet gentemot fastighetsägarna.
Utredningen bedömer att särskilda kriterier behöver vara trans- parenta och förutsägbara. Det skapar tydlighet. Bedömningen sker
166SOU 1992:71: Bostadsförmedling i nya former, s.
241
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
bland annat mot bakgrund av DO:s slutsatser om diskriminering på hyresmarknaden. Utformningen av kriterier bör lämpligen utgå ifrån de lokala eller regionala behov som finns på bostadsmarknaden. Det kan ta sin utgångspunkt i de underlag som Boverket tillhandahåller i arbetet med riktlinjer för bostadsförsörjning eller andra relevanta underlag och erfarenheter.
För att möjliggöra en utveckling där kommunala bostadsförmed- lingar i högre utsträckning kan sätta bostadssökandes behov och vad som i övrigt är ändamålsenligt i fokus bedömer utredningen att lagen behöver tydliggöras. I samband med detta behöver även de kommu- nala bostadsförmedlingarnas avgiftsrätt säkerställas.
Utvecklingen av de kommunala bostadsförmedlingarnas förutsätt- ningar att förmedla bostäder till sökande genom reservationer även- tyrar inte förmedlingarnas möjlighet att administrera en kommuns arbete med sociala kontrakt eller motsvarande (se exempel s. 13). Det kan exempelvis innefatta bostäder till socialtjänsten, som i sin tur hyr ur till en individ. Denna typ av verksamhet är något annat än ett förturssystem.
7.5.3Möjliggör för fler förturer inom kommunal bostadsförmedling
Utredningen bedömer att förtur är ett träffsäkert sätt att förmedla bostäder till hushåll som enligt en kommunal analys har stora behov av att få tillgång till en god bostad på den ordinarie bostadsmarknaden.
Stockholms stad är den enda av de kommunala bostadsförmed- lingarna som har förturer inom förmedlingen. Varje år hanteras drygt 1 000 ansökningar om förtur. De 41 beviljade förturerna under 2020 utgjorde 2 promille av de totalt 17 735 lägenheter som förmed- lades av bostadsförmedlingen under året.167 Bland de som tilldelats förtur finns individer som varit utsatta för våld i nära relationer, har en allvarlig sjukdom eller funktionsnedsättning eller varit föremål för hot. Utredningen har uppmärksammat att den nuvarande regler- ingen om att lägenheter som förmedlas genom förturer ska vara ett ”begränsat antal” hämmar en ökad tillämpning. I en utredning av
167Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Årsredovisning 2019, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Årsredovisning 2020, Bostadsförmedlingen i Stockholm (2021): Prelimi- närt årsbokslut och verksamhetsberättelse 2020, Stockholms stad (2020): Riktlinjer för bostads- försörjningen
242
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
Bostadsförmedlingen i Stockholm på uppdrag av Stockholms stad görs bedömningen att det kan föreligga lagliga hinder mot att utöka antalet förturslägenheter med kategorin barnfamiljer med långvarig hemlöshet.168
Enligt Agenda 2030 ska särskild uppmärksamhet ägnas åt situatio- nen och behoven hos dem med sämst förutsättningar. Ur det allmän- nas perspektiv är det en central princip att ingen ska lämnas utanför.169 Det är ett motiv till att säkerställa att kommunal bostadsförmedling ges bättre juridiska förutsättningar att hjälpa de människor som har störst behov av en ändamålsenlig bostad.
Företrädare för kommunala bostadsförmedlingar har betonat att det är svårt att hantera förturer inom en kommunal bostadsförmed- ling eftersom det innebär ett avsteg från principen om att bostäder förmedlas i turordning efter kötid. De anser att verksamheten som helhet blir mindre tydlig. För en bostadssökande är det enkelt att förstå villkoren när förmedlingen sker på ett transparent sätt utifrån kötid och fastighetsägarens kriterier (se avsnitt 7.3.2). Utredningen anser emellertid att det faktum att det finns förtur inom en kom- munal bostadsförmedling talar för att det går att utforma verksam- heten så att den förstås och accepteras av sökande.
7.5.4Kommunerna överväger vid behov kommunal bostadsförmedling
Utredningen bedömer att det saknas motiv till att skärpa kraven på kommunerna i frågan om att anordna bostadsförmedling. Bedöm- ningen görs för det första mot bakgrund av att en bred och träffsäker bostadsförmedling i så hög grad bygger på kommunens möjlighet att erbjuda service och ett intresse från fastighetsägare att få ta del av en sådan service. Förutsättningarna för att åstadkomma detta bedöms vara mest fördelaktiga om initiativet till kommunal bostadsförmed- ling kommer från kommunerna själva. För det andra har utredningen visat att det finns flera exempel på kommuner som övervägt att an- ordna kommunal bostadsförmedling. I vissa kommuner som startat kommunal bostadsförmedling har det blivit en varaktig satsning, medan det i andra inte har varit lika framgångsrikt och därför avslutats (se
168Bostadsförmedlingen i Stockholm (2020): Förutsättningarna för att inkludera barnfamiljer med långvarig hemlöshet i riktlinjerna för förtur, dnr 012/2020, s.
169Prop. 2019/20:188: Sveriges genomförande av Agenda 2030, s. 12.
243
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
avsnitt 7.2.3 och 7.2.4). Utredningen bedömer att det fortsatt i huvudsak bör vara upp till kommunerna, ensamt eller gemensamt, att undersöka om behoven lokalt eller regionalt är sådana att det behövs en kommunal bostadsförmedling för att främja bostadsförsörjningen. Bedömningen är i linje med gällande rätt och föranleder därför ingen förändring.170
7.5.5Förtur utanför kommunal bostadsförmedling
Avsaknad av en allmän definition av vad en kommunal förtur är utanför kommunal bostadsförmedling
Förtur inom annan verksamhet än kommunal bostadsförmedling är ej reglerat i lag. Definitionen av vad en förtur är inom kommunal bostadsförmedling framgår indirekt av 8 § lag (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar och beskrivs i dess förarbe- ten.171 Det har emellertid saknats en allmänt känd definition av vad en förtur är och vad som är dess särskiljande drag i relation till andra kommunala verktyg när det sker utanför kommunal bostadsförmed- ling. Utredningen bedömer att det vore ändamålsenligt att framöver skilja på begreppen förtur och sociala kontrakt. Utöver gällande reglering bör begreppet förtur avse hushåll som får teckna ett eget förstahandskontrakt. Därmed skiljer sig förtur från kommunernas särskilda boendelösningar där hushållet tecknar ett andrahandskon- trakt via kommunen, så kallade sociala kontrakt.
Avsaknaden av en allmänt känd definition utöver den som gäller för förtur inom ramen för kommunal bostadsförmedling gör det svårt att följa upp kommunernas arbete på ett precist sätt och med säkerhet särskilja kommunernas arbete med förtur från deras tillämp- ning av sociala kontrakt.172 I BME 2021 svarade sammanlagt 169 kom- muner något av de alternativen som indikerar att de möjliggör förtur, motsvarande ungefär 60 procent av landets kommuner. Sannolikt arbetar ett antal av dessa med sociala kontrakt snarare än förtur. Ut- redningen kan emellertid inte bedöma hur stor den andelen är.
Avsaknaden av en definition bidrar sannolikt också till att det enligt utredningens bedömning inte finns ett enhetligt gällande förturs-
1707 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
171Prop. 2000/01:26: Bostadsförsörjningsfrågor m.m., s. 53.
172Se även WSP (2021): Underlag social bostadsförsörjning – Bostadsförmedlingar och förtur, s. 54.
244
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
system i Sverige utanför kommunal bostadsförmedling. Kommuners tillämpning av förturer kännetecknas av olika organisatoriska lös- ningar och grund för förtur. I kommunintervjuerna som utredningen genomfört så besvaras frågan om vilka juridiska grunder förtur erbjuds på huvudsakligen med att det inte finns någon särskild lag- stiftning kommunerna stödjer sig på. Det är förväntat givet att förtur inom annan verksamhet än kommunal bostadsförmedling ej är regle- rad särskilt. Utredningen har visat att ett stort ansvar för arbete med förturer i kommunerna faller på allmännyttan. Dels som ansvariga för att ta fram riktlinjer och liknande som grund för sitt eget arbete, dels som utförare efter att annan förvaltning gjort bedömningar om behov. Sammantaget bedömer utredningen att det mesta arbetet med förtur som sker i kommuner utanför kommunal bostadsförmed- ling är att betrakta som uthyrningsverksamhet.
Flera kommuner har strukturer för anskaffning av bostäder, både via en aktiv markpolitik och dialog med fastighetsägare. Utredningen bedömer att kommuner som har en funktion för att arbeta tillsam- mans med fastighetsägare för att trygga kommunens behov av bo- städer kan arbeta mer proaktivt och förutsägbart.
Förtur utanför kommunal bostadsförmedling fyller en funktion för socialt hållbar bostadsförsörjning
Utredningen bedömer att förtur som verktyg kan fylla en allt vik- tigare funktion för en socialt hållbar bostadsförsörjning. Genom sin potentiella träffsäkerhet och det faktum att det hushåll som fördelas en förtur tecknar ett förstahandskontrakt så innebär det en möj- lighet för kommuner att tillgodose de lokala och regionala behoven utan att belasta socialtjänsten med åtaganden kopplade till sociala kontrakt.
Förtur fyller en funktion för en socialt hållbar bostadsförsörjning redan i dag. Bedömningen sker dels mot bakgrund av kommuninter- vjuerna där kommunerna själva anser att förturer underlättar för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på den ordinarie bostads- marknaden, dels med stöd i kommunernas svar på BME 2021 om vilka som är de vanligaste förtursgrupperna. Samtidigt konstaterar utredningen att personer som fått arbete i kommunen (och som bor utom pendlingsavstånd), så kallad näringslivsförtur, är den vanligaste förtursgruppen. Det innebär att kommuner i hög utsträckning också
245
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
SOU 2022:14 |
använder förturer som ett arbetsmarknadspolitiskt verktyg. Denna förtur underlättar inte nödvändigtvis för personer som har det svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden.
Utredningen konstaterar också att personer med medicinska eller sociala skäl är den näst vanligaste förtursgruppen enligt BME 2021. Av kommunintervjuer samt fritextsvar till BME framkommer att många kommuners socialtjänster eller motsvarande är involverade i förtursverksamhet, även om ett stort ansvar för arbete med förturer i kommunerna faller på allmännyttan. Utredningen kan med grund i intervjuerna och BME inte svara på om socialtjänsternas medverkan sker mot bakgrund av biståndsbeslut om enskilda individer med grund i socialtjänstlagen.
Utredningen har inte kunnat utröna om kommunernas urval av grupper att fördela förturer till baseras på en analys av vilka hushåll eller grupper som har störst behov. Göteborgs stads arbete med förtur till barnfamiljer i en osäker boendesituation är ett gott exem- pel på när en behovsanalys utgjort underlag för arbete med förturer. För att förturer ska vara effektivt som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning bör kommunernas beslut om prioriterade för- tursgrupper ske med grund i den analys kommunerna föreslås göra om vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden.
Regeringen konstaterar i Åtgärdsprogrammet för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor att det är angeläget att alla våldsutsatta vuxna och barn som behöver det, inklusive kvinnor med drogrelaterade problem och funktionsnedsättningar, har tillgång till behovsanpassat skyddat boende och får stöd i övergången till stadig- varande boende.173 Förturer är en metod för att ge ett sådant stöd, antingen som enskild åtgärd eller i kombination med en hyresgaranti eller annat kommunalt stöd till enskilda för att skaffa eller inneha en permanent bostad. (se kapitel 5 och 6 avseende kommunala hyres- garantier och de rättsliga förutsättningarna för sådana).
173Regeringskansliet (2021): Åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor
246
SOU 2022:14 |
Kommunal bostadsförmedling och förturer |
7.5.6Mer selektiv förmedling och fördelning av hyresbostäder för en mer inkluderande bostadsmarknad
Utredningen bedömer sammantaget att fördelning av hyresbostäder behöver ske med större inslag av selektivitet. Det finns en utveck- lingspotential för en mer träffsäker kommunal bostadsförmedling. Utredningen bedömer att potentialen behöver användas i högre utsträckning för att nå fler hushåll och grupper vars behov i dag inte tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden. Därtill bör verktyget användas mer aktivt för att motverka socioekonomisk boendesegre- gation. Inom kommunal bostadsförmedling bör det dels ske genom reservationer, där turordning efter kötid kompletteras med kriterier, dels genom förturer. Även kommunernas tillämpning av förturer utan- för kommunal bostadsförmedling är att betrakta som en angelägen selektiv åtgärd som utredningen bedömer fyller en funktion för en socialt hållbar bostadsförsörjning.
Det finns inget som hindrar kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling att implementera den metod för reservationer enligt fastställda kriterier som föreslås för de kommunala förmed- lingarna inom sina kommunala bostadsaktiebolags uthyrningsverk- samhet. Utredningen bedömer att det är förenligt med likställighets- principen.
Utredningen bedömer sammantaget att det inte finns något hin- der för att såväl privata som allmännyttiga fastighetsägare tillämpar en mer selektiv fördelning av hyresbostäder, i syfte att bidra till en mer inkluderande bostadsmarknad. En mer selektiv fördelning av hyresbostäder bör lämpligen utgå ifrån de lokala eller regionala be- hov som finns på bostadsmarknaden och med fördel tillämpas med transparens. Utifrån detta kan aktörer själva tillämpa principer för uthyrning som mer träffsäkert hjälper de hushåll som har behov av en förbättrad boendesituation.
247
8Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
8.1Inledning
Enligt SCB fanns 2020 totalt cirka 4,8 miljoner bostäder i landet var- av 2 miljoner småhus och 2,3 miljoner lägenheter i flerbostadshus. Av lägenheterna i flerbostadshus var 1,4 miljoner hyresrätter.1
En särskild genomgång av 264 medlemsföretag i Sveriges Allmän- nytta som är allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag visar att dessa har cirka 780 000 lägenheter. Motsvarande genomgång av 24 all- männyttiga bostadsstiftelser visar att dessa har cirka 32 000 lägenheter. Sveriges Allmännytta har därutöver även medlemsföretag som inte är allmännyttiga i nu avsedd mening, däribland 7 kommuner med cirka 2 000 bostäder i förvaltningsform och 4 studentbostadsstiftelser med cirka 9 000 studentbostäder. Några av medlemsföretagen är koopera- tiva och icke allmännyttiga stiftelser. Antalet medlemsföretag är totalt 309 och därutöver tillkommer 7 associerade medlemmar som är pri- vatägda och tillsammans har knappt 90 000 bostäder.2
Allmännyttan har ibland betecknats som kommunernas ”univer- salverktyg” inom bostadsförsörjningen.3 Av de 2,3 miljoner lägen- heterna svarar allmännyttan, oavsett hur man räknar, för omkring en tredjedel av bostadslägenhetsbeståndet i flerbostadshus, vilket utred- ningen har ansett vara den primärt relevanta jämförelsepunkten sna- rare än totalen av alla slags bostäder eller uteslutande hyresrätter.4
1SCB (2021): Boende i Sverige. www.scb.se. Uppdaterad:
245 procent av medlemsföretagen har färre än 1 000 lägenheter samtidigt som de 20 största medlemsföretagen äger cirka 40 procent av bostäderna. Medlemsföretagens samlade bostads- yta är cirka 60 miljoner kvadratmeter och deras samlade lokalyta är cirka 15 miljoner kvadrat- meter (Källor: www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/ hämtad 21 november 2021 och
3SOU 2018:35, Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, s. 99.
4Motsvarande avgränsning görs huvudsakligen även i Boverkets nyligen publicerade rapport om allmännyttan, Boverkets rapport 2022:4, s. 9.
249
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
8.1.1Några viktiga omregleringar
Under
motverka att bostadsföretagen säljs ut eller att pengar förs över från bo- stadsföretagen till annan verksamhet i kommunerna.6
Lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (den s.k. äldre
Under 2005 påbörjades ett nytt utredningsarbete.8 Utredningen om allmännyttans villkor lade fram två alternativa författningsförslag. Ett där kommunala bostadsaktiebolag skulle bedriva verksamheten på affärsmässig grund och ett där kommunala bostadsaktiebolag skulle hyra ut bostäder på lika villkor till alla människor, arbeta för integration samt erbjuda hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande i bolaget, i det senare fallet med tillämpning av en långsiktig själv- kostnadsprincip.9
5Madell T., Kommunala borgensavgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1/2006, s. 78.
6Prop. 1998/99:122, Kommunala bostadsföretag, s. 1.
7Madell T., Kommunala borgensavgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1/2006, s. 79.
8Dir. 2005:116, Allmännyttans villkor och förutsättningar, som sedermera kompletterades med tilläggsdirektiv, Dir. 2007:73.
9SOU 2008:38, EU, Allmännyttan och hyrorna, s.
250
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
Efter ytterligare beredning10 genomfördes delvis utredningens först omtalade alternativ innebärande att verksamheten skulle bedrivas enligt affärsmässiga principer, dock i kombination med en skärpt reglering av s.k. värdeöverföringar. Värdeöverföringar utgjorde ett bredare be- grepp än utdelning, som hittills hade varit reglerad enligt den äldre
Den ytterligare beredningen resulterade till slut i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, den så kallade (nya)
8.1.2Begreppet allmännyttan i den fortsatta framställningen
Begreppet ”allmännytta” kan ha olika innebörd. Som utredningen uppfattar det tillämpas delvis varierande definitioner av olika aktörer och institutioner. Framför allt de kommunalt kontrollerade bostads- stiftelserna betraktas ofta fortsatt som allmännyttiga, trots att de inte omfattas av
I den här utredningen används begreppet allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag om de företag som omfattas av den nu gällande legaldefinitionen i
10Ds 2009:60, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – överväganden och förslag.
11Lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, (nya) allbolagen för- kortas stundom AKBL, en förkortning som dock inte används i förevarande framställning. I den fortsatta framställningen preciseras i vilka fall den äldre allbolagen avses men däremot inte när syftningen avser (nya) allbolagen.
12Prop. 2009/10:185, Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressätt- ningsregler, s. 90.
251
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
När det gäller statistiska uppgifter avses ofta medlemsföretagen i Sveriges Allmännytta exklusive till Sveriges Allmännytta associerade medlemmar (där de associerade medlemmarna inte är kommunalt ägda). Den ekonomiska statistiken från Sveriges Allmännytta utesluter även vissa mindre kommunala företag som fortfarande tillämpar äldre redovisningsregler (det s.k.
8.2Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
Som framgår av förarbetena till lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
8.2.1Vad som utgör ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag (1 §
Enligt
1.huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upp- låts med hyresrätt,
2.främjar bostadsförsörjningen i den eller de kommuner som äger bolaget, och
3.erbjuder hyresgästerna möjlighet till boendeinflytande och infly- tande i bolaget.
I lagregeln förekommer termen ”allmännyttigt” både som en beteck- ning på de bolag vilka avses (”allmännyttigt kommunalt bostads- aktiebolag”) och som ett krav för att omfattas av beteckningen ifråga (”som i allmännyttigt syfte …”). Som framgår såväl av departements- promemorian14 som av propositionen är det övergripande allmän-
13Prop. 2009/10:185, s. 26.
14Ds 2009:60, s. 57.
252
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
nyttiga syftet för ett kommunalt bostadsföretag att främja bostads- försörjningen i kommunen och i det ingår även ett samhällsansvar.15 Hyresgästernas inflytande i boendet och i företaget är också en del av det allmännyttiga syftet.16 Det allmännyttiga syftet kommer slut- ligen enligt propositionen till uttryck i hur överskott från de kom- munala bostadsföretagens verksamhet kan användas, dvs. genom värde- överföringsreglerna.17
Enligt utredningen förekommer formuleringen ”som i allmän- nyttigt syfte …” i stadgandet för att tydliggöra syftet med att kom- muner driver bostadsaktiebolag. Det får därför inte någon självständig betydelse utan torde vara uppfyllt när de tre preciserade rekvisiten samtidigt är uppfyllda. Som framgår av förarbetena kan, utan ett allmännyttigt syfte, det kommunala bostadsaktiebolaget komma att reduceras till att enbart ha vinstmaximering som mål. Något motiv för en kommun att vare sig bilda eller äga ett sådant företag fanns inte enligt propositionen, vilket också flera remissinstanser hade på- pekat.18
I remissomgången uppmärksammade Kammarrätten i Sundsvall att ett kommunalt bolag som inte uppfyller samtliga krav på hur verksamheten ska bedrivas faller utanför regleringen och de angivna kraven på affärsmässighet m.m. och en bredare definition efterlystes.19 För att lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bli tillämplig måste ett kommunalt aktiebolag uppfylla samtliga krite- rier i 1 och 2 §§ för hur verksamheten ska bedrivas.20 I propositionen konstaterades att ett kommunalt aktiebolag som bedriver bostads- förvaltning och inte omfattas av
15Prop. 2009/10:185, s. 40 och 42.
16Prop. 2009/10:185, s. 43.
17Prop. 2009/10:185, s. 42.
18Prop. 2009/10:185, s. 40.
19Prop. 2009/10:185, s.
20Prop. 2009/10:185, s. 83.
21Prop. 2009/10:185, s.
253
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Flera allmännyttiga verksamhetsformer kom att lämnas utanför den nya
Vad gäller ekonomiska föreningar med motsvande uppdrag fanns sådana såvitt känt inte alls och hade heller aldrig funnits. Det fanns enligt förarbetena inte skäl att tro att kommunerna i framtiden skulle anse ekonomiska föreningar som en mer ändamålsenlig associations- form för att bedriva bostadsförvaltning än aktiebolagsform. Det sak- nades därför anledning att särskilt lagstifta om kommunala ekono- miska föreningar på bostadsområdet.24
Kommunala bolag som inte var allmännyttiga respektive kommu- nala förvaltningar som ägde bostäder analyserades inte av utredningen om allmännyttans villkor, möjligen eftersom omfattningen av sådan verksamhet var väsentligt mindre än i dag.
Frågan om bostadsstiftelser skulle omfattas av regelverket adres- serades i betänkandet, men besvarades nekande. Stiftelser ansågs med hänsyn till deras stiftelseförordnanden, stiftelselagen och
22SOU 2008:38, s. 80.
23Ds 2009:60, s.
24Ds 2009:60, s. 53.
25Prop. 2009/10:185, s.
26SOU 2008:38, s. 27.
254
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
Vad som utgör ett kommunalt bestämmande inflytande
Frågan om vad som utgör ett kommunalt bestämmande inflytande är kortfattat behandlad i förarbetena, möjligen eftersom det när allbo- lagen tillkom inte fanns några kommuner som ägde bostadsföretag tillsammans med privata investerare. Som utredningen konstaterar i avsnitt 8.6.1 finns nu åtminstone ett sådant delägt bolag.
Sammanfattningsvis angav regeringen att med bestämmande in- flytande ska avses att en kommun eller flera kommuner gemensamt äger aktier i ett bostadsaktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget. Även inflytande som utövas indirekt, dvs. som ut- övas av ett bolag över vilket en kommun eller flera kommuner gemen- samt bestämmer, ska anses utövat av kommunen eller kommunerna och några förändringar i förhållande till den äldre
Att ingen enskild kommun är dominerande ägare utesluter inte ett bestämmande inflytande. Kommunen eller kommunerna måste dock med äganderätt inneha aktier och dessa aktier måste vara för- enade med mer än hälften av rösterna. Att kommunen eller kommu- nerna innehar aktiemajoritet med panträtt eller genom t.ex. ett kon- sortialavtal har försäkrat sig om rätten att få förfoga över mer än hälften av samtliga röster, utgör inte ett sådant inflytande som avses i bestämmelsen. Vidare får kommunen eller kommunerna inte ha av- talat bort rätten att förfoga över hälften eller mer än hälften av samt- liga röster.28
Kravet på att huvudsakligen förvalta hyresrätter
Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag kan engagera sig i att utveckla andra boende- och upplåtelseformer än hyresrätt, både genom nyproduktion och genom ombildning. Detta kan enligt för- arbetena inte minst vara en effektiv strategi när det gäller att skapa mångfald och valfrihet lokalt inom ett bostadsområde eller en kom- mundel.29
Det har genom åren förekommit att allmännyttiga företag uppför småhus och lägenheter till försäljning, ibland med bostadssociala
27Prop. 2009/10:185, s. 38, se även förarbetena till äldre
28Prop. 2009/10:185, s. 84.
29Prop. 2009/10:185, s. 41.
255
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
ambitioner30 även om det i nuläget inte verkar ske i någon större ut- sträckning. Sigtuna kommun har nyligen givit sitt allmännyttiga företag i uppdrag att framöver primärt bygga annat än hyresrätter.31 Kravet att huvudsakligen förvalta hyresrätter anses inte hindra att ett allmännyttigt bolag i enstaka fall upplåter bostäder till en koope- rativ hyresrättsförening, som i sin tur upplåter dessa till sina med- lemmar. Vid sådana arrangemang får de boende ett mycket stort inflytande, vilket är i linje med vad som gäller i fråga om de boendes
inflytande enligt
Vidare hindrar inte kravet på huvudsaklig verksamhet att det i ett fastighetsbestånd ingår en mindre andel lokaler. Med mindre andel avses att lokalbeståndet inte får bli så stort att det inkräktar på den primära uppgiften, dvs. att förvalta hyresfastigheter i vilka bostads- lägenheter upplåts med hyresrätt.33
Iförarbetena till
Kravet på att främja bostadsförsörjningen
Det övergripande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostads- företag är enligt förarbetena att främja bostadsförsörjningen i kom- munen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden. Företagen ska till- handahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attra- hera olika hyresgäster. Detta var, vilket framhölls i propositionen, också orsaken till att företagen en gång bildades.35
30SOU 2008:38, s. 82.
31Sigtuna kommun (2020): Mål och budget
32Prop. 2009/10:185, s. 41, prop. 2001/02:58, s. 61.
33Prop. 2009/10:185, s. 41, prop. 2001/02:58, s. 61. Som framgår i en fotnot ovan är, när det gäller Sveriges Allmännyttas medlemsföretag, i genomsnitt fyra femtedelar av ytan att hänföra till bostäder.
34Prop. 2009/10:185, s. 41.
35Prop. 2009/10:185, s. 40.
256
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
De kommunala bostadsföretagen ska ha en integrerande funk- tion. Det hindrar i och för sig inte att kommunala bostadsföretag som specialiserat sig på att tillhandahålla bostäder till en eller flera särskilda grupper för att bättre kunna tillvarata deras behov, t.ex. studenter eller äldre, kan vara allmännyttiga.36
Sammanfattningsvis får man konstatera att främjande av bostads- försörjningen som framgår av förarbetena inte behöver innefatta några särskilda åtgärder över huvud taget utan anses ligga integrerat i den verksamhet med uthyrning av bostadslägenheter som företagen bedriver, under förutsättning att inriktningen på densamma är till- räckligt bred avseende målgrupper men samtidigt fokuserad på hyres- lägenheter, naturligtvis under förutsättning att även kravet på boende- inflytande uppfylls.
Kravet på boendeinflytande
Enligt
Ett exempel på inflytande över bostadsaktiebolaget kan vara att hyresgästerna ges möjlighet att nominera viss andel av ledamöterna i bolagets styrelse.38 Som en bakgrund till regeln framhålls i propo- sitionen att hyresrätten av naturliga skäl inte ger den boende samma möjligheter att påverka sitt boende som andra boendeformer ger. Det är därför viktigt att hyresgästerna ges de möjligheter som ändå finns för att kunna ha ett så stort inflytande som möjligt över sitt bo- ende. Inflytande främjar delaktighet och ansvarstagande samt bidrar till ökad gemenskap i ett bostadsområde och därmed främjas integra- tion och segregation motverkas.39
36Prop. 2009/10:185, s. 41.
37Prop. 2009/10:185, s. 43.
38Prop. 2001/02:58, s. 62.
39Prop. 2009/10:185, s. 43.
257
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
8.2.2Innebörden av kravet på affärsmässiga principer (2 § första stycket
Enligt
Allmänt om kravet på affärsmässiga principer
Enligt propositionen innebär kravet på affärsmässiga principer att verksamheten ska bedrivas på sådant sätt att marknadsmässiga avkast- ningskrav ställs på bolaget. De kommunala bostadsaktiebolagen ska inte erhålla villkor som gynnar dem ekonomiskt i förhållande till privata konkurrenter, t.ex. kommunala garantier utan att marknadsmässig avgift tas ut eller avstående från marknadsmässiga avkastningskrav.41
Affärsmässigt bedrivna allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag ska således – inom ramen för den lagstiftning och de allmänna normer som finns för företag i allmänhet och för företag som verkar inom hyresbostadssektorn i synnerhet – sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat. Kommunerna ska ställa motsvarande affärsmässiga avkastningskrav på sina bostadsföretag som andra lik- artade aktörer, dvs. sådana aktörer som har ett långsiktigt perspektiv på sitt ägande.42
En ofta refererad skrivning i förarbetena tydliggör att begreppet affärsmässighet avser det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar för investeringar i sin dagliga drift och i relationen till andra aktörer. Det centrala perspek- tivet för ett affärsmässigt företag är företagets bästa.43 Perspektivet för bedömning av affärsmässigheten ska således enligt propositionen vara vad som är långsiktigt bäst för företaget som sådant, givet de begränsningar och förutsättningar som ligger i att företagen ska vara
40Prop. 2009/10:185, s. 83.
41Prop. 2009/10:185, s.
42Prop. 2009/10:185, s. 45.
43Prop. 2009/10:185, s. 85.
258
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
långsiktiga, seriösa fastighetsägare på hyresmarknaden inom ramen för de regler som gäller för denna sektor. I det långsiktiga perspek- tivet ligger även hänsynen till företagets befintliga hyresgäster, lik- som till presumtiva hyresgäster och till hur bostadshyresmarknaden kan utvecklas.44
Tidpunkt för bedömning av affärsmässigheten
Vad gäller tidpunkten för bedömning av affärsmässigheten framgår av propositionen att bedömningen ska göras vid beslutstillfället. Om en investering varit mindre lyckosam och det inte är möjligt att få en marknadsmässig avkastning på den, kan man inte begära det omöj- liga utan får nöja sig med den vinst som är möjlig. Kravet blir då att bolaget gör det bästa möjliga av situationen. Om det faktiska utfallet skulle visa sig bli sämre än det förväntade, saknar detta betydelse, förutsatt att investeringen grundats på realistiska förväntningar på marknadsmässig avkastning. Samtidigt framhålls att dessa speciella karaktäristika inte får bli en ursäkt för att varje enskilt år – därmed även långsiktigt – ha avkastningskrav och en avkastningsnivå som uppenbart avviker från vad som är normalt för andra, likartade aktö- rer på den lokala marknaden.45
Ramen för bedömning av ägarens avkastningskrav
Det saknas enligt förarbetena anledning att reglera vilket eller vilka mått som ska användas för att bedöma avkastningskrav och avkast- ningsnivå just i fråga om allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag som bedrivs affärsmässigt.46 Däremot har regeringen tydliggjort huruvida avkastningskrav ska avse bolaget som helhet eller enskilda investeringar.
I propositionen framgår att varje ägare till ett företag ställer av- kastningskraven på företagsnivå, varefter företagsledningen styr verk- samheten där såväl olika verksamhetsgrenar som olika satsningar åläggs olika avkastningskrav, beroende på marknadsförutsättningar och gra- den av långsiktighet, men också beroende på i vilken mån de indirekt
44Prop. 2009/10:185, s. 49.
45Prop. 2009/10:185, s.
46Prop. 2009/10:185, s. 45.
259
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
kan bidra till hur företaget uppfattas eller till dess resultat. Företaget i sin helhet verkar för att nå upp till de avkastningskrav som ägaren ställt och som bedömts som rimliga mot bakgrund av företagets för- utsättningar (t.ex. fastighetsbeståndets sammansättning) och mark- nadssituationen. En enskild satsning kan i sig själv vara olönsam, men bidra positivt till hur väl företaget i övrigt kan uppfylla sina mål.47
Särskilt om hållbarhetsarbete
I praktiken klargör kommunerna, som framgår av propositionen, ofta avsikten med ägandet och vilken nytta det kommunala bostads- aktiebolaget förväntas tillföra kommunen och dess invånare samt de grundläggande ekonomiska, sociala och ekologiska utgångspunk- terna för verksamheten. Det kan handla om etiskt, miljömässigt och socialt ansvarstagande, ofta som ett bidrag till hållbar utveckling eller för att möta klimatutmaningen. Resultatet kan t.ex. presenteras i en hållbarhetsredovisning som beskriver ekologiska och sociala åtgär- der och resultat. Sådana åtgärder kan också förväntas stärka företagets varumärke och öka lönsamheten på lång sikt. Sett i ett långsiktigt lönsamhetsperspektiv är ett sådant agerande enligt propositionen fullt förenligt med att driva verksamheten enligt affärsmässiga principer. De kommunala bostadsaktiebolagens verksamhet blir därmed ett före- tagande med samhällsansvar.48
Att ett företag tar ett aktivt samhällsansvar kan således enligt pro- positionen förenas med både god företagssed och ett affärsmässigt perspektiv. I sammanhanget borde dock enligt regeringen framhållas att en kommun, enligt de föreslagna reglerna, inte kan kräva av sitt företag att det vidtar åtgärder som inte är lönsamma för företaget. Det väsentliga är att samhällsansvaret är ett uttryck för bolagets lång- siktiga affärsmässiga engagemang och inte betingas av att bolaget har just en kommun som ägare.49 Även vid bedömning av preciserade hållbarhetsåtgärder, t.ex. energieffektiviseringsåtgärder, har det fram- hållits att bedömningen huruvida dessa är tillåtna måste göras utifrån
47Prop. 2009/10:185, s. 46.
48Prop. 2009/10:185, s. 42.
49Prop. 2009/10:185, s. 42.
260
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
om det är affärsmässigt motiverat, dvs. förenligt med affärsmässiga principer.50
Affärsmässiga principer i stället för affärsmässiga grunder
Vad gäller hur kravet på affärsmässiga principer förhåller sig till det snarlika begreppet affärsmässiga grunder som föreskrivs för driften i vissa andra kommunalt ägda företag, anger propositionen följande. Valet av begreppet affärsmässiga principer i stället för affärsmässiga grunder – vilket används i lagen (2009:47) om vissa kommunala be- fogenheter – motiveras framför allt med att domar som rör annan kommunal verksamhet – med delvis andra förutsättningar – inte ska få en prejudicerande verkan även på bostadsföretagen. Ett betydelse- fullt särdrag ansågs vara att prissättningen på hyresbostäder är under- ordnad särskild lagstiftning som innebär att företagen inte ensidigt kan bestämma hur hyrorna ska sättas. Till detta kommer att bostads- hyresmarknaden kännetecknas av investeringar med mycket lång varaktighet och därför kräver ett särskilt långsiktigt förhållningssätt också vad gäller affärsmässigheten. För de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen gäller också ett särskilt lagstadgat krav att erbjuda hyresgästerna inflytande som inte gäller för privata fastighetsägare. Kommunala företag som ska bedriva sin verksamhet på affärsmäs- siga grunder har avslutningsvis inga särskilda skyldigheter vad gäller begränsningar av vinstutdelning eller andra värdeöverföringar. Mot bakgrund av det anförda konstaterade regeringen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag enligt
Krav på underlag för bedömningen av affärsmässighet
Det är som framhålls i propositionen viktigt att företaget har ett ordentligt underlag och dokumentation för att visa att det i samman- hanget inte förekommer någon form av otillåtet statsstöd och även varför en viss åtgärd anses affärsmässig. Det gäller för både invester-
50Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 337.
51Prop. 2009/10:185, s.
261
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
ingar och åtgärder i den löpande driften. Relationerna mellan kom- munen och dess bostadsföretag ska vara affärsmässiga och deras eko- nomier hållas åtskilda.52
8.2.3Emottagande av statligt stöd (2 § andra stycket
Enligt utredningen visar placeringen av regeln om statligt stöd till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, dvs. att den återfinns i samma paragraf som kravet på affärsmässighet, att statsstödsregeln utgör en återspegling av och ett led i kravet på affärsmässig drift. Pre- ciseringen i lagtext av vilka statsstöd som är tillåtna ska således inte nödvändigtvis anses vara uttömmande. Utöver vad som framgår i regeln kan det alltså vara tillåtet för ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag att ta emot sådant stöd, offentligt eller annat, som inte medför att kravet på affärsmässiga principer åsidosätts.
Statligt stöd enligt
Som framgår av propositionen hindrar kravet på affärsmässiga prin- ciper inte att stöd lämnas till ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktie- bolag i enlighet med statsstödsreglerna i
52Prop. 2009/10:185, s.
53Prop. 2009/10:185, s.
262
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
fattas av statsstödsreglerna om de bedriver någon form av ekonomisk aktivitet, där det finns kommersiella konkurrenter.54
Relevant sekundärlagstiftning etc.
Regleringen av statsstöd i unionens sekundärlagstiftning har under- gått väsentliga förändringar sedan
Vidare framgår av författningskommentaren till andra stycket punkten 3 att densamma tar sikte på kommissionens då gällande be- slut (2005/842/EG) om tillämpningen av artikel 86 i
Som framgår av författningskommentaren var det emellertid reger- ingens avsikt att även s.k.
54Prop. 2009/10:185, s. 85.
55Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.
56Kommissionens beslut (2012/21/EU) av den 20 december 2011 om tillämpningen av arti- kel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjäns- ter av allmänt ekonomiskt intresse.
57Prop. 2009/10:185, s.
58Prop. 2009/10:185, s.
263
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
uppmärksammades även av Kammarrätten i Sundsvall under remiss- omgången.59
Det nu sagda motsäger i och för sig inte vad regeringen angav i propositionen, nämligen att ingen motsättning mellan tillämpningen av de s.k.
Motsvarande torde gälla stöd enligt
Särskilt om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
I propositionen gjordes ställningstagandet att bostadsförsörjningen inte i lag borde definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt in- tresse.62 Utgångspunkten borde i stället vara att de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen, tillsammans med ett stort antal pri- vata aktörer, skulle vända sig till alla på boendemarknaden. Alter- nativet att reducera de kommunala bostadsföretagen till s.k. ”social
59Prop. 2009/10:185, s. 44.
60Prop. 2009/10:185, s.
61Regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse anses emellertid inte kunna medföra avsteg från de direktivstyrda upphandlingsreglerna, se vidare SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden.
62Senast i SOU 2020:46, En gemensam angelägenhet, vol. 2, s. 751, se även prop. 2009/10:185, s. 26.
264
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
att det inte gick att utesluta möjligheterna att använda reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på bostadsförsörjnings- området. Utrymmet var emellertid, som angavs i propositionen, be- gränsat.63 I förarbetena finns tydligt redogjort för svårigheterna med en sådan tillämpning, framför allt att mål och åtgärder inom bostads- försörjningsområdet sällan är vare sig tillräckligt precisa eller väl av- gränsade för att dessa skulle kunna accepteras av
Obenägenheten att åberopa undantagsregler om tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse har kritiserats. Därvid har anförts att Sveriges anpassning till EU:s statsstödsregler på det bostadspolitiska området utgör en överanpassning, då de möjligheter som ryms inom det särskilda regelverket för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har utnyttjats sparsamt.65 Generellt sett framstår det som angeläget att den grundläggande bedömningen av vad som över huvud taget utgör ett statsstöd tydliggörs, innan frågeställningar om statsstöds- rättsliga undantagsregler analyseras.
Framställningen ovan understryker sammanfattningsvis vad utred- ningen redan inledningsvis anförde, dvs. att regleringen av tillåtna statsstöd i
8.2.4Värdeöverföringar
Det allmännyttiga syftet tar sig enligt propositionen uttryck genom reglerna om värdeöverföringar, alltså vilka värdeöverföringar till äga- ren (kommunen) som är tillåtna.66
63Prop. 2009/10:185, s.
64Ds 2009:60, s.
65Hettne J.,
66Prop. 2009/10:185, s. 42.
265
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Syftet med värdeöverföringsreglerna
Syftet med reglerna om värdeöverföringar är att förbättra de kom- munala bostadsaktiebolagens ekonomiska förutsättningar genom att en större andel av rörelseresultatet blir kvar i bolaget för att dessa ska kunna fungera som kommunala instrument inom ramen för kom- munernas bostadsförsörjningsansvar. Ett syfte med en sådan regler- ing är också att resurser som upparbetats i bolagen ska användas av bolagen för att fullgöra deras uppgifter även i sämre tider, när nöd- vändiga omställningar krävs till följd av förändrade förutsättningar, såsom minskad efterfrågan av hyresbostäder till följd av minskat befolkningsunderlag.67
I en modell med affärsmässigt bedrivna bostadsföretag med nor- mala avkastningskrav är en effekt av en utdelningsbegränsning – allt annat lika – att mer kapital kan stanna kvar i de enskilda företagen som långsiktigt kan bygga upp en stabil ekonomi. Eftersom syftet med en begränsningsregel är att bolagets upparbetade resurser ska användas för bostadsförsörjningsändamål är det enligt förarbetena till
Innebörden av en värdeöverföring
Som reglerna kom att utformas knöts de till begreppet värdeöver- föringar som utgör ett väsentligt bredare begrepp än utdelning enligt aktiebolagslagen.69
Boverket använder den definition av värdeöverföring som finns i aktiebolagslagen (2005:551) vilket innefattar vinstutdelning, förvärv av egna aktier, minskning av aktiekapitalet, den bundna överkurs- fonden eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna (17 kap. 1 § försa stycket
67Ds 2009:60, s.
68Ds 2009:60, s.
69Värdeöverföringar definieras i 17 kap. aktiebolagslagen (2005:551) som vinstutdelning, för- värv av egna aktier, minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktie- ägarna och annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget.
266
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
ten tillämpas på överföring genom koncernbidrag från dotterbolag till moderbolag och för att det ska vara en värdeöverföring förutsätts enligt Boverket att det värdeöverförande aktiebolaget orsakats en för- mögenhetsminskning. För att aktiebolaget ska ha orsakats en för- mögenhetsminskning behöver samtliga komponenter i en transaktion beaktas och Boverket tolkar tillämplig lagstiftning på så sätt att even- tuell skattebesparing bör beaktas vid beräkningen av värdeöverför- ingen. Därvid anser sig Boverket följa praxis från tidigare lagstiftning på motsvarande område, vilken bedöms ha fortsatt relevans. Därvid avses lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella stats- bidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kom- munala bostadsföretag m.m. och lagen (2002:102) om allmännyttiga kommunala bostadsföretag.70
Högsta belopp för värdeöverföringar begränsas till en nivå av 1 pro- centenhet över den genomsnittliga statslåneräntan och beräknas på tillskjutet kapital, dock får värdeöverföringen inte överstiga hälften av bolagets resultat.71
Begränsningen av värdeöverföringar gäller som huvudregel inte vid överföringar efter avyttring av fastigheter. Sådana värdeöverför- ingar får emellertid inte överstiga hälften av nettoöverskottet och måste beslutas av kommunfullmäktige.72 Värdeöverföringar mellan allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag inom samma koncern omfattas inte heller.73
Värdeöverföringar som sker för bostadsförsörjningsändamål
Begränsningen av värdeöverföringar gäller slutligen inte för över- skott som används för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sam- manhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar.74
Enligt förarbetena är syftet med undantagsregeln att ge kommu- nen möjlighet att använda överskott i bolaget, således efter att dessa värden har överförts till kommunen, för viss verksamhet inom ramen
70Boverkets skrivelse den 14 oktober 2021 i ärende dnr 4737/2021.
713 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.
724 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.
735 § 2 p. lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.
745 § 1 p. lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.
267
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
för bostadsförsörjningen samtidigt som det indirekt också är ett verktyg för att motverka överkonsolidering i bolaget.75
I förarbetena exemplifieras åtgärder som främjar integration och social sammanhållning inom ramen för kommunens bostadsförsörj- ningsansvar med sådana åtgärder som ökar variationen inom ett bostadsområde som kännetecknas av ett ensidigt utbud av bostäder, eller finansierar behovet av särskilda lokaler eller fritidsanläggningar såsom fotbollsplaner och lekplatser som mötesplatser för att främja integrationen. Det anges vara särskilt angeläget att kommunerna i denna del har utrymme att utgå från lokala behov och förutsättningar.
Åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar för att tillgodose bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar exemplifieras som att avse åtgärder såsom att ordna bostäder åt sådana personer eller att anordna lämpliga gemensam- hetsutrymmen och relaterad utrustning. Dessa exempel är som fram- går av förarbetena inte avsedda att vara uttömmande.76
Förhållandet till statsstödsreglerna
Reglering av värdeöverföring mera generellt eller utdelning i synner- het har hittills inte ansetts medföra statsstödshänsynstaganden, efter- som dessa inte anses påverka det berörda företagets agerande utan endast ägaren.
En regel om begränsad värdeöverföring innebär alltså, som fram- går av propositionen, inte att inslag av stöd uppkommer, eftersom bolagen samtidigt åläggs normala avkastningskrav och överskott som stannar kvar i bolaget i sin tur ska ge avkastning.77
Rapporteringsskyldighet
Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag ska skriftligen varje år lämna uppgift om beslutade värdeöverföringar och hur de har be- räknats. Förfarandet är reglerat i 6 § lagen (2010:879) om allmännyt- tiga kommunala bostadsaktiebolag och i 2 § förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.
75Prop. 2009/10:185, s.
76Prop. 2009/10:185, s.
77Prop. 2009/10:185, s. 86.
268
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
Länsstyrelserna och Boverket följer med utgångspunkt från dessa rapporter årligen upp värdeöverföringarna från de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen och hur bestämmelserna efterlevs i praktiken.78
8.2.5Rättsliga avgöranden avseende
Det finns hittills bara ett fåtal rättsfall där olika frågor har prövats i domstol med hänsyn till
Huvudsakligen förvaltar bostadsfastigheter
Förvaltningsrätten i Falun har, i samband med vad som egentligen var en invändning mot en påstådd värdeöverföring, laglighetsprövat huruvida det av Avesta kommun helägda bolaget Gamla Byn AB om- fattas av
Enligt kommunen hade dock företaget cirka 80 fastigheter varav cirka 35 var bostadsfastigheter. Den totala ytan var cirka 189 000 m² varav cirka 67 000 m² avsåg bostäder. Av bolagsordningen framgick att bolaget hade till föremål för sin verksamhet att inom kommunen köpa, sälja, äga, bebygga, utveckla, hyra ut och förvalta fastigheter med bostäder, lokaler och därtill hörande kollektiva anläggningar. Trots att det av ägardirektiven framgick att Gamla Byn AB bl.a. skulle eftersträva en hyressättning som motsvarar vad som gäller enligt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och att det av bolagsordningen framgick att bolaget skulle ha ett allmännyttigt syfte
78Prop. 2009/10:185, s. 89.
269
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
ansåg förvaltningsrätten att företaget inte omfattades av
Affärsmässigheten i en viss investering
Förvaltningsrätten i Karlstad har laglighetsprövat en särskilt utpekad investering i Karlstads Bostads AB, vilken hade hänskjutits till kom- munfullmäktige. Nybyggnadsprojektet omfattade drygt 60 miljoner kronor. Klaganden ansåg att det skulle kosta mera att genomföra projektet än vad detsamma skulle vara värt när det var klart. Kommu- nen invände inte mot själva kalkylen utan hävdade sammanfattningsvis att projektet ingick i en större helhet i det område där nybyggnatio- nen tillkom, vars utveckling även var ett led i att ta ett bredare sam- hällsansvar.
Mot bakgrund av vad som anförs i lagens förarbeten ansåg för- valtningsrätten att investeringsbeslutet skulle ses med utgångspunkt i verksamheten som helhet och också över tid. Att ett investerings- objekt inte omgående är lönsamt innebar alltså enligt förvaltnings- rätten inte att kravet på affärsmässighet hade åsidosatts. I förarbetena betonas, erinrade förvaltningsrätten, att kommunala bostadsföretag ska sträva efter att långsiktigt uppnå bästa möjliga resultat. Vidare anges att bolagen inte har tillkommit för att skapa vinster utan för att tillgodose ett allmännyttigt ändamål även om ett affärsmässigt förhållningssätt ska iakttas.80
Kravet på affärsmässighet bör således, som en slutsats av domen och enligt vad Boverket sedermera har angivit i en av sina rapporter, ses med utgångspunkt i verksamheten som helhet och över tid.81
Affärsmässigheten i ett visst avkastningskrav
Vidare har Förvaltningsrätten i Linköping prövat kommunfullmäk- tiges beslut att anta ägardirektiv för Flens Bostads AB innehållande föreskriften att bolagets avkastningskrav skulle vara 2 procent, vilket
79Förvaltningsrätten i Faluns dom den 20 maj 2014 i mål
80Förvaltningsrätten i Karlstads dom den 10 oktober 2014 i mål
81Boverkets rapport 2015:19, s. 22.
270
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
enligt klaganden stred såväl mot
Att kommunens val av avkastningsmått var otydligt och avvek från allmänt vedertagna begrepp tog domstolen inte hänsyn till med hänvisning till den begränsade prövningsramen vid kommunala lag- lighetsprövningar. Det framstår som svårt att närmare utläsa av domen vad som var avgörande för utgången, vilken baserades på en samman- tagen bedömning där domstolen drog slutsatsen att kommunens av- kastningskrav inte stred mot
82Förvaltningsrätten i Linköpings dom den 3 maj 2015 i mål
271
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Värdeöverföringar för bostadsförsörjningsändamål
Rättspraxis angående värdeöverföringar är fortsatt sparsam även om den har börjat växa fram avseende den mest tillämpade undantags- regeln om att överskott får användas för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar som främjar integration och social sammanhållning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. Ingen rätts- praxis hittills avser värdeöverföringar som har bedömts otillåtna men däremot finns flera exempel på det motsatta, där prövningstillstånd ytterst har vägrats i Högsta Förvaltningsdomstolen.83
Boverket har under 2017 beskrivit rättspraxis på följande sätt och utredningen konstaterar att det inte finns skäl att bedöma frågan an- norlunda i nuläget:
Avseende värdeöverföringar – där det finns ett kammarrättsavgörande
–kan sammanfattningsvis sägas att när man tillämpar undantagen från begränsningsregeln i
8.3Generella regler för kommunala bolag
En grundläggande princip i kommunalrätten är att den verksamhet som en kommun överlämnar till ett privaträttsligt subjekt ska falla inom den kommunala kompetensen och att risken för kompetens- överskridande vid verksamhetens utövande ska vara ringa. Samma kommunalrättsliga principer som styr den verksamhet som bedrivs direkt av kommunerna, styr även kommunernas verksamhet genom privaträttsliga subjekt85, t.ex. bolag.
I (numera) 10 kap.
83Kammarrätten i Stockholms dom den 19 november 2013 i mål nr
84Boverkets rapport 2017:29, s. 9.
85Prop. 1990/91:117, Ny kommunallag, s. 50 f.
86För delägda bolag finns särskilda regler i 10 kap. 4 § kommunallagen (2017:725) vilka inte berörs i framställningen eftersom det fortsatt bara finns enstaka exempel på sådana bolag inom bostadsförsörjningen.
272
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
kommuner kan använda företagsform för sin verksamhet, dels garan- tera kommunens inflytande i och kontroll över företagets verksamhet.87
8.3.1Förutsättningar för att lämna över kommunala angelägenheter till ett bolag
Enligt 10 kap. 3 § kommunallagen ska fullmäktige i en kommun eller en region som lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag
1.fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2.se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolags- ordningen,
3.utse samtliga styrelseledamöter,
4.se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställ- ning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaf- fenhet eller annars av större vikt innan de fattas,
5.utse minst en lekmannarevisor, och
6.se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.
Frågan om vilka åtgärder ett kommunalt bolag får vidta styrs av både aktiebolagsrättsliga och kommunalrättsliga regler. En kommun får inte vidta åtgärder genom sitt bolag som strider mot de kommunal- rättsliga principerna. Det innebär att även om de kommunalrättsliga principerna inte är direkt tillämpliga i bolagets verksamhet, är de ändå avgörande för kommunens befattning med bolaget. Fullmäktige är därför skyldigt att se till att principerna upprätthålls i bolagens verk- samhet.88
Avslutningsvis ska även erinras om att oavsett hur rollerna för- delas mellan fullmäktige och kommunstyrelse, har kommunstyrel- sen en uppsiktsplikt enligt (numera) 6 kap. 1 § andra stycket kom-
87Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 321.
88Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 337.
273
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
munallagen över hela den kommunala verksamheten, vilket även inne- fattar bolagsverksamheten.
8.3.2Regleringen i bolagsordning eller (aktie)ägardirektiv
I normalfallet torde bolagsordningen i ett helägt kommunägt bolag kunna hållas relativt enkel om man bortser från att det tillkommer särskilda kommunalrättsliga krav.89 Sådant som ska stå i bolagsord- ningen torde dock inte vara möjligt att reglera i ägardirektiv och det är inte heller möjligt att i bolagsordningen bestämma t.ex. att syftet med bolagets verksamhet skall vara det som kommunen från tid till annan bestämmer i ägardirektiv till bolaget.90
När det gäller det kommunala ändamålet med verksamheten är det inte tillräckligt att låta det komma till uttryck i ägardirektiv även om en utvecklande skrivning där kan vara till hjälp för bolaget att förstå vad det kommunala ändamålet innebär i praktiken. Komplet- terande reglering i ägardirektiv har den fördelen att den lätt kan an- passas efter förändrade förhållanden.91
I teorin kan ett ägardirektiv för ett allmännyttigt kommunalt bo- stadsaktiebolag föreskriva diverse målsättningar för verksamheten, bara det tydliggörs att de ska genomföras på ett sätt som är förenligt med affärsmässighet och långsiktig lönsamhet. Om det rör sig om åt- gärder som i praktiken inte kan genomföras alls, eller inte kan genom- föras i meningsfull omfattning på ett sätt som är förenligt med affärs- mässighet och långsiktig lönsamhet är en sådan formulering emellertid olämplig. Direktivet saknar då i praktiken styrande verkan och ris- kerar att skapa osäkerhet kring vad som åligger bolagets ledning.92
Aktieägardirektiv omnämns i 8 kap. 41 § andra stycket aktiebo- lagslagen (2005:551), där det framgår att bolagsstyrelsen och verk- ställande direktören skall följa direktiv från bolagsstämman så länge de inte strider mot aktiebolagslagen eller bolagsordningen. Vid sidan av lagen gäller som allmän associationsrättslig princip att bolagssty- relsen och verkställande direktören inte heller får följa direktiv som
89Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid- skrift 3/2010, s. 308.
90Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid- skrift 3/2010, s. 308.
91Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 335.
92Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s.
274
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
strider mot bolagets intresse. I vissa kommuner finns ”ägardirektiv” beslutade i kommunfullmäktige vilka dock knappast har någon juridisk verkan.93
Bolagsordningen är således överordnad aktieägardirektiven och aktieägardirektiven är överordnade eventuella andra ”ägardirektiv” som inte har fastställts på bolagsstämman utan i stället t.ex. i ett kom- munalt beslutsorgan.
Det kommunala ändamålet
I kommunala bolag bör generellt sett ett väl utvecklat syfte med verksamheten sägas bestå av tre delar; dels en beskrivning av de kom- munalpolitiska mål som skall uppnås, det vill säga ”kommunnyttan”, dels en hänvisning eller ännu hellre uppräkning av de kommunal- rättsliga principer som skall beaktas, slutligen ett klargörande av att vinstsyfte enligt 3 kap. 3 § aktiebolagslagen inte gäller för bolaget.94
Det sistnämnda kravet gäller inte i ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. Som framgår av avsnitt 8.2.2 gäller i princip mot- satsen genom att vinstsyftet tvärtom inte får skrivas bort. Det be- höver emellertid heller inte skrivas dit särskilt, eftersom det gäller automatiskt i alla aktiebolag i avsaknad av annan reglering. Av 3 kap. 3 § aktiebolagslagen framgår att om bolagets verksamhet helt eller delvis skall ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, skall detta anges i bolagsordningen.
I förarbetena till kommunallagen har regeringen uttryckt att det ska ställas högre krav på preciseringen av det kommunala ändamålet med bolagsverksamheten i kommunala bolag, än vad som är nödvän- digt enligt sedvanliga aktiebolagsrättsliga regler.95 Inom associations- rätten avser begreppet ”ändamål” såväl bolagets verksamhetsföremål som dess syfte. I praktiken blir precisionsfrågan mest en fråga om verksamhetsföremålets formulering. Anledningen till att det förhål- ler sig på så sätt är att verksamhetsföremålet, som anger med vilken verksamhet syftet skall uppnås, lämpar sig bättre för precision än
93Stattin D., Kommunal aktiebolagsrätt, Norstedts Juridik, 2007, s.
94Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid- skrift 3/2010, s. 313.
95Prop. 1990/91:117, s. 53 f.
275
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
syftet, som anger vilka ultimativa mål ägaren har med bolagsverk- samheten.96
Verksamhetsföremålet bör inte lämna utrymme för expansiva styrelser eller företagsledningar att på egen hand utveckla verksam- heten i andra riktningar än de som kommunen tänkt sig. Eftersom det verkar finnas en utbredd uppfattning i doktrinen om att ”jämför- lig verksamhet” riskerar att föranleda att bolagsbildningen ses som ett kompetensöverskridande, och denna uppfattning också fått stöd i förarbetena, kan det vara olämpligt att använda sig av sådana for- muleringar.97
Kommunfullmäktiges yttranderätt
Regeln om fullmäktiges möjlighet att yttra sig motiveras endast över- siktligt i förarbetena, men det framgår att dess bakgrund är att kom- munfullmäktige inte skall gå miste om (eller underlåta) att ta ställ- ning i principiella frågor enbart eftersom de har överlämnats till ett kommunägt bolag. ”Principiell beskaffenhet” torde syfta på att verk- samheten förändras, är kontroversiell eller inte tidigare bedrivits medan ”större vikt” torde syfta på den ekonomiska omfattningen av beslutet. Kravet gäller frågor som är av principiell beskaffenhet eller större vikt för kommunen (vår kursivering) och inte för bolaget som sådant.98
8.3.3Särskilda kommunalrättsliga förutsättningar
för allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
I propositionen med förslag till
96Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid- skrift 3/2010, s.
97Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid- skrift 3/2010, s. 315.
98Stattin D., Bolagsordning i kommun- och landstingsägda företag, Förvaltningsrättslig tid- skrift 3/2010, s. 317.
276
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
principer innebär således, enligt vad som framgår av propositionen, ett avsteg från bägge dessa principer.99
Kommunala bostadsaktiebolag omfattas däremot av lokaliserings- principen, dvs. att de intressen som kommunen vill tillgodose ska ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar (2 kap. 1 § kommunallagen), vilket innebär att företagens möjligheter att minska sina risker genom att sprida bostadsinvesteringar geografiskt är begränsade.100
Förbudet mot ”spekulativa” företag
Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen får kommuner driva näringsverk- samhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommu- nen. Bestämmelsen brukar sammanfattas som att kommunerna inte får bedriva ”spekulativa företag”.
Från denna huvudregel finns ett undantag, som innebär att kom- muner i praxis tillåts att driva en i grunden spekulativ verksamhet om den på visst sätt har ett kvalificerat samband med kompetensenlig verksamhet, s.k. anknytningskompetens.101
Föreskriftens två rekvisit, dvs. ”utan vinstsyfte” och ”allmännyttiga tjänster och anläggningar” anses i doktrin vara kopplade till varandra på så sätt att om det i det enskilda fallet framstår som onaturligt att driva en viss verksamhet utan vinstsyfte utgör det ett starkt argument för att verksamheten faller utanför den kommunala kompetensen.102
Ett explicit undantag från förbudet mot ”spekulativa” företag för verksamhet som ska drivas på affärsmässiga grunder fördes in i lag- text vid tillkomsten av lagen (2009:47) om vissa kommunala be-
99Prop. 2009/10:185, s.
100Prop. 2009/10:185, s. 45.
101von Essen U., Rättsliga ramar för kommunernas näringsverksamhet, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2/2010, s. 112. Olika benämningar på det så kallade ”spekulationsförbudet” och den förbjudna verksamheten förekommer i doktrin (till exempel ”spekulativa företag”, ”spekulativ näringsverksamhet”, ofta med det i sammanhanget betydelselösa tillägget ”i vinstsyfte”), varav dock alla innehåller en formulering om den ”spekulativa” karaktären. Regeln i 2 kap. 7 § kom- munallagen (2007:725) har den egenheten att den för att förstås rätt snarast bör läsas motsats- vis eftersom det tillåtna område som den definierar redan torde utgöra kommunens kompetens med hänvisning till den allmänna kompetensen som den framgår av 2 kap. 1 § samma lag.
102Se till exempel Indén T., Marknadsstatens utveckling och kommunalrättens stagnation, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 2/2009, s. 135 eller von Essen U., Rättsliga ramar för kommu- nernas näringsverksamhet, Förvaltningsrättslig Tidskrift 2/2010, s. 119.
277
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
fogenheter och motiverades då som ett förtydligande.103 Utred- ningen om allmännyttans villkor konstaterade för sin del att förbudet mot vinstsyfte, som det är formulerat, inte innebär något hinder mot att en kommun betingar sig hög utdelning från sitt bostadsföretag eller i övrigt ställer upp krav på hög avkastning i företaget, så länge inte det huvudsakliga syftet med bostadsuthyrningen är att kommu- nen ska göra en vinst. Utredningen kom likväl till slutsatsen att det behövdes ett undantag från förbudet mot spekulativ verksamhet104 vilket också sedermera infördes i
Följder av att förbudet mot ”spekulativa” företag inte gäller
När förbudet mot ”spekulativa” kommunala företag inte gäller, som beslutats avseende allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, medför det motsatsvis att en kommun är oförhindrad att driva verk- samheten i fråga oavsett om det framstår som onaturligt för kommu- nen att driva densamma utan ett vinstsyfte. Det måste, enligt utred- ningens bedömning, vara liktydigt med att verksamheten – i vart fall enligt kommunallagen – får drivas enkom med ett vinstsyfte, direkt i strid med de ambitioner som lagstiftaren har uttryckt. Något skäl för kommuner att vare sig bilda eller äga ett kommunalt bostadsbolag som endast har vinstmaximering som mål ansågs enligt propositionen inte finnas.106
Enligt
103Prop. 2008/09:21, Kommunala kompetensfrågor m.m., s. 26 och 93. Se även Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energieffektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s.
104SOU 2008:38, s. 110, 133 ff. och 302.
105Prop. 2009/10:185, s. 46.
106Prop. 2009/10:185, s. 40.
278
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
mässigt olaglig. Om det allmännyttiga syftet bortfaller kommer näm- ligen verksamheten att strida mot förbudet mot spekulativa företag i kommunallagen. Om det affärsmässiga syftet i stället bortfaller framstår verksamheten i och för sig som kompetensenlig jämlikt kommunallagen men skulle enligt den bedömning som gjordes vid
Den kommunala självkostnadsprincipen innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för den tillhandahållna tjänsten. Syftet med självkostnadsprincipen är bl.a. att hindra kommunen från att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfinansierad kommunal verksamhet.107
Skillnaden mellan de bägge principerna brukar i doktrin uttryckas som att förbudet att driva ”spekulativa” företag i vinstsyfte utgör en begränsning av kommunens externa kompetens, medan självkost- nadsprincipen är en begränsning av den interna kompetensen. En verksamhet som kommunen kan bedriva inom ramen för sin externa kompetens kan således vara olaglig på grund av att självkostnads- principen inte respekteras internt.108 Den kommunala självkostnads- principens tillämplighet avseende kommunal bostadsverksamhet har över huvud taget varit omdiskuterad vilket formulerades av utred- ningen om allmännyttans villkor som att självkostnadsprincipen inte med säkerhet kunde anses omfatta kommunala bostadsföretag i ut- gångsläget.109
Åtgärden att lyfta förbudet mot ”spekulativa” kommunala före- tag har delvis ifrågasatts. Det har således framförts både att det kan uppkomma tolkningssvårigheter med ett undantag från förbudet mot spekulativ företagsamhet när samtidigt de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen definieras som bolag vilka bedriver verksamhet i ett allmännyttigt syfte.110
Vidare anses en paradoxal situation uppkomma med de dubbla målsättningarna, i den meningen att ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag bara får ta sociala och miljömässiga hänsyn så länge det inte är ett resultat av att de har en kommun som ägare sam-
107Prop. 2009/10:185, s. 46.
108Höök J. och Lundin O., Kommunala koncerner och den kommunala självkostnadsprincipen, Juridisk Tidskrift,
109SOU 2008:38, s. 124.
110Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 323.
279
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
tidigt som kommuner äger sådana bolag just för att de ska fylla en social och miljömässig funktion. Det har därvid påtalats att den dubbla regleringen endast kan förstås mot bakgrund av
8.4De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens affärsmässighet
Allmännyttans funktion och insatser har belysts i flera olika rappor- ter varav två av de mest omfattande bägge har fått titeln ”Nyttan med allmännyttan”. Boverkets rapport med detta namn publicerades redan 2008112 och under 2015 publicerades en antologi från ett flerveten- skapligt forskningsprojekt finansierat av Sveriges Allmännytta, där ett dussintal forskare hade undersökt allmännyttans förändrade roll efter införandet av
Utredningens framställning har organiserats tematiskt. Som frå- gor av betydelse att följa har Boverket i samband med tidigare utvär- dering av den nya regleringen framhållit följande fem frågor114 vilket är utgångspunkt för hur det fortsatta avsnittet disponeras:
•Vad anges i ägardirektiv och andra styrande dokument (se av- snitt 8.4.1)?
•Hur ser eventuella borgensavtal ut och har de förändrats i och med den nya lagstiftningen (se avsnitt 8.4.2)?
•Hur används, och hur ser kommunerna på, de nya undantagen vad gäller värdeöverföringar (se avsnitt 8.4.3)?
•Hur värderar de allmännyttiga bostadsbolagen sina fastigheter (se avsnitt 8.4.4)?
•Hur räknar de allmännyttiga bostadsbolagen på nyinvesteringar (se avsnitt 8.4.5)?
111Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s.
112Boverket, Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagens roll och ansvar, Karlskrona, 2008.
113Salonen T (red.) (2015): Nyttan med allmännyttan, Liber.
114Boverkets rapport 2013:15, s. 7. Boverket har numera genom 4 § förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bland annat i uppdrag att årligen följa de all- männyttiga och kommunala bostadsföretagens utveckling och roll på bostadsmarknaden in- klusive de förändrade förutsättningarna för bolagen när det gäller konkurrens, valfrihet, segrega- tion samt modernisering och underhåll av beståndet.
280
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
Förevarande utredning anser det lämpligt att fortsätta följa upp utveck- lingen inom samma fem teman. Punkterna täcker in såväl relationen till ägaren (första, andra och tredje punkterna) samt de värderings- frågor som indirekt styr de allmännyttiga företagens handlande (fjärde och femte punkterna).
Utredningen har även ansett det ändamålsenligt med en redogörelse för allmännyttans upphandlingar (avsnitt 8.4.6). Till detta kan fram- hållas allmännyttans hyressättning vilken dock i allt väsentligt styrs av generell lagstiftning på hyresmarknadens område, vilken även om- fattar privata hyresvärdar, och således inte redogörs för i detta sam- manhang.115
8.4.1Vad anges i ägardirektiv och andra styrande dokument?
Den senaste bostadsmarknadsenkäten publicerad under 2021 visar att 233 kommuner (94 procent) har ägardirektiv till sina allmännyt- tiga företag och endast 15 kommuner (6 procent) angav att de inte hade sådana. Undersökningen visade också att ägardirektiven för- nyas relativt ofta; bara ett dussin ägardirektiv var äldre än 10 år och nästan hälften av kommunerna (109 kommuner) hade fastställt dessa senast 2019. I undersökningen har inte närmare definierats vad för slags ägardirektiv som avses eller vilken instans som har fastställt dessa.116
Av en något tidigare undersökning framgick även att 83 procent av ägardirektiven berörde frågan om affärsmässig drift.117 En väsent- ligt äldre undersökning ger vid handen att mer än tre fjärdedelar av de kommuner som hade kommunala aktiebolag, bostadsbolag eller andra bolag, hade beslutat om direktiv till dessa vid sidan av bolags- ordningen.118
Utredningen drar slutsatsen att sådana direktiv antingen är mera vanligt förekommande i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebo- lag och/eller har ökat generellt över åren, inte bara i bostadsföretagen. Sveriges Allmännytta sätter detta i samband med de vägledningar
115Frågor om hyressättning har nyligen utretts i flera omgångar, se till exempel SOU 2021:50, Fri hyressättning vid nyproduktion och SOU 2021:58, Läge och kvalitet i hyressättningen.
116Uppgifterna om vilket år ägardirektiven är antagna är inte publicerade av Boverket. Bilden stämmer emellertid med uppgifter som tidigare publicerats, till exempel konstaterades att
95procent av ägardirektiven i juni 2017 var fastställda 2011 eller senare (se Boverkets rapport 2017:29, s. 26).
117Boverkets rapport 2017:29, s. 6, 30 och 31.
118Stattin D. (2007): Kommunal aktiebolagsrätt, Norstedts Juridik, s. 44.
281
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
kring ägardirektiv som tagits fram tillsammans med Sveriges Kommuner och Regioner samt med att frågan har lyfts i olika styrelseutbildningar sedan
Vad gäller hur avkastningskrav och affärsmässighet definieras har Boverket tidigare konstaterat att företagen alltjämt gör på olika sätt vilket bl.a. kommer till uttryck i den stora spridning som finns när det gäller hur avkastningskraven definierats i företagens ägardirek- tiv. Nivån på avkastningskraven har flera gånger karakteriserats som svår att mäta och Boverket har dragit slutsatsen att avkastnings- kraven hos de privata företagen inte heller är så likartat formulerade som man kunnat förvänta sig119 vilket har försvårat direkta jämförel- ser. Det var enligt Boverket tydligt att variationen var ganska stor inom båda ägarkategorierna men mellan dem var inte skillnaden så stor.120
Enligt Boverkets tidigare kartläggning hade merparten av företagen lyckats uppnå sina respektive avkastningskrav. Flertalet hade dock fastställts till en nivå som understiger den genomsnittliga direktav- kastning som gäller för marknaderna i fråga. Här borde man dock enligt Boverket ta med i bedömningen att dessa genomsnittsvärden för direktavkastningen inte nödvändigtvis ger en adekvat indikation på vilket avkastningskrav som ”borde” ställas på det allmännyttiga bostadsföretaget, med hänsyn till dess särskilda förutsättningar. Bo- lag verksamma på svaga bostadsmarknader hade i mindre utsträck- ning än övriga klarat att uppnå sina avkastningskrav.121
Genom åren finns exempel på att allmännyttiga bostadsföretag är utsatta för ett betydande förändringstryck från marknadsfaktorer som gör sig gällande trots det kommunala ägandet. Således har flera allmännyttiga verksamheter förändrats p.g.a. externt tryck från mark- naden, ofta genom att kraftigt krympa eller avveckla fastighets- ägandet. I ett antal fall har man även avvecklat bolagsformen även om den förändringen inte i sig har medfört ett mindre fastighets- ägande.
Det har tidigare förutsetts att stor vikt kommer att läggas vid vilka personer som utses till ledande funktioner i allmännyttiga kommu- nala bostadsaktiebolag. De kommunala ägarna kan i ökande utsträck- ning komma att påverka bolagens inriktning och värderingar genom
119Boverkets rapport 2013:19, s. 25, och Boverkets rapport 2017:2, s. 5.
120Boverkets rapport 2017:2, s. 13, två sista meningarna.
121Boverkets rapport 2017:29, s.
282
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
valet av personer i ledande ställning.122 Bortsett från ägardirektiven är den personmässiga kopplingen mellan kommuner och bolag på- taglig. Av svaren på en enkätundersökning som utfördes av utred- ningen om en kommunallag för framtiden kan konstateras att den normala ordningen i kommunala bolag är att majoriteten av leda- möterna i bolagens styrelser utses på partipolitisk grund (92 procent av svaren) och då vanligen (80 procent) genom att tillämpa lagen om proportionellt valsätt i kommunerna.123
Det är sammantaget utredningens bild att kommunerna har goda förutsättningar för att utöva styrning av sina allmännyttiga kommu- nala bostadsaktiebolag samt att de synbarligen nästan alltid gör det i form av ägardirektiv som hålls uppdaterade även om graden och in- riktningen på denna styrning varierar påtagligt. En ny handledning för ägarstyrningen av allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag finns utgiven under 2019 i samarbete mellan Sveriges Kommuner och Regioner och Sveriges Allmännytta.124
8.4.2Hur ser eventuella borgensavtal ut och har de förändrats i och med den nya lagstiftningen?
Utredningen om allmännyttans villkor konstaterade att kommunal borgen medför lägre låneräntor för det allmännyttiga bolag som får ett lån, dels eftersom det gäller ett lägre lagstadgat kapitalkrav för kreditinstituten vid utlåning mot kommunal borgen som säkerhet, dels eftersom den risk som utlåningen är förenad med överförs på kommunen.125
Även om samma principer har gällt sedan Sveriges medlemskap i Europeiska unionen fick frågan om borgensavgifter ökad aktualitet i samband med 2011 års lag om allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag
122Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s.
123SOU 2015:24, s. 344.
124Sveriges Allmännytta och Sveriges Kommuner och Regioner (2019): Ägarstyrning av all- männyttiga kommunala bostadsaktiebolag – En handledning från Sveriges Allmännytta och Sveriges Kommuner och Regioner, Stockholm.
125SOU 2008:38, s.
283
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Utredningen om Allmännyttans villkor gjorde bedömningen att en kommun som ställer borgen för ett kommunalt bostadsaktie- bolags åtaganden borde följa de (numera upphävda) riktlinjer som Kommissionen lämnat om tillämpningen av statsstödsreglerna avse- ende garantier. Riktlinjerna innebar att kommunala borgensavgifter borde motsvara skillnaden mellan marknadsräntan och den räntesats som erhålls tack vare kommunal borgen. De viktigaste förutsättningarna för att en kommunal borgen skulle kunna anses vara marknadsmässig var enligt utredningen EU och kommunernas bostadspolitik följande:
•Låntagaren som borgensåtagandet avser får inte vara i ekonomiska svårigheter.
•Garantins omfattning och den därmed sammanhängande risken måste kunna bedömas när garantin beviljas.
•Garantin måste vara kopplad till en viss finansiell transaktion, ett maximibelopp för garantierna ska ha fastställts och garantierna ska vara tidsbegränsade.
•Garantin får, med vissa undantag, inte heller täcka mer än 80 pro- cent av det lån eller den finansiella förpliktelse garantin avser.
•Slutligen måste ett marknadsorienterat pris betalas för garantin, vilket är det som ur kommunal synpunkt föranleder diskussionen om borgensavgifter.126
Borgensavgifterna är inte särskilt reglerade i
–jämfört med att låna på marknaden i övrigt – får ekonomiska för- delar i form av lägre räntor eller i övrigt bättre lånevillkor genom att låna direkt från kommunen eller med kommunen som mellanhand måste dessa fördelar på ett eller annat sätt komma kommunen till- godo. Detta kan ske t.ex. genom ett marknadsmässigt påslag på räntan
126SOU 2015:58, s.
284
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
eller uttag av en ”förmånskompenserande” avgift som tillfaller kom- munen.127
I en rapport år 2017 konstaterade Boverket att det övervägande flertalet av de undersökta bostadsföretagen lånade på marknadsmäs- siga villkor, till exempel genom att kommunen fastställt marknads- mässiga borgensavgifter.128 Den genomsnittliga borgensavgiften upp- gick till 0,37 procent av upplåningen år 2020 men spridningen var stor mellan olika bolag. Enligt Sveriges Allmännytta medför de sjunkande marknadsräntorna att borgensavgiften ökar som andel av de totala räntekostnaderna och för vissa företag nu utgör mer än hälften.129
Nivån på borgensavgiften som anges av Sveriges Allmännytta för 2020 stämmer överens med vad som angavs av Konkurrensverket avseende år 2017. Vid en undersökning av de 100 största allmän- nyttiga företagen år 2017 framkom då att 96 av dessa hade kommunal borgen och samtliga dessa företag betalade en borgensavgift.130 Den viktigaste slutsatsen i Konkurrensverkets rapport var emellertid de stora variationerna i borgensavgifterna. I förhållande till en modell- beräknad borgensavgift varierade de faktiska borgensavgifterna, en- ligt Konkurrensverket, på ett svårbegripligt sätt mellan olika kom- muner, trots att deras företag föreföll relativt homogena och alla var utsatta för liknande risker.131
Sett ur ett längre perspektiv framstår förändringen av borgens- avgifterna som omfattande. Innan kravet på affärsmässig drift till- kom hade enligt en undersökning 169 av 181 undersökta kommunala bostadsföretag en kommunal borgen men i två tredjedelar av fallen, ofta dock inte de största företagen, togs det inte ut någon borgens- avgift alls. I en annan äldre undersökning varierade nivån på borgens- avgiften, när en sådan togs ut, kraftigt i ett intervall mellan i vart fall 0,027 procent till 1,0 procent.132
Förevarande utredning erfar dock att borgensavgifterna i allmän- het inte justeras årligen utan förändras med en viss tröghet. Sveriges Allmännytta har tidigare framhållit att företag på kreditmarknaden visar ett avtagande intresse att hjälpa kommunerna med att tillhanda-
127Prop. 2009/10:185, s. 50.
128Boverkets rapport 2017:29, s.
129Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s.
130Konkurrensverkets rapport nr 2019:4, Finansiering på lika villkor? En analys av kommunala bostadsföretags borgensavgifter till kommunerna, s. 5 och 34.
131Konkurrensverkets rapport nr 2019:4, Finansiering på lika villkor? En analys av kommunala bostadsföretags borgensavgifter till kommunerna, s. 39.
132SOU 2008:38, s. 85.
285
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
hålla relevant jämförelsematerial avseende marknadsmässig upplå- ning, vilket utgör en förutsättning för beräkningen.
En ny vägledning med Sveriges Allmännytta, Sveriges Kommu- ner och Regioner samt Kommuninvest som utgivare, vilken behand- lar borgensavgifter, har under 2021 ersatt den motsvarande vägledning som gavs ut under 2012 av samma aktörer.133 Den nya vägledningen beskriver i sex steg hur man kan gå till väga för att beräkna och fast- ställa marknadsmässiga borgensavgifter. För att underlätta detta är vägledningen kopplad till en kontinuerligt uppdaterad sammanställ- ning av referensinformation.
8.4.3Hur används, och hur ser kommunerna på, de nya undantagen vad gäller värdeöverföringar?
Boverket mäter årligen värdeöverföringarna från de kommunala bo- stadsbolagen till kommunerna. Boverket konstaterade under 2017 att det under femårsperioden
Omfattningen av värdeöverföringar
Sedan 2016 har nivån på värdeöverföringar minskat. Enligt Boverkets senaste publicerade redovisning av värdeöverföringar uppgick de totala värdeöverföringarna från de allmännyttiga bostadsbolagen till knappt 676 miljoner kronor år 2019 efter en minskning varje år sedan 2016.136
Liksom tidigare år avser en överväldigande andel av överföringarna undantagsregeln i 5 § 1 nya
133Sveriges Allmännytta, Sveriges Kommuner och Regioner och Kommuninvest (2021): Bor- gensavgift för kommunala bostadsbolag – en uppdaterad vägledning, Stockholm.
134Boverkets rapport 2017:29, s. 8.
135Boverkets rapport 2017:29, s. 8.
136Boverkets rapport 2021:7, s. 35.
286
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
enligt vilken bostadsföretagen får överföra en viss förräntning på sitt kapital under förutsättning att deras resultat är tillräckligt bra.137
Otillåtna värdeöverföringar
Boverket bedömer i sina rapporter huruvida några av de rapporterade värdeöverföringarna är otillåtna enligt
I Boverkets senaste rapport som publicerades under 2021, var de värdeöverföringar vilka Boverket bedömer som otillåtna väsentligt lägre, 35 miljoner kronor år 2019, men förekom i fler kommuner även om större delen av beloppet även detta år hänförde sig till en enda kommun. Orsakerna till de otillåtna värdeöverföringarna, i de fall detta går att utläsa, varierar. Den beloppsmässigt mest betydande otillåtna värdeöverföringen avsåg återbetalning av ett villkorat aktie- ägartillskott. I andra fall hade bolagen använt felaktig genomsnittlig statslåneränta vid sina beräkningar av högsta tillåtna värdeöverföring eller så hade det saknats nödvändigt beslut från kommunfullmäktige om värdeöverföringen. Enligt Boverkets bedömning följer dock sam- manfattningsvis majoriteten av de allmännyttiga bostadsbolagen reglerna om begränsning av värdeöverföringar och summan av det senaste årets otillåtna överföringar var betydligt lägre än året dessförinnan.139
Boverket bedömer att otillåtna värdeöverföringar typiskt sett be- ror på slarv samt bristande kompetens och kännedom om regelverkets krav. Även om flera faktorer kan påverka statistiken bedömer Bo- verket att det ligger en reell förbättring av regelefterlevnaden bakom de senaste årens minskade otillåtna värdeöverföringar, som dessa har bedömts av Boverket. Detta antas bero på ökad kännedom om regel- verket och ökad förståelse för dess innebörd vilket även framgår i de
137Boverkets rapport 2021:7, s. 19 och 2020:9, s. 18.
138Boverkets rapport 2020:9, s. 16.
139Boverkets rapport 2021:7, s.
287
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
kontakter som Boverket har med bostadsaktiebolagen och i före- kommande fall kommunerna i samband med rapporteringen.140
Skrivelse som överlämnats till utredningen
Regeringen har genom beslut den 3 februari 2022 till utredningen överlämnat en skrivelse ställd till bostadsministern rubricerad ”Bo- verket och värdeöverföringar från allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag”.141 I skrivelsen görs i huvudsak gällande att efterlevnaden av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag är bristande samt att det förekommer felaktigheter i Boverkets årliga rapportering till regeringen om värdeöverföringar från allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag.
Skrivelsen avser primärt tillämpningen av reglerna om värdeöver- föringar i en av landets största kommuner och har ingivits av två för- troendevalda revisorer inom kommunen.
Boverket har tidigare meddelat ingivaren att verket löpande ser över sina rutiner och hur myndigheten samlar in uppgifter från läns- styrelserna i arbetet med värdeöverföringarna.
Boverket har till utredningen uppgivit att rapporteringen bedöms ha fått förbättrad kvalitet år för år i takt med att svaren blivit mera tillförlitliga även om nya frågor då också uppkommit baserat på de förbättrade uppgifterna. Även om flera faktorer kan påverka stati- stiken bedömer Boverket, som redan framhållits ovan, att det ligger en reell förbättring av regelefterlevnaden bakom de senaste årens ut- veckling av värdeöverföringarna, som dessa har bedömts av Boverket.
Vad gäller den konkreta fråga om behandlingen av aktieägartill- skott som aktualiseras i den överlämnade skrivelsen har Boverket hittills bedömt att aktieägartillskott, såväl villkorade som ovillkorade sådana, ska räknas av från eventuella värdeöverföringar under aktu- ellt räkenskapsår. I konsekvens med detta har Boverket även ansett att återbetalning av såväl ovillkorade som villkorade aktieägartillskott ska jämställas med en värdeöverföring. Det sistnämnda har aktua- liserats i senaste rapporten avseende en värdeöverföring i Mora kom- mun samt även tidigare avseende en överföring i Eksjö kommun.142
140Tjänsteanteckning från samtal med berörda medarbetare hos Boverket den 11 januari 2022.
141Regeringskansliets dnr Fi2021/03913.
142Tjänsteanteckning från samtal med berörda medarbetare hos Boverket den 11 januari 2022.
288
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
Enligt utredningen framstår Boverkets tillämpning som konse- kvent baserat på Boverkets olika redovisningar och rapporter. Utred- ningen konstaterar att det ifrågasatta förfarandet, som innefattar koncernbidrag samt får skattemässigt positiva effekter för kommun- koncernen, inte är närmare behandlat i
Eftersom bolaget inte försätts i en sämre ekonomisk ställning på- verkas inte heller dess möjligheter att utföra sitt uppdrag. Utifrån utredningens uppdrag att främja en socialt hållbar bostadsförsörj- ning finns det därför inte anledning för utredningen att vidta ytter- ligare åtgärder med anledning av det som framförs i skrivelsen, utöver den redogörelse som har lämnats ovan samt i avsnitt 8.2.4 och 8.2.5, där Boverkets tillämpning av regelverket samt rättspraxis beskrivs närmare.
Rapporteringsskyldigheten avseende värdeöverföringar
En ny rapport från Boverket om värdeöverföringar förväntas bli publicerad under mars månad 2022 och har därför inte kunnat be- aktas i föreliggande betänkande. Beroende på hur värdeöverföringarna fortsatt utvecklas kan det enligt utredningens uppfattning finnas förut- sättningar att utmönstra den årliga rapporteringsskyldigheten för värdeöverföringar, vilket utredningen vill möjliggöra för Regeringen att själv ta initiativ till och besluta om, genom att själva rapporterings- skyldigheten flyttas från lag till förordning (se vidare utredningens förslag i avsnitt 11.2.8).
8.4.4Hur värderar de allmännyttiga bostadsbolagen sina fastigheter?
Redan 2017 konstaterade Boverket att det övervägande flertalet av de undersökta bostadsföretagen genomförde någon form av mark- nadsvärdering (intern och/eller extern) av sitt fastighetsbestånd.143 Enligt Sveriges Allmännytta har sjunkande avkastningskrav varit en följd av fallande räntor och fastighetsinvesteringar har setts som en attraktiv investering med låg risk. Sjunkande avkastningskrav har bi-
143Boverkets rapport 2017:29, s.
289
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
dragit till att marknadsvärdena har ökat och det bedömda värdet var 2019 högre än det bokförda värdet, mätt som ett genomsnitt, för allmännyttiga bolag i samtliga orts- och storleksgrupper. Däremot uppvisar materialet stora variationer och skillnaderna mellan mark- nadsvärden är även ökande varför det kan se helt annorlunda ut om man tittar på en enskild fastighet.144 Marknadsvärdena har fortsatt öka även enligt statistiken för 2020, om än i lägre takt.145
Den stigande marknadsvärderingen har även kraftigt bidragit till att förbättra de allmännyttiga företagens soliditet som i genomsnitt överstiger 32 procent även utan korrigering för de övervärden som ligger i fastigheterna.146 Sett över en längre period har soliditeten förbättrats avsevärt sedan 2008 när det i en offentlig utredning kon- staterades det var vanligt med en soliditet mellan 10 och 20 procent i de då 25 studerade företagen.147
Internationella överenskommelser om god bokföringssed är norm- givande för hur redovisning av tillgångar utförs. Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering lyfter i betänkandet Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108) att det så kallade
Det absoluta flertalet allmännyttiga företag tillämpar numera K3- regelverket för sin redovisning. De nya redovisningsreglerna påverkar indirekt förutsättningarna för allmännyttiga bostadsbolag även om redovisningsreglerna inte alls är kopplade till reglerna i
144Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2019, s.
145Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s. 6.
146Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2019, s. 8, jfr även Sveriges All- männytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan 2020, s. 8.
147SOU 2008:38, s. 83.
148SOU 2020:46, s. 754.
290
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
Enligt Boverket var det inför genomförandet sannolikt att det nya
Boverket har dock i efterhand beskrivit hur de kommunala all- männyttiga bostadsföretagen anpassat sig till det nya regelverket, då särskilt regeln om att redovisa verkligt värde för bostadsbeståndet. Utifrån årsredovisningar från 2014 gjorde Boverket en större jäm- förelse mellan verkliga värden och bokförda värden. I jämförelsen framkom att det var förhållandevis ovanligt att det bokförda värdet låg nära det verkliga värdet och att det således fanns en viss marginal innan det nya regelverket skulle få konsekvenser. Som en jämförelse ställdes även långfristiga skulder mot det verkliga värdet. Resultatet pekade mot att företag som hade bokförda värden i närheten av de verkliga värdena också var jämförelsevis högt belånade i förhållande till det verkliga värdet.151
I och för sig redovisar 90 företag nedskrivningar på totalt 1 463 mil- joner kronor under 2020, vilket oftast beror på nyproduktion eller större renoveringar och nära hälften av de företag som gjort nedskriv- ningar har också rapporterat in uppgifter om nyproduktion. Stigande marknadsvärden generellt har samtidigt inneburit att 49 företag har kunnat återföra tidigare gjorda nedskrivningar på totalt 677 miljoner kronor.152
På marknader med större bostadsefterfrågan tycks det enligt före- varande utredning som om farhågorna inte har besannats med hän- syn inte minst till den makroekonomiska utvecklingen. Det har dock angivits tidigare att det finns anledning att följa utvecklingen för bostadsföretag på svaga bostadsmarknader i detta avseende, efter- som de nya värderingsreglerna kan antas ha fått allra störst betydelse där. Ett problem med redovisningsreglerna, som inte begränsar sig till de allmännyttiga företagen, är som redan anförts att det i princip blir krav på högre lönsamhet när man bygger i mindre centrala lägen,
149Boverkets rapport 2014:6, s. 13.
150Boverkets rapport 2014:6, s. 18.
151Boverkets rapport 2016:7, s. 5.
152Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020.
291
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
vilket ytterligare förstärker svårigheterna att bygga i sådana lägen, då det riskerar att medföra ett omedelbart nedskrivningsbehov för de nya fastigheterna.
8.4.5Hur räknar de allmännyttiga bostadsbolagen på nyinvesteringar?
Nybyggnationen i allmännyttan har på längre sikt stigit, dock från en låg nivå. För 2020 anger Sveriges Allmännytta nyproduktionen till 8 600 lägenheter vilket är något över genomsnittet för de fem åren dessförinnan
Allmännyttans bostadsbyggande på riksnivå har tidigare konsta- terats följa ungefär samma mönster som övrigt bostadsbyggande. Från de första planerna till dess att en bostad står färdig för inflytt- ning är det en lång process vilket kan medföra en förskjutning i för- hållande till konjunkturerna.154
Allmännyttiga kommunala bostadsföretag har såväl i enkäter som i andra sammanhang framfört att bostadsbyggandet – framför allt i mer perifera områden – kan ha påverkats av att marknadsmässiga avkastningskrav ställs. Boverket har ändå ansett det svårt att bekräfta detta eftersom ett antal allmännyttiga företag har hävdat det mot- satta. Boverket har även framhållit att utvecklingen av allmännyttans nybyggnation har varit i linje med resten av bostadsmarknaden som en indikation på att effekten i vart fall inte skulle vara betydande.155
Redan i en undersökning under 2017 svarade omkring hälften av de allmännyttiga bostadsaktiebolagen att lagkravet om affärsmässiga principer hade påverkat verksamheten. Ekonomiska hänsyn ansågs allmänt väga tyngre i olika beslutssituationer jämfört med tidigare. Flera framhöll att kravet på affärsmässiga principer haft påverkan vid investeringsbeslut som avser nyproduktion.156 Skärpta avkastnings- krav jämte kravet på marknadsvärdering och nedskrivningskrav an-
153Sveriges Allmännytta: www.sverigesallmannytta.se/allmannyttan/statistik/. Hämtad 21 novem- ber 2021.
154Boverket, Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföretagens roll och ansvar, Karlskrona, 2008, s. 17.
155Boverkets rapport 2017:29, s. 44.
156Boverkets rapport 2017:29, s.
292
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
ses i dessa fall ha försvårat de kalkylmässiga förutsättningarna för nybyggnation, speciellt på mindre orter eller svagare bostadsmark- nader. Bland de företag som anser att lagstiftningen inte haft någon större betydelse motiveras detta oftast med att man redan tidigare drev verksamheten affärsmässigt.157
Den grundläggande teknik som används för att beräkna bärig- heten i nyproduktion innebär att framtida betalningsströmmar nu- värdeberäknas varvid ”pengar i framtiden” räknas om till dagens värde med en faktor som bygger på de avkastningskrav som ställs. Före- tagen använder olika avkastningskrav i olika lägen samtidigt som själva byggkostnaden (exklusive mark) är densamma. Därför prioriteras in- vesteringar i centrala områden där avkastningskraven är lägre. De varierande avkastningskraven baseras på antaganden om vakanser, kost- nader och risker men mera sällan på faktiska priser vid försäljning.158
Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet inter- vjuade under 2020 företrädare för 30 allmännyttiga bostadsföretag, framför allt belägna i kommuner med hög upplevd bostadsefter- frågan. Vid intervjuerna framkom sammantaget att flertalet allmän- nyttiga bostadsbolag har volymkrav från sin ägarkommun avseende hur mycket som ska byggas nytt, men vanligen också är beroende av marktilldelning från sin ägarkommun för att kunna leva upp till dessa mål. Flertalet allmännyttiga bostadsföretag har ett mycket begränsat eget ägande av obebyggd mark även om de ibland har möjlighet till förtätningar i befintliga områden. Många allmännyttiga företag hade sammantaget svårt att leva upp till förväntningarna på mängden ny- byggnation eftersom ”de lågt hängande frukterna” redan var plockade på företagens egen mark.159
Enligt Sveriges Allmännytta har många mindre allmännyttiga före- tag i relativt små kommuner sämre ekonomiska förutsättningar än andra. Dessa företag har lägre soliditet vilket gör dem sårbara om vakanserna ökar eller räntorna stiger. Om man behöver bygga bostä- der gör kombinationen av höga byggpriser, begränsad betalningsvilja och höga direktavkastningskrav det svårt att få ihop investeringskal-
157Boverkets rapport 2017:29, s.
158Westerdahl Stig (2015): Avkastningskrav, affärsmässighet och samhällsansvar. Redovisnings- praktiken i kommunalt ägda bostadsföretag, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber 2015, s.
159SOU 2020:75, Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet, s. 123.
293
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
kylen. Ofta uppstår nedskrivningsbehov som är svåra att förena med en låg soliditet i utgångsläget.160
Metoder att mäta företagsekonomiska effekter av sociala inve- steringar är ett relativt obeprövat fält. Som påpekades inom ramen för projektet ”Nyttan med allmännyttan” kan det i och för sig vara svårt och kanske riskfyllt att mäta sociala projekt i ekonomiska ter- mer inte minst eftersom det kan vara svårt att fastslå kausala orsaks- samband och det finns en risk för manipulation av resultaten baserat på subjektiva preferenser. I projektet drogs ändå slutsatsen att det kan vara viktigt för kommunala bostadsföretag att ekonomiskt räkna på och följa upp sociala investeringar, särskilt att utveckla metoder för att beskriva ekonomiska konsekvenser av sociala projekt och tyd- liggöra vad som uppnås i verksamheten.161
I det årliga arbetet med bokslutet skulle man, enligt två av fors- karna som deltog i projektet, förhållandevis enkelt kunna kombinera ett konventionellt bokslut för ett bostadsbolag med en socioeko- nomisk resultat- och investeringskalkyl eller bokslut. Med hjälp av detta skulle man kunna tillskriva sociala insatser och sociala invester- ingar i ett bostadsområde som potentiella eller realiserade ekono- miska värden, vilka kan relateras till andra mer traditionellt värde- skapande insatser.162
8.4.6Allmännyttans upphandling av bostadsbyggande163
Av de 20 företag som lägger flest anbud i offentlig upphandling har åtminstone 14 anknytning till bygg- och anläggningssektorn.164 All- männyttans upphandling av bostadsbyggande har undersökts i flera omgångar. En undersökning av Konkurrensverket avseende anbuds- konkurrensen vid allmännyttans upphandling av bostadsbyggande under perioden
160Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s. 24.
161Blomé Gunnar (2015): Sociala investeringar på allmännyttans villkor. Att räkna på och förstå företagsekonomiska perspektiv, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s.
162Nilsson I. och Wadeskog A. (2015): Allmännytta och sociala investeringar. En skiss till en enkel kalkylmetodik, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s.
163Detta avsnitt baseras delvis på den redovisning som gjordes av utredningen om bättre kon- kurrens i bostadsbyggandet (SOU 2020:75, kapitel 6). Nuvarande utredning har med hänsyn till sina förslag (särskilt i avsnitt 11.4.1) ansett det av värde att viss bakgrundstext från den tidigare utredningen finns med även i detta betänkande.
164Konkurrensverkets rapport 2020:5, s. 98.
294
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
städer med ett projektvärde på cirka 66 miljoner. Stora byggentre- prenörer bedömdes ha en konkurrensfördel vid totalentreprenader, som var (och är) den dominerande entreprenadformen vid allmän- nyttans upphandlingar. De allmännyttiga företagen använde totalentre- prenad i uppemot 80 procent av de undersökta upphandlingarna.165
Denna situation med en överväldigande dominans för totalentre- prenader kvarstod i en senare undersökning som Konkurrensverket utförde under 2018.166 De främsta orsakerna till att upphandlarna väljer totalentreprenader har tidigare av Byggkonkurrensutredningen befunnits vara att de behöver byggentreprenörernas kompetens och resurser då den egna beställarorganisationen är slimmad, att de vill minimera antalet gränssnitt med entreprenören men ändå kunna köpa samordning och produktionsstyrning, att det blir enklare att genom- föra och följa upp projekt under garantitiden med en totalentrepre- nad samt att det är den entreprenadform som anses bäst lämpad för att ta fram innovativa och kostnadseffektiva lösningar.167
Enligt Byggkonkurrensutredningen kunde höga kostnader för att delta i offentliga upphandlingar av bostadsbyggande avskräcka nya anbudsgivare från att delta och därmed gynna etablerade aktörer. Sam- manfattningsvis konstaterades att en etablerad leverantör som sanno- likt har lägre kostnader för att delta i en offentlig upphandling och en hög sannolikhet att vinna får starkare incitament att delta i an- budsgivningen. För nya aktörer kan transaktionskostnaderna vara relativt högre. Det genomsnittliga antalet kvalificerade anbudsgivare var enligt Byggkonkurrensutredningen 4,1, dvs. något lägre än för all offentlig upphandling, där motsvarande genomsnitt var 4,6 år 2013. I nästan 20 procent av upphandlingarna var det endast en eller två kva- lificerade anbudsgivare och i 43 procent tre eller färre anbudsgivare. Hög lönsamhet och efterfrågan i andra marknadssegment ansågs kunna minska deltagandet i allmännyttans upphandlingar. Lönsamheten upp- levdes vara relativt lägre vid offentliga byggentreprenader varför det kunde finnas svagare incitament att lämna anbud vid ett högt kapa- citetsutnyttjande. Tre rikstäckande byggentreprenörer uppskattades vinna omkring 40 procent av allmännyttans upphandlingar. Flera rela- tivt stora lokala aktörer hade dock tillsammans en motsvarande
165Konkurrensverkets rapport 2015:2.
166Konkurrensverkets promemoria daterad 30 november 2018, vilken utgick från annonsdata- baserna vid tiden.
167SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer, s. 178.
295
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
marknadsandel. Relativt få mindre företag bedömdes däremot vinna offentliga upphandlingar av bostadsbyggande.168
Det förekom mycket få utländska anbud vid allmännyttans upp- handlingar i början på
Nuvarande Sveriges Allmännytta reste sedermera tillsammans med medlemsföretag runt i Europa för att bjuda in utländska företag till svenska bostadsbyggen vilket redan i början av 2018 hade gett synbara resultat i antalet utländska anbud, dock inte i antalet vunna anbud av utländska aktörer. Endast vart nionde utländskt anbud hade vunnit upphandlingar där även andra företag lämnat anbud – att jäm- föra med nästan vart tredje bland de inhemska anbuden.170
Genom åren har olika förslag för att den offentliga upphand- lingen ska fungera bättre genomförts, däribland utvecklade ramavtal och förbättrad information till nya potentiella anbudsgivare i form av en hemsida i Boverkets regi för utländska byggare171. Upphand- lingsstödutredningen föreslog i sitt betänkande Upphandlingsstödets framtid (SOU 2012:32) att det statliga upphandlingsstödet skulle sam- ordnas i en ny myndighet då det bedömdes finnas ett stort behov av stödjande insatser för att tolka och tillämpa upphandlingsreglerna. Upp- handlingsstödet samordnades under år 2014 och utformades som en egen myndighet under 2015. Upphandlingsmyndigheten har det sam- lade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter. Myndig- heten ska verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling. Myndigheten ska främja innovativa lösningar inom upp-
168SOU 2020:75, s.
169SOU 2020:75, s.
170Se de bägge rapporterna Så underlättar vi för utländska byggföretag i Sverige, 2016, och Från noll till åtta procent, 2018, bägge publicerade av SABO/Sveriges Allmännytta.
171Boverket:
296
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
handling och är numera också statistikmyndighet på upphandlings- området. Myndigheten ger också vägledning till kommuner och regio- ner om EU:s statsstödsregler.172 Däremot har de materiella upphand- lingsreglerna i huvudsak förblivit oförändrade och flera framlagda förslag till reformer, mest påtagligt de om överprövningar, har först nyligen föranlett åtgärder.173
Vissa åtgärder har nyligen beslutats, nämligen ett förenklat regel- verk för offentliga upphandlingar under EU:s tröskelvärden. Trös- kelvärdet år 2022 är knappt 56 miljoner kronor för byggentreprenad- er, under vilket belopp unionsrätten alltså inte ställer krav på att de detaljerade upphandlingsreglerna ska tillämpas. Sverige har dock valt att införa nationella regler även för upphandlingar under tröskelvär- dena och dessa regler har bedömts svåröverskådliga och otympliga.174
Dessa regler förenklas nu. Riksdagen har fattat beslut i enlighet med regeringens förslag till förenklingar under november månad 2021.175 I propositionen finns även ett förslag om att upphandlande myndigheter och enheter inte ska behöva efterannonsera upphand- lingar under vissa belopp. Bägge lagändringarna har trätt i kraft den 1 februari 2022.176
Riksdagen har även under november månad 2021 beslutat om ett tillkännagivande till regeringen. Enligt tillkännagivandet bör reger- ingen utvärdera lagstiftningen om offentlig upphandling och se över möjligheterna att öka förutsättningarna för små företag och ideella aktörer att delta i upphandlingar och vinna upphandlingskontrakt i syfte att säkra deras möjligheter att delta i upphandlingar.177
8.5De allmännyttiga bostadsföretagen som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning
Utredningens sammantagna bedömning är som nyss angivits att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen drivs enligt affärs- mässiga principer och i enlighet med intentionerna bakom allbo-
1721 § förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten.
173Se SOU 2018:44, Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphand- lingsregler och vissa regler om överprövningsmål samt dessförinnan SOU 2005:12, Överprövning av upphandlingsmål m.m.
174Prop. 2015/16:195, Nytt regelverk om offentlig upphandling, del 4, s. 1016.
175Prop. 2021/22:5, Ett förenklat upphandlingsregelverk, s. 81, bet. 2021/22:FiU14, s. 7, rskr. 2021/22:31.
176Prop. 2021/22:5, s. 1.
177Bet. 2021/22:FiU14, rskr. 2021/22:31.
297
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
regleringen. Frågan som är utgångspunkt för detta efterföljande av- snitt är hur de samtidigt fungerar som verktyg för en socialt hållbar bostadsförsörjning.
En socialt hållbar bostadsförsörjning måste enligt utredningen vara ett brett koncept och dess yttre gränser låter utredningen fram- för allt återspeglas i sitt förslag till mål för bostadsförsörjningen. Med- len kan behöva och måste tillåtas variera över tid och i olika kom- muner. En socialt hållbar bostadsförsörjning bör innefatta även t.ex. vräkningsförebyggande arbete och integration samt handla om att pressa priser i nyproduktion så att fler har råd att efterfråga ny- byggda bostäder m.m.
Bostadsförvaltning utgör en viktig del av kommunens arbete med bostadsförsörjning (se avsnitt 3.2). Bostadsförsörjningen är som ut- gångspunkt ägarkommunens ansvar. Ansvaret för bostadsförsörjningen kan aldrig övergå från kommunen till bolaget178 vilket även innebär att när ett allmännyttigt bostadsföretag saknas (se avsnitt 8.6) måste det enligt utredningens uppfattning ställas särskilt höga krav på kom- munens eget arbete med bostadsförsörjningen vilket utredningen senare i framställningen kommer att analysera närmare (se avsnitt 8.7).
I detta avsnitt fokuserar utredningen emellertid på sådana åtgär- der för bostadsförsörjningen som går att hänföra direkt till de all- männyttiga kommunala bostadsaktiebolagen.
Ett sätt att beskriva allmännyttans roll för en socialt hållbar bo- stadsförsörjning är att göra jämförelser med privata hyresvärdar. När allmännyttan utvärderas görs det emellertid begränsade ansatser till att jämföra och de försök som görs blir sällan möjliga att basera mera långtgående tolkningar på. En skrivning hos Boverket framstår där- vid som typisk:
Även om det inte här funnits möjlighet att göra konkreta jämförelser med fastighetsägare inom den privata hyressektorn kan man konstatera att många av de allmännyttiga bostadsföretagen har en särskild roll i bostadsförsörjningen, tar ett större socialt ansvar och är mer aktiva i samhällsutvecklingen i stort i sina kommuner än vad man kan förvänta sig av kommersiella fastighetsägare.179
Det finns flera problem med de begränsade jämförelser som genom åren har genomförts, bl.a. att det allmännyttiga bostadsföretaget ofta
178Prop. 2009/10:185, s. 42.
179Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre- tagens roll och ansvar, Karlskrona, s. 107.
298
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
är överlägset störst på orten och det därför kan saknas relevanta privata jämförelseobjekt.180 Generellt sett är de allmännyttiga bolagen genomsnittligt sett större än sina konkurrenter. En tidigare rapport från Boverket angav att det fanns i storleksordningen ett
–där ägde de mindre aktörerna bara 10 procent.181 Sedan dess har en- ligt Fastighetsägarna ägt rum en snabb konsolidering på hyresbostads- marknaden vilket även sammanhänger med avyttringen av tidigare allmännyttiga bostäder. Av landets 10 största privata hyresvärdar fanns inte hälften för 15 år sedan.
Utredningen redogör närmast för sina iakttagelser på några ut- valda teman. Efter en redogörelse för bolagens formella uppdrag från sina ägare med avseende på en socialt hållbar bostadsförsörjning (se avsnitt 8.5.1) behandlas inledningsvis allmännyttans egen tolkning av samma uppdrag (se avsnitt 8.5.2), därefter hur denna tolkning mani- festeras i form av tillträdeskrav på bostadssökande (se avsnitt 8.5.3) och vilka effekter detta i kombination med omvärldsfaktorer får på sammansättningen av boende i allmännyttan (se avsnitt 8.5.4). Av- slutningsvis söker vi brett efter förklaringsmodeller för de skillnader som identifierats (se avsnitt 8.5.5) och adresserar särskilt frågan i vilken utsträckning
8.5.1Allmännyttans formella uppdrag från ägaren
Som framgår ovan (se avsnitt 8.4.1) har den absoluta merparten av de allmännyttiga bostadsföretagen ägardirektiv av något slag. I senaste bostadsmarknadsenkäten tillfrågades kommunerna, baserat på enkät- alternativ som Boverket hade preciserat, vad direktiven innehöll. Dessa angav då i flertalet fall att ägardirektiven preciserar det allmännyttiga
180Boverkets rapport 2013:15, s. 7.
181Boverkets rapport 2017:29, s.
299
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
syftet (191 kommuner) medan relativt färre ägardirektiv innehåller skrivningar om bolagets roll i en socialt hållbar bostadsförsörjning (144 kommuner), särskilda målgrupper (runt 50 kommuner obero- ende av vilka grupper som utpekades) eller kraven på hyresgäster (17 kommuner).182
Vid en jämförelse med en tidigare undersökning utförd av Boverket har det blivit relativt vanligare att det allmännyttiga syftet uttrycks i ägardirektiven, något som tidigare skedde endast i 60 procent av fallen. En betydande skillnad mellan de bägge undersökningarna är dock att den tidigare genomförda baserades på att Boverket tog del av sammanlagt 212 olika ägardirektiv och således inte baserades på en enkätundersökning med de felkällor det medför.183 Sveriges Allmän- nytta sätter utvecklingen i samband med de insatser som har gjorts genom såväl handledningar som kompetensutveckling med syfte att utveckla ägarstyrningen.
Att bygga bostäder ingår ofta i ägarnas allmänna beskrivning av de allmännyttiga bostadsaktiebolagens uppdrag och 44 procent av bostadsbolagen hade därtill, enligt Boverkets undersökning från 2017, fått mer utvecklade direktiv kopplade till att bygga eller verka för att det byggs nya bostäder. Hälften av dessa bolag hade också fått spe- cifika kvantitativa mål för nyproduktion av bostäder för en given period. Det handlade främst om nyproduktion av hyresrätter men också om byggande av bostads- och äganderätter. Exempel från ägardirektiven som framhölls av Boverket var t.ex. att bostadsbo- lagen ska stå för en hög produktion av hyresrätter, verka för att det produceras såväl bostadsrättslägenheter som ägarlägenheter, vid ny- produktion alltid ska pröva möjligheten att bygga ägarlägenheter, rikta nyproduktionen i vissa avseenden och vara en katalysator för nya bostadsområden. Flera kommuner skrev att bolaget ska med- verka till nyproduktion av bostäder med olika upplåtelseformer för att jämna ut dominansen av hyresrätter eller bostadsrätter i vissa om- råden.184
I 44 procent av ägardirektiven lyfte kommunerna fram hyresrätten eller hyressättningen särskilt. Det kunde handla om hur stor mark- nadsandel bolaget skulle ha av den totala hyresbostadsmarknaden,
182Uppgifterna om vad ägardirektiven innehåller har hämtats av utredningen från Bostads- marknadsenkäten 2022 där de inte var publicerade men motsvarande uppgifter har sedermera presenterats i Boverkets rapport 2022:4, s.
183Boverkets rapport 2017:29, s. 6, 30 och 31.
184Boverkets rapport 2017:29, s. 33.
300
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
att bolaget skulle garantera hyresrätten, arbeta med hyressättnings- modeller eller verka för bostäder med varierande hyresnivåer, rimliga hyror, attraktiva hyror, konkurrenskraftiga hyror eller marknads- mässiga hyror.
I nära hälften, 48 procent, av ägardirektiven skrev ägarna att bo- lagen ska tillgodose invånarnas behov av ett varierat bostadsutbud med hänsyn till exempelvis läge, bostadsstorlek, standard och pris. Det är vanligt förekommande att kommunerna skriver att bolaget ska erbjuda bostäder till invånare med olika förutsättningar och i olika skeden av livet. Några särskilda grupper som nämns är unga, stu- denter, äldre, personer med funktionsnedsättning och nyanlända. Van- ligast är att kommunerna uppmärksammar äldre personers bostads- behov i ägardirektiven – med bland annat krav på tillgänglighets- och bostadsanpassning och byggande av trygghets- och seniorbostäder – följt av ungas och studenters bostadssituation.185 Bland mera gene- rella målsättningar i samhället har det tidigare konstaterats att energi- och miljöfrågor liksom mångfald och integration är relativt vanligt förekommande i ägardirektiven för de allmännyttiga företagen, och förekom i mer än hälften av de ägardirektiv som studerades.186
Enligt förevarande utredning är det relevant att notera att ju mera konkret frågor om uppdraget till det allmännyttiga företaget formuleras i bostadsmarknadsenkäten, desto färre kommuner rapporterar före- komst i ägardirektivet. Nästan alla anser sig således precisera det ”all- männyttiga ändamålet”, relativt färre anser att de preciserar ”bolagets roll i en socialt hållbar bostadsförsörjning” medan ännu färre kom- muner pekar ut särskilda grupper vars bostadsbehov ska tillgodoses.
8.5.2Allmännyttans tolkning av sitt uppdrag från ägaren
Boverket har tidigare frågat de allmännyttiga bostadsaktiebolagen hur de upplever att deras allmännyttiga samhällsansvar ser ut och bett dem ange de tre främsta prioriteringarna. Efter att ha gått igenom svaren ansåg Boverket det rimligt att systematisera dessa utifrån tre kategorier:
185Boverkets rapport 2017:29, s. 34.
186Boverkets rapport 2017:29, s. 35.
301
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
•Det traditionella samhällsansvaret kring att på olika sätt erbjuda goda bostäder till breda grupper, enligt Boverket ofta kombinerat med ett ansvar för hållbarheten (vilket förevarande utredning har tolkat som att Boverket primärt avsåg den miljömässiga hållbar- heten).
•Det sociala uppdraget, som fokuserar på mera riktade insatser av särskild karaktär eller till särskilda målgrupper.
•Ett ansvar för integration eller, uttryckt på motsatt sätt, att för- hindra segregation.
Boverkets undersökning visade sammanfattningsvis att nästan alla bolag ansåg sig ha ett traditionellt samhällsansvar, väsentligt färre (mindre än hälften) ansåg sig ha ett socialt uppdrag och endast vart femte bolag ansåg sig ha ett ansvar för integrationen. Sammantaget svarade endast 106 bolag på denna fråga och det är därför svårt att göra långtgående tolkningar. Dock framstår det som att bolag på star- kare bostadsmarknader hade närmare till att prioritera det sociala uppdraget medan bolag på svagare bostadsmarknader oftare prio- riterade integrationsansvaret. I tre bolag där man beskrev att man hade ett socialt uppdrag angav man, något förvånande, inte några prioriteringar alls som föll inom det traditionella samhällsansvaret.187 Det senare framstår dock i efterhand närmast som undantaget vilket bekräftar regeln – att nästan alla företag ansåg sig ha ett traditionellt samhällsansvar för alla typer av bostäder åt alla olika grupper. Bo- verkets undersökning pekar emellertid på att det sociala uppdraget liksom integrationsansvaret vid denna tid var något som bolagen upp- fattade gick utöver det traditionella samhällsansvaret.188
Även bedömare som anser att det görs mera omfattande insatser av allmännyttan än vad ägarna formellt kräver anser att en aspekt av samhällsansvaret som ofta glöms bort är frågor som relaterar till bostadsförsörjningen, både utifrån ett kvantitativt perspektiv på ny- produktion som ställs i förhållande till situationen på kommunens bostadsmarknad och utifrån ett perspektiv som handlar om vilka som får bo i allmännyttan. Samhällsansvaret definieras i första hand som de områdesspecifika projekt som sker i bolagen vilket även får
187Boverkets rapport 2017:29, s.
188Boverkets rapport 2017:29, s.
302
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
betydelse för hur bostadsbolagen beskriver lagstiftningens konse- kvenser.189
8.5.3Allmännyttans tillträdeskrav
Boverkets rapport Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden skapar bättre möjligheter till jämförbarhet med privata hyresvärdar än alla tidigare gjorda undersökningar, även om skillnader i urvalsmetoden kvarstår som en viktig begränsning. Bo- verkets nya undersökning baseras på enkäter till såväl allmännyttiga som till andra hyresvärdar. Drygt 200 allmännyttiga och lika många andra hyresvärdar ingick i undersökningen.
Undersökningen visar att flera allmännyttiga företag har sänkt kraven på nya hyresgäster under senare år. Som framgår av rapporten publicerad under 2021 är det färre privata värdar som över huvud taget har förändrat tillträdeskraven (17 procent) jämfört med kom- munala hyresvärdar (28 procent). Medan de kommunala hyresvärdar som genomfört en förändring mestadels (58 procent) har infört sänkta krav har dock de privata värdarna oftare (64 procent) höjt kraven.190 Tendensen understryks även av att de kommunala bolagen i Stockholm, Göteborg och Malmö alla har sänkt eller helt slopat sina inkomst- krav under senare år.191
Generellt sett tar dock fler av de kommunala hyresvärdarna kre- ditupplysning, begär intyg om inkomst samt kräver en varaktighet på anställningen medan de privata i högre utsträckning begär refe- renser från tidigare hyresvärdar, vill ha personliga möten eller tittar på vad personen publicerat i sociala medier.192 Det är över huvud taget fler kommunala värdar som alltid prövar nya hyresgäster innan kon- traktsskrivning (96 procent) än privata (85 procent). Däremot visar undersökningen att kommunala bostadsbolag i något högre utsträck- ning än privata bostadsbolag godkänner betalningsanmärkningar, skul- der hos Kronofogden, reglerade hyresskulder och anmärkningar om misskötsamhet från den förra hyresvärden. Enligt Boverkets under- sökning går det däremot inte att se några skillnader mellan kommu-
189Grander M. (2015): Samhällsansvar på affärsmässiga villkor – tolkningar och konsekvenser av lagen om kommunala bostadsaktiebolag i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s.
190Boverkets rapport 2021:9, s. 62.
191Boverkets rapport 2021:9, s. 67.
192Boverkets rapport 2021:9, s. 45.
303
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
nala och privata hyresvärdar avseende huruvida dessa godkänner en borgensman eller kommunal hyresgaranti som alternativ till inkomst.193 Boverket sammanfattar resultaten som att det är stor skillnad i hur framför allt mindre fastighetsägare fördelar lediga bostäder jäm- fört med kommunala och större privata bostadsbolag. Medan kom- munala bolag nästan uteslutande använder sig av kötid gör många privata bostadsbolag en individuell bedömning av de sökande, eller går på kontakter, vilket kan tolkas som att de har större möjlighet att fritt välja bland olika sökande. Samtidigt kan det möjliggöra mer strategiska urval som faktiskt ökar chansen för utsatta grupper att få
en bostad, som unga och hushåll i akut behov av bostad.194
Enligt en rapport från Sveriges Allmännytta har andelen av all- männyttiga företag som accepterar barnbidrag och bostadsbidrag vid en inkomstprövning ökat något det senaste året till 65 respektive
75procent. Sveriges Allmännytta anser som framgår av rapporten att dessa inkomstformer bör godtas som inkomst av medlemsföretagen när de prövar nya hyresgäster. I samma rapport konstateras å andra sidan att allmännyttiga bostadsföretag inte genomför färre avhysningar av familjer med barn än andra hyresvärdar. Knappt två tredjedelar av företagen anger att de tillämpar förturer och antalet sådana lägen- heter som hyrdes ut under 2020 uppgick till cirka 2 300, vilket ut- gjorde mindre än två procent av den totala uthyrningen.195
Enligt förevarande utredning framstår allmännyttans tillträdes- krav i allmänhet som något lägre än hos privata hyresvärdar men det finns exempel på motsatsen. Utredningen anser det däremot tydligt att allmännyttans upplåtelser generellt sett sker med en högre grad av transparens vilket är en fördel i sig. Vidare är det tydligt att all- männyttan under senare år förefaller ha sänkt kraven för nya hyres- gäster i något större utsträckning än de privata hyresvärdar som under- sökts av Boverket.
193Boverkets rapport 2021:9, s. 8.
194Boverkets rapport 2021:9, s. 68.
195Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala ansvar – en marknadsrapport från Sveriges Allmännytta, s. 10, 18, 23 och 24.
304
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
8.5.4De boende i allmännyttan
Hyresnivåerna i allmännyttan som de uppmäts av SCB ligger – mätta som medelvärden – regelmässigt under hyresnivåerna hos privata hyres- värdar. År 2020 var årshyran per kvm 1 112 kronor i allmännyttiga bostadsföretag och 1 228 kronor hos privata och övriga fastighets- ägare. Det bör i sammanhanget framhållas att SCB tillämpar en bre- dare definition av allmännytta än som gäller enligt
En orsak till skillnaden är enligt Fastighetsägarna att privata hyres- värdar ofta har fastigheter i mer attraktiva lägen på olika orter, inte minst i centrala lägen i städerna. En bidragande förklaring torde också vara att det finns systematiska skillnader i nybyggnadsår när det gäller allmännyttans lägenheter relativt beståndet i övrigt. Hälften av allmännyttans lägenheter har taxeringsmässigt värdeår före 1975 varav flertalet från miljonprogrammet åren
Eftersom bostäder delvis efterfrågas utifrån betalningsvilja och betalningsförmåga är det förväntat att det bor personer med sämre betalningsförmåga i allmännyttans bostäder helt enkelt eftersom hyrorna är lägre där. Det indikerar i så fall även att sambandet inte behöver vara kausalt i motsatt riktning. Som tidigare angivits har utredningen inte närmare studerat hyressättningen eftersom densamma numera sker efter samma principer för alla hyresvärdar och dessutom har hyres- sättning utretts i flera andra sammanhang.
Det är dokumenterat sedan tidigare att den disponibla inkomsten är lägre hos boende i allmännyttan än hos privata hyresvärdar. Vid en jämförelse med dessa boendeformer är också den disponibla inkomsten högre såväl i bostadsrätter som i äganderätter. Detta sam- band gäller för såväl svaga som starka bostadsmarknader.197
I takt med globalisering, migration och urbanisering ökar dock skillnaderna mellan svaga och starka bostadsmarknader. I kommu- ner med mycket svag bostadsmarknad (drygt ett
196Sveriges Allmännytta, Ekonomisk statistik för allmännyttan, 2020, s. 5.
197Boverkets rapport 2017:29, s. 41.
305
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
nyttan blir i ökad utsträckning beroende av strukturella, demografiska och politiska omgivningsfaktorer.198
Boverket har under 2015 sammanställt utvecklingen av hyres- gäster i de allmännyttiga bostadsföretagen
Enligt bostadsforskaren Martin Grander har allmännyttan aldrig helt räckt till för att klara bostadsbehovet för grupper som står långt från bostadsmarknaden och denna situation har accentuerats under senare år. Grander anser sammantaget att det successivt fortgår en residualisering som innebär att allmännyttan allt mera utpräglat blir en bostad för hushåll med låga inkomster. Han redovisar att median- inkomsterna är väsentligt lägre i allmännyttan än hos privata hyres- värdar, bostadsrätt och äganderätt. Inkomstnivåerna ökar också något långsammare i allmännyttig hyresrätt över perioden
8.5.5Förklaringsfaktorer för allmännyttans agerande
En del kvantitativa studier har gjorts för att försöka förklara skill- nader i de allmännyttiga företagens olika agerande på olika håll i lan- det. Flertalet har emellertid inte medfört några tydliga slutsatser.
Boverket hade sammantaget svårt att förklara allmännyttans olika ställningstaganden när det gäller social respektive affärsmässig in- riktning med hjälp av kvantitativa metoder. Boverket försökte t.ex. belysa i vilken mån skillnader kunde förklaras av andelen tomma lägen- heter i företagets bostadsbestånd, vilken typ av kommun eller vilken region som företaget återfanns i eller om företagets lokala bostads-
198Salonen T. (2015): Allmännyttans skiftande roll på den lokala bostadsmarknaden, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber 2015, s. 153,
199Boverkets rapport 2017:29, s.
200Boverkets rapport 2017:29, s. 42.
201Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 12, 14 och 102.
306
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
marknad präglades av brist, balans eller överskott på bostäder. Ingen av dessa förklaringar hade något förklaringsvärde.202
Materialet tydde enligt Boverket på att bakgrunden var komplex och att mer svårmätbara faktorer som tradition, företagskultur och ägarens inställning till företaget som bostadspolitiskt styrmedel kanske spelar större roll. Som Boverket konstaterade redan baserat på en undersökning av ägardirektiven under 2006 var det troligen så att vilken inställning ägaren har till allmännyttan som bostadspolitiskt styrmedel spelar roll, vilket inte alltid behöver uttryckas i ägardirek- tiv utan kan följa på en samsyn som inte sällan uppstår när det är delvis samma personer som sitter i kommunstyrelse och bolagsstyrelse. Det var enligt Boverket möjligt att en analys utifrån politiskt styre eller politisk stabilitet skulle ha givit utslag men skillnaderna kunde också bottna i mera diffusa faktorer som förhållningssätt till planer- ing och politisk styrning och hur man uppfattar sina möjligheter att påverka samhällsutvecklingen.203
En statsvetenskaplig studie visar att allmännyttans roll är en lokal- politisk fråga och att det finns politiska skillnader i tolkningen. I vissa kommuner tolkar man affärsmässiga principer som en begränsning av vad man kan göra, i andra görs tolkningen mera långsiktigt och i ytterligare andra kommuner motsätter sig politikerna öppet lagstift- ningen. Olikheter i politisk ideologi kan förstärka lokala skillnader i bostadsmarknadens struktur och påverka vilka verktyg som en kom- mun använder och till vad. De ideologiska grundskillnader som fram- träder mellan blocken på riksplanet verkar dock inte alltid återspeg- las på lokal nivå.204
I utredningens genomgång är den enda enkelt mätbara faktor som har visat sig ha någon mätbar betydelse på lokal nivå allmännyttans storlek, mätt på lite olika sätt.
Enligt
202Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre- tagens roll och ansvar, Karlskrona.
203Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre- tagens roll och ansvar, Karlskrona, s. 97 och 109.
204Holmqvist Emma (2015): Spelar ägandet någon roll? Lokalpolitiska perspektiv på allmännyttans funktion och framtid, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s.
307
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
allmännyttan styrs och används, det vill säga graden av handlingsfri- het och handlingsförmåga för de allmännyttiga bostadsföretagen.205 Sammanfattningsvis har allmännyttans relativa storlek lokalt en bety- delse för den socioekonomiska sammansättningen. Ju större andel allmännytta på den lokala bostadsmarknaden desto mer socioeko- nomiskt blandad befolkning. Detta samband är tydligt även om det finns avvikande exempel.206
Även i Boverkets regressionsanalyser har tidigare företagsstorlek utfallit som signifikant och då genom att större företag placerade sig själva, vid en skattning, närmare en social inriktning. Även variabeln marknadsandel låg på gränsen till signifikans, i meningen att bolag med större marknadsandel på den lokala bostadsmarknaden uppfat- tade sig själva som mera socialt inriktade.207
Utredningen drar slutsatsen att det finns indikationer på att ju större det allmännyttiga företaget är och ju större andel av markna- den detsamma har desto mera benäget är företaget att ta socialt ansvar i olika avseenden. Det är emellertid inte möjligt att bedöma om denna benägenhet också leder till resultat. Sambandet är heller inte särskilt starkt. Att företagsstorlek leder till skillnader i företags- beteende är ett resultat som mycket väl skulle kunna observeras även hos privata företag.
Av redovisningen ovan drar utredningen framför allt slutsatsen att det är svårt att hitta enkla förklaringsmodeller för allmännyttiga företags agerande på den lokala nivån. Det får indirekt betydelse för formuleringen av utredningens förslag på så sätt att det knappast finns förutsättningar för något slags statlig detaljstyrning av allmän- nyttiga företag alldeles oavsett om sådan styrning skulle anses önskvärd eller inte. Snarare bör utredningens förslag handla om att möjliggöra för allmännyttiga företag och deras ägare att själva göra nödvändiga ställningstaganden lokalt.
205Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s.
206Salonen T. (2015): Allmännyttans skiftande roll på den lokala bostadsmarknaden, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s. 147, se även Sveriges Allmännytta (2015): Nyttan med allmännyttan – en sammanfattning av ett forskningsprojekt, Stockholm, s.
207Boverket (2008): Nyttan med Allmännyttan – utvecklingen av de allmännyttiga bostadsföre- tagens roll och ansvar, Karlskrona, s.
308
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
8.5.6
Boverket har pekat på det svåra med att särskilja vad som inträffat på grund av den nya lagstiftningen och vad som skett på grund av olika omvärldsförändringar.208 Enligt bostadsforskaren Martin Grander har dock ändringarna av
Detta har enligt Grander efter hand fått återverkningar i höjda hyresnivåer jämfört med relevanta kostnadsmått, striktare uthyr- ningskrav, en växande sekundär bostadsmarknad som ger säkra in- komster till hyresvärdarna samt en begränsad nyproduktion – sär- skilt i mindre attraktiva lägen och med låga hyror. Det har även blivit svårare att finansiera renoveringar i det befintliga beståndet. Allmän- nyttan har enligt egen utsago avyttrat bostäder för att kunna bygga nytt och renovera.210
Grander identifierar ett antal olika faktorer i omvärlden utöver
Det är enligt Grander framför allt avseende frågan om bostads- försörjningen, som det får förstås på en lokal makronivå, som lag- stiftningens konsekvenser blir tydliga. De ökade avkastningskraven skapar en förändrad finansiell situation för bostadsbolagen och på- verkar de allmännyttiga bostadsbolagens möjligheter att trygga bo- stadsförsörjningen, inte minst för människor med lägre inkomster. Många företag brottas med att hitta lönsamhet i nyproduktion, fram- för allt i ytterområden där avkastningskraven är högre än i centrala områden. Upprustning av miljonprogramsfastigheter utan höga hyres-
208Boverkets rapport 2017:29, s. 13.
209Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s.
210Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s.
211Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 113.
309
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
höjningar för att undvika risken att hyresgäster inte kan flytta till- baka är en annan utmaning som många bolag står inför. Några bolag hänvisar till lagen som anledning till att inte bygga eller rusta upp i dessa lägen, trots krav från ägaren.212 Denna beskrivning överens- stämmer i allt väsentligt med vad förevarande utredning har iakttagit.
Lagstiftningens konsekvenser för de allmännyttiga bostadsbolagens samhällsansvar blir således, enligt Grander, en fråga om hur samhälls- ansvaret definieras. Om bostadsförsörjningsansvaret ska definieras som till exempel byggnation av nya bostäder, hållbar upprustning av storskaliga bostadsområden och generösa uthyrningspolicys kan det enligt Grander bli problematiskt att verka som affärsmässigt samhälls- nyttigt bostadsbolag med
8.5.7Allmännyttans erfarenheter av offentlig upphandling214
Till utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet framhöll flera allmännyttiga bostadsföretag men även byggföretag upphand- lingsreglernas betydelse för att motverka korruptionstendenser inte minst på mindre orter.215 Upphandlingsreglerna anses dock, som fram- går av utredningens intervjuer med de allmännyttiga företagen, kunna vara kostnadsdrivande genom att man inte kan fråga på förhand vad det kostar, eftersom transparensen ger ett dåligt förhandlingsläge
212Grander M. (2015): Samhällsansvar på affärsmässiga villkor – tolkningar och konsekvenser av lagen om kommunala bostadsaktiebolag, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s. 209.
213Grander M. (2015): Samhällsansvar på affärsmässiga villkor – tolkningar och konsekvenser av lagen om kommunala bostadsaktiebolag, i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber 2015, s. 206.
214Detta avsnitt baseras delvis på den redovisning som gjordes av utredningen om bättre kon- kurrens i bostadsbyggandet (SOU 2020:75, kapitel 6). Nuvarande utredning har med hänsyn till sina förslag (särskilt i avsnitt 11.4.1) ansett det av värde att viss bakgrundstext från den tidigare utredningen finns med även i detta betänkande.
215Se därvidlag särskilt den särskilda analysen av korruptionsrisker i SOU 2020:75, s.
310
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
samt eftersom det blir svårt att återanvända tidigare lösningar samt integrera processen med leverantörsledet. Vid utredningens inter- vjuer framkom att upphandlingsregelverket påverkar de administra- tiva kraven inte minst i små kommuner och företag. Överprövningarna anses ha blivit mera problematiska med tiden och uppfattas ha fått en efter hand allt mera formalistisk karaktär. En återkommande kom- mentar i intervjuerna var att bostadsföretagen för att vara på den säkra sidan, när det gäller risken att upphandlingen överklagas, väljer att göra upphandlingar där priset, inte kvaliteten eller den långsiktiga ekonomin, blir avgörande.216
Många allmännyttiga företag har gått över till att arbeta med ram- avtalsupphandlingar av olika slag, ibland för att slippa upphandlings- procedurerna. I snitt fick allmännyttiga företag bara in 3 anbud per förfrågan och i vissa delar av landet fick man inte in ett enda anbud, oavsett om det rör byggande eller upprustning av bostäder eller sam- hällsfastigheter och andra anläggningar, enligt vad som angavs av Sveriges Kommuner och Regioner under 2020.217
Sveriges Allmännytta har i en skrivelse under juni månad 2020 redogjort för vad medlemsföretagen anser utgör de allvarligaste nega- tiva konsekvenserna av lagen om offentlig upphandling för allmän- nyttans arbete, särskilt fåtaliga anbud, tidsutdräkt delvis genom över- prövningar, trubbiga urvalsinstrument, bristande förhandlingsmöj- ligheter, svårigheter att samplanera inköp med andra allmännyttiga företag samt begränsningar i den möjliga avtalslängden.218 Skrivelsen har fogats till förevarande betänkande som bilaga 4.
Enligt Sveriges Allmännytta anser de allmännyttiga företagen att lagen om offentlig upphandling är svåröverskådlig och svår att till- lämpa, trots att de har hög inköpsmognad och ett strategiskt för- hållningssätt till upphandling, arbetar med uppföljning och är vana att göra inköp enligt lagen. Företagen uppfattar rättstillämpningen avseende upphandlingsfrågor som formalistisk vilket inte gynnar ny- tänkande, saknar fokus på ”affären” och medför ingripanden mot obetydliga och mindre väsentliga formaliafel. Sammantaget menar Sveriges Allmännytta att dessa begränsningar innebär konkurrens- nackdelar jämfört med privata fastighetsägare.219
216SOU 2020:75, s. 164.
217SOU 2020:75, s. 126.
218Regeringskansliets/utredningens dnr Fi2019/00727, aktbilaga 114.
219SOU 2020:75, s. 156.
311
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Även andra intressenters synpunkter och bedömningar i frågan om upphandlingsskyldighet är tydligt klarlagda av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet, som har hållit såväl runda- bordssamtal som intervjuer. Sammanfattningsvis kan konstateras att varken de statliga myndigheterna med ansvar för upphandlingslag- stiftningen eller byggföretagens organisationer delar den syn på upp- handlingsregelverkets effekter som Sveriges Allmännytta givit uttryck för, utan anser att det befintliga regelverket ger tillräckligt utrymme för utveckling av allmännyttans inköp på ett sätt som även är affärs- mässigt rationellt.220
Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet bedömde sammanfattningsvis att frågan om offentlig upphandling av bostads- byggande framstod som tydligt polariserad men att det fanns en bred kritik när det gäller överprövningar och utvecklingen av praxis i sär- skilda avseenden, framför allt avtalstidernas längd. Många av de åtgärder som föreslagits för att utveckla upphandlingen inom byggsektorn har helt eller delvis prövats med olika framgång, särskilt har beställar- kompetensen successivt stärkts sedan bostadsbyggandet bottnade i volym på
Förevarande utredning gör för sin del bedömningen att den före- tagsekonomiska nackdelen i förlängningen får negativa effekter för de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens möjligheter att utföra sitt uppdrag inom ramen för bostadsförsörjningen. Den torde sammanfattningsvis medföra att det blir svårare, går långsammare samt blir dyrare i den allmännyttiga verksamheten generellt och sär- skilt vid allmännyttans nyproduktion och större renoveringar, där upphandlingsvolymerna naturligen är som störst.
Eftersom intresset att möjliggöra nybyggnation eller renover- ingar numera ofta framhålls som ett skäl att avyttra allmännyttiga bostäder bedömer utredningen även att upphandlingsreglerna bidrar till att öka antalet avyttrade allmännyttiga bostäder i en situation där
220SOU 2020:75, s.
221SOU 2020:75, se därvid särskilt, s.
312
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
allmännyttan över tid kommit att svara för en relativt mindre del av bostadsbeståndet.
8.6Kommuner utan allmännyttigt bostadsföretag
Sett över en längre period har andelen hyresrätter i allmännyttig hyresrätt som en andel av bostadsbeståndet varit relativt stabil fram till 2011 när den utgjorde 23 procent, varefter den minskat påtagligt till uppskattningsvis 17 procent år 2016 och 16 procent år 2018.222
Utredningen har intervjuat 16 kommuner utan allmännyttigt bo- stadsföretag223 och uppgifter har i varierande grad insamlats även av- seende övriga 10 kommuner som enligt bostadsmarknadsenkäten inte har ett allmännyttigt bostadsföretag. Kommunerna i bortfallet var i genomsnitt väsentligt mindre sett till befolkningsmängden än de kommuner som intervjuades.224
Enligt BME saknar hela 26 kommuner allmännyttiga bostads- företag men över hälften av dessa avviker i praktiken inte från övriga kommuner genom att de antingen har ett stort innehav av bostads- lägenheter i kommunal egen regi (och kommunen är medlem i Sveriges Allmännytta)225 eller i ett annat kommunalt bolag, som i och för sig inte betecknas som allmännyttigt226, oftast eftersom huvudverksam- heten är en annan än bostadsförsörjning. Utredningen har endast identifierat fyra kommuner som inte historiskt säger sig ha haft ett allmännyttigt bostadsföretag.227
Flertalet av de kommuner som själva är medlemmar i Sveriges Allmännytta men saknar ett allmännyttigt företag har medvetet av- vecklat själva bolagsformen och fört över bostäderna till förvalt- ningsform.
222Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag s. 109. Med hänsyn till att definitionen av allmännytta har ändrats marginellt över åren får redovisningen betraktas som approximativ.
223Valdemarsvik (26 april 2021), Danderyd (27 april 2021), Staffanstorp (27 april 2021), Nacka (27 april 2021), Markaryd (28 april 2021), Fagersta (28 april 2021), Hjo (28 april 2021), Lomma (29 april 2021), Salem 30 april 2021, Vaxholm (30 april 2021), Borgholm (3 maj 2021), Täby (3 maj 2021), Norberg (5 maj 2021), Skinnskatteberg (5 maj 2021), Ljusnarsberg (7 maj 2021) och Sjöbo (7 maj 2021).
224Därvid bortses från Lidingö där dock utvecklingen av allmännyttan nyligen har beskrivits i Boverkets rapport 2019:17 och i Boverkets rapport 2020:30.
225Bjurholm, Bräcke, Fagersta (167 lgh), Ljusnarsberg (cirka 250 lgh), Norberg (cirka 360 lgh), Ragunda och Skinnskatteberg (cirka 200 lgh).
226Lilla Edet, Tjörn, Borgholm (cirka 100 lgh), Älvsbyn, Tranås, Lidingö, Jokkmokk och Sjöbo (cirka 100 lgh).
227Skinnskatteberg, Grästorp, Borgholm och Salem.
313
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Kommuner med bostäder i annat än allmännyttiga bostadsföretag finns relativt spridda runt om i landet och synes ha tillkommit vid olika tidpunkter och med olika bakgrund. I realiteten är det omkring ett dussin kommuner som i egentlig mening saknar något som liknar en allmännytta. Baserat på utredningens egen kartläggning förefaller gemensamma faktorer för detta dussin kommuner, utöver de poli- tiska majoritetsförhållandena, vara att de är utpendlingsorter, vilket gäller alla dessa orter med undantag för Markaryd.
Vidare är inkomstnivåerna generellt sett (i alla boendeformer) markant högre i kommuner utan allmännytta jämfört med i andra kommuner. År 2019 var medianinkomsterna i kommuner utan all- männytta mellan 275
8.6.1Vad utmärker de kommuner som inte har en allmännytta?
Det dryga dussin kommuner som i egentlig mening helt saknar all- männytta (se närmast ovanstående stycke) kan baserat på utredningens intervjuer och undersökningar huvudsakligen delas in i följande kategorier:
•Fyra kommuner i Stockholms län (Danderyd, Nacka, Täby och Vaxholm) som avyttrade hela bostadsbeståndet under
•Två kommuner i Skåne (Lomma och Staffanstorp) som avyttrade hela bostadsbeståndet under
228Grander, M. & Frisch, M. (avvaktar publicering). Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet, s. 13 och 20 (se tabell 1 och 3).
314
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
ingsfaktorn kan vara politiska prioriteringar. Kommunerna är rela- tivt små med cirka 50 000 invånare totalt.
•Fyra kommuner runt om i landet som oberoende från ovanstå- ende lokala utvecklingstendenser har avyttrat hela bostadsbeståndet vid helt olika tidpunkter och av olika skäl, nämligen Valdemarsvik under
•Två kommuner saknar allmännyttiga bolag eftersom de aldrig har haft något. Det handlar om en kommun i Stockholms län (Salem) som hade en omfattande allmännytta ägd av Stockholms kom- mun när kommunen bildades på
•Avslutningsvis har Lidingö kommun nyligen genomfört en större organisatorisk förändring och avyttring avseende sina lägenheter i kommunala bolag, vilket medfört att det av kommunen ägda beståndet har minskat väsentligt i omfattning och det kommu- nala bestånd som är kvar inte längre behandlas som allmännyttigt. Hela beståndet har dock inte avyttrats i detta sammanhang och frågan har analyserats av Boverket i flera rapporter.230
229Enligt en ny studie märker Hjo ut sig genom att i privat hyresrätt ha såväl många hög- inkomsttagare som låginkomsttagare vilket enligt studien påminner om allmännyttig hyresrätt i den socioekonomiska variationen. Åtvidaberg märker enligt samma studie ut sig med tyd- ligast residualisering i privat hyresrätt – mer än hälften av alla hushåll med låg köpkraft i kom- munen bor i hyresrätt. Se vidare Grander, M. & Frisch, M. (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet.
230Boverkets rapport 2019:17 och Boverkets rapport 2020:30.
315
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Utredningen har i sammanhanget även noterat att Värmdö kommun har avyttrat 49 procent av aktierna i sitt allmännyttiga bostadsföre- tag utan att företaget för den skull kommer att studeras i förevarande avsnitt.
8.6.2Angivna motiv av kommuner där allmännyttan har avvecklats
Generellt sett ligger förändringarna så pass långt tillbaka i tiden att de varit svåra att kartlägga och ännu svårare att få besked om den verkliga motivbilden eftersom typiskt sett varken politiker eller tjänste- män finns kvar i kommunen utan dessa vanligen endast hört talas om förändringen från andra personer som varit med.
I en rapport från Fastighetsägarna Stockholm publicerad i maj 2003 intervjuades ledande politiker i Nacka, Huddinge och Danderyd som hade medverkat i förändringarna. Dessa framhöll samtliga såväl politiska prioriteringar som kommunalekonomiska skäl till avytt- ringarna men endast i Danderyd betonades de principiella skälen. För Nackas del angavs huvudskälet vara att frigöra kapital som skulle användas i kärnverksamheten.231
Nacka tillhörde de kommuner som först genomförde en avytt- ring och bakgrunden till densamma sammanfattades redan år 1995 på följande sätt efter en förstudie:
Utvecklingen på bostadsmarknaden och den förändrade lagstiftningen avseende de allmännyttiga bostadsföretagen innebär att dessa nu ska agera på marknadens villkor. Mot denna bakgrund bör prövas om skäl finns att kommunen ska bedriva den affärsverksamhet det i dag är fråga om. Även om bostadsförsörjningen är en viktig lokal fråga behöver detta inte innebära att kommunen ska äga företag som bygger och för- valtar bostäder. De allmännyttiga bostadsföretagen har generellt sett en mycket låg soliditet. Så är fallet även för Nackahem. För att erhålla goda lånevillkor erfordras därför ett kommunalt borgensåtagande. Detta inne- bär att bolaget inte självständigt kan fatta beslut om investeringar och förnyelse utan kommunens godkännande.
Stadsdirektören i Nacka kommun har sedermera sammanfattat moti- ven i tre punkter:
231Hörberg C., När allmännyttan såldes – en rapport om att bo i privat hyresrätt, Fastighetsägarna Stockholm, odaterad, s.
316
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
•Kommunen ska ägna kraft och energi åt de frågor som måste skötas gemensamt.
•Kommunen behöver minska låneåtaganden för att ha en sund ekonomi.
•Kommunen vill ge människor möjlighet att äga sitt boende.
Sammantaget går det att se såväl politiska som ekonomiska motiv bakom att allmännyttan har avvecklats i de kommuner där detta har skett.232 I samband med större samlade avyttringar har flertalet lägen- heter vanligen sålts som hyresrätter och då företrädesvis större be- stånd till större rikstäckande förvaltare och mindre bestånd till lokala förvaltare.
8.6.3Kommuner som har sålt delar av sitt allmännyttiga bestånd
I sina två senaste årliga rapporter om allmännyttan har Boverket konstaterat att antalet lägenheter i dessa företag växer men inte lika snabbt som hos de privata värdarna, om man ser till den procentuella tillväxttakten. Enligt Boverket gick de privata värdarna om allmän- nyttan när det gäller antal lägenheter mätt i absoluta tal under 2019 och denna utveckling har, som det får förstås, fortsatt under 2020 samt kommer att fortsätta så länge allmännyttans tillväxttakt avse- ende antal bostäder mätt i procentuella tal är lägre än de privata fastig- hetsägarnas.233
Nybyggnationen i allmännyttan har hittills under
232Jfr i detta avseende Grander, M. & Frisch, M. (avvaktar publicering). Social bostadsförsörj- ning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series), s. 11 f.
233Jämför myndighetens egen beskrivning i Boverkets rapport 2020:30, s. 5, och i Boverkets rapport 2022:4, s. 5.
234Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s. 108.
317
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Enligt bostadsforskaren Martin Grander kan man identifiera faser med omvandling till bostadsrätter under
Enligt Boverket såldes knappt 3 900 lägenheter i allmännyttan under 2020 varav det avseende 3 300 lägenheter angavs som ett skäl att man ville finansiera nyproduktion. I det absoluta flertalet fanns dock även andra skäl angivna, framför allt att förbättra det kommu- nala företagets ekonomi. På samma sätt som för allmännyttans för- säljningar överlag utgör lägenheter sålda för att möjliggöra nypro- duktion år 2020 en kraftig ökning från närmast föregående år men fortsatt en låg nivå historiskt sett. Allmännyttans nyproduktion är jämnare fördelad över tid än avyttringarna.237
Sedan millennieskiftet har antalet sålda allmännyttiga bostäder varit starkt beroende av politiska beslut. Det har både handlat om lagar och om kommunalt beslutade ägardirektiv. När bestämmelserna om tillståndsplikt vid försäljning av allmännyttiga lägenheter upp- hävdes, till följd av ändrad riksdagsmajoritet 2006, steg antalet sålda lägenheter dramatiskt och låg på en jämförelsevis hög nivå under några år för att sedan variera mellan 6
Redan 2017 konstaterades att kommunernas motiv till att sälja allmännyttiga bostäder var företrädesvis ekonomiska. Som Boverket då konstaterade var detta inte några nya argument som börjat före-
235Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s.
236Boverkets rapport 2022:4, s.
237Boverkets rapport 2022:4, s.
238Boverkets rapport 2020:30.
318
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
komma i och med
Avgörande skillnader mellan nu genomförda och tidigare försälj- ningar är dock, även enligt den bedömning som utredningen gör, att orsakerna till försäljning oftare har blivit att frigöra ekonomiskt utrymme för att bygga nya bostäder samt att det inte längre är hyres- gästerna som köper.240 Skälen till försäljningar anges således numera, vilket framgår även av senaste bostadsmarknadsenkäten, primärt vara av ekonomisk natur och kopplade till bolaget som att förbättra dess ekonomi, möjliggöra nyproduktion och underhåll samt att effek- tivisera förvaltningen.
En betydande internationalisering fortgår också varigenom ett och samma privata företag äger bostäder i många olika länder och under många olika bostadspolitiska regelverk. De långsiktiga effek- terna av detta är svåra att uttala sig om men tendenser till ett ändrat beteende kan skönjas i samband med renoveringar och därmed sam- mankopplade hyreshöjningar.
8.7Bostadsförsörjningsarbetet i kommuner utan allmännytta
Baserat framför allt på utredningens intervjuer med kommuner utan allmännyttigt bostadsföretag241 och bostadsmarknadsenkäten har ut- redningen särskilt kartlagt hur inriktningen av åtgärder för bostads- försörjningen ser ut i kommuner utan allmännytta och i vilken ut- sträckning dessa avviker från andra kommuner.
De kommuner i Stockholm och Skåne som saknar allmännytta framhåller vid intervjuer med förevarande utredning vanligen ett högt byggande med en resulterande folkökning på ofta runt eller över två procent per år som sitt viktigaste bidrag till bostadsförsörjningen. Flera kommuner utan allmännytta anger vid utredningens intervjuer att de inte, åtminstone inte längre, har eftersatta bostadsbehov på individ- eller hushållsnivå som kommunen har att ta hand om i kom-
239Boverkets rapport 2017:29, s. 46.
240Grander M. (2020): Allmännyttan och jämlikheten, SNS förlag, s.
241Vad gäller urval etcetera se avsnitt 8.6.
319
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
munen, och det handlar om både storstads- och landsortskommuner som dock förenas genom en relativt attraktiv bostadsmarknad.
Det nuvarande samarbetet med de som har köpt tidigare all- männyttiga fastigheter varierar kraftigt från att det är obefintligt till att allt fungerar som tidigare. Lokala aktörer verkar ha närmare till att ta ett ansvar för utvecklingen av bostadssituationen lokalt än riks- täckande företag, även om exempel på rikstäckande företag som tagit stort lokalt ansvar också har framhållits särskilt när beståndet varit geografiskt koncentrerat till ett enstaka bostadsområde.
En stor andel av kommuner utan egen allmännytta söker sam- arbete med privata värdar. Effekterna av samarbetet är vanligen inte dokumenterade och mycket verkar ske under hand. I den utsträck- ning som det finns dokument eller överenskommelser kring sam- arbetet är de av äldre datum och förefaller inte tillämpas särskilt strikt eller uppdateras regelbundet. Samarbetet med privata fastighetsägare verkar i hög grad se olika ut beroende på hur fragmenterade dessa är, hur stora de är och i vilken utsträckning de är kopplade till orten.
8.7.1Sociala kontrakt i kommuner utan allmännytta
Påtagligt få kommuner som saknar allmännytta anger i utredningens intervjuer att de ser problem med att få tag på sociala kontrakt för regelrätta behov enligt socialtjänstlagen. Endast enstaka kommuner utanför storstadsregionerna gör något som uppfattas gå utöver social- tjänstlagen och när det sker är det ofta gamla insatser som har funnits i många år för personer som länge bott i kommunen. Någon kommun har framgångsrikt fått ned volymen av sociala kontrakt genom ett målmedvetet arbete för att möjliggöra för hyresgästerna att ta över kontrakten samt få hyresvärdarna att godkänna detta.
De relativt fåtaliga kommuner som anger att det finns problem med att få tag på lägenheter till sociala kontrakt fokuserar ofta på att det kommunala bolaget, som då inte alltid är allmännyttigt, inte bidrar med lägenheter i tillräckligt stor utsträckning, även om dessa bolag för en utomstående verkar bidra med lägenheter väl i förhål- lande till sin relativt begränsade storlek.
Enligt en kommande studie hade kommuner utan allmännytta ett betydligt större antal sociala kontrakt än andra kommuner, vilket också hade skjutit i höjden mellan 2012 och 2019. De sociala kon-
320
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
trakten per capita i kommuner utan allmännytta hade enligt studien tredubblats, från 0,3 till 0,9 kontrakt per 100 invånare, medan ök- ningen i kommuner med allmännytta var mer blygsam, från 0,4 till 0,6 per 100 invånare. Skillnaden mellan kommuner med respektive utan allmännytta var mest påtaglig i pendlingskommuner nära stor- städer. Kommuner utan allmännytta saknade enligt studien buffert, varför sociala kontrakt blev mer vanliga.242
Av antalet sociala kontrakt enligt senaste bostadsmarknadsenkäten hänför sig cirka 600 till kommuner utan allmännytta, motsvarande 3 procent. Det står ungefär i proportion till dessa kommuners be- folkningsstorlek.
Enligt Sveriges Allmännytta svarar allmännyttan för 84 procent av de sociala kontrakt som kommunerna erbjuder till hyresgäster, vilket motsvarar 3 procent av allmännyttans lägenheter, även om osäkerheten i materialet är påtaglig.243
En enda av kommunerna utan allmännytta anger i bostadsmark- nadsenkäten att man inte har sociala kontrakt alls, och det handlar då om en liten kommun. På riksnivå är det 21 kommuner som anger att de inte har sociala kontrakt. Inte heller i detta avseende avviker kommunerna utan allmännytta från hur det ser ut på andra håll i riket.
Samtliga uppgifter om sociala kontrakt ovan baseras på bostads- marknadsenkäten men vid delvis olika tidpunkt. Med hänsyn till att uppgifterna i bostadsmarknadsenkäten i aktuella delar varierar rela- tivt kraftigt mellan åren har utredningen inte ansett det ändamåls- enligt att närmare undersöka t.ex. varför bilden av utvecklingen inte stämmer överens med en senare ögonblicksbild. Utöver att handla om olika år spelar enskilda kommuners redovisning väldigt stor roll för resultatet, särskilt vid en bedömning av antalet sociala kontrakt i kommuner utan allmännytta, där antalet observationer med nödvän- dighet blir litet.
242Grander, M. & Frisch, M. (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet, s. 28 f., 30 f. och 33 f.
243Sveriges Allmännytta (2021): Allmännyttans bostadssociala roll – en marknadsrapport från Sveriges Allmännytta, s. 21.
321
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
8.7.2Fler kommunalt direktägda bostäder i kommuner utan allmännytta enligt bostadsmarknadsenkäten
Kommuner utan allmännytta använder, som framgår av bostads- marknadsundersökningen, i högre grad direktägda bostäder inom ramen för sina bostadsförsörjningsinsatser. Det är också en större andel av dessa kommuner som över huvud taget har direktägda bo- städer än i riket. Dessa kommuner förekommer också frekvent bland de kommuner i Stockholms län som har haft flest direktägda lägen- heter i Boverkets redovisningar genom åren.
Antalet direktägda bostäder varierar enligt Boverkets statistik relativt kraftigt år från år med toppar år 2016 och 2018. 85 procent av de direktägda lägenheterna ägdes av kommuner som dessutom ägde ett kommunalt allmännyttigt bostadsföretag vilket enligt Bo- verket kunde tyda på att mera akuta och kortvariga bostadsbehov var lättare att lösa vid sidan av det allmännyttiga bolaget.244
I de två senaste bostadsmarknadsenkäterna har frågan ställts hur stor andel av de direktägda bostäderna som använts till personer som inte är berättigade till en bostad enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453). Avsikten med frågan har varit att undersöka om direkt- ägda bostäder löser ett problem som – i vart fall i teorin – borde kunna lösas av kommunens allmännyttiga bostadsföretag eller privata hyres- värdar. Eftersom uppgifterna endast funnits med i de två senaste årens bostadsmarknadsenkäter bör de enligt Boverket behandlas med för- siktighet. Med den reservationen anser Boverket ändå att de direkt- ägda bostäderna i stor utsträckning löser andra bostadsproblem åt kommuner än de som hänger samman med biståndsbeslut enligt social- tjänstlagen.245
8.7.3Insatser som inte görs i kommuner utan allmännytta enligt bostadsmarknadsenkäten
Kommunerna utan allmännytta lämnar, som framgår av bostads- marknadsenkäten, inte några särskilda kommunala stöd till enskilda boende och de har med något undantag inte övervägt att införa kom- munala hyresgarantier. En kommun tillämpar sådana garantier men anger vid intervju med utredningen att det är ett nytt system.
244Boverkets rapport 2022:4, s. 18.
245Boverkets rapport 2022:4, s. 21.
322
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
De flesta kommuner utan allmännytta gör inga förmedlingsinsat- ser utöver att tillhandahålla en lista på hyresvärdar man kan kontakta själv och överväger inte att inrätta en bostadsförmedling. Förturer förekommer inte heller i dessa kommuner med något undantag, vil- ket då avser en av de kommuner som allra senast avyttrade sitt bolag och möjligen därför har kunnat upprätthålla förturshanteringen.
Kommunerna skiljer sig dock inte märkbart från andra kommu- ner när det gäller det vräkningsförebyggande arbetet eller internt sam- arbete inom kommunen eller med andra kommuner, som det redo- visas i bostadsmarknadsenkäten 2021.
8.7.4Privata hyresrätter i kommuner utan allmännytta
Bostadsforskaren Martin Grander har studerat privata hyresrätter i kommuner utan allmännytta i huvudsak genom att utgå från SCB:s registeruppgifter om bostadslägenheter, bostadsmarknadsenkäten och folkbokföringsdata. Eftersom de primärt studerade kommunerna alla saknar allmännytta avser jämförelsen hur situationen ser ut hos privata hyresvärdar i respektive kommun.246
Grander identifierar bland kommuner utan allmännytta huvud- grupperna A2 (t.ex. Danderyd, Lidingö och Lomma) och B+C (t.ex. Markaryd, Hjo och Åtvidaberg). Beteckningarna överensstämmer med den kommungruppsindelning som tillämpas även i andra sam- manhang.247
Som gemensamma drag för kommuner utan allmännytta i gruppen A2 vid en jämförelse med kommuner utan allmännytta i gruppen B+C identifieras en liten andel (privata) hyresbostäder i hela bo- stadsbeståndet (runt 15 procent). Vidare karakteriseras alla dessa kom- muner av att inkomstnivån i (privata) hyresrätter är ovanligt hög i förhållande till vad som gäller i andra kommuner men ovanligt låg vid en jämförelse med den genomsnittliga inkomstnivån i den egna kommunen, när inkomstnivån beräknas för alla boendeformer.
I gruppen B+C är andelen privata hyresrätter högre (runt 25 pro- cent). Inkomsterna hos de som bor i privata hyresrätter i dessa kom-
246Grander, M. & Frisch, M. (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet, s. 13 f., 16 f. och 20 f. (se tabell 1, 3 resp. 5).
247Sveriges Kommuner och Regioners kommungruppsindelning från 2016 med grupperna A1, A2, B3, B4, B5, C6, C7, C8 och C9. Storstäderna i Grupp A1 har inte analyserats i studien eftersom samtliga dessa har allmännytta.
323
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
muner avviker mindre från andra boende i kommunen och är, tvärt- om mot vad som gällde i gruppen A2, något lägre än inkomstnivån i privat hyresrätt i andra kommuner.
Grander försöker baserat på materialet framför allt bedöma före- komsten av s.k. residualisering genom att jämföra situationen år 2012 med 2019. Residualisering är en term som används av forskare och brukar avse att koncentrationen av resurssvaga hushåll ökar i en viss boendeform. Eftersom de studerade kommunerna saknar allmän- nytta ligger det i sakens natur att den residualisering som mäts och diskuteras här inte avser allmännyttan (jfr diskussionen om residua- lisering i allmännyttan som återfinns i avsnitt 8.5.4) utan i stället hyres- rätter i kommunen som helhet, vilket i dessa kommuner endast inne- bär privatägda hyresrätter.
Residualisering mäts i undersökningen som förändringen över tid av storleksskillnaden mellan första och fjärde kvartilen om hushållen ordnas efter inkomstnivåer. Granders slutsats är att det finns en begränsad residualisering av privat hyresrätt framför allt i grupp A2 men att i övrigt inkomstnivåerna i utgångsläget samt inkomstut- vecklingen över tid slår igenom på resultaten. Privat hyresrätt blir enligt studien relativt residualiserad i grupp A2 om man jämför med andra bostäder eller boende i kommunen, men däremot inte i jäm- förelse med hyresrätt i jämförbara kommuntyper. Granders slutsats baserat på detta är att privat hyresrätt inte tar allmännyttans roll som ”social bostadsförsörjare” i någon kommun som saknar allmännytta.248
8.7.5Övergripande om de identifierade skillnaderna
Utredningen har sammanfattningsvis i förevarande kapitel under- sökt såväl de hundratals allmännyttiga bostadsföretagen som de kom- muner vilka saknar sådana företag.
Sammanfattningsvis visar dock den särskilda genomgången av kom- muner utan allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag inte på något som tydligt avviker från en studie av de kommuner som har sådana bolag. Det innebär inte att de allmännyttiga företagen skulle vara verk- ningslösa som ett instrument i bostadsförsörjningen, av utredningen framgår tvärtom motsatsen (se avsnitt 8.5). Däremot är det tydligt
248Grander, M. & Frisch, M. (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet, s. 33 f.
324
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
att effekterna av att ha ett allmännyttigt bolag är en spegelbild av att inte ha ett sådant bolag. Således kan effekterna mätas ”från bägge hållen” och resultatet bör då bli detsamma – om än spegelvänt – oavsett om man studerar effekterna av att ha en allmännytta eller effekten av att inte ha en sådan.
Utredningens undersökning har omfattat såväl kommuner med som kommuner utan allmännytta. Bostadsmarknadsenkäten har dock som blivit tydligt i utredningens olika redogörelser påtagliga metod- problem. Särskilt svårt är det att baserat på enkäten bedöma kom- munernas inriktning av arbetet med bostadsförsörjning i de delar som avser förvaltning. Problemen gör sig även särskilt gällande vid bedöm- ningen av hur bostadsförsörjningen fungerar i kommuner utan all- männytta.
Utredningen har i avsnitt 8.7.4 redogjort för vissa kvantitativa resultat från en kommande rapport. I den nya rapporten med temat social bostadsförsörjning i kommuner utan allmännytta konstateras att den privata hyresrätten tar markant olika roll beroende på om allmännyttan existerar eller inte, men framför allt beroende på kom- munens socioekonomiska karaktär i allmänhet. Kommunens inkomst- nivå spiller över på den privata hyresrättens karaktär och får där- igenom lokal betydelse. I välbeställda kommuner utan allmännytta märks inte någon skillnad i den privata hyresrättens karaktär jämfört med motsvarande kommuner med allmännytta – helt enkelt för att populationen av hushåll med låg köpkraft är liten. Det finns emeller- tid en överrepresentation av hushåll med låga inkomster i hyresrätt i dessa kommuner. Däremot har den privata hyresrätten i kommuner utan allmännytta en betydligt större andel hushåll födda utanför Europa än den privata hyresrätten i kommuner med allmännytta. Den övergripande slutsatsen i rapporten är att privat hyresrätt inte direkt kompenserar för allmännyttans roll som ”social bostadsför- sörjare” i någon kommun som saknar allmännytta, men att kommu- nerna i storstadsnära lägen har en annan befolkningssammansättning än andra kommuner i samma kommungrupp. Enligt rapporten är det svårt att hävda att dessa kommuner tar ett bostadssocialt ansvar utöver för det fåtal hushåll med lägre inkomster som redan är boende i kommunen, vilka försörjs genom en högre andel sociala kontrakt än normalt, samt genom en koncentration av de befintliga hushållen med låga inkomster till den privata hyresrätten. I kommuner med gynnsamt utpendlingsläge verkar det enligt studien även finnas incita-
325
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
ment för det aktiva valet att inte ha allmännyttiga hyresrätter, samt att hålla nere beståndet av hyresrätter över lag, och på så sätt upp- rätthålla en befolkning med höga levnadsvillkor.249
8.8Utredningens bedömningar
Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag måste definitions- mässigt ha såväl ett vinstsyfte som ett allmännyttigt syfte. Det under- stryker utredningens slutsats att ett allmännyttigt kommunalt bo- stadsaktiebolag med nödvändighet även måste ha dubbla målstrukturer, i enlighet med de krav som ställs i
8.8.1De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen drivs enligt affärsmässiga principer
Utredningens sammantagna bedömning baserat på avsnitt 8.4 är att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen drivs enligt affärs- mässiga principer och i enlighet med intentionerna bakom allbo- regleringen som utredningen har uttolkat dessa i avsnitt 8.2.
Denna bild framkommer inte bara genom utredningens egna under- sökningar genomförda under 2021 utan ligger också i allt väsentligt i linje med vad Boverket har kommit fram till i samband med sina ut- värderingar av
Sammantaget har inga av de relativt många undersökningar som genomförts och som refererats av utredningen lyckats fånga något systematiskt avsteg från affärsmässigheten vilket utredningen anser ger ett gott stöd för slutsatsen.
Utredningen har förvisso inte analyserat utvecklingen av hyres- sättningen eftersom denna numera sker enligt ett regelverk som gäller lika för allmännyttiga och andra aktörer. Utredningen har ansett en sådan avgränsning befogad eftersom ett flertal andra utredningar i närtid har analyserat hyressättningen vilken även omfattas av flera förslag till förändringar som bereds eller har beretts i olika samman-
249Grander, M. & Frisch, M. (2022): Social bostadsförsörjning i kommuner utan allmännytta. (22:2; SBV Working Paper Series). Malmö universitet, s. 33 f.
326
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
hang under den tid som utredningen har arbetat. Boverket har även vid flera tillfällen analyserat utvecklingen av hyressättningen.250
I flera avseenden finns betydande variationer avseende tillämp- ningen av gällande regelverk mellan olika allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag vilket dock framstår som naturligt med hänsyn till att vad som är en affärsmässig drift naturligen måste ställa sig olika beroende på ett antal olika faktorer, inte minst hur själva besluts- och marknadssituationen ser ut.
8.8.2De allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen bidrar till att främja bostadsförsörjningen
Utredningens bedömning baserat på avsnitt 8.5 är att de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen lever upp till det allmännyttiga syf- tet som det är preciserat i
Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att främjande av bo- stadsförsörjningen som framgår av förarbetena inte behöver inne- fatta några särskilda åtgärder utan anses ligga integrerat i den verk- samhet med uthyrning av bostadslägenheter som företagen bedriver, under förutsättning att inriktningen på densamma är tillräckligt bred, fokuserad på hyreslägenheter och lever upp till kraven på boende- inflytande.
Därutöver framgår av redovisningen att de allmännyttiga kom- munala bostadsaktiebolagen utför en mängd särskilda åtgärder som främjar en socialt hållbar bostadsförsörjning. Åtgärderna har väsent- ligen olika omfattning och inriktning i olika kommuner och bolag vilket emellertid inte leder utredningen till någon annan slutsats i den grundläggande frågan än att kravet på att främja bostadsförsörjningen är uppfyllt.
Enligt utredningens bedömning är det svårt att hitta enkla för- klaringsmodeller för allmännyttiga företags agerande på den lokala nivån. Det får indirekt betydelse för formuleringen av utredningens förslag på så sätt att det knappast finns förutsättningar för något slags statlig detaljstyrning av allmännyttiga företag. Snarare bör utredningens förslag handla om att möjliggöra för allmännyttiga företag och deras ägare att själva göra nödvändiga ställningstaganden lokalt.
250Senast i Boverkets rapport 2022:4, s. 23 ff.
327
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Därvid framstår enligt utredningen inte
Det leder utredningen till bedömningen att det snarare är kom- muners och allmännyttiga bostadsaktiebolags tolkning eller tillämp- ning av
8.8.3Upphandlingsreglerna medför problem för bolagen och därigenom för en socialt hållbar bostadsförsörjning
Den enda brist i affärsmässigheten som framhålls av de allmännyt- tiga kommunala bostadsaktiebolagen är att de enligt gällande natio- nellt upphandlingsregelverk måste tillämpa andra rutiner vid inköp än sina privata konkurrenter.
Det finns tydliga indikationer på att upphandling av byggentre- prenader på bostadsområdet inte är oproblematisk (se avsnitt 8.4.6 och 8.5.7). Det blir också svårt för företagen att planera såväl ny- byggnation som renoveringar för att utnyttja konjunkturförutsätt- ningarna vilket hindrar allmännyttan från att bidra till övergripande stabiliseringspolitiska målsättningar.
En företagsekonomisk nackdel av att behöva tillämpa de detalje- rade unionsrättsliga upphandlingsreglerna för de allmännyttiga kom- munala bostadsaktiebolagen har identifierats i tidigare utrednings- arbete (SOU 2020:75). Enligt förevarande utredning får den nackdelen i förlängningen negativa effekter även för de allmännyttiga kommu- nala bostadsaktiebolagens möjligheter att utföra sitt uppdrag inom ramen för bostadsförsörjningen.
Ett flertal åtgärder och lösningar för att komma till rätta med pro- blemen är redan prövade. Flertalet bostadsprojekt i allmännyttan torde inte heller, med hänsyn till projektens storlek, kunna komma i åtnjutande av de förenklingar som just beslutats avseende upphand- ling under tröskelvärdena (se avsnitt 8.4.6).
Regelverket kring de allmännyttiga bostadsföretagen har ändrats över åren och därmed även definitionerna av vad som är ett allmän- nyttigt företag. Uppbyggnaden av företagen skedde med särskilt för-
328
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
månliga finansieringsvillkor. Sedan lång tid är dock alla sådana vill- kor desamma för alla bostadsföretag, liksom skattereglerna.251
Med den äldre
Det finns därför numera förutsättningar att överväga frågan om de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens upphandlingsskyl- dighet (se avsnitt 11.4.1).
8.8.4Det är möjligt att förena affärsmässighet med en socialt hållbar bostadsförsörjning
Iremissomgången som föregick införandet av
– som hade prioritet om de inte gick att förena och hur de i övrigt förhöll sig till varandra.253
Av propositionen med förslag till
251Prop. 2009/10:185, s. 25.
252Prop. 2009/10:185, s. 25 och 29.
253Prop. 2009/10:185, s.
254Prop. 2009/10:185, s. 47.
329
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Utredningen om allmännyttans villkor
Frågan om hur de nya
Det kunde emellertid också, fortfarande enligt den utredningen, finnas åtskilliga situationer där en åtgärd av allmännyttig karaktär inte ens på lång sikt låg i det kommunala bostadsaktiebolagets eko- nomiska intresse. Affärsmässighet och socialt ansvar var inte alltid förenliga utan kunde stå i motsättning till varandra, bedömde utred- ningen om allmännyttans villkor. Det ansågs därför väsentligt att de kommunala bostadsaktiebolagen klargjorde för sig själva varför en viss åtgärd vidtogs och att den på lång sikt kunde förväntas bli minst lika lönsam för bolaget som att avstå från densamma.256
Sociala åtgärder torde, enligt utredningen om Allmännyttans vill- kor, ofta aktualiseras inom ramen för projekt för utveckling av efter- satta bostadsområden. Sådana projekt kan ofta behöva vara långsik- tiga för att ge resultat, och vinsten av att vidta en viss åtgärd kan ligga långt fram i tiden, konstaterade utredningen, vilket den emellertid inte ansåg medförde att varje åtgärd kunde antas vara affärsmässig bara perspektivet var tillräckligt långt. 257
Som åtgärder vilka skulle kunna vara (men inte nödvändigtvis var) affärsmässigt motiverade angav utredningen om allmännyttans vill- kor direkta bidrag till ungdomsverksamhet, där det förhållandet att ungdomar får meningsfull verksamhet att ägna sig åt bidrar till att de avhåller sig från brottslighet, såsom vandalisering av det kommunala bostadsaktiebolagets bostadsområden. Däremot ansåg utredningen att åtgärder som t.ex. att anställda i bolagen ägnar en del av sin tid åt att hjälpa hyresgäster som inte skulle klara sitt boende utan hjälp, fritidsverksamhet åt unga och skapande av ungdomsarbeten men även verksamhet såsom arbetsförmedling borde kunna ifrågasättas när det gäller affärsmässigheten.258
255SOU 2008:38, s. 276.
256SOU 2008:38, s. 276.
257SOU 2008:38, s.
258SOU 2008:38, s.
330
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
De allmännyttiga företagens och deras ägares egna bedömningar
Boverket har i en undersökning från 2017 ställt frågan till de kom- munala bostadsaktiebolagen huruvida
Flertalet av de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen anser att det varken är svårare eller lättare att främja bostadsförsörj- ningen efter
Det är även tydligt att bolagens ägare inte ser en uppenbar mål- konflikt. Hur det allmännyttiga syftet och affärsmässigheten ska för- enas eller vägas mot varandra konkretiserar kommunerna sällan i sina ägardirektiv. Som framgår av Boverkets undersökning från 2017 hade endast några enstaka kommuner angett i ägardirektiven vad som skulle gälla i händelse av en sådan målkonflikt.262
Ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag måste
ha såväl ett vinstsyfte som ett allmännyttigt syfte och inget av dessa bägge krav behöver vara överordnat det andra
Enligt förevarande utredning framstår inget av de bägge kraven på affärsmässiga principer respektive ett allmännyttigt syfte som över- ordnat det andra eftersom ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktie- bolag definitionsmässigt måste ha såväl ett vinstsyfte som ett allmän- nyttigt syfte.
259Boverkets rapport 2017:29, s. 19.
260Boverkets rapport 2017:29, s. 6.
261Boverkets rapport 2017:29, s. 7.
262Boverkets rapport 2017:29, s. 31.
331
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
Det har skett en successiv förskjutning i uppfattningen om före- tagens samhällsansvar som innebär att samhällsansvar inte längre ifrågasätts på samma sätt som tidigare.263 Diskussionen i utredningen om Allmännyttans villkor framstår som föråldrad med hänsyn till den mängd åtgärder av social karaktär som olika privata hyresvärdar numera genomför. Enligt förevarande utredning skulle dessa inte komma till stånd i så stor omfattning som sker, utan att i någon mening eller något tidsperspektiv vara affärsmässiga. Förekomsten av sådana åtgärder visar därför på ett tydligt sätt att sådana åtgärder kan vara affärsmässiga.
Att bolagets intresse måste sättas före eventuella allmännyttiga intressen om dessa inte kan förenas är, som det har påpekats i rätts- vetenskaplig forskning, ett synsätt som i grunden rimmar illa med de kommunalrättsliga förutsättningar under vilka kommuner bedriver verksamhet i kommunala bolag.264 Det utgör emellertid endast ett problem om de dubbla målsättningarna står i konflikt med varandra.
Genom en rad empiriska undersökningar, registerstudier, enkäter till alla kommunala bostadsföretag och kommuner, dokumentanaly- ser och fördjupade fallstudier i nio kommuner identifierade forskar- gruppen bakom projektet ”Nyttan med allmännyttan” en mångfald av infallsvinklar och problematiseringar av sagda nytta. Författarna ansåg sammanfattningsvis att både affärsmässighet och samhällsnyt- tiga motiv ansågs innefatta ett tolkningsutrymme inte bara hos all- männyttiga kommunala bostadsaktiebolag utan även i övriga när- ingslivet.265
Affärsmässigheten kan även ses som en förutsättning för att kunna ta ett samhällsansvar eftersom det utan pengar blir svårt att göra sociala insatser, även sådana som är uppenbart lönsamma.
Att på generell nivå ställa dessa syften mot varandra och försöka inordna dem i ett hierarkiskt förhållande är inte en framkomlig väg. I den praktiska tillämpningen blir det i stället en fråga om att finna sätt att hantera dem så att konkurrens- och statsstödsreglerna respek-
263Windell Karolina (2015): Samhällsnytta och affärsnytta i samspel? i Salonen T. (red.), Nyttan med allmännyttan, Liber, 2015, s. 125, se även Sveriges Allmännytta (2015): Nyttan med all- männyttan – en sammanfattning av ett forskningsprojekt, Stockholm, s. 16 och 18.
264Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag: effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 337.
265Sveriges Allmännytta (2015): Nyttan med allmännyttan – en sammanfattning av ett forsk- ningsprojekt, Stockholm, s. 6.
332
SOU 2022:14 |
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
teras utan att de kommunala bostadsaktiebolagens själva existens- berättigande undergrävs.266
Förevarande utredning bedömer sammanfattningsvis att allbo- lagen lämnar ett stort utrymme för tolkningar av hur ett allmännyt- tigt kommunalt bostadsaktiebolag ska fullgöra kraven på affärsmäs- sighet i kombination med att vara allmännyttigt. Det saknas exempel på att det skulle vara omöjligt att kombinera dessa målsättningar, tvärtom verkar det förekomma regelmässigt utan större problem. Det finns således inte någon konflikt mellan affärsmässighet och en socialt hållbar bostadsförsörjning hos de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen.
Fastighetsägarna Sverige har under utredningen framfört att detta förhållningssätt kräver en annan och smalare definition av samhälls- ansvar och en socialt hållbar bostadsförsörjning än vad utredningen utgår från. Vissa socialt hållbara åtgärder är enligt Fastighetsägarna primärt en förlängning av fastighetsförvaltningen, t.ex. trygghets- skapande åtgärder och platsutveckling. De utgör insatser eller inves- teringar som höjer attraktiviteten och i förlängningen fastighetens värde. Annat, som att t.ex. samverka med kommunen om sociala kontrakt, utgör inte varken en kostnad eller en investering. Risken för kortsiktiga hyresförluster kan även vara begränsad vid sänkta till- trädeskrav. I förlängningen får dock åtgärderna affärsmässiga kon- sekvenser. Enligt Fastighetsägarna har utredningen inte tillräckligt beaktat att risken för bristande konkurrensneutralitet inte handlar om enskilda bostadssociala insatser för att t.ex. öka trygghet i om- råden utan primärt om hyressättningen och affärsmässigheten, allra särskilt i samband med renoveringar.
Även om utredningen konstaterar att det naturligtvis kan kon- strueras åtgärder som syftar till just en socialt hållbar bostadsförsörj- ning och som är utformade på ett sådant sätt att de både kostar pengar och inte ger motsvarande återbetalning till det allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolaget så anser utredningen det inte doku- menterat att detta skulle vara praktiskt sett förekommande i den all- männyttiga verksamheten.
Det finns således inte någon nödvändig konflikt mellan affärs- mässighet och en socialt hållbar bostadsförsörjning hos de allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolagen och det saknas enligt utred-
266Örnberg Å. & Langlet D., Affärsmässighet i kommunala bostadsbolag – effekter på energi- effektivisering och andra hållbarhetsåtgärder, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/2012, s. 331.
333
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag |
SOU 2022:14 |
ningen skäl att basera utredningens slutsatser på en i och för sig teore- tiskt möjlig situation som inte på ett relevant sätt återspeglar faktiska förhållanden i de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen.
Vad gäller frågan om hyressättningen har utredningen som tidi- gare påpekats inte ansett densamma vara en del av utredningens upp- drag och en annan tolkning framstår som särskilt ofruktbar när det gäller de synnerligen komplicerade och omdiskuterade reglerna om hyressättning och hyresgästinflytande vid renoveringar.
Enligt utredningen måste man sammanfattningsvis konstatera att inget av de bägge kraven är överordnade det andra eftersom ett all- männyttigt kommunalt bostadsaktiebolag definitionsmässigt måste ha såväl ett vinstsyfte som ett allmännyttigt syfte.
334
9 Det allmännas markinnehav
9.1Inledning
Vikten av ett kommunalt markägande för att kunna styra över bo- stadsbyggandet konstaterades i statliga utredningar redan under 1950- respektive
Runt förra sekelskiftet var tillgodogörande av statlig mark för bo- städer en central del av den spirande bostadspolitiken. Inom den tidiga egnahemspolitiken var försäljning av s.k. kronomark en central del och diskussionen om vilka och för vilket syfte privatpersoner kunde få köpa statens mark var livlig.
Det finns flera orsaker till att det allmänna äger mark. Argument för kommunalt markinnehav handlar huvudsakligen om att äga mark för att kunna påverka markanvändningen och bebyggelseutvecklingen men även att kunna tillgodogöra sig den markvärdestegring som (normalt) sker i samband med samhällsbyggandet.4
Staten äger mark som förvaltas av vissa bestämda myndigheter eller statliga bolag utifrån särskilda syften och ändamål. Staten äger
1Markpolitiska utredningen, SOU 1964:42 s.
2Se Caesar, Kalbro och Lind (2013): Bäste herren på täppan? En
3Konstateras bland annat i Byggkonkurrensutredningens slutbetänkande Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105), s. 259.
4SOU 2015:109 Bättre samarbete mellan stat och kommun – vid planering för byggande, s. 220.
335
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
bland annat försvarsfastigheter, trafikfastigheter, slott, nationalparker och museer. De fastighetsförvaltande myndigheterna och statliga bo- lagens inriktning på verksamheten, inkluderat ändamålet med mark- ägandet, styrs genom olika styrande dokument som regleringsbrev, ägaranvisningar, regeringsuppdrag med mera.
Statligt ägd mark kan i dag bidra till ett ökat bostadsbyggande, främst genom att staten säljer mark till kommuner för att möjliggöra bostadsbyggande.
9.2Kommunerna och markinnehavet
9.2.1Markinnehavet i ett bredare perspektiv
Vanligtvis används begreppet markpolitik för att beskriva hur kom- muner kan påverka bebyggelseutvecklingen. Markpolitik är ett brett begrepp som omfattar en kommuns politik för markförvärv och mark- försäljning samt samhällsplanering och planläggning. Det handlar om kommuners strategiska arbete med markanvändning och markinne- hav för att styra mot olika mål, exempelvis avseende att främja bo- stadsförsörjning, motverka boendesegregation, påverka lokalisering av samhällsservice, arbetsplatser och väl gestaltade utemiljöer.
Ett annat centralt begrepp är samhällsplanering som är ett sam- lingsnamn för flera närliggande begrepp, som exempelvis fysisk pla- nering och stadsplanering eller, kort och gott, planering. Samhälls- planeringens syfte är att tillgodose grundläggande behov i samhället och rör planering av både stad och land. Den innehåller både lång- siktig strategisk planering och mer detaljerad planering av mark. En hållbar samhällsplanering grundas på en balanserad helhet och inne- fattar samspelet med miljön såväl som användningen av ekonomiska och sociala resurser.
Kommunens arbete med samhällsplanering och planläggning på- verkas av och samverkar med kommunens arbete med sitt markinne- hav. Ett strategiskt markinnehav ger en kommun möjlighet att påverka bostadsbyggandet och inriktningen på bostadsbyggandet i kommu- nen. Vid försäljning eller upplåtelse av marken kan kommunen exem- pelvis styra antal bostäder, upplåtelseform, att bostäderna ska vara ekonomiskt överkomliga, påverka hur bostäderna fördelas och för- medlas eller att de ska utgöra en kategoribostad för viss målgrupp. Att kommunen samtidigt agerar markägare och myndighetsutövare
336
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
med brett samhälleligt ansvar kan också skapa målkonflikt. Poten- tiella intäkter från försäljning av mark påverkar av allt att döma plan- läggningen även om det fortsatt finns otillräckligt med studier på området.
Kommuner har ett ekonomiskt incitament att ha ett strategiskt markinnehav. Genom att sälja marken kan kommunen få försäljnings- intäkter och dra nytta av att marken stigit i värde. Detaljplanelägg- ning och infrastrukturutbyggnad är aspekter som ofta medför en ökning av markens ekonomiska värde. Att äga mark som kan exploateras inne- bär att kommunen har möjlighet att påverka tilldelningen och i viss mån prissättningen av mark. Ett markinnehav innebär också att kom- munen kan välja att sälja eller upplåta mark med tomträtt vid exploa- tering och genom markanvisningar eller försäljningar arbeta aktivt för att främja den lokala konkurrensen.
Frågor om kommunala markanvisningar har behandlats i ett fler- tal utredningar av olika slag. I en
•att markanvisningar kommer att hanteras efter olika principer i olika situationer,
•vilken princip som gäller i en viss typ av situation, och
•hur kommunen tänker agera för att uppfylla de kriterier man ställt upp – t.ex. gynna konkurrensen, göra det möjligt för nya aktörer att komma in på marknaden och se till att mindre aktörer har möjlighet att få markanvisningar.
Dessa principer bör enligt
I en rapport från Finansdepartementet redovisas en övergripande kartläggning av vilka verktyg och metoder som används för att åskåd- liggöra sociala värden i fysisk planering. I rapporten redovisas hur sociala värden kan synliggöras t.ex. genom målsättningar och krav vid mark-
5Bästa herren på täppan, rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi nr 2013:1.
6Statskontorets rapportserie 2012:25, Mark, bostadsbyggande och konkurrens.
337
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
anvisning men även genom konkreta investeringar i bostadsområden.7 Som verktyg för att styra investeringar i planering och stadsutveckling lyfts sociala krav i markanvisnings- och upphandlingsinstrumenten. Investeringar har möjliggjorts genom att ta in samhällsnyttan i större utsträckning än vad en enskild projektekonomi tillåter. Som exempel nämns att markanvisning och upphandling har använts som instru- ment för att skapa arbetstillfällen och bostäder till ett rimligt pris. De sociala kraven anses driva på utveckling av företagens affärsmodeller.
En kommuns användning av sitt markinnehav är dock reglerat i lagstiftning om kommunal markförsäljning, markupplåtelse och mark- förvärv, plan- och bygglagstiftning samt kommunalrättslig och EU- rättslig lagstiftning, vilket behandlas vidare nedan i avsnitt 9.2.4.
9.2.2Det kommunala planmonopolet och bostadsförsörjningsplaneringen
Bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byg- gande finns i plan- och bygglagen (2010:900, PBL). I PBL:s portal- paragraf står att syftet med bestämmelserna är att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och lång- siktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §).
Kommuner har planmonopol och styr därigenom vilken mark som blir tillgänglig och i vilken utsträckning den är möjlig att bygga på.
Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet hör till de s.k. allmänna intressena, som enligt PBL ska främjas i den översikt- liga fysiska planeringen. Detta står som punkt 5 i uppräkningen av de allmänna intressena i PBL 2 kap. 3 §. Bostadsbyggandet fördes in som allmänt intresse i PBL 2014 för att tydliggöra kopplingen mellan planläggning enligt PBL och möjligheterna att tillgodose det kom- munala bostadsförsörjningsbehovet.8
Den kommunala planprocessen innehåller som framgår närmast nedan flera olika planeringsnivåer.
7Finansdepartementet (Fi2021/01533) Den hala tvålen – verktyg och metoder för social hållbar- het i fysisk planering, s. 101.
8Prop. 2012/13:178, bet. 2013/14:CU5, rskr. 2013/14:39.
338
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Kommunens översiktsplan ger vägledning för markanvändningen
Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. En översiktsplan ger vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska ut- vecklas och bevaras. Kommuner ska i sin översiktsplan bl.a. relatera till regionala och nationella mål och överenskommelser. Även inter- nationella mål och överenskommelser som till exempel arbetet med FN:s Agenda 2030 bör beaktas. Av översiktsplanen ska också fram- gå hur kommunen avser tillgodose det långsiktiga behovet av bo- städer, en reglering som avser stärka samordningen mellan riktlinjer för bostadsförsörjning och översiktsplan.9
Översiktsplaneringen är av vikt för kommunens markpolitik efter- som kommunens målbild och syn på framtida utveckling anges i översiktsplanen.
I en detaljplan regleras markanvändningen
För att bygga bostäder krävs ofta en detaljplan – en ny detaljplan eller en detaljplaneändring. Genom detaljplanering regleras mark- användningen med bindande verkan och det skapas så kallade bygg- rätter, det vill säga rätt att få bygga enligt detaljplanens bestämmelser. Initiativ till att ta fram en detaljplan för ett bostadsprojekt i ett visst läge kan tas av kommunen själv eller av någon annan, till exempel en privat markägare eller bostadsutvecklare. För ny sammanhållen be- byggelse krävs normalt sett alltid detaljplan för en exploatering.10
Detaljplan är den planform som är avsedd för en närmare regler- ing av mark- och vattenområdenas användning, bebyggelse och bygg- nadsverk. Arbetet med att utforma och utarbeta detaljplaner är en demokratisk process där avvägningar ska göras mellan allmänna och enskilda intressen. Med allmänna intressen avses statens, kommu- nens eller invånarnas gemensamma intressen, till exempel infrastruk- tur, bostadsförsörjning samt natur- och kulturvärden. De enskilda intressena finns hos byggherrar, grannar, markägare och andra be-
9Prop. 2013/14:59.
104 kap. 2 § 1 plan- och bygglagen (2010:900).
339
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
rörda. I detaljplaneprocessen ska kommunen säkerställa att det som byggs är lämpligt enligt både plan- och bygglagen och miljöbalken.11 Detaljplanen anger vilka krav som ställs på kommande och be- fintlig bebyggelse inom planområdet. En enskild markägare får också en garanti att under planens s.k. genomförandetid få bygga i enlighet med planen, en byggrätt. För kommunen medför planen bl.a. nor- malt rätt, och även skyldighet, att lösa mark som är avsedd för all- männa platser, t.ex. gator, torg och parker, samt skyldighet att ställa
i ordning sådana platser och underhålla dem.
Kommunen kan i detaljplanen reglera storleken på lägenheterna i bostadshus. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner sker det dock sällan eller nästan aldrig. Det är i stället byggherren som gör bedöm- ningen av efterfrågan varvid kommunen kan vara behjälplig med att tillhandahålla kunskap utifrån den analys som ska göras i riktlinjerna för bostadsförsörjning om hur behovs- och efterfrågesituationen och de marknadsmässiga förutsättningarna ser ut i kommunen och där projektet är beläget.
Det är också möjligt att bestämma andelen lägenheter av visst slag, till exempel vanliga bostadslägenheter, studentlägenheter, service- lägenheter eller kollektivboende.12 Boverket anger att regleringar av andelen lägenheter av olika slag endast bör användas om det finns sociala skäl eller bostadsförsörjningsskäl. Om sådana skäl identifieras i riktlinjerna för bostadsförsörjningen kan detta då uppnås genom att det i detaljplaner anges att vissa byggnader ska innehålla ett minsta eller högsta antal lägenheter och storleken på dessa.13 Enligt Sveriges Kommuner och Regioner är även fördelningen för olika bostads- ändamål en fråga som åligger byggherren att avgöra, men den är van- ligtvis också föremål för diskussioner mellan kommun och bygg- herre. I den mån det handlar om annat än ”vanliga” bostäder så behöver det också framgå av planbeteckningen i detaljplanen (t.ex. om det är frågan om ett särskilt boende för äldre eller vårdboende).
Frågan om att reglera upplåtelseform i plan har nyligen utretts men en sådan reglering har bedömts olämplig av flera skäl (SOU 2018:46). Det ansågs bl.a. att detaljplanen behöver vara hållbar över tid, att det är omständligt att ändra detaljplaner om den politiska majoriteten skiftar och att en planbestämmelse om krav på viss upplåtelseform
11Regleras i 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) samt
124 kap. 5, 11, 16 §§ PBL.
13Boverket PBL Kunskapsbanken webbplats. Hämtad
340
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
förutsätter nya kontrollfunktioner för att säkerställa en effektiv till- syn. Det ansågs även främmande för
9.2.3Kommunala markanvisningar
Markanvisning är en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för be- byggande.15 Ensamrätten att förhandla med kommunen innebär att en byggherre får bättre förutsättningar att bedöma om kommunen kommer att skapa förutsättningar för projektet och därmed större möjlighet att avsätta resurser för projektet. Ett markanvisningsavtal är en option om en framtida försäljning och måste därför följas av en fastighetsöverlåtelse för att byggherren ska förvärva äganderätten till marken.
Markanvisningsavtal kan även avse upplåtelse av kommunal mark genom tomträtt. I markanvisningsavtal regleras förutsättningar för överlåtelse, planläggning och plangenomförande. Det kan omfatta bl.a. kostnads- och utförandeansvar, krav på vissa säkerheter, tid- planer och gestaltning. Kostnaderna kan bland annat avse gator och vägar, parker, vatten och avlopp, energidistribution, kollektivtrafik, skolor och förskolor. Kommunen och byggherren är avtalsparter i ett markanvisningsavtal, kommunen i egenskap av säljare av mark och innehavare av planmonopolet och byggherren i egenskap av köpare.
14SOU 2020:75, s. 242.
15Av 1 § andra stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar fram- går att med markanvisning avses i lagen en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.
341
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
Markanvisning och detaljplanearbetet
En markanvisning är kopplad till detaljplanearbetet. Kommuner kan sälja mark i ett tidigt eller sent skede i planprocessen. När en mark- anvisning sker i ett tidigt skede så arbetar ofta kommunen tillsam- mans med den byggherre som har fått markanvisningen. Byggherren kan medverka i planarbetet med utformningsidéer och plangenom- förandekompetens. Detaljplanen utarbetas i samverkan mellan kom- munen och byggherren.
En kommun kan även välja att planlägga marken för att sedan sälja senare under planförfarandet eller när det finns en detaljplan som vunnit laga kraft och bygglov har beviljats. När försäljning sker sent kan det vara lämpligt att detaljplanen ger en viss flexibilitet för byg- gandet. För att snabbare kunna genomföra en detaljplan finns det möj- ligheter att arbeta med fastighetsbildning och bygglov parallellt med planprocessen. Möjlighet finns att ge bygglov direkt när detaljplanen antas med villkoret att planbeslutet vinner laga kraft.16
På samma sätt som tidpunkten när en markanvisning sker i för- hållande till detaljplanearbetet kan påverka så har även storleken på det markområde som markanvisas betydelse. Genom att markanvisa ett större markområde går det att åstadkomma större byggprojekt, vilket kan ge skalfördelar. Den metoden utestänger å andra sidan mindre aktörer som inte klarar att genomföra stora projekt. Mark- anvisning av mindre markområden innebär ökad konkurrens och kan leda till att fler byggaktörer blir verksamma i kommunen, vilket i sin till mindre känslighet för svängningar i aktivitet kopplat till kon- junktur. Flera kommuner har arbetat med mindre markanvisningar i syfte att driva innovation eller för att nå vissa mål. Genom ökad konkurrens kan byggaktörer tävla om att få utföra bostadsbyggande som kan ge låga boendekostnader eller andra kvaliteter. Med fler aktörer kommer olika affärsupplägg som kan möta olika behov.
Vad gäller verktyg och metoder för att främja social hållbarhet framgår av en rapport att vilken effekt verktygen och metoderna mer precist har på social hållbarhet är svårt att bedöma, bland annat på grund av svårigheter med att utröna kausala samband. Verktygen och metoderna är inte allomfattande utan har olika syften och flera av de både kan och bör användas parallellt. Exempelvis behöver verk- tyg och metoder för förvaltningsövergripande arbete och verktyg
169 kap. 36 § plan- och bygglagen (2010:900).
342
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
och metoder för delaktighet och medskapande båda användas inom en och samma planerings- och stadsutvecklingsprocess för att mobi- lisera kompetens, perspektiv och lokalkunskap från den professionella arenan liksom från medborgare och boende. Det gör att det är svårt att bedöma vilket verktyg eller vilken metod som har gett vilken effekt. Planerings- och stadsutvecklingsprocesser sker inte heller isolerade, utan det pågår mängder av andra insatser på platserna samtidigt både på samhällsnivå och på individnivå, vilket försvårar möjligheten att isolera effekterna av ett verktygs eller en metods tillämpning. Samma sak gäller inom planerings- och stadsutvecklingsprocesserna. Dessa sker parallellt med andra processer, beslutsfattande, utredande etc., vilket gör att det är svårt att isolera vilken effekt ett specifikt verktyg eller en specifik metod har gett upphov till i ett visst planerings- och stadsutvecklingssammanhang. Ett verktyg eller en metod kan inte förväntas lösa hela utmaningen med social hållbarhet i ett enskilt stadsutvecklingsprojekt. Inte heller kan planering och stadsutveck- ling ensamt förväntas lösa samhällets sociala utmaningar.17
Markanvisningsavtal och marköverlåtelseavtal
Vid försäljning av kommunal mark är den vanliga ordningen att det först ingås ett markanvisningsavtal, därefter antas detaljplanen och avslutningsvis så ingår parterna det slutliga köpeavtalet som fast- ställer överlåtelsen av den kommunala marken.
När kommunen äger mark som ska säljas kopplat till ett kommande, pågående eller nyligen avslutat detaljplanearbete kan kommunen teckna ett markanvisningsavtal med intressenten. Markanvisningsavtalet inne- håller vanligen någon form av reglering kring kommande köpeskil- ling samt de förutsättningar som kommunen ställer upp för att köpa- ren ska få ta över fastigheten.
Det är först i ett senare marköverlåtelseavtal som den faktiska över- gången av marken sker rent juridiskt. Då det är tal om ett fastighets- köp krävs att vissa formkrav i 4 kap. jordabalken är uppfyllda. Mark- anvisningsavtalet är med andra ord inte bindande avseende försäljningen av marken utan fungerar främst som ett förhandlingsunderlag. En byggherre som undertecknat en markanvisning har således ingen rättig-
17Regeringskansliets promemoria Den hala tvålen – Verktyg och metoder för social hållbarhet i fysisk planering och stadsutveckling, dnr Fi2021/01533, s. 104.
343
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
het att få köpa den aktuella marken. Villkoren blir bindande först när det finns en färdig detaljplan och parterna har ingått ett nytt upp- låtelse- eller överlåtelseavtal för den aktuella marken.
Detta betyder att varken byggherren eller kommunen har en skyl- dighet att fullfölja ett ingånget markanvisningsavtal. Det som fram- går av avtalet är snarare att betrakta som utgångspunkter för för- handlingen inför ett framtida överlåtelseavtal. Däremot kan det vara till nackdel för en byggherre att inte fullfölja ett markanvisningsavtal på så sätt att det kan påverka byggherrens möjligheter att tilldelas framtida markanvisningar från kommunen. Ett beslut om tilldelning av markanvisning är ett kommunalpolitiskt beslut av en kommunal nämnd, vanligen kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige.
Det är marköverlåtelseavtalet som slutligen reglerar försäljningen av marken. Vanligtvis brukar de huvudsakliga avtalsvillkor som fun- nits med i markanvisningsavtalet även finnas med i överlåtelseavtalet, eftersom det första utgör grunden för förhandlingen av det andra.
Marköverlåtelseavtalet reglerar först och främst själva markköpet, viket kan ske som ett köp av en eller flera fastigheter med iakttagande av jordabalkens formkrav för fastighetsköp eller genom en lantmäteri- förrättning där ett markområde avstyckas för köparens räkning. Av- talet bör om så krävs innefatta olika regleringar för genomförandet av projektet, alltså frågor om hur projektet ska byggas ut och vem som ska göra vad i samband med olika genomförandefrågor, till exem- pel kommunens utbyggnad av allmän platsmark, uppförande av buller- plank, tidplaner och samordning mellan olika aktörer. Dessutom kan det finnas olika avtalsvillkor som kommunen i egenskap av säljare av marken vill ställa på civilrättslig grund.
Tomträtt och arrende
Kommunen kan vid markanvisning upplåta mark med tomträtt. Kom- munen behåller tekniskt sett äganderätten till marken vid en upplå- telse av marken med tomträtt. En tomträtt innebär att kommunen upplåter mark på obestämd tid för ett visst ändamål mot att tomt- rättshavaren betalar en årlig avgäld. Kommunen kan säga upp tomt- rätten men för tomträtt för ändamålet bostäder kan uppsägning ske tidigast sextio år efter upplåtelsen.
344
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Någon ersättning utgår inte för själva tomträttsupplåtelsen, men tomträttshavaren betalar en årlig tomträttsavgäld till kommunen. Av- gälden utgår med oförändrat belopp under en tioårsperiod om inte längre tid avtalats. Vid en omprövning av tomträttsavgälden ska den bestämmas på visst sätt med hänsyn till markvärdet vid tiden för omprövningen. Om markvärdet har ökat kraftigt kommer därför även tomträttsavgälden att göra det. Tomträttsavgälden fastställs av kom- munen, men om parterna inte kan komma överens avgörs avgäldens storlek av domstol.
En fördel med tomträttsupplåtelse är att byggherren inte får någon initial kapitalkostnad för marken, vilket kan vara en fördel när hyres- bostäder ska byggas. Avgälden blir dock en årlig kostnad för tomt- rättshavaren. Tomträttsavgälden ska motsvara en skälig ränta på mar- kens värde.
Vid tomträttsupplåtelsen tecknas ibland ett tilläggsavtal med sär- skilda villkor som parterna kommer överens om, till exempel krav på upplåtelseform och även viss hyresnivå.
Upplåtelse av mark till nyttjande mot betalning kan också ske som arrende. Det innebär att kommunen arrenderar ut marken för visst angivet ändamål, till exempel för bostadsändamål där arrenda- torn således får uppföra bostadshus på arrendestället. För denna rätt betalar arrendatorn årligen en arrendeavgift. Bostadsarrende tecknas för viss tid, dock minst fem år. Sägs inte arrendet upp förlängs det med avtalstiden för varje gång. En bostadsarrendator har ett s.k. direkt besittningsskydd som innebär att arrendatorn normalt har rätt till förlängning av arrendeavtalet om det inte finns någon besittnings- brytande grund.
Markvärde
Begreppet råmark används för mark som ännu inte är detaljplane- lagd, men där det finns förväntningar om att få bygga.18 Marken kan få ett ekonomiskt värde kopplat till dessa förväntningar. En rättsligt bindande detaljplan ger en säkerhet om hur marken får användas i form av byggrätt. Det sker en värdeökning när detaljplanen har an- tagits och marken övergår från råmark till råtomtmark. För att tomter
18Jfr Kalbro T. & Lind. H. (2017): Bygg mer för fler! En
345
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
i planen ska kunna bebyggas måste infrastruktur byggas och avgifter för gator,
9.2.4Begränsningar i kommunens handlingsutrymme inom markpolitiken
Markanvisning är inte särskilt reglerat mer än genom lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar som ställer krav på att en kommun ska ta fram riktlinjer för markanvisningar. Det finns dock ett antal lagar som påverkar kommunala markanvisningar.
Vid försäljning av mark (fastighet) gäller vissa formkrav som regleras i 4 kap. jordabalken. Av kommunallagen (2017:725) följer vidare bland annat att kommunen ska behandla alla kommunmed- lemmar lika. Kommunen får inte ge individuellt inriktat näringslivs- stöd utan att det finns synnerliga skäl. Om försäljningen av marken innebär efterföljande exploateringsåtaganden för byggherren kan även lagen om offentlig upphandling (2016:1145), aktualiseras.
Det finns även
Kommunens möjlighet att teckna markanvisningar och mark- överlåtelseavtal vilar på civilrättslig grund, alltså vad kommunen i egenskap av markägare kan avtala om vid en försäljning. Eftersom en kommun genom en markanvisning vill styra bostadsbyggandet är det av vikt att en försäljning av mark faktiskt leder till att bostäder väl byggs. I markanvisningar är det därför vanligt att det ställs krav på färdigställande. Andra krav kan vara att det ska uppföras viss andel bostäder med hyresrätt, begränsningar av klimatpåverkan eller olika
346
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
typer av gestaltningskrav. Viktiga krav kan säkerställas genom krav på till exempel avtalsvite.
Förbud mot vissa avtalsvillkor
En kommun är inte helt fri i vilka krav som får ställas. Kommunen får inte ställa krav som strider mot lagstiftningen på området. I till exempel plan- och bygglagen, miljöbalken, lagen om allmänna vatten- tjänster och lagen om offentlig upphandling finns begränsningar av kommunens möjlighet att ställa upp olika typer av avtalsvillkor.
En kommun får inte ställa egna krav på ett byggnadsverks tek- niska egenskaper (s.k. kommunala särkrav) vid planläggning eller i samband med genomförande av detaljplaner enligt 8 kap. 4 a § plan- och bygglagen (2010:900). Men även om kommuner inte direkt ställer krav på byggnaders tekniska egenskaper i samband med en mark- anvisning upplever byggaktörer att kommunerna i stället får igenom sådana krav indirekt genom policydokument eller programförklar- ingar som blir styrande för kommunens markanvisningar.19
Prissättning av marken
Planläggning sker ofta i samverkan med blivande exploatörer. Mark kan vara kostsam att bebygga på grund av att markpriset är högt då läget är attraktivt men även på grund av att marken inte kan bebyggas utan särskilda insatser i infrastruktur eller anordnande av marken till exempel marksanering. Kommunala krav på de bostäder som ska byggas på marken påverkar markpriset eftersom det påverkar markens mark- nadsvärde.
Kommunen har inte rätt att sälja mark till underpris. Försäljningen ska bl.a. ske med hänsyn tagen till EU:s statstödsegler samt kommu- nallagens krav på god ekonomisk hushållning och förbud att gynna enskilda näringsidkare.20 Det innebär att försäljning i princip ska ske till marknadspris.
EU:s statsstödsregler21 innebär att kommuner vid markförsäljning ska sätta priset utifrån det pris som marknaden värderar den till. I annat
19SOU 2020:75, s. 206.
202 kap. 8 § och 11 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) respektive FEUF artikel
21EU:s statsstödsregler behandlas utförligt i SOU 2015:58. Där behandlas även markanvis- ningars koppling till statsstödsreglerna. Se särskilt s. 163 ff.
347
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
fall riskerar försäljningen bedömas som en överträdelse av statsstöds- reglerna. Värderingen av marken kan göras av en oberoende expert eller genom ett tävlingsförfarande av något slag. Det avgörande är enligt statsstödsreglerna att det om markförsäljningen skulle ifråga- sättas går att dokumentera att försäljningen inte har skett under mark- nadspriset, vilket emellertid i allmänhet blir enklare ju mera utveck- lade värderings- respektive tävlingsförfarandena har varit.
Markpriser skiljer sig mellan kommuner men även inom olika om- råden inom en kommun. Utfallet beror på hur högt marknaden be- dömer att slutpriset blir för bostäderna som ska byggas. Vilka bo- städer som kan och får byggas på marken påverkar alltså markpriset. Värdet på marken kan förändras till den tidpunkt när marköver- låtelseavtalet ska ingås. Markvärdet påverkas som nämnts bland annat av den färdiga detaljplanens utformning som anger förutsättningarna för byggrätten. Markpriset kan därför i markanvisningen hållas helt öppet, anges som en uppskattning utifrån kända faktorer eller anges som ett pris med någon form av indexuppräkning fram till tidpunk- ten för markförsäljningen. Det behöver dock säkerställas att mark- överlåtelsen sker till marknadsvärde vid tidpunkten för försäljningen.
Marknadspriset för mark till hyresrätter avviker från marknads- priset för markupplåtelser till egnahem och bostadsrätter. En för- säljning till marknadspris vid försäljning av mark för hyresrätter borde därför inte ses som ett selektivt stöd även då försäljningen sker till ett lägre pris än det pris kommunen hade kunnat få för marken om fastigheten hade kunnat upplåtas med bostadsrätt.22
Vid ett tävlingsförfarande av något slag kan andra faktorer än pri- set lyftas in i förfrågan, till exempel krav på byggstart, upplåtelse- form, hyresnivåer och utformningen av bebyggelsen. Det kan utfor- mas på olika sätt där priset kan vara enda urvalskriterium. Priset kan även vara fast och urvalskriterierna handla om vissa fastställda krav. Flera kommuner har också utvecklat metoder för urval genom poäng- modeller eller kvalitetskriterier. Både pris och krav kan vara urvals- kriterier. Ett sådant förfarande kan även ske i en tvåstegsprocess, med en första omgång som en prekvalificering.
Det har ifrågasatts om kommuner har rätt att ställa vissa villkor och krav i marköverlåtelseavtal inom ramen för de
22SOU 2015:58, s. 363.
348
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
som kommunen oberoende värderar marken och sedan tar mark- nadsmässigt betalt för den. Då marknaden i de flesta fall är villig att betala en lägre köpeskilling för mark som bebyggs med hyresrätter än bostadsrätter blir det naturliga utfallet att det också per automatik blir en form av prisdifferentiering.23
Ett problem med prissättning baserad på upplåtelseform är att det kan vara svårt att i efterhand förhindra en ombildning till bostads- rätter vilket skapar incitament för fastighetsägare att ombilda hyres- rätter till bostadsrätter. En markupplåtelse med tomträtt ökar kom- munens möjligheter att fortsättningsvis påverka markanvändningen och kan vara ett sätt att förhindra detta.
Det är viktigt att skilja på vad som ska hanteras i bygglovsproces- sen och vad som ska följas upp i civilrättsligt grundade villkor kopp- lade till markanvisningsavtal och efterföljande marköverlåtelseavtal. Handläggning av bygglov är myndighetsutövning och kan inte han- tera specifika avtalsrelaterade krav. Det går inte att neka bygglov med hänvisning till de krav som kommunen ställt inför ett markanvis- ningsavtal. Bygglovsprocessen kan inte heller användas för att kon- trollera specifika avtalsfrågor i en markanvisning.
Marknadsförutsättningar
Kommuners handlingsutrymme när det handlar om att använda sitt markinnehav som bostadspolitiskt verktyg är även begränsat utifrån vilka marknadsförutsättningar som råder i kommunen och generellt på marknaden. En kommuns användning av sitt markinnehav på- verkas av om bostadsbyggande företag finner det lönsamt att investera och bygga i kommunen eller inte. En kommun som har svårt att locka exploatörer att bygga bostäder i kommunen har t.ex. inte samma möj- lighet att ställa krav i markanvisningar.24 Marknadsförutsättningarna avgör även hur kommunerna kan använda detaljplanen som ett verk- tyg för att styra bostadsproduktionen i någon viss riktning.
23SOU 2015:58, s. 360.
24SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, s. 98.
349
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
9.3Riktlinjer för kommunala markanvisningar
Genom propositionen 2013/14:126 infördes lagen (2014:899) om rikt- linjer för kommunala markanvisningar. 25
Med markanvisning avses enligt lagen en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kom- munen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.26
En kommun ska enligt lagen anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, hand- läggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.27
En kommun som inte genomför några markanvisningar är inte skyldig att anta riktlinjer för markanvisningar.28
9.3.1Bakgrunden till nuvarande reglering
Regeringen beslutade i november 2011 att uppdra åt Statskontoret att beskriva och utvärdera den kommunala markanvisningsproces- sen för bostadsbyggande. Statskontoret föreslog med anledning av sin utredning att ett krav på policy för markanvisningar skulle införas i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) som ett förtydligande av vad som skulle ingå i kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen.29
Med anledning av rapporten upprättade Socialdepartementet ett författningsförslag som redovisades i promemorian Tekniska egen- skapskrav och kommunala markanvisningar, fortsättningsvis betecknad som ”byggkravspromemorian”. I promemorian omhändertogs även Byggkravsutredningens i december 2012 överlämnade betänkande30 i aktuella delar.
25Lagen trädde i kraft den 1 januari 2015 (prop. 2013/14:126, 2013/14:CU31).
261 § andra stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.
272 § första och andra stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.
282 § tredje stycket lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.
29Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten Mark, bostadsbyggande och konkurrens – en granskning av den kommunala markanvisningsprocessen (Statskontorets rapport nummer 2012:25).
30Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara bygg- regler (SOU 2012:86).
350
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Regeringen bedömde i byggkravspromemorian att kravet på en policy för markanvisningar med avvikelse från Statskontorets förslag borde införas i form av en ny lag i stället för i bostadsförsörjningslagen. Byggkravspromemorian remissbehandlades utan att det framfördes andra synpunkter i den frågan.31 Däremot kritiserades i remissom- gången bl.a. den snäva definitionen av markanvisningsavtal, oklarheter kring besvärsmöjligheterna samt avsaknaden av sanktioner och till- synsmyndighet i lagförslaget.32
Merparten av de kommuner som svarade på remissen tillstyrkte förslaget och dåvarande Sveriges kommuner och landsting (numera SKR) hade inget att invända mot detsamma, även om organisationen ifrågasatte om det fanns behov av lagstiftning i denna fråga. Ett ut- vecklingsarbete skulle enligt organisationen förmodligen få lika stor genomslagskraft.33
Byggkravspromemorians författningsförslag genomfördes i allt väsentligt. Dock preciserar den sedermera antagna lagen, till skillnad från vad som föreslogs i byggkravspromemorian, inte att riktlinjer för markanvisningar ska antas av kommunfullmäktige. Det ansågs däremot redan av dåvarande 3 kap. 9 § kommunallagen följa att kom- munfullmäktige bl.a. skulle besluta i ärenden som avser mål och riktlinjer för verksamheten.34 Kommunens beslut att anta riktlinjer kan överklagas endast genom laglighetsprövning enligt 13 kap. kom- munallagen.
9.3.2Placeringen av reglerna i en egen lag
Att reglerna skulle placeras i en egen lag i stället för i bostadsförsörj- ningslagen följde alltså av förslaget i byggkravspromemorian. Mer- parten av remissinstanserna var positiva till principen att kommuner borde ha riktlinjer för markanvisningar. Däremot fanns delade upp- fattningar om huruvida detta borde regleras i lag och om bostadsför-
31En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2013/6411/ PBB).
32I remissomgången påpekade även Länsstyrelsen i Dalarnas län att, utöver försäljning av villatomter, de flesta kommuner har ganska få markanvisningar, och av dessa utgör udda ären- den (som olika typer av sport- och fritidsanläggningar) en förhållandevis stor del. Konkurrens om att få köpa ett visst markområde förekom sällan. Det var därför enligt länsstyrelsen svårt att ur förslaget utläsa hur markanvisningsriktlinjer för kommuner i denna situation kan se ut, för att inte förhindra den flexibilitet som är nödvändig att ha då olika ärenden inte alls liknar varandra.
33Prop. 2013/14:126, s. 227.
34Prop. 2013/14:126, s. 231.
351
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
sörjningslagen var rätt författning för att införa ett sådant krav. Det var emellertid endast en enda remissinstans som berörde förhållan- det till bostadsförsörjningsriktlinjerna, således förordade Länsstyrelsen i Stockholms län att en referens borde göras till den redan befintliga lagen om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen.
En markanvisning är emellertid ofta första steget i en planprocess och kopplad till genomförandet av en detaljplan enligt PBL. Vanligtvis sker markanvisningen i planprocessens inledande fas, och att detalj- planen vinner laga kraft blir då en förutsättning för att markförsälj- ningen eller upplåtelsen till slut ska genomföras. Det kan också före- komma att markanvisning sker för ett område som är planlagt sedan tidigare men inte bebyggt.
Markanvisningar används inte bara vid bostadsbyggande utan även vid planläggning för annat bebyggande. Att reglera krav på riktlinjer för markanvisningar i bostadsförsörjningslagen kan fylla ett syfte när det gäller just bostadsförsörjning, men det kan också förefalla inkonsekvent och svårmotiverat att riktlinjerna bara skulle omfatta (eller bara tillämpas vid) planerad försäljning eller upplåtelser av mark för bostadsbyggande.
Regeringen gjorde mot den bakgrunden bedömningen att kravet på riktlinjer för markanvisningar borde gälla vid all markanvisning för nybyggnation – oavsett om det är fråga om bostadsbyggande eller annat bebyggande – samt att kravet på riktlinjer för markanvisningar borde regleras i en helt ny lag.35
9.3.3Aktualitetsprövning etc.
I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar ligger enligt de befintliga förarbetena att kommunen ska ha tagit fram riktlinjerna senast innan en markanvisning genomförs. Eftersom långt ifrån alla kommuner arbetar med markanvisningar borde kravet bara aktuali- seras när det var aktuellt för en kommun att anvisa mark för be- byggande.36
35Prop. 2013/14:126, s. 228.
36Se även 4 kap. 33 § PBL, av vilken framgår att det av en planbeskrivning ska framgå om kom- munen avser att genomföra markanvisningar (eller ingå exploateringsavtal), dessa avtals huvud- sakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal (jfr prop. 2014/15:122).
352
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Av samma skäl ansåg regeringen att det inte var befogat med krav på en särskild aktualitetsprövning av riktlinjerna, då en kommun som slutar att genomföra markanvisningar inte skulle behöva upp- rätthålla riktlinjerna förrän vid det tillfälle då det åter blev aktuellt. I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar låg dock enligt förarbetena att dessa ska vara aktuella vid varje tillfälle då kommunen genomför en markanvisning.
Enligt regeringen var det i sammanhanget tillräckligt att riktlinjerna hade en endast vägledande karaktär. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ansågs dock enligt förarbetena ligga i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte en förutsättning för att kommunen ska få genomföra en markanvisning. En markanvisning som genomförs innan kommunen antar riktlinjer blir således inte ogiltig.37
9.3.4Kraven på innehåll i riktlinjerna
Det övergripande syftet med ett krav på riktlinjer för markanvis- ningar anges i förarbetena som att skapa transparens och ökad tyd- lighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. Då förutsättningarna för markförsäljning och byggande varierar stort mellan olika kommuner borde inte riktlinjernas innehåll och upplägg regleras i detalj. Dock borde riktlinjerna, vilket kommer till uttryck i lagtexten, innehålla kommunens utgångspunkter och mål för över- låtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handlägg- ningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.38
Med utgångspunkter och mål avses enligt förarbetena framför allt principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för be- dömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark.39
37Prop. 2013/14:126, s. 230.
382 § 1 st. andra meningen lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.
39Prop. 2013/14:126, s. 229.
353
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
Med handläggningsrutiner och grundläggande villkor för mark- anvisningar avses hur kommunen hanterar inkomna intresseanmäl- ningar och förslag från byggherrar, hur beslutsgången ser ut i sådana ärenden, vilka krav som ställs på en sådan intresseanmälan för att den ska bli behandlad samt något om kommunens bedömningsgrunder vid utvärdering av förslag. Med handläggningsrutiner avses även kom- munens mål när det gäller handläggningstider för olika beslut.40
Med regler för markprissättning avses enligt förarbetena att det i kommunernas riktlinjer för markanvisningar bör framgå hur kom- munen avser säkerställa att försäljning av mark inte sker under mark- nadsmässigt pris. Även om, vilket framfördes i remissomgången, prin- ciper för markprissättning redan regleras i särskild ordning (bl.a. i kommunallagen och
9.4Kommunernas markanvisningar i praktiken
9.4.1Kommunerna äger mark men har skilda förutsättningar
Det kommunala markinnehavet ser olika ut i olika kommuner. En del kommuner äger mycket mark och andra har ett begränsat mark- innehav. I princip samtliga landets kommuner har dock ett mark- innehav som är lämpligt för bostadsbyggande. 280 kommuner upp- ger att de äger mark som är lämplig för bostadsbyggande i Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2020.42 Dessutom uppger 185 kommuner att de planerar att köpa ytterligare mark för att bygga bostäder. Vidare anger flera kommuner att de planerar eller bevakar möjligheter att köpa mark som kan komma att användas för framtida exploatering av bostäder eller verksamheter, eller för att kunna byta mark i kom- mande exploateringar. Det finns alltså kommunala markreserver som
40Prop. 2013/14:126, s.
41Prop. 2013/14:126, s.
42Frågor om mark ställs i Bostadsmarknadsenkäten vartannat år. Utredningens arbete rörande kommunernas markinnehav utgår därför från Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2020. När det gäller de andra frågorna som behandlas i utredningen så används data från Boverkets bo- stadsmarknadsenkät år 2021.
354
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
kan användas för bostadsbyggande även om förutsättningarna för bostadsbyggande varierar mellan olika kommuner.
I betänkandet Bygg och bo till lägre kostnad (SOU 2020:75) redo- visas resultatet av en undersökning av markägandet på platser där nya bostäder har byggts. I tabellen nedan redovisas markägandet för mark där nya bostäder har byggts utifrån 1) att byggherren själv ägde marken även tidigare, 2) att marken har förvärvats från någon annan, vanligen en annan byggherre, och 3) att marken har förvärvats från kommunen.43
Tabell 9.1 Hur byggherren har fått tillgång till marken
Antal nya bostäder i flerbostadshus och andel respektive period
|
||||||
|
Antal |
% |
Antal |
% |
Antal |
% |
Egenägd mark |
7 693 |
65 |
22 968 |
59 |
24 267 |
23 |
Kommunalt ägd mark |
3 633 |
31 |
14 488 |
37 |
32 690 |
31 |
Mark köpt av annan |
|
|
|
|
|
|
byggherre |
555 |
5 |
1 297 |
3 |
49 644 |
47 |
Källa: SCB (tabell 3) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar avseende procentandelarna. Den tidigare uppdelningen av mark på huruvida den förvärvats från små eller stora byggherrar har mönstrats ut genom summ ering i alla tabeller eftersom den baserats på vilka aktörer som varit störst varje period. Detta har ändrats över åren vilket försvårar en jämförelse.44
Det framhålls i samband med presentationen av tabellen ovan att i jämförelse med tidigare undersökningar byggs det mindre på egen mark, dvs. mark som redan innan bostadsbyggandet ägdes av den som lät utföra byggandet. Det framkommer av att en mindre andel av marken för bostadsbyggande kommer från byggherrens eget ägande av mark. En större andel av den bebyggda marken är i stället köpt av andra byggherrar. Den tidigare utredningen redovisar hur det indike- rar att markreserverna hos företag, allmännyttiga och andra, börjar ta slut samt att mark i allt högre utsträckning har blivit ett slags han- delsvara.
43Det anges att om till exempel ett allmännyttigt bostadsföretag bygger på mark som förvärvas från kommunen kommer detta i statistiken att redovisas som att bygget sker på kommunalt ägd mark. Det gäller även om kommunen fortsätter äga marken och upplåter den till den som bygger genom till exempel tomträtt. Om däremot det allmännyttiga företaget bygger på sin egen mark kommer det att betecknas som ett bygge på egenägd mark, trots att kommunen äger det allmännyttiga företaget. Se SOU 2020:75, s. 62.
44Redovisas i SOU 2020:75, s. 63.
355
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
Det kommunala marktillhandahållandet ger intryck av att hålla ungefär jämna steg med bostadsbyggandet även om det har varierat i omfattning. Utredningen uppmärksammar den förskjutning som över åren har skett i alla typer av kommuner utom storstadsnära kom- muner, innebärande att
Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet söktes även kontakt med Lantmäteriet som åt den utredningen gjorde sökningar i sina register avseende kommunal mark som i skattehänseende är betecknad som obebyggd. Uttaget av data skedde under september månad 2020.
Enligt Lantmäteriets redovisning ägde kommunerna 5,7 miljoner hektar bebyggd mark och 1,7 miljoner hektar obebyggd mark.45 Den obebyggda marken, som enligt utredningen torde vara av störst in- tresse, fördelade sig enligt tabellen nedan.
Tabell 9.2 |
Obebyggd kommunal mark |
|
|
Avrundat till |
|
|
|
|
Typ av obebyggd mark |
Areal, ha |
|
|
|
|
Hyreshus |
|
1 200 |
Småhus |
|
4 500 |
|
|
|
Industri |
|
6 300 |
Lantbruk |
|
1 698 200 |
Täkt |
|
1 200 |
Specialenhet |
|
1 000 |
Källa: Lantmäteriet, september 2020. Tabellen hämtad från SOU 2020:75 s. 257.
Statistiken baserades enligt lantmäteriet på den mark som kommu- nerna har lagfart för, exklusive deras bolag. Klassningen av marken som hyreshusmark beror på fastighetstaxeringen och kommer från Skatteverket liksom uppgiften om huruvida marken är obebyggd eller inte. Det som betecknas som mark för hyreshus omfattade enligt lantmäteriet även mark även för andra typer av flerbostadsbebyg- gelse, eftersom det inte finns någon särskild kategori för bostads- rätter.
45SOU 2020:75, s. 256.
356
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Av den obebyggda hyreshusmarken var, enligt utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandets egna beräkningar och baserat på uppgifterna från Lantmäteriet, över 90 procent motsvarande 1 073 hek- tar, belägen i kommuner som i Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2019 angav att de hade ett underskott på bostäder i kommunen.46
9.4.2Kommunernas markanvisningar47
En klar majoritet av kommunerna har riktlinjer för markanvisningar. Av Boverkets bostadsmarknadsenkät 2020 framgår att 192 av kom- munerna har antagit riktlinjer. Till dessa kommer 13 kommuner som har riktlinjer som är framtagna sedan innan lagen om markanvisning trädde i kraft. Av de 77 kommuner som svarat att de inte har tagit fram riktlinjer för markanvisning anger 15 kommuner att de arbetar med att ta fram sådana riktlinjer, ett flertal kommuner anger att rikt- linjer avses att antas under 2020. 82 kommuner anger att det inte skett någon markanvisning de senaste två åren, mot 70 i 2018 års bostadsmarknadsenkät.
Kommuner kan redovisa mer i sina riktlinjer för markanvisningar än vad som anges i lagen. En kommun kan i sina riktlinjer redogöra för om krav ställs i markanvisning utifrån t.ex. konkurrensaspekter eller sociala aspekter. I 2020 års bostadsmarknadsenkät anger 33 kom- muner att de redovisar annat som går utöver vad lagen kräver i sina riktlinjer.
I bostadsmarknadsenkäten från 2018 noterar Boverket att ”några kommuner har även haft med byggherrarna i framtagandet av rikt- linjerna vilket uppskattats av båda kommunen och byggherrarna”.
Värdering av mark sker vanligtvis genom extern värderare
Av Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2020 framkommer att det vanligaste sättet för att värdera kommunal mark är att låta en obero- ende extern värderare sköta värderingen. 215 kommuner uppger att de fastställer markpris på detta sätt. 127 kommuner uppger att de värderar marken utifrån tidigare försäljningar eller praxis. 110 kom-
46SOU 2020:75, s. 257.
47Uppgifterna om kommunernas markanvisningar har hämtats från Boverkets bostadsmark- nadsenkät för år 2018 och år 2020.
357
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
muner redogör för att de vid markprissättningen utgår från självkost- nadspris, projektkostnad eller en exploateringskalkyl. I vissa kommuner görs markvärderingen genom anbuds- eller jämförelseförfarande ut- ifrån olika uppsatta kriterier.
Direktanvisning vanligaste metoden för markanvisningar
Kommuner kan tillämpa olika metoder för markanvisningar som direkt- anvisning, jämförelseförfarande och markanvisningstävling. Sveriges Kommuner och Regioner råder kommuner att arbeta med olika för- faranden vid olika typer av markanvisningar.48
Direktanvisning (inkluderat att mark tilldelas efter intresseanmä- lan eller på förfrågan) är den klart vanligaste metoden enligt kommu- nernas svar i bostadsmarknadsenkäten 2020. 162 kommuner anger att de använder sig av direktanvisning. Därefter kommer jämförelseför- farande genom markanvisningstävling avseende pris och kvalitet som 79 kommuner anger att de använder sig av. Anbudsförfarande avse- ende högst pris används av 35 kommuner. Jämförelseförfarande genom markanvisningstävling avseende kvalitet förekommer i 41 kommuner.
Vid direktanvisning vänder sig kommunen direkt till en byggherre. Det görs inte någon jämförelse utan markanvisningen går till en bygg- herre som kommunen anser har rätt förutsättningar för att bebygga marken på det sätt som kommunen önskar. Direktanvisning måste ske till marknadsmässigt pris och kan till exempel användas i det fall när en byggherre kontaktar kommunen med ett förslag på ett nytt projekt som kommunen ser som intressant.
Vid jämförelseförfarande genomförs markanvisningen oftast genom att det anges vilken typ och omfattning av bebyggelse som är aktuell för området och en kravspecifikation tas fram med urvalskriterier, till exempel projektinnehåll, byggnadsvolymer, gestaltningsidéer, geo- tekniska och trafiktekniska förutsättningar, upplåtelseformer, mark- pris med mera som skickas ut till tänkbara byggherrar.
Tävlingsförfarande kan användas när platsen eller ändamålet krä- ver det. En variant av markanvisningstävling är ett anbudsliknande förfarande där enbart markpriset avgör vem som får förvärva marken.
48SKR:s hemsida: https://skr.se/samhallsplaneringinfrastruktur/planerabyggabo/ detaljplaneringgenomforande/kommunalmarkmarkanvisningar.5833.html. Hämtad
358
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Det finns för- och nackdelar med de olika anvisningsförfarandena och viket förfarande som bäst passar beror på kommunens mål i övrigt och planeringsförutsättningarna. Direktanvisning kan i vissa fall vara rätt förfarande för en kommun för att skapa förutsättningar att uppnå uppsatta mål. Samtidigt kan i andra fall ett jämförelseför- farande eller ett tävlingsförfarande vara bäst lämpat.
Direktanvisning kan innebära att en kortsiktig ekonomisk nytta tillåts gå före mer långsiktiga värden som social hållbarhet. Samtidigt kan det vara just genom direktanvisning en kommun kan få till stånd ett bostadssocialt byggprojekt. Direktanvisning ger kommunen möj- lighet att välja byggherre och byggprojekt men det innebär samtidigt att markanvisningsprocessen blir mindre transparent och öppen då förhandlingar enbart sker med den aktuella byggherren. En direkt- anvisning där marken är detaljplanelagd utifrån förhandlingar med byggherren kan innebära svårigheter om den byggherren av någon anledning inte fullföljer projektet. En detaljplan är ingen garanti för att bostäder kommer att byggas, det är därför kommuner binder upp byggherrar i civilrättsliga avtal för att på så sätt säkerställa att bo- städerna byggs.
Vad gäller lämplig omfattning av markanvisningar beror det på flera omständigheter i det enskilda fallet, t.ex. om byggandet av bo- städer ska ske i tätort, innerstad eller ytterområden, eller om mark- åtgärder behövs för att byggande ska kunna ske. Markanvisningens omfattning påverkar vilka byggaktörer som har möjlighet ett delta i ett anbudsförfarande.
En kommun kan välja att ge dubbla markanvisningar till en bygg- herre för att på så sätt säkerställa att bostäder byggs på mindre attrak- tiva platser. Byggherren får då en markanvisning i ett attraktivt läge med villkor att byggherren även bygger i ett annat mindre attraktivt område.
Utredningen har intervjuat flera kommuner om deras arbete med markinnehav och bostadsförsörjningsarbete. Uppsala, Örebro och Umeå utmärker sig genom att dessa kommuner har beskrivit ett arbetssätt där kommunerna planerar proaktivt genom att ta fram generella detaljplaner, som sedan följs av markanvisning. I stället för att en byggherre initierar projekt samt är drivande i processen anvisas mark på basis av kvalitet, där flera byggherrar tas in i en på förhand uppgjord utbyggnadsordning genom ett anbudsförfarande senare under processens gång.
359
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
Få kommuner använder tomträtt
Kommuner upplåter sällan mark med tomträtt för bostadsbebyggelse. Av Boverkets bostadsmarknadsenkät framkommer att endast 6 kom- muner har upplåtit mark med tomträtt för bostadsbebyggelse under 2019 medan 144 kommuner, anger att kommunen inte använde sig av tomträtt i något fall av markanvisning samma år. Tomträtt kan innebära att marken inte blir lika attraktiv för byggaktörer.
Vid intervjuer med kommunala tjänstepersoner om hur kom- munens markinnehav kan användas för att styra bostadsbyggandet mot en socialt hållbar bostadsförsörjning förs resonemang om att tomträtt har den fördelen att det är lättare med uppföljning av de krav som ställts inledningsvis i markanvisningen eftersom kommu- nen fortfarande har äganderätten till marken. Krav på upplåtelseform kan ses som svåra att följa upp vid en markförsäljning. Som förklar- ing till varför kommunerna inte använder tomträtt anges att kom- munen saknar den kompetensen och inte har processer för det. Det nämns även att byggaktörer tycks ha ett bristande intresse för tomt- rätt och hellre vill köpa och på så sätt få överta ägandet av marken.
9.4.3Krav i markanvisning utifrån bostadssociala aspekter
I Boverkets bostadsmarknadsenkät ställs frågor om vilka slags krav som kommuner ställer i samband med markanvisning. I 2020 års bo- stadsmarknadsenkät uppger 98 kommuner att de vid något tillfälle styrt upplåtelseform på bostäder i en markanvisning. På frågan om kommunen i markanvisningsavtalen ställer krav på en viss hyresnivå svarar dock endast 1 kommun att de ställer detta krav i sina mark- anvisningsavtal. Ytterligare 13 kommuner svarar att de gör det ibland. En övervägande majoritet, 213 kommuner, anger att de inte ställer krav på hyresnivå i sina markanvisningsavtal. När det gäller om kom- munen ställer krav på att få förmedla uppförda lägenheter svarar 12 kommuner att de gör det och 31 kommuner att de gör det ibland. 180 kommuner svarar att de inte gör det.
Vid de intervjuer som utredningen har haft med kommunala tjänste- personer har frågor om hur kommunen använder sitt markinnehav utifrån ett bostadsförsörjningsperspektiv ofta besvarats med en redo- görelse om hur kommunen säkerställer att den får en andel bostäder till sociala behov, alltså för att kommunen ska kunna erbjuda stöd i
360
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
form av boende till de som har rätt till det utifrån socialtjänstlagen eller annan rättighetslagstiftning. Samtidigt förekom också redogörel- ser om hur kommuner arbetar för att nå mål om bostadsbeståndets fördelning och för att skapa goda levnadsmiljöer. Kommuner redo- gjorde även för krav på att de byggda bostäderna skulle förmedlas via den kommunala bostadsförmedlingen om en sådan fanns.
Intervjuerna bekräftade också den bild som redogörs i Finans- departementets rapport (Fi 2021/01533) Den hala tvålen. I rapporten konstateras att sociala frågor inom stadsutveckling och samhällspla- nering prioriteras ned till förmån för miljöhänsyn. Liknande förklar- ingar har uppmärksammats i intervjuerna.
Motiv till varför krav inte ställs på upplåtelseform och hyresnivå kan skilja sig åt. Det handlar om att kommunen inte ser att det finns en efterfrågan på den kommunalt ägda marken och att det därför är svårt att ha framgång med specifika krav på vad som ska byggas om det saknas byggaktörer som är intresserade av att bygga bostäder på marken. Kommuner som till exempel på grund av en industrietabler- ing upplever ett skifte i att den kommunala marken blir mer attraktiv för byggaktörer ser att det ger kommunen möjlighet att ställa krav i markanvisning på ett annat sätt än tidigare. Det finns även storstads- kommuner som upplever att de inte kan ställa hur skarpa krav som helst i en markanvisning utifrån att byggaktörerna i så fall väljer att bygga i en mer tillmötesgående grannkommun. Flera kommuner lyfter att de inte vill ställa specifika krav i en markanvisning utifrån den reglering som nu finns om att kommuner inte får ställa så kallade särkrav. Även om regleringen endast gäller krav på tekniska egen- skaper som går utöver plan- och bygglagstiftningen så ser man till att inte lägga upp markanvisningsprocessen utifrån ett kravställande för att undvika rättsliga problem eller frågeställningar.
En rapport från KTH framhåller resursbrist hos kommunerna, både generellt och inom planeringsorganisationerna som ett hinder för proaktivt arbete med bostadsplanering och markanvisning.49
Utredningen konstaterar att det runt om i landet pågår olika kom- munala arbeten för att öka andelen prisrimliga bostäder i kommu- nen, att säkra tillgången på sociala kontrakt eller tillskapa bostäder för specifika grupper. Detta kan gälla både hyresbostäder och ägar- rätter. Det finns även exempel på att markanvisningar riktats mot
49Metzger J., Håkansson M. och Lundström L. (2021): Förutsättningar för en proaktiv kom- munal bostadsplanering, KTH.
361
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
utpekade grupper, som bostäder för studenter, unga eller kollektiv- boenden. Flera kommuner gör insatser för att få bostadsproduktion på mindre attraktiva lägen, i syfte att få bostäder med lägre kostnader. En del kommuner med kommunal bostadsförmedling kräver att en viss andel av lägenheterna ska förmedlas via denna.
Utredningen har särskilt undersökt projekt där kommuner har försökt få fram hyresbostäder med en låg hyresnivå genom krav i markanvisning. Bland de positiva erfarenheterna finns uppfattningen att kommuner vid markanvisning fått svar från aktörer som har annor- lunda affärsmodeller och att det öppnar upp för att exempelvis att ställa krav på lägre hyror för att möjliggöra ett mer blandat boende i attrak- tiva områden. Det tycks finnas potential i att diversifiera marknaden.
Svårt följa upp vissa bostadssociala krav i markanvisning
Flera kommuner lyfter utmaningen med att följa upp och säkerställa att en byggherre har levt upp till vissa av de bostadssociala krav som angivits i en markanvisning.
Ett sätt för en kommun att vara tydlig är att i ett enskilt projekt precisera sina förväntningar på sociala åtgärder när bostäder byggs eller byggs om. Det kan röra såväl själva byggprocessen som för- medling och upplåtelse samt efterföljande förvaltningsskede.
Varför det är svårt har flera orsaker men handlar främst om att det inte går att följa upp resultatet förrän bostäderna är uppförda. Avtal gällande t.ex. bebyggelsens gestaltning kan följas upp i byg- glovsprocessen om det är krav som återfinns i detaljplanen. Krav på upplåtelseform kan inte regleras i en detaljplan och det är inte heller något som prövas i bygglovsprocessen. Det gäller att kommunen i marköverlåtelseavtalet reglerar upplåtelseformen för bostäderna. Det är förvisso möjligt för en kommun att reglera uppföljning av bo- stadssociala krav i avtal och det kan vara lättare att följa upp vid en tomträttsöverlåtelse då kommunen har kvar äganderätten till marken. Det involverar dock vanligen flera olika förvaltningar i kommunerna och när det gäller uppföljning av krav som gäller för färdiga bostäder så är det inte givet vilken förvaltning inom kommunen som ska be- vaka efterlevnaden. En del kommuner ser av denna anledning till att göra markanvisningar sent i processen. Marken säljs då inte förrän efter det att detaljplanen har vunnit laga kraft och bygglovsansökan
362
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
har getts in. På så sätt vet kommunen att byggherren kommer att bygga det som lovats i förhandlingarna om marken inför försäljningen, dvs. enligt vad som preliminärt har överenskommits genom markanvis- ningen.
Flera kommuner angav dock att de inte ser svårigheterna med uppföljning som ett stort problem. Byggherrar följer som regel vad som har avtalats i en markanvisning, inte minst eftersom en bygg- herre som inte lever upp till avtalade villkor kan förlora möjligheten till en ytterligare markanvisning i kommunen i framtiden.
Några kommuner har reflekterat kring frågan att ställa krav på hyresnivå som ligger i linje med investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande. Ett sådant förfarande skulle innebära att även staten har ett intresse av uppföljningen. Att ställa explicita krav på att ett projekt ska använda investeringsstöd har en kommun lyft som problematiskt eftersom det råder stor osäkerhet kring stö- dets långsiktighet.50
För att komma djupare i frågorna kring metodutveckling har ut- redningen studerat ett exempel från Göteborgsregionen:
En metod för social innovation i samhällsplanering
För att minska boendesegregation och främja social hållbarhet har Göteborgsregionen tagit fram en verktygslåda för socialt hållbar sam- hällsplanering. Syftet med verktygslådan är att tillhandahålla metoder som kan anpassas och användas av kommuner i hela regionen, men även utanför. Målet är att verktygslådan ska bidra till att stärka sociala aspekter i planeringsprocesser. Verktygslådan är framtagen inom ramen för projektet Social innovation i samhällsplanering, som utgör ett av Vinnova finansierat utvecklingsprojekt för att motverka boendesegre- gation som Göteborgsregionen drivit tillsammans med RISE51 och kommunerna Kungälv, Lerum, Lilla Edet, Partille och Stenungssund
50Under utredningens arbete beslutade riksdagen att fasa ut investeringsstödet för hyres- bostäder och bostäder för studerande (se bet. 2021/22:CU1).
51Research Institutes of Sweden (RISE) är ett forskningsinstitut och en innovationspartner med uppgift att i internationell samverkan med företag, akademi och offentlig sektor bidra till ett konkurrenskraftigt näringsliv och ett hållbart samhälle
363
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
das i en och samma kommundel så att det finns bostäder för både unga och äldre. Underlaget beskriver ett framtida behov av bostäder i kommunen som sedan används i samband med samhällsbyggnads- processer som prioritering och initiering av bostadsbyggnadsprojekt, detaljplaneprocesser och markanvisningsprocesser. I samband med handläggningen av samhällsbyggnadsprocesserna stämmer ansvarig handläggare hos samhällsbyggnadskontoret av med handläggare från berörda förvaltningar om slutsatser från tidigare behovsanalyser fort- farande är aktuella. Genom denna process förtydligas vilka behov som finns anknutet till bostadsförsörjningen i avsedd kommundel. Analysen blir ett underlag för samhällsbyggnadskontoret exem- pelvis vid dialog med byggaktörer för att möjliggöra byggnation som möter framtida behov av bostäder.52 Samtalsverktyget hann dock inte implementeras i någon kommuns rutiner eller testas i någon faktisk markanvisning under projekttiden. Arbetsgruppen för social hållbarhet, som består av chefer från chefsnätverken för socialchefer respektive samhällsbyggnadschefer, har pekat ut just markanvisnings- skedet som intressant för att få in sociala värden i samhällsbyggnads- processer och därav finns intresse av att utveckla samtalsverktyget vidare framöver.53 Metoden ska bidra till att social analys tidigt finns med genom hela planeringsprocesserna, från markexploatering och detaljplanering till lokalförvaltning. Syftet är att skapa byggd miljö som i högre utsträckning leder till social hållbar utveckling och att rätt verksamhet förläggs på rätt plats. Verktyget började utvecklas för att användas inom markanvisning, men har kommit att användas i ett skede innan markanvisning. I detta skede finns ett behov av lokaler eller nybyggnation och det finns även en möjlig plats att bygga på. Metoden handlar om att utvärdera möjligheter för att bevara eller utveckla sociala värden i takt med att platsen bebyggs. Metoden pekar också ut vilka skeden under processen framåt som blir avgörande för att säkra de värden man kommit överens om. Det anges att när en ny verksamhet ska etableras på en plats behöver rätt aktörer komma in i rätt skede i processen. Behov av lokaler eller nya byggnader kan komma från kommunens egen förvaltning, från ex- ploatörer eller som önskemål från den politiska nivån om utveckling. Metoden ger en rutin och ett sätt att föra ett samtal om hur verk-
52Riktlinjer för bostadsförsörjningen (socialt bostadsförsörjningsprogram) – Göteborgsregionen (GR) (goteborgsregionen.se). Hämtad
53
364
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
samhet och plats är lämpade att kombineras, samt att det sker så tidigt som möjligt. I samtalet sorteras också frågor, krav och målsätt- ningar från övriga förvaltningar till rätt instanser i samhällsbyggnads- processerna. Vissa frågor kan säkras i detaljplan, medan andra får avgöras i projektering eller bygglov.54
9.4.4Några kommunala bostadssociala pilotprojekt
Utredningen har intervjuat flera kommuner och gått igenom hand- lingar om olika kommunala bostadspolitiska pilotprojekt med syfte att få fram prisrimliga hyressrätter. Nedan redovisas exempel på hur kommuner arbetar med sitt markinnehav för att nå olika bostads- sociala mål.
När det gäller försök att genom krav i markanvisning få till diffe- rentierade hyror i nyproduktion har utredningen intervjuat Göteborg och Malmö som har försökt arbeta med detta. Pilotprojekten ”Fri- hamnen” i Göteborg och ”Mallbo” i Malmö har visat vad som är möjligt för en kommun att göra givet lagstiftningens ramar. Sam- tidigt behöver det beaktas att dessa projekt inte har fullföljts helt och hållet och att de initiala målen inte har uppnåtts. Projekten har inte nått hela vägen av olika anledningar. Ett osäkerhetsmoment är såvitt utredningen kan bedöma påtagliga politiska svårigheter att driva igenom åtgärder som uppfattas som särlösningar för inkomstsvaga hushåll, ”s.k. social housing”. Krav på hyresnivå i markanvisningar är dess- utom svårt utifrån regelverket för hyressättning.55 Krav på hyresnivå i markanvisning innebär att presumtionshyra behöver användas. Pre- sumtionshyran innebär att hyresnivån är svår att ändra 15 år framåt vilket ändå är en förhållandevis begränsad tidsperiod. För att krav på hyresnivå ska blir ändamålsenligt bör ett sådant krav kopplas samman med krav på förmedling av bostäderna för att säkerställa en träffsäker- het i åtgärden. Därav uppkommer problemen med att projekten upp- fattas som ett led i arbete för social housing. Om det inte ställs krav på vilka som ska få bo i prisrimliga hyresbostäder så kan det innebära
54
55Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet har behandlat dessa frågor i sitt betänkande SOU 2020:75, avsnitt 9, och föreslog därvid att en modell med förutbestämda hyror inordnas i det befintliga regelverket för hyressättning genom att dessa fastställs som pre- sumtionshyror enligt befintligt regelverk, vilket ger utrymme för att fastställa hyror på för- hand i upp till 15 år. Utredningen bedömde att förslaget inte medförde behov av några lag- ändringar (SOU 2020:75, s.
365
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
att resurssvaga hushållen inte får tillgång till de nyproducerade hyres- bostäderna med rimliga hyror. En annan aspekt är att även om kom- munen i markanvisning ställer krav på en viss hyresnivå kan nypro- duktionshyrorna ändå vara på en nivå som är för hög för de svagaste hushållen. Projekten har blivit föremål för både omfattande politisk debatt som kritik från fastighetsägarhåll.
Örebro
Under 2015 inleddes ett samarbete inom Örebro kommun avseende en modell som hade prövats i Frihamnen. Vid tillfället var bostads- produktionen hög i Örebro, men kommunen hade noterat att stora delar av befolkningen inte hade råd med nyproduktion och beslutade sig för att utveckla en modell tillsammans med bolaget. Kommunen valde att prioritera trångbodda familjer och ville därför att projektut- vecklaren skulle skapa större lägenheter med lägre hyra. Kommunen valde också att upplåta kommunal mark med tomträtt till en avgäld som bedömdes kunna möta prioriteringarna i projektet.
Projektutvecklaren, Botrygg AB, lämnade då ett projektförslag innehållande 100 hyreslägenheter och 30 bostadsrätter belägna i det större utbyggnadsområdet Ladugårdsängen. Knappt en femtedel av hyreslägenheterna, motsvarande mellan en sjättedel och en sjundedel av samtliga lägenheter i projektet, har en lägre normhyra om cirka 1 200 kronor/kvm och år, vilket ändå något överstiger snitthyran i det befintliga allmännyttiga bostadsbeståndet om cirka 1 100 kronor/ kvm och år. Hyran regleras långsiktigt genom tomträttsavtalet och får inte höjas mer än att det motsvarar de höjningar som görs av det kommunala bostadsbolaget i dess bestånd under 15 år. Skulle fastig- hetsägaren välja att höja hyrorna mer än så utgår en stor avgift till kommunen som enligt fastighetsägaren avskräcker helt från detta. Modellen för att garantera hyresnivån är den första i sitt slag.
Initialt var det tänkt att lägenheterna skulle fördelas efter kötid i en ny kommunal bostadskö, men bara till hushåll med en inkomst under en viss fastställd nivå. Någon kommunal bostadsförmedling har dock inte skapats (se avsnitt 7.2.4) varför fastighetsägaren fick använda sig av sin egen kö samt fick assistans av kommunen för att hitta hyresgäster som uppfyllde målbilden om att minska trångbodd- heten. Fjorton av de nitton lägenheterna fördelades till dokumenterat
366
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
trångbodda familjer medan övriga fem fördelades till större familjer med lägre inkomster som normalt inte skulle haft möjlighet att hyra nyproduktion.
Förutsättningar för projektet anses ha varit att projektutveckla- ren fick en större markanvisning än som annars hade varit fallet, möj- lighet att bygga en viss andel bostadsrätter och att marken upplåtits som tomträtt. Det bedöms också troligt att projektet fått en viss prioritet i den kommunala handläggningen. Vidare har projektutveck- laren använt det statliga investeringsstödet och därmed kunnat utöka antalet hyresrätter totalt i projektet.
Projektet stod färdigt sommaren 2020 och samtliga lägenheter är uthyrda respektive sålda. Projektutvecklaren ser modellen som en del av sin produktportfölj och siktar på att göra fler liknande projekt i framtiden.56
Stadsutvecklingsprojektet Frihamnen i Göteborg
Inom stadsutvecklingsprojektet Frihamnen i Göteborg bedriver sta- den och det kommunala bolaget Älvstranden Utveckling AB arbete med social hållbarhet. Det kommunala bolaget äger marken och an- vänder den genom markanvisning som ett av sina verktyg för att arbeta med hållbar stadsutveckling. Bolaget anvisar mark i ett tidigt skede så att byggaktörerna är med i hela planeringsprocessen. Bolaget an- vänder sig av hållbarhetskrav som exempelvis god gestaltad livsmiljö och grönytefaktor. I projektet Frihamnen har bolaget i markanvis- ningsprocessen ställt krav på prisdifferentierade bostäder som ett led i att åstadkomma social blandning. Med utgångspunkt i medelinkoms- ter för ett antal olika grupper sattes olika hyresnivåer utifrån anta- gandet att dessa grupper ska ha en rimlig levnadsstandard som sedan gjordes till kriterier i markanvisningen. Bostadsrätter ingick också i markanvisningen för att skapa incitament för deltagande. Målet med markanvisningen som gick ut 2014 var att uppföra 50 procent hyres- rätter och 50 procent bostadsrätter i stadsdelen. Hyresrätterna skulle ges differentierade hyresnivåer där 25 procent skulle kosta 5 800 kro- nor i månaden, 25 procent 8 200 kronor, 25 procent 10 800 kronor och 25 procent var oreglerat i markanvisningen. Hyran skulle därvid
56Granath Hansson A. (2021): Krav på bostäder med lägre hyra och sociala kontrakt i nyproduk- tionen, Kungliga Tekniska Högskolan, december 2021, s.
367
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
räknas på en genomsnittslägenhet om 70 kvadratmeter och gälla i 15 år. Av de bolag som tilldelades markanvisningar hade de alla olika modeller för hur detta skulle uppnås. Några arbetade utifrån en modell med differentiering inom byggnaden beroende på läge och standard, medan andra arbetade med individuellt anpassade hyror oberoende av läge och standard.
En omdebatterad fråga har varit hur bostäderna ska fördelas, ex- empelvis utifrån inkomstnivå, kötid och riktad fördelning till hem- lösa barnfamiljer. Projektet har också kantats av andra utmaningar och ligger i dagsläget på is.
Stadsutvecklingsprojektet ”Mallbo” i Malmö
I Malmö arbetas med Mallbo (”Malmö allemansrätt boende”), ett koncept som syftar till att skapa ”förutsättningar för att alla malmö- bor ska ges möjligheten att ha ett eget hem och en egen försörjning”. Mallbo är ett pilotprojekt med möjligheten att bygga tre flerbostads- hus i socioekonomiskt stabila områden. Förhoppningen är att pro- jektet så småningom ska skalas upp i nya stadsdelar såväl som i det befintliga beståndet. Det första Mallbohuset kommer byggas i Hyllie. Vilka aktörer som ska bygga och förvalta det första huset är i skri- vande stund ännu inte fastställt. Det ska avgöras i en markanvisning genom ett jämförelseförfarande.
Målsättningen med projektet har varit att fler Malmöbor ska kunna efterfråga bostäder med eget hyreskontrakt och en lägre hyresnivå samt, vid behov, med stöd för att nå ekonomisk självständighet. Mål- sättningen har också varit att verka för en variation i bostadsbestån- det, för att förhindra segregation. Vidare har målsättningen varit att kunna erbjuda bostäder till barnfamiljer som saknar eget bostads- kontrakt och som helt eller delvis är beroende av ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Upplåtelse av mark ska ske genom tomt- rätt och bostäderna ska i sin tur upplåtas med hyresrätt. Tomträtts- avgälden motsvarar
368
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Markanvisningen skulle enligt tidigare plan släppas redan hösten 2019. Avsikten var att de färdiga bostäderna i markanvisningen skulle fördelas genom att en viss del fick bostäderna fritt via Boplats Syd, en annan del fick bostäder utifrån ett angivet inkomsttak och en tredje del av bostäderna skulle vara för barnfamiljer som saknar fast boende. Dessa förutsättningar ändrades dock genom politiska beslut och Mallbo är nu utformat som en markanvisning där krav ställs på att hyresbostäder ska byggas med en låg hyresnivå. Det finns där- emot inte längre krav på hur bostäderna ska förmedlas eller riktas till särskilda målgrupper utan hyresbostäderna med låg hyra ska vara tillgängliga för alla invånare i kommunen. Inriktningen är för när- varande en hyresnivå om 1 400 kronor per kvadratmeter och år med en eventuell differentiering mellan olika lägenhetsstorlekar. I mark- anvisningen kommer det ställas krav på att hyresvärden ska godkänna hushåll som uppbär försörjningsstöd och hushåll som är skuldsatta.
Eftersom Mallbo först riktades mot hushåll som fick försörjnings- stöd gjordes antagandet att de hushåll som skulle bo i bostäderna inte skulle ha bil i någon större utsträckning.
Mallbo lanserades med syftet att få byggaktörer att ta ett socialt ansvar. De kommunala tjänstepersonerna har nu fått förfrågningar från byggaktörer om vad som finns kvar av socialt ansvarstagande när det gäller Mallbo i sin nuvarande tänkta utformning. Eftersom det inte längre talas om målgrupper så anses det svårt att se vad som är det bostadssociala syftet med markanvisningen annat än att hyres- bostäder ska byggas med en låg hyra. Det finns en viss oro att bygg- aktörernas intresse därför kan minska nu när Mallbo inte i samma utsträckning handlar om socialt ansvarstagande.
369
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
9.5Framgångsfaktorer i kommuners arbete med markanvisningar för att nå social hållbarhet
Utifrån utredningens intervjuer med tjänstepersoner i olika kommu- ner och företrädare för privata exploatörer och byggherrar har det blivit tydligt vad det är som krävs för att en markanvisning i syfte att skapa social hållbarhet ska bli framgångsrik.
Det handlar först och främst om att kommunen har ett tydligt mål om vad som ska uppnås dvs. vad social hållbarhet rent konkret innebär och medför i detta specifika sammanhang. Denna målsätt- ning behöver vara väl förankrad i kommunernas handlingar, såväl riktlinjer för markanvisningar och bostadsförsörjning som i de sär- skilda handlingar som är underlag för den enskilda markanvisningen. Det finns dock ett flertal exempel på att kommuner nyttjar rikt- linjerna för markanvisning för att tydliggöra hur markinnehavet ska användas för att nå sociala mål, som minskad boendesegregation.57 Genom att det tydligt framgår vad kommunen vill ha blir det lättare för byggaktörer att ge anbud som motsvarar kommunens önskemål.
Det verkar även vara en fördel om tävlingsmomentet inte avser priset på marken utan vad byggaktörerna kan åstadkomma på plat- sen. Ett sätt för en kommun att vara tydlig är att ställa krav på att marken ska bebyggas med hyresbostäder som har en viss lägre hyres- nivå eller att bostäderna ska fördelas på ett visst sätt, för en viss mål- grupp. Ett annat sätt är att kommunen ställer upp ett fast markpris och sedan låter byggaktörer lämna förslag utifrån vilken slutgiltig boendekostnad de kan erbjuda. Kriterierna och målsättningarna kan variera och behöver sättas upp utifrån kunskap om hur bostadssitua- tionen i kommunen ser ut.
Vidare är det avgörande med en tidig dialog och god samverkan mellan kommun och byggaktör (eller byggaktörer). Byggaktörer kan vara med i kommunens arbete med riktlinjer för markanvisningar för att kommunen ska få ta del av byggaktörernas kompetens och ställningstagande kring de lokala förutsättningar som gäller för bo- stadsmarknaden i kommunen. Socialt hållbar bostadsförsörjning skapas genom samverkan mellan olika aktörer, när det gäller mark och bo- stadsbyggande särskilt i samverkan mellan kommun och byggaktör. Kommuner som har en arbetsprocess som involverar byggaktörer får resultat. Dels säkerställs att byggaktörer levererar det som önskas
57Se exempelvis Markanvisning för Södertälje kommun, antagen 2018.
370
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
av kommunen, dels får kommunen tillgång till byggaktörers kom- petens och drivkrafter i sociala hållbarhetsfrågor. Ett exempel är kol- lektivhusföreningen Under samma tak som tilldelades en markreser- vation av Göteborgs stad. Projektet gav kommunen flera sociala värden, såsom bostäder med särskild service och bostäder åt studenter och ensamkommande barn.58 Social hållbarhet skapas genom god sam- verkan och samsyn mellan kravställare (kommun) och utförare (bygg- aktör). Genom en god samverkan blir kommunens uppföljning inte lika avgörande eftersom det då har säkerställts i processen att bygg- aktören levererar det som man har kommit överens om.
En tidig dialog och samverkan med byggaktörer hör samman med hur kommuner väljer att arbeta med detaljplaner. Det kan ha direkt bäring på det sociala värdeskapandet som ett projekt kan bidra med.
Av utredningens samtal med kommunala företrädare till bygg- aktörer framgår att samverkan och tydliga målbilder är centralt när det handlar om att genom markanvisningar få fram fler bostäder för hushåll som har svårt att hävda sig på bostadsmarknaden och för- ändra sin boendesituation. Privata aktörer har ett stort samhälls- engagemang, det gäller såväl bostadsbyggare som fastighetsägare. De privata aktörerna sitter på kunskap och erfarenheter som kommuner kan dra nytta av. Kommuner behöver redskap för att bättre utnyttja detta och få till en samverkan.
Det finns exempel på kommuner som arbetar strukturerat med anskaffning av bostäder från fastighetsägare till sitt bostadssociala arbete och som inkluderat markanvisning i detta. Göteborgs stad har ett samarbetsavtal med fastighetsägare som samtliga som bygger nytt i Göteborg förväntas skriva på. Avtalet består av flera delar. I en övergripande avsiktsförklaring om anskaffning av bostäder beskrivs att syftet med samarbetet är att minska hemlösheten i Göteborg. Detta ska ske genom att skapa en god tillgång på lägenheter för de hushåll som av sociala eller medicinska skäl har särskilda behov av bostad. Behoven innebär att hushållet inte på egen hand kan ordna en bostad eller att hushållet utifrån sin situation har behov av en snabbare bostadslösning än andra sökande. I avsiktsförklaringen be- skrivs att byggaktörens förmåga och vilja till socialt ansvarstagande är av stor betydelse vid markanvisning.59 Skrivningarna är nu med i
58Samtal med kollektivhusföreningen UnderSammaTak, beskrivs mer nära i kapitel 10.
59Göteborgs stad, Avsiktsförklaring för anskaffning av bostäder i Göteborg, s. 3, samt samtal med Fastighetskontoret, Göteborgs stad.
371
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
stadens riktlinjer för markanvisningar som ett exempel på villkor för markanvisning som staden kan ange för att främja social hållbarhet.60 Oavsett val av markanvisningsförfarande är en god samverkan med byggaktörer avgörande för det byggda resultatet. Det begränsar sig inte till de aktörer som direkt medverkar. Aktörerna på mark- naden upplever, enligt Fastighetsägarna, ett stort behov av tydlighet och transparens kring dessa förfaranden samt det behöver analyseras vilka effekter projekten får på marknaden i övrigt. Samma bild fram- kom vid utredningens rundabordssamtal då flera byggaktörer nämnde att de inte har problem med bostadssociala krav i markanvisningar. Det som är avgörande för byggaktörerna är att det är tydligt och trans- parent vad kommunen ställer för krav och på vilket sätt de förväntas
uppfylla dessa krav.
Tydlighet är särskilt viktigt för de aktörer som är nya på den lokala marknaden eller bygger för första gången. Några som signalerat till utredningen att markanvisning kan vara svårgenomtränglig materia är de idéburna aktörerna61. För att de ska ges chans att konkurrera med etablerade aktörer kan det krävas särskilda insatser av informa- tion och vägledning.
De erfarenheter som utredningen gjort ligger väl i linje med den rapport om aktiv markpolitik som Sveriges Kommuner och regioner tog fram i mars 2016. Den rapporten avslutas med ett antal rekom- mendationer som inkluderar att tänka långsiktigt och utgå från ett samhällsekonomiskt perspektiv. SKR poängterar att det är inte alltid sista kronan i avtalet som räknas. Vidare lyfts vikten av att arbeta med tidig förankring och tydlighet i riktlinjer och policys för kom- munala markanvisningar. 62
9.6Statens markinnehav
Statligt ägd mark kan användas för bostadsbyggande och bostads- försörjning genom att staten säljer mark till en kommun för ända- målet att bostäder ska kunna byggas på marken. Staten kan även sälja till en privat aktör som avser bygga bostäder eller låta uppföra bostä-
60Göteborgs Stads riktlinje för markanvisningar, s. 7. Riktlinjerna antogs av kommunfullmäk- tige 2021.
61Villkoren för de idéburna aktörernas tillgång till mark utvecklas i kapitel 10.
62Sveriges Kommuner och Landsting (numera SKR) (2016): Aktiv markpolitik, Stockholm, s. 43.
372
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
der i egen regi på statlig mark. Staten kan också upplåta mark med tomträtt till en byggherre som bebygger området med bostäder.
Staten äger fastigheter som förvaltas av vissa bestämda myndig- heter och statliga bolag. Staten äger bl.a. försvarsfastigheter, trafik- fastigheter, slott, nationalparker och museer. Av dessa har både Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket fastighetsförvaltning som sin huvuduppgift. Andra myndigheter som förvaltar fastigheter är t.ex. Skogsstyrelsen och Trafikverket. Staten äger också flera bolag som har till uppgift att förvalta fastigheter, t.ex. Akademiska Hus AB, Specialfastigheter Sverige AB och Jernhusen AB.
För de statligt ägda bolagens fastigheter gäller emellertid särskilda förutsättningar. De statligt ägda bolagen lyder i huvudsak under samma regler som privatägda bolag, t.ex. aktiebolagslagen (2005:551). Sta- tens styrning av dessa bolag sker enligt de regler som gäller för ägar- styrning av bolag. Inriktningen på verksamheten i myndigheterna och de statliga bolagen styrs genom instruktioner, regleringsbrev, reger- ingsuppdrag, ägaranvisningar, m.m.
9.6.1Reglering avseende förvaltning och försäljning av statligt ägd mark
Regeringen förfogar över de fastigheter som ägs av staten enligt
9kap. 8 § regeringsformen, dock bestäms grunderna för förvaltningen av riksdagen enligt budgetlagen (2011:203). Bestämmelser om för- valtningen av statens egendom och förfogandet över den finns i
8kap. budgetlagen. Riksdagen kan förbehålla sig rätten att i enskilda fall pröva om t.ex. överlåtelse i fråga om visst slag av egendom ska ske. Riksdagen kan därför inte sälja en statlig fastighet utan reger- ingens medverkan samtidigt som regeringen ofta är bunden av riks- dagsbeslut när det gäller förfogandet.63
Regeringen får besluta att sälja statens fasta egendom om värdet understiger 75 miljoner kronor och egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet enligt 8 kap. 2 § första stycket budgetlagen. Det krävs dessutom att det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortsatt ska ägas av staten. Enligt bestäm- melsens andra stycke får dock regeringen besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål trots vad som anges i första
63Riksdagen kan besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har med- gett det enligt 9 kap. 9 § regeringsformen.
373
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
stycket. Regeringen får alltså besluta om försäljning av fast egendom när det gäller försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsända- mål även om egendomens värde överstiger 75 miljoner kronor och även om egendomen behövs i den statliga verksamheten. Det är dock inte reglerat som en skyldighet för regeringen att sälja egendomen. Vid beslut om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsända- mål har därför regeringen att väga statens intresse av att fortsätta att äga fastigheten mot intresset av en försäljning i varje enskilt fall. Av 8 kap. 7 § budgetlagen följer att en försäljning ska genomföras affärs- mässigt, om inte särskilda skäl talar emot det.
Myndigheternas förvaltning av statliga fastigheter
Bestämmelser om myndigheters förvaltning av statligt ägda fastig- heter finns i förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastig- heter, m.m. Med fastighetsförvaltning avses ansvar för förvärv, upp- låtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom för statens räkning.64 Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom.65
Regeringen beslutar vilka myndigheter som skall förvalta fastigheter. Fast egendom får inte förvärvas och förvaltas av andra än fastighets- förvaltande myndigheter.66 Av förordningen framgår att en myndig- het inte får förvalta bostäder för uthyrningsändamål.67 I förvaltnings- uppdraget företräder myndigheten staten dels som fastighetsägare, dels som byggherre enligt plan- och bygglagen (2010:900).68 Statens fastigheter ska förvaltas på ett ekonomiskt effektivt sätt så att till- gångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas.69 En myndighet som förvaltar en statligt ägd fastighet får upplåta mark och lokaler till stat- liga eller kommunala myndigheter eller till enskilda på marknadsmäs- siga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund skall den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn
642 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
652 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
663 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
673 a § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Av bestämmel- sens andra stycke framgår att första stycket inte gäller när en fastighet eller byggnad som för- valtas av myndigheten innehåller bostad som inte kan avskiljas från fastigheten eller bygg- naden i övrigt eller för utlandsmyndigheter.
686 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
697 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
374
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
bör därvid tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd.70
En myndighet som förvaltar statens fastigheter ska ta fram och fortlöpande hålla en investeringsplan över förvärv, nybyggnader och ombyggnader.71 I investeringsplanen skall samtliga investeringspro- jekt med en beräknad kostnad som överstiger 10 miljoner kronor redovisas.72 Fastighetsförvaltande myndigheter ska också upprätta och fortlöpande hålla aktuell en avyttringsplan för försäljning eller annan avyttring av fastigheter som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra särskilda skäl bör vara kvar i statens ägo.73
Myndigheternas försäljning av statens fastigheter
Försäljning av statens fastigheter genom statliga myndigheter regle- ras utöver i budgetlagen i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. (försäljningsförordningen). När myn- digheten har beslutat att försäljning ska ske ska myndigheten över- väga ifall det finns några intressenter som ska ges förtur innan fastig- heten bjuds ut på den öppna marknaden. Försäljning ska genomföras affärsmässigt och myndigheten ska låta värdera egendomen.74
Statliga myndigheter har genom försäljningsförordningen i uppdrag att sälja fast egendom om den inte alls eller endast i ringa utsträck- ning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. I försäljningsför- ordningen anges bl.a. bestämmelser om vilka beloppsgränser som gäller för olika myndigheters möjligheter att själva besluta om för- säljning av fast egendom. En myndighet har ingen motsvarighet till regeringens möjlighet enligt budgetlagen att sälja en fastighet till en kommun för samhällsbyggnadsändamål även om fastigheten behövs i statens verksamhet.
7012 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
718 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
729 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Av 10 § samma förordning följer att myndighet inom ramen för sitt förvaltningsuppdrag och inom ramen för de ekonomiska resurser som myndigheten förfogar över får besluta om investeringar när den beräknade investeringskostnaden inte överstiger 10 miljoner kronor per projekt. Om den beräknade kostnaden överstiger 10 miljoner kronor skall myndigheten överlämna frågan till regeringens prövning.
7314 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
74
375
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
En fastighetsförvaltande myndighet ska medverka till att statens långsiktiga planering av mark- och lokalbehov samordnas med kom- munernas översiktsplanering. Detta bör ske på ett så tidigt stadium av planeringen att avvägningen av den framtida markdispositionen i huvudsak är klarlagd och en principöverenskommelse är träffad mellan parterna, när en kommuns önskemål om förvärv av viss fast egen- dom aktualiseras.75
Vid upplåtelse av fast egendom som en kommun inom överskåd- lig tid kan komma att behöva för samhällsbyggnadsändamål och som bör kunna avstås av staten för sådant ändamål, ska myndigheten se till att upplåtelsevillkoren inte försvårar en framtida överlåtelse till kommunen.76 En fastighetsförvaltande myndighet har också att ta reda på kommunens behov av en viss fast egendom om den är aktuell för överlåtelse och framtida användningen inte är klarlagd.77
En kommun kan begära ett förhandsbesked om möjligheten att köpa fast egendom för samhällsbyggnadsändamål.78 Förhandsbesked meddelas av den fastighetsförvaltande myndighet som får besluta om försäljning av egendomen eller av regeringen om egendomens värde överstiger den beloppsgräns som anges i förordningen.79 En kommun som begär förhandsbesked ska styrka sitt behov av den fasta egendomen genom en översiktsplan eller på annat sätt.80 Om för- handsbesked har meddelats ska myndigheten medverka till att kom- munen får ta egendomen i besittning redan före köpet om kommunen begär det. Har en kommun fått ett förhandsbesked ska samråds- och remissförfarandet inför försäljningen inskränkas eftersom frågan om fastighetsanvändningen har avgjorts.81 Detsamma gäller även då det på annat sätt gjorts klart att försäljning för samhällsbyggnadsända- mål bör ske till en kommun.
Vid försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbygg- nadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastighetsförval- tande myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild förhand- lare. Inom ramen för förhandlingarna får en part begära in ett ytt-
7510 § förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
7610 § andra stycket förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
7710 § tredje stycket förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
78
7911 § förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. Beloppsgränsen framgår av 5 och 6 §§ samma förordning.
8012 § förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
8115 § förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
376
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
rande från Lantmäteriet om värdet på egendomen.82 Yttrandet ska vara vägledande vid bestämningen av pris och övriga villkor för över- låtelsen. Om parterna inte kan enas om pris och övriga villkor får en part överlämna frågan till regeringen. Vid försäljning av en bostads- fastighet för permanent bruk är det reglerat i vilken ordning fastig- heten ska erbjudas till olika intressenter.83
Vid bedömningen av vad som utgör ett samhällsbyggnadsända- mål tas utgångspunkt i regleringen av för vilka ändamål expropriation för en kommuns räkning får ske enligt 2 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). Expropriation får ske för att ge en kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Försäljningslagens regler i aktuella delar är alltså inte generellt till- lämpliga för alla slags kommunala behov eller på vilken sikt som helst, men som framgått ovan kan regeringen alltså besluta om försäljning med hänvisning till budgetlagen när en kommun i andra fall behöver mark för den framtida utvecklingen. En sådan försäljning skulle t.ex. kunna bli aktuell om staten äger en fastighet som har strategisk be- tydelse för att skapa större områden av bostäder.
9.6.2Statens markförsäljningar i praktiken
Utredningens genomgång av tidigare utredningar om statlig mark visar att fokus har legat på hur statligt ägd mark kan avyttras till kom- muner för att fler bostäder ska kunna byggas. Målet har varit kvan- titativt, ett ökat bostadsbyggande. Den statliga styrningen mot de kvalitativa frågorna tycks huvudsakligen hanteras på annat sätt.
Regeringen tillsatte en statlig utredning 2017 med uppdrag att verka för att få till stånd bostadsbyggande på statens fastigheter.84 Utredningen sammanförde kommun och den statliga myndighet eller det statliga bolag som förvaltar eller äger fastigheten med målet att få till stånd en marköverlåtelse som första steg i ett bostadsbygg- nadsprojekt. En inventering gjordes för att kartlägga i vilka kom- muner det fanns statligt ägda fastigheter som kan överlåtas till kom- munen i syfte att öka bostadsbyggandet.85
8218 § förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
8320 § förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.
84Dir 2017:17. Se delbetänkande Bostäder på statens mark – en möjlighet? (SOU 2017:71).
85Bättre samarbete mellan stat och kommun – vid planering för byggande (SOU 2015:109).
377
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
Av delbetänkandet av Utredningen om bostadsbyggande på sta- tens fastigheter86 framgår att utredningen bedömt att totalt 65 fastig- heter har förutsättningar för bostadsbyggande och att cirka 21 000 bo- städer skulle kunna bli resultatet. Flera bostadsutvecklingsprojekt skulle kräva åtgärder som tar tid, t.ex. ny infrastruktur, sanering av förorenade markområden, nedläggning av spårområden m.m.
Uppdraget slutredovisades den 15 februari 2018. Från och med den 16 februari 2018 fick den statliga utredningen Samordning för bostadsbyggande ett inte helt olikt uppdrag. Sammantaget har Sam- ordning för bostadsbyggande medverkat till att 30 av 65 fastighets- överlåtelser genomförts eller kommit så långt i genomförandet att parterna inte behöver något ytterligare externt stöd. 18 fastighets- ärenden har avskrivits på grund av att fastigheterna har befunnits olämpliga för exploatering eller att kommunen har ändrat sin planer- ing. I flertalet av dessa ärenden hade Försvarsmaktens intressen varit avgörande.87 Utredningens slutredovisade sitt uppdrag i mars 2021 (SOU 2021:23).
För flera kommuner är den statligt ägda marken det enda område där bostadsbyggande kan ske i större omfattning (i relation till kommunens storlek) och/eller i nära anslutning till befintlig infra- struktur. Möjligheten att förvärva statlig mark är i vissa fall därför av avgörande betydelse för kommunernas utveckling. I ärenden som sammantaget berör 20 fastigheter bedöms att det vore värdefullt med ett fortsatt externt stöd för att komma till avslut i förhandlingarna. Totalt rör det sig om
86Bostäder på statens mark – en möjlighet? (SOU 2017:71).
87För en utförligare redovisning hänvisas till bilaga 16 till Slutredovisning av Utredningen om bostadsbyggande på statens fastigheter – Kompletterad med ärendestatus i december 2020 av Sam- ordning för bostadsbyggande.
88Status för ärendena beskrivs i bilaga till Slutredovisning av Utredningen om bostadsbyggande på statens fastigheter – Kompletterad med ärendestatus i december 2020 av Samordning för bostads- byggande.
378
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
9.6.3Hinder vid försäljning av mark i statens ägo
Utredningen Samordning för bostadsbyggande har konstaterat att stat- liga myndigheter har svårt att inom ramen för sina uppdrag göra nödvändiga intresseavvägningar för att besluta om marken ska av- yttras för bostadsbyggande eller förbli i statlig ägo. Utredningen pekar ut de statliga bolagens markägande som lättare att styra mot att prio- ritera försäljning för bostadsbyggande. De statliga bolagen ska som huvudregel agera på det sätt som ger bäst ekonomisk vinning enligt bolagsrättsliga regler.
Utredningen Samordning för bostadsbyggande uppmärksammade särskilt de fastigheter som ägs och förvaltas av Trafikverket och Jernhusen. Dessa fastigheter ligger i attraktiva, centrala lägen i kom- munerna vilket skulle vara optimalt för bostadsbyggande. Flertalet av fastigheterna berörs dock av järnvägsspår som är eller har varit en del i det nationella järnvägssystemet. Utvecklingen har gjort att en del av dessa spår inte längre behövs för järnvägsändamål, varför be- rörda fastigheter skulle kunna användas för annat ändamål, till exem- pel bostadsbyggande. Det konstateras samtidigt att processen för nedläggning av spår är tidskrävande. Det måste gå tre år mellan ett beslut om att upphöra med underhållet av spåren och själva nedlägg- ningsbeslutet. Utredningen lyfter att denna process borde ses över med inriktning att bestämma en kortare tid mellan besluten för vissa situationer, samt att överväga om det enklare undantagsförfarandet, s.k. slopning, kan användas i fler situationer än vad som är fallet i dag.
Vidare lyfter den tidigare utredningen de fastigheter som För- svarsmakten har använt för sin verksamhet som problematiska för att bygga bostäder på då det ofta finns oexploderad ammunition i marken, vilket försvårar eller förhindrar en ändrad markanvändning. Det har tidigare funnits en osäkerhet vad gäller metoder för hur risk- reducerande åtgärder ska utföras på dessa marker. Mot bakgrund av de ökade kunskaper som finns i dag och den metodutveckling som har skett, ser den tidigare utredningen förbättrade möjligheter att hantera detta särpräglade problem i framtiden.
Vidare lyfte den tidigare utredningen att kommunerna har svårt att veta hur myndigheternas beslutsprocess ser ut och till vem eller vilka personer på myndigheterna som de ska vända sig för att disku- tera en fastighetsaffär vilket leder till att överlåtelseprocesser tar lång tid. En annan faktor som gör processen lång är diskussionerna om
379
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
priset för marken vid kommunernas köp av mark från statliga myn- digheter. I syfte att få mer betalt säljer myndigheterna sällan mark till kommunerna innan en detaljplan eller förslag till detaljplan har upprättats.89 För kommunerna innebär förfarandet ofta en större osäkerhet och låsningar i plangenomförandet, och inte sällan längre planeringstider då de inte har den önskade rådigheten över marken.
Vid expropriation av privatägd mark avgör tvärtom kommunen när en sådan process ska inledas och därmed i princip även hur marken ska värderas. Utredningen pekar på att det förefaller tveksamt om det verkligen har varit lagstiftarens avsikt att staten ska kunna styra försäljningstidpunkten för att kunna få en högre köpeskilling från en kommun, jämfört med vad kommunen skulle behöva betala vid köp från en annan markägare. Reglerna i försäljningsförordningen och jämförelsen med expropriationsförfarandet visar, enligt den tidi- gare utredningens uppfattning, att när det gäller försäljning av statlig mark för samhällsbyggnadsändamål bör kommunen äga frågan om tidpunkten när en fastighetsöverlåtelse ska genomföras. Det är med andra ord rimligt att försäljningen ska kunna genomföras vid den tid- punkt som kommunen skulle ha kunnat expropriera marken, om det hade varit fråga om mark i privat ägo. Det bör därmed normalt bara krävas en översiktsplan som visar att marken behövs för samhälls- byggnadsändamål för att myndigheterna ska sälja marken om en kom- mun vill köpa den. Naturligtvis ska staten dessförinnan ha utrett sitt behov av marken för andra ändamål och fattat beslut om att den kan säljas.
Enligt Planprocessutredningen (SOU 2015:109) har de allra flesta kommuner en uttalad politisk ambition att bygga bostäder och att öka kommunens folkmängd. Det har resulterat i att kommunerna satsar mer resurser på planering, vilket i sin tur ställer ökade krav på att det finns lämplig mark tillgänglig.
Utredningen Samordning för bostadsbyggande konstaterade i lik- het med den föregående utredningen Bostadsbyggande på statens mark att processerna kring avyttring av statlig mark kan ta tid.
Den tidigare utredningen90 tar upp faktorer som påverkar enskilda bostadsbyggandeprojekt som också medför att det är svårt att för- utse resultatet i antal bostäder vid en försäljning statens fastigheter
89SOU 2017:71: Bostäder på statens mark – en möjlighet?, s. 36.
90SOU 2017:71: Bostäder på statens mark – en möjlighet?
380
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
till kommuner. Vid bostadsbyggande kolliderar ofta olika mål och intressen.
Utifrån bostadsbristen är det lätt att tro att bostadsbyggande är prioriterat men även andra intressen framhålls regelmässigt som prio- riterade. Som exempel kan nämnas att bostadsbyggande ofta står i strid med statliga riksintressen vilket förhindrar att marken bebyggs. Utredningen utesluter inte att förutsättningar finns för att i ökad utsträckning tillföra kommunal eller enskild mark för bostadsbyg- gande och är angelägen att lägga förutsättningarna till rätta för att så ska kunna ske. När det gäller statlig mark anser utredningen emeller- tid att ett särskilt tydligt ansvar faller på statsmakterna att underlätta genom att styra myndigheternas förutsättningar att fatta beslut och prioritera bostadsbyggande i större utsträckning samt att agera skynd- samt vid de tillfällen då en myndighet och en kommun är överens om att en bit mark är lämplig för bostadsbyggande. Det är också av vikt att regeringen gör tydligt i vilket syfte som sådana avyttringarna sker, är målsättningen rent kvantitativ eller att tillgodose ett mer specifikt problem inom bostadsförsörjningen?
9.7Utredningens bedömningar
Mark i offentlig ägo har under lång tid varit ett viktigt verktyg för bostadsförsörjningen där både stat och kommun bidragit, men där kommunerna genom planmonopolet stått i centrum. För bostads- produktionen i allmänhet och för allmännyttan i synnerhet har mark i kommunal ägo varit en nyckelfaktor.
Vid försäljning av mark kan kommunen styra vad som byggs, med fler faktorer än de som är tillgängliga genom planinstrumentet. Pro- duktion i betydelsen kvantitet i antal lägenheter har hamnat i fokus för bostadsförsörjningen och för kommunernas exploateringsverk- samhet, men ambitionen behöver inte stanna där. Markinnehavet kan och bör enligt utredningens bedömning ses som ett verktyg av flera som kan användas för att styra utformning av närmiljön, vad som byggs och för vem. Som ett kraftfullt verktyg för bostadsförsörjning i bred bemärkelse. Detta handlingsutrymme att underlätta för fler att bo i goda bostäder och för att motverka socioekonomisk boende- segregation bör användas mer än vad som sker i dag.
381
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
9.7.1Markinnehav är ett kraftfullt verktyg som används med stor variation
Kommuner har möjlighet att genom sitt markinnehav och plan- monopol verka för en variation av byggaktörer, en blandning av olika hustyper, främja byggandet av kategoribostäder, styra storlek på bo- städerna och upplåtelseformer i ett visst område. Det kan också handla om att främja utvecklingen av prisrimliga bostäder, styra förmed- lingen eller motverka socioekonomisk boendesegregation. Utred- ningen bedömer att nu gällande reglering av markanvisningar och kommunernas planmonopol ger förutsättningar för detta. Utred- ningens intervjuer ger dock vid handen att den kommunala inställ- ningen till att använda markinnehavet för att möjliggöra visst byggande eller viss förmedling av bostäder varierar och det finns osäkerhet kring handlingsutrymmet. Det kan i en kommun handla om starkt fokus på att genom intäkter från markförsäljning säkra möjligheten att göra andra värdeskapande investeringar och i en annan om att styra upplåtelseform för att åstadkomma blandade bostadsområden. I en tredje kommun kan det handla om att aktivt arbeta med sociala bedömningskriterier för att åstadkomma bostäder som fler har råd med. För några är lagstiftade skyldigheter som bostäder inom LSS och äldreomsorg i fokus, medan andra gör har en bredare bostads- försörjande ansats och siktar på bostäder till äldre även utan om- sorgsbehov, ungdomar och studenter eller inkomstsvaga grupper. Några kommuner arbetar väldigt aktivt med att få fler byggaktörer på den lokala marknaden genom att anpassa arbetsformerna efter mindre företag eller ideella aktörer. Andra ställer krav på att bygg- herren bidrar till socialt ansvarstagande avseende åtgärder under genomförandet. Det kan handla om att exempelvis erbjuda lärlings- platser och yrkesorienteringspraktik för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden.
Utredningen har identifierat ett antal potentiella faktorer som på- verkar det kommunala förhållningssättet och som försvårar arbete med markinnehavet för social hänsyn.
382
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Förutsättningarna varierar
Kommunens markinnehav är ett kraftfullt verktyg för bostadsför- sörjningen, men inte för alla kommuner i alla lägen. I de kommuner där markinnehavet är stort och efterfrågan hög finns den största potentialen för kommunen att kunna påverka bostadsbyggandet för att bidra till en socialt hållbar bostadsförsörjning.
Markinnehav som verktyg för bostadsförsörjningen kan dels ses som en fråga om kvantitet i termer av att möjliggöra nyproduktion utifrån rådande efterfrågan, dels som en kvalitativ fråga i termer av att påverka utformning av närmiljö, vad som byggs och för vem.
Markanvisningar innebär att en förhandling sker mellan en kom- mun och en byggaktör om önskemål och villkor. Vid en markanvis- ning har kommunen genom planmonopolet en stark förhandlings- situation som gör det möjligt att genom markanvisningsavtal eller tomträttsavtal verka för inkludering på bostadsmarknaden och skapa förutsättning för en mångfald av byggherrar.
I de kommuner där markinnehavet är stort och efterfrågan hög är kommunens marktilldelning centralt för bostadsbyggandet. Det är också i dessa kommuner potentialen att kunna påverka kvalitativa faktorer är som störst givet att marknadsförutsättningarna i övrigt medger det. Kommuner med sämre marknadsförutsättningar har inte samma möjligheter. En del kommuner har på grund av sina lokala för- utsättningar svårt att locka till sig aktörer som vill bygga bostäder i kommunen. Utrymmet att då ställa specifika krav på de bostäder som ska byggas vid en försäljning av kommunalt ägd mark är begränsat. Man skulle kunna tro att detta endast gäller kommuner som ligger i gles- bygd men detta problem verkar utifrån utredningens intervjuer även finnas i kommuner i tillväxtregioner.
På vissa svagare marknader kan både privata och allmännyttiga kommersiella aktörer sakna intresse att producera nya bostäder. Där kan användardrivna idéburna bostadsaktörer vara direkt avgörande för att få till stånd bostäder som är anpassade till lokala behov. De kan därmed bidra till att trygga de bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden, förutsatt att de får tillgång till mark att bygga på.
383
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
Social hållbarhet i sin linda, stort behov av mål och tydlighet
Att kommunerna använder den mark som införskaffats av strate- giska skäl för att uppnå olika mål är på inget sätt nytt. Kommunalt ägd mark var i många delar förutsättningar för storskaliga projekt som egnahemsrörelsen, allmännyttans uppkomst och miljonprogrammet. Men ändå har både kommunrepresentanter och byggherrar vittnat till utredningen om ett något famlande arbete.
Utredningens sammanvägda bedömning utifrån de diskussioner som har förts med såväl kommunala tjänstepersoner som privata tjänstepersoner som arbetar för byggaktörer och bostadsförvaltande aktörer är först och främst att arbetet med social hållbar bostads- försörjning skulle dra nytta av att göra motsvarande resa som arbetet med hållbarhetskrav utifrån miljö- och klimatmål. Flera byggaktörer har lyft hur arbetet med hållbarhet i bostadsbyggandet har kommit längre när det gäller miljö- och klimathänsyn. Lagkrav på hållbarhet i bostadsbyggandet när det gäller miljö- och klimathänsyn är väl för- ankrat i politiska mål och det har utvecklats ett gemensamt språk för vad som är hållbarhetskrav utifrån miljö- och klimataspekter. Bygg- aktörer upplever att det är lättare att förstå vad en kommun som beställare önskar i en markanvisning när det kommer till denna typ av hållbarhetsmål.
Kommunens markanvisningsförfaranden för kommunal mark på- verkar förutsättningarna att uppnå de mål som kommunen har med markanvisningen. Det finns inte ett markanvisningsförfarande som alltid är rätt för alla kommuner. Det finns för- och nackdelar med de olika anvisningsförfarandena och viket förfarande som bäst passar beror på kommunens mål i övrigt och planeringsförutsättningarna.
För att en förhandling i samband med en markanvisning ska leda till överenskommelse om mer kvalitativa och sociala villkor krävs att det finns sådana politiska ambitioner i kommunen. Om det saknas kommer inte mål, krav, bedömningskriterier eller förhandlingar till stånd. Avgörande för att kommunens markinnehav används effektivt är också att det finns en tydlig politisk målsättning om vilka bostads- sociala värden som ska uppnås. Lämpligen går detta att utläsa i den kommunala handlingsplanen för bostadsförsörjning. Utifrån den kan riktlinjer för markanvisningar med urvalskriterier och uppföljning utarbetas.
384
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
I de kommuner och projekt som särskilt syftar till att uppnå lägre boendekostnader finns det ett behov av att ha en tydlig uppfattning om målgruppen och hur den ska nås. Även om krav ställs på att hyresbostäder med lägre hyror ska byggas i en markanvisning be- höver kommuner fullfölja med ställningstaganden om hur de byggda bostäderna sedan ska förmedlas, vilka som ska få flytta in i de pris- rimliga bostäderna. Den frågan har inom ramen för undersökta pilot- projekt visat sig svår. Det kan på motsvarande sätt vara enkelt att sätta ett mål för minskad socioekonomisk boendesegregation, men kom- plicerat att förtydliga vad som i praktiken menas med ökad blandning och hur kommuner ska styra mot det genom sina markanvisningar.
Utredningen gör bedömningen att det finns anledning för staten att mer aktivt bistå med metodutveckling och rådgivning för hur det offentliga markinnehavet kan användas för social hållbarhet.
Prispåverkande faktorer och den kommunala ekonomin
Ett särskilt kommunalt krav i en markanvisning utifrån en viss poli- tisk målsättning kan påverka intresset av att bygga på marken. Vissa krav kan innebära att betalningsviljan för marken reduceras. Ett exem- pel på krav som innebär ekonomiska konsekvenser för exploatörer är specifika krav på att en viss andel av de färdiga bostäderna ska ha lägre hyra.91
Enligt utredningens bedömning är det inte lagstiftningen som sätter hinder för kommuners markpolitik när det kommer till att skapa förutsättningar för fler hushåll att komma in på den ordinarie bo- stadsmarknaden. Däremot finns det stark kritik från kommunsek- torn för att deras handlingsutrymme gällande exploateringsekonomi minskat när förköpsrätten och de s.k. exploatörsbestämmelserna tagits bort. Detta är väl beskrivet i SOU 2018:67.
Kommunalt ägd mark är en av de få realiserbara tillgångar som många kommuner har tillgång till som kan användas för att stärka den kommunala ekonomin och finansiera investeringar, och därmed begränsa behovet av upplåning. I och med detta skapas ett tryck på att generera så stora intäkter som möjligt från markförsäljningar. En kvalitetsfokuserad kommunal bostadsplanering kan därför stå i kon- flikt med en kommuns behov och intresse av att skapa intäkter vid
91Smart kravställande i markanvisningar: Bostadsmark i Göteborg (chalmers.se).
385
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
en försäljning av kommunens mark. Det kan uppfattas som en plikt gentemot medborgarna att maximera intäkterna. De relativt lägre försäljningsintäkter som projekt med höga sociala ambitioner kan ge kan påverka möjligheten till investeringar i den offentliga miljön, såsom gator, parker och infrastruktur eller samhällsfastigheter.
Även inom den mindre skalan, projektekonomin finns utma- ningar. Exempel på utmaningar inom projektekonomin är möjlig- heten och lämpligheten i krav på parkeringsplatser för bil, vilket är kostnadsdrivande. Genom krav på parkering dimensioneras projekt för en specifik målgrupp, där köpstarka hushåll kan antas inneha bil och klara av att betala för den merkostnad som ett garage ger medan hushåll med lägre köpkraft inte kan det. Krav på dyra parkeringslös- ningar kan således verka utestängande. Men å andra kan sidan kan vissa typer av projekt få svag attraktivitet på marknaden om förvänt- ningar på lätt tillgängliga parkeringar inte förverkligas.
Av propositionen Gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110 framgår att kommunen kan vara skyldig att avstå från möjliga intäkter när värden om livsmiljö står på spel. Samtidigt är trycket mycket stort på kommuner att maximera sina intäkter från de få realiserbara resur- ser man har tillgång till vilket skapar en svår avvägning för kommu- ner. Det finns heller inga direkta sanktioner mot kommuner som väljer att prioritera intäktsmaximeringen och det finns tecken på att kortsiktiga ekonomiska hänsynstaganden kan få företräde i sådana situationer.92
Kommunalekonomiska överväganden såväl som kommunalpolitiska viljeyttringar är vad som i grunden påverkar potentialen i markinne- havet som verktyg för att möjliggöra en utveckling av bostadsbestån- det som skapar förutsättningar för fler att kunna få sina bostadsbehov tillgodosedda. Metoderna för att ta reda på hur sociala krav i en mark- anvisning omsätts kommunalekonomiskt är i behov av utveckling. Långsiktiga effekter som jämlika uppväxtvillkor och minskad socio-
92Metzger J., Håkansson M. och Lundström L. (2021): Förutsättningar för en proaktiv kom- munal bostadsplanering, KTH, s. 21, som i sin tur hänvisar till flera olika källor som grund för denna slutsats, nämligen. Stadsrevisionen (2021). Översiktsplanens styrkraft (Projektrapport nr 1). Stockholm: Stockholms stad, Zakhour, S. & Metzger, J. (2018). From a
Regime” to a
386
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
ekonomisk boendesegregation kan vara svåra att fånga medan intäk- terna från en försäljning får direkt påverkan på balansräkningen.
Utredningen vill framhålla att det är viktigt att kommunens orga- nisation när det gäller bostadsplanering samspelar när det gäller att uppnå bostadssociala mål. Särskilda krav i en markanvisning behöver kopplas samman med de mål som gäller för planeringen i detaljplane- läggningen, bygglovsprocessen och genomförandeavtalens utformande, något som kräver samverkan mellan olika delar av den kommunala förvaltningen.
Utredningen ser ett behov av att staten tar mer aktivt ansvar för metodutveckling för hur markanvisning kan användas som verktyg för bostadsförsörjning och social hållbarhet.
Det bör erinras om att kommunala markanvisningar i hög grad med nödvändighet blir en fråga om nyproduktion. Krav i markanvis- ning som handlar om att skapa bättre förutsättningar för svaga hushåll på bostadsmarknaden begränsas av att nyproduktion som regel inne- bär högre boendekostnader på grund av höga produktionskostnader.
Sammanfattningsvis förutsätter en ändamålsenlig användning av kommunernas markinnehav att kommunerna är fria att utforma mark- politiken utifrån kommunens lokala förutsättningar och behov. Arbetet skulle emellertid tjäna på att vissa gemensamma förutsättningar tyd- liggjordes, för att arbetet med en socialt hållbar bostadsförsörjning ska kunna bedrivas mera systematiskt, och ändamålsenligt samt ge bättre och tydligare resultat.
9.7.2Förutsättningar för olika aktörer att bygga
Markpolitiken och genomförande av markanvisningar kan vara en avgörande faktor för vilka aktörer som har tillgång till den lokala mark- naden för bostadsproduktion. Olika metoder för markanvisning kan således öppna upp eller stänga möjligheterna till konkurrens och för olika typer av byggprojekt och affärsmodeller. Tydlighet med vad kom- munen vill uppnå och vad som ligger bakom dessa ställningstagande är avgörande för öppen och transparent markpolitik.
Att skapa möjligheter för en mångfald av byggherrar och idé- burna bostadsaktörer kan möjliggöra specifika bostadstyper och bidra till en demokratisering av bostadsmarknaden. Utredningen har också visat att idéburna bostadsaktörer kan tillföra en ny målgrupp och
387
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
kanske en ny boendeform i sin stadsdel och därmed motverka socio- ekonomisk boendesegregation.
9.7.3Behov att förtydliga lagen om kommunala markanvisningar
Mot bakgrund av den otydlighet som råder finns ett behov att tyd- liggöra innebörden av flera olika krav i lagen om kommunala mark- anvisningar, däribland vad det innebär att kommunens riktlinjer för markanvisningar ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.
Av den befintliga lagen om kommunala markanvisningar framgår att riktlinjerna bör innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.
Utredningens utgångspunkt är att en kommun – för att kunna bidra till en socialt hållbar bostadsförsörjning – måste överväga de preciseringar som den befintliga lagen kräver inte bara var för sig utan även som en helhet och i sitt sammanhang – baserat på hur dessa påverkar bostadsförsörjningen. Det blir då naturligt att den kommunala handlingsplanen för bostadsförsörjning utgör en utgångspunkt för riktlinjerna för markanvisning.
Vad gäller hur dessa sammanhang ser ut gör utredningen följande bedömningar.
Utgångspunkter och mål
Med utgångspunkter och mål avses enligt förarbetena framför allt principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för be- dömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark.
Enligt utredningens bedömning bör principerna för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner ta hänsyn till vilken typ av användning som är avsedd för marken ifråga. Utöver
388
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
vad som i detta avseende vanligen framgår redan av detaljplanen, bl.a. om marken är avsedd för bostadsändamål eller för annat ändamål, anser utredningen det lämpligt att vid kostnadsfördelningen ta hän- syn även till andra krav som görs bindande t.ex. genom överlåtelse- avtal eller genom andra avtal som träffas i samband eller med anled- ning av en överlåtelse eller upplåtelse.
Huruvida hyran sätts lägre än sedvanligt, vilka bostadstyper och upplåtelseformer som föreskrivs och vilka fördelningsprinciper som tillämpas för nya bostäder, eller andra kvaliteter som parterna kom- mit överens om, utgör enligt utredningen exempel på relevanta hän- synstaganden för hur kostnaderna och intäkterna fördelas. Enligt utredningen framgår detta redan av förarbetena till nuvarande lag- reglering där det dock är formulerat mindre tydligt som ”förhållan- den som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark”.
Handläggningsrutiner och grundläggande villkor
Med handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvis- ningar avses enligt befintliga förarbeten hur kommunen hanterar in- komna intresseanmälningar och förslag från byggherrar, hur besluts- gången ser ut i sådana ärenden, vilka krav som ställs på en sådan intresseanmälan för att den ska bli behandlad samt bedömnings- grunder vid utvärdering av förslag. Med handläggningsrutiner avses även kommunens mål när det gäller handläggningstider för olika beslut.
Utredningen konstaterar att kraven i nuvarande förarbeten inne- fattar både krav på att precisera rutiner och på att precisera bedöm- ningskriterier, vilket är konsekvent med hur kravet är formulerat i lagtexten. Vad gäller handläggningsrutinerna vill utredningen särskilt framhålla att dessa torde vara av stor praktisk betydelse för vilka aktörer som kan medverka vid en markanvisning. För små aktörer och aktörer som är nya på den aktuella marknaden är det särskilt viktigt att det går att ta reda på hur markanvisningen går till och vad som förväntas av dem. Utredningen vill därvid sätta fokus på förut- sättningarna för såväl relativt mindre företag som för idéburna aktörer att medverka i markanvisningar, detta inte endast för att dessa ska tillförsäkras likvärdiga villkor i jämförelse med andra aktörer men
389
Det allmännas markinnehav |
SOU 2022:14 |
även för att det enligt utredningens mening har betydelse för bo- stadsförsörjningen.
När det sedan gäller bedömningsgrunderna vid utvärdering av för- slag vill utredningen särskilt fästa uppmärksamhet på att dessa bör ta sin utgångspunkt i vilka mål kommunen har fastställt för bostads- försörjningen.
Regler för markprissättning
Med regler för markprissättning avses enligt befintliga förarbeten att det i kommunernas riktlinjer för markanvisningar bör framgå hur kommunen avser säkerställa att försäljning av mark inte sker under marknadsmässigt pris, mot bakgrund av de regler som finns i kom- munallagen (1991:900) och EU:s statsstödsregler. Även om, vilket framfördes i remissomgången, principer för markprissättning redan är därstädes reglerad bedömde regeringen att det likväl kunde finnas ett behov för den enskilda kommunen att tydliggöra hur man går tillväga vid prissättning av mark, exempelvis i vilka sammanhang man tillämpar oberoende expertvärdering och hur man arbetar med öppna anbudsförfaranden.
Här aktualiseras enligt utredningen framför allt liknande frågor som vid fördelningen av kostnader och intäkter, och värderingen av den mark som försäljs eller upplåts måste enligt utredningens be- dömning anses vara beroende av vilken typ av användning som är avsedd för marken ifråga. Huruvida en lägre hyra än sedvanligt måste tillämpas vid bostadsbyggande, vilka bostadstyper eller upplåtelse- former som föreskrivs och vilka förmedlingsprinciper som tillämpas, eller om dessa bostäder kommer att fördelas av en kommunal bostads- förmedling, utgör således enligt utredningen exempel på relevanta hänsynstaganden vid bedömning av markens värde, vilket bör kunna komma till uttryck i de kommunala riktlinjerna för markanvisningar.
9.7.4Staten ska agera föredömligt
Marktillhandahållande för bostadsbyggande på mark som staten äger kräver medverkan av såväl stat som kommun samt samarbete dem emellan. Det är samtidigt viktigt att staten agerar aktivt för att fri- göra mark och föregår med gott exempel.
390
SOU 2022:14 |
Det allmännas markinnehav |
Det finns utmaningar med att se till att statligt ägd mark bebyggs med bostäder. En del mark som i dag ägs av staten skulle i vissa fall vara intressant för bostadsbyggande. Staten bör agera föredömligt och verka för att mark som är lämpad till bostadsbyggande avyttras till kommunerna. På det sättet bidrar staten till kommunernas möj- lighet att bygga upp ett strategiskt markinnehav.
Det motsatta förhållandet, om staten uppfattas som motsträvig och saktfärdig när kommunerna identifierat projekt som kan leda till bostäder på statligt ägd mark påverkar förtroendet mellan stat och kommunsektorn och i förlängningen bostadsförsörjningen.
Det finns redan ett regelverk för hur statlig mark ska avyttras där det framgår att kommunerna har en förtur till att få köpa sådan mark för vissa ändamål, till exempel bostadsbyggande. Av tidigare utred- ningar framgår att det finns utrymme för att förbättra dessa proces- ser vilket enligt utredningen skulle gynna bostadsbyggandet. Att göra processen från att en kommun inkommer med ett startbesked till att försäljningen genomförs tydlig och snabb är en sådan förbättring.
391
10 Idéburna bostadsaktörer
10.1Inledning
Det finns bostadsaktörer som drivs av andra ändamål än avkastning på det egna kapitalet. I Sverige har det saknats ett etablerat begrepp för dessa bostadsaktörer, som i kommittédirektivet beskrivs tillhöra en
En från stat och kommun fristående bostadsaktör som med annat ändamål än vinst planerar, bygger, förvaltar eller fördelar bostäder för definierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande.
Med från stat och kommun fristående avses att bostadsaktören inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region.1
Med annat ändamål än vinst avses att avkastning på det egna kapi- talet inte är det huvudsakliga ändamålet eller syftet med verksamheten. Härmed tydliggörs idéburna bostadsaktörers särart i relation till privata och allmännyttiga fastighetsaktörer, som oftast drivs som ett aktiebolag. Aktiebolag har som huvudregel som syfte att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna.2 Allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag, som behandlas i kapitel 8, kan kortfattat sägas vara aktie- bolag som bedrivs i allmännyttigt syfte, enligt affärsmässiga principer. En idéburen bostadsaktör kan göra vinst, men vinsten är inte det
1Se definitionen av idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet, SOU 2019:56: Idéburen välfärd, s. 166, 168. Jfr även prop. 2009/10:55: En politik för det civila samhället, s. 28, där begreppet det civila samhället används i betydelsen ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen.”
2Jfr SOU 2019:56: Idéburen välfärd, s. 156, samt s. 166 om syftet med att ha en definition för att avgränsa idéburna aktörer mot offentliga aktörer och mot kommersiella aktörer. Se även
3kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551). Se Divercity (2021): Kommunernas processer – verktygslåda för främjande av byggemenskaper i Sverige, s. 22, för sammanställning av särdrag för så kallat socialt byggande i relation till offentligt och kommersiellt byggande.
393
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
enda eller huvudsakliga ändamålet. Idéburna bostadsaktörer bär lik- heter med andra idéburna organisationer. Kännetecknande för idé- burna organisationer inom välfärden, som diskuteras i utredningen Idéburen välfärd (SOU 2019:56), är till exempel att de frivilligt valt att gå samman kring en idé och värdegrund, att allmännytta eller med- lemsnytta är deras främsta drivkraft samt att eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och därmed kommer samhället till godo.3
Annat ändamål än vinst kan till exempel vara sociala, miljömässiga eller andra ändamål. Sociala ändamål kan innebära att främja den all- männa bostadsförsörjningen på en ort, att främja gemenskap i bo- endet, underlätta situationen för hushåll som har svårt att hitta en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden, motverka ofrivillig ensam- het och social isolering, motverka hemlöshet, boendesegregation, trång- boddhet, eller annat.
Miljömässiga ändamål kan vara att främja ett resurseffektivt bo- ende, delningsekonomi med mera. Idéburna bostadsaktörer kan så- ledes verka för både bredare och smalare ändamål än utredningens syfte att skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörj- ning som underlättar situationen för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på marknadens villkor.
Med planerar, bygger, förvaltar eller fördelar bostäder tydliggörs att en idéburen bostadsaktör kan verka inom en bredd av verksamheter knutna till bostadsområdet.
Med definierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande avses dels att en idéburen bostadsaktör kan bygga eller förvalta bostäder åt andra människor, dels att aktören själv kan nyttja bostaden. Defi- nierade målgrupper och behov kan till exempel vara de som beskri- vits ovan om sociala ändamål.
Idéburna bostadsaktörer kännetecknas av stor diversitet. Därför anser utredningen att definitionen bör vara neutral ifråga om asso- ciations- och upplåtelseformer. Detta är i linje med beskrivningen i utredningen Idéburen välfärd (SOU 2019:56) att idéburna organisatio- ner som väljer att vara aktörer inom välfärden kan ha olika associations- former. Bland annat nämns stiftelser, ideella föreningar, ekonomiska föreningar och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb).4
3SOU 2019:56: Idéburen välfärd, s. 60. Se även s.
4SOU 2019:56: Idéburen välfärd, avsnitt 5.3.
394
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
10.2Idéburna bostadsaktörer – nytt begrepp för aktörer som funnits länge
Idéburna bostadsaktörer är ett nytt begrepp för att definiera, särskilja och uppmärksamma olika bostadsaktörer i Sverige. Men idéburna bo- stadsaktörer har historiskt haft en viktig roll inom bostadsförsörj- ningen. Exempel på tre sådana aktörer är Stockholms kooperativa bostadsförening (SKB) som bildades 1916, Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsförening (HSB) som bildades 1923 samt Riksbyggen som bildades 1940. De bildades i en tid präglad av industrialisering, urba- nisering, bostadsnöd och undermålig boendestandard. Under denna tid växte bostadsförsörjningen i städer och stadssamhällen fram som en fråga för kommuner, arbetsgivare och välgörenhetsorganisationer. Parallellt fanns även stiftelser och aktiebolag med begränsad utdel- ning som hade bostäder, ofta för en särskild kategori människor som gamla eller medlemmar av ett visst trossamfund. Gemensamt för dessa aktörer var ett socialt strävansmål. Det kooperativa tänkandet var starkt och genom att gå samman, med stöd från bland annat kom- muner och fackföreningar, skulle medlemmarna antingen själva kunna bygga eller erbjudas bra och billiga bostäder. Med tiden, och med stöd från staten, kom även kommuner att bilda bolag som utan vinst- syfte skulle uppföra goda bostäder.5
Den svenska bostadsrättsformen, lagstadgad sedan
5SOU 2008:38: EU, allmännyttan och hyrorna, Bilaga 11, s. 323 f, samt
6SOU 2002:21, Att äga sin lägenhet, s. 95.
7Se prop. 1942:341: med förslag till lag om kontroll av upplåtelse och överlåtelse av bostadsrätt m.m. Bostadsrättskontrollagen (BoKol) avvecklades 1968 parallellt med hyresregleringen.
395
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
att bostadsrättsköpare blev medlemmar i en bostadsrättsförening.8 Denna ursprungliga tanke med bostadsrättsformen bär likheter med de sammanslutningar av privatpersoner som finns i dag och tillskapar bostäder för eget nyttjande, såsom byggemenskaper.
SKB, HSB och Riksbyggen är i dag väl etablerade aktörer. En skill- nad är att de inte längre finansiellt särbehandlas av staten utan kon- kurrerar på samma villkor som kommersiellt drivna bostadsaktörer.
Parallellt med de etablerade aktörerna finns bostadsstiftelser och en ny rörelse av privatpersoner som vill lösa sina egna och andras bostadsbehov genom en blandning av individuellt deltagande med arbete och ett kollektivt risktagande. Dessa idéburna aktörer är dels relativt marginella, dels en del av en växande rörelse. Utredningen har därför specifikt valt att fördjupa sig i deras villkor. Det handlar om bostadsstiftelser, byggemenskaper och startargrupper som verkar för bogemenskaper.
Byggemenskaper och startargrupper som verkar för bogemenskaper betraktas av utredningen som användardrivna idéburna bostadsaktö- rer, som av utredningen definieras som:
En från stat och kommun fristående bostadsaktör, startad av individer eller hushåll som gått samman, som med annat ändamål än vinst pla- nerar, bygger, förvaltar eller fördelar bostäder för definierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande.9
Att en användardriven idéburen bostadsaktör startas av individer eller hushåll som gått samman innebär en precisering av en idéburen bo- stadsaktör, som likt bostadsstiftelser kan startas på andra grunder.
Begreppet ligger nära begreppet socialt byggande. Det saknar en etablerad definition men förekommer som benämning på den breda rörelse som präglas av att människor går samman för att påverka de bygg- och boendeprojekt de vill ha och tillsammans organiserar genom-
8Billing, Peter och Stigendal, Mikael (1994): Hegemonins decennier: lärdomar från Malmö om den svenska modellen; Sørvoll, Jardar (2013): The Politics of Cooperative Housing in Norway and Sweden
9Byggemenskaper har beskrivits som ett idé- och behovsdrivet byggande som är en del av en möjlig tredje sektor vid sidan av kommersiellt och allmännyttigt bostadsbyggande. Se Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, s. 7.
396
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
förandet.10 Byggemenskaper och startargrupper är båda del av denna rörelse, som även innefattar ekobyar, bygdebolag m.fl.
Varken begreppet idéburen bostadsaktör eller användardriven idé- buren bostadsaktör innefattar enskilda individer eller hushåll som bygger egnahem.
I utredningen används begreppet idéburen bostadssektor som sam- lingsbegrepp för idéburna bostadsaktörer och användardrivna idé- burna bostadsaktörer och den påverkan aktörerna har på bostads- försörjningen och de andra värden de tillför samhället. I sektorn ingår idéburna aktörer som har verksamhet inom förmedling av bostäder. Till dessa hör organisationer som bistår människor i utsatthet med hjälp att få en stadigvarande bostad. I vissa fall kan dessa organisa- tioner inleda samverka med aktörer på bostadsmarknaden som kan erbjuda socialt hållbara bostadslösningar i partnerskap. Verksam- heterna kan innebära rådgivning och förmedling av bostäder riktad till exempelvis barnfamiljer utan resurser för att de ska kunna ta sig in på bostadsmarknaden själva, kvinnor utsatta för våld och män- niskor i social utsatthet. I Socialstyrelsens hemlöshetskartläggning från 2017 beskrivs att de idéburna verksamheterna tar ett allt större ansvar för personer i hemlöshet, inte minst för barnfamiljer med små resurser och personer som befinner sig i akut hemlöshet.11 Idéburna bostadsaktörer med verksamheter riktade mot förmedling och akut hemlöshet är inte i fokus i detta kapitel.
10.3Bostadsstiftelser
10.3.1Stiftelser regleras i lag och ändamålsföreskrifter styr prövning av bostadssökande
Stiftelser regleras i stiftelselagen (1994:1220) som innehåller en all- män definition av stiftelsebegreppet:
2 § En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål.
10Rådslag socialt byggande
11Socialstyrelsen (2017): Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär, se till exempel s. 82.
397
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Stiftelsens egendom skall anses vara avskild när den har tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseför- ordnandet.
Syftet med en stiftelse får inte vara att främja stiftaren i ekonomiskt avseende. I övrigt ställs inga krav på att ändamålet måste vara be- skaffat på ett visst sätt. Det som är unikt med en stiftelse är att den varken har medlemmar eller ägare, vilket skiljer den från föreningar och bolag. En stiftelse kan därför inte nyttjas för att ta ut vinst till en ägare. Stiftelsen äger i princip sig själv. Stiftelsen förvaltar en eko- nomisk förmögenhet, som en eller flera fysiska eller juridiska per- soner (stiftare) har avsatt för ett särskilt ändamål, vilket skall vara över en längre tid.12
En bostadsstiftelse hyr ut bostäder till en viss destinatärskrets
I Sverige finns det i huvudsak två typer av stiftelser. För den ena an- vänds benämningen avkastningsstiftelse. Den karaktäriseras av att stif- telsen tillgodoser sitt syfte genom att ur den löpande avkastningen på förmögenheten ge kontanta bidrag, som regel till fysiska perso- ner. Den andra typen benämns verksamhetsstiftelse och karaktäriseras av att den som regel tillgodoser sitt syfte genom att utöva närings- verksamhet. I förarbetena beskrivs att det finns verksamhetsstiftel- ser inom bostadssektorn.13
En bostadsstiftelse betraktas av utredningen som en idéburen bostadsaktör. Stiftelselagen innehåller ingen särskild definition av en bostadsstiftelse. En bostadsstiftelse är en näringsdrivande stiftelse som har till ändamål att bereda bostäder till en eller flera kategorier av personer. Det innebär en stiftelse vars stiftelseförordnande föreskriver att bostäder ska hyras ut till en viss destinatärkrets.14
Sådana stiftelser som före 2011, det vill säga när lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag
12Se till exempel Karnov, lagkommentar 1 kap. 2 § och Länsstyrelsen i Stockholms län (2011): Tillsyn av bostadsstiftelser Granskning av 41 bostadsstiftelser
13Prop. 1993/94:9: om stiftelser, s.
14Länsstyrelsen i Stockholms län (2011): Tillsyn av bostadsstiftelser Granskning av 41 bostads- stiftelser
398
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
handlas inte närmare i detta kapitel. I avsnitt 8.2.1 beskrivs varför dessa stiftelser inte omfattas av allbolagen.
Stiftelser är enligt huvudregeln skattskyldiga för alla sina inkomster. Eftersom bostadsstiftelser juridiskt betraktas som en verksamhets- stiftelse som utövar näringsverksamhet omfattas de inte av skattefrihet för inkomst från sina fastigheter. De har således ingen skattemässig fördel i jämförelse med andra bostadsaktörer.
Ändamålet är centralt vid bildandet av en stiftelse
För stiftelsebildning behövs två rättshandlingar från stiftarens sida, dels ett förordnande (stiftelseförordnande), dels en förmögenhets- disposition som sker i enlighet med förordnandet.15
Utgångspunkten för lagens bestämmelser om förvaltning av en stiftelse är att den ska förvaltas i enlighet med vad stiftaren har före- skrivit i stiftelseförordnandet.16
Bland stiftelseförordnandets olika föreskrifter är de om ändamålet viktigast eftersom det är för detta ändamål som stiftaren avskilt en egendom.17 Stiftelsens ändamål styr användningen av den avskilda egendomen.18 Av förarbetena till stiftelselagen framgår att en fullstän- dig ändamålsbestämning för en stiftelse i princip omfattar tre moment: syfte, verksamhetsföremål och destinatärskrets. Syftet anger närmare vilket område stiftelsen ska verka inom eller vad den ska verka för, till exempel vetenskaplig forskning av visst slag eller tillgång till bo- städer. Verksamhetsföremålet bestämmer närmare på vilket sätt stif- telsen ska främja sitt syfte, till exempel genom att ge kontanta bidrag med en viss procentandel av förmögenhetens årliga avkastning eller genom att uppföra och förvalta flerfamiljshus. Destinatärskretsen anger vilka krav man måste uppfylla för att kunna komma i fråga för bidrag eller förmån av annat slag från stiftelsen, till exempel att man är i behov av extra stöd för högskolestudier eller att man är bosatt i en viss församling. En stiftelse kan ha mer än ett ändamål.19
15Prop. 1993/94:9: om stiftelser, s. 3.
161, 2 §§ 1 kap., 1 § 2 kap. stiftelselag (1994:1220), samt prop. 1993/94:9: om stiftelser, s. 105.
17Se till exempel Länsstyrelsen i Stockholms län (2011): Tillsyn av bostadsstiftelser Granskning av 41 bostadsstiftelser
18Prop. 1993/94:9: om stiftelser, avsnitt 2.6 Förvaltningen av en stiftelse m.m., avsnitt 4 Special- motivering om 2 kap. Förvaltning.
19Ibid, s. 105.
399
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Stiftelser är stabila organisationer över tid eftersom det är svårt att ändra dess föreskrifter. Föreskrifterna i ett stiftelseförordnande får ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om de på grund av ändrade förhållanden inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter. Föreskrifter om stiftelsens ändamål får ändras, upphävas eller i sär- skilt fall åsidosättas om det finns synnerliga skäl. Vid ändring av före- skrifter om stiftelsens ändamål ska vad som kan antas ha varit stif- tarens avsikt beaktas så långt möjligt. Tillstånd för ändringar beviljas av Kammarkollegiet.20
Stiftelser står under statlig tillsyn
Stiftelselagen innehåller bestämmelser som stärker och effektiviserar statens kontroll över stiftelserna. Alla stiftelser står under tillsyn av en tillsynsmyndighet. Stiftelselagens bestämmelser om tillsyn är tyd- lig: tillsynsmyndigheten ska ingripa om förvaltningen m.m. antas ut- övas i strid mot stiftelseförordnandet. Det är i linje med att stiftelsen ska förvaltas i enlighet med vad stiftaren har föreskrivit i stiftelse- förordnandet, i vilket ändamålsbeskrivningen är central.21 Bestämmelser om tillsyn med mera finns i stiftelseförordningen (1995:1280).22
I vissa stiftelseförordnanden förekommer beskrivningar om desti- natärer som behövande och ekonomiskt behövande. Länsstyrelser behöver förhålla sig till dessa begrepp i sin tillsyn, när de bedömer hur väl stiftelser uppfyller ändamål som handlar om bostäder till be- hövande, ekonomiskt behövande eller motsvarande.
Länsstyrelsen i Stockholms län granskade under 2010 41 bostads- stiftelser i Stockholms, Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län. Cirka trettio procent av de granskade stiftelserna förvaltades inte enligt sina föreskrifter om ändamål, vilket Länsstyrelsen beskrev som alarmerande.23 Även granskningar i media har visat att stiftelser i vissa fall upplåter hyresbostäder på ett sätt som strider emot stif-
201, 2 § 6 kap. Ändring m.m. av föreskrifter i ett stiftelseförordnande Stiftelselag (1994:1220).
213 § 9 kap. Tillsyn m.m. Stiftelselag (1994:1220), prop. 1993/94:9: om stiftelser samt Läns- styrelsen i Stockholms län (2011): Tillsyn av bostadsstiftelser – Granskning av 41 bostadsstiftelser
224 a § Stiftelseförordningen (1995:1280). Sju olika länsstyrelser är tillsyns- och registrerings- myndighet för de flesta stiftelser.
23Länsstyrelsen i Stockholms län (2011): Tillsyn av bostadsstiftelser - Granskning av 41 bostads- stiftelser
400
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
telsernas stadgar och att bostäder avsedda för behövande går till hyres- gäster med relativt höga inkomster.24
Ändamålsföreskrifter styr prövning av bostadssökande
Ändamålsföreskrifter för bostadsstiftelser handlar ofta om att lägen- heter ska upplåtas eller förmedlas, att vissa kategorier av personer ska komma ifråga som hyresgäster och att lägenhetsupplåtelsen ska ske med vissa villkor, bland annat med billig hyra. För att stiftelsen ska kunna uppfylla sådana föreskrifter sker prövning av de bostads- sökande. Beroende på hur ändamålsföreskrifterna ser ut i stiftelsen kan bedömningskriterier formuleras som visar vilken eller vilka moment av prövning som stiftelsen måste göra för att ändamålet ska bli upp- fyllt.25
När det gäller bostadsstiftelser som tillhandahåller bostäder till enbart kvinnor eller män enligt sina stiftelseförordnanden så kan det utgöra giltiga undantag från diskrimineringsförbudet enligt 2 kap. 12 a § diskrimineringslagen (2008:567). I förarbetena till diskrimi- neringslagen framhålls just bostadsstiftelser som till exempel enbart hyr ut till kvinnor på grund av tillämpning av ett villkor i ett stiftelse- förordnande som ett undantag från diskrimineringsförbudet.26
Exempel på ändamålsföreskrifter och tillämpning
De studentbostadsstiftelser som intervjuats har som syfte att äga och förvalta bostäder åt studenter som är knutna till ett eller flera särskilt utpekade lärosäten på den ort där stiftelsen är verksam. Till- lämpningen har flera gemensamma nämnare, som att de sökande behöver kunna styrka att de studerar på minst 50 procent av heltids- studier och får tillgång till lägenheter genom kösystem. Utform- ningen av dessa har små skillnader och det förekommer avsteg från kötid. De tre aktörerna anser att de underlättar situationen för stu- denter. De jämför kötider med de som finns i de kommunala bo-
24Se
25Länsstyrelsen i Stockholms län (2011): Tillsyn av bostadsstiftelser - Granskning av 41 bostads- stiftelser
26Prop. 2007/08:95: Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 521.
401
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
stadsförmedlingarna på respektive marknad och konstaterar att deras interna kötider är klart kortare än för övriga studentbostäder och vanliga lägenheter på orten.27
Stiftelsen Arbetarebostadsfonden till minne av den 9 februari 1853 är Sveriges äldsta bostadsstiftelse och verksam i Stockholm. Stiftelsen äger och förvaltar cirka 1 600 bostäder. Dess syfte är att uppföra och förvalta goda bostäder, vilka främst bör upplåtas åt arbetare eller där- med jämställda, som är boende i Stockholm. Stiftelsen är fri att själva bestämma hur boende ska få tillgång till dess lägenheter. I första hand gäller turordning efter kötid, därefter görs en prövning av om den sökande är att betrakta som ”arbetare eller därtill jämställd”. Kravet på att sökande ska ha ett arbete innebär att stiftelsens bostä- der inte är tillgängliga för samtliga hushåll som har det svårt att skaffa en bostad på den ordinarie bostadsmarknadens villkor. Stiftelsen har ingen funktion gällande sociala bostäder för hushåll som uppbär för- sörjningsstöd eller har särskilda psykosociala problem som gör att de saknar arbete. Den sökande kan inte vara pensionär eller student. Stiftelsen Arbetarebostadsfonden tillämpar ett inkomsttak. Det innebär att en sökande som mest kan tjäna 8 prisbasbelopp, vilket i dagsläget innebär cirka 450 000 kronor per år brutto.28
Robert Dicksons stiftelse inrättades 1860, är en av Sveriges äldsta bostadsstiftelser och verksam i Göteborg. Stiftelsen äger och för- valtar ungefär 1 500 bostäder. Dess syfte är att främja sedlighet och gudsfruktan genom att uppföra sunda, väl försedda byggnader av- sedda till bostäder med skäliga hyror för arbetare i Göteborgsom- rådet, med vanliga eller låga inkomster. Stiftelsen beskriver att den finns till för vanliga människor som vill hyra en lägenhet och inte har möjlighet att köpa en bostad.29
23 000 personer står i stiftelsens egna, avgiftsfria bostadskö. Den genomsnittliga kötiden för att tilldelas en bostad via stiftelsen är 7– 9 år, vilket är jämförbart med Boplats Göteborg. För att tilldelas en bostad tillämpar stiftelsen ett inkomsttak på 36 000 kronor/månad per person som gäller för nyproduktion, succession och vid byten. Trots att stiftelsen tillämpar kötid försöker den att styra sökande med högst inkomst mot nyproduktion. Alla olika anställningsformer godkänns så länge den sökande arbetar.
27SGS, SSSB, Af bostäder.
28Stiftelsen Arbetarebostadsfonden.
29Robert Dicksons Stiftelse samt
402
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
Bostäder tilldelas i låg utsträckning på annat sätt än genom kötid eftersom stiftelsen är bunden till sitt ändamål. Men det skedde i sam- band med att Göteborgs stad behövde bostäder till nyanlända, då cirka 40 lägenheter tilldelades via en sorts förtur. Stiftelsen samarbetar med kommunen om att tillhandahålla bostäder till sociala kontrakt. Det regleras i stiftelsens samarbetsavtal med kommunen och sker i samband med nyproduktion.30
10.3.2Bostadsstiftelsers andel av bostadsmarknaden är liten
Antalet bostäder och antal bostadsstiftelser är svårbedömt
Utredningen kan inte redovisa ett exakt svar på hur många bostäder bostadsstiftelser äger eller förekomsten av antal bostadsstiftelser. SCB:s statistik över ägare till bostäder i det totala beståndet 2020 visar att kategorin övriga stiftelser och fonder äger 42 292 bostäder och familjestiftelser äger 269 bostäder.31 Tillsynsmyndigheterna för stiftel- ser har på utredningens uppdrag rapporterat in antalet bostäder som ägs av bostadsstiftelser.32 Utredningens uppskattning baserat på dessa uppgifter är att bostadsstiftelser äger ungefär 40 000 bostäder. Det motsvarar ungefär 8 promille av det totala antalet lägenheter i bostads- beståndet. Studentbostäder som ägs av stiftelser bedöms utgöra unge- fär tre fjärdedelar av det totala antalet bostäder ägda av bostadsstiftel- ser, motsvarande ungefär 6 promille av den totala bostadsmarknaden.33 Totalt finns cirka 100 000 studentbostäder34, varav studentbostads- stiftelserna förvaltar cirka en tredjedel. Stiftelsen Studentbostäder i Stockholm (SSSB) och Stiftelsen Göteborgs Studentbostäder (SGS) förvaltar cirka 8 000 bostäder vardera. Stiftelsen AF Bostäder i Lund förvaltar cirka 6 000, Stiftelsen Chalmers Studenthem 2 300 och totalt 3 400 bostäder förvaltas av de åtta studentnationer i Uppsala vars stif- telser samverkar under namnet Nationsgårdarna.35
30Robert Dicksons Stiftelse.
31SCB.
32Tillsynsmyndigheterna har utgått från utredningens definition av bostadsstiftelse. Allmän- nyttiga bostadsstiftelser innefattas ej. Då uppgifter saknats har utredningen kompletterat genom egna eftersökningar.
33Antalet bostadslägenheter uppgår enligt SCB
34SCB.
35Uppgifter från de sju länsstyrelserna med tillsynsansvar för stiftelser. Uppgifterna är unge- färliga eftersom vissa bostadsstiftelser saknar uppgifter om antal bostäder i sina årsredovis- ningar och motsvarande.
403
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Det totala antalet bostäder som ägs av bostadsstiftelser med andra målgrupper än studenter uppskattas vara ungefär 10 000. Det är en mycket liten andel av den totala bostadsmarknaden, cirka 2 promille. De största bostadsstiftelserna som inte förmedlar bostäder till studen- ter är Stiftelsen Arbetarebostadsfonden i Stockholm med 1 600 bostäder och Robert Dicksons stiftelse i Göteborg med 1 500 bostäder.36
Uppgifterna ovan kan jämföras med att det tjugotal allmännyttiga bostadsstiftelser som är medlemmar i Sveriges Allmännytta uppskatt- ningsvis har totalt cirka 32 000 lägenheter.37
Utredningen har inte haft möjlighet att genomföra en motsva- rande kartläggning av antalet bostadsstiftelser i hela landet som den länsstyrelserna genomförde 2011. Tillsynsmyndigheterna för stiftel- ser har rapporterat in uppgifter om 103 bostadsstiftelser. Avsakna- den av en etablerad definition av bostadsstiftelser gör att det inte är möjligt att i länsstyrelsernas register över stiftelser få ut endast de näringsdrivande stiftelser som har till ändamål att bereda bostäder till en eller flera kategorier av personer. Sökning i länsstyrelsernas stiftelsesök visar på cirka 200 bostadsstiftelser.38
Det finns förslag om att upprätta en nationell stiftelse för sociala bostäder i Sverige
Förekomsten av bostadsstiftelser har bedömts vara stabil och att få bostadsstiftelser förväntas tillkomma eller upphöra.39 Men det finns ett förslag från Sveriges Stadsmissioner om att det i Sverige upprättas en nationell stiftelse för sociala bostäder i Sverige. Det är en del av ett samlat förslag från organisationen om hur Sverige ska kunna mot- verka och förebygga hemlöshet. Sveriges Stadsmissioner beskriver att syftet med sitt förslag är att bygga, köpa och hyra ut bostäder med rimliga hyror. I första hand insprängda bostäder, eller hus med olika upplåtelseform och med blandad målgrupp snarare än fastig- heter enbart för personer med låg inkomst. Förslaget lyfter fram den finska modellen för sociala bostäder som ett föredöme. En nyckel-
36
37Sveriges Allmännytta.
38stiftelser.lansstyrelsen.se/, Länsstyrelsernas stiftelsesök, hämtad
39Länsstyrelsen i Stockholm.
404
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
aktör i arbetet mot hemlöshet och för bostadsförsörjning för ekono- miskt utsatta grupper i Finland är
Förslaget från Sveriges stadsmissioner om en nationell stiftelse har inte inom denna utredning undersökts på djupet då utredningen saknade både stöd i direktiv och kapacitet att studera de ekonomiska förutsättningarna för ett sådant projekt. De principiella förutsätt- ningarna för ett sådant initiativ bör dock, sett i ett historiskt per- spektiv, finnas. Förslaget bär tydliga likheter med de stöd som fanns på plats i slutet av
För att kunna gå vidare med ett initiativ som det från Stockholms Stadsmission krävs vidare utredningar av flera aspekter och alterna- tiva handlingsvägar. Det handlar om frågor som finansiering, för- medling och styrning.
10.3.3Tillgång till och priset på mark är det största hindret
I syfte att belysa bostadsstiftelsers villkor och möjlighet att under- lätta situationen för hushåll som har svårt att hitta en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden har utredningen intervjuat två stora pri- vata bostadsstiftelser och de tre största studentbostadsstiftelserna.42 De sistnämnda tre växer, är verksamma på orter där det råder brist på studentbostäder43 och indikerar att de vill växa de kommande åren. Både de privata bostadsstiftelserna och studentbostadsstiftelserna anser att dess villkor i stort är likvärdiga med de som gäller för pri- vata och allmännyttiga fastighetsägare.
Det utmärkande med stiftelseformen är att det inte går att ta ut vinst från en stiftelse. Samtliga intervjuade framhäver detta som ett
40Sveriges Stadsmissioner (2021): Inspel till utredningen Fi 2020:06 En socialt hållbar bostads- försörjning.
41Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten.
42Robert Dicksons Stiftelse, Stiftelsen Arbetarebostadsfonden, SSSB, SGS, AF bostäder.
43Studentbostadsföretagen (2021): Studboguiden 2021 – en sammanställning av studentbostads- situationen på landets studieorter.
405
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
positivt särskiljande villkor i jämförelse med andra aktörer. Alla medel går runt i systemet, antingen till underhåll eller nyproduktion. Stif- telseformen innebär därmed en möjlighet för aktörerna att växa orga- niskt, utan tillförsel av nya medel.
Det som främst lyfts som ett hinder är tillgången till och priset på mark. Det finns vissa skillnader i stiftelsernas svar beroende på vilken geografisk bostadsmarknad de är en del av, hur mycket mark respektive aktör själva äger och hur stora de är. Svårigheten att få tillgång till byggrätter för nyproduktion är generellt ett större pro- blem för stiftelser som är verksamma på attraktiva bostadsmarknader. Tillgång till nya byggrätter är sannolikt ett problem för mindre aktö- rer generellt och inte något som gäller enbart stiftelser.44 En aktör menar att det sannolikt handlar om brist på tillit till mindre aktörers genomförandeförmåga samt att det saknas kunskap inom kommu- nerna om vad stiftelser är.
En av studentbostadsstiftelserna anser att det finns ett särskiljande drag i jämförelse med privata fastighetsägare. De anses inte vara lika beroende av attraktiv mark eftersom de kan ställa om produktionen till andra typer av bostäder. Det kan inte stiftelserna eftersom de genom ändamålen är bundna till att producera bostäder till studenter.
Ett par aktörer beskriver att de som stiftelser inte behöver följa LOU vilket anses vara en fördel.
Flera studentbostadsstiftelser lyfter att det viktigaste för att kunna förenkla produktionen av studentbostäder är ett förenklat regelverk, som är bättre anpassat för denna typ av bostad. Det anses emellertid vara lika för alla aktörer som bygger studentbostäder.
10.4Byggemenskaper
10.4.1Definition av en byggemenskap
Byggemenskaper är i Sverige en av få småskaliga projektformer där människor kollektivt kan gå samman i syfte att lösa sina egna och andras bostadsbehov under eget byggherreansvar. Andra former är till exempel ekobyar och lokala utvecklingsbolag. Definitionen av en byggemenskap är:
44Se till exempel ESO (2013): Bäste herren på täppan? En
406
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
En byggemenskap är en grupp människor som utifrån sina egna ambitio- ner tillsammans planerar, låter bygga och sedan använder en byggnad.45
Byggemenskap kan därmed både ses som en benämning på en typ av sammanslutning av människor som driver en process och en pro- jektform. Definitionen innebär ingen avgränsning till bostäder utan kan också gälla en föreningslokal eller annan byggnad. I utredningen är emellertid fokus på bostadsprojekt. En byggemenskap betraktas av utredningen som en användardriven idéburen bostadsaktör.
Begreppet byggemenskap är ett skyddat varumärke, med avsikten att det inte ska kommersialiseras. Föreningen för byggemenskaper äger begreppet och har företräde att definiera vad begreppet innebär och hur det används. Som komplement till definitionen har för- eningen avgränsat byggemenskaper gentemot dels bogemenskaper, dels kommersiella projekt: En byggemenskap handlar om vad som händer fram till färdigställandet – en bogemenskap om det som sker därefter. En byggemenskap har alltid det formella byggherreansva- ret46. Det innebär att byggemenskapen står för finansieringen av pro- jektet – med eget eller lånat kapital – och att gruppen är fri att sluta avtal med vilka konsulter och entreprenörer den vill.47
10.4.2Byggemenskaper har olika drivkrafter och statligt stöd finns sedan 2019
Syfte och ändamål med att bedriva en byggemenskap beror på driv- krafterna bland de som deltar och varierar mycket. Det kan handla om att vilja bo tillsammans, om bostadens utformning, om ekolo- giskt byggande, om hur man vill bo som äldre eller om att själv vilja behålla vinsterna från att bygga i attraktiva lägen. Det kan också handla om att kunna bygga nya bostäder på lokala bostadsmarknader där andra byggherrar lyser med sin frånvaro. Många byggemenskaper har ett uttalat intresse att bygga bostäder fria från spekulation.48
45Föreningen för byggemenskaper,
46Begreppet byggherre definieras i 4 § 1 kap. plan- och bygglagen (2010:900) som den som för egen räkning utför eller låter utföra
47Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 9, 11.
48Se till exempel Föreningen för byggemenskaper, byggemenskap.se, Om byggemenskaper,
407
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Byggemenskaper vänder på den traditionella rollfördelningen i byggprocessen och gör sammanslutningar av människor till bygg- herrar snarare än konsumenter. Det innebär en ny typ av beställarroll och en större frihet för de individer som går samman. De tillkom- mande bostäderna anpassas efter deras viljor och behov. Att en byggemenskap har byggherreansvaret innebär att den står för finan- sieringen av projektet. Byggemenskaper innebär således ett kollek- tivt risktagande vid uppförande av projekt. I detta finns likheter med hur bostadsrättsföreningar fungerade då de fick lagstöd på
En byggemenskap kan resultera i olika upplåtelseformer och bo- endeformer, såsom bogemenskaper, och kan välja den upplåtelse- form som passar projektet bäst.49 I informationsmaterial beskrivs vägar för hur en byggemenskap kan välja bostadsrätt, kooperativ hyresrätt, hyresrätt och ägarlägenhet och vilken typ av associations- form som kan förenas med vald upplåtelseform.50 Om en byggemen- skap väljer bostadsrätt eller äganderätt så finns möjlighet för de bo- ende att ta ut vinst vid försäljning och därmed att få avkastning på boendet. Spekulation kan alltså inte uteslutas. I vilken mån det sker beror på syftet med respektive byggemenskap.
Det finns ingen samlad, särskild lagstiftning för byggemenskaper. I avsnitt 10.4.4 beskrivs lagar och förordningar som identifierats ha särskild påverkan på villkoren för byggemenskaper.
Ett statligt stöd till byggemenskaper infördes i november 2019.51 Genom att införa stödet avsåg regeringen dels att hjälpa påbörjade byggemenskaper att nå sitt mål att bygga nya hem tillsammans, dels att öka kunskapen om byggemenskaper hos samhällsaktörer.52 Stö- det utgörs av ett startbidrag för byggemenskaper och syftar till att öka möjligheterna att utveckla bostäder som passar för olika typer av hushåll. Stöd till byggemenskaper kan lämnas om en byggemenskap är organiserad i en ekonomisk förening där minst sex medlemmar har satsat 10 000 kronor var. Det måste dessutom vara klart att en
49Boverket (2021): Startbidraget till byggemenskaper – Uppföljning och preliminär utvärdering, s. 33, samt Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 9, 11.
50Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 3: Arbetspaket 3 – juridik & finansiering, s. 5.
51Förordning (2019:676) om stöd till byggemenskaper.
52Finansdepartementet, regeringen.se, Boendeformen byggemenskaper ges möjlighet att söka startbidrag, hämtad
408
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
kommun medger att ett flerbostadshus får byggas på den tilltänkta tomten. En byggemenskap kan söka startbidrag endast vid ett till- fälle och det högsta stödbeloppet är 400 000 kronor.53 En viktig bak- grund till tillkomsten av stödet var att byggemenskaper hade problem med finansiering i det tidiga skedet.54
10.4.3Byggemenskaper utgör en mycket liten del av bostadsmarknaden, men intresset ökar
Antalet bostäder som initierats och uppförts av byggemenskaper utgör en mycket liten andel av det samlade bostadsbeståndet. Det saknas heltäckande statistik om antalet aktiva byggemenskaper, men kompletterande uppgifter från Boverket och projektet Divercity55 ger en nulägesbild. Antalet byggemenskaper är få men intresset ökar.
Boverket har gjort en uppföljning och preliminär utvärdering av de byggemenskaper som under 2020 och första halvåret 2021 be- viljats stöd i enlighet med förordning 2019:676. 2020 fanns 12 sökande, varav 9 beviljades och första halvåret 2021 har 1 av 2 sökande be- viljats. Geografiskt är stödmottagarna jämnt fördelade mellan större städer respektive landsbygd och mindre orter. Boverket konstaterar att startbidraget har kommit till användning dels för att möjliggöra alternativa boendeformer i tillväxtregioner, dels för att kunna möta en begränsad men väl definierad efterfrågan på svaga marknader. I båda fallen handlar det om bostadsprojekt som tillkommer på initiativ av intressegrupper inom civilsamhället, där och när det saknas kom- mersiella byggaktörer som är beredda att möta gruppens behov och önskemål på kommersiella villkor. Projekten är utspridda över södra delen av landet med ett projekt i var och en av storstäderna samt två av de större universitetsstäderna, två projekt i Kolmården och övriga tre i Bohuslän, Södermanland respektive Gästrikland. Samtliga stöd-
53
54SOU 2015:85: Bostäder att bo kvar i – Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer, s.
55Projektet Divercity finansierades av Vinnova och pågick under
409
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
mottagare anser att startbidraget haft stor eller helt avgörande bety- delse för att kunna uppföra sitt projekt.56
Enligt projektet Divercity är intresset och potentialen för bygg- gemenskaper stor, inte minst i mindre kommuner där intresset bland kommersiella aktörer för att uppföra nya bostäder i flerbostadshus saknas. Projektet var mellan november 2018 och februari 2021 i kontakt med över 40 byggrupper i olika skeden. De återspeglade en rörelse som vuxit de senaste fem åren, om än från en låg nivå. 2021 var minst fem grupper i produktionsskede eller väntas flytta in under det närmaste året. Det är det högsta antalet byggemenskaper på ett år i Sverige. De grupper som fått rådgivning av projekt Divercity finns alla i södra halvan av landet. Grupper finns dels i städer, dels på lands- bygd och mindre orter, vilket är i linje med Boverkets uppföljning. Flest grupper finns i Västra Götalands län vilket sannolikt kan kopp- las till Göteborgs stads tidigare satsning på att främja bygg- och bo- gemenskaper. Kommunen beslutade att av alla kommunala mark- anvisningar under
10.4.4Villkoren för byggemenskaper
Det växer fram erfarenheter om byggemenskaper hos en rad olika aktörer, stödsystem kommer på plats och kunskap börjar spridas.58 Men det kvarstår hinder inom olika områden. De villkor som be- skrivs i de följande avsnitten handlar om hinder inom kommunala pro- cesser och policy, finansiering och juridik.
56Boverket (2021): Startbidraget till byggemenskaper Uppföljning och preliminär utvärdering, s.
57Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, s. 3, 12, samt Boverket (2018): Byggemenskaper som del i bostadsförsörjningen, s. 42.
58Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 4 Arbetspaket 4 – byggruppers process, s. 2. Se till exempel material från projektet Divercity såsom de sju fallstudierna tillgängliga via Divcity.se, samt Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige.
410
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
Byggemenskaper upplever hinder i de kommunala processerna om markfrågor och detaljplanering
Inom området kommunala processer har ett antal problem kopplat till markpolitik identifierats. Nedan ges exempel på processer och frågor inom markpolitik och detaljplanering som identifierats som hinder för byggemenskaper, men där kommuner enligt gällande rätt har betydande handlingsutrymme. Om viljan finns så kan de se över sina policys inom dessa områden för att underlätta för byggemen- skaper och andra mindre aktörer att förverkliga sina projekt. Kun- skap om detta finns tillgänglig exempelvis i rapporter från Boverket och forskningsinstitutet RISE.59 I avsnitt 9.2 och 9.3 beskrivs det kommunala handlingsutrymmet inom markpolitiken.
Flera aktörer anser att det finns behov av metodutveckling om marktilldelningskriterier och förmågan att se långsiktig samhälls- nytta före vinster på mark och fastigheter.60 Erfarenheter från den omvärldsbevakning som bedrivits inom projekt Divercity visar att det i referensländerna förekommer en annan syn på markvärdet. Mark säljs till fast pris för att leverera vissa definierade värden till- baka till samhället, till exempel ett antal bostäder för nyanlända eller äldre.61 I en svensk kontext kan det motsvaras av att kommuner ger sociala kvalitetskriterier större vikt i markanvisningsprocesser.
Kommuners marktilldelning är ett hinder för byggemenskaper. En slutsats inom projektet Divercity är att med rådande policy och processer för markplanering och försäljning gynnas stora och vana fastighetsbolag som vet hur de kan delta i marktilldelningsprocessen. Det finns speciella svårigheter i storstäder där konkurrensen om mark medför att små aktörer som byggemenskaper inte kommer i fråga när marktilldelning ska göras. I vissa fall innebär policy att byggemenskaper och andra mindre aktörer inte får möjlighet att delta. Exempelvis att kommuner vid marktilldelning ställer krav på referenser från tidigare genomförda projekt vilket utesluter de bygg- gemenskaper som består av individer som saknar tidigare erfarenhet
59Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32. RISE (2020): Riktlinjer för markanvisningar till stöd för byggemenskaper.
60RISE (2020): Riktlinjer för markanvisningar till stöd för byggemenskaper, s.
61Ibid, Bilaga 2 Arbetspaket 2 – kommunal process, s. 7.
411
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
av byggprojekt.62 Experter på byggemenskaper anser därför att det är viktigt med tydliga mål från politiker för att tjänstepersoner på för- valtningar ska kunna stötta byggemenskaper och andra mindre aktörer. Det kan till exempel göras i kommunala riktlinjer för bostadsför- sörjningen, i en kommuns budget eller i riktlinjer för markanvis- ningar.63 Göteborgs stads tidigare satsning på att främja bygg- och bogemenskaper som beskrivits ovan är ett exempel på detta. Aktörer har framfört att kommuner inom ramen för sitt bostadsförsörj- ningsansvar behöver bli bättre på att tillgodose behov från andra aktörer och grupper än etablerade marknadsaktörer.64
Kommuners process för kopplingen mellan detaljplanering och markanvisning är ett annat hinder. Ofta sker markanvisning innan detaljplanering, vilket innebär att en byggemenskaps process för- längs avsevärt.65 Det kan också vara en svår uppgift för byggemen- skaper att själva hitta lämplig mark. Att kommuner går före och visar på lämpliga tomter kan underlätta.66
Markpris kan utgöra ett hinder på flera sätt. Dels för att tilldel- ning av mark kan ske till högstbjudande vilket kan gynna mer resurs- starka aktörer. Dels om betalning för mark enligt kommunal policy förväntas ske i ett tidigt skede.67 Anpassning av policy för att möjlig- göra upplåtelse med tomträtt under en process för att sälja mark i ett senare skede är en möjlighet och har tillämpats av Uppsala kommun. Differentiering av markpris utifrån upplåtelseform kan vara en möj- lighet, men om det inte sker kan det utgöra ett hinder.68
För att en byggemenskap ska få gynnsamma villkor för att driva sitt projekt är det en förutsättning att det är lagom stort, vilket kom- mer att skifta beroende på aktören och om projektet byggs i en större stad eller på en plats med mindre efterfrågan på marken. Kommuner
62Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, s. 8, samt Bilaga 1 Möjligheter & hinder, s. 1. Jfr slutsats i ESO (2013): Bäste herren på täppan? En
63Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, s. 8.
64Ibid, s. 8, samt Divercity
65Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 1 Möjligheter & hinder, s. 1.
66Divercity
67Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 1 Möjligheter & hinder, s. 1.
68Divercity, Gården Byggemenskap Uppsala, s. 11.
412
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
behöver vara lyhörda inför att byggemenskaper kan behöva andra tomtstorlekar än etablerade aktörer.69
Kommunal process utifrån kommuners perspektiv
Medverkande kommuner i projektet Divercity lyfter fram några problem med att arbeta med byggemenskaper. Grupperna behöver mer stöd vilket kräver mer kommunala resurser. Det anses svårt för kommunen att få betalt i senare skede och det finns svårigheter att få ihop exploateringskalkylen. Kommuner har också farhågor om särbehandling av små aktörer om de stöttar med extra resurser.70
Utredningen har även identifierat kommuner som valt att se bo- stadsbyggande av idéburna bostadsaktörer som en möjlighet för kom- munens bostadsförsörjning. Till exempel har Orust kommun valt att främja projekt av idéburna bostadsaktörer genom att finna möjlig- heter i kommunens riktlinjer för markanvisningar och program för bostadsförsörjning. Vingåkers kommun har valt att aktivt samverka med idéburna bostadsaktörer som en del i sitt arbete för utökat bostadsbyggande på landsbygden. Med små medel och tydlighet om kommunens begränsade möjligheter att bygga så har studiecirklar genomförts där invånarna kartlagt behov och möjligheter för fram- tida byggande på respektive ort. Underlaget har möjliggjort samarbete med banker och byggföretag, som fått belagt att det finns en lokal efterfrågan för byggnation. Vingåkers kommun har vävt in de lokala förutsättningarna för bostadsbyggande i Bostadsförsörjningsprogram
69Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 1 Möjligheter & hinder, s. 1.
70Ibid, Bilaga 2 Arbetspaket 2 – kommunal process, s. 7.
71Samtal med Orust kommun, samtal med Vingåkers kommun, Vingåker.se, Ökat bostads- byggande i Vingåkersbygden, hämtad
413
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Det krävs kunskap – projektlotsar bedöms vara viktiga för byggemenskapers förutsättningar att lyckas med projekt
Att driva en byggemenskap från idé till genomfört projekt kräver stor kunskap inom relevanta områden för de individer som gått sam- man.72 Byggemenskaper och andra bedömare har identifierat ett be- hov av projektlotsar. De bedöms vara viktiga för byggemenskapernas förutsättningar att lyckas med projekt. Projektlotsar har också efter- frågats från kommuner, för att minska dess arbete i processer med byggemenskaper. De senaste åren har utbildning av projektlotsar för byggemenskaper genomförts, vilket innebär professionalisering av en ny yrkesgrupp.73
Institutionella aktörer som kommuner och banker har över tid byggt upp strukturer och processer för professionella byggaktörer. Byggemenskaper i dess nuvarande form är däremot en relativt ny företeelse i en svensk kontext. De människor som går samman i en byggemenskap har huvudsakligen haft begränsade möjligheter att sätta sig in i vad det innebär att bygga bostäder. Rollen som bygg- herre ställer stora krav på gruppen att förstå och kunna navigera kom- plexa plan- och exploateringsprocesser, juridik m.m.74 För kommu- ner innebär byggemenskaper att de ställs inför frågor som de inte ställts inför tidigare.75 Detta indikerar att byggemenskaper ställer stora krav på en gemensam kunskap och förståelse mellan dessa aktörer och en roll som kan vägleda byggemenskaperna i kontakter med pro- fessionella aktörer.
Finansiering är en mycket viktig fråga för byggemenskaper
Finansiering är en mycket svår fråga för byggemenskaper. Deras utmaning vid finansiering av nya projekt kan sammanfattas med att det är svårt att få fram det så kallade topplånet, det vill säga de sista
72Se till exempel Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 4 Arbetspaket 4 – byggruppers process, s. 2.
73Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, s.
74Centrum för boendets arkitektur (2018): Att bygga billigt är dyrt – finansieringens påverkan på boendets kvalitet och hållbarhet, s. 8.
75Se till exempel Uppsala kommun (2020): Bygg- och bogemenskaper i Uppsala, s. 6.
414
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
pengar i rätt tid under projekterings- och byggfasen. Många av en byggemenskaps medlemmar kan ha kapital, men det är bundet i deras nuvarande bostad.76 För att kunna genomföra ett projekt är det en fördel att kunna skjuta fram kostnader tills personerna i byggemen- skapen kan betala och en bank ser projektet som säkert. Helst ska betalningar skjutas fram till inflyttning då kostnader kan finansieras med huset som säkerhet.77
För att få ihop finansieringen skräddarsys den för varje projekt och dess medlemmar med hänsyn till bland annat upplåtelseform och individuella medlemmars möjlighet att bidra med eget kapital.78 Det saknas enkla och tydliga finansieringslösningar för de människor som utifrån sina egna ambitioner vill driva en byggemenskap tillsam- mans. Nya vägar för finansiella genomförandemodeller testas och utvecklas. Inom projektet Divercity har sju olika testbäddar av bygg- gemenskaper i olika stadier följts. Varje testbädd har fått stöd i ut- vecklingen av sin egen modell kring finansiering och ekonomi kring byggande och framtida ägande av bostäder. En finansieringsmodell som utvecklats och testats under projektet är hur garantier från Mikro- fonden79 gentemot banken som byggemenskapen söker lån hos kan underlätta finansieringen.80 Svårigheten med att lösa finansiering kan exemplifieras med ett befintligt projekt. För att genomföra det och samtidigt uppfylla föreningens mål om låga insatser och rimliga hyror så krävdes investeringsstöd från Boverket, kommunal borgen för en del av byggkreditivet, solcellsbidrag, eget arbete i stor mängd och crowdfunding i inledande skede där ekonomiska medel från för- eningens medlemmar och vänners kom in.81
Olika skeden kräver olika finansieringslösningar
De olika skedena i processen för en byggemenskap ställer olika krav på finansiering. I det inledande idéskedet är behovet av finansiering litet. Det svåra skedet att finansiera är det andra, utformningsskedet. Cirka
76Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 2 Arbetspaket 3 – juridik & finansiering, s. 3.
77Ibid, Bilaga 4: Arbetspaket 4 – byggruppers process, s. 4.
78Ibid, s. 4.
79Mikrofonden är ett riskkapitalkooperativ, se
80Ibid, s. 5.
81Chalmers university press och Divercity (2020), De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 40.
415
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
då byggemenskapen även kan behöva finansiera markköp. Banker ser projektet mer som en risk än en säkerhet i detta skede. Etablerade byggherrar löser finansiering i detta skede med stort eget kapital och trovärdighet genom sedan tidigare genomförda projekt. Men ett högt eget kapital under utformnings- och byggskedena är svårt för byggemenskaper eftersom de då kan behöva bära boendekostnader både för sitt befintliga boende och det tillkommande under ungefär 2 år. Boverkets stöd till byggemenskaper bidrar till att täcka initiala projektkostnader fram till att byggnadsarbetet har påbörjats, det vill säga kostnader som uppstått under idé- och utformningsskedena.
Det tredje skedet, produktionsskedet, finansieras huvudsakligen av bank via ett byggkreditiv. I det slutliga boendeskedet har byggemen- skapen sitt hus som säkerhet och kan därmed få goda låneförut- sättningar.82
Kravet på flerbostadshus i stöd till byggemenskaper är ej ändamålsenligt
I förordning (2019:676) om stöd till byggemenskaper anges att stö- det är riktat till byggemenskaper som avser att bygga flerbostadshus. Aktörer med god insyn i byggemenskapers villkor såväl som Bo- verket anser att detta är problematiskt. Boverket beskriver att det saknas en enhetlig definition av begreppet flerbostadshus och att pro- jekten vid ansökan om stöd inte alltid kommit så långt som till ut- formningen av byggnaderna. Därtill beskriver myndigheten att det på landsbygd och på mindre orter inte är ändamålsenligt att ställa krav på flerbostadshus. Med hänsyn till såväl efterfrågan som den aktuella platsens karaktär kan det vara mer lämpligt med till exempel marklägenheter.83
82Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 2 Arbetspaket 4 – byggruppers process, s. 3. Se även beskrivning om bankers syn på risk i Centrum för boendets arkitektur (2018): Att bygga billigt är dyrt – finansieringens påverkan på boendets kvalitet och hållbarhet, s. 8.
83Boverket (2021): Startbidraget till byggemenskaper Uppföljning och preliminär utvärdering, s.
416
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
Boverkets kreditgaranti kan vara en förutsättning för att få finansiering, men det finns kritik mot dess utformning
Boverket kan ställa ut en kreditgaranti för lån för bostadsbyggande. Kreditgarantin kan beskrivas som en försäkring som kreditgivaren kan teckna för lån för bostadsbyggande. Den gynnar såväl kredit- givaren som byggaktören genom att den ger kreditgivaren minskad risk genom skyddet mot kreditförluster och kan minska låntagarens behov av egen kapitalinsats eller topplån. Det kan förbättra förut- sättningarna att uppföra ett bostadsprojekt för till exempel en bygg- gemenskap. För kreditgivare kan både interna och externa regelkrav medföra begränsningar inom bostadsfinansiering, som att kredit- givare ställer höga krav på låntagarna om referenser och betalnings- historik. Som mindre och nystartad byggaktör kan detta vara ett hin- der. Kreditgarantin kan i dessa fall vara en förutsättning för att få finansiering.84
Kreditgarantin får avse högst ett belopp som motsvarar 90 pro- cent av marknadsvärdet och får avse lån till nybyggnad av bostäder, anordnande av bostäder i en hel eller en del av en byggnad som inte tidigare har använts till bostäder, ändring av en befintlig bostads- byggnad som innebär att byggnadens värde ökar, och förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt.85 Kreditgaranti kan också lämnas för bostadsprojekt som inkluderar gemensamhetslokaler av- sedda för gemensamma aktiviteter och samvaro.86
Det finns kritik mot kreditgarantin. Aktörer och bedömare menar att dess syfte att underlätta byggande skulle förbättras om Boverkets risk ökade, att Boverkets sätt att beräkna marknadsvärden bör juste- ras samt att det kan ifrågasättas om schablonkostnaden motsvarar kostnaderna för att bygga på svaga marknader.87 Kreditgarantin har utretts i flera statliga utredningar.88 Utredningen har inte haft möjlig- het att närmare utvärdera kreditgarantiernas funktion i förhållande till byggemenskaper och andra idéburna bostadsaktörer. Men det kan noteras att det saknas ett uttalat bostadspolitiskt syfte med be-
84Boverket.se, Så här fungerar kreditgaranti, hämtad
853, 4 § Förordning (2020:255) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande.
86Boverket.se, Vägledande tillämpning av förordningen (2020:255) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande,
87Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 1 Möjligheter & hinder, s. 6. Divercity (2020): Gården Byggemenskap Uppsala, s. 12, samt samtal med Ekobanken.
88SOU 2017:108: Lån och garantier för fler bostäder. SOU 2017:1: För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd.
417
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
stämmelserna om kreditgaranti.89 Utformningen av kreditgarantierna saknar också prioritering av en särskild typ av projekt. Kreditgaran- tierna riktas inte till några särskilda målgrupper eller projekt med ökade miljöambitioner och det finns ingen prioritet för projekt på svagare marknader.90
Kommunal borgen har tillämpats av Tanums kommun och Nyköpings kommun
Kommuner kan vara viktiga för att byggemenskaper ska få ihop sin finansiering, särskilt på landsbygd och i mindre kommuner. En kom- munal borgen kan, på motsvarande sätt som den statliga kreditgaran- tin, utgöra en säkerhet till en kreditgivare som annars inte är beredd att bevilja kredit. Tanums kommun är ett exempel på en kommun som valt att bevilja en kommunal borgen för en byggemenskap och därmed underlätta finansieringen. I projektet Hogslätts vänboende gick en grupp kvinnor samman i en ideell förening i syfte att skapa ett gemensamt boende som alternativ till ett äldreboende. Kommu- nens allmännyttiga bostadsbolag kontaktades i ett inledande skede men avvisade gruppens idé. Därför valde gruppen att driva och för- verkliga sin bogemenskap själva, i partnerskap med lokala aktörer. Tanums kommun beviljade en borgen på 2,5 miljoner kronor på 20 år. Att kommunen var villig att dela risken bidrog till att Tanums spar- bank beviljade byggkreditiv. Kommunen behandlade ärendet med grund i en policy som angav möjlighet till borgen till föreningar om ändamålet bedömdes vara av stort kommunalt och allmännyttigt in- tresse. I det enskilda fallet ansåg kommunen att det var ett kommu- nalt intresse att bidra till bostadsförsörjningen genom att skapa för- utsättningar för helårsboende med hyresrätt. Kommunen ansåg att detta bostadsförsörjningsperspektiv var en del av den kommunala kompetensen.91
Nyköpings kommun valde att bevilja en kommunal borgen för ett bostadsprojekt initierat av människor som gått samman och bildat
89Se SOU 2017:108: Lån och garantier för fler bostäder, s. 107.
90Samtal med Boverket.
91Samtal med Tanums kommun, samt Tanums kommun (2016): Policy för borgensåtagande, Tanums kommun (2016): Kommunal borgen för byggande av små hyresrätter för unga och gamla i Gerlesborg, KS
418
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
det lokala utvecklingsbolaget Kiladalens Utveckling AB (svb92). Bolaget har haft en löpande dialog med kommunens allmännyttiga bostads- bolag Nyköpingshem AB, men det saknar mandat att bygga utanför centralorten samt två mindre tätorter i kommunen. Nyköpingshem AB menar dessutom att bolagets produktions- och affärsmodell för- utsätter att den hyra som tas ut ligger på en nivå som med närmare 30 procent överstiger den hyresnivå som Kiladalens Utveckling AB planerade att ta ut. Det lokala utvecklingsbolaget beviljades borgen av kommunen för bostadsprojektet trots att det stred mot kommu- nens finanspolicy. Undantaget från finanspolicyn motiverades med att åtgärden ansågs vara viktig ur ett landsbygdsutvecklingsperspektiv.
I beredningen av ärendet konsulterade kommunen SKR som an- såg att det fanns två frågor att ta hänsyn till ur ett juridiskt perspek- tiv. Dels förenligheten med EU:s statsstödsregler, dels förenligheten med 2 kap. 8 § kommunallagen (2017:725). I kommunens beslutsunder- lag redogjordes för att borgensåtagandet skulle ges i samband med be- viljande av statligt investeringsstöd enligt förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för stu- derande. Denna är en så kallad stödförordning, som medför att stöd som beviljas enligt dessa regler inte behöver förhandsanmälas till
92Associationsformen aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, förkortat (svb), är en särskild form av aktiebolag som syftar till att säkerställa att företagets vinst huvudsakligen stannar kvar i företaget. Se 32 kap. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, Aktie- bolagslag (2005:551). Se även Bolagsverket.se, Aktiebolag med vinstutdelningsbegränsning, hämtad
419
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
det var begränsat till en kort tid, utgjorde ett förhållandevis begrän- sat belopp och att de ekonomiska riskerna för kommunen i princip var eliminerade. Samt att Kiladalens Utveckling AB skulle betala mark- nadsmässig borgensavgift och att kredittagaren bedrev sin verksam- het i så kallad
Uppsala kommun har utrett frågan om kommunal borgen som ett alternativ för att underlätta en byggemenskaps tidpunkt för erläg- gande av köpeskilling till kommunen. Borgen uteslöts som alternativ då kommunen ansåg att det juridiskt inte är kompetensenligt samt att det strider mot kommunallagens regel att inte gynna juridisk per- son framför andra utan stöd i lag eller praxis. Även Göteborgs stad har gjort denna bedömning. Göteborg har emellertid lånat ut medel till Mikrofonden Väst. Kommunen har bedömt det vara förenligt med kom- munallagen eftersom kommunen anser att det inte gynnar enskilda.94
Investeringsstöd för hyresbostäder inte anpassat för byggemenskaper
Det statliga investeringsstödet för hyresbostäder, som nu är under utfasning, anses av byggemenskaper och andra idéburna bostadsak- törer ha varit avgörande för att realisera hyresbostäder på landsbyg- den. Till exempel framhävs att investeringsstödet inneburit att bo- städer kunnat uppföras med cirka 25 procent lägre hyror.95
Investeringsstödet gällde endast till 50 procent för areor för gemen- samma aktiviteter, såsom utrymmen för de boendes måltider, sam- varo, hobby och rekreation.96 Detta var till nackdel för bogemenskaper där egen lägenhetsyta kan avstås för att bilda gemensamma ytor. Stöden var därmed större om man endast byggde individuella lägen- heter.”97 Utbetalning av investeringsstödet skedde efter det att ett byggnadsprojekt var färdigställt. Det innebar att byggemenskaper inte
93Nyköping kommun (2021): Protokoll kommunfullmäktige,
94Uppsala kommun (2020): Bygg- och bogemenskaper i Uppsala, s. 4, samt Göteborgs stad (2020): Villkor för överlåtelse av mark/byggrätter för bo- och byggemenskaper, s. 9.
95Konferensen Socialt byggande 2021, samt Casserstedt, Gunnar; Eklund, Peter; Johansson, Larz; Gustafsson, Alf (2021): Finansiering av hyresbostäder på landsbygden. För beräkning av hyresreduceringen och fler perspektiv på investeringsstödet, se Evidens (2021): Utvärdering av investeringsstöd till nya hyresbostäder, s. 8.
966 § 2 st samt 12 § Förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Om investeringsstödet, se civilutskottets betänkande 2021/22:CU1.
97Divercity (2020): Hållkollbo, s. 12.
420
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
kunde tillämpa det på ett sätt som hjälpte dem i deras mest kritiska skede av finansiering, utformningsskedet.98
Kooperativ hyresrätt är en uppskattad upplåtelseform men det finns hinder för tillämpningen av den
Kooperativ hyresrätt99 är en intressant upplåtelseform för de bygg- gemenskaper och andra aktörer som vill uppföra projekt fria från spekulation.100 Den upplåtelseinsats som föreningen beslutar om ligger fast, vilket gör att det inte går att spekulera. Den som flyttar ut har rätt att få ut samma summa som den har betalat in, men inte mer. Upplåtelseformen uppskattas också för att den ger föreningar kontroll över vilka som flyttar in.101 Men det finns hinder för att upp- låtelseformen ska möta behoven hos bygg- och bogemenskaper och projektet Divercity har efterfrågat en utvärdering och översyn om hur lagen om kooperativa hyresrätter kan utvecklas för att bättre möta behoven.102
Ett hinder är att det i dag råder låg kännedom om kooperativ hyresrätt både bland byggemenskaper och andra byggherrar, vilket leder till att kooperativ hyresrätt inte tillämpas även om det skulle passa flera projekt.103 Att det är en relativt okänd upplåtelseform an- tas bidra till att det i dag är svårt att få låna i bank till kooperativ hyresrätt. Det går heller inte att pantsätta en kooperativ hyresrätt104, vilket bedömts kunna underlätta tillämpningen av upplåtelseformen. När mindre aktörer försöker använda sig av upplåtelseformen upp- står problem. För att ta ett vanligt bostadslån så används bostaden som säkerhet. Vid nybyggnation krävs ett byggnadskreditiv i stället.
9817 § Förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande och Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 3: Arbetspaket 3 – juridik & finansiering, s. 1.
99Lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt trädde i kraft 1 april 2002 och innehåller bestäm- melser om upplåtelse av bostadslägenheter med kooperativ hyresrätt.
100Boverket (2005): Kooperativ hyresrätt – Nya möjligheter för den fjärde upplåtelseformen, s.
101Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 16.
102Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 1 Hinder & möjligheter, s. 5. Se även Divercity (2021): Hur tillämpas den kooperativa hyresrätten?, s. 2.
103Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 1 Hinder & möjligheter, s. 5.
104Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 15.
421
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
När bygget är klart görs byggnadskreditivet om till ett vanligt bostads- lån. Men för små aktörer utan stor kassa är inte tomten betald förrän byggnationen ska börja, och därför är det svårt att få byggnads- kreditiv.105 I rapporten beskrivs också att banker behöver tydligare direktiv om hur de ska riskbedöma kooperativ hyresrätt samt att andelsrätten behöver undersökas vidare.106
Aktörer anser också att det råder osäkerhet om möjlighet att ha stadgar om investerande medlemmar i kooperativ hyresrätt och bo- stadsrättsförening, vilket begränsar möjligheten att ta in externa intressenter som delägare som bidrar med externt kapital.107 Därtill är en kooperativ hyresrättsförening förfördelad i det att den behöver betala en högre stämpelskatt än en bostadsrättsförening för förvärv av fast egendom och tomträtter samt vid beviljande av inteckningar. En kooperativ hyresrättsförening betraktas som en juridisk person och debiteras 4,25 procent i stämpelskatt, medan bostadsrättsför- eningen endast betalar 1,5 procent.108
10.4.5Topplån för bostadsbyggande på landsbygden
Frågan om förstärkt finansiering till bostadsbyggande på landsbyg- den har utretts vid flera tillfällen de senaste femton åren.109 Nedan pre- senteras förslag från en statlig utredning och ett förslag från Boverket om topplån för bostadsbyggande som är relevanta för byggemen- skaper och andra idéburna bostadsaktörer.
Marknadskompletterande statligt topplån via ALMI
I utredningen Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108) föreslogs att statliga Almi Företagspartner AB skulle ges i uppdrag att hantera marknadskompletterande statliga topplån utan subven- tion för ny- och ombyggnad av bostäder med hyresrätt, kooperativ
105Centrum för boendets arkitektur (2018): Att bygga billigt är dyrt – finansieringens påverkan på boendets kvalitet och hållbarhet, s. 23.
106Centrum för boendets arkitektur (2018): Att bygga billigt är dyrt – finansieringens påverkan på boendets kvalitet och hållbarhet, s. 23.
107Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 1 Hinder & möjligheter, s. 3.
1088 § lag (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter.
109Se Boverket (2019): Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, Rapport 2019:11, avsnitt 3.4 för en sammanställning av två utredningar och ett regeringsuppdrag.
422
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
hyresrätt eller bostadsrätt. Bakgrunden till förslaget var att utred- ningen visat att såväl mindre aktörer som aktörer på svaga bostads- marknader har problem att klara bankers krav på eget kapital. Det uppstod därför ett finansiellt gap mellan kostnad för att bygga och hur mycket det gick att få i lån. Statliga topplån avsåg ge en högre sammanlagd belåningsgrad och därmed minska kravet på eget kapi- tal. Förslaget bedömdes kunna ha betydelse för till exempel nypro- duktion av hyresrätter på svagare marknader, där det finns ett doku- menterat behov av nya bostäder samtidigt som det inte går att få tillräcklig belåning till rimliga villkor.
Utredningens förslag innebar marknadskompletterande topplån utan inslag av subvention, en långivning som inte konkurrerar med annan kreditgivning. Villkoren för lånen skulle vara i linje med Almis dåvarande långivning och fastställas utifrån en bedömning av bygg- aktörens återbetalningsförmåga och byggprojektets förutsättningar. Lånet skulle få täcka högst 80 procent av det beräknade finansier- ingsbehovet, såvida det inte fanns särskilda skäl för en högre be- låningsgrad.110
Förslaget om marknadskompletterande topplån utan subvention via Almi har av remissinstanser kritiserats eller avfärdats för att det skulle innebära alltför höga låneräntor.111
Marknadskompletterande statligt topplån genom Boverket
2019 publicerades Boverkets rapport Finansiering av ny- och om- byggnad av bostäder på landsbygden. Arbetet utgick ifrån att syftet med regeringsuppdraget var att kunna attrahera eller behålla hushåll som kan bidra till skatteunderlaget i kommuner som har problem med det. Rapportens förslag inriktades på att åstadkomma detta genom en åtgärd som kunde underlätta finansieringen av ny- och ombygg- nad av egnahem på landsbygden.112 En utgångspunkt för uppdraget var att det finns risker med bostäder och byggande i områden där
110SOU 2017:108: Lån och garantier för fler bostäder.
111Boverket (2019): Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, Rapport 2019:11, s. 21.
112Ibid, s. 11, 39.
423
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
marknadsvärdet är lägre än produktionskostnaden, det vill säga att Tobins Q <1.113
Rapporten innehåller ett förslag till statligt topplån administrerat av Boverket, med delvis kommunalt förlustansvar för uppförande och ombyggnad av egnahem. Förslaget bedömdes av Boverket kunna underlätta finansiering och därmed minska behovet av egen insats vid givna nivåer av marknadsvärde och produktionskostnad för denna typ av projekt.114 Rapporten innehåller också en samlad bedömning om det föreslagna statliga topplånet, med vissa anpassningar, skulle kunna tillämpas även för byggande av andra upplåtelseformer än egnahem. Myndigheten ansåg att finansieringsmodellen skulle kunna ha betydelse för till exempel fastighetsägare som vill bygga hyres- lägenheter för egen förvaltning eller byggemenskaper som är be- redda att driva egna projekt med bostadsrätt eller kooperativ hyres- rätt. I analysen av förslaget menar Boverket att det problem som ska lösas delvis är ett annat än för egnahem. Det handlar inte enbart om att attrahera eller behålla hushåll som kan bidra till skatteunderlaget i kommuner som har problem med detta, utan om ett bredare bo- stadsförsörjningsperspektiv som även rör äldres boende, nyanlända, unga vuxna m.m.115
Boverket ser inget behov av någon avgränsning av detta förslag till vissa utvalda kommuner, eftersom finansieringsmodellen bara kom- mer att efterfrågas där produktionskostnaderna överstiger marknads- värdena.116
Boverket har prövat om tillämpning av förslaget för byggande av andra upplåtelseformer än egnahem, riktad till professionella bygg- aktörer, skulle utgöra statligt stöd enligt statsstödsreglerna. Boverket ser åtminstone två alternativa vägar att gå för att det inte ska bli fråga om statligt stöd i
113Tobins Q är ett begrepp som visar förhållandet mellan fastighetens marknadsvärde och dess produktionskostnad. Ett
114Boverket (2019): Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden,
Rapport 2019:11, s. 26, 34.
115Ibid, s.
116Ibid, s.
424
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
inte utgör stöd, och att det så kallade förlustansvaret betraktas som en garanti och tillåts omfatta högst 80 procent av topplånet.117
Grundförslaget om utlåning till egnahem innebär att staten, till fasta villkor, lånar ut pengar till hushåll utöver banklån.118 Detta vill- kor och övrigt nedanstående gäller även för den bedömning Boverket gör om bostäder i andra upplåtelseformer än egnahem. Det statliga topplånet kräver att det finns en bankfinansiering som uppgår till minst 50 procent av produktionskostnaden. Topplånet lämnas ovan- för bankfinansieringen men maximalt upp till 85 procent av produk- tionskostnaden. Den egna insatsen ska uppgå till minst 15 procent av produktionskostnaden. Om bankens lån på 50 procent av produk- tionskostnaden motsvarar 85 procent av bankens bedömda marknads- värde innebär det att tillsammans med topplånet uppgår total be- låning till 145 procent av marknadsvärdet. Om bankfinansieringen uppgår till en större andel än 50 procent av produktionskostnaden blir topplånet mindre. Boverket beskriver att det kan finnas en svå- righet att överhuvudtaget få bankfinansiering till bostadsbyggande på landsbygden. Genom att det finns ett statligt topplån kan det tänkas att bankens vilja att ställa ut ett bottenlån ökar då staten tar risk ovanför banken i ett projekt som kanske annars inte hade blivit av.119 Enligt förslaget ska räntan på topplånet bestämmas genom att Bo- verket till den på marknaden rådande räntan för tioåriga bostadslån adderar 0,5 procentenheter.120
Boverket anger att den fasta räntan kommer ge full kostnadstäck- ning för staten varpå systemet med statliga topplån i denna be- märkelse inte kommer att kräva subventioner för att vara möjligt att genomföra.121 År 2010 infördes ett bolånetak som innebär att nya lån med bostad som säkerhet inte bör överstiga 85 procent av bostadens marknadsvärde.122 Det innebär att en bank i normalfallet inte har möjlighet att ge lån som ger total belåningsgrad om 145 procent av marknadsvärdet. Boverket betraktar därmed förslaget som ett mark- nadskompletterande lån, snarare än en subvention.123
117Ibid, s. 67.
118Ibid, s. 29.
119Ibid, s. 31.
120Ibid, s. 32.
121Boverket (2019): Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, Rapport 2019:11, s. 36.
122Ibid, s. 15.
123Ibid, s. 29, samt samtal med Boverket.
425
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Förslaget förutsätter ett åtagande från kommunen och eventuell förlust på topplånet fördelas mellan staten (65 procent), kommunen (25 procent) och det låntagande hushållet (10 procent). Statens och kommunens respektive åtagande vid en eventuell förlust på topp- lånet ses enligt Boverket som en garanti, ett delat risktagande.124
10.4.6Byggemenskaper tillför flera olika värden till samhället
Potential att åstadkomma prisrimliga bostäder
Byggemenskaper har en potential att åstadkomma lägre boende- kostnader än ett motsvarande projekt som byggs av en kommersiell eller allmännyttig aktör. Flera faktorer bidrar. En byggemenskap som bygger i egen regi har inget avkastningskrav, såsom en profes- sionell fastighetsägare måste ha. Därmed försvinner vinstmarginalen och marknadsrisken ur kalkylen. En annan faktor är att byggemen- skapen själv bestämmer material, utformning, utrustning, lägenhets- yta, gemensamma ytor etcetera för att få en långsiktigt god ekonomi i projektet. Det finns också möjlighet för boende att genom eget arbete sänka kostnader i utformnings- och produktionsskedena samt driftskostnaderna i förvaltningsskedet.125
Det saknas utvärderingar om hur mycket lägre boendekostnader som kan uppnås genom byggemenskaper jämfört med kommersiella och allmännyttiga aktörer i Sverige. Det kan sannolikt förklaras med att det ännu är få byggemenskaper i Sverige som uppfört nya bo- städer och att projekten är mycket olika, vilket gör det svårt att jäm- föra. Det finns jämförande uppgifter från Tyskland. Erfarenheter från Tübingen visar att byggemenskaper kan ge cirka 20 procent lägre boendekostnader än kommersiella projekt. I München räknar Mit- bauzentrale, en kommunal instans som bistår byggemenskaper, med att byggemenskaper kan uppföra ägarlägenheter med boendekostna- der som är 40 procent lägre än i det kommersiella utbudet. Samt att boendekostnaden kan hållas ner ytterligare med kooperativ hyresrätt.126
Boendekostnad över tid är kopplat till val av upplåtelseform. Många byggemenskaper vill skapa ett boende fritt från spekulation och söker
124Ibid, s. 67, samt samtal med Boverket.
125Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 9, 11, 23, 32. Se exempel i Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap
– erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige.
126Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 23.
426
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
därför en upplåtelseform som främjar det, oftast kooperativ hyres- rätt. Om byggemenskaper väljer att upplåta bostäderna med bo- stadsrätt så är det främst den första innehavaren som tjänar på att föreningen hållit nere kostnaderna. Kopplingen till produktionskost- nad försvinner när en bostadsrätt säljs på en öppen marknad. Som exempel kan nämnas två byggemenskaper som uppgett att priset på de bostadsrätter som är del av projekten stigit med 50 respektive
Möjliggör projekt på svagare marknader
Byggemenskaper kan främja bostadsförsörjning på svaga marknader genom att tillgodose de behov som de byggande har. De kan vara direkt avgörande för att få till stånd bostäder på platser där det sak- nas intresse från kommersiella byggaktörer. De fem byggemenskaper som beskrivs i boken De byggde gemenskap har alla gemensamt att projekten inte skulle ha blivit av om de inte själva gått in som bygg- herre och ägare.128 Även om bostadsefterfrågan på en ort generellt sett bedöms som låg, utifrån befolkningsutveckling och ekonomisk tillväxt, kan det finnas en väl definierad efterfrågan på en specifik bostadsproduktion, manifesterad i ett aktivt intresse från en viss grupp.129 Genom denna anpassning till lokala behov har byggemen- skaper ett fokus på bostadsförsörjning, som komplement till kom- mersiella aktörer som agerar på en bostadsmarknad.130
Exempel på hur kommuner möjliggjort bostadsprojekt på landsbygd är testbädden Baskedal kooperativ hyresrättsförening i Simrishamns kommun där kvinnor drivit byggemenskapen och skapat hyreslägen- heter i landsbygd. Ett annat är Hogslätts vänboende i Tanums kom- mun. Erfarenheterna från projektet har banat väg för ett ytterligare idéburet bostadsprojekt i kommunen, Andreastorpets vänboende. Nämnas kan även projektet R:Ekobyn i Röstånga, där Svalövs kom- mun möjliggjorde projektet genom att halvera sina avgifter för det nödvändiga detaljplanearbetet.131
127Chalmers university press och Divercity (2020), De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 18.
128Ibid, s. 13.
129Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 22.
130Rundabordssamtal
131Divercity (2020): R:Ekobyn, Röstånga, Byggemenskap, Svalöv.
427
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Kan motverka socioekonomisk boendesegregation
Beroende på inriktning och syfte kan byggemenskaper även främja integration och mångfald i en stadsdel. En byggemenskap kan i sig tillföra en ny målgrupp och kanske en ny boendeform i sin stadsdel och därmed motverka socioekonomisk boendesegregation.132
Lokala utvecklingsbolag som drivs som aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegräsning (svb) fyller en funktion på landsbygd
Två andra exempel på bostadsprojekt i landsbygd är byggemen- skaper i Östergarn på Gotland och Kolmården i Norrköpings kom- mun. Båda projekten drivs av lokala utvecklingsbolag med associa- tionsformen aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb). Det är en särskild form av aktiebolag som syftar till att säkerställa att företagets vinst huvudsakligen stannar kvar i företaget.133
Utvecklingsbolaget Nygarn utveckling AB (svb) bildades för att utveckla och skapa förutsättningar för näringslivet på östra Gotland. Bolaget undersökte om byggemenskaper kunde stödja utvecklingen eftersom det var svårt att hitta personer som ville bo året runt i Östergarn. Planeringen av bostäder syftade därmed inte i första hand till att lösa boende för de engagerade i utvecklingsbolaget.134
I Kolmården löper två projekt parallellt. Det lokala utvecklings- bolaget Kolmårdens Utveckling AB (svb), förkortat Kolab, har bil- dats för att låta uppföra hyreslägenheter och driva dessa som en lokal fastighetsägare. Kolab är ett affärsmässigt bolag som ägs av de bo- ende i Kolmården. Kolabs vision är att bolaget ska kunna uppföra billiga men moderna lägenheter för de som vill lämna sina hus till yngre barnfamiljer som får ekonomiska möjligheter att flytta till Kolmården. Bolaget samverkar med Kolmårdens byggemenskap och Färjkarlsbergets Byggemenskap i Kvarsebo, som bildats som två separata ekonomiska föreningar och som sådana beviljats Boverkets stöd till byggemenskaper. Respektive byggemenskap driver projek- tet fram till byggskedet. Sedan agerar
132Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 24.
13332 kap. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, Aktiebolagslag (2005:551). Se även Bolagsverket.se, Aktiebolag med vinstutdelningsbegränsning, hämtad
134Divercity (2020): Östergarn, Byggemenskap, Gotland, s. 6, 10.
428
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
upp kapital från bank, ansvarar för byggnation och ansöker om in- vesteringsstöd för hyresbostäder.135
Kiladalens utvecklings AB (svb)ansökte till Boverket om 400 000 kro- nor i stöd till byggemenskaper för projektering av
Boverket diskuterar i sin uppföljning av stödet till byggemen- skaper om kravet på ekonomisk förening som organisationsform är nödvändigt för att tilldelas stöd. Myndigheten anser att aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb), är en typ av organi- sation som i det här sammanhanget kanske skulle kunna jämställas med en ekonomisk förening.137
Byggemenskaper och hushåll som har svårt att skaffa en bostad på den ordinarie bostadsmarknadens villkor
Att uppföra bostäder som en byggemenskap har i Sverige hittills varit ett åtagande som ställt stora krav på de medverkande avseende engagemang, kunskap, kollektivt risktagande och finansiering. Slut- satser från projektet Divercity ger en nulägesbild:
Stjärnorna måste stå rätt för att en byggemenskap ska lyckas. Det ska finnas en väl fungerande grupp av entusiaster, de ska ha en plats att bygga på, de måste hitta pengar till att planera och bygga för, de ska alliera sig med bra och trygga partners och under hela processen ska de kunna hitta kunskap och få stöd. Varje lyckat genomfört byggemenskaps- projekt i Sverige har med stor möda hittat sina egna lösningar. Tur, mod och god tajming har krävts.138
135Divcity.se, Två nya bygg- och bogemenskaper planeras i Kolmården, hämtad
136Ibid, s. 32.
137Ibid, s.
138Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, Bilaga 4: Arbetspaket 4 – byggruppers process, s. 2. Se även De byggde gemenskap – erfaren- heter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 5.
429
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Detta är i linje med Boverkets slutsats att byggemenskaper ofta för- utsatt förhållandevis resursstarka hushåll, ledda av enskilda eldsjälar med egen kompetens inom byggbranschen.139
Rundabordssamtal med experter inom byggemenskaper visar att byggemenskaper i Sverige i nuläget inte på ett påtagligt sätt bidrar till att förbättra möjligheterna till bostad för de hushåll som har svårt att ta sig in på bostadsmarknaden.140 Men det finns goda exempel. Byggemenskaperna Gården och Röda Oasen är två exempel på bo- stadsrättsprojekt som även innehåller hyresrätter. Den senare vill genom hyresrätter till exempel ha möjlighet att kunna hjälpa perso- ner som annars inte får någonstans att bo.141
Erfarenheter från föregångsländerna Tyskland och Danmark har visat att byggemenskaper kan få fram bostäder för resurssvaga hus- håll. I en svensk kontext är kollektivhusföreningen UnderSamma- Tak (se 10.5.7) ett exempel på projekt som främjar inkludering och har ett samarbete med Göteborgs stad om bostäder med särskild service (BmSS). Föreningen är inte en byggemenskap men även dessa kan ingå samarbete med en kommun.142 Flera forskningsprojekt på- går om hur bland annat byggemenskaper och bogemenskaper kan involvera ekonomiskt svaga grupper.143
Byggemenskaper tillför värden utöver bostadsförsörjning
Utredningens fokus är socialt hållbar bostadsförsörjning, men i be- skrivningen av byggemenskaper så är det lämpligt med ett brett per- spektiv på vilka värden de kan tillföra samhället.144
Byggemenskaper kan tillföra flera olika sociala värden. De främjar utvecklingen av kooperativa projekt- och boendeformer och bidrar till ett mer diversifierat byggande. Byggemenskaper innebär ett små-
139Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 30.
140Rundabordssamtal 13 april 2021.
141Divercity (2021): Gården Byggemenskap Uppsala samt Divercity (2021): Röda Oasen Bygg- gemenskap Malmö, s. 14.
142Se till exempel Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 19.
143Se de två
144Se Boverket (2021): Startbidraget till byggemenskaper - Uppföljning och preliminär utvärdering, s. 34, samt Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, 2018, som med kommuner som målgrupp ur flera perspektiv beskriver varför de kan främja byggemenskaper.
430
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
skaligt, lokalt samhällsbyggande som bland annat skapar delaktighet, inkludering och ökad egenmakt.145 De fyller ofta en funktion för äldre personer som efterfrågar en boendeform med bogemenskap i fokus, såsom Hogslätts vänboende. Byggemenskaper som drivs av och för äldre kan motverka ofrivillig ensamhet och social isolering146 vilket beskrivs mer ingående i avsnitt 10.5.4 och 10.5.5. Beroende på inriktning och syfte kan byggemenskaper även främja integration och mångfald i en stadsdel. En byggemenskap kan i sig tillföra en ny målgrupp och kanske en ny boendeform i sin stadsdel och därmed motverka socioekonomisk boendesegregation.147
Byggemenskaper ger ett värde för samhället ur miljö- och klimat- synpunkt. För en del är det inriktningen på ett klimatsmart byggande och en hållbar livsstil som är själva grunden för önskan att skapa sitt eget boende. Gemensamt ägande, samordnat nyttjande och återbruk kan utgöra en del av syftet med en byggemenskap, vilket främjar del- ningsekonomi. Enligt framställningar från projektet Divercity så driver människor som är engagerade i byggemenskaper ofta miljöfrågorna längre än i många andra boendeformer. Enligt rapporten De byggde gemenskap så har byggnaderna ofta blivit bättre ur energi- och miljö- synpunkt än genomsnittet. Två av projekten i rapporten, Sofielunds kollektivhus och UnderSammaTak, har av Sweden Green Building Council tilldelats den högsta certifieringen, Guld, inom certifier- ingssystemet Miljöbyggnad. Det finns en ekonomisk aspekt bakom höga ambitioner eftersom de boende själva ansvarar för förvaltning av huset. Därför kan medlemmar i en byggemenskap ha ett intresse av att hålla en hög kvalitet i byggandet, som är långsiktigt hållbar ur ett förvaltningsekonomiskt perspektiv.148 Samtidigt kan det ibland behöva vägas mot mål om att uppnå prisrimliga bostäder från start.149 Utredningen har inte haft möjlighet att närmare jämföra eventuella
145Rundabordssamtal
146Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s.
147Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 24.
148Divercity (2021): Divercity – byggemenskaper för mångfald, Slutrapport Vinnova UDI Steg 2, s. 1. Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, s. 7, 28. Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemen- skaper i Sverige, s. 8. Se till exempel byggemenskapen R:Ekobyn, Röstånga, Svalöv.
149Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 29, och Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 8.
431
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
skillnader i miljö- och klimatprestanda i bostäder byggda av idéburna bostadsaktörer respektive kommersiella aktörer.150
10.5Startargrupper som verkar för bogemenskap
10.5.1Definitioner av startargrupp, bogemenskap m.m.
En startargrupp är i dess enklaste form en grupp engagerade män- niskor som vill bo tillsammans.151 Den kan också vara mer formali- serad och begreppet definieras av utredningen som:
En startargrupp är en grupp människor som tillsammans planerar, vill låta bygga och sedan använder en byggnad som kännetecknas av bo- gemenskap.
Begreppet har likheter med definitionen av en byggemenskap. Men en startargrupp har inte alltid det formella byggherreansvaret utan kan välja att överlåta det till en professionell aktör. Häri ligger skill- naden jämfört med en byggemenskap, som alltid har det formella byggherreansvaret. Därav formuleringen vill låta bygga i definitionen av startargrupp, till skillnad mot formuleringen låter bygga i defini- tionen av en byggemenskap. Begreppet startargrupp används av ut- redningen i kombination med både bogemenskap och kollektivhus. En startargrupp som verkar för bogemenskap betraktas av utred- ningen som en användardriven idéburen bostadsaktör.
Bogemenskap eller gemenskapsboende (hädanefter bogemenskap) är ett samlingsnamn för boendeformer som präglas av utökade möj- ligheter till samvaro och gemenskap i vardagen, grannar emellan. I en bogemenskap har varje hushåll sin egen lägenhet, fullt utrustad, och därutöver tillgång till utrymmen för samvaro och gemensamma akti- viteter. För att hålla nere kostnaderna kan lägenheterna vara något mindre till ytan än i ett vanligt flerbostadshus.152 Seniorboenden, co- living och boende i ekobyar är olika exempel, men även vissa vanliga bostadsrättsföreningar använder benämningen bogemenskap.
Kollektivboende är en benämning inom det bredare begreppet bogemenskap. I jämförelse med bogemenskap karaktäriseras kollek- tivboende av ett större fokus på gemensamma aktiviteter och del-
150Forskning om denna aspekt pågår inom ramen för ett projekt finansierat av FORMAS: Möjligheter och hinder för hållbarhet i alternativt boende.
151Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s. 7.
152Boverket.se, Bygg- och bogemenskaper, hämtad
432
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
tagande i drift och fastighetsskötsel. Kollektivboende kan delas upp
itre olika typer: boendekollektiv,
Utredningen fokuserar i huvudsak på bogemenskaper av typen kollektivhus. Det som främst karaktäriserar kollektivhus är att det finns gemensamma lokaler, som redan vid uppförande eller ombygg- nation syftar till att främja umgänge mellan de boende i huset. Alla kollektivhus erbjuder gemenskap, både på fritid och i arbete. För- eningen Kollektivhus NU definierar kollektivhus på följande sätt:
Ett kollektivhus är ett vanligt bostadshus med normala lägenheter. Dess- utom finns gemensamma lokaler där de boende kan laga mat och äta tillsammans, odla sin hobby och umgås. Det finns många olika slags kollektivhus. I en del bor människor i alla åldrar, i andra människor i ”andra halvan av livet” utan hemmavarande barn. Det gemensamma köket och matsalen är oftast kärnan i ett kollektivhus verksamhet.155
Majoriteten av de befintliga kollektivhusen är organiserade i en för- ening som administrerar vad som ska hända i lokalerna. Utredningen använder startargrupp och kollektivhusförening synonymt för ske- dena innan ett kollektivhus är uppfört. När ett kollektivhus har byggts används kollektivhusförening som benämning på den förening som administrerar vad som ska hända i lokalerna. Kollektivhus är både en byggnadstyp och en benämning på en boendeform inom det bredare begreppet bogemenskap.
I realiteten kan skillnaden mellan olika typer av bogemenskaper vara små och begreppen ovan används överlappande.
I detta avsnitt beskrivs även villkoren för kommersiella aktörer som uppför kollektivhus. Dessa aktörer betraktas inte som idéburna aktörer, utan innefattas i utredningen eftersom det bidrar med kun- skap om förutsättningarna för nyproduktion av kollektivhus.
153Kollektivhus NU.
154Theory Into Practice (2021): Max 4 Lax – Delningsbostäder för allmännyttan, s. 3.
155Kollektivhusnu.se, hämtad
433
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
10.5.2Startargrupper tar initiativet och kvinnor är drivande
De flesta kollektivhus kommer till på initiativ av en ideellt verkande startargrupp. Den har stort inflytande över utformningen av husen, till exempel på förhållandet mellan gemensamma och privata ut- rymmen. Erfarenheter visar att kollektivhusen bara fungerar om de drivs av användarna, både under planering och efter inflyttning. Be- dömare anser att goda förutsättningar för nybyggnation skapas när ett kunnigt bostadsföretag ser kollektivhus som en möjlighet och en del av sitt bostadsutbud och vill samarbeta med de kommande hyres- gästerna. Startargrupper finns på flera ställen i landet, bland annat i Stockholm, Göteborg och Malmö.156
Främst kvinnor bor i och initierar kollektivhus
Det är främst kvinnor, särskilt i gruppen
Att efterfrågan i stor utsträckning kommer från kvinnor kan kopplas till olika perspektiv. En undersökning om boendeformer för seniorer visar att kvinnor och äldre hyr, medan män och yngre äger sina bostäder. Därtill visar en undersökning att det bland äldre fram- för allt är kvinnor som har svårt att klara sina boendekostnader. Bland äldre så är kvinnor också mer intresserade av att flytta medan män hellre bor kvar.159
Det saknas tydliga uppgifter om vilka hushåll som bor i kollek- tivhus för alla åldrar. En uppskattning är att det i dag i stor utsträck- ning är hushåll med längre utbildning som lockas av boendet. Det kan dock inte likställas med att det är hushåll med hög inkomst.160
156Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s. 1, 7 f., 16.
157Ibid, s. 7.
158Kollektivhus NU.
159Ibid, s. 22, och Byggnads (2020): Bostäder åt alla! En rättighet även efter pension, s. 5, 7.
160Samtal med Kollektivhus NU.
434
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
Hyresrätt är den vanligaste upplåtelseformen och boende har ofta möjlighet att hålla ner kostnader genom egen förvaltning
Kollektivhus finns i flera olika upplåtelseformer, såsom bostadsrätt, hyresrätt och kooperativ hyresrätt, där det kan vara både som block- hyresmodell och ägd modell. Hyresrätt är den vanligaste formen. I val av upplåtelseform kan det emellertid finnas skillnader mellan olika typer av bostadsmarknader. Den kooperativa hyresrätten kan vara den enda möjliga modellen på orter utan intresserade bostadsföre- tag. För tillträde till kollektivhus använder vissa föreningar kötid, andra använder intresselista och intervjuar de som är intresserade.161
Boende i kollektivhus som upplåts med hyresrätt eller kooperativ hyresrätt med blockhyra har ofta möjlighet att hålla ner driftskost- nader genom egen förvaltning, exempelvis trappstädning, gårdssköt- sel och liknande. För detta kan föreningen få en ersättning, dess med- lemmar en hyresnedsättning eller en kombination. Ersättningen kan till exempel användas för att hålla en låg medlemsavgift, inköp av möbler och gemensam utrustning. Utredningen erfar att hyresned- sättningen för varje lägenhet per månad i olika föreningar kan variera från 100 kronor till drygt 200 kronor.162
År 2016 ändrades bostadsutformningsreglerna i BBR. Det blev då möjligt att bygga bostäder med gemensamt kök, badrum och var- dagsrum även för andra än studenter. Bakgrunden var det stora be- hovet av bostäder för till exempel nyanlända och unga vuxna. Inom dagens regelverk är det alltså möjligt att bygga bostäder där vissa funktioner delas med andra. De gemensamma utrymmena ska vara så stora och välutrustade att de på ett fullgott sätt kompenserar för inskränkningarna i de enskilda bostäderna.163
10.5.3Kollektivhus utgör en mycket liten del av bostadsmarknaden, men intresset ökar
SCB redovisar inte statistik över antal bostäder i kollektivhus. I Sverige finns drygt 50 kollektivhus. Det indikerar att boendeformen i dag utgör en mycket liten del av bostadsmarknaden. Kollektivhus åter- finns i nuläget huvudsakligen i de större städerna. Det finns tenden-
161Ibid och Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s.
162Kollektivhus NU, Samtal med kollektivhusföreningen UnderSammaTak.
163
435
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
ser till ökat intresse för olika former av bogemenskap även på mindre orter.164
Intresset för boende i kollektivhus ökar. Kollektivhus NU är den officiella intresseorganisationen för kollektivhus i Sverige och mär- ker detta genom en dubblering av antalet intresserade de senaste två åren. Föreningen bedömer att det sannolikt beror på en ökad isoler- ing och ensamhet i samhället i spåren av coronapandemin. Det ökade intresset märks också i antalet startargrupper som arbetar för nya kollektivhus. 2015 fanns 15 stycken och 2021 finns det 25. Därtill unge- fär lika många som arbetar för andra bogemenskaper med gemen- samma lokaler än kollektivhus. Totalt finns ett femtiotal organise- rade startargrupper som verkar för en bogemenskap.165
Även i statistik över nyligen genomförda och pågående projekt syns intresset. Under 2020 färdigställdes fyra kollektivhus, under 2021 ytterligare fyra och fler planeras för inflyttning 2022 och 2023. Så många nya projekt har inte funnits samtidigt sedan
gruppen 50+ medan det numera syns i två grupper:
•familjebildande hushåll och familjer med yngre barn, och
•pensionärer i åldrarna
10.5.4Bogemenskap kan mildra ensamhet och social isolering
I Bostäder att bo kvar i (SOU 2015:85) poängteras risken för att problem med ensamhet och social isolering kan förväntas fortsätta öka med åldern och att med ensamhet följer såväl psykisk som fysisk ohälsa. Det beskrivs att det därför finns anledning att främja och stödja boendeformer som ger möjlighet till vardaglig samvaro och ett meningsfullt sammanhang i boendet. Vidare framhävs vikten av att ta till vara initiativkraft, kunskaper och resurser i övrigt som mor- gondagens äldre besitter och låta seniorer ta gemensamt ansvar för
164Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s. 10.
165Ibid, s. 13 samt Kollektivhus NU.
166Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s. 10.
167Samtal med Kollektivhus NU.
436
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
att utforma sådana boendealternativ.168 I linje med detta menar be- dömare att det finns en dold efterfrågan efter boendemiljöer som präglas av gemenskap, trygghet och tillgänglighet bland äldre. En engelsk studie visar att individer som är involverade i community- led housing, antingen som boende eller deltagare i en sådan grupp, har en lägre sannolikhet att känna sig ensamma än jämförbara grupper
iallmänhet.169 I avsnitt 10.6.3 beskrivs begreppet
Stockholms stads Äldreombudsman lyfter fram att det inom forsk- ningen råder stor samstämmighet om att fyra faktorer har särskild betydelse för ett gott åldrande: social gemenskap och stöd, menings- fullhet, fysisk aktivitet och goda matvanor. Ett väl fungerande boende lyfts också fram som centralt för att må bra och känna trygghet.170
10.5.5Erfarenheter från olika aktörer om villkor för byggande av bogemenskaper i form av kollektivhus
Utredningen har samlat erfarenheter om villkor för byggande av bogemenskaper i form av kollektivhus från olika aktörer. Två kollek- tivhusföreningar där människor gått samman för att uppföra varsitt kollektivhus har intervjuats. Den ena föreningen har erfarenheter av samarbete med både en allmännyttig och en privat fastighetsaktör, medan den andra samarbetat med en privat aktör. Projekten har delvis haft olika förutsättningar för och erfarenheter av samarbete. Utredningen har också tagit del av erfarenheter från andra bogemen- skaper, föreningen Kollektivhus NU samt intervjuat två kommer- siella aktörer som byggt kollektivhus.
168SOU 2015:85: Bostäder att bo kvar i – Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer, s. 14. Även Boverket lyfter fram bogemenskapers möjlighet att motverka ofrivillig ensamhet och social isolering.
169The London School of Economics and Political Science (2021): ’Those little connections’:
170Stockholms stads äldreombudsman (2019): Rapport 2019, Sammanfattning.
437
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Social inkludering av kollektivhusföreningen UnderSammaTak
Projektet UnderSammaTak visar tydligt på möjligheter för social inkludering i en bogemenskap.171 Kollektivhusföreningen Under- SammaTak är verksam i Göteborg och flyttade in i ett nybyggt kollektivhus 2020. Initiativet togs 2009 av en startargrupp med pri- vatpersoner utan tidigare erfarenhet av att driva byggprojekt. Med- lemmarnas drivkraft var att skapa det hus de ville bo i den dag de var äldre och deras barn hade flyttat ut. De bildade en förening och tog fram en värdegrund för boendet. Målet var att skapa ett hus för alla, som speglade samhället: unga, äldre, barnfamiljer, svensk bakgrund, nyanlända, personer med funktionsnedsättning etc. En ambition var också att personer med relativt låg betalningsförmåga skulle ha råd att bo i huset.
På ett tidigt stadium beslutade föreningen att huset skulle inne- hålla bostäder med särskild service (BmSS). Kontakt togs med kom- munen som var mottagliga för att hyra en del av huset för bostäder för personer med funktionsnedsättning. Huset innehåller sju BmSS- lägenheter som är bemannade av kommunens personal dygnet runt. I huset finns även två kollektiv, som bor tillsammans i varsin
Ett viktigt moment i processen var att föreningen ensamt till- delades en markreservation av Göteborgs stad. Den gav föreningen större makt att driva processen och projektet på det sätt de ville. En förfrågan om samarbete ställdes ut till ett antal privata aktörer och föreningen valde därefter en samarbetspartner. En framgångsfaktor i samarbetet mellan föreningen och den privata fastighetsutvecklaren var att det fanns ett intresse från aktören att förstå föreningens önskemål och arbeta tillsammans. Bristen på detta intresse var en orsak till att ett tidigt samarbete mellan föreningen och en allmän- nyttig aktör inte fungerande. Markreservationen blev senare i proces- sen en markanvisning för samarbetspartnern att utveckla tillsammans med föreningen. Byggaktörens arkitekt var viktig för samarbetet. Den var stöd för föreningen samtidigt som det fanns ett förtroende mellan arkitekten och byggaktören.
171Jfr Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s. 7 f., om att det i visioner om nya kollektivhus alltid ingår att de ska vara tillgängliga för människor med normala inkomster eller pensioner.
438
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
De boende i huset är i olika åldrar. Ensamstående kvinnor över
60 år är mest intresserade av att bo i huset och fler kvinnor än män är intresserade. Till en början var intresset lågt bland barnfamiljer. Sannolikt eftersom ett kollektivhus har en lång tid från planering till inflytt vilket kan vara svårt för barnfamiljer. Föreningen väljer ut vem som får flytta in baserat på kötid, men hyreskontrakt skrivs mellan den boende och hyresvärden.172
Rudbeckia kollektivhusförening har uppfört ett kollektivhus tillsammans med en privat fastighetsägare
Rudbeckia kollektivhusförening är verksam i Uppsala. Hösten 2021 flyttade medlemmar i föreningen in i det kollektivhus föreningen verkat för sedan den bildades av 2011. Drivkraften var en önskan att kunna bo och leva tillsammans, att kunna ha tillgång till ett socialt nätverk på nära håll och organisera samvaro under ett gemensamt tak. Föreningen bildades av seniorer men det fanns en önskan om att det skulle vara en blandning av åldrar. Efter ett antal år parades för- eningen ihop med den privata fastighetsägaren Sveafastigheter som ansökte om och fick en markanvisning av Uppsala kommun.
Den viktigaste förutsättningen för att samarbetet mellan föreningen och Sveafastigheter skulle resultera i ett projekt var enligt föreningen att det fanns ett ömsesidigt intresse av att bygga. Samarbetet har inte varit utan problem och förutsättningarna för samarbetet har sanno- likt påverkats av att det var fastighetsaktören som fick markanvis- ningen, inte kollektivhusföreningen.
Intresset för att flytta in i huset var från början stort, men en del medlemmar hoppade av då det gick upp för dem att hyrorna skulle bli höga. Företrädesvis äldre personer kommer att bo i huset.173
Kollektivhusföreningar ser flera hinder som påverkar individers möjligheter att gå samman och uppföra kollektivhus
Det finns flera hinder som påverkar individers möjligheter att gå sam- man och uppföra kollektivhus. Det största hindret är brist på kunskap och vägledning, vilket även lyfts fram av byggemenskaper (se 10.4.4).
172Samtal med kollektivhusföreningen UnderSammaTak.
173Samtal med Rudbeckia kollektivhusförening.
439
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Kollektivhusföreningar uttrycker på olika sätt att de har en brist på kunskap. De påtalar vikten av att ha med professionella aktörer som kan utgöra stöd, efterfrågar större kunskap bland kommuner, samt önskar att kommuner kan ha stödfunktioner som hjälper mindre aktörer som till exempel kollektivhusföreningar.174
Föreningar lyfter fram okunnighet om kollektivhus bland privata och allmännyttiga bostadsföretag som ett hinder.175 Om det fanns en större kunskap så kanske fler skulle vara intresserade av att starta ett samarbete. Samt ha en större förståelse för att processen kan behöva skilja sig mot ett vanligt byggprojekt eftersom föreningen är och vill vara en aktiv part. Vikten av goda samarbetspartners har lyfts fram i en utvärdering av bo- och byggemenskaper. Där föreslås att sam- hället stimulerar allmännyttiga, privata och kooperativa bolag och stiftelser att gå in som byggherrar och ta den ekonomiska risken i användardrivna projekt för bogemenskap.176
Höga hyror vid nyproduktion av kollektivhus utgör ett hinder. Boende i kollektivhus betalar hyra både för sin vanliga lägenhet och sin andel av de kollektiva utrymmena, vilket är cirka 10 kvm/person. Detta kompenseras till viss del av att många boende väljer att ha en mindre egen lägenhet i kollektivhus, vilket möjliggörs av de gemen- samma ytorna. Hyreskostnader behöver således inte bli högre än i en vanlig hyresrätt.
För att kollektivhus ska bli tillgängligt för fler efterfrågar föreningar att regler och byggande i högre utsträckning kan anpassas till kollek- tivhus för att sänka byggkostnader och hyra.177
Få kommersiella aktörer bygger kollektivhus
Få av de befintliga kollektivhusen byggdes före 1980 och en majori- tet byggdes mellan 1981 och 1990. Då genomförde Stockholms stad en satsning på kollektivhusboende vilket innebar att intresset bland allmänheten blev stort. Satsningen gav lärdomar för uppförande av kollektivhus. En aktiv boendemedverkan var en framgångsfaktor.
174Samtal med Rudbeckia kollektivhusförening, samtal med kollektivhusföreningen Under- SammaTak, samt Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 6, 12.
175Se till exempel beskrivning i Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s. 6.
176Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 16.
177Samtal med Rudbeckia kollektivhusförening, samtal med kollektivhusföreningen Under- SammaTak, samt Kollektivhus NU.
440
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
Satsningen visade på vikten av att en kommun genom tjänstemän och politiker gör det möjligt för startargrupper med egna idéer att få tillgång till mark och byggrätter, samt att få råd och stöd i arbetet.178 Det är få kommersiella aktörer som bygger kollektivhus. Främst är det allmännyttan som bygger och för närvarande bara i Stockholm
och Göteborg. Utöver privata och allmännyttiga aktörer finns även byggemenskaper som bygger olika former av bogemenskaper. För- eningen Kollektivhus NU anser varken att det finns skillnader mellan privata och allmännyttiga aktörer som bygger eller särskilda hinder för att bygga kollektivhus i relation till andra hyresrätter, koopera- tiva hyresrätter och bostadsrätter. Föreningen lyfter emellertid fram några hinder för ett ökat byggande av kollektivhus. I likhet med kollektivhusföreningarna lyfter föreningen fram okunnighet om kollek- tivhus bland privata och allmännyttiga bostadsföretag, vilket försvårar för människor som tillsammans vill åstadkomma boende i ett kol- lektivhus. Hindret manifesteras i att det finns en tro om att det är svårare att rita och bygga kollektivboende. Till exempel upplevs en svårighet att förstå vilken typ av gemensamhetslokaler som ska fin- nas. Kollektivhus NU har därför tagit fram en manual för vad ett kollektivhus behöver innehålla. Ett andra hinder är att det är svårt för aktörer att bedöma hur stor efterfrågan är. Det hänger ihop med att det bland allmänheten finns en låg kännedom om möjligheten att bo i ett kollektivboende. Ett tredje hinder är höga hyror i nyproduktion, vilket kan göra det svårt för hushåll att hitta boende som motsvarar sin betalningsförmåga. Detta är emellertid inget som särskiljer kol- lektivhusbyggande från nyproduktion av vanliga hyresrätter. Ett sätt att hantera detta är att få ner hyreskostnaderna genom att uppföra yteffektiva lägenheter.179 De två senare hindren överensstämmer med några av de villkor som lyfts fram av kommersiella aktörer som byggt kollektivhus.
Erfarenheter från kommersiella aktörer som byggt kollektivhus
Utredningen har intervjuat två kommersiella aktörer som byggt kol- lektivhus. Den privata fastighetsägaren Sveafastigheter har färdigställt sitt första projekt i Uppsala, tillsammans med Rudbeckia kollektiv-
178Arena Idé (2021): Kollektivhus och tanter, s. 10, 16, och samtal med Kollektivhus NU.
179Samtal med Kollektivhus NU.
441
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
husförening, och planerar för fler i Stockholmsregionen. Företaget ser flera incitament för att bygga kollektivhus. Det anser att kollek- tivhus bidrar med samhällsnytta. Boendeformen kan främja hälsa för äldre som genom boendet får gemenskap, stimulans och förutsätt- ningar för bra mat. Ur ett förvaltningsperspektiv finns goda utsikter för att de boende kommer att ta hand om huset bra vilket gynnar företaget som långsiktig hyresvärd. Företaget ser också en konkur- rensfördel i relation till andra aktörer att kunna erbjuda kommuner en produkt som bidrar till social hållbarhet.
Det allmännyttiga bostadsföretaget Familjebostäder i Göteborg har uppfört ett kollektivhus med inflyttning 2021, BoIhop Högsbo, och planering pågår för ett till. Projekten exemplifierar hur en all- männyttig aktör med ett tydligt uppdrag och genomförandeförmåga kan möjliggöra för en startargrupp som verkar för en bogemenskap att genomföra sitt projekt. Motiven för att producera det första kollektivhuset var dels ett tydligt politiskt mandat att de kommunala bostadsföretagen skulle vara positiva till alternativa boendeformer, dels att företaget kontaktades av en startargrupp som sökte en part- ner för att genomföra sitt projekt. Föreningen utgjordes huvud- sakligen av äldre kvinnor och av de som flyttat in i huset är de flesta över 70 år. Lägenheterna upplåts som vanliga hyresrätter och för- eningen har ett blockhyresavtal med Familjebostäder för hela huset. Även det kollektivhus som är under planering görs i samarbete med en förening, Högsboet, som startat som en byggemenskap men insåg att de inte skulle kunna finansiera sitt projekt själva. Högsboet har en bredare sammansättning av åldrar och projektet kommer att upp- föras som en kooperativ hyresrätt.
Inga särskilda juridiska hinder för byggande av kollektivhus
Sveafastigheters och Familjebostäder Göteborgs bild av de största hindren och förutsättningarna för byggande av kollektivhus är i stort sett desamma. De ser inga särskilda juridiska hinder för byggande av kollektivhus i jämförelse med annat byggande. Sveafastigheter poäng- terar att om det allmänna vill främja boende i kollektivhus så är den enklaste vägen att säkerställa att kommuner tilldelar mark för upp- förande av kollektivhus.
442
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
De två aktörerna anser att ett stort hinder för att bygga fler kollektivhus är en låg kännedom om boendeformen bland allmänheten. Dels att få känner till att boendeformen finns, dels att den för- knippas med en förlegad bild av att boende delar kök och badrum med andra. Aktörerna anser emellertid att det finns en potential för att fler hushåll ska bo i kollektivhus. Inte bara för äldre, utan även för barnfamiljer. För att utveckla marknaden för kollektivhus ser de att det vore fördelaktigt om det allmänna kan gå före och öka in- tresset och kunskapen om boendeformen.
Aktörerna lyfter också fram vikten av lokala startargrupper för att våga starta kollektivhusprojekt. Sveafastigheter framhäver att i det projekt de genomfört har samarbete mellan byggaktör och startar- grupp varit viktigt både eftersom gruppen säkerställer att det finns ett kundunderlag och att delaktighet från de som ska flytta in i bo- endet gör att det hus som produceras motsvarar de boendes önske- mål. Familjebostäder Göteborg uttrycker att samarbeten mellan sammanslutningar och en kommunal aktör kan vara svåra. Det krävs uthållighet och goda kunskaper om hur en kommunal verksamhet fungerar för att en sammanslutning ska lyckas genomföra sitt pro- jekt. Familjebostäder bedömer därför att nyproduktion av kollektiv- hus i denna typ av samverkan sannolikt inte är något för breda grupper av allmänheten. Givet sina erfarenheter av att uppföra kollektivhus anser bolaget sig kunna genomföra projekt även utan startargrupper.
Båda aktörerna anser att ett hinder för att uppföra kollektivhus är att det kan innebära relativt höga hyror för de boende. Detta efter- som de boende både ska betala för sina egna lägenheter och de gemensamma ytorna. För att kunna möjliggöra boende i kollektivhus för hushåll med mindre ekonomiska resurser anser Familjebostäder Göteborg att det finns goda skäl att skapa kollektivhus genom om- byggnationer.180
10.6Internationell utblick om idéburna bostadsaktörer
Begreppet idéburna bostadsaktörer motsvaras internationellt inte av ett enskilt begrepp på engelska. I forskning så används collaborative housing som ett samlingsbegrepp för flera typer av boendetyper och
180Avsnittet baseras på samtal med Sveafastigheter respektive Familjebostäder Göteborg.
443
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
aktörer med olika grad av kollektiv organisering. Begreppets tonvikt är på boendetyperna. Gemensamma drag för dessa typer av boenden är en hög grad av deltagande av de boende och samarbete tillsammans med övriga aktörer som deltar i processen för att realisera ett bostads- projekt. Termen collaboration i begreppet collaborative housing kan förstås som samarbete för ett gemensamt ändamål.181 I Storbritannien används begreppet
10.6.1
1985 grundades
Totalt finns cirka 3 miljoner bostäder i Finland, varav cirka en tre- djedel är subventionerade genom
18000 bostäder, av två olika typer:
181Czischke, Darinka; Carriou, Claire; Lang, Richard (2020): Collaborative Housing in Europe: Conceptualizing the Field.
182Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet (ARA) är en myndighet som lyder under Miljöministeriet och ansvarar för utförandet av den finländska statens bostadspolitik.
183History of the
444
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
stiftelser som inte har en statligt reglerad roll i bostadsförsörjningen.
10.6.2Bygg- och bogemenskaper i Europa
Användardrivna lokala initiativ till bostadsbyggande och lokal ut- veckling är vanligare i andra länder i Europa jämfört med Sverige. Den ökade förekomsten av bygg- och bogemenskaper i Europa är en långsiktig trend där antalet intresserade och startargrupper stadigt växer.184 För att öka antalet bostäder inom den idéburna bostadssek- torn i Sverige finns därför anledning att lära av internationella exempel.
Tyskland är ett föregångsland för byggemenskaper
Tyskland är ett föregångsland för byggemenskaper och inspirationen till byggemenskaper i Sverige kommer från Tyskland där så kallade baugemeinschaften sedan
184Divercity (2021): Aktuell forskning om bygg- och bogemenskaper, s. 4.
185Inobi (2016): En liten bok om byggemenskaper, s. 6.
186Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 7.
187Divercity (2021): Aktuell forskning om bygg- och bogemenskaper, s. 4.
445
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Flera olika upplåtelseformer tillämpas. I södra Tyskland handlar det framför allt om ägarlägenheter medan olika kooperativa modeller är vanligare i Hamburg och Berlin.188 De två dominerande typerna av byggemenskaper mellan 1990 och 2010 var fria byggemenskaper respektive arkitektinitierade projekt. Det har nu utvecklats till fler olika typer. Detsamma gäller målgrupperna, som breddats från det medvetna medelklasskikt som tidigt arbetade för bygg- och bogemen- skaper. De tyska erfarenheterna är att byggemenskaper är en ny typ av byggherrar eller aktörer vilket ställer krav på nya processer och arbetsformer i kommunerna.189
I till exempel Tyskland och Danmark är det inte ovanligt att kom- munen samarbetar med en byggaktör om att bygga och tillhanda- hålla bostäder för hushåll som har särskilda svårigheter att hävda sig på bostadsmarknaden. I vissa städer i Tyskland sker ett sådant sam- arbete inte sällan med just byggemenskaper. De tyska byggemen- skaperna omfattar också en stor variation av människor med avse- ende på ålder, inkomst, utbildning och etnicitet, vilket bidrar till levande stadsdelar och kan motverka socioekonomisk boendesegregation.190
Danmark är ett föregångsland gällande bogemenskaper
Danmark är ett föregångsland gällande bogemenskaper, på danska bofællesskaber. De första färdigställdes i början på
De senaste årens ökade antal färdigställda bogemenskaper är till stor del en effekt av föreningen Realdanias satsning på elva pilot- projekt med kollektivhus av olika slag för seniorer, alla med hyres- rätt. Satsningen skedde mot bakgrund av ett växande antal äldre. Realdania anser att de boende i bogemenskaper för äldre upplever en högre livskvalitet och är mindre ensamma. Med satsningen ville Realdania också förändra attityderna i bostadssektorn och snabb- starta byggandet av nya bogemenskaper för äldre tillsammans med
188Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 7.
189Divercity (2021): Aktuell forskning om bygg- och bogemenskaper, s. 21.
190Boverket (2018): Byggemenskaper som en del i bostadsförsörjningen, Rapport 2018:32, s. 21, 24.
446
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
privata och allmännyttiga bostadsföretag. 2020 färdigställdes 31 bo- gemenskaper för äldre med totalt 1 072 nya bostäder, vilket är det högsta antalet som uppförts på ett år i Danmark.191 Realdanias sats- ning på bogemenskaper för äldre visar på vikten av starka aktörer som går före, ökar intresset och visar på möjligheter för fler aktörer.
Byggemenskaper, på danska byggefællesskaber, är inte utbrett för flerbostadshus i Danmark även om det varit en vanlig modell för bofællesskaber uppförda som radhus. 2019 startade bygget av den första byggemenskapen med lägenheter i flerbostadshus i Köge utanför Köpenhamn. Det innebär att det ännu inte är ett etablerat fenomen för professionella aktörer såsom kommuner, arkitekter och bygg- herrar att hantera. Byggemenskaper är nytt även för banker och andra ekonomiska och juridiska aktörer och de är därmed ovana vid att säkerställa lån för denna typ av byggande.192
Det danska Indenrigs- og boligministeriet publicerade 2021 rap- porten Fremme af bygge- og bofællesskaber. Syftet var att under- söka hinder och möjligheter för att etablera almene bofællesskaber, på svenska bogemenskaper, av olika upplåtelseformer. I begreppet almene bofællesskaber innefattas både boendekollektiv och kollektivhus. Bogemenskaper anses kunna bidra till en bättre användning av det befintliga fastighetsbeståndet och byggemenskaper anses främja byg- gande av bostäder med fokus på gemenskap i boendet och grann- skapet. Bygg- och bogemenskaper bedöms kunna bli en viktig del av den danska bostadsmarknaden, vara ett svar på demografiska ut- maningar och stigande bostadspriser, möta behov bland olika män- niskor samt motverka ensamhet.
Det största hindret för fortsatt utveckling anses vara brist på defi- nitioner av centrala begrepp. Därför föreslås att det etableras defini- tioner av begreppen byggefællesskaber och bofællesskaber. Men också för begreppet beboerdrevne almene bofællesskaber, vilket innebär användardrivna bogemenskaper och motsvarar denna utrednings fokus på startargrupper som verkar för bogemenskaper. Definitioner be- döms kunna förenkla förslaget om att möjliggöra för kommuner att planlägga för bygg- och bogemenskaper.
191Divercity (2021): Aktuell forskning om bygg- och bogemenskaper, s.
192Realdania (2019): Byggefællesskaber – Beboerdrevet boligbyggeri i byudvikling, s. 7, 30, samt Chalmers university press och Divercity (2020): De byggde gemenskap – erfarenheter från tio bygg- och bogemenskaper i Sverige, s. 7.
447
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Det andra stora hindret är bristen på kunskap bland invånare som vill gå samman för att etablera bygg- och bogemenskaper, kommu- ner, allmännyttiga bostadsorganisationer och andra aktörer. Därför föreslås etablering av en nationell vägledningsenhet för bygg- och bo- gemenskaper som ska ta fram vägledningar samt samla in och sprida kunskap. Därtill lyfter rapporten fram att det är en fördel om det kan utvecklas skräddarsydda markanvisningsprocesser för bygg- och bogemenskaper och att marknadspris för mark kan skilja sig åt bero- ende på vad marken kan eller ska användas till. I rapporten diskuteras även möjligheten att bygg- och bogemenskaper på landsbygden ut- vecklar oanvända fastigheter såsom nedlagda lantbruk, skolor och vårdhem.193
Framgångsfaktorer för utveckling av byggemenskaper
Projektet Divercity har samlat in erfarenheter om byggemenskaper från bland annat Tyskland, Danmark, Belgien, Frankrike, England och Nederländerna. I fokus är vad som främjat utvecklingen av bygg- gemenskaper under de senaste
En nyckel för att utveckla den tredje sektorn i referensländerna har varit ett nära samarbete mellan olika aktiva föreningar, bygg- grupper, stat och kommun. Framgångsfaktorer för utveckling av byggemenskaper i Belgien, Frankrike, England och Nederländerna har varit:
•Många startar- och byggrupper som vill utveckla boendeformer och arbetssätt som skiljer sig från vad bygg- och fastighetssek- torn erbjuder.
193Indenrigs og boligministeriet (2021): Fremme af bygge- og bofællesskaber. Se förord om upp- drag och möjligheter, kapitel 2 om definitioner, kapitel 3 för analys och förslag.
448
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
•Organisering och samarbete inom den tredje sektorn där intresse- föreningar också fått stöd för sitt nydanande arbete från staten, forskningsfinansiärer och från EU.
•Politiskt stöd från centralt håll i form av förändrad lagstiftning, stöd till utvecklingsarbete och nya arbetssätt och startbidrag av olika slag.
•Intresse i kommunerna bland politiker och tjänstemän för att lyssna på medborgarna och samarbeta med grupper som inte är vana bygg- aktörer.
•Stödjande infrastruktur genom information och utbildning, forsk- ning och finansiering kring den tredje sektorn.
Erfarenheterna från de studerade länderna visar att förändringar för att utveckla denna sektor tar tid och att potentialen med bygg- och bogemenskaper som en del av bostadsutbudet inte kan realiseras utan stöd och uppmärksamhet. En slutsats av omvärldsbevakningen inom projektet är att det behöver byggas upp en infrastruktur för bygg- och bogemenskaper för att villkoren ska förbättras och poten- tialen kunna realiseras. Exempel på strukturer är lagar och regler, kom- munal planering, tillgänglig finansiering som möjliggör lokala initia- tiv samt kunniga aktörer och insatta konsulter.194
10.6.3Storbritannien har flera initiativ
I Storbritannien publicerade den statliga utredningen The Bacon Review under 2021 en rapport som innehåller sex rekommendationer för hur bostäder som tillkommer genom custom and self build kan bidra till att öka det totala bostadsutbudet. Begreppen avser huvudsakligen bostäder som byggs för att passa specifika behov och önskemål hos den som ska bo i bostaden. En av rapportens rekommendationer handlar om att stärka förutsättningarna för
194Divercity (2021): Aktuell forskning om bygg- och bogemenskaper, s.
195The Bacon Review (2021): House – How putting customers in charge can change everything, s.
449
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
led housing har stora likheter med denna utrednings begrepp an- vändardrivna idéburna bostadsaktörer. Det framgår av en studie genomförd på uppdrag av Department for Levelling Up, Housing and Communities som en del i genomförandet av landets strategi för att motverka ensamhet.
Studien visar att individer som är involverade i
10.7Utredningens bedömningar
10.7.1Etablera begreppet idéburen bostadsaktör i lag
Utredningen har i uppdrag att lämna förslag på hur den
I Sverige har det saknats ett etablerat begrepp för de olika bo- stadsaktörer som undersökts i utredningen. Utredningen anser att
196The London School of Economics and Political Science (2021): ’Those little connections’:
450
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
idéburen bostadsaktör är ett lämpligt begrepp för dessa aktörer och definierar det som:
En från stat och kommun fristående bostadsaktör som med annat ända- mål än vinst planerar, bygger, förvaltar eller fördelar bostäder för defi- nierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande.
Begreppet bör etableras i lag i syfte att förbättra villkoren för idé- burna bostadsaktörer, skapa bättre förutsättningar för att bidra till bostadsförsörjningen och därmed öka människors möjligheter att gå samman för att bygga bostäder. Att synliggöra sektorns aktörer ska- par ökade incitament för det allmänna att förstå dess förutsättningar och möjligheter att bidra till bostadsförsörjningen på olika markna- der. Det förväntas också leda till en lyhördhet inför eventuella behov att underlätta deras arbete. Definitionen ska exempelvis kunna an- vändas vid bidragsgivning från staten och kommunsektorn, samt vid ömsesidig samverkan mellan idéburna bostadsaktörer och offentlig sektor.197
Särskilt om de tre idéburna bostadsaktörer som utretts
Bostadsstiftelser är idéburna bostadsaktörer. Slutsatsen följer av en jämförelse mellan utredningens definition av dessa aktörer och gäl- lande rätt för stiftelser. Syftet med stiftelser får enligt stiftelselagen (1994:1220) inte vara att främja stiftaren i ekonomiskt avseende. Det som är unikt med en stiftelse är att den varken har medlemmar eller ägare, vilket skiljer den från föreningar och bolag. En stiftelse kan därför inte nyttjas för att ta ut vinst till en ägare. Stiftelsen äger i princip sig själv och dess ändamål styr användningen av den för- mögenhet som avskilts för ändamålet. En bostadsstiftelse är en när- ingsdrivande stiftelse som har till ändamål att bereda bostäder till en eller flera kategorier av personer.
Byggemenskaper och startargrupper som verkar för bogemen- skaper är användardrivna idéburna bostadsaktörer. Syfte och ända- mål med att bedriva en byggemenskap beror på drivkrafterna bland de som deltar. Dessa varierar mycket. Många byggemenskaper har emellertid ett uttalat intresse att bygga bostäder fria från spekula- tion. Detsamma gäller startargrupper som verkar för bogemenskaper.
197Jfr SOU 2019:56: Idéburen välfärd, s. 164, om syfte med att skapa en definition av idéburna aktörer i välfärden.
451
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Byggemenskaper är i Sverige också en av få småskaliga projektfor- mer där människor kollektivt kan gå samman i syfte att lösa sina egna och andras bostadsbehov under eget byggherreansvar. Även startar- grupper som verkar för bogemenskaper gör det i allmänhet för defi- nierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande.
Samtidigt verkar vissa byggemenskaper i dag genom lokala ut- vecklingsbolag med associationsformen aktiebolag med särskild vinst- utdelningsbegränsning (svb). Organisationsformer som dessa, som möjliggör vinst, kan på vissa platser vara nödvändiga för att kunna driva projekt för nya bostäder. Eftersom avkastning på det egna kapi- talet inte är det huvudsakliga ändamålet eller syftet med verksam- heten så anser utredningen att även lokala utvecklingsbolag som ut- vecklar bostäder och har associationsformen aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb) bör betraktas som användardrivna idéburna bostadsaktörer.
10.7.2Det finns en utvecklingspotential
Den idéburna bostadssektorn har sammantaget en potential för att bidra till bostadsförsörjningen. Men sektorn utgör i nuläget en liten andel av den svenska bostadsmarknaden. De idéburna bostadsaktörer som är utredningens fokus uppskattas totalt äga mindre än en pro- cent av det totala bostadsbeståndet i Sverige. Utredningen ser att de med rätt förutsättningar har en viktig roll för bostadsförsörjningen i framtiden, precis som historiskt. Potentialen ser emellertid olika ut beroende på bostadsmarknad. På vissa marknader kan kommuner i högre utsträckning förvänta sig att privata aktörer har intresse av att producera nya bostäder som tillgodoser hushållens efterfrågan och behov. På vissa svagare marknader kan både privata och allmännyt- tiga kommersiella aktörer sakna intresse av att producera nya bo- städer. Där kan användardrivna idéburna bostadsaktörer såsom byggemenskaper därför vara direkt avgörande för att få till stånd bostäder som är anpassade till lokala behov. De kan därmed bidra till att trygga de bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmark- naden. Utredningen har också visat att idéburna bostadsaktörer såsom byggemenskaper kan tillföra en ny målgrupp och kanske en ny bo- endeform i sin stadsdel och därmed motverka socioekonomisk bo-
452
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
endesegregation. Detta kan kommuner främja genom en aktiv mark- politik.
Potentialen för olika idéburna bostadsaktörer
Bostadsstiftelser är viktiga idéburna bostadsaktörer eftersom dess stiftelseförordnanden föreskriver att bostäder ska hyras ut till en viss destinatärkrets och stiftelseformen innebär att eventuell vinst åter- investeras i verksamheten. Utredningen har visat att de i nuläget är särskilt viktiga för att underlätta bostadssituationen för studenter på de största studieorterna. Det totala antalet bostäder som ägs av bo- stadsstiftelser med andra målgrupper än studenter uppskattas vara cirka 10 000. Om det totala antalet bostäder som ägs av dessa bostads- stiftelser kan öka så finns potential för bostadsstiftelser att under- lätta för individer som har svårt att etablera sig på den ordinarie bo- stadsmarknaden.
Byggemenskaper bidrar i nuläget inte på ett påtagligt sätt till att underlätta för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på den ordi- narie bostadsmarknadens villkor. Byggemenskaper verkar under kom- plicerande villkor (se 10.4.2 och 10.4.4). Bedömningen är därför att det i ett kort perspektiv bör finnas rimliga förväntningar på bygg- gemenskapers bidrag till en socialt hållbar bostadsförsörjning. På sikt finns potential för byggemenskaper att i större utsträckning bidra, om villkoren för byggemenskaper utvecklas. Byggemenskaper har till exempel en potential att åstadkomma lägre boendekostnader än ett motsvarande projekt som byggs av kommersiella aktörer. I föregångs- landet Tyskland är erfarenheten att byggemenskaper kan bidra med bostäder för resurssvaga hushåll. Det är möjligt att en sådan utvec- kling kan ske i större utsträckning även i Sverige om villkoren för byggemenskaper utvecklas och rörelsen ges förutsättningar för att växa. Byggemenskaper är precis som andra idéburna bostadsaktörer en del av civilsamhället och faller därmed inte under det allmännas styrning. I vilken mån byggemenskaper kommer att bidra till en socialt inkluderande bostadsmarknad är därmed till stor del bero- ende av respektive byggemenskaps egna drivkrafter. Men kommuner kan genom en aktiv markpolitik påverka i en inkluderande riktning, varför utredningen ser att en förändring av regleringen gällande det allmännas markinnehav kan stärka idéburna aktörer.
453
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
Startargrupper är centrala för att öka antalet bogemenskaper. Men kollektivhus underlättar i nuläget inte på ett påtagligt sätt situatio- nen för de hushåll som har svårt att skaffa en bostad på den ordinarie bostadsmarknadens villkor. Det är varken lättare eller svårare att få en lägenhet i ett kollektivboende jämfört med i vanliga hyresrätts- hus. Men ett ökat antal kollektivhus kan förbättra situationen både för äldre och andra målgrupper. Projektet UnderSammaTak visar på möjligheter för inkludering. Och illustrerar vikten av att kommuner förstår hur de kan dra nytta av byggemenskaper i sitt bostadsförsörj- ningsarbete. Med utgångspunkt i en inkluderande värdegrund har för- eningen skapat ett hus för många olika målgrupper.
För de individer som har en bostad som på sikt inte kommer att vara fysiskt tillgänglig och vill bo mindre och bekvämare kan kol- lektivhus utgöra en möjlighet. Bostäder kan då frigöras för andra be- hov, exempelvis villor för barnfamiljer.198 Relativt sätt höga hyror i nyproduktionen kan göra boendeformen svåråtkomlig för vissa grup- per. Men de positiva värden som boendeformen innebär kan utgöra en anledning för hushåll att lägga en högre andel av sin inkomst på boendet. För barnfamiljer kan bogemenskap innebära en enklare var- dag och ett tryggt och socialt liv för både barn och vuxna. Därtill har privata aktörer betonat att det finns goda skäl att skapa kollektivhus genom ombyggnation för att möjliggöra boende i kollektivhus för hushåll med mindre ekonomiska resurser.
10.7.3Användardrivna idéburna bostadsaktörer bidrar till många värden utöver bostadsförsörjning
Utredningen bedömer att användardrivna idéburna bostadsaktörer bidrar till många olika värden i samhällsbyggandet utöver bostads- försörjning. De främjar utvecklingen av kooperativa projekt- och bo- endeformer och bidrar till ett mer diversifierat byggande. Byggemen- skaper innebär ett småskaligt, lokalt samhällsbyggande som bland annat skapar delaktighet, inkludering och ökad egenmakt. De tillför också värden ur miljö- och klimatsynpunkt. Exempelvis kan utveck- ling av oanvända fastigheter bidra till en hållbar användning av resur- ser och minska behovet av nyproduktion. Startargrupper som verkar
198Byggnads (2020): Bostäder åt alla! En rättighet även efter pension, s. 19.
454
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
för bogemenskaper kan bidra till att motverka ofrivillig ensamhet och social isolering bland äldre.
Utredningen bedömer att främjande av användardrivna idéburna bostadsaktörer är i linje med riksdagens beslutade mål för politiken för det civila samhället (SOU 2009/10:195, prop. 2009/10:55, rskr 2009/ 10:195): Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Det ska ske i dialog med det civila sam- hällets organisationer genom att:
•utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor del- aktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livs- situationen eller samhället i stort,
•stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till sam- hällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinions- bildare och med en mångfald av verksamheter, och
•fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.199
10.7.4Villkoren för byggemenskaper och startargrupper är inte gynnsamma – stödstrukturer behöver förstärkas
Villkoren för byggemenskaper och startargrupper som verkar för bogemenskaper är i dagsläget inte gynnsamma. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att de hinder som idéburna bostadsaktörer möter behöver tas bort och stödstrukturer förstärkas på flera nivåer för att fler människor kollektivt ska kunna gå samman i syfte att lösa sina egna och andras bostadsbehov. Det stöds av den internationella utblicken som visar att potentialen med den idéburna bostadssek- torn inte kan realiseras utan stöd och uppmärksamhet.
Det är på lokal nivå som nya bostadsprojekt blir till och utred- ningen har visat att det på kommunal nivå finns flera hinder. I av- snittet om byggemenskaper beskrivs hinder inom kommunala pro- cesser och policy, finansiering och juridik. De beskrivna villkoren och exemplen tangerar frågan om politisk vilja på lokal nivå. Exper- ter på byggemenskaper anser att det är viktigt med tydliga mål från politiker för att tjänstesidan ska kunna stötta byggemenskaper och andra mindre aktörer. Utredningen visar i kapitlet om mark att kom- muner enligt gällande rätt har betydande handlingsutrymme över
199Prop. 2009/10:55: En politik för det civila samhället, s. 44.
455
Idéburna bostadsaktörer |
SOU 2022:14 |
mark och detaljplanering. Om viljan finns så kan de se över sina policys inom dessa områden för att underlätta för byggemenskaper och andra mindre aktörer att förverkliga sina projekt. Här kan staten stärka ställningen för idéburna bostadsaktörer i Sverige genom att synliggöra dem i lag. Men också ge kommuner stöd i hur kommuner genom en aktiv markpolitik kan ge idéburna bostadsaktörer goda förutsättningar att bidra till en socialt hållbar bostadsförsörjning.
Finansiering är en mycket svår fråga för byggemenskaper. Deras utmaning vid finansiering av nya projekt kan sammanfattas med att det är svårt att få fram det så kallade topplånet, det vill säga de sista
De ogynnsamma villkoren handlar till stor del också om en brist på etablerad och spridd kunskap bland de viktigaste aktörerna. Så kan till exempel efterfrågan av projektlotsar förstås. Byggemenskaper ställer stora krav på en gemensam kunskap och förståelse mellan inblandade aktörer och en roll som kan vägleda byggemenskaperna i kontakter med professionella aktörer. Detsamma gäller för startar- grupper som identifierat brist på kunskap och vägledning som hin- der för individers möjligheter att gå samman och lyckas driva fram nyproduktion av kollektivhus. Det är svårt att driva ett byggprojekt för en sammanslutning privatpersoner utan erfarenhet och därmed svårt för den breda allmänheten. Det krävs uthållighet och goda kunskaper om hur en kommunal verksamhet fungerar. Här kan för- utsättningarna förbättras genom att stärka de intresseorganisationer som har som ändamål att främja utvecklingen av användardrivna idéburna bostadsaktörer och sprida kunskap om bostadsbyggande av användardrivna idéburna bostadsaktörer.
Utredningen har även identifierat hinder i utformningen av för- ordning (2019:676) om stöd till byggemenskaper. Dels om vilka organisationsformer som omfattas, dels att stödet är riktat till bygg- gemenskaper som avser att bygga flerbostadshus. Utredningen ser mot bakgrund av dessa hinder att det är motiverat att utvidga för- ordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper till att även om-
456
SOU 2022:14 |
Idéburna bostadsaktörer |
fatta aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb) och fler bostadstyper än flerbostadshus.
10.7.5Kommuner kan främja idéburna bostadsaktörer genom att tilldela mark och styra sina allmännyttiga bolag
För att främja idéburna bostadsaktörer är en kraftfull väg att kom- muner tilldelar dessa aktörer mark. Det är möjligt genom en aktiv markpolitik. Vanliga bostadsstiftelser och studentbostadsstiftelserna anser att dess villkor i stort är likvärdiga med de som gäller för pri- vata och allmännyttiga fastighetsägare. Det som främst lyfts som ett hinder är tillgången till och priset på mark.
Utredningen har också visat att det har betydelse vilken aktör som har tillgång till mark i form av en markreservation eller mark- anvisning i ett samarbete för att bygga kollektivhus och att detta påverkar balansen i samarbetet. I kapitlet om det allmännas mark- innehav beskrivs att kommuner har möjlighet att genom sitt mark- innehav och planmonopol verka för en variation av byggaktörer (se avsnitt 9.7.2 och 9.7.3).
En kommun kan också välja att i ägarstyrning av allmännyttiga bostadsbolag tydliggöra att de förväntas bygga egna kollektivhus eller ha en positiv inställning till samarbeten med startargrupper som verkar för bogemenskaper. Vikten av att det allmänna går före och visar vägen stöds av erfarenhet från Realdanias satsning i Danmark, Stockholms stads satsning på
457
11 Förslag
11.1Utredningens samlade bedömning
Bedömning: Människor begränsas i sina liv när de inte har en god- tagbar boendesituation. Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora. Utbudet på bostadsmarknaden har inte kunnat matcha hushållens bostadsbehov. Det har medfört en situation där den så kallade strukturella hemlösheten är stor vilket innebär hårt tryck på kommunernas socialtjänster. Barnfamiljer med svag köpkraft har särskilt svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmark- naden och barn är en särskilt utsatt grupp. Särskilda åtgärder för att förbättra barnfamiljers situation är motiverade för att främja jämlika uppväxtvillkor.
Då utmaningarna till stora delar kan relateras till ökade skill- nader gällande ekonomiska förutsättningar och köpkraft kan bo- stadspolitiken inte särskiljas från välfärdspolitiken. Frågor om hus- hållens förmåga att efterfråga och konsumera bostäder behöver därför vara en central del av den nationella bostadsförsörjningen.
Det behöver skapas en förståelse för att en socialt hållbar bo- stadsförsörjning inte kan uppnås enbart genom ökad produktion av bostäder. Utredningen har identifierat fyra tematiska områden vars utveckling på olika sätt har en inverkan på hushållens bo- endesituation och möjligheter att förändra den: produktion och andra utbudsskapande åtgärder, konsumtion och efterfrågan, för- delning och förmedling samt förvaltning och renovering. Åtgär- der för att främja bostadsförsörjningen behöver utgå från ett sam- spel mellan dessa områden.
Ett åtgärdsarbete som tar sin utgångspunkt i behoven och en analys av i vilken mån tidigare åtgärder har lett till måluppfyllelse behövs.
459
Förslag |
SOU 2022:14 |
Bostadsförsörjning är, och bör vara, ett delat ansvar mellan stat och kommun. Denna ansvarsfördelning behöver uppdateras och fyllas med innehåll utifrån dagens förutsättningar.
Staten behöver tydligare ta ledning, visa den politiska viljein- riktningen och hantera bostadsförsörjningen som den tvärsek- toriella fråga den är.
Dagens flora av statliga mål är otydlig och bristfällig och bör ersättas med ett gemensamt mål för det allmänna i bostadsför- sörjningen. Med ett mål som också tar fasta på vikten av att de kommersiella och idéburna aktörerna inom bygg- och fastighets- sektorn kan bidra i det bostadssociala arbetet kan hela samhällets resurser mobiliseras för en mer inkluderande bostadsmarknad.
Ett bostadspolitiskt fokus i skärningspunkten mellan social- tjänstens arbete och den ordinarie bostadsmarknaden är påkallat. En rimlig utgångspunkt är att så långt som möjligt söka bostads- lösningar utanför socialtjänstlagens ramar samt att prioritera sådana åtgärder som leder till att hushållen kan skaffa en bostad utan insatser från det offentliga. En förskjutning från insatser enligt socialtjänstlagen innebär ett ökat behov av selektiva inslag vid sidan av de generella.
11.1.1Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora
En socialt hållbar bostadsförsörjning behöver ha hushållens situation i centrum. Människor begränsas i sina liv när de inte har en godtagbar boendesituation. Utmaningarna för bostadsförsörjningen är stora. Utbudet på bostadsmarknaden har inte kunnat matcha hushållens bostadsbehov. Det har medfört en situation där den så kallade struk- turella hemlösheten är stor vilket innebär hårt tryck på kommu- nernas socialtjänster. Barnfamiljer med svag köpkraft har särskilt svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden och barn är en särskilt utsatt grupp. Den som saknar eget kapital, har låg inkomst, ”fel” inkomstkällor, betalningsanmärkningar, skulder, saknar kon- takter och/eller är ny på bostadsmarknaden samt saknar kötid till hyresbostäder har ett svårt utgångsläge på bostadsmarknaden.
Att behoven är stora visar sig bland annat genom trångboddhet, ansträngd boendeekonomi, osäkra boendelösningar, hemlöshet och skillnader mellan insiders och outsiders. Trösklarna till både det hyrda
460
SOU 2022:14 |
Förslag |
och ägda beståndet är höga och försvårar rörligheten, särskilt mellan upplåtelseformer. Höga trösklar gör det svårt för människor att etablera sig på den ordinarie bostadsmarknaden och att anpassa sitt boende utifrån livssituation. Den socioekonomiska boendesegrega- tionen begränsar livschanser och ger negativa konsekvenser för sam- hället.
Att bo i andra hand eller vara inneboende är med få undantag inte en långsiktig lösning. Att inte kunna etablera sig på bostadsmark- naden eller kunna förändra sin boendesituation kan ta sig uttryck genom uppskjuten familjebildning och avstående från utbildning eller arbete på ny ort. Det kan också försvåra möjligheterna för per- soner i olika typer av utsatthet, som våldsutsatta personer, att för- ändra sin situation.
I ett antal fall har kommuner verkat för att förmedla bostäder i andra kommuner till dem som inte kan få en bostad i den egna kom- munen. Det har lett till en diskussion om så kallad social dumpning mellan kommunerna (se avsnitt 3.2.3). Ur ett samhällsperspektiv kan det konstateras att hushållens sökande efter en lösning på sin boende- situation har skapat en grogrund för svarta marknader med kopp- lingar till kriminalitet.
Parallellt sker en utveckling där vi lever allt längre och gruppen äldre ökar, vilket ställer bostadsförsörjningsarbetet inför utmaningar. Bostadsbehoven är ofta inte lika akuta för den äldre generationen, men bättre förutsättningar för denna grupp att kunna flytta till mer ändamålsenligt boende kan öppna möjligheter för ökad rörlighet i det befintliga beståndet.
Bostadsmarknadens brister behöver korrigeras och mötas genom aktiva och välriktade åtgärder från såväl stat som kommun.
11.1.2Åtgärdsarbetet ankommer på såväl stat som kommun
Staten behöver kliva fram och föregå med gott exempel
Både en aktiv och passiv nationell bostadspolitik får konsekvenser för bostadsmarknadens funktionssätt och kommunernas arbetsför- utsättningar. Statens insatser har under lång tid fått kritik, bland annat i fråga om ökad ekonomisk ojämlikhet och luckor i socialförsäk- ringarna och den ekonomiska grundtryggheten, i detta sammanhang särskilt bostadsbidraget. Kritik har också riktats mot de strukturella
461
Förslag |
SOU 2022:14 |
problemen på bostadsmarknaden, bland annat en stark prisutveck- ling på bostäder med höjda trösklar och ökad skuldsättning bland hushållen. Även anordnandet av bostäder till nyanlända har varit brist- fälligt med ökade kostnader för försörjningsstöd och aktiv medverkan till flytt i andra kommuner som följd. Det är en utveckling som inte bara får konsekvenser för hushållens möjligheter att hålla sig med goda bostäder, utan även för kommunerna genom ett ökat tryck på socialtjänsten.
Bostadspolitiken kan inte särskiljas från välfärdspolitiken efter- som utmaningarna på bostadsmarknaden till stora delar kan relateras till ökade skillnader vad gäller ekonomiska förutsättningar och köp- kraft. Frågor om hushållens förmåga att efterfråga och konsumera bostäder behöver vara en central del av den nationella bostadsförsörj- ningen. Regeringen har tillsatt två utredningar med utgångspunkt i frågor om att kunna konsumera och efterfråga bostäder på den hyrda och ägda marknaden, en utredning om bostadsbidrag (S 2018:13) och en utredning om startlån för förstagångsköpare (Fi 2020:11). Effek- ter av den typen av åtgärder skulle potentiellt kunna förändra spelregler på bostadsmarknaden och därmed förutsättningarna för såväl bostads- sökande som för det kommunala arbetet med bostadsförsörjnings- frågor.
Utredningen ser ett behov av att staten tydligare ska ta ledning, visa den politiska viljeinriktningen och hantera bostadsförsörjningen som den tvärsektoriella fråga den är. Detta skulle även utgöra ett led i att sträva efter en ökad förståelse för varandras roller och praktiska möjligheter att agera, vilket ställer höga krav på samverkan och trans- parens mellan stat och kommun.
Främjande av bostadsförsörjningen kan motivera såväl generella reformer som mer selektiva sådana. Åtgärder kan behöva riktas mot såväl starka bostadsmarknader där de sociala utmaningarna är som störst, som svaga marknader där utmaningarna är mer specifika. Oav- sett vägval är bostadsfrågorna så centrala för samhällsutvecklingen att de är något varje regering behöver ta ställning till.
462
SOU 2022:14 |
Förslag |
Fokus på att gemensamt möta utmaningarna
Bostadsförsörjning är ett delat ansvar. Bostadsförsörjningen är inte en exklusiv kompetens för vare sig stat eller kommun. Arbetet för en bostadsmarknad som inkluderar alla ankommer på båda, samtidigt som aktörerna på marknaden i högsta grad behöver involveras för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bidra till en bostadsmarknad som är öppen för alla.
Relationen mellan stat och kommun är i dag inte lika samman- vävd och integrerad som den historiskt varit genom lagar och olika finansieringssystem. Relationen är dock fortsatt lika central för att skapa reella förutsättningar för hushåll att kunna skaffa en godtagbar bostad och för att motverka socioekonomisk boendesegregation. Stat och kommun är ömsesidigt beroende av varandras agerande och behöver effektiva former för samverkan. Utmaningarna på bostads- marknaden visar tydligt att rådande ordning inte är ändamålsenlig. Tillräckligt verksamma åtgärder har inte vidtagits för att få en bostads- marknad som möter behoven, vilket får konsekvenser för såväl sam- hälle som individ.
Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver uppdate- ras och preciseras utifrån dagens förutsättningar. Det görs lämpligast genom att bygga vidare på den ansvarsfördelning som tidigare bostads- sociala utredning förordade och sträva efter att hitta verksamma åtgär- der i samverkan. Vad som i specifika fall utgör en statlig respektive kommunal uppgift måste då definieras utifrån varje åtgärd givet vad som ska uppnås och hur det ska uppnås.
För att bostadsförsörjningen ska vara socialt hållbar behöver en gemensam ambition att ta sig an de utmaningar som finns genom- syra styrningen på området. Ett åtgärdsarbete som tar sin utgångs- punkt i behoven och i vilken mån tidigare åtgärder har lett till mål- uppfyllelse behövs. En tydligare styrning underlättar samverkan mellan såväl stat och kommun som mellan kommuner och är även något som generellt efterfrågas av kommunerna. Utan en gemensam rikt- ning riskerar angelägna bostadspolitiska åtgärder att utebli eller bli verkningslösa.
Dagens flora av statliga mål är otydlig och bristfällig. Utredningen ser att en av åtgärderna för att skapa bättre förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning och en bostadsmarknad i balans är ett gemensamt mål för det allmänna i bostadsförsörjningen. Med ett
463
Förslag |
SOU 2022:14 |
mål som också tar fasta på vikten av att de kommersiella och idé- burna aktörerna inom bygg- och fastighetssektorn kan bidra i det bostadssociala arbetet kan hela samhällets resurser mobiliseras för en mer inkluderande bostadsmarknad. När det offentliga blir tydli- gare med sina intentioner och metoder samt agerar föredömligt kan det inspirera näringslivet att ta ett större ansvar, exempelvis genom mer selektiva insatser.
11.1.3Åtgärderna behöver innefatta mer än bostadsbyggande
På en bostadsmarknad där alla oavsett behov konkurrerar på samma villkor kommer de med sämre ekonomiska förutsättningar att ha det svårare än de med bättre ekonomiska förutsättningar. För hushåll med svag ekonomi är prisrimliga hyresbostäder ofta det enda alter- nativet, men konkurrensen om dessa bostäder är på flera håll i landet hård. Det innebär att resurssvaga hushåll tränger ihop sig, bor inne- boende eller hyr i andra hand, mer eller mindre i enlighet med gällande lagar och regler.
För att kunna möta utmaningarna på bostadsmarknaden och möj- liggöra för fler att äga eller hyra med besittningsrätt i goda bostäder behövs åtgärder inom flera områden. Bostadsförsörjningen har i dag ett stort fokus på bostadsbyggande. Det behöver skapas en förstå- else för att en socialt hållbar bostadsförsörjning inte kan uppnås enbart genom ökad produktion av bostäder. En avgränsning till frå- gor om produktion riskerar att reducera frågor om sociala utma- ningar på bostadsmarknaden till en fråga om flyttkedjor och social- förvaltningarnas biståndsbedömningar.
Utredningen har identifierat fyra tematiska områden vars utveck- ling på olika sätt har en inverkan på hushållens boendesituation och möjligheter att förändra den: produktion och andra utbudsskapande åtgärder, konsumtion och efterfrågan, fördelning och förmedling samt förvaltning och renovering. Åtgärder för att främja bostadsförsörj- ningen behöver utgå från ett samspel mellan dessa områden. Utred- ningen ser att det framöver behövs ett särskilt fokus på frågor om hur bostäder fördelas och förvaltas, för vem de byggs och hur hushåll ska kunna konsumera och efterfråga dem.
Eftersom nyproducerade hyresbostäder alltid kommer vara dyrare än befintliga är områdena förvaltning och fördelning en väsentlig del
464
SOU 2022:14 |
Förslag |
av en fungerande bostadsförsörjning. Här saknas inte utmaningar. Det handlar dels om att kunna åstadkomma nödvändiga renoveringar, klimatanpassningar och energieffektiviseringar utan att boende av eko- nomiska skäl ska behöva flytta mot sin vilja, dels om att de prisrim- liga bostäder som finns ska vara tillgängliga för hushåll med lägre in- komster.
Selektiva åtgärder behövs vid sidan av de generella
Bostadspolitiken har alltid haft selektiva inslag. En av slutsatserna från
Utredningen ser ett behov av ett bostadspolitiskt fokus i skärnings- punkten mellan socialtjänstens arbete och den ordinarie bostadsmark- naden. Kommunernas socialtjänster möter de yttersta konsekven- serna när varken den ordinarie bostadsmarknaden eller andrahands- och inneboendemarknaden kan möta bostadsbehoven. Trycket på social- tjänsterna har ökat och boendeinsatserna blivit en central del av deras arbete. Enligt utredningens mening är det en rimlig utgångspunkt för bostadsförsörjningens utformning att så långt som möjligt söka bostadslösningar utanför socialtjänstlagens ramar samt att det all- männa prioriterar sådana åtgärder som leder till att hushållen kan skaffa en bostad utan insatser från det offentliga. En förskjutning från insatser enligt socialtjänstlagen innebär ett ökat behov av selek- tiva inslag på bostadsmarknaden samt ett behov av åtgärder som fun- gerar som en brygga mellan socialtjänstens insatser och den ordinarie bostadsmarknaden. Samtidigt kommer insatser från socialtjänsten och deras samarbete med fastighetsägare och idéburna aktörer allt- jämt att fylla en viktig funktion.
465
Förslag |
SOU 2022:14 |
Utredningen bedömer att både privata och allmännyttiga fastig- hetsägare såväl som kommunala bostadsförmedlingar kan och bör tillämpa en mer selektiv fördelning av hyresbostäder, i syfte att bidra till en mer inkluderande bostadsmarknad. En mer selektiv fördelning av hyresbostäder bör lämpligen utgå ifrån de lokala eller regionala behov som finns på bostadsmarknaden och tillämpas med transparens.
Särskilda åtgärder för barnfamiljer är motiverat
Att det allmänna ingriper på bostadsmarknaden har historiskt moti- verats och bör än i dag motiveras av att människor bor på ett sätt som politiskt inte anses vara godtagbart och med en vilja att förbättra situationen. Historiskt är bostadspolitiken sprungen ur omsorgen om barnfamiljernas boendeförhållanden. Även i dag kan det konsta- teras att barnfamiljer med svag köpkraft har särskilt svårt att få sina behov tillgodosedda på bostadsmarknaden. Boverket har visat att det är 56 000 hushåll, eller 226 000 personer, som är trångbodda och har en ansträngd boendeekonomi. Av dessa är 44 000 familjer med hem- mavarande barn som är 25 år eller yngre. Det finns också ett bety- dande antal barnfamiljer som är hemlösa och som lever under osäkra boendeförhållanden.
Barn är en särskilt utsatt grupp. Osäkert boende kan få negativa konsekvenser särskilt för barns fysiska och psykiska hälsa. Eftersom trygghet och kontinuitet är grundläggande för barns utveckling och eftersom barn i regel spenderar större delen av sin tid i bostaden och dess närmiljö är de särskilt utsatta. Barnfamiljer som under lång tid tvingas bo mycket trångt och flytta runt i olika kortsiktiga boende- lösningar utsätts för stor press som kan ha negativ påverkan på sam- spelet i familjen och barnens situation vad gäller skolprestationer, möjlighet till kamratkontakter och fritidssysselsättningar. Det kan i sin tur leda till att situationen förvärras och att sociala problem kan uppstå eller förstärkas. Barnfamiljer ska ha goda förutsättningar till ett tryggt boende. Hänsyn till barns behov av trygghet och konti- nuitet motiverar särskilda åtgärder för denna grupp. Det främjar jäm- lika uppväxtvillkor.
466
SOU 2022:14 |
Förslag |
Tydligare adressering av den socioekonomiska boendesegregationen
Mot bakgrund av den socioekonomiska boendesegregationens utbred- ning och konsekvenser på individnivå, områdesnivå och samhällsnivå finns anledning att särskilt betona frågan i bostadsförsörjningsarbetet. Hur städer och samhällen är planerade och byggda kan både inklu- dera och exkludera. Här är den offentliga ägda marken ett verktyg som kan nyttjas mer än det görs i dag.
För att så kallade blandningsstrategier (se avsnitt 3.3) ska vara framgångsrika behöver de inbegripa åtgärder inom såväl nyproduk- tion som det befintliga beståndet och åtgärderna behöver vara balan- serade. Att motverka socioekonomisk boendesegregation får inte ses som en fråga om att utestänga resurssvaga hushåll från delar av bo- stadsmarknaden, utan det handlar i lika hög utsträckning om resurs- svaga hushåll ges möjligheter att kunna tillträda bostäder som blir tillgängliga i mer resursstarka områden.
För att komma till rätta med den socioekonomiska boendesegrega- tionen behöver det läge med insiders och outsiders (se avsnitt 3.3) som ökade kostnader på bostadsmarknaden skapat bemötas, så att de inlåsningar som det orsakar kan bytas till rörlighet.
11.1.4Åtgärder och verktyg behöver utvecklas och anpassas för att möta utmaningarna
Kommuner har, med sin lokala förankring, lokalkännedom och kom- petens på området, en central roll i bostadsförsörjningsarbetet. Lika centralt är därför att deras särskilda verktyg är väl fungerande och anpassade för att möta utmaningarna på bostadsmarknaden.
Utredningen har haft i uppdrag att undersöka ett antal specifika kommunala verktyg och en särskild sektor på bostadsmarknaden. Utredningen kan konstatera att det finns en utvecklingspotential bland dessa. En potential som på olika sätt kan bidra till bättre förutsätt- ningar för produktion, fördelning, konsumtion och förvaltning av bostäder och därigenom bidra till sänkta trösklar till bostadsmark- naden samt till att trycket på kommunernas socialförvaltningar kan minska. Tillsammans med en tydlig målstyrning bidrar det till att fler ges förutsättningar att leva i goda bostäder samtidigt som hemlöshet
467
Förslag |
SOU 2022:14 |
och socioekonomisk boendesegregation motverkas och barns upp- växtvillkor förbättras.
Sammantaget utgör de förslag som här framställs en ram för ett gemensamt ansvar för bostadsförsörjningen samt förbättringar av en rad existerande verktyg på området. Dock är de strukturella problem som föreligger så omfattande att betydligt fler åtgärder kommer krävas för att den grundlagsstadgade ambitionen om att trygga rätten till bostad ska vara reell.
11.2Statlig och kommunal samverkan och planering
11.2.1En ny bostadsförsörjningslag
Förslag: En ny samlad bostadsförsörjningslag som omfattar såväl stat som kommun ersätter lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Lagen understryker det gemensamma ansvaret för stat och kommun, underlättar samverkan och skapar förutsättningar för ett åtgärdsinriktat och målfokuserat arbete.
Skälen till förslaget
Utredningen kan med utgångspunkt i utmaningarna på bostadsmark- naden konstatera att de behöver lösas av stat och kommun i sam- verkan. Genom en samlad bostadsförsörjningslag betonas det gemen- samma ansvaret och skapar förutsättningar för ett åtgärdsinriktat och målfokuserat arbete.
Styrningen på området behöver förbättras och bli tydligare. För att arbetet ska bli så effektivt som möjligt behövs ett gemensamt mål som utgångspunkt. Det behövs en tydlig bild av behovet att arbeta med en viss fråga, det vill säga vilka problem som ska lösas, och vilka målen är för arbetet, det vill säga vad åtgärderna förväntas leda till. I dag är styrningen bristfällig. Mängden mål med relevans för bo- stadsförsörjningsfrågor talar för ett nytt grepp som väger samman det som är mest angeläget för bostadsförsörjningen. Utredningen har exempelvis konstaterat att det i dag finns två riksdagsbundna mål för utgiftsområdet samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande varav inget tar sin utgångspunkt i bostadsförsörjningen. Målen har antagits vid olika tidpunkter och samlade motiv till hur de förhåller
468
SOU 2022:14 |
Förslag |
sig till varandra saknas. Därutöver finns ett flertal riksdagsbundna mål som tar sikte på bostadsfrågorna, bland annat om folkhälsopoli- tiken och boendesegregationen. Utredningen bedömer att det är en utmaning för kommunerna att kunna förhålla sig till alla dessa mål i bostadsförsörjningsarbetet. Det framstår också som oklart varför kommunernas planering för bostadsförsörjningen ska ta sin utgångs- punkt i ett äldre mål för bostadspolitiken.
En tydlig politisk viljeinriktning i tvärsektoriella frågor som bostads- försörjning har enligt utredningen stor potential att få genomslag (se avsnitt 4.2.3). Ett gemensamt mål skapar bättre förutsättningar för samverkan och samarbete mellan såväl stat och kommun som kom- muner emellan.
Mot den bakgrunden anser utredningen att ett för stat och kom- mun gemensamt mål är grundläggande för ett effektivt arbete. För att säkerställa långsiktighet i målet föreslås att det framställs i lag. Det tar sig uttryck som ett förslag till ny bostadsförsörjningslag som ersät- ter nuvarande lag om kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen.
En gemensam lag skapar en struktur som tydliggör det gemen- samma ansvaret för bostadsförsörjningsfrågor samt tydliggör att all- männyttiga kommunala bostadsaktiebolag och kommunala stöd till boende är kommunala verktyg för bostadsförsörjningen. Flera olika bestämmelser föreslås därför överföras till den nya lagen i oföränd- rad form eller efter mindre följdändringar. Avsikten med att flytta bestämmelserna är inte att påverka rättstillämpningen men däremot att nå ut bättre med regelverkens innebörd. Vikten av att nå ut med regelverket till såväl kommuner som allmänhet gör sig särskilt gäl- lande när det gäller reglerna om kommunalt stöd för att skaffa eller inneha ett boende (se kapitel 6).
Vad gäller den författningstekniska lösningen talar enligt utred- ningen framför allt det faktum att lagen (2000:1383) om kommuner- nas bostadsförsörjningsansvar endast är riktad till kommuner samt att det är fråga om en väsentlig utveckling av befintlig lagreglering för att en helt ny lag ska tillskapas och således att lagen om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar ska upphävas.
Riskerna med att sammanföra aktuella regelverk i en lag hänger framför allt samman med att de befintliga lagarna har sinsemellan olika karaktär. Detta får också anses motverkas genom att en helt ny lag tillskapas snarare än att regler infogas i en befintlig lag.
469
Förslag |
SOU 2022:14 |
Oförändrade bestämmelser
Flera bestämmelser överförs oförändrande eller efter mindre följd- ändringar till den nya lagen. Det gäller t.ex. den grundläggande regeln om skyldigheten att anordna kommunal bostadsförmedling samt upp- giftsskyldigheten till och ingripandemöjligheten för regeringen.
Framställningen nedan kan hänföras till det som är nytt eller inne- fattar större förändringar i jämförelse med nu gällande lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningen har övervägt lämplig ikraftträdandetidpunkt samt be- hovet av ikraftträdande- och övergångsbestämmelser avseende den nya bostadsförsörjningslagen.
En ny bostadsförsörjningslag bedöms kunna träda i kraft allra tidi- gast den 1 juli 2023. Det saknas dock enligt utredningen skäl att i huvuddelarna avvakta längre än så med ikraftträdandet. I den del som har budgetpåverkan för stat eller kommun bör dessa regler emeller- tid tillämpas från och med den 1 januari 2024. I bostadsförsörjnings- lagen avser det bestämmelsen om en skyldighetsregel för kommu- nala hyresgarantier (se avsnitt 11.3.5) samt om utvärdering av tidigare kommunala insatser (se avsnitt 11.2.5).
De nationella och kommunala handlingsplaner som föreslås är avsedda att tas fram året efter ordinarie val till riksdagen. Vid ett ikraftträdande den 1 juli 2023 träder lagen i kraft mitt under ett sådant år. Enligt utredningen framstår det inte som ändamålsenligt att vare sig stat eller kommuner ska behöva forcera ett arbete som med hän- syn till behovet av förankring och överväganden normalt kan behöva ta i anspråk upp till ett helt år. Det gäller särskilt första gången sådana planer ska tas fram i den form som utredningen föreslår.
Utredningen föreslår därför att den första nationella handlings- planen ska tas fram under 2024. Vad gäller de kommunala handlings- planerna förmodas kommunerna ha olika behov när det gäller tid- punkten för framtagandet. En kommun som startat framtagandet av sin handlingsplan före lagens ikraftträdande bör under en övergångs- period ha möjlighet att slutföra planeringen i enlighet med äldre före- skrifter.
470
SOU 2022:14 |
Förslag |
Utredningen har bedömt att motsvarande principer avseende tid- punkten för ikraftträdande etc. bör tillämpas för de övriga lagförslag utredningen lämnar, vilket framgår av författningsförslaget.
11.2.2Målet för bostadsförsörjningen och dess innebörd
Förslag: Ett mål för bostadsförsörjningen föreslås enligt följande: Målet för bostadsförsörjningen är att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Arbetet med bostadsförsörjningen ska särskilt främja jämlika uppväxtvillkor samt motverka boendesegre- gation och hemlöshet. Bostadsmarknaden ska fungera inkluderande
och möta hushållens efterfrågan och behov.
Regering och kommun ska var och en för sig och i samverkan arbeta för att nå målet. Såväl kommersiella som idéburna bostads- aktörer ska ges förutsättningar att bidra till måluppfyllelsen.
Skälen till förslaget
Syftet med förslaget om ett nytt mål är att öka tydligheten samt att ta ett nytt grepp om förståelsen av bostadsförsörjning. Det gemen- samma målet för bostadsförsörjningen uttrycks huvudsakligen genom fem ansatser. Den första ansatsen fastställer det övergripande målet om att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Ut- trycket goda bostäder tar dels sikte på trygghet och långsiktighet i boendet, dels på bostadens kvalitet och boendemiljön i stort.
Efterföljande ansatser är riktningsgivande. Den andra ansatsen tar sikte på att främja jämlika uppväxtvillkor och behovet av att mot- verka boendesegregation och hemlöshet. Med jämlika uppväxtvill- kor understryks vikten av att särskilt beakta barnfamiljernas situa- tion på bostadsmarknaden. Trångboddhet och ofrivilliga frekventa flyttar kan ge negativa konsekvenser för barns utveckling, hälsa och skolgång. Trygghet och kontinuitet är särskilt viktigt för barn.
Med boendesegregation avses den socioekonomiska boendeseg- regationen. Mot bakgrund av att grannskapet kan ha betydelse för individers förutsättningar att tillgodogöra sig en utbildning, få ett jobb och en godtagbar bostad, är det motiverat att framhäva att bo-
471
Förslag |
SOU 2022:14 |
stadsförsörjningsarbetet ska beakta behovet av att motverka socio- ekonomisk boendesegregation.
Att motverka hemlöshet tar sikte på att bostadsförsörjningsarbetet ska vara proaktivt och att de sociala aspekterna av hushållens bo- endesituation ska vara en självklarhet i arbetet. Så många som möjligt ska ha förutsättningar att utifrån egen förmåga kunna skaffa en bo- stad på bostadsmarknaden och det kräver ett bostadspolitiskt fokus i skärningspunkten mellan socialtjänstens arbete och den ordinarie bostadsmarknaden.
Den tredje ansatsen tar sikte på bostadsmarknaden vari det beak- tas att bostadsförsörjningen som huvudregel sker på en marknad. Regeringens och kommunernas åtgärder ska säkra att marknaden fun- gerar inkluderande och att det finns reella möjligheter att kunna skaffa en bostad som möter såväl efterfrågan som grundläggande bostads- behov. I detta ligger således att beakta de hushåll vars behov över- stiger vad de med sina resurser kan efterfråga på marknaden. Ju svå- rare det är för hushållen att kunna tillgodose sina bostadsbehov, desto större anledning att se över behovet av ytterligare åtgärder.
Den fjärde ansatsen understryker att regering och kommun var och en för sig och i samverkan ska arbeta för att nå målet. Utred- ningen har identifierat ett behov av samverkan mellan regering och kommun mot bakgrund av att bostadsförsörjning är ett delat ansvar som kräver engagemang från båda parter. Strukturer för samverkan skapas bland annat genom utredningens förslag till Råd för socialt hållbar bostadsförsörjning (se förslag 11.2.10).
I den femte ansatsen framhävs att aktörerna som bygger och för- valtar bostäder, såväl de kommersiella som de idéburna, ska ges för- utsättningar att bidra till måluppfyllelsen. Detta innefattar bland annat deras förutsättningar att medverka i planprocesser och markanvisningar samt erbjuda sina lägenheter via en kommunal bostadsförmedling. Det förutsätter en kännedom om de olika aktörernas förutsättningar och möjligheter att bidra till bostadsförsörjningen på olika marknader samt en lyhördhet inför eventuella behov att underlätta deras arbete.
Bland de kommersiella aktörerna finns de som drivs på affärs- mässig grund och som förväntas ge avkastning till ägarna, vilket om- fattar såväl privata hyresvärdar som de allmännyttiga kommunala bo- stadsaktiebolagen. De idéburna aktörerna finns det enligt utredningen särskilda skäl att framhålla. En idéburen bostadsaktör är:
472
SOU 2022:14 |
Förslag |
En från stat och kommun fristående bostadsaktör som med annat ända- mål än vinst planerar, bygger, förvaltar eller fördelar bostäder för defi- nierade behov och målgrupper eller för eget nyttjande.
Annat ändamål kan innebära att främja bostadsförsörjningen på orten utifrån lokala behov, exempelvis på platser där det saknas intresse från andra aktörer. Det kan också innebära att underlätta situationen för hushåll som har svårt att hitta en bostad på den ordinarie bostadsmark- naden, att främja gemenskap i boendet, motverka ofrivillig ensamhet och social isolering, att motverka hemlöshet, boendesegregation, trång- boddhet eller dylikt. Begreppet idéburen bostadsaktör innefattar inte enskilda individer eller hushåll som bygger egnahem.
Uppföljning av målet
Mål behöver kunna följas upp. Utredningen bedömer att Boverkets beräkningar av bostadsbristen, det vill säga dess analys av vilka behov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden (se kapitel 3) i kombina- tion med Socialstyrelsens uppföljningar av hemlöshet utgör en bra grund för uppföljning och underlag för åtgärder.
Boverkets beräkningar av bostadsbristen innehåller olika mätvär- den och angreppssätt som belyser bostadsbristen ur olika perspektiv och kan tillämpas och brytas ner på olika nivåer. Boverkets beräk- ningsmodell och de kriterier som tillämpas för att identifiera och mäta brister på bostadsmarknaden är till viss del under utveckling och kan komma att uppdateras. Utredningen ser inte att det är ett hinder för framtida uppföljning av det föreslagna målet. Regeringen har lagt en proposition till riksdagen med innebörden att kommunerna ska göra en analys av vilka behov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden och att analysen ska genomföras med stöd det underlag som Bo- verket förser dem med. Målet och dess uppföljning ligger således i linje med det arbete som redan initierats.1
Socialstyrelsens hemlöshetskartläggning är huvudsakligen base- rat på kommunala uppgifter och utgör ett komplement till Boverkets uppföljning av bostadsbristen. Socialstyrelsen genomför hemlöshets- kartläggningarna vart sjätte år på uppdrag av regeringen. Det kan fin- nas anledning för regeringen att överväga tätare kartläggningar, något
1Prop. 2021/22:95: Ett bättre underlag för åtgärder på bostadsmarknaden.
473
Förslag |
SOU 2022:14 |
som påtalats av tidigare utredningar.2 Behovet av särskilda kommu- nala kartläggningar kan variera mellan kommuner.3
Även Delmos arbete med att följa boendesegregationen är ett sådant arbete som möjliggör uppföljning på olika geografiska nivåer (se kapitel 3). När riksdagen nu beslutat att Delmos ska läggas ner är det viktigt att hitta andra former och lösningar för uppföljning av boendesegregationens utveckling.4
11.2.3Nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen
Förslag: Regeringen ska året efter det att ordinarie val till riks- dagen har hållits ta fram en nationell handlingsplan för bostads- försörjningen. Handlingsplanen ska innehålla en redovisning och bedömning av utvecklingen på bostadsmarknaden och vilka bostads- behov som inte tillgodoses på denna, en redovisning och bedömning av vidtagna åtgärder inom relevanta politik- och utgiftsområden, en beskrivning av planerade åtgärder för nå målet för bostadsför- sörjningen och en beskrivning av Sveriges åtaganden inom EU och internationellt.
Skälen till förslaget
För att alla ska ha en reell möjlighet att skaffa en godtagbar bostad behöver staten kliva fram. När lagen om kommunernas bostadsför- sörjningsansvar formulerades framhölls att kommunerna behövde påminnas om sitt ansvar och att bostadsfrågorna bör ges en förank- ring i den lokala politiska debatten. Medborgarna skulle genom en väl fungerande bostadsförsörjningsplanering få bättre inflytande och överblick över boendesituationen i kommunen. Genom att förankra bostadsförsörjningsplaneringen en demokratisk process skulle bättre förutsättningar för att se bostadsförsörjningen i ett helhetsperspek- tiv skapas. Liknande resonemang är enligt utredningens bedömning giltigt även för staten.
2SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar.
3Socialstyrelsen (2021): Förebygga och motverka hemlöshet – Analys och förslag för fortsatt arbete inom socialtjänsten, september 2021.
4Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Delegationen mot segregation, A2021/02363.
474
SOU 2022:14 |
Förslag |
Staten sätter de grundläggande spelreglerna för bostadsmarkna- dens funktionssätt samt utgångspunkter och förutsättningar för kom- munernas arbete. Givet de utmaningar som ökad ojämlikhet skapar på bostadsmarknaden, de krav befolkningstillväxten och den demo- grafiska utvecklingen ställer på bostadsförsörjningen, hur social- försäkringssystem urholkats, svårigheterna att kunna etablera sig på hyrda och ägda marknaden, skillnader mellan stad och land samt den socioekonomiska boendesegregationens utbredning finns all anled- ning för staten genom regeringen att samlat reflektera och ta ställ- ning för sin roll inom bostadsförsörjningen och förutsättningarna för att den ska vara socialt hållbar i hela landet.
Transparens och tydlighet är viktigt för medborgare, kommuner och bostadsaktörer. Med hänsyn till att bostadsförsörjningsansvaret är delat finns anledning att medborgare och folkvalda ges informa- tion och en överblick om hur regeringen, alltså inte bara kommu- nerna, ser på sin roll. Det handlar om att skapa en tydlighet som underlättar demokratiskt ansvarsutkrävande på rätt nivå vid allmänna val. Gentemot kommuner och bostadsaktörer handlar det om att skapa transparens kring vilka spelregler som ska gälla och en struktur som möjliggör samverkan med berörda aktörer.
Bostadsförsörjningen har saknat en självklar hemvist inom Reger- ingskansliet sedan bostadsdepartementet lades ner i början av 1990- talet. Det ställer höga krav på tvärsektoriellt och departementsöver- gripande samarbete. En process för en nationell handlingsplan skapar förutsättningar för att så sker. Budgetpropositionen bedöms inte vara tillräcklig för att fånga dessa identifierade behov av transparens, sam- verkan och helhetsperspektiv. Budgetpropositionen är splittrad på olika utgiftsområden och inriktad på att årligen kortfattat redogöra för och bedöma uppnådda resultat av statliga insatser i förhållande till mål. Budgetpropositionen utgör inte en samlad bild av regeringens förhållningssätt till bostadsförsörjningsfrågor.
Utredningen föreslår därför att regeringen året efter det att ordi- narie val till riksdagens har hållits ska ta fram en nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen. Varje mandatperiod kommer regeringen ställas inför frågan om politiken varit effektiv samt vilken inriktning och vilka åtgärder som planeras i syfte att förbättra förutsättningarna för alla kunna leva i goda bostäder med särskilt fokus på de bostads- behov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden och hur politiken
475
Förslag |
SOU 2022:14 |
på ett effektivt sätt kan bidra till jämlika uppväxtvillkor, minskad socioekonomisk boendesegregation och hemlöshet.
Förslaget innebär att varje regering blir bunden till de förutsätt- ningar som finns i lagen och att det inte kan frångås med hänsyn till andra prioriteringar. Genom en reglering i lag tydliggörs regeringens ansvar gentemot medborgarna. En lagreglering försvårar för en reger- ing att agera på ett sätt som motverkar möjligheterna att nå målet för bostadsförsörjning.
Den nationella handlingsplanens innehåll
Handlingsplanen ska innehålla en redovisning och bedömning av utvecklingen på bostadsmarknaden och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på denna. I detta ingår att analysera den demografiska utvecklingen och marknadsförutsättningar med hänsyn till situatio- nen i hela landet. En sådan analys förväntas ge en bild av hur utbudet på marknaden ser ut och vilket tillskott som kan förutses. I fråga om vilka bostadsbehov som inte tillgodoses avses det underlag som Bo- verket ska arbeta fram.5 På så sätt säkerställs att underlaget är det- samma för såväl stat som kommun. Liksom för kommunerna får reger- ingen använda ytterligare underlag som det bedöms finnas behov av. Ett sådant kan exempelvis vara Socialstyrelsens hemlöshetskartlägg- ning och uppföljningar av boendesegregationens utveckling.
Handlingsplanen ska vidare innehålla en redovisning och bedöm- ning av vidtagna åtgärder inom relevanta politik- och utgiftsområden. Det handlar om sådana områden med relevans för bostadsförsörj- ningens fyra tematiska områden (se avsnitt 3.2): produktion och andra utbudsskapande åtgärder, konsumtion och efterfrågan, fördel- ning och förmedling samt förvaltning och renovering. Exempel på relevanta politik- och utgiftsområden är Samhällsplanering, bostads- försörjning och byggande samt konsumentpolitik (utgiftsområde 18), Ekonomisk trygghet (utgiftsområde
5Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Boverket, Fi2021/03809.
476
SOU 2022:14 |
Förslag |
dagen och allmänheten information om det politiska förhållnings- sättet till åtgärderna ur ett bostadspolitiskt perspektiv. Uppgifterna bedöms sammantaget utgöra en god grund för ställningstaganden om det behövs ytterligare åtgärder. Om läget och åtgärderna bedöms vara otillfredsställande bör regeringen beskriva skälen till detta.
Handlingsplanen ska vidare innehålla en beskrivning av planerade åtgärder för att nå målet för bostadsförsörjningen. Det kan jämföras med kommunerna som har motsvarande uppgift på lokal nivå. Ut- gångspunkten bör vara att överväga behovet av åtgärder som styr bostadsmarknadens funktionssätt med fokus på produktion, fördel- ning, konsumtion och förvaltning, vilket också fångas upp av exem- plifieringen av politik- och utgiftsområdena ovan. Det skulle således kunna handla om bedömning av behovet av produktionsstöd med eller utan en viss fördelningsprofil av bostäderna, stöd och regleringar som stärker enskildas möjlighet att konsumera och efterfråga såväl ägda som hyrda bostäder eller andra åtgärder och regelförändringar som bedöms relevanta utifrån de utmaningar som råder vid given tidpunkt. Det kan röra sig om selektiva åtgärder för särskilt utsatta grupper. Det kan även handla om kommunernas förutsättningar att verka för måluppfyllelse och hur kostnader ska fördelas mellan stat och kommun eller ifall det finns behov av strukturella reformer på bostadsmarknaden. Ett exempel på en fråga som under utredningens arbete framhävts som betydelsefullt för kommuner är tillgången till statlig mark för bostadsbyggande. I arbetet ligger att såväl kommer- siella som idéburna bostadsaktörer ska ges goda förutsättningar att bidra till måluppfyllelse. Den samlade åtgärdsinriktningen kommer att definiera statens roll i bostadsförsörjningen för mandatperioden.
Handlingsplanen ska även innehålla en beskrivning av Sveriges åtaganden inom EU och internationellt. På så sätt tydliggörs vad Sverige åtagit sig tillsammans med andra länder. Av exempelvis Agenda 2030 framgår att särskild uppmärksamhet ägnas åt situationen och behoven hos de mest utsatta. En bärande princip är att ingen ska lämnas utanför.
Närmare om framtagandet av den nationella handlingsplanen
Hur arbetet ska organiseras och samordnas är en fråga för varje reger- ing men det bör med fördel behandlas som en process för samverkan med relevanta organisationer, aktörer och forskarsamhället. Reger-
477
Förslag |
SOU 2022:14 |
ingen bör i linje med nationella målet uppmärksamma villkoren för idéburna bostadsaktörer.
Samverkan med kommunsektorn är enligt utredningen en central del av arbetet eftersom kommunerna har lokalkännedom och ansva- ret för planläggning av mark och vatten. Kommunerna har värdefull information om vad som inte fungerar för att flera ska kunna få sina bostadsbehov tillgodosedda. Samverkan kan ske med Sveriges Kom- muner och Regioner (SKR) men lagen utesluter inte andra arbets- sätt. Samverkan sker lämpligen genom det råd för socialt hållbar bo- stadsförsörjning som utredningen föreslår inrättas (se förslag 11.2.10).
Skrivelse till riksdagen
Utredningen föreslår att handlingsplanen ska regleras i lag och att handlingsplanen bör lämnas i form av skrivelse till riksdagen. Det säkerställer kontinuitet och ger bostadsfrågorna det helhetsperspek- tiv som frågan kräver.
11.2.4Kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen
Förslag: Beteckningen kommunala riktlinjer för bostadsförsörj- ningen ersätts med beteckningen kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen. Syftet med planeringen, och därigenom även med handlingsplanerna, är att det nationella målet för bostadsför- sörjningen som det framgår av den nu föreslagna bostadsförsörj- ningslagen ska uppnås. Den kommunala handlingsplanen ska inne- hålla kommunens mål för bostadsförsörjningen.
Den kommunala handlingsplanen ska också innehålla plane- rade åtgärder samt hur kommunen tagit hänsyn till det nationella målet för bostadsförsörjning samt till regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen.
478
SOU 2022:14 |
Förslag |
Skälen till förslaget
Från riktlinjer till handlingsplan och från insats till åtgärd
Utredningen föreslår att begreppet kommunala riktlinjer ersätts med begreppet kommunal handlingsplan för bostadsförsörjning och att begreppet insatser ersätts med begreppet åtgärder. Syftet är att åstad- komma ett enhetligt språkbruk i lagen och en sammanhållen begrepps- apparat i förhållande till den nationella handlingsplanen för bostads- försörjning. Utredningen anser också att begreppet handlingsplan på ett tydligare sätt speglar att planering för bostadsförsörjning är ett framåtriktat arbete och att begreppet åtgärder är mer konkret och handlingsinriktat samt speglar den breda kompetens som kommu- nerna har på området.
Från bostadsbyggande till bostadsförsörjning
Enligt nu gällande lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska kommunerna i sina riktlinjer redogöra för mål för bostadsbyg- gande och utveckling av bostadsbeståndet. Som framgår av utred- ningens samlade bedömningar är det ett allt för snävt förhållnings- sätt på bostadsförsörjningen, särskilt om den ska ha förutsättningar att vara socialt hållbar. Utredningen bedömer att bostadsförsörjning handlar om åtgärder inom fyra tematiska områden: produktion och andra utbudsskapande åtgärder, konsumtion och efterfrågan, fördel- ning och förmedling, samt förvaltning och renovering (se avsnitt 3.2).
Förståelsen för innebörden av bostadsförsörjning behöver vid- gas. Utredningen föreslår därför att kommunerna i sin planering för bostadsförsörjningen och i sin kommunala handlingsplan för bostads- försörjningen ska redogöra för kommunens mål för bostadsförsörj- ningen i stället för mål för bostadsbyggande och utveckling av be- ståndet. Det speglar på ett bättre sätt det breda handlingsutrymme som kommunerna har för att möta identifierade utmaningar på den lokala bostadsmarknaden och skapar därmed bättre förutsättningar för ett förvaltningsövergripande arbetssätt. Socialförvaltningar har exempelvis expertkunskap om människan och möter hushållens ofta akuta bostadsbehov. Samhällsbyggnadsförvaltningarna planerar för hus- hållens behov i vid bemärkelse och för att tillgodose dem.
479
Förslag |
SOU 2022:14 |
Av handlingsplanen ska kommunernas egna mål framgå. Det ger stora frihetsgrader men målen ska naturligtvis inte stå i strid med det övergripande målet för bostadsförsörjningen.
Genom att kommunernas bostadsförsörjningsplanering regleras i den nya bostadsförsörjningslagen knyts den kommunala handlings- planen för bostadsförsörjning till det övergripande målet för bostads- försörjningen. Syftet med planeringen och därigenom även med hand- lingsplanen är att det nationella målet för bostadsförsörjningen ska uppnås. Konsekvensen blir att nuvarande bestämmelser om den kom- munala planeringens syfte blir överflödiga och föreslås därför utgå.
Att den explicita formuleringen om mål för bostadsbyggandet och utveckling av beståndet ersätts med begreppet bostadsförsörjning avser inte tona ner vikten av bostadsproduktion. Det är fortsatt centralt att kommuner med utgångspunkt i sin analys av demografisk utveck- ling, marknadsförutsättningar och vilka bostadsbehov som inte till- godoses på bostadsmarknaden bildar sig en uppfattning om behovet av tillskott av bostäder och vilken typ av bostäder som efterfrågas och finns behov av, såväl ägda som hyrda bostäder. Detta kan formuleras i mål. Att kommuner bildar sig en uppfattning om behovet av tillskott är också viktigt för det kommunala arbetet enligt PBL eftersom det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. I den kommunala handlingsplanen klargörs då hur stort behovet av nyproduktion är och i översikts- planen redovisas hur kommunen tänker skapa de fysiska förutsätt- ningarna för att kunna täcka byggnadsbehoven. Det ger ett underlag för dimensionering av det kommunala planläggning och lovgivningen. Bedömningarna kan också vara värdefulla vid utformning av ägar- direktiv till det allmännyttiga bostadsbolaget och av riktlinjer för markanvisningar.
Fördelnings- och förmedlingsfrågor är en viktig del av bostads- försörjningen och har potential att underlätta för bostadssökande hushåll utan egen bostad eller som på andra sätt inte har en godtag- bar boendesituation. Det kan därför vara lämpligt att formulera mål för dessa frågor. En kommun kan genom allmännyttan, markinnehavet, lokala samarbeten med privata fastighetsägare eller genom en kom- munal bostadsförmedling påverka hur bostäder inom kommunen för- delas och vilka krav som ställs på bostadssökande. Att ha en uppfatt- ning om behovet av att arbeta med fördelnings- och förmedlingsfrågor är viktigt, inte minst för att minska behovet av att hushåll vänder sig
480
SOU 2022:14 |
Förslag |
till socialtjänsten för stöd och hjälp när den enda utmaningen är att de saknar en bostad. Den analys av demografisk utveckling, mark- nadsförutsättningar och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden bör ge kommunen en bild av hur möjligheterna för hushåll att kunna erhålla en bostad utifrån egen förmåga ser ut i kommunen. Det kan exempelvis ske genom att i samband med en analys av hyresnivåerna i kommunen även inventera och analysera till- trädeskraven bland hyresvärdar på orten, inklusive det allmännyttiga bostadsföretaget.
Även andra mål utifrån lokalt angelägna frågor kan formuleras i handlingsplanen. Det kan innefatta arbetet mot undermåliga boende- förhållande och ingripanden enligt bostadsförvaltningslagen (1977:792), frågor om att stötta hushåll ekonomiskt i olika avseenden, frågor kring förvaltning och renovering eller annat av relevans för det lokala bostadsförsörjningsarbetet. Då personer som en gång blivit avhysta har mycket svårt att komma in på bostadsmarknaden igen kan mål kopplade till det vräkningsförebyggande arbetet vara motiverade.
Åtgärder för att nå uppsatta mål
Det behov av åtgärder som kommunen identifierat som angelägna för att förbättra boendesituationen inom kommunen ska redogöras för i den kommunala handlingsplanen. Det ligger i sakens natur att de planerade åtgärderna ska omfatta samma breda arbetsområde som de mål som kommunen formulerar och att arbetet behöver vara för- valtningsövergripande. Motsvarande bestämmelse finns i nu gällande bostadsförsörjningslag. Utredningens förslag innebär ingen ändring i sak utöver att det breddade målet medför att samma krav på bredd kommer att gälla för preciseringen av kommunernas åtgärder. Den praktiska betydelsen av den breddade målformuleringen som tidigare omtalats gör sig alltså i hög grad gällande även indirekt.
Hänsyn till det nationella målet
Kommunerna ska enligt nu gällande bostadsförsörjningslag redogöra för hur de har tagit hänsyn till relevanta nationella mål. Utredningens förslag innebär en avgränsning till att omfatta en redogörelse för hur kommunen tagit hänsyn till det nationella målet i lagen. Utredningen
481
Förslag |
SOU 2022:14 |
bedömer att det innebär en förenkling för kommunerna att fokusera på ett sammanvägt mål, i stället för flera. Det minskar risken för ”perspektivträngsel” när flera mål ska vägas samman.
Den nya regeln innebär att kommunerna behöver reflektera över hur mål och åtgärder förväntas bidra till att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder, hur det främjar uppväxtvillkoren och motverkar den socioekonomiska boendesegregationen och hemlös- heten samt hur bostadsmarknaden blir inkluderande.
I detta ligger också att reflektera över hur såväl kommersiella som idéburna bostadsaktörer ges förutsättningar att bidra till målupp- fyllelsen. Många aktörer på bostadsmarknaden ser sig som samhälls- byggare som vill och kan ta ansvar för socialt hållbar bostadsförsörj- ning. För att åstadkomma en inkluderande bostadsmarknad behövs förväntningar, incitament och förutsättningar för de privata aktörerna att bidra.
Allmännyttiga bostadsföretag har historiskt och är än i dag ett verktyg som underlättar för kommuner att kunna påverka bostads- försörjningens fyra tematiska områden och därmed möjligheterna för alla i kommunen att bo i goda bostäder. Allmännyttiga bostadsföre- tag har därmed rådighet över flera potentiella åtgärdsområden för en kommun. Frågan om behovet av och uppdraget för allmännyttan hör därför till de frågor som kommunen bör ta ställning till i samband med att den kommunala handlingsplanen utarbetas eller uppdateras. Även om kommunens beslut om handlingsplan inte automatiskt blir bindande för bolagen följer enligt utredningen sammantaget från kom- munallagens regler att dessa riktlinjer i lämplig omfattning kommer att göras bindande för bolaget genom ägardirektiv eller på annat sätt (se vidare avsnitt 8.3).
Kommuner som saknar ett allmännyttigt företag bör tydliggöra i handlingsplanen hur det påverkar kommunens åtgärder inom bostads- försörjningen.
Utredningen har också identifierat att det finns en potential inom den idéburna bostadssektorn. Det är på lokal nivå som nya bostads- projekt möjliggörs och utredningen har visat att det för idéburna bostadsaktörer finns hinder på kommunal nivå som försvårar för dem att kunna växa och bidra till bostadsförsörjningen. Därför finns anledning för kommuner att reflektera över deras förutsättningar.
Den kommunala handlingsplanen ska också innehålla uppgifter om hur hänsyn tagits till regionala mål, planer och program som är
482
SOU 2022:14 |
Förslag |
av betydelse för bostadsförsörjningen. Det innebär ingen ändring i sak jämfört med gällande lag.
11.2.5Ett utvecklat analysmaterial
Förslag: Den kommunala handlingsplanen ska, utöver demografisk utveckling, marknadsförutsättningar och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden, baseras på en analys av tidi- gare genomförda åtgärder.
Skälen till förslaget
Den underlag som ska ligga till grund för mål och åtgärder i den kommunala handlingsplanen bör enligt utredningen innefatta en analys av tidigare åtgärder. Ett liknande förslag har lämnats av utredningen om kommunal planering för bostäder.6 I slutbetänkandet beskrivs att det finns ett inomkommunalt behov av att säkerställa att de in- satser man beslutar om faktiskt bidrar till att tillfredsställa hushållens bostadsbehov. Det framhålls även att de erfarenheter som görs i en viss kommun är av värde för andra kommuner för att kunna effekti- visera det samlade arbetet i syfte att tillfredsställa fler bostadsbehov.
Utredningen ser ingen anledning att ifrågasätta dessa slutsatser. Utredningen bedömer att en analys av tidigare genomförda åtgärder är nödvändig för att åstadkomma reflektion kring åtgärdernas effek- tivitet. Det skapar bättre förutsättningar för en effektiv lokal bostads- politik med goda förutsättningar att sprida kunskap. Ett motsvarande krav ställs även på regeringen i samband med framtagandet av den nationella handlingsplanen.
Eftersom Boverket ska förse kommunerna med ett underlag om vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden bör kommunens samlade analys och uppföljning av genomförda åtgärder underlättas. Förslaget innebär inga formkrav. Avsikten är inte att kom- munerna ska göra fullständiga utvärderingar med vetenskapliga meto- der, utan det handlar i sin enklaste form om att jämföra ett förväntat utfall med det faktiska.
6SOU 2018:35: Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, s.
483
Förslag |
SOU 2022:14 |
11.2.6Krav på samordning mellan kommuner
Förslag: Kommunerna ska beakta behovet av samordning i frågor om bostadsförsörjning. Syftet är att åstadkomma ett effektivare arbete för måluppfyllelse.
Bestämmelsen om länsstyrelsens uppgifter överförs oföränd- rade till förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknads- analyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
Skälen till förslaget
Samordning av åtgärder är nödvändigt för att ett gemensamt mål ska kunna uppfyllas på ett effektivt sätt. Utan en koordinering av arbets- insatser kan måluppfyllelse fördröjas eller motverkas. Särskilt påtagligt kan det vara i strategiska frågor om socioekonomisk boendesegre- gation eller behovet av prisrimliga bostäder där samordnade åtgärder ger bättre förutsättningar för måluppfyllelse än om kommunerna agerar var för sig. Det finns även andra frågor där det kan finnas ett behov av samordning. Ett sådant exempel är boendelösningar åt exempelvis våldsutsatta personer. Utredningen föreslår därför att kommunerna ska beakta behovet av samordning i frågor om bostadsförsörjning.
Den föreslagna bestämmelsen ger utrymme för kommunerna att hitta formerna för samordning. Att en kommun ska beakta behovet av samordning mellan kommuner är avsett att gå längre än det redan befintliga kravet på samråd med berörda kommuner i samband med framtagandet av en kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen (dagens riktlinjer). Bestämmelsen innebär att varje kommun löpande behöver bedöma behovet av samordning med andra kommuner i bo- stadsförsörjningsfrågor.
En kommun som påverkas av en annan kommuns agerande kan vara proaktiv och lyfta behovet av samordning med närliggande kommun. Exempel på samordning kan vara gemensamma mål och åtgärder i den kommunala handlingsplanen eller särskilda överenskommelser om koordinering av åtgärder i tid och rum.
Behovet av samordning kan variera över landet. Behovet torde vara som störst i storstadsregionerna men det kan förekomma även i andra delar av landet.
484
SOU 2022:14 |
Förslag |
Länsstyrelsernas samordningsuppgift underlättas
Länsstyrelserna har uppgiften att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning i frågor om bostadsförsörjning och verka för att samordning kommer till stånd. Deras arbete bedöms underlättas av att kommuner nu ges ett krav på att beakta behovet av samord- ning. Länsstyrelserna kan med fördel inom ramen för sitt arbete kunna belysa vilka frågor det är angeläget att kommunerna samordnar sig kring. Även andra aktörer skulle kunna involveras i samordnings- arbetet, till exempel SKR eller regionerna.
Länsstyrelsernas samordningsuppgift överförs till förordning
Länsstyrelsernas uppgift att lämna kommunerna i länet råd, infor- mation och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen samt uppgiften att uppmärksamma kommunerna på behovet av samord- ning i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samord- ning kommer till stånd, föreslås föras över oförändrat till förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar. Syftet är att skapa en flexibilitet för regeringen vid förändringar eller förtydliganden avseende läns- styrelsens uppgifter inom bostadsförsörjningen.
11.2.7Bestämmelse om att riktlinjer för bostadsförsörjning ska vara vägledande överförs till PBL
Förslag: Den befintliga regeln i 4 § lagen (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar föreslås flyttad till plan- och bygglagen (2010:900) då regelns innehåll hänför sig dit. En erin- ran om regeln i plan- och bygglagen placeras fortsatt i den nya bostadsförsörjningslag som utredningen föreslår.
Skälen till förslaget
I 4 § lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar finns en bestämmelse som upplyser om att riktlinjerna enligt lagen ska vara vägledande när 2 kap. 3 § i plan- och bygglagen (2010:900)
485
Förslag |
SOU 2022:14 |
om att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet tillämpas.
Enligt utredningen bör denna koppling i stället komma till ut- tryck i den lag där bestämmelsen föranleder ett ställningstagande. Innehållet i den aktuella bestämmelsen bör därför flyttas till plan- och bygglagen med oförändrad innebörd.
I plan- och bygglagen föreslås regeln infogas som ett nytt tredje stycke i 2 kap. 3 §. Samtidigt beaktas det behov av rättelse avseende referens till en särskild punkt i samma paragraf, som har identifierats i en annan utredning.7
En erinran om regeln i plan- och bygglagen placeras i den nya bo- stadsförsörjningslag som utredningen föreslår.
11.2.8Bestämmelserna om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag flyttas men ändras inte i sak
Förslag: Allmännyttiga kommunala aktiebolags skyldighet att redo- visa värdeöverföringar ska fortsatt endast framgå av förordning, baserat på ett bemyndigande i lag.
Reglerna i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bo- stadsaktiebolag förs i övriga delar oförändrade till den nya bo- stadsförsörjningslagen och den befintliga lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (den så kallade
Skälen till förslaget
De allra flesta kommuner har ett allmännyttigt bostadsbolag och ser det som ett av de mer kraftfulla verktygen för att uppfylla sitt bo- stadsförsörjningsansvar. Utredningen kan samtidigt konstatera att allmännyttans handlingsutrymme inte används i särskilt stor utsträck- ning (se avsnitt 8.8).
Handlingsutrymmet för allmännyttan som medel för att mot- verka bostadsojämlikhet används på olika sätt i olika kommuner, vil- ket kan leda till att allmännyttans bidrag till bostadsförsörjningen varierar över landet.8 Tidigare utredningar har pekat på att det behövs
7SOU 2017:73.
8Grander, Martin (2018): For the benefit of everyone? Explaining the Significance of Swedish Public Housing for Urban Housing Inequality. Akademisk avhandling. Malmö University.
486
SOU 2022:14 |
Förslag |
ett mer jämlikt och aktivt användande av de kommunala verktyg som finns tillgängliga och har framhållit bland annat allmännyttan.9
Utredningen har inte identifierat något behov av att vare sig för- ändra eller precisera
En åtgärd varigenom regelverkets innebörd tydliggörs för mål- gruppen, utan att för den skull någon ändrad rättspraxis eftersträvas, framstår därför som ändamålsenlig. Det handlar inte om att nuvarande regler skulle vara okända för vare sig kommuner eller allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, utan om att det i en egen särlagstift- ning för allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag saknas det sam- manhang som dessa bolag har tillkommit i, vilket bidrar till en tillämp- ning som varken är enhetlig eller ändamålsenlig.
Utredningen sätter således det begränsade utnyttjandet av allmän- nyttans handlingsutrymme i samband med avsaknaden av ett tydligt bostadspolitiskt mål kopplat till lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (den s.k.
Utredningen föreslår därför att
9SOU 2020:46: Ett gemensamt åtagande, vol. 2, s. 719.
487
Förslag |
SOU 2022:14 |
principer. Det behöver enligt utredningen tydliggöras framför allt för bolagen själva och för deras ägarkommuner.
Särskilt om värdeöverföringsreglerna
Utredningen konstaterar att nivåerna på otillåtna värdeöverföringar varierar kraftigt från år till år utan att det är möjligt att urskilja någon uppenbar systematik. Det senaste året gick det att urskilja en väsent- lig minskning av vad som enligt Boverket utgjorde otillåtna värde- överföringar i förhållande till ett extremvärde året dessförinnan. Boverket bedömer att otillåtna värdeöverföringar typiskt sett beror på slarv samt bristande kompetens och kännedom om regelverkets krav. Även om flera faktorer kan påverka statistiken bedömer Bo- verket att det ligger en reell förbättring av regelefterlevnaden bakom de senaste årens utveckling. Detta antas bero på ökad kännedom om regelverket och ökad förståelse för dess innebörd vilket även framgår i de kontakter som Boverket har med bostadsaktiebolagen och i före- kommande fall kommunerna i samband med rapporteringen.10
Enligt utredningen framstår mot den bakgrunden några ändringar i regelverket om värdeöverföringar inte som motiverade i nuläget. Beroende på hur värdeöverföringarna fortsatt utvecklas kan det enligt utredningens bedömning även finnas förutsättningar att utmönstra den årliga rapporteringsskyldigheten för värdeöverföringar.
Utredningen anser delvis därför, men framför allt av författnings- tekniska skäl, att rapporteringsskyldigheten som åligger allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag bör följa av förordning så att behovet av rapporteringen löpande ska kunna övervägas. Det innebär att rap- porteringsskyldigheten ska baseras på ett bemyndigande i lag i stället för att följa direkt av lagen.
10Tjänsteanteckning från samtal med berörda medarbetare hos Boverket den 11 januari 2022.
488
SOU 2022:14 |
Förslag |
11.2.9Bestämmelserna om kommunalt stöd till boendet överförs till den nya bostadsförsörjningslagen
Förslag: Bestämmelserna om den kommunala befogenheten att lämna ekonomiskt stöd till boende, enligt 2 kap. 6 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (den s.k. befogenhetslagen) upphävs där men förs, i den del (första stycket) det behövs för att kommunernas kompetens ska förbli materiellt oförändrad, vidare till den nya bostadsförsörjningslagen. Den särskilda befogen- hetsregeln om kommunala hyresgarantier i andra stycket lagen bedöms som överflödig eftersom sådana hyresgarantier redan ligger inom ramen för den kommunala befogenheten. Även regeln om förhållandet till socialtjänstlagen i 1 kap. 8 § befogenhetslagen får en motsvarighet i den nya bostadsförsörjningslagen.
Skälen till förslaget
Syftet med den samlade bostadsförsörjningslagen är att åstadkomma en åtgärdsinriktat och målfokuserat arbete med bostadsförsörjning. Utredningens kartläggning visar att befogenheten att lämna ekono- miskt stöd till enskilda hushåll i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en permanentbostad är relativt okänd. Utred- ningen har inte sett någon anledning att begränsa handlingsutrym- met utan uppfattar att det för vissa kommuner utgör ett funktionellt redskap. Lagregleringen ger kommunerna ett handlingsutrymme som framstår som välbehövligt.
Det är emellertid angeläget att regelverket blir mera känt för såväl kommunerna som för deras invånare samt även för olika myndig- hetsföreträdare. För att säkerställa detta föreslår utredningen att befogenheten att lämna kommunalt stöd till boende, som den redan framgår av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, upp- hävs där och i stället regleras i den nya lag om bostadsförsörjning som utredningen föreslår. En liknande bestämmelse har mellan 1947 och 1992 varit placerad i motsvarande sektorslagstiftning om bostads- försörjning.
I samband med att en ny bostadsförsörjningslag tillskapas bör över- flödig reglering utmönstras. Endast regler som behövs för att kom-
489
Förslag |
SOU 2022:14 |
munernas kompetens ska förbli materiellt oförändrad bör återfinnas i den nya bostadsförsörjningslagen.
Den särskilda befogenhetsregeln om kommunala hyresgarantier i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter 2 kap. 6 § andra stycket bedöms som överflödig eftersom sådana hyresgarantier redan ligger inom ramen för den kommunala befogenheten (se vidare av- snitt 6.4.3). Regelns rekvisit föreslås i stället ingå som en del i den skyldighetsregel som utredningen föreslår (se avsnitt 11.3.5).
Förslagen avser inte i något avseende ändra kommunernas sam- mantagna befogenhet på området.
11.2.10 Ett råd för socialt hållbar bostadsförsörjning
Förslag: Ett råd för socialt hållbar bostadsförsörjning inrättas där regeringen årligen samlar representanter från kommuner, myn- digheter och andra verksamma aktörer på bostadsmarknaden. Syftet är att skapa ett forum där bostadsförsörjning och villkoren för de individer vars bostadsbehov inte tillgodoses på bostads- marknaden löpande diskuteras och behovet av åtgärder utvecklas. Genom forumet synliggörs det gemensamma ansvaret.
Skälen till förslaget
Utredningen föreslår att regeringen inrättar ett råd för socialt hållbar bostadsförsörjning i syfte att skapa förutsättningar för samverkan i form av ett forum för dialog. Rådet ska fungera som regeringens mötes- plats med politiker och tjänstepersoner från kommuner och regioner samt representanter från myndigheter, fastighetsägare, byggherrar och idéburen sektor för att diskutera bostadsförsörjningsfrågor och villkoren för de individer vars bostadsbehov inte tillgodoses på bo- stadsmarknaden. Målet för rådet bör vara att göra det socialt inriktade bostadsförsörjningsarbetet mer resultatinriktat med utgångspunkt i det föreslagna målet för bostadsförsörjningen (se avsnitt 11.2.2.). Rådet gör det möjligt genom dialog, samverkan samt kunskaps- och erfaren- hetsutbyte mellan företrädarna. Genom rådet ges förutsättningar för olika aktörer att närma sig varandra i frågor om bostadsförsörjning
490
SOU 2022:14 |
Förslag |
och villkoren på bostadsmarknaden En förståelse för varandras olika förutsättningar och vilka åtgärder som behövs kan utvecklas.
Rådet bör sammanträda årligen. Med inspiration från Forum för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft
Boverket bör ges uppdraget att ta fram underlag inför och sam- ordna sammanträdena. Boverket bör även sprida kunskap inom rådet och vid behov även externt. Boverket bör också vara den part som tillsammans med Regeringskansliet vid behov samordnar tematiska arbetsgrupper för frågor som vid varje tidpunkt bedöms vara av stra- tegisk betydelse.
11.2.11 Överenskommelse mellan regeringen och SKR
Förslag: Utredningen föreslår att regeringen efterhör intresset hos Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) att göra en överens- kommelse om bostadsförsörjning.
Skälen till förslaget
En ny överenskommelse mellan regeringen och SKR
Det finns mellan stat och kommun en väl utvecklad form för avtal i form av överenskommelser mellan regeringen och SKR. Sådana överenskommelser kan användas inom områden där regeringen och SKR gemensamt identifierat ett utvecklingsbehov, för att stimulera en utveckling i önskad riktning. Genom överenskommelser ges för- utsättningar för att åtgärder kan ske samordnat på nationell, regional och lokal nivå. Någon sådan överenskommelse inom bostadsområdet finns inte. Ett steg för att utveckla det gemensamma ansvaret för
491
Förslag |
SOU 2022:14 |
bostadsförsörjningen och stärka samverkan vore att regeringen efter- hör om det finns ett intresse hos SKR att utveckla en sådan. Då en överenskommelse till sin natur måste utvecklas av två parter tillsam- mans har utredningen inte valt att ta fram ett skarpt förslag på en sådan utan stannar vid att lämna en rekommendation.
En överenskommelse kan omfatta ett helt område eller en spe- cifik utmaning. En möjlig start för samverkan genom stat och kom- munsektor genom överenskommelser skulle kunna vara de stora ut- maningar som föreligger vad gäller bostäder för äldre.
Andelen av befolkningen som är äldre kommer att öka mycket. Frågor om hur äldre vill bo och bör bo har stora samhällsekonomiska konsekvenser och bäring på flera samhällssektorer, som vård och äldrevård. Även om många av dessa frågor ligger inom det kommu- nala ansvaret så är staten aktiv och utmaningarna har en dimension som har bäring på hela bostadssektorn. Det finns en del som tyder på att äldre flyttar i lägre grad än andra grupper på grund av svårig- heter att hitta en lämplig bostad och att detta leder till ensamhet och ohälsa. Detta motiverar ett särskilt fokus på produktion av bostäder för äldre. Det skulle även vara positivt för rörligheten och nyttjandet av bostadsbeståndet som helhet.
Flera tidigare utredningar har pekat på att bostäder för äldre bör utformas med god tillgänglighet och möjlighet till samvaro och pekat på stora samhällsekonomiska vinster i det. Men frågorna om hur detta ska finansieras så att det blir tillgängligt för hela gruppen äldre är inte fullt ut besvarade. Det finns i dag ett statligt investeringsstöd för bostäder för äldre och inom SBO en verksamhet med syfte att om- vandla fastigheter på utflyttningsorter till äldrebostäder. Intresset från kommunsektorn för båda dessa åtgärder är stort. Detta och engagemanget för att skapa goda bostäder för äldre som finns inom den idéburna sektorn skulle kunna utgöra grund för en sådan överens- kommelse.
En annan utmaning som skulle kunna hanteras inom en överens- kommelse är de särskilda utmaningar som finns för bostadsförsörj- ningen på svaga marknader.
492
SOU 2022:14 |
Förslag |
11.3Fördelning och förmedling, samt konsumtion och efterfrågan
11.3.1Tydligare förutsättningar för kommunala bostadsförmedlingar att tillämpa reservationer och större utrymme för förturer
Förslag: En kommunal bostadsförmedling ska förmedla lägen- heter i turordning efter kötid till sökande, i den utsträckning de inte fördelas enligt ett förturssystem. Något krav på begränsad om- fattning av förtursverksamheten ska alltså inte gälla. Turordning efter kötid hindrar inte att lägenheter reserveras för grupper av sökande baserat på deras behov eller i övrigt enligt vad som är ändamålsenligt, allt under förutsättning att det sker enligt i förväg fastställda kriterier.
Skälen till förslaget
Förmedling i turordning efter kötid
Med turordning efter kötid avses att en kommunal bostadsförmedling ska förmedla lägenheter i turordning efter kötid till sökande. För- medlingsprincipen turordning efter kötid innebär en rangordning av inkomna ansökningar och tillämpas på så sätt att den person som söker en ledig bostad och har längst kötid erbjuds bostaden först.
Kötid är enligt utredningens mening en transparent förmedlings- princip som minskar risken för diskriminerande, godtyckliga och oklara grunder för urval av hyresgäster. När bestämmelserna inför- des ansågs kommunal bostadsförmedling vara ett lämpligt sätt att ge resurssvaga hushåll rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad. Men kötid innebär att hushåll som står inför ett mer akut behov av bostad eller förändrad boendesituation, men inte haft möjligt att samla ihop många ködagar, har små chanser att kunna lösa sin situation genom en kommunal bostadsförmedling.
Flera av de kommunala bostadsförmedlingarna underlättar för unga att komma in på den ordinarie bostadsmarknaden genom att arbeta med reservationer. I flera bostadsförmedlingar får unga också en högre andel bostäder förmedlade än den andel de utgör av det totala antalet sökande respektive den andel de utgör av antalet aktiva sökande.
493
Förslag |
SOU 2022:14 |
Detta visar att bostadsförmedlingarna har en förmåga att tillsammans med fastighetsägare underlätta för vissa grupper att ta sig in på den ordinarie bostadsmarknaden. I nuläget hjälper detta emellertid främst unga. Denna förmåga behöver användas mer, till fler typer av hushåll och grupper, med behov som i dag inte tillgodoses på den ordinarie bostadsmarknaden.
Utredningen har visat att de kommunala bostadsförmedlingarna i dag inte styrs på ett sådant sätt att de bidrar till att bostäder reser- veras till barnfamiljer, trångbodda hushåll eller hushåll med låg inkomst.
Utredningen visar också att det finns en koppling mellan kötid och inkomst. Hushåll med högre inkomster tenderar att ha längre kötider än hushåll med låga inkomster. Den slutsatsen drar utred- ningen baserat på resultat från forskning och de kommunala bostads- förmedlingarnas erfarenhet och tolkning av den statistik de har till- gänglig. Detta är en brist med ett system baserat huvudsakligen på kötid.
Förslag om tydligare förutsättningar för kommunala bostadsförmedlingar att tillämpa reservation
Nuvarande reglering tolkas av kommunala bostadsförmedlingar som att bostadsförmedling utifrån behov inte är tillåtet. Bestämmelserna om turordning efter kötid begränsar därmed möjligheterna att till- lämpa reservationer, med kompletterande kriterier till en rak kötid, samtidigt som köavgift tas ut. Att behålla gällande reglering om för- medlingsprincipen turordning efter kötid utan kompletteringar be- gränsar kommunernas möjlighet att bedriva en aktiv och träffsäker förmedling.
Utredningens samlade bedömning är att bostadsförmedlingar bör få tydliggjorda möjligheter att kunna tillämpa reservationer genom att kombinera olika kriterier med kötid, samtidigt som möjligheten att ta ut köavgift kvarstår. Utredningen anser även att frågan om för- delningsprinciper ska frikopplas från regleringen av avgiftsrätten (se avsnitt 11.3.2).
Med reservation avses att turordning efter kötid får tillämpas sepa- rat för olika sökande under förutsättning att deras behov skiljer sig åt eller i övrigt enligt vad som är ändamålsenligt. För att turordningen ska få tillämpas separat för olika sökande inom ramen för kösyste- met krävs att det sker enligt i förväg fastställda kriterier.
494
SOU 2022:14 |
Förslag |
Som framgår redan i tidigare förarbeten har kommunen frihet att inom ramen för förmedling i turordning efter kötid organisera kö- verksamheten på det mest ändamålsenliga sättet. En kommun kan t.ex. ha flera köer för olika kategorier av hyressökande, bl.a. för sådana sökande som kan erbjuda en byteslägenhet eller en särskild kö för ungdomslägenheter (prop. 2000/01:26 s. 52). Avsikten med utred- ningens förslag om reservationer är att särskilt tydliggöra att en till- lämpning av kötider separat för olika sökande vars behov skiljer sig åt alltid är godtagbar.
Utredningens förslag innebär att det tydliggörs att bostadsför- medlingarna kan komplettera förmedling av bostäder inom köverk- samheten med olika behovskriterier som är transparenta och förut- sägbara. Innebörden av reservation är att kötid alltjämt utgör grunden för rangordning av inkomna ansökningar men att en lägenhet endast kan förmedlas till den sökande som står först i kön om den uppfyller de angivna kriterierna för den lägenheten. Detta bedöms vara för- enligt med likställighetsprincipen. Kriterierna för att förmedla genom en reservation kan, med utgångspunkt i den lokala situationen på bo- stadsmarknaden, variera.
Utformningen av behovsbaserade kriterier bör lämpligen utgå ifrån de lokala eller regionala behov som finns på bostadsmarknaden. Kom- muner kommer i enlighet med utredningens förslag om kommunal handlingsplan för bostadsförsörjningen analysera vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Det tar sin utgångspunkt i de underlag som Boverket tillhandahåller i arbetet med riktlinjer för bostadsförsörjning eller andra relevanta underlag och erfarenheter. Exempel på behovsbaserade kriterier kan vara att den bostadssökande saknar stadigvarande bostad, är en trångbodd barnfamilj, har en an- strängd boendeekonomi eller har en låg inkomst.
Utredningen föreslår att kravet på ändamålsenlighet som framgår redan i befintliga förarbeten fortsatt ska framgå av lagtext. Ända- målsenligheten måste ytterst bedömas i förhållande till de mål som gäller för bostadsförsörjningen. Enligt utredningens bedömning är det ändamålsenligt att tillämpa kriterier som bidrar till angelägna sam- hälleliga mål såsom att motverka socioekonomisk boendesegregation trots att detta inte har framgått tydligt i befintliga förarbeten.
Det finns inget hinder för att behovsbaserade kriterier kombine- ras, så att bostadsförmedling genom reservation blir träffsäker i för- hållande till målgruppens behov.
495
Förslag |
SOU 2022:14 |
Enligt gällande rätt får kommunen själv bestämma de närmre prin- ciperna för hur kösystemet i sin kommun skall vara utformat.11 Det är därför rimligt att kommunen aktivt tar ställning till vilka behovs- baserade kriterier som är önskvärda att prioritera i verksamheten som grund för förmedling genom reservation. Kommunens ställningsta- gande bör ske i samråd med den kommunala bostadsförmedlingen. Den kommunala bostadsförmedlingen har i detta samråd en viktig uppgift att i dialog med fastighetsägare säkerställa att de önskvärda kriterierna kan ses som möjliga att tillämpa av ett flertal fastighets- ägare för reservationer. Detta eftersom kommunal bostadsförmed- ling bygger på samarbete och förtroende, fastighetsägare huvudsak- ligen ansluter sig till en kommunal bostadsförmedling frivilligt och det är fastighetsägaren som bestämmer vilka villkor och krav som gäller för att kunna tillträda en bostad. Vid tillämpning av i förväg fast- ställda kriterier kommer de att utgöra en del av dessa villkor och krav.
Med i förväg fastställda kriterier avses också att de behöver fast- ställas innan publicering sker av den enskilda lägenheten. Tillämp- ning av kriterier då bostäder förmedlas bör enligt utredningen ske genom en i någon mån standardiserad bedömning. Det handlar så- ledes inte om en individuell behovsbedömning. Detta är ett särskil- jande drag mellan reservationer och förtur.
Förslag om att möjliggöra för kommunerna att tillämpa förturer i en större utsträckning än i dag
Med förtur avses att kravet på förmedling efter kötid inte ska hindra att ett antal lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem. För förturerna gäller att kommunen måste hålla sig till vissa bestämda regler när det gäller vilka fall som behandlas som förturer. Reglerna kan vara fråga om dels fall där en enskild tillhanda- hålls en bostad i form av bistånd enligt socialtjänstlagen, dels fall då förtur medges på annan grund (prop. 2000/01:26, s. 53).
Utredningen har uppmärksammat att den nuvarande regleringen om att lägenheter som förmedlas genom förturer ska vara ett ”be- gränsat antal” hämmar en ökad tillämpning. Skrivningarna i tidigare lagreglering haruppfattats som begränsande, särskilt när det gäller vad som vid motsatsvis läsning har uppfattats som ett krav att fördelning
11Se prop. 2000/01:26, s. 25.
496
SOU 2022:14 |
Förslag |
av lägenheter baserat på annat än kötid ska vara av begränsad om- fattning.
Utredningen vill därför, för att bidra till en socialt hållbar bostads- försörjning, möjliggöra för kommunerna att tillämpa förturer i en större utsträckning än i dag. I förhållande till nuvarande regler behålls den huvudsakliga kötidsprincip som redan tillämpas av de befintliga bostadsförmedlingarna, vilket bedöms gagna det fortsatta förtroen- det för kommunala bostadsförmedlingar från såväl fastighetsägare som allmänheten. Samtidigt tydliggörs att det ska finnas ett omfat- tande utrymme för förturer jämfört med i dag. Något krav på begränsad omfattning av förtursverksamheten ska alltså fortsatt inte gälla.
11.3.2En generell avgiftsrätt för kommunal bostadsförmedling
Förslag: Utredningen föreslår att reglerna om kommunala avgifter för bostadsförmedling ska frikopplas från de förmedlingsprinciper bostadsförmedlingar använder. Någon avgiftsrätt ska dock fort- satt inte gälla vid förmedling av förturer.
Skälen till förslaget
En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i tur- ordning efter kötid får ta ut en avgift för rätten att stå i kö, en köav- gift, av den hyressökande. Det framgår av 8 § i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Utformningen ifrågasattes redan vid införandet av Boverket eftersom en kommunal bostadsför- medling är underkastad offentlighet och insyn. Boverket menade att detta, tillsammans med den så kallade likställighetsprincipen, borde räcka som garanti för rättvis behandling av de hyressökande. Enligt regeringens mening var dock kravet på förmedling i turordning efter kötid grundläggande för att systemet skulle bli rättssäkert och genom- siktligt. Likställighetsprincipen ansågs inte ge tillräcklig ledning. Ett krav på förmedling i turordning efter kötid bedömdes därför behöva ställas upp som en lagfäst förutsättning för att ta ut köavgift (prop. 2000/ 2001:26 s. 26).
Utredningen föreslår att reglerna om kommunala avgifter för bo- stadsförmedling ska frikopplas från de förmedlingsprinciper bostads-
497
Förslag |
SOU 2022:14 |
förmedlingar använder. De förmedlingsprinciper utredningen nu före- slår lagfästa bedöms fylla kraven på rättssäkerhet och genomsiktlighet.
Den föreslagna ändringen av avgiftsrätten innebär att avgiftsrätt kommer att föreligga oavsett vilka förmedlingsprinciper som bostads- förmedlingen tillämpar. Vad gäller förtursverksamheten är densamma i sig inte avgiftsgrundande även om det inte finns hinder mot att ta ut avgift från en förturssökande som samtidigt står i kön.
Genom att förmedlingsprinciperna samtidigt regleras torde den praktiska förändringen bli begränsad.
11.3.3Hyresvärdars tillträdeskrav på nya hyresgäster regleras
Förslag: De krav som hyresvärdar ställer på en ny hyresgäst för tecknande av hyresavtal föreslås regleras i lag genom en ny be- stämmelse i hyreslagen. Hyresvärdars krav på en ny hyresgäst och villkor för att ingå hyresavtal ska, när de ställs inför upplåtelse av bostadslägenheter i näringsverksamhet, ha ett berättigat syfte och vara lämpliga samt nödvändiga för att uppnå syftet.
Skälen till förslaget
Hyresvärdars krav på blivande hyresgäster utgör en tröskel för bo- stadssökande och riskerar att utestänga hushåll från bostadsmark- naden och försvåra välfärdssystemens genomslagskraft, exempelvis genom att inkomstkraven är höga och att bostadsbidrag inte godtas som inkomst vid tecknande av hyresavtal. Flera åtgärder har vid- tagits för att på olika sätt överbrygga eller lätta hyresvärdarnas krav, bland annat genom införande av kommunala hyresgarantier och initiativ till gemensam vägledning för allmännyttiga och privata fastig- hetsägare. Utredningen bedömer mot bakgrund av de krav som fort- satt förekommer på bostadsmarknaden att åtgärderna varit otillräck- liga. För att bostadsbeståndet ska kunna öppnas upp för fler och minska behovet av att kommuner ska behöva bistå med sociala kon- trakt för att lösa situationen för bostadssökande hushåll behöver fler åtgärder vidtas.
Utredningen ser behov av att hyresvärdars krav behöver utgå från mer evidens- och erfarenhetsbaserade bedömningar och mindre från
498
SOU 2022:14 |
Förslag |
branschpraxis. Utredningen föreslår därför att det i lag regleras att hyresvärdars krav på en ny hyresgäst för tecknande av hyresavtal ska ha ett berättigat syfte och vara lämpliga samt nödvändiga för att uppnå syftet. Det innebär kortfattat att hyresvärdars krav behöver vara motiverade.
Avsikten med förslaget är att sänka den tröskel som hyresvärdars tillträdeskrav innebär för bostadssökande och åstadkomma en utveck- ling där fler bostadssökande hushåll ges möjlighet att av egen kraft och förmåga kunna förändra sin boendesituation, utan inblandning av kommun eller annan myndighet. Det handlar om att möjliggöra för fler hushåll med betalningsförmåga att få tillgång till hyresmark- naden utifrån egen förmåga och bidra till en utveckling med allsidig bedömning av den bostadssökandes förhållanden som baseras på rimliga antaganden om de risker som kan uppstå under hyresavtalet. En hyresgäst som har varit skötsam och betalat hyra i tid tidigare ska exempelvis kunna antas fortsatt vara skötsam och betala hyran i tid.
Hyresvärdens avvägningar vid utformning av krav
I syfte att uppnå rimliga krav på bostadssökande föreslår utredningen att kraven på blivande hyresgäster ska ha ett berättigat syfte och vara lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. På detta sätt skapas en flexibel modell där hyresvärden har rådighet över sina avvägningar.
Krav som syftar till att kunna bedriva en affärsmässig uthyrnings- verksamhet, exempelvis intresset av att undvika hyresförluster, får enligt utredningen anses vara ett berättigat syfte. Det kan också vara ett berättigat syfte att bidra till angelägna samhälleliga mål, såsom att underlätta för hushåll som saknar egen bostad. Krav som syftar till att motverka socioekonomisk boendesegregation i såväl socioeko- nomiskt starka som svaga områden kan i vissa särskilda situationer vara ett berättigat syfte. Om syftet är berättigat i dessa fall behöver ses i relation till omfattningen av socioekonomisk boendesegrega- tion och vad kraven kan innebära för möjligheten för enskilda att få tillgång till ett tryggt boende på orten.
Kraven måste enligt utredningens förslag också vara lämpliga och nödvändiga. Det innebär att en hyresvärd måste fråga sig om valet av krav och kriterier, till exempel vissa inkomstnivåer eller att utesluta vissa inkomstslag vid prövning av betalningsförmåga, är lämpliga och
499
Förslag |
SOU 2022:14 |
nödvändiga för att uppnå syftet. En hyresvärd behöver kunna moti- vera på vilket sätt det är lämpligt och nödvändigt att ställa dessa krav för att säkerställa att hyran blir betald. Skarpare åtgärder än annars kan också vara lämpliga och nödvändiga till exempel under en be- gränsad tid eller för ett begränsat antal lägenheter. Så kan vara fallet om det finns ett berättigat syfte att motverka socioekonomisk bo- endesegregation. Kraven får dock aldrig vara diskriminerande.
Den nya regeln utformas så att den syftar på nya hyresgäster och omfattar krav för att ingå hyresavtal. Regeln tar inte sikte på krav som ställs inom ramen för ett befintligt hyresförhållande eller efter det att ett hyresavtal redan har träffats. Det nu sagda avser även så- dana förutsättningar för hyresavtalet som regleras i detsamma, t.ex. krav på borgen eller deposition.
Regeln är avsedd att gälla när krav eller villkor ställs för tecknande av hyresavtal, oavsett om dessa krav medför någon slags rättslig bun- denhet för hyresvärden att tillämpa kraven eller villkoren i en enskild situation. Ett krav är alltså ställt redan innan och oavsett om ett hyres- avtal sedermera kommer till stånd eller inte. Det krävs heller inte att kravet eller kraven ifråga har ställts upp i förhållande till en namn- given hyresgäst eller att detsamma faktiskt har tillämpats. Ett krav som uppenbarligen tillämpas behöver heller inte ställas eller göras ex- plicit för att omfattas av regeln.
Prövningen är avsedd att göras som en tvåstegsprövning där det vid avsaknad av ett berättigat syfte är överflödigt att pröva om kraven är lämpliga och nödvändiga. Inget hindrar såklart att prövningen görs i motsatt ordning, även om det framstår som mindre ändamålsenligt. Resultatet blir detsamma eftersom kraven är kumulativa.
Särskilt om krav på säkerhet
Hyresvärdar kan ställa krav på säkerhet, exempelvis borgen eller deposition, för att avtal om hyra ska kunna fullgöras. Det ska i en- lighet med god sed för fastighetsägare användas när det är sakligt och motiverat. Genom föreslagen bestämmelse tydliggörs dels att sådana krav ska få förekomma om det finns ett berättigat syfte och det bedöms vara lämpligt och nödvändigt för att uppnå syftet, dels att säkerhet för avtal om hyra kan vara ett led i arbetet med att godta en hyresgäst. I de fall en hyresgäst av olika anledningar inte lever upp
500
SOU 2022:14 |
Förslag |
till de krav som ställs bör hyresgästens möjligheter att ställa säkerhet för avtal om hyra beaktas på så sätt att hyresgästen ges möjlighet att bli godkänd.
Bestämmelsen riktas till hyresvärdar som bedriver näringsverksamhet
Det är endast hyresvärdar som upplåter bostadslägenheter i närings- verksamhet som ska träffas av regleringen. Enligt 1 § andra stycket hyresförhandlingslagen anses som hyresvärd den som för annat än fritidsändamål regelmässigt hyr ut fler än två bostadslägenheter, vilka inte utgör del av upplåtarens bostad. Detta utesluter inte att en per- son som upplåter färre lägenheter än tre i vissa fall ska anses göra det i näringsverksamhet. När det är fråga om upplåtelser i sådan mindre omfattning får frågan om det är en näringsverksamhet bedömas med beaktande av samtliga omständigheter. Av betydelse är om upplåtel- sen sker för att ge vinst. Är det en lägenhet som ägs för att upplåtas, indikerar det att uthyrningen ingår i en näringsverksamhet. Upplå- telsernas varaktighet och verksamhetens omfattning i övrigt ger också ledning. Ett exempel är att en bostadsrättsförening som upplåter en bostadslägenhet med hyresrätt får anses göra det i näringsverksam- het. Mer ledning om vad som utgör näringsverksamhet återfinns i lagen om uthyrning av egen bostad.12
Närmare om arbetet med att se över kraven på nya hyresgäster
Arbetet med att se över kraven kan vara olika betungande beroende på hur omfattande uthyrningsverksamheten är. Större hyresvärdar har redan i dag krav att årligen ta fram ett hållbarhetsrapport enligt årsredovisningslagen (1995:1554).13 Rapporten ska innehålla de upp- lysningar som behövs för förståelsen av företagets utveckling, ställ- ning och resultat och konsekvenserna av verksamheten, däribland upplysningar i frågor som rör sociala förhållanden och respekt för mänskliga rättigheter. Avvägningar i fråga om kraven på blivande hyres- gäster kan med fördel kombineras med ett sådant arbete.
För mindre hyresvärdar kan arbetet bli mer betungande. Utred- ningen bedömer dock att det vägledningsarbete som Sveriges Allmän-
12Se prop. 2012/13:1, utg.omr. 18, bet. 2012/13:CU3, rskr. 2012/13:128.
136 kap.
501
Förslag |
SOU 2022:14 |
nytta och Fastighetsägarna Sverige bedriver kan utgöra ett stöd för arbetet.
Inget behov av sanktion
Mot bakgrund av den tidigare positiva utvecklingen med lättade krav bedömer utredningen att sanktionsbestämmelser avseende regler- ingen av hyresvärdars krav och villkor inte är nödvändiga. Det kan finnas skäl att låta utvärdera regleringen efter en tid för att se om den avsedda effekten i form av en lägre tröskel på bostadsmarknaden har uppnåtts. Det bör ta sin utgångspunkt i en sammanställning av vilka krav och villkor som hyresvärdar ställer vilket blir möjligt att göra utifrån föreslagen reglering då vissa hyresvärdar på begäran ska lämna dessa uppgifter i skriftlig form till den eller de myndigheter regeringen förordnar eller till kommunen (se avsnitt 11.3.4).
11.3.4Hyresvärdar ska på begäran lämna uppgifter om tillträdeskrav
Förslag: En ny bestämmelse i hyreslagen föreslås om att hyres- värdar på lämpligt sätt ska upplysa bostadssökande om krav som ställs på en ny hyresgäst.
En hyresvärd som upplåter femtio bostadslägenheter eller fler ska även, om den kommun där fastigheten är belägen det begär, tillhandahålla informationen i skriftlig form till kommunen.
Regeringen får förordna att en eller flera myndigheter som regeringen bestämmer får göra en motsvarande begäran om skriftlig information som kommunen.
Skälen till förslaget
Hyresvärdar ska upplysa bostadssökande om krav
En utmaning för bostadssökande är att få information om vilka krav som gäller för att få teckna hyreskontrakt. Boverket har i ett par rap- porter kritiserat bristen på transparens och tydlighet med slutsatsen att det kan vara svårt för bostadssökande att veta vilka krav som
502
SOU 2022:14 |
Förslag |
gäller. Utan sådan information och transparens ökar risken för diskri- minering och sökandet efter bostad försvåras. Utredningen anser därför att det behövs en bestämmelse om att hyresvärdar på lämpligt sätt ska informera om krav som ställs på en ny hyresgäst.
Vad som är ett lämpligt sätt kan variera utifrån hyresvärdens för- utsättningar, till exempel avseende företagsstorlek och erfarenhet av fastighetsförvaltning, samt det önskemål eller de behov som finns hos den som begär informationen, till exempel funktionsnedsättning eller bristande tillgång till internet.
Det övergripande syftet med regleringen är att skapa transparens gentemot bostadssökande. Det ligger i sakens natur att informatio- nen ska vara begriplig. En hyresvärd bör med fördel även redogöra för vilka principer som i övrigt gäller för urvalet av hyresgäst, till exem- pel kötid.
Information till kommun och myndighet
Det är enligt utredningens bedömning viktigt för myndigheter och kommuner att kunna följa utvecklingen om vilka krav och villkor som ställs. Inte minst mot bakgrund av bostadens betydelse för män- niskors livsföring och att kraven kan begränsa välfärdssystemens genomslagskraft. Utredningen föreslår därför att hyresvärdar även ska kunna upplysa kommuner och myndigheter om de krav som ställs. Informationen kan utgöra underlag för lokala och regionala samtal om utformning av tillträdeskrav eller vid behov ligga till grund för ytterligare åtgärder. Kommuner har ett behov av att i sitt arbete med bostadsförsörjning bilda sig en uppfattning om vilka krav som hyresvärdar i kommunen ställer. Det ger kommunen en bild av hus- hållens praktiska möjligheter att kunna erhålla en bostad på orten.
Utredningens förslag innebär en rätt för kommuner att få tillgång till skriftlig information. Det är upp till kommunen att bedöma om handlingsutrymmet behöver användas inom ramen för sitt arbete med bostadsförsörjning.
Utredningen föreslår också att regeringen ska få förordna att en eller flera myndigheter som regeringen bestämmer får göra en sådan begäran om skriftlig information som kommunen har. Formuleringen ”en eller flera” har valts med hänsyn till att länsstyrelserna redan har uppgifter inom bostadsförsörjningen och en sådan rätt att begära
503
Förslag |
SOU 2022:14 |
uppgifter kan underlätta genomförandet av deras befintliga uppdrag. Förslaget innebär således inte etablering av en ny tillsynsverksamhet. Frågan om eventuella ekonomiska tillskott får bedömas i samband med att föreskriftsrätten utnyttjas. Utredningen bedömer emellertid att länsstyrelserna är den part som är mest lämpad för uppgiften att samla in information om hyresvärdars krav. Länsstyrelserna har genom den befintliga uppgiften att lämna kommunerna i länet råd, informa- tion och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen goda förutsättningar att vara den aktör som sammanställer information och vid behov uppmuntrar till lokal dialog mellan kommun och hyres- värdar på orten.
Avsikten är inte att hyresvärdar ska behöva besvara okynnesför- frågningar eller orimligt vidlyftiga eller frekventa förfrågningar.
Undantag för små fastighetsägare
Utredningen anser att transparens beträffande krav är centralt för bostadssökande, deras möjligheter att erhålla en bostad och motverka diskriminering. Samtidigt innebär nya arbetsuppgifter för hyresvärdar en ökad administrativ kostnad och är särskilt betungande för de minsta hyresvärdarna. Det allmänna intresset för bostadssökande att kunna få veta vilka krav och villkor som tillämpas är dock enligt utred- ningens bedömning av sådan betydelse att det överväger eventuella olägenheter för mindre hyresvärdar att behöva informera om kraven. Att informationen kan lämnas på lämpligt sätt torde dock minska den administrativa bördan.
I fråga om information till kommun och myndigheter gör utred- ningen en annan bedömning. Det är inte rimligt att alla hyresvärdar, oavsett storlek, ska kunna tillhandahålla kraven skriftligen. Regeln om att kunna tillhandahålla informationen skriftligen till kommun och den eller de myndigheter som regeringen föreskriver är därför begrän- sad till hyresvärdar med femtio bostadslägenheter eller fler.
Inget behov av sanktion
Hyresvärdarnas organisering av arbetet med att informera om till- trädeskraven bör ske på det sätt hyresvärden anser mest lämpligt. Ingen sanktion föreslås i de fall hyresvärdar avstår. Avsaknad av sank-
504
SOU 2022:14 |
Förslag |
tion innebär att de merkostnader som kan drabba fastighetsägarna enbart är av administrativt slag.
11.3.5Kommuner ska tillhandahålla hyresgarantier
Förslag: En kommun ska vara skyldig att lämna hyresgarantier i sådana fall där statligt bidrag kommer att utgå för garantin. Den nuvarande befogenhetsregeln görs därför om till en skyldighets- regel. För att skyldighetsregeln ska gälla måste, utöver vad som gäller redan enligt nuvarande kompetensregel, bostaden vara be- lägen i kommunen och den eller de hyresgarantin avser vara bo- satta i samma kommun. Kommunens beslut om hyresgaranti ska enligt en särskild föreskrift inte få överklagas (överklagandeför- bud). Skyldighetsregeln i bostadsförsörjningslagen kopplas till den redan befintliga förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier, vilken föreslås reglera den närmare inriktningen på målgrupperna. Kommuner kommer fortsatt kunna lämna hyresgarantier även i situationer där något särskilt statligt bidrag till dessa inte utgår, vilket dock inte behöver särskilt fram- gå av den nya bostadsförsörjningslagen. Den kommunala kompe- tensen på bostadsområdet förändras inte.
Skälen till förslaget
Enligt utredningen är hyresgarantier ett ändamålsenligt men under- utnyttjat verktyg inom bostadsförsörjningen. Skyldighetsregeln som föreslås är ny och baseras på en grundprincip att kommunen ska lämna hyresgarantier i sådana fall där statligt bidrag kommer att utgå för garantin. Skälet till skyldighetsregeln är att skapa likvärdiga för- utsättningar i hela landet. Mot bakgrund av hur sparsamt befintligt stöd för hyresgarantier används är fortsatt frivillighet inte ett alter- nativ enligt utredningens bedömning. Regeln föreslås kopplad till den redan befintliga förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kom- munala hyresgarantier, vilken föreslås ändras (se avsnitt 11.3.6) för att uppnå den inriktning på hyresgarantierna som avses.
Den föreslagna regeln utgör en skyldighet för kommunen att bistå med hyresgarantier, dock inte en utkrävbar rättighet för individen.
505
Förslag |
SOU 2022:14 |
Avsikten är således inte att tillskapa en så kallad rättighetslagstift- ning. Till skillnad från rättighetslagar riktar sig innehållet i en skyldig- hetslag till kommunen, inte till den enskilde. Skyldighetslagar definierar ett ansvar för myndigheten, som oftast gäller olika verksamheter. Exempel på sådana verksamheter som medför skyldigheter för kom- muner är skolväsende, planväsende, räddningstjänst och socialtjänst. För både regioner och kommuner finns redan bestämmelser som med- för skyldigheter, till exempel beträffande sjukvården.
Gränsdragningen mellan vad som utgör rättighetslagstiftning re- spektive skyldighetslagstiftning är svår att formulera på ett tydligt sätt men kärnan har ofta ansetts ligga i huruvida överklagande kan ske med så kallat förvaltningsbesvär eller inte.14 I praktiken brukar gränsdragningen inte föranleda några problem. Någon entydig språk- lig förebild för hur en skyldighetslagstiftning ska formuleras för att inte komma att tillämpas som en rättighetslagstiftning finns inte. I många fall framgår skyldighetskaraktären av sammanhanget, fram- för allt bristande precision och utkrävbarhet.
Med hänsyn till att den föreslagna lagregeln är relativt precis till sin karaktär och avser en slags ekonomisk prestation anser utredningen att ett explicit överklagandeförbud ska införas i regeln, för att tyd- liggöra dess skyldighetskaraktär. Detta ska inte tolkas motsatsvis som att övriga beslut i lagen är överklagbara, annat än om sedvanliga för- utsättningar för överklagbarhet är uppfyllda. Överklagandeförbudet medför heller inte något hinder att pröva frågan genom laglighets- prövning enligt kommunallagens regler, om förutsättningarna för detta i övrigt är uppfyllda.
Närmare om kommunernas skyldighet att lämna en hyresgaranti
Skyldighetsbestämmelsen medför inte någon ökad kompetens för kommunerna utan tvärtom ska skyldighetsregeln tolkas så att om kommunal befogenhet saknas enligt nu gällande kompetensregel om kommunal hyresgaranti, föreligger heller inte någon kommunal skyl- dighet att lämna hyresgaranti. Detta överensstämmer med hur Boverket har tillämpat nuvarande stödförordning och har indirekt framgått av hur 1 § förordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyres- garantier hittills har varit utformad. Det föreslås fortsatt framgå
14SOU 2004:118, s.
506
SOU 2022:14 |
Förslag |
genom att stödförordningen hänvisar till hyresgarantier vilka bevil- jas med hänvisning till nu föreslagna 20 § i den nya bostadsförsörj- ningslagen.
För att en kommun ska vara skyldig att lämna hyresgaranti krävs, enligt den nu föreslagna regeln, att bostaden som säkerheten avser är belägen i kommunen, att garantin ger rätt till statsbidrag till kom- munen (se avsnitt 11.3.6) samt att den för vilken garantin lämnas vid tecknandet är bosatt i kommunen. Samtliga tre förutsättningar måste vara uppfyllda.
Syftet med rekvisiten, att bostaden ska finnas i kommunen och att den som efterfrågar garantin är bosatt där, är att motverka aktiv medverkan till bosättning i annan kommun samt hindra att enskilda kommuner belastas oproportionerligt med krav på hyresgarantier.
Därutöver krävs att syftet med hyresgarantierna är att ett enskilt hushåll ska få en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning och att det enskilda hushållets behov av en sådan bostad inte kan tillgodoses på annat sätt. Motsvarande krav framgår redan av den befintliga kompetensregeln i 2 kap. 6 § andra stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.
Reglerna i statsbidragsförordningen kommer att vara styrande för den kommunala skyldigheten och bostadsförsörjningslagens regler- ing innefattar således även ett bemyndigande för regeringen att med- dela sådana föreskrifter. Rätt till statligt bidrag för hyresgarantin kom- mer att föreligga i samma situationer som en skyldighet att lämna hyresgaranti har förelegat. Därigenom iakttas även den så kallade finansieringsprincipen.
Kommuner kommer fortsatt kunna lämna hyresgarantier även i situationer där något särskilt statligt bidrag till dessa inte utgår, vilket dock inte behöver särskilt framgå av den nya bostadsförsörjningslagen (se avsnitt 6.4.3). Den kommunala kompetensen på bostadsområdet förändras inte.
Effektivast att kommun hanterar ärenden om hyresgaranti
Att erbjuda hyresgaranti ligger i linje med den verksamhet och de uppgifter kommuner har redan i dag. Kommuner ansvarar för för- sörjningsstöd och kommer ofta i kontakt med personer och familjer som lever under osäkra boendeförhållanden. Kommuner är lämpade
507
Förslag |
SOU 2022:14 |
att göra individuella bedömningar och har erfarenhet av de behovs- bedömningar som krävs för en väl fungerande handläggning. Kom- muner ger också olika former av stöd som indirekt bidrar till att öka möjligheterna att få en bostad, till exempel budget- och skuldråd- givning.
Kommunerna har genom sin lokala förankring också de bästa för- utsättningarna att föra samtal och skapa goda relationer med hyres- värdar i kommunen. I det sammanhanget bör även frågor om hyres- garantier kunna aktualiseras. Vilken förvaltning som är bäst lämpad för handläggningen är en fråga för kommunen att avgöra.
Som framgår ovan är den kommunala skyldigheten att tillhanda- hålla hyresgarantier knuten till att den faller inom ramen för den kom- munala kompetensen. En grundförutsättning för att skyldigheten ska infalla blir därigenom att det sker en individuell bedömning av behovet av en hyresgaranti. En förutsättning är också att den ska om- fatta en permanentbostad med hyresrätt som är förenad med rätt till förlängning. Det är samma prövning som måste göras i dag när en kommunal hyresgaranti lämnas på frivillig basis.
Till detta kommer en prövning om man ingår i den utpekade målgruppen, om bostaden är belägen i kommunen och om hushållet är bosatt i kommunen. Den föreslagna regleringen innehåller inga detaljerade krav på hur dessa bedömningar ska göras eller redovisas. Vanliga förvaltningsrättsliga bruk torde behöva tillämpas, särskilt i situationen att en garanti nekas vilket naturligtvis bör motiveras.
Skyldigheten att lämna en hyresgaranti inträder först när ett pre- ciserat hyresobjekt har erbjudits den enskilde och rätten till hyres- garanti prövas vid den tidpunkten. Med hänsyn till att ett erbjudande normalt är förknippat med korta svarstider förväntas kommunens handläggning ske utan dröjsmål, för att syftet med en garanti ska kunna uppfyllas.
Det kan i sammanhanget vara lämpligt att kommunen prövar rätten till en hyresgaranti på förhand men något explicit sådant krav före- slås inte. Ett sådant förhandsbeslut kan vara förvaltningsrättsligt bindande i den meningen att för den enskilde gynnande beslut nor- malt inte kan ändras i efterhand. Det står samtidigt klart att de inte är förvaltningsrättsligt utkrävbara och civilrättsligt oförbindande i för- hållande till en hyresvärd.
Enligt förarbetena till lagen om vissa kommunala befogenheter och av 1 kap. 4 § första stycket samma lag framgår att bestämmelsen
508
SOU 2022:14 |
Förslag |
om stöd till boende inte medför någon inskränkning i de skyldig- heter som kommunen har enligt socialtjänstlagen (2001:453).15 Efter- som det ofta kan antas vara bättre för den enskilde om behovet kan tillgodoses genom en hyresgaranti finns emellertid anledning att anta att den enskilde i vissa fall kan komma att föredra en sådan åtgärd.
11.3.6Hyresgarantierna fokuseras på barnfamiljer
Förslag: Bidragsvillkoren i förordningen (2007:623) om statligt bidrag till kommunala hyresgarantier ska ändras så att målgrup- pen för sådant stöd avgränsas till barnfamiljer. Definitionen av barn- familj knyts till regeln i 96 kap.
Det ska inte längre utgöra en förutsättning för statsbidrag att den eller de för vilka hyresgarantierna lämnas bedöms ha ekono- miska förutsättningar att utan försörjningsstöd enligt socialtjänst- lagen (2001:453) fullgöra hyresbetalningar.
Kommuner ska ha en ovillkorlig rätt till statsbidrag för hyres- garantier enligt de förutsättningar som ställs upp i förordningen. Boverket ska således inte längre göra någon prövning mot till- gängliga anslagsmedel.
Ersättningsnivån till kommuner som lämnar hyresgaranti ska enligt utredningens förslag höjas från 5 000 kronor till 15 000 kronor per lämnad garanti. I statsbidragsförordningen preciseras även den tidsmässiga varaktigheten för den hyresgaranti kommunen när förutsättningarna i övrigt är uppfyllda måste ställa, vilken föreslås vara oförändrad jämfört med i dag. Hyresgarantin ska omfatta minst sex månadshyror och gälla under minst två år.
Skälen till förslaget
Det befintliga systemet med statligt stöd till hyresgarantier används sparsamt. Orsakerna är enligt utredningens bedömning flera, bland annat att bidraget inte utgör någon stimulans, att kommuner har svårt att motivera nya åtaganden som går utöver skyldigheterna enligt social- tjänstlagen, att sociala kontrakt i vissa kommuner upplevs som en enklare lösning och att det finns en farhåga att en bred tillämpning
15Se prop. 2008/09:21: Kommunala kompetensfrågor m.m., s. 94.
509
Förslag |
SOU 2022:14 |
medför stegrade krav från hyresvärdar mera generellt. Utredningen ser därför skäl att omvärdera syftet med statligt stöd till hyresgarantier.
Socialstyrelsens hemlöshetskartläggning från 2017 ger vid handen att många barnfamiljer befinner sig i hemlöshet, ofta genom olika for- mer av sociala kontrakt men även på vandrarhem eller andra kortsik- tiga boendelösningar såsom andrahandslösningar eller inneboende. Därtill kommer det faktum att barnfamiljer i högre grad än andra är trångbodda och har en ansträngd boendeekonomi. Trångboddheten kan bero på små ekonomiska förutsättningar att kunna efterfråga större bostäder och vara ett resultat av att man är inneboende.
Utredningen kan konstatera att kommunernas tolkning av social- tjänstens yttersta ansvar inte är entydig och att kommuner sannolikt lägger olika vikt vid rättspraxis för boendeinsatser. Bostadsmarknads- situationen på orten kan ha betydelse för hur och vilka som kvalifi- cerar till en boendeinsats. Kommuner kan till exempel ställa olika krav på personer som står utan bostad utifrån om situationen beror på sociala eller strukturella faktorer. En boendeinsats kan vara mer eller mindre långsiktig och exempelvis innefatta boende på vandrarhem eller i lägenhet med varierande möjlighet att överta ett kontrakt. Många är hänvisade till att lösa sin boendesituation på egen hand, däribland barnfamiljer. Det förekommer att kommuner hänvisar barnfamiljer utan egen bostad till andra kommuner.
Gemensamt för alla som av olika skäl har svårt att på egen hand ordna en bostad på ordinarie marknaden är att de vanligen är hän- visade till att söka lösningar genom andrahands- och inneboende- marknaden, hos privatpersoner eller släktingar och vänner. För barn- familjer kan den typen av lösningar innebära trångboddhet och en risk att behöva flytta runt vilket i sin tur kan ge negativa konsekven- ser för barns utveckling, hälsa och skolgång. Trygghet och kontinuitet är särskilt viktigt för barn.
Det är enligt utredningen angeläget att stat och kommun sam- arbetar i frågan om att möjliggöra för barnfamiljer att kunna hitta trygga boendelösningar. Arbetet för att hitta lösningar för barn- familjer som saknar egen bostad och skapar goda förutsättningar för dessa att ta sig vidare från tillfälliga lösningar till egen bostad be- höver stärkas.
I syfte att förbättra förutsättningarna för barnfamiljer att kunna etablera sig på bostadsmarknaden föreslås därför att kommuner ska tillhandahålla hyresgarantier till barnfamiljer. På så sätt säkerställs
510
SOU 2022:14 |
Förslag |
att hyresgarantier tillämpas mer likartat över landet och att kommuner ges ett verktyg i arbetet med att stötta barnfamiljer som har svårt att bli godkända som hyresgäster.
Statligt stöd ska utgå för kommunala hyresgarantier som lämnas för den eller de som bedöms ingå i hushåll med hemmavarande eller växelvis boende barn i den mening som avses i 96 kap.
Med hänsyn till att den aktuella gruppen kan antas ha särskilt stora stödbehov ska hinder mot statsbidrag inte längre föreligga även om den eller de för vilka hyresgarantierna lämnas bedöms sakna ekono- miska förutsättningar att utan försörjningsstöd enligt socialtjänst- lagen (2001:453) fullgöra hyresbetalningar. Detta innebär en ansvars- förskjutning genom att staten tar ökat ansvar för barnfamiljer vars bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden.
En kommun som uppfyller villkoren kan ansöka om bidrag hos Boverket. Bidrag ska utgå med 15 000 kronor per utfärdad garanti. Handläggningstiden för den kommunala förvaltningen uppskattas till tre timmar per hyresgaranti, innefattande såväl arbetet med att pröva ansökan från den enskilde som ansökan om statligt stöd till Boverket. Därvid beaktas att ärendegruppen åtminstone initialt är av begränsad omfattning vilket kan medföra hög tidsåtgång per ärende.
Risken för att en kommun behöver infria sitt åtagande är svår att uppskatta eftersom det är beroende av hur kommunen gör den indi- viduella bedömningen. I samband med införande av nu gällande system med hyresgarantier antogs initialt att fyra procent av kommunernas åtaganden skulle infrias vilket motiverade ett stöd om 1 200 kronor. Det stöd som sedermera infördes, 5 000 kronor, innebar att cirka 17 procent, eller var sjätte, av kommunernas åtaganden skulle infrias.
Eftersom utredningens förslag innefattar en ny grupp som i vissa fall kan antas ha särskilda behov och att vissa kommuner utifrån nu gällande bidragsnivå har bedömt risken för infriade garantier som högre än vad nu gällande system ger uttryck för, anser utredningen att det är befogat att utgå från en något högre risknivå, förslagsvis
25procent.
Ett stöd om 15 000 kronor per garanti täcker handläggningskost-
naderna och utgifterna för att var fjärde garanti infrias och uppgår till sex månadshyror även med antagande om en viss hyres- och löne-
511
Förslag |
SOU 2022:14 |
utveckling under de närmaste åren (se avsnitt 12.5.2). I likhet med övriga förslag som medför budgetpåverkan bedömer utredningen att de föreslagna reglerna om statligt stöd till hyresgarantier kan börja tillämpas från och med den 1 januari 2024.
I princip erhåller kommunen regressrätt om hyresgarantin in- frias. I beräkningarna av ersättningsnivån har dock det förenklande antagandet gjorts att regressrätten normalt inte kan utövas mot per- soner som nyligen misslyckats med att fullgöra sina hyresbetalningar.
Modellen kan i framtiden, och vid behov, användas för bredare målgrupper. Tänkbara grupper kan vara personer som behöver en bostad efter avslutad insats från det offentliga, t.ex. ensamstående kvinnor som lämnar skyddat boende eller ungdomar som lämnar en placering i familjehem. Eftersom avgränsningen regleras i förordning kan regeringen besluta om att utvidga målgruppen och samtidigt tillse att kommunerna får erforderliga medel under förutsättning att det sker inom ramen för den statliga budgetprocessen.
Fortsatt finansiering genom stödförordning
Eftersom kommunerna genom utredningens förslag åläggs att utföra uppgifter som de tidigare inte har haft en lagstadgad skyldighet att utföra ska staten enligt den så kallade finansieringsprincipen kom- pensera kommunerna från grunden. Kompensationen bör som huvud- regel ske i form av generella bidrag som kommunerna fritt får dispo- nera. I detta finns emellertid ett befintligt statsbidragssystem och det finns anledning att anta att behoven av hyresgarantier kan skilja sig åt mellan kommunerna, inte minst för barnfamiljer och med hän- syn till varierande demografiska förutsättningar.
Mot den bakgrunden anser utredningen att det utgör en bättre modell att bygga vidare på det befintliga statsbidragssystemet än att företa en omläggning till generella bidrag. Ersättningen föreslås där- för även fortsatt utformas som ett ansökbart stöd. Stödets nivå ska vara beräknat på ett sådant sätt att kommunerna får ersättning för de förväntade kostnaderna när en garanti tecknas.
Mot bakgrund av att hyresgarantierna föreslås vara en skyldighet för kommunerna kan det enligt statsbidragsförordningen inte längre vara ett villkor att bidrag betalas ut i mån av medel. Anslaget behöver anpassas till de utgifter och bidragsansökningar som förväntas komma
512
SOU 2022:14 |
Förslag |
att beviljas. Om förväntningarna över- eller underträffas kan det finnas anledning för regeringen att återkomma till anslagsnivån t.ex. i sam- band med vårpropositionen. Ytterst finns även möjlighet för reger- ingen att genomföra en tillfällig förordningsändring för att säkra att anslaget inte överskrids, vilket i så fall automatiskt medför att kom- munens skyldighet att lämna hyresgarantier bortfaller i de situationer när något statligt stöd inte lämnas.
Möjligheter att långsiktigt bredda målgruppen
Eftersom målgruppen regleras i förordning har regeringen möjlighet att i en framtid bredda målgrupperna för hyresgarantin under förut- sättning att nödvändiga medel tilldelas inom ramen för budgetpro- cessen. Utredningens förslag innebär således att en modell lagregle- ras som underlättar att realisera bredare ambitioner för hyresgarantierna i framtiden.
11.3.7Uppdrag till Boverket att vägleda i fråga om hyresgarantier
Förslag: Boverket ges i uppdrag att vägleda, ge stöd, utbildning och information, till kommunerna i hur hyresgarantierna kan an- vändas och följa hur kommunerna arbetar. I uppdraget ingår även att undersöka användningen av sociala kontrakt och bistå med metodstöd för hur dessa kan användas på bästa sätt. Uppdraget ska genomföras i samverkan med Socialstyrelsen.
Skälen till förslaget
Utredningen föreslår en ny modell för hyresgarantier. För detta kommer det att behövas föreskrifter och vägledning till kommuner. En väsentlig skillnad mot dagens system för hyresgarantier är att statligt finansierade hyresgarantier får tilldelas barnfamiljer med för- sörjningsstöd. Hyresgarantierna kommer därför att tangera boende- insatser enligt socialtjänstlagen. Det är också troligt att det i många kommuner kommer att vara socialtjänsten som kommer att göra be- hovsprövningen. Sociala kontrakt och det förslag till hyresgarantier
513
Förslag |
SOU 2022:14 |
som utredningen lämnar är två närliggande verktyg som möts i gräns- området mellan socialtjänstverksamhet och bostadsförsörjningsverk- samhet. Det tangerar även det arbete som pågår på Socialstyrelsen med metoden Bostad först. När det finns flera verktyg att använda ges möjlighet att individanpassa insatserna och avgöra vilket verktyg som är bäst i olika situationer. Det kommer därför initialt att finnas behov av att kommunerna ges stöd i sitt arbete och att det sprids information till kommunsektorn om hur arbetet kan implementeras. Det handlar om att visa goda exempel på hur hyresgarantier, sociala kontrakt och andra näraliggande verktyg kan användas för största effektivitet, långsiktighet för individer och för att arbetet lokalt ska hänga samman. Av denna anledning ser utredningen behov av ett sam- arbete mellan Boverket och Socialstyrelsen i att ge stöd och vägled- ning till kommunerna.
Utredningen ser också att det finns skäl för att staten på ett över- gripande plan engagerar sig i hur dessa verktyg används. I dag saknas kunskap och systematiskt tillvaratagande av erfarenheter om hur kommunerna i praktiken arbetar i detta gränsområde mellan social- tjänstverksamhet och bostadsförsörjningsverksamhet.
Utredningen föreslår därför att Boverket i samverkan med Social- styrelsen ges ett treårigt uppdrag för vägledningsarbete och för ett systematiskt tillvaratagande av erfarenheter av kommunernas arbete på området.
11.4Produktion och andra utbudskapande åtgärder samt förvaltning och renovering
11.4.1En konkurrenskraftig allmännytta
Förslag: Avgränsningen av tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling ska regleras på samma sätt som tillämp- ningsområdet för det unionsrättsliga upphandlingsdirektivet med syfte att tydliggöra att tillämpningen helt och hållet ska ske i en- lighet med unionens rättspraxis. Ett organ som verkar på normala marknadsmässiga villkor, har ett vinstsyfte och bär de förluster som uppstår i samband med utövandet av sin verksamhet bör inte anses omfattas av tillämpningsområdet, eftersom de behov i det allmännas intresse som det har inrättats för att tillgodose eller har
514
12 Konsekvenser
12.1Inledning
Följande kapitel beskriver de konsekvenser som följer av utredningens förslag. I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmel- ser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Av förordningarna följer bland annat att de offentligfinansiella effek- terna av de förslag på åtgärder som lämnas ska beräknas, samhälls- ekonomiska konsekvenser ska redovisas och förslag till finansiering ska lämnas. Även konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig förvaltning i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, jämställdheten och möj- ligheterna att nå det integrationspolitiska målet ska när detta är be- fogat redovisas.
Enligt utredningsdirektivet ska utredaren särskilt fokusera på att:
•Belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de för- slag på åtgärder som lämnas och de alternativa förslag som har övervägts. I detta ingår bland annat att beskriva, och om möjligt, kvantifiera de samhällsekonomiska konsekvenserna och särskilt deras betydelse för bostadsmarknadens funktionssätt.
•Beskriva hur förslagen är förenliga med
•Beakta barnrätts- och ungdomsperspektivet och redovisa konse- kvenserna av förslagen utifrån Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) samt Förenta natio- nernas konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning.
541
13 Författningskommentar
13.1Förslaget till bostadsförsörjningslag
1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens och kommunernas arbete med bostadsförsörjning.
Bestämmelserna syftar till att säkerställa att regeringen och kommunerna tar ställning till behovet av åtgärder för bostadsförsörjningen och att de åtgärder som vidtas är effektiva.
I paragrafen beskrivs i första stycket den nya lagens roll och i andra stycket syftet med att en ny samlad bostadsförsörjningslag införs. Para- grafen saknar direkt motsvarighet i nu gällande reglering. Övervä- gandena återfinns i avsnitt 11.2.1.
2 § Målet för bostadsförsörjningen är att skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Arbetet med bostadsförsörjningen ska särskilt främja jämlika uppväxtvillkor samt motverka boendesegregation och hemlöshet. Bostadsmark- naden ska fungera inkluderande och möta hushållens efterfrågan och behov.
Regeringen och kommunerna ska var och en för sig och i samverkan arbeta för att nå målet. Såväl kommersiella som idéburna bostadsaktörer ska ha goda förutsättningar att bidra till måluppfyllelsen.
I paragrafen regleras ett nytt mål för bostadsförsörjningen vilket omfattar såväl stat som kommun. Något sådant mål finns inte lag- stiftat i nuläget och paragrafen saknar därför direkt motsvarighet i nu gällande reglering. Första stycket innehåller målet och vissa preciser- ingar av detsamma medan andra stycket reglerar ansvaret för att målet nås. Övervägandena återfinns i avsnitt 11.2.2.
3 § Regeringen ska året efter det att ordinarie val till riksdagen har hållits ta fram en nationell handlingsplan för bostadsförsörjningen och lämna denna till riksdagen.
Handlingsplanen ska innehålla följande uppgifter
595
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av experten Henrik Weston
En särskild utredare har haft som uppdrag att lämna förslag som ska skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning som underlättar situationen för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på marknadens villkor, bland annat strukturellt hemlösa. Samtidigt ska boendesegregation motverkas och förutsättningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras.
Frågorna är omfattande och komplicerade. Jag menar att utred- ningens direktiv varit allt för snäva för att skapa de förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning som varit utredningens in- tentioner.
En riktig problembeskrivning
Jag delar den problembeskrivning som framställs i utredningen. Många hushåll behöver hjälp på bostadsmarknaden. Syftet med en skarp bo- stadspolitik måste vara att förbättra bostadssituationen för dem som inte klarar sig själva på dagens bostadsmarknad. Även om jag välkom- nar utredningens samtliga förslag så delar jag bedömningen att ytter- ligare åtgärder behöver vidtas. Den generella bostadspolitiken har ett starkt fäste i Sverige. Men verkligheten och kartan stämmer inte längre.
Vad som har saknats i utredningens uppdrag
Även om det inte ingått i utredningens uppdrag så saknar jag en diskus- sion om vilka alternativen är för att vi ska få en bostadsförsörjning som underlättar situationen för hushåll som har svårt att skaffa en bostad på marknadens villkor. Att diskutera alternativa lösningar är
615
Bilaga 4
Typhusutredningen
Maria Ågren/Johan Hedelin
Hur påverkar lagen om offentlig upphandling konkurrensen mellan byggherrarna?
Sveriges Allmännytta anser att lagen om offentlig upphandling (LOU) begränsar de allmännyttiga företagens möjligheter att konkurrera på lika villkor med privata fas- tighetsägare, vilket får negativa konsekvenser för allmännyttans förutsättningar att bygga nytt och renovera.
LOU definierar en upphandlande myndighet som en statlig eller kommunal myndig- het vilken jämställs med ett offentligt styrt organ, med vilket avses en juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär.
Enligt lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska dessa företag driva verksamheten enligt affärsmässiga principer. Det innebär att de ska åläggas ett mark- nadsmässigt avkastningskrav och att marknadsmässiga borgensavgifter ska tas ut om kommunal borgen förekommer. Dessutom ska relationerna mellan kommunen och bolaget vara konsekvent affärsmässiga och deras respektive ekonomi hållas åtskilda så att någon subventionering eller värdeöverföring i endera riktningen inte sker.
I förarbetena till Allbolagen, propositionen Allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag och reformerade hyressättningsregler (prop. 2009/10:185), framgår följande:
”Affärsmässighet avser det övergripande förhållningssätt som ett icke subventionerat företag på en marknad intar inför investeringar, i sin dagliga drift och i relation till andra aktörer. Kommunen ska agera på samma sätt som en jämförbar privat ägare av ett jämförbart privat bostadsbolag. Avkastningen måste vara marknadsmässig utifrån den valda risknivån, i vart fall på lång sikt. Mot bakgrund av det anförda anser rege- ringen att allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet affärsmässigt och att samma krav ska ställas på de allmännyttiga kommunala bo- stadsbolagen som på övriga företag på bostadsmarknaden.”
SVERIGES ALLMÄNNYTTA IDEELL FÖRENING
Besöksadress Drottninggatan 29 |
Org. nr |
Box 474, 101 29 Stockholm |
Plusgiro 92 84 |
Tel |
info@sverigesallmannytta.se, sverigesallmannytta.se |
Statens offentliga utredningar 2022
Kronologisk förteckning
1.Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. Ju.
2.En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. Ju.
3.Sveriges tillgång till vaccin mot
4.Minska gapet. Åtgärder för jämställda livsinkomster. A.
5.Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. Ku.
6.Hälso- och sjukvårdens beredskap
– struktur för ökad förmåga.
Del 1 och 2. S.
7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. M.
8.Rätt och rimligt för statligt anställda. Fi.
9.Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? Fi.
10.Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. S.
11.Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. S.
12.Startlån till förstagångsköpare av bostad. Fi.
13.Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljö- styrande system. Fi.
14.Sänk tröskeln till en god bostad. Fi.
15.Sveriges globala klimatavtryck. M.